En arvsfond i takt med tiden

En översyn av regelverket kring Allmänna arvsfonden

Betänkande av 2017 års arvsfondsutredning

Stockholm 2018

SOU 2018:70

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24856-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Lena Hallengren

Regeringen beslutade den 15 juni 2017 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att se över och analysera vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet i syfte att säkerställa att fondens medel används för den verksamhet som de är avsedda för samt att medlen hanteras och redovisas transparent, rättssäkert och opartiskt. Utredaren ska bl.a. föreslå hur ett villkor kan utformas som säker- ställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd, ana- lysera kriterierna för stöd, överväga frågor om arvsavstående och se över vissa administrativa frågor.

Lagmannen Göran Lundahl utsågs den 1 juli 2017 till särskild utredare. På nästa sida framgår vilka sakkunniga och experter som har medverkat i utredningens arbete. Hovrättsassessorerna Fredrik Lövkvist (fr.o.m. den 1 juli 2017) och Sara Vinnefors (fr.o.m. den 16 september 2017) har varit utredningens sekreterare.

Utredningen är formellt ett uppdrag för Göran Lundahl som sär- skild utredare. Arbetet har emellertid bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Betänkandet har därför avfattats med användning av vi-form.

Utredningen, som har antagit namnet 2017 års arvsfondsutred- ning, överlämnar nu sitt betänkande En arvsfond i takt med tiden – En översyn av regelverket kring Allmänna arvsfonden (SOU 2018:70). Utredningens arbete är härmed slutfört.

Lund i september 2018

Göran Lundahl

/Fredrik Lövkvist

Sara Vinnefors

Sakkunniga och experter som har deltagit i utredningens arbete

(fr.o.m. den 13 september 2017 om inte annat anges)

Sakkunniga

Kanslirådet Carina Cronsioe, Socialdepartementet (t.o.m. den 26 mars 2018)

Departementssekreteraren Therese Hellman, Socialdepartementet (fr.o.m. den 27 mars 2018)

Departementssekreteraren Lene Persson Weiss, Utbildnings- departementet

Rättssakkunniga Lisa Wiberg, Socialdepartementet

Experter

Enhetschefen Hans Andersson, Arvsfondsdelegationen

Verksamhetsledaren Anders Lindell, Landsrådet för Sveriges Ung- domsorganisationer

Handläggaren Kristoffer Odstam, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Dåvarande ordföranden Lars Ohly, Funktionsrätt Sverige (t.o.m. den 3 maj 2018)

Avdelningschefen Ulf Rehnberg, Kammarkollegiet

Bitr. regionchef Anna Ribbing, Rädda barnen

Ordföranden Elisabeth Wallenius, Funktionsrätt Sverige (fr.o.m. den 4 maj 2018)

Verksamhetsstrategen Signe Westin, Kulturrådet

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

11

1.

Författningsförslag.....................................................

19

1.1

Förslag till lag (2019:000) om Allmänna arvsfonden ...........

19

1.2

Förslag till lag om ändring i föräldrabalken (1949:381) .......

29

1.3Förslag till förordning (2019:000) om Allmänna

 

arvsfonden ...............................................................................

30

2

Utredningens uppdrag och arbete................................

35

2.1

Uppdraget................................................................................

35

2.2

Utredningsarbetet...................................................................

35

2.3

Dispositionen av betänkandet................................................

36

3

Allmänna arvsfonden – en överblick .............................

39

3.1

Allmänna arvsfondens uppkomst ..........................................

39

3.2Allmänna arvsfondens förvaltning

 

och dess rättsliga ställning......................................................

39

3.3

Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet ......................

40

4

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering,

 

 

praxis och arbetssätt..................................................

43

4.1

Inledning .................................................................................

43

5

Innehåll

SOU 2018:70

4.2Reglering, praxis och stödgivning ur Allmänna

arvsfonden...............................................................................

43

4.2.1Allmänna arvsfondens målgrupper

samt stödmottagare.................................................

43

4.2.2Kriterierna för stöd i lagen om Allmänna

 

 

arvsfonden ...............................................................

44

 

4.2.3

Arvsfondsdelegationens praxis...............................

46

 

4.2.4

Stödgivningen ur Allmänna arvsfonden ................

51

4.3

Arvsfondsdelegationens arbetssätt........................................

58

 

4.3.1

Ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden...........

58

 

4.3.2

Handläggningen av ansökningar ............................

61

 

4.3.3

Uppföljning och utvärdering av beviljat stöd........

63

5

Demokrativillkor i lagstiftningen ..................................

67

5.1

Inledning .................................................................................

67

5.2Demokrativillkor som förutsättning

för statsbidrag m.m.................................................................

67

5.2.1

Arvsfondsdelegationens demokrativillkor ............

67

5.2.2Statligt stöd till det civila samhällets

 

organisationer..........................................................

69

5.2.3

Statsbidrag till trossamfund....................................

81

5.2.4Demokrativillkor för radio- och tv-program

 

 

och för nyhetsmedier ..............................................

87

 

5.2.5

Demokrativillkor för studiestöd ............................

89

5.3

Demokratiska värderingar......................................................

91

6

Reformbehovet ........................................................

107

7

Kriterier för stöd ......................................................

119

7.1

Inledning ...............................................................................

119

7.2

Regleringsnivå – allmänna utgångspunkter.........................

120

7.3

Kriterier för stöd ..................................................................

128

6

SOU 2018:70

 

Innehåll

7.4 Ett demokrativillkor för fondens stödgivning ....................

145

7.4.1

Bakgrund ................................................................

145

7.4.2Stöd ska inte få lämnas till en organisation med anknytning till terrorism eller som

 

 

i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter

..... 147

 

7.4.3

Organisationers ansvar för företrädares

 

 

 

agerande..................................................................

164

 

7.4.4

Samarbetsorganisationer .......................................

172

8

Särskilda frågor om stöd till lokaler

 

 

och anläggningar m.m. ............................................

175

8.1

Inledning ...............................................................................

175

8.2

Nuvarande reglering .............................................................

176

8.3

Synpunkter på den tioåriga förbindelsen.............................

179

8.4

Överväganden och förslag ....................................................

179

9

Kontroll av utbetalade medel ....................................

189

9.1

Inledning ...............................................................................

189

9.2Ansökan och redovisning av stöd ur Allmänna

arvsfonden .............................................................................

190

9.3Rutiner i fråga om EU-medel respektive statsbidrag

 

beslutade av MUCF..............................................................

195

 

9.3.1

Svenska ESF-rådet .................................................

195

 

9.3.2

Statsbidrag beslutade av MUCF...........................

197

9.4

Överväganden .......................................................................

199

10

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m................

207

10.1

Inledning ...............................................................................

207

10.2

Nuvarande reglering .............................................................

208

10.3

Principen om gynnande förvaltningsbesluts negativa

 

 

rättskraft ................................................................................

209

7

Innehåll

 

SOU 2018:70

10.4

Hur har återkallelse och återkrav av bidrag reglerats

 

på andra områden?................................................................

211

 

10.4.1 Förordningar om statsbidrag till det civila

 

samhället ................................................................

211

 

10.4.2 Socialförsäkringsområdet .....................................

212

10.5

Förslag...................................................................................

213

11

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd

 

 

ur Allmänna arvsfonden?...........................................

223

11.1

Inledning ...............................................................................

223

11.2

Nuvarande reglering .............................................................

223

11.3

Elektroniska underskrifter, m.m. ........................................

225

11.4Uppgifterna i en ansökan om stöd ur

Allmänna arvsfonden ska få undertecknas med en

 

avancerad elektronisk underskrift .......................................

229

12

Vissa frågor om avstående av arv ...............................

235

12.1

Inledning ...............................................................................

235

12.2

Nuvarande reglering .............................................................

236

 

12.2.1 Arvsavstående på grund av arvlåtarens

 

 

 

yttersta vilja eller till närstående...........................

236

 

12.2.2

Arvsavstående för kulturhistoriska

 

 

 

ändamål m.m..........................................................

243

 

12.2.3

Ärenden om arvsavstående ...................................

244

12.3

Arvsavståenden till närstående ............................................

245

12.4

Hur ska Allmänna arvsfondens intressen tillgodoses vid

 

 

arvsavståenden av kulturhistorisk egendom m.m...............

251

12.5

Regeringens del i beslutsfattandet i ärenden

 

 

om avstående av arv och försäkringsbelopp........................

261

13

Ska försäljning av fast egendom prövas

 

 

av regeringen? .........................................................

265

13.1

Inledning ...............................................................................

265

8

SOU 2018:70Innehåll

13.2

Nuvarande reglering .............................................................

265

13.3

Kammarkollegiet ska besluta om försäljning av fast

 

 

egendom och tomträtt ..........................................................

267

14

Kostnader i bristbon ................................................

271

14.1

Inledning ...............................................................................

271

14.2

Nuvarande ordning ...............................................................

271

 

14.2.1 Bristbon och gode mans arvode............................

271

 

14.2.2

Begravningskostnader och kostnader

 

 

 

för skötsel av gravplats ..........................................

274

14.3

Överväganden .......................................................................

276

15

Redovisningsfrågor ..................................................

281

15.1

Inledning ...............................................................................

281

15.2

Nuvarande reglering .............................................................

282

 

15.2.1

Myndigheters redovisningsskyldighet .................

282

 

15.2.2

Regeringens redovisningsskyldighet ....................

283

 

15.2.3

Riksrevisionens granskning ..................................

283

15.2.4Regelverket för Allmänna arvsfonden

 

 

och Arvsfondsdelegationen ..................................

284

15.3

Överväganden .......................................................................

295

 

15.3.1

Arvsfondsdelegationens redovisning ...................

295

 

15.3.2 Tidpunkten för regeringens redovisning..............

297

 

15.3.3

Kammarkollegiets redovisning

 

 

 

av förvaltningen av Allmänna arvsfonden ............

299

16

Regelverkets struktur ...............................................

301

16.1

Inledning ...............................................................................

301

16.2

En ny lag om Allmänna arvsfonden.....................................

301

17

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............

305

18

Konsekvensanalys....................................................

309

18.1

Konsekvensanalysens innehåll .............................................

309

9

InnehållSOU 2018:70

18.2

Konsekvenser av de enskilda förslagen ...............................

311

 

18.2.1 Kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden......

311

 

18.2.2 Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m........

316

 

18.2.3

Elektronisk underskrift ........................................

318

 

18.2.4

Arvsavståenden......................................................

319

 

18.2.5 Regeringens roll vid försäljning av fast

 

 

 

egendom.................................................................

321

18.3

Sammanfattande konsekvenser för Kammarkollegiet ........

322

19

Författningskommentar ............................................

323

19.1

Förslaget till lag om Allmänna arvsfonden .........................

323

19.2

Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken

 

 

(1949:381) .............................................................................

351

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:68...........................................

353

Bilaga 2

Dialogmöten .................................................................

367

Bilaga 3

Referat av beslut om arvsavståenden 2015–2017........

387

10

Sammanfattning

Uppdraget

Vi har fått i uppdrag att se över och analysera vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet. Syftet med översynen är att säker- ställa att Allmänna arvsfondens medel används för den verksamhet som de är avsedda för samt att medlen hanteras och redovisas transparent, rättssäkert och opartiskt. För detta krävs att regelverket är lättöverskådligt, tydligt och ändamålsenligt.

Vi ska bl.a. föreslå hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd, analysera kri- terierna för stöd, överväga frågor om arvsavstående, se över vissa administrativa frågor samt föreslå de författningsändringar som för- anleds av analys och bedömningar.

Nedan följer en sammanfattande redovisning av våra förslag och bedömningar.

Kriterierna för stöd

Överväganden och förslag beträffande de nuvarande kriterierna

Arvsfondsdelegationen tillämpar för stödgivningen ur Allmänna arvs- fonden dels de lagstadgade kriterierna, dels ett antal kriterier som har utvecklats i delegationens praxis. Förutom det lagstadgade kravet på att en verksamhet ska vara nyskapande och utvecklande tillämpar Arvsfondsdelegationen bl.a. två kriterier som avser målgruppens delaktighet i den verksamhet för vilken stödet söks och verksam- hetens möjlighet att överleva efter det att stödet från Allmänna arvsfonden har upphört. Som ett led i att öka transparensen föreslår vi att samtliga dessa tre övergripande stödkriterier ska anges i lag.

11

Sammanfattning

SOU 2018:70

Med hänsyn till att kravet på att verksamhet ska vara både nyskap- ande och utvecklande för att kunna få stöd ur fonden är otydligt och onödigt begränsande bör kravet ersättas med ett krav på att verk- samhet ska vara utvecklande för att kunna få stöd. Stöd ur Allmänna arvsfonden ska sålunda få lämnas till verksamhet

som är utvecklande för någon av fondens målgrupper,

där målgruppen deltar i planeringen och genomförandet, och

som har förutsättningar att överleva efter det att stödet ur fonden har upphört.

Stöd ska också få lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning, om de ska användas för verksamhet som uppfyller de angivna kri- terierna.

Det ska dessutom tydliggöras i lag att stöd inte får lämnas till en organisations löpande verksamhet.

Ett nytt villkor som tar sikte på terrorism och mänskliga rättigheter

Vi föreslår att det ska införas ett demokrativillkor som föreskriver att stöd inte ska få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare

1.främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism, eller

2.i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter.

Stöd ska inte heller få lämnas till en organisation om någon av dess samarbetsorganisationer, eller en företrädare för en sådan organisa- tion, agerar i strid mot demokrativillkoret.

Om en företrädare för en organisation har agerat i strid mot demokrativillkoret, ska stöd ändå få lämnas till organisationen under förutsättning att denna genast vidtar de åtgärder som behövs för att säkerställa att agerandet inte upprepas, och har vidtagit rimliga åtgär- der för att försäkra sig om att företrädaren var lämplig för sitt upp- drag innan denne fick uppdraget.

12

SOU 2018:70

Sammanfattning

Om någon som organisationen samarbetar med har agerat i strid mot demokrativillkoret, ska stöd ändå få lämnas till organisationen under förutsättning att denna genast tar avstånd från agerandet, eller om agerandet har varit allvarligt, avbryter samarbetet.

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

Den tioåriga förbindelsen att bedriva verksamhet ska fortsätta gälla för lokalstöd i fråga om stöd som har beviljats för lokaler eller an- läggningar som ägs av sökanden. Om sökanden hyr eller på annat sätt nyttjar lokalen eller anläggningen i fråga och om det finns sär- skilda skäl för en kortare förbindelse än tio år ska sökanden i stället förbinda sig att i minst fem år bedriva verksamhet i lokalen.

Arvsfondsdelegationens nuvarande möjlighet att besluta om undan- tag ska omfatta även den femåriga förbindelsen.

Kontroll av utbetalade medel

För att upptäcka och förhindra dubbelfinansiering eller andra eko- nomiska oegentligheter är det mest ändamålsenligt att Arvsfonds- delegationen använder sig av de kontrollåtgärder som delegationen har möjlighet att vidta redan i dag som t.ex. kontrollbesök och gransk- ning av räkenskaper.

Arvsfondsdelegationen bör se över ansökningsblanketternas och de generella villkorens utformning i syfte att tydliggöra dem i vissa delar.

Ett genomförande av Statskontorets förslag om upprättande av en databas som ger bidragsgivande myndigheter en överblick över statens bidragsgivning till ideella organisationer skulle bidra till en mer komplett bild av organisationers offentliga stöd och bör därför övervägas.

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

Den som ansöker om eller har beviljats stöd ur Allmänna arvsfonden ska utan dröjsmål anmäla sådana ändrade förhållanden som kan på- verka rätten till eller storleken av stödet.

13

Sammanfattning

SOU 2018:70

Om den som har beviljats stöd bryter mot villkoren för det, ska Arvsfondsdelegationen besluta att stödet helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet ska gälla omedelbart.

Om den som har beviljats stöd bryter mot ett annat villkor än demokrativillkoret, ska Arvsfondsdelegationen före beslutet få ge denne tillfälle att avhjälpa den uppkomna bristen. Beslut om åter- kallelse av stöd ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

Återkrav ska kunna ske på de nuvarande grunderna, dock med den justeringen att stöd ur fonden ska betalas tillbaka om mot- tagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp, eller om stödet ur fonden av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta. Dessutom ska återkrav ska ske om mottagaren bryter mot demokrativillkoret.

Stöd till lokaler eller anläggningar ska återbetalas helt eller delvis om lokalen eller anläggningen säljs eller användningen av den ändras utan Arvsfondsdelegationens medgivande inom en tioårsperiod eller, om den kortare tiden gäller för stödet, en femårsperiod.

Elektronisk underskrift av ansökningar

Arvsfondsdelegationen ska få tillåta att en ansökan om stöd under- tecknas med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upp- hävande av direktiv 1999/93/EG, i den ursprungliga lydelsen.

Vissa frågor om avstående av arv

Arv eller försäkringsbelopp ska få avstås till arvlåtarens sambo eller någon annan som har stått arvlåtaren nära, om det med hänsyn till mottagarens behov av egendomen eller av annan anledning kan anses skäligt. Förslaget innebär att det i de fallen en efterlevande sambo ansöker om avstående på denna grund inte ska krävas att han eller hon har vårdat arvlåtaren eller har varit beroende av arvlåtaren för

14

SOU 2018:70

Sammanfattning

sin försörjning för att anses vara närstående till arvlåtaren på ett sådant sätt att ett avstående ska kunna komma i fråga.

Det saknas behov av en reglering om hur Allmänna arvsfondens intressen ska tillgodoses vid arvsavståenden av kulturhistorisk egen- dom enligt 25 § första stycket lagen om Allmänna arvsfonden när mottagaren inte följer sina åtaganden.

Den nuvarande möjligheten för Kammarkollegiet att lämna över ärenden där det uppkommit en fråga av särskild vikt från allmän synpunkt till regeringen ska tas bort. Som en följd härav ska samtliga beslut i ärenden om avstående av arv och försäkringsbelopp fattas av Kammarkollegiet.

Ska försäljning av fast egendom prövas av regeringen?

Vi bedömer att det inte finns några bärande skäl för att behålla den nuvarande ordningen att regeringen ska pröva frågor om försäljning av fast egendom eller tomträtt som har tillfallit Allmänna arvsfonden, om egendomens värde är högre än tio miljoner kronor. Vi föreslår därför att Kammarkollegiet ska besluta om försäljning av fast egen- dom eller tomträtt som har tillfallit Allmänna arvsfonden oberoende av egendomens värde.

Kostnader i bristbon

Allmänna arvsfonden är att se som uppdragsgivare till en god man som utses att företräda fonden i en boutredning för ett dödsbo i vilket fonden är delägare. Ersättning för den gode mannens arbete och kostnader förenade med uppdraget kan därmed täckas direkt med medel ur fonden, i de fall det i dödsboet saknas medel helt eller delvis härtill. Det finns inte behov av att detta kommer till uttryck i lag.

Kostnader som är förknippade med en gravrätt som har för- värvats av Allmänna arvsfonden, som t.ex. kostnader för årlig grav- skötsel, kan täckas av medel direkt ur fonden utan att under något skede belasta Kammarkollegiet. Detsamma bör gälla för andra kost- nader förknippade med gravsättning och som inte kan täckas med medel ur det enskilda boet eller genom ekonomiskt bistånd. Det finns inte skäl att reglera detta uttryckligt i lag.

15

Sammanfattning

SOU 2018:70

Redovisningsfrågor

Arvsfondsdelegationen ska även fortsättningsvis vara undantagen kravet att lämna årsredovisning. I stället ska delegationen, på samma sätt som i dag, varje år före mars månads utgång lämna en verksam- hetsberättelse till regeringen med en samlad redovisning av myndig- heters stödgivning ur Allmänna arvsfonden som avser det senast av- slutade räkenskapsåret.

Vi gör bedömningen att det inte finns skäl att ändra tidpunkten för överlämnandet till riksdagen av regeringens redovisning för hur Allmänna arvsfonden har förvaltats och hur stöd från fonden har fördelats under föregående räkenskapsår. Regeringen ska därför även fortsättningsvis varje år före juni månads utgång lämna denna redo- visning till riksdagen samt ange den kommande inriktningen av stödet.

Vi gör bedömningen att det inte finns skäl till ändring av regel- verket avseende Kammarkollegiets redovisning av förvaltningen av Allmänna arvsfonden. Kammarkollegiet ska därför även fortsätt- ningsvis varje år till regeringen lämna en redovisning för förvaltningen av Allmänna arvsfonden som avser det senast avslutade räkenskaps- året.

Regelverkets struktur

De ändringar vi föreslår är så omfattande att vi inte bedömer det lämpligt att behålla den nuvarande lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och göra ändringar i den lagen. Vi föreslår därför att den lagen ska ersättas av en ny lag. Den nya lagen ska ges en tydligare struktur bl.a. genom att den delas in i kapitel och att bestämmelser som har med stödgivningen respektive förvaltningen av fonden på ett tydligare sätt hålls samman. Vi föreslår också en ny förordning om Allmänna arvsfonden.

16

SOU 2018:70

Sammanfattning

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Den nya lagen om Allmänna arvsfonden, följdändringar i andra lagar och den nya förordningen om Allmänna arvsfonden ska träda i kraft den 1 juli 2019 samtidigt som lagen (1994:243) om Allmänna arvs- fonden och förordningen (2004:484) ska upphöra att gälla.

Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla i fråga om beslut om stöd som har meddelats före ikraftträdandet.

Ärenden som har överlämnats till regeringen för avgörande enligt den äldre förordningen men ännu inte har avgjorts ska lämnas till- baka till Kammarkollegiet.

17

1.Författningsförslag

1.1Förslag till lag (2019:000) om Allmänna arvsfonden

1 kap. Inledande bestämmelser

Allmänna arvsfondens egendom

1 § Allmänna arvsfonden består av egendom som har tillfallit fon- den genom

arv,

gåva,

testamente,

förmånstagarförordnande i försäkringsavtal,

ersättning från återvinning enligt 5 kap. 6 § andra stycket begravningslagen (1990:1144),

överlämnande från en likvidator enligt 7 kap. 11 § stiftelse- lagen (1994:1220),

upplösning av en värdepappersfond under de förutsättningar som anges i 9 kap. 3 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

beslut av Bolagsverket enligt 25 kap. 42 eller 44 §§ aktiebolags- lagen (2005:551) eller 17 kap. 41 eller 42 §§ lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar,

skifte enligt 32 kap. 14 § aktiebolagslagen, eller

domstolsbeslut.

Det som sägs om egendom som har tillfallit fonden genom arv gäller också egendom som har tillfallit fonden enligt 1 kap. 11 § den upphävda lagen (1937:81) om internationella rättsförhållanden rör- ande dödsbo eller enligt 2 kap. 4 § lagen (2015:417) om arv i inter- nationella situationer.

19

Författningsförslag

SOU 2018:70

Allmänna arvsfondens ändamål

2 § Allmänna arvsfonden har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer som har funktionsnedsättning.

2 kap. Stöd ur Allmänna arvsfonden

Förutsättningar för stöd

1 § Stöd ur Allmänna arvsfonden får lämnas till verksamhet

1.som är utvecklande för någon av fondens målgrupper,

2.där målgruppen deltar i planeringen och genomförandet, och

3.som har förutsättningar att överleva efter det att stödet ur fonden har upphört.

Stöd får också lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning, om de ska användas för verksamhet som uppfyller kriterierna i första stycket.

2 § Stöd får inte lämnas till en organisations löpande verksamhet. Stöd får endast lämnas till en organisation som bedriver ideell verksamhet. Om det finns särskilda skäl, får stöd enligt 1 § första

stycket lämnas även till en offentlig huvudman.

3 § Stöd får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare

1.främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism, eller

2.i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter.

Stöd får inte heller lämnas till en organisation om någon av dess samarbetsorganisationer, eller en företrädare för en sådan organisa- tion, agerar på det sätt som anges i första stycket.

4 § Om en företrädare för en organisation har agerat på det sätt som anges i 3 § första stycket, får stöd ändå lämnas till organisationen under förutsättning att denna

1.genast vidtar de åtgärder som behövs för att säkerställa att agerandet inte upprepas, och

2.har vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att före- trädaren var lämplig för sitt uppdrag.

20

SOU 2018:70

Författningsförslag

5 § Om en samarbetsorganisation eller en företrädare för en sådan organisation har agerat på det sätt som anges i 3 § andra stycket, får stöd lämnas under förutsättning att den sökande organisationen genast tar avstånd från agerandet, eller om agerandet varit allvarligt, avbryter samarbetet.

Ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden

6 § En ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden ska göras skrift- ligen hos Arvsfondsdelegationen.

Ansökningen ska innehålla de uppgifter som behövs för att be- döma sökandens förutsättningar att få stöd ur fonden.

Ansökningen ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller dennes ombud. Arvsfondsdelegationen får tillåta att ansök- ningen undertecknas med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre mark- naden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, i den ursprung- liga lydelsen.

Beslut om stöd

7 § Ett beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden ska förenas med de villkor som behövs. Dessa ska framgå av beslutet.

Förbindelse och villkor vid stöd till lokaler och anläggningar

8 § Den som ur Allmänna arvsfonden beviljas stöd till en lokal eller en anläggning ska förbinda sig att under minst tio år använda den för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet beviljades.

Den som beviljas stöd till en lokal eller en anläggning och som hyr eller på annat sätt har nyttjanderätt till den ska, om det finns särskilda skäl för en kortare förbindelse än som anges i första stycket, förbinda sig att under minst fem år använda den för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet beviljades.

21

Författningsförslag

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationen ska som villkor för stödet föreskriva att lokalen eller anläggningen ska vara anpassad för personer som har funktionsnedsättning, om inte något hindrar det eller om det av sär- skilda skäl inte behövs.

9 § Efter ansökan från den som har beviljats stöd kan Arvsfonds- delegationen, om det finns särskilda skäl, besluta om undantag i den förbindelse eller från de villkor som anges i 8 § första och andra styckena.

Skyldighet att hålla medel avskilda

10 § Den som har tagit emot stöd ur Allmänna arvsfonden ska, om inte annat anges i beslutet, vara skyldig att hålla medlen avskilda.

Redovisning och återbetalningsskyldighet

11 § Den som har beviljats stöd ur Allmänna arvsfonden ska före- läggas att inom viss tid efter mottagandet av medlen skriftligen redovisa hur medlen har använts och på begäran lämna det underlag som behövs för granskningen av redovisningen.

12 § Den som ansöker om eller har beviljats stöd ur fonden ska utan dröjsmål till Arvsfondsdelegationen anmäla sådana ändrade för- hållanden som kan påverka rätten till eller storleken av stödet.

13 § Om den som har beviljats stöd bryter mot villkoren för det, ska Arvsfondsdelegationen besluta att stödet helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

Om den som har beviljats stöd bryter mot ett annat villkor än vad som anges i 3 §, får Arvsfondsdelegationen före beslutet ge denne tillfälle att avhjälpa den uppkomna bristen.

14 § Stöd ur fonden ska betalas tillbaka

1.om stödet inte har använts inom angiven tid eller för avsett ändamål,

2.om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat redovis- ning eller underlag enligt 11 §,

22

SOU 2018:70

Författningsförslag

3.om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp,

4.om stödet av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller

5.om mottagaren bryter mot villkoren i 3 §.

Stöd till en lokal eller en anläggning ska återbetalas helt eller del- vis, om den säljs eller användningen av den ändras utan Arvsfonds- delegationens medgivande inom den tidsperiod som enligt 8 § första och andra stycket gäller för stödet.

15 § Om Arvsfondsdelegationen anser att det finns skäl att över- väga ett åläggande för mottagaren att betala tillbaka stöd ur fonden, ska ärendet överlämnas till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Kammarkollegiet får, om det finns särskilda skäl, besluta att mottag- aren helt eller delvis befrias från återbetalningsskyldighet.

Arvsfondsdelegationen

16 § Arvsfondsdelegationen beslutar om fördelning av stöd ur All- männa arvsfonden.

Om det finns särskilda skäl får regeringen, efter förslag från Arvsfondsdelegationen, besluta att en annan myndighet under en bestämd tidsperiod ska fördela visst stöd. Vad som i 6, 8, 9, 12, 13 och 15 §§ föreskrivs om Arvsfondsdelegationen ska även gälla för en sådan myndighet.

17 § Regeringen utser ledamöterna i Arvsfondsdelegationen.

I Arvsfondsdelegationen ska såväl ledamöter från Regerings- kansliet, varav en är ordförande, som andra ledamöter ingå. En majo- ritet av ledamöterna ska utgöras av personer som inte arbetar i Re- geringskansliet.

Ledamöterna i Arvsfondsdelegationen ska ha god kunskap om barn, ungdomar eller personer som har funktionsnedsättning.

23

Författningsförslag

SOU 2018:70

3 kap. Allmänna arvsfondens förvaltning

Hanteringen av Allmänna arvsfondens egendom

1 § Allmänna arvsfondens egendom förvaltas av Kammarkollegiet, som en särskild fond.

2 § Fondens rätt till egendom bevakas av Kammarkollegiet. Kollegiet för fondens talan i mål och ärenden som rör fonden.

3 § Medel som tillfaller fonden ska överlämnas till Kammarkollegiet. Kammarkollegiet ska ta emot och granska redovisning för förvaltning av egendom som tillfaller fonden.

4 § Av de medel som under ett år har tillfallit fonden ska en tiondel läggas till fonden vid årets utgång. Den resterande delen och årets avkastning ska vara tillgängliga för utdelning från och med närmast följande år men får också läggas till fonden.

Gåvor och testamenten

5 § Om ett testamente eller en gåva till förmån för Allmänna arvs- fonden har förenats med villkor, beslutar Kammarkollegiet om egen- domen ska tas emot.

6 § Testamente till någon annan än fonden får godkännas av Kammarkollegiet om det inte finns någon anledning till klander. Ett testamente, som kan antas vara ett riktigt uttryck för arvlåtarens yttersta vilja, får godkännas även om det finns anledning till klander.

Kammarkollegiets redovisning till regeringen

7 § Kammarkollegiet ska varje år till regeringen lämna en redovis- ning för förvaltningen av Allmänna arvsfonden som avser det senast avslutade räkenskapsåret. Redovisningen ska lämnas i samband med Kammarkollegiets årsredovisning. Riksrevisionen ska i enlighet med vad som föreskrivs i 5 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granska redovisningen.

24

SOU 2018:70

Författningsförslag

Anmälningsskyldighet vid dödsfall

8 § Om det vid ett dödsfall inte finns någon annan arvinge än Allmänna arvsfonden eller om fonden är testamentstagare, ska den som har boet i sin vård anmäla detta till Kammarkollegiet.

God man

9 § Om det vid ett dödsfall inte finns någon annan arvinge än All- männa arvsfonden eller om fonden är testamentstagare, ska Kammar- kollegiet förordna en god man att företräda fonden vid boutred- ningen.

10 § En god man behöver inte förordnas

1.om fonden har uteslutits från arv genom testamente och Kammarkollegiet bedömer att det inte finns någon anledning till klan- der,

2.om boet har större skulder än tillgångar och det inte behövs en god man för att ta vård om egendomen, eller

3.om egendom som har tillfallit fonden som legat utgörs av pengar.

11 § Om egendom har tillfallit fonden genom gåva som inte endast utgörs av pengar ska Kammarkollegiet förordna en god man att ta hand om egendomen.

12 § Kammarkollegiet ska övervaka att den gode mannen fullgör sina uppgifter.

I fråga om god man enligt denna lag gäller vad som är föreskrivet om sysslomän i 18 kap. handelsbalken.

Försäljning av Allmänna arvsfondens egendom, m. m.

13 § Kammarkollegiet beslutar om försäljning av fast egendom eller tomträtt som har tillfallit Allmänna arvsfonden.

14 § Annan lös egendom än tomträtt ska av den gode mannen säljas på offentlig auktion, om Kammarkollegiet inte medger annat.

Fordringar får säljas endast om de inte kan drivas in.

25

Författningsförslag

SOU 2018:70

Om särskilda föreskrifter har lämnats genom ett testamente, ska de tillämpas.

15 § Om det i ett dödsbo finns egendom som förvaltas av en god man enligt 11 kap. 3 § föräldrabalken och som har tillfallit fonden, gäller ifråga om egendomens försäljning 13 och 14 §§.

Arvsavstående

16 § Arv eller försäkringsbelopp, som har tillfallit Allmänna arvs- fonden, får helt eller delvis avstås till någon annan, om det med hän- syn till uttalanden av arvlåtaren eller till andra särskilda omständig- heter kan anses stämma överens med arvlåtarens yttersta vilja. Även i annat fall får arv eller försäkringsbelopp avstås till arvlåtarens sambo eller någon annan som har stått arvlåtaren nära, om det med hänsyn till mottagarens behov av egendomen eller av annan anledning kan anses skäligt.

17 § Arv som utgörs av egendom, vilken är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårds- synpunkt, får avstås till en juridisk person som har särskilda förut- sättningar att ta hand om egendomen på lämpligt sätt.

Om det finns särskilda skäl får ett belopp av det arv som tillfallit fonden tillsammans med sådan egendom avstås till mottagaren av denna att användas för sådana omedelbara åtgärder som är nödvän- diga för att bevara egendomen.

18 § Kammarkollegiet beslutar om avstående av arv och försäk- ringsbelopp.

19 § Den som vill att ett arv eller ett försäkringsbelopp som har tillfallit fonden ska avstås helt eller delvis, ska ansöka om detta hos Kammarkollegiet. Kammarkollegiet får uppdra åt länsstyrelsen att utreda frågan.

En ansökan om arvsavstående ska göras senast tre år efter döds- fallet eller efter det att arvet genom preskription har tillfallit fonden. Om ansökningen har kommit in för sent ska den avvisas.

26

SOU 2018:70

Författningsförslag

Regeringen meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som ansva- rar för uppgifter enligt denna lag.

4 kap. Kostnader

1 § Kostnader för fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden ska betalas ur fonden enligt de grunder som regeringen bestämmer.

2 § Kammarkollegiets kostnader för att förvalta och företräda fonden enligt denna lag ska betalas ur fonden enligt de grunder som reger- ingen bestämmer.

5 kap. Överklagande m.m.

Överklagande

1 § Beslut enligt 2 kap. 13 § första stycket och Kammarkollegiets beslut enligt 2 kap. 15 § och 3 kap. 19 § andra stycket får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I övrigt får beslut enligt denna lag inte överklagas.

Redovisning till riksdagen

2 § Regeringen ska varje år före juni månads utgång lämna en redo- visning till riksdagen för hur Allmänna arvsfonden har förvaltats och hur stöd från fonden har fördelats under föregående räkenskapsår samt ange den kommande inriktningen av stödet.

Kammarkollegiets redovisning för förvaltningen av fonden ska fogas till regeringens redovisning till riksdagen.

Delgivning

3 § När delgivning ska ske med Allmänna arvsfonden är chefen för Kammarkollegiet, eller någon annan person som är behörig att ta emot delgivningen för Kammarkollegiets räkning, delgivningsmot- tagare.

27

Författningsförslag

SOU 2018:70

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.Genom lagen upphävs lagen (1994:243) om Allmänna arvs- fonden.

3.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut om stöd som har meddelats före ikraftträdandet.

28

SOU 2018:70

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i föräldrabalken (1949:381)

Härigenom föreskrivs i fråga om föräldrabalken (1949:381) att 15 kap. 10 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15kap.

10 §1

Har egendom i dödsbo vilken

Har egendom i dödsbo vilken

har förvaltats av en god man som

har förvaltats av en god man som

avses i 11 kap. 3 § tillfallit All-

avses i 11 kap. 3 § tillfallit All-

männa arvsfonden, gäller i fråga

männa arvsfonden, gäller i fråga

om egendomens

försäljning

om egendomens

försäljning

lagen (1994:243) om

Allmänna

lagen (2019:000) om

Allmänna

arvsfonden.

 

arvsfonden.

 

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

1Senaste lydelse 1994:1433.

29

Författningsförslag

SOU 2018:70

1.3Förslag till förordning (2019:000) om Allmänna arvsfonden

1 kap. Inledande bestämmelse

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till lagen (2019:000) om Allmänna arvsfonden.

2 kap. Arvsfondsdelegationen

1 § Arvsfondsdelegationen ska informera allmänheten om Allmänna arvsfondens ändamål och fondmedlens användningsområde.

2 § Arvsfondsdelegationen ska ha en samlad strategi för uppfölj- ning och utvärdering av beviljade stöd. Vid större utvärderingar ska, om det inte finns särskilda skäl, vetenskaplig expertis anlitas.

3 § Arvsfondsdelegationen leds av en nämnd.

Nämnden består av en ordförande, en vice ordförande och högst fem andra ledamöter. Ledamöterna utses för högst två år med möj- lighet till nytt förordnande.

4 § Kammarkollegiet utför administrativa och handläggande upp- gifter åt Arvsfondsdelegationen.

5 § Arvsfondsdelegationen kan förordna sakkunniga för visst an- givet uppdrag.

De sakkunniga har förslags- och yttranderätt i delegationen, men saknar rösträtt.

6 § Arvsfondsdelegationen är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och minst hälften av de övriga ledamöterna är närvar- ande.

När ärenden av större vikt handläggs ska om möjligt samtliga ledamöter vara närvarande.

30

SOU 2018:70

Författningsförslag

7 § Arvsfondsdelegationen får, utöver vad som framgår av 4 och 5 §§ myndighetsförordningen (2007:515), i arbetsordningen besluta om att lämna över till någon som utför administrativa och hand- läggande uppgifter åt delegationen enligt 4 § att

1.besluta i administrativa ärenden och ärenden som inte ska prövas i sak,

2.besluta om att godkänna redovisning som lämnas enligt 2 kap. 11 § lagen (2019:000) om Allmänna arvsfonden, och

3.pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar.

8 § Följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) ska inte tillämpas på Arvsfondsdelegationen

7 § om medverkan i EU-arbetet och annat internationellt sam- arbete,

8 § om arbetsgivarpolitik,

15 § om beslutförhet, och

20 § tredje stycket om beslut utan föredragning.

9 § Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunder- lag ska inte tillämpas på Arvsfondsdelegationen.

10 § Arvsfondsdelegationen ska varje år före mars månads utgång lämna en verksamhetsberättelse till regeringen med en samlad redo- visning av myndigheters stödgivning ur fonden som avser det senast avslutade räkenskapsåret.

3 kap. Stöd ur Allmänna arvsfonden

1 § En ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden ska innehålla en beskrivning av

1.det ändamål (projekt) för vilket stöd söks,

2.ekonomisk kalkyl,

3.tid och plats för genomförandet,

4.plan för dokumentation av projektet, och

5.de övriga uppgifter som behövs för prövning av ansökan.

Till en ansökan ska i förekommande fall bifogas sökandens stadgar och senaste verksamhetsberättelse samt uppgifter om styrelsens sammansättning.

31

Författningsförslag

SOU 2018:70

4 kap. Allmänna arvsfondens förvaltning

Förvaltningen av Allmänna arvsfondens kapital

1 § Fonddelegationen inom Kammarkollegiet beslutar om lång- siktig placeringsinriktning, ramar och riktlinjer för hantering av risker samt andra strategiska frågor för förvaltningen av Allmänna arvs- fondens kapital.

Redovisning

2 § Redovisningen som föreskrivs i 3 kap. 7 § lagen (2019:000) om Allmänna arvsfonden ska även innefatta en balansräkning, en resul- taträkning och noter upprättade i enlighet med årsredovisningslagen (1995:1554).

Vid upprättandet av balansräkning, resultaträkning och noter ska Allmänna arvsfonden betraktas som en sådan stiftelse som tillgodo- ser sitt syfte genom att ur avkastningen lämna bidrag (avkastnings- stiftelse).

Arvsavstående

3 § Uppdrag att utreda frågor om arvsavstående enligt 3 kap. 19 § lagen (2019:000) om Allmänna arvsfonden lämnas till

1.Länsstyrelsen i Stockholms län, när den avlidne senast har haft sitt hemvist i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Gotlands eller Västmanlands län,

2.Länsstyrelsen i Östergötlands län, när den avlidne senast har haft sitt hemvist i Östergötlands, Jönköpings eller Kalmar län,

3.Länsstyrelsen i Skåne län, när den avlidne senast har haft sitt hemvist i Skåne, Kronobergs eller Blekinge län,

4.Länsstyrelsen i Västra Götalands län, när den avlidne senast har haft sitt hemvist i Västra Götalands eller Hallands län,

5.Länsstyrelsen i Dalarnas län, när den avlidne senast har haft sitt hemvist i Dalarnas, Värmlands, Örebro eller Gävleborgs län,

6.Länsstyrelsen i Västernorrlands län, när den avlidne senast har haft sitt hemvist i Västernorrlands eller Jämtlands län, och

7.Länsstyrelsen i Norrbottens län, när den avlidne senast har haft sitt hemvist i Norrbottens eller Västerbottens län.

32

SOU 2018:70

Författningsförslag

Försäljning av Allmänna arvsfondens fasta egendom m.m.

4 § Allmänna arvsfondens fasta egendom ska säljas så snart det kan ske, till högsta möjliga pris och på ett ändamålsenligt sätt.

5 § Kammarkollegiet ska underrätta berörd kommun eller statlig myndighet om en blivande försäljning, när det med hänsyn till egen- domens läge och beskaffenhet eller annars ter sig sannolikt att kom- munen eller myndigheten behöver förvärva egendomen

a. för ett kommunalt eller statligt ändamål (samhällsbyggnads- ändamål), eller

b. för att tillgodose intressen som den har att bevaka.

6 § Kammarkollegiet har hand om försäljningen. Kammarkollegiet får till sin hjälp med försäljningen anlita andra

myndigheter under regeringen.

7 § Vid försäljning av en bostadsfastighet för permanent bruk ska eventuella hyresgäster erbjudas att köpa fastigheten till dess mark- nadsvärde. Detta gäller dock inte om Kammarkollegiet beslutat att fastigheten ska säljas till den kommun där den finns för att användas för samhällsbyggnadsändamål.

8 § Kammarkollegiet får meddela de ytterligare föreskrifter som kan behövas för verkställigheten av bestämmelserna i 4–7 §§.

9 § Bestämmelserna i 4–8 §§ ska också gälla tomträtt.

5 kap. Kostnader

1 § Arvsfondsdelegationens kostnader för fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden och Kammarkollegiets kostnader för att för- valta och företräda fonden, ska betalas med högst de belopp som regeringen bestämmer för varje år. Beloppen fastställs efter en be- dömning av vad som utgör rimliga administrativa kostnader i för- hållande till fondens medel.

Kammarkollegiet ska till regeringen senast i augusti varje år lämna ett kostnadsförslag för det kommande årets verksamhet. När det gäller kostnader för fördelning av stöd ur fonden ska Kammarkollegiet

33

Författningsförslag

SOU 2018:70

samråda med Arvsfondsdelegationen innan kostnadsförslaget lämnas till regeringen. När det gäller kostnader för att förvalta fondens kapi- tal ska dock förslaget lämnas av fonddelegationen inom Kammar- kollegiet senast i oktober varje år.

6 kap. Överklagande m.m.

Överklagande

1 § Myndigheters beslut enligt denna förordning får inte över- klagas.

Underrättelse till Kammarkollegiet

2 § Skatteverket ska underrätta Kammarkollegiet, om det vid ett dödsfall inte finns någon annan arvinge än Allmänna arvsfonden eller om fonden är universell testamentstagare.

Skatteverket ska även underrätta Kammarkollegiet när verket har förordnat om kungörelse enligt 16 kap. 1 eller 2 § ärvdabalken i fråga om en arvinge som vistas på okänd ort eller är okänd och när den avlidne, såvitt det är känt för Skatteverket, inte har efterlämnat någon annan arvinge som är berättigad till arvet före fonden.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

2.Genom förordningen upphävs förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden.

3.Ärenden som har överlämnats till regeringen för avgörande enligt den äldre förordningen men ännu inte har avgjorts lämnas till- baka till Kammarkollegiet.

34

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 15 juni 2017 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över och analysera vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet. Syftet med översynen är att säkerställa att Allmänna arvsfondens medel används för den verksamhet som de är avsedda för samt att medlen hanteras och redovisas transparent, rätts- säkert och opartiskt. För detta krävs att regelverket är lättöverskåd- ligt, tydligt och ändamålsenligt.

I uppdraget ingår att analysera hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respek- terar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd, analysera kriterierna för stöd, överväga frågor om arvsavstående, se över vissa administrativa frågor samt föreslå de författningsändringar som föranleds av analys och bedömningar.

En fullständig uppdragsbeskrivning finns i regeringens direktiv, som bifogas som bilaga 1 till betänkandet.

2.2Utredningsarbetet

Enligt direktiven ska vi samråda med Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet samt med andra berörda myndigheter och organi- sationer som vi bedömer vara relevanta i sammanhanget, framför allt sådana som representerar målgrupperna.

Vårt arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sam- manträden med förordnade experter och sakkunniga. Sedan septem- ber 2017 har vi hållit sammanlagt sju protokollförda sammanträden, varav ett i internatform. Utöver dessa protokollförda möten har täta

35

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:70

underhandskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekre- tariatet samt utredningens experter och sakkunniga.

Som en del av underlaget för bl.a. analysen av kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden har vi bjudit in 58 organisationer som har erfarenhet av att söka stöd ur Allmänna arvsfonden till dialogmöten för att inhämta synpunkter om kriterierna för stöd. I bilaga 2 till be- tänkandet redovisas bl.a. vilka organisationer som har bjudits in till mötena och hur urvalet har gjorts. I bilagan lämnas även en samman- fattande redovisning av vilka synpunkter som framkommit vid mötena.

Vi har träffat de handläggare på Statskontoret som genomfört den myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen som den myndig- heten har gjort på uppdrag av regeringen. Vidare har vi samman- träffat med sekretariatet i Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund. Vi har också träffat Demokrativillkorsutredningen. Vi har dessutom haft ett telefonmöte med Arvsfondsdelegationens ordförande och sekretariatet har närvarat vid ett av delegationens sammanträden. Vi har på förfrågan sammanträffat med en repre- sentant för den ideella föreningen Tobaksfakta. På förfrågan har sekretariatet träffat representanter för den ideella föreningen Opera- initiativet.

Som en del av vårt uppdrag att analysera om bestämmelsen om avstående av arv eller försäkringsbelopp till släkting eller annan per- son som har stått arvlåtaren nära bör moderniseras och förtydligas har vi gjort en genomgång av de beslut i vilka regeringen och Kam- markollegiet prövat frågan om avstående av arv eller försäkrings- belopp ska ske på denna grund. Genomgången redovisas i bilaga 3 till betänkandet.

2.3Dispositionen av betänkandet

Betänkandet innehåller 19 numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. Därefter behandlas i detta kapitel vårt uppdrag och arbete. Kapitel 3 innehåller en överblick över Allmänna arvsfonden. I kapitel 4 redovisas regelverket och praxis vad avser Arvsfondsdelegationens stödgivning och delegationens arbetssätt. I kapitel 5 behandlas frågan om ett demokrativillkor i lagstiftningen. Kapitel 6 ägnas åt övergripande frågor om behovet av en reform av regelverket kring Allmänna arvsfonden. Kapitel 7 innehåller våra

36

SOU 2018:70

Utredningens uppdrag och arbete

överväganden och förslag vad avser kriterierna för stöd. Därefter följer i kapitel 8 en redogörelse för våra överväganden och förslag när det gäller vissa frågor om lokalstöd. Kapitel 9 behandlar frågan om kontroll av utbetalade stödmedel, särskilt vad avser frågan om s.k. dubbelfinansiering. Kapitel 10 innehåller våra överväganden och förslag i fråga om återkallelse och återkrav av redan utbetalt stöd. I kapitel 11 behandlas frågan om möjligheten till elektronisk under- skrift av ansökningar om stöd. I kapitel 12 finns våra överväganden och förslag vad gäller frågor avstående av arv och försäkringsbelopp. Kapitel 13 behandlar regeringens roll vid försäljning av fast egen- dom. Kapitel 14 ägnas åt kostnader i bristbon. I kapitel 15 behandlas frågor om redovisning. Kapitel 16 ägnas åt regelverkets struktur. I betänkandets tre sista kapitel behandlas frågor om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kapitel 17), konsekvenserna av våra för- slag (kapitel 18) och författningskommentarer (kapitel 19).

37

3Allmänna arvsfonden

– en överblick

3.1Allmänna arvsfondens uppkomst

Allmänna arvsfonden kom till genom ett beslut av 1928 års riksdag i samband med att arvsrätten begränsades. Begränsningen innebar att kusiner och avlägsnare släktingar uteslöts från arvsrätt. Skälet till inskränkningen var en förändrad syn på arvsrätten. Förutom blods- band skulle det också finnas en social och ekonomisk samhörighet mellan arvlåtare och arvtagare. Släktens betydelse hade minskat och släktkänslan ansågs bli svagare eller upphöra helt i fråga om mer avlägsna släktingar. Begränsningen i arvsrätten medförde att det all- männas arvsrätt utökades väsentligt. För att förhindra att begräns- ningen i arvsrätten skulle ge en negativ reaktion hos allmänheten och då skälet till den begränsade arvsrätten inte var att tillföra staten inkomster för att täcka löpande utgifter beslutades det att kvarlåten- skap som inte övergick till en arvsberättigad släkting skulle tillfalla en särskild fond, Allmänna arvsfonden.

3.2Allmänna arvsfondens förvaltning och dess rättsliga ställning

Allmänna arvsfonden består av egendom som har tillfallit fonden genom bl.a. arv, gåva och testamente. Av de medel som under ett år har tillfallit fonden ska en tiondel läggas till fondkapitalet vid årets utgång. Återstoden tillsammans med direktavkastningen får delas ut som stöd. Fondens bokförda värde uppgick den 31 december 2017 till 4 924 miljoner kronor och marknadsvärdet exklusive skulder var nästan 9 000 miljoner kronor. Andelen utdelningsbara medel för 2018 uppgick samma datum till 997 miljoner kronor. Fondens tillgångar

39

Allmänna arvsfonden – en överblick

SOU 2018:70

är huvudsakligen placerade i Kammarkollegiets svenska respektive utländska aktiekonsortier samt aktie-, företagsobligations- och ränte- konsortier.

2000 års arvsfondsutredning hade bl.a. till uppdrag att se över Allmänna arvsfondens rättsliga ställning. Utredningen kom till följande slutsatser i denna fråga, vilka bekräftades av regeringen i den efter- följande propositionen (SOU 2002:19 s. 76 f. och prop. 2002/03:136 s. 14).

Allmänna arvsfonden har en unik rättslig ställning till följd av dess uppgift och det sätt fonden skapats på och regleras. Fonden är en själv- ständig och självägande förmögenhetsmassa. Den erkänns som egen juridisk person och självständigt rättssubjekt i de praktiska samman- hang där den förekommer. Dock utövar riksdagen bestämmanderätten över arvsfonden. De uppgifter som hör ihop med verksamheten med fonden handhas på riksdagens uppdrag av regeringen och olika förvalt- ningsmyndigheter.

3.3Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet

Tidigare beslutade regeringen om stöd ur Allmänna arvsfonden. Genom en lagändring 1969 öppnades en möjlighet för regeringen att i vissa fall delegera beslutanderätten till en underordnad myndighet. Arvsfondsdelegationen skapades i och med den nuvarande lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden som trädde i kraft 1994. Skälet var att regeringen skulle avlastas arvsfondsärenden som inte kräver ställningstagande från regeringen. Eftersom en mer allmän decentra- lisering av beslutanderätten bedömdes kunna leda till bristande enhetlighet vid prövningarna av arvsfondsärenden och försvåra möj- ligheterna till uppföljning och erfarenhetsspridning beslutade riks- dagen att en ny statlig myndighet, Arvsfondsdelegationen, skulle inrättas direkt under regeringen. Det ansågs viktigt att den besluts- fattande myndigheten var knuten till regeringen så att myndigheten fick tillgång till den dialog som pågår mellan Regeringskansliet och berörda samhällssektorer. Ytterligare skäl för en nära anknytning till regeringen var att möjligheterna till förnyelse och utveckling av den reguljära politiken skulle minska utan tillgång till den kunskap som Arvsfondsdelegationen tillgodogör sig i sin stödgivning. Arvsfonds- delegationen beslutar sedan en lagändring 2004 om all fördelning av

40

SOU 2018:70

Allmänna arvsfonden – en överblick

stöd ur Allmänna arvsfonden. Om det finns särskilda skäl får reger- ingen, efter förslag från Arvsfondsdelegationen, emellertid besluta att annan myndighet ska fördela visst stöd ur fonden. Något sådant beslut har dock ännu inte fattats.

Arvsfondsdelegationen tillhör gruppen nämndmyndigheter. Leda- möterna i nämnden, som utses av regeringen, utgör tillsammans delegationens ledning. Karaktäristiskt för en nämndmyndighet är att den ansvarar för verkställighetsbeslut inom ett avgränsat område genom en i grunden kollektiv beslutsform. En nämndmyndighet kan ha en värdmyndighet och den behöver inte ha egen personal eller egen ekonomi. Arvsfondsdelegationens värdmyndighet är sedan 2010 Kammarkollegiet, som bistår delegationen med bl.a. kanslistöd och som utför administrativa och handläggande uppgifter åt delegationen. Arvsfondsdelegationen har således varken egen personal eller egen ekonomi.

Arvsfondsdelegationens uppgift är att fördela stöd ur fonden. Arvsfondsdelegationen har även i uppgift att informera allmänheten om fondens ändamål och fondmedlens användningsområde samt att ha en samlad strategi för uppföljning och utvärdering av beviljade stöd. Dessutom tillkommer uppgifter som avser återkrav av stöd och ekonomiadministration, vilka utförs av Kammarkollegiet. Arbets- uppgifterna regleras i lagen om Allmänna arvsfonden och i den till- hörande förordningen. Kostnaderna för Arvsfondsdelegationens verk- samhet betalas med medel ur Allmänna arvsfonden på grunder som regeringen har bestämt.

Kammarkollegiet förvaltar Allmänna arvsfonden som en särskild fond, skild från statskapitalet. Kollegiet företräder fondens intressen och för talan i mål och ärenden som rör fonden. Kammarkollegiet betalar ut beviljat stöd efter rekvisition. Kollegiet bevakar också att dödsbon som fonden har del i avvecklas på ett riktigt sätt och tar ställning i frågor som rör återbetalning av stöd från fonden.

Kapitalförvaltningen sker i syfte att tillgodose både behovet av en god direktavkastning och önskemålet om värdebeständighet. Förvalt- ningen av Allmänna arvsfonden och andra fondmedel som Kammar- kollegiet förvaltar – förutom stiftelser – regleras i förordningen (1987:778) om placering av fondmedel under Kammarkollegiets för- valtning.

41

Allmänna arvsfonden – en överblick

SOU 2018:70

I vissa fall får Allmänna arvsfonden avstå från arv eller försäk- ringsbelopp till förmån för någon annan. Kammarkollegiet beslutar i dessa ärenden när värdet enligt bouppteckningen inte överstiger två miljoner kronor. I övriga ärenden beslutar regeringen. Kammar- kollegiet ska även överlämna ärenden av särskild vikt till regeringen.

De kostnader Kammarkollegiet har för att företräda och förvalta Allmänna arvsfonden betalas med medel ur fonden enligt regler som regeringen bestämmer.

42

4Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

4.1Inledning

Stöd ur Allmänna arvsfonden finansierar nyskapande och utveck- lande projektverksamhet till förmån för barn, unga och personer som har funktionsnedsättning. I detta kapitel beskrivs de regler som gäller för stöd ur Allmänna arvsfonden. Vidare beskrivs den praxis som har vuxit fram i Arvsfondsdelegationens stödgivning samt stati- stiken över stödgivningen under senare år. Regeringens styrning av stödgivningen beskrivs också i kapitlet. Slutligen innehåller kapitlet en redogörelse över Arvsfondsdelegationens arbetssätt samt över myndighetens uppföljning och utvärdering av beviljat och utbetalt stöd.

4.2Reglering, praxis och stödgivning ur Allmänna arvsfonden

4.2.1Allmänna arvsfondens målgrupper samt stödmottagare

De grundläggande bestämmelserna om vem som kan få stöd ur fonden finns under rubriken Allmänna arvsfondens ändamål i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden. Här framgår att Allmänna arvsfonden har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshin- der (5 §). Målgrupperna för stöd är alltså barn (0–11 år), ungdomar (12–25 år) och personer som har funktionsnedsättning.

Huvudregeln är att stöd endast får lämnas till organisationer som bedriver ideell verksamhet (7 §). Stöd får alltså inte lämnas till en- skilda personer. Om det finns särskilda skäl får stöd lämnas till en

43

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

offentlig huvudman. Kravet på särskilda skäl syftar till att stöd ur fonden inte ska medverka till en kostnadsövervältring från offentlig verksamhet till fonden. Ett särskilt skäl för att lämna stöd till en offentlig huvudman kan enligt förarbetena (prop. 1993/94:124 s. 22 och 38) vara att stödet utvecklar frivilliga och ideella insatser i anslutning till offentlig verksamhet eller att en kommun i samverkan med en ideell organisation vill förnya eller utveckla sin verksamhet. Ett annat särskilt skäl kan vara att en kommun i samverkan med en sammanslutning som inte är en juridisk person vill utveckla verk- samhet som bedrivs av det allmänna eller initiera en ny verksamhet inom det allmännas verksamhetsområde. Offentlig huvudman får dock inte ges stöd till investeringar (7 § andra meningen). Sådant stöd avser stöd till anläggningar, lokaler och utrustning.

4.2.2Kriterierna för stöd i lagen om Allmänna arvsfonden

Den tidigare lagen om Allmänna arvsfonden innehöll inte någon uttrycklig bestämmelse om vilka kriterier som skulle tillämpas för stöd. I samband med att bl.a. delegationsmöjligheten i stödärenden infördes år 1969 gjordes följande uttalanden i förarbetena om inrikt- ningen av stödet (prop. 1969:83 s. 44).

[Bidragen] ur arvsfonden [har] varit av särskilt värde därigenom att de har inriktats på att stödja initiativ till ny verksamhet och vidareutveck- ling av påbörjad verksamhet. Tack vare sådana bidrag har det ofta varit möjligt att pröva uppslag till nya hjälpformer. I många fall har dessa sedermera fått vidare spridning och övergått till att bedrivas i reguljär väg med ekonomiskt stöd från det allmänna. Det synes angeläget att denna inriktning av arvsfondens verksamhet behålls. Just genom att sti- mulera till utveckling och prövning av nya idéer kan arvsfondsbidragen fylla en väsentlig uppgift.

Den nuvarande bestämmelsen om kriterier för stöd trädde i kraft genom införandet av 1994 års lag om Allmänna arvsfonden. Frågan om kriterier för stöd hade då utretts av 1991 års arvsfondsutredning, som i sitt betänkande Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120) analy- serade stödgivningen ur arvsfonden. Utredningen anförde bl.a. följande skäl för sitt förslag (s. 77 f.).

Arvsfonden har under årens lopp medverkat till ett nyskapande av olika verksamhetsformer i avsikt att förbättra situationen för barn, ungdomar och handikappade. Genom fonden har nya idéer och visioner snabbt

44

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

kunnat prövas och berörda organisationer och föreningar har därigenom kunnat skapa verksamhetsformer som dels kompletterar samhällets in- satser dels förbättrar de samhälleliga verksamhetsformerna. Stöden har inriktats på initiativ till ny verksamhet samt vidareutveckling av befint- lig verksamhet. Härigenom har det varit möjligt att pröva nya hjälp- former som sedermera i många fall fått vidare spridning och övergått till att bedrivas på reguljär väg med ekonomiskt stöd från det allmänna.

Utredningen föreslog att Allmänna arvsfonden skulle ha till ändamål att utveckla och stödja verksamhet till förmån för barn, ungdomar och personer som har funktionsnedsättning. Begreppet utveckla av- såg att markera att fondens ändamål är framåtsyftande och att stöd ur fonden ska stimulera till utveckling och prövning av nya idéer. Genom att begreppet stödja lades till skulle fonden också i fort- sättningen få möjlighet att – utan särskilt utvecklingskrav – lämna stöd till bl.a. investeringar.

Regeringen omarbetade i den efterföljande propositionen utred- ningens förslag om att stöd ur fonden skulle gå till att utveckla och stödja verksamhet för målgrupperna till att stöd i första hand ska gå till verksamhet som är nyskapande och utvecklande för målgrupp- erna. Regeringen uttalade i detta sammanhang bl.a. följande (prop. 1993/94:124 s. 20 f.).

Allmänna arvsfondens ändamålsinriktning har alltid varit framåtsyftande. En strävan har varit att stimulera till utveckling och prövande av nya idéer. Från denna utgångspunkt innebär nuvarande praxis – att i vissa fall ge stöd åt verksamhet utan krav på förnyelse och utveckling – ett avsteg från den principiella inriktningen av ändamålet.

Regeringens förslag har som utgångspunkt att stöd ur arvsfonden inte får ges till befintlig och kontinuerlig verksamhet. Enligt regeringens uppfattning kan det dock även finnas investeringsbehov inom de ifrågavarande målgruppernas verksamhet som är särskilt angelägna att stödja och som inte finansieras genom statliga bidrag.

[…]

Mot denna bakgrund anser regeringen att stöd ur Allmänna arvsfonden som huvudregel endast skall lämnas till förnyande och utvecklande verk- samhet. Dessutom kan, om det bedöms som särskilt angeläget, stöd även kunna lämnas till ideella organisationers anläggningar, lokaler, inventarier och utrustning, om dessa behövs för att en verksamhet skall kunna utvecklas. Stödet skall då avse kostnader som inte kan täckas genom statliga bidrag.

45

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

Stöd ur Allmänna arvsfonden bör inte heller i fortsättningen få lämnas som ett allmänt drift- eller organisationsstöd.

Regeringens förslag antogs av riksdagen och det följer därför numera av 6 § första meningen lagen om Allmänna arvsfonden att stöd ur fonden i första hand ska lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Sådant stöd får också, om det bedöms som särskilt angeläget, lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning (andra men- ingen).

Det stöd som regleras i paragrafens första mening kallas ofta projektstöd. Stödet som avses i den andra meningen benämns av Arvsfondsdelegationen som lokalstöd.

Med begreppet nyskapande och utvecklande verksamhet avsåg regeringen att markera att fondens ändamål är framåtsyftande och att stöd ur fonden ska stimulera till verksamhet som innebär utveckling och prövande av nya idéer. Regeringen anförde (prop. 1993/94:124 s. 37 f.) att det för stöd till anläggningar eller lokaler (inköp, ny-, om- eller tillbyggnad) och utrustning, krävs att investeringarna behövs för att en verksamhet ska kunna utvecklas. Regeringen uttalade vidare att stöd ur fonden inte får fungera som ett allmänt stöd till en löpande verksamhet.

I detta sammanhang kan också nämnas bestämmelsen i 9 a § lagen om Allmänna arvsfonden. Av denna paragraf följer att en organisa- tion som beviljas lokalstöd i normalfallet ska förbinda sig att under minst tio år använda den lokal eller den anläggning som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet be- viljades. Den tioåriga förbindelsen behandlas i kapitel 8 och berörs därför inte närmare i detta kapitel.

4.2.3Arvsfondsdelegationens praxis

Bakgrund

Fram till år 1969 var regeringen enda beslutande organ i frågor om stöd ur Allmänna arvsfonden. Genom en lagändring öppnades då en möjlighet för regeringen att i vissa fall delegera beslutanderätten till en underordnad myndighet.

46

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

Vid införandet av den nuvarande lagen om Allmänna arvsfonden 1994 ansåg regeringen att det fanns skäl att delegera arvsfonds- ärenden som typiskt sett inte krävde ställningstaganden från reger- ingen till en särskild myndighet. Mot denna bakgrund inrättades Arvsfondsdelegationen, som sedan 2004 beslutar om allt stöd ur fonden. Arvsfondsdelegationen har sedan övertagandet av denna be- slutsfunktion vidareutvecklat den praxis som regeringen tidigare etablerat. Utöver de ovan redovisade lagstadgade kriterierna för stöd i 6 § lagen om Allmänna arvsfonden har det i beslutspraxis utarbetats ytterligare kriterier för stöd. Nedan följer en redovisning av Arvs- fondsdelegationens nuvarande praxis för beviljande av stöd ur fonden.

På Allmänna arvsfondens webbplats och i Arvsfondsdelegationens årliga verksamhetsberättelser beskrivs de kriterier som delegationen tillämpar i sin praxis. Vi har också inhämtat uppgifter om innehållet i praxis genom Arvsfondsdelegationens representant som är expert i denna utredning.

I redovisningen nedan avseende innehållet i Arvsfondsdelegationens praxis används begreppet ”projekt” för att beskriva praxis. I detta sammanhang används begreppet både för projekt- och lokalstöds- verksamhet, dvs. de övergripande kriterierna för stöd tillämpas för båda stödformerna. Kriterierna presenteras i den ordning de anges på Allmänna arvsfondens webbplats.

De övergripande kriterierna för stöd

1. Målgruppen ska vara delaktig

Projektets målgrupper ska vara aktiva i projektet från start till slut. Det är målgruppernas behov som ska styra projektets syfte och mål. För varje stödansökan görs en bedömning i vilken utsträckning barn, ungdomar eller personer som har funktionsnedsättning själva är del- aktiga i planeringen och genomförandet av projektet. Projektet ska vara efterfrågat av målgruppen och målgruppen ska helst ha varit delaktig i att ta fram själva ansökan. Målgruppen ska också ha en aktiv roll i verksamheten efter projektets slut. Om inte den sökande organisationen utgörs av målgruppen ska organisationen kunna be- skriva hur den har undersökt målgruppens behov och hur väl verk- samheten motsvarar behoven samt hur målgruppens idéer och per- spektiv har tagits till vara i utformningen av verksamheten.

47

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

2. Verksamheten ska vara nyskapande och utvecklande

Kravet på att en verksamhet ska vara nyskapade och utvecklande följer som ovan angetts av 6 § lagen om Allmänna arvsfonden. En nyskapande och utvecklande verksamhet kan enligt Arvsfondsdele- gationens praxis t.ex. vara att en ny metod prövas eller att en helt ny verksamhet startas. En redan existerande verksamhet kan uppfylla kravet om den vänder sig till en ny målgrupp eller utvecklar verk- samheten i en ny riktning. Det kan också vara nyskapande och utvecklande att pröva nya samarbeten, nya arbetsmodeller eller nya former av mötesplatser. Om relevanta erfarenheter från liknande metodutveckling finns tillgängliga och kan användas av den sökande organisationen kan detta vara ett skäl för avslag på stödansökan. Graden av nyskapande måste vidare sättas i ett sammanhang för att kunna bedömas, dvs. en idé är nyskapande i förhållande till någon annat som görs eller inte görs.

Kraven på särskilda skäl för att bevilja stöd till offentlig huvud- man innebär att det i de fallen ställs särskilt höga krav på att projektet är nyskapande och att det bedrivs i nära samarbete med en ideell organisation.

3. Det ska finnas en plan för överlevnad

Det ska finnas en plan över hur verksamheten eller metoden lever vidare efter projektets slut samt för hur projektets erfarenheter tas till vara och sprids. Det ska alltså finnas förutsättningar för att verk- samheten ska kunna leva vidare när finansieringen från fonden upp- hör och en plan för överlevnad ska bifogas ansökan om stöd. Exem- pel på hur en verksamhet kan överleva är att projektet inlemmas i den stödmottagande organisationens ordinarie verksamhet. Ett pro- jekt kan också leva vidare om någon annan aktör tar över verksam- heten från den projektägande organisationen. Kriteriet kan också vara uppfyllt om organisationen sprider metoder som har utvecklats i projektet.

48

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

Demokrativillkor

Utöver att uppfylla de tre ovan beskrivna övergripande kriterierna måste verksamheter som söker stöd ur Allmänna arvsfonden vila på en demokratisk grund. Detta tillkommande kriterium beskrivs och behandlas närmare i avsnitt 5.2.1 och berörs därför inte i detta sam- manhang.

Närmare om projektstöd

I fråga om stöd till projekt tillämpas som framgått ovan de tre över- gripande kriterierna för stöd samt det ovan angivna demokrati- villkoret. För projektstöd ställs det i övrigt som särskilt krav att ideella organisationer måste ha funnits i minst ett år för att få stöd ur fonden. Vidare ges som huvudregel stöd för en projekttid om maximalt tre år.

Den praxis som Arvsfondsdelegationen tillämpar i dag vad gäller kriteriet nyskapade och utvecklande för projektstöd innebär att det inte finns något krav på att projektet är unikt för hela riket för att vara stödberättigat, men en bedömning görs utifrån geografiska och demografiska förutsättningar i olika delar av landet. Om en organisa- tion vill göra något som är helt nytt just för den organisationen, men som redan är etablerat under liknande förutsättningar i andra delar av landet bedöms projektet enligt praxis som inte tillräckligt nyskap- ande.

Stöd kan ges till en förstudie till ett projekt om ämnet är särskilt komplicerat eller om projektidén är mycket omfattande. Stöd till en förstudie beviljas inte för normalt förarbete inför en ansökan, som t.ex. för att undersöka målgruppens intresse och delaktighet eller för finna samarbetspartners. En förstudie garanterar inte stöd för ett efterföljande projekt. En förstudie kan som längst pågå under sex månader och stöd ges som högst med 500 000 kronor.

49

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

Närmare om lokalstöd

Stödformen lokalstöd innebär att en organisation kan erhålla stöd för ny, om- och tillbyggnad av en lokal eller anläggning som behövs för att driva en nyskapande och utvecklande verksamhet. Som an- getts ovan kan sådant stöd inte ges till en offentlig huvudman. Av Arvsfondsdelegationens praxis följer att delegationen även för lokal- stöd tillämpar de ovan redovisade övergripande kriterierna för stöd samt det ovan angivna demokrativillkoret. Vad gäller kriteriet om nyskapande och utvecklande verksamhet anges på Allmänna arvs- fondens webbplats att verksamheten som planeras i lokalen eller anläggningen ska vara nyskapande och utvecklande på orten, och tydligt skilja sig från den sökande organisationens vanliga verksam- het. Arvsfondsdelegationen tillämpar en regel om en mils radie för att bedöma om verksamhet är nyskapande och utvecklande på orten. Hänsyn tas alltså till att förutsättningarna skiljer sig åt på olika orter. Kravet på nyskapande och utvecklande i fråga om lokalstöd kan också innebära att organisationen aktivt riktar sig till en ny målgrupp.

Kravet på nyskapande och utvecklande verksamhet innebär att stöd inte ges till sedvanligt underhåll eller reparationer, t.ex. byte av värmesystem, omläggning av tak eller målning. Inte heller ges stöd för utbyggnad av lokaler p.g.a. att föreningen har fått fler medlem- mar. Vidare ges inte stöd till ombyggnation i syfte att tillgänglig- hetsanpassa en lokal, om inte tillgänglighetsanpassningen är en del av en ny verksamhet.

Lokalstöd ges inte heller för inköp av lös utrustning t.ex. möbler eller flyttbara anläggningar, såsom tält, flytbryggor eller snökanoner. Sökanden kan emellertid beviljas lokalstöd för utrustning som har en avskrivningstid på minst tio år om den är fast installerad i en byggnad. I detta sammanhang kan nämnas att inom ramen för ett projektstöd kan dock ersättning ges för inköp av lös utrustning, som t.ex. datorer eller kameror, som behövs för att projektet ska kunna genomföras.

Tidigare fanns det inget fastställt maxbelopp för lokalstöd, men sökanden kunde som högst beviljas stöd motsvarande 75 procent av totalkostnaden för byggnationen. Sedan december 2017 kan sökan- den i normalfallet beviljas upp till 70 procent av totala godkända kostnader för om-, till- eller nybyggnation av en lokal eller anlägg- ning. Beviljat belopp kan dock högst uppgå till fem miljoner kronor

50

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

inklusive mervärdesskatt eller fyra miljoner kronor exklusive mer- värdesskatt. Denna praxis kan frångås i enskilda fall.

Arvsfondsdelegationen beviljar inte stöd till lokaler för verksam- het som konkurrerar med kommunens eller annan offentlig huvud- mans verksamhet. Inför samtliga beslut om bifall för lokalstöds- ansökningar äger en dialog rum mellan Arvsfondsdelegationen och berörd kommun.

Utöver de tre ovan listade övergripande kriterierna ställs också ytterligare villkor upp för lokalstöd i Arvsfondsdelegationens praxis.

Lokalen eller anläggningen ska ägas av den sökande föreningen eller hyras med långtidskontrakt.

Ideella föreningar och organisationer ska ha funnits i minst två år för att kunna få lokalstöd.

Alla lokaler och anläggningar som Arvsfonden ger stöd till ska vara tillgänglighetsanpassade för personer som har funktionsned- sättning.

I fråga om lokalstödsansökningar som innefattar anläggning av konstgräs uppställs vissa ytterligare villkor för stöd eftersom an- vändningen av gummigranulat vid anläggning av konstgräs är pro- blematiskt ur miljösynpunkt; bl.a. krävs att föreningen ska sam- råda med berörd kommun vid projektering, inköp, underhåll och deponi av konstgräs som innehåller gummigranulat.

4.2.4Stödgivningen ur Allmänna arvsfonden

Översikt över antalet ansökningar om stöd

Antalet ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden har minskat under senare år samtidigt som bifallsfrekvensen har ökat. Enligt Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse för 2016 (s. 6) har det varit en medveten strategi att öka kvaliteten på inkommande ansökningar och att minska antalet ansökningar med låg potential att få stöd ur fonden genom att ge högkvalitativt stöd och ha ett coachande förhållningssätt gentemot bidragssökande organisationer. I verksamhetsberättelsen görs bedömningen att det i huvudsak är positivt att antalet ansökningar har minskat, eftersom kvaliteten i

51

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

ansökningarna har blivit bättre. De högre krav som ställs på an- sökande organisationer till följd av att kraven på beslutsunderlag har höjts kan dock enligt verksamhetsberättelsen leda till att vissa ansök- ningar med potential att beviljas stöd inte inkommer.

I tabellerna 4.1 respektive 4.2 framgår antalet ansökningar och fördelning av bifall och avslag för de senaste åren. Statistiken har inhämtats från Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelser från 2013–2017.

Den beräknade bifallsfrekvensen i tabell 4.2 ovan avser inte bara nya ansökningar utan även fortsättningsansökningar och tilläggsansökningar. Genom en ny ansökan begär den sökande organisationen projekt- stöd eller lokalstöd. Under 2016 började Arvsfondsdelegationen fatta fleråriga beslut för projektstöd. Tidigare fattades beslut för ett år i taget för fleråriga projekt och för att ett projektstöd då skulle kunna fortsätta ges efter det första projektåret krävdes att den sök- ande organisationen inför varje nytt projektår gav in en fortsätt- ningsansökan. Omställningen till fleråriga beslut gör det svårt att jämföra volymen beslutade medel och antal bifallsbeslut över åren. En tilläggsansökan är en ansökan om ytterligare medel än vad som redan beviljats för ett projekt eller en lokal. Statistiken i tabellerna ovan innehåller dessutom ansökningar och beslut för både projekt- stöd och lokalstöd. Statistik avseende inkomna nya ansökningar samt antal bifallsbeslut och avslagsbeslut avseende nya ansökningar för projektstöd respektive lokalstöd framgår av tabellerna 4.3 och 4.4. Statistiken har inhämtats direkt från Arvsfondsdelegationen.

52

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Enligt Allmänna arvsfondens verksamhetsberättelse för 2017 (s. 17) har skälen för att avslå ansökningar bl.a. varit att projekten inte har bedömts vara tillräckligt nyskapande, att ansökan kommit från offent- lig huvudman utan samarbete med ideell organisation eller avsett verksamhet som redan finns som reguljär verksamhet. Andra ansök- ningar har avslagits på grund av att de avsett kostnader för enstaka arrangemang, att de inte haft en rimlig plan för projektets överlevnad eller att ansökan kommit från enskilda personer eller nystartade föreningar. Någon statistik om fördelningen av avslagsgrunder finns enligt Arvsfondsdelegationen inte att tillgå.

Fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden

Under 2017 meddelades 369 bifallsbeslut om stöd ur Allmänna arvs- fonden, varav 53 stycken utgjorde beslut om lokalstöd. Av de 597 mil- joner kronor1 som fördelades under året utgjorde 484 miljoner kro- nor projektstöd och 113 miljoner kronor lokalstöd. Av de nystartade

1Om justeringar görs för att ett antal projekt tidsmässigt försköts till efter årsskiftet 2017/18, som en effekt av övergången till fleråriga beslut, är siffran 671 miljoner kronor. Mätt som fleråriga beslut fattade Arvsfondsdelegationen beslut om 1 011 miljoner kronor under 2017 (Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse 2017 s. 4)

53

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

projekt som beviljades stöd under 2017 hade 63 procent av de sök- ande organisationerna inte fått medel ur fonden tidigare. Fördel- ningen av antalet bifallsbeslut på olika kategorier av organisationer framgår av tabell 4.5 (Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse för 2017 s. 29).

Arvsfondsdelegationen kan uppmärksamma en specifik målgrupp eller ett angeläget område genom särskilda satsningar. En särskild satsning innebär att delegationen under en period fokuserar särskilt på området eller målgruppen. Under tiden satsningen pågår genom- förs särskilda kommunikationsinsatser för att få in fler ansökningar som överensstämmer med satsningens inriktning och syfte. I övrigt gäller samma krav som för övriga projekt. Under 2017 pågick en sådan satsning, den s.k. Nyanländasatsningen, som ska bidra till att underlätta nyanlända barns och ungdomars etablering och delaktig- het i samhälle. Satsningen lanserades under 2016 efter det att reger- ingen i en tidigare skrivelse till riksdagen (skr. 2014/15:132) påtalat behovet av en sådan satsning. Under 2017 beviljades totalt 91 miljo- ner kronor till projekt inom satsningen, varav 51 miljoner kronor gick till 38 nya projekt (Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse 2017 s. 31).

54

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

I regeringens skrivelser om redovisning av fördelning av medel från Allmänna arvsfonden under budgetåret 2017 respektive budget- året 2016 (skr. 2017/18:277 s. 7 och skr. 2016/17:211 s. 8) redovisas utdelningsbara och utdelade medel enligt vad som anges i tabell 4.6.

*Efter korrigering av restituerade arvsmedel läggs en tiondel av de medel som tillfallit fonden under ett år till fondkapitalet enligt 2 § lagen om Allmänna arvsfonden.

De utdelade medlen ligger väsentligt över de utdelningsbara medlen under 2016 och 2017. Detta förklaras av att Arvsfondsdelegationen från och med 2016 beslutar om projektmedel för tre år i taget i stället för, som tidigare, ett år i taget (skr. 2016/17:211 s. 8). För att jäm- föra beslutsvolymen för 2016 och 2017 med tidigare år bör de fler- åriga besluten beräknas som om de vore ettåriga. Med en sådan justering fördelades det under 2016 734 miljoner kronor i stöd (skr. 2016/17:211 s. 13). Motsvarande siffra för 2017 är 597 miljo- ner kronor (skr. 2017/18:277 s. 12). Av detta framgår att beloppet för 2017 avviker från trenden av ökade stödvolymer under perioden 2013–2016. Nedgången har enligt regeringen flera orsaker (skr. 2017/18:277 s. 12). Övergången från ettåriga till fleråriga beslut medförde att 43 projekt som annars skulle ha fått beslut om fortsatt finansiering ur Arvsfonden under 2017 flyttades framåt till 2018 för beslut eller godkännande. Övergången till fleråriga beslut medförde också att tid och resurser behövde avsättas till utveckling av nya rutiner och framtagande av beslutsunderlag. En tredje orsak till en minskad beslutsvolym var att det fanns ett rekryteringsbehov av handläggare för lokalstödsansökningar, vilket ledde till färre beslut. Samtliga orsaker bedöms av regeringen vara av engångs- eller extra- ordinär karaktär.

55

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

Enligt Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse för 2017 fanns det per 2017-12-31 ett belopp uppgående till 997 miljoner kro- nor tillgängligt för delegationen att fatta beslut om under 2018 enligt tabellen nedan som visar utgående fritt kapital samt beslutade och utbetalda bidrag under året (Arvsfondsdelegationens verksamhets- berättelse 2017 s. 10).

Skillnaden i storlek mellan utdelningsbara medel i regeringens skriv- else och utgående fritt kapital i Arvsfondsdelegationens verksam- hetsberättelse beror på att outnyttjade utdelningsbara medel görs tillgängliga för utdelning under nästkommande år. På så sätt har det byggts upp en buffert av sparade disponibla medel från tidigare år. Arvsfondsdelegationen anger följande i sin verksamhetsberättelse för 2016 (s. 9 f.).

Med tanke på att medelsinflödet till Allmänna arvsfonden är förenat med osäkerhet och att Arvsfondsdelegationen gör finansiella åtaganden upp till tre år är det nödvändigt med en buffert i form av sparade disponibla medel. Under en rad av år har denna buffert vuxit, trots att volymen beslutade medel har ökat med nästan 200 procent sedan 2004.

Som delegationen redovisat i tidigare verksamhetsberättelser till regeringen bör volymen beviljade projektmedel de närmaste åren ligga på en nivå som gör att de sparade disponibla medlen minskar i en rimlig takt.

Genom den högsta beslutsvolymen av arvsfondsprojekt någonsin (mätt i ettåriga beslut) och det faktum att Arvsfondsdelegationen började fatta fleråriga beslut 2016 minskade volymen disponibla medel för Arvs- fondsdelegationen inför 2017 med 379 miljoner kronor till 1 037 miljo- ner kronor. Om effekten av de fleråriga besluten räknas bort minskade volymen disponibla medel inför 2017 marginellt.

56

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

Trots att inflödet av medel genom dödsboavvecklingen var högre än någonsin tidigare minskade således det disponibla beloppet för Arvs- fondsdelegationen att fatta beslut om under 2017, jämfört med året innan. Det påverkar inte Arvsfondsdelegationens verksamhet på kort sikt, tack var den buffert som finns i form av sparade disponibla medel. Däremot är det ett tecken på att volymen beviljade projektmedel nu är uppe på en nivå som motsvarar de nya medel som årligen görs disponibla för Arvsfondsdelegationen, d.v.s. det årliga inflödet av medel genom dödsboavveckling och direktavkastningen från Allmänna arvsfonden.

I verksamhetsberättelsen för 2017 anges följande om de fleråriga beslutens effekt på volymen disponibla medel (s. 4).

Omställningen till fleråriga beslut får även en effekt på volymen dispo- nibla medel för Arvsfondsdelegationen att besluta om. Eftersom mer medel binds upp genom de fleråriga besluten minskar ”fria” medel att fatta beslut om. Det ger samtidigt en mer korrekt bild av hur mycket som delegationen kan investera i nya projekt. Totalt fanns vid årsskiftet 2017/18 9792 miljoner kronor tillgängligt för Arvsfondsdelegationen att fatta beslut om under 2018. Beloppet är lägre än för tidigare år, men tillräckligt för att Arvsfondsdelegationen ska kunna fortsätta att finan- siera utvecklingsprojekt över hela landet i samma utsträckning som tidi- gare.

Regeringens styrning

Eftersom varken myndighetsinstruktion eller regleringsbrev finns i fråga om Arvsfondsdelegationens verksamhet är det lagen om All- männa arvsfonden samt den tillhörande förordningen reglerar dele- gationens verksamhet.3 Av nämnda lag följer att regeringen ska ange den kommande inriktningen av fondens stödgivning (31 § första stycket).

Regeringen redovisar årligen i en skrivelse till riksdagen resul- taten för Allmänna arvsfondens samlade verksamhet. I skrivelsen redovisas bl.a. hur medlen från Allmänna arvsfonden har fördelats. Regeringens skrivelse innehåller också den kommande inriktningen för stödet ur fonden i enlighet med nämnda lagrum. Regeringen

2Enligt uppgift från Arvsfondsdelegationen är siffran rätteligen 997 miljoner kronor, den i citatet angivna siffran är ett skrivfel.

3I Kammarkollegiets regleringsbrev anges dock att kollegiet ska redovisa kostnader för be- vakning av Allmänna arvsfondens rätt, förvaltning av fonden samt administrativa och hand- läggande uppgifter åt Arvsfondsdelegationen. I detta regleringsbrev finns också ett åter- rapporteringskrav med innebörden att myndigheten ska redovisa åtgärder för att bibehålla kvaliteten i handläggningen och för att effektivisera verksamheten.

57

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

anger här inriktningen på barnrättspolitiken, ungdomspolitiken och funktionshinderspolitiken. Regeringen tar i skrivelsen också upp områden som ses som särskilt angelägna att utveckla och prioritera när delegationen fördelar medel. I skrivelsen för 2016 (skr. 2016/17:211 s. 53 f.) identifierar och beskriver regeringen tolv områden för fondens tre målgrupper som bör prioriteras vid Arvsfondsdelegationens medelsfördelning för året 2017. I skrivelsen framhålls att områdena har många beröringspunkter och att ett projekt kan innehålla delar som rör flera områden. De prioriterade områdena är projekt som syftar till att: stärka barnets rättigheter, öka delaktighet och stärka demokratin, förebygga våld, mobbning och trakasserier, främja ett stärkt föräldraskap, främja psykisk och fysisk hälsa ökad delaktighet i kulturlivet, främja etableringen på arbetsmarknaden, stärka rättig- heterna för personer som har funktionsnedsättning, stärka förutsätt- ningarna för nyanländas mottagande och etablering, ökad jämställd- het och jämlikhet, ökad delaktighet och tillgänglighet för äldre per- soner som har funktionsnedsättning samt stärka inflytandet för barn och unga.

Regeringens styrning får starkt genomslag i Arvsfondsdelegation- ens fördelning av stöd. Enligt Arvsfondsdelegationens verksamhets- berättelse för 2017 (s. 23) gick drygt 592 miljoner kronor av beslutat stöd under 2017 till projekt inom de av regeringen prioriterade om- rådena, vilket motsvarar 99 procent av de medel Arvsfondsdelega- tionen beslutade om under 2017. Sett till antalet var 362 av de projekt som beslutades under året inom de prioriterade områdena, vilket motsvarar 98 procent av samtliga projekt. Arvsfondsdelegationen påpekar dock i verksamhetsberättelsen att de prioriterade områdena har en både bred och övergripande inriktning.

4.3Arvsfondsdelegationens arbetssätt

4.3.1Ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden

Arvsfondsdelegationen beslutar om fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden (8 § första meningen lagen om Allmänna arvsfonden). Ansökan om stöd ur fonden ska göras skriftligen, och innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma sökandens förutsättningar att få stöd ur fonden (9 § nämnda lag). Enligt 10 § förordningen (2004:484)

58

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

om Allmänna arvsfonden ska en ansökan om stöd ur fonden inne- hålla en beskrivning av det ändamål (projekt) för vilket stöd söks, ekonomisk kalkyl, tid och plats för genomförandet och plan för dokumentation av projektet. Till ansökan ska i förekommande fall bifogas sökandens stadgar och senaste verksamhetsberättelse samt uppgifter om styrelsens sammansättning.

På Allmänna arvsfondens webbplats finns förtryckta ansöknings- blanketter som ska användas vid ansökan om stöd ur fonden. I blanketterna anges det närmare vilka uppgifter som efterfrågas. Ansökningsblanketten för projektstöd omfattar åtta sidor och inne- håller flera frågor om projektet som sökanden ska besvara. Ansökan ska bl.a. innehålla en sammanfattning av projektet. Beskrivningen ska innehålla projektets syfte, mål, målgrupp, metod, viktigaste aktivi- teter och överlevnad efter projektets slut. Sökanden ska bl.a. ange hur många ur projektets målgrupp som aktivt kommer att delta i projektets aktiviteter. Vidare ska anges hur många andra personer ur Arvsfondens målgrupper som kan uppskattas kan nås av projektets information, erfarenheter och resultat, genom t.ex. en föreläsning, en film eller en bok. Sökanden ska också beskriva projektets even- tuella sekundära målgrupper (t.ex. anhöriga, yrkesgrupper, besluts- fattare, allmänheten) och hur många av dessa som beräknas att nås genom projektet. Samarbetsparters och deras roller i projektets ska också anges och beskrivas. När det gäller de tre kriterierna nyskap- ande och utvecklande, delaktighet och överlevnad ska sökanden lämna svar på flera frågor. Sökanden ska bl.a. beskriva vad som är nyskapande och utvecklande med projektet och hur det skiljer sig från vad sökanden eller andra aktörer redan gör eller har gjort. Sök- anden ska dessutom besvara om projektidén kommer från målgrup- pen själv, och om så inte är fallet var den kommer ifrån och hur sökanden har tagit reda på att målgruppen efterfrågar projektet. Mål- gruppens roll i planeringen ska också anges och hur den ska nås. Sökanden ska också svara på vad som ska leva vidare efter avslutat projekt och hur den fortsatta verksamheten ska drivas samt vad sök- anden ska göra under projekttiden för att skapa förutsättningar för att projektets resultat och erfarenheter ska kunna leva vidare efter projekttiden. I ansökan ställs även frågan om hur sökanden ska arbeta med jämställdhet, tillgänglighet och mångfald i projektet. Sökanden ombeds ange om det finns några grupper som kan vara svårare att inkludera i projektet eller som är särskilt viktiga att inkludera.

59

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

Genom att underteckna ansökan intygar sökanden att de lämnade uppgifterna är riktiga samt försäkrar att projektstödet kommer att användas enligt de uppgifter som lämnats. Genom undertecknandet bekräftar sökanden vidare att verksamheten i organisationen samt i det planerade projektet inte strider mot Arvsfondens krav på demo- kratiska värderingar. Sökanden bekräftar samtidigt bl.a. att doku- mentet Generella villkor för projektstöd ur Allmänna arvsfonden har lästs och godtagits. Innehållet i detta dokument behandlas närmare i kapitel 9 om kontroll av utbetalde medel och berörs därför inte i detta sammanhang.

I ansökan om lokalstöd ska sökanden ge en kort sammanfattning av den verksamhet som det söks stöd för samt berätta kort om orten, föreningen och föreningens ordinarie verksamhet. Sökanden ska också svara på vad finns på orten i dag när det gäller lokaler, anlägg- ningar och verksamheter inom det område som sökanden verkar. Vid ansökan om lokalstöd ska sökanden, i likhet med vad som är fallet för projektstöd, besvara frågor om verksamhetens mål och syfte samt målgrupp och dess delaktighet. När det gäller nyskap- andegraden ska också ett flertal frågor besvaras, bl.a. om på vilket sätt verksamheten i den lokal som avses är nyskapande och utveck- lande jämfört med lokaler/anläggningar och verksamheter som redan finns på orten och jämfört med den verksamhet som sökanden bedriver i dag. I fråga om överlevnad ska sökanden besvara hur den nya verksamheten ska kunna leva vidare i lokalen i minst tio år samt hur driften av den nya verksamheten och lokalen ska finansieras efter att byggnationen är färdigställd. I ansökningsblanketten för lokal- stöd anges inte – till skillnad från projektstödsansökan – att verk- samheten som ett villkor för att få stöd måste vila på demokratisk grund. Sökanden tillfrågas inte heller om hur denne ska arbeta med jämställdhet, tillgänglighet och mångfald. Ansökan ska underteck- nas av organisationens firmatecknare. Någon försäkran om att lämnade uppgifter är riktiga och att stödet kommer att användas enligt upp- gifterna i ansökan görs inte genom undertecknandet av ansökan, vilket alltså är en skillnad i förhållande till vad som är fallet för pro- jektstöd. Inte heller godkänner sökanden genom undertecknandet de generella villkoren för stöd, utan detta görs först vid begäran om utbetalning av beviljat stöd (mer om detta, se kapitel 9). Här kan an- märkas att de generella villkor för stöd som ska godkännas i samband

60

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

med ansökan om projektstöd även innehåller villkor tillämpliga för lokalstöd.

De närmare kraven i fråga om budget, kostnadskalkyler och andra uppgifter som efterfrågas i ansökningsförfarandet för projekt- respek- tive lokalstöd behandlas i kapitel 9.

4.3.2Handläggningen av ansökningar

I takt med att Arvsfondsdelegationen hanterar allt större volymer av beslutade projektmedel har handläggningsrutinerna av ansökningar utvecklats under en rad av år i syfte att öka kvaliteten och effek- tiviteten i beslutsfattandet. Handläggarna på Arvsfondsdelegations- enheten vid Kammarkollegiet använder ett coachande arbetssätt, vilket innebär en löpande dialog under hela projektperioden med projektledare och andra representanter för den stödmottagande organisationen. I detta avsnitt beskrivs hur denna handläggning ser ut. Information om handläggningen har inhämtats i kontakter med Arvsfondsdelegationen. Handläggningsprocessen beskrivs också i Statskontorets rapport Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen (2017:20, s. 39 ff.).

Innan en ansökan görs kan en sökande genom ett frågeformulär pröva sin idé på Allmänna arvsfondens webbplats. Genom att svara på frågorna i testet kan sökanden få besked om det är lämpligt att skicka in en ansökan. Arvsfondsdelegationen har också en telefon- jour som svarar på frågor från organisationer som är intresserade av att söka stöd.

Efter att en ansökan har registrerats bedöms den av enhetschefen som avgör huruvida ansökan uppfyller de formella kriterierna. Om dessa kriterier är uppfyllda ges ansökan till en handläggare för kon- troll om den är komplett. Om ansökan inte uppfyller kraven ska sökanden ges möjlighet att komplettera den (11 § förordningen om Allmänna arvsfonden). Bedöms ansökan kunna få bifall läses den av ytterligare en handläggare för diskussion med den ansvariga hand- läggaren. Ansvarig handläggare bedömer om det finns behov av att ge råd och stöd till organisationen i ansökningsförfarandet. Om handläggaren t.ex. bedömer att ansökan inte är tillräcklig som be- slutsunderlag, men ändå anser att den har potential att leda till ett projekt som kan få stöd ur fonden kontaktar handläggaren sökanden

61

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

med kompletterande frågor. Vidare kontaktas också uppgivna refe- renser och samarbetspartners. Sökanden informeras vid ansöknings- tillfället om att beslut i stödärendet kommer fattas ungefär sex månader från det att ansökan kommit in.

Om handläggaren bedömer att en ansökan kommer att få bifall granskar en controller den budget som bifogats ansökan. Därefter föredras ansökan för ansvarig enhetschef i kvalitetsäkringssyfte. Ett beslutsunderlag författat av den ansvariga handläggaren skickas sedan till delegationens ledamöter en vecka innan delegationen samman- träder. Vid sammanträdet föredras ansökan av den ansvariga hand- läggaren och delegationen beslutar därefter om den ska beviljas eller inte.

Om ansökan beviljas skickas ett meddelande om delegationens beslut till sökanden. Till meddelandet fogas de generella villkoren för stöd ur Allmänna arvsfonden, ett välkomstmeddelande med in- bjudan till en obligatorisk introduktionsdag för projektledare samt information om hur användningen av medel ska redovisas.

Skulle ansökan i stället avslås skickas ett meddelande om beslut med detta innehåll till sökanden. Skälen för Arvsfondsdelegationens avgörande anges kortfattat, t.ex. att projektet inte bedöms vara till- räckligt nyskapande samt att förutsättningarna för projektets genom- förande är svaga. En annan avslagsgrund kan vara att projektet bedöms vara en del av den sökande organisationens ordinarie verksamhet.

Som nämnts ovan kan ett projekt enligt praxis beviljas stöd ur Allmänna arvsfonden under normalt högst tre år. Som angetts ovan påbörjades 2016 en övergång till fleråriga projektstödsbeslut, vilket innebär att delegationen beslutar vid ett tillfälle genom ett s.k. ram- beslut att stöd ska utgå för hela projektperioden, i stället för att fatta årliga beslut om beviljande av stöd. Föregående års projektredovis- ning ska dock godkännas innan medel ur Allmänna arvsfonden be- talas ut för nästkommande år. Beslut om fortsatt utbetalning av stöd fattas av enhetschefen vid Arvsfonsdelegationsenheten vid Kammar- kollegiet.

62

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

4.3.3Uppföljning och utvärdering av beviljat stöd

Av 11 § lagen om Allmänna arvsfonden följer att den som beviljas stöd ska föreläggas att inom viss tid efter mottagandet av medlen skriftligen redovisa hur medlen har använts och på begäran lämna det underlag som behövs för granskningen av redovisningen. I de generella villkoren för stöd ur Allmänna arvsfonden finns en mer ingående reglering för hur mottagna medel ska redovisas. Redovis- ningsskyldigheten och Arvsfondsdelegationens kontroll av den verk- samhet som har beviljats stöd behandlas närmare i kapitel 9 och berörs därför inte närmare i denna framställning.

Efter att en ansökan har beviljats har handläggarna på Arvsfonds- delegationsenheten återkommande kontakter med stödmottagaren under den tid som projektet pågår. Handläggarna kan i denna kon- takt ge råd och hjälp till stödmottagaren vid behov. En handläggare ansvarar för mellan 40–90 pågående projekt. Ett antal projekt besöks också av handläggaren i studiesyfte men även för kontroll av att projektet drivs enligt plan.

På Allmänna arvsfondens webbplats har alla projekt- och lokal- stödsverksamheter en egen sida. Där beskrivs verksamheten med kontaktinformation till stödmottagaren. Informationen syftar till att sprida kunskap om de projekt som har fått stöd och vad ut- betalade medel används till.

Enligt 7 a § lagen om Allmänna arvsfonden ska Arvsfondsdelega- tionen ha en samlad strategi för uppföljning och utvärdering av beviljade stöd. Vid större utvärderingar ska som huvudregel veten- skaplig expertis anlitas. Arvsfondsdelegationen låter därför forskare utvärdera ett antal projekt varje år, för att ta tillvara de kunskaper, erfarenheter och resultat som projekten genererat.

Arvsfondsdelegationen granskar de avslutade projektens slutredo- visningar särskilt och grupperar dem i fyra olika kategorier. Kate- goriseringen görs utifrån slutredovisningen samt kompletterande diskussioner med de avslutade projekten. Den slutliga kategoriseringen görs minst fyra månader efter det att stödet ur fonden har upphört. Syftet med granskningen av slutredovisningarna är att kontrollera att medlen har använts för avsett ändamål, att följa upp i vilken omfattning projekten lever vidare samt ge kunskap om hur ut- betalade medel lämnar spår. Under 2017 har totalt 155 projektstöd (lokalstödsprojekt ingår inte i denna summa) slutredovisats och

63

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

SOU 2018:70

kategoriserats av Arvsfondsdelegationen, vilket redogörs för i myn- dighetens verksamhetsberättelse för 2017 (s. 41 ff.). I kategori ett ingår de projekt som inte lyckats genomföra den verksamhet som de hade beviljats medel för. Sex av de slutredovisade projekten pla- cerades i denna kategori. I kategori två finns de projekt som genom- fört projektverksamheten enligt plan, men vars verksamhet inte lever vidare på ett tydligt sätt efter projektets slut. I denna kategori placerades 65 av projekten. I den tredje kategorin finns projekt som har tagit fram en metod eller ett nytt arbetssätt som sedan används i organisationen eller av aktörer utanför organisationen och vars erfarenheter tas tillvara på ett tydligt sätt, även om det kan vara svårt att få en uppfattning om i vilken utsträckning detta sker. Av de slutredovisade projekten placerades 32 stycken i denna kategori. I den fjärde kategorin finns projekt där verksamheter lever vidare helt eller delvis och finansieras av organisationen själv eller av kom- mun, landsting, avgifter eller via statliga medel. I denna kategori placerades 52 projekt, varav majoriteten hade någon form av finan- siering av offentlig sektor. Uppföljningen av redovisade projekt för 2017 visar således att 54 procent av projektens verksamhet lever vidare i någon form (kategorierna tre och fyra). Under den senaste elvaårsperioden har 1 505 avslutade projekt kategoriserats på det beskrivna sättet. Av projekten lever drygt 50 procent vidare vid tid- punkten för kansliets granskning.

Arvsfondsdelegationen initierar även utvärderingar som utförs av forskare inom det aktuella området. En viktig del i dessa utvär- deringar är att kategorisera överlevnaden i de projekt som utvärderas. Kategoriseringen görs på samma sätt som i Arvsfondsdelegationens egna uppföljningar. Forskarna använder sig av bl.a. projektens doku- mentation, enkäter samt intervjuer i detta arbete. I Arvsfonds- delegationens verksamhetsberättelse för 2017 redovisas utvärderings- verksamhet som skett under året (s. 44 f.). Under 2017 avslutades 67 stycken utvärderingar och kategoriseringen omfattade 96 pro- jekt. Av dessa projekt återfanns 42 stycken i kategorierna tre eller fyra, dvs. cirka 44 procent av projekten överlevde i någon form efter avslutat stöd. Den största delen av de utvärderade projekten, 50 stycken återfanns i kategori två. En förklaring till varför andelen projekt som överlever är något lägre än Arvsfondsdelegationens egen uppföljning är enligt myndigheten att en av utvärderingarna som slutfördes 2017 omfattar projekt som till stor del genomfördes för mer än tio år

64

SOU 2018:70

Arvsfondsdelegationens stödgivning – reglering, praxis och arbetssätt

sedan. I verksamhetsberättelsen för 2017 framgår vidare att under elva år, 2007–2017, har 1 205 projekt kategoriserats av anlitade forskare utifrån deras grad av överlevnad. De projekt som utvärderats av forskarna har fått stöd ur fonden under perioden 1994–2017. Enligt forskarnas bedömning lever drygt 48 procent (584 projekt) vidare i någon form efter det att finansieringen ur Allmänna arvsfonden har upphört. Att även denna överlevnadsgrad är lägre än den som Arvs- fondsdelegationen konstaterat i sin egen uppföljning kan enligt myndigheten bero på att de projekt som följts upp följt upp går längre tillbaka i tiden och att projekt som beviljas medel i dag ska ha en plan för överlevnad, till skillnad från vad som tidigare var fallet.

65

5 Demokrativillkor i lagstiftningen

5.1Inledning

För många statsbidrag gäller ett krav på att sökande organisationer måste respektera demokratiska värderingar för att komma i fråga för bidraget. Något sådant lagstadgat demokrativillkor finns inte för Allmänna arvsfondens stödgivning. Arvsfondsdelegationen tillämpar dock i sin praxis ett demokrativillkor.

Vi har fått i uppdrag att föreslå hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respek- terar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan beviljas stöd ur fonden. Förslaget i den delen redovisas i avsnitt 7.4. Som en bakgrund till uppdraget i denna del redovisas i detta kapitel ett urval av de demokrativillkor som tillämpas i svensk lagstiftning. Kapitlet innehåller också en redogörelse för innebörden av begreppet demo- kratiska värderingar.

5.2Demokrativillkor som förutsättning för statsbidrag m.m.

5.2.1Arvsfondsdelegationens demokrativillkor

Som framgått innehåller lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och den tillhörande förordningen inte något krav på att en orga- nisation måste uppfylla ett demokrativillkor för att kunna beviljas stöd ur Allmänna arvsfonden. Arvsfondsdelegationen ställer dock i sin praxis upp ett sådant villkor. För att en organisation ska få stöd ur fonden krävs enligt detta villkor att:

organisationens föreskrifter inte strider mot demokratins idéer,

organisationen bedriver sin verksamhet på demokratisk grund,

67

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

organisationen avser att driva projektet på demokratisk grund, och att

den sökande organisationen har en demokratisk struktur, om den är en ideell förening.

I det informationsmaterial som Arvsfondsdelegationen har tagit fram anges också att verksamheter som får stöd ur Allmänna arvsfonden måste vila på demokratisk grund, dvs. att verksamheten ska styras av följande värderingar:

Lika rättigheter och möjligheter – Alla människor ska ha lika rättig- heter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk och social tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionsförmåga, sexuell läggning eller ålder.

Delaktighet och inflytande – Möjligheter för alla i projektet att ha insyn i och kunna påverka verksamheten. Det kan till exempel handla om att kunna göra sin röst hörd och bli lyssnad på.

Inkludering – Aktivt arbete för att var och en ska känna sig väl- kommen och kunna bidra och delta i verksamheten. Inkludering innebär ett arbete för både fysisk och social tillgänglighet, dvs. att alla ska kunna ta sig in i och vara på de platser där verksamheten bedrivs och att alla ska kunna ta del av projektets information och kommunikation.

Det har hittills inte förekommit att en organisation har fått avslag på en ansökan om stöd ur fonden på den grunden att organisationen inte uppfyller demokrativillkoret. Det har inte heller förekommit att delegationen har avbrutit utbetalningar av vare sig projekt- eller lokal- stöd, eller krävt återbetalning av utbetalt stöd, till följd av att det efter att en ansökan har beviljats visat sig att demokrativillkoret inte är uppfyllt.

Arvsfondsdelegationen har också utarbetat en demokratihand- bok med tips och råd om hur intresserade kan starta en förening och hur arbetet i en förening kan se ut bl.a. vad avser tillgänglighet, del- aktighet och inkludering.

68

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

5.2.2Statligt stöd till det civila samhällets organisationer

Regeringens proposition En politik för det civila samhället

I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 148) anges ett antal strukturella villkor som enligt regeringen bör gälla som grundläggande förutsättningar för statliga organisations- bidrag till organisationer inom det civila samhället och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär. Enligt propositionen bör villkoren successivt införas i samband med att bidragssystemen ses över och förändras. Tre av de strukturella villkoren tar sikte på demokrati- frågor, nämligen villkoren att den mottagande organisationen

har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt sam- hälle,

är demokratiskt uppbyggd, och

i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive prin- ciperna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling.

Villkoret att organisationens syfte inte får strida mot de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle bör enligt propositionen förstås så att syftet ska vara förenligt med principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskri- minering och jämställdhet samt att rasism ska motverkas (a. prop. s. 155 f.).

Att en organisation är demokratiskt uppbyggd innebär enligt pro- positionen bl.a. att den är medlemsbaserad, dvs. att den har enskilda medlemmar eller att den har medlemsorganisationer som i sin tur är demokratiskt uppbyggda. Organisationen ska ha antagit stadgar och vara demokratiskt organiserad. Föreningen ska vara organiserad enligt traditionell föreningsmodell med öppet medlemskap och vara demokratiskt uppbyggd så att alla medlemmar kan påverka verksam- heten. Stadgarna bör bl.a. reglera hur beslut fattas, hur föreningen företräds, hur ansvar kan utkrävas, hur stadgarna kan ändras och vad

69

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

som krävs för att upplösa föreningen. För att en ideell förening ska anses vara demokratiskt uppbyggd brukar det också krävas att den leds av en styrelse som sköter föreningens angelägenheter för med- lemmarnas räkning. Stiftelser har inte en demokratisk form i den mening som villkoret avser. Enligt propositionen bör stiftelser inte uteslutas från möjligheten att tilldelas verksamhets- eller projekt- bidrag. Vad gäller organisationsbidragen bör dock kravet på demo- kratisk struktur upprätthållas (s. 156 f.).

Av propositionen framgår att kravet på att en organisation i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer omfattar samma frågor som villkoret att syftet ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle (se ovan). Eftersom det kan finnas en skillnad mellan en organisations uttryckliga syfte, t.ex. enligt stadgarna, och dess faktiska verksamhet är det i grunden fråga om två olika villkor. Enligt propositionen är det viktigt principiellt, sym- boliskt och praktiskt sett att det nämns uttryckligen i villkoret att respekt för demokratins idéer omfattar att principerna om jämställd- het och förbud mot diskriminering ska följas. Villkoret blir också tydligare genom att det uttryckligen sägs vad villkoret innebär. Diskri- mineringsgrunderna är hämtade ur diskrimineringslagen (2008:567). Det är inte uteslutet att bidrag kan ges till en organisation vars verksamhet enbart riktar sig till exempelvis kvinnor, män eller ung- domar under förutsättning att det finnas ett legitimt ändamål för detta, t.ex. med hänsyn till organisationens syfte (a. prop. s. 157 f.).

Regeringen anförde under rubriken Uppföljning av strukturella villkor för statsbidrag bl.a. följande (a. prop. s. 164).

En särskild fråga är hur strukturella villkor kan följas upp av den bi- dragsfördelande myndigheten. Detta är särskilt viktigt att överväga när det gäller villkoren om att organisationens syfte inte får strida mot demo- kratins idéer och att organisationen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering.

Strukturella villkor som gäller organisationens struktur och omfattning bör prövas årligen. I denna prövning bör det ingå att myndigheten granskar om organisationen bedrivit verksamhet i linje med syftet för statsbidraget, […] att beslutsfattandet skett i demokratisk ordning m.m. För att kontrollera att sådana villkor följts bör bidragsmyndigheten bl.a. studera organisationens stadgar, verksamhetsberättelse, årsbokslut och årsmötesprotokoll.

70

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

Även om myndigheterna bör avhålla sig från att granska de register som organisationer inom det civila samhället för över sina medlemmar, så kan de be om uppgifter om medlemsantal samt statistik över köns- mässig fördelning bland medlemmarna och i organisationens beslutande organ. I den mån sådana uppgifter finns tillgängliga bör organisationen även kunna uppge åldersmässig fördelning och fördelning mellan svenskfödda och utlandsfödda bland medlemmar och förtroendevalda. Vidare kan det vara aktuellt att be en organisation redovisa i vilken mån den genomför aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och upp- nå större jämlikhet och jämställdhet i organisationen, t.ex. om den har en jämställdhetsplan eller likabehandlingsplan.

För att granskningen av de strukturella villkoren ska fungera är det av stor vikt att myndigheten är mycket tydlig med vilka villkor som gäller för ett bidrag, vad de innebär och vilken typ av rapportering som krävs om hur villkoren följs.

Demokrativillkor som baseras på den modell som anges i den redo- visade propositionen har införts i bl.a. förordningen (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m. I förordningen anges som förutsättning för statsbidrag att den mot- tagande organisationen har antagit stadgar och är demokratiskt organiserad (3 § första stycket 4) samt att den i sin verksamhet respek- terar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot dis- kriminering (3 § första stycket 6). Vidare anges att den mottagande organisationen är återbetalningsskyldig bl.a. om den orsakat att bi- draget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp eller om mottagaren borde ha insett att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp (17 §). Liknande villkor finns i t.ex. förord- ningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund och förordningen (2011:1508) om statsbidrag för verksamhet som värnar demokratin. Se vidare nedan under avsnittet statsbidrag beslutade av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF).

Avslutningsvis kan också nämnas att det i promemorian En ny stödordning för säkerhetshöjande åtgärder inom det civila samhället (Ds 2018:4) föreslås att statsbidrag ska få lämnas för säkerhets- höjande åtgärder inom det civila samhället. Ett villkor för att bidrag ska lämnas är enligt promemorians förslag att den sökande organisa- tionen uppfyller ett demokrativillkor. Detta villkor är utformat med utgångspunkt i det demokrativillkor som regeringen föreslagit i den ovan nämnda propositionen.

71

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

Översyn av visst statligt stöd till det civila samhället

I augusti 2014 tillsattes en utredning som fick i uppdrag att göra en översyn av de statliga stöden till organisationer inom det civila sam- hället på områdena integration, diskriminering, främlingsfientlighet, homofobi och andra former av intolerans samt nationella minori- teter. Resultatet av översynen presenterades i promemorian Statligt stöd till civila samhället – en översyn av fyra bidragsförordningar samt stödet till Exit (Ds 2015:38). Promemorian berör svårigheterna att på ett rättssäkert sätt bedöma om en organisation har ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och om en organisation i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. I promemorian anges bl.a. följande (s. 100).

Formuleringen ”i sin verksamhet respektera demokratins idéer” bör i första hand tolkas så att kravet gäller respekt för demokratins idéer, inte att staten ställer krav på att organisationerna aktivt ska verka för demo- kratins idéer med löpande program och verksamheter. Respekt för demo- kratins idéer innebär att verksamheten inte får bryta mot dem. Det kan här röra sig om svåra avvägningar. Enligt svensk lagstiftning är inte individens odemokratiska idéer olagliga, men att organisera sig och planera en verksamhet för att aktivt arbeta mot homosexuellas rättig- heter eller mot etniska eller religiösa gruppers rättigheter, för att sprida rasistiska idéer eller för att avskaffa det demokratiska styrelseskicket ska inte vara statsbidragsberättigat.

Enligt promemorian ligger det i sakens natur att det knappast är möjligt att formulera en mer konkret definition än vad som gjorts i den tidigare propositionen som samtidigt har samma breda uppslut- ning. I promemorian föreslås därför att demokrativillkoren ska vara kvar med oförändrad utformning. De dokument som bör granskas för att kontrollera demokrativillkoren är enligt promemorian den sökande organisationens stadgar, policydokument, verksamhetsplaner, verksamhetsberättelser, aktioner och aktiviteter samt presentationen på Internet. Promemorian har remissbehandlats. Vid remissbehand- lingen framfördes bl.a. att det skulle innebära en alltför resurskräv- ande kontroll att granska alla de dokument som promemorian för- ordar.

72

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

Statsbidrag beslutade av MUCF

Demokrativillkoret i förordningar och praxis

MUCF är en myndighet under Utbildningsdepartementet, för frågor som rör ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället. Myndigheten har genom instruktion, regleringsbrev, förordningar och särskilda regeringsbeslut i uppdrag att fördela bidrag främst till ideella organisationer och kommuner. Myndigheten beslutar bl.a. om bidrag till barn- och ungdomsorganisationer, etniska organisa- tioner, kvinnoorganisationer och hbtq-organisationer. År 2016 för- delade MUCF drygt 600 miljoner kronor till kommuner och olika organisationer i den civila sektorn. MUCF hanterar både projekt- bidrag (till verksamheter som är avgränsade i tid och aktiviteter) och organisationsbidrag (till sökandens ordinarie och långsiktiga verk- samhet).

För fyra organisationsbidrag och sju projektbidrag som hand- läggs av MUCF finns det i de förordningar som reglerar bidragen krav på att organisationerna ska ha en demokratisk uppbyggnad och bedriva verksamhet som inte strider mot demokratins idéer (sex av förordningarna), alternativt i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering (fem av förordningarna).

Myndigheten handlägger också ett verksamhetsbidrag, för vilket det inte uppställs inte något demokrativillkor. Myndigheten tillämpar dock i sin beslutspraxis demokrativillkoren även för detta bidrag. MUCF framför i sin rapport Att verka demokratiskt – Redovisning av hur MUCF granskar och följer upp demokrativillkoren för stats- bidrag (2017-09-05) att myndigheten tolkar in ett demokrativillkor i syftet med bidraget (s. 9). MUCF framför vidare att tillämpningen överensstämmer regeringens uttalanden i propositionen En politik för det civila samhället (2009/10:55) samt att det även finns stöd för denna tillämpning i förslaget till en ny förordning för statligt stöd till antidiskrimineringsverksamhet i utredningen Bättre skydd mot diskriminering (SOU 2016:87).

MUCF prövar följaktligen dels om en organisation är demokra- tiskt uppbyggd, dels om den i sin verksamhet respekterar demokra- tins idéer. De två delarna prövas separat eftersom de inte alltid är sammankopplade med varandra, t.ex. kan en öppet rasistisk organi- sation ha en demokratisk uppbyggnad (a. rapport s. 11).

73

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

MUCF prövar kravet om demokratisk uppbyggnad i fråga om ideella föreningar, men bedömer att det kravet inte är tillämpligt för andra associationsformer som kan söka bidrag (t.ex. stiftelser eller kommuner). Myndigheten utgår i sin prövning av detta villkor bl.a. från föreningens stadgar, protokoll och verksamhetsberättelser. Det ska t.ex. i föreningens stadgar framgå att majoritetsbeslut respek- teras, att varje enskild medlem har rösträtt, att det finns en vald styrelse och revisor samt att medlemskapet är öppet och frivilligt (a. a. s. 11).

När det gäller prövningen om en sökande organisation uppfyller villkoret om att i sin verksamhet respektera demokratins idéer tillämpade MUCF tidigare demokrativillkoret i en vidare betydelse. Om en organisation höll sig inom ramen för yttrandefriheten, med hänsyn till grundlagsskyddade rättigheter eller annan lagstiftning, ansågs verksamheten förenlig med demokratins idéer (a. a. s. 12).

MUCF:s praxis i fråga om villkoret att bedriva en demokratisk verksamhet har utvecklats sedan hösten 2016. Myndigheten beslu- tade då om en striktare tillämpning av detta villkor samt om mer ingående kontroller av stödmottagarna. Den nya restriktivare håll- ningen innebär att det ska stå klart vid prövning och under pågående verksamhet att statsbidragen går till avsedda ändamål och att bidragen inte motverkar grundläggande samhälleliga värderingar. Bakgrunden till denna nya hållning är att det i några av de projekt och verksam- heter har beviljats bidrag har framkommit uppgifter om att respek- ten för demokratiska rättigheter, t.ex. jämställdhet och icke-diskri- minering har brustit (a. a. s. 12).

MUCF har sammanfattat de beslut som myndigheten har fattat med den mer restriktiva praxisen och har på sin webbplats gett exem- pel på vad som anses vara i strid med demokratins idéer (a. a. s. 12 f.). Listan på exempel, som alltså inte är uttömmande, är följande.

I beslutade dokument, på webbsidor kopplade till organisationen eller i sociala media, får det inte finnas skrivningar eller på annat sätt uttryckas sådant som strider mot gällande lagstiftning (t.ex. yttrande- eller tryckfrihetslagstiftningen).

Företrädare för organisationen och inbjudna föreläsare ska respek- tera alla människors lika värde och inte uttrycka sig på ett sätt som nedvärderar eller hetsar mot olika grupper i samhället (grundat

74

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

på kön, könsuppfattning eller identitet, religion eller annan tros- uppfattning, sexuell läggning, etnicitet eller funktionsnedsätt- ning).

Verksamheten ska inte vara exkluderande för människor grundat på kön, könsuppfattning eller identitet, religion eller annan tros- uppfattning, sexuell läggning, etnicitet eller funktionsnedsätt- ning om det inte finns godtagbara skäl.

Den nya och mer restriktiva tolkningen av demokratibegreppet har kommit till uttryck i myndighetens beslut fattade under 2016 och 2017.

I ett av dessa beslutade MUCF att avslå en ansökan om orga- nisationsstöd för bidragsåret 2017 till Sverigedemokratisk ungdom, SDU (beslut 2016-12-16, dnr 1255/16). I beslutet uttalade MUCF bl.a. att det av SDU:s idéprogram samt av organisationens politik kan utläsas att dess tolkning av svenskhet, vem som kan betraktas som svensk samt tolkning av nationalism inte är förenligt med respek- ten för demokratins idéer, jämställdhet och förbud mot diskrimi- nering. Beslutet överklagades till Förvaltningsrätten i Stockholm som anförde bl.a. följande i sin dom (2017-05-23, mål nr 193–17).

Förvaltningsrätten anser att det inte kan anses strida mot demokratins idéer att förespråka en restriktiv invandring. Av SDU:s idéprogram framgår bl.a. att organisationen är mycket kritisk till invandring och förespråkar en strikt och selektiv invandringspolitik. Programmet inne- håller även generaliserande omdömen om invandrare och vissa utvalda grupper av nyanlända. Invandrare tillskrivs i huvudsak negativa egen- skaper och det framgår även att SDU anser att invandring utgör ett hot mot den svenska nationella gemenskapen. De frågetecknen som upp- kommer om SDU i sin verksamhet respekterar demokratins idéer får med hänsyn till bevisbördans placering ligga SDU till last. Förvaltnings- rätten anser därmed, i likhet med MUCF, efter en sammantagen bedömning och med hänsyn till innehållet i SDU:s idéprogram att det inte är visat att SDU uppfyller kravet på att i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. Överklagandet ska därför avslås.

Förvaltningsrättens dom överklagades till Kammarrätten i Stockholm som avslog överklagandet och anslöt sig till förvaltningsrättens bedömning (2018-01-26, mål nr 3762–17).

75

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

Ett annat exempel på MUCF:s nya praxis från 2016 är ett beslut i vilket Sveriges Unga Muslimers (SUM) ansökan om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer för bidragsåret 2017 avslogs (be- slut 2016-12-16, dnr 1439/16). I myndighetens motivering till avslags- beslutet angavs bl.a. att det inte kan anses visat att SUM bedriver en verksamhet som respekterar demokratins idéer inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering; bl.a. anfördes att SUM och dess medlemsorganisationer vid olika tillfällen har pekats ut som en miljö där det förekommer individer som inte respekterar demokratins idéer, inklusive principen om jämställdhet och förbud mot diskriminering, samt att föreningen har kopplingar till andra organisationer som kan betraktas som icke förenliga med demokra- tins idéer. Beslutet överklagades till Förvaltningsrätten i Stockholm som biföll överklagandet på så sätt att det överklagade beslutet upphävdes och målet visades åter till MUCF för fortsatt handlägg- ning och nytt beslut (2017-11-14, mål nr 192–17).

Frågan i målet var om det hade visats att SUM i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering, bl.a. vad gällde inbjudna föreläsare. Förvaltnings- rätten uttalade bl.a. att det inte är helt klart hur uttrycket demokra- tins idéer ska tolkas. Domstolen hänvisade här till propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 155 ff.) där reger- ingen nämner respekten för de mänskliga rättigheterna, icke-diskri- minering, jämställdhet samt att rasism ska motverkas. Enligt förvalt- ningsrättens mening fanns det inte någonting i det material som getts in av organisationen (bl.a. stadgar och verksamhetsberättelse) som skulle tyda på annat än att föreningen i sin verksamhet respek- terar demokratins idéer. Förvaltningsrätten konstaterade vidare att endast en av de föreläsare som MUCF ifrågasatte faktiskt hade del- tagit i ett evenemang arrangerat av föreningen, och att MUCF inte hade exemplifierat vilka uttalanden föreläsaren skulle ha gjort eller på annat sätt preciserat sin uppgift i fråga om föreläsaren. Domstolen konstaterade också att övriga föreläsare antingen hade avbokats eller inte deltagit i ett arrangemang som föreningen ansvarade för. Förvaltningsrätten uttalade vidare följande.

Det kan konstateras att det i och för sig har framkommit att de två avbokade föreläsarna har uttryckt sig på ett sätt som kan anses stå i strid med demokratins idéer och att dessa därför inte hade bort bjudas in av SUM. Förvaltningsrätten anser dock att enbart det faktum att de bjudits in – när de sedan avbokats – inte är tillräckligt för att anse att SUM i sin

76

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

verksamhet inte respekterar demokratins idéer. Vid denna bedömning beaktas även att de aktuella inbjudningarna ligger relativt långt tillbaka i tiden. Den av MUCF åberopade studien saknar – i de delar som är av intresse i detta mål – källhänvisningar, varför värdet av studien som be- visning får anses högst begränsat.

Förvaltningsrätten anser sammantaget att utredningen i målet inte visar annat än att SUM i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. MUCF har därför inte haft fog för att avslå SUM:s ansökan om statsbidrag på den anförda grunden.

Efter att förvaltningsrätten återförvisat ärendet till MUCF för fort- satt handläggning och nytt beslut prövade MUCF på nytt SUM:s ansökan om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer för 2017. Inför beslutet lät MUCF göra en förnyad granskning av SUM och dess medlemsorganisationer. MUCF konstaterade i sitt beslut av den 11 april 2018 (dnr 1439/16 och 0987/15) att medlemsfören- ingar i SUM har haft förtroendevalda som har stridit för IS i Syrien, som har hyllat och delat material om våldsbejakande islamistisk extremism i sociala medier och som har dömts för bl.a. olaga hot. MUCF uttalade att en riksorganisation måste anstränga sig för att hålla sig uppdaterad om medlemsorganisationernas verksamhet och att det måste finnas en pågående ideologisk diskussion om vad riks- organisationen står för och vilka krav som ställs på dess medlems- föreningar. MUCF uttalade vidare att samtliga medlemsföreningar som förekommit i utredningen hade agerat i strid med demokratins idéer samt att de åtgärder som SUM hade vidtagit i detta avseende inte varit tillräckliga och att SUM inte kunnat visa att verksamheten bedrivs i enlighet med demokratins idéer. MUCF konstaterade vidare att SUM och i något fall en medlemsförening hade bjudit in och genomfört föreläsningar med föreläsare vars tidigare uttalanden och ideologi enligt MUCF:s bedömning strider mot demokratins idéer. Då SUM inte tydligt tagit avstånd från eller problematiserat uttalandena uppfyllde inte SUM inte heller i detta avseende kraven på att bedriva en verksamhet i enlighet med demokratins idéer. Vidare fann MUCF att det fanns en koppling mellan Muslimska brödraskapet och SUM. Muslimska brödraskapet är enligt MUCF:s bedömning inte att betrakta som en organisation som bedriver en verksamhet i enlighet med demokratins idéer. MUCF bedömde

77

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

därför även att SUM inte heller i det avseendet uppfyllde för- ordningens krav på att bedriva en verksamhet i enlighet med demokratins idéer. Då myndigheten fann att SUM inte ansågs upp- fylla kravet på att i sin verksamhet respektera demokratins idéer avslogs ansökan om statsbidrag för 2017. MUCF beslutade även att återkräva organisationsbidragen till SUM för åren 2011–2015. Efter- som bidragen för dessa år låg långt tillbaka i tiden och slutredovis- ningarna hade godkänts beslutade MUCF att efterge återkravet för de beviljade bidragen för dessa år. MUCF beslutade vidare att 2016 års statsbidrag till SUM på cirka 1,3 miljoner kronor skulle återbetalas. SUM har överklagat beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm som i skrivande stund inte har avgjort målet (mål nr 9821–18).

Ett ytterligare exempel på MUCF:s praxis i fråga om demokrati- villkoren är myndighetens beslut våren 2017 om att kräva organisa- tionen Sveriges Förenade Muslimer tillbaka på ett beviljat projekt- bidrag enligt förordningen om statsbidrag till verksamhet mot rasism och liknande former av intolerans (beslut 2017-04-20, dnr 1220/16). MUCF:s utredning visade bl.a. att föreningen hade bjudit in före- läsare som uttryckt åsikter om hur kvinnor ska agera och klä sig och som myndigheten bedömde vara icke-demokratiska och kränkande mot kvinnor. I beslutet om återkrav av projektbidrag uttalade MUCF bl.a. att de föreläsare som hade anlitats av föreningen uppenbart inte delar den värdegrund som gäller för en organisation som beviljats statsbidrag. Vidare fann myndigheten att de uttalanden som gjorts om kvinnor på föreläsningar arrangerade av föreningen strider mot demokratins idéer. Eftersom föreningen inte tydligt och entydigt tagit avstånd från uttalandena eller föreläsaren fann myndigheten att föreningen inte kan anses uppfylla kravet att bedriva en verksamhet i enlighet med demokratins idéer. Beslutet om projektbidrag är enligt tillämplig förordning inte överklagbart.

Det finns även exempel på fall i MUCF:s senare praxis där en prövning av om demokrativillkoret är uppfyllt lett till beviljande av bidrag. MUCF beslöt t.ex. under hösten 2016 att bevilja ansökan om projektbidrag till Svenska muslimer för fred och rättvisa (beslut 2016- 10-20, dnr 0566/16). Bakgrunden till prövningen av om organisa- tionens verksamhet stred mot demokratins idéer var att det till myn- digheten hade inkommit uppgifter om att en företrädare för organi- sationen diskriminerade utifrån grunden kön genom att vägra ta kvinnor i hand. MUCF bedömde att olika personer hälsar på olika

78

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

sätt och att sättet som den aktuella företrädaren hälsar på inte inne- bar att organisationens verksamhet kunde anses strida mot demo- kratins idéer.

I sammanhanget kan också nämnas ett beslut från 2016 i vilket MUCF prövade demokratifrågan i ett ärende som rörde Turkiska Riksförbundet (beslut 2016-10-20, dnr 1295/15). Myndigheten hade fått kännedom om att en av organisationens styrelsemedlemmar offentligt hade gjort nedsättande uttalanden om, och uppmanat till våld mot, en annan etnisk grupp. MUCF bedömde att uttalandena stred mot demokratins idéer och att därmed inte förenliga med vill- koren för bidraget. Organisationen hade dock efteråt tydligt tagit avstånd från uttalandena och deras innebörd samt vidtagit åtgärder, bl.a. genom att utesluta den person som gjorde uttalandena, varför uttalandena inte medförde krav på återbetalning.

MUCF:s prövning av demokrativillkoret i ansökningsförfarandet

MUCF hanterar som framgått ovan ett stort antal olika förord- ningar. Av MUCF:s rapport Att verka demokratiskt (s. 14 ff.) samt av de ansökningshandlingar som används i ansökningsförfarandet framgår bl.a. följande om de rutiner myndigheten tillämpar för att kontrollera om demokrativillkoret är uppfyllt.

Den sökande organisationen har bevisbördan för att den i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. Organisationen ska vid ansökan försäkra att organisationen är demokratiskt uppbyggd och självständig och i sin verksamhet respekterar demokratins idéer inklu- sive jämställdhet och icke-diskriminering. Sökanden ska också lämna underlag som visar att dessa villkor är uppfyllda.

Sedan våren 2017 ska sökanden i ansökan ange om det finns upp- gifter om organisationen som kan ha betydelse för myndighetens bedömning av ansökan ur demokratihänseende. Vidare granskar myndigheten, i den omfattning som verksamheten tillåter, nyhets- artiklar, blogguttalanden, sociala medier och organisationernas verk- samhet. Organisationer som söker organisationsbidrag för första gången kontrolleras på lokal nivå genom granskning av ett slump- mässigt urval av ett antal lokala medlemsföreningar. Från och med 2017 omfattar urvalet tio procent av antalet medlemsföreningar, minst fem föreningar ska dock granskas. För organisationer som

79

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

beviljats organisationsbidrag sker en årlig uppföljning av organisa- tionens verksamhet när bidraget ska redovisas i samband med att en ny ansökan görs.

Om det under handläggningen upptäcks brister i ansökan kan en utökad granskning beslutas. Myndigheten kan då begära in ytter- ligare underlag, ställa kompletterande frågor till organisationen eller granska andra dokument eller aktiviteter.

MUCF kan inleda granskning i syfte att undersöka om det finns skäl att återkräva redan utbetalt stöd. En sådan granskning inleds om de uppgifter myndigheten nåtts av är relevanta för det aktuella stats- bidraget och förhållandevis aktuella. Som regel beaktas uppgifter som inte ligger mer än två år tillbaka i tiden. Myndigheten kan efter slutförd utredning kräva tillbaka hela eller delar av bidraget. För att markera att ett visst uppträdande inte är förenligt med demokrati- villkoret kan myndigheten också ställa krav på officiellt avståndstag- ande från ett uttalande eller uteslutning av medlemmar. Myndig- heten kan också göra en polisanmälan.

MUCF har inlett ett utvecklingsarbete för att förbättra handlägg- ningen av bl.a. demokratiprövningen. En utmaning är enligt myndig- heten att bedömningar om vad som utgör demokratins idéer kan komma att ändras över tid i takt med samhällsutvecklingen. Vidare framför myndigheten i sin rapport att vissa bedömningar handlar om rättighetskonflikter och att svårigheten också kan ligga i vem som har rätt att göra bedömningen om en verksamhet är extrem eller inte. MUCF ser att det finns behov av att i vissa delar av bidragsprocessen utöka kontrollen av sökande organisationer; bl.a. genom att utveckla arbetet med frågor och underlag som organisationerna ska besvara och komma in med vid ansökan om statsbidrag för att visa att demo- krativillkoren är uppfyllda.

Statskontorets myndighetsanalys av MUCF

På uppdrag av regeringen har Statskontoret utfört en myndighets- analys av MUCF. Resultaten har redovisats i rapporten Myndighets- analys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017:13). Statskontoret har analyserat bl.a. kontrollen och kvalitetssäkringen

80

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

i bidragsgivningen. Statskontoret bedömer att MUCF i allt väsent- ligt fullgör sitt uppdrag. Samtidigt visar analysen enligt Statskontoret att det finns utmaningar inom myndighetens bidragsgivning.

Statskontoret konstaterar bl.a. att MUCF har fattat svåra avslags- beslut i sin bidragsgivning utifrån en bedömning om sökande orga- nisationer uppfyller demokrativillkoret. Statskontoret föreslår därför att regeringen överväger att inrätta ett råd kopplat till MUCF:s myndighetsledning som stöd vid svåra avvägningar i bidragspröv- ningen. Alternativt föreslås att det inrättas en nämnd för bidrags- prövning. Statskontoret noterar också att det finns olika uppfattningar inom myndigheten om tolkningen av demokrativillkoret samt ut- talar att handläggarna vill att regeringen styr tydligare, t.ex. med en punktlista på vad som ska ingå i bedömningen. En annan faktor som är viktig för demokratibedömningen är enligt Statskontoret att få kunskap om organisationerna och den miljö de verkar i. Stats- kontoret framför att det därför är viktigt att MUCF kan besöka organisationerna med viss regelbundenhet och delta i deras arrange- mang som observatörer, vilket skulle ge handläggarna bättre första- handskunskap om hur organisationerna arbetar i förhållande till demo- kratiska värderingar.

5.2.3Statsbidrag till trossamfund

Nuvarande reglering

Statens stöd till trossamfund består bl.a. av ett statsbidragssystem som utgår från lagen (1999:932) om stöd till trossamfund. Stats- bidrag får enligt den lagen lämnas endast till trossamfund som dels bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på, dels är stabilt och har egen livskraft (3 §). Trossamfund måste alltså för att kunna få stöd dels uppfylla ett demo- kratikrav, dels ha en organisatorisk mognad. När det gäller demokrati- kravet uttalade regeringen följande i förarbetena (prop. 1998/99:124 s. 63 f.).

De krav som ställs upp bör främst vara av formell natur, men det bör också ske en prövning av hur trossamfundet förhåller sig till samhällets grundläggande värderingar. Detta får dock inte innebära att det sker någon närmare prövning och värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund.

81

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

[…]

Ett trossamfund som skall komma i fråga för statligt stöd i form av statsbidrag bör enligt regeringens uppfattning bedriva en verksamhet som direkt eller indirekt upprätthåller och stärker de grundläggande värdena i det svenska samhället. I detta ligger att samfundet utövar sin verksamhet med respekt för alla människors lika värde samt bidrar till en normbildning i samhället som överensstämmer med demokratins idéer. En förutsättning för statsbidrag bör således vara att trossam- fundet bidrar till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar.

För att anses bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grund- läggande värderingar bör trossamfundet motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet. Samfundet bör också verka för att utveckla förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare bör samfundet verka för att dess medlemmar och betjänade vägleds av etiska principer som är förenliga med samhällets grundläggande demokratiska värderingar. Detta innebär dock inte något krav på att t.ex. samfundets lära eller åskådning skall utformas i demokratisk ordning. Inte heller krävs det att besluts- processen i samfundet vid utseende av exempelvis präster vilar på demo- kratisk grund. Av väsentlig betydelse är i stället att trossamfundet verkar för att dess medlemmar och betjänade deltar i samhällslivet och att samfundet klart markerar avståndstagande från antidemokratiska strömningar i samhället.

Vid den föregående remissbehandlingen hade bl.a. framförts att den föreslagna lagtexten var för vagt utformad. Regeringen bedömde dock att det fanns goda skäl att inte ange förutsättningarna för stats- bidraget mer konkret. Dessa skäl angavs vara att samhällets gemen- samma värdegrund visserligen förändras ganska långsamt, men att en del förskjutningar ändå sker från tid till annan och att lagstiftningen därför behöver vara relativt generellt utformad i denna del (a. prop. s. 66).

Ett beslut att avslå en ansökan om statsbidrag till trossamfund får inte överklagas. Frågan om ett sådant beslut innefattar en prövning av en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i den euro- peiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) och kan bli föremål för rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut har prövats av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD). I den angivna artikeln i Europakonventionen anges bl.a. att var och en, vid prövningen av

82

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig för- handling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk dom- stol, som upprättats enligt lag. Enligt Europadomstolens praxis är artikeln tillämplig under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten och att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet. Därvid måste avgöras om det är fråga om en rättighet eller en förmån som beviljas efter rent skönsmässiga överväganden. Ofta anses det vara fråga om en rättighet även i fall då en myndighet haft stor frihet att efter en lämplighetsprövning avgöra om t.ex. ett tillstånd eller ett ekonomiskt bidrag ska beviljas. Europadomstolen har i sådana fall framhållit att avgöranden som grundar sig på ett stort mått av skönsmässig bedömning ändå innefattar en tillämpning av vissa övergripande rättsliga regler eller principer och att detta är tillräckligt för att artikeln ska vara tillämplig.

I det första rättsprövningsmålet (HFD 2011 ref. 10) angav HFD att rätten till statligt stöd till trossamfund är reglerad i lag efter fast- ställda kriterier och att det alltså inte är fråga om en rent diskretionär prövning. Mot bakgrund av hur lagen är uppbyggd ansågs därför huvudregeln vara att alla samfund har rätt till stöd, med undantag för de samfund som inte uppfyller kraven beträffande demokrati och organisatorisk mognad i 3 §. I det fall som avgörandet avsåg hade regeringen avslagit Trossamfundet Jehovas vittnens ansökan om stats- bidrag med motiveringen att samfundet vid en samlad bedömning inte till fullo ansågs uppfylla dessa krav. HFD upphävde avslags- beslutet, eftersom skälen för beslutet inte ansågs vara tillräckligt redovisade.

HFD har därefter i ytterligare två avgöranden rättsprövat reger- ingens beslut att avslå Jehovas vittnens ansökningar om statsbidrag.

I avgörandet HFD 2013 ref. 72 hade regeringen som skäl för avslagsbeslutet angett att samfundet inte bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på, eftersom samfundet uppmanar sina medlemmar att inte delta i poli- tiska val. HFD konstaterade att en allmän och lika rösträtt utgör en del av de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Med- borgarna kan enligt domstolen visserligen förväntas utnyttja de möj- ligheter att delta i sitt lands styre som står öppna för dem, men de har också rätt att avstå från att göra detta; i Sverige utgör rösträtten

83

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

just en rätt och inte en skyldighet. HFD uttalade vidare att respekten för religionsfriheten fordrar att bedömningen av om ett trossamfund kan anses bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på inte innefattar någon närmare prövning och värdering av samfundets religiösa lära. Att en sådan prövning och värdering inte får ske har uttryckligen framhållits i lagens förarbeten. Det följer även av Europadomstolens praxis avseende rätten till religionsfrihet att staten har en skyldighet att förhålla sig neutral och opartisk, vilket medför att den är förhindrad att värdera legitimiteten hos religiösa åskådningar eller de sätt på vilka sådana åskådningar uttrycks eller manifesteras, och att detta är av avgörande vikt vid bedömningar av aktuellt slag. Domstolen ansåg mot den bakgrunden att bestämmelsen i 3 § lagen om stöd till trossamfund inte kan ges innebörden att ett samfund, vars religiösa lära innebär att dess medlemmar uppmanas avstå från att delta i all- männa val, utan att för den skull motarbeta det demokratiska styr- elseskicket, inte kan anses uppfylla kravet för rätt till statsbidrag. HFD upphävde därför regeringens beslut att avslå Jehovas vittnens ansökning, eftersom det ansågs sakna stöd i lag.

I HFD 2017 ref. 4 hade regeringen avslagit Jehovas vittnens bidragsansökan med motiveringen att trossamfundets motstånd mot blodtransfusioner även avseende minderåriga riskerar enskilda barns liv och hälsa och att barnets behov inte blir tillgodosedda, varför samfundets inställning i denna fråga inte är förenlig med samhällets grundläggande värderingar. HFD uttalade att en bedömning av om ett samfund uppfyller demokrativillkoret inte kan göras helt med bortseende från de uppfattningar som samfundet ger uttryck och verkar för på grundval av sin religiösa lära. I det ligger enligt dom- stolen att en prövning främst får inriktas mot huruvida det granskade trossamfundet utövar sin verksamhet med respekt för de bestäm- melser som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket och som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för värderingar som är kännetecknande för den demokratiska ideologin. HFD konstaterade bl.a. att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp (2 kap. 6 § första stycket regeringsformen) och att det är en huvudregel att hälso- och sjuk- vård inte får ges utan patientens samtycke (4 kap. 2 § patientlagen [2014:821]). HFD menade mot den bakgrunden att ett trossamfund inte kan anses komma i konflikt med demokratiska värderingar om

84

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

det anmodar sina medlemmar att agera på ett sätt som är förenligt med den rätt att uttrycka uppfattningar och motsätta sig medicinsk behandling som tillkommer dem enligt rättsordningen. Detta gäller under förutsättning att samfundet inte uppmanar sina medlemmar att inte godta att samhället i vissa fall ingriper till förmån för barn. Vad gäller Jehovas vittnen är förhållandet tvärtom att samfundet uppmanar sina medlemmar att samarbeta med sjukvården för det fall att det beslutas att ett barn ska få blodtransfusion. Bestämmelsen i 3 § lagen om stöd till trossamfund kan alltså inte ges den innebörden att ett samfund vars religiösa lära innebär att dess medlemmar upp- manas att vägra blodtransfusion även avseende barn, inte kan anses uppfylla kravet för rätt till statsbidrag. Regeringens beslut att avslå Jehovas vittnens ansökan ansågs sålunda sakna stöd i lag och upp- hävdes.

Förslag till ett förtydligat demokratikriterium

Som nämnts ovan tillsatte regeringen i juni 2016 en utredning, Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund, som gavs i uppdrag att bl.a. föreslå ett förtydligat demokratikriterium som är i överensstämmelse med religionsfriheten. Utredningen redovisade den 13 mars 2018 sitt uppdrag i betänkandet Statens stöd till tros- samfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18). I det betänkandet har lämnats förslag till ett förtydligat demokratikriterium som ett trossamfund måste uppfylla för att kunna få statsbidrag och statlig avgiftshjälp. Det föreslagna demokratikriteriet är utformat så att det exkluderar trossamfund som agerar i strid mot särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska samhället. Enligt betänk- andet kan man genom en sådan utformning uppnå följande.

Förhindra att trossamfund som i sin verksamhet inte respekterar särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar finansieras med allmänna medel.

Uppfylla Europakonventionens krav.

Underlätta en tillämpning i praktiken.

Värna om trossamfundens integritet, självständighet och religions- frihet.

85

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

Skydda trossamfunden mot godtyckligt beslutsfattande.

Enligt betänkandets förslag ska stöd inte få lämnas om ett trossam- fund eller någon av dess församlingar eller företrädare, inom ramen för trossamfundets eller en församlings verksamhet,

1.utövar våld mot person, tvång eller hot,

2.kränker ett barns rättigheter på sådant sätt att det finns en påtag- lig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas,

3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådan typ av kränkning som anges i 1 eller 2,

4.inskränker en betjänads fri- och rättigheter genom utnyttjande av utsatt belägenhet,

5.bryter mot diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen eller klart överträder principen om alla människors lika värde, eller

6.aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

Enligt förslaget ska dock, om det finns synnerliga skäl, stöd få läm- nas även om en församling eller en företrädare agerar något av de angivna sätten.

I betänkandet föreslås att beslutsmyndigheten ska ha bevisbördan för att ett trossamfund inte uppfyller demokrativillkoret, dvs. att samfundet agerar på sådant sätt som anges i de olika exkluderings- grunderna. Det är alltså inte trossamfundet som ska visa att det inte har agerat odemokratiskt på det sätt som anges i bestämmelsen.

I betänkandet föreslås dessutom att återkallelse och återkrav av statsbidrag ska kunna ske, bl.a. om demokratikriteriet inte uppfylls. Bestämmelserna innebär i dessa avseenden väsentligen följande. Ett stödberättigat trossamfund ska utan dröjsmål anmäla ändrade för- hållanden som kan medföra att villkoren för stödberättigande inte längre är uppfyllda. Om ett stödberättigat trossamfund inte längre uppfyller villkoren för stödberättigande, ska detta återkallas. I vissa fall ska dock ett trossamfund som inte uppfyller villkoren för stöd- berättigande ges tillfälle att avhjälpa bristerna innan återkallelse sker. Ett trossamfund är återbetalningsskyldigt för organisationsbidrag som trossamfundet har fått utan att uppfylla villkoren för stöd-

86

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

berättigande. Om ett trossamfund är återbetalningsskyldigt ska be- slutsmyndigheten besluta om återbetalning, såvida det inte finns särskilda skäl för hel eller delvis eftergift.

5.2.4Demokrativillkor för radio- och tv-program och för nyhetsmedier

Demokrativillkor i radio- och tv-lagen

Ett demokrativillkor för programverksamhet har sedan lång tid till- baka gällt programverksamhet i radio och tv. Från att tidigare ha reglerats genom avtal mellan staten och Sveriges Radio infördes 1978 i radiolagen (1966:755) ett krav på att programföretag i program- verksamheten ska hävda det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda män- niskans frihet och värdighet. Kravet har genom åren överförts till nya lagar och formulerats om. I dag återfinns kravet i radio- och tv- lagen (2010:696) och innebär att en leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv och den som sänder ljudradio ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (5 kap. 1 § och 14 kap. 1 §). Vid väsentliga brott mot bestämmelserna kan ett sändningstillstånd återkallas (18 kap. 2 och 5 §§).

I förarbetena förtydligas bestämmelsens innebörd enligt följande. Orden ”det demokratiska statsskickets grundidéer” anses avse beteck- ningen på en statsform som bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt fria och hemliga val. Uttrycket ”alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet” har an- setts avse de sidor av demokratibegreppet som anknyter till bl.a. för- hållandet mellan människor, t.ex. fördömande av rasism, våld och bru- talitet samt hävdande av jämställdhet mellan könen (prop. 1977/78:91 s. 230).

Sedan 1989 finns det EU-rättsliga bestämmelser om sändnings- verksamhet för tv. För närvarande finns dessa bestämmelser i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlems-

87

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

staternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audio- visuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster). Detta direktiv innehåller bl.a. en skyldighet för medlemsstaterna att på lämpligt sätt säkerställa att audiovisuella medietjänster som tillhanda- hålls av medietjänstföretag under deras jurisdiktion inte innehåller något som uppmanar till hat, grundat på ras, kön, religion eller natio- nalitet (artikel 6). Denna skyldighet har ansetts genomförd i Sverige genom straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp och det redo- visade demokrativillkoret i radio- och tv-lagen (prop. 2009/10:115 s. 123 f.).

Demokrativillkor vid mediestöd

Under senare år har presstödet utretts dels i Presstödskommittén, dels i Medieutredningen. Presstödskommittén gjorde i sitt slutbetänk- ande Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66) bedömningen att det inte bör införas en bestämmelse om respekt för demokratins idéer som en grundläggande förutsättning för att få del av presstödet (a. SOU s. 405–407). Kommitténs ordförande reser- verade sig dock mot bedömningen och ansåg att en demokrati- bestämmelse borde införas. Enligt honom skulle bestämmelsen i radio- och tv-lagen kunna användas som förebild, även om en an- passning till den fria pressens villkor vore nödvändig. Han angav att den största svårigheten med en sådan bestämmelse torde vara att avgränsa den på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt, men att svårigheter av det slaget inte är unika utan förekommer och be- mästras på många rättsområden (s. 444–447).

Regeringen ansåg att Presstödskommitténs slutbetänkande inte gav ett tillräckligt underlag för att svara på de demokratiska utman- ingar som följer av medieutvecklingen och den förändrade medie- användningen och tillsatte därför Medieutredningen för att analy- sera behovet av nya mediepolitiska insatser. I avvaktan på den utredningens redovisning beslutade regeringen dock att genomföra vissa mindre förändringar av presstödet (prop. 2014/15:88 s. 7–10).

Medieutredningen föreslog i sitt slutbetänkande En gränsöver- skridande mediepolitik – för upplysning, engagemang och ansvar (SOU 2016:80) att presstödet ska ersättas av ett mediestöd och att sådant stöd bl.a. endast ska få lämnas till allmänna nyhetsmedier som

88

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

präglas av principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (a. SOU s. 301 och 331–334). Detta krav på en demokratisk värdegrund är utformat med förebild i radio- och tv-lagens liknande krav. Enligt Medieutredningen uppfylls det föreslagna kravet bl.a. inte av medier som bedriver lågintensiv hat- propaganda i syfte att misskreditera en viss grupp människor – t.ex. utlandsfödda, kvinnor eller muslimer – även om de inte går så långt i varje enskild publicering att den ansvariga utgivaren kan åtalas för förtal eller hets mot folkgrupp (a. SOU s. 333 och 334).

Regeringen valde i den efterföljande propositionen (prop. 2017/18:154) att inte gå vidare med Medieutredningens förslag till demokrativillkor. Som skäl för sitt ställningstagande angav reger- ingen den principiella utgångspunkten att det allmänna inte på för- hand bör blanda sig i mediers innehåll från värdegrundsperspektiv.

5.2.5Demokrativillkor för studiestöd

Det svenska studiestödet ska bidra till att förverkliga de utbildnings- politiska målen. Studiestödet ska bl.a. verka rekryterande för både kvinnor och män och därmed bidra till ett högt deltagande i utbild- ning. Det ska vidare utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och därmed bidra till ökad social rättvisa.1

Sveriges system för finansiering av studier gäller både för studier i Sverige och för studier utomlands. Studiemedel för studier utanför Sverige (utlandsstudier) får lämnas om den studerande under de senaste fem åren har varit bosatt i Sverige i en sammanhängande period om minst två år (3 kap. 23 § studiestödslagen [1999:1395]). Studiemedel för utlandsstudier får i princip lämnas om utbildning- arna kan anses ha godtagbar standard, dvs. uppfyller vissa kvalitets- krav. Beslut om godtagbar standard för utbildningar på gymnasial nivå fattas av CSN, medan Universitets- och högskolerådet (UHR) beslutar om godtagbar standard när det gäller utbildningar på efter- gymnasial nivå (3 kap. 21 § studiestödsförordningen [2000:655]). CSN kan dock enligt 3 kap. 23 § studiestödsförordningen avslå en ansökan om studiemedel, trots att utbildningen av CSN eller UHR

1Målen för studiestödet slogs fast i samband med studiestödsreformen 2001 (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/2000:UbU7, rskr. 1999/2000:96) och justerades därefter något med anledning av reger- ingens strategi kring jämställdhetsintegrering (prop. 2015:16:1, utg.omr. 15, bet. 2015/16:UbU2, rskr. 2015/16:58).

89

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

har bedömts ha en godtagbar standard, 1) om utbildningen är jäm- förbar med en utbildning i Sverige som inte ger rätt till studiemedel, och 2) om den avser en utbildning som inte rimligen bör ge rätt till studiemedel.

Sverige satsar stora resurser på studiestöd. Regeringen anser därför att det väsentligt att sådana utlandsstudier som studiestöd lämnas för både håller en viss kvalitet och i övrigt inte är oförenliga med den svenska regleringen på området. I en promemoria, som har utarbetats inom Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet), före- slås därför vissa ändringar i studiestödsförordningen. I promemorian uttalas bl.a. följande (Studiemedel vid utlandsstudier – Förändringar för ett långsiktigt och hållbart system, Utbildningsdepartementets promemoria 2017-12-06, dnr U2017/04843/GV, s. 17 f.)

Bestämmelser om statsskickets grunder och mänskliga fri- och rättig- heter finns i 1 och 2 kap. regeringsformen (RF). En grundläggande ut- gångspunkt för prövningen av när studiemedel inte rimligen bör lämnas bör därför vara 1 kap. 2 § RF. Av bestämmelsen framgår det bl.a. att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska också verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Vidare framgår det att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung m.m. De värden som anges i bestämmelsen bör ges betydelse i samband med olika rättsliga överväganden där frågor om likabehandling, lämplighet och proportionalitet aktualiseras (Regerings- formen – en kommentar, Eka m.fl., 2012). Sådana grundläggande vär- deringar bör därför vara vägledande också när det gäller beslut om studie- medel. Av ett sådant tillvägagångssätt följer t.ex. att om det framkom- mer att en utbildning sprider icke-demokratiska värderingar så bör den rimligen inte ge rätt till studiemedel, eftersom det inte vore förenligt med de principer som kommer till uttryck i grundlagen. Vägledande principer kan också utläsas av annan svensk lagstiftning än grundlagen.

[…]

De allmänna råd som CSN har beslutat tar sikte på omständigheter som är hänförliga till utbildningens innehåll. Detsamma gäller även det ovan nämnda exemplet att studiemedel inte rimligen bör beviljas för en utbildning som sprider icke-demokratiska värderingar. Det bör emeller- tid framgå av ventilen i 3 kap. 23 § 2 studiestödsförordningen att rim- lighetsprövningen, utöver en bedömning av utbildningen som sådan, också kan ha sin grund i övriga omständigheter. En utbildning som t.ex. inte är öppen för kvinnor bör inte rimligen ge rätt till studiemedel efter- som ett sådant antagningssystem inte bör anses förenligt med svenska

90

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

principer om icke-diskriminering som bl.a. kommer till uttryck i 1 kap. 2 § RF. Vidare bör studiemedel kunna nekas för studier i oroshärdar dit UD avråder från resor. Det kan t.ex. röra sig om utbildningar i områden där det råder väpnade konflikter eller i områden där det har inträffat naturkatastrofer som på ett allvarligt sätt riskerar att påverka den stu- derandes säkerhet eller hälsa. Det kan finnas även andra situationer när studiemedel bör nekas med hänsyn till övriga omständigheter.

Mot bakgrund av de citerade uttalanden föreslås i promemorian att bestämmelserna i 3 kap. 23 § första stycket studiestödsförordningen bör förtydligas. Sedan den 1 maj 2018 följer det således av lagrummet att studiemedel inte får lämnas för en utbildning som 1) är jämförbar med en utbildning i Sverige som inte ger rätt till studiemedel eller

2)på grund av omständigheter som rör utbildningen eller av något annat särskilt skäl inte rimligen bör ge rätt till studiemedel.

5.3Demokratiska värderingar

Vilka är samhällets grundläggande värderingar?

I detta avsnitt lämnas en redovisning över vilka värderingar och idéer som präglar ett demokratiskt samhälle och som kan bli föremål för skydd genom ett demokrativillkor.

Bestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) är en vägledning i frågan om vad som utgör samhällets grundläggande värden. Bestäm- melsen är inte rättsligt bindande, utan ett program- och målsätt- ningsstadgande som ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för samhällsverksamhetens inriktning. Stadgandet har tydliga berör- ingspunkter med Sveriges konventionsåtaganden om mänskliga rättig- heter och anses ge uttryck för viktiga grundläggande värderingar i det svenska samhället (se bl.a. SOU 1975:75 s. 93 och prop. 2001/02:72 s. 19). De i stadgan skyddade rättigheterna och principerna är följ- ande.

Alla människors lika värde

I stadgandets första stycke anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Bestämmelsen riktar sig till alla som utövar offentlig makt, dvs. såväl till normgivande organ som till rättstillämpande myndigheter av olika slag.

91

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

Den enskildes välfärd och de sociala rättigheterna

I andra stycket finns bestämmelser om de grundläggande målen för den offentliga verksamheten. Här anges bl.a. att en enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundlägg- ande mål för den offentliga verksamheten.

God miljö

Av tredje stycket följer att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kom- mande generationer.

Demokrati och skydd för den enskildes privat- och familjeliv Fjärde stycket anger att det allmänna ska verka för att demo- kratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Av samma stycke följer vidare att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Delaktighet och jämlikhet

Enligt det femte stycket ska det allmänna verka för att alla män- niskor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskri- minering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktions- hinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Uppräkningen är inte uttömman- de, och det allmänna därför skyldigt att motverka diskriminering även på grund av andra – liknande – osakliga omständigheter som gäller den enskilde som person, än de som uttryckligen har an- getts (prop. 2001/02:72 s. 49).

Stödet åt minoriteter

I paragrafens sjätte stycke anges att samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

Bestämmelserna i 1 kap. 2 § RF är inte juridiskt bindande och ger således inte upphov till några rättigheter för den enskilde. Den en- skilde kan alltså inte med stöd av 1 kap. 2 § RF påkalla domstols ingripande mot det allmänna. Stadgandena anger dock riktlinjer för det allmännas verksamhet och riktar sig till alla som utövar offentlig

92

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

makt, dvs. både normgivande organ och rättstillämpande myndig- heter. Program- och målsättningsstadgandets främsta funktion är därmed att ålägga det allmänna att verka för att de aktuella målsätt- ningarna förverkligas.

I program- och målsättningsstadgandet lyfts fram särskilt viktiga grundläggande värden för det svenska demokratiska samhället. I den följande framställningen redovisas de värden som kan anses vara av särskild betydelse för Allmänna arvsfondens målgrupper; barn, unga och personer som har funktionsnedsättning. Dessa värden är alla människors lika värde samt delaktighet och jämlikhet2, demokrati samt skydd för den enskildes privatliv och familjeliv samt barns rätt. I framställningen ges exempel på innehåll i såväl internationella kon- ventioner som nationell rätt. Det görs inte anspråk på att framställ- ningen är fullständig, särskilt gäller detta i fråga om internationell rätt. De internationella regelverk som särskilt nämns nedan är Europa- konventionen, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) (EU:s rättighetsstadga) samt Förenta nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättig- heter (barnkonventionen). Även andra internationella konventioner kan dock innehålla regler av den natur som behandlas i avsnittet.

Alla människors lika värde samt delaktighet och jämlikhet

Skydd mot diskriminering

Skyddet mot diskriminering är en viktig del av skyddet av de mänsk- liga rättigheterna. Det ska garantera att alla faktiskt kan ta del av sina rättigheter och att människors lika värde ska respekteras på alla områden.

Alla EU:s medlemsstater är parter i ett stort antal FN-fördrag om mänskliga rättigheter. Skyddet mot diskriminering i Europa har sin huvudsakliga grund i två olika regelsystem som samspelar med var- andra. Dels finns Europakonventionen, dels finns EU:s fördrag och EU:s rättighetsstadga.

Europakonventionen gäller som svensk lag sedan den 1 januari 1995. De stater som har anslutit sig till konventionen ska garantera var och en som befinner sig under deras jurisdiktion de fri- och

2Eftersom alla människors lika värde är starkt sammanlänkat med skyddet mot diskriminering behandlas detta tillsammans med delaktighet och jämlikhet i den följande framställningen.

93

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

rättigheter som anges i avdelning ett i konventionen. Rättigheterna anges i artiklarna 2–18 och innefattar bl.a. rätten till liv och förbud mot tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling (artiklarna 2 respektive 3), rätt till personlig frihet (artikel 5), rätten till domstolsprövning och en rättvis rättegång i mål om civila rättig- heter och skyldigheter eller anklagelse om brott (artikel 6), rätten till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens (arti- kel 8), tankefrihet och religionsfrihet (artikel 9), yttrandefrihet (arti- kel 10), mötes- och föreningsfrihet (artikel 11), rätt till ett effektivt rättsmedel (artikel 13) och förbud mot diskriminering avseende rättig- heterna i konventionen (artikel 14).

Förbudet mot diskriminering i artikel 14 garanterar lika behand- ling vid åtnjutande av de övriga rättigheter som anges i konven- tionen. Detta ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.3

En av EU-rättens grundläggande rättsprinciper är icke-diskrimi- neringsprincipen eller likabehandlingsprincipen i artikel 18 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Artikeln täcker en- ligt ordalydelsen endast diskriminering på grund av nationalitet. EU- domstolen har dock utvidgat icke-diskrimineringsprincipen till en princip om likabehandling.

EU:s rättighetsstadga innehåller regler om olika rättigheter. Stadgan är bindande för EU-institutionerna och för medlemsstaterna när de tillämpar EU:s lagstiftning. I artikel 21 slås fast att ”all diskrimi- nering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmög- enhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden”. I samma artikel förbjuds dessutom diskriminering på grund av nationalitet. Det finns ett också ett stort antal EU-direktiv om diskriminering.

3Europadomstolen har ansett att artikel 14, i kombination med andra artiklar i konventionen, är tillämplig då en person diskrimineras på grund av sin sexuella läggning. Artikel 14 omfattar således även diskrimineringsgrunden sexuell läggning även om denna grund inte anges ut- tryckligen i artikeln.

94

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

Särskilt om FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

Efter riksdagens godkännande beslutade regeringen den 4 december 2008 att Sverige skulle tillträda Förenta Nationernas (FN) konven- tion den 13 december 2006 om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning. Sverige anslöt sig dessutom till ett frivilligt proto- koll till konventionen som innebär att den som upplever sina rättig- heter kränkta kan klaga till en övervakningskommitté. Från den 14 januari 2009 gäller konventionen för Sveriges del.

Syftet med konventionen är att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av mänskliga rättigheter och grundlägg- ande friheter för alla personer som har funktionsnedsättning. Kon- ventionen innehåller inte några nya rättigheter i förhållande till de övriga centrala FN konventionerna om mänskliga rättigheter. Den konkretiserar dock genom artiklarna vad detta åtagande innebär för att säkerställa att personer som har funktionsnedsättning kan åtnjuta sina mänskliga rättigheter.

De allmänna principerna (artikel 3) i konventionen slår fast de grundläggande principer som är nödvändiga att beakta för att perso- ner som har funktionsnedsättning ska kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter och ha samma möjligheter till full delaktighet i samhället. Konventionen är med sina 50 artiklar, varav många dessutom inne- håller en rad olika delmoment, mycket omfattande. Den berör alla tänkbara samhällsområden där personer med funktionsnedsättning kan behöva stöd eller särskild uppmärksamhet för att komma i åt- njutande av samma mänskliga rättigheter som andra. Principen om tillgänglighet (artikel 9) är en av de centrala principerna i konven- tionen och innebär att alla hinder för det effektiva åtnjutandet av mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska monteras ned för att möjliggöra för personer med funktionsnedsätt- ning att kunna leva oberoende och självständigt samt att delta fullt och jämlikt i samhället.

Skydd mot diskriminering i nationell rätt

I svensk rätt finns den rättsliga utgångspunkten för regleringen av diskriminering i regeringsformen. Förutom det ovan nämnda pro- gram- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF föreskrivs det i

95

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

2 kap. RF om skydd mot diskriminering. Här anges att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning (2 kap. 12 § RF) eller på grund av sitt kön (2 kap. 13 § RF). En lag eller föreskrift får dock innebära ett missgynnande av kön om föreskriften utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt (2 kap. 13 § RF). Även religionsfriheten är grundlags- skyddad (2 kap. 1 och 2 §§ RF, jfr dock 2 kap. 25 § punkt 1 RF).

I januari 2009 trädde en ny samlad lagstiftning om diskriminering i kraft; diskrimineringslagen som ersatte sju tidigare lagar på områ- det. Diskrimineringslagstiftningen och dess förbud mot diskrimi- nering är utformad under inflytande av EU-rätten och genomför bl.a. EU-direktiv på området.

I 1 kap. 1 § diskrimineringslagen föreskrivs att lagen har till ända- mål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättig- heter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning sexuell läggning eller ålder.

Tio samhällsområden omfattas av diskrimineringsförbuden i diskri- mineringslagen. De områden som kan aktualiseras för organisationer som söker stöd ur Allmänna Arvsfonden är främst områdena arbets- liv, utbildning, samt varor, tjänster och bostäder m.m. Nedan följer därför en särskild redogörelse för dessa områden.

Förbudet mot diskriminering i arbetslivet

I arbetslivet får inte en arbetsgivare diskriminera den som hos arbets- givaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft (2 kap. 1 § första stycket diskrimineringslagen). Det kan i vissa fall vara tillåtet för arbetsgiv- are att särbehandla personer på ett sätt som har samband med diskrimineringsgrunderna. Det gäller vid särskilda yrkeskrav, positiv särbehandling som har samband med kön och särbehandling på grund av ålder. Diskrimineringsförbudet hindrar t.ex. inte särbehandling

96

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

som föranleds av en egenskap som har samband med någon av diskri- mineringsgrunderna om, vid beslut om anställning, befordran eller utbildning för befordran, egenskapen på grund av arbetets natur eller det sammanhang där arbetet utförs utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav som har ett berättigat syfte och kravet är lämpligt och nödvändigt för att uppnå syftet (2 kap. 2 § 1 diskrimineringslagen). I förarbetena anförs bl.a. följande vad gäller innebörden av detta undantag (prop. 2007/08:95 s. 159 f.).

Ett specialfall är organisationer som med hänsyn till verksamhetens ändamål och speciella förutsättningar bör ges en särskild möjlighet att väga in hänsyn till någon av diskrimineringsgrunderna i ett anställnings- eller befordransbeslut. Det är här fråga om verksamheter som bygger på religiösa, ideologiska eller värderingsmässiga grunder. Det är rimligt att en arbetstagare vars funktion eller arbetsuppgifter har nära samband med verksamhetens kärna delar organisationens eller verksamhetens åskådning eller grundläggande värderingar. Det kan vara fråga om att värna en verksamhets legitimitet och integritet i förhållande till med- lemmar och i förhållande till utomstående. För organisationer som verkar för ett visst ändamål kan det för trovärdigheten vara väsentligt att personer som representerar eller verkar inom organisationen har en särskild tillhörighet till den. Religiösa sammanslutningar bör kunna kräva att den som ska arbeta i funktioner som berör själva religions- utövningen eller som ska företräda verksamheten gentemot allmänheten eller medlemmar bekänner sig till den tro eller religion som utövas. Trossamfund ska inte behöva ställas inför dilemmat att för sådana upp- gifter behöva anställa någon som bekänner sig till en annan tro eller inte alls är troende. Ett annat exempel är att en kyrka eller motsvarande vid anställning av en präst eller någon som ska arbeta med själavård eller annan kyrklig verksamhet i en viss invandrargrupp, bör kunna ställa krav på att personen i fråga har samma religion som dem han eller hon ska möta i arbetet. Likaledes bör en ideell organisation för homosexuella eller för personer med funktionshinder eller en intresseorganisation för äldre kunna ställa krav på att den som företräder organisationen själv är homosexuell respektive har ett funktionshinder eller är äldre. Detsam- ma gäller invandrarföreningar och organisationer som verkar för en viss etnisk grupps intressen eller mera allmänt för invandrares intressen.

Undantaget tar sikte på anställningar av personer som företräder en verksamhet eller är ”synliga” i förhållande till medlemmar eller utåt mot allmänheten. En arbetsgivare bör inte kunna åberopa undantagsmöjlig- heten till stöd för krav på att alla anställda – oavsett arbetsuppgifter – ska ha det kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, den etniska tillhörighet, den religion eller annan trosuppfattning, det funk- tionshinder, den sexuella läggning eller den ålder som organisationen verkar för eller vill associeras med. Arbetsgivaren ska ha starka skäl för att få tillämpa undantagsregeln. Det måste stå klart att det verkligen

97

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

varit de krav som arbetet ställer, eller det sammanhang där arbetet ut- förs, som varit styrande i det enskilda fallet.

Förbudet mot diskriminering i fråga om utbildning

I fråga om utbildning får inte den som bedriver verksamhet som av- ses i skollagen (2010:800) eller annan utbildningsverksamhet diskri- minera något barn eller någon elev, student eller studerande som del- tar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 § diskrimineringslagen). I begreppet utbildningsverksamhet innefattas verksamhet för barn, ungdomar och vuxna i bl.a. förskolor, grund- och gymnasieskolor, eftergymnasiala utbildningar, folkhögskolor, studieförbund, militära utbildningar utöver grundutbildning och repetitionsutbildning samt högskoleutbildning (prop. 2007/08:95 s. 189).

Angående utbildningsverksamhet som inte regleras i skollagen uttalade regeringen bl.a. följande i förarbetena till diskriminerings- lagen (a. prop. s. 192 f.).

Även i fråga om utbildningsverksamhet utanför skollagens område är det rimligt att den som anordnar verksamheten i förhållande till del- tagarna och sökandena svarar för den personal som har anlitats däri. Annan utbildningsverksamhet är som framgått ett vidsträckt område som omfattar allt från utbildning hos studieförbund och folkhögskolor, uppdragsutbildning och eftergymnasial yrkesutbildning till högskole- utbildning vid universitet och högskolor. Även om här i allmänhet är fråga om vuxna utbildningsdeltagare och även om den som deltar inte lyder under skolplikt förutsätter undervisningssituationen och relationen mellan lärare/föreläsare och elev/student typiskt sett ett förtroende och en miljö som är fri från diskriminering och fördomsfulla förhållnings- sätt. När det gäller skyddet mot diskriminering finns det därför inte anledning att se annorlunda på sådana utbildningsanordnares ansvar för anställdas eller anlitade uppdragstagares handlande än vad gäller beträff- ande verksamhet som regleras i skollagen.

Enligt lagtexten skyddas grupperna barn, elever, studenter och stu- derande av diskrimineringsförbudet i 2 kap. 5 §. Med barn avses de som deltar i eller söker till förskoleverksamhet eller skolbarnomsorg, enligt skollagen. Elever är de som utbildas eller söker till utbildning som omfattas av skollagen. Elever kan vara såväl barn, ungdomar som vuxna. Student är den som är antagen till eller bedriver hög-

98

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

skolestudier enligt högskoleförordningen (1993:100). Begreppet stu- derande täcker alla andra deltagare i olika utbildningsverksamheter, t.ex. folkhögskolor och studieförbund (a. prop. s. 506).

Även på utbildningsområdet kan undantag från diskriminerings- förbudet komma i fråga. Förbudet för utbildningsanordnare att diskriminera hindrar t.ex. inte åtgärder som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män vid tillträde till annan utbildning än sådan som avses i skollagen. Förbudet hindrar inte heller att en folkhögskola eller ett studieförbund vidtar åtgärder som är ett led i strävanden att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet eller religion eller annan trosuppfattning (2 kap. 6 § diskrimineringslagen). Regeringen uttalade i detta samman- hang följande i förarbetena till lagen (a. prop. s. 206).

När behovet av undantag från diskrimineringsförbudet ska bedömas går det inte att bortse från folkbildningens speciella karaktär. Det finns ett flertal folkhögskolor, enstaka kurser och andra former av utbildning inom folkbildningen som särskilt riktar sig till – t.ex. – kvinnor, invand- rare, romer eller personer med funktionshinder. Andra har sin utgångs- punkt i deltagarnas ålder. Regeringens utgångspunkt är generellt att dessa utbildningsanordnare och kurser fullgör angelägna ändamål på så sätt att utbildning tillhandahålls bl.a. personer som inte fullt ut kan göra sig gällande i andra utbildningssammanhang. Det är i och för sig inte givet att det förekommer verksamhet inom folkbildningen som står i strid med det föreslagna diskrimineringsförbudet. Men för att det inte ska uppstå tvekan om viss verksamhet är tillåten eller inte bör ett särskilt undantag göras för folkbildningen i fråga om diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning.

Förbudet mot diskriminering i fråga om varor, tjänster och bostäder m.m.

Diskriminering är förbjuden för den som utanför privat- och familje- livet tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder till allmänheten (2 kap. 12 § första stycket 1 diskrimineringslagen). Diskriminerings- förbudet gäller för den som bedriver näringsverksamhet i form av yrkesmässigt tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder. I praxis har det uttalats att ideella föreningar som tillhandahåller tjänster också omfattas av diskrimineringsförbudet.4

4Fransson S. m.fl., Diskrimineringslagen – En kommentar, Zeteo 2017-02-16.

99

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

Vara är ett objekt som är omsättningsbart. Tjänst är något som någon gör eller utför åt någon annan mot ersättning, t.ex. hantverks- och andra arbetsprestationer mot betalning. Även kurs eller utbild- ning hos ett utbildningsföretag är exempel på en tjänst (a. prop. s. 518). Förbudet mot diskriminering gäller både i fråga om faktiska handlingar som beslutsfattande och för omotiverat förhalande av be- slut eller åtgärder samt underlåtenheter och trakasserande bemöt- ande. Det kan t.ex. gälla olika priser och villkor, men också om miss- gynnande bemötande och mindre förmånliga villkor. Som exempel ges bl.a. i förarbetena (a. prop. s. 519) rabatter kopplade till kön eller etnisk tillhörighet och ogynnsamt bemötande i samband med krog- eller restaurangbesök.

Anordnande av allmän sammankomst eller offentlig tillställning faller under området varor, tjänster och bostäder m.m. På detta om- råde är diskriminering förbjuden för den som anordnar sådan sam- mankomst (2 kap. 12 § första stycket 2 diskrimineringslagen).

Med allmän sammankomst avses enligt 2 kap. 1 § ordningslagen (1993:1617) t.ex. demonstrationer eller sammankomst som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, föreläsningar och föredrag som hålls för under- visning eller för att meddela allmän eller medborgerlig bildning, sam- mankomster som hålls för religionsutövning, teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter samt andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. För att en sammankomst ska anses som allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har till- träde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan samman- komst.

Offentlig tillställning är enligt 2 kap. 3 § ordningslagen bl.a. tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, danstillställningar, marknader samt andra tillställningar som inte är att anse som all- männa sammankomster. För att en tillställning ska anses som offent- lig krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den.

Förbudet har särskild betydelse i fråga om inträde och möjlig- heter att ta del av t.ex. en konsert, inträdesavgifter och andra villkor för att ta del av en sammankomst eller tillställning och när det gäller hur enskilda bemöts av den som anordnar eller ansvarar för ett

100

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

evenemang eller över huvud taget kan sägas företräda den som an- ordnar sammankomsten eller tillställningen (a. prop. s. 250 f.).

Även i fråga om förbudet mot diskriminering i fråga om till- handahållande av varor, tjänster och bostäder samt allmän samman- komst eller offentlig tillställning finns undantagsbestämmelser. Till diskrimineringsförbudet i fråga om tillhandahållandet av tjänster eller bostäder finns genom undantagsregeln i 2 kap. 12 a § diskrimi- neringslagen ett utrymme för särbehandling relaterat till grunden kön. Det är alltså tillåtet att behandla kvinnor och män olika, under förutsättning att det finns ett berättigat syfte. Undantaget gäller inte tillhandahållandet av varor eller anordnandet av allmänna samman- komster eller offentliga tillställningar. Undantagsregeln ska tillämpas restriktivt. I förarbetena (a. prop. s. 521 f.) anges några exempel på hur undantagsregeln är avsedd att tillämpas. Tjänster i form av skyddade boenden för kvinnor eller män omfattas inte av diskri- mineringsförbudet. Ett annat fall är bostäder som tillhandahålls enbart kvinnor eller män av stiftelser som enligt sina stiftelseförordnanden driver näringsverksamhet i form av uthyrning av bostäder. Undan- tagsregeln bör också kunna omfatta särskilda riktade insatser mot kvinnor eller män, som t.ex. en kommun gör för att utjämna under- representation mellan könen eller skilda förutsättningar för flickor och pojkar, t.ex. i idrottssammanhang.

Diskrimineringsförbudet i 2 kap. 12 § diskrimineringslagen hindrar bl.a. inte tillämpning av bestämmelser av nedre åldersgränser för tillträde till serveringsställen för yrkesmässigt bedriven servering av alkoholdrycker eller annan särbehandling på grund av ålder om sär- behandlingen har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (2 kap. 12 b § diskrimi- neringslagen).

Olaga diskriminering och annan straffrättslig reglering

I 16 kap. 9 § brottsbalken finns en regel om olaga diskriminering. Enligt den bestämmelsen är det straffbelagt för näringsidkare att i sin verksamhet diskriminera en annan person på grund av dennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att inte gå honom eller henne till handa på de villkor som närings- idkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra (första

101

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

stycket). Förbudet gäller även anställda i näringsverksamheten och andra som handlar på en näringsidkares vägnar samt anställda i all- män tjänst och de som innehar allmänt uppdrag (andra stycket). Enligt tredje stycket kan även anordnare av allmän sammankomst eller offentlig tillställning eller medhjälpare till sådana anordnare dömas för olaga diskriminering om de diskriminerar någon på samma grunder som anges i första stycket, genom att vägra personen till- träde till sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra. I fjärde stycket i bestämmelsen föreskrivs att den även gäller diskrimineringsgrunden sexuell läggning. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. Tillämpningsområdet för straffbestämmelsen i 16 kap. 9 § brottsbalken sammanfaller delvis med förbuden mot diskriminering i diskrimineringslagen, som alltså är en civilrättslig lagstiftning. Detta innebär att vissa ageranden kan falla in under såväl straffbestämmelsen i brottsbalken som de civilrättsliga bestämmel- serna i diskrimineringslagen.

Det finns också andra straffrättsliga bestämmelser som rör diskri- minering. Av 16 kap. 8 § brottsbalken följer att den som i uttalande eller i annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missakt- ning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspel- ning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekänn- else eller sexuell läggning, döms för hets mot folkgrupp. Vidare ska som försvårande omständigheter vid bedömningen av ett brotts straffvärde bl.a. beaktas om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet (29 kap. 2 § 7 brotts- balken).

Demokrati och skydd av den enskildes privatliv och familjeliv

I 1 kap. 1 § RF slås flera grundläggande principer för statsskicket fast, varav principen om demokrati är en sådan princip. Av denna portalparagrafs första stycke följer således att all offentlig makt i Sverige utgår från folket.

102

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

Som behandlats ovan framgår det av program- och målsättnings- stadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områ- den. Bestämmelsen slår fast att det är en central uppgift för sam- hällets organ att befästa och utvidga demokratin i alla sammanhang och på alla nivåer i samhället (prop. 1975/76:209 s. 138).

Innebörden av begreppet demokratins idéer är inte helt klart. I ovan nämnda propositionen En politik för det civila samhället behandlas bl.a. frågor om olika bidragsformer till organisationer. I proposi- tionen (prop. 2009/10:55 s. 155 f.) anges bl.a. att villkoret att orga- nisationer i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer omfattar samma frågor som villkoret att organisationens syfte ska vara fören- ligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. En organisations syfte ska enligt regeringen i sin tur vara förenligt med principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskriminering och jämställdhet samt att rasism ska motverkas.

I Europakonventionen och andra internationella fördrag uttrycks att den enskilde bör ha ett rättsligt skydd för sitt privatliv. I svensk rätt skyddas den enskildes privatliv i vissa särskilda hänseenden genom regeringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter.

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en bl.a. rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Denna rättighet får under vissa förutsättningar inskränkas. En sådan inskränkning får enligt artikel 8.2 bara ske med stöd av lag och om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Behovet av att slå vakt om statens säkerhet, förebygga brott och värna folkhälsan är exempel på fall där nödvän- diga inskränkningar kan göras gällande.

Rätten till skydd för privatlivet i artikel 8 omfattar skydd mot en mängd olika åtgärder. Privatlivet är inte något klart avgränsat be- grepp vilket bidrar till att göra rättighetens innebörd svårdefinierad. På ett övergripande plan anses skyddet innebära att varje person ska ha en rätt att utvecklas i förhållande till andra människor utan inblandning från utomstående (jfr Integritetsskyddskommitténs be- tänkande SOU 2008:3 s. 72). Artikel 8 innebär inte bara att staten ska avhålla sig från ingrepp i den rättighet som är skyddad, utan också att staten är skyldig att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privatsfär. De krav som ställs på staterna är i princip

103

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

att de utfärdar lagstiftning som ger ett tillfredsställande skydd för de rättigheter som anges i artikel 8 och att myndigheterna kontrollerar att denna lagstiftning också respekteras, bl.a. genom att övergrepp beivras (a. SOU s. 86).

Ett i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF uttalat mål för den samhälleliga verksamheten är att värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen har inte någon bindande verkan men ålägger det all- männa att avhålla sig från vissa ingripanden. Den mest väsentliga funktionen för detta stadgande är att ålägga det allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas (jfr Fri- och rättighets- utredningens betänkande SOU 1975:75 s. 184). Till viss del överlappas bestämmelsen av de rättsligt bindande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Förhållandet mellan målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF och fri- och rättigheterna i 2 kap. RF kan beskrivas så att det först- nämnda ger den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna, medan rättigheterna i 2 kap. RF garanterar den enskilde ett skydd mot det allmänna. I denna framställning behandlas inte de fri- och rättigheter som följer av 2 kap. RF närmare. Kort kan sägas att kapitlets bestäm- melser bl.a. reglerar yttrande-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna, förbud mot åsiktsregistrering samt rätt till skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrann- sakan och andra liknande intrång samt rätt till förtrolig kommuni- kation.

I den svenska lagstiftningen finns också materiella bestämmelser om skydd för den personliga integriteten och bestämmelser om kompensation vid överträdelser av de materiella bestämmelserna. Åtskilliga av de brott mot person som anges i brottsbalken syftar helt eller delvis till att värna den enskildes integritet, frid och ära. Hit hör bl.a. brott mot person, som t.ex. sexualbrott, misshandelsbrott och försök till mord. Även brott som rör angrepp mot annans frihet eller frid hör till denna grupp. Exempel på sådana brott är människo- rov, olaga frihetsberövande, försättande i nödläge och olaga tvång. Med angrepp mot annans frid avses främst brott som kränker den enskildes rätt att få vara ifred och att hålla sitt privatliv okänt för andra, t.ex. olaga hot, hemfridsbrott, ofredande, och olovlig avlyss- ning. Vidare omfattas också brott som utgör angrepp mot annans ära; i första hand avses här ärekränkningsbrotten, som t.ex. förtal.

104

SOU 2018:70

Demokrativillkor i lagstiftningen

En annan viktig del av skyddet för den personliga integriteten är möjligheten att få ersättning för skilda former av kränkningar. Av 2 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207) följer att den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära ska ersätta den skada som kränk- ningen innebär. Sådan ersättning, s.k. ideellt skadestånd, är således en särskild form av skadestånd som inte förutsätter att vare sig per- sonskada eller sakskada har uppkommit.

Barns rätt

Det allmännas ansvar för att ta till vara barns rätt finns sedan 2011 uttryckt i program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF, där det bl.a. anges att barns rätt ska tas till vara. Mänskliga rättigheter, som även gäller barn, finns också uttryckta i andra konventioner, däribland Europakonventionen. Efter de ändringar i fördraget om Europeiska unionen som trädde i kraft genom Lissabonfördraget den 1 december 2009 är numera skyddet av barnets rättigheter också ett av EU:s mål (se fördragets artikel 3). I EU:s rättighetsstadga finns en särskild artikel om barnets rättigheter (artikel 24). Artikeln anger att barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. Vidare anger artikeln bl.a. att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Det finns också andra artiklar i stadgan som rör barn, t.ex. en artikel om förbud mot barnarbete (artikel 32).

Sverige är som stat skyldig att skydda och främja de rättigheter som framgår av barnkonventionen, som Sverige ratificerade genom ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990. Barnkonventionen trädde i kraft i september samma år när tjugo stater hade ratificerat den.

De rättigheter barn har enligt barnkonventionen är en del av de mänskliga rättigheter som under lång tid har fastställts i olika inter- nationella överenskommelser.

Fyra av artiklarna i barnkonventionen, artikel 2 om icke-diskri- minering, artikel 3 om barnets bästa, artikel 6 om rätten till liv, över- levnad och utveckling och artikel 12 om barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd, utgör de så kallade grundprinciperna i konven- tionen och har en särskild ställning i tolkningen av konventionen.

105

Demokrativillkor i lagstiftningen

SOU 2018:70

Enligt artikel 3.1 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Principen uttrycker både en individuell och en kollektiv rättighet. Det innebär att barnets bästa ska sättas i främsta rummet i såväl åtgärder som rör ett enskilt barn som åtgär- der som rör grupper av barn.

Barnets rätt till överlevnad och utveckling är kopplad till flera artiklar i konventionen som handlar om barnets rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Däribland finns artikel 24 om rätten till hälso- och sjukvård och artikel 27 om rätten till en skälig levnadsstandard. I artikel 23 betonas särskilt statens skyldighet att ge lämpligt bistånd till barn som har funktionsnedsättningar.

Rätten att fritt uttrycka sina åsikter tillkommer enligt artikel 12.1 barn som är i stånd att bilda egna åsikter. Utgångspunkten ska vara att barnet kan bilda egna åsikter och att det inte vilar på barnet att först bevisa sin förmåga (SOU 2016:19 s. 109). När barnet är i stånd att bilda sig en egen uppfattning måste hans eller hennes åsikter noga beaktas. Artikel 12 kräver inte enbart att barnet ska få uttrycka sina åsikter, utan åsikterna ska dessutom tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Artikel 12.2 anger att barnet har rätt att höras i alla domstolsförfaranden som rör barnet, utan begräns- ningar. Barnet har också rätt att höras i alla administrativa förfaran- den som rör barnet, t.ex. förfaranden som rör barnets utbildning, hälsa, miljö, levnadsvillkor och skydd. Liksom rätten att uttrycka sina åsikter är barnets rätt att bli hörd en absolut rättighet och gäller barn som är i stånd att bilda egna åsikter.

Regeringen anser att barnkonventionen behöver ges en starkare ställning och att ett barnrättsbaserat synsätt bör få ett större genom- slag i rättstillämpningen. Regeringen har därför föreslagit en lag om inkorporering av barnkonventionen (Inkorporering av FN:s konven- tion om barnets rättigheter, prop. 2017/18:186). Riksdagen har antagit regeringens förslag och lagen kommer att träda i kraft den 1 januari 2020.

106

6 Reformbehovet

Inledning

Allmänna arvsfondens verksamhet omfattar stödgivning, förvalt- ningen av fondens medel och avvecklingen av dödsbon. Utredningens uppdrag omfattar frågor inom samtliga tre delar. I det följande redovisas de övergripande reformbehov som framgår av direktiven och som utkristalliserats i vårt arbete. De närmare övervägandena redovisas i anslutning till bedömningar och förslag i varje sakfråga.

En analys av ansökningarna till Allmänna arvsfonden

I våra direktiv nämns som en av flera utgångspunkter att organisa- tionernas benägenhet att söka medel är av betydelse för Allmänna arvsfonden. Utredningen för ett stärkt civilsamhälle framhöll i sitt betänkande Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13) även att det belopp som finns att tillgå för stöd som inte utnyttjas i sin helhet.

Av den i kapitel 4 redovisade statistiken framgår att antalet ansök- ningar om stöd ur Allmänna arvsfonden har minskat mellan åren 2009 till 2017. År 2009 uppgick antalet ansökningar till 1 635 stycken medan antalet för 2017 var 834, vilket innebär en minskning med 50 pro- cent. Som en av utgångspunkterna för utredningens arbete finns det därför anledning att överväga om den omständigheten att ansök- ningarna har gått ned i sig utgör ett reformbehov.

Samtidigt som det alltså är ett faktum att antalet ansökningar har gått ned finns det skäl att undersöka bifallsfrekvensen. I genomsnitt har 40 procent av ansökningarna beviljats stöd under år 2017. Om endast hänsyn tas till nya ansökningar om stöd, dvs. att fortsätt- ningsansökningarna för projektens andra och tredje år exkluderas, uppgår bifallsfrekvensen för 2017 till 25 procent för projektstöd

107

Reformbehovet

SOU 2018:70

respektive 30 procent för lokalstöd, att jämföra med 2009 då mot- svarande siffor var 17 procent för respektive stödkategori. Endast år 2016 var bifallsfrekvensen något högre, 28 procent för projekt- stöd respektive 39 procent för lokalstöd. Under 2017 fördelades

597miljoner1 kronor i stöd, medan motsvarande siffra för 2009 upp- gick till 478 miljoner kronor.

Som Utredningen för ett stärkt civilsamhälle påtalade i sitt betänk- ande utnyttjas inte det belopp som finns att tillgå för stöd i sin helhet, utan det lämnas utrymme för en viss buffert varje år. Skälen till detta är enligt Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse 2016 (s. 9) att medelsinflödet till Allmänna arvsfonden är förenat med osäkerhet och att Arvsfondsdelegationen gör finansiella åtagan- den för upp till tre år. Bufferten har dock minskat i storlek under flera år i rad. Det har enligt vad vi fått höra varit en medveten strategi av Arvsfondsdelegationen att genom olika typer av informations- och kommunikationsinsatser gentemot bidragssökande organisationer höja kvaliteten på inkommande ansökningar och minska antalet ansökningar med låg potential att få stöd, genom bl.a. införandet av en telefonjour där handläggare svarar på frågor om möjligheten att få stöd. Denna service har enligt Arvsfondsdelegationens verksam- hetsberättelse för 2016 (s. 6) bidragit till att öka kvaliteten på in- kommande ansökningar, men också till att minska antalet ansök- ningar med låg potential att erhålla stöd ur fonden. Enligt uppgift från delegationen bedöms cirka en fjärdedel av de projekt som pre- senteras för telefonjouren inte ha potential att få projektstöd, vilket sökanden också informeras om i telefonsamtalet. I verksamhets- berättelsen görs bedömningen att det i huvudsak är positivt att antalet ansökningar minskat, eftersom kvaliteten i ansökningarna har blivit bättre. De högre krav som ställs på ansökande organisa- tioner till följd av att kraven på beslutsunderlag har höjts kan dock enligt verksamhetsberättelsen leda till att vissa ansökningar med potential inte kommer in.

Det kan alltså inte hävdas att det faktum att antalet ansökningar minskat i sig utgör ett reformbehov, eftersom det kan ha sin för- klaring i delegationens förändrade arbetssätt. Det förhållandet att

1Med hänsyn till de projekt som genom övergången till fleråriga beslut försköts tidsmässigt till efter årsskiftet 2017/2018 kan siffran justeras till 671 miljoner kronor för en mer rättvis jämförelse med tidigare år (se Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse för 2017 s. 18).

108

SOU 2018:70

Reformbehovet

bifallsfrekvensen har ökat talar i någon mån för att Arvsfonds- delegationens strategi att minska antalet ansökningar med låg chans att få stöd har varit framgångsrik.

En annan faktor som kan spela roll i nedgången i antalet ansök- ningar är att Arvsfondsdelegationen de senaste åren endast haft en pågående särskild satsning i jämförelse med tidigare år, då två sär- skilda satsningar har pågått parallellt. De särskilda satsningarna syftar till att skapa ett större intresse för fonden och således även till att få in fler ansökningar på ett visst område eller med en viss inrikt- ning som bedöms särskilt angelägen. En minskning av antalet sär- skilda satsningar eller av andra kommunikationsinsatser kan därför leda till en nedgång i antalet ansökningar.

Vare sig en nedgång i antalet ansökningar eller den omständig- heten att alla medel inte delas ut kan alltså sägas vara entydiga indika- tioner på ett reformbehov. Samtidigt har – som redovisas nedan – vissa kriterier uppfattats som oklara och ansökningsförfarandet också till viss del som komplicerat. En annan förklaring till det minskade antalet ansökningar kan vara att färre organisationer känner till möjligheten att söka stöd ur fonden jämfört med tidigare. Av Statskontorets rapport Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen, 2017:20, framgår (s. 84 ff.) att kunskapen om fonden har minskat, särskilt bland unga, varför Statskontoret föreslår att delegationen ska se över sina infor- mationsinsatser till allmänheten.

Ändamålsenliga kriterier för stöd

En huvudsaklig uppgift för utredningen är att undersöka om de nuvarande kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden är ändamåls- enliga, att analysera om det är befogat med ytterligare krav för stöd samt att föreslå hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan beviljas stöd ur fonden.

Behovet av en översyn av nuvarande kriterier för stöd lyfts i direktiven fram på olika sätt. Utgångspunkten är att det i 6 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden stadgas att stöd ur fonden i första hand ska lämnas till verksamhet som är nyskapande och ut- vecklande. Direktiven framhåller att arvsfonden är en viktig finansiär

109

Reformbehovet

SOU 2018:70

av nya initiativ till förmån för fondens målgrupper och för civil- samhällets utveckling av verksamhet för dessa grupper. Organisa- tioners benägenhet att ansöka om medel är betydelsefull för arvs- fonden och det är viktigt att sökandena inte bör mötas av onödiga begränsningar i det regelverk som styr fonden.

I sammanhanget lyfter direktiven också fram att Utredningen för ett stärkt civilsamhälle i sitt betänkande ansett att nyskapande- kriteriet är begränsande och föreslår en översyn av stödkriterierna. Den utredningen bedömde att det i dag kan finnas onödiga begräns- ningar till följd av den praxis som har utvecklats för tilldelning av stöd, utifrån om projektens metod och verksamhet kan anses vara nyskapande. Utredningen fann att det är särskilt angeläget att göra en översyn av kriteriet nyskapande, eftersom kriteriet ansågs be- gränsa vilka projekt som kan beviljas bidrag utifrån om projektens metod och verksamhet kan anses vara nyskapande. Utredningen menade att det därför kan finnas anledning att föreslå en om- formulering för att möjliggöra andra typer av stöd till verksamhet till förmån för fondens målgrupper för att möta dagens samhälls- utmaningar, t.ex. växande sociala klyftor och andra samhällsproblem. Utredningen framförde att sådan verksamhet ofta behöver mer lång- siktigt stöd, och att det dessutom ofta finns beprövade metoder och tillvägagångssätt som kan ge bättre effekt än att försöka hitta ett nyskapande sätt för att nå resultat. En ändring av de kriterier som gäller för att få bidrag ur Allmänna arvsfonden kan enligt utred- ningen öppna för att fler verksamheter får stöd ur fonden och ett mer effektivt utnyttjande av de medel som finns i fonden.

Frågeställningen om medel från Allmänna arvsfonden används på ett ändamålsenligt sätt kan utvecklas utifrån olika utgångspunkter. En fråga är om medlen används på det sätt som är det bästa för sam- hällets utveckling. I den delen konstaterar vi att det inte ligger inom utredningens uppdrag att ändra på Allmänna arvsfondens övergrip- ande ändamål, dvs. att fonden ska främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer som har funktions- nedsättning. Det är alltså en given ram för prövningen av kriterierna för stöd att målgrupp och övergripande ändamål för fonden är konstant.

En annan infallsvinkel på frågeställningen om Allmänna arvsfond- ens medel används på bästa sätt skulle kunna vara frågorna om utdelningens respektive fondens storlek. Kammarkollegiet har under

110

SOU 2018:70

Reformbehovet

utredningens arbete inkommit med en hemställan till regeringen mot bakgrund av att arvsfondens tillgångsmassa uppgår till ett mark- nadsvärde om närmare nio miljarder kronor att alla medel som in- flutit till fonden årligen samt årets avkastning ska vara tillgängliga för utdelning. Det ligger dock inte heller inom utredningens upp- drag att överväga om fonden bör dela ut medel i större eller mindre omfattning än vad som för närvarande stadgas i dag i 2 § lagen om Allmänna arvsfonden.

Ett sätt att angripa frågan om medlen från fonden används på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna vara en kartläggning i syfte att försöka fånga upp sådana aktörer som i dag inte söker medel ur Allmänna arvsfonden men som skulle kunna göra det. Det finns dock inget givet angreppssätt för en sådan kartläggning, vilken närmast skulle kräva en förhandsbedömning av föreslagna idéer och projekt. Utredningen har i sitt arbete valt ett annat angreppssätt och vi har i stället som en utgångspunkt försökt klarlägga dels vilka kriterier och övriga villkor för stöd som faktiskt gäller vid en ansökan till Allmänna arvsfonden, dels hur dessa kriterier uppfattas av de orga- nisationer som sökt stöd ur fonden.

Som beskrivs i kapitel 4 och utvecklas i kapitel 7 framkom det redan tidigt i utredningens arbete att Arvsfondsdelegationen under senare år har utmejslat en beslutspraxis som tillämpar även andra kriterier för stöd än kriteriet som framgår av lag, dvs. nyskapande och utvecklande. Utredningen har därför inledningsvis i sitt arbete lagt resurser på att beskriva Arvsfondsdelegationens arbetssätt och som utgångspunkt i denna del försökt klarlägga vilka kriterier och övriga villkor för stöd som gäller vid en ansökan till Allmänna arvs- fonden. Av denna kartläggning framgår att utöver kriteriet nyskap- ande och utvecklande som framgår av lagtexten har arvsfonden i sin praxis utvecklat flera andra kriterier, som också ställer upp villkor för stöd, som att projektet ska ha hög delaktighet i målgruppen och en god överlevnadspotential.

Utredningen har genomfört dialogmöten med representanter för ett antal organisationer som sökt stöd, se bilaga 2 till betänkandet. Vid dessa möten har den tidigare kritiken mot delkriteriet nyskap- ande förstärkts i viss mån, men det har också tydliggjorts att det finns en betydande osäkerhet kring hur även övriga kriterier tillämpas och ställs mot varandra. Även om Arvsfondsdelegationen informerar,

111

Reformbehovet

SOU 2018:70

både generellt och vid ansökningar, är det tydligt att Arvsfonds- delegationens praxis inte är så transparent att det av denna går att utläsa en tydlig bild av hur kriterierna för stöd tillämpas i praktiken. Det är alltså ett tydligt reformbehov att försöka öka tydligheten och transparensen kring vilka kriterier som tillämpas och hur de tillämpas.

En fråga som utredningen har ställts inför i det sammanhanget är vilken regleringsnivå det bör finnas för kriterierna för stöd ur All- männa arvsfonden. På grund av Allmänna arvsfondens särskilda ställ- ning, som bl.a. innebär att den redovisas till riksdagen, regleras kri- terierna för stöd ur fonden i lag och inte – som är brukligt för olika typer av statsbidrag – genom beslut av regeringen i förordning. Vår kartläggning har visat att endast ett av de övergripande kriterierna för stöd regleras i lagen om Allmänna arvsfonden, trots att ytterligare två kriterier anses likställda med det lagreglerade i fondens besluts- verksamhet.

En aspekt vid bedömningen av vilken regleringsnivå som bör väljas är att vi enligt direktiven ska föreslå ett villkor som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd. Ett sådant villkor måste vara lagreglerat.

På ett övergripande plan ger en samlad reglering av villkor för stöd en större tydlighet och en ökad transparens för de sökande. Tydlighet kring förutsättningarna för stöd är också ägnad att öka förtroendet hos allmänheten för arvsfondens verksamhet. Stöd ur Allmänna arvsfonden är samtidigt inte statsbidrag och utdelade medel beror år från år på vilket inflöde som finns i fonden samtidigt som beslut om stöd oftast sträcker sig över flera år, vilket gör att kom- mande års medel ofta är ”intecknade” till viss del, jämför beskriv- ningen ovan. Detta sammantaget gör att det krävs en viss buffert för att klara fondens åtaganden och att det också är viktigt att kriterierna för stöd regleras på ett sådant sätt att det kvarstår en möjlighet för Arvsfondsdelegationen till en skönsmässig anpassning. Detta talar för att i viss mån vara återhållsam med att reglera de närmare vill- koren för stöd från fonden.

En annan aspekt vad gäller nivån i regelverket är om en ökad formell reglering av villkoren för stöd skulle kunna leda till att stöd ur arvsfonden bedöms vara en civil rättighet enligt artikel 6.1 Europa- konventionen, vilket i sin tur skulle innebära bl.a. en rätt till dom- stolsprövning av avslagsbeslut. Någon sådan möjlighet finns inte

112

SOU 2018:70

Reformbehovet

i dag och vi bedömer inte heller att det vore önskvärt att inordna stöd från arvsfonden i en sådan ordning. Vid övervägandena kring vilken nivå på regleringen som bör väljas har vi därför i vårt arbete analyserat den frågan mot bakgrund av den europarättsliga regleringen och svensk domstolspraxis.

Europadomstolen har fastslagit att artikel 6.1 är tillämplig under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller en myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och att denna rättighet är en civil rättighet. Tvisten måste alltså gälla ett anspråk på något som är eller påstås vara en rättighet enligt inhemsk rätt. Det krävs inte att anspråket är väl- grundat, utan det är tillräckligt att någon på rimliga grunder kan hävda att han eller hon har en sådan rättighet. Det ska i så fall finnas en rätt att få anspråket prövat av domstol.

Med hänsyn till den rättsutveckling som skett inom europarätten har Högsta förvaltningsdomstolen i mål som avgjorts under senare år ansett att statliga bidrag och stöd kan omfattats av artikel 6. I RÅ 2004 ref. 122 ansågs sålunda presstöd utgöra en civil rättighet. I HFD 2011 ref. 10 – som gällde frågan om ett regeringsbeslut kunde prövas enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regerings- beslut – ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att regeringens beslut om statligt stöd till trossamfund innefattade en prövning av en civil rättighet enligt Europakonventionen. Domstolen konstaterade att rätten till stödet var reglerad i lag efter fastställda kriterier och att det alltså inte var fråga om en rent diskretionär prövning.

I rättsprövningsmålet HFD 2011 ref. 22 konstaterade Högsta förvaltningsdomstolen att en möjlighet till domstolsprövning av för- valtningsbeslut alltmer kommit att uppfattas som en viktig rättsstat- lig princip, som bl.a. kommit till uttryck i 1 § lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Enligt domstolen bör ett beslut därför anses röra civila rättigheter eller skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning. I avgörandet HFD 2016 ref. 49 ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att bedömningen bör göras på samma sätt vid prövningen av om ett överklagande ska tas upp till prövning för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen trots att det i specialförfattning fanns ett överklagandeförbud. Det avgörandet avsåg ett beslut om statsbidrag enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund.

113

Reformbehovet

SOU 2018:70

Även mot den bakgrund som beskrivits ovan kan vi inledningsvis konstatera att stöd ur Allmänna arvsfonden endast lämnas i mån av tillgång på medel. Medelstillgången beror på omständigheter utanför myndigheters kontroll utan regleras i stor utsträckning av vad som flyter in i fonden. Redan detta förhållande talar med styrka för att det inte är fråga om en civil rättighet. De statsbidrag som blivit föremål för prövning av Högsta förvaltningsdomstolen har dessutom avsett organisationsbidrag och verksamhetsbidrag. Detta är en väsent- lig skillnad mot de former av projektstöd som kan beviljas ur All- männa arvsfonden, antingen i form av ett verksamhetsprojekt som ska bedrivas under en begränsad tid eller i form av ett byggnations- projekt som avser en lokal eller anläggning. Med hänsyn till att All- männa arvsfondens ändamålsinriktning är och fortsatt ska vara framåt- syftande och stimulera till utveckling och prövande av nya idéer, innefattar bedömningen i sig en betydande skönsmässighet. Det är alltså fråga om en vag och för en domstol svårkontrollerad bestäm- melse från strikt juridiska utgångspunkter, alldeles oavsett om de ytterligare kriterier som Arvsfondsdelegationen i dag tillämpar kom- mer till uttryck i lagreglering eller inte. Inte heller införandet av ett s.k. demokrativillkor innebär att den grundläggande skönsmässig- heten i bedömningen av villkoren för stöd försvinner eller minskar.

Sammanfattningsvis talar därför övervägande skäl för att beslut avseende stöd ur fonden inte avser en civil rättighet, även om de grundläggande kriterierna för stöd ur fonden regleras på ett samlat sätt i lag.

Det sagda innebär att vi som ett led i att öka transparensen före- slår att fler kriterier för stöd än i dag ska regleras i lagen om All- männa arvsfonden. De närmare övervägandena i denna del framgår av kapitel 7. För att ytterligare tydliggöra hur Arvsfondsdelegationen arbetar har utredningen, med stöd av den expert från delegationen som biträtt oss, försökt beskriva arbetet. Denna beskrivning åter- finns vad gäller stödgivningen i kapitel 4 och vad gäller kontrollverk- samheten i kapitel 9.

Av såväl direktiven som av våra dialogmöten framgår att vad gäller kriteriernas innehåll är det momentet ”nyskapande” som varit mest oklart för de organisationer som sökt stöd ur fonden. Vi har därför övervägt om det går att på något annat sätt formulera den grundläggande avsikten med arvsfondens verksamhet, dvs. att stödet ska vara framåtsyftande och utvecklande och att det inte ska gå till

114

SOU 2018:70

Reformbehovet

befintlig verksamhet. Våra förslag i den delen samt kring övriga kri- terier för stöd återfinns i kapitel 7.

Kontroll av utbetalade medel

Direktiven lyfter fram ett behov av ökad kontroll av utbetalade medel dels genom uppdraget att utforma ytterligare ett villkor som säker- ställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd, dels genom att analysera hur dubbelfinansiering av samma ändamål kan undvikas och hur återbetalningsskyldigheten bör utformas.

Som en inledande utgångspunkt kan vi konstatera att vi inte har haft möjlighet att konkret följa upp och kontrollera hur tilldelade medel har använts i enskilda fall. Detta har inte heller omfattats av vårt uppdrag. För att få en bild av både beslutsfattandet och kon- trollverksamheten har vi dock dels fått möjlighet att delta i ett av Arvsfondsdelegationens sammanträden och dels samlat in uppgifter om och redovisat den kontrollverksamhet som delegationen bedriver. En redovisning av dessa iakttagelser och vilka bedömningar utred- ningen har gjort i dessa delar finns i kapitel 9.

När det gäller det s.k. demokrativillkoret har vi som en utgångs- punkt valt att beskriva de olika sådana villkor som finns i lagstift- ningen. Den beskrivningen, som återfinns i kapitel 5, visar att utform- ningen av sådana villkor skiljer sig avsevärt från område till område. Detta faktum framgår också med tydlighet av att det nyligen tillsatts en utredning – Demokrativillkorsutredningen – med uppdrag att bl.a. se över demokrativillkoren i statsbidragsförordningar och tillämp- ningen av dessa villkor. Vi har samrått med den utredningen och med Trossamfundsutredningen innan den utredningen redovisade sina förslag.

Något konkret reformbehov i den meningen att det är klarlagt att medel från Allmänna arvsfonden har gått till organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle har inte framkommit i utredningens arbete. Ett påstående i den riktningen härrör från en rapport på uppdrag av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, författad av dr Magnus Norell under slutet av år 2016, men rapporten har kritiserats bl.a. på grund av avsaknad av källor och referenser och uppgiften har inte kunnat

115

Reformbehovet

SOU 2018:70

härledas till något ärende hos Arvsfondsdelegationen. Allmänna arvsfondens stödgivning har inte heller tagits upp i senare rapporter från den myndigheten avseende samma ämne.

Behovet av en reform i detta avseende får i stället anses vara att förebygga att medel går till sådana verksamheter och att ge förut- sättningar för återkallelse och återkrav om det ändå skulle inträffa. I avsnitt 7.4 redovisar vi de närmare övervägandena kring utform- ningen av ett demokrativillkor.

Under arbetet i utredningen har det i den allmänna debatten vid flera tillfällen torgförts åsikten att pengar går till felaktiga ändamål eller i vart fall att medel betalas ut utan erforderlig kontroll. Som nämnts ovan har vi i vårt arbete inte funnit belägg för sådana påstå- enden. Vår bedömning är i stället att Arvsfondsdelegationen under senare år har utvecklat sitt arbete med kontroll och uppföljning och att det fungerar bra och att kontrollverktygen i huvudsak är ända- målsenliga. Vi bedömer också att kontrollen för att upptäcka dubbel- finansiering och andra ekonomiska oegentligheter fungerar tillfreds- ställande, se vidare i kapitel 9. De förslag vi har till anpassning av reglerna om återkallelse och återkrav finns i kapitel 10.

Frågor om avstående av arv

Av våra direktiv framgår att bestämmelsen om avstående av arv eller försäkringsbelopp till släkting eller annan person som stått arvlåt- aren nära bör moderniseras och förtydligas. Bakgrunden anges vara att den nuvarande bedömningen av frågan tar sin utgångspunkt i förarbetsuttalanden som är skrivna för länge sedan och i en tid då samhället och de normer som präglade det såg väldigt annorlunda ut. Bestämmelsen har därför över tid blivit svårare att tillämpa och har

enligt direktiven – kunnat leda till resultat som ibland framstår som orimliga.

Under perioden 2015–2017 meddelade regeringen och Kammar- kollegiet sammanlagt 181 beslut i arvsavståendeärenden. Som ett led i att undersöka reformbehovet har vi gått igenom de besluten. Även om det är vanskligt att dra slutsatser från avgöranden i en verksam- het som är utpräglat skiftande från fall till fall, bekräftar genom- gången bilden i utredningsdirektiven. Vid bedömningen av hur denna

116

SOU 2018:70

Reformbehovet

fråga ska hanteras måste dock också vägas in att Arvsfondens möj- lighet att avstå arv inte ska utvidgas i sådan omfattning att det inne- bär att den legala arvsrätten utvidgas. Vi redovisar vissa förslag till förändringar i kapitel 12.

Vissa administrativa och övriga frågor

Utredningens direktiv innehåller även en rad sakfrågor där man defi- nierat behov av en översyn eller av förändring. Således lämnar vi förslag att flytta prövningen av vissa ärenden från regeringen till Kammarkollegiet (se avsnitt 12.5 och kapitel 13), bedömer frågor kring kostnader i bristbon (kapitel 14) och vissa redovisningsfrågor (kapitel 15) samt överväger strukturen på regelverket (kapitel 16).

Organisatoriska frågor faller utanför uppdraget

Av våra direktiv framgår uttryckligen att vi inte ska lämna förslag på organisationsförändringar. Statskontoret har i sin myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen konstaterat att delegationen utför uppgiften att fördela medel väl samt anfört att det inte finns indikationer på att det skulle förekomma felaktigheter i någon betydande omfattning i fördelningen och hanteringen av projektmedel (s. 83 f.). Statskontoret har dock påpekat att det i intervjuer med personal på kanslistödet har efterfrågats mer ledning och styrning (s. 86). Enligt Statskon- toret har detta inte påverkat kvaliteten i handläggningen, men myndigheten menar att det finns en risk att problemen i arbets- miljön i framtiden kan medföra en försämring i kvaliteten i delega- tionens beslutsunderlag. Någon risk för bristande objektivitet har inte påtalats i myndighetsanalysen.

Med detta som utgångspunkt har det i våra dialogmöten fram- kommit vissa synpunkter på Arvsfondsdelegationens arbetssätt som förtjänar viss uppmärksamhet. Flera organisationer har uttryckt önskemål om mer transparens i Arvsfondsdelegationens beslutsgiv- ning och har uppgett att beslutsprocessen är oförutsebar och otyd- lig. Flera organisationer upplever också att det är en fördel om man tidigare har sökt stöd ur fonden och på så sätt har en etablerad kon- takt med en viss handläggare. En upplevelse är att handläggarna ställer

117

Reformbehovet

SOU 2018:70

färre frågor och begär mindre underlag om den sökande organisa- tionen tidigare har genomfört projekt som fallit väl ut. Flera organi- sationer har framfört att Arvsfondsdelegationens handläggare är mycket aktiva och föreslår förändringar som kan ge ansökningarna högre potential att få bifall. En organisation har uppgett att Arvs- fondsdelegationens arbetssätt har varierat över tid och ett par orga- nisationer menar att det är svårt att veta vad som är delegationens policy och vad som är den enskilda handläggarens arbetssätt. Det har också framförts att handläggarnas personliga relationer spelar en roll i ansökningsprocessen.

Som redogjorts för i avsnitt 4.3.2 om Arvsfondsdelegationens arbetssätt har handläggarna en relativt framträdande roll i ansök- ningsprocessen och i det coachande arbetssätt som delegationen använder sig av i beredningen av ansökningar. Eftersom antalet hand- läggare är begränsat och antalet beviljade ansökningar är stort är det ofrånkomligt att en och samma handläggare ansvarar för ett relativt stort antal ansökningar och pågående projekt. Det är under dessa förutsättningar naturligt att en handläggare har många personliga kontakter med företrädare för olika organisationer i civilsamhället och således har upparbetat flera professionella relationer i denna kontext. Det är därför inte konstigt om ett coachande arbetssätt och handläggarnas roll i arbetet medför att det kan uppfattas som att ansökningsprocessen brister i transparens och objektivitetshänseende. Eftersom det är av stor betydelse för fondens legitimitet och för- troende att den inte bara är utan också uppfattas som objektiv, konsekvent och transparent kan finnas skäl för Arvsfondsdelega- tionen att se över frågan om hur ansökningsprocessen och hand- läggarnas roll i denna process uppfattas utifrån. Då delegationens arbetssätt ligger klart utanför vårt uppdrag har vi inte analyserat frågan närmare och vi lämnar inte heller något förslag i dessa delar.

118

7 Kriterier för stöd

7.1Inledning

Våra kommittédirektiv innehåller flera frågeställningar som har an- knytning till vilka krav eller kriterier som ska gälla för att en organi- sation ska kunna få stöd ur Allmänna arvsfonden. En övergripande fråga är om kriterierna för stöd är tillräckliga i förhållande till fon- dens ändamål. Två särskilda frågeställningar som vi enligt direktiven ska undersöka och analysera, i syfte att möjliggöra ändamålsenligt och långsiktigt stöd, är

om kriterierna i 6 § första meningen lagen (1994:243) om All- männa arvsfonden – som stadgar att stöd ur fonden i första hand ska lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande – är relevanta i förhållande till fondens målgrupp och särskilt om kriteriet nyskapande verksamhet leder till oönskade effekter, och om så bedöms vara fallet, föreslå förändring av regelverket i det avseendet, och

hur kriterierna i 6 § andra meningen lagen om Allmänna arvs- fonden – som stadgar att stöd, om det bedöms som särskilt ange- läget, också får lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning – tillämpas och förhåller sig till kriterierna i 6 § första meningen, samt om det är relevant i förhållande till Allmänna arvsfondens målgrupp att upprätthålla kriteriet särskilt angeläget för sådant stöd och vid behov föreslå en förändring av regelverket i det avseendet.

En annan särskild uppgift enligt direktiven är att vi ska föreslå hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demo- kratiskt samhälle kan beviljas stöd ur fonden.

119

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

I detta kapitel redovisar vi inledningsvis vår bedömning av frågan om vilka kriterier som Arvsfondsdelegationen i dag tillämpar som bör regleras i lag (avsnitt 7.2), vilken utsträckning och på vilket sätt nuvarande kriterier bör förändras (avsnitt 7.3) och slutligen hur ett demokrativillkor bör utformas (avsnitt 7.4).

7.2Regleringsnivå – allmänna utgångspunkter

Inledning

På grund av Allmänna arvsfondens särskilda ställning, som bl.a. inne- bär att den redovisas till riksdagen, regleras kriterierna för stöd ur fonden i lag och inte – som är brukligt för olika typer av statsbidrag

genom beslut av regeringen i förordning. Som redovisas i det föl- jande är regleringen i lag inte fullständig, utan kriterierna har under årens lopp kompletterats genom praxis. En naturlig utgångspunkt är därför att försöka inventera vad som i dag krävs av en sökande för att kunna få stöd ur arvsfonden och därefter bedöma i vilken ut- sträckning dessa kriterier bör samlas i lag eller kvarstå oreglerade i författning. En ytterligare utgångspunkt för den bedömningen är att vårt uppdrag i direktiven att utforma ett så kallat demokrativillkor inte rimligen kan utföras på annat sätt än genom en komplettering av lagen om Allmänna arvsfonden.

Arvsfondsdelegationens beslutspraxis

Av 6 § första meningen lagen om Allmänna arvsfonden följer att stöd ur fonden ska i första hand lämnas till verksamhet som är ny- skapande och utvecklande. Om det bedöms som särskilt angeläget, får sådant stöd också lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning (andra meningen samma lagrum). Enligt 7 § första stycket får stöd enligt 6 § ges till organisationer som bedriver ideell verksamhet. Om det finns särskilda skäl får sådant stöd som avses i 6 § första meningen lämnas även till en offentlig huvudman. Enligt 7 § andra stycket får stöd inte lämnas till enskilda personer. Dessa bestämmelser reglerar stödgivningen ur fonden och några andra lagfästa villkor för stöd – bortsett från de bestämmelser som definierar stödets målgrupper – finns alltså inte.

120

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

Arvsfondsdelegationen har under senare år utmejslat och tydlig- gjort sin beslutspraxis1, en utveckling som har tilltagit efter det att Kammarkollegiet utsågs till värdmyndighet för Arvsfondsdelegatio- nen 2010. Av denna praxis som redovisas på Allmänna arvsfondens webbplats framgår att delegationen även tillämpar kriterier för stöd som inte har uttryckligt stöd i lag. Utöver kravet på att en verksam- het ska vara nyskapande och utvecklande, ställer delegationen krav på målgruppernas delaktighet i projektet samt att verksamheten ska ha en reell potential att överleva. Dessa kriterier måste samtliga vara uppfyllda för att en organisation ska kunna få stöd. Det räcker såle- des inte att en verksamhet är utvecklande och nyskapande, utan kri- terierna som avser målgruppernas delaktighet och verksamhetens möjlighet till överlevnad ska också vara uppfyllda. Bedömningen har av Arvsfondsdelegationen beskrivits som så att på en skala låg–medel- hög bör samtliga tre kriterier ligga på åtminstone nivån medel för att stöd ska kunna beviljas. De tre kriterierna behandlas alltså likvärdigt i Arvsfondsdelegationens praxis, och det lagstadgade kriteriet utveck- lande och nyskapande ges inte större tyngd i beslutsfattandet än de övriga två övergripande kriterierna. Alla tre kriterier syftar till att ta tillvara den framåtsyftande ändamålsinriktning som Allmänna arvs- fonden har. De olika villkorens gradering underlättar också för Arvs- fondsdelegationen vid rangordningen av ansökningar mellan varandra eftersom ansökningar, som alla uppfyller kriterierna för stöd, kan uppfylla dem i olika hög grad.

Vissa andra villkor för stöd tillämpas också, bl.a. strukturella vill- kor. Strukturella villkor kan beskrivas som en slags grundläggande förutsättningar för att en organisation över huvud taget ska kunna komma i fråga för stöd, t.ex. krav på dess uppbyggnad och spridning (prop. 2009/10:55 s. 150). Det ställs i Arvsfondsdelegationens praxis bl.a. krav på hur länge en organisation ska ha funnits för att kunna komma i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för projektstöd är att projekttiden i normalfallet inte överstiger tre år. När det gäller lokalstöd ställs också krav på bl.a. annan medfinansiering för att stöd ska beviljas.

Arvsfondsdelegationen har fört in ett demokrativillkor i sin praxis som en förutsättning för stöd. Dess huvudsakliga syfte är att medel

1I kapitel 4 finns en sammanhållen redovisning av Arvsfondsdelegationens praxis. Information om innehållet i praxis har inhämtats från Arvsfondsdelegationens webbplats, verksamhetsberät- telser samt i direkta kontakter med företrädare för Arvsfondsdelegationen som finns represen- terad i utredningens expertgrupp.

121

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

ur Allmänna arvsfonden endast ska gå till verksamheter som vilar på demokratisk grund.

Vidare kan stöd enligt Arvsfondsdelegationens praxis under vissa förutsättningar ges för förstudier i syfte att undersöka möjligheten att starta och söka stöd för en sådan verksamhet som avses i 6 § första meningen lagen om Allmänna arvsfonden.

Behovet av en ökad reglering i lag

En första fråga som kan ställas är om Arvsfondsdelegationen över- huvudtaget får tillämpa ytterligare kriterier för stöd än de som anges i lag. Såväl Arvsfondsdelegationen som Kammarkollegiet är av den uppfattningen och vi delar den bedömningen av följande skäl. Be- stämmelsen i 6 § lagen om Allmänna arvsfonden är generellt utfor- mad och ger delegationen ett relativt stort utrymme att formulera en praxis på området. I den årliga verksamhetsberättelse som Arvsfonds- delegationen lämnar till regeringen redogör delegationen bl.a. för den stödpraxis som delegationen tillämpar. Regeringen redovisar i sin tur i en årlig skrivelse till riksdagen för stödfördelningen under före- gående år, tillsammans med en översiktlig redogörelse för besluts- praxis samt regeringens egen bedömning av medelsfördelningen och en uppfattning om vilka områden som ska prioriteras i stödgivningen ur fonden.2 Socialutskottet behandlar skrivelsen och ger i ett betän- kande förslag på beslut som sedan går till omröstning i kammaren.3 På detta sätt kan Arvsfondsdelegationens praxis anses ha förankrats hos och godtagits av lagstiftaren. Att vissa av de kriterier som Arvs- fondsdelegationen tillämpar som villkor för stöd inte har stöd i lag innebär alltså inte att det finns en anledning att gå fram med lagstift- ning av formella skäl.

En särskild infallsvinkel är Arvsfondsdelegationens behov av ett visst mått av skönsmässighet i sin stödgivning. Allmänna arvsfonden är en egen förmögenhetsmassa och det kan inte göras större utbetal- ningar än vad som finns medel för i fonden. Inflödet av medel sker

2Som exempel kan ges regeringens skrivelser som avser budgetåret 2016 respektive 2017 i vilka det anges att regeringen sammantaget anser att medlen fördelats på ett väl genomfört sätt och i enlighet med Allmänna arvsfondens ändamål och de prioriterade områdena (skr. 2016/17:211 s. 45 och skr. 2017/18:211 s. 49).

3Utskottet föreslog att riksdagen skulle lägga regeringens skrivelse för budgetåret 2016 till handlingarna (Socialutskottets betänkande 2017/18:SoU6). Kammaren biföll utskottets för- slag (Riksdagsskrivelse 2017/18:30). I skrivande stund har inte regeringens skrivelse för budget- året 2017 behandlats i riksdagen.

122

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

genom dödsboavveckling och genom direktavkastning från Allmänna arvsfonden. I nuläget är inflödet på en relativt hög och stabil nivå, men detta kan ändras över tid. En ökad benägenhet hos personer som saknar arvingar att i stället genom testamente eller på annat sätt aktivt förordna om sin kvarlåtenskap kan medföra en väsentlig minskning av utbetalningsbara medel i fonden. Likaså kan direktavkastningen variera över tid. Det är därför osäkert och svårt att förutse hur mycket medel som i framtiden kommer att inflyta i fonden. Stöd ur fonden ges vidare till projekt- eller lokalstödsverksamhet utifrån en fast- ställd budget för varje enskilt projekt som i normalfallet sträcker sig över flera år, varför det krävs en buffert för att klara dessa åtaganden. Osäkerheterna kring tillgängliga medel innebär att det är av vikt att kriterierna för stöd regleras på ett sådant sätt att utrymmet för ett visst mått av skönsmässighet i stödgivningen som Arvsfondsdelega- tionen behöver inte går förlorat. Det är väsentligt att delegationen på samma sätt som i dag fortfarande kan rangordna sökande och priori- tera projekt med hög potential före verksamheter med lägre potential.

De grundläggande utgångspunkter som ska gälla för Arvsfondens beviljande av stöd är i relativt begränsad utsträckning reglerade i lag. I förarbetena till nuvarande och tidigare lagstiftning framgår viktiga hållpunkter, som att projektmedel inte ska gå till ordinarie verksam- het. Arvsfondsdelegationens praxis har dessutom utvecklats på ett sådant sätt att det numera får anses finnas flera övergripande krite- rier för stöd, nämligen förutom nyskapande och utvecklande också ett krav på delaktighet i målgruppen samt ett krav på projektets över- levnad. Dessa tre kriterier anses av Arvsfondsdelegationen som jäm- bördiga i delegationens beslutspraxis.

Som vi konstaterar i det följande anser vi att de tre övergripande kriterier som Arvsfondsdelegationen tillämpar som villkor för stöd i allt väsentligt är ändamålsenliga och bör bestå.

Det kan då argumenteras för att den omständigheten att endast ett av tre likställda kriterier framgår av lag innebär en otydlighet och en skevhet när kriterierna ges samma tyngd i beslutsfattandet. Det torde också finnas ett värde i att samtliga övergripande utgångspunk- ter vid bedömningen av möjligheten att få stöd ur fonden regleras på samma sätt och i samma sammanhang.

En risk är dessutom att det för organisationer som avser att söka stöd är otydligt och svårtolkat hur de olika stödkriterierna tillämpas och vägs mot varandra.

123

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

Det åligger Arvsfondsdelegationen att enligt 1 § förordningen om Allmänna arvsfonden informera om sin verksamhet och således även om sin stödgivning. Informationsplikten uppfylls bl.a. genom att delegationen på Allmänna arvsfondens webbplats informerar om vilka kriterier som tillämpas i stödgivningen. Arvsfondsdelegationen reser också runt i landet och berättar om sin verksamhet.

Arvsfondsdelegationens beslut om stöd är dock standardiserade och kortfattade, varför det inte av besluten som sådana går att dra några slutsatser om hur kriterierna tillämpas. Delegationens tillämp- ning uppfattas också som otydlig och icke-transparent av flera av de organisationer som har deltagit vid de dialogmöten som vi har an- ordnat (se bilaga 2). Kritiken kan sammanfattas enligt följande. Det är otydligt hur de olika kriterierna för stöd viktas mot varandra. Ställs det t.ex. lägre krav på delaktighet om projektet är mycket ny- skapande och utvecklande? Kan stöd fås för ett mindre nyskapande och utvecklande projekt om både delaktighets- och överlevnads- potentialen är mycket höga? De synpunkter som har framförts på dialogmötena talar alltså för att det finns ett behov av ett tydliggö- rande av tillämpningen av kriterierna för stöd och att det finns en diskrepans i uppfattningen av kriteriernas innebörd mellan delega- tionen och de organisationer som söker stöd ur fonden.

En teoretisk möjlighet att avhjälpa tolkningssvårigheterna skulle kunna vara att Arvsfondsdelegationens beslut utformas på ett fyl- ligare sätt med mer tydliga motiveringar om varför stöd beviljas respektive avslås, av vilka det klart framgår hur de olika kriterierna har värderats och vägts mot varandra i bedömningen. Det finns dock svårigheter att i enskilda beslut formulera övergripande principer för stöd som ska kunna tillämpas. Det skulle också innebära en väsent- ligt tyngre arbetsbörda för Arvsfondsdelegationen och dess kansli att formulera sådana beslut. Dessutom finns ingen formell motiver- ingsskyldighet för gynnande beslut. Att förlita sig på utformningen av besluten för att få substantiell ledning i hur kriterierna tillämpas är därför ingen framkomlig väg.

Ett ändamålsenligt sätt får i stället anses vara att i lag ange i vart fall samtliga de övergripande kriterierna för stöd som i dag tillämpas. Viss ytterligare ledning i hur de olika kriterierna bör tolkas kan då också lämnas i förarbetena till bestämmelsen.

124

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

Andra villkor för stöd

Ett flertal av de förordningar som reglerar utbetalning av statsbidrag innehåller en uppsättning villkor som ska vara uppfyllda för att en sökande ska kunna få stöd. Regeringen har i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 148 ff.) uttalat vilka prin- ciper som bör gälla för styrningen av de statliga bidragen till det civila samhällets organisationer och här angett vilka strukturella villkor som bör ställas för att stöd ska utgå. Som villkor för stöd bör enligt regeringen ställas att organisationen saknar vinstsyfte, har en riks- omfattande organisation med lokal eller regionalt förankrad verk- samhet eller har ett riksintresse, har ett antal enskilda medlemmar eller är en sammanslutning av organisationer som har enskilda med- lemmar, har bedrivit verksamhet under minst två år, och inte har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndig- heten eller är i likvidation eller försatt i konkurs. Därutöver bör det enligt regeringen ställas krav på demokratisk uppbyggnad och att orga- nisationen respekterar demokratins idéer (närmare om demokrati- villkoret, se avsnitt 7.4). Enligt regeringen bör dessa villkor successivt införas för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället i samband med att bidragssystem ses över och förändras. Systemen för statsbidrag, och då framför allt organisationsbidragen, bör enligt regeringen på sikt utformas i enlighet med de föreslagna villkoren. Vidare menar regeringen att eftersom gemensamma villkor föreslås bör de aktuella bidragssystemen inte innehålla fler strukturella vill- kor än de som beskrivs i propositionen. Däremot kan det finnas be- hov av ytterligare villkor för verksamhets-, projekt- och anläggnings- bidrag i syfte att tydliggöra vilken typ av verksamhet som kan stödjas, under hur lång tid stöd ska ges osv.

Förutom de villkor som gäller för varje enskilt statsbidrag inne- håller förordningarna om statsbidrag ofta ett flertal strukturella vill- kor som regeringen har angett i ovan nämnda proposition, t.ex. krav på ett visst antal medlemmar, krav på viss geografisk spridning, och flera av de villkor som regeringen angett. Statsbidrag omfattas alltså av en detaljerad reglering på förordningsnivå.

Av lagen om Allmänna arvsfonden följer att endast ideella orga- nisationer som huvudregel kan få stöd ur fonden (7 §). Några andra konkreta krav på organisationer som söker stöd finns inte lagen. Arvsfondsdelegationen tillämpar dock flera andra villkor för stöd ur

125

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

fonden. Som exempel tillämpas en huvudregel om en maximalt tre- årig projekttid, krav på hur länge en organisation ska ha funnits för att komma i fråga om stöd samt krav på medfinansiering för lokal- stöd. Som konstaterats ovan förekommer sådana villkor i ett flertal förordningar som reglerar statsbidrag. Delegationen tillämpar dock inte samtliga av regeringen föreslagna villkor för statligt stöd.

Ovan har konstaterats att Arvsfondsdelegationen har ett utrymme att tillämpa olika stödkriterier i sin praxis, utan att det är behövligt att de följer av lagen om Allmänna arvsfonden. Vi har inte heller funnit något att invända mot stödvillkor som mer i detalj reglerar stödgiv- ningen, som t.ex. regeln om en i normalfallet maximalt treårig projekt- tid, som utvecklats i delegationens praxis, utan de framstår som väl avvägda.

Stöd ur Allmänna arvsfonden är inte statsbidrag, även om paral- leller kan dras till denna bidragsform eftersom fonden kontrolleras och administreras av staten. Vidare ges stöd ur fonden i form av projekt- respektive lokalstöd, och inte i form av verksamhets- eller organisationsbidrag, vilka främst berörs av regeringens uttalanden om strukturella villkor (prop. 2009/10:55 s. 148 ff.). Till skillnad för statsbidrag regleras inte villkor för stöd ur fonden i förordning, utan i lag. I lagen om Allmänna arvsfonden anges i stället den övergri- pande inriktningen för stöd, vilken syftar att ta tillvara fondens ända- mål och den mer detaljerade styrningen av Arvsfondsdelegationens stödgivning sker genom regeringens skrivelse till riksdagen. Det fram- står därför som mindre lämpligt att i lag detaljreglera samtliga stöd- villkor. En lagreglering och eventuella ändringar av lagen kräver riks- dagens godkännande, vilket är en omfattande process för att införa eller ändra strukturella eller andra villkor för stöd. Lagstiftaren bör inte ta ställning till den typen av detaljreglering.

Oaktat att lagstadgade krav skulle kunna bidra till en ökad tyd- lighet och transparens i beslutsfattandet skulle det också ha som följd att Arvsfondsdelegationen blir uppbundet av en uppsättning krav som ska vara uppfyllda för att stöd ska ges. Som utvecklats ovan finns det i stödgivningen ett behov av ett visst mått av skönsmässig- het i beslutsfattandet med hänsyn till osäkerheten i prognosen över medelsinflödet i fonden. Skönsmässigheten innebär att Arvsfonds- delegationen kan anpassa sin beslutspraxis efter de rådande förutsätt- ningarna medan en detaljreglering i lag minskar denna flexibilitet, vilket kan få oönskade effekter.

126

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

Vidare finns det inte något hinder mot att villkor som avser en detaljreglering av stödgivningen kommuniceras och tydliggörs på annat sätt än i lag, t.ex. genom en lättillgänglig redovisning av dem i anslutning till ansökningsblanketten för stöd som finns att hämta på Arvsfondsdelegationens webbplats. Till skillnad från de övergripande kriterierna för stöd är inte dessa villkor öppna för tolkning; de regle- rar ju avsevärt mer konkreta omständigheter än de övergripande stöd- kriterierna. Det finns därför inte behov av att klargöra deras bety- delse i lag och i förarbetsuttalanden på samma sätt som är fallet för de övergripande kriterierna.

Utgångspunkter för den fortsatta diskussionen

De övergripande kriterierna för stöd är till sin natur öppna för tolk- ning. Det inte fråga om kriterier som detaljstyr stödgivningen, utan deras utformning ger Arvsfondsdelegationen möjlighet att tillämpa ett stort mått av skönsmässighet i sin beslutsgivning och utrymmet för en diskretionär prövning är alltså stort. Behovet av skönsmässig- het hindrar därför inte att samtliga övergripande kriterier anges i lag. Mot bakgrund av vad som sagts ovan bör samtliga övergripande kri- terier för stöd anges i lag, för att motverka den beskrivna skevheten och otydligheten som följer av att vissa kriterier finns i lag, medan andra har vuxit fram ur praxis. Utgångspunkten för den kommande diskussionen ska därför vara att om de övergripande kriterierna för stöd som i dag tillämpas är ändamålsenliga bör samtliga framgå av lag.

Som utgångspunkt finns inte skäl för att i lag eller annan författ- ning reglera de strukturella villkoren eller övriga villkor för stöd som i dag tillämpas av Arvsfondsdelegationen. Arvsfondsdelegationen ska dock även i fortsättningen ha möjlighet att i sin praxis ställa upp stödvillkor som detaljreglerar stödgivningen, som t.ex. villkor avse- ende projekttidens längd. Till sådana villkor hör också strukturella villkor som avser en sökande organisation som sådan, som t.ex. hur lång tid organisationen ska ha existerat för att kunna komma i fråga för stöd. I detta sammanhang kan det påpekas att Arvsfondsdelega- tionen har utrymme att besluta om att tillämpa även andra villkor för stöd än vad som är fallet i dag, om delegationen finner det påkallat.

127

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

I avsnitt 7.3 diskuteras om de tre övergripande kriterierna för stöd som i dag tillämpas är ändamålsenliga i förhållande till Arvsfondens syfte och dess målgrupper. I avsnitt 7.4 behandlas det demokrati- villkor vi enligt våra direktiv ska lämna förslag om.

7.3Kriterier för stöd

Förslag: Stöd ur Allmänna arvsfonden ska få lämnas till verksamhet

som är utvecklande för någon av fondens målgrupper,

där målgruppen deltar i planeringen och genomförandet, och

som har förutsättningar att överleva efter det att stödet ur fon- den har upphört.

Stöd ska också få lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning, om de ska användas för verksamhet som uppfyller de angivna kri- terierna.

Det bör av lag uttryckligen framgå att stöd inte ska få lämnas till en organisations löpande verksamhet.

Skälen för förslaget

Allmänna utgångspunkter

Som utvecklats i kapitel 6 bör man hålla i minnet att det inte finns något som tyder på att stöd ur Allmänna arvsfonden går till verksam- het som inte överensstämmer med den uttalade inriktningen för stöd- givning ur Allmänna arvsfonden som funnits alltsedan dess start, dvs. att stödgivningen ska vara framåtsyftande. Kriterierna för stöd ur fonden kan därför sägas vara ändamålsenliga på ett generellt plan. Som följer av våra direktiv ska vi dock analysera om kriterierna för stöd är relevanta i förhållande till fondens målgrupper, och då sär- skilt om kriteriet nyskapande verksamhet kan leda till oönskade effek- ter. I det följande diskuteras därför de tre övergripande kriterierna för stöd som Arvsfondsdelegationen tillämpar för både projekt- respek- tive lokalstöd.

128

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

I denna diskussion behandlas de synpunkter på de tre kriterierna och dess tillämpning som har framförts av organisationer som har bjudits in till de dialogmöten som vi har anordnat. En fullständig redovisning av de framförda synpunkterna på kriterierna men också åsikter avseende andra delar av Arvsfondsdelegationens arbete finns i bilaga 2 till betänkandet. Där redovisas också vilka organisationer som har deltagit på mötena och hur urvalet har gjorts.

Som har konstaterats i avsnitt 7.2 är en utgångspunkt att samtliga övergripande kriterier för stöd som anses vara ändamålsenliga ska framgå av lagen om Allmänna arvsfonden. Hur den övergripande regleringen av kriterierna för stöd bör se ut diskuteras nedan.

En verksamhet ska vara utvecklande för någon av målgrupperna för att kunna få stöd

Allmänna arvsfondens ändamålsinriktning har sedan dess inrättande varit framåtsyftande och stöd ur fonden har stimulerat till utveckling och prövande av nya idéer. Stöd ur fonden har finansierat utveckling av olika verksamhetsformer i syfte att förbättra situationen för barn, ungdomar och personer som har funktionsnedsättning. Medel ur fonden har finansierat nyskapande och utvecklande projekt som har syftat till att pröva ny verksamhet eller utveckla nya metoder i en redan etablerad verksamhet eller en helt ny verksamhetsinriktning. Stödet har skapat möjligheter att införa nya hjälpformer som sedan har spridits vidare till samhället i stort och har i många fall lett till en framgångsrik permanentering av verksamheten. Verksamheter som startat som projekt med stöd ur fonden men som nu bedrivs i etable- rad organisationsform är t.ex. Bris, Cirkus Cirkör och Friends. Även viss offentligt finansierad verksamhet har startat som Arvsfonds- projekt, såsom färdtjänst och personlig assistans, där staten och kommuner tagit över ansvaret för driften av verksamheten.

Att stöd har gått till utveckling av nya verksamheter har alltså lett till att ett flertal olika organisationer har utvecklat metoder och arbetssätt som blivit så framgångsrika att de har överlevt projekttiden och sedan blivit en del av det etablerade civilsamhället eller drivits vidare i det allmännas regi. Kravet på att stöd ska gå till nyskapande och utvecklande verksamhet har således berikat samhället med flera olika verksamheter som kanske inte hade tillkommit utan detta kri- terium. Detta talar med styrka för att verksamheter som syftar till

129

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

att vara nyskapande och utvecklande även fortsättningsvis ska ha möjlighet att få stöd ur Allmänna arvsfonden.

Vid införandet av den nuvarande lagen om Allmänna arvsfonden avsåg regeringen med begreppet nyskapande och utvecklande verk- samhet att markera att fondens ändamål även fortsättningsvis skulle vara framåtsyftande och att stöd ur fonden ska stimulera till verk- samhet som innebär utveckling och prövande av nya idéer. Några mer konkreta förarbetsuttalanden om vad som utgör en nyskapande och utvecklande verksamhet saknas. Det är t.ex. oklart om lagstif- taren har avsett att verksamheten ska vara nyskapande i riket eller om det är tillräckligt att den är nyskapande i en del av landet. Det är också oklart om det enligt lagstiftaren är nyskapande att använda sig av befintliga och beprövade metoder i nya sammanhang och för andra målgruppers behov. Förarbetsuttalandena ger alltså inte någon djupare förståelse av innebörden av nyskapande och utvecklande.

Av Arvsfondsdelegationens praxis framgår att det med nyskapande och utvecklande projekt kan avse att utveckla helt nya verksamheter, men även att utveckla en befintlig metod eller verksamhet i en annan riktning. Enligt praxis kan nyskapande och utvecklande också vara att pröva nya samarbeten, nya arbetsmodeller eller nya former av mötes- platser. Graden av nyskapande måste vidare sättas i ett sammanhang för att kunna bedömas, dvs. en idé är nyskapande i förhållande till någon annat som görs eller inte görs. Det krävs inte enligt praxis att projektet är unikt för hela riket, vilket innebär att det ur ett natio- nellt perspektiv inte finns något krav på att projektet ska vara unikt. Skillnader i geografiska och demografiska förutsättningar vägs in i bedömningen av nyskapandegraden. Om en organisation vill göra något som är helt nytt just för den organisationen, men som redan är etablerat under liknande förutsättningar i andra delar av landet be- döms projektet enligt praxis som inte tillräckligt nyskapande. Av praxis följer vidare att om relevanta erfarenheter från liknande metod- utveckling finns tillgängliga och kan användas av den sökande orga- nisationen kan detta också vara ett skäl för avslag på stödansökan.

Det lagstadgade kravet på att ett projekt ska vara nyskapande och utvecklande har kritiserats av flera av de organisationer som deltagit vid de dialogmöten som vi har anordnat och den kritik mot kriteriet som framförts av Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har åter- kommit på dessa möten. På dialogmötena har det framförts att orga-

130

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

nisationer anstränger sig för att få ett projekt att framstå som nyska- pande, och försöker att få in sådana moment i projektet, trots att beprövade arbetssätt och metoder skulle fungera bättre för målgrup- pen. Nyskapande moment kan också enligt organisationerna riskera att försämra projektets utfall. För målgrupperna personer som har funktionsnedsättning eller barn fungerar det inte alltid enligt orga- nisationer som företräder dessa målgrupper att använda sig av obe- prövade metoder vars utfall är osäkert, utan kända metoder är ofta mer till gagn för dessa målgrupper.

Flera organisationer har också uppfattningen att det är otydligt hur Arvsfondsdelegationen tillämpar kriteriet i sin praxis. I detta sam- manhang har bl.a. följande åsikter framförts. Avslag kan meddelas med motiveringen att projektet inte är tillräckligt nyskapande trots att organisationerna har bedömt att verksamheten har en hög nyska- pandegrad. I andra fall har organisationerna fått bifall på ansökningar som organisationerna ansett vara mindre nyskapande. Ibland, men inte alltid, förefaller det vara tillräckligt att verksamheten är nyska- pande på den ort där den ska äga rum för att en ansökan ska kunna beviljas. Olika uppfattningar har redovisats i frågan, t.ex. har några organisationer uppfattningen att kravet är geografiskt begränsat (dvs. inte bara i fråga om lokalstöd) medan andra har uppfattat att det tas hänsyn till all verksamhet som bedrivs inom riket vid bedömningen om ett projekt kan anses vara nyskapande. Det finns också en osäker- het om Arvsfondsdelegationen anser att det är tillräckligt nyskapande att utveckla, sprida eller tillgängliggöra befintliga metoder för nya målgrupper.

Flera organisationer har uppgett att svårigheten att bedöma vad som uppfattas som nyskapande av Arvsfondsdelegationen kan, i kom- bination med den omfattande arbetsinsats som krävs för att samman- ställa en stödansökan med tillhörande underlag, leda till att organisa- tioner tvekar inför eller helt avhåller sig från att söka stöd eftersom organisationen inte upplever att det tänkta projektet är tillräckligt nyskapande.

De redovisade åsikterna överensstämmer inte i alla delar med Arvsfondsdelegationens praxis avseende kriteriet nyskapande och utvecklande såsom den redovisats ovan. Av praxis följer ju att det inte krävs att metoder och arbetssätt är helt nya och obeprövade och det finns inte heller något krav på att verksamheten ska vara ny- skapande i hela landet för att kunna få stöd.

131

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

Av kritiken kan emellertid slutsatsen dras att det finns en upplevd otydlighet om hur kriteriet nyskapande tillämpas av Arvsfondsdele- gationen. Det kan också konstateras att denna otydlighet riskerar att leda till att projekts resultat drabbas negativt av att nyskapande moment läggs till i projektverksamheten enbart i syfte att kriteriet nyskapande ska vara uppfyllt. Den upplevda otydligheten i hur kri- teriet tillämpas kan alltså riskera att fokus flyttas från målgruppernas behov till en ansträngning att verka nyskapande och kan orsaka att syftet med projektet och de behov hos målgrupperna som det är tänkt att möta blir lidande. Att nyskapandekriteriet upplevs som otydligt och för svårt att nå upp till kan i förlängningen leda till att organisa- tioner helt avstår från att söka stöd p.g.a. kriteriets utformning, dvs. att organisationer inte söker stöd för projekt som skulle kunna generera goda resultat med hjälp av beprövade metoder och arbetssätt för målgrupperna. Detta kan särskilt vara fallet i fråga om mindre organisationer som saknar erfarenhet av att söka projektmedel.

Nedgången i antalet stödansökningar kan, som har utvecklats i kapitel 6, ha flera olika orsaker. Det kan dock inte uteslutas att den upplevda otydligheten i fråga om tillämpningen av kravet på nyska- pande kan ha haft en inverkan på nedgången i antalet ansökningar. De nämnda riskerna förknippade med denna otydlighet är också tecken på att utformningen och tillämpningen av detta kriterium i sig är onödigt begränsande. Det finns därför starka skäl för att se över och omformulera kriteriet i fråga om kravet på nyskapande. Syftet med en sådan omformulering är främst att åstadkomma en ökad tydlighet i fråga om hur kriteriet ska tillämpas för att motverka att organisationer avskräcks från att ens söka stöd p.g.a. att kraven upplevs som för svåra att leva upp till. En omformulering syftar så- ledes också indirekt till att fler organisationer än i dag ska söka stöd ur fonden och inte rädas det arbete som krävs för att upprätta en ansökan om stöd ur fonden. Nedan diskuteras hur kriteriet bör om- formuleras.

Det nuvarande kriteriet består ju av två delar, ett projekt ska vara både nyskapande och utvecklande för att kunna beviljas stöd enligt lagtextens utformning. Syftet med Allmänna arvsfonden har sedan dess inrättande varit framåtsyftande och stöd ur fonden har stimule- rat till utveckling och prövning av nya idéer. Ett sådant utvecklings- perspektiv har som slagits fast ovan varit av godo då det lett till att flera verksamhetsidéer har kunnat prövats, idéer som kanske inte

132

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

annars hade blivit verklighet och bör tas tillvara vid utformningen av de kriterier som ska gälla för stöd ur fonden.

Ovan har de problem som i dag finns med begreppet nyskapande diskuterats. Den problematik som detta begrepp är förenat med bör medföra att det tas bort för att i stället ersättas med – för att ta till vara fondens framåtsyftande inriktning – ett krav på att verksamheten ska vara utvecklande.

Frågan är då vad som närmare ska avses med begreppet utveck- lande. Som grundläggande utgångspunkt bör som tidigare poängterats Allmänna arvsfondens ursprungliga ändamålsinriktning tas tillvara och även i fortsättningen gälla vid stödgivning ur fonden. Utvecklande och nyskapande kan enligt förarbetena till den nuvarande bestämmel- sen innebära att syftet med verksamheten är att pröva helt ny verk- samhet eller utveckla nya metoder i en redan etablerad verksamhet eller att utveckla verksamheten i en ny riktning. Sådan verksamhet ska således även i fortsättningen omfattas av begreppet utvecklande.

Betydelsen av begreppet utvecklande verksamhet är dock vidare eftersom det inte har den begränsningen att verksamheten också måste vara nyskapande. Av Svenska Akademiens ordlista följer att en betydelse av ordet utveckla är att förändra och förbättra något.

Iljuset av denna betydelsen bör med utvecklande verksamhet förstås verksamhet som på något sätt medför förbättring för den målgrupp som den riktar sig till och de behov som denna målgrupp har. Om en verksamhet är helt ny eller inte bör därför inte hämma bedöm- ningen om den ska anses utvecklande för målgruppen, utan det avgör- ande bör vara att verksamheten innebär ett utvecklingsarbete som syftar till en förändring och förbättring av målgruppens situation; deras behov blir tillgodosedda i högre grad än vad som skulle vara fallet utan verksamheten.

En fråga vid bedömningen av om en verksamhet ska anses vara utvecklande är frågan om en geografisk begränsning ska tillämpas, dvs. om en verksamhet som bedrivs i en del av landet ska ses som utvecklande för målgruppen på en annan ort, om en sådan verksam- het inte finns där sedan tidigare. Den praxis som Arvsfondsdelega- tionen tillämpar i dag vad gäller kriteriet nyskapade och utvecklande innebär att det inte finns något krav på att projektet är unikt för hela riket för att kunna få stöd, men att en bedömning görs utifrån geo- grafiska och demografiska förutsättningar.

133

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

Här kan en jämförelse med Arvsfondsdelegationens praxis angå- ende lokalstöd göras. Denna praxis innebär att det med nyskapande och utvecklande på orten avses verksamhet som sedan tidigare inte finns inom en radie om en mil. En fastighet är dock till skillnad från en projektverksamhet ett statiskt objekt och den verksamhet som stödet avser bedrivs i eller i anslutning till den fastighet som lokal- stödet finansierar. Fastigheten är således en förutsättning för den verksamheten som det söks stöd för. Det framstår därför som mer naturligt med en väl definierad geografisk avgränsning i fråga om be- dömningen om en viss verksamhet ska anses utvecklande i fråga om lokalstöd, dvs. det finns inte skäl att förordna om någon ändring av denna praxis för lokalstöd.

Projektverksamhet är inte på samma sätt knutet till en viss fysisk plats, även om projektverksamhet i praktiken sannolikt ofta bedrivs i en och samma lokal. Någon strikt geografisk begränsning på samma sätt som i dag tillämpas för lokalstöd bör därför inte heller i fortsätt- ningen gälla för projektstöd. Det ska dock inte – vilket också följer av den praxis som Arvsfondsdelegationen tillämpar i fråga om det nuvarande kriteriet i 6 § lagen om Allmänna arvsfonden – krävas att projektet är unikt ur ett nationellt perspektiv för att anses som ut- vecklande utan bedömningen om ett projekt kan anses utvecklande bör göras utifrån om projektet innebär någon form av utvecklings- arbete.

Inte bara nya metoder och arbetssätt är att se som utvecklande, utan även en beprövad metod som har använts för en målgrupp, men som nu är tänkt att användas för en ny målgrupp faller också inom begreppet. Det måste i de fallen finnas ett behov av anpassning av ett arbetssätt eller en metod till en ny målgrupp eller till nya förhållan- den. Att enbart flytta en befintlig metod från en ort till en annan för att använda den för samma målgrupp kan inte anses innebära ett sådant utvecklingsarbete som krävs för att ett projekt ska vara kunna beviljas stöd. Det kan inte heller anses vara utvecklande att en orga- nisation använder en metod som är ny för organisationen, men som redan tillämpas av andra aktörer på den målgrupp vars behov pro- jektet syftar att tillgodose. Fokus ska ju vara på målgruppen och inte på om metoden eller arbetssättet är nytt för den enskilda organi- sationen. Att en organisation önskar använda en beprövad metod för en ny målgrupp eller i ett annat sammanhang, t.ex. i glesbygd när metoden ännu inte har anpassats till glesbygdens förutsättningar,

134

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

kan dock anses innefatta ett sådant utvecklingsarbete att projektet kan anses utvecklande för målgruppen. Det ska i denna bedömning alltså inte ha någon betydelse om metoden har använts inom riket sedan tidigare eller inte, så länge användningsområdet är utvecklande för någon av målgrupperna, dvs. syftar till förändring och förbättring för deras situation och behov och att ett utvecklingsarbete är nöd- vändigt för att undersöka om metoden fungerar.

I dag delas nästan hela det utdelningsbara beloppet i fonden ut. Även om antalet ansökningar skulle öka till följd av att nyskapande- kravet tas bort och att fler ansökningar kan komma att uppfylla kra- ven för stöd kan inte väsentligt fler projekt få stöd ur fonden p.g.a. begränsningen i utdelningsbara medel. I och med medelsbegränsningen har Arvsfondsdelegationen att rangordna ansökningar och mer ut- vecklande verksamheter bör prioriteras framför mindre utvecklande. Ett projekt som är utvecklande för hela riket bör ofta bedömas som mer utvecklande än ett projekt som endast är utvecklande för en viss del av landet. Det kommer således finnas ett ännu större behov än i dag för Arvsfondsdelegationen att kunna rangordna ansökningar utifrån ett perspektiv om vilka som har högst potential. Liksom har poängterats ovan har delegationen därför alltjämt ett behov av att kunna tillämpa ett stort mått av skönsmässighet i sin stödgivning.

En verksamhet ska ha förmåga att överleva

efter att stödgivningen har upphört för att kunna få stöd

Utöver det lagstadgade kriteriet för stöd som följer av 6 § lagen om Allmänna arvsfonden tillämpar Arvsfondsdelegationen som framgått ovan ytterligare två mer övergripande kriterier i sin beslutspraxis: krav på verksamhetens överlevnad och målgruppens delaktighet i verksamheten.

I fråga om kriteriet överlevnad bedömer Arvsfondsdelegationen om det finns förutsättningar för en fortsatt drift av verksamheten när finansieringen från fonden upphör, t.ex. om projektet kan bli en del av organisationens ordinarie verksamhet eller om någon annan aktör kan ta över verksamheten. Kriteriet kan också vara uppfyllt om organisationen sprider metoder som har utvecklats i projektet. Arvs- fondsdelegationen kräver en plan för hur metodmaterial ska använ- das efter projektets slut, att det finns en efterfrågan på materialet och

135

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

att den aktör som kan antas använda materialet är med i projektet som samarbetspartner.

När det gäller överlevnadskravet har det på dialogmötena fram- förts att det finns en problematik i tillämpningen av kriteriet. Det har påpekats att det borde vara viktigare att projektet leder till att en varaktig kunskap och struktur skapas i organisationen än att det inom projektet tas fram en bok med t.ex. metodmaterial, dvs. att en fysisk produkt om det arbete som har bedrivits i projektet produ- ceras. Ett sådant material kommer enligt organisationerna i många fall inte till praktisk användning efter projektets slut. Det har också påpekats att överlevnadskriteriet kräver stora insatser och finan- siering, vilket kan vara svårt att finna. En möjlighet att efter avslutat projekt få s.k. bryggfinansiering för att införliva projektet i den ordi- narie verksamheten skulle enligt några organisationer vara till hjälp.

Flera organisationer har också uppgett att de upplever att över- levnadskriteriet i viss mån står i motsättning till kravet på nyskapande. De har framfört att det är svårt att förutse ett projekts överlevnad om arbetsmetoderna i projektet är obeprövade, eftersom erfarenhet saknas om metoderna fungerar på lång sikt. Åsikten har framförts att en nyskapande verksamhet torde ha mindre förutsättningar att leva vidare och permanenteras efter avslutat projekt, eftersom det saknas underlag som visar att metoderna är effektiva. Eftersom me- tod och arbetssätt inte har prövats förut är det enligt organisatio- nerna svårt att prestera ett sådant underlag redan vid tidpunkten för ansökan om stöd.

Ett krav på överlevnad är ett uttryck för syftet med stöd ur All- männa arvsfonden, dvs. att en framåtsyftande verksamhet ska ha förutsättningar att överleva även efter det att stöd ur fonden har upphört. En verksamhets möjlighet att överleva kan sägas vara en del i dess nyskapande- och utvecklingspotential; en verksamhet som har förutsättningar att överleva och således ligga till grund för en mer varaktig verksamhet bör i normalfallet vara mer till gagn för mål- gruppen än om den upphör att existera efter en kortare tid, och så- ledes vara mer ändamålsenlig i förhållande till fondens syfte. Det bör således även fortsättningsvis tas hänsyn till överlevnadspotentialen vid bedömningen om stöd ska beviljas till en verksamhet. Några av de synpunkter som framförts angående kriteriet bör dock bemötas i detta sammanhang.

136

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

Fysiskt material, t.ex. en metodbok, som beskriver arbetssättet och metoder som har använts i verksamheten kan vara av stor nytta för andra som önskar ta del av de kunskaper som genererats i ett visst projekt, och på så sätt kan kunskapen och metoder leva vidare i annan verksamhetsform. Det kan finnas en risk för att materialet inte får någon större spridning efter ett projekts slut, vilket är en erfaren- het som flera organisationer har redovisat. Som framgått ovan kräver dock Arvsfondsdelegationen en plan för hur materialet ska spridas. Producerandet av metodmaterial är alltså en del i bedömningen av överlevnadspotentialen hos en verksamhet, men fokus ligger inte enbart på denna omständighet i Arvsfondsdelegationens bedömning av om kriteriet är uppfyllt.

Även om överlevnadskriteriet kan sägas vara en del av tanken att verksamhet som bekostas ur fonden ska vara nyskapande och utveck- lande finns det – som flera organisationer har påpekat – en inneboende motsättning mellan överlevnad och det nuvarande lagstadgade kravet på att en verksamhet ska vara nyskapande och utvecklande. Att kunna bedöma en helt ny verksamhets överlevnad vid ansökan om stöd kan mot bakgrund av de skäl som framförts av organisationerna i fråga vara mycket svårt. Krav på en organisation visa hur överlevnad ska säkras kan leda till att organisationer som t.ex. vid ansöknings- tillfället saknar finansiering för en inkorporering av projektet i den ordinarie verksamheten tvekar inför att söka stöd ur fonden. Vidare kan det för vissa verksamheter vara svårt att hitta naturliga över- tagare av verksamheten i fråga, medan det för andra projekt kan vara mer självklart att andra aktörer tar över driften efter projekttidens slut. Exempel på det senare fallet kan vara verksamhet som ligger nära offentlig huvudmans ansvar och som därför är lämplig att tas över av kommun eller landsting när projekttiden har löpt ut. För annan mer nischad verksamhet kan det vara svårare att finna lämpliga övertagare av verksamheten, varför den att riskerar att bedömas ha en lägre möjlighet till överlevnad. Organisationer med smal verk- samhet och som saknar egen finansiering för vidare drift kan alltså riskera att missgynnas i förhållande till de organisationer vars projekt- verksamhet är sådan att det finns aktörer för vilka det är naturligt att ta över verksamheten.

Visserligen skulle de beskrivna svårigheterna kunna motivera att lägre krav ställs på sökanden i fråga om att visa överlevnad, t.ex. om

137

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

det saknas naturliga övertagare av en viss sorts verksamhet. Överlev- nadskriteriet är emellertid ett av tre övergripande kriterierna för stöd och bedömningen av om en verksamhet har möjlighet att överleva efter stödgivningens slut är en viktig del i att tillse att stöd ur fonden går till projekt som överensstämmer med dess syfte. Det finns så- ledes inte skäl att p.ga. av svårigheterna i nu nämnda fall förbise eller ställa lägre krav i fråga om detta kriterium i bedömningen om stöd ska beviljas.

Målgrupperna ska vara delaktiga i verksamheten för att stöd ska kunna ges

Det tredje övergripande kriteriet i Arvsfondsdelegationens praxis är delaktighet. Med detta avses att minst en av fondens målgrupper ska vara delaktig utifrån sina förutsättningar i projektets utformning, från planering till genomförande av verksamheten. Av beslutspraxisen följer enligt Arvsfondsdelegationen att det ibland är nödvändigt att målgruppen representeras av någon annan som företrädare för mål- gruppens perspektiv när målgruppen inte själv kan delta i planeringen och utformningen av projektet, t.ex. i fråga om projekt som syftar att hjälpa våldsutsatta barn. Om inte den sökande organisationen utgörs av målgruppen ska organisationen enligt praxis kunna beskriva hur den har undersökt målgruppens behov och hur väl verksamheten motsvarar behoven samt hur målgruppens idéer och perspektiv har tagits till vara. Är det en offentlig huvudman som söker stöd krävs det enligt praxis ett nära samarbete med minst en ideell organisation.

Majoriteten av de tillfrågade organisationerna har uppgett att de ser positivt på kravet på delaktighet och har inte haft några synpunk- ter på dess utformning eller tillämpning. En organisation har fram- fört att det upplevs som att Arvsfondsdelegationen har en för strikt syn på vad för typer av verksamheter som riktar sig mot målgrup- perna och att det kan finnas behov av att indirekt rikta sig mot mål- grupperna genom att direkt rikta sig mot vuxna. Som exempel har getts verksamhet som syftar till att hjälpa barn och ungdomar med missbruksproblematik genom att anordna stödverksamhet åt deras föräldrar.

Det kan konstateras att målgruppernas delaktighet i ett projekt är en framgångsfaktor; projekt som drivs för målgrupperna men utan

138

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

deras aktiva medverkan kan i stället många gånger riskera att miss- lyckas då målgrupperna inte kommit till tals och inte fått kommuni- cera sina behov. Delaktighet kan också borga för ett projekts överlev- nad; det förefaller naturligt att en verksamhet med hög delaktighet och engagerade deltagare har större möjligheter att överleva under en längre tid än verksamheter med lägre eller ingen delaktighet. Efter- som målgruppernas delaktighet kan främja ett projekts överlevnad, och överlevnad i sin tur utgör en del av bedömningen av en verk- samhets potential att vara nyskapande och utvecklande är graden av delaktighet således en faktor i bedömningen av om en verksamhet lever upp till fondens ändamålsinriktning. Liksom i fråga om över- levnadskriteriet bör det därför även fortsättningsvis tas hänsyn till målgruppernas delaktighet vid bedömningen om en verksamhet ska beviljas stöd. I detta sammanhang bör det också noteras att den åsikt som framförts om att begreppet tillämpas alltför snävt av Arvsfonds- delegationen har bemötts av delegationen. Delegationen har fram- fört att ett av dess prioriterade områden sedan flera år är projekt som avser att främja ett stärkt föräldraskap, och som således riktar sig indirekt till den aktuella målgruppen.

De tre övergripande kriterierna och dess förhållande till varandra

Samtliga tre övergripande kriterier för stöd ska enligt vårt förslag anges i lag, dvs. även överlevnads- respektive delaktighetskriteriet ska lagstadgas. Vi har inte för avsikt att genom detta förslag ändra tillämpningen av de två senare kriterierna, utan Arvsfondsdelegatio- nens framvuxna praxis i de delarna ska alltjämt gälla. Den föreslagna lagändringen är således en kodifiering av praxis av dessa kriterier.

Av Arvsfondsdelegationens praxis följer att samtliga tre kriterier ska vara uppfyllda för att stöd ska ges och att kriterierna ska prövas självständigt i förhållande till varandra. I Arvsfondsdelegationens pröv- ning av om vart och ett av kriterierna är uppfyllda bedöms kriterierna på en tregradig skala, och samtliga bör ligga på åtminstone medel- nivån för att stöd ska beviljas.

Arvsfondsdelegationen är p.g.a. begränsningen i utdelningsbara medel i behov att kunna rangordna ansökningar som samtliga upp- fyller kriterierna för stöd. Om antalet ansökningar om stöd skulle öka, utan att medlen ökar i motsvarande mån bör, som också angetts

139

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

ovan, finnas ett utrymme för att kunna rangordna ansökningar. Kodifieringen av överlevnads- respektive delaktighetskriteriet inne- bär inte heller någon ändring av denna praxis, utan Arvsfondsdele- gationen är även i fortsättningen fri att använda en sådan skala som den beskrivna vid rangordning mellan olika ansökningar. Flera or- ganisationer har emellertid framfört att det finns en osäkerhet hos organisationerna hur kriterierna vägs emot varandra. För att tydlig- göra denna bedömning framstår det som mest lämpligt att Arvs- fondsdelegationen utvecklar detta i anslutning till den redogörelse för samtliga kriterier för stöd som finns på Arvsfondens webbplats. Detta eftersom det är svårt att i lag och förarbeten i detalj reglera hur de olika kriterierna ska viktas mot varandra.

I detta sammanhang bör det påpekas att det p.g.a. Allmänna arvs- fondens konstruktion och regelverkets uppbyggnad finns ett behov och en möjlighet för Arvsfondsdelegationen att tillämpa ett visst mått av skönsmässighet i sin bedömning. Som har utvecklats i av- snitt 7.2 kan Arvsfondsdelegationen därför tillämpa andra komplet- terande villkor i stödgivningen, om fondens tillgång till medel i kom- bination med antalet ansökningar påkallar det. Detta innebär dock inte att delegationen kan frångå de kriterier som följer av lag, utan samtliga kriterier som anges i lag måste vara uppfyllda för att stöd ska kunna beviljas. Eftersom den nuvarande bestämmelsen i 6 § första meningen är otydlig i det här avseendet – den anger att stöd i första hand ska lämnas till verksamhet som uppfyller kriterierna – föreslår

vien omformulering. Enligt vårt förslag ska stöd få ges till en verk- samhet som uppfyller kriterierna.

Särskilt om lokalstöd

Av den nuvarande bestämmelsen i 6 § lagen om Allmänna arvsfon- den följer att stöd ur fonden i första hand ska lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Sådant stöd får också, om det bedöms som särskilt angeläget, lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning. Vidare förbinder sig sökanden att använda lokalen för det avsedda ändamålet under tio års tid, vilket följer av 9 a § lagen om Allmänna arvsfonden. Denna sistnämnda bestämmelse och de synpunkter om den som har framförts på dialogmötena behandlas i kapitel 8.

140

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

För lokalstöd tillämpar Arvsfondsdelegationen de ovan disku- terade övergripande kriterierna för stöd, dvs. utöver det lagstadgade kravet på nyskapande och utvecklande tillämpas också kraven på del- aktighet respektive överlevnad. Vad gäller kriteriet om utvecklande och nyskapande verksamhet ska denna enligt delegationens praxis dock vara nyskapande och utvecklande på orten, vilket enligt praxis avser verksamhet inom en radie om en mil. Arvsfondsdelegationen bedömer lokalstöd som särskilt angeläget om någon liknande verk- samhet sedan tidigare inte finns på orten.

Flera organisationer har på dialogmötena uppgett att kriterierna för lokalstöd är alltför begränsande. En åsikt som har framförts är att innebörden av särskilt angeläget är svårförståelig och otydlig. För den enskilda organisationen är stödet angeläget, men frågan har ställts om det är det perspektivet som styr bedömningen. Åsikten har fram- förts att organisationens behov bör ha större betydelse vid pröv- ningen av om lokalstöd ska beviljas.

Allmänna arvsfondens ändamålsinriktning, dvs. att ge stöd åt verksamhet som är utvecklande och framåtsyftande, bör få genom- slag även för lokalstöd. Detta är ju alltså redan fallet i dag i den beslutspraxis som Arvsfondsdelegationen har utarbetat och detta bör därför komma till tydligare uttryck i lagtexten. Samma krav på utvecklande verksamhet, enligt det resonemang som förts ovan, bör därför gälla också för lokalstöd. En viktig skillnad är dock att den geografiska begränsningen som i dag tillämpas för lokalstöd i Arvs- fondsdelegationens praxis, dvs. en verksamhet ska enligt dagens regler vara nyskapande och utvecklande på orten och där delegatio- nen tillämpar en regel om en mils radie för att avgöra om en verk- samhet är nyskapande på en viss ort. Enligt det resonemang som vi fört ovan bör inte en sådan regel tillämpas för projektstöd. I och med att vi inte föreslår någon ändring av praxis och då den geografiska bedömning som görs vid lokalstöd framstår som ändamålsenlig en- ligt vårt tidigare resonemang, ska Arvsfondsdelegationen alltjämt vara fri att göra skillnad i den geografiska bedömningen mellan projekt- respektive lokalstöd. Diskussionen ovan har utmynnat i att det över- gripande stödkriteriet i fråga om nyskapande bör omformuleras till att endast avse ett kriterium som tar sikte på att verksamheten ska vara utvecklande för att komma i fråga för stöd. Det sagda betyder att delegationen kan tillämpa en praxis med innebörden att en verk- samhet ska vara utvecklande på orten för att få stöd. Vidare ska –

141

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

vilket följer av Arvsfondsdelegationens praxis – samtliga övergri- pande kriterier tillämpas även för lokalstöd, dvs. även de kriterier som avser delaktighet och överlevnad och som föreslås följa av lag.

Den nuvarande bestämmelsen i 6 § lagen om Allmänna arvsfon- den kan tolkas på så sätt att det för projektstöd krävs att verksam- heten ska vara nyskapande och utvecklande, medan det för lokalstöd är ett villkor att stödet ska vara särskilt angeläget. En annan tolkning är den som kommer till uttryck i Arvsfondsdelegationens praxis, av vilken det följer att det både för projektstöd och lokalstöd ställs krav på att verksamheten ska vara nyskapande och utvecklande. Förarbe- tena ger inte klart stöd för vare sig den ena eller andra tolkningen av paragrafen. De ger inte heller någon närmare ledning i frågan om vad som avses med uttrycket särskilt angeläget. Formuleringen skulle kunna läsas som att projektstöd ska prioriteras framför lokalstöd, dvs. att det krävs att lokalstöd – till skillnad från projektstöd – måste vara särskilt angeläget för att få stöd. Arvsfondsdelegationen priori- terar inte projektstödsansökningar framför lokalstödsansökningar i sin stödgivning och det framstår inte som ändamålsenligt att göra en sådan prioritering mellan de olika stödformerna. En annan tolkning av bestämmelsen i 6 § andra meningen är att stödet ska vara särskilt angeläget för den eller de målgrupper som kan gynnas av lokalstöds- verksamheten. Denna tolkning framstår inte heller den som ända- målsenlig, särskilt då samma bedömning i fråga om de tre övergripande kriterierna görs – och ska göras även fortsättningsvis enligt vårt för- slag – för både projekt- respektive lokalstöd. Att lägga till ett ytter- ligare moment för prövningen av en lokalstödansökan är därför inte lämpligt. Formuleringen särskilt angeläget fyller inte heller någon funktion vad gäller Arvsfondsdelegationens praxis i fråga om lokal- stöd; som konstateras är delegationen fri att tillämpa en praxis med en geografisk begränsning utan att detta framgår av lag. Mot denna bakgrund och på grund av den beskrivna otydligheten bör kravet på särskilt angeläget således utgå. I stället bör det framgå tydligt av stödparagrafens utformning att samma villkor för stöd ska gälla för både projekt- och lokalstöd.

142

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

Stöd ska inte få ges till en organisations löpande verksamhet

I dag ges stöd ur Allmänna arvsfonden främst till projektverksam- het, medan en mindre, om än växande, del av stödet ur fonden ges i form av lokalstöd, som t.ex. ny-, om- eller tillbyggnad av lokaler. Stöd ges inte till en organisations löpande verksamhet, dvs. varken verksamhets- eller organisationsbidrag förekommer i stödgivningen ur fonden.

Genom projekt- och lokalstödsformerna kan stöd på ett tydligt sätt ges till sådan verksamhet som omfattas av fondens ändamåls- inriktning, dvs. att stödet ska vara framåtsyftande. Som utvecklats ovan bör stödet också fortsättningsvis ha denna inriktning, även om kriterierna för stöd omformuleras. Det är emellertid svårt att genom stöd till en organisations ordinarie verksamhet tillgodose det grund- läggande ändamålet med Allmänna arvsfonden, eftersom sådant stöd just går till bedrivandet av den löpande basverksamheten. Den framåt- syftande aspekten riskerar därför att gå förlorad eller i vart fall bli väsentligt mindre framträdande med stödformerna organisations- respektive verksamhetsbidrag. Utgångspunkten ska därför vara att stöd ur Allmänna arvsfonden även fortsättningsvis inte ska ges till en organisations löpande verksamhet. För att markera detta och för att säkerställa att denna princip kommer att gälla över tid bör den komma till klart uttryck i lag.

Särskilt om offentlig huvudman

En viktig utgångspunkt i Allmänna arvsfondens stödgivning är och har varit sedan dess inrättande att medel ur fonden inte ska bekosta verksamhet som det allmänna – stat, landsting eller kommun – är skyldig att tillhandahålla invånarna. Någon kostnadsövervältring från det offentliga till Allmänna arvsfonden får således inte ske.

I 2 § andra stycket 1928 års lag om Allmänna arvsfonden stadgades att stöd inte fick lämnas för åtgärd, som det åligger stat eller kommun att bekosta. Lydelsen omfattade således både fall där stat och kommun avsåg att bedriva verksamhet, som fall där ideella föreningar sökte stöd för att bedriva verksamhet som det allmänna hade som ansvar att till- handahålla medborgarna, även om det förekom att ideella föreningar fick stöd till sådan verksamhet (SOU 1992:20 s. 25). Den nuvarande bestämmelsen i 7 § andra meningen lagen om Allmänna arvsfonden

143

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

anger att projektstöd ur fonden får lämnas till offentlig huvudman endast om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan enligt förarbe- tena till bestämmelsen vara att stödet utvecklar frivilliga och ideella insatser i anslutning till offentlig verksamhet eller att en kommun samverkar med en ideell organisation för att förnya eller utveckla sin verksamhet (prop. 1993/94:124 s. 38). Ett annat särskilt skäl kan en- ligt förarbetena vara att en kommun samverkar med en samman- slutning som inte är en juridisk person för att utveckla verksamhet som bedrivs av det allmänna eller initiera en ny verksamhet inom det allmännas ansvarsområde. Det poängteras dock att det inte under några förhållanden kan komma i fråga att stödet ur fonden medverkar till en kostnadsövervältring från offentlig verksamhet till fonden.

Kraven på särskilda skäl för att bevilja stöd till offentlig huvud- man innebär enligt Arvsfondsdelegationens praxis att det ställs sär- skilt höga krav på att projektet är nyskapande och att det bedrivs i nära samarbete med en ideell organisation. I dag ges som regel enligt Arvsfondsdelegationens praxis inte heller stöd till sådan verksamhet som är offentlig huvudmans ansvar att tillhandahålla, vare sig i fråga om projekt- eller lokalstöd. Projekt som innebär utveckling av verk- samheter och metoder som efter projektets slut används av offent- liga huvudmän kan dock få stöd, under förutsättning att projektet utförs av en ideell förening och ur ett målgruppsperspektiv.

Enligt uppgift från Arvsfondsdelegationen samarbetar ideella organisationer och offentliga aktörer i den övervägande delen av de projekt som finansieras av medel ur Allmänna arvsfonden. I den stora merparten av dessa projekt är det ideella organisationer som har be- viljats stödet, dvs. som är projektägare. Oavsett om det är en ideell organisation eller en offentlig huvudman som är projektägare bör den offentliga huvudmannen så långt som möjligt enligt Arvsfonds- delegationens praxis bära sina egna kostnader under projektets gång.

Bestämmelsen i 7 § omfattar till sin lydelse inte fall där ideella organisationer avser att driva verksamhet som faller inom det all- männas ansvarsområde. Som nämnts ovan är det dock en grundläg- gande utgångspunkt för Allmänna arvsfondens stödgivning att medel ur fonden inte ska finansiera verksamhet som det allmänna är skyldig att tillhandahålla. Gränsdragningen mellan det allmännas obligato- riska och frivilliga verksamhet är emellertid otydlig och det är så- lunda många gånger svårt att avgöra om en viss verksamhet faller

144

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

inom det allmännas ansvar. Med hänsyn till gränsdragningsproble- matiken är det förenat med svårigheter att i lag klart ange principen om att medel ur fonden inte ska finansiera verksamhet som det offent- liga har ansvar att tillhandahålla. Vi avstår därför från att lämna ett förslag i denna del. Principen och den praxis som utarbetats kring den bör dock alltjämt gälla. Den nuvarande regleringen i 7 § om under vilka förutsättningar som en offentlig huvudman kan få stöd ur All- männa arvsfonden är vidare ett utslag av denna princip. De avväg- ningar som gjorts vid införandet av denna bestämmelse framstår som välmotiverade och den bör därför inte ändras.

7.4Ett demokrativillkor för fondens stödgivning

7.4.1Bakgrund

I juni 2017 träffade regeringspartierna och ytterligare fyra riksdags- partier en överenskommelse om åtgärder mot terrorism. Överens- kommelsen utgår från en tidigare överenskommelse om åtgärder mot terrorism från december 2015 samt den nationella strategin mot ter- rorism som beslutades i augusti 2015 (skr. 2014/15:146). I 2017 års överenskommelse anges bl.a. följande.

Inga offentliga bidrag till extremistiska organisationer

Statsbidragen till det civila samhället är viktiga för ett fritt civilt samhälle och en levande demokrati. Därför är det oacceptabelt när det förtroende samhället visar genom dessa stödordningar inte respekteras utan tvärt- om utnyttjas för våldsbejakande och antidemokratiska budskap. Det finns ett straffrättsligt ansvar förknippat med att missbruka dessa medel, det måste bli tydligare vid ansökningstillfället. En utredning ser nu över demokrativillkor i statens stöd till trossamfunden. En ny utredning ska skyndsamt tillsättas för att se över hur ett förtydligat demokratikriterium kan införas för statlig bidragsgivning. Ett antal kriterier ställs upp för att förhindra att bidrag kan beviljas exempelvis till spridning av hat eller våldsbejakande budskap. En grundligare prövning krävs så att krite- rierna får effekt. Även kommuner och andra offentliga bidragsgivare ska genomföra en grundligare prövning. Medel som utbetalas på felaktiga grunder ska utan undantag krävas tillbaka.

Enligt överenskommelsen ska det alltså ske en översyn av demokrati- villkoren för statlig bidragsgivning. Utredningen om översyn av sta- tens stöd till trossamfund (Ku 2016:01) har sett över statens stöd till

145

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

trossamfund och hade bl.a. i uppdrag att föreslå ett förtydligat demo- kratikriterium som är i överensstämmelse med religionsfriheten. I an- slutning till frågan om demokratikriteriet angavs i den utredningens direktiv följande (dir. 2016:62).

Det behövs en översyn av demokratikriteriets utformning och förslag som innebär att det utformas i förenlighet med regeringsformen, Europa- konventionen, Europadomstolens praxis och övriga internationella åta- ganden. Vid utformningen av demokratikriteriet ska således både religions- friheten och samhällets grundläggande värderingar, inklusive alla männi- skors lika värde och jämställdhet mellan könen, beaktas.

Om ett trossamfund eller en församling utvecklas i en negativ riktning och motverkar samhällets grundläggande värderingar, bör det övervägas om ett sådant trossamfund ska mista sin rätt att vara statsbidragsberät- tigat och att utbetalningar ska kunna krävas tillbaka. Detta innebär att ett demokratikriterium bör utformas på ett sätt som är så konkret att det möjliggör denna typ av uppföljning.

Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund redovisade den 13 mars 2018 sitt uppdrag i betänkandet Statens stöd till trossam- fund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18).

I enlighet med 2017 års överenskommelse om åtgärder mot terro- rism har Demokrativillkorsutredningen (Ku 2018:01) tillsatts och getts i uppdrag att bl.a. föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen med beaktande av föreningsfriheten.

Medel från Allmänna arvsfonden är visserligen inte statsbidrag men enligt våra kommittédirektiv finns det likväl skäl att ställa krav på demokratiska värderingar i förhållande till organisationer som får stöd från fonden. Uppgifter om att stöd ur bl.a. Allmänna arvs- fonden lämnats till extremistiska verksamheter finns i rapporten Muslimska brödraskapet i Sverige som publicerats av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB (MSB:s dnr 2017-1287). Några belägg för uppgifterna redovisades dock inte i rapporten. I media har rapporten kritiserats för att vara illa underbyggd samtidigt som den har försvarats för att den tar upp relevanta frågeställningar. MSB har härefter fortsatt sitt arbete om islamistisk informationspåverkan i Sverige genom att starta två forskningsprojekt som bl.a. ska under- söka de informationsmiljöer som barn och unga i socialt utsatta om- råden växer upp i, likheter och skillnader i budskap och metoder mellan våldsbejakande respektive icke våldsbejakande aktörer och

146

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

samhällets sårbarheter inför den sortens påverkan. En ny rapport, Islamisk aktivism i en mångkulturell kontext (publikationsnummer MSB1188), som behandlar Muslimska brödraskapets verksamhet pub- licerades i mars 2018. Allmänna arvsfondens stödgivning berörs inte i rapporten.

Enligt våra kommittédirektiv bör det ställas som villkor för stöd från fonden att den mottagande organisationen i sin verksamhet re- spekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, inklu- sive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling. Av direktiven framgår också att villkoren bör säkerställa att offentliga medel inte ges till organisationer som sprider eller förespråkar våldsbejakande och antidemokratiska budskap.

7.4.2Stöd ska inte få lämnas till en organisation med anknytning till terrorism eller som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter

Förslag: Stöd ska inte få lämnas till en organisation som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism eller som i övrigt inte re- spekterar mänskliga rättigheter.

Skälen för förslaget

Varför ett demokrativillkor?

Vårt uppdrag är som framgått ovan att föreslå hur ett demokrati- villkor kan utformas. Det ingår alltså inte i uppdraget att bedöma om det ska införas ett demokrativillkor. Vi anser dock att det är viktigt att beskriva varför det finns ett behov av ett demokrativillkor. Skälen för att införa ett sådant villkor är betydelsefullt för förslagens legiti- mitet. Vilka syften villkoret bör fylla påverkar dessutom utformningen av det. Vi redovisar därför först varför vi anser att ett demokrativillkor behövs och vad det övergripande syftet med villkoret bör vara.

Som framgått i avsnitt 3.2 har Allmänna arvsfonden en unik rätts- lig ställning till följd av dess uppgift och det sätt som fonden har skapats på och regleras. Fonden, som är en egen juridisk person, är en självständig och självägande förmögenhetsmassa av allmännyttig

147

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

karaktär. Riksdagen utövar bestämmanderätten över arvsfonden men de uppgifter som hör ihop med verksamheten med fonden handhas på riksdagens uppdrag av regeringen, Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet. Stöd ur Allmänna arvsfonden är mot den här bak- grunden inte statsbidrag men det finns flera likheter mellan det stöd som delas ut ur fonden och statsbidrag, eftersom det rör sig om ekonomiska förmåner som ytterst kontrolleras av det allmänna.

Att införa ett demokrativillkor bör ses som ett verktyg för staten att styra stödgivningen genom att bestämma att vissa verksamheter inte ska få stöd. Att det bör finnas ett villkor som tar sikte särskilt på demokrati ligger i linje med målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen. Av denna bestämmelse följer att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna ska också verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Dessutom ska det allmänna motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ur- sprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den en- skilde som person.

Väsentligt i sammanhanget är också att det demokratiskt organi- serade föreningslivet, som är en del av det civila samhället, anses vara samhällsnyttigt och ha en mycket stor betydelse för att förstärka demokratin (prop. 2009/10:55 s. 141). Det civila samhället fyller flera viktiga syften: som röstbärare och opinionsbildare samt genom att erbjuda service eller tjänster. Statsbidragen och stödet från Allmänna arvsfonden på det här området är alltså en viktig del i arbetet för att säkerställa en levande demokrati. Det skulle motverka syftet med det offentliga stödet, om bidrag skulle delas ut till organisationer som står för antidemokratiska budskap och på så sätt främja verksam- heter som strider mot det demokratiska samhällets grundläggande värden. Ett demokrativillkor är mot den här bakgrunden särskilt betydelsefullt för Allmänna arvsfondens stödgivning.

Ett demokrativillkor ligger också i linje med de målsättningar som regeringspartierna och ytterligare fyra partier har träffat 2015 och den 7 juni 2017. I överenskommelsen från 2015 framhålls att för att få statsbidrag måste en organisation leva upp till grundläggande demo- kratiska värderingar. En organisation ska enligt överenskommelsen inte få stöd om den förespråkar våldsbejakande budskap, i synnerhet

148

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

om det är fråga om budskap som förespråkar terrorism. I den senare överenskommelsen från 2017 poängteras bl.a. att statsbidragen till det civila samhället är viktiga för ett oberoende civilsamhälle och för en levande demokrati samt att det är oacceptabelt när det förtroende samhället visar genom sin bidragsgivning inte respekteras utan i stället utnyttjas för våldsbejakande och antidemokratiska budskap.

Dessutom ställs demokrativillkor upp vid andra liknande ekono- miska förmåner som kontrolleras av staten, t.ex. statsbidrag som beslutas av MUCF. Med hänsyn till de likheter som finns mellan stöd ur Allmänna arvsfonden och statsbidrag finns det starka skäl att ställa krav på sökande organisationers demokratiska värderingar på liknande sätt som sker i den statliga bidragsgivningen. Det är dock viktigt att framhålla att det inte finns några belägg för att medel ur Allmänna arvsfonden har lämnats till organisationer som inte re- spekterar demokratiska värderingar. För att undvika att så sker – och för att värna Allmänna arvsfondens legitimitet – bör en förutsättning för att beviljas stöd vara att sökanden respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle.

Ovan har framgått att stöd inte bör beviljas till organisationer som inte uppfyller demokrativillkoret. Syftet med villkoret är alltså inte endast att tjäna som ett allmänt målsättningsstadgande för fondens stödgivning. Demokrativillkoret ska i praktiken kunna tillämpas på så sätt att stöd kan nekas och att redan beslutat stöd kan återkallas och återkrävas, om det framkommer att en organisation som ansökt har om stöd eller som har beviljats stöd inte uppfyller villkoret.

Vilka krav bör ställas på utformningen av demokrativillkoret?

Som framgått är vår utgångspunkt att demokrativillkoret ska kunna tillämpas i Allmänna arvsfondens stödgivning på så sätt att stöd kan nekas, att redan beslutat stöd kan återkallas och att utbetalt stöd kan återkrävas, om det framkommer att en organisation som har ansökt om stöd eller som har beviljats stöd inte uppfyller villkoret. För att det ska vara möjligt att återkalla och återkräva stöd måste demokrati- villkoret uppfylla vissa krav. Som närmare redogörs för i kapitel 10 är beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden s.k. gynnande förvalt- ningsbeslut. Enligt 37 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900) får ett sådant beslut ändras till den enskildes nackdel endast under

149

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

de förutsättningar som anges där, bl.a. om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas. Enligt förarbetena (prop. 2016/17:180 s. 329) måste ett återkallelseförbehåll utformas på ett sätt som upp- fyller rimliga krav på förutsebarhet och vara förenligt med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet. Eftersom återkallelse- förbehållet i det här fallet måste bygga på demokrativillkoret – åter- kallelse ska kunna ske om stödmottagaren inte uppfyller demokrati- villkoret – måste villkoret utformas så att det uppfyller de nämnda kraven som ställs på ett sådant förbehåll.

Hur kan kraven uppfyllas?

För att uppfylla kraven på förutsebarhet, legalitet, objektivitet och proportionalitet måste demokrativillkoret ges en tillräckligt tydlig och konkret utformning. Demokrativillkoret bör därför regleras i lag. Det finns flera fördelar med att utforma demokrativillkoret på detta sätt. Ett villkor som anges i lag minskar utrymmet för sköns- mässighet och godtycke vid bedömningen av om villkoret är uppfyllt och gör det enklare för enskilda organisationer att överblicka vilka ageranden från deras sida som kan leda till att en ansökan om stöd avslås. Möjligheterna till att villkoret blir bestående över tid ökar också. En potentiell risk är dock att ett konkret villkor leder till att bedömningsområdet blir smalare eller mer statiskt och att det inte på ett ändamålsenligt sätt fångar upp de verksamheter och ageranden som inte respekterar demokratiska värderingar.

En utgångspunkt vid utformningen av ett demokrativillkor är det villkor som föreslogs i propositionen En politik för det civila sam- hället (prop. 2009/10:55). Det demokrativillkoret utgjorde ett av de strukturella villkor som regeringen ansåg borde gälla som grundläg- gande förutsättningar för statliga bidrag till organisationer inom det civila samhället. Villkoret har också, som framgått av avsnitt 5.2, fått genomslag i flera av de förordningar som reglerar statsbidrag till organisationer inom det civila samhället. Villkoret har bl.a. den inne- börden att bidrag kan ges till organisationer som har ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och som i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund

150

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för sär- behandling (a. prop. s. 148). I propositionen (s. 155 f.) förtydligas att demokratins idéer är de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, vilka kan sammanfattas med att verksamheten ska vara för- enlig med principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskriminering och jämställdhet samt att rasism ska motverkas. Ett demokrativillkor som utformas på det här sättet är tämligen abstrakt. Villkorets lydelse ger utrymme för att tolka in en mängd olika ageranden i tillämpningsområdet. De förtydligande förarbetsuttalandena kan innebära ett visst klargör- ande av vilka ageranden som kan omfattas av villkoret men den väg- ledning som tillämparen får är ändå begränsad. Det förtjänar dock nämnas att utrymmet för att i propositionen närmare ange tillämp- ningsområdet för villkoret var litet, eftersom det inte rörde sig om ett konkret lagförslag med tillhörande författningskommentar. Det torde dock vara möjligt att utgå från detta villkor vid utformandet av ett demokrativillkor för Allmänna arvsfondens stödgivning och genom nya förtydligande uttalanden i en författningskommentar ge villkoret en större tydlighet.

Ett annat sätt att utforma ett mera konkret och tydligt demokrati- villkor är att i själva författningstexten klarare och utförligare ange vilka ageranden från en sökande organisations sida som kan leda till vägrat stöd. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund har som framgått ovan i sitt betänkande Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18) föreslagit ett sådant för- tydligat demokrativillkor för statens stöd till trossamfund. Förtyd- ligandet i den utredningens förslag har skett genom både utförligare författningstext och mer detaljerade förarbetsuttalanden. Förslaget är utformat så att det exkluderar trossamfund som agerar i strid mot särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska sam- hället. En fördel med ett villkor som utformas på detta sätt kan anses vara att det ger förutsättningar för att tydligare ange vilka ageranden som ska diskvalificera från stöd, vilket kan skapa större förutsebar- het och underlätta tillämpningen av villkoret. Samtidigt är det inte möjligt att på detaljnivå reglera samtliga ageranden som inte är god- tagbara. Ett sådant villkor kommer alltså ofrånkomligen att vara mera

151

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

begränsat än ett allmänt formulerat villkor, eftersom det inte tar hän- syn till alla grundläggande värderingar som samhället vilar på. Det finns också svårigheter med att på detta sätt välja ut demokratiska värden, t.ex. vissa mänskliga rättigheter, som mer skyddsvärda än andra och att avgränsa villkorets tillämpningsområde på ett rimligt och ändamålsenligt sätt. Det finns en övervägande risk för att de av- gränsningar som görs sållar bort vissa mycket klandervärda odemo- kratiska ageranden från villkorets tillämpningsområde.

Ett exempel på svårigheterna med att välja ut vissa klandervärda ageranden kan tas ur Utredningen om översyn av statens stöd till tros- samfunds uppräkning. Det villkoret tar bl.a. sikte på att människor inte ska utsättas för ”våld, tvång eller hot”. Något förenklat innebär förslaget att trossamfund ska vägras stöd om de, deras församlingar eller deras företrädare, utövar, rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld mot person, tvång eller hot. Denna del av demokrativillkoret fångar upp många klandervärda ageranden som inte är förenliga med demokratiska värderingar. Dock faller t.ex. mordbrand och vissa andra mycket allvarliga brott med terrorismliknande inslag som inte inne- fattar våld, tvång eller hot utanför tillämpningsområdet enligt orda- lydelsen i det givna exemplet. Som exempel på ageranden som inte om- fattas av villkoret kan nämnas att någon skadar ett större antal männi- skor genom att släppa ut nervgas eller förgifta en dricksvattentäkt. Villkoret fångar inte heller upp en del former av våldtäkt samtidigt som det fångar upp andra jämförelsevis mindre straffvärda ageran- den som t.ex. ofredanden vilket rimligen gör villkoret svårtillämpat.

Samtidigt som uppräkningar alltså kan vara begränsande kan de också vara väldigt omfattande och därigenom vaga. Ett exempel är ett villkor som innebär att det inte är tillåtet att ”aktivt motarbeta det demokratiska styrelseskicket”. Ett sådant förbud är otydligt och riskerar att föra för långt och det öppnar för tolkningar. Det skulle enligt vår mening vara att gå för långt om alla former av uppmaningar till lagöverträdelser eller till exempel civil olydnad eller all bristande hörsamhet för myndigheters påbud, oberoende av vilken slags lag- överträdelse eller vilket slags påbud det är fråga om, oundvikligen skulle leda till att demokrativillkoret inte är uppfyllt. Det gäller även om överträdelsen kan anses vara en del i ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. En bestämmelse som utformas på det föreslagna sättet skulle därför riskera att bli för sträng mot de organisationer som ansöker om stöd ur Allmänna arvsfonden.

152

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

Oavsett vilka grundläggande värderingar som i författningstexten pekas ut som särskilt skyddsvärda kommer olika rättigheter, även så- dana som inte pekats ut, i många fall att behöva vägas mot varandra. De olika rättigheter som behöver vägas mot varandra är alltför många till antalet för att det ska vara möjligt att på ett meningsfullt sätt ange dessa i ett lagreglerat demokrativillkor. Att välja ut vissa rättigheter som anges tydligare riskerar därför att bli inkonsekvent och leda till att villkorets tillämpningsområde blir mindre tydligt än som avsetts.

Sammanfattningsvis kan vi alltså konstatera att det är svårt att i författningstext konkretisera alla delar av ett demokrativillkor. En uppräkning kan i vissa fall ge sken av att vara konkret, men i realite- ten kvarstår så stora oklarheter att den förlorar i innehåll. Samtidigt kan oönskade begränsningar också införas. Vi har övervägt att ut- forma demokrativillkoret för Allmänna arvsfondens stödgivning på motsvarande sätt som föreslagits i Utredningen om översyn av sta- tens stöd till trossamfunds betänkande, men mot bakgrund av de ovan redovisade avgränsning- och tillämpningssvårigheterna med en sådan utformning av demokrativillkoret gör vi bedömningen att det inte är lämpligt att utforma demokrativillkoret för Allmänna arvs- fondens stödgivning på samma sätt.

Det framstår dock inte som ändamålsenligt att det i den stödgiv- ning som kontrolleras av staten finns olika demokrativillkor – tvärtom skulle det finnas stora fördelar ur förutsebarhets- och effektivitets- hänseende med ett gemensamt villkor och en enhetlig praxis. Det är därför positivt att Demokrativillkorsutredningen (Ku 2018:01) nu har tillsatts och fått i uppdrag (dir. 2018:19) att föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidrags- givningen.

Stöd ska inte få lämnas till organisationer

som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism …

Frågan är då vad demokrativillkoret för Allmänna arvsfonden när- mare ska ha för innehåll, dvs. vilka ageranden från en sökande orga- nisation som ska innebära att den inte bör komma i fråga för stöd ur fonden. Av våra direktiv framgår att en bakgrund till uppdraget i den här delen är de åtgärder mot terrorism som regeringspartierna och ytterligare fyra riksdagspartier kommit överens om. Som vi utveck- lat i kapitel 6 finns det inget konkret reformbehov i den meningen

153

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

att det krävs ett villkor för att stoppa utbetalningar som gått till något särskilt, felaktigt ändamål. Det är då rimligt att utgå ifrån att åtgärder för att motverka terrorism är särskilt angelägna och att ett demo- krativillkor bör utformas med den utgångspunkten att det ändamålet bör skiljas ut. De ageranden som ryms inom de olika terroristbrotten är vidare några av de allvarligaste överträdelser av de värden och prin- ciper som de demokrativillkor som finns i dag är avsedda att skydda. Det är alltså fråga om gärningar som är synnerligen allvarliga och farliga för samhället. Det framstår därför som självklart – och som kanske det främsta syftet med ett demokrativillkor – att sådana ageran- den omfattas av villkorets tillämpningsområde och att organisatio- ner som kan kopplas till terrorism ska nekas stöd. Det finns mot den bakgrunden skäl att i så hög grad konkretisera att stöd ur Allmänna arvsfonden inte ska få gå till terrorism att detta ska framgå direkt av villkorets lydelse.

Med terrorism avses i ett straffrättsligt sammanhang sådana gär- ningar som är förenade med straffansvar enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finan- sieringslagen), lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) och 18 kap. 4 § brottsbalken. Det är också sådana ageranden som bör omfattas av demokrativillkoret. De straffbelagda gärningarna i terroristbrottslagstiftningen begås av fysiska personer medan de organisationer som söker stöd ur Allmänna arvsfonden är juridiska personer. Straffansvaret är alltså kopplat till fysiska personer men organisationer kan kopplas till terrorism ge- nom att främja, uppmana till eller försvara de straffbelagda ageran- dena. Därför ska villkoret utformas på så sätt att stöd inte ska få lämnas till organisationer som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism. Det spelar i sammanhanget inte någon roll om organisa- tionen har som syfte att främja, uppmana till eller försvara terrorism, eller om organisationen – oberoende av sitt syfte – i sin verksamhet agerar på ett sådant sätt.

154

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

eller som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter

Ett villkor som endast tar sikte på terrorism blir visserligen tydligt men skulle få ett alltför begränsat tillämpningsområde. För att vidga och ge tillämpningsområdet ett tillfredställande omfång finns då väsentligen två sätt att komplettera kravet på att stöd inte ska få lämnas till organisationer som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism. Villkoret kan antingen kompletteras med ytterligare kon- kretiserade exkluderingsgrunder, eller kompletteras med ett mera allmänt utformat villkor. Vi bedömer mot bakgrund av vad som redovisats ovan om svårigheterna med att utforma ett konkret for- mulerat villkor, främst avgränsningssvårigheterna och hithörande frågor om ett konsekvent och tillfredsställande tillämpningsområde, att fördelarna med ett bredare formulerat demokrativillkor väger över. Villkorets närmare innebörd och tillämpningsområde bör, trots den bredare formuleringen, kunna ges viss konkretion genom förtydligande förarbetsuttalanden.

När det gäller den närmare utformningen av denna del av demo- krativillkoret bör utgångspunkten vara det tidigare nämnda villkoret som regeringen har föreslagit för statsbidrag till det civila samhället (prop. 2009/10:55). Detta villkor förefaller också ha tjänat som ut- gångspunkt för det demokrativillkor som för närvarande tillämpas i Arvsfondsdelegationens praxis. Enligt det av regeringen föreslagna villkoret kan bidrag lämnas till organisationer som bl.a. har ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och som i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. Som framgått tidigare omfattar detta villkor väsentligen respekt för mänskliga rättigheter, där bl.a. icke-diskriminering och jämställdhet mellan könen ingår, och principerna om det demokratiska styrelse- skicket. Vi gör bedömningen att uttrycket mänskliga rättigheter är tydligare än demokratiska värderingar och demokratiska idéer. Skälen för den bedömningen är att värderingarna och idébildningen kan skilja sig åt mellan olika demokratiska samhällen men mänskliga rättigheter preciseras i internationella överenskommelser och anses vara univer- sella, vilket innebär att de gäller över hela världen, oavsett land, kul- tur eller andra omständigheter. Demokratiska värderingar och idéer kan också skilja sig från en tid till en annan. De internationella över- enskommelser som avser mänskliga rättigheter är avsedda att skapa en mera bestående rättighetskatalog, även om Europakonventionens

155

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

rättighetskatalog löpande utvecklas i Europadomstolens praxis och det även i framtiden kan förväntas tillkomma nya konventioner och protokoll som utvecklar rättigheterna ytterligare. Ett demokrati- villkor som tar sikte på mänskliga rättigheter i stället för demokra- tiska värderingar eller idéer bedöms mot den här bakgrunden ge bättre förutsättningar för att skapa ett konkret och mer förutsebart tillämpningsområde.

Respekt för demokratins idéer eller demokratiska värderingar om- fattar, som nyss framgått, förutom respekt för mänskliga rättigheter även respekt för principerna om det demokratiska styrelseskicket. Ett krav som omfattar respekt för dessa principer skulle, vilket be- rörts ovan, riskera att vara för långtgående. I förlängningen skulle kravet riskera att träffa ageranden som inte rimligen bör diskvali- ficera från stöd. Det skulle kunna röra sig om att en organisation upp- manar till eller försvarar ett agerande som innebär att inte följa svensk lag, svika medborgerliga skyldigheter eller inte hörsamma myndig- heters påbud. För att diskvalificera från stöd bör sådana typer av ageranden nå upp till en viss allvarsgrad. Hur en organisation ställer sig till att deras företrädare eller medlemmar fullgör sin medborger- liga skyldighet att lämna in sin självdeklaration i tid bör exempelvis inte påverka möjligheterna att få stöd ur fonden. Det förhållandet att en organisation av humanitära skäl hjälper eller gömmer utvis- ningshotade flyktingar bör inte heller automatiskt och oberoende av omständigheterna i det enskilda fallet medföra att stöd vägras. Demo- krativillkoret bör därför inte innehålla ett särskilt skydd för det demokratiska styrelseskicket. Det bedöms tillräckligt att demokrati- villkoret skyddar mänskliga rättigheter, som för övrigt innehåller ett visst skydd för det demokratiska styrelseskicket genom bl.a. rätten till allmän och lika rösträtt (se t.ex. artikel 21 i FN:s allmänna för- klaring om de mänskliga rättigheterna). Ett förhållandevis starkt skydd för kärnan i styrelseskicket finns alltså även genom skyddet för de mänskliga rättigheterna. Som framgått ovan ska demokrati- villkoret dessutom ge ett särskilt skydd mot terrorism, vilket också innefattar ett skydd mot de allvarligaste angreppen på det demo- kratiska styrelseskicket. Förutom det tidigare redovisade kravet om att stöd inte ska få lämnas till en organisation med anknytning till terrorism, ska demokrativillkoret därför utformas som ett krav för stödmottagande organisationer att respektera mänskliga rättigheter. Organisationer som har ett syfte som inte respekterar de mänskliga

156

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

rättigheterna, t.ex. en organisation som enligt sina stadgar ska verka för diskriminering av en viss folkgrupp, liksom organisationer som i sin verksamhet inte respekterar mänskliga rättigheter ska sålunda inte kunna få stöd ur Allmänna arvsfonden.

Det villkor som regeringen föreslagit för statsbidrag till det civila samhället innefattar ett krav på att den sökande organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad. Ett sådant krav har ansetts motive- rat för organisationsstöd, men inte alltid för projektstöd och verk- samhetsstöd. Ett generellt krav på demokratisk uppbyggnad skulle få den direkta konsekvensen för Allmänna arvsfondens stödgivning att stiftelser inte skulle komma i fråga för stöd, eftersom stiftelser inte kan anses ha en demokratisk uppbyggnad. Stiftelser kan i dag få stöd ur fonden och någon ändring i detta avseende är inte önskvärd. Det skulle visserligen vara möjligt att införa ett krav på demokratisk uppbyggnad endast för andra associationsformer än stiftelser. Det demokrativillkor som för närvarande tillämpas i Arvsfondsdelega- tionens praxis innehåller ett sådant krav, som endast riktar sig mot ideella föreningar. Att på detta sätt låta kravet vara beroende av vilken associationsform den sökande organisationen har bedöms emellertid inte vara lämpligt eller motiverat, eftersom det gör bestämmelserna mer komplexa. Dessutom skulle det inte finnas några större svårig- heter för en organisation att undkomma kravet genom att t.ex. knoppa av vissa delar av verksamheten till en annan associations- form. Ett krav på demokratisk uppbyggnad skulle därför riskera att bli tandlöst. Kravet på att målgruppen ska vara med, det s.k. delaktig- hetskriteriet, tillgodoser på ett mera ändamålsenligt och för fondens målgrupper relevant sätt den demokratiaspekt som ligger till grund för ett krav på demokratisk uppbyggnad. Delaktighetskriteriet – som enligt våra förslag i avsnitt 7.3 ska införas i lagen om Allmänna arvsfonden – tar sikte på målgruppen och inte föreningens medlem- mar och inre funktionssätt. Ett krav som på detta sätt riktar in sig på målgruppen bedöms vara mer träffsäkert för Allmänna arvsfondens stödgivning. Vi bedömer mot den här bakgrunden att ett krav på demokratisk uppbyggnad inte behövs och att något sådant krav därför inte ska föras in under demokrativillkoret.

Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att stöd inte ska få lämnas till en organisation som försvarar, uppmanar till eller främjar terro- rism eller som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter.

157

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

Förhållandet till andra fri- och rättigheter

Förslaget att stöd inte ska få lämnas till organisationer som inte re- spekterar mänskliga rättigheter innebär att olika fri- och rättigheter kan behöva vägas mot varandra. Ett exempel är att förbudet mot diskriminering i vissa fall kan behöva vägas mot religionsfriheten. Detta och ytterligare exempel berörs närmare nedan. Demokrati- villkoret är inte avsett att komma i konflikt med åsiktsfriheten och innebär därför inte en skyldighet att verka för mänskliga rättigheter

organisationen får dock varken bryta mot de mänskliga rättigheterna eller verka mot dem.

En särskild fråga är hur demokrativillkoret förhåller sig till skyddet för föreningsfriheten. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsfor- men är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Enligt förarbetena (prop. 1975/76:209 s. 144) innefattar förenings- friheten också frihet att verka gemensamt inom ramen för en samman- slutning. Demokrativillkoret begränsar inte de friheter som förenings- friheten innefattar och bedöms därför inte komma i konflikt med skyddet för föreningsfriheten i regeringsformen. Även om villkoret skulle anses begränsa föreningsfriheten så är demokrativillkoret för- enligt med regeringsformens skydd för föreningsfriheten, eftersom det i likhet med föreskrifter om statsbidrag är fråga om föreskrifter av gynnande karaktär.4 Regeringsformens skydd gäller endast gent- emot det allmänna och i förarbetena framgår att man tänkt sig att de normgivande organen, i första hand riksdagen, ska anses som det all- männa bara då det handlar om betungande offentligrättslig normgiv- ning.5

Även Europakonventionen innehåller en bestämmelse om fören- ingsfrihet. Enligt artikel 11 i konventionen har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. I första hand innefattar bestämmelsen en för- pliktelse för staten att inte ingripa och förhindra sammankomster eller verksamhet som bedrivs inom föreningar och andra samman- slutningar. Staten har emellertid också en förpliktelse till positivt

4Se NJA 1984 s. 648 och RÅ 1995 ref. 4. Se även SOU 2018:18 s. 281 f.

5Thomas Bull & Fredrik Sterzel, Regeringsformen – en kommentar, Studentlitteratur, Lund, 2015, s. 57–59.

158

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

handlande eller med andra ord en skyldighet att se till att enskilda personer inte hindras av andra att utöva sina rättigheter.6 Vårt förslag om ett demokrativillkor för Allmänna arvsfondens stödgivning på- verkar inte möjligheten att bilda eller ansluta sig till en förening och det förhindrar inte heller verksamhet som bedrivs inom föreningar eller andra sammanslutningar. Det föreslagna demokrativillkoret bedöms därför vara inte komma i konflikt med Europakonven- tionens skydd för föreningsfriheten.

Exempel på bristande respekt för mänskliga rättigheter

Nedan redovisas exempel på ageranden som innebär att en organi- sation får anses inte respektera mänskliga rättigheter. Exemplen är inte att betrakta som uttömmande.

Som redovisats är principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering en del av de mänskliga rättigheterna. För att en orga- nisation ska anses respektera mänskliga rättigheter får den alltså varken verka mot jämställdhet eller diskriminera någon. Närmare bestäm- melser om diskriminering finns i diskrimineringslagen (2008:567). Den lagen omfattar diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskri- dande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Tillämpningsområdet är vidare begränsat till tio olika samhällsområ- den, av vilka främst arbetslivet, utbildning samt varor, tjänster och bostäder m.m. torde kunna vara aktuella för sådana organisationer som söker stöd ur Allmänna arvsfonden. Exempelvis får en sökande organisation som huvudregel inte diskriminera någon anställd eller någon som söker arbete i organisationen. Om organisationen anord- nar utbildningsverksamhet så får den som utgångspunkt inte diskri- minera studerande eller de som söker till verksamheten. Huvud- regeln är också att en organisation som tillhandahåller varor eller tjänster, eller som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning inte får diskriminera någon.

Diskrimineringsförbudet innebär inte att särbehandling aldrig får ske. Diskrimineringslagen ger i vissa fall möjlighet till särbehandling för legitima ändamål. Vilka ändamål som anses vara legitima beror på

6Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte upplagan, 2015, s. 515 f.

159

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

i vilket samhällsområde särbehandlingen sker. Om det finns ett legi- timt ändamål för särbehandlingen är det alltså inte fråga om diskri- minering.

Som Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfunds framhållit i sitt betänkande måste diskrimineringsförbudet för tros- samfundens del vägas mot rätten till religionsfrihet i Europakonven- tionen. Den utredningen har bedömt att trossamfunden måste ha rätt till en viss grad av autonomi även om det innebär en särbehand- ling på grund av t.ex. kön eller sexuell läggning. Enligt betänkandet bör den avvägning som måste göras mellan de olika rättigheterna inne- bära att trossamfunden fritt får välja vilka personer som ska företräda den religiösa verksamheten, såsom religiösa ledare och lärare, även om detta innebär särbehandling av t.ex. kvinnor eller homosexuella. I betänkandet framhålls dock att undantaget är mycket begränsat och endast rör religiösa företrädare för ett trossamfund, och inte all personal som arbetar för trossamfundet (SOU 2018:18 s. 414 f., se även prop. 2007/08:95 s. 159 f.). En motsvarande avvägning mellan de båda rättigheterna måste självfallet också göras i de fall ett tros- samfund ansöker om stöd ur Allmänna arvsfonden.

En ideell organisation för homosexuella eller för personer som har funktionsnedsättning eller en intresseorganisation för äldre bör också kunna ställa krav på att den som företräder organisationen själv är homosexuell respektive har funktionsnedsättning eller är äldre. Detsamma gäller organisationer som verkar för en viss etnisk grupps intressen eller mera allmänt för invandrares intressen (jfr prop. 2007/08:95 s. 159 f.). Diskrimineringslagen torde heller inte hindra att exempelvis idrottsföreningar har könsuppdelad verksamhet.

Diskrimineringsförbudet är ett utlopp av den mer allmänna prin- cipen om alla människors lika värde. Ett annat utlopp av denna prin- cip är förbudet mot att hetsa mot en folkgrupp eller annan liknande grupp av personer (se 16 kap. 8 § brottsbalken). Förbudet innebär att det inte är tillåtet att uttrycka missaktning för en folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, natio- nellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning. Det rör sig dels om våldsbejakande budskap, dels om budskap som är kränkande för en folkgrupp eller annan sådan grupp och som över- skrider gränserna för en saklig kritik av gruppen. Organisationer som hetsar mot en folkgrupp eller som främjar, uppmanar till eller

160

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

försvarar sådant hetsande kan inte anses respektera mänskliga rättig- heter och ska därför inte beviljas stöd ur Allmänna arvsfonden.

En annan mänsklig rättighet är rätten till respekt för sitt privatliv. Det är alltså fråga om ett skydd för den personliga integriteten. Som framgått i avsnitt 5.3 innebär denna rätt inte bara att staten ska avhålla sig från ingrepp i den rättighet som är skyddad, utan också att staten är skyldig att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privatsfär. Materiella bestämmelser om skydd för den personliga in- tegriteten finns bl.a. i brottsbalkens bestämmelser som ger skydd mot olaga våld, tvång och hot. Det kan t.ex. röra sig om misshandels- brott, olaga frihetsberövande, olaga tvång, olaga hot, hemfridsbrott och förtal. En organisation som främjar, uppmanar till eller försvarar exempelvis våldsutövning eller hot kan därmed inte anses respektera mänskliga rättigheter. Det innebär att organisationer som sprider våldsbejakande budskap inte uppfyller demokrativillkoret.

Angrepp som utövas i nödvärn, nöd eller liknande är inte av det slaget att de ska leda till att stöd vägras en organisation. Inte heller organisationer på lek- och idrottsområdet där det är ofrånkomligt att deltagarna utsätts för ett visst mått både avsiktligt och oavsiktligt våld, t.ex. ishockeyföreningar, bör vägras stöd. Detsamma gäller sporter där uppsåtlig misshandel är det centrala momentet i sporten, som t.ex. boxning eller andra kampsporter. Vid sådan sportutövning är eventuella misshandelsgärningar i allmänhet fria från straffansvar på grund av samtycke och att vissa regelöverträdelser är allmänt god- tagna i samhället. Gärningarna bör då inte heller diskvalificera orga- nisationer som bedriver sådan sportutövning från att kunna få stöd ur Allmänna arvsfonden.

Som närmare redovisats i avsnitt 5.3 har barns mänskliga rättig- heter getts en särskilt framträdande roll genom bl.a. barnkonventio- nen. Organisationer som kränker barns rätt respekterar inte mänsk- liga rättigheter och kan därför inte få stöd ur Allmänna arvsfonden. Att lämna en uttömmande redogörelse för vilka rättigheter barn har är inte möjligt. Övergripande bestämmelser om barns rättigheter finns bl.a. i barnkonventionen. Konventionen har ratificerats av Sverige och riksdagen har beslutat att konventionen ska gälla som svensk lag från den 1 januari 2020. Som framgått ger barnkonventionen bl.a. barn rätt till skydd mot ekonomiskt utnyttjande och mot att utföra arbete som kan vara skadligt (artikel 32.1). Barn ska också särskilt skyddas mot olaglig användning av narkotika (artikel 33) och mot alla

161

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

former av sexuella utnyttjanden och sexuella övergrepp, vilket inklu- derar skydd mot att utnyttjas i pornografiska föreställningar och i pornografiskt material (artikel 34). Barn har vidare ett generellt skydd mot utnyttjande som kan skada barnet i något avseende (artikel 36).

Det finns dessutom i många författningar mer konkreta bestäm- melser som reglerar barns rättigheter på ett specifikt område eller inom vissa verksamheter. Några exempel är följande. I 6 kap. brotts- balken finns särskilda bestämmelser som syftar till att ge barn ett utökat skydd mot sexuella övergrepp. Vidare finns i 16 kap. brotts- balken bestämmelser som straffbelägger hantering av pornografiska bilder som avser barn (10 a §) och spridande av bl.a. bilder som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran (1 §). 5 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) innehåller bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar barn får anlitas till eller utföra arbete. De handlingsdirigerande regler som dessa bestämmelser ger uttryck för gäller för alla typer av verksam- heter, även om straffansvar endast kan komma i fråga för organi- sationernas företrädare eller andra fysiska personer. Ett exempel på bestämmelser som endast gäller för vissa verksamheter finns i 6 kap. skollagen (2010:800) där det finns regler om åtgärder mot kränkande behandling av barn och elever i utbildning och annan verksamhet som regleras i den lagen.

Flera av de mänskliga rättigheterna, såsom rätten till bostad eller rätten till en rättvis rättegång, kan inte anses medföra skyldigheter för någon annan än staten och kan därför inte tillämpas på organisa- tioner som söker stöd ur Allmänna arvsfonden.

Bevisbörda och beviskrav

Ett beslut om att bevilja stöd ur Allmänna arvsfonden är ett gynnande förvaltningsbeslut, dvs. stöd ur fonden är en förmån. I förvaltnings- processen har enskild part som huvudregel bevisbördan för rättigheter och myndigheten för skyldigheter. Av förvaltningsrättslig praxis följer att den enskilde således i normalfallet har bevisbördan för att villkoren för en förmån är uppfyllda, medan myndigheten har bevis- bördan för att återkalla samma förmån (se t.ex. SOU 2010:29 s. 407 och SOU 2018:18 s. 348).

162

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

Det är alltså den organisation som söker stöd ur Allmänna arvs- fonden som har bevisbördan för att samtliga kriterier för stöd är uppfyllda, vilket inkluderar demokrativillkoret. I praktiken kan det dock vara svårt för en organisation att visa att demokrativillkoret är uppfyllt. Som regel är det enklare att prestera bevisning om en in- träffad händelse, än om händelser som inte har ägt rum. Det är därför förenat med vissa svårigheter att som organisation visa att man inte främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism eller att man i övrigt respekterar mänskliga rättigheter. Utgångspunkten bör därför vara att en organisation som verkar i civilsamhället också uppfyller demo- krativillkoret. Det är först om det har framkommit uppgifter som indikerar att en organisation som ansökt om eller som har beviljats stöd kan ha agerat på ett sätt som innebär att den inte uppfyller demo- krativillkoret som ett avslag bör komma i fråga. Sådana uppgifter kan exempelvis framkomma genom Arvsfondsdelegationens omvärlds- bevakning eller i kontakter med andra myndigheter eller enskilda. Arvsfondsdelegationen kan också i samband med ansökan ställa kon- kreta frågor till den sökande organisationen som rör uppfyllelsen av demokrativillkoret samt granska organisationens stadgar, verksam- hetsberättelse och andra styrdokument i syfte att inhämta informa- tion som avser demokrativillkoret. När det framkommer uppgifter som indikerar att en organisation inte uppfyller demokrativillkoret bör delegationen alltid ge den berörda organisationen möjlighet att bemöta uppgifterna, om de inte direkt kan avfärdas. Eftersom det är fråga om förmån, dvs. inte en rättighet att få stöd ur Allmänna arvs- fonden, kan det för ett avslag vara tillräckligt med en indikation om att demokrativillkoret inte är uppfyllt som inte kan förklaras av den sökande organisationen vid konfrontation med uppgiften.

Det bör framhållas att det normala beviskravet i förvaltnings- processen är sannolika skäl, vilket är lägre än beviskravet i brottmål, eftersom det för en fällande brottmålsdom krävs att skuld är bevisad bortom rimligt tvivel. Är en företrädare för en organisation föremål för en brottmålsprocess som avser ett agerande som står i strid med demokrativillkoret ska Arvsfondsdelegationen oavsett utgången göra en självständig bedömning i fråga om demokrativillkoret är uppfyllt eller inte (mer om en organisations ansvar för en företrädares agerande, se avsnitt 7.4.3 nedan). Utgången i ett straffrättsligt förfarande är således inte avgörande för frågan om stöd ska beviljas eller inte. En förundersökning kan t.ex. läggas ned för att brott inte kan styrkas,

163

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

dvs. det saknas tillräckliga bevis för väckande av åtal och fällande dom. Arvsfondsdelegationen har här att göra en självständig prövning av om det förelegat ett brott mot demokrativillkoret baserat på vad som är känt om brottsmisstankarna. Eftersom det inte ställs lika höga bevis- krav som i brottmål i prövningen av om en organisation uppfyller demokrativillkoret i fråga om företrädares agerande kan misstanke- graden ändå vara så hög att delegationen kan besluta om nekande av stöd.

En tillämpning av det föreslagna demokrativillkoret som beskrivits ovan får anses förenlig med oskuldspresumtionen7 under förutsätt- ning att den beslutsfattande myndigheten inte gör något uttalande avseende någon straffrättslig skuld. Arvsfondsdelegationen är inte heller förhindrad att använda bevis från ett straffrättsligt förfarande vid prövning av om demokrativillkoret är uppfyllt. En företrädares namn saknar dock betydelse vid prövningen av rätten till stöd och bör därför inte anges i beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden (se SOU 2018:18 s. 335 och där anmärkta rättsfall).

7.4.3Organisationers ansvar för företrädares agerande

Förslag: Om en företrädare för en organisation försvarar, upp- manar till eller främjar terrorism eller i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter får stöd ändå lämnas till organisationen under förutsättning att denna

1.genast vidtar de åtgärder som behövs för att säkerställa att age- randet inte upprepas, och

2.har vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att före- trädaren var lämplig för sitt uppdrag.

7Denna presumtion som innebär att den som är misstänkt för ett brott ska betraktas som oskyl- dig till dess att motsatsen har bevisats slås bl.a. fast i artikel 6.2 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

164

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

Skälen för förslaget

Ansvar för företrädares agerande – en övergripande motivering

En organisation kan agera som juridisk person i flera olika situatio- ner och fatta beslut som rör verksamheten. En organisation kan som sådan främja, uppmana till eller försvara terrorism eller i övrigt inte respektera mänskliga rättigheter. Det är således organisationen som i egenskap av juridisk person bryter mot demokrativillkoret i ett så- dant fall och inte någon enskild företrädare, även om ett beslut om t.ex. insamling av pengar till terrorändamål verkställs av en eller flera av organisationens företrädare. En företrädare kan dock också på egen hand agera i strid med demokrativillkoret, dvs. genom att främja, upp- mana till, eller försvara terrorverksamhet eller brista i respekt för mänskliga rättigheter. Det är således inte organisationen som juridisk person som agerar i dessa fall utan företrädaren själv. Detta kan ske dels inom ramen för organisationens verksamhet, dels utanför denna verksamhet.

För att vara verkningsfullt bör ett demokrativillkor omfatta age- randen av personer som på olika sätt företräder en organisation och således inte endast avse ageranden som kan tillskrivas organisationen i sig som juridisk person.

Företrädares agerande som sker inom ramen för verksamheten är starkt associerade med själva organisationen. Det kan t.ex. vara fråga om att en företrädare uttalar sig i strid med demokrativillkoret på ett torgmöte eller demonstration anordnad av organisationen. Även age- rande som sker på interna möten och liknande faller inom ramen för en organisations verksamhet. En organisation har av naturliga skäl stora möjligheter att utöva kontroll över vad som förekommer på olika arrangemang och dylikt som anordnas av organisationen. En organi- sation har därför ett mycket långtgående ansvar för en företrädares agerande som äger rum inom ramen för dess verksamhet och som står i strid med demokrativillkoret.

När det gäller företrädares agerande utanför verksamheten handlar personen i egenskap av privatperson. Frågan är då om en företrädares agerande utanför organisationens verksamhet också ska omfattas av organisationens ansvar. Agerandet riskerar att allvarligt påverka för- troendet för organisationen oavsett om det äger rum utanför verk- samheten eller inte. Det kan också vara svårt att helt separera en före- trädares agerande som privatperson från dennes roll som företrädare

165

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

i organisationen, även om agerandet äger rum utanför själva verk- samheten. En företrädare som samlar in pengar till terrorverksamhet eller som på olika sätt uttrycker stöd för våldsbejakande extremism i sociala medier i egenskap av privatperson riskerar att allvarligt på- verka förtroendet för organisationen, trots att det agerandet sker utanför organisationens verksamhet. Organisationen riskerar alltså att färgas av företrädarens agerande oavsett om agerandet saknar kopp- ling till själva verksamheten. Det är organisationen som har mandat att utse sina företrädare och som har möjlighet att välja lämpliga per- soner för uppdraget. Genom utarbetade riktlinjer kan organisationen ange uppförandekoder för hur en företrädare förväntas uppträda både inom verksamheten men också på sin fritid, dvs. utanför själva verk- samheten.

Mot bakgrund av det sagda har en organisation därför ett långt- gående ansvar för en företrädares agerande, oberoende av om det äger rum inom ramen för verksamheten eller inte. Detta gäller oavsett om företrädarens agerande har ägt rum innan stödansökan görs, eller om det sker efter att stöd har beviljats. I det senare fallet kan det bli aktuellt att återkalla stödbeslutet och återkräva redan utbetalt stöd. Nedan utvecklas i vilken mån en organisation ska kunna vidta åtgär- der för att ändå kunna beviljas stöd i det fall en företrädare har agerat i strid med demokrativillkoret.

Företrädar-kretsen

Till företrädar-kretsen hör personer som är legala företrädare för organisationen, främst styrelseledamöter, och övriga som t.ex. genom fullmakt får företräda organisationen. Utöver legala företrädare kan det förekomma att också andra personer har utsetts av organisatio- nen att företräda den i olika sammanhang, t.ex. en talesperson. Även dessa personer bör räknas till kretsen av företrädare.

Personer som endast är medlemmar i en organisation bör i nor- malfallet inte räknas till företrädar-kretsen. Omständigheterna i det enskilda fallet är dock avgörande. Om en person har en aktiv roll i en organisation, trots avsaknad av formellt förtroendeuppdrag, bör personen räknas till kretsen av företrädare, dvs. om personen har getts en roll som faktisk företrädare. Vidare bör personer som är an- ställda i organisationen i vissa fall kunna räknas till denna krets. En

166

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

förutsättning för detta bör dock vara att personen har en roll av att vara ”ansiktet utåt” i verksamheten, som t.ex. en präst i en församling eller en lärare i ett studieförbund. En person anställd som kanslist eller lokalvårdare torde i normalfallet inte ha en sådan roll. Inte heller bör föreläsare som bjuds in till olika evenemang ses som en företrädare för organisationen. Är det en föreläsare som anlitas regelmässigt och således inte endast vid enstaka tillfällen skulle dock personen i fråga kunna räknas till kretsen av företrädare, särskilt om personen på så sätt ges en framträdande roll i organisationen.

Förutsättningar för att kunna få stöd trots en företrädares agerande

Som har konstaterats ovan har en organisation ett långtgående an- svar för sina företrädares agerande, oberoende av om agerandet äger rum inom ramen för verksamheten eller om företrädaren agerar i egenskap av privatperson utanför verksamheten. En organisation kan emellertid vara helt ovetandes om och inte heller ha någon an- ledning att misstänka att en företrädare är involverad i aktiviteter som strider mot demokrativillkoret. Det framstår därför oskäligt att organisationen i dessa fall inte ska kunna få stöd ur fonden. En orga- nisation bör därför under vissa förutsättningar vara aktuell för stöd ur fonden även om dess företrädare har agerat i strid med demokrati- villkoret.

Demokrativillkorets främsta syfte är att förhindra och beivra olika former av ageranden som på olika sätt främjar, uppmanar till eller för- svarar terrorism. Många ageranden som är hänförliga till terrorism är så pass allvarliga att det inte bör finnas möjlighet för en organisation vars företrädare agerat på detta sätt att vidta tillräckliga åtgärder för att kunna komma i fråga för stöd ur Allmänna arvsfonden.

Främjande av terrorism utgörs ofta av aktivt agerande som syftar till att skapa konkreta förutsättningar för eller underlätta terrorism, t.ex. genom insamling av pengar till terrorändamål eller rekrytering till terrororganisationer. Sådana gärningar är därför så allvarliga att om en företrädare främjar terrorism bör hans eller hennes organisa- tion i normalfallet inte kunna få stöd ur Allmänna arvsfonden, dvs. organisationen kan inte vidta åtgärder som kan anses vara tillräckligt ingripande för att säkerställa att agerandet inte upprepas.

167

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

Uppmaning till eller försvar av terrorism kan ofta ske genom muntliga eller skriftliga uttalanden, vilka kan få spridning t.ex. via sociala medier. Sådana uttalanden kan syfta till att radikalisera andra personer att ansluta sig till en terrororganisation eller begå terror- brott. De kan också avse att försvara terrorhandlingar. Uppmaning till eller försvar av terrorism är också allvarliga handlingar. Sådana handlingar innebär emellertid inte att underlätta eller möjliggöra terrorism genom konkreta handlingar på samma sätt som vid främ- jande av terrorism. De är därför att se som något mindre allvarliga än främjande av terrorism i detta sammanhang. Vidare är i normal- fallet agerande som avser uppmaning till terrorism att se som något allvarligare än ett försvarande av sådana handlingar. Svårare fall av uppmaning till och försvar av terrorism kan vara av så allvarlig art att agerandet, oberoende av vilka åtgärder organisationen vidtar för att säkerställa att det inte upprepas, exkluderar organisationen från stöd. Agerande som avser uppmaning till eller försvar av terrorism kan dock många gånger vara av sådan art att det är möjligt för organisationen att vidta åtgärder för att vara aktuell för stöd trots att en företrädare har agerat på detta sätt. Åtgärderna bör i de angivna fallen bestå i att organisationen tar avstånd från företrädarens agerande genom att genast utesluta denne när agerandet kommer till organisationens kännedom. Vidare bör organisationen så långt det är möjligt vidta åtgärder för att försäkra sig om att situationen inte upprepas, t.ex. genom att göra en översyn av rutiner vid tillsättning av företrädare.

Ageranden som faller inom området för bristande respekt för de mänskliga rättigheterna avser vitt skilda handlingar, varav inte alla faller inom det kriminaliserade området, t.ex. utgör inte alla former av diskriminering brott. Även gärningar som i sig utgör brott kan under vissa omständigheter anses vara mindre allvarliga. Det finns alltså en stor variation av handlingar som faller under begreppet respekt för mänskliga rättigheter och svårhetsgraden dem emellan skiljer sig också åt. Utgångspunkten bör vara att en organisation i normalfallet oavsett agerandets allvar ska kunna vidta tillräckliga åtgärder i fråga om en företrädares agerande som brister i respekten för de mänskliga rättigheterna. Allvaret i agerandet och agerandets koppling till verk- samheten bör här vara styrande för vilka åtgärder som krävs från organisationens sida för att den ska kunna komma i fråga för stöd.

De allvarligare formerna av agerande som utgör bristande respekt för de mänskliga rättigheterna, som t.ex. våldsbrott av svårare art

168

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

som mord eller synnerligen respektive grov misshandel, är av sådan art att det krävs ingripande åtgärder av organisationen vars före- trädare har agerat på detta sätt för att vara fortsatt aktuell för stöd ur Allmänna arvsfonden. I likhet med vad som ovan angetts i fråga om åtgärder vid vissa former av terrorhandlingar, bör sådana åtgärder bestå i uteslutning av den aktuella företrädaren så snart som organi- sationen får kännedom om agerandet samt säkerställande av att lik- nande situationer inte sker på nytt.

Är det fråga om en i sammanhanget lindrigare form av agerande som avser bristande respekt för de mänskliga rättigheterna kan det vara tillräckligt att organisationen klart och tydligt framför till före- trädaren att beteendet är oacceptabelt och att det inte får upprepas, dvs. att någon form av varning eller skarp erinran ges till företrädaren i fråga. Det kan t.ex. vara fallet om en företrädare gör sig skyldig till misshandel av normalgraden i en krogkö. Har agerandet – även om det i sammanhanget inte hör till de allvarligaste fallen av bristande respekt för de mänskliga rättigheterna – en starkare koppling till verk- samheten kan det krävas mer ingripande åtgärder för att organisa- tionen ska vara aktuell för stöd. Paralleller kan här dras till det i av- snitt 5.2 nämnda beslutet av MUCF (dnr 1295/15) i fråga om en styrelsemedlem som på ett torgmöte hade uttalat sig nedsättande om och uppmanat till våld mot en annan etnisk grupp. MUCF bedömde att uttalandena inte var förenliga med demokratins idéer. Med hän- syn till att organisationen hade tagit tydligt avstånd från uttalandena och uteslutit personen i fråga ansåg MUCF att uttalandena inte med- förde krav på återbetalningsskyldighet.

När det gäller de lindrigaste fallen av uppvisad brist i respekten för mänskliga rättigheter bör organisationen inte ha någon skyldighet att agera överhuvudtaget i fråga om en företrädares agerande om det inte finns någon som helst koppling mellan agerandet och organisa- tionens verksamhet. Att heltäckande beskriva vilka situationer där en organisation inte har ansvar att agera låter sig inte göras. Ytterst får omständigheterna i det enskilda fallet vara avgörande för bedöm- ningen om organisationen överhuvudtaget har ett ansvar för att agera i fråga om en företrädare som har brustit i respekten för de mänskliga rättigheterna.

Det är som konstaterats ovan organisationen som har mandat att utse sina företrädare och som har möjlighet att välja lämpliga personer för uppdraget. En ytterligare förutsättning för att en organisation

169

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

ska kunna vara aktuell för stöd trots att företrädaren brustit i fråga om demokrativillkoret i de fall det finns möjligheter för organisatio- nen vidta åtgärder bör därför vara att organisationen har vidtagit till- räckliga åtgärder för att försäkra sig om att företrädaren var lämplig för sitt uppdrag när denne utsågs till företrädare. Detta innebär att en organisation måste ha rutiner för att tillse att lämpliga personer utses som företrädare för organisationen och att ändamålsenliga krav ställs i fråga om kontrollen av dessa personer.

Det kan givetvis förekomma att personer som uppfyller organisa- tionens ställda krav på att utses som företrädare i ett senare skede bryter mot dessa krav utan att det kommer till organisationens känne- dom. En organisation har ju en begränsad möjlighet att kunna kon- trollera vad dess företrädare gör utanför organisationens verksamhet och kan inte heller förväntas utöva sådan kontroll som helt elimi- nerar risken för överträdelser av demokrativillkoret. En organisation som har vidtagit tillräckliga åtgärder för att försäkra sig om att de utsedda företrädarna är lämpliga för sitt uppdrag bör därför kunna beviljas stöd trots företrädares agerande under förutsättning att det enligt resonemanget ovan finns möjlighet för organisationen att vidta åtgärder mot företrädarens agerande för att kunna i fråga för stöd ur Allmänna arvsfonden.

Tidsaspekten

Vid bedömningen om en sökande organisation uppfyller kraven för att få stöd ur fonden ska frågan om demokrativillkoret är uppfyllt vara en del av denna prövning. Som har utvecklats ovan finns det ageranden som är så pass allvarliga att de sig innebär att det inte är möjligt för en organisation att vidta åtgärder för att vara aktuell för stöd ur Allmänna arvsfonden. Frågan är då hur långt tillbaka i tiden ett sådant agerande kan ligga för att det vid en stödansökan ska vägas in i bedömningen om organisationen uppfyller demokrativillkoret eller inte. Mot bakgrund av de starka skyddsskälen som demokrativillkoret ska värna kan det starkt ifrågasättas om – oavsett hur lång tid tillbaka agerandet ligger – organisationen i detta fallet överhuvudtaget ska vara aktuell för stöd ur fonden. Detta gäller särskilt om organisationen inte har vidtagit några åtgärder för att försäkra sig om att liknande händelser inte sker i framtiden.

170

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

Har organisationen i stället vidtagit kraftfulla åtgärder efter att agerandet upptäckts, dvs. uteslutit företrädaren i fråga samt i övrigt ingripit för att tillse att liknande händelser inte upprepas, kan det framstå som oskäligt att den för all framtid skulle vara exkluderad från stöd ur Allmänna arvsfonden. För att en stödansökan i ett så- dant fall ska beviljas bör agerandet dock ligga längre tillbaka i tiden för att det inte ska beaktas av Arvsfondsdelegationen i prövningen av stödansökan. Hur lång tid det bör vara fråga om beror ytterst på omständigheterna i det enskilda fallet.

Föreläsare

Som behandlats ovan bör föreläsare i normalfallet inte räknas till kret- sen av företrädare. Detta hindrar dock inte att uttalanden eller annat agerande av en föreläsare som anlitats av organisationen ska vägas in i bedömningen om organisationen uppfyller demokrativillkoret eller inte. En organisation har av naturliga skäl möjlighet att utöva kon- troll över vad som sker i dess verksamhet och den bör därför ansvara för yttranden eller annat agerande som sker under evenemang som anordnas av organisationen, t.ex. föreläsningar, och som alltså äger rum inom ramen för dess verksamhet. Organisationen bör således omedelbart agera mot sådana yttranden som görs av såväl inbjudna föreläsare som av egna företrädare eller medlemmar för att organi- sationen som sådan inte ska anses bryta mot demokrativillkoret.

Det kan också förekomma att en inbjuden föreläsare i andra sam- manhang, dvs. utanför organisationens verksamhet, har uttalat sig pro- blematiskt eller på annat sätt agerat på ett sätt som kan anses strida mot demokrativillkoret. Om organisationen har kännedom om detta och trots denna vetskap bjuder in föreläsaren, kan det ifrågasättas om verksamheten bedrivs enligt demokrativillkoret. Har organisa- tionen fått kännedom om föreläsarens uttalanden eller agerande först efter inbjudan torde krävas att föreläsaren avbokas så snart organisa- tionen nåtts av denna information.8 Om organisationen i stället låter inbjudan stå kvar, kan det ifrågasättas om demokrativillkoret är upp- fyllt. Bedömningen avgörs ytterst av omständigheterna i det enskilda fallet; digniteten av uttalandet eller agerandet och när i tiden detta

8Jfr Förvaltningsrättens i Stockholm uttalande i mål nr 192–17 (se avsnitt 5.2.2).

171

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

gjorts samt vilken kännedom om agerandet organisationen i fråga har haft när inbjudan gjordes.

7.4.4Samarbetsorganisationer

Förslag: Stöd får lämnas till en organisation vars samarbetsorga- nisationer eller företrädare för en sådan organisation har agerat i strid med demokrativillkoret under förutsättning att organisatio- nen genast tar avstånd från agerandet, eller om agerandet har varit allvarligt, avbryter samarbetet.

Skälen för förslaget: Organisationer som söker stöd ur Allmänna arvsfonden samarbetar i normalfallet med andra aktörer, antingen i det projekt som det söks stöd för eller i den ordinarie verksamheten. Förtroendet för en organisation riskeras att skadas om en samarbets- organisation inte uppfyller demokrativillkoret och frågor kan också resas om den sökande organisationen i sig uppfyller villkoret om den samarbetar med en organisation som har brutit mot villkoret, oavsett om samarbetet äger rum innanför ramarna för det projekt som stöd har sökts för eller om samarbetet sker i den sökande organisationens ordinarie verksamhet. Samarbetet kan ju medföra att farhågor upp- står om att beviljat stöd på något sätt kan komma att finansiera en verksamhet som inte uppfyller demokrativillkoret. En organisation som söker stöd ur Allmänna arvsfonden bör – för kunna beviljas stöd – alltså inte samarbeta med en aktör som inte uppfyller det före- slagna demokrativillkoret.

Som samarbetsorganisation räknas en organisation som stödsökan- den samarbetar med i någon form. Det kan förekomma att andra organisationer går in som medfinansiärer vid en ansökan om stöd ur fonden, dvs. en viss del av verksamheten i ett projekt finansieras av annan aktör. Samarbete kan också på annat sätt ske inom ramen för projektet eller i sökandens ordinarie verksamhet. Samarbete mellan organisationer i deras ordinarie verksamhet kan förekomma i olika konstruktioner. En vanlig sådan är att ett riksförbund har flera mindre lokalorganisationer, som är självständiga i förhållande till moder- organisationen, men där ett samarbete förekommer mellan riksför- bundet och de lokala organisationerna.

172

SOU 2018:70

Kriterier för stöd

Riksförbunden har olika uppgifter, där det ofta ingår att företräda hela organisationen på nationell nivå, samverka internationellt och vara mottagare av statsbidrag samt ge stöd till de lokala enheterna. Vissa organisationer arbetar tätt ihop nationellt och lokalt, medan andra är mer löst sammansatta av i hög grad självständiga lokala enheter som samverkar på nationell nivå kring några få frågor (SOU 2016:13 s. 78).

Det finns också federativa strukturer, som t.ex. Riksidrottsför- bundet som samlar de olika idrottsförbunden på riksnivå. Nationellt finns det också flera paraply- och branschorganisationer som samlar organisationer med särskild inriktning eller organisationer som vill samverka kring vissa frågor. Det är vanligt förekommande att orga- nisationer är med i flera olika paraplyer och samarbetsorganisationer (a. SOU s. 79).

I vertikala organisationsstrukturer förekommer normalt ett nära samarbete mellan riksförbund och enskilda lokalorganisationer var- för de är att se som samarbetsorganisationer i förhållande till varandra. Relationen mellan en paraplyorganisation eller en branschorganisa- tion och dess medlemsorganisationer är ofta mer löslig i formen och kopplingen dem mellan svagare än vad som är fallet för relationen mel- lan ett riksförbund och dess lokalorganisationer. För att en paraply- organisation och dess medlemsorganisationer ska ses som samarbets- organisationer i förhållande till varandra bör därför det förekomma ett konkret samarbete dem emellan.

Den horisontella relationen mellan olika lokal- eller medlemsorga- nisationer kan inte generellt sett sägas vara av samarbetskaraktär. För att sådana relationer ska falla under begreppet samarbetsorganisatio- ner bör det därför krävas att det förekommer ett konkret samarbete dem emellan. Vårt förslag har dock till följd att om en riksorganisa- tion inte tar avstånd från en lokalorganisation som på något sätt har agerat i strid med demokrativillkoret, och på så sätt också bryter mot villkoret, måste de övriga lokalorganisationerna agera för att inte riskera att bryta mot villkoret.

Frågan är då hur långt den stödsökande organisationens ansvar för en samarbetsorganisation eller dess företrädare bör sträcka sig. Den stödsökande organisationen har av naturliga skäl inte samma insyn i en samarbetsorganisations verksamhet som i sin egen verk- samhet. Den stödsökande organisationen har inte heller möjlighet att utöva kontroll över samarbetsorganisationen eller dess företrä- dare i samma utsträckning som är fallet för den egna organisationen.

173

Kriterier för stöd

SOU 2018:70

Av samma skäl är det svårt för den stödsökande organisationen att kontrollera att samarbetsorganisationen utser lämpliga personer för uppdrag som företrädare.

Mot bakgrund av det sagda bör det finnas en möjlighet för den stödsökande organisationen att kunna få stöd trots att en samarbets- organisation har agerat i strid med demokrativillkoret, oavsett all- varet i det aktuella agerandet. Detsamma gäller om en företrädare för samarbetsorganisationen har agerat på ett sådant sätt. I normalfallet torde det vara tillräckligt att den stödsökande organisationen så snart som den får kännedom om agerandet tar avstånd från det genom att tydligt markera emot agerandet. Agerande som är av allvarlig art, till vilka typiskt sett hör främjande av, uppmaning till eller försvar av terrorism, bör dock kräva mer ingripande åtgärder för att den stöd- sökande organisationen ska vara aktuell för stöd. Har en samarbets- organisation eller dess företrädare begått en sådan handling ska det därför krävas att den stödsökande organisationen avbryter samarbetet. Om det är fråga om en samarbetsorganisations företrädare som har agerat i strid med demokrativillkoret och om samarbetsorganisatio- nen ändå skulle ha kommit i fråga för stöd enligt det resonemang som har förts ovan angående de fall en organisation kan få stöd trots sin företrädares agerande, bör det dock vara tillräckligt att den stöd- sökande organisationen tar avstånd från samarbetsorganisationens företrädares agerande för att vara aktuell för stöd.

174

8Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

8.1Inledning

Den som ur Allmänna arvsfonden beviljas stöd till lokaler eller an- läggningar ska förbinda sig att under minst tio år använda lokalen eller anläggningen för det ändamål och med de villkor som förut- sattes när stödet beviljades (9 a § lagen [1994:243] om Allmänna arvs- fonden). Bestämmelsen innebär att Allmänna arvsfonden efter tio år förlorar rådighet över lokalen eller anläggningen. I vissa fall, t.ex. när en ideell förening upphör efter denna tid, kan en byggnad eller an- läggning av stort värde säljas eller på annat sätt överlåtas utan möjlig- het för Allmänna arvsfonden att säkerställa dess användning eller vart medlen går.

Mot denna bakgrund ska vi enligt våra direktiv:

utreda om bestämmelserna om en tioårig förbindelse och undan- tagen för dessa är ändamålsenliga eller om ytterligare reglering krävs,

bedöma om det kan anses godtagbart att den som beviljats stöd till lokal eller anläggning avyttrar fastigheten efter tio år och tillgodo- gör sig värdeökningen eller om ytterligare reglering krävs, och

lämna förslag till reglering om redovisning och återbetalnings- skyldighet av stöd som beviljats ur arvsfonden, i första hand när det gäller lokalstöd men i den mån det befinns ändamålsenligt, även i fråga om stöd till projekt.

I kapitel 9 berörs frågan om den redovisning som en stödmottagare ska lämna i fråga om utbetalt stöd och i kapitel 10 behandlas frågan om återbetalningsskyldighet.

175

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

SOU 2018:70

8.2Nuvarande reglering

Lagen om Allmänna arvsfonden innehåller särskilda bestämmelser om förbindelse och villkor vid stöd till lokaler och anläggningar (nedan kallat lokalstöd). Bestämmelserna innebär att den som be- viljas sådant stöd ska förbinda sig att under minst tio år använda den lokal eller den anläggning (nedan kallad fastighet) som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet be- viljades (9 a § första stycket). Arvsfondsdelegationen kan dock efter ansökan från den som har beviljats stöd medge undantag i förbindel- sen eller från villkoren, om det finns särskilda skäl (9 b §). Särskilda skäl kan enligt förarbetena till bestämmelsen vara att fastigheten inom tioårsperioden överlåts till någon som fortsätter att använda den för samma ändamål som stödmottagaren eller att den aktuella fastighetens marknadsvärde sjunkit kraftigt sedan stödet beviljades (prop. 2002/03:136 s. 33 och 37).

Lokalstöd ska återbetalas helt eller delvis om användningen av fastigheten ändras, eller om den säljs inom en tioårsperiod, utan Arvsfondsdelegationens medgivande (12 § andra stycket).

De redovisade bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 2004 men var enligt förarbetena endast en kodifiering av då rådande praxis (prop. 2002/03:136 s. 32 f.). Denna grundade sig på ett regerings- beslut (Socialdepartementet, regeringsbeslut 16, 1985-05-28). Praxisen innebar att stödet skrevs av med tio procent per år och var helt av- skrivet efter tio år. Tanken bakom denna praxis var att lokalstödet innebär en form av förmögenhetsuppbyggnad hos den som mottagit stödet. Regeringen konstaterade i propositionen att det för statligt investeringsstöd inom andra områden, t.ex. i förordningen (2001:531) om statligt investeringsbidrag för nybyggnad av bostäder som upp- låts med hyresrätt i områden med bostadsbrist, fanns tidsfrister för återbetalning på 5, 10 och 25 år men att en tioårsfrist anslöt till pre- skriptionstiden för fordringar enligt 1 § preskriptionslagen (1981:130). Tio år ansågs därför vara en rimlig och lämplig tidsperiod under vilken återkrav ska göras gällande. Regeringen uttalade vidare att det även i fortsättningen bör vara ett riktmärke att det belopp som ska återbetalas ska motsvara det beviljade stödet minskat med tio pro- cent för varje år som har gått sedan stödet beviljades, vilket också är den praxis Arvsfondsdelegationen tillämpar i dag.

176

SOU 2018:70

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

Arvsfondsdelegationens praxis i anslutning till de ovan redovisade bestämmelserna innebär bl.a. följande (för en mer ingående redogö- relse för praxis och vad som krävs i fråga om en lokalstödsansökan, se kapitel 4). Endast ideella organisationer som funnits i minst två år kan få lokalstöd. I normalfallet beviljas upp till 70 procent av totala godkända kostnader för om-, till- eller nybyggnation av en fastighet. Beviljat belopp kan som huvudregel dock högst uppgå till fem mil- joner kronor inklusive mervärdesskatt eller fyra miljoner kronor exklusive mervärdesskatt. Det krävs alltså i normalfallet att sökan- den kan finansiera resterande del av totalkostnaden, antingen genom egna medel eller genom bidrag från annan finansiär. Den sökande organisationen måste också äga fastigheten eller enligt avtal ha nytt- janderätt till den i minst tio år. De beskrivna villkoren framgår av de anvisningar som finns fogade till den ansökningsblankett som Arvs- fondsdelegationen tagit fram för ändamålet.

I fråga om regler och rutiner avseende redovisning av mottaget lokalstöd hänvisas till kapitel 9.

Andelen beviljade lokalstödsansökningar har, med undantag för 2017, stigit under de senaste åren. Bifallsfrekvensen för 2016 upp- gick till 39 procent, att jämföra med 2009 då motsvarande siffra var 17 procent (se avsnitt 4.2.4 tabell 4.4). Under 2017 beviljade Arvs- fondsdelegationen lokalstöd i 53 fall, en bifallsfrekvens om 30 pro- cent. Nedgången i bifallsfrekvensen under 2017 kan enligt Arvsfonds- delegationen till viss del förklaras med att kanslifunktionen det året var underbemannad under en period. Merparten av de beviljade lokal- stöden avser stöd till idrottsföreningar samt stöd till tillgänglighets- anpassning av lokaler för personer som har funktionsnedsättning; mestadels i fråga om golf- eller ridanläggningar.

Arvsfondsdelegationen gör uppföljning av samtliga lokalstöds- projekt fyra respektive tio år efter beslutet. Utöver denna kontroll granskas och godkänns lokalstödsprojektens slutredovisning efter av- slutad byggnation (normalt inom två år) samt gör Arvsfondsdelega- tionen kontrollbesök hos pågående lokalstödsprojekt varje år (mer om Arvsfondsdelegationens kontroll av utbetalade stödmedel, se kapitel 9).

Av Arvsfondsdelegationens lokalstödsuppföljning för de 269 lokal- stödsansökningar som beviljades under perioden 2002–2013 framgår enligt uppgift att tolv lokalstödsprojekt avbröts under perioden, eller 4,5 procent. I fyra av dessa fall återbetalade stödmottagaren efter uppmaning av Arvsfondsdelegationen hela eller delar av lokalstödet.

177

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

SOU 2018:70

I lika många fall överlämnade Arvsfondsdelegationen ärendet till Kammarkollegiet för åtgärd. I tre av fallen avbröts verksamheten efter att beslut om lokalstöd hade fattats, men innan utbetalning skett varför stödet aldrig utbetalades. Slutligen tillämpades undantags- bestämmelsen i 9 b § lagen om Allmänna arvsfondsfonden i ett fall. Under 2014–2017 beviljades 244 lokalstödsansökningar. Eftersom dessa ärenden är yngre än fyra år har det ännu inte gjorts någon lokal- stödsuppföljning för dem, varför systematiskt framtagna uppgifter om avbrutna lokalstödsprojekt för denna period saknas. Enligt uppgift överlämnade Arvsfondsdelegationen under 2014–2017 dock endast ett lokalstödsärende till Kammarkollegiet för ev. återkrav p.g.a. avbruten verksamhet.

Kammarkollegiet har enligt uppgift i fem fall mellan 2011 och 2016 beslutat om återkrav av lokalstöd. Fyra av dessa fall avser de ärenden som överlämnades från Arvsfondsdelegationen under perio- den 2002–2013 enligt redogörelsen ovan. Det femte fallet avser ett ärende där stödet beslutades 1996. I fyra av återkravsärendena har beslut om återkrav fattats p.g.a. att verksamheten av olika anled- ningar hade avbrutits, t.ex. då den stödmottagande organisationen försatts i konkurs eller på annat sätt upphört att existera. I det femte fallet har hela det återbetalade stödet krävts tillbaka då Kammar- kollegiet funnit att stödet hade betalats ut på felaktiga grunder.

Enligt uppgift från Arvsfondsdelegationen tillämpar delegationen endast undantagsvis bestämmelsen i 9 b § lagen om Allmänna arvs- fonden om befrielse från den tioåriga förbindelsen. Bestämmelsen har t.ex. aktualiserats i fråga om en förening i glesbygd som hade beviljats stöd för barnverksamhet. Då det efter en tid inte längre fanns några barn på orten som skulle kunna omfattas av verksam- heten lades denna ned, varpå Arvsfondsdelegationen med stöd av nämnda bestämmelse befriade föreningen från återbetalningsskyldig- het av lokalstödet. Enligt vad utredningen har erfarit vid kontakter med Arvsfondsdelegationen har undantagsbestämmelsens utform- ning inte gett upphov till några praktiska problem.

Arvsfondsdelegationen har i kontakt med utredningen uppgett att dess erfarenhet är att det i majoriteten av fallen bedrivs verksam- het i de fastigheter som lokalstödet har finansierat även efter att den tioåriga fristen har löpt ut. Någon statistik över detta finns dock inte tillgänglig.

178

SOU 2018:70

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

8.3Synpunkter på den tioåriga förbindelsen

Flera organisationer har på de dialogmöten som vi anordnat framfört att den tioåriga förbindelsen att bedriva verksamhet i fastigheten är det största hindret för att beviljas lokalstöd, eftersom hyresvärdar i främst storstäderna är obenägna att ingå sådana långa avtal. Det är alltså mycket svårt enligt organisationerna att för de föreningar som inte äger en fastighet hitta en lokal att bedriva verksamhet i. Vidare har det framförts att vissa lokalstödsinvesteringar har en livslängd om kortare tid än tio år, varför den tioåriga förbindelsen är pro- blematisk även i dessa fall.

8.4Överväganden och förslag

Bedömning och förslag: Den tioåriga förbindelsen att bedriva verksamhet ska fortsätta gälla för lokalstöd i fråga om stöd som har beviljats för en lokal eller anläggning som ägs av sökanden. Om sökanden hyr eller på annat sätt nyttjar lokalen eller anlägg- ningen i fråga och om det finns särskilda skäl för en kortare för- bindelse än tio år ska sökanden i stället förbinda sig att i minst fem år bedriva verksamhet i lokalen.

Arvsfondsdelegationens nuvarande möjlighet att besluta om undantag ska omfatta även den femåriga förbindelsen.

Skälen för bedömningarna och förslagen

Det är inte befogat med en kortare tidsförbindelse i de fall sökanden äger fastigheten i fråga

Den tioåriga förbindelsen syftar till att förhindra ren fastighets- spekulation. Utan denna förbindelse skulle stödmottagaren kunna sälja fastigheten direkt efter färdigställandet av byggnationen, och på så sätt tillgodogöra sig en väsentlig ekonomisk vinst utan något krav på motprestation. Genom tidsförbindelsen utfäster sig i stället stöd- mottagaren att under tio år bedriva verksamhet för de målgrupper som är aktuella för stödet.

179

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

SOU 2018:70

Tidsförbindelsens längd kan dock medföra att organisationer är mindre benägna att söka lokalstöd. Det kan t.ex. vara svårt att förut- se om verksamheten går att driva under en längre tid. Detta illustre- ras av exemplet om verksamhet för barn i glesbygd som lades ned till följd av att det inte längre fanns några barn på orten att bedriva verk- samhet för (se ovan om Arvsfondsdelegationens praxis i fråga om tillämpningen av undantagsbestämmelsen som regleras 9 b § lagen om Allmänna arvsfonden). Sådana svårigheter att bedöma verksamhetens överlevnadspotential talar för att förordna om en kortare tidsförbin- delse än tio år. Av den ovan redovisade statistiken framgår dock att det är ovanligt att lokalstödsprojekt avbryts under perioden för den tioåriga förbindelsen, varför sådana svårigheter inte tycks vara särskilt vanligt förekommande för de lokalstödsprojekt som har beviljats stöd.

För att förhindra ren fastighetsspekulation är det av vikt att det finns ett krav på motprestation som i vart fall till en del svarar mot det värde som stödet bidrar till. Tioårsförbindelsen avser ju att för- binda stödmottagaren att bedriva verksamhet i minst tio år. Det finns alltså krav på motprestation för att få lokalstöd ur fonden, på samma sätt som vid beviljande av projektstöd. En förutsättning för det sistnämnda stödet är ju att en organisation bedriver ett projekt under en viss tid, vanligen tre år. Denna period kan sägas motsvara en förbindelse av det slag som gäller vid lokalstöd. Lokalstöd beviljas dock ofta med ett högre belopp än vad som är fallet vid fördelning av projektstöd, vilket är skäl för en längre tidsförbindelse. Arvsfonds- delegationen tillämpar emellertid sedan en kortare tid tillbaka den praxis att sökanden i normalfallet som högst kan beviljas fem miljo- ner kronor i lokalstöd. Detta innebär att nivån på lokalstöd respek- tive projektstöd närmar sig i storlek, varför argumentet för en längre tidsförbindelse i fråga om lokalstöd inte är lika tungt vägande som innan denna praxis beslutades. Arvsfondsdelegationens praxis är dock föränderlig över tid och kan också frångås i enskilda fall.

Skillnaden i tidsförbindelsen mellan de olika stödformerna moti- veras också av att lokalstödet i normalfallet bidrar till en bestående värdeökning, som sökanden kan realisera efter att tidsförbindelsen har löpt ut och som kan härledas till det ursprungliga stödet ur All- männa arvsfonden.

Vidare har Arvsfondsdelegationen möjlighet att i fall som det ovan angivna exemplet, om det finns särskilda skäl, i efterhand besluta om

180

SOU 2018:70

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

undantag från tioårsförbindelsen om stödmottagaren inte har möj- lighet att bedriva sin verksamhet under tio år.

Mot bakgrund av det sagda talar det bestående ekonomiska värdet som lokalstöd kan bidra till att tidsförbindelsen vid lokalstöd inte bör vara kortare än tio år i de fall sökanden äger fastigheten i fråga.

Om sökanden inte äger fastigheten ska tidsförbindelsen i vissa fall vara kortare än tio år

För att beviljas lokalstöd krävs det inte att sökanden äger den fastig- het som sökanden bedriver verksamhet i. Arvsfondsdelegationen ställer i dessa fall som krav för stöd att sökanden har ett tioårigt nyttjande- rättsavtal för fastigheten. Det krav som ställs på längden av nytt- janderättsavtalet har kritiserats av flera organisationer. Som skäl har angetts att fastighetsägare ofta inte vill ingå lokalhyresavtal för en period om tio år eller längre, ett problem som enligt organisationerna är särskilt vanligt förekommande i storstadsområden.

Skälen mot att förordna om en kortare tidsförbindelse är de- samma som gäller för fastigheter som ägs av sökanden och som har behandlats i avsnittet ovan; lokalstöd avser ofta höga belopp och det finns en risk för fastighetsspekulation med en kortare tid än tio år. En fastighetsägare kan alltså tillgodogöra sig en värdeökning som stödet kan medföra efter en kortare tid om den tioåriga förbindelsen förkortas eller tas bort. Vidare fungerar en tioårig förbindelse som en garant för att verksamheten kommer att finnas kvar åtminstone under denna period. Här kan också tioåriga hyreskontrakt borga för stabilitet för sökanden själv, som alltså kan utgå från att verksam- heten kan bedrivas i lokalen under den aktuella tiden.

Den tioåriga förbindelsen kan dock innebära att det är svårt eller till och med omöjligt att bedriva verksamhet som kräver lokalstöd i vissa delar av landet. Främst gäller detta områden där det råder stor efterfrågan på hyreslokaler. Av naturliga skäl kan det då vara mycket svårt att på dessa orter finna en hyresvärd som är villig att ingå lokal- hyresavtal under de premisser som gäller för stöd ur Allmänna arvs- fonden. Svårigheten att kunna ingå tioåriga hyresavtal kan således innebära att organisationer som bedriver verksamhet i vissa delar av landet i praktiken inte har möjlighet att beviljas stöd ur fonden, vilket innebär att de målgrupper som verksamheten skulle kunna vara till nytta för blir lidande. En kortare tidsförbindelse skulle kunna

181

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

SOU 2018:70

motverka detta, och således förenkla för organisationer att hitta lämp- liga lokaler för sin verksamhet och därmed gynna verksamhetens målgrupper.

Möjligheten för Arvsfondsdelegationen att enligt 9 b § lagen om Allmänna arvsfonden, om det finns särskilda skäl, frångå kravet på en tioårig tidsförbindelse kan inte heller tillämpas i fall där sökanden inte har möjlighet att ingå ett tioårigt hyresavtal. Denna bestäm- melse gäller endast omständigheter som inträffat efter det att lokal- stöd har beviljats, t.ex. om lokalen inom tioårsperioden överlåts till någon som fortsätter att bedriva verksamhet för samma ändamål som stödmottagaren. Av bestämmelsens lydelse och förarbetsuttalanden följer därmed att den inte kan tillämpas redan vid ansökningstillfället i fall där sökanden t.ex. har funnit en hyreslokal men där hyresvärden endast går med på en kortare hyrestid än tio år.

Mot bakgrund av det sagda finns det övervägande skäl för att i lag förordna om en kortare tidsförbindelse i de fall där sökanden inte äger fastigheten i fråga. En förutsättning ska dock vara att det finns särskilda skäl för att förordna om en kortare tidsförbindelse, vilket är för handen om hyresmarknaden på den aktuella orten är sådan att det är mycket svårt att få hyreskontrakt för en tioårsperiod och att sökanden kan visa dessa svårigheter vid ansökningstillfället.

När det gäller den kortare tidsfristens längd framstår det som väl avvägt med en femårig period. Med denna längd på förbindelsen kan ändå en viss kontinuitet uppnås för verksamheten och dess målgrup- per samtidigt som lokalhyresvärdar torde vara mer benägna att ingå avtal för denna tid än för en tioårig period.

Sökande som hyr eller på annat sätt nyttjar en fastighet ska så- ledes, under förutsättning att särskilda skäl föreligger, förbinda sig att bedriva verksamhet endast under fem års tid, varför den aktuella bestämmelsen ska ändras på detta sätt. Den nuvarande bestämmel- sen om återbetalningsskyldighet i 12 § andra stycket lagen om All- männa arvsfonden bör vidare utvidgas för att även gälla i de fall en verksamhet avbryts eller lokalen säljs inom femårsperioden. Arvs- fondsdelegationen är fri att tillämpa en lämplig avskrivningstakt för lokalstöd i de fall en femårig förbindelse gäller. Det framstår dock som lämpligt att tillämpa samma avskrivningsprinciper för stöd som ges under fem år som för stöd som ges med en tioårig förbindelse, dvs. att stödet skrivs av linjärt, men med 20 procent per år p.g.a. den kortare förbindelsen.

182

SOU 2018:70

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

Av Arvsfondsdelegationens praxis följer att en sökande som huvud- regel kan beviljas som mest fem miljoner kronor i lokalstöd. En effekt av en femårig förbindelse i stället för en tioårig förbindelse i det aktuella fallet kan sannolikt vara att stöd beviljas med ett lägre belopp än som skulle vara fallet vid en tioårig förbindelse. Omfat- tande om- eller nybyggnationer till höga belopp bör kräva en längre tidsförbindelse, för att motverka att fastighetsägare efter fem år kan tillgodogöra den värdeökning som stödet kan bidra till.

Tidsförbindelsen bör inte vara längre än tio år

En annan fråga är om det är godtagbart att den som beviljats lokalstöd avyttrar fastigheten efter tio år och tillgodogör sig värdeökningen eller om det finns skäl till ytterligare reglering för att minska denna effekt.

Lokalstödet innebär en form av förmögenhetsuppbyggnad hos stödmottagaren. En effekt av lokalstödet kan således vara att fastighets- ägaren tillgodogör sig den bidragsrelaterade värdeökningen genom att avyttra fastigheten efter att den tioåriga förbindelsen har löpt ut och fondens målgrupper får då inte längre ta del av den verksamhet som har bedrivits i lokalen.

Lokalstöd kan uppgå till betydande belopp som kan bidra till en väsentlig värdeökning för den fastighet som stödet har gått till. Värdeökningen ska dock vägas mot att stödmottagaren under tio år måste stå för underhåll av fastigheten i viss utsträckning för att dess värde ska bestå. Vidare förbinder sig stödmottagaren att under de tio åren bedriva verksamhet i lokalen för de målgrupper som stödet be- viljats för, vilket är en betydligt längre tid än vad som förekommer vid beviljande av projektstöd.

För att försäkra att en större del av den stödrelaterade värde- ökningen kommer fondens målgrupper tillgodo är en möjlig åtgärd att förlänga tidsförbindelsen. Som övervägts i tidigare förarbeten till lagen om Allmänna arvsfonden skulle en tidsförbindelse på upp till 25 år kunna komma i fråga.

Det finns dock en risk för att ideella föreningar skulle vara mindre benägna att söka stöd med krav på en längre tidsförbindelse än tio år. En sådan ändrad reglering skulle ju innebära att stödmottagaren förbinder sig att under en väsentligt längre tid bedriva verksamhet. Det kan vara svåröverblickbart för den enskilda organisationen om

183

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

SOU 2018:70

det finns möjlighet att bedriva verksamhet under t.ex. 20 år. Svårig- heter att avgöra om organisationen kommer att förfoga över tillräck- liga resurser, bl.a. i fråga om personal eller volontärer, kan medföra att kraven upplevs som för höga. En avbruten verksamhet innebär ju att återbetalningsskyldighet av beviljat stöd aktualiseras. Dessutom kan en fastighet säljas med ett bestående värde även efter t.ex. 20 år. Det bidragsrelaterade värdet skulle emellertid vid denna tidpunkt, allt annat lika, vara mindre.

I de fall en sökande inte äger fastigheten kan det vara svårt att finna en fastighetsägare som är villig att ingå nyttjanderättsavtal med en så lång avtalstid som 20 år eller längre. Som behandlats ovan är ju redan den tioåriga förbindelsen ett hinder för att beviljas lokalstöd på vissa orter i de fall sökanden inte äger fastigheten i fråga.

En stödmottagare kan vidare tillgodogöra sig en värdeökning re- dan efter en kortare tid än den föreskrivna tidsförbindelsen, oavsett om den är 10 eller 20 år. Stödmottagaren kan t.ex. ha fått stöd för att uppföra en byggnad som snabbt stiger i värde och därför välja att sälja den redan efter fem år. Stödmottagaren blir då återbetalnings- skyldig med ett belopp motsvarande det beviljade stödet minskat med tio procent för varje år som har gått sedan stödet beviljades; vilket motsvarar 50 procent av stödet efter fem års tid. Värdeökningen för fastigheten kan dock vara större än detta belopp, om utvecklingen på fastighetsmarknaden innebär stigande priser. Detta innebär att det trots återbetalningsskyldigheten kan löna sig att sälja fastigheten redan innan tiden för förbindelsen har löpt ut. Tidsförbindelsen är således inte någon garanti mot att det kan förekomma fall där stöd- medel går till kortsiktig fastighetsspekulation. En längre tidsförbin- delse bedöms således inte göra någon större skillnad för att motverka spekulation vid snabba värdeökningar. Längden på tidsförbindelsen inverkar ju endast på storleken av det belopp som ska återbetalas. Så länge värdeökningen är större än beloppet som motsvarar återbetal- ningsskyldigheten finns det en risk att stödmottagaren säljer fastig- heten för att tillgodogöra sig den värdeökning som lokalstödet har bidragit till.

Arvsfondsdelegationens erfarenhet är också att stödmottagare normalt fortsätter att driva verksamheten även efter att den tioåriga förbindelsen har löpt ut, vilket talar för att det inte är vanligt före- kommande att en fastighet avyttras i värdespekulationssyfte efter det att förbindelsen har upphört att gälla.

184

SOU 2018:70

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

En ändring av den praxis som nu tillämpas vad gäller avskriv- ningstakten med tio procent per år skulle kunna övervägas för att motverka en tidig försäljning av en nyligen uppförd byggnad. Det är dock rimligt att viss avräkning görs per år eftersom stödet på så sätt är knutet till den verksamhet som bedrivs i lokalen. En förändring av avskrivningstakten bedöms inte få någon märkbar inverkan på stödmottagarens incitament att fortsätta bedriva verksamheten.

Sammanfattningsvis kan konstateras att regleringen om lokalstöd till sin natur är sådan att den kan bidra till ett bestående ekonomiskt värde som riskerar att inte komma fondens målgrupper till del. Längden på förbindelsen spelar här en mindre roll. En fastighet kan avyttras redan efter fem år om värdeökningen är större än återbetal- ningsskyldigheten till fonden. Det framstår inte heller som rimligt att ställa krav på att sökanden ska bedriva verksamhet under längre tid än tio år p.g.a. svårigheterna att förutse möjligheten att bedriva verksamhet under en sådan period. Det finns således inte skäl att föreslå en längre tidsförbindelse än tio år eller någon ändring av- seende reglerna för återbetalningsskyldigheten för lokalstöd.

Möjligheten att medge undantag från tidsförbindelsen bör inte ändras

Arvsfondsdelegationen kan, som behandlats ovan, efter ansökan från den som har beviljats stöd besluta om undantag i fråga om den tio- åriga förbindelsen eller de villkor i övrigt som tillämpas vid lokalstöd om det finns särskilda skäl. Undantagsbestämmelsen har som redo- gjorts för ovan endast tillämpats vid ett fåtal tillfällen under de senaste åren. Möjligheten att meddela undantag från den tioåriga förbindel- sen framstår som en väl avvägd ventil för fall där stödmottagaren har tvingats att upphöra med verksamheten exempelvis p.g.a. oförutsedda externa faktorer, såsom krympande målgrupp. Det har inte fram- kommit att bestämmelsen skulle vara förenad med några tillämpnings- problem. Mot bakgrund av det sagda finns det inte skäl att förordna om någon förändring vad avser denna bestämmelse. Den bör dock ha motsvarande tillämpning för de fall där sökanden enligt vårt för- slag förbinder sig att under fem års tid bedriva verksamhet i lokalen, varför den ska utvidgas till att även omfatta dessa fall.

185

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

SOU 2018:70

Stöd till investeringar med kortare livslängd än tio år bör inte ges

När det gäller lokalstöd för investeringar som har en kortare livs- längd än tio år har det som angetts ovan vid våra dialogmöten fram- förts att bestämmelsen om en tioårig förbindelse är problematisk. Skulle det efter att lokalstöd har beviljats upptäckas att en lokal- investering har en kortare tidslängd än tio år torde sådana fall kunna hänföras till bestämmelsen i 9 b § lagen om Allmänna arvsfonden som ger Arvsfondsdelegationen möjlighet att besluta om undantag från regeln i fråga, dvs. stödmottagaren har möjlighet att ansöka om undantag från tioårsförpliktelsen. Lokalstödsinvesteringar för vilka det redan vid ansökningstillfället står klart att livslängden är kortare än tio år är inte stödberättigade och undantagsregeln i 9 b § är inte tillämplig eftersom denna bestämmelse endast gäller omständigheter som har inträffat efter det att lokalstöd beviljats. Tanken bakom stöd ur Allmänna arvsfonden till lokaler är att det ska ges till en verksam- het som varar över tid och som har förutsättningar att överleva även efter den tioåriga förbindelsen har löpt ut. Det framstår inte som ändamålsenligt att ur fonden ge stöd till lokalinvesteringar som redan vid ansökningstillfället kan konstateras ha en kortare livslängd än den tioåriga förbindelsen. Det finns därför inte skäl att göra något undantag från den tioåriga förbindelsen för dessa investeringar för att de ska vara berättigade till stöd.

Särskilda frågor om avbruten verksamhet p.g.a. uppsägning av nyttjanderättsavtal

En problematik som kan uppkomma när en fastighet hyrs av sökan- den är att fastighetsägaren efter det att byggnationen är färdigställd kan säga upp det tioåriga nyttjanderättsavtalet med avsikt att avyttra fastigheten eller att använda den för eget bruk. Någon stödberättigad verksamhet kommer därför inte längre att drivas på fastigheten. Detta förutsätter dock att uppsägningen av nyttjanderättsavtalet är giltig. Kammarkollegiet kan i detta fall rikta ett krav på återbetalning av stöd mot den stödmottagande organisationen. Stödmottagaren kan i sin tur rikta ett ersättningskrav mot fastighetsägaren. Kammar- kollegiet kan dock inte rikta några krav direkt mot fastighetsägaren, eftersom denne inte är stödmottagare. I ett fall som det beskrivna

186

SOU 2018:70

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

kan det således vara förenat med praktiska problem och en viss tids- utdräkt för Kammarkollegiet att kräva tillbaka det återbetalda stödet. Fastighetsägaren kan i sin tur tillgodogöra sig den värdeökning som stödet har inneburit för fastigheten i fråga.

För att förenkla återkravsprocessen skulle en lösning kunna vara att göra det möjligt för Kammarkollegiet att vända sig direkt mot fastighetsägaren med krav på återbetalning av stöd. Detta skulle kunna göras genom att ställa krav på att fastighetsägaren, dvs. hyresvärden, är medsökande tillsammans med organisationen, hyresgästen, vid en ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden.

Att kräva att fastighetsägare ska vara medsökande i fall där orga- nisationen hyr lokaler är dock förenat med flera svårigheter. Att vara medsökande skulle medföra flera åtaganden för en fastighetsägare. Framför allt skulle det innebära att fastighetsägaren ansvarar till- sammans med organisationen för att verksamhet bedrivs i lokalerna, vilket kräver att fastighetsägaren har mycket god insyn och engage- mang i verksamheten. Skulle t.ex. organisationen inte bedriva verk- samhet under den tid som förbindelsen enligt lagen om Allmänna arvsfonden kräver (dvs. fem eller tio år enligt resonemanget ovan), måste fastighetsägaren för att undgå krav på återbetalning av stödet ta över verksamheten. Detta kräver att fastighetsägaren har resurser och kompetens att bedriva verksamheten på egen hand. Att vara med- sökande skulle således innebära åtaganden för fastighetsägaren som går vida utanför vad ett sedvanligt lokalhyresavtal innebär.

De förpliktelser som att vara medsökande medför kan alltså riskera – trots att stödet kan innebära en värdeökning för fastigheten i fråga – att fastighetsägare inte vill stå som medsökande. För orga- nisationer som hyr lokal för sin verksamhet skulle ett krav på fastig- hetsägaren att vara medsökande därmed kunna innebära svårigheter att söka och beviljas lokalstöd. Det kan också finnas en risk för att fastighetsägare skulle välja att hyra ut till andra aktörer för att undgå en situation som den beskrivna. Organisationer som är hänvisade till att hyra lokal för sin verksamhet kan med den beskrivna lösningen alltså riskera att inte ha möjlighet att söka lokalstöd eller möta svå- righeter att överhuvudtaget kunna hyra lokal.

En ytterligare svårighet med ett krav på att fastighetsägaren ska stå som medsökande är att en fastighetsägare ofta är ett vinstdrivande företag eller en privatperson. Fastighetsägaren uppfyller alltså inte

187

Särskilda frågor om stöd till lokaler och anläggningar m.m.

SOU 2018:70

de krav som gäller för en sökande enligt 7 § lagen om Allmänna arvs- fonden, av vilken det följer att endast ideella organisationer eller offentliga huvudmän kan söka stöd ur fonden. Eftersom en fastig- hetsägare inte uppfyller kraven kan denne enligt gällande regelverk inte på egen hand söka stöd ur fonden, och således inte heller vara medsökande.

I de fall där återkrav aktualiseras p.g.a. att fastighetsägaren har sagt upp hyresavtalet innan tidsförbindelsen har löpt ut lider Allmänna arvsfonden inte någon ekonomisk skada, eftersom den stödmotta- gande organisationen är återbetalningsskyldig i fråga om utbetalt stöd. Detta förutsätter dock att organisationen har förmåga att betala tillbaka hela eller delar av stödet. Enligt uppgift från Kammarkolle- giet har delegationen inte i något ärende beslutat om återkrav p.g.a. uppsagt nyttjanderättsavtal under de senaste åren. Det är alltså inte något vanligt förekommande problem med förtida uppsägningar av hyres- eller andra nyttjanderättsavtal i fall där organisationen inte äger fastigheten som det söks stöd för. Mot bakgrund av den be- skrivna problematiken som ett krav på att fastighetsägare ska vara medsökande vid lokalstödsansökan innebär framstår en ändring av regelverket i detta avseende som en alltför långtgående åtgärd.

188

9 Kontroll av utbetalade medel

9.1Inledning

En organisation som söker stöd ur Allmänna Arvsfonden kan be- höva finansiering från andra aktörer. Samfinansiering av ett projekt kan därför förekomma, dvs. att medel från Allmänna arvsfonden finansierar en del av projektet medan resterande del finansieras av stöd från en eller flera andra aktörer. Samfinansiering får dock inte innebära att samma kostnader finansieras två gånger av medel från både Allmänna arvsfonden och från en annan aktör, så kallad dubbel- finansiering är alltså inte tillåten. Att förhindra och upptäcka dubbel- finansiering och andra ekonomiska oegentligheter är en viktig del i Arvsfondsdelegationens arbete med kontroll och utvärdering av hur beviljat stöd har använts.

Enligt våra direktiv ska vi analysera hur dubbelfinansiering av samma ändamål inom ramen för ett projekt kan undvikas. I detta kapitel redogörs för regelverket avseende redovisning av utbetalt stöd samt Arvsfondsdelegationens rutiner för att upptäcka dubbel- finansiering och andra brister; både vid ansökan av medel men också under projektets gång. En jämförelse görs också med hur rutinerna för att upptäcka sådan finansiering ser ut vid utbetalning av stöd ur EU:s strukturfond Socialfonden samt vid utbetalning av statsbidrag för projektstöd som beslutas av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF).

189

Kontroll av utbetalade medel

SOU 2018:70

9.2Ansökan och redovisning av stöd ur Allmänna arvsfonden

Reglering

Enligt 10 § (2004:484) förordningen om Allmänna arvsfonden ska en ansökan om stöd ur fonden innehålla en beskrivning av det projekt för vilket stöd söks, ekonomisk kalkyl, tid och plats för genom- förandet och plan för dokumentation av projektet. Till ansökan ska i förekommande fall bifogas sökandens stadgar och senaste verk- samhetsberättelse samt uppgifter om styrelsens sammansättning. Av 11 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden följer att den som beviljas stöd ska föreläggas att inom viss tid efter mottagandet av medlen skriftligen redovisa hur medlen har använts och på begäran lämna det underlag som behövs för granskningen av redovisningen. Enligt 12 § samma lag ska stöd ur fonden betalas tillbaka bl.a. om stödet inte har förbrukats inom angiven tid eller för avsett ändamål, om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat redovisning eller underlag eller om mottagaren genom att lämna oriktiga upp- gifter eller på annat sätt har förorsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta (denna bestämmelse behandlas närmre i kapitel 10).

Ansökan om stöd

Enligt den blankett för stöd som ska användas vid ansökan om pro- jektstöd ska sökanden lämna en utförlig projektbeskrivning utifrån de kriterier som tillämpas vid beslut om stöd (se avsnitt 4.2.3 och 4.3.1). Sökanden ska vidare bifoga en budget där projektets olika beräknade kostnader och intäkter anges. I budgeten ska sökanden redogöra för om det förekommer finansiering antingen från sökandens egen orga- nisation eller från annan finansiär än Allmänna arvsfonden. Om sökanden inte ännu har fått besked om extern finansiering ska det anges när sådant besked kan lämnas och hur projektet kan påverkas om en ansökan om extern finansiering inte beviljas. I ansökan om projektstöd intygar sökanden, genom att behörig företrädare under- tecknar ansökan, att lämnade uppgifter är riktiga samt försäkrar att projektstödet kommer att användas enligt de uppgifter som lämnats.

190

SOU 2018:70

Kontroll av utbetalade medel

I den ansökningsblankett som ska användas vid ansökan om lokalstöd ska sökanden lämna ett antal uppgifter. Eftersom Arvs- fondsmedel enligt praxis endast finansierar maximalt 70 procent av kostnaden för t.ex. en om- eller nybyggnation krävs det i normal- fallet att sökanden också finansierar byggnationen med andra medel. I ansökan ska det därför bl.a. anges vilka samarbetspartners som finns och kontaktuppgifter till dessa. En kostnadskalkyl ska också bifogas vilken ska innehålla en specificerad budgetuppställning. Det ska tyd- ligt framgå av denna kalkyl vilka bidrag eller lån som är sökta respektive beviljade. Ansökan ska undertecknas av organisationens firmateck- nare. Vidare ska bl.a. ritningar, bygglov samt lagfart eller nyttjande- rättsavtal bifogas ansökan. Någon försäkran om att lämnade uppgifter är riktiga och att stödet kommer att användas enligt uppgifterna i ansökan görs dock inte genom undertecknandet av ansökan, vilket är en skillnad i förhållande till vad som är fallet för projektstöd.

Kontroller inför beslut om stöd

Av Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse för 2017 (s. 33) framgår att innan Arvsfondsdelegationen fattar beslut om projekt- eller lokalstöd genomförs flera kontroller av den stödsökande orga- nisationen. Referenser tas på organisationen, det planerade projektet och verksamheten genom kontakt med t.ex. kommun, andra etable- rade samhällsaktörer och samarbetspartners. Kanslifunktionen kon- trollerar om sökanden tidigare har ansökt om medel ur fonden, och om det ledde till ett bifall eller avslag. Är organisationen inte känd sedan tidigare görs – utöver en referenskontroll – en kontroll av vad som anges om och av organisationen på internet, t.ex. en översiktlig granskning av organisationens webbplats. Organisationens stadgar, årsredovisning och protokoll gås också igenom. Budgeten granskas i syfte att få en samstämmig bedömning av projektens kostnader och mer kostnadseffektiva projekt. Vidare genomförs en skattekontroll för att kontrollera skatteregistrering och om organisationen har obe- talda skulder eller betalningsanmärkningar.

191

Kontroll av utbetalade medel

SOU 2018:70

Redovisning

Genom undertecknandet av en projektstödsansökan bekräftar sökan- den att dokumentet Generella villkor för projektstöd ur Allmänna arvs- fonden har lästs och godtagits. Villkoren innehåller bestämmelser tillämpliga för projekt- och lokalstöd och blir bindande vid utbetal- ning av beviljat stöd. Till skillnad från ansökan om projektstöd god- känner inte en lokalstödsökande genom undertecknandet av stöd- ansökan de generella villkoren. Efter att stöd har beviljats krävs det att sökanden begär att det utbetalas. En underskrift av rekvisitions- blanketten för utbetalning av lokalstöd innebär dock att stödmotta- garen godkänner de villkor som framgår av beslutet och de generella villkoren.

I villkoren anges bl.a. följande (p. 12, 13 och 21–30). Utbetalda projektmedel ska hållas avskilda och inte sammanblandas med stöd- mottagarens andra tillgångar. Projektets kostnader ska kunna hän- föras till den ansökan som ligger till grund för beslutet om beviljan- det av stöd samt att stöd endast får användas på det sätt som framgår av det beslutet. Projektstöd får aldrig användas för kostnader som betalas av annan finansiär. Stödmottagaren ska skriftligen redovisa hur utbetalade medel har använts i årsrapporter samt i en slutrapport. Redovisningen i dessa rapporter ska göras mot den budget som har godkänts för projektet och eventuella avvikelser ska anges och kom- menteras. Ett revisorsintyg ska fogas till redovisningen, undertecknat av en kvalificerad revisor1. Stödmottagaren ska redovisa det ekono- miska utfallet och av bokföringen ska projektets totala kostnader och intäkter direkt kunna utläsas. Det är de faktiska kostnaderna som ska anges. Schabloner eller tidredovisning för personalkostnader ska således inte användas. Om ett projekt drivs i strid med de angivna villkoren kan Arvsfondsdelegationen besluta att avbryta finansier- ingen av projektet. Projektstöd ska återbetalas bl.a. om stödet inte har använts för avsett ändamål. Utbetalt projektstöd kan återkrävas efter beslut av Kammarkollegiet.

Sedan 2016 fattar Arvsfondsdelegationen fleråriga beslut för pro- jektstöd. Ett projekt får således en budgetram för hela projektperio- den. Efter varje genomfört projektår ska stödmottagaren skicka in

1Godkänd eller auktoriserad av Revisorsnämnden eller certifierad av Sveriges Kommunala Yrkes- revisorer.

192

SOU 2018:70

Kontroll av utbetalade medel

en årsrapport samt en plan för nästkommande år i projektet. Års- rapporten måste godkännas innan projektet kan rekvirera medel för nästkommande projektår. Vid större förändringar i projektet krävs ett tilläggsbeslut från Arvsfondsdelegationen.

Enligt Arvsfondsdelegationens generella villkor inleds ett lokal- stödsprojekt vid delegationens stödbeslut och pågår under 24 måna- der. Stödmottagaren ska enligt de generella villkoren för projektstöd skriftligen i en årsrapport samt i en slutrapport redovisa hur medlen har använts. När byggnationen är slutförd och verksamheten som ska bedrivas i den aktuella lokalen har startat ska en slutredovisning upprättas. Redovisningen ska innehålla en skriftlig redogörelse för verksamheten och en ekonomisk redovisning. Som angetts ovan ska slutredovisningen vara granskad, godkänd samt underskriven av en kvalificerad revisor.

En stödmottagare är enligt p. 36 i de generella villkoren för pro- jektstöd skyldig att anmäla vissa ändrade förhållanden till Arvsfonds- delegationen. Detta kan enligt uppgift från Arvsfondsdelegationen t.ex. avse en förändring av budgeten; om projektet senare beviljats stöd även från annan finansiär eller om sökanden beviljats mindre stöd från annan finansiär än vad som tidigare beräknats. Arvsfondsdele- gationen gör då en omprövning av det beviljade stödet; om stödet ska minskas eller ökas i motsvarande mån.

Det är vanligt förekommande att större organisationer har bevil- jats stöd för flera olika projekt som löper samtidigt. Arvsfondsdele- gationen kontrollerar då enligt uppgift från delegationen om det finns finansiell täckning för indirekta kostnader, s.k. overhead-kostnader, t.ex. administrativa löner eller lokalhyra som till sin karaktär är ge- mensamma för flera projekt.

Kontrollbesök och annan uppföljning

Arvsfondsdelegationen kan under ett projekts gång (både i fråga om projekt- respektive lokalstödsverksamhet) göra kontrollbesök hos stödmottagaren (p. 34 i de generella villkoren). Besöken görs av kansliets controllerfunktion. Sedan årsskiftet 2017/2018 består funk- tionen av tre medarbetare. Målet är att tio procent av de projekt- eller lokalstöd som beviljats stöd under föregående år ska besökas av kansli- funktionens controllers. Urvalet sker både genom stickprov men

193

Kontroll av utbetalade medel

SOU 2018:70

också genom bedömning om det finns risk för oegentligheter i ett visst projekt. Arvsfondsdelegationen kan också enligt villkoren begära in kopior av räkenskaper och annat underlag som avser användningen av projektmedel. Detta görs i normalfallet i samband med kontrollbesök. Stödmottagaren underrättas om besöket i förväg och uppmanas ha all bokföring för projektet tillgänglig för genomgång.

Under 2016 genomfördes enligt Arvsfondsdelegationens verk- samhetsberättelse (s. 8) för det året 45 kontrollbesök av controller- funktionen, vilket motsvarar drygt tio procent av de projekt som erhöll stöd ur Allmänna arvsfonden 2015. Under 2017 genomfördes enligt verksamhetsberättelsen för det året 35 kontrollbesök, vilket motsvarar åtta procent av fattade bifallsbeslut under 2016. Av verk- samhetsberättelsen för 2017 (s. 35) framgår att tolv av dessa projekt var slumpvis utvalda. Fyra av dessa avsåg lokalstöd och åtta projekt- stöd. I fyra fall gjordes iakttagelser som krävde åtgärd från stödmot- tagarens sida, som t.ex. återföring av medel för kostnader som fel- aktigt belastat projektet. I kategorin risk och väsentlighet granskade controllerfunktionen 23 projekt under året, varav sex stycken avsåg lokalstöd och 18 projektstöd. I sju av fallen gjordes iakttagelser som krävde åtgärd från stödmottagarens sida, som t.ex. rättelse eller åter- betalning av kostnader som inte är godkända enligt de generella vill- koren för projektstöd ur fonden. Tre av kontrollbesöken under 2017 ledde till att projektet avbröts (beslut om två av dessa fattades av Arvsfondsdelegationen i februari 2018).

De 24 projekt där åtgärder inte krävdes hade, med mindre av- vikelser, utförts enligt plan och i enlighet med beviljad budget. Inga försök till bedrägerier upptäckes i granskningen. I nästan alla be- sökta projekt gjordes proaktiva och stödjande insatser av controller- funktionen, t.ex. korrigerades felaktigheter som upptäckts innan redovisningen granskats av revisor och rådgivning i bokföring eller stöd inför redovisning lämnades också.

Utöver controllerfunktionens besök, genomför handläggarna vid Arvsfondsdelegationen projektbesök, till viss del i kontrollsyfte. På detta sätt besöktes 137 projekt eller vart fjärde projekt under 2016 enligt verksamhetsberättelsen för det året (s. 8). Motsvarande siffra för projektbesök 2017 uppgick till 117 projekt, eller nästan var fjärde projekt, enligt verksamhetsberättelsen för 2017 (s. 5).

Vidare ska projektledare efter att stöd har beviljats genomgå en introduktionsdag hos Arvsfondsdelegationen där de olika kraven för

194

SOU 2018:70

Kontroll av utbetalade medel

stöd gås igenom. Vid dessa utbildningstillfällen träffar handläggarna projektledare för cirka fem projekt. Handläggarna har också under projektets gång löpande kontakt med projektledaren och andra re- presentanter för den stödmottagande organisationen.

Om den stödmottagande organisationen inte har använt beviljat stöd i enlighet med ansökan eller de generella villkoren för stöd ur Allmänna arvsfonden, kan organisationen bli återbetalningsskyldig. Enligt uppgift från Arvsfondsdelegationen är det inte ovanligt att delegationen konstaterar att vissa kostnader i ett projekt inte kan godkännas, varpå delegationen begär att stödmedel motsvarande dessa kostnader ska återbetalas. Om inte detta görs lämnas ärendet över till Kammarkollegiet för eventuellt återkrav. Ett ärende över- lämnades 2017 till Kammarkollegiet för eventuellt återkrav av ut- betalade projektmedel ur fonden, vilket enligt uppgift från Arvs- fondsdelegation avsåg underlåtenhet att inkomma med redovisning av utbetalade projektmedel. I de fall där Kammarkollegiet misstänker brott görs polisanmälan, vilket dock inte skedde under vare sig 2016 eller 2017.

9.3Rutiner i fråga om EU-medel respektive statsbidrag beslutade av MUCF

9.3.1Svenska ESF-rådet

Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet) är en statlig myndighet som förvaltar bl.a. det nationella programmet inom Europeiska socialfonden i Sverige. Förvaltningen innebär att myndigheten utlyser projektmedel samt följer upp och utvärderar effekterna av de olika projekten.

Socialfonden är en av EU:s strukturfonder och syftar till att stärka medlemsländernas ekonomi, tillväxt och sociala sammanhållning. Varje medlemsstat ansvarar för att skapa fondprogram anpassade efter landets egna förutsättningar och arbetsmarknad. Föreningar, kom- muner, myndigheter eller företag kan söka medel ur fonden.

De regelverk som anger krav för beviljande av stöd ur Europeiska socialfonden är förordningen (2014:1383) om förvaltning av EU:s strukturfonder och förordningen (2015:61) om statligt stöd inom det nationella socialfondsprogrammet samt Svenska ESF-rådets före- skrifter och allmänna råd (TVFS 2016:1) om stöd från Europeiska

195

Kontroll av utbetalade medel

SOU 2018:70

socialfonden inom ramen för det nationella socialfondsprogrammet och inom målet Investering för tillväxt och sysselsättning 2014–2020. Förfarandet för beviljande och utbetalning av stöd kan översiktligt beskrivas enligt följande.

En ansökan om stöd ur Socialfonden görs elektroniskt via Svenska ESF-rådets webbplats. Per post ska bl.a. skickas ett missiv under- tecknat av den person som är behörig att företräda projektet. Genom undertecknandet bekräftas att de uppgifter som lämnats i ansökan är riktiga.

Vid ansökan ska sökanden – förutom uppgifter om själva projek- tet, dess mål och genomförande – lämna uppgifter om finansieringen av projektet. I ansökan ska stödsökanden uppge om annat stöd har sökts eller mottagits för projektet i fråga. Socialfonden täcker oftast högst 50 procent av projektens kostnader. När ett projekt ges stöd via socialfonden krävs det därför i normalfallet att projektet med- finansieras av en annan aktör. I ansökningsformuläret ska sökanden beskriva hur medfinansiering säkerställs och de organisationer som ska medfinansiera projektet ska registreras i ansökan. En budget för hela projekttiden ska också finnas med i ansökan.

Om ansökan av projektmedel beviljas måste den projektansvariga ansöka särskilt om utbetalning av medel. Medel betalas normalt inte ut i förskott. I normalfallet ska alltså kostnader vara bokförda och betalda innan stöd betalas ut. Svenska ESF-rådet prövar om en kostnad är stödberättigad i samband med granskning av ansökan om utbetal- ning av medel. Alla kostnader ska dock finnas med i det ursprungliga beslutet om att bevilja stöd för projektet. För att säkerställa att kost- naderna har uppkommit för att genomföra projektet ska projektets kostnader, intäkter och finansiering särredovisas i den projektansva- rigas bokföring. Vissa kostnader, s.k. enhetskostnader, beräknas efter schablon. Personalkostnader utgör en sådan enhetskostnad. För denna kostnad används i stället tidredovisning för att verifiera den faktiskt nedlagda tiden i projektet för personal anställd hos den projekt- ansvariga.

Vid varje ansökan om utbetalning av medel ska den projektansva- riga lämna en lägesrapport och bl.a. uppge om projektet erhållit stöd från annan finansiär för samma kostnader som det söks utbetalning av medel för.

196

SOU 2018:70

Kontroll av utbetalade medel

Efter att projektet har avslutats ska det ske en slutredovisning och resultatuppföljning av projektet. Detta görs genom att den pro- jektansvariga lämnar in en slutrapport i vilken bl.a. samtliga medel som har utbetalats till projektet ska tas upp.

Svenska ESF-rådet ska under projektets gång följa upp och kon- trollera att det genomförs i enlighet med gällande regelverk samt beslutet om stöd. Svenska ESF-rådet har rätt att hos stödsökanden, stödmottagare, samverkansparter och medfinansiärer eller i projek- tets lokaler ta del av handlingar och uppgifter om projektet, som räkenskapsinformation och bokföring.

Om det under projektets gång eller vid slutredovisningen upp- täcks att en kostnad inte har varit stödberättigad vidtas alltid någon form av åtgärd. Beloppet för den kostnad som inte är stödberättigad kan återkrävas. Om redovisningen av projektet är behäftad med stora brister kan rådet besluta om upphävande av stödbeslutet och återkrav av samtliga utbetalningar av medel.

Svenska ESF-rådet tillämpar nolltolerans mot bedrägeri. Perso- nalen är medveten om bedrägeririsker och får utbildning i bedrägeri- bekämpning.2

9.3.2Statsbidrag beslutade av MUCF

Staten och kommunerna ger ekonomiskt stöd till föreningslivet, bl.a. i form av olika typer av bidrag och ersättningar för uppdrag. En kart- läggning av den statliga bidragsgivningen gjordes 2009 och omfattade statsbidrag, uppdragsersättningar från staten, bidrag ur Allmänna arvs- fonden samt bidrag från överskottet av Svenska Spels verksamhet. Tillsammans med bidragen utanför statsbudgeten uppgick enligt kartläggningen den totala summan för bidrag till det civila samhällets organisationer 2009 närmare 10 miljarder kronor (prop. 2009/10:55 s. 132).

Ett mycket stort antal statsbidrag betalas alltså ut årligen av flera olika myndigheter. Det är inte möjligt att här redogöra för ansöknings- förfarandet och rutiner för att upptäcka och förhindra ekonomiska oegentligheter för samtliga statsbidrag och beslutande myndigheter. I stället görs en översiktlig beskrivning av ansökningsförfarandet och kontroll av statsbidrag som beslutas av MUCF.

2Bedrägeribekämpningspolicy för Svenska ESF-rådet, dnr 2016/00042, s. 2.

197

Kontroll av utbetalade medel

SOU 2018:70

MUCF ska främja och förmedla kunskap om ungas levnadsvillkor och om det civila samhällets förutsättningar (mer om myndighetens stödgivning, se avsnitt 5.2.2). De bidrag myndigheten beslutar om sker i två former; organisationsbidrag, som är avsett för en organisa- tions ordinarie verksamhet, och projektbidrag. I denna framställning läggs betoningen på hanteringen av projektbidragsansökningar.

Ansökan om stöd görs digitalt via MUCF:s webbplats. I ansökan om projektbidrag ska sökanden lämna flera uppgifter om de projekt som det söks stöd för. Sökanden ska också uppge om det för pro- jektet finns andra finansiärer. Om så är fallet ska sökanden ange namn och beviljat belopp alternativt namn, sökt belopp och om möj- ligt vilket årtal bidraget beviljats för. Sökanden tillfrågas inte om eventuellt beviljat organisationsbidrag till den ordinarie ansökan.3 I ansökan ska det också finnas en budget för projektets kostnader. Sökanden ska intyga att uppgifterna som lämnas i ansökan är kor- rekta och motsvarar riktiga förhållanden i organisationen. Upplys- ning lämnas om att oriktigt intygande eller felaktiga uppgifter som medvetet lämnats in till MUCF kan leda till polisanmälan. Ansökan ska godkännas av den eller de som har behörighet att teckna firma för organisationen.

Statsbidrag beslutade av MUCF betalas ut i förskott efter att an- sökan har beviljats. Det görs inga särskilda kontroller av de enskilda kostnaderna under projektets gång, varken när enskilda kostnader inträffar eller i en årlig redovisning av ett flerårigt projekt. Efter att ett projekt har avslutats ska dock en slutredovisning lämnas till MUCF. I slutredovisningen ska bl.a. den ursprungliga budgeten redo- visas gentemot det slutliga utfallet och samtliga kostnader i projektet ska redovisas. Slutredovisningen ska ha godkänts av en auktoriserad revisor. För det fall MUCF upptäcker att en kostnad har dubbel- finansierats genom annat stöd krävs normalt återbetalning av stödet motsvarande kostnaden. Finns det misstanke om att dubbelfinan- siering har skett uppsåtligen kan en anmälan om bedrägeri eller annan brottslighet aktualiseras. Företrädare för MUCF har uppgett att myndigheten för närvarande ser över sina rutiner för beviljande av bidrag och kontroll av utbetalt stöd.

3Statskontoret har i sin rapport Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor, 2017:03, noterat att motsvarande gäller vid beviljande av organisationsbidrag och anger att MUCF specifikt frågar om organisationsbidrag. Organisationerna kan således få projektbidrag från t.ex. Allmänna arvsfonden utan att uppge detta i ansökan (s. 70).

198

SOU 2018:70

Kontroll av utbetalade medel

9.4Överväganden

Bedömning: För att upptäcka och förhindra dubbelfinansiering eller andra ekonomiska oegentligheter är det mest ändamålsenligt att Arvsfondsdelegationen använder sig av de kontrollåtgärder som delegationen har möjlighet att vidta redan i dag som t.ex. kontrollbesök och granskning av räkenskaper.

Arvsfondsdelegationen bör se över ansökningsblanketternas och de generella villkorens utformning i syfte att tydliggöra dem i vissa delar.

Ett genomförande av Statskontorets förslag om upprättande av en databas som ger bidragsgivande myndigheter en överblick över statens bidragsgivning till ideella organisationer skulle bidra till en mer komplett bild av organisationers offentliga stöd och bör därför övervägas.

Skälen för bedömningen

Någon regel om förbud mot dubbelfinansiering bör inte införas i lag

Dubbelfinansiering av ett projekts kostnader kan ske genom att stöd- sökanden med avsikt att erhålla medel från flera finansiärer för samma kostnader väljer att i ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden inte uppge att annan finansiering finns. På så sätt kan stödsökanden till- skansa sig pengar som kan komma att användas för andra ändamål än som är avsett med det beviljade stödet. Det kan också förekomma att dubbelfinansiering sker utan att sökanden har för avsikt att vilse- leda Arvsfondsdelegationen. Det kan t.ex. vara fråga om fall där ett projekt samfinansieras av flera olika aktörer där det p.g.a. av slarv och brister i bokföringen har förekommit att medel från olika finan- siärer har sammanblandats och gått till samma ändamål. En annan tänkbar situation är om sökanden har beviljats stöd ur Allmänna arvsfonden för flera olika projekt, och där vissa resurser delas mellan projektet, t.ex. lönekostnader eller kostnader för annan administra- tion. I ett sådant fall är det tänkbart att det för de administrativa kostnaderna skulle kunna förekomma viss överlappning mellan de två projekten, dvs. i någon mån kan det vara fråga om dubbelfinan- siering.

199

Kontroll av utbetalade medel

SOU 2018:70

I detta sammanhang bör det understrykas att samfinansiering är en tillåten finansieringsform och att det många gånger är positivt att flera aktörer bidrar med medel till ett projekt.

Arvsfondsdelegationen har framfört att dubbelfinansiering inte upplevs som ett vanligt förekommande problem samt att det i de fall där oegentligheter i redovisningar har upptäckts har det mer varit fråga om okunskap och slarv än om medvetet vilseledande. Det finns inte heller några konkreta omständigheter som ger vid handen att medveten dubbelfinansiering är ett vanligt förekommande problem, även om resultatet av de kontrollbesök som genomfördes under 2017 visar på att brister i projektredovisningar är relativt vanligt förekom- mande.

Det ligger i sakens natur att stöd ur Allmänna arvsfonden inte kan beviljas för kostnader som finansieras av annan aktör, dvs. stöd får inte ges till något som inte är en kostnad i det projekt som har beviljats stöd ur Allmänna arvsfonden.

Vi har funnit att det bör införas en uttrycklig regel i lagen om Allmänna arvsfonden om en skyldighet för stödmottagare att efter stödbeviljandet anmäla ändrade förhållanden till Arvsfondsdelegatio- nen (se kapitel 10). Denna regel gäller inte endast frågan om dubbel- finansiering utan gäller samtliga förhållanden som gäller vid tiden för ansökan om medel. En sådan regel inskärper dock vikten av att stöd- mottagaren t.ex. ska redovisa ytterligare stöd som har mottagits från annan finansiär efter att ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden har beviljats.

Det är straffbart att medvetet förtiga eller lämna vilseledande upp- gifter om dubbelfinansiering och på så sätt lura till sig medel ur fonden för kostnader som inte är stödberättigande. Ett sådant agerande kan i många fall utgöra bedrägeri eller annan likartad brottslighet och han- teras av rättsväsendet efter polisanmälan. Arvsfondsdelegationen har vidare möjlighet att vidta flera åtgärder för att upptäcka oegentligheter och felaktig redovisning, se mer om detta nedan.

Mot bakgrund av det sagda framstår en uttrycklig bestämmelse i lag om att dubbelfinansiering inte är tillåten som överflödig.

200

SOU 2018:70

Kontroll av utbetalade medel

Arvsfondsdelegationens rutiner i fråga om redovisning och kontroll är i huvudsak ändamålsenliga

Frågan är då om Arvsfondsdelegationens rutiner vid ansökan och kon- troll av utbetalda medel är ändamålsenliga för att upptäcka dubbel- finansiering eller andra ekonomiska oegentligheter.

I ansökan om projekt- respektive lokalstöd tillfrågas sökanden om uppgifter om annan finansiering. Motsvarande gäller för sökande av stöd ur Socialfonden respektive av statsbidrag beslutade av MUCF. En stödmottagare är enligt gällande regelverk och de generella villkor för stöd ur Allmänna arvsfonden som Arvsfondsdelegationen till- lämpar skyldig att redovisa hur mottagna medel har använts. En årlig kontroll av projektets ekonomi sker genom de delredovisningar som sökanden ska lämna in för varje projektår och där de kostnader som hittills uppkommit ska redovisas. Arvsfondsdelegationen har också rätt enligt de generella villkoren att under projektets gång – i lik- het med ESF-rådet – göra kontrollbesök samt begära in räken- skaper för att gå igenom bokföringen. I årsredovisningarna samt i den slutliga redovisningen ska stödmottagaren visa hur de mottagna medlen har använts och förklara eventuella avvikelser mellan utfallet och den ursprungliga budgeten. En kvalificerad revisor ska intyga att redovisningen är korrekt. Detsamma gäller för stöd beviljat av ESF- rådet respektive MUCF, med undantag för att den sistnämnda myn- digheten inte kräver årliga redovisningar av fleråriga projekt.

De beskrivna rutinerna hos Arvsfondsdelegationen vid utbetal- ning och uppföljning av stöd har alltså stora likheter med de rutiner som tillämpas av ESF-rådet respektive MUCF.

Till skillnad från vad som gäller för stöd ur Socialfonden betalas dock inte medel ur Allmänna arvsfonden ut i efterskott. Det finns både för- och nackdelar med ett sådant system. För Arvsfondsdelega- tionen skulle det möjligen vara enklare att upptäcka kostnader som inte är stödberättigade om en efterskottsbetalning tillämpas efter- som myndigheten då måste ta ställning till faktiska kostnader redan vid utbetalning av beviljat stöd. Det är dock osäkert om myndig- heten med en sådan ordning lättare skulle upptäcka dubbelfinansier- ing. En sökande skulle ju även i ett sådant fall kunna förtiga att stöd för kostnaden har erhållits från annan aktör. Vidare är en nackdel med efterskottsbetalningar att sökanden måste ha möjlighet att själv

201

Kontroll av utbetalade medel

SOU 2018:70

stå för kostnaden under tiden fram till beslut om utbetalning, sökan- den måste alltså ha en viss likviditet för att kunna göra detta. Ett sådant krav skulle kunna innebära onödiga hinder i fråga om vilka organisationer som kan söka stöd ur Allmänna arvsfonden. Små eller nybildade organisationer skulle sannolikt ha svårt att uppfylla ett lik- viditetskrav som innebär att de är tvungna att under viss tid stå för större kostnader. De skulle därför i praktiken vara exkluderade från att kunna få stöd ur fonden. Arvsfondsdelegationen skulle även vara tvungen att pröva varje sökande utifrån ett likviditetskrav. Detta kan medföra svåra bedömningar för delegationen, särskilt om ett projekt löper över flera år. Vidare är de faktiska kostnaderna i ett projekt föremål för granskning i samband med de kontroller av använd- ningen av utbetalt stöd som Arvsfondsdelegationen genomför. Mot bakgrund av det sagda torde en ordning med efterskottsbetalningar av sökta medel inte motverka dubbelfinansiering eller andra ekono- miska oegentligheter i sådan mån att det är motiverat att införa denna ordning med hänsyn till de nackdelar detta skulle innebära för organisationer som söker stöd ur fonden.

Av de projekt som besöktes av controllerfunktionen under 2017 hade en relativt stor andel av de granskade projekten (11 av 35 grans- kade projekt, eller cirka 31 procent) sådana brister att åtgärder var påkallade. Kontrollbesöken ledde till att tre av dessa projekt avbröts i förtid. Inga brister ledde dock till polisanmälan.

Bland de övriga granskade projekten gjordes i nästan samtliga fall proaktiva eller stödjande insatser. Det fanns alltså brister eller fel- aktigheter i varierande grad i nästan alla granskade projekt. Mot bak- grund av utfallet av 2017 års kontrollbesök kan det konstateras att sådana kontrollbesök är ett viktigt redskap för att upptäcka olika fall av brister och oegentligheter. Andelen gjorda kontrollbesök hos på- gående projekt har dock minskat, från tio procent 2016 till åtta pro- cent 2017.

Av den stora andelen påträffade brister och felaktigheter vid de kontrollbesök som ägde rum under 2017 kan slutsatsen dras att en ökad andel kontrollbesök och utökade granskningar av ett projekts räkenskaper sannolikt skulle kunna leda till att fler fall av oegentlig- heter upptäcks. Det finns därför anledning för Arvsfondsdelega- tionen att överväga att se över målet om att tio procent av projekten ska besökas i kontrollsyfte. Controllerfunktionen har fr.o.m. års-

202

SOU 2018:70

Kontroll av utbetalade medel

skiftet 2017/2018 utökats från två till tre medarbetare. Denna för- stärkning torde kunna leda till att flera kontroller än i dag kan ge- nomföras. På grund av antalet konstaterade brister vid genomförda kontrollbesök kan det krävas att controllerfunktionen förstärks ytter- ligare. En ytterligare utökning av controllerfunktionen innebär dock högre kostnader. Eftersom kostnaden för Arvsfondsdelegationens kansli ska finansieras med medel ur Allmänna arvsfonden innebär högre kostnader för kontrollverksamheten att medlen som kan delas ut i stöd minskar i motsvarande mån. Det är dock av vikt att kontrol- len av stöd fungerar för att kunna bibehålla förtroendet för Allmänna arvsfondens stödverksamhet, varför en sådan kostnadsökning torde vara välmotiverad.

För att förhindra och upptäcka fall av dubbelfinansiering eller andra oegentligheter är det viktigt att kontrollen och uppföljningen av ansökan och utbetalt stöd är adekvat och ändamålsenlig. Det kon- trollsystem som Arvsfondsdelegationen har möjlighet att använda sig av, dvs. granskning av räkenskaper, kontrollbesök och krav på redovisning, framstår som lämpligt och väl avvägt för ändamålet. Kontrollåtgärderna – både vid ansökan och vid uppföljning av ut- betalt stöd – motsvarar också i stort sett de åtgärder som ESF-rådet och MUCF kan vidta. I detta sammanhang bör det påpekas att vi inte har haft resurser att på egen hand undersöka hur de enskilda projekten rent faktiskt kontrolleras och i vilken utsträckning kon- trollsystemet används i praktiken. Kontrollverktygen får dock anses ändamålsenliga och torde ge – under förutsättning att de används fullt ut – Arvsfondsdelegationen ett tillräckligt underlag för att be- döma hur stödet har använts under den period som ett projekt eller en byggnation som finansierats av lokalstöd har pågått. Förslag på andra kontrollåtgärder lämnas därför inte.

Vissa skillnader mellan ansökningsförfarandet i fråga om lokal- och projektstöd bör ses över

Ansökningsförfarandet för stöd ur fonden och krav på redovisning av mottaget stöd är i stora drag detsamma för projektstöd som för lokalstöd, bl.a. i fråga om krav på budget och uppgift om andra sökta bidrag och samarbetspartners. Någon försäkran om att lämnade upp- gifter i ansökan är riktiga och att stödet ska användas såsom avsett lämnas dock inte vid undertecknandet av ansökan av lokalstöd, vilket

203

Kontroll av utbetalade medel

SOU 2018:70

alltså är en skillnad i förhållande till ansökan om projektstöd. För att inskärpa vikten om att lämnade uppgifter är korrekta bör en sådan försäkran lämnas även vid ansökan om lokalstöd. Det framgår inte heller av ansökningsblanketten för lokalstöd att sökanden genom att underteckna den godkänner de allmänna villkoren för projektstöd ur Allmänna arvsfonden. Av dessa framgår i sin tur att de även gäller för lokalstöd i tillämpliga delar. Först vid undertecknandet av begä- ran om utbetalning av redan beviljat lokalstöd godkänner sökanden de generella villkoren. Det är således oklart om sökanden tar del av dessa villkor vid ansökningstillfället. För att säkerställa att detta görs bör dessa villkor – på samma sätt som för ansökan om projektstöd – godkännas vid undertecknandet av ansökan om lokalstöd. Det är vi- dare otydligt om de generella villkoren i sin helhet är tillämpliga vid lokalstöd eller endast i vissa delar. Arvsfondsdelegationen bör därför se över ansökningsblanketternas och villkorens utformning i syfte att tydliggöra dem i nämnda delar.

Statskontorets förslag om en gemensam databas för offentligt stöd bör övervägas

I Statskontorets rapport Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017:13, s. 89 f.) föreslår Statskontoret att en gemensam databas skapas för bidragsgivande myndigheter i syfte att ge en bättre överblick över statens bidragsgivning till den civila sektorn eftersom det förekommer att olika myndigheter beviljar olika bidrag till en och samma organisation.

Som framgått ovan ska sökanden i ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden ange om organisationen har beviljats stöd för projektet från annan finansiär. Sökanden tillfrågas dock inte om organisations- eller verksamhetsbidrag har beviljats eller sökts för den ordinarie verksamheten. För att beviljas bidrag ur fonden ska det visserligen vara fråga om ett projekt som är skilt från sökandens ordinarie verk- samhet. Om sökanden i ansökan tillfrågas vilka offentliga stöd denne beviljats för sin ordinarie verksamhet skulle Arvsfondsdelegationen kunna få en mer komplett bild av de offentliga stöd som sökanden beviljats (se ovan avsnitt 9.3.2 om Statskontorets notering om MUCF:s verksamhet). Ett genomförande av Statskontorets förslag om upprättande av en databas för att ge bidragsgivande myndigheter en överblick över statens bidragsgivning till ideella organisationer

204

SOU 2018:70

Kontroll av utbetalade medel

skulle också detta bidra till en mer komplett bild av organisationers offentliga stöd. Om Arvsfondsdelegationen får en mer fullständig bild av de offentliga stöd som sökanden har beviljats kan denna kun- skap användas i den kontroll av uppkomna kostnader som görs under projektets gång och vid dess avslut. Det bör således övervägas om en databas i enlighet med Statskontorets förslag ska inrättas.

Särskilt om overheadkostnader

I de fall en sökande har beviljats stöd för flera olika projekt som löper samtligt är det viktigt att se över de resurser som tilldelas pro- jekten i fråga om administrativa kostnader som t.ex. personalkost- nader. På så sätt kan en bild fås om det är möjligt att uppnå synergi- effekter och minska de totala kostnaderna för varje projekt genom att projekten i större utsträckning får dela på administrativa resurser. Detta görs redan i dag genom de kontroller som genomförs av s.k. overheadkostnader i de fall en och samma stödmottagare bedriver flera olika projekt finansierade av fonden. I projektredovisningar används inte tidsredovisning för att redovisa personalkostnader. Möjligen skulle användning av tidredovisning för antal arbetade timmar i varje projekt kunna bidra till en förbättrad bild av kostnadsfördelningen mellan olika projekt som bedrivs av en och samma stödmottagare. Det är en fråga som rör handläggningsrutinerna för delegationens kontrollarbete och något förslag lämnas därför inte i denna del.

205

10Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

10.1Inledning

Vi har i kapitel 7 och 8 redovisat förslag och bedömningar i bl.a. de delar av uppdraget som avser införande av ett demokrativillkor vid Allmänna arvsfondens stödgivning och en tioårig förbindelse för den som beviljas lokalstöd att använda den lokal eller den anläggning som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet beviljades. Uppdraget i de delarna innefattar frågor om skyldigheten att betala tillbaka utbetalat stöd. Våra överväganden och förslag när det gäller skyldigheten att betala tillbaka stöd redo- visas dock i sin helhet i detta kapitel. Enligt direktiven ska vi:

överväga om bestämmelsen i 12 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden om skyldighet att betala tillbaka arvsfondsmedel även bör omfatta situationen att det framkommer omständigheter som gör att det kan ifrågasättas om en organisation som fått medel ur fonden i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och i så fall föreslå hur en sådan förut- sättning för återbetalningsskyldighet bör utformas, och

lämna förslag till reglering om redovisning och återbetalnings- skyldighet av stöd som beviljats ur arvsfonden, i första hand när det gäller lokalstöd men i den mån det befinns ändamålsenligt, även i fråga om stöd till projekt.

Frågeställningen avseende redovisning av stöd som beviljats ur arvs- fonden har behandlats i kapitel 9. I detta kapitel kommer, förutom de ovanstående frågorna om skyldighet att betala tillbaka arvsfonds- medel, också beröras om det bör införas en reglering i lag av möj- ligheten att avbryta utbetalningar av beslutat stöd, dvs. att återkalla

207

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

SOU 2018:70

beslutat men ännu inte utbetalat stöd. Vi kommer dessutom att behandla frågan om det bör införas en skyldighet för stödmottagare att anmäla ändrade förhållanden.

10.2Nuvarande reglering

Bestämmelser om redovisning och återbetalningsskyldighet finns i 11–13 §§ lagen om Allmänna arvsfonden. Bestämmelserna innebär följande. Den som beviljas stöd ur Allmänna arvsfonden ska före- läggas att inom viss tid efter mottagandet av medlen skriftligen redo- visa hur medlen har använts och på begäran lämna det underlag som behövs för granskningen av redovisningen. Stöd ur fonden ska betalas tillbaka

1.om stödet inte har förbrukats inom angiven tid eller för avsett ändamål,

2.om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat redovisning eller underlag,

3.om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta.

Stöd till lokaler eller anläggningar ska återbetalas helt eller delvis om användningen av lokalen eller anläggningen ändras, eller om lokalen eller anläggningen säljs inom en tioårsperiod, utan Arvsfondsdelega- tionens medgivande. Om den myndighet till vilken redovisning lämnas finner att det finns skäl att överväga ett åläggande för mottagaren att betala tillbaka stöd ur fonden, ska ärendet överlämnas till Kammar- kollegiet, som beslutar i frågan. Kammarkollegiet får, om det finns sär- skilda skäl, besluta att mottagaren helt eller delvis befrias från återbetal- ningsskyldighet. I lagens förarbeten (prop. 1993/94:124 s. 39) anges att ett särskilt skäl kan vara att underlåtenheten att uppfylla villkoren för stöd har varit ursäktlig, av ringa betydelse eller att ett återbetal- ningskrav skulle drabba orimligt hårt.

Det saknas bestämmelser i lagen om Allmänna arvsfonden och förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden om återkallelse av beslutat, men ännu inte utbetalat stöd. Att en sådan återkallelse

208

SOU 2018:70

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

kan ske framgår emellertid av de villkor för stöd som Arvsfonds- delegationen tillämpar. I varje enskilt beslut om stöd anges vilka spe- cifika villkor som ska gälla för det projekt som beslutet avser och att Arvsfondsdelegationens generella villkor för stöd också gäller för projektet. De generella villkoren för stöd följer med som en bilaga till beslutet. Av de generella villkoren för stöd framgår (punkten 30) att delegationen kan besluta att avbryta finansieringen av ett projekt, om projektet drivs i strid mot villkoren. De villkor som därvid avses är såväl de generella villkoren som de övriga villkor som framgår av det enskilda beslutet (punkten 2).

I de generella villkoren ingår en skyldighet att kontakta arvsfonds- delegationen vid viktigare förändringar. Villkoret (punkten 36) har följande lydelse.

Stödmottagaren ska kontakta Arvsfondsdelegationen om

projektstarten försenas så att den planerade verksamheten under projektåret inte kan genomföras helt eller delvis

stödmottagaren behöver göra ändring i projektet, till exempel en omfördelning mellan budgetposter

projektledningen byts ut helt eller delvis

stödmottagaren ändrar uppgift om adress, telefon eller e-post för sig eller sin kontaktperson

stödmottagaren behöver ytterligare tid med sin redovisning

stödmottagaren avser att begära undantag från villkor i förbindelse om tioårsåtagande

10.3Principen om gynnande förvaltningsbesluts negativa rättskraft

Beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden är s.k. gynnande förvalt- ningsbeslut. Med gynnande förvaltningsbeslut avses ett beslut av en myndighet i ett ärende som ger någon rätt till en förmån av något slag, t.ex. ekonomiskt stöd från det allmänna (jfr prop. 2016/17:180 s. 230 f. och 328 f.). Enligt förvaltningsrättsliga grundsatser anses som huvudregel gynnande förvaltningsbeslut inte kunna ändras av beslutsmyndigheten, vilket benämns principen om gynnande förvalt-

209

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

SOU 2018:70

ningsbesluts negativa rättskraft. Från denna huvudregel har emeller- tid utvecklats undantag i praxis. Ett gynnande beslut får enligt denna praxis återkallas med stöd av ett återkallelseförbehåll, om förbehållet är tillräckligt tydligt. I den nya förvaltningslagen (2017:900) som trädde i kraft den 1 juli 2018 har den nämnda praxisen kodifierats och konkretiserats genom att det i 37 § andra stycket i lagen har införts en uttrycklig bestämmelse om när en myndighet till den enskildes nackdel får ändra ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part. Enligt bestämmelsen får detta ske bara om

1.det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas,

2.tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller

3.felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilse- ledande uppgifter.

Enligt förarbetena till förvaltningslagen måste återkallelseförbehåll (första punkten ovan) utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och är förenligt med kraven på legalitet, objek- tivitet och proportionalitet (prop. 2016/17:180 s. 329). Förarbetena anger också att bestämmelser om återkallelseförbehåll i första hand bör tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på men att det av tydlighetsskäl bör tas in en upplysning om föreskrifterna i beslutet i det enskilda ärendet. När det gäller hur precisa föreskrifter om åter- kallelseförbehåll rimligen måste vara, uttalas att det normalt sett bör krävas mer än att det endast allmänt eller indirekt anges att t.ex. ett gynnande beslut om beviljande av fortlöpande förmåner bör kunna ändras (a. prop. s. 232 f.).

210

SOU 2018:70

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

10.4Hur har återkallelse och återkrav av bidrag reglerats på andra områden?

10.4.1Förordningar om statsbidrag till det civila samhället

Återkravsbestämmelser i förordningar om statsbidrag har överlag ganska lika utformningar. Merparten av bestämmelserna har den inne- börden att mottagaren av ett bidrag är återbetalningsskyldig om:1

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har orsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för,

4.mottagaren inte i enlighet med vad som närmare föreskrivs lämnar en ekonomisk redovisning av de mottagna medlen, eller

5.villkor i beslutet inte har följts.

I en del förordningar krävs inte att mottagaren har lämnat oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat, eller borde ha insett, att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp för att åter- betalningsskyldighet ska föreligga. I de fallen krävs alltså endast att bidraget har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp.2 I något fall saknas återkravsgrunden som avser att villkor i beslutet inte har följts.3

Återkravsbestämmelserna anger oftast att beslutsmyndigheten ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget, om någon av återkravsgrunderna är tillämplig. Om det finns särskilda skäl, får myndigheten dock besluta att efterge återkrav helt eller delvis.

1Liknande bestämmelser finns t.ex. i förordning (2008:349) om statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, förordning (2012:409) om statsbidrag för verksamhet som belyser EU:s framtidsfrågor och förordning (2016:840) om statsbidrag för hälsofrämjande insatser riktade till romer.

2Se t.ex. förordningen (2011:1508) om statsbidrag för verksamhet som värnar demokratin, förordningen (2014:1071) om statsbidrag för att stärka ungas inflytande i den lokala demo- kratin och förordningen (2016:82) om statsbidrag till samverkansinsatser för unga som varken arbetar eller studerar.

3Se förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering.

211

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

SOU 2018:70

Bestämmelser om återkallelse av beslutade men ännu inte utbeta- lade bidrag är mer sällsynta i förordningar om statsbidrag till det civila samhället. I 17 § förordningen (2015:454) om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer finns dock en sådan bestämmelse som innebär att beslut om bidrag ska återkallas helt eller delvis om förutsätt- ningarna för att få bidrag inte längre finns, om det beviljade bidraget inte har använts för de aktiviteter som legat till grund för bidraget eller om de i beslutet angivna villkoren för bidraget inte har följts.

10.4.2Socialförsäkringsområdet

Den upphävda lagen om allmän försäkring

Den upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring intog tidigare den centrala platsen i det svenska socialförsäkringssystemet. I lagen fanns tre delar av socialförsäkringen samlade. Dessa delar var sjuk- försäkringen – som innefattade sjukvårds- och sjukpenningförsäk- ringarna, föräldraförsäkringen och tandvårdsförsäkringen – samt den allmänna pensionsförsäkringen i form av folkpension och tilläggs- pension (ATP). I lagen fanns i 20 kap. 4 § första stycket en återkravs- bestämmelse med följande lydelse.

Har någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att full- göra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt för- orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersätt- ning och har han skäligen bort inse detta, ska återbetalning ske av vad som för mycket utbetalats.

Denna bestämmelse förefaller ha tjänat som förebild för utform- ningen av återkravsbestämmelser i flera andra lagar, bl.a. den i lagen om Allmänna arvsfonden.

Socialförsäkringsbalken

Genom införandet av socialförsäkringsbalken (2010:110) skapades en sammanhållen och heltäckande socialförsäkringslag, som ersatte ungefär 30 gällande socialförsäkringslagar, däribland den ovan nämnda lagen om allmän försäkring. Bestämmelser om återkrav finns i 108 kap. i balken. Huvudregeln finns i 108 kap. 2 § och har följande lydelse.

212

SOU 2018:70

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten ska besluta om återbetal- ning av ersättning som den har beslutat enligt denna balk, om den för- säkrade eller, i förekommande fall, den som annars har fått ersättningen har orsakat att denna har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp genom att

1.lämna oriktiga uppgifter, eller

2.underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet. Detsamma gäller om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller

med ett för högt belopp och den som fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett detta.

En möjlighet att återkalla beslutat men ännu inte utbetalat stöd finns bl.a. i 110 kap. 52 § socialförsäkringsbalken. Bestämmelsen innebär något förenklat att ersättning får dras in eller sättas ned om den för- säkrade eller den som annars får ersättningen medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift, inte har lämnat uppgift som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning, eller inte har anmält ändrade förhållanden. Skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden framgår av 110 kap. 46 § socialför- säkringsbalken och avser sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av förmånen.

10.5Förslag

Förslag: Den som ansöker om eller har beviljats stöd ur Allmänna arvsfonden ska utan dröjsmål till Arvsfondsdelegationen anmäla sådana ändrade förhållanden som kan påverka rätten till eller storleken av stödet.

Om den som har beviljats stöd bryter mot villkoren för det, ska Arvsfondsdelegationen besluta att stödet helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet ska gälla omedelbart. Om den som har beviljats stöd bryter mot ett annat villkor än demokrativillkoret, ska Arvsfondsdelegationen före beslutet få ge denne tillfälle att avhjälpa den uppkomna bristen. Beslut om återkallelse av stöd ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

Stöd ur fonden ska betalas tillbaka

1.om stödet inte har använts inom angiven tid eller för avsett ändamål,

213

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

SOU 2018:70

2.om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat den redovisning eller det underlag som föreskrivs,

3.om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp,

4.om stödet av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller

5.om mottagaren bryter mot demokrativillkoret.

Stöd till en lokal eller anläggning ska återbetalas helt eller delvis, om den säljs eller användningen av den ändras utan Arvsfonds- delegationens medgivande inom en tioårsperiod eller, om den kortare tiden gäller för stödet, en femårsperiod.

Skälen för förslaget

Det ska införas en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden

Den enda lagbestämmelsen om stödmottagares skyldighet att infor- mera om hur verksamheten i det projekt eller den lokal som beviljats stöd ur Allmänna Arvsfonden fortskrider finns i dag i 12 § lagen om Allmänna arvsfonden. Enligt denna bestämmelse ska stödmottagaren föreläggas att inom viss tid efter mottagandet av medlen skriftligen redovisa hur medlen har använts och på begäran lämna det underlag som behövs för granskningen av redovisningen. Bestämmelsen förut- sätter alltså att den myndighet som beviljat stödet, Arvsfondsdelega- tionen, särskilt begär informationen.

Bestämmelser om anmälningsskyldighet finns i ett stort antal författningar som reglerar ekonomiska bidrag. Som framgått av redo- visningen ovan finns det exempelvis i socialförsäkringsbalken en anmälningsskyldighet för den som ansöker om, har rätt till eller annars får en förmån enligt den balken. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund har också nyligen lämnat förslag till en bestämmelse om anmälningsskyldighet för stödberättigade tros- samfund (se SOU 2018:18 s. 356 ff.). Ofta är anmälningsskyldigheten förenad med vissa sanktioner om den inte fullgörs, såsom återkrav eller straff för bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen (2007:612).

214

SOU 2018:70

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

Det är av stor vikt att en organisation som ansöker om stöd läm- nar korrekta uppgifter. Lika viktigt är att organisationen informerar om förändringar som kan medföra att villkoren för stöd inte längre är uppfyllda, särskilt med hänsyn till att det kan vara svårt för Arvs- fondsdelegationen att kontrollera vissa av villkoren på annat sätt. Utan en skyldighet att anmäla förändringar ökar risken för att stöd betalas ut felaktigt, eftersom stödmottagaren nu inte är skyldig att anmäla om något villkor för stöd inte längre är uppfyllt. Behovet av en reglering kan också anses ha ökat sedan Arvsfondsdelegationen övergått till att som huvudregel bevilja stöd under en treårsperiod.

Som redovisats ovan finns det enligt de generella villkoren för stöd en skyldighet att kontakta Arvsfondsdelegationen vid viktigare förändringar. Denna anmälningsskyldighet är begränsad på så sätt att skyldigheten endast tar sikte på vissa närmare angivna föränd- ringar. Det finns skäl att tydligare understryka anmälningsskyldig- hetens betydelse genom att lyfta upp bestämmelsen i lag. Dessutom bör skyldigheten utvidgas till att avse alla sådana ändrade förhållan- den som kan påverka rätten till eller storleken av stödet. Att på detta sätt tydliggöra och vidga anmälningsskyldigheten bedöms öka möj- ligheterna att återkräva felaktigt utbetalat stöd.

Vi föreslår sålunda att det i lag införs en bestämmelse om anmäl- ningsskyldighet som innebär att den som ansöker om eller har beviljats stöd ur Allmänna arvsfonden utan dröjsmål till Arvsfondsdelegationen ska anmäla sådana ändrade förhållanden som kan påverka rätten till eller storleken av stödet.

Beviljat stöd som inte har betalats ut ska kunna återkallas

Tidigare beslutade Arvsfondsdelegationen om projektmedel för ett år i taget. Sedan 2016 omfattar besluten en tid om upp till tre år, vilket innebär att förutsättningarna för att avbryta ett projekt har förändrats.

Ett stödbeslut är ett gynnande förvaltningsbeslut och för att ändra beslutet till den enskilda organisationens nackdel krävs, lik- som för att utbetalat stöd ska kunna återkrävas, att det finns ett tillräckligt tydligt förbehåll som anger under vilka förutsättningar detta får ske. Med den tidigare ettåriga beslutspraxisen har det krävts ett nytt stödbeslut från Arvsfondsdelegationen inför varje projektår.

215

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

SOU 2018:70

Det har inneburit att det inte har blivit fråga om att ändra ett gyn- nande beslut, om ett projekt har avbrutits efter ett avslutat projektår. Arvsfondsdelegationens bedömning av om projektet bör få stöd för ett nytt år eller om projektet bör avslutas har därmed kunnat ske friare, eftersom beslutet endast behöver prövas mot de mer sköns- mässiga kriterierna för stöd och inte har förutsatt en bedömning av om villkoren i förbehållet är uppfyllda. Med den nya treåriga besluts- praxisen måste ett beslut om att avbryta stödet prövas mot villkoren i förbehållet.

Ett förbehåll om att finansieringen av ett projekt kan avbrytas finns i Arvsfondsdelegationens generella villkor för projektstöd. Enligt villkoren (punkten 31) kan Arvsfondsdelegationen besluta att avbryta finansieringen av ett projekt, om det drivs i strid mot villko- ren. De villkor som därvid avses är de generella villkoren och de villkor för det specifika projektet som framgår av beslutet om stöd (punkten 2).

Tydlighetsskäl talar för att ett förbehåll om att beslutat stöd kan avbrytas ska lyftas upp i lagtexten, särskilt mot bakgrund av den ökade betydelse som förbehållet har fått genom Arvsfondsdelegationens ändrade praxis. Som framgår av förarbetena till den nya förvaltnings- lagen bör bestämmelser om återkallelseförbehåll också i första hand tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på (prop. 2016/17:180 s. 329). Återkallelseförbehållet bör i likhet med vad som för närvarande gäller enligt de generella villkoren ge Arvsfondsdelegationen möjlighet att besluta att ett beviljat stöd helt eller delvis inte ska betalas ut, om ett projekt drivs i strid mot villkoren för stöd.

Med villkoren för stödet avses villkoren i det enskilda stödbeslutet, eventuella generella villkor för stöd som fogats till beslutet och vill- koren i lagen, som t.ex. skyldigheten att lämna redovisning och att på begäran lämna det underlag som behövs för granskningen av redo- visningen. De föreslagna kraven på att det är verksamhet som är ut- vecklande, och som uppfyller kraven på delaktighet och överlevnad, som ska få stöd är endast relevanta vid prövningen av om stöd ska beviljas eller ej. Om den planerade verksamheten vid ansöknings- tillfället uppfyller de kriterierna och stöd därför beviljas, är det inte rimligt att bedömningen av dem kan ändras innan projektet har genomförts i sin helhet. Detta gäller naturligtvis under förutsättning att verksamheten genomförs enligt den beskrivning som har lämnats i ansökningen om stöd.

216

SOU 2018:70

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

Tillsammans med återkallelsegrunden i 37 § andra stycket 3 för- valtningslagen, som avser den situationen att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter, gör ett återkallelseförbehåll som utformas på det angivna sättet det möjligt att avbryta finansieringen av ett projekt när det finns grund för att återkräva stödmedel som redan har betalats ut. Ett återkallelseförbehåll har dock till sin natur ett vidare tillämpningsområde, eftersom det till skillnad mot ett åter- kravsförbehåll möjliggör återkallelse redan innan en felaktig utbetal- ning har skett.

Beslut om återkallelse ska fattas av den myndighet som har beslutat om stödet. Det innebär i praktiken att Arvsfondsdelegatio- nen ska besluta om återkallelse av stöd. Denna ordning framstår som lämplig och ändamålsenlig, eftersom det skulle vara främmande att ge en annan myndighet behörighet att ändra ett beslut om fördelning av stöd som Arvsfondsdelegationen har fattat. Beslut om återkrav fattas visserligen formellt av Kammarkollegiet men även i de fallen är det Arvsfondsdelegationen som initierar ärendena genom att över- lämna dem till kollegiet. I återkravsfallen krävs också ytterligare åtgär- der för att pengarna ska kunna återföras till fonden – vilka Kammar- kollegiet är bäst lämpat att vidta – medan ett återkallelsebeslut endast innebär att några ytterligare stödmedel inte ska betalas ut. Både frågan om återkallelse och om återkrav är sålunda ytterst Arvs- fondsdelegationens ansvar. Förslaget innebär därför inte någon för- ändring när det gäller den hittillsvarande ansvarsuppdelningen för Allmänna arvsfondens verksamhet. Det innebär inte heller någon förändring jämfört med hur besluten fattas i dag.

Utgångspunkten bör vara att en återkallelse är obligatorisk vid överträdelser av villkoren för stöd, dvs. att en återkallelse ska ske vid brott mot villkoren för stöd. Om stödet ska återkallas helt eller delvis får avgöras utifrån villkorsbrottets karaktär. Om det exempel- vis är ett villkor för stöd att en viss del av medlen enligt budgeten ska gå till en informationsinsats med anknytning till projektet men det snart efter att stödbeslutet har meddelats står klart för stöd- mottagaren att någon sådan insats inte kommer att genomföras, kan det vara tillräckligt att stödet i den del som avser informations- insatsen återkallas. För att inte bestämmelsen ska vara alltför sträng bör det dock införas en möjlighet för beslutsmyndigheten att ge stödmottagare tillfälle att rätta till mindre allvarliga överträdelser.

217

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

SOU 2018:70

Exempelvis bör det vara möjligt att ge en stödmottagande organisa- tion möjlighet att inkomma med redovisning vid ett senare tillfälle, om organisationen överskridit tiden för när redovisningen skulle ha inkommit. Ett konstaterat brott mot demokrativillkoret är dock en så allvarlig brist att den inte är möjlig att avhjälpa och i de fallen bör därför tillfälle till avhjälpande inte få förekomma.4

Vi föreslår alltså att Arvsfondsdelegationen ska besluta att ett beviljat stöd helt eller delvis inte ska betalas ut, om den som beviljats stödet bryter mot villkoren för det. Om den som beviljas stöd bryter mot ett annat villkor än demokrativillkoret, får Arvsfondsdelega- tionen före beslutet ge denne tillfälle att avhjälpa den uppkomna bristen. Bestämmelserna bedöms uppfylla det krav på tydlighet som förutsätts för att ett gynnande förvaltningsbeslut ska kunna ändras till nackdel för en enskild, under förutsättning att de närmare villko- ren för stöd också ges en tillräckligt tydlig utformning. Återkallelse- grunderna bedöms också vara så tydliga att ett beslut om återkallelse avser en sådan civil rättighet som enligt artikel 6.1 Europakonven- tionen ger rätt till en domstolsprövning.5 För att tillgodose denna rätt ska beslut om att återkalla stöd få överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

För att kunna stoppa felaktiga utbetalningar är det viktigt att ett beslut om återkallelse får snabbt genomslag. Eftersom vi inför en rätt till domstolsprövning av sådana beslut är det nödvändigt att sam- tidigt införa en bestämmelse som innebär att ett sådant beslut ska gälla omedelbart. I annat fall skulle utbetalningar behöva ske till dess att beslutet vunnit laga kraft, vilket skulle riskera att förta verkan av återkallelsebeslutet.

Återbetalningsskyldighet ska föreligga i fler fall än tidigare

Av den ovan lämnade redovisningen av återkravsbestämmelserna i lagen om Allmänna arvsfonden och i förordningar om statsbidrag till ungdoms- och civilsamhället framgår att lagens bestämmelser skiljer

4Se dock avsnitt 7.4.3 och 7.4.4 om möjligheterna för en organisation att vidta åtgärder för att stöd ska kunna lämnas när en enskild företrädare eller samarbetsorganisation agerar i strid mot demokrativillkoret.

5Jfr Europadomstolens dom i Mendel mot Sverige, där domstolen kom fram till att det inte var en rättighet att bli anvisad till aktivitetsgarantin men att det var en rättighet att inte få anvisningen återkallad på skönsmässiga grunder.

218

SOU 2018:70

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

sig från förordningarnas bestämmelser i vissa avseenden. För att kunna återkräva utbetalat stöd krävs enligt 12 § första stycket 3 lagen om Allmänna arvsfonden att stödmottagaren både har orsakat den felaktiga utbetalningen och borde ha insett detta, dvs. varit i ond tro. I många andra regleringar om statsbidrag till civilsamhället kan bidrag återkrävas antingen om bidragstagaren har orsakat den fel- aktiga utbetalningen eller om den felaktiga utbetalningen skett av annan anledning och bidragsmottagaren varit i ond tro.

Det är svårt att se vilka skäl som kan ligga bakom den nuvarande utformningen av den aktuella återkravsgrunden i lagen om Allmänna arvsfonden. Lagens förarbeten ger inte någon ledning i frågan. Det bör understrykas att det inte har framkommit att det finns några problem med tillämpningen av den nuvarande bestämmelsen. Anta- let ärenden som överlämnas till Kammarkollegiet för återkrav är dock ganska litet – under tioårsperioden 2008–2017 överlämnades sammanlagt 22 ärenden, vilket motsvarar cirka två överlämnanden per år. Mot bakgrund av att återkravsgrunderna i merparten av de förordningar som reglerar statsbidrag till det civila samhället är för- hållandevis enhetligt utformade framstår det emellertid som ända- målsenligt att hantera beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden på motsvarande sätt som görs i de fallen. Stöd ur Allmänna arvsfonden ska därför betalas tillbaka om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att stöd ur fonden har läm- nats felaktigt eller med ett för högt belopp, eller om stödet ur fonden av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta. Ändringen innebär en utvidg- ning av möjligheterna att återkräva stöd, eftersom det till skillnad mot vad som gäller i dag blir möjligt att återkräva stöd i de fallen stödmottagaren inte har orsakat en felaktig utbetalning men varit i ond tro.

För många statsbidrag är det möjligt att återkräva utbetalade medel, om mottagaren inte följer villkoren i bidragsbeslutet. Frågan är om en så bred återkravsmöjlighet bör införas även för Allmänna arvsfondens stödgivning. Utbetalat stöd skulle med en sådan bestäm- melse kunna återkrävas även om den mottagande organisationen uppfyllde kraven för att få stöd vid tidpunkten för utbetalningen av stödet. Vid felaktiga utbetalningar skulle inte heller den mottagande organisationens goda tro spela någon roll för återbetalningsskyldig- heten. En så långtgående och generell återkravsgrund framstår inte

219

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

SOU 2018:70

som nödvändig. Det får normalt antas att stöd som betalas ut så länge den mottagande organisationen uppfyller villkoren för stöd är till förmån för Allmänna arvsfondens målgrupper. Utgångspunkten bör därför vara att det saknas anledning att återkräva stödet när stöd- mottagaren vid en senare tidpunkt bryter mot villkoren. De befintliga återkravsgrunderna, som t.ex. gör det möjligt att återkräva stöd som inte har förbrukats inom angiven tid eller för avsett ändamål, bedöms ge tillräckliga möjligheter att återkräva utbetalda medel i de fall det är rimligt att frångå den angivna utgångspunkten. En allmän möjlig- het att återkräva utbetalat stöd i de fall villkor i beslutet har följts bör därför inte införas.

När det gäller det föreslagna demokrativillkoret förhåller det sig dock annorlunda. Demokrativillkoret är avsett att skydda samhället mot synnerligen allvarliga och farliga angrepp – terroristbrott – samt värna grundläggande mänskliga rättigheter. Ett brott mot demo- krativillkoret är alltid en så allvarlig överträdelse att även den verk- samhet som bedrivits innan överträdelsen äger rum måste ifråga- sättas. Om det exempelvis under ett projekts gång visar sig att stöd- mottagaren samlat in pengar till terrorism så skulle det vara orimligt att inte återkräva hela det stöd som har utbetalats under projektets gång, oavsett om utbetalningarna skett före eller efter den konsta- terade överträdelsen. Även mindre allvarliga överträdelser av demo- krativillkoret, dvs. ageranden som brister i respekten för de mänsk- liga rättigheterna, bör leda till återkrav av hela det utbetalade stödet. Vi föreslår därför att stöd ur fonden ska betalas tillbaka om mot- tagaren bryter mot demokrativillkoret. Det innebär att brott mot demokrativillkoret utan undantag ska leda till såväl att stödbeslutet återkallas som att tidigare utbetalat stöd återkrävs. Det förtjänar framhållas att demokrativillkoret inte endast omfattar organisatio- nens agerande – även ageranden från en företrädare, en samarbets- organisation eller en samarbetsorganisations företrädare kan leda till att organisationen utesluts från stöd. När det inte är organisationen själv som agerar finns det dock, beroende på hur allvarligt agerandet har varit, möjlighet för organisationen att vidta åtgärder mot ageran- det för att komma i fråga för stöd. I ett sådant fall anses organi- sationen inte ha brutit mot demokrativillkoret och ett återkrav kan då inte ske.

220

SOU 2018:70

Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m.

Skyldigheten att i vissa fall återbetala stöd till lokaler eller anläggningar ska förtydligas

För stöd till lokaler eller anläggningar finns en särskild återkravs- bestämmelse som innebär att sådant stöd helt eller delvis ska åter- betalas om lokalen eller anläggningen inom en tioårsperiod från det att stödet beviljades får ändrad användning eller säljs utan Arvs- fondsdelegationens medgivande. Den nuvarande lagtexten är otydlig på så sätt att den ger intryck av att det endast är vid försäljning av lokalen eller anläggningen, och inte vid en ändrad av användning av den, som tioårsgränsen gäller. Det framgår dock av förarbetena (prop. 2002/03:136 s. 37) att tidsbegränsningen avser både försälj- ning och ändrad användning. Detta bör komma till tydligare uttryck i bestämmelsen. Enligt de förslag vi lämnar i avsnitt 8.4 ska dessutom en femårsperiod i stället gälla i vissa fall. Med hänsyn härtill föreslår

viatt stöd till en lokal eller anläggning ska återbetalas helt eller delvis, om den säljs eller användningen av den ändras utan Arvsfonds- delegationens medgivande inom en tioårsperiod eller, om den kor- tare tiden gäller för stödet, en femårsperiod.

221

11Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

11.1Inledning

Enligt lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden vara egenhändigt undertecknade av sökanden eller dennes ombud. I våra direktiv framhålls att det sker en utveckling mot mer digitalisering och administrativa förenk- lingar, t.ex. vid ansökningar via internet där elektronisk identifiering i viss utsträckning godtas. Frågan om det är motiverat att upprätt- hålla ett krav på att en ansökan ska vara egenhändigt undertecknad bör enligt direktiven därför ses över. Direktiven anger att vi ska analysera och ta ställning till om en ansökan om stöd ur fonden fortsatt ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller dennes ombud eller om andra former av identifiering kan godtas och, i förekommande fall, bedöma vilka krav som bör ställas i det sammanhanget.

11.2Nuvarande reglering

En ansökan om stöd ur fonden ska vara skriftlig och innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma sökandens förutsättningar att få stöd ur fonden. Ansökningen ska dessutom vara egenhändigt under- tecknad av sökanden eller dennes ombud (9 § lagen om Allmänna arvsfonden).

Bestämmelser om förfarandet vid ansökningar om stöd ur All- männa arvsfonden lagreglerades först genom införandet av den nuvar- ande lagen om Allmänna arvsfonden. I förarbetena anges inte några skäl till varför ansökningar om stöd ur fonden ska vara egenhändigt

223

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?SOU 2018:70

undertecknade (se SOU 1992:120 s. 101 och

prop. 1993/94:124

s. 26 f.). I Justitiedepartementets promemoria

Elektroniska under-

skrifter av domstolsavgöranden och vissa andra handlingar (2017-06-30, Ju 2017/05823/KRIM) redovisas några allmänna skäl till varför det finns krav på undertecknande. I promemorian (s. 27 f.) anges följande om författningskrav på underskrift och anpassningar av sådana krav till elektronisk hantering.

Krav på underskrift kan betecknas med ett antal olika termer och lokutioner, t.ex. underskriven, undertecknad och namnteckning. Ibland kompletteras de olika termerna med termen egenhändig. Exakt vad ett sådant krav egentligen innebär är inte helt klart. Det finns ingen bestämmelse som anger hur kravet ska fullgöras och några vägledande förarbetsuttalanden är svåra att finna såväl i fråga om hur kravet kan fullgöras som för vilka syften det finns. Att underskriften på något sätt och i någon form ska ange en utställare torde dock vara självklart. Ibland ger underskriften uttryck för en vilja. Den som skriver under något får anledning att överväga innebörden och vikten av det som undertecknas. I andra fall kan huvudsyftet med underskriften vara att koppla hand- lingen till en utställare och därmed garantera att viljeyttringen härrör från honom eller henne. I båda fallen är det utställarverifikationen som är det väsentliga. En underskrift har vidare ofta säkerhetsrelaterade funktioner genom att den utgör underlag för äkthetsprövning, bevis- säkring och originalkvalitet. Syftet med dessa funktioner är att ge skydd mot förfalskning och förnekande.

De olika formuleringarna är knappast avsedda att ha olika innebörd. Någon sådan skillnad har inte heller framkommit vid den inventering av formkrav som departementen tidigare har genomfört (se Ds 2003:29 s. 88).

Ett huvudsyfte med kravet på egenhändigt undertecknade i lagen om Allmänna arvsfonden torde vara att identifiera den som har gjort ansökningen och säkerställa äktheten av det som undertecknas. Efter- som stöd ur Allmänna arvsfonden inte får lämnas till enskilda personer, torde kravet också syfta till att möjliggöra en kontroll av att den fysiska personen som gjort ansökningen är behörig att göra ansökningen för den sökande organisationens räkning. Organisationer som vill ansöka om stöd ur fonden hänvisas till en standardiserad ansöknings- blankett. Av den blankett som avser projektstöd framgår att sökan- den genom undertecknandet godtar fondens Generella villkor för stöd och bekräftar att organisationen och det planerade projektet inte strider mot fondens krav på demokratiska värderingar. Enligt ansökningsblanketten intygas genom undertecknandet också att de

224

SOU 2018:70

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

lämnade uppgifterna är riktiga och försäkras att projektstödet kom- mer att användas enligt de uppgifter som lämnats. Om de uppgifter som lämnas inte är riktiga kan det stöd som utbetalas komma att återkrävas (se 12 § första stycket 3 lagen om Allmänna arvsfonden). Undertecknandet utgör alltså även ett underlag för bevissäkring. Kraven på skriftlighet och egenhändigt undertecknande torde dess- utom innebära att den som i en ansökan om stöd lämnar en osann uppgift kan dömas för osant intygande enligt 15 kap. 11 § brotts- balken.

11.3Elektroniska underskrifter, m.m.

Bakgrund

En e-legitimation är en elektronisk identitetshandling som kan använ- das för att identifiera innehavaren på elektronisk väg. E-legitimationen kan användas av enskilda och av företrädare för företag eller myndig- heter vid åtkomst till olika typer av e-tjänster. Den används också i andra sammanhang, som vid informationsutbyte mellan myndigheter och internt i organisationer. Dagens e-legitimationer gör det möjligt för användaren att både identifiera sig elektroniskt, t.ex. vid inlogg- ning i e-tjänster, och att förse uppgifter med en elektronisk under- skrift.

Det finns fyra tillitsnivåer, grad av säkerhet, för elektronisk identi- fiering enligt internationell standard. Ju högre tillitsnivå en e-legiti- mation har, desto säkrare är e-legitimeringen, både vad gäller grad av säkerhet i teknik och identifiering. Inom EU tillämpas tillitsnivåerna låg, väsentlig och hög. Dessa motsvarar tillitsnivåerna 2, 3 och 4, som den svenska E-legitimationsnämnden1 tillämpar, med undantag för att ”hög” inte kräver personliga besök vid förnyelse av e-legitima- tionen vilket tillitsnivå 4 gör.

En elektronisk underskrift är uppgifter i elektronisk form som är fogade till eller logiskt knutna till andra uppgifter i elektronisk form och som används av undertecknaren för att skriva under. En avan- cerad elektronisk underskrift är en elektronisk underskrift på vilken det ställs höga krav på säkerhet och kryptering. Det finns också kvalificerade elektroniska underskrifter med mycket höga sådana

1E-legitimationsnämnden är en statlig myndighet som stödjer och samordnar offentlig sektor i frågor som rör säker e-legitimering och e-underskrift, nationellt och internationellt.

225

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

SOU 2018:70

krav (se mer om dessa krav nedan under rubriken eIDAS-för- ordningen). Elektronisk underskrift har samma innebörd som ter- men elektronisk signatur, som användes i den numera upphävda lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer (signatur- lagen). Denna lag innehöll bestämmelser som genomförde Europa- parlamentets och rådets direktiv 1999/93/EG av den 13 december 1999 om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer i svensk rätt (signaturdirektivet). Termen elektronisk signatur har dock genom senare unionslagstiftning ersatts med termen elektronisk underskrift (se nedan).

Elektroniska underskrifter kan produceras på två olika sätt. Vid direkt underskrift används ett underskriftscertifikat som e-legitima- tionsutfärdaren har försett användaren med för att framställa den elektroniska underskriften. Vid indirekt underskrift används ett under- skriftscertifikat som leverantören av en till e-legitimationer fristående underskriftstjänst förfogar över. Kopplingen till personen som undertecknar – och det som undertecknas – skapas vid en indirekt underskrift genom att den fristående underskriftstjänsten begär att undertecknaren legitimerar sig och aktivt väljer att skriva under. Det finns ingen direkt koppling mellan tillitsnivå och underskrift. Det kan dock komma att krävas en viss tillitsnivå på en e-legitimation för att kunna uppfylla kraven för avancerad eller kvalificerad underskrift för det fall att det rör sig om en indirekt underskrift.2

För att hantera elektronisk identifiering och elektronisk under- skrift krävs det flera aktörer. Förutom innehavaren av e-legitima- tionen finns det även en tjänstetillhandahållare som använder inter- net som gränssnitt mot sina kunder eller användare och en utfärdare som tillhandahåller e-legitimationer och som själv eller med hjälp av någon annan part utför identifieringen vid användningen av e-legiti- mationer. För att ett system med e-legitimationer ska fungera krävs att samtliga inblandade parter uppfattar det som tillförlitligt. Detta säkerställs genom att det i avtal mellan tillhandahållare av e-tjänster, utfärdare av e-legitimationer och innehavare av e-legitimationer fast- ställs vilka regler var och en ska följa. Tjänstetillhandahållaren förlitar sig på e-legitimationen för att identifiera innehavaren av denna eller för att kontrollera innehavarens underskrift av ett elektroniskt doku- ment utifrån information som tillhandahålls av utfärdaren av e-legiti-

2eSam, Juridisk vägledning för införande av e-legitimering och e-underskrifter, s. 59.

226

SOU 2018:70

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

mationen, eller någon som handlar på dennes vägnar. Tjänstetill- handahållaren kallas därför även förlitande part. För de tjänster som utfärdaren av e-legitimationen, eller någon som handlar på dennes vägnar, utför används termen betrodda tjänster.

Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har i sitt slutbetänkande reboot – omstart för den digitala förvalt- ningen (SOU 2017:114) föreslagit att staten ska utfärda en elektro- nisk identitetshandling som bl.a. ska kunna användas för identifier- ing hos myndigheter. I betänkandet har som skäl för förslaget angetts att det bör vara ett statligt åtagande att det finns en tillförlitlig process för grundidentifiering, dvs. att säkerställa individers identitet. Dess- utom säkras att medborgare och folkbokförda kan få en elektronisk identitetshandling. I betänkandet föreslås att den statliga elektro- niska identitetshandlingen ska vara på den högsta tillitsnivån, i dag tillitsnivå 4.

eIDAS-förordningen

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upp- hävande av direktiv 1999/93/EG (eIDAS-förordningen) innehåller en rättslig ram för elektronisk identifiering och så kallade betrodda tjänster samt regler för de som tillhandahåller de betrodda tjänsterna. Syftet med förordningen är att öka förtroendet för elektroniska trans- aktioner på den inre marknaden genom att skapa en gemensam grund för ett säkert elektroniskt samspel mellan företag, medborgare och offentliga myndigheter inom unionen. Regleringen är uppdelad i två huvudsakliga delar, (1) krav på ömsesidigt erkännande av anmälda e- legitimationer och (2) krav på tillhandahållande av betrodda tjänster och en rättslig ram för sådana tjänster. Förordningen ställer även krav på tillhandahållare av betrodda tjänster. Som betrodd tjänst defi- nieras bl.a. skapande, kontroll och validering av elektroniska under- skrifter och certifikat kopplade till elektroniska underskrifter (arti- kel 3). För de frågor som behandlas i detta betänkande är det främst den andra delen som är av intresse.

227

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

SOU 2018:70

Förordningens materiella delar började tillämpas den 1 juli 2016. Från och med den 29 september 2018 krävs också att svenska myn- digheter erkänner utländska e-legitimationer i svenska e-tjänster.

Regleringen av elektroniska underskrifter i eIDAS-förordningen skiljer sig inte i någon större utsträckning från den tidigare regler- ingen i det upphävda signaturdirektivet. Förordningen behåller upp- delningen i avancerade och kvalificerade elektroniska underskrifter, och kraven för respektive nivå är snarlik den som gällt enligt äldre regler. Den nya regleringen gäller emellertid direkt utan nationellt genomförande, vilket syftar till att råda bot på den bristande har- moniseringen inom EU. Dessutom omfattar eIDAS-förordningen en bredare kategori av betrodda tjänster än signaturdirektivet.

Enligt förordningen definieras elektronisk underskrift som upp- gifter i elektronisk form som är fogade till eller logiskt knutna till andra uppgifter i elektronisk form och som används av under- tecknaren för att skriva under (artikel 3.11).

En avancerad elektronisk underskrift är en elektronisk underskrift som uppfyller följande krav (artikel 3.11 och 26).

1.Den ska vara unikt knuten till undertecknaren.

2.Undertecknaren ska kunna identifieras genom den.

3.Den ska vara skapad på grundval av uppgifter för skapande av elektroniska underskrifter som undertecknaren med hög grad av tillförlitlighet kan använda uteslutande under sin egen kontroll.

4.Den ska vara kopplad till de uppgifter som den används för att underteckna på ett sådant sätt att alla efterföljande ändringar av uppgifterna kan upptäckas.

En kvalificerad elektronisk underskrift är en avancerad elektronisk underskrift som skapas med hjälp av en kvalificerad anordning för underskriftframställning och som är baserad på ett kvalificerat certi- fikat för elektroniska underskrifter (artikel 3.12).

Det finns inga krav på medlemsstaterna att använda sig av kvali- ficerade elektroniska underskrifter. Sådana krav kan dock i högre grad komma att ställas genom olika former av gränsöverskridande tjänster eller samarbeten. Svenska elektroniska underskrifter anses generellt sett uppfylla kraven för avancerade elektroniska under- skrifter (se t.ex. prop. 2015/16:125 s. 209).

228

SOU 2018:70

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

Kvalificerade elektroniska underskrifter ska enligt eIDAS-förord- ningen ha samma rättsliga verkan som en handskriven underskrift (artikel 25). Detta hindrar inte att en nationell rättsordning kan ge även andra former av elektroniska underskrifter samma rättsliga ver- kan som en handskriven underskrift. Det finns också ett undantag enligt vilket förordningen inte påverkar regler i nationell rätt som avser rättsliga eller förfarandemässiga skyldigheter avseende form- krav (artikel 2). I de fall ett formkrav anses innebära ett krav på fysiskt undertecknande har det kravet alltså företräde framför eIDAS-förord- ningens reglering av rättslig verkan för elektroniska underskrifter.

11.4Uppgifterna i en ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden ska få undertecknas med en avancerad elektronisk underskrift

Förslag: Arvsfondsdelegationen ska få tillåta att en ansökan om stöd undertecknas med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, i den ursprungliga lydelsen.

Skälen för förslaget

Inledning

Utvecklingen går mot allt mer digitalisering och det blir allt vanligare att enskilda förväntar sig att kunna kommunicera med myndigheter via internet. Regeringen har under de senaste åren i budgetpro- positionerna framhållit den digitala teknikens effektivitetspotential och aviserat särskilda satsningar för att stimulera utvecklingen. I budgetpropositionen för 2016 uttalade regeringen att digitala tjäns- ter, så långt det är möjligt och där det är relevant, ska vara förstahands- val vid den offentliga sektorns kontakter med medborgare, organisa- tioner och företag (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 22, avsnitt 4.5.1). Detta är grunden i regeringens satsning Digitalt först. Den nya

229

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

SOU 2018:70

tekniken innebär en stor effektiviseringspotential och kan också bidra till att förstärka förvaltningens öppenhet (prop. 2009/10:175 s. 2). I budgetpropositionen för 2018 anges att regeringens mål för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten (prop. 2017/18:1, utgiftsområde 2, s. 93).

Att införa en möjlighet att ansöka om stöd ur Allmänna arvsfonden på elektronisk väg är ett naturligt steg i digitaliseringsutvecklingen. Det finns också andra starka skäl för att införa ett elektroniskt ansök- ningsförfarande. Ett skäl är att det kan bidra till en förenklad ärende- hantering och en effektivisering av Arvsfondsdelegationens hantering av ansökningar, bl.a. genom att de manuella pappers- och registre- ringsarbetena automatiseras. Även för sökande organisationer kan ett elektroniskt ansökningsförfarande innebära effektivitetsvinster, efter- som upprättandet och ingivandet av en elektronisk ansökan kräver mindre arbete än vad en motsvarande pappersbaserad ansökan gör. Dessutom kan ett elektroniskt förfarande innehålla olika slag av stöd- och hjälpfunktioner som underlättar upprättandet av ansökan och minskar risken för fel. Vi bedömer därför att det är en viktig del av fondens utvecklingsarbete att göra det möjligt för sökande organisa- tioner att ge in ansökningar om stöd i elektronisk form.

Det är Kammarkollegiet som, enligt förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden, ansvarar för administrativa och handläggande uppgifter åt Arvsfondsdelegationen. Kammarkollegiets uppgifter regleras mer ingående i en överenskommelse. Av den nu gällande överenskommelsen framgår bl.a. att Kammarkollegiet ska svara för kanslifunktioner och teknikstöd. Om det införs ett elektroniskt ansökningsförfarande är det alltså enligt den rådande ordningen Kammarkollegiet som ansvarar för de tekniska lösningarna. Det kan noteras att det i de ärendetyper som Kammarkollegiet i övrigt hand- lägger, med några undantag, saknas möjlighet att göra ansökningar elektroniskt. Kollegiet bedriver dock ett utvecklingsarbete mot mer digitalisering. Vårt uppdrag har begränsats till frågan om en ansökan om stöd ur fonden ska vara egenhändigt undertecknad eller inte, och frågan om ett elektroniskt ansökningsförfarande ligger därför utan- för uppdraget. Kravet på egenhändigt undertecknande är dock ett hin- der mot att införa ett elektroniskt ansökningsförfarande, eftersom kravet inte kan uppfyllas på annat sätt än genom namnteckning med

230

SOU 2018:70

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

penna på papper (se t.ex. rättsfallet RÅ 2002 not 206, Ds 2003:29 s. 90 f., prop. 2005/06:135 s. 27 och prop. 2011/12:126 s. 10). Genom kravet utesluts alltså i dag att ansökningar om stöd ur fonden görs i annan form än pappersform.

Det förtjänar att framhållas att de övriga lagstadgade kraven på ansökningar om stöd ur fonden inte hindrar ett elektroniskt ansök- ningsförfarande. Vad särskilt gäller kravet på att ansökningar ska vara skriftliga så syftar ett sådant krav normalt inte till att föreskriva pappersform utan till att utesluta flyktiga former för kommunika- tion och dokumentation för att i stället åstadkomma en beständig, entydig och lätt kommunicerad hantering. Detta syfte anses kunna uppfyllas även med elektroniska rutiner (jfr Ds 2003:29 s. 94).

Ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden ska få undertecknas med en elektronisk underskrift

Syftet med översynen av lagens krav på att ansökningar om stöd ur fonden ska vara egenhändigt undertecknade är alltså att möjliggöra en utveckling mot mer digitalisering och administrativa förenklingar samt att ta bort det hinder mot ett elektroniskt ansökningsför- farande som kravet utgör. Ett sätt att undanröja detta hinder är att ta bort kravet på undertecknande helt och låta den allmänna regleringen i förvaltningslagen (2017:900) gälla. Förvaltningslagen innehåller var- ken något krav på att en ansökan måste vara skriftlig eller under- tecknad men ger den myndighet som handlägger ett ärende möjlighet att begära att en handling bekräftas av avsändaren om myndigheten anser att det behövs (21 §). Bekräftelsen kan ske genom egenhändigt undertecknande eller på annat sätt. Det är myndigheten själv som får avgöra på vilket sätt bekräftelse ska ske (prop. 2016/17:180 s. 306 f.). För det fall en ansökan görs skriftligen kan alltså myndigheten begära att den bekräftas genom att sökanden t.ex. egenhändigt undertecknar den.

Vi bedömer att det även fortsättningsvis bör krävas att ansök- ningar om stöd undertecknas, bl.a. med hänsyn till den viktiga bevis- säkrande funktion som ett sådant krav har. Arvsfondsdelegationen har också framfört att den fortsatt vill kräva att alla ansökningar undertecknas, antingen egenhändigt eller elektroniskt. Lagen bör där- för även fortsättningsvis innehålla ett krav på att ansökningar om stöd ska vara undertecknade.

231

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

SOU 2018:70

En lösning som har valts i några enstaka fall när krav på under- tecknande under senare år har anpassats till digitala rutiner är att anse begreppet undertecknande vara teknikoberoende (se t.ex. prop. 2010/11:165 s. 346 och prop. 2016/17:142 s. 41 och 61). I många fall har emellertid begreppet undertecknande fått behålla sin ur- sprungliga innebörd, nämligen att det endast kan uppfyllas genom namnteckning med penna på papper. Kravet har då kompletterats med en möjlighet till elektronisk underskrift, ofta med angivande av att den elektroniska underskriften ska vara av viss kvalitet. Kvali- tetskraven har vanligen inte konkretiserats i bestämmelserna utan hänvisning har skett till den numera upphävda signaturlagen. Denna lag hade sin grund i signaturdirektivet som har ersatts av eIDAS- förordningen. Hänvisning sker därför nu i stället till eIDAS-förord- ningen i den ursprungliga lydelsen. Denna hänvisningsteknik har använts t.ex. i 45 kap. 4 § rättegångsbalken för elektronisk stäm- ningsansökan i brottmål men även i ett stort antal andra författningar. Som ytterligare exempel kan 11 § skuldsaneringslagen (2016:675), 111 kap. 5 § socialförsäkringsbalken, 2 kap. 7 § årsredovisnings- lagen (1995:1554) och 9 kap. 3 § lagen (2007:1091) om offentlig upp- handling nämnas. En variant av denna lagtekniska konstruktion har varit att komplettera ett undertecknandekrav med en möjlighet att skriva under elektroniskt men utan angivande av vilken kvalitet som ska gälla för den elektroniska underskriften. Kvalitetskraven har då i stället reglerats på lägre normgivningsnivå, t.ex. i förordning eller myndighetsföreskrifter (se bl.a. prop. 2013/14:236 s. 14 ff.).

En möjlighet är alltså att införa ett teknikoberoende underskrifts- krav. En fördel med en sådan lösning är att regleringen inte ger intryck av att ansökningar i pappersformat är huvudregel. Denna lagstiftningsteknik har emellertid endast tillämpats undantagsvis och förutsätter kompletterande reglering i förordning eller myndighets- föreskrifter i fråga om t.ex. vilka kvalitetskrav som ska gälla för elek- troniska underskrifter. Mot bakgrund av hur kravet på underteck- nande enligt lagen om Allmänna arvsfonden har tillämpats bedömer

viatt ett teknikoberoende underskriftskrav skulle riskera att bli otyd- ligt. Den andra möjligheten, att komplettera det nuvarande kravet på egenhändigt undertecknande med en möjlighet till elektronisk under- skrift, är mot den bakgrunden att föredra. Med en sådan lagstift- ningsteknik framgår de kvalitetskrav som ställs på den elektroniska

232

SOU 2018:70

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

underskriften direkt av bestämmelsen. Att på detta sätt samla regler- ingen av möjligheten att använda sig av en elektronisk underskrift bidrar till att regleringen blir tydlig, eftersom bestämmelserna inte sprids ut i ytterligare föreskrifter.

Vi föreslår mot den angivna bakgrunden att Arvsfondsdelega- tionen ska få tillåta att en ansökan om stöd undertecknas med en elektronisk underskrift. Det är dock viktigt att kraven på bevissäk- ring m.m. kan uppfyllas även när en ansökan om stöd ur fonden undertecknas med en elektronisk underskrift. Nedan redovisas därför vilka kvalitetskrav som ska ställas på underskriften.

Vilka kvalitetskrav ska ställas på den elektroniska underskriften?

Som framgått ovan definieras i eIDAS-förordningen bl.a. begreppen elektronisk underskrift, avancerad elektronisk underskrift och kvali- ficerad elektronisk underskrift. För dessa tre former av underskrifter ställs det upp olika krav på säkerhet och kryptering. Vi bedömer att det är angeläget att upphovsmannen till den elektroniska underskrif- ten alltid kan identifieras på ett säkert sätt, eftersom den bevis- säkrande funktionen annars skulle riskera att gå förlorad. Om det endast skulle krävas en ”enkel” elektronisk underskrift, kan en säker identifiering inte garanteras. För att ansvar för osant intygande ska kunna komma i fråga när någon lämnar en osann uppgift i en elektro- nisk handling krävs också att handlingen har en utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt (se 14 kap. 1 § andra stycket och 15 kap. 11 § första stycket brottsbalken samt prop. 2012/13:74 s. 68–70).

Enligt eIDAS-förordningen finns då två varianter att välja mellan, nämligen avancerad eller kvalificerad elektronisk underskrift. För den sistnämnda ställs mycket höga säkerhetskrav. Vid valet mellan dessa två underskrifter kan det konstateras att det i Sverige för när- varande inte används någon tjänst som uppfyller kraven på en kvali- ficerad elektronisk underskrift. De e-legitimationer som tillhanda- håller tjänster för e-underskrifter och som hittills använts i Sverige anses uppfylla kraven på en avancerad elektronisk underskrift. Mot denna bakgrund och med beaktande av att det även för en avancerad elektronisk underskrift ställs höga krav på säkerhet och kryptering, bör denna nivå på underskriften väljas.

233

Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?

SOU 2018:70

Det bör sålunda ställas krav på att en ansökan om stöd ur All- männa arvsfonden som undertecknas elektroniskt ska skrivas under med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen.

234

12 Vissa frågor om avstående av arv

12.1Inledning

Av lagen om Allmänna arvsfonden (1994:243) följer att arv och för- säkringsbelopp som har tillfallit fonden under vissa förutsättningar får avstås till någon annan. Arv eller försäkringsbelopp får helt eller delvis avstås till någon annan, om det med hänsyn till uttalanden av arvlåtaren eller till andra särskilda omständigheter kan anses stämma överens med arvlåtarens yttersta vilja (24 § första meningen). Även i annat fall får arv eller försäkringsbelopp avstås till arvlåtarens släkting eller någon annan person som har stått arvlåtaren nära, om det kan anses skäligt (24 § andra meningen). Dessutom får arv som utgörs av egen- dom, vilken är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårdssynpunkt, avstås till en juridisk person som har särskilda förutsättningar att ta hand om egendomen på lämpligt sätt (25 § första stycket). I de fallen får också, om det finns särskilda skäl, ett belopp av det arv som tillfallit fonden tillsammans med egendomen avstås till mottagaren av denna att användas för sådana omedelbara åtgärder som är nödvändiga för att bevara egendomen (25 § andra stycket).

Enligt kommittédirektiven ska vi

analysera om bestämmelsen om avstående av arv eller försäk- ringsbelopp till släkting eller annan person som stått arvlåtaren nära enligt 24 § andra meningen lagen om Allmänna arvsfonden bör moderniseras och förtydligas och vid behov lämna lämpliga författningsförslag,

överväga och föreslå hur Allmänna arvsfondens intressen ska till- godoses vid arvsavståenden enligt 25 § första stycket lagen om Allmänna arvsfonden när mottagaren inte följer sina åtaganden, och

235

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

ta ställning till regeringens del i beslutsfattandet i ärenden om avstående av arv och försäkringsbelopp mot bakgrund av reger- ingens ambition att i så liten utsträckning som möjligt handlägga förvaltningsärenden och, om det bedöms befogat, föreslå en annan ordning.

12.2Nuvarande reglering

12.2.1Arvsavstående på grund av arvlåtarens yttersta vilja eller till närstående

Bakgrund

Vid Allmänna arvsfondens inrättande år 1928 fick fonden, enligt en bestämmelse i 5 kap. 3 § lagen (1928:279) om arv, endast avstå arv till arvlåtarens ”skyldeman” eller annan som stått arvlåtaren nära. Dessutom var det ett krav att ett avstående med hänsyn till omstän- digheterna fick anses ”billigt”.

Genom lagändringar som trädde i kraft år 1969 infördes en möjlig- het att avstå arv, om ett avstående med hänsyn till uttalanden av arvlå- taren eller andra särskilda omständigheter kan anses överensstämma med arvlåtarens yttersta vilja. Av förarbetena (SOU 1967:2 s. 69) fram- går att lagändringen syftade till att utvidga möjligheterna att avstå arv som tillfallit fonden. Skälet för utvidgningen var att den restrik- tiva tillämpningen av bestämmelsen om arvsavståenden kunde upp- fattas som stötande av allmänheten, eftersom den innebar att arv inte kunde avstås till juridiska personer och att ett avstående i regel endast ansågs skäligt om sökanden var i behov av egendomen.

Med ikraftträdandet av den nuvarande lagen om Allmänna arvs- fonden år 1994 infördes en möjlighet att också avstå försäkringsbe- lopp som utfaller efter arvlåtarens död men som inte ingår i arvlåta- rens kvarlåtenskap (se prop. 1993/94:124 s. 30 f.).

Avståenden som är förenliga med arvlåtarens yttersta vilja

Enligt den nu gällande bestämmelsen i 24 § första meningen lagen om Allmänna arvsfonden får arv eller försäkringsbelopp som har tillfallit Allmänna arvsfonden helt eller delvis avstås till någon annan, om det med hänsyn till uttalanden av arvlåtaren eller till andra

236

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

särskilda omständigheter kan anses stämma överens med arvlåtarens yttersta vilja. Av bestämmelsens förarbeten (prop. 1969:83 s. 32 och

47)framgår att den yttersta viljan bör ha kommit till uttryck på ett tillfredsställande och otvetydigt sätt, t.ex. genom samtalsvis fällda yttranden eller andra förordnanden som inte har karaktär av testa- mente i rättslig mening. I vissa fall kan arvlåtarens yttersta vilja framgå utan att något direkt uttalande om kvarlåtenskapen har gjorts, exem- pelvis om omständigheterna talar för att arvlåtaren felaktigt trott att en viss person hade arvsrätt efter honom. Enbart det förhållandet att arvlåtaren har varit medlem i ett samfund eller en förening och visat intresse för samfundets eller organisationens verksamhet bevisar där- emot inte utan vidare att arvlåtarens yttersta vilja har varit inriktad på att tillgodose organisationen. Avstående bör kunna ske till för- mån för både fysiska och juridiska personer, och mottagarens eko- nomiska situation bör i princip inte tillmätas någon betydelse.

Avstående till närstående

Enligt 24 § andra meningen lagen om Allmänna arvsfonden får även i annat fall arv eller försäkringsbelopp avstås till arvlåtarens släkting eller någon annan person som har stått arvlåtaren nära, om det kan anses skäligt. Bestämmelsen härstammar från den ovan nämnda bestämmelsen i den numera upphävda lagen om arv och i förarbetena (SOU 1925:43 s. 260 f.)1 till den lagen angavs bl.a. följande.

För närvarande sker efterskänkande av danaarv till förmån för – föru- tom efterlevande make – skyldemän, vilkas arvsrätt preskriberats, barn utom äktenskap och anförvanter till dem, fosterbarn, fostersyskon, makes arvingar och andra oskylda personer. De personer, till vilka danaarv efterskänkts, äro således skyldemän till arvlåtaren eller andra personer, som stått honom nära. Om det, efter en begränsning av arvsrätten enligt beredningens förslag, skulle inträffa, att ascendenter i fjärde parentelen finnas i livet vid arvlåtarens död, bör arvet naturligen avstås till dem, om de äro i behov av kvarlåtenskapen eller det av andra skäl, exempelvis att egendomen kommit från dem, får anses billigt, att det sker. Jämväl till andra skyldemän än de nu nämnda kan ett avstående vara påkallat. Särskilt då samäganderätt, t.ex. i en jordbruksfastighet bestått mellan arvlåtaren och en hans icke arvsberättigade skyldeman, kan understundom ett efterskänkande av arvlåtarens andel till förmån för denne framstå som av billighet påkallat. Efterskänkande bör ock

1Uttalandet redovisas också i NJA II 1928 s. 390 f. men i propositionen (prop. 1928:17) berörs inte alls frågan om hur bestämmelsen ska tillämpas.

237

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

kunna ske till förmån för oskylda personer, som stått arvlåtaren nära. Särskilt gäller detta i de fall, då arvlåtaren bidragit till deras uppehälle eller fråga är om person, som hjälpt arvlåtaren eller tagit vård om honom. I detta sammanhang må erinras om vad beredningen ovan vid 1 § anfört därom, att avstående av det allmännas rätt till arv efter tillkomsten av allmänna arvsfonden över huvud taget torde komma att ske i mindre omfattning än förut.2 Med hänsyn till vad nu anförts, har beredningen i förevarande paragraf föreslagit, att arv, som tillfallit allmänna arvs- fonden, må, där det med hänsyn till omständigheterna får anses billigt, av Konungen helt eller delvis avhändas fonden till förmån för skyldeman eller annan, som stått arvlåtaren nära.

I dessa förarbetsuttalanden anges alltså, med lite modernare språk, följande exempel på fall där det kan vara skäligt (”billigt”) att avstå arv till en släkting eller annan närstående.

1.Släktingar i den fjärde arvsklassen/parentelen (dvs. arvlåtarens mormors, morfars, farmors eller farfars föräldrar) som är i livet, om de är i behov av kvarlåtenskapen eller om det av andra skäl får anses skäligt att arvet avstås till dem. Ett sådant annat skäl kan vara att egendomen har kommit från släktingen.

2.Andra släktingar – om t.ex. arvlåtaren och en inte arvsberättigad släkting har samägt en jordbruksfastighet eller annan egendom kan det i en del fall vara skäligt att avstå arvlåtarens andel till släktingen.

3.Andra personer som inte är släkt med arvlåtaren men som har stått honom eller henne nära. Det gäller särskilt då arvlåtaren har bidragit till personens försörjning eller om personen har hjälpt eller vårdat arvlåtaren.

Bestämmelsen har därefter genomgått flera redaktionella ändringar. Senare förarbetsuttalanden är kortfattade och hänvisar i princip endast till de ovan citerade uttalandena. I Arvsfondsutredningens betänkande Allmänna arvsfonden (SOU 1967:2 s. 70) anges följande.

2Vid 1 § hade beredningen anfört att över en tredjedel av alla arvsavstående skedde till förmån för efterlevande make och att sådana avståenden inte längre skulle vara nödvändiga till följd av att beredningen föreslog en utvidgad arvsrätt för makar.

238

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

Fall torde kunna uppstå då det saknas hållpunkter för att bedöma arv- låtarens yttersta vilja men då ett avstående är i hög grad motiverat. Som exempel kan nämnas att arvlåtaren efterlämnar en vårdarinna eller tro- tjänarinna, för vilken han inte sörjt på annat sätt, eller barn utom äkten- skap eller andra icke arvsberättigade släktingar i små omständigheter. För dessa och andra fall som nämndes i förarbetena till den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 3 § ÄB bör en motsvarighet till regeln i nämnda paragraf finnas kvar. I dessa fall bör även i fortsättningen bedömningen av om det är billigt att avstå arvet ske huvudsakligen med utgångspunkt från en behovsprövning.

I den efterföljande propositionen (prop. 1969:83 s. 47), som inte upprepar uttalandena om ”vårdarinnor” och ”trotjänarinnor”, anges följande.

Med hänsyn till att det ibland kan vara svårt att få tillräckligt underlag för att kunna bedöma arvlåtarens yttersta vilja bör emellertid, som utredningen också föreslagit, den nuvarande möjligheten att avstå arv till släkting eller annan som har stått arvlåtaren nära bibehållas vid sidan av den föreslagna nya regeln. Härvid bör med närstående avses bara fysisk person. Vidare bör en förutsättning för avstående med stöd av denna regel vara, att avståendet kan anses billigt. Detta bör liksom hittills bedömas huvudsakligen på grundval av en behovsprövning.

Någon ytterligare ledning för hur bestämmelsen ska tillämpas kan alltså inte fås i de senare förarbetsuttalandena.

Tillämpningen av bestämmelsen om arvsavstående till närstående i regeringens och Kammarkollegiets praxis

Enligt uppgifter från Kammarkollegiet görs prövningen av om arv ska avstås på den aktuella grunden efter en sammantagen bedömning av närstående- och skälighetsgraden i ansökningen. Denna samman- tagna bedömning utgår från styrkan i beroendeförhållandet mellan arvlåtaren och sökanden. En förutsättning är normalt att sökanden personligen måste ha vårdat den avlidne i inte obetydlig omfattning, men arv kan också avstås om sökanden har varit ekonomiskt beroende av arvlåtaren. Om det bedöms ha funnits ett tillräckligt beroende- förhållande, är omfattningen av vården och under hur lång tid den har ägt rum utgångspunkter för att bestämma det belopp som ska avstås. En prövning av sökandens behov av egendomen görs också. Eftersom det i regel inte är någon annan sorts egendom än en viss summa pengar som avstås på den aktuella grunden, tar behovsprövningen

239

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

sikte på sökandens ekonomiska förhållanden i allmänhet. En sökande som har en medelinkomst anses normalt ha behov av egendomen även om han eller hon äger sin bostad, t.ex. en villa eller en bostads- rätt. Om sökanden äger flera fastigheter, har en hög inkomst eller har ansenliga kapitalinkomster anses han eller hon dock inte ha behov av egendomen. Normalt avstås på den här grunden inte högre belopp än 200 000–300 000 kronor.

Kammarkollegiet tillämpar också en praxis som innebär att i det fallet kollegiet bedömer att ett affektionsföremål inte kan avstås på någon av grunderna i 24 § lagen om Allmänna arvsfonden kan före- målet ändå överlåtas till sökanden. Om föremålet har ett ekonomiskt värde erbjuds sökanden att köpa det till ett s.k. värderat marknads- värde. Om föremålet däremot inte har något värde överlämnas det direkt till sökanden.

För att få ett bredare underlag för vår analys av tillämpningen av bestämmelsen i 24 § andra meningen har vi gjort en genomgång av regeringens och Kammarkollegiets beslutspraxis under 2015–2017. De beslut som har avsett avstående av arv enligt den aktuella bestäm- melsen redovisas i korta referat i bilaga 3. Som berörs nedan (av- snitt 12.2.3) är beslut om arvsavstående helt beroende av en sköns- mässig bedömning. Det är alltså fråga om en diskretionär rätt för beslutsmyndigheten att avgöra om en ansökan om avstående av arv ska beviljas. Detta gör det naturligtvis svårare att analysera besluten och medför att det kan vara svårt att dra några säkra slutsatser av dem. Med detta förbehåll redovisar vi nedan de iakttagelser vi gjort i samband med praxisgenomgången.

Under perioden 2015–2017 meddelade regeringen och Kammar- kollegiet sammanlagt 181 beslut i arvsavståendeärenden. I 86 av beslu- ten prövades om hela eller delar av arvet skulle avstås på grund av att sökanden var släkt med eller närstående till arvlåtaren och att ett avstående var skäligt. I de flesta av de besluten hade dock sökanden även åberopat att ett avstående var förenligt med arvlåtarens yttersta vilja. I elva av de 86 besluten bifölls ansökningen på närståendegrun- den, i ett av dem bifölls ansökningen på den andra grunden och i övrigt avslogs ansökningarna. Samtliga bifallsbeslut meddelades av Kammarkollegiet och i alla de besluten fäste kollegiet avseende vid att sökanden hade vårdat eller hjälpt arvlåtaren. I fem av besluten angavs inte vilket förhållandet mellan sökanden och arvlåtaren var, i två fall var de sambor, i två fall kusiner och i två fall vänner.

240

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

Av bifallsbesluten framgår bl.a. följande.3 För att arv ska kunna avstås på grund av att någon stått arvlåtaren nära fordras ett närmare beroendeförhållande, antingen att sökanden har varit beroende av arvlåtaren för sitt uppehälle eller att arvlåtaren har varit beroende av sökanden för hjälp, vård osv. En sökande som tagit vård om och hjälpt arvlåtaren kan anses som närstående i lagens mening, om det är klarlagt att vården och hjälpen har varit långvarig, frekvent och utgått i mycket stor omfattning. Det är vidare av mycket stor bety- delse att de uppgifter som sökanden lämnat om vården och hjälpen kan bekräftas av utomstående personer. Den närmare samhörighet som krävs för ett arvsavstående innebär att sedvanliga släktkontakter inte räcker för att arvet ska avstås på denna grund. Inte heller är enbart det förhållandet att man levt tillsammans under längre tid till- räckligt för att arv ska kunna avstås på grund av närstående i lagens mening.

De ovan återgivna beslutsskälen ger intryck av att prövningen av om det förelegat ett beroendeförhållande har varit en del av bedöm- ningen av om sökanden och arvlåtaren har varit tillräckligt närstående. I andra beslut antyds dock att prövningen av beroendeförhållandet har varit en del av skälighetsbedömningen. Exempelvis angavs i ett beslut att skäligheten av ett arvsavstående i huvudsak ska bedömas med utgångspunkt från en behovsprövning, bl.a. kan närstående per- soner som har varit beroende av arvlåtaren för sitt uppehälle få del av arvet om deras ekonomiska förhållanden inte är alltför goda.4 Att skälighetsbedömningen i vart fall har innefattat en behovsprövning, som innebär att sökanden kan få del av arvet om hans eller hennes ekonomiska förhållanden inte är alltför goda, framgår genomgående av besluten.5 Några närmare överväganden om sökandens behov av egendomen har emellertid endast undantagsvis gjorts.

Skälen för avslagsbesluten är oftast likalydande och har inne- börden att det i det aktuella fallet har saknats ett sådant beroende- förhållande mellan sökanden och arvlåtaren som krävs för att arvet ska kunna avstås. Endast i ett av besluten angavs uttryckligen att

3Kammarkollegiets beslut 2015-02-20, dnr 13.2-4373-2013, beslut 2016-07-06, dnr 13.2-1933-2015, och beslut avseende EM 2017-09-13, dnr 13.2-5841-2016.

4Kammarkollegiets beslut 2017-05-30, dnr 13.2-6585-2016. Se även länsstyrelsens yttrande, i vilket Kammarkollegiet instämmer, i Kammarkollegiets beslut 2015-01-30,

dnr 13.2-4467-2014.

5Se t.ex. Kammarkollegiets beslut 2015-03-20, dnr 13.2-308-2011.

241

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

sökandens ekonomiska förutsättningar är sådana att ett arvsavstå- ende inte kunde anses skäligt.6

Flera av ansökningarna om arvsavstående har gjorts av arvlåtarens efterlevande sambo. I dessa fall kan det särskilt noteras att varken samboskapet i sig eller längden av det förefaller ha haft någon bety- delse vid bedömningen av om en ansökan om arvsavstående skulle beviljas – även för efterlevande sambor förefaller prövningen huvud- sakligen ha avsett om det har funnits ett tillräckligt starkt beroende- förhållande mellan sökanden och arvlåtaren. I de flesta fall har Kammarkollegiet gjort bedömningen att beroendeförhållandet har varit för svagt. Det finns ett fall där samboskapet hade varat i 40 år och där den efterlevande sambon inte ansågs ha varit beroende av arvlåtaren och därför fick avslag på sin ansökan om arvsavstående. Det finns även ett fall där sökanden och arvlåtaren hade varit sambor i nästan lika lång tid, mer än 30 år, och sökanden förefaller ha hjälpt arvlåtaren i stor utsträckning men där ansökningen avslogs trots att sökanden hade uppgett att han inte skulle ha möjlighet att bo kvar i den gemensamma bostaden om inte arvet avstods till honom. Sam- tidigt finns det en ansökan som fått bifall där samboskapet endast hade varat i fem år men där sökanden hade vårdat och hjälpt arvlåta- ren under tre av de åren på grund av arvlåtarens sjukdom.

Trots de ovan nämnda svårigheterna med att analysera en praxis som väsentligen vilar på skönsmässiga bedömningar kan det utifrån de beslut som omfattas av genomgången konstateras att släktskapet mellan sökanden och arvlåtaren inte förefaller ha någon nämnvärd betydelse för bedömningen av om arvet ska avstås på den aktuella grunden. Genomgången ger inte heller något stöd för att det för- hållandet att arvlåtaren och sökanden innehaft egendom med sam- äganderätt har någon betydelse vid bedömningen av om den samägda egendomen ska avstås till sökanden. Likaså framstår det inte som att sökandens behov av den egendom som omfattas av ansökningen, oavsett om det rör sig om lösöre eller penningmedel, har någon fram- skjuten plats vid bedömningen av om egendomen ska avstås. Pröv- ningen av om det är skäligt att avstå arvet till en närstående förefaller i stället huvudsakligen ske utifrån en bedömning av om det har funnits ett beroendeförhållande mellan sökanden och arvlåtaren. Ett bero- endeförhållande kan enligt praxis föreligga antingen om sökanden har varit beroende av arvlåtaren för sitt uppehälle eller om arvlåtaren

6Kammarkollegiets beslut 2016-08-16, dnr 13.2-4544-2015.

242

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

har varit beroende av sökanden för hjälp eller vård. Av praxis följer att denna hjälp och vård måste ha varit långvarig och frekvent samt ha utgått i mycket stor omfattning för att en ansökan om arvsavstå- ende ska beviljas.

12.2.2Arvsavstående för kulturhistoriska ändamål m.m.

Enligt 25 § lagen om Allmänna arvsfonden får arv som utgörs av egendom, vilken är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk syn- punkt eller från natur- eller kulturvårdssynpunkt, avstås till en juri- disk person som har särskilda förutsättningar att ta hand om egen- domen på lämpligt sätt. Om det finns särskilda skäl får ett belopp av det arv som tillfallit fonden tillsammans med sådan egendom avstås till mottagaren av denna att användas för sådana omedelbara åtgärder som är nödvändiga för att bevara egendomen.

Möjligheten att avstå kulturhistorisk egendom m.m. infördes år 1981. Möjligheten att då det finns särskilda skäl även avstå ett belopp av arvet infördes år 1994. Vid konkurrens med bestämmelsen i 24 § första meningen har enligt förarbetena arvlåtarens yttersta vilja företräde. Av förarbetena (LU 1980/81:11 s. 22 och Ds Ju 1979:11 s. 148) framgår också att arvsavståenden för de angivna ändamålen bör ske företrädesvis till museer, bibliotek, stiftelser och andra insti- tutioner eller sammanslutningar; ibland kan det också vara lämpligt att avstå egendomen till förmån för kommuner.

Enligt de förarbetsuttalanden (LU 1980/81:11 s. 22 f.) som gjor- des vid införandet av bestämmelsen bedömdes det inte vara nöd- vändigt att förena arvsavståenden med villkor om hur egendomen ska förvaltas, eftersom den endast får avstås till juridiska personer som kan antas ha förutsättningar att sköta egendomen på avsett sätt. Det förutsattes dock att den beslutande myndigheten alltid kräver besked av den till vilken avståendet ska ske om hur egendomen är avsedd att förvaltas och att myndigheten, om den inte är nöjd med svaret, bör försöka få till stånd en överenskommelse med sökanden om de åtgärder som bör vidtas. Innan egendomen avstås bör ett sam- råd normalt ske med myndigheter som har särskild sakkunskap när det gäller att avgöra om egendomen är av sådant slag som bestäm- melsen förutsätter.

243

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

12.2.3Ärenden om arvsavstående

Vem beslutar om arvavståenden?

Enligt 26 § lagen om Allmänna arvsfonden är det regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Kammarkollegiet som beslutar om avstående av arv och försäkringsbelopp. Av 13 § förordningen om Allmänna arvsfonden framgår att Kammarkollegiet får besluta om att avstå från arv eller försäkringsbelopp enligt de ovan redovisade bestämmelserna i 24 och 25 §§ lagen om Allmänna arvsfonden, när någon har ansökt om att egendom ska avstås. Om det i ett ärende om avstående av arv eller försäkringsbelopp som tillfallit Allmänna arvsfonden uppkommer någon fråga av särskild vikt från allmän syn- punkt, ska kollegiet lämna över frågan med eget yttrande till reger- ingen för avgörande.

Förarbetena innehåller inte någon närmare anvisning om vad som ska anses vara av ”särskild vikt från allmän synpunkt”. Ett exempel, som har avgjorts av regeringen, var om ett arvsavstående av kultur- historiska skäl kan innefatta egendom av kulturhistoriskt värde för ett annat land än Sverige. Regeringen fann att så var fallet (se skr. 2012/13:172 s. 43).

Tidigare gällde som ytterligare förutsättning för Kammarkollegiets behörighet att besluta om arvsavstående att värdet av egendomen enligt bouppteckningen inte översteg ett visst belopp. Beloppsgrän- sen var två miljoner kronor när den togs bort den 1 januari 2014 (se 13 § förordningen om Allmänna arvsfonden i dess ursprungliga lydelse.).

Beslut om avstående av arv och försäkringsbelopp är beroende av en skönsmässig bedömning. Det är alltså fråga om en diskretionär rätt för beslutsmyndigheten att avgöra om en ansökan om avstående ska beviljas. Besluten kan därför inte överklagas och i det fall reger- ingen meddelat ett beslut kan det inte bli föremål för rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Detta framgår av Högsta förvaltningsdomstolens (HFD:s) avgöran- den HFD 2017 ref. 2 och HFD:s beslut den 19 juni 2017 i mål nr 3421-16, där det slås fast att en enskild inte kan hävda en rätt till arvsavstående och att det alltså inte är fråga om en civil rättighet enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

244

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

Ansökningsprocessen

Den som vill att ett arv eller ett försäkringsbelopp som har tillfallit fonden ska avstås helt eller delvis, ska enligt 27 § lagen om Allmänna arvsfonden ansöka om detta hos Kammarkollegiet. Kammarkolle- giet får uppdra åt länsstyrelsen att utreda frågan. Om Kammar- kollegiet inte får besluta i ärendet, ska kollegiet överlämna hand- lingarna med eget yttrande till regeringen.

En ansökan om arvsavstående ska göras senast tre år efter döds- fallet eller efter det att arvet genom preskription har tillfallit fonden. Om en ansökan har kommit in för sent ska den avvisas.

Regeringen har bemyndigats att meddela föreskrifter om vilka länsstyrelser som ansvarar för uppgiften att utreda arvsavstående- frågor (27 § femte stycket). Regeringen har genom en bestämmelse i förordningen om Allmänna arvsfonden koncentrerat detta ansvar till sju länsstyrelser (13 a § förordningen om Allmänna arvsfonden).

12.3Arvsavståenden till närstående

Förslag: Arv eller försäkringsbelopp ska få avstås till arvlåtarens sambo eller någon annan som har stått arvlåtaren nära, om det med hänsyn till mottagarens behov av egendomen eller av annan anledning kan anses skäligt.

Skälen för förslaget

Bestämmelsen om arvsavstående till personer som stått arvlåtaren nära bör moderniseras och förtydligas

I våra kommittédirektiv anges att bedömningen av om det är skäligt att avstå arv eller försäkringsbelopp till arvlåtarens släkting eller någon annan person som har stått arvlåtaren nära tar sin utgångs- punkt i förarbetsuttalanden som är skrivna för länge sedan och i en tid då samhället och de normer och värderingar som präglade det såg väldigt annorlunda ut. Bestämmelsen har därigenom blivit allt svårare att tillämpa och kan ibland leda till resultat som framstår som orim- liga. Det finns därför anledning att se över om bestämmelsen behö-

245

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

ver moderniseras för att tydliggöra i vilka situationer ett arvsavstå- ende i dag bör komma i fråga. En sådan översyn är också motiverad för att säkerställa fortsatt legitimitet för fondens rätt till arv.

Av beskrivningen av den nuvarande regleringen om arvsavstående till närstående i avsnitt 12.2.1 framgår att förarbetena är mycket gamla och svårtillgängliga. Av praxisgenomgången, som redovisas i samma avsnitt, framgår att beslutspraxis närmast har tagit en snävare rikt- ning än vad de ursprungliga förarbetena ger uttryck för. Förarbets- uttalandena ger utrymme för att det kan vara skäligt att avstå arv till så avlägsna släktingar som de i fjärde parentelen, om de är i behov av arvet eller kvarlåtenskapen kommer från dem. Förarbetsuttalandena ger också utrymme för att arv bör kunna avstås till andra släktingar, t.ex. då en fastighet ägs med samäganderätt av arvlåtaren och sökan- den. I praxis avstås emellertid inte arv i de nu angivna situationerna, om det inte även funnits ett beroendeförhållande mellan sökanden och arvlåtaren. Släktskap eller samägande av egendom har alltså i praxis inte i sig någon nämnvärd betydelse för bedömningen av om arvet ska avstås till sökanden.

En särskild fråga är om prövningen av om det har funnits ett beroendeförhållande mellan sökanden och arvlåtaren har betydelse för bedömningen av om sökanden och arvlåtaren varit närstående eller för bedömningen av om ett avstående är skäligt. Enligt för- arbetena ska beroendeförhållandet mellan sökanden och arvlåtaren få betydelse för bedömningen av om en sökande som inte är släkt med arvlåtaren ska anses ha stått arvlåtaren nära. I Kammarkollegiets praxis görs en prövning av beroendeförhållandet även när sökanden är en släkting och prövningen av beroendeförhållandet har betydelse för både närstående- och skälighetsbedömningen. Enligt förarbetena ska skälighetsbedömningen huvudsakligen ske med utgångspunkt från en behovsprövning. Sökandens behov av egendomen nämns dock i beslutsskälen endast i något enstaka beslut, vilket antingen talar för att det endast undantagsvis görs någon egentlig behovsprövning eller talar för att behovskravet är lågt ställt. Den genomgångna praxi- sen stämmer tämligen väl med den bild som Kammarkollegiet har gett av sin praxis, nämligen att det görs en sammantagen bedömning av närståendegraden och skäligheten av ett avstående baserat på en prövning av om det funnits ett beroendeförhållande mellan sökan- den och arvlåtaren. I praktiken får alltså behovsprövningen en mindre betydelse vid bedömningen.

246

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

Mot bakgrund av att bestämmelsen om avstående av arv till när- stående funnits med väsentligen oförändrat innehåll i närmare 90 år och med hänsyn till den praxisutveckling som har skett finns det anledning att modernisera och tydliggöra bestämmelsen på ett sätt som möjliggör att arv kan avstås i de fall det är rimligt i dagens samhälle.

Arv eller försäkringsbelopp ska få avstås till närstående, om det med hänsyn till mottagarens behov av egendomen eller av annan anledning kan anses skäligt

Den nuvarande bestämmelsen om avstående av arv till en släkting eller annan närstående i de fall det kan anses skäligt är avsedd att tillämpas i situationer där det inte finns några, eller tillräckliga, om- ständigheter som tyder på att det är förenligt med arvlåtarens yttersta vilja att avstå arvet till sökanden men där det ändå är moti- verat att så sker. Det är alltså fråga om ömmande fall där det är rim- ligt att hela eller en del av arvet avstås. Det ligger i en sådan bestäm- melses natur att den måste innehålla ett moment som innebär att skäligheten av ett avstående prövas. Det framstår också som rimligt att kräva att sökanden och arvlåtaren har varit närstående för att ett avstående ska kunna ske. Andra än närstående kan inte anses ha något berättigat intresse av egendomen, bl.a. mot bakgrund av att det ligger närmare till hands att tro att arvlåtaren hade önskat att hela eller delar av arvet skulle tillfalla en närstående än något helt utom- stående. De utgångspunkter som den nuvarande bestämmelsen vilar på – att avstående ska få ske till en person som stått arvlåtaren nära, om det kan anses skäligt – framstår sålunda fortfarande som rimliga.

Även om utgångspunkten för prövningen bör vara densamma kan det konstateras att de normer och värderingar som präglar samhället har förändrats sedan Allmänna arvsfonden instiftades på 1920-talet. Det finns i dag delvis en annan syn på dels vilka personer som bör anses vara närstående till arvlåtaren, dels i vilka fall ett avstående kan anses skäligt. En stor förändring när det gäller vem som bör anses vara närstående är att det på 1920-talet var mindre socialt accepterat att två personer levde ihop utan att ha ingått äktenskap, vilket både är accepterat och vanligt i dag. Numera finns också ett visst minimi- skydd i sambolagen (2003:376) för den svagare parten när ett sambo- förhållande upphör. Med sambor avses enligt den lagen två personer

247

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och har gemensamt hushåll (1 §). I dagens samhälle framstår det närmast som självklart att arvlåtarens efterlevande sambo bör anses vara när- stående på ett sådant sätt som avses i bestämmelsen om avstående av arv till närstående utan att det finns något ytterligare kvalificerande krav på förhållandet dem emellan.

En annan förändring är att äktenskap och parförhållanden i större utsträckning än tidigare varar under kortare tid och att det finns en större rörlighet mellan olika familjebildningar. Det innebär t.ex. att barn i större utsträckning än tidigare får styvföräldrar. Relationen mellan en styvförälder och ett styvbarn kan inte, på samma sätt som mellan sambor, alltid förutsättas ha varit nära. En del styvföräldrar och styvbarn skapar inte några närmare band medan andra utvecklar en mycket nära förälder-/barnrelation. Mot den bakgrunden bör styv- föräldrar liksom fosterföräldrar eller familjehemsföräldrar kunna anses närstående beroende på hur relationen mellan dem har utvecklats. Om relationen har varit mycket nära och har varat under en längre tid bör arv kunna avstås utan att det har funnits ett sådant bero- endeförhållande mellan dem som beskrivs nedan.

En ytterligare förändring i den allmänna synen på vem som kan anses vara närstående, som möjligen är något mindre tydlig, är att släktband överlag har fått en mindre betydelse än tidigare. Släktingar som inte är arvsberättigade, t.ex. kusiner, kusinbarn eller nästkusi- ner, kan numera inte enbart till följd av släktförhållandet anses vara närstående. En sökande som är släkt med arvlåtaren, och som inte till följd av släktförhållandet är berättigad till arv, bör därför bedö- mas på samma sätt som en sökande som har varit i ett parförhållande med arvlåtaren, har varit styvsyskon med arvlåtaren eller har varit vän med arvlåtaren. I dessa fall bör det på liknande sätt som i dag som huvudregel krävas att det har funnits ett närmare beroende- förhållande mellan arvlåtaren och sökanden för att sökanden ska anses vara närstående. Det kan vara fråga om antingen att sökanden har varit beroende av arvlåtaren för sitt uppehälle eller att arvlåtaren har varit beroende av sökanden för hjälp eller vård. Kravet på den vård eller hjälp som har utgått bör vara något lägre än vad som till- lämpas i praxis i dag – det ska inte behöva vara fråga om någon kvalificerad vård – men hjälpen eller vården måste ha varit långvarig och frekvent samt ha utgått i större omfattning. Hjälpen kan t.ex. ha bestått i inköp av mat, städning och betalning av räkningar m.m.,

248

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

vilken gett arvlåtaren möjlighet att bo kvar i sin egen bostad under en längre tid trots sjukdom eller ålderdom. Sökandens hjälp får dock inte endast vara en följd av en anställning, t.ex. inom hemtjänsten, eller ett uppdrag som god man eller liknande.

Skälighetsbedömningen bör göras huvudsakligen utifrån en behovs- prövning. Skälet till att behovsprövningen bör ha en avgörande bety- delse vid skälighetsbedömningen är att den aktuella bestämmelsen är avsedd för särskilt ömmande fall, där ett avstående inte kan ske på någon annan grund. Om sökanden inte kan anses ha behov av egen- domen kan fallet normalt inte anses vara särskilt ömmande. Efter- som det på motsvarande sätt som i dag normalt bör vara ett penning- belopp som avstås på den aktuella grunden, bör behovsprövningen utgå från sökandens ekonomiska förhållanden. Behovsprövningen bör väsentligen innebära att sökanden kan få del av arvet, om hans eller hennes ekonomiska förhållanden inte är alltför goda. Detta innebär liksom i dag att endast en del av arvet ska avstås i de fall då dödsboet har stora tillgångar. På motsvarande sätt som tidigare bör en sökande som har en medelinkomst normalt anses ha behov av egendomen, även om han eller hon äger sin bostad.

I de fall sökanden har vårdat arvlåtaren bör skälighetsbedöm- ningen, efter att det konstaterats att sökanden har behov av egen- domen, på samma sätt som tidigare göras med utgångspunkt i omfatt- ningen av vården och den tid under vilken den har utgått.

Om sökanden och arvlåtaren var sambor bör sökandens behov av egendomen helt vara styrande vid skälighetsbedömningen, eftersom det inte finns någon arbetsinsats att värdera. Om sökanden har behov av egendomen bör därför ett visst belopp avstås till sökanden under förutsättning att det finns tillräckliga medel i dödsboet. I det fall en efterlevande sambo har vårdat arvlåtaren ska det vid bedöm- ningen av storleken på det belopp som ska avstås göras en samman- vägning av samboskapet och vårdinsatsen. Denna sammanvägning innebär att ett högre belopp kan avstås till en efterlevande sambo som vårdat arvlåtaren än till en sambo som inte gjort några vård- insatser eller till någon som inte varit sambo men vars vårdinsatser varit tillräckliga för att ett avstående ska vara skäligt. Om det i det enskilda ansökningsärendet finns synnerligen ömmande skäl bör det finnas utrymme att avstå ett ytterligare belopp till en efterlevande sambo, t.ex. om det innebär att den efterlevande sambon får möjlig-

249

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

het att bo kvar i den tidigare gemensamma bostaden. Skälighets- bedömningen bör ske på motsvarande sätt som för sambor i de fallen en styvförälder och ett styvbarn bedömts ha en sådan nära relation att ett avstående ska ske på grund av att de anses närstående.

Det kan finnas fall då det är skäligt att avstå egendom, även om behovsprövningen utfaller negativt för sökanden. Det kan bl.a. vara fråga om att en närstående till arvlåtaren ansöker om att ett föremål som har ett stort affektionsvärde ska avstås till honom eller henne och det inte framstår som rimligt att sökanden erbjuds att köpa egendomen från fonden. Ett exempel skulle kunna vara att en efter- levande sambo, som varit förlovad med arvlåtaren, ansöker om att fonden ska avstå arvlåtarens förlovningsring till honom eller henne.

En ändring av bestämmelsen om avstående av arv på det sätt som har beskrivits ovan medför att bestämmelsen blir mindre sträng och att arv kommer att avstås i fler fall än tidigare. Avsikten med förslaget är dock inte att utvidga arvsrätten till sambor och styvbarn/styv- föräldrar. De övergripande avgränsande rekvisiten – att arv får avstås till en närstående, om det är skäligt – föreslås vara desamma som tidigare. Det ska också även fortsättningsvis vara fråga om en diskre- tionär rätt för Kammarkollegiet att besluta om avstående. Bestäm- melsen ger alltså inte den enskilde någon rätt till ett arv. Vår bedömning är därför att förslagen inte heller medför en utvidgning av arvsrätten.

Det sagda innebär sammanfattningsvis att bestämmelsen om avstående av arv och försäkringsbelopp till en närstående i de fall då det kan anses skäligt bör ha huvudsakligen samma lydelse som tidigare. Med hänsyn till att släktskap inte i sig ska vara tillräckligt för att ett närståendeförhållande ska anses föreligga, bör släktskap inte längre uttryckligen nämnas i bestämmelsen. I motsatt riktning bör däremot arvlåtarens sambo uttryckligen nämnas i bestämmelsen, eftersom samboskap i sig ska vara tillräckligt för att ett närstående- förhållande ska anses föreligga. Det finns också anledning att i bestämmelsen tydligare markera att skälighetsbedömningen främst bör göras utifrån en prövning av sökandens behov av egendomen. Det föreslås därför att arv eller försäkringsbelopp ska få avstås till arvlåtarens sambo eller någon annan som har stått arvlåtaren nära, om det med hänsyn till mottagarens behov av egendomen eller av annan anledning kan anses skäligt.

250

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

12.4Hur ska Allmänna arvsfondens intressen tillgodoses vid arvsavståenden av kulturhistorisk egendom m.m.

Bedömning: Det saknas behov av en reglering om hur Allmänna arvsfondens intressen ska tillgodoses vid arvsavståenden enligt 25 § första stycket lagen om Allmänna arvsfonden när mottaga- ren inte följer sina åtaganden.

Skälen för bedömningen

Det saknas behov av en reglering för att förmå mottagaren att följa sina förpliktelser

I direktiven framhålls att det enligt den nuvarande bestämmelsen i 25 § lagen om Allmänna arvsfonden inte finns möjligheter att förmå mottagaren att följa sina förpliktelser som den utfäst sig att göra efter ett arvsavstående. Det anges vidare att om mottagaren inte följer de utfästelser som gjorts för att få egendomen i fråga är möj- ligheterna för Allmänna arvsfonden att få tillbaka egendomen eller att få kompensation för den förmögenhetsöverföring som skett på arvsfondens bekostnad i princip obefintliga, såvida det inte går att bevisa ett brottsligt uppsåt.

Under treårsperioden 2015–2017 fattade Kammarkollegiet beslut om avstående av arv med stöd av den aktuella grunden i fem ärenden. I fyra av ärendena bifölls ansökningarna och i ett av ärendena avslogs ansökningen. Skälen för avslag var att egendomen inte ansågs vara av väsentlig betydelse från natur- eller kulturvårdssynpunkt. I tre av besluten gjordes ansökningarna av Naturvårdsverket och i de fallen avsåg ansökningarna fastigheter som var av väsentlig betydelse från naturvårdssynpunkt. I ett av de besluten föreskrev Kammarkollegiet villkor för avståendet.7 Villkoren innebar dels att mottagaren – Naturvårdsverket – skulle svara för kostnaderna för fastighetsbild- ning av det område av fastigheten som avstods, dels att vid en försälj- ning av området skulle köpeskillingen tillfalla Allmänna arvsfonden i den utsträckning som Naturvårdsverket och Kammarkollegiet kom- mer överens om.

7Kammarkollegiets beslut 2015-02-11, dnr 13.2-5607-2010.

251

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

I nyhetsrapporteringen från de senaste åren finns ett fall beskri- vet där den som egendomen har avståtts till inte har följt de utfästel- ser som gjorts i samband med ansökningen om arvsavstående. I det fallet beslutade regeringen att avstå en fastighet med stora natur- och kulturvårdsvärden till en kommun.8 Kammarkollegiet hade i sitt ytt- rande till regeringen inför beslutet angett att det bör föreskrivas att vid en försäljning av fastigheten, helt eller delvis, ska köpeskillingen tillfalla Allmänna arvsfonden i den utsträckning som kommunen och Kammarkollegiet, som Allmänna arvsfondens företrädare, kommer överens om.9 Kommunen hade i sin ansökan åtagit sig att öppna upp fastigheten för det rörliga friluftslivet samt att rusta upp byggna- derna på fastigheten, med stort hänsynstagande till byggnadernas kulturhistoriska värde, och sedan använda dem för områdets besö- kare. Upprustningen av byggnaderna visade sig dock bli för dyr och några större renoveringsåtgärder kom inte att genomföras av kom- munen. Kommunen sålde under 2017, sju år efter arvsavståendet, den ena byggnaden till privata köpare för knappt nio miljoner kronor, efter att ha låtit avstycka den från den större stamfastigheten. En annan byggnad såldes på motsvarande sätt året därpå. Kvar i kommunens ägo finns dock den resterande och större delen av fastigheten med stora naturvärden. Enligt vad Kammarkollegiet har upplyst förs det diskussioner med den berörda kommunen om hur köpeskillingarna ska fördelas mellan kommunen och Allmänna arvsfonden. Kollegiet räknar med att en del av köpeskillingarna kommer att tillfalla fonden.

Kollegiet har upplyst att avståenden av fastigheter i merparten av fallen, även före 2015, har skett till Naturvårdsverket. Kammar- kollegiet har också framfört att det inte finns något behov av en reglering om hur Allmänna arvsfondens intressen ska tillgodoses när egendom avstås på den aktuella grunden.

Utredningen kan alltså konstatera att antalet ansökningar och beslut om arvsavståenden av kulturhistorisk egendom m.m. enligt 25 § första stycket lagen om Allmänna arvsfonden är mycket få. I flera fall är mottagaren en annan statlig myndighet. Det förefaller också vara mycket sällsynt att den som tar emot sådan egendom inte följer de åtaganden som denne har gjort i samband med avståendet, även om det är svårt att veta hur stort ett eventuellt mörkertal är. Detta talar för att det saknas behov av att införa bättre möjligheter

8Regeringens beslut den 10 juni 2010, dnr S2010/2755/RS.

9Kammarkollegiets yttrande den 3 maj 2010, dnr 30-13715-08.

252

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

för Allmänna arvsfonden att förmå mottagaren att följa sina åtagan- den. Det rör sig visserligen ofta om avståenden av fast egendom till ett mycket stort ekonomiskt värde, och det har vid ett tillfälle före- kommit att mottagaren inte har följt sina åligganden. I det fallet räknar dock Kammarkollegiet med att mottagaren kommer att åter- börda i vart fall en del av egendomens värde till fonden. Att införa ett relativt omfattande regelverk mot bakgrund av enstaka fall är inte rimligt. Vi gör därför sammantaget den bedömningen att det saknas tillräckliga skäl till att stärka fondens möjligheter att säkerställa att egendomen tas om hand på rätt sätt och enligt de åtaganden som mottagaren gjort när avståendet skedde. Vi föreslår därför inte någon sådan reglering.

Hur skulle Allmänna arvsfondens intressen kunna tillgodoses?

Som framgått ovan är vårt uppdrag i denna del att överväga och föreslå hur Allmänna arvsfondens intressen ska tillgodoses vid den aktuella typen av arvsavståenden när mottagaren inte följer sina åtaganden. I det följande lämnar vi därför en skiss över hur en sådan reglering skulle kunna utformas om man skulle komma till slutsatsen att den trots allt är behövlig och ändamålsenlig.

En första fråga vid utformandet av en sådan reglering är vilka intressen som Allmänna arvsfonden har vid arvsavståenden av kul- turhistorisk egendom m.m. Arvsavståendebestämmelsen avser i ett vidare sammanhang att tillgodose intresset av att bevara egendom som är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårdssynpunkt. Bestämmelsen är fakultativ och innebär från Allmänna arvsfondens synvinkel en möjlighet för fon- den att, om någon ansöker om det, avstå sådan egendom till en sökande som har särskilda förutsättningar att ta hand om egendo- men på lämpligt sätt. I förarbetena anges också att om egendomen behöver bli föremål för särskilda åtgärder, och det inte kan nås en överenskommelse med sökanden om att vidta dessa åtgärder, kan det finnas skäl att avslå ansökningen om arvsavstående. Vid införandet av bestämmelsen övervägdes att, i stället för att införa möjligheten att avstå egendomen, utvidga fondens ändamål till att även främja bevarande av egendom som är värdefull från kulturhistorisk syn- punkt samt från kultur- och naturvårdssynpunkt. Det alternativet

253

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

avfärdades i förarbetena (Ds Ju 1979:11 s. 138–141) med motiver- ingen att det ansågs bli för kostsamt för det allmänna att ålägga den myndighet som förvaltar fonden att förvalta även denna typ av egendom. Mot den här bakgrunden kan någon annan rimlig slutsats inte dras än att fonden inte har något eget ansvar för att egendomen bevaras. Om ingen har ansökt om att egendomen ska avstås, eller om den som har ansökt om arvsavstående inte har sådana särskilda för- utsättningar att ta hand om egendomen som krävs, är sålunda All- männa arvsfondens enda intresse att sälja egendomen för att tillföra fonden så höga inkomster som möjligt (se 21 och 22 §§ lagen om Allmänna arvsfonden och 14 § förordningen om Allmänna arvs- fonden).

Nästa fråga är då hur detta intresse kan tillgodoses. För att fonden ska ha möjlighet att förmå mottagaren att följa sina åtaganden krävs att mottagarens möjligheter att förfoga över egendomen begränsas, antingen genom att fonden ges möjlighet att återta egendomen eller genom att fonden ges möjlighet att få ekonomisk kompensation när mottagaren bryter mot sina åtaganden. Eftersom fondens intresse i den aktuella situationen endast är ekonomiskt framstår en återtag- andemöjlighet som alltför administrativt betungande i jämförelse med en skyldighet för mottagaren att vid brott mot sina åtaganden ersätta fonden för den förmögenhetsöverföring som ägt rum på fon- dens bekostnad. Dessutom skulle en återtagandemöjlighet i prakti- ken vara begränsad, eftersom ett återtagandeförbehåll inte skulle hindra en tredje man från att i god tro förvärva egendomen och ett sådant godtrosförvärv skulle beröva fonden dess möjlighet att återta egendomen. Övervägande skäl talar därför emot en sådan lösning. I stället skulle en skyldighet för mottagaren att vid brott mot sina åtaganden ersätta Allmänna arvsfonden för den förmögenhetsöver- föring som avståendet inneburit för fonden vara att föredra. En sådan skyldighet innebär att avståendebeslutet förenas med villkor som gör mottagaren ersättningsskyldig, om mottagaren bryter mot sina åtagan- den. Frågan är då om det är möjligt att förena beslut om avstående av arv från Allmänna arvsfonden med ett sådant villkor.

254

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

Allmänna lagbestämmelser om arvsavståenden saknas.10 Arvsav- ståenden har dock förekommit sedan lång tid tillbaka. Innan arvs- skatten avskaffades 2005 kunde det finnas skattemässiga fördelar med att avstå arv och det ställdes också upp strängare krav för att ett avstående skulle få de eftersträvade skattemässiga konsekvenserna än för att ett avstående skulle vara civilrättsligt giltigt. Hur man civilrättsligt ska betrakta ett arvsavstående är inte helt klart. I det fall avståendet görs till en viss person torde det dock kunna liknas vid en gåva.11 Av praxis (NJA 2001 s. 59) framgår att ett arvsavstående för att vara civilrättsligt giltigt inte måste vara ovillkorligt. Vilka typer av villkor som kan ställas upp i samband med ett arvsavstående före- faller dock inte ha prövats i domstol.

Den allmänna regleringen kring arvsavståenden är av mindre betydelse för Allmänna arvsfonden. Möjligheten att avstå arv som har tillfallit fonden regleras som beskrivits ovan i avsnitt 12.2 genom särskilda bestämmelser i lagen om Allmänna arvsfonden. Bestäm- melserna är av offentligrättslig karaktär och innebär att egendom som har tillfallit fonden i arv får avstås genom beslut av Kammar- kollegiet eller regeringen. Ett beslut om avstående av arv är ett gynn- ande förvaltningsbeslut, eftersom beslutet är gynnande för den som egendomen avstås till. Som närmare har redogjorts för i kap. 10 är huvudregeln att ett gynnande förvaltningsbeslut inte får ändras till den enskildes nackdel. Från denna huvudregel finns dock ett antal undantag. Enligt undantaget i 37 § andra stycket 1 förvaltnings- lagen (2017:900) får beslutet ändras till den enskildes nackdel, om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas. Ett återkallelse- förbehåll måste utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och vara förenligt med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet. Förbehållet bör därför ha ett visst mått av precision och bör i första hand tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på.

10Se dock 3 kap. 9 § ärvdabalken som reglerar särkullbarns möjlighet att göra arvsavstående till förmån för sin förälders efterlevande make. Det är emellertid en säregen typ av arvsav- stående som inte innebär ett definitivt avstående utan att barnet skjuter upp sitt uttag av arvet. I 17 kap. 2 § ärvdabalken regleras vidare arvsavsägelse, vilket skiljer sig från arvsavstående på det sättet att en avsägelse måste ske före arvlåtarens död.

11Se t.ex. Margareta Brattström & Anna Singer, Rätt Arv, fjärde upplagan, 2015, s. 219 och Per Westman, Förmynderskap, tredje upplagan, 2017, s. 95. Se även NJA 1971 s. 587.

255

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

Ett villkor om ersättningsskyldighet torde i det här sammanhanget vara att likställa med ett återkallelseförbehåll, eftersom villkoret inne- bär att beslutet kan ändras till mottagarens nackdel. Det bedöms där- för vara möjligt att förena ett beslut om avstående av arv som tillfallit fonden med ett villkor om ersättningsskyldighet, om det utformas tillräckligt tydligt.

Om det ska införas en reglering för att tillgodose Allmänna arvs- fondens intressen vid den aktuella typen av arvavstående, bedömer

vimot den här bakgrunden att regleringen bör utformas på det sättet att beslut om arvsavstående av kulturhistorisk egendom m.m. ska förenas med villkor och att den som bryter mot villkoren ska vara skyldig att ersätta Allmänna arvsfonden för den förmögenhetsöver- föring som avståendet inneburit för Allmänna arvsfonden. Hur villko- ren och ersättningsskyldigheten närmare skulle kunna utformas redo- visas nedan.

Möjliga villkor för arvsavstående

Vilka överträdelser bör då kunna leda till att mottagaren är ersätt- ningsskyldig? – Bestämmelsen bör göra det möjligt för Allmänna arvsfonden att få kompensation för den förmögenhetsöverföring som skett på fondens bekostnad när syftet med avståendet har gått förlorat. Ersättningsskyldigheten bör därför endast inträda vid all- varligare överträdelser. En fördel med att begränsa ersättningsskyl- digheten till allvarligare överträdelser är att ersättningsskyldighetens storlek alltid kan beräknas till egendomens värde. Om mindre över- trädelser skulle kunna leda till ersättningsskyldighet skulle det vara svårt att beräkna överträdelsernas ekonomiska värde, särskilt om flera mindre överträdelser inträffar efter varandra.

En överträdelse som bör leda till en skyldighet för mottagaren att ersätta Allmänna arvsfonden för förmögenhetsöverföringen är att mottagaren överlåter egendomen till någon annan. Skälet till detta är att det vid ett avstående förutsätts att egendomen ska stanna i mot- tagarens ägo, eftersom denne har särskilda förutsättningar att ta hand om den på lämpligt sätt. En överlåtelse bör därför betraktas som en allvarlig överträdelse. Detta gäller oavsett om överlåtelsen avser hela egendomen eller endast en del av den. En annan över- trädelse av åtagandena som bör leda till ersättningsskyldighet är att

256

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

den som egendomen har avståtts till inte tar hand om egendomen på det sätt som denne åtagit sig. En förutsättning bör i det fallet dock vara att överträdelsen är allvarlig. Det kan t.ex. vara fråga om att mottagaren inte vidtar de överenskomna åtgärderna för att bevara egendomen och att egendomen till följd därav riskerar att skadas eller förstöras. Ett annat exempel kan vara att mottagaren inte enligt sina åtaganden gör egendomen tillgänglig för allmänheten genom att ställa ut ett lösöre på museum eller öppna upp en fastighet för besökare.

Vilka villkor ett avstående av egendom på den aktuella grunden bör förenas med är beroende av vilka åtaganden som är lämpliga och rimliga i det enskilda fallet. På liknande sätt som i dag bör Kammar- kollegiet, eventuellt efter samråd med myndigheter som har särskild sakkunskap, avgöra vilka åtaganden som bör krävas i varje enskilt fall. Övergripande bör villkoren avse förbud mot att överlåta egen- domen vidare och åtaganden för mottagaren om att ta hand om och vårda egendomen på visst sätt.

Det bör finnas möjlighet för den som egendomen har avståtts till att ansöka om undantag från villkoren för avståendet, eftersom det kan finnas fall där det efter avståendebeslutet exempelvis visar sig att egendomen bättre kan tas om hand på ett annat sätt än vad som då förutsattes eller att någon annan än den som egendomen har avståtts till har bättre förutsättningar att ta hand om den. Undantag från villkoren bör därför beviljas, om det finns särskilda skäl.

Beslut om avstående av egendom som är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårdssyn- punkt bör sålunda förenas med villkor dels om hur mottagaren ska ta hand om egendomen, dels om att mottagaren inte får överlåta egendomen vidare. Efter ansökan från den som egendomen har avståtts till bör Kammarkollegiet, om det finns särskilda skäl, få besluta om undantag från villkoren.

Den närmare utformningen av en ersättningsskyldighet

Som framgått ovan bör endast allvarligare överträdelser som innebär att syftet med avståendet har gått förlorat leda till att mottagaren är ersättningsskyldig. Det är i de fallen naturligt att ersättningsskyl- dighetens storlek bestäms utifrån egendomens värde. En särskild

257

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

fråga är då hur detta värde ska beräknas. Särskilt när den egendom som har avståtts utgörs av en fastighet kan värdet fluktuera avsevärt även under kortare tidsperioder. Det finns väsentligen två möjliga grunder för att beräkna värdet – beräkningen kan utgå antingen från egendomens värde vid beslutet om avstående eller från värdet vid överträdelsen. Sättet för beräknandet av värdet blir avgörande för vem som ska stå risken för eventuella förändringar i egendomens värde efter avståendet – Allmänna arvsfonden eller mottagaren.

Fondens intresse är att få kompensation för den förmögenhets- överföring som felaktigt har skett när mottagaren inte följer sina åtaganden, eftersom fondens alternativ till att avstå egendomen hade varit att sälja den. Detta talar för att ersättningsskyldighetens storlek bör beräknas utifrån det marknadsvärde som egendomen hade vid avståendet. I motsatt riktning talar att en sådan värdering kan göra ersättningsskyldigheten mindre avskräckande för mottagaren, om värdet på egendomen ökar avsevärt. Den egendomen som avstås utgörs ofta av en fastighet och fastighetspriserna har historiskt sett ökat över tid. Att det ofta är större fastigheter skapar också svårig- heter att vid avståendet bestämma ett rättvisande värde, eftersom fastigheten kan avstyckas och det sammanlagda värdet av stycknings- lotterna och det som blir kvar av stamfastigheten normalt är högre än ursprungsfastighetens värde. Samtidigt blir en ersättningsskyldighet som motsvarar fastighetens värde vid överträdelsen eller, om fastig- heten säljs vidare av mottagaren, försäljningspriset oförutsebar. Bristerna i förutsebarhet och tydlighet talar emot att ersättnings- skyldigheten bör beräknas på ett sådant sätt. I samma riktning talar det förhållandet att avståenden på den aktuella grunden oftast görs till statliga myndigheter eller kommuner, där risken för missbruk av avståendebestämmelsen får anses vara låg. Behovet av en högre ersätt- ningsskyldighet för att avskräcka mottagaren från att bryta mot vill- koren för avståendet bedöms mot den bakgrunden vara litet.

En annan invändning mot att bestämma ersättningsskyldighetens storlek utifrån det marknadsvärde egendomen hade vid avståendet är att fonden går miste om avkastning på det belopp en försäljning hade inbringat, om egendomen hade sålts i stället för att avstås. Vid en försäljning hade dock 90 procent av försäljningssumman funnits tillgänglig för utdelning direkt medan endast tio procent hade lagts till fonden. En eventuell värdestegring skulle alltså endast omfatta en liten del av försäljningssumman. Den möjliga avkastning som

258

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

fonden går miste om får därmed förutsättas vara låg. Som nämnts talar därtill förutsebarhetsskäl för att den metod som används för att beräkna den ekonomiska kompensationen inte bör vara alltför kom- plicerad. Om ersättningsskyldigheten beräknas endast utifrån mark- nadsvärdet vid avståendet kan beloppet skrivas in i beslutet vilket gör att det blir tydligt för mottagaren vilken konsekvens ett brott mot åtagandena kommer att leda till. Mot den här bakgrunden bör ersätt- ningsskyldighetens storlek beräknas utifrån egendomens värde vid avståendebeslutet.

I en del fall kan en ersättningsskyldighet som motsvarar egen- domens värde vid avståendebeslutet vara oskälig. Ett exempel är att det kan vara rimligt att i vart fall sätta ned storleken på ersättningen, om den som egendomen avståtts till efter att ha bekostat en restau- rering överlåter den till någon annan som har goda förutsättningar att ta hand om den på lämpligt sätt men där det av förbiseende inte lämnas in en ansökan om undantag från villkoren. Kammarkollegiet bör därför få besluta att mottagaren helt eller delvis ska befrias från skyldigheten att betala ersättning till Allmänna arvsfonden, om det finns särskilda skäl.

En ersättningsskyldighet som begränsas i tiden?

En ytterligare fråga är om den tid under vilken ersättningsskyldig- heten kan inträda bör begränsas. Egendom som är av väsentlig bety- delse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kultur- vårdssynpunkt kan förväntas behålla sin betydelse under en mycket lång tid, vilket skulle kunna tala för en ersättningsskyldighet som inte är begränsad i tiden. Samtidigt är innebörden av ett arvsavstå- ende att äganderätten till och rådigheten över egendomen övergår till ett annat rättssubjekt, vilket bör medföra att fondens rätt till ersättning vid någon tidpunkt upphör att gälla. Om mottagaren av egendomen under lång tid har tagit hand om egendomen på ett lämp- ligt sätt torde också behovet av det påtryckningsmedel som ersätt- ningsskyldigheten utgör minska. Det framstår därför som rimligt att möjligheten för Allmänna arvsfonden att få ersättning för egendomen begränsas i tiden. Frågan är då hur denna tidsbegränsning närmare ska bestämmas.

259

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

Även om ett arvsavstående inte är ett beslut om stöd ur fonden, så finns det likheter mellan ett avstående av egendom som är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårdssynpunkt och stöd till anläggningar, lokaler och utrustning, eftersom beslut både om avstående och om stöd kan bidra till en mer bestående värdeuppbyggnad hos mottagaren. Den som beviljas lokalstöd ska enligt 9 a § lagen om Allmänna arvsfonden för- binda sig att under minst tio år använda den lokal eller den anlägg- ning som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förut- sattes när stödet beviljades. Stödet ska återbetalas om lokalen eller anläggningen säljs eller användningen av den ändras utan Arvsfonds- delegationens medgivande inom en tioårsperiod. I det fallet gäller alltså en begränsning om tio år. Vid införandet av bestämmelsen övervägdes dock om gränsen skulle gå vid fem, tio eller 25 år. En tidsfrist om tio år ansågs enligt förarbetena (prop. 2002/03:136, s. 32 f.) lämplig mot bakgrund av att den redan tillämpades i praxis, att den var rimlig med hänsyn till de regler som fanns om återbetalning av statligt investerings- stöd inom andra områden och att den kunde anses ansluta till preskrip- tionstiden för fordringar enligt 1 § preskriptionslagen (1981:130).

När det gäller avstående av egendom som är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårdssyn- punkt gör sig dock delvis andra omständigheter gällande än vid lokal- stöd. En stor skillnad är, som berörts ovan, att den egendom som avstås kan förväntas behålla sin betydelse under en mycket lång tid. Kravet på motprestation från mottagaren är också väsentligt lägre – vid lokalstöd måste mottagaren bedriva viss verksamhet i lokalen under tio år men vid avstående av egendom torde kravet på motpresta- tion normalt vara lägre, även om det krävs att mottagaren ska vårda egendomen på visst lämpligt sätt. Vid arvsavståenden av kulturhisto- risk egendom m.m. är det också ofta fastigheter som avstås, vilket med- för att värdet på egendomen kan vara väsentligt högre än det stöd som normalt lämnas till lokaler. Dessa omständigheter talar i någon mån för en längre tidsfrist. Även det ovan beskrivna fallet, där en fastighet avstods till en kommun, som sålde delar av den vidare efter sju år, talar i någon mån för att en tidsgräns på tio år skulle kunna vara otillräcklig.

Det bör dock framhållas att redan tio år är en lång tid. Det bör därför krävas starka skäl för att införa en längre tidsgräns än så för möjligheten för fonden att få ersättning för förmögenhetsöverför- ingen. De åtaganden som sökanden ska göra för att egendomen ska

260

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

avstås avser inte endast att inte överlåta egendomen vidare – mot- tagaren måste också ta hand om egendomen enligt en viss plan. Även om fonden inte bör ha något eget ansvar för att fortlöpande kon- trollera att åtagandena följs, torde brister i åtagandet att ta hand om egendomen ofta upptäckas inom en kortare tid än tio år. Mot den här bakgrunden framstår inte behovet av en längre tidsfrist än tio år som tillräckligt starkt för att väga över fördelarna med en tidsfrist om tio år, som skulle ansluta både till motsvarande tidsfrist för lokalstöd och till preskriptionstiden för fordringar enligt 1 § pre- skriptionslagen. Sammanfattningsvis bör därför ersättningsskyl- digheten kunna göras gällande för överträdelser som inträffar inom tio år räknat från dagen för beslutet om arvsavstående.

Överklagande av beslut om ersättningsskyldighet

Kammarkollegiets beslut om ersättningsskyldighet för den som egen- domen har avståtts till bör få överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten.

12.5Regeringens del i beslutsfattandet i ärenden om avstående av arv och försäkringsbelopp

Förslag: Den nuvarande möjligheten för Kammarkollegiet att lämna över ärenden där det har uppkommit en fråga av särskild vikt från allmän synpunkt till regeringen ska tas bort. Som en följd härav ska samtliga beslut i ärenden om avstående av arv och försäkringsbelopp fattas av Kammarkollegiet.

Skälen för förslaget

Bakgrund och tidigare överväganden

Regeringen prövar på flera områden förvaltningsärenden, ibland som första instans och i vissa fall efter överklagande. Regeringens beslut får inte överklagas, men kan enligt lagen (2006:304) om rättspröv- ning av vissa regeringsbeslut bli föremål för domstolsprövning i Högsta förvaltningsdomstolen om beslutet innefattar en prövning

261

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen.

Det har länge varit en allmän strävan att befria regeringen från förvaltningsärenden av löpande art för att statsråden och departe- menten ska få möjlighet att ägna mer tid och kraft åt reformarbete, övergripande planering och prioritering. Regeringsformens regler om formerna för regeringens arbete vilar på förutsättningen att detta ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ett ställ- ningstagande från regeringen eller någon i regeringskretsen. Reger- ingen ska alltså bara pröva ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Under en följd av år har därför ett stort antal ärendegrupper på olika förvaltningsområden flyttats över från regeringen till myndigheter under regeringen.12

Tidigare fanns det en möjlighet att överklaga Kammarkollegiets beslut i fråga om avstående av egendom som har tillfallit Allmänna arvsfonden till regeringen. Denna möjlighet togs bort när den nuvar- ande lagen om Allmänna arvsfonden trädde i kraft 1994. I förarbetena (prop. 1993/94:124 s. 33) till lagen angav regeringen som skäl för förslaget att ett beslut om avstående av arv är helt beroende av en skönsmässig bedömning och att det inte kan antas att en överinstans skulle kunna göra en säkrare bedömning i frågan än vad Kammark- ollegiet har gjort. När beloppsgränsen för Kammarkollegiets behö- righet att besluta i ärenden om avstående av arv och försäkrings- belopp togs bort 2014 uttalade regeringen (skr. 2012/13:172 s. 44) att utgången i det åttiotal beslut som regeringen fattade i de ärenden som inkom under åren 2007–2012 i de allra flesta fall överensstämde med Kammarkollegiets förslag till beslut och att samma synsätt som angetts i de nämnda förarbetsuttalandena bör kunna anläggas på frågan om inte Kammarkollegiet i stället för regeringen skulle kunna besluta om avstående oberoende av värdet av egendomen enligt bo- uppteckningen. Regeringen uttalade vidare att bedömningarna i ärenden om avstående från arv eller försäkringsbelopp inte i sig är beroende av egendomens värde och inte bör ha inslag av politisk bedömning; besluten är inte heller av sådan karaktär att de kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Regeringen ansåg därför att det inte fanns några bärande skäl som talade för att

12Se bl.a. prop. 1973:90 s. 184, prop. 1983/84:120 och bet. 1983/84:KU23, prop. 1989/90:100 bil. 2 s. 48 f., prop. 1990/91:100 bil. 2 s. 55 ff., prop. 1995/96:31, prop. 2006/07:1 utg. omr. 2, s. 40, prop. 2012/13:70 och prop. 2012/13:151. Se även Ds 2000:1, avsnitt 6.7 och SOU 2013:4.

262

SOU 2018:70

Vissa frågor om avstående av arv

regeringen ska besluta om avstående när värdet av den egendom som ansökan avser enligt bouppteckningen överstiger ett visst belopp.

Samtliga beslut i ärenden om avstående av arv och försäkringsbelopp ska fattas av Kammarkollegiet

Som framgått ovan är det i dag som huvudregel Kammarkollegiet som beslutar i ärenden om avstående av arv eller försäkringsbelopp. Endast om det i ett sådant ärende uppkommer någon fråga av sär- skild vikt från allmän synpunkt, ska kollegiet lämna över frågan till regeringen för avgörande. Kammarkollegiet har inte överlämnat något ärende till regeringen på denna grund sedan beloppsgränsen togs bort 2014. Även dessförinnan förefaller överlämnanden på den aktu- ella grunden ha varit mycket sällsynta.

Frågor av särskild vikt från allmän synpunkt har alltså upp- kommit ytterst sällan och det kan inte förväntas ske någon ändring i detta avseende inom en överblickbar framtid. Avståendegrunderna är nämligen till sin karaktär sådana att ansökningsärendena normalt endast har betydelse för den enskilde sökanden. Möjligen skulle det vid ansökningar om att egendom som har betydelse ur kulturhisto- risk synpunkt eller natur- eller kulturvårdssynpunkt ska avstås enligt 25 § lagen om Allmänna arvsfonden i något fall kunna uppstå frågor som är av vikt från allmän synpunkt. Det är dock svårt att se något praktiskt behov av politiska ställningstaganden i de fallen. Som anges i förarbetena har Kammarkollegiet möjlighet att samråda med myn- digheter som har särskild sakkunskap när det gäller att avgöra om egendomen är av sådant slag som bestämmelsen förutsätter. Kollegiet har alltså, oberoende av möjligheten att överlämna ärenden till reger- ingen, goda möjligheter att skaffa sig ett tillfredsställande besluts- underlag. Det exempel på fråga av särskild vikt som avgjorts av reger- ingen och som redovisas i avsnitt 12.2.3, dvs. frågan om bestämmelsen tillåter att egendom som endast har ett kulturhistoriskt värde för ett annat land än Sverige avstås, kan inte heller anses ha varit en politisk fråga. Det är i första hand en tillämpnings- och lagtolkningsfråga som myndigheter i andra liknande sammanhang på egen hand får pröva genom att använda sig av sedvanlig juridisk metod.

Sammanfattningsvis uppkommer det endast ytterst sällan frågor av särskild vikt från allmän synpunkt. Enligt vår bedömning är frågorna, när de väl uppkommer, inte heller av sådan karaktär att de

263

Vissa frågor om avstående av arv

SOU 2018:70

kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Dess- utom framstår det inte som lämpligt att bedömningarna i enskilda beslut om arvsavstående har inslag av politiska bedömningar. Vi före- slår därför att den nuvarande möjligheten för Kammarkollegiet att lämna över ärenden där det uppkommit en fråga av särskild vikt från allmän synpunkt till regeringen ska tas bort och att samtliga beslut i ärenden om avstående av arv och försäkringsbelopp ska fattas av Kammarkollegiet.

264

13Ska försäljning av fast egendom prövas av regeringen?

13.1Inledning

Av förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden framgår att frågor om försäljning av Allmänna arvsfondens fasta egendom prövas av Kammarkollegiet. Om egendomens värde är mer än tio miljoner kronor prövas dock frågan om försäljning av regeringen. I våra kom- mittédirektiv anges att regeringen och dess kansli bör koncentrera sin verksamhet till sådant som har betydelse för styrandet av riket. Som ett led i att renodla verksamheten bör Regeringskansliet avlastas förvaltningsärenden i så stor utsträckning som möjligt, vilket bl.a. kon- staterades i betänkandet Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22). Mot den här bakgrunden ska vi enligt direktiven överväga och ta ställning till om den ordningen att försäljning av fast egendom vars värde är högre än tio miljoner kronor ska prövas av regeringen bör ändras och, om så bedöms vara fallet, föreslå en annan reglering.

13.2Nuvarande reglering

Allmänt om försäljning av statens tillgångar

Enligt regeringsformen förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har av- satts till särskild förvaltning (9 kap. 8 § första stycket). Riksdagen beslutar dock om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar (9 kap. 9 § första meningen). Riksdagens beslutade grunder i detta avseende finns i 8 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) där det framgår att när värdet av fast egendom inte överstiger 75 mil- joner kronor, får regeringen besluta att sälja egendomen, om den

265

Ska försäljning av fast egendom prövas av regeringen?

SOU 2018:70

inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Regeringen får dock – utan de angivna begräns- ningarna – besluta om försäljning till en kommun för samhällsbygg- nadsändamål. I förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. har regeringen inom vissa värdegränser dele- gerat sin beslutanderätt till myndigheter under regeringen. Förord- ningen innehåller också närmare bestämmelser om försäljningsför- farandet i de fallen myndigheterna beslutar om försäljning.

Försäljning av Allmänna arvsfondens tillgångar

Allmänna arvsfonden har en unik rättslig ställning till följd av dess uppgift och det sätt som fonden har skapats på och regleras. Fonden är en självständig och självägande förmögenhetsmassa av allmän- nyttig karaktär. Den är en egen juridisk person och en legal arvinge med egen arvsrätt. För att undvika att Allmänna arvsfondens för- mögenhet kopplas samman med statens tillgångar, redovisas fonden inte bland statens tillgångar i årsredovisningen för staten. Den tas alltså inte med i statens nettoförmögenhet eller bland fonder med särskilda ändamål (se prop. 2002/03:136, s. 14, 22 och 23). Det för- hållandet att Allmänna arvsfondens tillgångar inte ingår bland statens tillgångar innebär att de ovan redovisade bestämmelserna i regerings- formen inte är tillämpliga och att försäljning av fondens egendom inte följer det regelverk som gäller för försäljning av statlig egendom (se SOU 2002:19, s. 76 och 77, samt prop. 1990/91:132 s. 2 och 4–8).

Riksdagen har genom bestämmelsen i 21 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden bemyndigat regeringen att besluta om för- säljning av fast egendom eller tomträtt som har tillfallit fonden. Reger- ingen får i sin tur bemyndiga Kammarkollegiet att besluta om försälj- ning av sådan egendom. Kammarkollegiets bemyndigande i detta avseende finns i 16 § förordningen om Allmänna arvsfonden. Enligt denna bestämmelse prövas frågan om försäljning av egendom av Kammarkollegiet, om egendomens värde är högst tio miljoner kronor, och av regeringen, om värdet är högre. Med värde avses taxeringsvärdet eller, om sådant saknas, det marknadsvärde som har bedömts vid en särskild värdering.

266

SOU 2018:70

Ska försäljning av fast egendom prövas av regeringen?

I förordningen finns även följande bestämmelser för försälj- ningen av Allmänna arvsfondens fasta egendom. Allmänna arvsfon- dens fasta egendom ska säljas så snart det kan ske, till högsta möjliga pris och på ett ändamålsenligt sätt (11 §). Kammarkollegiet ska underrätta berörd kommun eller statlig myndighet om en blivande försäljning, när det med hänsyn till egendomens läge och beskaffen- het eller annars ter sig sannolikt att kommunen eller myndigheten behöver förvärva egendomen för ett kommunalt eller statligt ända- mål (samhällsbyggnadsändamål), eller att kommunen eller myndig- heten behöver förvärva egendomen för att tillgodose intressen som den har att bevaka (12 §). Kammarkollegiet har hand om försälj- ningen men får till sin hjälp med försäljningen anlita andra myndig- heter under regeringen (14 §). Vid försäljning av en bostadsfastighet för permanent bruk ska eventuella hyresgäster erbjudas att köpa fastigheten till dess marknadsvärde. Detta gäller dock inte om Kam- markollegiet eller regeringen har beslutat att fastigheten ska säljas till den kommun där den finns för att användas för samhällsbyggnads- ändamål (16 §). Kammarkollegiet får meddela de ytterligare föreskrifter som kan behövas för verkställigheten av bestämmelserna (17 §); några sådana föreskrifter har dock inte meddelats. Bestämmelserna ska också gälla tomträtt (18 §).

13.3Kammarkollegiet ska besluta om försäljning av fast egendom och tomträtt

Förslag: Kammarkollegiet ska besluta om försäljning av fast egen- dom och tomträtt som har tillfallit Allmänna arvsfonden.

Skälen för förslaget: Som vi har redovisat i avsnitt 12.5 har det länge varit en allmän strävan att befria regeringen från förvaltningsärenden av löpande art för att statsråden och departementen ska få möjlighet att ägna mer tid och kraft åt reformarbete, övergripande planering och prioritering. Regeringsformens regler om formerna för reger- ingens arbete vilar på förutsättningen att detta ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ett ställningstagande från regeringen eller någon i regeringskretsen. Regeringen ska alltså bara pröva ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som

267

Ska försäljning av fast egendom prövas av regeringen?

SOU 2018:70

politiskt organ. Under en följd av år har därför ett stort antal ärende- grupper på olika förvaltningsområden flyttats över från regeringen till myndigheter under regeringen.

Den fasta egendom som tillhör Allmänna arvsfondens har i de flesta fall kommit i fondens ägo genom arv, testamente eller gåva. Riksdagen, som utövar bestämmanderätten över fonden, har utan någon beloppsgräns eller övriga inskränkningar eller villkor delege- rat rätten att besluta om försäljning av fondens fasta egendom till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Kammarkollegiet. Detta skiljer sig från vad som gäller för statliga tillgångar, där reger- ingens bemyndigande att sälja statens fasta egendom är begränsat till egendom vars värde inte överstiger 75 miljoner kronor. Någon sådan begränsning finns alltså inte för regeringen att besluta om försäljning av Allmänna arvsfondens egendom. Även om det i Allmänna arvs- fondens regelverk inte finns angivet några villkor för hur regeringen ska förfara vid försäljningen av fondens fasta egendom så ska för- säljningen självfallet ske i syfte att ta till vara fondens intressen. Av Allmänna arvsfondens konstruktion och syfte följer att fondens intresse när det gäller egendomen i princip endast är att sälja den så snart som möjligt, till högsta möjliga pris och på ett ändamålsenligt sätt för att medel ska kunna tillföras fonden och för att medlen därefter ska delas ut för att kunna främja fondens målgrupper. Regeringen torde alltså inte ha någon egentlig möjlighet att t.ex. underlåta att besluta att egendomen ska säljas eller besluta att egendomen ska säljas till underpris. Regeringen har själv föreskrivit att den prövning som ska ske vid en försäljning också ska innefatta de momenten att en kommun eller en statlig myndighet under vissa förutsättningar ska underrättas om försäljningen och, om egendomen utgörs av en bostadsfastighet för permanent bruk, att eventuella hyresgäster ska erbjudas att köpa fastigheten.

Den formella prövning som alltså ska göras i ärenden om försälj- ning av fast egendom och tomträtt är inte beroende av egendomens värde. Något alternativ till att besluta om försäljning av fast egen- dom och tomträtt som tillfallit fonden torde inte finnas, även om försäljningen i vissa fall ska ske till en kommun eller statlig myn- dighet respektive hyresgäster. Försäljningarna torde inte heller ha sådana politiska inslag att det krävs att regeringen av det skälet fattar beslut. Vi gör därför bedömningen att det inte finns några bärande skäl som talar för att regeringen ska pröva frågor om försäljning av

268

SOU 2018:70

Ska försäljning av fast egendom prövas av regeringen?

fast egendom när värdet av egendomen överstiger ett visst belopp. Den praktiska hanteringen av alla ärenden sker redan i dag av Kammar- kollegiet och det bedöms inte finnas något som hindrar att kollegiet framöver får pröva frågor om försäljning av fondens fasta egendom, oberoende av egendomens värde.

Sammanfattningsvis föreslår vi därför att Kammarkollegiet ska besluta om försäljning av all fast egendom eller tomträtt som har till- fallit Allmänna arvsfonden.

269

14 Kostnader i bristbon

14.1Inledning

Lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden saknar uttrycklig regler- ing vad gäller ersättning till god man som förordnats av Kammar- kollegiet och som inte täcks av medlen i det dödsbo för vilket den gode mannen har utsetts att företräda fonden. Enligt Kammar- kollegiets interna praxis är utgångspunkten att varje dödsbo ska bära sina egna kostnader. Det innebär att den gode mannen i dödsbon där skulderna överstiger tillgångarna i vissa fall har avstått eller jämkat sitt arvode. Mot denna bakgrund ska vi utreda och analysera hur bestämmelserna tillämpas när det gäller kostnader som uppstår i så kallade bristbon, dvs. när tillgångarna i boet inte räcker till för att täcka kostnaderna för avvecklingen av detsamma. Utifrån analysen ska vi bedöma om det är en rimlig utgångspunkt att varje dödsbo ska bära sina egna kostnader eller om dessa i vissa fall ska täckas av arvs- fondsmedel samt i förekommande fall lämna relevanta författnings- förslag. I detta sammanhang behandlas också frågan om kostnader förknippade med en gravrätt som Allmänna arvsfonden har förvär- vat, som t.ex. skötsel av en familjegrav, kan täckas av medel ur fonden i de fall det saknas medel i det enskilda dödsboet.

14.2Nuvarande ordning

14.2.1Bristbon och gode mans arvode

Om det vid ett dödsfall inte finns någon annan arvinge än Allmänna arvsfonden eller om fonden är testamentstagare ska den som har boet i sin vård anmäla detta till Kammarkollegiet (17 § lagen om Allmänna arvsfonden). Kammarkollegiet ska i sin tur förordna en god man att företräda fonden vid boutredningen. Av 18 § samma lag

271

Kostnader i bristbon

SOU 2018:70

följer att god man inte behöver förordnas om fonden har uteslutits från arv genom testamente och Kammarkollegiet bedömer att det inte finns någon anledning till klander av testamentet. Vidare behövs enligt bestämmelsen inte ett godmansförordnande om boet har större skulder än tillgångar och det inte behövs en god man för att ta vård om egendomen, eller om egendom som har tillfallit fonden som legat utgörs av pengar. Om egendom har tillfallit fonden genom gåva som inte endast utgörs av pengar ska Kammarkollegiet emeller- tid förordna en god man att ta hand om egendomen (19 §).

Den gode mannen står under kollegiets tillsyn (20 § första stycket). Kammarkollegiet företräder fondens intressen och ser till att boet avvecklas på ett riktigt sätt. Vid uppdrag som god man för Allmänna arvsfonden gäller 18 kap. handelsbalkens regler om sysslomän (20 § andra stycket).

Den gode mannen företräder fonden vid boutredningen och sköter det praktiska arbetet med boet. När boutredningen är klar och uppdraget således är slutfört ska den gode mannen redovisa sin förvaltning till Kammarkollegiet och betala in de medel som finns kvar till fonden (vilket följer av 18 kap. 1 § handelsbalken). Av 18 kap. 5 § nämnda balk framgår att den gode mannen har rätt till skälig ersättning för nedlagt arbete. Den gode mannen har också rätt till ersättning för kostnader som varit nödvändiga för utförandet av uppdraget. Tvist om redovisning, arvode och annat som hör till upp- dragets genomförande får prövas och bedömas efter de nämnda bestämmelserna och ytterst av domstol. Det aktuella godmanskapet är inte att jämställa med vanliga godmansförordnanden utan ska enligt förarbetena till lagen om Allmänna arvsfonden ses som ett uppdragsförhållande mellan Kammarkollegiet och den som har ut- setts att företräda fonden i boutredningen (SOU 1992:120 s. 110 och prop. 1993/94:124 s. 30).

De nu nämnda bestämmelserna överensstämmer i huvudsak med vad som följde av 1928 års lag om Allmänna arvsfonden. I för- arbetena till den lagen angavs att de tillämpliga reglerna i handels- balkens kapitel om sysslomän bl.a. innebär att reglerna om sysslo- mans redovisning äger motsvarande tillämpning samt att fonden svarar för att gode mannen erhåller skäligt arvode för uppdraget (SOU 1967:2 s. 18). Vidare framgår av förarbetena till den tidigare lagen att dåvarande Kammaradvokatfiskalsämbetet som remissinstans framhöll att det är angeläget gode män inte förordnas i bristbon där

272

SOU 2018:70

Kostnader i bristbon

tillgångarna inte räcker för kostnaderna för godmanskapet samt att den nuvarande regleringen i 18 § utformades så att den bättre skulle stämma överens med den praxis som kollegiet tillämpade (prop. 1969:83 s. 39 och 51 samt SOU 1967:2 s. 74).

Någon uttrycklig reglering i lagen om Allmänna arvsfonden finns inte vad gäller just ersättning till god man som förordnats av Kammarkollegiet och som inte täcks av medlen i det dödsbo för vilket den gode mannen har utsetts att företräda fonden. Av 30 § följer dock att Kammarkollegiets kostnader för att förvalta och företräda fonden enligt lagen ska betalas ur fonden enligt de grunder som regeringen bestämmer.1 Den sistnämnda lagregeln motsvarar regleringen i 1 § tredje stycket 1928 års lag om Allmänna arvsfon- den, vilken infördes för att göra det möjligt att belasta Allmänna arvsfonden med Kammarkollegiets kostnader för avveckling av döds- bon samt med kostnaderna för förvaltningen av fonden i stället för att dessa kostnader skulle bekostas av skattemedel. Lagstiftaren anförde i detta sammanhang att Kammarkollegiets alla kostnader som följer av dess uppgifter enligt lagen om Allmänna arvsfonden, såväl för- valtning som övriga uppgifter, bör bekostas med medel ur fonden (prop. 1983/84:153 s. 3 ff.).

Kammarkollegiet förordnar regelmässigt god man att företräda fonden i boutredningen för de dödsbon kollegiet svarar för att avveckla. Det är relativt vanligt att dödsbo som Kammarkollegiet ansvarar för att avveckla utgörs av ett bristbo, i vilket tillgångarna inte täcker skulderna i boet. Enligt uppgift från Kammarkollegiet är detta oftast något som kan konstateras tämligen omgående och den gode man- nen som utses att företräda fonden är då medveten om detta. Den gode mannens uppgift blir i praktiken att i första hand försöka nå en frivillig uppgörelse med borgenärerna som innebär att borgenärerna sätter ned eller avskriver sina fordringar på dödsboet. Om det inte är möjligt att nå en överenskommelse kan dödsboet komma att begäras i konkurs enligt reglerna i konkurslagen (1987:672). Kammarkollegiet vill med hänsyn till den avlidnes integritet undvika att ett insolvent dödsbo försätts i konkurs.

1Enligt 20 a § förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden ska Arvsfondsdelegationens kostnader för fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden och Kammarkollegiets kostnader för att förvalta och företräda fonden betalas med högst de belopp som regeringen bestämmer för varje år.

273

Kostnader i bristbon

SOU 2018:70

Storleken på en god mans arvode för förvaltningen av ett bristbo varierar i stor utsträckning. Av Kammarkollegiets interna praxis följer att avvecklingen av ett dödsbo ska bära sina egna kostnader. Detta innebär att den gode mannens ersättning i normalfallet bekostas av medel ur boet. Ofta kan den gode mannens arvode täckas av dessa medel.

Det förekommer att vissa kommuner själva ombesörjer avveck- lingen av ett dödsbo som är ett bristbo, och således gör samma arbete som en god man, varför något förordande inte krävs i de fallen.

Kammarkollegiet har till utredningen framfört att kollegiet inte upplever sig ha tillräckligt tydligt lagstöd för att bekosta en god mans arvode med medel ur Allmänna arvsfonden. I normalfallet accepterar den gode mannen att dennes arvode sätts ned om medel i boet saknas för att täcka arvodet. I de fall medel saknas i boet att helt eller delvis täcka den gode mannens arvode har det dock förekommit att medel ur Allmänna arvsfonden bekostat arvodet. Det är mycket sällan som det har uppstått en tvist mellan Kammarkollegiet och den gode mannen i en arvodesfråga.

14.2.2Begravningskostnader och kostnader för skötsel av gravplats

Som utvecklats ovan ansvarar Kammarkollegiet för avvecklingen av ett dödsbo för vilket det saknas annan arvinge än Allmänna arvs- fonden. I dödsbon som Kammarkollegiet svarar för att avveckla upp- står i vissa fall frågan om Allmänna arvsfonden kan stå för kostnader förknippade med gravsättning.

Det allmänna ska enligt 9 kap. 6 § begravningslagen (1990:1144) svara för gravplats eller motsvarande på allmän begravningsplats under en tid av 25 år. Det allmänna svarar också för bl.a. gravsätt- ning, kremering, lokal för förvaring och visning av stoftet, samt lokal för begravningsceremoni. Utanför det allmännas ansvar faller sådana åtgärder som anskaffande av kista och gravsten, annonsering, anord- nande av begravningsceremoni och minnesstund samt skötselåtagan- den (prop. 1998/99:38 s. 99).

Om den avlidne inte efterlämnar någon som ordnar med grav- sättningen, ska den ordnas av den kommun där den avlidne senast var folkbokförd eller, om den avlidne inte har varit folkbokförd i Sverige, av den kommun där dödsfallet inträffade. För kostnaderna

274

SOU 2018:70

Kostnader i bristbon

har kommunen rätt till ersättning av dödsboet (5 kap. 2 § begrav- ningslagen).

Kostnader för begravning ska i första hand täckas av medel ur dödsboet efter den avlidne (se bl.a. RH 2010:43). Finns det inte medel i dödsboet som helt eller delvis täcker begravningskostna- derna kan ekonomiskt bistånd sökas för kostnaderna. Bedömningen av om bistånd ska ges utgår alltså från de ekonomiska förhållandena i dödsboet och arvingarnas ekonomiska situation ingår inte i denna bedömning. Ansökan görs hos den avlidnes hemkommun. Av Social- styrelsens allmänna råd (SOSFS 2013:1) om ekonomiskt bistånd följer att socialnämnden bör ge ekonomiskt bistånd som möjliggör en värdig begravning. Ekonomiskt bistånd till begravningskostnader bör i regel enligt de allmänna råden inte vara högre än ett halvt bas- belopp. Socialstyrelsens råd är inte bindande, och bedömningen av vilka kostnader som kan ersättas och hur stor ersättning som högst ges kan skilja sig åt mellan olika kommuner.

Rätten till en bestämd gravplats benämns gravrätt och utövas vanligen av anhöriga till den avlidne som har gravsatts på platsen. Gravrätten får utövas bara av den som i gravboken eller gravregistret är antecknad som innehavare av gravrätten (7 kap. 1 § begravnings- lagen). Innehavaren av gravrätten ska hålla gravplatsen i ordnat och värdigt skick (7 kap. 3 §). En gravrätt får upplåtas till en juridisk person bara om det finns särskilda skäl för det (7 kap. 4 §). Gravrätts- innehavare har rätt att bestämma vem som ska gravsättas inom grav- platsen och om val av gravanordning, t.ex. gravsten (7 kap. 21 och 26 §§).

Av förarbetena till begravningslagen följer att Kammarkollegiet som remissinstans anförde att gravrätt ska kunna upplåtas till All- männa arvsfonden. Lagstiftaren uttalade i anledning av detta följande (prop. 1990/91:10 s. 55 ff.).

Jag anser i likhet med Kammarkollegiet att gravrätt också i vissa fall bör kunna upplåtas till Allmänna arvsfonden. Vad jag har erfarit ser arvs- fonden i dag regelmässigt till att avlidna vars arv tillfaller fonden får en gravplats och att det betalas för skötseln av gravplatsen. Även om den personliga anknytningen saknas mellan arvsfonden och den avlidna, menar jag att arvsfonden, om den ordnar gravplats och gravskötsel, också bör kunna förvärva gravrätten till gravplatsen.

Av 7 kap. 14 § begravningslagen följer vidare att om en gravrätts- innehavare avlider får gravrätten gå över bara till någon som genom

275

Kostnader i bristbon

SOU 2018:70

släktskap eller på något annat sätt har nära anknytning antingen till den avlidne gravrättsinnehavaren eller till någon som är gravsatt inom gravplatsen. Gravrätten får också enligt bestämmelsen gå över till Allmänna arvsfonden i aktuellt fall. Som skäl till att fonden ska kunna överta gravrätten efter en avliden gravrättsinnehavare angavs i förarbetena till lagen att detta faller sig naturligt eftersom Allmänna arvsfonden regelmässigt åtar sig att betala kostnaderna för grav- skötsel i de fall där arvet efter en avliden gravrättsinnehavare tillfaller fonden (prop. 1990/91:10 s. 110).

Gravsättning i minneslund, askgravlund och liknande avser ingen bestämd gravplats och således kan inte en gravrätt förvärvas för en sådan plats.

Kammarkollegiet har till utredningen framfört att i de fall All- männa arvsfonden är arvinge till en avliden, vars dödsbo är ett bristbo, gravsätts ofta den avlidne i en minneslund, dvs. inte på en bestämd gravplats. Kostnader för gravsten och skötsel av gravplatsen aktuali- seras således inte i detta fall. Det förekommer dock att Kammar- kollegiet ställs inför frågan om den avlidne ska gravsättas i en familje- grav, som den avlidne innehaft gravrätten till. Allmänna arvsfonden kan då enligt bestämmelserna i begravningslagen förvärva gravrätten, och på så sätt bli ansvarig för bl.a. skötsel av gravplatsen. Kammar- kollegiet menar dock att det är oklart om kollegiet kan låta medel ur fonden bekosta skötseln av gravplatsen ifråga. Enligt uppgift från Kammarkollegiet rör det sig om cirka 40–60 fall per år där frågan om gravrätt aktualiseras i ett bristbo. Kostnaden förknippad med gravrätt i dessa fall uppskattas av kollegiet till cirka 400 000 kronor per år.

14.3Överväganden

Bedömning: Allmänna arvsfonden är att se som uppdragsgivare till en god man som utses att företräda fonden i en boutredning för ett dödsbo i vilket fonden är delägare. Ersättning för den gode mannens arbete och kostnader förenade med uppdraget kan därmed täckas direkt med medel ur fonden, i de fall det i dödsboet saknas medel helt eller delvis härtill. Det finns inte behov av att detta kommer till uttryck i lag.

Kostnader som är förknippade med en gravrätt som har för- värvats av Allmänna arvsfonden, som t.ex. kostnader för årlig

276

SOU 2018:70

Kostnader i bristbon

gravskötsel, kan täckas av medel direkt ur fonden utan att under något skede belasta Kammarkollegiet. Detsamma bör gälla för andra kostnader förknippade med gravsättning och som inte kan täckas med medel ur det enskilda boet eller genom ekonomiskt bistånd. Det finns inte skäl att reglera detta uttryckligt i lag.

Skälen för bedömningen

Kostnaden för gode mäns arvoden

Av 20 § andra stycket lagen om Allmänna arvsfonden samt av regleringen i 18 kap. handelsbalken framgår att en god man som har utsetts att företräda fonden enligt 17 § har rätt till skälig ersättning för sitt arbete och kostnader som är förenade med uppdraget. Ett dödsbo är ett självständigt rättssubjekt vars förvaltning avser av- veckla boet efter den avlidne. Det framstår därför som naturligt att det enskilda boet så långt det är möjligt ska bära sina egna kostnader för dess avveckling, vilket innefattar bl.a. kostnader för arvodet för den gode mannen.

Enligt ovan redovisade förarbeten till nämnda bestämmelse är Kammarkollegiet att se som uppdragsgivare åt de gode män som utses av myndigheten att förvalta dödsbon för Allmänna arvsfon- dens räkning. Visserligen är det Kammarkollegiet som har till upp- gift att utse en god man att företräda Allmänna arvsfonden vid bo- utredningen i det dödsbo i vilket fonden är delägare. Den gode mannens uppdrag är dock enligt lagtextens lydelse att företräda fon- den, och således inte Kammarkollegiet, i avvecklingen av ett dödsbo. Mot bakgrund av det sagda framstår det som mer naturligt att All- männa arvsfonden är att betrakta som uppdragsgivare till den gode mannen än att Kammarkollegiet skulle ha den rollen. Övervägande skäl talar därför för att Allmänna arvsfonden är att se som upp- dragsgivare till den gode mannen.

Eftersom Kammarkollegiet inte är uppdragsgivare är det en teore- tisk fråga om kostnaden för en god mans arvode som inte täcks av medel ur dödsboet skulle vara en sådan kostnad för avveckling av dödsbon som Kammarkollegiet har rätt till ersättning till med medel ur fonden enligt 30 § lagen om Allmänna arvsfonden. Kostnaden ska således inte ingå i Kammarkollegiets kostnader för vilka regeringen bestämmer ramarna för enligt 20 a § förordningen om Allmänna

277

Kostnader i bristbon

SOU 2018:70

arvsfonden. I de fall en god mans arvode inte täcks av medel ur det dödsbo som denne är utsedd att förvalta är det alltså i stället All- männa arvsfonden i egenskap av uppdragsgivare som ska ersätta den gode mannen för dennes arbete och kostnader förenade med upp- draget enligt 17 § lagen om Allmänna arvsfonden. Kostnaden för arvoden som inte täcks av medel i det enskilda dödsboet kan därmed täckas direkt med medel ur fonden. Det finns inte behov att reglera detta förhållande i lag, utan det är tillräckligt att det framgår av lagen om Allmänna arvsfonden att bestämmelserna om sysslomän i 18 kap. handelsbalken gäller för de gode män som utses att företräda fonden vid avvecklingen av ett dödsbo.

Begravningskostnader och kostnader för gravskötsel

Det är vanligast förekommande att en avliden för vilken Allmänna arvsfonden är arvinge gravsätts i en minneslund när boet efter den avlidne är ett bristbo. För gravplatser i minneslund finns det inte någon gravrätt och för skötseln svarar kyrkogårdsförvaltningen eller motsvarande. I dessa fall torde det dock kunna uppstå kostnader för gravsättningen som inte täcks av det allmännas ansvar vid begravning.

I de fall det finns en familjegrav som den avlidne kan gravsättas i och som denne har gravrätt till kan Allmänna arvsfonden överta gravrätten till graven. Med detta följer dock åtagande att sköta gra- ven, varvid kostnader för detta uppkommer. Kostnader för t.ex. inskription i befintlig gravsten kan också uppkomma i dessa fall.

Om det i ett dödsbo där Kammarkollegiet svarar för avvecklingen saknas medel för att täcka de begravningskostnader som det all- männa inte svarar för, kan dödsboet få ekonomiskt bistånd enligt Socialstyrelsens allmänna råd. Enligt uppgift från Kammarkollegiet förekommer det att det söks bistånd för begravningskostnader när det inte finns medel till detta i dödsboet. Ett sådant bistånd är dock begränsat och det maximala biståndsbeloppet kan variera mellan olika kommuner. Bistånd torde inte heller ges för en återkommande årlig kostnad för skötsel av graven.

Om medlen i boet inte täcker kostnader för begravning och skötsel av en bestämd gravplats för vilken Allmänna arvsfonden har gravrätt uppstår frågan om sådan kostnad kan täckas av medel ur Allmänna arvsfonden.

278

SOU 2018:70

Kostnader i bristbon

Det inflyter stora summor i Allmänna arvsfonden varje år och fondens bokförda värde uppgår till flera miljarder kronor i dagsläget. Anständighetsskäl talar starkt för att en avliden som saknar andra arvingar än Allmänna arvsfonden och som innehar en gravrätt till en familjegrav ska kunna gravsättas i den graven särskilt om den avlidne har önskat detta. Att personer skulle gravsättas i en minneslund endast p.g.a. att kostnaderna förknippade med gravrätten inte skulle kunna ersättas med medel ur Allmänna arvsfonden framstår därför som orimligt. Det finns visserligen sannolikt fall där en avliden som har arvingar men där medel saknas i dödsboet för kostnader för- knippade med en gravrätt i t.ex. en gemensam familjegrav gravsätts i en minneslund eller liknande p.g.a. att det saknas medel att täcka kostnader som följer av gravrätten. Denna omständighet bör dock inte hindra att Allmänna arvsfonden står för de kostnader som är förknippade med en gravrätt i de fall det är aktuellt att gravsätta en avliden i en familjegrav. Enligt uppgift från Kammarkollegiet rör det sig vidare om ett begränsat antal fall per år där frågan om gravrätt aktualiseras när det gäller bristbon. Mot bakgrund av det sagda bör alltså kostnader förknippade med en gravrätt som Allmänna arvs- fonden har övertagit eller andra begravningskostnader täckas med medel ur fonden, om medel saknas i det enskilda dödsboet. Frågan är då om kostnader förknippade med gravrätt och gravsättning ska ses som en kostnad som Kammarkollegiet har för avvecklingen av dödsbon, eller om kostnaderna ska finansieras med medel direkt ur fonden.

Av förarbetena till 30 § lagen om Allmänna arvsfonden, som reglerar Kammarkollegiets rätt till ersättning för kostnader för att företräda och förvalta fonden, behandlas inte frågan om kostnader som är förenade med en gravrätt som Allmänna arvsfonden innehar eller andra begravningskostnader kan täckas av medel ur fonden.

Kammarkollegiets har till uppgift att avveckla dödsbon, och har rätt till kostnadstäckning genom medel ur fonden för kostnader förknippade med denna uppgift. En gravrätt efter en avliden kan enligt nämnda bestämmelser i begravningslagen emellertid förvärvas av Allmänna arvsfonden som det självständiga rättssubjekt fonden är, och således inte av Kammarkollegiet. Eftersom gravrätten tillkommer All- männa arvsfonden bör kostnader som är förknippade med gravrätten, som t.ex. kostnader för årlig gravskötsel, täckas av medel direkt ur fonden. Kostnaderna har inte heller några beröringspunkter med

279

Kostnader i bristbon

SOU 2018:70

själva avvecklingen av den avlidnes dödsbo. Kostnader förknippade med en gravrätt ska alltså inte ses som en kostnad för Kammar- kollegiet i dess arbete med att avveckla ett dödsbo och bör därmed inte under något skede belasta Kammarkollegiet. Andra kostnader förknippade med gravsättning och som inte kan täckas med medel ur det enskilda boet eller genom ekonomiskt bistånd bör inte heller ses som kostnader förknippade med Kammarkollegiets uppgift att avveckla dödsbon, utan de är, i likhet med kostnader som rör själva gravrätten, snarare hänförliga till Allmänna arvsfonden som sådan, i egenskap av fondens ställning som enda arvinge och dödsbodelägare. Sådana kostnader bör därför också kunna täckas med medel direkt ur fonden. Någon uttrycklig lagreglering framstår inte som behövlig.

280

15 Redovisningsfrågor

15.1Inledning

Regler om redovisning och årlig revision för myndigheter som lyder direkt under regeringen finns i förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag. Arvsfondsdelegationen är enligt 7 § förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden undantagen från det regelverket. Arvsfond