sou 2018 61

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 16 februari 2017 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna som ska skydda den personliga integriteten när hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig brottslighet används. Utredaren fick även i uppdrag att se över bestämmelserna om data- lagring. Det uppdraget har tidigare redovisats genom delbetänkandet Datalagring – brottsbekämpning och integritet (SOU 2017:75).

Sigurd Heuman, då ordförande i Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden, förordnades att från och med den 16 februari 2017 vara särskild utredare. Ett antal experter har förordnats för att biträda utredaren. De experter som har arbetat med det nu redovisade upp- draget är: kammaråklagaren Hans Harding vid Åklagarmyndigheten, kanslichefen Eva Melander Tell vid Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden och generalsekreteraren Anne Ramberg vid Sveriges advokat- samfund, samtliga förordnade från och med den 16 februari 2017; verksjuristen Marie-Louise Dock Collin vid Säkerhetspolisen, chefs- rådmannen Marie-Louise Ollén vid Södertörns tingsrätt, juristen Pär Runemar vid Polismyndigheten och professor emeritus Per Ole Träskman vid Lunds universitet, samtliga förordnade från och med den 12 oktober 2017, samt ämnesrådet Mikael Kullberg vid Justitiedepartementet, förordnad från och med den 17 oktober 2017 (förordnad som sekreterare i utredningen under tiden den 23 februari

–den 11 oktober 2017).

Som sekreterare anställdes från och med den 16 februari 2017 hovrättsassessorn Christofer Gatenheim.

Utredningen, som tidigare hette Utredningen om datalagring och EU-rätten, har antagit namnet Utredningen om rättssäkerhetsgaran- tier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel. Sigurd Heuman

InnehållSOU 2018:61

7	Våra överväganden när det gäller
	rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer
	för den personliga integriteten...................................		115
7.1 Precisa lagregler och begränsningar ....................................			116
	7.1.1	Kraven i regeringsformen och
		Europakonventionen ............................................	116
	7.1.2	Regelverkets struktur............................................	117
	7.1.3	Brottslighet som hemliga tvångsmedel kan
		användas mot .........................................................	118
	7.1.4	Personkrets............................................................	121
7.2	Förhandskontroll..................................................................		134
	7.2.1	Kraven i regeringsformen och
		Europakonventionen ............................................	134
	7.2.2	Domstolsprövning ................................................	135
	7.2.3	Interimistiska beslut .............................................	139
	7.2.4	Tillståndets varaktighet.........................................	143
	7.2.5	Innehållet i beslut om att tillåta tvångsåtgärder ..	144
	7.2.6	Tillträdestillstånd ..................................................	151
	7.2.7	Offentliga ombud .................................................	153
7.3	Rättssäkerhetsgarantier vid verkställandet..........................		157
	7.3.1	Möjlighet att häva ett tillstånd .............................	157
	7.3.2	Avlyssningsförbud m.m........................................	160
	7.3.3	Överskottsinformation.........................................	167
	7.3.4	Granskning, förstöring och dokumentation .......	200
7.4	Underrättelse ........................................................................		223
	7.4.1	Kraven i regeringsformen och
		Europakonventionen ............................................	223
	7.4.2	Regleringen............................................................	223
	7.4.3	Utredningsbrotten och preventivlagen................	224
	7.4.4	Hemlig rumsavlyssning ........................................	228
7.5	Efterhandskontroll ...............................................................		230
	7.5.1	Kraven enligt regeringsformen och
		Europakonventionen ............................................	230
	7.5.2	Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ..........	230
	7.5.3	Datainspektionen ..................................................	234
	7.5.4	Riksdagens ombudsmän .......................................	235

Förkortningslista

EU-domstolens	EU-domstolens dom den 21 december
Tele2-dom	2016 i de förenade målen C-203/15 och
	C-698/15
Europadomstolen	Europeiska domstolen för de mänskliga
	rättigheterna
Europakonventionen	den europeiska konventionen angående
	skydd för de mänskliga rättigheterna och
	de grundläggande friheterna, med de til-
	lägg och ändringar som gjorts genom de
	protokoll som Sverige ratificerat
inhämtningslagen	lagen (2012:278) om inhämtning av upp-
	gifter om elektronisk kommunikation i de
	brottsbekämpande myndigheternas under-
	rättelseverksamhet
JK	Justitiekanslern
JO	Riksdagens ombudsmän
LSU	lagen (1991:572) om särskild utlännings-
	kontroll
OSL	offentlighets- och sekretesslagen
	(2009:400)
preventivlagen	lagen (2007:979) om åtgärder för att för-
	hindra vissa särskilt allvarliga brott
RB	rättegångsbalken
RF	regeringsformen
	11

Sammanfattning

Vårt uppdrag och arbetssätt

Vi ska enligt direktiven (1) undersöka hur rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna till skydd för den personliga integriteten vid användning av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller på annat sätt samhällsfarlig brottslighet har tillämpats från och med den 1 januari 2012, (2) analysera om regelverket är förenligt med de krav som regeringsformen och Europakonventionen ställer och (3) före- slå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs om regleringen enligt utredningens bedömning inte skulle vara förenlig med kraven.

Undersökningen har utgått från samtal med aktörer som arbetar med hemliga tvångsmedel, uttalanden av Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden (”SIN”) och en genomgång av meddelade tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Sekreteraren har suttit med vid dom- stolssammanträden i ärenden om hemliga tvångsmedel och vid Advokatsamfundets seminarium för offentliga ombud. Vi har även samrått med andra utredningar.

Hemliga tvångsmedel

De hemliga tvångsmedlen är straffprocessuella tvångsmedel som den berörde inte är medveten om och som kan antas äga rum mot hans eller hennes vilja. Vårt uppdrag rör hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och postkontroll.

För all användning av tvångsmedel gäller, vid sidan av kravet på uttryckligt lagstöd (legalitetsprincipen), tre allmänna principer: ända- målsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen.

Sammanfattning

SOU 2018:61

Tvångsmedlet ska således endast användas för det ändamål det är avsett för, endast när det finns ett behov av att använda tvångsmedlet – någon mindre ingripande åtgärd ska i princip inte stå till buds – och åtgärden ska vara proportionerlig i förhållande till de men som åtgärden innebär. De flesta hemliga tvångsmedlen får bara användas efter beslut av domstol och endast om det är av synnerlig vikt för brottsutredningen eller för att förhindra brottslig verksamhet.

Hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att uppgifter (metadata) i hemlighet hämtas in om elektroniska med- delanden, t.ex. samtal, sms eller e-post. Det görs bl.a. i form av sam- talslistor. Genom tvångsmedlet kan man också få reda på vilka kommunikationsutrustningar (t.ex. en telefon) som funnits i ett visst område eller på vilka platser en sådan utrustning har varit. Det går också att hindra samtal och andra meddelanden från att nå mot- tagaren. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ger inte tillgång till innehållet i meddelandena, t.ex. vad som sägs i samtalet eller vad det står i sms:et eller mejlet.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader eller vid förundersökning om vissa särskilt angivna brott. Om det ska användas för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet gäller samma krav som för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att den brottsbekämpande myndigheten även får del av innehållet i med- delandena, t.ex. vad som står i ett sms eller sägs i ett samtal. Tvångs- medlet får användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller för vissa särskilt angivna brott, som utreds av Säkerhetspolisen. Det får också användas om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år.

Både hemlig övervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas i preventivt syfte för vissa särskilt angivna brott, som främst faller under Säkerhetspolisens ansvars- område.

SOU 2018:61

Sammanfattning

Hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning

Hemlig kameraövervakning innebär att man i hemlighet använder kamerautrustning för optisk personövervakning. Det får användas under samma förutsättningar som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas för.

Vid hemlig rumsavlyssning används utrustning för att ta upp ljud i form av tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till. Tvångsmedlet får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år, spioneri, viss form av företagsspioneri och vissa andra sär- skilt angivna brott, om det kan antas att brottets straffvärde över- stiger fängelse i fyra år.

Postkontroll

Postkontroll under förundersökning innebär att ett befordrings- företag kvarhåller de försändelser som omfattas av kontrollen. De hålls kvar till dess frågan om beslag har avgjorts, utan att meddelande om åtgärden lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan. Postkontroll i preventivt syfte innebär därutöver att försändelsen får öppnas, undersökas och granskas.

Postkontroll under förundersökning får användas om försän- delsen skulle få tas i beslag hos mottagaren och det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller mer.

I preventivt syfte får postkontroll användas under samma förut- sättningar som gäller för hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation samt för hemlig kameraövervakning.

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

I regeringsformen och Europakonventionen stadgas flera grund- läggande rättigheter för enskilda. Några av dem avser privatlivet och den personliga integriteten. Det finns också rättigheter som rör rättssäkerhet, bl.a. att en rättegång ska vara rättvis. Andra rättigheter rör yttrande- och informationsfrihet. Alla fri- och rättigheter är inte

Sammanfattning

SOU 2018:61

absoluta utan får begränsas under vissa förutsättningar. Vad gäller hemliga tvångsmedel kan särskilt nämnas följande.

Det måste vara förutsebart när hemliga tvångsmedel får användas. Reglerna måste vara så klara och detaljerade att medborgarna skyddas från godtyckliga övervakningsåtgärder. Bl.a. ska det finnas före- skrivet karaktären på de brott som kan ge upphov till ett tvångs- medelsbeslut, en definition av den kategori personer som skulle kunna riskera att bli föremål för tvångsmedlet, en begränsning i tid för hur länge åtgärden får pågå, förfaranderegler för granskning, användning och lagring av den erhållna informationen, försiktighets- åtgärder vid överföring av uppgifter till andra parter och förutsätt- ningar för när materialet (t.ex. inspelningar) kan eller måste raderas. Verkställda åtgärder ska dokumenteras.

Kontroll och tillsyn av tvångsmedelsanvändningen bör ske vid tre tillfällen: genom beslut om tvångsmedelsanvändning (förhands- kontroll), under verkställandet och efter att åtgärden upphört.

Tillståndsgivaren, gärna en domare, måste kunna göra en egen bedömning både om huruvida skälig misstanke föreligger och om åtgärden är nödvändig och proportionell. Innehållet i beslutet måste klart och tydligt identifiera den person som ska övervakas.

Tillsynsorganet måste vara oberoende i förhållande till den verkställande myndigheten samt ha tillräckliga befogenheter och behörigheter för att genomföra en fortlöpande kontroll av tvångs- medelsanvändningen.

Den som varit föremål för en hemlig tvångsåtgärd ska underrättas om det, om det inte riskerar att äventyra syftet med åtgärden eller t.ex. avslöja den brottsbekämpande myndighetens hemliga arbets- metoder eller agenter.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SIN utövar tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas tvångsmedelsanvändning. Nämndens kritik mot myndigheterna har ofta gällt dokumentation, förstöring av material och underrättelser i efterhand till enskild. Kritik mot Åklagarmyndigheten har främst avsett sena beslut om förstöring av material och om underrättelse till enskild, medan den mot Polismyndigheten ofta rört att material inte förstörts i omedelbar anslutning till åklagarens beslut. SIN har även

SOU 2018:61

Sammanfattning

uppmärksammat att hemliga övervakningsåtgärder i några få fall har fortgått efter att tillståndstiden löpt ut. Generellt sett har dock tvångsmedelsåtgärderna utförts i enlighet med gällande tillstånd.

Överlag verkar de myndigheter som står under tillsyn ge SIN bra biträde. Granskningarna har dock försvårats av att myndigheternas dokumentation i vissa fall varit bristfällig.

Tidigare översyner

Hemliga tvångsmedel och dess rättssäkerhetsgarantier har genom åren varit föremål för flera utredningar. Av särskilt intresse för vårt uppdrag är det betänkande som Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel lämnande år 2012. Utredningen hade som uppdrag bl.a. att ta ställning till om lagen om hemlig rumsavlyssning, preventiv- lagen och utredningslagen skulle permanentas. Utredningen bedömde att regleringen av tvångsmedlen och dess rättssäkerhetsgarantier levde upp till regeringsformens och Europakonventionens krav samt att bestämmelserna i lagarna, med vissa justeringar, skulle permanentas.

På senare tid har flera utredningar om hemliga tvångsmedel till- satts, bland dem kan följande nämnas. Utredningen om hemlig data- avläsning föreslog hösten 2017 att ett nytt tvångsmedel, hemlig data- avläsning, ska införas. Beslagsutredningen föreslog i december 2017 förändringar i rättegångsbalkens kapitel om hemliga tvångsmedel och att de nya tvångsmedlen kopiering och undersökning på distans ska införas. Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel, som fick i uppdrag att analysera och ta ställning till om tillstånd till hemlig avlyssning och övervakning kan knytas enbart till person, föreslog i april 2018 ett förenklat tillståndsförfarande för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i vissa fall. Det ska även nämnas att vi i oktober 2017 lämnade ett delbetänkande om lagring av uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekäm- pande syfte (datalagring).

Våra överväganden och förslag

Vår undersökning och analys har resulterat i följande bedömningar och förslag.

Sammanfattning

SOU 2018:61

Precisa lagregler och begränsningar

Bestämmelserna om vilket slags brottslighet och vilken personkrets som aktuella hemliga tvångsmedel får användas mot uppfyller de krav som regeringsformen och Europakonventionen ställer på preci- sion och förutsebarhet, med ett undantag: hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan enligt bestämmelsens ordalydelse avse meddelanden mellan personer som varken är misstänkta eller kan ha upplysningar om brott. Vi föreslår därför att hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation endast får avse meddelanden som den som åtgärden riktas mot deltar i.

Det har framkommit att platsen som ska omfattas av hemlig rumsavlyssning anges olika specifikt i tillstånden. Vi har sett exem- pel på att i princip en hel stad anges som plats. Enligt vår mening måste tillståndet som huvudregel avse en så tydligt begränsad yta, så att det vid tillståndsprövningen ska vara möjligt att överblicka risken för onödiga integritetsintrång. Vida platser bör förenas med särskil- da villkor. Det som framkommit har emellertid inte föranlett oss att lämna något förslag på författningsändringar eller andra åtgärder.

Förhandskontroll

Hemliga tvångsmedel under förundersökning och i preventivt syfte kräver tillstånd av domstol. I brådskande fall kan åklagaren meddela ett interimistiskt tillstånd, som sedan prövas av rätten. Systemet med domstolsprövning och med interimistiska åklagarbeslut fungerar bra och uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen. Det finns dock ett behov av mer vägledande överrättspraxis.

Kraven på vad rättens och åklagarens beslut ska innehålla är tillräckliga, med undantag för vad gäller tillstånd till postkontroll. De besluten riskerar att bli oprecisa och inte tillräckligt avgränsade, eftersom det inte finns någon skyldighet att ange vilka försändelser som tillståndet omfattar. Vi föreslår att en sådan skyldighet införs.

Offentliga ombud bevakar enskildas integritetsintressen vid till- ståndsprocessen för hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Sys- temet med offentliga ombud fungerar bra och bidrar utöver andra rättssäkerhetsgarantier till att uppfylla kraven avseende förhands- kontroll i regeringsformen och Europakonventionen.

SOU 2018:61

Sammanfattning

Rättssäkerhetsgarantier vid verkställandet

Det finns ett förbud mot att avlyssna vissa samtal och andra med- delanden, t.ex. bikt inför en präst. Avlyssningsförbudet uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Det finns begränsningar för hur de brottsbekämpande myndig- heterna får använda överskottsinformation, dvs. uppgifter som kan användas för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet att använda hemliga tvångsmedel. Bestämmelserna om hur över- skottsinformation får användas är av olika anledningar inte förenliga med kraven i Europakonventionen. De är otydliga och det är oklart om uttryckligt lagstöd finns för all avsedd användning. Därtill kan vissa av begränsningarna i enskilda fall leda till att Sverige inte kan uppfylla Europakonventionens krav på att förhindra och utreda brott som begås mot enskildas privatliv. Vi föreslår därför att be- stämmelserna om överskottsinformation i rättegångsbalken och pre- ventivlagen förändras. Vidare föreslår vi att överskottsinformation ska få användas i större utsträckning för att bekämpa brott samt att överskottsinformation inte ska få användas utan beslut från åklagare.

I både rättegångsbalken och preventivlagen regleras när upptag- ningar och uppteckningar ska förstöras. Utformningen av bestäm- melsen i rättegångsbalken överensstämmer inte med hur den tilläm- pas. En tillämpning enligt ordalydelsen kan i det enskilda fallet inne- bära att en misstänkts rätt till en rättvis rättegång kränks. Vi föreslår därför att bestämmelsen ändras, så att den bättre stämmer överens med hur den tillämpas och med rätten till en rättvis rättegång. Med vårt förslag blir det tydligare när material från hemliga tvångsmedel ska bevaras och förstöras. Förslaget föranleder även en följdändring i lagen om särskild utlänningskontroll. Bestämmelserna om gransk- ning av materialet är förenliga med kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Brottsbekämpande myndigheter dokumenterar inte alltid åtgärd- er hänförliga till hemliga tvångsåtgärder, trots föreskrifter och rikt- linjer härom. Dokumentation är nödvändig för en välfungerande till- syn. Vi föreslår därför att det införs en lagstadgad dokumentations- plikt.

Sammanfattning

SOU 2018:61

Underrättelse och efterhandskontroll

Som huvudregel ska den som utsatts för ett hemligt tvångsmedel underrättas om det i efterhand. Det går emellertid att skjuta upp och senare underlåta underrättelse, om det behövs på grund av sekretess. Om myndigheten beslutar att underlåta underrättelse ska det meddelas till SIN. För Säkerhetspolisens användning av de aktuella hemliga tvångsmedlen gäller normalt ingen underrättelseskyldighet. Systemet med underrättelser är förenligt med kraven i regerings- formen och Europakonventionen.

Systemet med tillsyn av bl.a. SIN, Justitiekanslern och Riks- dagens ombudsmän (Justitieombudsmannen) samt genom regering- ens skrivelse till riksdagen uppfyller de krav som ställs på efterhands- kontroll i regeringsformen och Europakonventionen.

Det finns en möjlighet att begära skadestånd för den som blivit utsatt för olaglig användning av hemliga tvångsmedel. Däremot kan domstolen inte avvisa bevisning endast för att den kommit från olag- lig användning av hemliga tvångsmedel. Det är förenligt med allmän- na principer om bevisföring och strider varken mot regeringsformen eller Europakonventionen.

Insyn, sekretess och överföring av information

Om hemliga tvångsåtgärder har använts under en förundersökning utgör uppgifterna, upptagningarna och uppteckningarna en del av förundersökningsmaterialet. Den misstänkte har i samband med slutdelgivning av förundersökningen rätt att ta del av allt material som ligger till grund för åtalet och som bedöms relevant för rätte- gången, dvs. i princip det som finns i förundersökningsprotokollet. Den misstänkte har även rätt att ta del av förundersökningens sidomaterial, såvida det inte av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Den misstänkte har däremot inte någon rätt till insyn i domstolens tvångsmedelsärende på grund av partsställning. Rätten till insyn och förevarande begränsningar är förenlig med kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

För att rätten till insyn och därmed en rättvis rättegång inte endast ska bli en chimär är det viktigt att sidomaterialet lätt kan

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken (1942:740)

dels att 23 kap. 21 a § samt 27 kap. 9, 20, 23 a och 24 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny 35 §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

23kap.

21 a §1

Så snart åtal har beslutats har	Så snart åtal har beslutats har
den misstänkte och försvararen	den misstänkte och försvararen
rätt att på begäran få en pappers-	rätt att på begäran få en pappers-
kopia av protokoll eller anteck-	kopia av protokoll eller anteck-
ningar från förundersökningen.	ningar från förundersökningen
Om en offentlig försvarare har	samt en förteckning över sådana
förordnats för den misstänkte,	handlingar som avses i andra
ska en kopia lämnas eller sändas	stycket. Om en offentlig försvar-
till försvararen.	are har förordnats för den miss-
	tänkte, ska en kopia av proto-
	kollet eller anteckningarna lämnas
	eller sändas till försvararen.

Den misstänkte och försvararen har också rätt att på begäran få en kopia av handlingar som innehåller sådant som har förekommit vid förundersökningen och som inte ingår i protokollet eller an- teckningarna. En sådan kopia behöver inte lämnas om det finns

1. risk för att sekretessbelagd uppgift obehörigen kommer att lämnas vidare, eller

1 Senaste lydelse 2017:176.

Rätten får förordna att för- sändelse som får tas i beslag och som väntas komma in till ett be- fordringsföretag ska, när försän- delsen kommer in, hållas kvar till dess frågan om beslag har av- gjorts. Fråga därom får tas upp endast på yrkande av undersök- ningsledaren eller åklagaren.

Ett förordnande ska meddelas att gälla viss tid, högst en månad, från den dag då förordnandet del- gavs befordringsföretaget. I för- ordnandet ska det anges vilka för- sändelser förordnandet omfattar och tas in en underrättelse om att meddelande om åtgärden inte utan tillstånd av undersökningsledaren eller åklagaren får lämnas till av- sändaren, mottagaren eller någon annan.

När en försändelse på grund av ett förordnande hållits kvar ska befordringsföretaget utan dröjsmål göra anmälan hos den som har begärt förordnandet. Denne ska omedelbart pröva om beslag ska ske.

Författningsförslag

SOU 2018:61

2.hinder mot det med hänsyn till materialets omfattning eller karaktär.

När den misstänkte eller försvararen får ta del av ett protokoll eller en annan handling som innehåller sekretessbelagd uppgift, får ett förbehåll göras i enlighet med 10 kap. 4 § offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400).

27 kap.

9 §2

Rätten får förordna, att för- sändelse som får tas i beslag och som väntas komma in till ett be- fordringsföretag skall, när för- sändelsen kommer in, hållas kvar till dess frågan om beslag har av- gjorts. Fråga därom får tas upp endast på yrkande av undersök- ningsledaren eller åklagaren.

Ett förordnande skall medde- las att gälla viss tid, högst en må- nad, från den dag då förordnan- det delgavs befordringsföretaget. I förordnandet skall det tas in en underrättelse om att meddelande om åtgärden inte utan tillstånd av undersökningsledaren eller åklagaren får lämnas till avsända- ren, mottagaren eller någon an- nan.

När en försändelse på grund av ett förordnande hållits kvar, skall befordringsföretaget utan dröjsmål göra anmälan hos den som har begärt förordnandet. Denne skall omedelbart pröva, om beslag skall ske.

2Senaste lydelse 1993:602.

SOU 2018:61

Författningsförslag

20 §3

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får, om inte annat följer av andra stycket, endast ske om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Åt- gärden får endast avse

1.ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektro- nisk kommunikationsutrustning som under den tid som tillstån- det avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller

2.ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektro- nisk kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anled- ning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får, utöver vad som anges i första stycket, ske i syfte att utreda vem som skä- ligen kan misstänkas för brottet, om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Övervakning som innebär att uppgifter hämtas in om meddelanden får dock endast avse förfluten tid.

Hemlig avlyssning av elektro- nisk kommunikation får endast avse meddelanden som den miss- tänkte deltar i eller utföras för att kunna utröna om det är fråga om ett sådant meddelande. Om det under avlyssningen kommer fram att den misstänkte inte deltar i meddelandet, ska avlyssningen omedelbart avbrytas.

Avlyssning eller övervakning får inte avse meddelanden som endast överförs eller har överförts i ett elektroniskt kommunika- tionsnät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och om- ständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från all- män kommunikationssynpunkt.

3Senaste lydelse 2012:281.

Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser, får upptag- ningar och uppteckningar samt uppgifter som framkommit vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig över- vakning av elektronisk kommu- nikation, hemlig kameraövervak- ning, hemlig rumsavlyssning eller åtgärd som avses i 9 eller 9 a §, efter beslut från åklagare, använ- das för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet. Åklagaren får besluta om sådan användning endast om skälen för den uppväger det men som an- vändningen kan antas innebära för den som uppgifterna avser, ut- redningen eller något annat mot- stående intresse.

Författningsförslag

SOU 2018:61

23 a §4

Om det vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om avlyssning eller över- vakning, får uppgifterna användas för att utreda brottet. Förunder- sökning eller motsvarande utred- ning om brottet får dock inledas på grund av dessa uppgifter endast om

1. det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte leder till endast böter, eller

2. det finns särskilda skäl.

Om det vid hemlig rumsav- lyssning har kommit fram uppgif- ter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om hemlig rumsavlyssning, får uppgif- terna användas för att utreda brot- tet endast om det är fråga om

1.brott som anges i 20 d §, eller

2.annat brott, om det är före- skrivet fängelse i tre år eller där- över för brottet.

Om det har kommit fram upp- gifter om förestående brott, får uppgifterna användas för att för- hindra brott.

4Senaste lydelse 2014:1419.

SOU 2018:61Författningsförslag

24 §5

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning ska granskas snarast möjligt. I fråga om så- dan granskning tillämpas 12 § första stycket.

Upptagningar och uppteck-	Upptagningar och uppteck-
ningar som avses i första stycket	ningar som avses i första stycket
ska, i de delar de är av betydelse	ska bevaras till dess förunder-
från brottsutredningssynpunkt, be-	sökningen har lagts ned eller av-
varas till dess förundersökningen	slutats eller, om åtal väckts,
har lagts ned eller avslutats eller,	målet har avgjorts slutligt. I de
om åtal väckts, målet har avgjorts	delar som upptagningarna och
slutligt. I de delar som upptag-	uppteckningarna är av betydelse
ningarna och uppteckningarna är	för att	förhindra		förestående
av betydelse för att förhindra	brott ska de därutöver bevaras så
förestående brott ska de bevaras	länge det behövs för att förhin-
så länge det behövs för att för-	dra brott. De ska därefter för-
hindra brott. De ska därefter för-	störas.
störas.
Trots andra stycket får brotts-	Upptagningar		och		uppteck-
utredande myndigheter behandla	ningar som används vid en an-
uppgifter från upptagningar och	nan förundersökning med stöd av
uppteckningar i enlighet med vad	bestämmelserna i 23 a § ska, trots
som är särskilt föreskrivet i lag.	vad som föreskrivs i första stycket
Uppgifter från hemlig rumsav-	om förstörande, bevaras till dess
lyssning får dock behandlas en-	den förundersökningen har lagts
dast om de rör förestående brott	ned eller avslutats eller, om åtal
eller brott som avses i 23 a §	väckts, målet har avgjorts slutligt.
andra stycket.	De ska därefter förstöras.
	Upptagningar		och		uppteck-
	ningar	får förstöras		tidigare än

vad som framgår av andra och tredje styckena om den misstänkte medger det.

5Senaste lydelse 2014:1419.

Författningsförslag

SOU 2018:61

35 §

Beslut och andra åtgärder som rör hemlig avlyssning av elektro- nisk kommunikation, hemlig över- vakning av elektronisk kommu- nikation, hemlig kameraöver- vakning, hemlig rumsavlyssning eller förordnande som avses i 9 eller 9 a § ska dokumenteras om de avser

1. verkställighet av tillståndet,

2. avlyssningsförbudet i 22 §,

3. upphävande av tillståndet,

4. användning av upptag- ningar, uppteckningar och uppgif- ter som avses i 23 a §,

5. förstörande som avses i 22 § tredje stycket eller 24 § andra eller tredje stycket,

6. åtgärder som avses i 25 a §, eller

7. underrättelse till enskild.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.För uppgifter från tvångsåtgärder som verkställts före ikraft- trädandet gäller 27 kap. 23 a och 24 §§ i den äldre lydelsen.

SOU 2018:61

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att 22 § lagen (1991:572) om särskild utlän- ningskontroll ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	22 §6

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation ska granskas snarast möj- ligt. Granskningen får utföras endast av rätten, Säkerhetspolisen,

Polismyndigheten eller en åklagare.
Om upptagningen eller upp-				Om upptagningen eller upp-
teckningen innehåller något som				teckningen innehåller något som
inte är av betydelse för ändamålet				inte är av betydelse för ändamålet
med avlyssningen, ska den i denna				med avlyssningen, ska den i denna
del omedelbart		förstöras efter		del	omedelbart förstöras efter
granskningen. I fråga om brott				granskningen. I fråga om brott
eller förestående brott som inte är				eller förestående brott som inte är
av betydelse för ändamålet med				av betydelse för ändamålet med
avlyssningen	ska	dock	27 kap.	avlyssningen		ska dock 27 kap.
24 § andra	och	tredje	styckena	24 §	andra	stycket rättegångs-
rättegångsbalken tillämpas.				balken tillämpas.

En försändelse eller någon annan handling som omfattas av till- stånd enligt 20 § får inte närmare undersökas, öppnas eller grans- kas av någon annan än rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. En sådan handling ska undersökas snarast möj- ligt. När undersökningen har slutförts, ska en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sändas till den som försändelsen är ställd till och en annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om den inte tas i beslag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

6Senaste lydelse 2014:589, ändrad genom 2014:1420.

Författningsförslag

SOU 2018:61

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

dels att 2, 8 och 12 och 13 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny 19 §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §7

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 1 § får endast avse

1.ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elek- tronisk kommunikationsutrustning som under den tid tillståndet avser innehas eller har innehafts av den person som avses i 1 § eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne, eller

2.ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektro- nisk kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anled- ning att anta att den person som avses i 1 § under den tid till- ståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

Hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation får en- dast avse meddelanden som den person som avses i 1 § deltar i eller utföras för att kunna utröna om det är fråga om ett sådant meddelande. Om det under avlyssningen kommer fram att personen inte deltar i meddelan- det, ska avlyssningen omedelbart avbrytas.

Avlyssning eller övervakning får inte avse meddelanden som endast överförs eller har överförts i ett elektroniskt kommunika- tionsnät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och

7Senaste lydelse 2014:1421.

SOU 2018:61

Författningsförslag

omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt.

8 §8

I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel ska det anges

1.vilket eller vilka tvångsmedel som får användas,

2.vilken eller vilka av punkterna i 1 § första stycket 1–7 som ligger till grund för tillståndet, och

3.under vilken tid tillståndet gäller.

I ett beslut om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation ska det, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, anges

1.vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elek- tronisk kommunikationsutrustning tillståndet avser, och

2.om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät.

I ett beslut om tillstånd till hemlig kameraövervakning ska, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, den plats anges som tillståndet avser.

I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel enligt 4 § ska, för- utom de uppgifter som framgår av första stycket, de försändelser som tillståndet omfattar anges.

I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel ska det, när det finns skäl till detta, också i övrigt anges villkor för att tillgodose intres- set av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan.

12 §9
Om det vid tvångsmedelsan-	Om det inte finns hinder enligt
vändning enligt denna lag har	andra bestämmelser, får upptag-
kommit fram uppgifter om annan	ningar och uppteckningar	samt
förestående brottslig verksamhet	uppgifter som framkommit vid
än den som omfattas av tillstånd	tvångsmedelsanvändning	enligt
enligt 1 §, får uppgifterna använ-	denna lag, efter beslut från åkla-
das för att förhindra brott.	gare, användas för andra ändamål

8Senaste lydelse 2014:1421.

9Senaste lydelse 2014:1421.

Författningsförslag

SOU 2018:61

än det som legat till grund för tillståndet. Åklagaren får besluta om sådan användning endast om skälen för den uppväger det men som användningen kan antas innebära för den som uppgifterna avser, syftet med tvångsåtgärden eller något annat motstående in- tresse.

Om det har kommit fram uppgifter om brott, får uppgifterna användas för att utreda brottet endast om det är fråga om

1.brott som anges i 1 § eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott, om en sådan gärning är belagd med straff, eller

2.annat brott, om det är före- skrivet fängelse i tre år eller där- över för brottet.

13 §10

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning ska granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, en åklagare, Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten. Efter an- visning av rätten, en åklagare eller någon av de nämnda myndig- heterna får granskningen utföras även av en sakkunnig eller någon annan som har anlitats i ärendet.

Upptagningar och uppteckningar ska, i de delar de är av be- tydelse för att förhindra förestående brott, bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. I de delar upptagningarna och uppteckningarna innehåller sådana uppgifter om brott som enligt 12 § får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De ska därefter förstöras.

10Senaste lydelse 2014:1421.

SOU 2018:61

Författningsförslag

Trots andra stycket får brotts- utredande myndigheter behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag om uppgifterna rör förestående brott eller brott som avses i 12 § andra stycket.

19 §

Beslut och andra åtgärder enligt denna lag ska dokumenteras om de avser

1.verkställighet av tillståndet,

2.avlyssningsförbudet i 11 §,

3.upphävande av tillståndet,

4.användning av upptag- ningar, uppteckningar och uppgif- ter som avses i 12 §,

5.förstörande som avses i 11 § andra stycket eller 13 § andra stycket, eller

6.underrättelse till enskild.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.För uppgifter från tvångsåtgärder som verkställts före ikraft- trädandet gäller 12 och 13 §§ i den äldre lydelsen.

2Utredningens uppdrag och arbetssätt

2.1Disposition

Betänkandet inleds med en sammanfattning och våra förslag på ändringsförfattningar. I det andra kapitlet finns en redogörelse för utredningens uppdrag och arbetssätt. Därefter följer en beskrivning av de hemliga tvångsmedel som är relevanta för uppdraget och reg- leringen kring hur de får användas samt en översiktlig redogörelse för hur ofta de har tillämpats. I det fjärde kapitlet beskrivs de grund- läggande rättigheterna och kraven som ställs på hemliga tvångsmedel i regeringsformen och Europakonventionen. Kapitlet därefter utgör en sammanfattning av relevanta uttalanden från SIN. I kapitel sex presenteras andra statliga utredningars arbeten. Våra överväganden finns i kapitel sju, som rör rättssäkerhetsgarantier och kontroll- mekanismer för den personliga integriteten som omgärdar de hemliga tvångsmedlen. Det avsnittet innehåller en redogörelse för vår undersökning av hur garantierna och kontrollmekanismerna har tillämpats, en analys om huruvida regelverket uppfyller de krav som regeringsformen och Europakonventionen ställer samt, i förekom- mande fall, förslag på författningsändringar. Betänkandet avslutas med en beskrivning av uppskattade konsekvenser av våra förslag och en författningskommentar.

2.2Uppdraget

Utredningen ska enligt direktiven (1) undersöka hur rättssäkerhets- garantierna och mekanismerna till skydd för den personliga integri- teten vid användning av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller på annat sätt samhällsfarlig brottslighet har tillämpats från och

Utredningens uppdrag och arbetssätt

SOU 2018:61

med den 1 januari 2012, (2) analysera om regelverket är förenligt med de krav regeringsformen och Europakonventionen ställer och

(3)föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs om regleringen enligt utredningens bedömning inte skulle vara förenlig med kraven. Uppdraget är begränsat till de bestämmelser om hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller på annat sätt sam- hällsfarlig brottslighet som permanentades den 1 januari 2015.

Syftet med uppdraget är enligt direktiven att säkerställa att befintliga rättssäkerhetsgarantier och mekanismer till skydd för den personliga integriteten tillämpas på ett sådant sätt att systemet lever upp till de krav som Europakonventionen och regeringsformen stäl- ler. Det är särskilt angeläget att bedöma effekterna avseende skyddet för enskildas personliga integritet med anledning av permanent- ningen av bestämmelserna i preventivlagen, utredningslagen och lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning. Bl.a. bör utredaren, enligt direktiven, göra en analys av om det sedan permanentningen har uppstått något behov av att justera rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna till skydd för enskildas personliga integritet. Vid genomförandet av uppdraget ska beaktas vad som tidigare har uttalats om att en sådan ingående undersökning som gjordes inför permanentningen av de tidsbegränsade reglerna inte kan förväntas ske löpande.

Sammanfattningsvis består uppdraget av två delar. Den första delen innebär att vi ska undersöka hur rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna till skydd för den personliga integriteten har tillämpats. Uppdraget är begränsat till situationer när preventivlagen eller hemlig rumsavlyssning använts eller när hemliga tvångsmedel använts vid förundersökning om de brottsliga gärningar som avses i 27 kap. 2 § andra stycket 2–8 RB, dvs. dem som utredningslagen behandlade. Uppdraget är begränsat till tiden från och med år 2012. Den andra delen av uppdraget innebär en analys av regelverket kring dessa rättssäkerhetsgarantier och mekanismer i förhållande till kraven i regeringsformen och Europakonventionen. Endast om regelverket inte är förenligt med kraven ska utredaren föreslå författningsåtgärder och andra åtgärder som behövs.

Det kan särskilt noteras att en utvärdering av de brottsbekämpan- de myndigheternas nytta och behov av de hemliga tvångsmedlen faller utanför uppdraget. Likaså omfattas inte inhämtningslagen, lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, lagen (2000:562)

SOU 2018:61

Utredningens uppdrag och arbetssätt

om internationell rättslig hjälp i brottmål eller lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder. Vi har inte heller mandat att ta upp närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas.

Samtidigt ska framhållas att det i samband med permanentningen av tvångsmedelslagarna ändrades flera bestämmelser av mer generellt slag, t.ex. ändrades utformningen av avlyssningsförbudet i rätte- gångsbalken. Det ska också framhållas att bestämmelserna kring hemliga tvångsmedel är nära sammankopplade med varandra och det är ofta ofrånkomligt att närliggande frågor måste beröras, för att uppdraget ska kunna utföras på lämpligt sätt.

Direktiven finns i bilaga 1.

2.3Tillvägagångssätt

Större delen av den tvångsmedelsanvändning som främst är av intresse för vår undersökning äger rum inom Säkerhetspolisens verksamhet, eftersom det i princip uteslutande är Säkerhetspolisen som använder preventivlagen och utreder de brott som utred- ningslagen behandlade. Varje år fattas omkring 300–400 beslut om tvångsmedel med stöd av rättegångsbalken och preventivlagen inom Säkerhetspolisens verksamhet, se avsnitt 3.2.4. Samtliga ärenden enligt preventivlagen och delar av dem enligt rättegångsbalken är av relevans för undersökningen.

Utöver Säkerhetspolisens användning av tvångsmedel är övriga brottsbekämpande myndigheters användning av hemlig rumsavlyss- ning relevant för uppdraget. Det meddelades 77 tillstånd till hemlig rumsavlyssning år 2017. Åren 2015 och 2016 meddelades omkring 50 tillstånd per år och året dessförinnan endast 16 stycken (Säker- hetspolisens användning är inte inräknad), se avsnitt 3.5.3.

Vid val av arbetsmetod har vi fäst avseende vid att det är tillämp- ningen av rättssäkerhetsgarantierna och kontrollmekanismerna som ska undersökas, inte tillämpningen av tvångsmedlen i sig. Därtill har

vitagit hänsyn till att antalet relevanta beslut om tvångsmedel är mycket stort; en stor del av Säkerhetspolisens användning av hem- liga tvångsmedel sedan drygt sex år tillbaka och därtill all användning av hemlig rumsavlyssning under samma tid är relevant för uppdraget. Slutligen har vi beaktat att en sådan ingående undersökning som

Utredningens uppdrag och arbetssätt

SOU 2018:61

gjordes inför permanentningen av de tidsbegränsade reglerna inte kan förväntas ske löpande, i enlighet med vad som anges i våra direktiv.

Med utgångspunkt i vad som nyss framhållits har det varit ute- slutet att gå igenom alla ärenden och undersöka hur rättssäkerhets- garantierna och kontrollmekanismerna tillämpades i varje enskilt fall. En sådan metod framstår inte heller som särskilt ändamålsenlig. I stället har vår undersökning utgått från samtal med anställda vid SIN och med aktörer som arbetar med hemliga tvångsmedel (åkla- gare, domare, försvarare, offentliga ombud samt polis och andra an- ställda vid Polismyndigheten och Säkerhetspolisen). Därtill har samtliga SIN:s uttalanden avseende användningen av hemliga tvångs- medel (förutom inhämtningslagen) sedan år 2013 gåtts igenom. Sekreteraren har också suttit med vid domstolssammanträden i ärenden om hemliga tvångsmedel och vid Advokatsamfundets semi- narium för offentliga ombud.

Genom undersökningen och vår juridiska analys av regelverket, har vi identifierat vilka områden det funnits anledning att närmare undersöka genom en ärendegenomgång. Denna genomgång har avsett beslut om att tillåta hemlig rumsavlyssning och varit inriktad mot hur platsen för avlyssningen angetts samt om beslutet varit förenat med särskilda villkor. Vi har därvid gått igenom samtliga tillstånd som meddelats under år 2017. Denna avgränsning har valts både av praktiska skäl och eftersom vi anser att det är mer relevant att göra en generell översyn av det senaste hela året än att gå igenom ett urval av tillstånd över en längre historisk period, när behovet av lagförändringar eller andra åtgärder ska bedömas.

Vi har slutligen gjort en samlad bedömning av hur utformningen av regelverket och tillämpningen av bestämmelserna stämmer över- ens med de krav som regeringsformen och Europakonventionen ställer. För det fall vi bedömt att kraven inte uppfylls, har vi före- slagit författningsändringar.

Eftersom en stor del av undersökningen avser ärenden inom Säker- hetspolisens verksamhet har många av de aktörer som vi samtalat med arbetat med ärenden som prövats av Stockholms tingsrätt, som är specialforum för tvångsmedelsbeslut enligt preventivlagen och extraforum för mål om utredningsbrotten, jämför 27 kap. 34 § RB, 6 § preventivlagen och prop. 2013/14:237 avsnitt 8.9. Andra intervju- personer har varit yrkesaktiva i bl.a. Göteborg, Gävle och Helsingborg.

3 Hemliga tvångsmedel

3.1Allmänt om hemliga tvångsmedel

I den brottsbekämpande verksamheten är tillgången till straff- processuella tvångsmedel viktig. Straffprocessuella åtgärder företas i myndighetsutövning och innebär intrång i en persons rättssfär utan att personen har lämnat sitt samtycke. Exempel på tvångsmedel är husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag, gripande, anhållande och häktning.

Bland de straffprocessuella tvångsmedlen intar de hemliga tvångs- medlen en särställning. Dessa är hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning, kvarhållande (och kontroll) av försändelse samt inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen. Den berörde är inte medveten om dessa åtgärder, men det antas att de äger rum mot hans eller hennes vilja. Utredningen om hemlig dataavläsning har föreslagit att ytterligare ett hemligt tvångsmedel ska införas, hemlig dataavläsning.1

Villkoren för att använda de olika tvångsmedlen skiljer sig åt beroende på vilket slags åtgärd som avses och för vilket ändamål den vidtas. För all användning av tvångsmedel gäller dock – vid sidan av kravet på uttryckligt lagstöd (legalitetsprincipen) – tre allmänna principer: ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitets- principen. Principerna finns beskrivna på flera ställen, se t.ex. vårt tidigare betänkande Datalagring – brottsbekämpning och integritet, SOU 2017:75 s. 90–92.

Enligt ändamålsprincipen får ett tvångsmedel användas endast för det ändamål som framgår av lagstiftningen. Det är därför av stor vikt att det för varje enskilt tvångsmedel anges i lagstiftningen för vilket

1Se vidare i avsnitt 6.5.

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

eller vilka ändamål det får användas. Som påpekats av bl.a. Lindberg har lagstiftaren dock inte gjort detta för de hemliga tvångsmedlen, se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, 3:e uppl. kapitel 3.2, not 10, och kapitel 35.2, 36.2, 37.2 och 47.3. En ändamålsprövning bör ske före behovs- och proportionalitetsprövningen. Om tvångs- medlet inte ska användas för det ändamål som är avsett, spelar det ingen roll om det finns ett påtagligt behov och åtgärden framstår som proportionerlig. Enligt ändamålsprincipen kan man inte heller använda ett tvångsmedel med syfte att få fram överskottsinfor- mation.

Behovsprincipen innebär att ett tvångsmedel får användas endast om det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. När det inte längre föreligger skäl för åtgärden ska den upphävas. Åtgärder som huvudsakligen har till syfte att under- lätta för myndigheten anses strida mot principen.

Enligt proportionalitetsprincipen ska en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Proportionalitetsprincipen finns lagstadgad i t.ex. 27 kap. 1 § RB men anses gälla vid all tvångsan- vändning även utan lagstöd. Vid bedömningen av om åtgärden är proportionerlig ska det intrång eller annat men som tvångsmedlet innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse beaktas. Härmed inbegrips, förutom direkta följder för den som ut- sätts för tvångsmedlet, indirekta verkningar av tvångsmedelsanvänd- ningen. Det kan t.ex. röra sig om intrång i tredje mans rättsligt skyddade intressen.

Utöver de principer som nyss redogjorts för, påverkar andra principer användandet av tvångsmedel. Till dem hör t.ex. objektivitets- och hänsynsprinciperna i 23 kap. 4 § RB. Även principen om lex specialis kan få stor betydelse vid användningen av tvångsmedel. När lagstiftaren har preciserat i vilka fall en viss myndighet ska ha rätt att få tillgång till en viss typ av uppgifter, gäller enligt tolkningsprincipen om lex specialis att de begränsningar som följer av denna reglering inte ska kunna kringgås genom att myndigheten väljer att tillämpa ett annat tvångsmedel. Regeringen har mot den bakgrunden t.ex. uttalat att det inte bör komma i fråga att de brottsutredande myndigheterna använder editionsföreläggande eller husrannsakan i förening med beslag som substitut för hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation, prop. 2002/03:74 s. 46.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

3.2Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

3.2.1Elektronisk kommunikation

Elektronisk kommunikation är en allt större del av folks vardag, såväl privat som i arbetet. Vi ringer till varandra, skickar sms, e-post och andra meddelanden och kopplar upp oss mot internet för att använda appar eller besöka webbsidor. De flesta gör allt detta dagligen. För att all kommunikation ska hamna rätt och för att den ska kunna faktureras av tjänsteleverantörerna genereras en del information om varje samtal och meddelande. Denna information om meddelandet (men inte vad som sägs eller står skrivet) kallas för metadata. Exempel på sådan information är telefonnummer, utrustningsnummer (IMEI, MAC), abonnemangsnummer (IMSI), ip-adresser, e-postadresser och an- vändarnamn som meddelandet skickas mellan, tidpunkt som med- delandet sänds och vilken mobilmast meddelandet skickas genom. Informationen följer sedan med själva samtalet eller meddelandet.

Varje samtal och meddelande innehåller bara uppgifter om det specifika meddelandet (samtal är också ett slags meddelande). Men om man får tillgång till flera uppgifter, t.ex. en lista över all kom- munikation från ett visst nummer, en telefon eller en e-postadress, kan man dra flera slutsatser, bl.a. om kontaktnät och kommunika- tionsmönster, men även om dygnsvanor och vilka platser en person brukar befinna sig på.

Förutom metadata, som följer med meddelanden, skapas det löpande uppgifter om var en mobiltelefon befinner sig. Det behövs för att operatören ska kunna skicka fram meddelanden till telefonen eller leverera andra tjänster. Både den informationen och de lokali- seringsuppgifter som genereras med meddelanden gör att det går att se i vilket område en telefon har varit eller vilka telefoner som har varit i ett visst område, t.ex. vid en mordplats.

Om man inte tar del av informationen i realtid krävs det att informationen lagras för att man ska kunna ta del av den. En del in- formation lagras hos telekombolagen för att informationen behövs t.ex. för fakturering. Annan information lagrar bolagen för att staten kräver det, just för att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

använda sig av informationen om det behövs. Denna lagring av in- formation i brottsbekämpande syfte kallas vanligen för datalagring.2

3.2.2Vad innebär tvångsmedlet?

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att upp- gifter i hemlighet hämtas in om (1) meddelanden som i ett elektro- niskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, (2) vilka elektroniska kom- munikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område eller (3) i vilket geografiskt område en viss elektronisk kom- munikationsutrustning finns eller har funnits. Genom hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation får också sådana meddelan- den som avses i (1) hindras från att nå fram, 27 kap. 19 § RB.

Enklare uttryckt innebär det att t.ex. polisen hämtar in (1) meta- data (se avsnitt 3.2.1) om meddelanden, t.ex. samtalslistor eller real- tidsinformation, (2) uppgifter om vilka telefoner och dylikt som funnits i ett visst område (basstationstömning), (3) uppgifter om var en telefon eller annan utrustning just nu befinner sig eller var den tidigare har varit eller (4) hindrar meddelanden (inklusive samtal) från att nå mottagaren. Tvångsmedlet ger inte tillgång till innehållet i meddelandena, t.ex. vad som sägs eller vad det står i sms:et eller mejlet.

3.2.3När får tvångsmedlet användas?

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader eller vid förundersökning om dataintrång, barnpornografibrott (ej ringa), narkotikabrott eller narkotikasmuggling. Det får även användas vid förundersökning om något av de brott som avses i 27 kap. 2 § andra stycket 2–7 RB (i detta betänkande även kallade utredningsbrotten, se avsnitt 3.9.2). Vid förundersökning om försök, förberedelse eller stämpling till något av brotten får tvångsmedlet också användas. Ytterligare ett

2Vårt tidigare betänkande Datalagring – brottsbekämpning och integritet (SOU 2017:75) handlar om datalagring och tillgången till de lagrade uppgifterna.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

krav för att tvångsmedlet ska få användas är att åtgärden är av syn- nerlig vikt för utredningen. Se 27 kap. 19 och 20 §§ RB.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan också användas enligt preventivlagen, om det finns påtaglig risk för att en person, grupp eller organisation kommer att utöva viss särskilt all- varlig brottslighet, se avsnitt 3.8.1. Den brottslighet som avses är huvudsakligen sådan som faller inom Säkerhetspolisens ansvars- område. För att tvångsmedlet ska få användas krävs det att åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra brottsligheten. Se 1 och 5 §§ preventivlagen.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får som huvudregel bara användas mot en adress (t.ex. ett telefonnummer) eller en kommunikationsutrustning som innehas, innehafts, kan antas ha använts eller kommer att användas av den misstänkte.3 Men det får även användas mot en adress eller kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kon- taktat eller kommer att kontakta. Slutligen finns det vid förunder- sökning ytterligare en möjlighet att använda tvångsmedlet, nämligen för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet, 27 kap. 20 § andra stycket RB. I praktiken avser detta bl.a. basstationstöm- ning, dvs. att man kontrollerar vilka telefoner eller nummer som kopplat upp sig mot en viss mobilmast, men kan också avse t.ex. övervakning av en målsägandes telefon eller en telefon som man misstänker används av en okänd gärningsman. När det gäller uppgifter om meddelanden är det endast uppgifter om historiska meddelanden som får inhämtas i detta syfte. Däremot finns det ingen begränsning att åtgärden måste avse en viss adress eller kom- munikationsutrustning. Hemlig övervakning i detta syfte får endast användas vid förundersökningar om sådana brott som hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation kan beviljas för, 27 kap. 19 § fjärde stycket RB.

Åtgärderna får inte avse meddelanden inom sådana nät som är av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt, t.ex. porttelefoner, hörselslingor och interna kommunikationsnät i en bostad eller på mindre arbetsplatser, 27 kap. 20 § tredje stycket RB samt 2 § andra stycket preventivlagen.

3Med ”misstänkt” avses här även de personer som tvångsmedel får användas mot enligt pre- ventivlagen.

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

3.2.4Hur har tvångsmedlet tillämpats?

Antalet personer som hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation har använts mot under förundersökning har varierat mellan 2 000 och 2 400 personer de senaste åren. Under år 2017 användes tvångsmedlet mot knappt 2 200 personer och år 2016 mot knappt 2 300 personer. År 2013 var motsvarande siffra något högre, närmare 2 400, medan den för år 2014 och 2015 var lägre, strax över 2 000 respektive strax över 2 100. De vanligaste brotten som över- vakningen avsett är våldsbrott (en dryg tredjedel) och narkotika- brottslighet (en dryg fjärdedel). Den tredje vanligaste kategorin är tillgreppsbrott (en knapp femtedel). Under år 2017 meddelades det cirka 8 000 tillstånd till att använda tvångsmedlet.4 Den siffran har stadigt ökat sedan 2013, då drygt 3 900 tillstånd lämnades. Trots att tvångsmedlet användes mot fler personer år 2016 än år 2017 med- delades det 1 200 fler tillstånd år 2017. Den ökningen verkar främst vara hänförlig till utredningar om våldsbrott. Åklagare har fattat 121 interimistiska beslut under år 2017, vilket är en fördubbling jämfört med tidigare år. Se regeringens skrivelser skr. 2016/17:69 och 2017/18:69 samt Åklagarmyndighetens skrivelse till Justitiedeparte- mentet, Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel under 2017, 2018-05-31 dnr ÅM2017-2170.

Säkerhetspolisen omfattas inte av statistiken. Inom Säkerhets- polisens verksamhet har det totalt under år 2017 fattats 309 beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning med stöd av rättegångsbalken och preventivlagen. Motsvarande siffra för år 2016 var 307. År 2015 var den 377. I sam- manhanget kan också noteras att preventivlagen inte har använts utanför Säkerhetspolisens verksamhet de senaste åren. Se skr. 2016/17:69 och 2017/18:69 samt Åklagarmyndighetens skrivelse till Justitiedepartementet, Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel under 2017, 2018-05-31 dnr ÅM2017-2170.

4Ett tillstånd avser ett telefonnummer eller annan adress och flera tillstånd kan därför röra samma person och tidpunkt.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

3.3Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation

3.3.1Vad innebär tvångsmedlet?

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att med- delanden (dvs. även samtal), som i ett elektroniskt kommunika- tionsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet. Ett tillstånd till hemlig avlyssning ger också rätt till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Se 27 kap. 18 § RB.

3.3.2När får tvångsmedlet användas?

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, utredningsbrotten (se avsnitt 3.9.2) och försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott, om en sådan gärning är belagd med straff. Tvångsmedlet får även användas vid för- undersökning om annat brott om det med hänsyn till omständlig- heterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år. Det krävs att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen.

Den hemliga avlyssningen får avse en adress (t.ex. telefonnum- mer, ip-adress eller e-postadress) eller en kommunikationsutrust- ning som innehas, innehafts, kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Avlyssningen får även avse en adress eller kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kontaktat eller kommer att kontakta. Åtgärderna får inte avse meddelanden inom sådana nät som är av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt, t.ex. port- telefoner, hörselslingor och interna kommunikationsnät i en bostad eller på mindre arbetsplatser. Se 27 kap. 18 och 20 §§ RB.

Tvångsmedlet kan också användas enligt preventivlagen under samma förutsättningar som gäller för hemlig övervakning av elek- tronisk kommunikation (avsnitt 3.2.3), 1 och 2 §§ preventivlagen.

Avlyssningen får inte avse telefonsamtal eller andra meddelanden där någon som yttrar sig, på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena RB, inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagts eller på annat sätt kommit fram. Om det under

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

avlyssningen kommer fram att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande ska avlyssningen omedelbart avbrytas och upptagningar och uppteckningar ska omedelbart förstöras i de delar som de omfattas av förbudet. Se 27 kap. 22 § första och tredje stycket RB samt 11 § preventivlagen.

3.3.3Hur har tvångsmedlet tillämpats?

De senaste åren har hemlig avlyssning av elektronisk kommuni- kation använts vid förundersökning mot omkring 1 200 misstänkta personer per år. År 2017 var det dock något fler, närmre 1 400 per- soner. Till allra största delen (hälften eller mer) har det använts vid misstanke om narkotikabrott eller narkotikasmuggling. Våldsbrott är en annan vanlig brottstyp som tvångsmedlet använts för. Den användningen fördubblades, sett till antal tillstånd, år 2017 jämfört med tidigare år. År 2012–2016 meddelades varje år ungefär 3 400 tillstånd till hemlig avlyssning.5 År 2017 meddelades betydligt fler, nämligen 4 400 tillstånd. Även interimistiska tillstånd ökade kraftigt år 2017, då åklagare meddelade 195 interimistiska beslut, vilket kan jämföras med 74 beslut under år 2016 och 48 stycken året dessförin- nan. (Möjligheten till interimistiska beslut infördes den 1 januari 2015.) Avlyssningstiden har varierat. Den genomsnittliga tiden var cirka 50 dagar under år 2017 och 2016, vilket är en ökning från de tidigare två åren, då motsvarande tid var strax över 40 dagar. Se skr. 2016/17:69 och 2017/18:69 samt Åklagarmyndighetens skrivelse till Justitiedepartementet, Redovisning av användningen av vissa hem- liga tvångsmedel under 2017, 2018-05-31 dnr ÅM2017-2170.

Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning omfattas inte av sta- tistiken, se i stället avsnitt 3.2.4.

5Ett tillstånd avser ett telefonnummer eller annan adress och flera tillstånd kan därför röra samma person och tidpunkt.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

3.4Hemlig kameraövervakning

3.4.1Vad innebär tvångsmedlet?

Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda tv-kameror, and- ra optiskelektroniska instrument eller därmed jämförbara utrust- ningar används för optisk personövervakning, utan att upplysning om övervakningen lämnas, 27 kap. 20 a § RB.

3.4.2När får tvångsmedlet användas?

Hemlig kameraövervakning får användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, utredningsbrotten (se avsnitt 3.2.3) och försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott, om en sådan gärning är belagd med straff. Tvångsmedlet får även användas vid förundersökning om annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år. Det krävs att åt- gärden är av synnerlig vikt för utredningen. Hemlig kameraöver- vakning får endast användas om någon är skäligen misstänkt för brottet och bara avse en plats där den misstänkte kan komma att uppehålla sig. Är det av synnerlig vikt för utredningen och det inte finns någon som skäligen kan misstänkas för brottet får dock tvångs- medlet användas för att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Kameraövervakningen får då endast avse brottsplatsen eller en nära omgivning. Se 27 kap. 20 a–20 c §§ RB.

Tvångsmedlet kan också användas enligt preventivlagen enligt samma förutsättningar som gäller för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (avsnitt 3.2.3). Kameraövervakningen får endast avse en plats där personen som tvångsmedlet riktas mot kan komma att uppehålla sig eller en plats där den brottsliga verksamheten kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till den platsen. Se 1 och 3 §§ preventivlagen.

3.4.3Hur har tvångsmedlet tillämpats?

Hemlig kameraövervakning användes mot 152 personer under år 2017. År 2016 var motsvarande siffra 117, år 2015 var den 122, år 2014 var den 89 och året dessförinnan användes tvångsmedlet mot

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

86personer. Det i särklass största användningsområdet är förunder- sökningar om narkotikabrottslighet. Antalet tillstånd var 153 under år 2017 och 143 under år 2016. Åren dessförinnan har antalet till- stånd varierat mellan 69 och 114. Övervakningen har pågått i genom- snitt 52 respektive 55 dagar under år 2017 och 2016. Tidigare år har den varierat mellan 35 och 39 dagar. Åklagare har fattat 7 interi- mistiska beslut år 2017. Tidigare år har endast några enstaka sådana beslut meddelats. Se skr. 2016/17:69 och 2017/18:69 samt Åklagar- myndighetens skrivelse till Justitiedepartementet, Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel under 2017, 2018-05-31 dnr ÅM2017-2170.

Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning omfattas inte av statistiken, se i stället avsnitt 3.2.4.

3.5Hemlig rumsavlyssning

3.5.1Vad innebär tvångsmedlet?

Hemlig rumsavlyssning innebär avlyssning eller upptagning som görs i hemlighet och med ett tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud samt som avser tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till, 27 kap. 20 d § RB.

3.5.2När får tvångsmedlet användas?

Hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning om någon av följande brottsliga gärningar: brott för vilket det inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år, spioneri, företags- spioneri, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter samt försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott, om en sådan gärning är belagd med straff.6 Tvångsmedlet får också användas vid förundersökning om annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att

6Utlandsspioneriutredningen har föreslagit att hemlig rumsavlyssning även ska få användas vid förundersökning om utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri, SOU 2017:70 avsnitt 12.7.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år och det är fråga om människohandel, våldtäkt, grovt sexuellt tvång, våldtäkt mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, grovt koppleri, grov utpressning, grovt barn- pornografibrott, grovt övergrepp i rättssak, grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling. Detsamma gäller försök, förbe- redelse eller stämpling till sådana brott om det med hänsyn till om- ständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fäng- else i fyra år. Därutöver krävs att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Se 27 kap. 20 d och 20 e §§ RB.

Hemlig rumsavlyssning får endast avse en plats där det finns sär- skild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. För att hemlig rumsavlyssning ska utföras i någon annan stadig- varande bostad än den misstänktes krävs att det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. Vissa platser, såsom läkarmottagningar, advokatkontor, tidnings- redaktioner och biktrum, är helt skyddade från hemlig rums- avlyssning. Se 27 kap. 20 e § RB.

Avlyssningen får inte avse samtal eller annat tal där någon som talar, på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena RB, inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagts. Om det under avlyssningen kommer fram att det är fråga om ett sådant samtal eller tal ska avlyssningen omedelbart avbrytas och upptagningar och uppteckningar ska omedelbart förstöras i de delar som de omfattas av förbudet. Se 27 kap. 22 § andra och tredje stycket RB.

Hemlig rumsavlyssning kan inte användas med stöd av preventiv- lagen.

3.5.3Hur har tvångsmedlet tillämpats?

Hemlig rumsavlyssning har under år 2017 använts mot 63 personer. År 2016 var motsvarande siffra 55, år 2015 var den 51 och året dessförinnan 21. Det är i princip uteslutande för att utreda narko- tikabrottslighet och våldsbrott som tvångsmedlet använts. Antalet tillstånd till hemlig rumsavlyssning har ökat stadigt under åren. Det meddelades 16 tillstånd år 2014, 44 tillstånd år 2015, 55 tillstånd år 2016 och 77 tillstånd år 2017. Se skr. 2016/17:69 och 2017/18:69

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

samt Åklagarmyndighetens skrivelse till Justitiedepartementet, Redo- visning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel under 2017, 2018-05-31 dnr ÅM2017-2170.

Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning omfattas inte av statistiken, se i stället avsnitt 3.2.4.

3.6Postkontroll

3.6.1Vad innebär tvångsmedlet?

Kvarhållande av försändelse (postkontroll) är inte placerat under rättegångsbalkens avdelning för hemliga tvångsmedel men utgör trots det ett sådant. Utformningen av postkontroll skiljer sig beroende på om det används under en förundersökning eller med stöd av preventivlagen.

Postkontroll enligt rättegångsbalken innebär att rätten förordnar att en försändelse som väntas komma in till ett befordringsföretag ska hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts, utan att meddelande om åtgärden lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan. Ett sådant förordnande ska gälla viss tid, högst en månad, från den dag då förordnandet delgavs befordringsföretaget. Tvångsmedlet innebär alltså inte att försändelsen får öppnas eller på annat sätt granskas. Det förutsätter att försändelsen tas beslag. Se 27 kap. 9 § RB.

Enligt preventivlagen får tillstånd meddelas att undersöka, öppna och granska brev, telegram, paket eller andra försändelser som finns hos ett befordringsföretag. I det tillståndet kan rätten förordna att en försändelse som ankommer till ett befordringsföretag ska hållas kvar till dess att den närmare har undersökts, öppnats eller granskats. Förordnandet ska avse viss tid, högst en månad från dagen för beslutet. Se 4 och 7 §§ preventivlagen.

3.6.2När får tvångsmedlet användas?

Förutsättningarna för att besluta om postkontroll enligt rättegångs- balken framgår endast indirekt av bestämmelsen. Försändelser får nämligen endast kvarhållas om de får tas i beslag. En försändelse får tas i beslag om den skäligen kan antas ha betydelse för utredning om

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

brott eller förverkande av utbyte av brottslig verksamhet, vara av- hänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott.7 Där- utöver krävs att det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller mer och att försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren. När det gäller skriftliga handlingar finns det ett beslagsförbud. Detta förbud avser uppgifter som omfattas av frågeförbudet för vittnen i rättegång och innefattar också ett skydd för närståendekommunika- tion.8 Se 27 kap. 1–3 och 9 §§ RB.

För att få tillstånd till postkontroll enligt preventivlagen gäller samma förutsättningar som för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, se 4 § preventivlagen.

3.6.3Hur har tvångsmedlet tillämpats?

Åklagarmyndigheten har under åren 2012–2014, enligt SIN:s uttalande 2015-09-02 dnr 46-2015, använt postkontroll vid 11 kammare/enheter och tillstånd har meddelats i 23 tvångsmedelsärenden. Postkontrollen har resulterat i beslag i 8 av dessa ärenden. Ekobrottsmyndigheten har under samma tidsperiod inte använt postkontroll alls. Postkontroll förekommer även efter år 2014 men används mer sällan än övriga hemliga tvångsmedel. Användningen synes främst avse paketförsändel- ser, som t.ex. kan misstänkas innehålla narkotika eller komponenter för bombtillverkning.

3.7Övriga förutsättningar för att använda hemliga tvångsmedel

3.7.1Förhandsprövning

Tillstånd till hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kom- munikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och postkontroll ges av rätten, efter ansökan av åklagaren. Även under- sökningsledaren får ansöka om postkontroll. Åklagaren får ge ett interimistiskt tillstånd, om det kan befaras att en prövning av rätten skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen

7Beslagsutredningen har föreslagit ytterligare en beslagsgrund, se avsnitt 6.6.

8Beslagsutredningen har föreslagit att förbudet för närståendekommunikation ska tas bort se avsnitt 6.6.

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

eller för att förhindra den brottsliga verksamheten. Det gäller emel- lertid inte alla hemliga tvångsmedel; interimistiska tillstånd till hemlig rumsavlyssning kan bara ges vid krig eller krigsfara. Efter ett interimistiskt beslut ska rätten genast underrättas och därefter skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte funnits skäl för åtgärden får de inhämtade uppgifterna inte användas i en brotts- utredning till nackdel för den som uppgifterna avser. Se 27 kap. 9, 9 a, 21 och 22 §§ RB, 6 och 6 a §§ preventivlagen samt 28 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

I ett beslut att tillåta hemlig övervakning eller avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hem- lig rumsavlyssning ska det anges vilken tid tillståndet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt. När det gäller tid som in- faller efter beslutet får tiden inte överstiga en månad från dagen för beslutet. I beslutet ska också anges telefonnummer, adress, kommu- nikationsutrustning eller geografiskt område respektive plats som tillståndet avser. Vid hemlig övervakning och avlyssning av elektro- nisk kommunikation ska vidare anges om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät. För hemlig kameraövervakning och rumsavlyssning ska det anges om tillståndet är förenat med ett särskilt tillstånd att få tillträde till en plats för att installera tekniska hjälpmedel (tillträdestillstånd).9 I ett beslut att tillåta hemlig rumsavlyssning ska det också anges vem som är skäligen misstänkt för brottet. Slutligen ska det, när skäl finns, anges villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan. Exempel på sådana villkor kan vara att en avlyssning av en allmän telefon bara får äga rum när den används av den misstänkte eller att en rumsavlyssning bara får aktiveras när ett visst möte äger rum. I fråga om postkontroll under förundersökning ska tid som förordnandet gäller anges. Denna tid får vara högst en månad. Se 27 kap. 9 och 21 §§ RB samt prop. 2013/14:237 s. 182.

Vid åtgärder enligt preventivlagen ska det, förutom ovanstående uppgifter, anges vilket eller vilka tvångsmedel som får användas och

9För hemlig kameraövervakning kan sådant tillstånd endast erhållas om en plats ska bli föremål för både hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning. Tillståndet får inte avse någons stadigvarande bostad. Se 27 kap. 25 a § RB.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

vilken eller vilka brott10 som ligger till grund för tillståndet, se 7 och 8 §§ preventivlagen.

Om det inte längre finns skäl för ett tillstånd till att använda hemliga tvångsmedel ska åklagaren eller rätten omedelbart häva till- ståndet, se 27 kap. 23 § RB och 10 § preventivlagen. Något uttryck- ligt sådant krav finns emellertid inte avseende postkontroll vid för- undersökning. För sådan postkontroll finns det inte ens möjlighet för åklagaren att häva tillståndet.11

Offentliga ombud ska bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Ett offentligt ombud har rätt att ta del av det som förekommer i ärendet, yttra sig i ärendet och överklaga rättens beslut. Ombudet ska också närvara vid det sammanträde som ska hållas efter att en ansökan inkommit. Se 26 och 28 §§ RB samt 6 § andra stycket preventivlagen.

Ett beslut vid tingsrätten att tillåta en hemlig tvångsåtgärd utgör ett beslut under rättegång, om det avser en tidsperiod framåt i tiden. Tillstånd att ta del av enbart historiska uppgifter meddelas däremot i ett slutligt beslut. Beslut att avslå en ansökan (i sin helhet) utgör alltid ett slutligt beslut. Oaktat om beslutet är slutligt eller inte får det överklagas. Hovrättens beslut kan överklagas till Högsta dom- stolen. Se 49 kap. 3 § och 5 § 6 samt 54 kap. 3 § första stycket RB.

Efter överklagande får hovrätten omedelbart besluta att ett beviljat tillstånd ska inhiberas eller, om tingsrätten avslagit ansökan, bevilja den ansökta åtgärden tills vidare. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för handläggningen i Högsta domstolen. Se 52 kap. 7 § tredje stycket RB samt 56 kap. 11 § första stycket RB e contrario.

3.7.2Överskottsinformation

Överskottsinformation, dvs. uppgifter som rör annat än den brotts- lighet som legat till grund för tillståndet till en hemlig övervaknings- åtgärd, får endast användas under vissa förutsättningar.

10Egentligen vilken av punkterna i 1 § första stycket 1–7 preventivlagen.

11Läs mer om detta i avsnitt 7.3.1.

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

Vid användning av tvångsmedel under förundersökning gäller följande. Uppgifter från hemlig övervakning och avlyssning av elek- tronisk kommunikation samt från hemlig kameraövervakning får användas för att utreda brottet. Förundersökning får emellertid bara inledas på grund av uppgifterna om det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte leder till endast böter, eller om det föreligger särskilda skäl. För uppgifter från hemlig rumsavlyssning krävs att brottet är sådant som hemlig rumsavlyssning hade fått användas mot eller att det är föreskrivet fängelse i tre år eller däröver för brottet, för att uppgifterna över- huvudtaget ska få användas för att utreda brott. Om det fram- kommit uppgifter om ett förestående brott får uppgifterna användas för att förhindra brottet, oavsett vilket av tvångsmedlen som använts och oavsett vad det är för brott. Några specifika bestämmelser om överskottsinformation som framkommit vid granskning av försän- delser under förundersökning finns inte. Se 27 kap. 23 a § RB.

Om det framkommer överskottsinformation när tvångsmedel används i preventivt syfte gäller att uppgifterna endast får användas för att 1) utreda sådana brott som preventivlagen får användas mot samt försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott, om en sådan gärning är belagd med straff, 2) utreda annat brott om det är föreskrivet fängelse i tre år eller däröver för brottet eller 3) förhindra brott, se 12 § preventivlagen.

Det är förundersökningsledaren som beslutar hur överskotts- materialet ska hanteras. Åklagare som leder andra förundersök- ningar än den inom vilken den hemliga tvångsåtgärden vidtas har ingen ovillkorlig rätt att få del av informationen. Om meningsskilj- aktigheter uppstår kan Åklagarmyndighetens Utvecklingscentrum avgöra om den ska lämnas ut eller inte, se Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:8 avsnitt 3.

3.7.3Granskning, förstöring och dokumentation

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig över- vakning eller avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning ska granskas snarast möjligt. Det är bara rätten, åklagaren, undersökningsledaren, Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen (de två sistnämnda endast vid

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

tvångsanvändning enligt preventivlagen) som får granska upptag- ningen eller uppteckningen.12 Efter anvisning från någon av de be- höriga kan även en anlitad sakkunnig få göra granskningen. Motsvar- ande gäller för postkontroll och efterföljande beslag. Se 27 kap. 12 och 24 §§ RB samt 13 och 14 §§ preventivlagen.

Upptagningarna och uppteckningarna ska bevaras i de delar de är av betydelse från brottsutredningssynpunkt till dess att ärendet av- slutats, t.ex. genom att förundersökning lagts ned eller målet avgjorts slutligt i domstol. Om materialet är av betydelse för att för- hindra brott ska det bevaras så länge de behövs för det syftet. De ska därefter förstöras. Se 27 kap. 24 § andra stycket RB och 13 § andra stycket preventivlagen.

Uppgifter från upptagningarna och uppteckningarna får be- handlas enligt vad som är särskilt föreskrivit i lag. Härrör uppgifter från hemlig rumsavlyssning eller tvångsåtgärder enligt preventiv- lagen gäller dock samma begränsningar som för överskottsinfor- mation. Se 27 kap. 24 § tredje stycket RB och 13 § tredje stycket preventivlagen.

Vid förundersökningen ska det föras ett protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen. Protokollet ska ge en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet. Av protokollet ska bl.a. beslut om tvångsmedel framgå. Utan att det finns något lagstöd för det har hemliga tvångs- medel tidigare ansetts undantagna från denna anteckningsplikt. Något sådant undantag tycks emellertid inte längre tillämpas. Av protokollet ska vidare framgå t.ex. tid och plats för åtgärder under förunder- sökningen, uppgift om att det finns utredningsmaterial som inte har tagits med i protokollet samt det som i övrigt är av betydelse att anteckna. Se 23 kap. 21 § första stycket RB, 20 och 22 §§ förunder- sökningskungörelsen, SOU 2010:14 s. 181 och 182, Lindberg, Straff- processuella tvångsmedel, 3:e uppl. s. 515, Åklagarmyndighetens Rätts- PM 2008:4 s. 13 och 14 och 2012:8 s. 35 samt SIN:s uttalande 2013- 06-18 dnr 80-2012.

12Se dock Beslagsutredningens förslag, avsnitt 6.6 i detta betänkande.

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

Åklagare

I Åklagarmyndighetens föreskrifter, ÅFS 2005:19 3 och 6 §§, finns bestämmelser om diarieföring vid användning av hemliga tvångs- medel. Av dem framgår att det i tvångsmedelsdiariet ska registreras uppgifter om postkontroll, hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Till uppgifter av detta slag hör frågor som gäller underrättelser till enskild med anledning av hemligt tvångsmedel. Registrering ska göras ärendevis och tidpunkten för när ett ärende inleds eller avslutas ska registreras. Därutöver ska de uppgifter som krävs för att kunna följa handläggningen av ett ärende registreras.

Det finns också föreskrifter avseende dokumentation, ÅFS 2005:30. Av dem framgår i huvudsak endast vilka uppgifter som ska dokumenteras om åklagarens beslut att använda straffprocessuella tvångsmedel eller häva sådan åtgärd. Det framgår även att åtgärder som avser underrättelser ska dokumenteras. I Riksåklagarens rikt- linjer, RåR 2012:1, förtydligas att varje prövning av om sekretess hindrar en underrättelse ska dokumenteras i bevakningsärendet.

Åklagarmyndigheten har även upprättat en RättsPM 2012:8, som beslutsstöd bl.a. för vad som ska dokumenteras. Av den framgår att samtliga beslut rörande hemliga tvångsmedel ska dokumenteras och diarieföras samt att det är åklagarens ansvar att se till att diarieföring sker i sina ärenden. Vidare framgår att beslut om att förstöra upp- tagningar och uppteckningar ska vara skriftliga och expedieras till Polismyndigheten. Även ett ställningstagande som t.ex. att inte använda sig av överskottsinformation ska dokumenteras. Det fram- går också att åtgärder som att underrätta den enskilde, att skjuta upp underrättelsen och att underlåta att underrätta ska registreras i sam- ma diarium som själva tvångsmedlet har registrerats i. Utöver rätts- promemorian finns det vägledning om dokumentation i Åklagar- myndighetens ärendehandbok.

Förutom de bestämmelser som specifikt avser uppgifter från hemliga tvångsmedel finns det bestämmelser i åklagardatalagen (2015:433)13 och åklagardataförordningen (2015:575) om hur per- sonuppgifter ska hanteras.

13Ersätts av lag om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område den 1 januari 2019, enligt förslaget i prop. 2017/18:269.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

Polismyndigheten

Polismyndigheten har upprättat riktlinjer för användningen av hem- liga tvångsmedel inom myndigheten, PM 2017:53. Av riktlinjerna framgår bl.a. följande.

Varje polisregion och nationella operativa avdelningen ska ha en ansvarig funktion för hemliga tvångsmedel (HTM-funktion). Behö- righet att hantera hemliga tvångsmedel samt till de system där hem- liga tvångsmedel och material från hemliga tvångsmedel hanteras får endast ges till medarbetare som har den kunskap och erfarenhet som krävs för uppgiften och som behöver tillgången för att kunna full- göra sina arbetsuppgifter. Behörigheter ska revideras fortlöpande. Personalen som har tillgång till systemen för hemliga tvångsmedel ska ha utbildning i systemet i enlighet med för området gällande styrdokument samt vara säkerhetsprövade och placerade i lägst säkerhetsklass 2. Det ska finnas en förteckning över behörig perso- nal. Behörig personal beslutas av chefen för HTM-funktionen.

Handlingar rörande hemliga tvångsmedel ska levereras på ett av Polismyndigheten godkänt leveranssätt och med godkänd krypt- eringsmetod. Vid leverans till Åklagarmyndigheten ska det ske genom av Åklagarmyndigheten godkänd metod. Chefen för en HTM-funktion ansvarar för att erforderliga åtgärder vidtas för att granskning och bearbetning ska kunna göras snarast möjligt, att särskilda villkor följs och att nödvändiga åtgärder görs med infor- mation som inte är tillåten att behandla.

Om det uppstår osäkerhet kring om ett samtal omfattas av av- lyssningsförbudet ska förundersökningsledaren kontaktas för att avgöra frågan. Förstörandebeslut ska verkställas snarast och absolut inte senare än tre veckor från att beslutet kommit in till STI (sektionen som verkställer förstörandet).

Hemliga tvångsmedel ska enbart registreras i det särskilda hem- liga diarium som är avsett för det. Det ska finnas förteckningar över samtliga hemliga tvångsmedel, såväl pågående som avslutade. Av förteckningarna ska även framgå uppgifter om förstöring, t.ex. tid för beslutet och om förstöring skett. Det ska även finnas en lista över allt material som förstörts. Arkivering av handlingar i ärenden om hemliga tvångsmedel ska ske i enlighet med arkivlagen samt Polis- myndighetens riktlinjer för arkivbildning och arkivvård, PM 2016:53, och Polismyndighetens handbok för arkivverksamhet, PM 2016:54.

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

Polismyndigheten har även upprättat ytterligare riktlinjer för hanteringen av hemlig rumsavlyssning, PM 2016:20.

Utöver de bestämmelser som specifikt avser uppgifter från hemliga tvångsmedel finns det bestämmelser i polisdatalagen (2010:361)14 och polisdataförordningen (2010:1155) om hur personuppgifter ska hanteras.

Säkerhetspolisen

Även Säkerhetspolisen har upprättat styrdokument för hanteringen av hemliga tvångsmedel. Av dem framgår bl.a. rutiner för verkställig- het och förstöring av uppgifter, ansvarsfördelning, vilken behörighet som krävs för att använda avlyssnings- och övervakningssystemen samt att medarbetarna ska ha den särskilda utbildning som krävs för att arbetsuppgifterna ska kunna fullgöras.

Liksom den öppna polisen är Säkerhetspolisen skyldig att be- handla personuppgifter i enlighet med polisdatalagen och polisdata- förordningen.

Tullverket

För Tullverkets användning av hemliga tvångsmedel finns före- skrifter, TFS 2014:7. Av föreskrifterna framgår bl.a. följande. Den personal som arbetar med avlyssning, övervakning och bearbetning ska med godkänt resultat ha genomgått en utbildning i systemen som hanterar informationsinhämtningen. Beslut om tillgång till systemen och eventuella villkor för sådan tillgång fattas av chefen för enheten. Chefen eller biträdande chefen för enheten för kom- munikationsövervakning ska besluta om personalens behörighet till systemen.

Handlingarna ska diarieföras i hemligt diarium. Ett tillstånd till att använda ett hemligt tvångsmedel ska lämnas till chefen eller biträdande chefen för enheten för kommunikationsövervakning, som tar vissa beslut om verkställigheten.

Utöver föreskrifterna finns det stöddokument avseende bl.a. an- vändningen av hemliga tvångsmedel. De är dock inte sammanhållna

14Ersätts av lag om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område den

1januari 2019, enligt förslaget i prop. 2017/18:269.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

på det sätt som Åklagarmyndighetens och Polismyndighetens rikt- linjer är. För närvarande genomför Tullverket en översyn av såväl föreskrifter som stöddokument.

Tullverket är i sin brottsbekämpande verksamhet skyldigt att hantera personuppgifter i enlighet med tullbrottsdatalagen (2017:447)15 och tullbrottsdataförordningen (2017:450).

3.7.4Underrättelse

Den som utsatts för en hemlig tvångsmedelsåtgärd ska som huvud- regel underrättas om åtgärden i efterhand.

Vid tvångsanvändning under förundersökning (förutom post- kontroll) ska den som är eller har varit misstänkt och som utsatts för tvångsmedlet underrättas om tvångsmedelsanvändningen så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast inom en månad efter att förundersökningen avslutades. Vid hemliga tvångsåtgärder som rör elektronisk kommunikation ska även innehavaren av den adress eller utrustning som åtgärden avsett underrättas. För hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning ska innehavaren av den avsedda platsen underrättas, om det inte är en plats som all- mänheten har tillgång till. Det finns dock vissa möjligheter att skjuta upp underrättelsen om de uppgifter som den ska innehålla omfattas av vissa former av sekretess. Om sekretess fortfarande gäller ett år efter att förundersökningen avslutades behöver underrättelse inte lämnas alls. I sådana fall ska dock SIN underrättas om beslutet att underlåta underrättelse. Vissa brott som faller inom Säkerhets- polisens ansvarsområde är helt undantagna från underrättelse- skyldigheten. Ytterligare ett undantag från underrättelseskyldig- heten gäller vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Om övervakningen har skett i syfte att utreda vem som är skäligen misstänkt och integritetsintrånget för den enskilde kan antas vara ringa behöver inte underrättelse lämnas. Någon underrättelse behö- ver inte heller lämnas om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse, t.ex. om den avser en målsägande som bistår polisen. Underrättelseskyldigheten ska fullgöras av den åklagare som varit förundersökningsledare. Se 27 kap. 31 och 33 §§

15Ersätts av lag om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område den 1 januari 2019, enligt förslaget i prop. 2017/18:269.

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

rättegångsbalken, 14 b § andra stycket förundersökningskun- görelsen (1947:948) och prop. 2006/07:133 s. 84.

Personer som indirekt omfattas av en övervakning eller avlyssning, t.ex. en person som ringt till ett avlyssnat nummer, blir som huvudregel inte underrättade om att de utsatts för ett hemligt tvångsmedel. I de fall förundersökning inleds mot personen, på grund av uppgifter som framkommit genom den hemliga tvångsåt- gärden, ska emellertid underrättelse lämnas. Inte heller personer som det framkommit intressanta uppgifter om men som inte själva blivit avlyssnade eller övervakade (t.ex. om A och B pratar om ett brott som C begått) behöver underrättas, prop. 2006/07:133 s. 84.

Vid tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen gäller ingen underrättelseskyldighet, förutom avseende mord, dråp, grov miss- handel, människorov eller olaga frihetsberövande i avsikt att påverka ett offentligt organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhets- förmedling eller annan journalistik, att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Om tvångsmedlet har avsett ett telefonnummer eller annan adress, en viss elektronisk kommunika- tionsutrustning eller en plats som innehas av någon annan ska även den personen underrättas. Underrättelse ska lämnas så snart det kan ske efter det att det ärende som åtgärden vidtogs i har avlutats. Underrättelse behöver dock inte heller lämnas om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse. Om sekretess gäller får underrättelse skjutas upp och om sekretess hindrar underrättelse i ett år behöver någon underrättelse inte lämnas. SIN ska då underrättas om detta. Underrättelseskyldigheten ska fullgöras av åklagaren. Se 16–18 §§ preventivlagen samt förordningen (2007:1144) om fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

Enligt Riksåklagarens riktlinjer RåR 2012:1, ska åklagaren före utgången av varje kalenderkvartal pröva samtliga de uppskjutna frågor om underrättelse till enskild som han eller hon ansvarar för.

Varken vid förundersökning eller i preventivt syfte finns det någon underrättelseskyldighet vid postkontroll. Om postkontrollen leder till beslag kommer mottagaren dock att underrättas om beslaget, så snart det kan ske utan men för utredningen, 27 kap. 11 § RB.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

3.8Preventivlagen

Preventivlagen reglerar brottsbekämpande myndigheters möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. De hemliga tvångsmedel som får användas i preven- tivt syfte är hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och en särskild form av postkontroll, som även ger möjlighet att granska försändelserna. Hur de hemliga tvångsmedlen får användas i preventivt syfte är redogjort för i de tidigare avsnitten. Men för att ge läsaren en samlad bild redogörs här kortfattat för preventivlagens bestämmelser.

3.8.1Brottslighet

Den brottslighet som får förhindras är nästan uteslutande sådan som utreds av Säkerhetspolisen. Tvångsmedelsanvändningen är emeller- tid inte kopplad till någon brottsutredning, eftersom lagen tillämpas i preventivt syfte. I stället ska det finnas en påtaglig risk för att en person, organisation eller grupp kommer att utöva brottslighet som innefattar:

–sabotage eller grovt sabotage

–mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage, om brottet innefattar sabotage

–uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborger- lig frihet

–högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, grov obe- hörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig under- rättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person

–företagsspioneri, om det finns anledning att anta att den brotts- liga verksamheten kommer att utövas på uppdrag av eller under- stödjas av en främmande makt eller av någon som kommer att agera för en främmande makts räkning

–terroristbrott, grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet

–mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, män- niskorov eller olaga frihetsberövande, i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsför- medling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.16

Om det är en organisation eller grupp som risken avser, får tillstånd till hemliga tvångsmedel beviljas om det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja den brottsliga verksamheten. Se 1 § preventiv- lagen.

3.8.2Övriga förutsättningar

Tillstånd enligt preventivlagen får endast beviljas om åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten och om åtgärden är proportionell, 5 § preventivlagen.

Hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommu- nikation får endast avse ett telefonnummer eller annan adress eller en viss kommunikationsutrustning som under tillståndstiden inne- has, innehafts, används eller använts av personen som tvångsmedlet avser eller sådan adress eller utrustning som det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon kontaktat eller kommer att kontakta. Åtgärden får inte avse meddelanden inom sådana nät som är av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt, t.ex. porttelefoner, hörselslingor och interna kommunikationsnät i en bostad eller på mindre arbetsplatser. Se 2 § preventivlagen.

Hemlig kameraövervakning får avse en plats där personen som tvångsåtgärden riktas mot kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där den brottsliga verksamheten kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till den platsen, 3 § preventivlagen.

16Se även Utlandsspioneriutredningens förslag om att listan ska utvidgas med två nya brott. Läs mer om förslaget i avsnitt 3.9.1.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

3.8.3Förhandsprövning

Tillstånd till tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen med- delas av Stockholms tingsrätt på ansökan av åklagaren. Vid till- ståndsprövningen ska det medverka offentliga ombud i ärenden om hemlig avlyssning och hemlig kameraövervakning.17 Tillståndstiden får aldrig överstiga en månad från dagen för beslutet. Se 6 och 7 §§ preventivlagen.

Åklagaren får meddela interimistiska beslut om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för möjligheterna att förhindra den brottsliga verksamheten, 6 a § preventivlagen. Rätten ska därefter skyndsamt pröva ärendet.

Om det inte längre finns skäl för ett tillstånd ska det omedelbart hävas av åklagaren eller rätten, 10 § preventivlagen.

I alla tillståndsbeslut ska det anges de tvångsmedel som får användas, vilka av punkterna i 1 § första stycket (punkterna mot- svarar strecksatserna i avsnitt 3.8.1) som ligger till grund för beslu- tet, under vilken tid tillståndet gäller och, när det finns skäl till det, villkor för att tillgodose att den enskildes personliga integritet inte kränks i onödan. Ett beslut om hemlig övervakning eller avlyssning av elektronisk kommunikation ska dessutom innehålla uppgift om vilken adress eller utrustning som tillståndet avser och om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga kommunikationsnät. För hemlig kameraövervakning ska i stället anges den plats tillståndet avser. Se 8 § preventivlagen.

3.8.4Andra rättssäkerhetsgarantier

I preventivlagen finns ett avlyssningsförbud motsvarande det som gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt rättegångsbalken, 11 § preventivlagen. Avlyssning får därmed inte ske av meddelanden där den som yttrar sig under vissa förutsätt- ningar inte skulle kunnat höras som vittne om det som sagts eller på annat sätt framkommit.

17Angående offentliga ombuds medverkan vid ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och postkontroll, se avsnitt 7.2.7.

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

Framkommer det uppgifter om annan förestående brottslighet vid tvångsmedelsanvändningen får uppgifterna användas för att för- hindra brott. Om det framkommer uppgifter om brott får upp- gifterna användas för att utreda brottet endast om det är ett sådant brott som omfattas av preventivlagen eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Det får också användas för att utreda andra brott, om det för brottet är föreskrivet fängelse i tre år eller däröver. Se 12 § preventivlagen.

Myndigheten är inte skyldig att underrätta den berörde om tvångsåtgärden annat än om tillståndet avsett 1 § första stycket 7, dvs. mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande i avsikt att påverka ett offentligt organ eller den som yrkesmässigt bedriver journalistik. Underrättelseskyldigheten omfattar inte postkontroll. Om under- rättelse ska lämnas får den skjutas upp så länge sekretess gäller enligt 15 kap. 1 eller 2 §, 18 kap. 1, 2 eller 3 § eller 35 kap. 1 eller 2 § OSL. Om underrättelse på grund av sekretess inte kunnat lämnas inom ett år från det att åtgärden vidtogs får underrättelsen underlåtas. Se 16– 18 §§ preventivlagen.

3.8.5Granskning, bevarande och förstöring

En upptagning eller uppteckning som gjorts vid tvångsmedels- användningen ska granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, en åklagare, Säkerhetspolisen, Polismyndig- heten eller någon som dessa myndigheter anvisat till uppdraget. Upptagningar och uppteckningar ska, i de delar de är av betydelse för att förhindra förestående brott, bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. I de delar de innehåller sådana uppgifter som får användas för att utreda brott (enligt bestämmelserna om överskotts- information) ska de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De ska därefter förstöras. Brottsutredande myndigheter får behand- la uppgifterna från materialet i enlighet med vad som är särskilt före- skrivet i lag, om uppgifterna rör förestående brott eller brott som får utredas enligt bestämmelserna om överskottsinformation. Se 13 § preventivlagen.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

Försändelser som finns hos ett befordringsföretag får under- sökas, öppnas eller granskas av samma personkrets som får granska upptagningar och uppteckningar, 14 § preventivlagen. Någon ut- trycklig bestämmelse om att granskningen ska göras så snart det kan ske finns inte.

3.9Brotten som omfattades av utredningslagen

3.9.1Bakgrund

Utredningslagen var en lag som specialreglerade de brottsbekäm- pande myndigheternas möjlighet att använda beslag och hemliga tvångsmedel vid vissa samhällsfarliga brott. De brott som omfatta- des av utredningslagen var i huvudsak desamma som brotten i pre- ventivlagen (se avsnitt 3.8.1). Till skillnad från preventivlagen ställde dock inte utredningslagen något krav på att vissa av brotten18 skulle bedömas som grova för att omfattas av specialregleringen. Därtill omfattades olovlig kårverksamhet av utredningslagen.

I samband med att flera av bestämmelserna i utredningslagen permanentades den 1 januari 2015 fördes de in i rättegångsbalken. Listan på specialreglerade brottsliga gärningar fördes till 27 kap. 2 § andra stycket 2–8 RB. Olovlig kårverksamhet togs dock bort från listan, eftersom regeringen ansåg att behovet att använda hemliga tvångsmedel i sådana förundersökningar inte var tillräckligt stort. Den 1 april 2016 tillfördes det nya brottet enligt 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, som rör finansiering av resa i terrorismsyfte. Utlands- spioneriutredningen har föreslagit att två nya brott, utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri, ska införas och omfattas av bestämmelsen i 27 kap. 2 § andra stycket RB samt av preventivlagen och inhämt- ningslagen, SOU 2017:70 avsnitt 12.7.

Utredningslagen gav möjlighet till användning av hemlig över- vakning och avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och beslag av skriftliga meddelanden vid för- undersökning om gärningar som innefattade något av brotten, utan

18Obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, främmande makt eller person, brott enligt 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall samt brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Hemliga tvångsmedel

SOU 2018:61

hinder av brottets straffskala eller gärningens straffvärde. Denna möjlighet kvarstår efter permanentningen. Därtill gav utrednings- lagen åklagaren möjlighet att intermistiskt besluta om samtliga hemliga tvångsmedel, förutom hemlig rumsavlyssning. (Vid den tiden fanns, för förundersökning om andra brott, den möjligheten endast avseende hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion.) I samband med att bestämmelserna den 1 januari 2015 infördes i rättegångsbalken gavs åklagaren en generell behörighet att fatta interimistiska beslut för dessa tvångsmedel, dvs. även för andra brott än dem som omfattades av utredningslagen.

3.9.2Nuvarande reglering

Som framgår av ovanstående avsnitt är den hemliga tvångsmedels- användningen specialreglerad för vissa samhällsfarliga brott. Dessa återfinns i 27 kap. 2 § andra stycket 2–7 RB (i detta betänkande även kallade för utredningsbrotten). Vid förundersökning om dessa brott, eller om försök, förberedelse eller stämpling till brotten, får postkontroll, hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning användas, utan hinder av brottets straffskala och gärningens straffvärde (inom ramen för vad som är proportionerligt). Även vid hemlig rums- avlyssning finns specialbestämmelser, men bara för några av brotten, nämligen spioneri och företagsspioneri av eller för främmande makt och som kan antas leda till strängare påföljd än böter.19

För förundersökningar om utredningsbrotten gäller inte skyddet mot beslag av närståendekommunikation.20 Däremot krävs det dom- stolsprövning av sådant beslag, såvida det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år för brottet. Åklagaren får besluta om beslaget, men rätten ska i så fall därefter skyndsamt pröva ärendet, 27 kap. 2 § tredje och fjärde stycket RB. Detta torde gälla även om beslaget görs hos ett befordringsföretag såvitt avser försän- delser till den misstänkte eller en närstående, jämför 27 kap. 3 § RB.

19Hemlig rumsavlyssning får dock även användas för flera av de andra brotten i 27 kap. 2 § andra stycket 2–7 RB, t.ex. terroristbrott, eftersom det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år för brottet.

20Beslagsutredningen har föreslagit att närståendeskyddet helt ska tas bort, se avsnitt 6.6.

SOU 2018:61

Hemliga tvångsmedel

3.9.3Rättssäkerhetsgarantier

Liksom för annan hemlig tvångsmedelsanvändning enligt rätte- gångsbalken krävs tillstånd av domstol, förutom om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens tillstånd. I sådana fall kan åklagaren meddela interimistiska beslut, som sedan skyndsamt ska prövas av rätten. Interimistiska beslut är inte möjliga för hemlig rums- avlyssning, förutom under krigstillstånd. Se avsnitt 3.7.1.

Avlyssningsförbudet och det beslagsförbud som är kopplat till vittnesplikten gäller även utredningsbrotten, 27 kap. 2 § första stycket och 22 § RB. Det finns inte heller några specialbestämmelser för utredningsbrotten vad gäller överskottsinformation. Även i övrigt gäller samma bestämmelser som för annan hemlig tvångs- medelsanvändning enligt rättegångsbalken, med undantag för forum och underrättelse till enskild. För utredningsbrotten är det alltid möjligt att få frågan om tillstånd till hemliga tvångsmedel prövad av Stockholms tingsrätt, utöver ordinarie forum, 27 kap. 34 § RB. När det gäller underrättelse till enskild är utredningsbrotten (och ytter- ligare några brott) undantagna från skyldigheten att underrätta. Det är till och med så att underrättelse inte ska lämnas i dessa fall, 27 kap. 33 § RB.

4Grundläggande rättigheter och skyldigheter

I regeringsformen och Europakonventionen stadgas flera grund- läggande rättigheter för enskilda. Med rättigheterna följer flera krav som Sverige är skyldigt att uppfylla. Vårt uppdrag består bl.a. i att bedöma om delar av det svenska regelverket kring hemliga tvångs- medel uppfyller dessa krav. I detta kapitel beskrivs de grundläggande rättigheter och skyldigheter som är relevanta för uppdraget.

4.1Regeringsformen

I regeringsformen stadgas flera grundläggande rättigheter för en- skilda. Några av dem avser privatlivet och den personliga integri- teten. Det finns också rättigheter som rör rättssäkerhet, bl.a. att en rättegång ska vara rättvis. Andra rättigheter rör yttrande- och informationsfrihet. Alla fri- och rättigheter är inte absoluta utan får begränsas under vissa förutsättningar. Av regeringsformen framgår även att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund Europakonventionen. Se 2 kap. RF.

4.1.1Förtrolig kommunikation, kartläggning och övervakning

Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot undersökning av förtroliga brev och andra förtroliga försändelser samt mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra förtroliga meddelanden. Därtill är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Se 2 kap. 6 § RF.

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

SOU 2018:61

Vad först gäller förtroliga försändelser påpekades det i förarbetena till bestämmelsen att eftersom den endast avser förtroliga medde- landen omfattas t.ex. inte samtal i en folksamling av skyddet. Däremot avser skyddet både hemlig avlyssning i realtid och genom upp- tagningar för senare lyssning. Det avser även filmning av läpprörelser. Det framhölls också särskilt att en åtgärd som innebär att postför- bindelser försvåras eller avbryts, men som inte innefattar under- sökning av t.ex. brevet, inte ska uppfattas som ett ingrepp i skyddet mot förtrolig kommunikation utan i stället ses som en begränsning i yttrande- och informationsfriheterna. Se prop. 1975/76:209 s. 123, 147 och 148.

Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgär- den har. Vad som avses med övervakning respektive kartläggning får bedömas med utgångspunkt i vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. Vid bedömning av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett ”betydande intrång” ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ända- mål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åt- gärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär. Se prop. 2009/10:80 s. 250.

4.1.2Yttrande- och informationsfrihet

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet och informationsfrihet, 2 kap. 1 § RF. Yttrandefrihet innebär frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet innebär frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden.

Åtgärder som innebär att postförbindelser försvåras eller avbryts utgör ingrepp i dessa rättigheter, prop. 1975/76:209 s. 123. Post- kontroll, som beskrivs i avsnitt 3.6 får anses vara ett exempel på detta. Detsamma måste rimligen avse elektroniska meddelanden,

SOU 2018:61

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

som kan stoppas med hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation, se avsnitt 3.2.

4.1.3Begränsningar av fri- och rättigheterna

Såväl yttrandefriheten och informationsfriheten som skyddet mot övervakningsåtgärder, kartläggning av den enskildes personliga för- hållanden och intrång i förtrolig kommunikation kan begränsas endast genom lag (eller genom bemyndigande i lag) och bara under vissa förutsättningar. Begränsningen får göras endast för att till- godose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Se 2 kap. 20 och 21 §§ RF. Av förarbetena till bestämmelserna framgår att de är ägnade att under- stryka kravet på att lagstiftaren noga redovisar sina syften när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, prop. 1975/76:209 s. 153.

Föreskrifter som avser ingrepp från det allmänna i enskildas per- sonliga (eller ekonomiska) förhållanden ska regleras i lag, 8 kap. 2 § första stycket 2 RF.

4.2Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) gäller som svensk lag. Flera av rättigheterna och friheterna i konventionen berörs när regleringen och användningen av hemliga tvångsmedel analyseras. Innebörden av konventionens artiklar har närmare uttolkats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättig- heterna (Europadomstolen) i Strasbourg.

4.2.1Rätten till privatliv

Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens enligt artikel 8 i Europakonventionen. In- skränkningar i åtnjutandet av rättigheten får endast göras med stöd

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

SOU 2018:61

av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets eko- nomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Rätten till respekt för privatlivet innefattar både ett förbud för staten att göra otillåtna ingrepp i privatlivet och en skyldighet för staten att genom bl.a. lagstiftning och andra åtgärder skydda den enskildes privatliv, familjeliv och korrespondens mot ingrepp från andra. Se X och Y mot Nederländerna § 23, von Hannover mot Tyskland § 57 och K.U. mot Finland §§ 47–49.

Skyddet är omfattande. Europadomstolen har flera gånger fram- hållit att det inte är möjligt att definiera begreppet genom en ut- tömmande beskrivning av olika aspekter som rör den enskildes privata förhållanden. Begreppet täcker olika aspekter av en enskild individs såväl fysiska som psykiska integritet. Utan att gå in i detalj på vad som omfattas kan särskilt nämnas kommunikation genom telefon och e-post, rörelsemönster, personuppgifter samt en persons ära och hem. Det följer också av bestämmelsen att det ska finnas rättsmedel för att effektivt bekämpa brott, som utgör ett ingrepp i brottsoffrets rätt till privatliv. Även uppgifter som är hänförliga till en persons yrkesliv kan omfattas av rätten till privatliv. Om staten lagrar information hänförligt till folks privatliv, kan både det och tillgången till informationen utgöra ett intrång i rätten till privatliv. Det gäller även om informationen består av enbart av offentliga och okänsliga uppgifter samt sker utan hjälp av något hemligt tvångs- medel. Se Gillberg mot Sverige § 66, Rotaru mot Rumänien § 43, Leander mot Sverige § 48, Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sverige § 72, S. och Marper mot Förenade kungariket § 66, Uzun mot Tyskland § 46 och Amann mot Schweiz §§ 65–67.

När det gäller hemliga tvångsmedel kan särskilt noteras att det inte bara är privatlivet för personen som tvångsmedlet riktas mot som är skyddat, utan även privatlivet hos den som t.ex. ringer till en avlyssnad telefon. Avlyssningen i sig innebär ett ingrepp, det spelar ingen roll om inspelningarna aldrig ens nått åklagaren utan förstörts och aldrig använts. Se Amann mot Schweiz § 45 och Kopp mot Schweiz §§ 51–53.

SOU 2018:61

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

Inskränkningar i skyddet

Skyddet för privatlivet är inte absolut utan får inskränkas. För att en inskränkning ska vara tillåten krävs det att den görs med stöd av lag och att den är nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter, artikel 8.2 i Europakonventionen.

Med ”med stöd av lag” avses dels att åtgärden har utförts i enlighet med vad som föreskrivits i nationell rätt, dels att regeln ska vara tillgänglig för den som berörts av åtgärden och att konsekv- enserna av bestämmelsen ska vara förutsebara, Kopp mot Schweiz

§55. Lagen måste ge skydd mot godtycke även om det kan vara god- tagbart att de rättstillämpande myndigheterna får ett visst tolknings- utrymme, så länge gränserna för den skönsmässiga bedömningen är tillräckligt klara, Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5:e uppl. s. 369 och 370.

Huruvida en åtgärd är nödvändig i ett demokratiskt samhälle är mer svårbedömt. Konventionsstaterna har också ett visst eget tolknings- utrymme för avvägningar mellan å ena sidan respekten för en persons privatliv och å andra sidan det intresset som åtgärden avser att skydda. Utrymmet varierar från fall till fall, beroende på bl.a. hur väsentlig rättigheten är, vad åtgärden bestått av och det eftersträvade syftet. Be- dömningen ska grundas på en sammantagen bedömning av alla om- ständigheter. Ingreppet ska vara proportionerligt och svara mot ett angeläget samhälleligt behov. Se Roman Zakharov mot Ryssland § 232 samt S och Marper mot Förenade kungariket §§ 101 och 102.

4.2.2Yttrandefrihet

Var och en har rätt till yttrandefrihet enligt artikel 10 i Europa- konventionen. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets in- blandning. Utövandet av yttrandefriheten får inskränkas genom lag, om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

SOU 2018:61

hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättig- heter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet.

4.2.3Rätten till en rättvis rättegång

Artikel 6 i Europakonventionen innehåller bestämmelser om rätten till en rättvis rättegång. Det råder viss oklarhet om artikelns tillämplighet när det gäller förfarandet för hemliga tvångsmedel. Oavsett blir frågan om en rättvis rättegång av intresse när det som bevis i en rättegång åberopas t.ex. överskottsinformation från hemlig tvångsmedelsanvändning eller uppgifter som erhållits vid olagliga övervakningsåtgärder, se t.ex. Kennedy mot Förenade Kungariket

§§174, 175 och 184.

Artikel 6 innehåller inte några regler om vilka bevis som får

tillåtas under förundersökning och rättegång. I stället får en bedöm- ning göras om rättegången som helhet, inbegripet hur bevisningen erhållits, varit rättvis. Avgörande har, för det fall det förekommit en kränkning av t.ex. privatlivet, varit bl.a. kränkningens karaktär. Andra exempel på omständigheter som Europadomstolen beaktat är om en tilltalad under rättegången haft möjlighet att ifrågasätta tillförlitligheten av en åberopad inspelning som gjorts vid hemlig teleavlyssning, om det varit möjligt att hålla förhör med ansvarig polis samt om beviset som erhållits på olaglig väg varit det enda bevis som lett till fällande dom. Vidare har hänsyn tagits till hur stor risken varit för att beviset inte är pålitligt eller att det t.ex. inte är den tilltalades röst som är inspelad. Det har också spelat roll om avlyssningen varit olaglig eller om det bara saknats uttryckligt stöd i lag. Se P. G. och J. H. mot Förenade kungariket §§ 76–81, Khan mot Förenade Kungariket §§ 34–40 samt NJA 2003 s. 323.

Som huvudregel har en tilltalad rätt till att få del av all bevisning som finns tillgänglig för åklagaren för och emot åtalet. Det är där- emot inte en absolut rätt. Andra intressen, såsom nationell säkerhet, risken för att ett vittne utsätts för repressalier eller behovet av att hålla polisens utredningsmetoder hemliga, kan inverka på möjlig- heterna att få del av materialet. Även skyddet för andra personers grundläggande rättigheter kan få betydelse. Det måste emellertid vara strikt nödvändigt att den tilltalade inte får del av uppgifterna.

SOU 2018:61

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

Prövningen av om de ska hemlighållas måste göras rättssäkert. Europadomstolen har t.ex. ansett det inte vara förenligt med rätten till en rättvis rättegång att åklagaren på egen hand beslutar att informationen ska hemlighållas. Det är också viktigt att förfarandet i övrigt görs på ett sådant sätt att det uppväger de nackdelar som drabbar försvaret. Se Natunen mot Finland §§ 39 och 40, Rowe och David mot Förenade kungariket §§ 59–63 samt van Wesenbeeck mot Belgien § 68.

Europadomstolens nämnda mål Natunen mot Finland avsåg hemlig avlyssning av en person. Vissa av de inspelade samtalen åberopades till styrkande av att Natunen var inblandad i en narkotikaaffär. Natunen krävde inför hovrättsförhandlingen att få del även av de andra inspelade samtalen, eftersom de skulle bevisa att det var annat än narkotika som samtalen rörde. Polisen hade förstört alla inspelningar som inte åbe- ropats som bevisning, eftersom de bedömts inte handla om någon brottslig verksamhet. Sådana inspelningar var inte heller tillåtna att behålla enligt den nationella lagstiftningen. Europadomstolen ansåg det inte vara förenligt med rätten till en rättvis rättegång att polisen, ens i samråd med åklagaren, ska kunna bedöma vilket material som är relevant och inte, utan något som helst samråd med den tilltalade eller försvararen. Se även rättsfallet Janatuinen mot Finland.

4.2.4Rätten till ett effektivt rättsmedel

Var och en som fått sina i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkta ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Med ett effektivt rättsmedel avses ett rättsmedel som medger en tillfredsställande prövning av ett klagomål, oavsett om det leder till framgång för klaganden eller inte. Det krävs inte att prövningen sker inför domstol; även administra- tiva rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventions- kraven. Det är inte nödvändigt att ett enda rättsmedel ensamt uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel, utan flera rättsmedel kan tillsammans uppfylla kravet. Se artikel 13 i Europakonventionen och SOU 2012:44 s. 117.

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

SOU 2018:61

4.2.5Kraven på hemliga tvångsmedel

Det råder knappast något tvivel om att de hemliga tvångsmedlen utgör ingrepp i den enskildes privata sfär och det skydd som om- fattas av artikel 8 i Europakonventionen. Europadomstolen har ställt upp ett flertal krav för staternas användning av hemliga tvångsmedel.

Förutsebarhet

Det måste vara förutsebart när hemliga tvångsmedel får användas. Det betyder inte att den enskilde ska kunna förutse t.ex. när polisen kommer att avlyssna dennes kommunikationer och anpassa sig där- efter. Däremot ska det finnas klara och detaljerade regler som be- skriver i vilka situationer och under vilka förutsättningar som myn- digheterna får använda tvångsmedlen. Reglerna måste vara så klara och detaljerade att medborgarna skyddas från godtyckliga övervak- ningsåtgärder. De ska dessutom vara juridiskt bindande; det räcker inte att de t.ex. framgår av polisens riktlinjer. Det sagda gäller både vid individuella tvångsmedel och vid mer generell övervakning. Se Weber och Saravia mot Tyskland § 93, Liberty m.fl. mot Förenade Kungariket §§ 62 och 63, Khan mot Förenade kungariket §§ 26 och 27 samt Roman Zakharov mot Ryssland § 229.

Domstolen har satt upp ett antal minimigarantier som bör finnas föreskrivna i den nationella lagstiftningen för att undvika makt- missbruk, de viktigaste punkterna har bedömts vara de två först- nämnda, se t.ex. Roman Zakharov §§ 231 och 243:

–karaktären på de brott som kan ge upphov till ett tvångs- medelsbeslut

–en definition av den kategori personer som skulle kunna riskera att bli föremål för tvångsmedlet

–en begränsning i tid för hur länge åtgärden får pågå

–förfaranderegler för undersökning, användning och lagring av den erhållna informationen

–försiktighetsåtgärder vid överföring av informationen till andra parter

SOU 2018:61

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

–förutsättningar för när informationen (t.ex. inspelningar) kan eller måste raderas.

Vad avser karaktären på de förseelser som kan föranleda övervakning krävs inte att det finns en lista med namngivna brott; det är tillräckligt med exempelvis information om minimistraff för brottet. Europadomstolen har varit tydlig med att även för hemliga tvångsmedel behöver lagarna kunna vara utformade så att använd- ningsområdet inte blir överdrivet begränsat eller påverkas av att omständigheter förändrar sig över tid, t.ex. har domstolen ansett begreppen ”fara för terrorhandlingar” och ”behov av räddningsåt- gärder” som tillräckligt tydliga. Däremot är det normalt inte till- räckligt med så generella begrepp som nationell säkerhet, allmän ordning eller till skydd för någons rättigheter, i vart fall om det inte på annat sätt är tydligt under vilka omständigheter hemliga tvångs- åtgärder får användas i förhållande till dessa ändamål. Användnings- området måste vara begränsat så pass mycket att det inte ger möjlig- het till missbruk. Samtidigt har Europadomstolen tydliggjort att de hot som finns mot t.ex. nationell säkerhet kan variera och vara svåra att i förväg definiera. Se Roman Zakharov mot Ryssland §§ 231 och 243–248, Szabó och Vissy mot Ungern § 64, Iordachi m.fl. mot Moldavien § 46 samt Kennedy mot Förenade kungariket § 159.

När det gäller avgränsning av personkategori har Europa- domstolen ansett det kunna vara berättigat att även personer som inte är misstänkta för brott men som kan ha upplysningar om brottet berörs av åtgärden, bl.a. har domstolen bedömt det vara befogat att avlyssna en telefon tillhörande partnern till en dödad person, Greuter mot Nederländerna samt Roman Zakharov mot Ryssland § 245.

Någon exakt tid för hur länge ett tvångsmedel får pågå finns inte. Finns det tydliga lagregler för hur länge ett tillstånd till en hemlig övervakningsåtgärd får gälla, vilka omständigheter som krävs för att förnya tillståndet och under vilka förutsättningar tillståndet måste upphävas har Europadomstolen ansett det möjligt att avlyssningens totala omfattning kan bestämmas av den verkställande myndigheten, Roman Zakharov mot Ryssland § 250.

Vad gäller skyldigheten att förstöra uppgifter har Europa- domstolen ansett det lämpligt med en förstörandeskyldighet för sådana uppgifter som inte har något att göra med det syfte för vilka

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

SOU 2018:61

de har inhämtats, Roman Zakharov mot Ryssland § 255; se dock avsnitt 4.2.3. Det bör också finnas rutiner för vad man ska göra om t.ex. det visar sig att ett avlyssnat samtal omfattas av sekretessen mellan advokat och klient samt bestämmelser om vilka samtalskate- gorier som omfattas av ett eventuellt avlyssningsförbud. Europa- domstolen har kritiserat ett förfarande där det varit upp till en anställd på postkontorets juridiska avdelning att göra bedömningen om avlyssnade uppgifter omfattades av en advokats rådgivnings- verksamhet och därmed av ett avlyssningsförbud eller om det rörde privata angelägenheter och samtalet därför fick avlyssnas. Se Iordachi m.fl. mot Moldavien § 50 och Kopp §§ 73 och 74.

Det kan konstateras att den grad av förutsebarhet som krävs varierar beroende på vilken typ av hemlig tvångsåtgärd som lag- stiftningen avser och hur ingripande åtgärden är. I ett mål om dold gps-övervakning av förflyttningar på offentliga platser, uttalade Europadomstolen att de relativt strikta krav som minimistandarden ställer har utarbetats i mål om telefonavlyssning. Domstolen fann att dessa krav inte var fullt ut tillämpliga i målet eftersom en sådan övervakning utgjorde ett mindre intrång i privatlivet, Uzun mot Tyskland §§ 65 och 66, jämför även P.G. och J.H. mot Förenade kungariket § 42.

Nödvändig i ett demokratiskt samhälle

Frågan om ett hemligt tvångsmedel eller utförandet av en hemlig tvångsåtgärd är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle får bedömas utifrån en sammanvägning av flera omständigheter. Det är bl.a. viktigt att det finns adekvata och effektiva garantier mot missbruk. Andra omständigheter av vikt är t.ex. karaktären på åtgärden, omfattningen och varaktigheten av åtgärden, skälen för åtgärden, vem som är behörig att besluta om, genomföra och övervaka åtgärden samt vilka rättsmedel som finns. Exempelvis skulle en vid formulering av villkoren för att få använda ett hemligt tvångsmedel delvis kunna uppvägas av en förhandskontroll i domstol. Det måste finnas förfaranderegler som säkerställer att användningen inte går utöver vad som är nödvändigt. Se Roman Zakharov mot Ryssland

§§232, 248, 249, Kennedy mot Förenade kungariket § 153 samt Uzun mot Tyskland § 63.

SOU 2018:61

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

Kontroll och tillsyn

Kontroll och tillsyn av tvångsmedelsanvändningen bör ske vid tre tillfällen: genom tillståndsprövningen (förhandskontroll), under verkställandet och efter att åtgärden upphört. Eftersom den berörde inte är medveten om den hemliga övervakningsåtgärden, i vart fall inte vid de två första tillfällena, är det viktigt att det finns fastställda rutiner för kontrollen. Det är enligt Europadomstolen önskvärt att lägga ansvaret för granskningen på en domare, eftersom domstolens kontroll erbjuder de bästa garantierna för oberoende, opartiskhet och korrekta rutiner. Däremot har Europadomstolen inte uppställt något krav på domstolsprövning, utan uttalat att även andra obero- ende myndigheter kan agera som beslutsfattare och tillsynsorgan. Det är dock inte lämpligt att samma myndighet både fattar beslut och utövar den efterföljande tillsynen, oaktat om kontrollen görs av beslutsfattarens överordnade. Vid mindre integritetskränkande hemliga tvångsåtgärder, såsom positionsövervakning genom gps, har domstolen ansett det tillräckligt med en domstolsprövning efter att åtgärden redan skett, exempelvis med följden att uppgifter som framkommit genom övervakningen inte får användas som bevis i rättegång, om övervakningsåtgärden inte varit lagenlig. Se Roman Zakharov mot Ryssland §§ 233, 258, 275, 280 och 292, Szabó och Vissy mot Ungern § 77 samt Uzun mot Tyskland §§ 71 och 72.

Beslutsmyndigheten måste kunna göra en egen bedömning både om huruvida skälig misstanke föreligger och om åtgärden är nöd- vändig och proportionell. Innehållet i beslutet måste klart och tydligt identifiera den person som ska övervakas (t.ex. genom namn, adress, telefonnummer eller annan information av betydelse) eller vissa bestämda lokaler som övervakningen ska utföras i. Se Roman Zakharov mot Ryssland §§ 260 och 264.

Europadomstolen har godtagit att övervakning kan påbörjas utan att förhandsprövning gjorts, under förutsättning att det endast sker i berättigade fall, t.ex. vid omedelbara och allvarliga hot mot den nationella säkerheten eller när det föreligger en omedelbar risk att ett allvarligt brott ska begås, samt att det i efterhand sker en prövning av domstol eller oberoende myndighet, Roman Zakharov mot Ryssland §§ 266 och 267 samt Szabó och Vissy mot Ungern § 81.

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

SOU 2018:61

De verkställda åtgärderna ska dokumenteras för att tillsyns- organet senare ska kunna genomföra vederbörlig tillsyn. Europa- domstolen har kritiserat en lagstiftning i vilken det inte fanns någon utomstående som kontrollerar att åtgärderna överensstämmer med tillståndet och att uppgifter förstörs efter den tid som den nationella lagen krävde. Se Roman Zakharov mot Ryssland § 272, Association for European Integration and Human Rights och Ekimdzhiev mot Bulgarien § 85 och Goranova-Karaeneva mot Bulgarien § 47.

Tillsynsorganet måste, utöver att vara oberoende i förhållande till den verkställande myndigheten, ha tillräckliga befogenheter och behörigheter för att genomföra en fortlöpande kontroll av tvångs- medelsanvändningen. Det innebär bl.a. att tillsynsorganet ska kunna få tillgång till allt material av betydelse, även om det omfattas av sekretess. De befogenheter som avses kan t.ex. vara att tillsynsorganet kan avbryta en pågående åtgärd eller kräva att inhämtad information ska förstöras. Även tillsynsmyndighetens verksamhet bör vara före- mål för offentlig granskning, t.ex. genom rapporter om utförda åt- gärder. Se Roman Zakharov mot Ryssland §§ 275 och 281–283.

Information till berörda

Som huvudregel ska den som varit föremål för en hemlig tvångs- åtgärd underrättas om det, för att han eller hon inte ska berövas möjligheten att söka gottgörelse för eventuell olaglig användning av tvångsmedlet. Europadomstolen har emellertid inte uppställt något absolut krav på underrättelse, med hänvisning till att underrättelsen kan äventyra syftet med åtgärden och avslöja hemliga arbetsmetoder eller agenter inom den brottsbekämpande myndigheten. Att berörda inte i efterhand blir informerade kan således inte i sig rättfärdiga slutsatsen att den hemliga tvångsåtgärden inte var ”nödvändig i ett demokratiskt samhälle”. Däremot får det inte innebära att den berörda personen i praktiken berövas sin möjlighet att söka gott- görelse för olagliga övervakningsåtgärder. Domstolen har t.ex. god- tagit att en oberoende myndighet avgör om underrättelse ska skickas och att underrättelse kan underlåtas om det finns möjlighet för en enskild, som misstänker att han eller hon är föremål för en hemlig tvångsåtgärd, att vända sig till en oberoende domstol med utred-

SOU 2018:61

Grundläggande rättigheter och skyldigheter

ningsbefogenheter. En underrättelse bör dock skickas så fort sekre- tessen inte längre utgör ett hinder. Se Klass m.fl. mot Tyskland § 58 samt Roman Zakharov mot Ryssland §§ 286–288 och Kennedy mot Förenade kungariket § 167.

Inhämtad information

Den nationella lagstiftningen måste innehålla tillfredsställande meka- nismer för att övervaka vad som sker med inhämtade uppgifter, inklusive överskottsinformation. Vad som krävs i fråga om skydds- åtgärder beror, åtminstone i viss utsträckning, på det aktuella in- trångets natur och omfattning. Europadomstolen har t.ex. funnit att en reglering om telefonövervakning innehöll tillräckliga garantier mot missbruk, trots att det saknades lagregler (i motsats till interna riktlinjer för polisen) om lagring och förstörande av den information som samlades in. Som nämns ovan bör det även finnas en oberoende tillsyn över att reglerna om överskottsinformation och förstörande av information följs. Se P.G. och J.H. mot Förenade kungariket §§ 13 och 47 samt Goranova-Karaeneva mot Bulgarien § 47.

Artikel 8 i Europakonventionen innehåller inget förbud mot att använda överskottsinformation för att utreda och bevisa brott. Europadomstolen har inte gjort gällande att en sådan användning är otillåten. Av domstolens praxis framgår tvärtom att varje stat har utrymme att bestämma om och i vad mån ett intrång är nödvändigt för något av de i artikeln angivna skyddsintressena, såsom t.ex. intresset av att förebygga och utreda brott. Se prop. 2004/05:143 s. 35.

Sekretess till skydd för den enskilde

Europadomstolen har förespråkat att det finns tydliga regler om hur erhållen information ska bearbetas och åtgärder för att hålla infor- mationen hemlig. Det åligger den brottsbekämpande myndigheten t.ex. att se till att avlyssnat material hålls hemligt och inte kommer till allmänhetens kännedom, i vart fall om innehållet är av privat natur. Detta gäller emellertid inte med samma styrka om materialet varit del av en domstolsprocess. Bara den informationen att någon är misstänkt för brott bör behandlas försiktigt, eftersom den brottsbekämpande

5Säkerhets- och integritets- skyddsnämndens tillsyn

5.1Inledande anmärkningar

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (”SIN”) utövar tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas tvångsmedelsanvänd- ning. Nedan följer en sammanfattning av de av SIN:s publicerade uttalanden som vi bedömt vara relevanta för utredningen. Vi har gått igenom samtliga publicerade uttalanden sedan år 2013. Varje avsnitt är ordnat utifrån uttalandenas ålder med det senaste uttalandet först.

Många av SIN:s tillsynsärenden har utgått från ärenden i vilka åklagare har meddelat SIN att underrättelse till enskild har under- låtits på grund av långvarig sekretess. En anledning till detta är att den enskilde i dessa fall inte känner till tvångsmedelsanvändningen och SIN därför kan sägas förvalta den enskildes möjlighet till kon- troll. En stor del av uttalandena rör de brottsbekämpande myndig- heternas dokumentation, förstöring av upptagningar och uppteck- ningar samt underrättelser till dem som berörts av tvångsåtgärden. SIN har också kontrollerat att verkställighet av hemliga tvångsgärder skett i enlighet med tillstånden. Granskningen av Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning har i huvudsak avsett inhämtning enligt inhämtningslagen. Även många ärenden avseende den öppna polisen och Tullverket rör sådan inhämtning, vilket kan tyckas naturligt, eftersom sådana åtgärder inte föregås av någon förhandskontroll och behovet av tillsyn därför är större än vid annan tvångsmedels- användning. Tillsynen har främst avsett tvångsmedelsanvändning enligt rättegångsbalken och inhämtningslagen; endast något enstaka uttalande rör preventivlagen.

Vid en granskning har det framkommit att ett samtal mellan misstänkt och en advokat avlyssnats, vilket nämnden uttalat sig om.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SOU 2018:61

Därtill har nämnden den 28 mars 2018 publicerat ett uttalande om avlyssningsförbudet, dnr 158-2017, se avsnitt 5.3.3.

När det gäller Åklagarmyndighetens tvångsmedelsanvändning framgår det av SIN:s tillsyn som att ordningen på dokumentation, akter och bevakning varierar. Den kritik som framkommer rör främst att beslut om förstörande av material och om huruvida berörda ska underrättas tas för sent. Det saknas också ofta anteck- ningar om när förundersökningen avslutats eller nedlagts eller när målet slutligt avgjorts, vilka behövs för att kunna bedöma om det i rätt tid tagits beslut om förstöring av material och om underrättelse till enskilda kan lämnas.

För Polismyndighetens del synes det finnas viss problematik med att material inte förstörs i omedelbar anslutning till åklagarens beslut om förstörande; det är inte ovanligt att det kan ta flera månader. Det är inte heller alltid som intyg om att materialet förstörts har skickats till ansvarig åklagare. SIN har även gett Polismyndigheten kritik för att den hemliga övervakningsåtgärden i några fall har fortgått även efter att tillståndstiden löpt ut. Generellt sett har dock tvångs- medelsåtgärder utförts i enlighet med gällande tillstånd.

Överlag verkar de myndigheter som står under tillsyn ge SIN bra biträde. Det finns dock något fall där SIN ansett att tillsynen för- svårats av att begärda handlingar kommit in för sent och att erfor- derliga undersökningar inte gjorts av den granskade myndigheten. Granskningarna har också försvårats av att dokumentationen i tvångsmedelsakterna i vissa fall varit bristfällig.

I nästan varje uttalande ger SIN de brottsbekämpande myndig- heterna kritik. I flera fall har SIN, enligt uttalandena, till Åklagar- myndigheten anmält att brott kan ha begåtts, t.ex. om avlyssning skett efter tillståndstiden. I något fall har Riksåklagaren informerats om brister som uppmärksammats. Nämnden har även gjort vissa påpekanden till t.ex. Justitiedepartementet. I flera ärenden har SIN gjort uppföljningar vid senare tillfällen.

5.2Ansökningar och tillstånd

SIN granskade ett flertal av de tvångsmedelsärenden vid Åklagar- myndigheten i vilka rätten under år 2016 beviljat tillstånd till hemlig rumsavlyssning, dnr 99-2017. Nämnden uppmärksammade att det i

SOU 2018:61

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

nästan alla ärenden fanns tillträdstillstånd, även när det framgått att den som disponerar platsen kommer att medverka till installationen. Vid förlängningar begärdes det också ofta tillträdestillstånd, trots att utrustningen redan var installerad. Nämnden ansåg att det var obe- hövligt med tillträdstillstånd i dessa fall.1 Ytterligare en notering som SIN gjorde var att det i ansökningar om förlängning av tillståndet till tvångsåtgärden sällan fanns angivet vilka skäl som åklagaren lagt till grund för ansökan. Nämnden påpekade vikten av att sådana skäl anges, både för rättens prövning och för kontroll i efterhand.

I maj 2017 utförde SIN en inspektion vid Åklagarkammaren i Kalmar, 2017-11-15 dnr 82-2017. Vid inspektionen framkom att en åklagare ansökt om och beviljats tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation trots att behov saknades. Åklagaren hade aldrig haft för avsikt att verkställa beslutet utan begärde det för att få polisen att utföra hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation i realtid. Enligt åklagaren var polisdistriktets uppfattning att tillstånd till hemlig avlyssning krävdes för sådan åtgärd. SIN påpekade att tillståndet inte haft stöd i lag.

Vid en granskning SIN gjorde år 2016, 2016-12-15 dnr 224-2016, framkom att åklagare vid City åklagarkammare i Stockholm vid två tillfällen hade ansökt om och beviljats tillstånd till hemlig kameraövervakning och tillstånd att i hemlighet skaffa sig tillträde för installation av tekniska hjälpmedel, trots att tillstånd till hemlig rumsavlyssning inte begärts eller beviljats. Det var därmed inte möjligt att ge tillstånd för tillträdet. Det ena beslutet avsåg dessutom tillträde till en lägenhet som verkade vara en persons stadigvarande bostad. SIN anmälde förhållandena till Åklagarmyndigheten, som inledde en förundersökning om tjänstefel mot domare och åklagare. Den lades sedermera ned med motiveringen att det av förhör och inhämtat material framkommit bl.a. att den aktuella lägenheten inte har varit någons stadigvarande bostad. Efter det återupptog nämn- den granskningen. I ett uttalande den 28 mars 2018, dnr 111-2017, konstaterade SIN att lagliga förutsättningar för tillträdestillstånd saknats och att åklagaren har ansvaret för att ansökan om hemligt tvångsmedel är lagligen grundad. Nämnden uttalade även att en ansökan om hemlig kameraövervakning enligt nämnden ska föregås

1Det ska emellertid noteras att tillträdestillstånd kan behövas för att justera eller plocka bort utrustning. Angående tillstånd för återtagande av utrustning, se avsnitt 7.2.6.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SOU 2018:61

av en ingående prövning av hur tvångsmedlet ska verkställas. Upp- gifter om antalet kameror och var de ska placeras bör normalt anges i ansökan, eftersom de uppgifterna är av central betydelse vid rättens proportionalitetsprövning och av vikt för prövningen av om tillståndet ska förenas med särskilda villkor. SIN påpekade även att det yttersta ansvaret för verkställighet av ett hemligt tvångsmedel får anses ligga på förundersökningsledaren.

SIN har granskat ett urval av tvångsmedelsärenden vid vilka det har fattats interimistiska beslut av åklagare under år 2015, 2016-09- 14 dnr 109-2016. Utöver en enstaka bristfällig tidsangivelse kunde nämnden inte iaktta några fel eller brister vid handläggningen. Nämnden konstaterade att Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten synes hantera interimistiska tillstånd till hemliga tvångsmedel på ett tillfredsställande sätt.

Vid en granskning av Åklagarmyndighetens användning av post- kontroll under åren 2012–2014, 2016-02-17 dnr 151-2015, kunde SIN notera att åklagare i majoriteten av de granskade ärendena begärt tillstånd till postkontroll för en period från ett visst datum och inte, såsom föreskrivs i tillämplig bestämmelse, från dagen som befordringsföretaget delgavs beslutet. I samtliga ärenden saknades dokumentation om när besluten delgavs befordringsföretagen. Det framkom även att åklagare i två ärenden hade hävt beslutet om postkontroll i förtid, trots att någon sådan möjlighet inte finns för åklagare. SIN noterade också att åklagare i några ärenden hade underrättat den berörde och lagt upp bevakningsärenden för under- rättelse, trots att någon sådan skyldighet inte finns. Detta föranledde emellertid ingen kritik. I stället uttalade SIN att en myndighet givetvis inte kan klandras för att den har underrättat enskilda i större utsträckning än vad lagen kräver.

Granskningen av postkontroll föregicks av en kartläggning av hur mycket tvångsmedlet användes av Åklagarmyndigheten och Eko- brottsmyndigheten, 2015-09-02 dnr 46-2015. Av kartläggningen framgick att Åklagarmyndigheten använt postkontroll vid 11 kam- mare/enheter under åren 2012–2014. Totalt hade tillstånd till postkontroll meddelats i 23 tvångsmedelsärenden. Åtgärderna resul- terade i beslag i 8 av dessa ärenden. Ekobrottsmyndigheten hade inte använt postkontroll i något ärende under samma tidsperiod.

SOU 2018:61

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

5.3Rättssäkerhetsgarantier vid verkställandet

5.3.1Verkställighet utanför tillståndet

I ett av de ärenden som SIN granskade i samband med granskningen av ärenden om hemlig rumsavlyssning, dnr 99-2017, fanns det upp- gifter i Polismyndighetens avlyssningssystem som tydde på att rumsavlyssning verkställts i en privatbostad under i vart fall tre dygn efter det att tillståndet till tvångsåtgärden hävts. Nämnden har an- mält förhållandena till Åklagarmyndigheten, som inlett förunder- sökning.

SIN granskade samtliga tvångsmedelsärenden i vilka åklagare vid Ekobrottsmyndigheten under åren 2015 och 2016 meddelat nämn- den att underrättelse om användning av hemligt tvångsmedel under- låtits, 2017-09-13 dnr 66-2017. I ett ärende hade åklagaren beslutat att avbryta en hemlig avlyssning avseende två telefonnummer innan tillståndstiden löpt ut och upprättade en beslutshandling för respektive telefonnummer. Ansvarig polisinspektör underrättade Ekobrottsmyndighetens centrala avlyssningsfunktion om endast ett förtida hävningsbeslut. Det andra numret kopplades ner först när tillståndstiden löpt ut. Nämnden konstaterade att hemlig avlyssning utförts under drygt tre veckor utan erforderligt tillstånd till åtgär- den. Eftersom det förekommit fel som kan utgöra brott anmälde SIN förhållandena till Åklagarmyndigheten. I övriga kontrollerade ärenden bedömde SIN att verkställigheten skett i enlighet med tillstånden.

SIN har vid granskning konstaterat att Polismyndigheten (region Mitt) i oktober 2013 utfört hemlig avlyssning mot ett nummer efter att tillståndet hävts av åklagaren, 2017-02-16 dnr 39-2017. Avlyss- ningen pågick i vart fall under tolv timmar efter hävningen. Liknande omständigheter framkom vid granskning av Åklagarkammaren i Linköping hantering av hemliga tvångsåtgärder, 2017-01-25 dnr 22- 2017. Polismyndigheten (region Öst) hade i april 2013 under i vart fall tolv timmar avlyssnat två nummer efter att tillståndet hävts.

Efter att SIN utfört tillsyn mot Göteborgs åklagarkammare, 2016-09-14 dnr 144-2016, framkom att Polismyndigheten i två ärenden verkställt tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation utanför tillståndstiden. I det ena ärendet hade hemlig övervakning pågått cirka 34 timmar helt utan tillstånd och

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SOU 2018:61

uppgifter om meddelanden hade övervakats utan vederbörligt till- stånd under drygt 8 dagar. I det andra ärendet hade hemlig över- vakning pågått under drygt 9 timmar utan tillstånd.

Vid SIN:s granskning av ett tvångsmedelsärende vid Åklagar- kammaren i Falun, 2014-12-11 dnr 2107-2014, framkom att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation använts innan något tillstånd meddelats.

5.3.2Skyldighet att häva ett tillstånd

Vid en inspektion vid Åklagarkammaren i Kalmar i maj 2017 av ärenden som inletts under åren 2015 och 2016, 2017-11-15 dnr 82- 2017, framgick att åklagare i tre fall underlåtit att häva tillstånden till de hemliga tvångsåtgärderna, trots att det framkommit att besluten inte skulle verkställas. Nämnden konstaterade att det inte var tillräckligt att åtgärder vidtagits för att hindra verkställighet.

Vid en granskning av ärenden vid Åklagarkammaren i Östersund, 2015-11-18 dnr 2144-2014, framkom att åklagaren i ett ärende haft tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation under fyra månader. Emellertid förekom det endast teletrafik de inledande tre dagarna och den sista månaden. Beslut om avlyssning mot två andra personer i samma ärende hade hävts. Det fanns inte dokumen- terat och gick inte att klarlägga hur åklagaren resonerat kring den tredje personen. SIN ansåg att omständigheterna talade för att åkla- garen borde ha hävt tillståndet även mot den tredje personen.

5.3.3Avlyssningsförbud

I oktober 2017 beslutade SIN att granska Polismyndighetens rutiner avseende avlyssningsförbudet i 27 kap. 22 § RB, vilket resulterade i ett uttalande den 28 mars 2018, dnr 158-2017. Granskningen var fokuserad på hur meddelanden som träffas av förbudet identifieras, vilka rutiner som finns för att avbryta en otillåten avlyssning, hur Polismyndigheten agerar när det råder tveksamhet om förbudet aktualiserats, vilken dokumentation som görs och vilka rutiner som finns för förstörande av upptagningar och uppteckningar som om- fattas av förbudet.

SOU 2018:61

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

Polismyndigheten uppgav i huvudsak följande till SIN med an- ledning av granskningen. Telefonsamtal eller annat tal som inte är tillåtna att avlyssna identifieras genom att personalen som utför av- lyssningen uppmärksammar samtalets innehåll. Därutöver kontrol- leras nya nummer, som har kontakt med det avlyssnade numret, i öppna register. På så sätt uppmärksammas om numret tillhör t.ex. en advokatbyrå. Nummer som kopplas till en person som omfattas av förbudet markeras i avlyssningssystemet. När ett sådant nummer kommunicerar varnar systemet. Om det råder oklarheter om ett med- delande omfattas av förbudet tillämpas försiktighetsprincipen. Vid tveksamma fall lämnas samtalet vidare till ansvarig för HTM-funk- tionen (som ansvarar för hanteringen av hemliga tvångsmedel) som avgör om åklagaren ska bedöma samtalet. Framkommer det att den misstänkte talar med en person som omfattas av förbudet, avbryts avlyssningen och meddelandet flaggas med särskild markering. Om ett meddelande omfattas av förbudet raderas innehållet men data om samtalet sparas. Samtalen granskas inte i sin helhet om det klart fram- går att den som talar är en person som omfattas av avlyssningsför- budet. För textmeddelanden görs en granskning av första meddelan- det. När det första meddelandet markerats som ett meddelande som omfattas av förbudet tas kommande meddelanden från samma adress bort utan att läsas. Samma rutiner tillämpas i alla regioner. SIN tog även del av Polismyndighetens riktlinjer (PM 2017:53) avseende an- vändning och hantering av hemliga tvångsmedel.

Nämnden bedömde att bestämmelserna om avlyssningsförbudet är komplexa och svårtillgängliga. SIN påpekade att det var bra att en försiktighetsprincip tillämpades men framhöll samtidigt att det bara är vissa uppgifter som omfattas av förbudet. SIN såg positivt på att det dokumenterades när avlyssningsförbudet aktualiserats. Polis- myndighetens riktlinjer bedömde SIN vara kortfattade, ofullstän- diga och så generellt utformade att de inte ger någon egentlig vägled- ning. Särskilt påpekades att det vore av värde om det funnits vägled- ning i frågan om vilka präster och andra med motsvarande ställning som omfattas av avlyssningsförbudet.

Under en inspektion hos Ekobrottsmyndigheten, 2013-06-18 dnr 16-2013, framkom att ett telefonsamtal mellan en misstänkt och en advokat hade avlyssnats. Advokaten hade tidigare varit offentlig försvarare för den misstänkte, men hade vid tiden för avlyssningen

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SOU 2018:61

inget sådant uppdrag. Nämnden ansåg att åklagarens ställningsta- gande att ta del av telefonsamtalet inte präglats av en sådan försiktig- het som är påkallad och som förordas i Ekobrottsmyndighetens rikt- linjer. Nämnden ansåg att åklagaren borde ha beslutat att omedelbart förstöra materialet från samtalet. Detta hände innan avlyssnings- förbudet utvidgades.

5.3.4Dokumentation, granskning och förstöring

I ett ärende vid Södertörns åklagarkammare, som SIN granskade i samband med granskningen av ärenden om hemlig rumsavlyssning från år 2016, dnr 99-2017, hade beslut om förstöring av material fattats drygt tre månader efter lagakraftvunnen dom i målet. Enligt åklagarkammaren berodde det sena beslutet på att bevaknings- rutinen brustit. I övriga ärenden hade beslut och intyg om förstöring hanterats på ett godtagbart sätt. Det var också överlag bra ordning i såväl tvångsmedelsdiariet som i akterna.

Vid en inspektion vid Åklagarkammaren i Kalmar, 2017-11-15 dnr 82-2017, granskade SIN samtliga tvångsmedelsärenden som inletts under åren 2015 och 2016. Vid inspektionen framkom att beslut om förstöring i en fjärdedel av ärendena hade fattats mellan två och fjorton månader efter att förundersökningen lagts ned eller avslutats. I flera av ärendena saknades det intyg om att beslut om förstöring hade verkställts och i två ärenden fanns det två olika intyg avseende samma material. Av vad nämnden kunde utläsa föranledde det inte att åklagarkammaren hade tagit någon kontakt med Polis- myndigheten. Nämnden anmärkte även på att beslut om att häva tvångsmedelsåtgärder i förtid och underrättelse till tingsrätten om att hävning skett inte dokumenterats i enlighet med Åklagarmyn- dighetens föreskrifter. I några ärenden saknades det också infor- mation om när förundersökningen avslutades eller motsvarande uppgift. Kammarchefen uppgav bl.a. att kammaren bytt diariesystem för hemliga tvångsmedel och att tjänsteföreskrifterna därmed upp- daterats i maj 2017. De nya föreskrifterna innehåller bl.a. skärpta rutiner för kontroll och påminnelse av att förstörelsebeslut verk- ställs.

SOU 2018:61

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SIN har i september 2017 anmärkt mot Ekobrottsmyndigheten att ett beslut om förstöring har fattats sent, sju veckor efter laga- kraftvunnen dom, 2017-09-13 dnr 66-2017. Vice chefsåklagaren på kammaren påpekade att det inte fanns bestämmelser i rättegångs- balken och inte heller några riktlinjer från Ekobrottsmyndigheten om tid för förstöring samt ansåg att beslutet därför fattats så skynd- samt som kunde krävas. SIN framhöll att beslut om förstöring ska verkställas så snart det kan ske. Nämnden ansåg inte att erforderlig skyndsamhet hade iakttagits. Av samma uttalande framgår att Ekobrottsmyndigheten vid ett tillfälle hade överfört överskotts- information från ett tvångsmedelsärende till en annan förunder- sökning utan att den mottagande förundersökningsledaren erinrats om att ansvaret för förstöring av det överförda materialet övergått till honom eller henne. Nämnden noterade att Ekobrottsmyndig- hetens egna rekommendationer i syfte att undvika oklarheter kring vem som bär ansvaret för förstöring av överskottsmaterialet inte hade följts.

SIN har vid en granskning av vissa tvångsmedelsärenden hos Ekobrottsmyndigheten under åren 2015 och 2016, 2017-09-13 dnr 66-2017, bedömt att det överlag är god ordning i såväl tvångs- medelsakter som bevakningsärenden och att handläggningen gene- rellt sett varit lätt att följa. I drygt hälften av de granskade ärendena saknades emellertid dokumentation om när förundersökningen av- slutats, när den enskilde avförts från utredningen eller när målet avgjorts slutligt.

Vid en granskning av samtliga tvångsmedelsärenden i vilka åklagare vid Åklagarkammaren i Uppsala under år 2016 meddelat nämnden att underrättelse om användning av hemligt tvångsmedel underlåtits, 2017-09-13 dnr 67-2017, kunde SIN konstatera att i en tredjedel av ärendena hade beslut om förstöring av material från hemlig tvångsmedelsanvändning fattats mellan två och fyra månader efter det att förundersökningen hade lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet avgjorts slutligt. Vid samma granskning framkom att det i hälften av ärendena saknades dokumentation om när förundersökningen avslutats eller motsvarande uppgift. Överlag var det däremot god ordning i akterna och handläggningen var generellt sett lätt att följa. Som förklaring till de sena besluten angav kammarchefen att ett flertal sjukskrivningar lett till att bevakningen

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SOU 2018:61

inte fungerat tillfredsställande. I samtliga ärenden som nämnden granskade hade verkställighet skett i enlighet med tillstånden.

Vid en granskning av Polismyndighetens (region Syd och Väst) verkställighet av åklagares beslut om förstöring av material från hemliga tvångsmedel, 2017-05-04 dnr 145-2016 och 147-2016, gav SIN allvarlig kritik mot myndigheten. Nämnden konstaterade att Polismyndigheten på ett flagrant sätt åsidosatt sina skyldigheter och att detta inneburit att grundläggande rättssäkerhetsgarantier till skydd för enskildas personliga integritet satts ur spel. Det som framkom vid granskningen var bl.a. följande. Intyg om förstöring hade i regel upprättats lång tid efter besluten om förstöring och först efter upprepade påminnelser från ansvariga åklagare. När det gällde den faktiska förstöringen hade det i åtta ärenden tagit mellan två och fem månader och i sexton ärenden mellan sex och elva månader, från beslutsdatum till dess att materialet förstörts. I sju ärenden tog det ännu längre tid och som längst två år. Endast i två ärenden hade verkställighet skett inom ett par veckor från beslutsdatum. I sex ärenden gick det inte att klarlägga när förstöringen skett. I flera fall kunde Polismyndigheten inte förklara missförhållandena och i andra fall hänvisades till sjukskrivningar, hur materialet förvarats, att besluten inte nått ansvarig utredare eller att utredaren bortsett från beslutet.

SIN har gett kritik mot hur en åklagare skött diarieföringen i ett ärende, 2017-03-29 dnr 211-2016. Det gick inte att utläsa varför en person fanns med i tvångsmedelsdiariet eftersom kopplingen mellan personen och ett avlyssnat nummer inte antecknats.

Vid en granskning av Åklagarkammaren i Västerås samtliga tvångsmedelsärenden under år 2015 i vilka åklagare meddelat SIN att underrättelse underlåtits, 2017-02-16 dnr 44-2016, kunde nämnden konstatera allvarliga fel och brister. Beslut om förstörande hade inte i något fall fattats i anslutning till att förundersökning nedlagts eller avslutats eller målet avgjorts slutligt. I ett ärende hade det tagit över tre år innan åklagaren tog beslut. I ett annat ärende, där beslut hade fattats, hade det tagit drygt två år innan materialet förstördes. SIN påtalade att det generellt rådde en påtaglig oreda i kammarens ärenden; det fanns flera fel och brister i diarieföringen och det var uppenbart att ansvariga åklagare saknat kontroll över vilka beslut som fattats. Andra brister som SIN påtalade var bl.a. att det endast i

SOU 2018:61

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

ett fåtal ärenden fanns noterat när förundersökning avslutats eller motsvarande uppgift.

Under en inspektion vid Åklagarkammaren i Linköping, 2017- 01-25 dnr 112-2016, granskade SIN i stort sett samtliga tvångs- medelsärenden som inletts under åren 2012–2015. Nämnden kunde konstatera allvarliga fel och brister i handläggningen. I tre fjärde- delar av de ärenden där förstöringstidpunkten inträtt hade beslut om förstöring fattats mellan cirka sex månader och fem år efter det att förundersökningen lagts ned eller avslutats eller målet avgjorts slutligt.

Anställda vid Polismyndigheten (region Väst) hade i två fall under år 2014 och 2015 intygat att beslut om förstöring av material från hemlig tvångsmedelsanvändning verkställts, trots att så inte varit fallet, 2016-03-16 dnr 215-2015 och 2016-11-16 dnr 146-2016. Den förklaring som uppgavs var att befattningshavarna saknade erforderliga kunskaper om vilka åtgärder som måste vidtas med anledning av ett beslut om förstöring. SIN noterade att nämnden tidigare samma år hade påtalat motsvarande fel vid samma myndighet. Det uttalandet avsåg ett intyg som verkade ha utfärdats av förbiseende i maj 2015.

I mars 2016 utförde SIN en inspektion vid Göteborgs åklagar- kammare, 2016-06-14 dnr 43-2016. Inspektionen omfattade tvångs- medelsärenden som inletts åren 2013–2015. I ett fåtal ärenden hade besluten om förstöring fattats mellan två och tio månader för sent och i ett ärende hade förstörelsebeslutet av förbiseende expedierats till Polismyndigheten närmare två månader efter att det fattades. I flera tvångsmedelsärenden saknades det intyg om att förstöringen hade verkställts. Nämnden ansåg att kammaren i övrigt överlag hade god ordning i såväl tvångsmedelsakter som bevakningsärenden.

SIN utförde en inspektion vid Malmö åklagarkammare, 2016-04-

27 dnr 152-2015. Inspektionen omfattade tvångsmedelsärenden som inletts under åren 2012–2014. I samtliga fall fanns tillstånd för de hemliga tvångsåtgärderna och verkställigheten hade skett i enlighet med tillstånden. I drygt två tredjedelar av ärendena hade beslut om förstöring av förbiseende fattats 2–15 månader för sent. I två ärenden diariefördes och expedierades besluten om förstöring till Polismyndigheten nio respektive tio månader efter beslutet. I många ärenden saknades det intyg på att förstöring av material hade verkställts. I flera fall hade inte heller förstöringen verkställts hos

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SOU 2018:61

Polismyndigheten, utan materialet hade bevarats mellan fyra och tolv månader efter åklagarens beslut. I de flesta ärendena saknades det dokumentation om när förundersökningen avslutats eller mot- svarande uppgift. Överlag hade kammaren emellertid god ordning i tvångsmedelsakterna och bevakningsärendena.

Vid en granskning av Åklagarkammaren i Skövdes tvångsmedels- användning, 2016-03-16 dnr 86-2015, framkom att det i något ärende saknades anteckningar om att ett tillstånd hävts i förtid. Vidare framkom att beslut om förstörande fattats för sent i omkring hälften av ärendena. I något fall fanns två beslut avseende samma material. I två ärenden hade en anställd vid Polismyndigheten fattat beslut om förstörande, utan föregående kontakt med ansvarig för- undersökningsledare. Nämnden konstaterade även att det fanns brister i dokumentationen vid kammaren. Det var t.ex. bara i ett fåtal ärenden som det hade antecknats när förundersökningen avslutats eller motsvarande uppgift. I något ärende hade flera tillstånd diarie- förts på fel personer. Ett beslut hade diarieförts ett drygt år efter att det fattats. I flera ärenden saknades det noteringar om att förunder- sökningen övergått till Polismyndigheten, efter att tvångsmedels- användningen avslutats.

När SIN utförde en granskning av ärenden i vilka åklagare vid Åklagarkammaren i Uddevalla under år 2014 meddelat SIN att underrättelse underlåtits, 2015-12-15 dnr 111-2015, framkom bl.a. brister i dokumentationen. Vid något tillfälle hade åklagarens beslut att upphäva tillstånd till avlyssning inte antecknats och den efter- följande underrättelsen till domstol gjordes först tre veckor efter påstådd beslutstidpunkt. Enligt underrättelsen hade dessutom ett tillstånd som redan tidigare löpt ut hävts. Endast i ett fåtal ärenden fanns dokumentation om när förundersökningen avslutats eller motsvarande uppgift. Vidare framkom av granskningen att beslut om förstöring i flera fall fattats mellan nio månader och två år för sent. Kammarchefen hänvisade till bristande rutiner.

Vid en granskning av motsvarande ärenden vid Åklagarkammaren i Östersund, 2015-11-18 dnr 2144-2014, framkom bl.a. följande. I ett par ärenden hade material från hemlig tvångsmedelsanvändning bevarats trots att det borde ha förstörts. I ett av dessa ärenden hade åklagaren, enligt nämnden, uppenbarligen inte haft kontroll över materialet. Även en del andra brister i dokumentationen påpekades.

SOU 2018:61

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

Åklagarkammaren i Luleå fick allvarlig kritik av SIN efter en inspektion av ärenden som avslutats under åren 2011–2013, 2015-03- 25 dnr 137-2014. Granskningen visade att det i flera ärenden hade bevarats material från hemlig tvångsmedelsanvändning trots att det borde ha förstörts. I många ärenden saknades skriftliga beslut om förstöring och uppgifter om när förundersökningen avslutats. I de fall där den misstänkte hade informerats om tvångsmedelsanvänd- ningen i samband med slutdelgivning var dokumentationen brist- fällig. Åklagarkammaren i Karlstad fick liknande kritik för sin han- tering av tvångsmedelsärenden under åren 2009–2014, 2015-03-25 dnr 2088-2014. Även Åklagarkammaren i Falun har fått kritik för att material bevarats trots att det borde förstörts samt för till viss del bristfällig dokumentation, 2015-02-18 dnr 325-2014. Granskningen avsåg ärenden som avslutats under åren 2011–2013.

Åklagarkammaren i Jönköping bedömdes ha god ordning i sina akter men det saknades intyg på att förstöring av material utförts, 2014-11-06 dnr 288-2014. Granskningen omfattade ärenden där åklagare under år 2013 hade meddelat SIN att underrättelse till en- skild underlåtits. Vid en granskning av motsvarande ärenden vid Åklagarkammaren i Växjö, 2014-11-06 dnr 287-2014, ansåg SIN att kammaren hade god ordning i sina akter. Men i samtliga granskade fall hade beslut om förstöring fattats för sent.

SIN har granskat samtliga ärenden i vilka Säkerhetspolisen använt hemliga tvångsmedel med stöd av preventivlagen och där beslut om förstöring av material fattats under år 2013, 2014-05-22 dnr 562- 2013. Granskningen var en uppföljning av en motsvarande gransk- ning av ärenden år 2011, i vilken Säkerhetspolisen fick kritik för att i vissa fall dröjt med att verkställa beslut om förstöring. Säkerhets- polisen införde därefter nya rutiner. Nämnden konstaterade vid den senare granskningen att det i förhållande till tidigare granskning hade skett en påtaglig förkortning av tiden från beslut om förstöring till dess att allt material var förstört. Förstöring verkställdes i de allra flesta fallen inom en vecka från beslutet.

Vid en granskning hos Ekobrottsmyndigheten under år 2013, 2013-06-18 dnr 16-2013, framkom att myndigheten i de allra flesta fall hanterade hemliga tvångsmedel på ett tillfredsställande sätt men att material ibland förstörts flera månader efter det att målet mot den misstänkte avgjorts. SIN föreslog att Ekobrottsmyndigheten skulle utarbeta tydliga rutiner för att säkerställa förstöring i rätt tid.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SOU 2018:61

I början av år 2013 gjorde SIN en granskning av flera åklagar- kammare, 2013-05-22 dnr 5-2012 m.fl. Granskningen omfattade ett urval av ärenden där åklagare under år 2012 meddelat SIN att underrättelse till enskild underlåtits. Nämnden gjorde bl.a. följande iakttagelser. I samtliga fall fanns det tillstånd från domstol och verk- ställigheten skedde, i den mån det gick att bedöma, i enlighet med tillstånden. I några av de ärenden där hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning hade använts var det emellertid inte möjligt att kontrollera verkställigheten av besluten, eftersom det varken hos åklagarkammaren eller hos Polismyndigheten fanns någon dokumentation. I ett antal ärenden hade det inte fattats några beslut om förstöring förrän lång tid efter att förstörandetidpunkten inträtt och ibland först efter påpekande från nämnden. SIN på- pekade vikten av att tydliga förstöringsrutiner finns vid åklagar- kamrarna. I nästan hälften av de granskade ärendena framgick det varken av tvångsmedelsakten, bevakningsärendet eller tillhörande diarier när förundersökningen lagts ned eller avslutats. I ett för- hållandevis stort antal ärenden saknades det skriftliga beslut om för- störing och dokumentation kring när besluten verkställts. Iakttagel- serna var i stora delar liknande dem som gjorts vid tidigare gransk- ningar. Nämnden ställde sig positiv till RättsPM 2012:8, som vid tiden togs fram av Åklagarmyndigheten.

5.4Underrättelse i efterhand till enskilda

I ett ärende vid Västerorts åklagarkammare i Stockholm, som SIN granskade i samband med granskningen av ärenden om hemlig rums- avlyssning, dnr 99-2017, hade den första prövningen om huruvida den enskilde skulle underrättas gjorts nästan nio månader för sent. Enligt åklagarkammaren berodde förseningen på att åklagaren missuppfattat gällande rätt och trodde att prövningen skulle göras senast en månad efter att hela förundersökningen avslutats och inte senast en månad efter att den enskilde avförts från utredningen. Vid samma granskning uppmärksammade SIN att den första dokumen- terade prövningen av om underrättelse skulle lämnas gjordes elva månader för sent i ett ärende vid åklagarkammaren i Helsingborg. Åklagaren uppgav att prövningar gjorts dessförinnan men att de inte dokumenterats. SIN ansåg att handläggningen förtjänade kritik.

SOU 2018:61

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SIN uttalade i november 2017 att handläggningen av under- rättelser vid Åklagarkammaren i Kalmar inte var rättsenlig i vissa delar, 2017-11-15 dnr 82-2017. Vid en granskning av samtliga tvångsmedelsärenden som inletts under åren 2015 och 2016 fram- kom att den första prövningen av om den enskilde ska underrättas i flera fall inte skett inom en månad från att förundersökningen avslutats. I ett ärende hade det dröjt upp till nio månader respektive ett år tills åklagaren gjort den första prövningen. I två ärenden saknades det uppgift om huruvida underrättelse hade lämnats. Det framkom senare att underrättelse inte hade lämnats men att under- rättelseskyldigheten fullgjorts efter SIN:s påpekande. Första pröv- ningen gjordes därmed nio respektive nitton månader efter att för- undersökningen avslutats. I ett annat ärende bedömde åklagaren att underrättelse kunde underlåtas, eftersom integritetsintrånget be- dömdes vara ringa, trots att den enskilde var misstänkt och något sådant undantag därmed inte var tillämpligt. Nämnden påpekade även att beslut om huruvida den enskilde ska underrättas ska fattas även om det är okänt var den enskilde befinner sig. Det bör då doku- menteras att beslutet inte kan expedieras.

SIN har anmärkt mot Ekobrottsmyndigheten för att den första prövningen av om den enskilde ska underrättas i ett ärende skett drygt fyra månader för sent, 2017-09-13 dnr 66-2017. Kammar- chefen uppgav att förseningen berott på hög arbetsbelastning hos ansvarig åklagare. När förbiseendet uppdagades begärde Ekobrotts- myndigheten in underlag från Polismyndigheten. Beslut togs först efter att underlaget inkom fyra veckor senare. Nämnden konstater- ade att en första prövning ska göras senast en månad efter att för- undersökningen avslutats, oaktat om underlag för sekretesspröv- ningen inkommit eller inte.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SOU 2018:61

derlag från Polismyndigheten. Underlagen innehöll endast standard- iserade formuleringar. SIN ansåg därför att det kunde ifrågasättas om någon individuell sekretessprövning verkligen hade gjorts.

I en granskning av Åklagarkammaren i Västerås motsvarande ärenden för år 2015, 2017-02-16 dnr 44-2016, kunde nämnden konstatera att i några av ärendena var dokumentationen så bristfällig att det inte gick att följa hur underrättelseskyldigheten hade hante- rats. I två av de granskade ärendena hade prövning om underrättelse inte skett inom den lagstadgade tiden.

Under en inspektion vid Åklagarkammaren i Linköping, 2017- 01-25 dnr 112-2016, granskade SIN i stort sett samtliga tvångs- medelsärenden som inletts under åren 2012–2015. I några tvångs- medelsärenden hade den första prövningen av om den enskilde skulle underrättas om tvångsmedelsanvändningen inte skett inom den lagstadgade tiden. I ett ärende dröjde det drygt tre år innan åklagaren tog ställning i frågan och underrättade den enskilde. I två ärenden hade beslut om att underlåta att underrätta de berörda fattats innan ettårsfristen löpt ut. I fyra tvångsmedelsärenden hade åklagarens beslut att skjuta upp underrättelser till enskilda inte dokumenterats.

I ett tvångsmedelsärende vid Göteborgs åklagarkammare hade den första prövningen av om den enskilde ska underrättas skett närmare tre månader efter det att förundersökningen lades ned, på grund av att underlag inväntades från Polismyndigheten, 2016-06-14 dnr 43-2016. SIN uttalade att den första prövningen av om en enskild ska underrättas om användningen av hemliga tvångsmedel ska göras senast en månad efter det att förundersökningen avslutats, oavsett om något underlag från Polismyndigheten inkommit eller inte.

Vid en inspektion av ärenden som inletts mellan åren 2012 och 2014 vid Malmö åklagarkammare, 2016-04-27 dnr 152-2015, kunde SIN konstatera att prövning av om den enskilde skulle underrättas om tvångsmedelsanvändningen skett inom en månad från att förundersökningen avslutats i samtliga fall förutom två. I det ena fallet togs beslutet några veckor för sent och i det andra fyra månader för sent. Den längre förseningen berodde på att den ansvariga åklagaren inte var i tjänst. SIN ansåg att det var allvarligt att det saknades bevakningsrutiner för de åklagare som inte var i tjänst.

100

SOU 2018:61

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

Åklagarkammaren i Skövde har fått kritik för sin hantering av underrättelser, 2016-03-16 dnr 86-2015. Vid en granskning av tvångsmedelsanvändning som avslutats under åren 2012–2014 fram- kom att det på grund av dokumentationsbrister i flera tvångs- medelsärenden inte varit möjligt att utläsa om åklagare följt de bestämmelser som finns rörande underrättelse till enskild. I knappt hälften av tvångsmedelsärendena hade den första prövningen av om den enskilde ska underrättas gjorts mellan fyra och fjorton månader för sent. I ett ärende var flera av underrättelserna till enskilda felak- tiga, inte fullständiga eller på annat sätt bristfälliga.

Liknande kritik fick Åklagarkammaren i Uddevalla efter att SIN granskat de ärenden i vilka åklagare under år 2014 meddelat SIN att underrättelse underlåtits, 2015-12-15 dnr 111-2015. I samtliga ären- den förutom ett hade den första prövningen av om den berörde skulle underrättas gjorts två till tolv månader för sent. Kammar- chefen hänvisade till bristande rutiner.

En liknande granskning gjordes av ärenden vid Åklagarkammaren

iÖstersund, 2015-11-18 dnr 2144-2014. I majoriteten av ärendena hade beslut om underrättelse fattats i rätt tid. I ett fall hade emellertid första prövningen om underrättelse gjorts först efter ett år och tio månader efter att den misstänkte avförts från utredningen.

Behandlingen av underrättelser vid åklagarkamrarna i Luleå och i Karlstad har bedömts som undermålig vid granskning som avsett användning av hemliga tvångsmedel, främst under år 2013, 2015-03- 25 dnr 137-2014 och 2088-2014.

Vid granskning av ärenden där åklagare vid Åklagarkammaren i Jönköping under år 2013 underrättat SIN om att underrättelse underlåtits, 2014-11-06 dnr 288-2014, framkom att beslut om att skjuta upp underrättelsen fattats för sent i samtliga fall.

I början av år 2013 gjorde SIN en granskning av flera åklagar- kammare, 2013-05-22 dnr 5-2012. Ett urval av ärenden där åklagare under år 2012 meddelat SIN att underrättelse underlåtits granskades. Nämnden kunde konstatera att hanteringen av underrättelser till enskilda brast i vissa avseenden. I nästan hälften av ärendena hade en första prövning av om den enskilde skulle underrättas inte skett inom den lagstadgade tiden. Däremot hade åklagarna bättre rutiner avseende det slutliga beslutet att underlåta underrättelse, även om det t.ex. fanns ärenden där beslut om att underlåta att underrätta togs medan förundersökning pågick. Skälen för sekretess framgick

101

Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn

SOU 2018:61

inte heller alltid tydligt. Nämnden påpekade att RättsPM 2012:8, som inte fanns när ärendena pågick, skulle utgöra ett viktigt komplement till de befintliga riktlinjerna.

5.5Förutsättningarna för efterhandskontroll

Vid tillsyn av vissa av Åklagarkammaren i Västerås ärenden från år 2015, 2017-02-16 dnr 44-2016, anmärkte SIN att granskningen avsevärt försenats och försvårats genom att begärda handlingar och remissvar inte tillhandahållits nämnden inom förelagd tid. Nämnden anmärkte även på att remissvaren inte tycktes ha föregåtts av erfor- derlig utredning och fann anledning att uppmärksamma Riksåklag- aren på dessa förhållanden. Nämnden påtalade även brister i vissa underrättelser som ställts till nämnden.

Under en inspektion vid Åklagarkammaren i Linköping, 2017- 01-25 dnr 112-2016, framkom att nämnden i två av de granskade ärendena underrättats om beslut att underlåta underrättelse till enskild först fem månader efter att besluten fattats.

Vid en granskning av ärenden vid Åklagarkammaren i Östersund påpekade SIN att dokumentationen i ett par ärenden var så bristfällig att det inte gått att följa handläggningen eller klarlägga de faktiska förhållanden som avsett användningen av hemliga tvångsmedel. Nämnden ansåg att ett författningsreglerat dokumentationskrav borde införas, vilket särskilt påpekades för Justitiedepartementet. Även vid granskning av ärenden vid åklagarkamrarna i Luleå och i Karlstad framkom att dokumentationen var så bristfällig att det var svårt att följa handläggningen. Se 2015-11-18 dnr 2144-2014 samt 2015-03-25 dnr 137-2014 och 2088-2014.

Tullverkets skriftliga rutiner och två av myndighetens ärenden som avslutades under år 2012, där hemliga tvångsmedel hade använts, har granskats av SIN, 2013-11-15 dnr 36-2013. SIN be- dömde att granskningen av rutinerna och de enskilda ärendena gav intrycket att Tullverkets handläggning i huvudsak fungerade väl i granskade delar. I ett av de granskade ärendena hade dock intyg om förstöring utfärdats närmare en månad efter åklagarens beslut. SIN föreslog vissa kompletteringar av de skriftliga rutinerna för hant- ering, lagring och förstöring av material från hemlig tvångsmedels- användning.

102

6 Tidigare översyner m.m.

Hemliga tvångsmedel och tillhörande rättssäkerhetsgarantier har genom åren varit föremål för flera statliga översyner och utredningar. Nedan redovisas de delar som vi har bedömt som relevanta för vår undersökning och analys. Av särskilt intresse är Utredningen om vissa hemliga tvångsmedels betänkande Hemliga tvångsmedel mot all- varliga brott (SOU 2012:44), som gjordes inför permanentningen av bestämmelserna i preventivlagen, utredningslagen och lagen om hem- lig rumsavlyssning.

6.1Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel

Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel överläm- nade betänkandet Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (SOU 2006:98) i november 2006.

Utredningens uppdrag bestod i att överväga ytterligare garantier för enskildas rättssäkerhet vid användning av hemliga tvångsmedel i brottsbekämpande verksamhet. Uppdraget bestod bl.a. i att utforma en skyldighet att underrätta brottsmisstänkta personer och andra enskilda som har avlyssnats eller övervakats med hemliga tvångs- medel. Vidare angick uppdraget att undersöka om det behövdes förbättringar av systemet med offentliga ombud.

Utredningen föreslog att det skulle införas en särskild skyldighet att underrätta enskilda personer som har påtagligt berörts av sådan verkställighet av hemliga tvångsmedel som sker i brottsutredningar. Vidare föreslog utredningen att det skulle inrättas ett oberoende organ, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, med uppgift att löpande granska användningen av hemliga tvångsmedel. Om under- rättelse inte kunde lämnas till den enskilde, på grund av sekretess,

105

Tidigare översyner m.m.

SOU 2018:61

skulle i stället det oberoende organet underrättas. Det föreslogs även att varje person skulle ha rätt att begära att det oberoende organet kontrollerar om han eller hon har varit föremål för ett hemligt tvångsmedel i strid med gällande författningar. Utöver dessa upp- gifter skulle nämnden utföra löpande tillsyn genom inspektioner och andra undersökningar. Slutligen bedömde utredningen att systemet med offentliga ombud fungerade väl och föreslog inga förändringar i den delen.

Övervägandena byggde främst på vad som framkommit i tidigare utredningar och vid ett samrådsmöte med representanter från bl.a. de brottsbekämpande myndigheterna, Advokatsamfundet och dom- stolarna. Förslagen var också inspirerade av andra europeiska länders rättsordningar och anpassade efter Europakonventionens krav.

6.2Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel

Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel över- lämnande betänkandet Utvärdering av buggning och preventiva tvångs- medel (SOU 2009:70) i juli 2009.

Utredningens uppdrag bestod i att utvärdera hur de då tidsbegrän- sade lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlagen hade tilläm- pats. Ett av syftena med utvärderingen var att analysera om kontroll- mekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier var tillräckliga.

Iutvärderingen ingick även att belysa vilken inverkan tvångsmedels- användningen enligt de aktuella lagarna hade haft på den personliga integriteten.

Utredningen förde samtal med företrädare från bl.a. de brotts- bekämpande myndigheterna, tingsrättsdomare, offentliga ombud och SIN. Utredningen begärde också in uppgifter om vilka resultat som hade uppnåtts vid användning av lagen om hemlig rumsavlyss- ning och preventivlagen. Vissa enskilda ärenden granskades.

Utredningen bedömde att de rättssäkerhetsgarantier och kontroll- mekanismer som lagen om hemlig rumsavlyssning har kringgärdats av var omfattande och att den sammanlagda effekten av regelverket utgjorde ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga integritetsintrång.

106

SOU 2018:61

Tidigare översyner m.m.

Även för preventivlagen bedömde utredningen att de kontrollmeka- nismer och övriga rättssäkerhetsgarantier som lagen kringgärdats av utgjorde ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga integritetsintrång.

Tvångsmedelsanvändningens inverkan på den personliga integ- riteten var enligt utredningen svårbedömd när det gällde hemlig rumsavlyssning. Intrånget bedömdes visserligen som högre än för andra hemliga tvångsmedel men avlyssningen användes endast i ett mycket begränsat antal fall, vilket betydde att ökningen av intrånget i den personliga integriteten bedömdes som liten i förhållande till om tvångsmedlet inte hade varit tillåtet. Även för preventivlagen bedömdes ökningen av intrång i den personliga integriteten som liten. Utredningen föreslog emellertid en begränsning av när hemlig teleavlyssning skulle få användas i preventivt syfte, nämligen när det gäller samtal eller meddelanden där någon som yttrar sig inte skulle få höras som vittne på grund av förbudet i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena RB.

6.3Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel

Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel överlämnade i juni 2012 betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44).

Utredningens huvudsakliga uppdrag var att utvärdera hur lagen om hemlig rumsavlyssning, preventivlagen och utredningslagen hade tillämpats samt analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör förändras i något eller några avseenden. Syftet med uppdraget var också att ta slutlig ställning till lagarnas fortsatta giltighet och därmed till hur en framtida permanent reglering av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör utformas. Utred- ningens uppgifter var omfattande men en del av uppdraget avsåg rätts- säkerhetsgarantier. I den delen skulle utredningen, med utgångspunkt från kartläggningen av hur de tre lagarna hade tillämpats, analysera regleringen om offentliga ombud, underrättelseskyldighet, domstols- prövning och om SIN:s efterhandskontroll i förhållande till Europa- konventionens krav. Utredningen skulle också analysera om det av rättssäkerhetsskäl behövdes förändringar av de rättssäkerhetsgarantier som omgärdar tvångsmedelsanvändningen enligt de tre lagarna.

107

Tidigare översyner m.m.

SOU 2018:61

Kartläggningen av tillämpningen av de tre tidsbegränsade lagarna utfördes genom att låta de brottsbekämpande myndigheterna besvara en så kallad ärendeblankett för samtliga tillstånd som meddelats från att lagen trädde i kraft fram till utgången av år 2011. Därtill genom- förde utredningen en djupundersökning av ett urval av ärendena. Som en ytterligare del av kartläggningen träffade utredningen polis, åklagare, domare och offentliga ombud för att få information om deras allmänna erfarenheter från tillämpningen av de hemliga tvångs- medlen.

Utredningen konstaterade att användningen av tvångsmedel enligt de undersökta lagarna var begränsad och att besluten om tvångsmedel inte hade riktats mot ett stort antal personer. Däremot hade en hel del personlig information samlats in i de enskilda fallen. Tvångsmedlen bedömdes därför ha medfört icke obetydliga integ- ritetsintrång. En del av den insamlade informationen hade rört tredje man och viss information hade inte haft betydelse för att utreda eller förhindra brott. Det bedömdes inte föreligga någon beaktansvärd skillnad när hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning an- vänts enligt de tidsbegränsade lagarna jämfört med när de använts med stöd av rättegångsbalken. Hemlig rumsavlyssning bedömdes ha utgjort ett större integritetsintrång än övriga tvångsmedel även om såväl domstolarna som de brottsbekämpande myndigheterna sökt begränsa mängden kringinformation och därmed också integritets- intrånget.

Utredningen bedömde att den svenska regleringen av de kart- lagda hemliga tvångsmedlen och dess rättssäkerhetsgarantier levde upp till regeringsformens och Europakonventionens krav. Dom- stolsprövningen fungerade på ett tillfredsställande sätt och det före- slogs att interimistiska tillståndsbeslut av åklagaren skulle tillåtas för samtliga hemliga tvångsmedel. Vidare konstaterade utredningen att begränsningarna kring överskottsinformation skiljde sig mellan lagarna och föreslog att rättegångsbalkens regler skulle gälla för samt- liga de aktuella tvångsmedlen. Gällande avlyssningsförbudet ansåg utredningen att det strängare förbud som fanns i preventivlagen även skulle gälla för avlyssning inom en förundersökning. Enligt utred- ningen borde det inte införas bestämmelser om att offentliga ombud ska medverka i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Det fanns inte heller behov av att i övrigt göra några förändringar i systemet med offentliga ombud.

108

SOU 2018:61

Tidigare översyner m.m.

Utredningen föreslog att bestämmelserna i de tre tidsbegränsade lagarna skulle permanentas på så sätt att bestämmelserna i utred- ningslagen och lagen om hemlig rumsavlyssning infördes i 27 kap. RB och att preventivlagen skulle fortsätta gälla utan tidsbegränsning.

Utöver vad som nu redovisats gjorde utredningen en mängd överv- äganden kring bestämmelserna om hemliga tvångsmedel. I den mån de är relevanta för detta betänkande redovisas dessa överväganden i anslutning till respektive avsnitt.

6.4Datalagring – brottsbekämpning och integritet

Vi har i oktober 2017 överlämnat delbetänkandet Datalagring – brotts- bekämpning och integritet (SOU 2017:89).1

Vårt uppdrag var att göra en översyn av reglerna om lagring av uppgifter om elektronisk kommunikation med anledning av EU- domstolens Tele2-dom. En del av uppdraget bestod i att se över be- stämmelserna om tillgång till lagrade uppgifter. Vi analyserade där- för reglerna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation vid förundersökning, i preventivt syfte och för särskild utlännings- kontroll samt bestämmelserna om inhämtning enligt inhämtnings- lagen. Analysen gjordes främst i förhållande till EU-domstolens dom men även regeringsformens och Europakonventionens krav beaktades.

Vi bedömde att tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsupp- gifter bara kan ges efter förhandskontroll av domstol eller annan oberoende myndighet samt endast för bekämpning av grov brotts- lighet. Därtill måste uppgifterna som huvudregel avse personer som på något sätt är inblandade i grov brottslighet. Vidare bedömde vi att de personer som utsatts för tvångsmedlet måste informeras så snart det inte längre skadar myndigheternas utredningar.

Vi bedömde med ett undantag att de svenska bestämmelserna om tillgång till lagrade uppgifter om elektronisk kommunikation är förenliga med EU-rätten och Sveriges folkrättsliga åtaganden. Undan- taget gällde att det saknades förhandsprövning av en oberoende myndighet vid inhämtning enligt inhämtningslagen.

1Utredningens sammansättning var dock annorlunda när delbetänkandet lämnades.

109

Tidigare översyner m.m.

SOU 2018:61

6.5Utredningen om hemlig dataavläsning

Utredningen om hemlig dataavläsning överlämnade betänkandet Hem- lig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89) i november 2017. (Se även avsnitt 6.7 angående ut- redningens fortsatta arbete.)

Utredningen fick i uppdrag att undersöka om bestämmelser om hemlig dataavläsning borde införas i svensk rätt. Hemlig dataav- läsning innebär förenklat att den brottsbekämpande myndigheten läser av den information som är lagrad eller genereras i t.ex. en dator eller telefon eller på ett användarkonto hos en molnlagringstjänst eller en webbmejl. Som en del av analysen skulle utredningen klar- göra om intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den per- sonliga integriteten ger utrymme att tillåta hemlig dataavläsning.

Utredningen bedömde att risken för integritetsintrång ökade genom hemlig dataavläsning, främst eftersom tvångsmedlet kan medföra en både långtgående och närmast fullständig kartläggning och övervakning av den som utsätts för åtgärden, om det inte finns tydliga begränsningar. Därtill minskar informationssäkerheten för den utrustning som åtgärden avser. Vid en bedömning av de risker som hemlig dataavläsning innebär och det starka behov av tvångsmedlet, som enligt utredningen finns, bedömdes det vara proportionerligt att införa regler om hemlig dataavläsning.

Den typ av dataavläsning som utredningen föreslog är begränsad till vissa uppgifter, i huvudsak motsvarande dem som kan inhämtas med stöd av andra hemliga tvångsmedel. I praktiken liknar därför det föreslagna tvångsmedlet en verkställighetsmetod för andra hemliga tvångsmedel, även om det inte är utformat på det sättet. Därtill kan det föreslagna tvångsmedlet ge tillgång till uppgifter som finns lagrade i det medium som åtgärden avser samt information om hur systemet (utrustningen) används, t.ex. vilka appar som startas och annan real- tidsinformation.

Utredningen föreslog att en ny tidsbegränsad lag om hemlig dataavläsning skulle införas. Den föreslagna lagen innehåller flera rättssäkerhetsgarantier, liknande dem som finns för hemliga tvångs- medel i rättegångsbalken. Utredningen föreslog att tillstånd från domstol alltid ska krävas för hemlig dataavläsning (även vid inhämt- ning motsvarande den i inhämtningslagen). Det ska dock vara möj- ligt med interimistiska åklagarbeslut. Avseende innehållet i beslutet

110

SOU 2018:61

Tidigare översyner m.m.

föreslog utredningen att, förutom de uppgifter som avses i 27 kap. 21 § RB, det ska framgå vilket informationssystem (kommunika- tionsutrustning etc.) som tillståndet avser och också vilken typ av uppgifter som får inhämtas. Detta ansåg utredningen vara den kanske viktigaste skyddsåtgärden för den personliga integriteten. Utred- ningen föreslog även att offentliga ombud ska delta vid tillstånds- prövningen, oavsett vilka uppgifter tillståndet gäller, med hänvisning till de integritetsrisker som tvångsmedlet ger upphov till. Vad gäller överskottsinformation, underrättelse till enskild samt granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och uppteckningar ansåg utredningen att motsvarande bestämmelser som gäller för övriga hemliga tvångsåtgärder ska gälla även för hemlig dataavläsning. För att säkerställa att den hemliga dataavläsningen utförs på rätt sätt, så att inte ytterligare risker för den personliga integriteten och infor- mationssäkerheten uppstår, föreslog utredningen vissa kvalifika- tionskrav på den som får ansvara för verkställandet av tvångsmedlet.

I betänkandet redovisas vissa resonemang kring SIN:s tillsyn. Utredningen menade att hemlig dataavläsning i sig kräver att granska- ren har god kännedom om tekniken som används. Därtill krävs särskild teknisk kompetens för att granskaren ska kunna kontrollera att den verkställande myndigheten vidtagit adekvata åtgärder för att uppgifter som inte omfattas av tillståndet inte ska kunna hämtas in. Nämnden kunde därför behöva komplettera sin tekniska kompe- tens, enligt utredningen. Vidare ansåg utredningen att hemlig data- avläsning kräver en aktivare tillsyn än andra hemliga tvångsmedel. Det borde därför kunna förekomma att tillsynsmyndigheten deltog under verkställandet av tvångsmedlet. För att ge SIN bättre möjlig- heter till detta, föreslogs att domstolen skulle underrätta SIN om varje tillstånd till hemlig dataavläsning som beviljades. I betänkandet understryks att det i andra länder inte är ovanligt att tillsynsfunk- tioner övervakar hela eller delar av verkställigheten.

6.6Beslagsutredningen

Beslagsutredningen överlämnade betänkandet Beslag och husrannsakan

–ett regelverk för dagens behov (SOU 2017:100) i december 2017.

Utredningens uppdrag var bl.a. att anpassa bestämmelserna om beslag till modern teknik, ta ställning till om kopiering av beslagtaget

111

Tidigare översyner m.m.

SOU 2018:61

material ska lagregleras samt överväga om det krävs några föränd- ringar i sekretessbestämmelserna om beslag och om det ska vara möjligt att dröja med att underrätta berörda om beslag i vissa fall. En annan del av uppdraget bestod i att analysera och ta ställning till om beslagsförbudet i närståendefallen borde begränsas.

I betänkandet presenterar utredningen ett flertal förslag. Ett av förslagen är att det ska införas nya straffprocessuella tvångsmedel, däribland kopiering och undersökning på distans. Kopiering innebär i huvudsak att den brottsutredande myndigheten kopierar en hand- ling på plats i stället för att ta den i beslag. Undersökning på distans innebär något förenklat att t.ex. polisen via internet tar sig in i en telefon, dator, ett användarkonto eller annan kommunikationsut- rustning eller lagringstjänst för att få tag på filer. Sådant intrång får enligt förslaget endast göras genom inloggning med användarupp- gifter eller från t.ex. en beslagtagen mobiltelefon. Det motsvarar i princip en husrannsakan men sker på distans. Som en följd av för- slaget om undersökning på distans föreslås att föremål ska få kunna tas i beslag i syfte att använda dem för att kunna genomföra en sådan undersökning.

Andra av utredningens förslag består bl.a. i att beslagsförbudet för närståendekommunikation ska avskaffas, att åklagaren ska ha rätt att i vissa fall avsluta pågående postkontroll, att begränsningarna avseende vem som får granska upptagningar och uppteckningar tas bort samt att underrättelse om beslag ska kunna senareläggas på grund av kollusionsfara. Utredningen föreslog även en del språkliga, redaktionella och strukturella ändringar av rättegångsbalkens 27 kapi- tel, bl.a. att proportionalitetsprincipen lyfts fram i en inledande paragraf och att det införs mellanrubriker för de olika delarna av kapitlet samt att listan över utredningsbrotten flyttas från beslags- förbudsbestämmelsen till reglerna om hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation. I den mån förslagen berör vårt arbete redo- görs närmare för innehållet i förslagen vid respektive avsnitt.

Slutligen har Beslagsutredningen bedömt att beslagtagna hand- lingar utgör allmänna handlingar.2

2Om detta, se även Högsta förvaltningsdomstolens dom 2018-03-20 i mål nr 2687-17.

112

SOU 2018:61

Tidigare översyner m.m.

6.7Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel

Utredningen om hemlig dataavläsning fick tilläggsdirektiv att analy- sera och ta ställning till om tillstånd till hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan knytas enbart till den person som åtgärden avser, i stället för till ett telefonnummer, annan adress eller en viss elek- tronisk kommunikationsutrustning.

Uppdraget föranledde utredningen att byta namn till Utred- ningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel. Slutbe- tänkandet Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning (SOU 2018:30) lämnades i april 2018.

I betänkandet anger utredningen att det i vissa kriminella miljöer förekommer kommunikation via t.ex. flera telefoner med enda syfte att omöjliggöra eller försvåra för de brottsbekämpande myndig- heterna att avlyssna och övervaka kommunikationen. Pågår t.ex. en telefonavlyssning innebär ett telefonbyte dels en risk för glapp i den tid då avlyssning kan ske, dels att åklagaren måste ansöka om nya tillstånd, vilket innebär extra arbete för såväl de brottsbekämpande myndigheterna som för domstolarna.

Frågan om tillståndet kan knytas till person har flera gånger tidigare övervägts i lagstiftningsarbetet. De skäl som då angetts för att domstolen ska pröva även kopplingen mellan den misstänkte och den adress eller utrustning som ska avlyssnas har utredningen be- dömt fortfarande vara starka. Om tillståndet i stället kopplas till en person, kan dessutom rätten inte vid sin proportionalitetsbedöm- ning ta hänsyn till den konkreta avlyssnings- eller övervaknings- åtgärden. Det blir t.ex. inte möjligt för rätten att bedöma om det är proportionerligt att avlyssna nummer som den misstänkte kan kom- ma att kontakta eller telefoner och datorer som används gemensamt av flera personer, t.ex. på ett internetkafé. Ytterligare ett problem med att knyta tillstånden till en person är enligt utredningen att om det vid verkställighet visar sig att numret inte är kopplat till den misstänkte har verkställighet skett utanför tillståndet, vilket skulle kunna innebära att avlyssningen varit olaglig.

Varken bristen på kontinuitet i avlyssningen eller de effektivitets- vinster som kan vinnas av att knyta tillståndet till person bedömde

113

Tidigare översyner m.m.

SOU 2018:61

utredningen överväga de försvagningar av rättssäkerheten och integ- ritetsskyddet som en sådan förändring skulle innebära. Utredningen påpekade vidare att de eventuella glapp som kan ske i avlyssningen, när den misstänkte byter t.ex. telefon, kan undvikas genom interi- mistiska åklagarbeslut. Det var en uttrycklig anledning till varför de interimistiska besluten infördes.

Sådana förhållandevis enkla motåtgärder från kriminella som att t.ex. använda flera telefoner utgör enligt utredningen likväl ett reellt problem i den brottsbekämpande verksamheten, ur ett effektivitets- perspektiv. Detta eftersom rättsväsendets resurser får användas till domstolssammanträden, där utfallet många gånger knappast kan bli annat än att tillåta avlyssning även mot den nya adressen eller utrust- ningen. Utredningen föreslog därför att det ska införas ett förenklat förfarande för sådana ansökningar om tillstånd till hemlig avlyssning.

Förslaget innebär att det inte alltid ska ställas krav på sammanträ- de när ytterligare tillstånd begärs mot samma person och med stöd av samma omständigheter som den tidigare ansökan (eller anmälan). Bedömer domstolen att det är utan betydelse med ett sammanträde behöver ett sådant inte hållas, utan domstolen kan fatta sitt beslut på handlingarna. Kravet på att ett offentligt ombud ska utses när en ansökan eller anmälan kommit in till rätten gäller då inte. Ett offent- ligt ombud ska i stället utses när rätten meddelat sitt beslut. På så vis kommer en granskning av rättens beslut till stånd och det blir möj- ligt för det offentliga ombudet att överklaga beslutet. Ett beslut som fattats med tillämpning av det förenklade förfarandet får inte avse annan tid än det tidigare meddelade tillståndet. Det förenklade förfarandet blir således aldrig aktuellt vid en förlängning.

Förslaget utgörs av en ny bestämmelse i rättegångsbalken. Be- stämmelsen får även verkningar för tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen och LSU, som hänvisar till rättegångsbalkens bestäm- melser i detta avseende.

114

7Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer för den personliga integriteten

Av våra direktiv (dir. 2017:16) framgår följande. De hemliga tvångs- medlen inskränker de rättigheter som var och en har enligt reger- ingsformen och Europakonventionen. Varje befogenhet för staten att i hemlighet bereda sig tillgång till personlig information, och varje utnyttjande av denna befogenhet, leder till ingrepp i den personliga integriteten. Det är samtidigt av grundläggande betydelse i en rättsstat att rätten till skydd för privat- och familjelivet respek- teras. Regleringen om hemliga tvångsmedel bygger på en avvägning mellan å ena sidan samhällets behov av en effektiv brottsbekämpning till skydd för medborgarna och å andra sidan enskildas rätt till integritet och rättssäkerhet i förhållande till staten. Avvägningen har resulterat i att regleringen omgärdas av ett antal rättssäkerhets- garantier och mekanismer för att säkerställa att reglerna och deras tillämpning lever upp till högt ställda krav på rättssäkerhet och att intrånget i den personliga integriteten minimeras. De har tillkommit bl.a. för att möta de krav som regeringsformen och Europakonven- tionen ställer i dessa avseenden.

För att systemet med hemliga tvångsmedel ska vara rättssäkert och den personliga integriteten i möjligaste mån ska respekteras behövs det enligt Europakonventionen precisa och begränsade regler, oberoende förhands- och efterhandskontroll samt bestäm- melser som gör sådan kontroll möjlig, t.ex. genom krav på dokumen- tation av beslut och åtgärder samt underrättelser till dem som berörts av tvångsåtgärden. Det behöver också finnas bestämmelser om hur den information som inhämtas får behandlas och för vilka

115

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

ändamål. En brist i något avseende, t.ex. en mycket vid tillämp- ningsbestämmelse, kan uppvägas av andra delar av systemet, t.ex. domstolsprövning och en obligatorisk proportionalitetsprövning. Systemet måste därför bedömas utifrån ett helhetsperspektiv.

Vårt uppdrag är begränsat till en utvärdering av befintliga rätts- säkerhetsgarantier och mekanismer till skydd för den personliga integriteten. Det är enligt direktiven särskilt angeläget att bedöma effekterna avseende skyddet för enskildas personliga integritet med anledningen av permanentningen den 1 januari 2015 av bestämmel- serna i utredningslagen, preventivlagen och lagen om hemlig rums- avlyssning. Den analys som vi ska göra ska endast syfta till att be- döma om regelverket är förenligt med kraven i regeringsformen och Europakonventionen.1 Detta avsnitt är anpassat därefter och utgör således inte någon uttömmande översyn av tvångsmedelslagstift- ningen. Som framgår i avsnitt 7.1.2, kan det emellertid finnas anled- ning att framöver göra en sådan större översyn.

7.1Precisa lagregler och begränsningar

7.1.1Kraven i regeringsformen och Europakonventionen

För att användningen av hemliga tvångsmedel ska vara rättssäker är det viktigt med förutsebara, tydliga och precisa regler. Det är också viktigt att det finns begränsningar till skydd för den personliga integriteten.

All hemlig tvångsmedelsanvändning som innebär en inskränk- ning av den enskildes rättigheter enligt regeringsformen och Europakonventionen måste ha stöd i lag. Därtill måste det vara förutsebart under vilka omständigheter som hemliga tvångsmedel kan komma att användas. Reglerna måste vara begränsade på så sätt att utrymmet för missbruk minimeras och ingreppet får inte vara större än vad som är nödvändigt.2 Läs mer i avsnitt 4.

Personkretsen som kan komma att bli föremål för hemliga tvångsåtgärder måste enligt Europakonventionen vara begränsad och definierad. Tvångsåtgärder får riktas även mot personer som inte

1Läs mer om uppdraget och begränsningarna i avsnitt 2.2.

2Huruvida ett hemligt tvångsmedel är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle innefattar bl.a. bedömningar om nytta och behov. En sådan översyn av tvångsmedlen i sig omfattas emellertid inte av vårt uppdrag.

116

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

är misstänkta för brottslig verksamhet men det behöver finnas en koppling till brottsligheten, t.ex. att personen kan antas ha upplys- ningar om brottet. Se även avsnitt 4.2.5.

7.1.2Regelverkets struktur

I princip alla av de aktörer som arbetar med hemliga tvångsmedel som vi har intervjuat anser att regelverket för hemliga tvångsmedel är redaktionellt komplicerat, i vart fall såvitt avser tvångsmedels- användning under förundersökning. Det verkar dock vara få bestäm- melser som ger upphov till tolkningssvårigheter eller tillämpnings- problem. Problemet är i stället att reglerna kan vara svåra att hitta och att tillämparen behöver söka vägledning i flera bestämmelser för att få svar på enkla frågor. Ett exempel på detta är att propor- tionalitetsprincipen för de hemliga tvångsmedlen finns uttryckt i beslagsbestämmelsens tredje stycke, 27 kap. 1 § tredje stycket RB.3 Ett annat exempel är att bestämmelserna om postkontroll, som utgör ett hemligt tvångsmedel, inte står under rubriken ”Hemliga tvångsmedel” i anslutning till 27 kap. 18 § RB. De bestämmelserna har också en annan utformning än andra bestämmelser om hemliga tvångsmedel i samma kapitel. Ytterligare ett exempel är regleringen om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Förutsättning- arna för att använda tvångsmedlet i det syftet framgår av 27 kap. 19 § fjärde stycket RB endast genom hänvisningar till 20 § andra stycket och 18 § andra stycket. Vi har sålunda sett ett behov av en större redaktionell omarbetning av kapitlet eller att det, som i t.ex. Finland, införs en särskild tvångsmedelslag. Ett sådant arbete skulle även kunna innefatta övervägningar om generella regler för användning av överskottsinformation, dvs. även för de tvångsmedel som inte är hemliga. Även insynsfrågor skulle kunna behandlas inom ramen för en tvångsmedelslag. En sådan omarbetning ligger emellertid utanför vårt uppdrag och bör göras övergripande för alla straffprocessuella tvångsmedel.

3Se även Beslagsutredningens förslag på en förändring av bestämmelsen, SOU 2017:100 s. 47,

48och 449.

117

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

7.1.3Brottslighet som hemliga tvångsmedel kan användas mot

Bedömning: Bestämmelserna om vilket slags brottslighet som hemlig rumsavlyssning och hemliga tvångsmedel enligt preven- tivlagen får användas mot uppfyller de krav som regeringsformen och Europakonventionen ställer avseende precision och förutse- barhet. Detsamma gäller bestämmelserna om vilka hemliga tvångs- medel som får användas vid förundersökning om utrednings- brotten.

Utredningsbrotten

Bestämmelserna i utredningslagen permanentades genom att delar av dem infogades i rättegångsbalken.4 De brott som omfattades av lagen och som alltjämt, med något undantag, är specialreglerade är särskilt angivna som en lista i 27 kap. 2 § andra stycket 2–7 RB (”utredningsbrotten” i detta betänkande). Listan anger både brotts- rubricering och lagrum. Det råder därmed inga tvivel om vilka brott som omfattas av specialregleringen.

I samma kapitel finns bestämmelser om för vilka brott hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation samt hemlig kameraövervakning får användas, se 18, 19 och 20 a §§. Dessa bestämmelser anger bl.a. att respektive tvångsmedel får användas vid en förundersökning om brott som avses i 2 § andra stycket 2–7 samt om försök, förberedelse eller stämpling till dessa brott. Det är således tydligt att dessa tvångsmedel får användas vid förunder- sökning om något av utredningsbrotten, om övriga förutsättningar är uppfyllda.

Några särskilda bestämmelser om postkontroll vid förunder- sökning om utredningsbrotten finns inte, utan samma bestämmelser gäller som vid förundersökning om andra brott. Däremot gav utred- ningslagen åklagaren möjlighet att meddela interimistiska beslut om postkontroll. Detta behandlas längre ned i avsnittet om förhands- kontroll och interimistiska beslut, avsnitt 7.2.3.

Sammanfattningsvis är bestämmelserna om vilka hemliga tvångs- medel som får användas vid förundersökning om utredningsbrotten

4Se även avsnitt 3.9.

118

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

(eller försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott) förut- sebara och precisa. Hur den misstänkta gärningen ska rubriceras är visserligen åklagarens beslut. Men utredningsbrotten är, liksom andra brott, beskrivna genom rekvisit i lagtext. Det ska även fram- hållas att det är domstolen och inte åklagaren som gör den slutgiltiga bedömningen om förutsättningarna för att tillåta tvångsåtgärden är uppfyllda.

Av vad som framkommit vid våra samtal med domare, åklagare, offentliga ombud, m.fl., som tillämpar regelverket i sin yrkesutöv- ning, tycks bestämmelserna inte ge upphov till några tillämpnings- problem på så sätt att det skulle vara oklart vilka hemliga tvångs- medel som får användas för vilka brott. Det har emellertid uppgetts att brotten i sig kan vara svårbedömda.5

Vi bedömer att bestämmelserna om vilka hemliga tvångsmedel som får användas vid förundersökning om utredningsbrotten upp- fyller regeringsformens och Europakonventionens krav på precision och förutsebarhet.

Hemlig rumsavlyssning

Hemlig rumsavlyssning får bara användas för att utreda vissa brott. Det finns tre kategorier av förundersökningar som tvångsmedlet får användas vid, nämligen förundersökning om

–brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år

–något av vissa listade brott, med hänvisning till rubricering och lagrum

–något av andra listade brott, om det med hänsyn till omständig- heterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år.

Hemlig rumsavlyssning får också användas vid förundersökningar om försök, förberedelse eller stämpling till något av brotten.

De två första kategorierna avser brott som annorlunda uttryckt skulle kunna angetts i en lång lista. Det finns inte utrymme för några skönsmässiga bedömningar. Liksom för utredningsbrotten är det

5Observera den översyn som görs av terrorismlagstiftningen, dir. 2017:14.

119

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

tydligt vad som avses och huruvida åklagarens rubricering är befogad prövas av domstolen.

Den tredje kategorien är en så kallad straffvärdesventil; om det kan antas att gärningens straffvärde når över en viss nivå får tvångsmedlet användas. Bestämmelsen är visserligen precis men bedömningen inne- fattar ett större mått av värdering än för övriga kategorier, vilket gör den något mer oförutsebar. Det hade emellertid varit orimligt att så allvarliga gärningar, med straffvärde om fängelse i fyra år eller mer, skulle diskvalificeras endast på grund av brottets vida straffskala. Bestämmelsen är därtill begränsad till vissa angivna brott och det är domstolen som gör den slutliga prövningen om förutsättningarna är uppfyllda. Det ska noteras att om tillståndet avser flera gärningar ska varje gärning bedömas för sig; det är inte det sammantagna straffvärdet som ska beaktas, jämför prop. 2002/03:74 s. 34.

Ingen av de aktörer som vi har intervjuat har upplevt att bestäm- melserna ger upphov till några tillämpningssvårigheter.

Vi bedömer att bestämmelserna om vilka slags förundersökningar som hemlig rumsavlyssning får användas vid uppfyller regerings- formens och Europakonventionens krav på precision och förutse- barhet.

Preventivlagen

Även för preventivlagen finns det uppräkningar av vilken brottslig verksamhet som lagen får användas för. Det ska vara fråga om brottslig verksamhet som innefattar vissa listade brott. Brotten anges med rubricering och lagrum. Några andra möjligheter att till- lämpa lagen finns inte. Det är således tydligt för vilken brottslig verksamhet som preventivlagen får användas.

De hemliga tvångsmedlen som får användas enligt lagen är också tydligt angivna med såväl namn som hänvisningar till lagrum i rättegångsbalken.

Ingen av de aktörer som vi har intervjuat har upplevt att bestäm- melserna ger upphov till några tillämpningsproblem. En annan sak är att bedömningarna om huruvida förutsättningarna är uppfyllda ibland kan vara svåra.

120

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

7.1.4Personkrets

Bedömning: Bestämmelserna om vilken personkrets som hemlig rumsavlyssning, hemliga tvångsmedel enligt preventivlagen och hemliga tvångsmedel vid förundersökningar om utrednings- brotten får användas mot uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen, med undantag för att hemlig avlyssning enligt bestämmelsens ordalydelse kan avse meddelanden mellan personer som varken är misstänkta eller kan ha upplysningar om brott.

Förslag: Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får endast avse meddelanden som den som åtgärden riktas mot deltar i.

Tydliga och begränsade bestämmelser om vilken personkrets som hemliga tvångsåtgärder får användas mot ger flera fördelar: dels blir regleringen förutsebar, dels skyddas den personliga integriteten mot omotiverade ingrepp.

Personkretsen som hemliga tvångsmedel enligt rättegångsbalken och preventivlagen kan användas mot är bara delvis begränsad. I de flesta fallen krävs det att det ska finnas någon form av koppling till den misstänkte eller en brottsplats. Men för hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet finns det ingen begränsning av personkretsen. Detsamma gäller för postkontroll under förundersökning, även om tvångsmedlet främst är avsett att riktas mot en misstänkt, NJA II 1943 s. 361.

En generell översyn av bestämmelserna om personkrets ligger utanför vårt uppdrag. Men det finns anledning att närmare beröra de bestämmelser om personkrets som tillkom i samband med perma- nentningen av vissa tvångsmedelslagar den 1 januari 2015.

Utredningsbrotten

Personkretsen som hemliga tvångsmedel kan användas mot skiljer sig inte när det gäller förundersökning om utredningsbrotten i jämförelse med förundersökning om andra brott. Innan utred- ningslagen integrerades med 27 kap. RB fanns det emellertid ingen möjlighet att utan hinder av brottets straffskala och gärningens

121

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

straffvärde använda hemlig övervakning av elektronisk kommuni- kation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet vid förundersökningar om något av utredningsbrotten. Det var först i samband med permanentningen av bestämmelserna i utrednings- lagen som en sådan möjlighet infördes.

Hemlig övervakning i syfte att utreda vem som kan misstänkas

Möjligheten att använda hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet är inte unik för utredningsbrotten, däremot krävs inte, som för andra brott, att minimistraffet eller gärningens straffvärde är minst fängelse i två år. Regeringens motivering till det utökade användningsområdet var bl.a. att integritetsintrånget som en sådan ordning kan medföra är begränsat, dels eftersom tvångsmedlet inte ger tillgång till innehållet i meddelanden, dels eftersom det finns en begränsning till endast historiska uppgifter, prop. 2013/14:237 s. 94.

Det kan ifrågasättas om de skäl som regeringen framförde alltjämt är giltiga, med beaktande t.ex. av EU-domstolens Tele2- dom (se särskilt punkterna 115, 116 och 119) och Europadomstolens praxis. Vi ansluter oss visserligen till bedömningen att risken för integritetsintrång minskar på grund av de angivna skälen. Men även om Europakonventionen är mer tillåtande vid inhämtning av metadata (i jämförelse med t.ex. avlyssning), innebär tvångsåtgärden likväl ett integritetsintrång som ska beaktas. Risken för integritets- intrång kan däremot av andra skäl vara begränsad och bestäm- melserna kan ändå anses vara såväl proportionella och nödvändiga som förenliga med grundläggande rättigheter, jämför SOU 2017:75 s. 259.

De åtgärder som i praktiken avses är dels basstationstömning, dvs. att man kontrollerar vilka telefoner eller nummer som kopplat upp sig mot en viss mobilmast, dels riktade åtgärder mot t.ex. en målsägandes telefon eller en telefon som man misstänker används av en okänd gärningsman. Enligt vad som framkommit vid vår under- sökning är basstationstömningar det vanligaste.

Vid basstationstömningar är integritetsintrånget för varje enskild individ oftast begränsat, eftersom det normalt endast är fråga om en positionsbestämning vid ett enstaka tillfälle. Regeringen har bedömt

122

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

att en sådan övervakning därför inte innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär och inte omfattas av regeringsformens skydd av den personliga integriteten, prop. 2011/12:55 s. 97. Vi delar denna bedömning. Det bör emellertid framhållas att även vid sådana åtgärder kan integritetsintrånget vara betydande, beroende på vilket område som masten täcker (t.ex. om masten endast täcker området kring ett behandlingshem eller en ödslig plats där det ska ske en hemlig sammankomst). Även med beaktande av sådana situationer, är risken för ett integritetsintrång emellertid så liten att nuvarande ordning kan accepteras. Risken för integritetsintrång blir också större vid samkörning av listor från flera basstationstömningar. Så- dana åtgärder görs emellertid i syfte att just begränsa den person- krets som utredningen inriktar sig mot.

Åtgärder som riktar sig mot en enskild persons nummer, adress eller kommunikationsutrustning (och som avser mer än någon en- staka kommunikationsuppgift) innebär normalt ett större integri- tetsintrång än vad en basstationstömning gör. Det kan därför framstå som en brist att kretsen som tvångsåtgärderna kan riktas mot inte är begränsad till personer som på något sätt kan antas ha upplysningar om brottet. För att en bestämmelse av detta slag ska kunna användas krävs emellertid att den ger utrymme för viss flexi- bilitet. Det är svårt att förutse alla de sätt som en hemlig övervakning kan leda utredningen framåt. I synnerhet torde detta gälla utred- ningsbrotten, som bedömts vara svårutredda, se prop. 2013/14:237 s. 93 och 94 samt 2007/08:163 avsnitt 7.5.

Som vid all hemlig övervakning av elektronisk kommunikation krävs det att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen för att den ska få användas. Det innebär, enligt prop. 2013/14:237 s. 94, att uppgifterna som tvångsmedlet förväntas leda till ska vara av viss kvalitet och inte inskränka sig till obetydliga detaljer, som man både kan ha och mista. Däremot behöver uppgiften inte vara avgörande utan kan indirekt bidra till att föra förundersökningen framåt, t.ex. genom kartläggning av kontakter och förehavanden. I kravet på synnerlig vikt inryms också ett behovskrav. Det man vill åstad- komma ska i princip inte vara åtkomligt med mindre ingripande metoder. Brottsutredningen ska som huvudregel inte kunna föras framåt med andra medel och det ska finnas skäl att räkna med att åtgärden verkligen kan få effekt. Genom kravet på synnerlig vikt för

123

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

utredningen skapas därmed indirekt en koppling mellan de över- vakade adresserna (eller utrustningarna) och brottet.

Möjligheten att använda hemlig övervakning i detta syfte infördes främst för att det fanns ett stort behov av uppgifterna redan i ett tidigt skede av utredningen, innan det fanns någon misstänkt. Regeringen var också tydlig med att regleringen inte skulle innebära någon utvidgning av möjligheterna att använda tvångsmedlet mot en skäligen misstänkt person. I motiven till bestämmelsen anges även att åklagare och domstol bör begränsa tillståndet så att mängden överskottsinformation minimeras, prop. 2011/12:55 s. 73, 74 och

130.Det följer också av proportionalitetsprincipen. Sammanfattningsvis finns det alltså en indirekt koppling till

brottsligheten genom kravet på synnerlig vikt. Härtill ska framhållas att utredningsbrotten har ansetts vara särskilt allvarliga eller sam- hällsfarliga samt att det är rätten som slutligen bedömer om den sökta åtgärden är proportionell i förhållande till motstående intres- sen. Rätten har också möjlighet att förena tillståndet med särskilda villkor till skydd för enskildas personliga integritet, vilket visserligen sällan verkar utnyttjas i dessa fall. Sammantaget innebär detta att bristen på begränsning av personkrets inte, enligt vår bedömning, är oförenlig med kraven i regeringsformen eller Europakonventionen, jämför särskilt Europadomstolens dom i målet Roman Zakharov mot Ryssland § 249.

Det kan nämnas att åklagare har framfört till oss att det föreligger ett behov av att kunna använda även hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation mot oidentifierade misstänkta, dvs. sådana nummer som kan hänföras till en skäligen misstänkt person som inte är identifierad. I synnerhet föreligger behovet vid pågående människo- rov. Det ligger emellertid utanför vårt uppdrag att närmare under- söka lämpligheten av en sådan bestämmelse.

Hemlig rumsavlyssning

Hemlig rumsavlyssning får bara användas mot någon som är skäligen misstänkt. Den plats som tillståndet får avse måste vara kopplad till den misstänkte på så sätt att det ska finnas särskild anledning att anta att han eller hon kommer att uppehålla sig där. För någons stadig- varande bostad (utöver den misstänktes) krävs det att det finns

124

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

synnerliga skäl att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. Därutöver finns vissa ytterligare begränsningar som rör platser för skyddad kommunikation, t.ex. sådana platser som används av advokater, läkare och präster i sin yrkesutövning. Allt detta framgår direkt av bestämmelsen i 27 kap. 20 e § RB.

Även om tvångsmedlet kan komma att träffa många personer är det uppenbarligen riktat mot den misstänkte. Så som bestämmelsen är utformad är det emellertid teoretiskt möjligt att tvångsåtgärden utförs på ett sådant sätt att det huvudsakligen är andra personer som berörs av avlyssningen, exempelvis om avlyssningsutrustningen placeras i någon annans stadigvarande bostad. Redan nu ska fram- hållas att proportionalitetsprincipen gäller, att det är rätten som av- gör om tillstånd ska meddelas, att det finns möjlighet att förena till- ståndet med särskilda villkor samt att åtgärderna är föremål för efter- handskontroll av SIN.

Följdintrånget för en utomståendes personliga integritet disku- terades endast i mycket begränsad omfattning i förarbetena inför att hemlig rumsavlyssning permanentades, se SOU 2012:44 s. 309, 311 och 580 samt prop. 2013/14:237 s. 96 och 97. Av den kartläggning som redovisas i betänkandet av Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel, SOU 2012:44, framgår att hemlig rumsavlyssning då hade använts främst i fordon och i misstänkts bostad. Men en inte obetydlig del av tillstånden avsåg publika utrymmen. En tredjedel av Säkerhetspolisens tillstånd och en dryg femtedel av den öppna polisens och Tullverkets tillstånd var förenade med särskilda villkor till skydd för integriteten. Av vad som framkommit av våra under- sökningar är det alltjämt vanligt med tillstånd som avser främst bostäder och bilar.

När lagen om hemlig rumsavlyssning utformades anförde reger- ingen att det i och för sig kan hävdas att det vore tillräckligt att rätten med tillämpning av proportionalitetsprincipen i samband med be- slutet om hemlig rumsavlyssning utfärdar särskilda restriktioner, t.ex. av innebörd att utrustningen endast får vara i funktion under den tid den misstänkte faktiskt befinner sig på platsen, men att det måste anses angeläget att en mer restriktiv syn på användningen av tvångsmedlet uttryckligen framgår av de grundläggande förutsätt- ningarna. Regeringen ansåg att det vid tillståndsgivning bör göras en noggrann prövning av sannolikheten för att den misstänkte kommer att befinna sig på just den platsen någon gång under den tid som

125

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

beslutet avser. Det kan t.ex. genom hemlig teleavlyssning ha fram- kommit att den misstänkte nämnt att han avser att bege sig till en viss plats vid en viss tidpunkt. Ett annat exempel är att den miss- tänkte har ett återkommande engagemang på en viss plats. Av den anledningen föreslog regeringen att det i lagtexten skulle framgå att det ska finnas särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig på platsen för att tillstånd ska meddelas. Regeringen framhöll även att ett sådant rekvisit inte innebär att proportionali- tetsbedömningen på något sätt skulle göras mindre noggrant, prop. 2005/06:178 s. 60.

Vid våra intervjuer med domstolsaktörer har framkommit att såväl offentliga ombud som domare är aktiva vad gäller frågor som rör integritetsintrånget för tredje man. Det har även uppgetts att åklagarnas ansökningar numera redan från början är begränsade och att risken för onödiga integritetsintrång har beaktats. Utöver vad anges nedan, har det inte framkommit några oklarheter eller till- lämpningsproblem i detta avseende.

Sammantaget utgör kravet på en stark koppling mellan plats och misstänkt, tillståndsprövningen vid domstol och möjligheten att föreskriva särskilda villkor i tillståndet ett tillräckligt bra skydd mot obefogade integritetsintrång för att bestämmelserna i denna del ska anses uppfylla kraven i regeringsformen och Europakonventionen. Några ord bör emellertid sägas om platsbegreppet.

Platsbegreppet

Ett problem som såväl Polismyndigheten som Säkerhetspolisen har redogjort för är att definitionen av plats tolkas olika av domstolarna. Enligt uppgift ställer vissa domare hårda krav på att platsen ska anges mycket specifikt medan andra godtar betydligt mer diffusa defini- tioner, t.ex. den plats längs [viss väg] där den misstänkte uppehåller sig.

Vid vår genomgång av samtliga domstolsbeslut om hemlig rums- avlyssning som meddelats under år 2017 har framkommit att plats- erna i tillstånden för det mesta varit avgränsade till t.ex. ett fordon eller en lägenhet. Men det har också förekommit platser som varit mycket diffusa. Ett exempel på det är ”offentlig plats i Stockholm där ett möte kan förväntas äga rum”. Det tillståndet var inte heller

126

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

förenat med några särskilda villkor till skydd för enskildas personliga integritet.

Förarbetena till lagen om hemlig rumsavlyssning ger endast in- direkt ledning för vad som avses med en plats, se prop. 2005/06:178 s. 59, 62, 100 och 104. Däri anges att tal som får tas upp genom tvångsmedlet avser tal i rummet. Hemlig rumsavlyssning kommer därför att förutsätta att ett dolt tekniskt hjälpmedel placeras ut på en viss plats eller i ett visst utrymme, t.ex. i ett rum eller i en bil. Ett beslut om hemlig rumsavlyssning bör mot den bakgrunden avse en viss plats, anges det. Vidare framgår av förarbetena att rumsavlyss- ningen kan avse en lokal som inte disponeras av den misstänkte, t.ex. ett garage som tillhör en bekant, och att avlyssningen kan ske utomhus, t.ex. i en park, eller inomhus, t.ex. i en galleria eller i en bostad. Det framhålls även att proportionalitetsprincipen får särskild betydelse vid rättens prövning i fråga om den plats som begärs avlyssnad och vilket slags intrång som är nödvändigt för att genom- föra åtgärden.

Europadomstolen har uttryckt att beslutet för den hemliga tvångsåtgärden tydligt måste identifiera platsen för åtgärden som vissa bestämda lokaler (single set of premises), Roman Zakharov mot Ryssland § 264.

Enligt vår mening är det uppenbart att den plats som anges i tillståndet som huvudregel ska avse en tydligt begränsad yta. I annat fall skulle det vara omöjligt att vid tillståndsprövningen kunna överblicka risken för onödiga integritetsintrång. Om den brotts- bekämpande myndigheten t.ex. skulle få möjlighet att avlyssna den plats i en viss stad där den misstänkte befinner sig, skulle det inne- bära att proportionalitetsbedömningen helt skulle ligga i de brotts- bekämpande myndigheternas händer och därmed falla utanför dom- stolens förhandsprövning, vilket inte tycks ha varit lagstiftarens avsikt. (Jämför även prop. 1995/96:85 s. 29 angående kameraöver- vakning.) Bedömningen av hur stor en plats kan vara kan emellertid inte göras fristående utan måste prövas utifrån flera aspekter, såsom typ av plats, risk för integritetsintrång och om tillståndet kan förenas med särskilda villkor. Det ska även beaktas att det är fråga om an- vändning av ett särskilt ingripande tvångsmedel och att bestäm- melsen därför ska tolkas restriktivt, jämför prop. 2005/06:178 s. 99 och NJA 1996 s. 577. För det fall det är nödvändigt att ha en relativt vid plats, t.ex. ett torg, är det enligt vår mening viktigt att förena

127

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

tillståndet med särskilda villkor. Sådana villkor kan vara att endast samtal som den misstänkte deltar i får avlyssnas, att avlyssningen endast får ske när den misstänkte befinner sig på platsen och under vissa tider eller att avlyssning bara får vara aktiv när man genom fysisk spaning har bekräftat att den misstänkte är närvarande. En så vid och diffus plats som en hel stad är emellertid svår att avgränsa tillräckligt ens med särskilda villkor.

Det är naturligtvis ofrånkomligt att det kan uppstå vissa skill- nader i domstolarnas bedömningar. Som framgår i avsnitt 7.2.2 finns det ett behov av mer vägledande överrättspraxis och andra åtgärder för att göra tillämpningen mer enhetlig. Bestämmelsen om plats är oaktat det, enligt vår mening, inte så oklar att den inte uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Flera av de aktörer som vi har träffat har påtalat ett behov av att kunna knyta tillstånd till hemlig rumsavlyssning till person i stället för till plats. Det har också redogjorts för ett behov av interimistiska beslut vid hemlig rumsavlyssning och en användning av tvångs- medlet med stöd preventivlagen. Dessa frågor ligger emellertid utan- för vårt uppdrag.

Preventivlagen

För att preventivlagen ska få tillämpas ska det finnas en påtaglig risk för att en person ska utöva viss brottslig verksamhet, eller för att det inom en organisation eller grupp, som personen tillhör, ska utövas sådan brottslig verksamheten.

Innan preventivlagen permanentades var rekvisitet annorlunda utformat. Det krävdes då i stället att det skulle finnas särskild anled- ning att anta att en person skulle utöva den brottsliga verksamheten. Någon motsvarighet till bestämmelsen om brottslighet hänförlig till en organisation fanns inte. Det finns därför särskild anledning för oss att undersöka om dessa nya begrepp lett till några tillämpnings- problem, i det avseendet att reglerna inte är tillräckligt precisa, och om förutsättningarna för att få använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte kan anses tillräckligt begränsade utifrån de krav som regeringsformen och Europakonventionen ställer på rättssäkerhet och integritetsskydd. Därtill finns det anledning att beröra vissa

128

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

frågor kring personkretsen som hemlig övervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas mot.

Riskrekvisitet

Innan preventivlagen permanentades gällde alltså rekvisitet särskild anledning att anta. Det framfördes kritik mot detta rekvisit redan av Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel, se SOU 2009:70 avsnitt 6.3, eftersom det i praktiken begränsade använd- ningen till situationer som låg mycket nära en förundersökning. Utred- ningen om vissa hemliga tvångsmedel föreslog senare att misstanke- rekvisitet skulle ersättas med ett riskrekvist, eftersom det handlade om framåtblickande lagstiftning, snarare än bevisvärdering av konkreta begångna brott, SOU 2012:44 avsnitt 8.4.3.5. Utredningen påpekade att det då gällande misstankekravet, som av Högsta domstolen i rätts- fallet NJA 2009 s. 917 kommit att tolkas betyda att det som riskeras ska vara en någorlunda konkretiserad gärning, var att föra konkretions- kravet för långt, eftersom det handlade om gärningar som ännu inte ägt rum. Det kunde enligt utredningen finnas flera omständigheter som starkt talar för en risk att ett brott av visst slag ska begås men utan att det är möjligt att konkretisera hur risken kan förverkligas. Som exempel framfördes att Säkerhetspolisen får reda på tillvägagångssätt eller mål för ett terrordåd. Enligt utredningen borde preventivlagen kunna an- vändas även i dessa fall, vilket inte var möjligt med det rådande miss- tankerekvisitet.

Begreppet påtaglig risk valdes med inspiration från bl.a. reglerna om omhändertagande enligt LVU. Begreppet innebär att bedömningen inte får bygga endast på spekulationer och allmänna bedömningar, utan måste grunda sig på faktiska omständigheter som föreligger vid bedömningstillfället och avse en klart förutsebar utveckling utifrån dessa omständigheter, t.ex. att ett terrordåd kan komma att ske. Däremot ska inte krävas att risken avser en viss konkretiserad gärning. Avsikten med ändringen var inte att ändra beviskravet för risk- bedömningen. I stället betonade regeringen att de utredningskrav som gällde och som uttolkats av Högsta domstolen i NJA 2009 s. 917 alltjämt ska gälla. Men risken behöver inte avse en specifik gärning, prop. 2013/14:237 s. 106 och 107.

129

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Av vad som framkommit vid våra intervjuer med aktörer har det nya rekvisitet inte vållat några tillämpningsproblem och beviskravet avseende risken behandlas på samma sätt som det tidigare rekvisitet. Inte heller i övrigt har det framkommit något som ger oss anledning att i denna del föreslå några förändringar av lagtexten eller andra åtgärder.

Vi bedömer att bestämmelserna såvitt avser riskrekvisitet upp- fyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Brottslighet inom en organisation eller grupp

I samband med att preventivlagen permanentades infördes en bevis- lättnadsregel vad gäller kopplingen till den riskerade brottsliga verk- samheten. Tvångsmedel enligt preventivlagen får nämligen användas också om det finns påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas sådan brottslig verksamhet som omfattas av preventivlagen och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet. Se 1 § andra stycket preventivlagen.

Även om det inte uttryckligen framgår av bestämmelsens orda- lydelse så är det endast mot den personen som medvetet kommer att främja den brottsliga verksamheten som den hemliga tvångsåtgärden får avse, prop. 2013/14:237 s. 108. Det krävs inte någon precisering av den eller de personer inom gruppen som risken ska knytas till, men det ska finnas en koppling mellan gruppen eller organisationen och den brottsliga verksamheten.

Bedömningen av om det kan befaras att en person medvetet kommer att främja den brottsliga verksamheten ska grundas på konkreta omständigheter. I förarbetena, prop. 2013/14:237 s. 109 och 196, anges att personens ställning i gruppen är av betydelse, liksom om personen tidigare dömts för relevant brottslighet. Det ska finnas objektivt fastställbara tecken på att personen kommer att vidta någon åtgärd som innebär ett främjande. Endast medlemskap i organisationen är inte tillräckligt. Med främjande avses detsamma som i medverkansbestämmelserna i brottsbalken, även om gärningen inte behöver konkretiseras närmare.

130

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Regleringen innebär sammantaget att personkretsen som kan komma att bli utsatt för tvångsåtgärder enligt preventivlagen är be- gränsad och kan hänföras till förmodad brottslig verksamhet, låt vara att den brottsliga verksamheten ännu inte utförts. Bedömningen ska bygga på faktiska omständigheter och inte antaganden. Vi bedömer att bestämmelserna sammantaget är tillräckligt precisa och förutse- bara.

Av vad som framkommit vid våra intervjuer med aktörer har bestämmelsen inte vållat några tillämpningsproblem. Inte heller i övrigt har det framkommit något som ger oss anledning att föreslå några förändringar av lagtexten eller andra åtgärder. Vi bedömer att även detta rekvisit uppfyller kraven i regeringsformen och Europa- konventionen.

Kopplingen till nummer, adress eller utrustning

För hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunika- tion krävs enligt preventivlagen att det övervakade numret på något sätt är kopplat till den person som åtgärden riktas mot, antingen genom att han eller hon använder numret eller kontaktar det. För hemlig kameraövervakning är användningsområdet begränsat till platser där personen kan komma att uppehålla sig och området kring en potentiell brottsplats.

Hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommu- nikation kan alltså avse en adress eller en kommunikationsutrustning som inte innehas eller används av den som tvångsåtgärden avser, men som kan antas ha använts eller komma att användas av personen eller som det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon kommer att kontakta. Detsamma gäller vid användning av dessa tvångsmedel enligt rättegångsbalken. Bestämmelserna i preventivlagen är avsedda att tillämpas på samma sätt, prop. 2005/06:177 s. 85.

Enligt vad åklagare har uppgett för oss är möjligheten att avlyssna dessa nummer ett bra verktyg, särskilt när det gäller personer som använder sig av flera telefoner.

För att integritetsintrånget för innehavaren av numret eller ut- rustningen inte ska bli oproportionerligt stort finns det, enligt för- arbetena till bestämmelsen i rättegångsbalken, ofta anledning att meddela särskilda villkor för tillståndet. Eftersom tvångsmedlet i

131

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

själva verket riktar sig mot den misstänkte (eller den person som avses i 1 § preventivlagen), bör avlyssning eller övervakning av num- mer som personen kan komma att kontakta endast undantagsvis om- fatta andra telemeddelanden än sådana som kommer in till teleadres- sen, prop. 2002/03:74 s. 38 och 39. Tvångsmedlet riktas följaktligen inte mot dessa personer (innehavarna) för att de är inblandade i brottslig verksamhet eller för att de ens kan ha upplysningar om brottet, utan för att få tillgång till an annan persons kommunikation. Enligt vår mening kan det därför finnas anledning att redan i lag begränsa omfattningen av sådana övervaknings- och avlyssnings- åtgärder,6 jämför prop. 1988/89:124 s. 45 och 46. Regeringen har tidigare uttalat att det är av stor vikt att reglerna om hemlig avlyss- ning utformas så att risken minimeras för att särskilt integritets- känslig information, utan betydelse för att utreda eller förhindra brott, hämtas in genom avlyssning, prop. 2013/14:237 s. 132.

En begränsning som innebär att endast inkomna meddelanden ska få omfattas av åtgärden framstår enligt vår mening som för restriktiv. Den förslagne skulle kunna kontakta den avlyssnade adressen och be motparten ringa till ett förbestämt hemligt nummer, vilket Säkerhetspolisen (eller den öppna polisen) då inte skulle kunna få några uppgifter om. En sådan bestämmelse är inte heller lämplig för nummer, adresser eller utrustningar som används av såväl den som åtgärden avser som av andra personer. Vi föreslår därför inte en sådan begränsning.

Andra skyddsmekanismer för utomstående personers integritet skulle kunna utgöras av ett avlyssningsförbud eller ett krav på att rätten alltid ska kombinera tillståndet med särskilda villkor. Båda dessa sätt att skydda integriteten framstår emellertid som onödigt komplicerade. Det är ju fråga om en huvudregel snarare än ett undantag. Det är därför lämpligare att det direkt av lagtexten framgår att det endast är meddelanden (inklusive samtal) som personen som åtgärden riktas mot deltar i som får avlyssnas. Självklart kan den brottsbekämpande myndigheten även behöva göra upptagningar och ta del av meddelanden för att utröna om personen deltar i med- delandet. Lagstöd behöver därför finnas även för en sådan ordning. Det ska emellertid påpekas att möjligheten att utröna om personen deltar i meddelandet inte innebär att hela meddelandet därmed alltid får granskas, på grund av att det finns en chans att personen deltar

6Detta gäller självklart även den motsvarande bestämmelsen i rättegångsbalken.

132

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

först mot slutet av samtalet. Står det klart att meddelandet utgör en kommunikation endast mellan andra personer ska avlyssningen eller granskningen omedelbart avslutas.

En förutsättning för att vi ska kunna föreslå lagändringar eller andra åtgärder är att vi bedömer att den nu gällande regleringen inte är förenlig med de krav som regeringsformen och Europakonven- tionen ställer på hemliga tvångsmedel. Vid en sådan bedömning ska det beaktas att tillstånden utfärdas av domstol, att proportionalitets- principen ska beaktas, både vid tillståndsgivningen och vid verkstäl- ligheten av tvångsåtgärden, att tillståndet får förenas med särskilda villkor, att upptagningar och uppteckningar ska granskas snarast möjligt och oväsentligt material förstöras samt att användningen och den efterföljande behandlingen i efterhand granskas av bl.a. SIN.

En annan viktig faktor för att bedöma om systemet är förenligt med de krav som ställs i regeringsformen och Europakonventionen är hur bestämmelserna i praktiken tillämpas. Av vad som fram- kommit vid våra samtal med aktörer tycks det vara långt ifrån alltid som tillstånd att avlyssna nummer som den misstänkte (eller den person som avses i 1 § preventivlagen) kan komma att kontakta eller som används av flera personer förenas med särskilda villkor. Det verkar också finnas olika tolkningar från domare om rättens tillstånd per automatik endast ger den brottsbekämpande myndigheten möjlighet att avlyssna meddelanden som den som åtgärden avser deltar i eller om det krävs att tillståndet förenas med ett särskilt villkor för att uppnå det resultatet. Däremot verkar de brottsbekäm- pande myndigheterna, så fort de får klart för sig att personen inte deltar i samtalet, sluta lyssna och sortera samtalet som irrelevant.

De oklarheter som finns och det utrymme som kan finnas för den brottsbekämpande myndigheten att avlyssna personer som inte är misstänkta eller ens kan antas ha upplysningar om brottslig verksam- het bedömer vi som otillfredsställande och oförenliga med Europa- konventionens krav på precisa regler vad avser personkrets. Vi före- slår därför att det i 2 § preventivlagen införs en uttrycklig begräns- ning av det slag som redovisats ovan. Med beaktande av att bestäm- melserna i preventivlagen och rättegångsbalken ska tillämpas på samma sätt och att samma problematik finns vid tvångsmedels- användning under förundersökning bör samma begränsning införas i 27 kap. 20 § RB.

133

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Man kan även överväga om upptagningar och uppteckningar omedelbart ska förstöras, om den som åtgärden avser inte deltar i meddelandet. Som framgår i avsnitt 7.3.4 finns det såväl fördelar som nackdelar med att material förstörs. En omedelbar förstöring skulle innebära att man helt överlät åt den som granskar materialet att bedöma om den misstänkte inte deltar i samtalet. Vid en eventuell rättegång kommer då inspelningen att saknas, trots att den miss- tänkte kanske gör gällande att han eller hon visst deltog och att meddelandet var viktigt. Det försvårar också tillsynen och den enskildes möjlighet att bedöma det intrång som skett. Det är inte heller fråga om sådana särskilt skyddade uppgifter som avses i 27 kap. 22 § RB och 11 § preventivlagen. Begränsningen innebär inte heller något formellt hinder mot att använda den information som framkommit vid granskningen, även om sådant användande av prin- cipiella skäl nog kan ifrågasättas. Skulle det t.ex. framkomma upp- gifter om ett förestående mord eller annat allvarligt brott framstår det emellertid som proportionellt att använda uppgifterna för att förhindra brottet. Det skulle då kunna bli problematiskt om det fanns ett krav på att upptagningen omedelbart skulle förstöras. En omedelbar förstöringsskyldighet framstår sammantaget inte som motiverad och inte heller nödvändig utifrån kraven i regerings- formen eller Europakonventionen.

7.2Förhandskontroll

7.2.1Kraven i regeringsformen och Europakonventionen

Tillåtelse till att använda hemliga tvångsmedel ska enligt Europa- konventionen beslutas av en oberoende myndighet, allra helst en domstol. Beslutsfattaren måste kunna göra en egen bedömning både om huruvida skälig misstanke föreligger och om åtgärden är nöd- vändig och proportionell. Vid brådskande och allvarliga fall får tvångsåtgärden påbörjas utan förhandsprövning av en oberoende myndighet, under förutsättning att en oberoende prövning sker i efterhand. Det finns inget krav på att offentliga ombud ska med- verka vid tillståndsprövningen.

Tillståndsbeslutet måste enligt Europakonventionen klart och tydligt identifiera den person eller plats som ska övervakas. Däremot

134

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

behöver inte personen identifieras med namn utan det är tillräckligt med ett nummer eller annan information av betydelse.

I regeringsformen finns inget krav på förhandsprövning av hem- liga tvångsåtgärder.

Läs mer om kraven i avsnitt 4.2.5.

7.2.2Domstolsprövning

Bedömning: Systemet med domstolsprövning för hemlig tvångs- medelsanvändning under förundersökning och enligt preventiv- lagen uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen. Det finns dock ett behov av mer vägledande överrättspraxis.

Regleringen

För att den brottsbekämpande myndigheten ska få använda något av de nu aktuella tvångsmedlen7 krävs enligt svensk lag tillstånd av domstol (se dock avsnitt 7.2.3).

Rätten ska självständigt pröva om misstankegraden (risken i preventivlagen) är tillräcklig och om övriga rekvisit är uppfyllda; åklagarens egen övertygelse saknar betydelse. Av ett rättsfall från Högsta domstolen, NJA 2009 s. 917, som avser tvångsmedels- användning enligt preventivlagen, framgår bl.a. följande. Hand- läggningen av tillståndsärenden får inte bli slentrianmässig. I fråga om faktauppgifter som går att belägga med dokument eller utdrag ska sådana handlingar i möjligaste mån företes eller beskrivas. När information kommer från uppgiftslämnare bör upplysningar som är av betydelse för uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas tillförlitlighet lämnas. Om uppgifter, på grund av särskilda skäl, inte kan lämnas ska det förklaras. Det ska också framgå om det finns omständigheter som kan tala mot att tillstånd medges och i så fall vilka dessa omständigheter är. Om utredningen inte har tillräcklig kvalitet ska rätten avslå begäran redan på den grunden. Om utred- ningen i sig är godtagbar ska rätten göra en helhetsbedömning av allt

7Inhämtning enligt inhämtningslagen omfattas inte av vårt uppdrag. Om förhandsprövning vid sådan inhämtning, se våra tidigare överväganden, SOU 2017:75 avsnitt 12.8.4.

135

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

material om huruvida det finns särskild anledning att befara brottslig verksamhet.8 Den utredande myndighetens egen övertygelse saknar betydelse. Det är dock ofrånkomligt att myndighetens egen vär- dering av uppgiftslämnarens trovärdighet behöver beaktas. Den ska då bedömas i relation till de sakupplysningar som i det hänseendet finns i utredningen. Saknas sådana upplysningar eller förklaring till varför de inte lämnats kan som regel informationen inte tillmätas någon betydelse. Se även RH 2010:36 angående att motsvarande bör gälla för ärenden enligt rättegångsbalken.

Beslut om hemliga tvångsmedel kan överklagas av såväl åklagare som offentligt ombud. Det är inte bara huvudfrågan som kan överklagas utan även frågor om t.ex. särskilt inskränkande före- skrifter. Se 27 kap. 26 § andra stycket och 49 kap. 3 § och 5 § 6 RB samt prop. 2002/03:74 s. 50.

Genom den beskrivna regleringen får kraven på förhandspröv- ning i Europakonventionen anses vara uppfyllda. Vad som kan noteras är att det inte finns någon bestämmelse som reglerar hur information som inhämtats före en eventuell överrättsprövning får behandlas om överrätten avslår en ansökan och upphäver ett av underrätten meddelat tillstånd. Om rätten upphäver ett interimis- tiskt beslut, får uppgifter som inhämtats inte användas i en brotts- utredning till nackdel för någon enskild. Någon motsvarande be- stämmelse finns alltså inte när överrätt upphäver ett rättens tillstånd. Uppgifter som inhämtas efter underrättens beslut får därmed an- vändas utan begränsning. Som framgår i avsnitt 7.6.1 ställer varken regeringsformen eller Europakonventionen några krav på bevis- förbud ens för bevis som tillkommit efter olaglig användning av hemliga tvångsåtgärder. I stället är det rättegången i sin helhet som avgör om den varit rättvis eller inte. Det är således förenligt med kraven i regeringsformen och Europakonventionen att överlåta till åklagare och domstol att bestämma hur bevis som inhämtats med stöd av ett senare upphävt tillstånd ska behandlas. Därtill ska noteras att hovrätten har en möjlighet att inhibera tingsrättens tillstånd enligt 52 kap. 7 § tredje stycket RB.

Sammanfattningsvis uppfyller den svenska regleringen de krav på oberoende förhandsprövning som finns i regeringsformen och Europakonventionen.

8Vid tidpunkten för ärendet gällde rekvisitet ”särskild anledning att anta” i stället för ”en påtaglig risk för”.

136

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Tillämpningen

För att systemet ska vara förenligt med kraven i Europakonven- tionen räcker det inte att det finns en lagreglerad domstolsprövning. Det är också nödvändigt att prövningen i praktiken lever upp till de krav som ställs.

De absolut flesta ansökningarna om att få använda hemliga tvångsmedel godkänns av domstol. Inom den öppna polisens och Tullverkets verksamhet avslogs de senaste åren mindre än en halv procent av ansökningarna om hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation, några enstaka ansökningar om hemlig kameraövervakning och ingen ansökan om hemlig rumsavlyssning.9 Det betyder emellertid inte att domstolen nästan alltid godtar ansökan som den ursprungligen är utformad. Framkommer det genom frågor från domare och det offentliga ombudet att ansökan har för vid utformning, att åtgärder som ger ett mindre integritets- intrång är möjliga eller att misstankegraden är för låg, förekommer det att åklagare justerar eller återkallar sin ansökan eller att dom- stolen begränsar tillståndet eller förenar det med särskilda villkor. De aktörer som vi har intervjuat har uppgett att ett sådant förfarande inte är ovanligt. Därtill har det påtalats att användandet av hemliga tvångsmedel är resurskrävande och att det därför redan vid de brottsbekämpande myndigheterna ställs särskilt höga krav innan ansökan görs.

Det är ovanligt med kritik från JO i tvångsmedelsärenden. Vid ett tillfälle riktade emellertid JO allvarlig kritik mot en rådman för att hon hade beviljat en ansökan om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation inom en förundersökning om förberedelse till grov stöld, JO 2015/16 s. 62. De omständigheter som åklagaren åbero- pade till grund för gärningen kunde nämligen enligt JO inte utgöra en straffbar förberedelsegärning.

Åklagarmyndigheten har i augusti 2015, i sitt remissvar över Datalagringsutredningens betänkande, SOU 2015:31, framfört att det är sällsynt att domstolen ingår i någon egentlig prövning av kopplingen mellan den misstänkte och teleadressen. I stället handlar

9År 2017 var det något fler avslag för hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kom- munikation. En mycket stor del av avslagen avsåg emellertid en och samma ansökan. För exakta siffror se regeringens skrivelser skr. 2013/14:60, 2014/15:36, 2015/16:49, 2016/17:69 och 2017/18:69 samt Åklagarmyndighetens skrivelse till Justitiedepartementet, Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel under 2017, 2018-05-31 dnr ÅM2017-2170.

137

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

prövningen, enligt myndigheten, om underlaget för att anta brott och om kopplingen mellan den misstänkte och brottet. Polisens uppgifter om att någon förfogar över de angivna teleadresserna godtas, enligt myndigheten, utan egentlig prövning, både vid den första prövningen och när det tillkommer nya adresser.

Vid våra samtal med domstolsaktörer som arbetar med hemliga tvångsmedel har ingen av dem, inte heller åklagarna, känt igen det som Åklagarmyndigheten har beskrivit i sitt remissvar. Tvärtom har åklagare, domare, offentliga ombud, polis och företrädare från Säkerhetspolisen (som ofta sitter med på sammanträdena) samtliga angett att kopplingen mellan nummer och tilltalad, jämte misstanke- grad och integritetsintrång för tredje man, är den fråga som dom- stolarna och de offentliga ombuden ställer mest frågor kring. Aktör- erna har även i övrigt uppgett att domstolarna gör en noggrann pröv- ning av samtliga rekvisit, behov av åtgärden, risk för integritetsin- trång och proportionalitet. Det har från Polismyndighetens sida framförts att prövningen vid de domstolar där ärendena om hemliga tvångsmedel är koncentrerade till vissa domare oftast upplevs som bättre än vid domstolar där ärendena är utspridda på ett större antal beslutsfattare.

Ytterligare ett viktigt moment i förhandsprövningen är att under- laget för bedömningen finns dokumenterat. Vikten av att alla de omständigheterna som åklagaren åberopar till stöd för att få tillåtelse att använda tvångsmedel dokumenteras har bl.a. poängterats av Insynsutredningen. Med tanke på de hemliga tvångsmedlens integ- ritetskränkande natur är det viktigt att det sker en sådan dokumen- tation att inte efterhandskontroll omöjliggörs, se SOU 2010:14 s. 185 och där gjorda hänvisningar. Det gäller också avseende sådant som endast framförts muntligen. Av vad som framkommit under vår undersökning har det skett en förändring sedan några år tillbaka. Normen är nu att de uppgifter som lämnas muntligen antecknas för hand på promemorian eller i protokoll. Det tycks även ha blivit van- ligare att protokollförare (särskilt utsedda handläggare) medverkar vid tvångsmedelssammanträden. Vidare verkar de flestas uppfatt- ning vara att promemoriorna, som utgör underlag till åklagarens ansökan, har utvecklats och redan från början håller hög kvalitet. Det gäller särskilt de promemorior som avser Säkerhetspolisens ärenden. Promemoriorna innehåller för det mesta de uppgifter som behövs för att kunna bedöma t.ex. misstankegrad, eventuella informatörers

138

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

trovärdighet, risken för integritetsintrång och behovet av tvångs- medlet.

Som framkommit i avsnitt 7.1.4, har det påtalats att domstolarnas bedömningar om hur väl definierad en plats måste vara vid hemlig rumsavlyssning skiljer sig åt. Därtill har det framförts att dom- stolarna ställer olika krav på hur identifierad en misstänkt behöver vara för att hemliga tvångsmedel ska få användas mot personen. Det är självklart ofrånkomligt att bedömningar i viss grad kan variera. Men vid ärenden om hemliga tvångsåtgärder finns det en risk att bedömningarna varierar mer än brukligt, på grund av dels att prövningarna och besluten omgärdas av stor sekretess, dels att det finns få överrättsavgöranden. Enligt vår uppfattning är det därför viktigt att det tillkommer mer vägledande praxis och fler referat, från såväl Högsta domstolen som hovrätterna. Referaten torde i många fall kunna skrivas på sådana sätt att sekretessbelagda uppgifter inte röjs, jämför t.ex. NJA 2009 s. 917 och RH 2010:36. Vi är väl med- vetna om de svårigheter som finns på grund av få överklaganden och brådskande ärenden. Det kan därför också vara lämpligt med kom- pletterande sammankomster för domare, åklagare och offentliga ombud, tillsammans eller var för sig, där allmänna frågeställningar kan diskuteras i kombination med utbildningar och seminarier.

Det är sammanfattningsvis vår bedömning att domstolspröv- ningen fungerar som avsetts samt att systemet med förhands- prövning även i praktiken uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

7.2.3Interimistiska beslut

Bedömning: Systemet med interimistiska beslut uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Regleringen

I samband med permanentningen av tvångsmedelslagarna utvidgades åklagarnas möjligheter att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsåtgärder. Interimistiska beslut var dessförinnan endast möjli- ga för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, vid beslut

139

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

med stöd av utredningslagen eller vid krig eller krigsfara. Den 1 januari 2015 infördes en generell möjlighet för åklagare att även meddela interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och postkontroll. De nya bestämmelserna infördes både i rättegångsbalken och i preven- tivlagen. Interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning är fort- farande bara tillåtna vid krig eller krigsfara.

Åklagaren får meddela interimistiska beslut om det kan befaras att en prövning av rätten skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen eller för att förhindra den brottsliga verk- samheten. Rätten ska omedelbart underrättas om det interimistiska beslutet och därefter skyndsamt pröva åtgärdens tillåtlighet. Läs mer i avsnitt 3.7.1.

Interimistiska beslut är avsedda att tillämpas i situationer när ändamålet med åtgärden riskerar att gå förlorat om rättens tillstånd avvaktas. De ska bara meddelas i undantagsfall och bör framför allt tillgripas utanför domstolarnas öppettider, i synnerhet i sådana fall när offentliga ombud annars ska medverka. Samma krav på beslutets innehåll gäller som för rättens beslut. Det finns även en skyldighet att föreskriva särskilda villkor, när det finns skäl till det. Se prop. 2013/14:237 s. 183.

Eftersom interimistiska beslut endast får användas vid mycket brådskande undantagsfall och efterföljs av en domstolsprövning är regleringen enligt vår mening förenlig med kraven på förhands- prövning i Europakonventionen.

Postkontroll

När det gäller interimistiska beslut om postkontroll enligt rätte- gångsbalken kan noteras att det inte följer någon domstolsprövning, om förordnandet redan upphört före rättens prövning. Det har motiverats med att tvångsmedlet inte ger tillgång till några uppgifter, utan är endast ägnat att ge möjlighet till att besluta om beslag, prop. 2013/14:237 s. 144.

Även om det i dessa fall måste röra sig om ett begränsat antal försändelser, eftersom rätten skyndsamt ska pröva ärendet, är det otillfredsställande att det helt saknas domstolsprövning. Förhands- prövningen vid postkontroll innebär en indirekt garanti för att det

140

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

finns förutsättningar för ett efterföljande beslag, som kan leda till att försändelsen granskas och som kan hemlighållas för mottagaren, så länge en underrättelse skulle vara till men för utredningen, jämför 27 kap. 11 § RB. Det argument som regeringen framförde för att underlåta domstolsprövning är därmed inte särskilt övertygande. Även om inte själva postkontrollen innebär någon informations- inhämtning, till skillnad från postkontroll enligt preventivlagen, beror det främst på att lagstiftaren valt olika lagtekniska lösningar. Det framstår därmed inte som rimligt att behandla situationerna annorlunda, i vart fall om postkontrollen lett till beslag.

Även om rätten gör en efterföljande prövning, t.ex. häver en pågående postkontroll för att det inte funnits förutsättningar för förordnandet, saknas begränsningar i hur redan erhållna uppgifter från beslag, som möjliggjorts genom postkontrollen, får användas. I preventivlagen, där möjligheten till granskning utgör en del av tvångsmedlet, får de inhämtade uppgifterna inte användas i en brottsutredning till nackdel för den som har omfattats av åtgärden eller för någon annan som uppgifterna avser. Det kan diskuteras om en motsvarande bestämmelse inte borde finnas även för postkontroll (i kombination med beslag) enligt rättegångsbalken.

I sammanhanget ska emellertid två ytterligare faktorer beaktas. För det fall postkontrollen har upphört innan rätten har prövat ärendet ska en anmälan göras till SIN. SIN får därmed en reell möj- lighet till efterhandskontroll. Regleringen får i detta avseende därför anses uppfylla de krav som Europakonventionen ställer. Vad gäller den efterföljande behandlingen av inhämtade uppgifter ställer varken Europakonventionen eller regeringsformen upp några bevisförbuds- krav. Vid bedömningen om en rättegång är rättvis, i Europakonven- tionens mening, ska i stället göras en helhetsbedömning i det enskil- da fallet. Även uppgifter som erhållits genom olaglig eller obefogad användning av hemliga tvångsmedel får därmed åberopas i en rätte- gång, se avsnitt 7.6.1. Bestämmelsen kan därför inte heller i detta avseende anses vara oförenlig med de krav som Europakonventionen (eller regeringsformen) ställer. Regleringen i sig utgör därmed inte någon anledning för oss att lämna förslag på författningsändringar eller andra åtgärder.

141

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Tillämpningen

Under år 2015 fattade åklagare ett antal interimistiska beslut, varav 51 om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (1 upp- hävdes av domstol), 48 om hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation (2 upphävdes av domstol) och 3 om hemlig kameraöver- vakning (inget upphävdes av domstol). År 2016 var motsvarande siffror 60 för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (2 upphävdes av domstol), 74 för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (inget upphävdes av domstol) och 2 för hemlig kameraövervakning (inget upphävdes av domstol). År 2017 ökade de interimistiska besluten kraftigt, vilket av Åklagarmyndigheten har förklarats med att medvetenheten om möjligheten att använda interimistiska beslut har ökat hos polis, tull och åklagare. Det meddelades då 121 beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (1 upphävdes av domstol), 195 om hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation (inget upphävdes av domstol) och 7 om hemlig kameraövervakning (2 upphävdes av domstol). Se skr. 2017/18:69 samt Åklagarmyndighetens skrivelse till Justitie- departementet, Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel under 2017, 2018-05-31 dnr ÅM2017-2170. Säkerhets- polisens tvångsmedelsanvändning omfattas inte av statistiken.

Av vad åklagare uppgett för oss är det främst aktuellt med interi- mistiska beslut utanför domstolens kontorstider. Det förekommer emellertid att det kan vara så bråttom att interimistiska beslut krävs även annars, t.ex. vid pågående människorov.

Enligt såväl domare som offentliga ombud, som vi intervjuat, håller de interimistiska besluten hög kvalitet. Även SIN:s gransk- ning har visat att åklagarväsendet hanterar besluten på ett tillfreds- ställande sätt. Vad som i övrigt har framkommit har inte heller gett oss någon anledning att föreslå några förändringar av lagtexten eller andra åtgärder, såvitt avser de interimistiska besluten. Tillämpningen bedöms vara förenlig med de krav som ställs.

142

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

7.2.4Tillståndets varaktighet

Bedömning: Bestämmelserna om tillståndstid uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Tillståndet till hemliga tvångsåtgärder ska tidsbegränsas i beslutet och får inte avse mer tid än nödvändigt, enligt bestämmelser i både rättegångsbalken och preventivlagen. När det gäller uppgifter framåt i tiden finns en begränsning om en månad från beslutet.10 Därefter krävs nytt beslut. Någon total längsta tid för åtgärden finns däremot inte.

I samband med permanentningen av tvångsmedelslagarna den 1 januari 2015 övervägde regeringen om reglerna om tillståndstid skulle ändras men kom fram till att det saknades skäl för förändring, prop. 2013/14:237 s. 147 och 148. Åklagare och polis hade väckt frågor om längre tillståndstid inom kontraspionaget och om till- ståndstiden borde räknas från verkställighet i stället för från beslut. Regeringen ansåg emellertid att en sådan ordning inte var lämplig, eftersom tillståndet meddelas utifrån förutsättningarna vid beslutet, utredningsläget snabbt kan ändras och verkställighet därför inte bör ligga för långt från beslutstidpunkten. Det fanns även ett värde, enligt regeringen, att tvångsmedelsanvändning under längre perioder fortlöpande blir föremål för domstolsprövning. Liknande önskemål om längre tillståndstider vid långsiktiga ärenden har framförts även till oss. Inom ramen för detta uppdrag gör vi emellertid ingen annan bedömning än regeringens; en maximal tillståndstid om en månad framstår som rimlig.

Av vad som framkommit vid samtal med aktörerna tycks till- ståndstiden i både ansökan och beslut nästan alltid vara en månad, såvida tillståndet inte avser ett specifikt möte eller man av någon annan anledning redan vid prövningen vet att tillståndet inte behöver vara längre än en viss tid. Tiden i ansökan är ibland också kortare av samordningsskäl, om nya tillstånd begärs inom samma förundersök- ning.

Även om tiden i beslutet inte får avse längre tid än som är nödvändigt, har vi förståelse för att tillståndstiden ofta blir en månad. Det ligger i de hemliga tvångsmedlens natur att det i många

10För postkontroll enligt rättegångsbalken räknas tiden i stället från när befordringsföretaget delgavs föreläggandet.

143

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

fall är svårt att förutspå behovet i tid. Såvitt framkommit är det inte heller ovanligt att det efter en månad begärs förlängning av till- ståndet. Till detta kommer möjligheten och skyldigheten för åkla- garen och rätten att häva ett beslut som inte längre behövs. Icke desto mindre är det viktigt att såväl åklagare som domare överväger behovet av tid och att bedömningen inte blir slentrianmässig. Skäl för oss att föreslå någon förändring av bestämmelserna eller någon annan åtgärd har emellertid inte framkommit.

Vi bedömer sammantaget att bestämmelserna om tillståndens varaktighet uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonven- tionen.

7.2.5Innehållet i beslut om att tillåta tvångsåtgärder

Bedömning: Innehållet i besluten att tillåta hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kamera- övervakning och hemlig rumsavlyssning uppfyller kraven i reger- ingsformen och Europakonventionen. Det gäller även innehållet i interimistiska beslut.

Bestämmelserna om innehållet i beslut om postkontroll riske- rar att leda till oprecisa beslut utan avgränsningar på ett sätt som inte är förenligt med kraven i Europakonventionen.

Förslag: I beslut att tillåta postkontroll ska det anges vilka för- sändelser som tillståndet avser.

Av flera anledningar är det viktigt att beslut om tillstånd att använda hemliga tvångsmedel är tydliga och informationsrika. För det första är det viktigt för att beslutet ska kunna verkställas på rätt sätt. För det andra innebär sådana beslut att efterhandskontroll, både av tillståndsprövningen och av verkställandet av beslutet, blir enklare att utföra.

I avsnitt 3.7.1 finns beskrivet vad ett beslut att tillåta hemliga tvångsåtgärder ska innehålla enligt bestämmelserna i rättegångs- balken och preventivlagen. Innehållet i beslutet diskuterades inte i någon större utsträckning i samband med permanentningen av tvångsmedelslagarna den 1 januari 2015. Det finns emellertid ändå skäl att göra några nedslag i bestämmelserna. I sammanhanget ska

144

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

också nämnas att Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel har utrett om tillstånd till hemlig avlyssning bör vara kopplat till person i stället för till nummer, adress eller kommunika- tionsutrustning.11 Denna fråga har visserligen bäring på frågor om förhandsprövning, rättssäkerhet och integritetsskydd, men lämnas utanför detta betänkande.

Person som åtgärden avser

Hemlig rumsavlyssning

Bland de hemliga tvångsmedlen är det bara för hemlig rumsavlyss- ning som det finns ett uttryckligt krav på att den misstänkte ska anges i tillståndsbeslutet, 27 kap. 21 § femte stycket RB. Det framgår däremot inte på vilket sätt den misstänkte ska anges. Något krav på att personen ska vara identifierad med t.ex. namn torde inte finnas. Däremot får inte den misstänkte vara helt okänd utan ska kunna identifieras så att förväxlingsrisk praktiskt taget är utesluten, jämför JO 2006/07 s. 30.

Som framgår i avsnitt 7.2.2 har det påståtts att domstolarna ställer olika höga krav på hur identifierad en misstänkt person behöver vara. I samma avsnitt anges att det därför kan behövas mer vägledande överrättspraxis. Bestämmelsen bedöms emellertid inte vara så oklar att det finns anledning att föreslå någon lagändring eller annan åtgärd.

Utredningsbrotten

Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel berörde frågan om misstänkt även borde anges i tillstånd till andra tvångsmedel än hemlig rumsavlyssning, men ansåg sig inte ha tillräckligt underlag för att föreslå en sådan bestämmelse, SOU 2012:44 s. 783. Bl.a. beaktade utredningen att beslut som rörde elektronisk kommunika- tion regelmässigt måste delges operatörer vid verkställighet. Frågan berördes inte i den efterföljande propositionen.

Tillståndets utformning var inte reglerat i utredningslagen och är inte heller enligt gällande rätt specialreglerat för utredningsbrotten.

11Utredningens slutsatser återfinns i avsnitt 6.7.

145

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Frågan huruvida misstänkt bör anges i beslutet för andra hemliga tvångsmedel enligt rättegångsbalken än hemlig rumsavlyssning får därmed anses falla utanför vårt uppdrag. Det kan emellertid noteras att övervägandena vid en sådan bedömning rimligen inte torde skilja sig från dem som rör motsvarande frågeställning för preventivlagen, möjligen med undantag för hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott.

Preventivlagen

I preventivlagen finns det inte något krav på att personen som åtgärden riktas mot ska anges i beslutet. Som framgått ovan behand- lades inte denna fråga i någon större omfattning vid permanent- ningen av lagen.

Det finns flera fördelar med att personen som den hemliga tvångsåtgärden riktar sig mot anges i beslutet. Utöver att bestäm- melserna blir mer enhetliga (i vart fall om 27 kap. 21 § femte stycket RB inte begränsas till hemlig rumsavlyssning), förbättras möjlig- heterna till efterhandskontroll. De farhågor som Utredningen om hemliga tvångsmedel tycks ha haft kring att beslutet kan komma telekomoperatörerna tillhanda kan motverkas genom att känsliga uppgifter maskas eller läggs i en bilaga, som inte lämnas till opera- tören. Det ska också understrykas att uppgift som hänför sig till angelägenhet som avser användning av hemliga tvångsmedel som rör elektronisk kommunikation omfattas av tystnadsplikt och att opera- törerna är skyldiga att bedriva sin verksamhet på ett sätt så att upp- gifterna om verkställandet inte röjs, se 6 kap. 19 och 21 §§ lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

Enligt Europakonventionen krävs att tillståndet klart och tydligt ska identifiera en särskild person som ska ställas under övervakning eller vissa bestämda lokaler, om tillståndet gäller en plats. Sådan identifiering kan göras med hjälp av namn, adresser, telefonnummer eller annan information av betydelse. Detta framgår av Europadom- stolens rättsfall Roman Zakharov mot Ryssland § 264. Av såväl domstolens exempel på identifiering, hänvisningar till andra domar och efterföljande prövning av den ryska lagen, framgår att kravet på

146

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

att en särskild person måste anges i tillståndet har till syfte att beg- ränsa tillståndet och därigenom den verkställande myndighetens handlingsfrihet.

I svensk rätt begränsas tillståndet genom att nummer, adress eller utrustning ska anges, om beslutet rör elektronisk kommunikation, och genom att plats ska anges i beslut om hemlig kameraövervak- ning.12 Ett tillstånd som avser en ip-adress är emellertid mer prob- lematiskt, eftersom ip-adresser ofta är dynamiska (byter användare) och på grund av NAT-tekniken (samma ip-adress kan användas av flera personer samtidigt). Sådana beslut kan emellertid, i den mån de förekommer, förtydligas med särskilda villkor. Sammantaget får regleringen anses uppfylla de krav som regeringsformen och Europa- konventionen ställer på att den person som åtgärden avser ska anges i beslutet.

Postkontroll

Innehållet i beslut om postkontroll är minde reglerat än för övriga hemliga tvångsmedel. Av bestämmelsen i rättegångsbalken framgår endast att förordnandet ska gälla för viss tid och att det i för- ordnandet ska finnas en underrättelse om att åtgärden inte utan tillstånd av undersökningsledaren eller åklagaren får lämnas vidare. Av förarbetena till rättegångsbalken framgår att det är viktigt att förordnandet inte ges större omfattning än som är oundgängligen nödvändigt samt att adress eller annat kännetecken för den eller de avsedda försändelserna bör anges, om möjligt, NJA II 1943 s. 363. Förordnandets utformning var inte särreglerat i utredningslagen och bestämmelsen varken permanentades eller förändrades i samband med permanentningen av tvångsmedelslagarna den 1 januari 2015. Innehållet i tillstånd till postkontroll enligt rättegångsbalken faller därför i och för sig utanför vårt uppdrag.

Preventivlagen ställer något högre krav på beslut om postkontroll än vad rättegångsbalken gör. Liksom för beslut om andra hemliga tvångsmedel ska det innehålla vilken typ av brottslighet (vilken punkt i 1 § första stycket) som ligger till grund för tillståndet samt under vilken tid tillståndet gäller. Däremot finns det ingen be-

12Se även diskussionen i avsnitt 7.1.4 om platsbegreppet för hemlig rumsavlyssning.

147

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

stämmelse om att förordnandets omfattning ska anges. Det kom- penseras i någon mån av att det, när det finns skäl till det, ska anges villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integ- ritet inte kränks i onödan.

I praktiken är det ovanligt med postkontroll. Enligt vad som framkommit är det främst vid misstanke om särskilda paketförsän- delser som tvångsmedlet används. Ett förordnande brukar trots det vara utformat så att det avser samtliga försändelser till en viss adres- sat, enligt vad aktörer som varit inblandade i ärenden om postkon- troll har uppgett för oss.

Tvångsmedlet innebär att den brottsbekämpande myndigheten kan få del av innehållet i korrespondens. Beslag av skriftliga med- delande mellan en misstänkt person och dennes närstående har av regeringen ansetts jämförbart med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ur integritetssynpunkt, prop. 2007/08:163 s. 61. Det finns också stor risk att tvångsmedlet drabbar tredje man, dvs. avsändare, trots att det inte finns någon påtaglig risk för att de ska utöva eller främja brottslig verksamhet. Tvångsmedlet innebär alltså en inte obetydlig risk för integritetsintrång.

Utifrån vad som nyss redogjorts för kan ifrågasättas om besluten om postkontroll uppfyller de krav på tillståndsbegränsningar som Europadomstolen ställt upp (jämför avsnittet strax ovan). Enligt vår mening bör det redan av lagtexten framgå att tvångsåtgärdens om- fattning ska definieras i tillståndet. På ett sådant sätt skulle den sven- ska regleringen bättre uppfylla kraven i Europakonventionen. Vi före- slår därför att en bestämmelse tas in i 8 § preventivlagen om att det i beslutet ska anges vilka försändelser som förordnandet omfattar.

Samma problematik finns för postkontroll enligt rättegångs- balken. Det tvångsmedlet innebär visserligen inte att försändelsen får granskas, men syftet med tvångsmedlet är att underlätta beslag, som i sin tur gör det möjligt att granska försändelsen utan annan domstolsprövning än den som skett inför postkontrollen.13 För- undersökningsmyndigheten behöver inte heller underrätta berörda om beslaget, så länge det är till men för utredningen, 27 kap. 11 § RB. I praktiken kan alltså postkontrollen (i kombination med bes- lag) leda till att försändelser granskas utan den misstänktes vetskap.

13Domstolsprövning torde emellertid behöva ske när skriftliga meddelanden mellan när- stående beslagtas med stöd av specialbestämmelserna om utredningsbrotten, 27 kap. 2 § fjärde stycket och 3 § RB.

148

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Åtgärder som innebär att postförbindelser försvåras eller avbryts utgör därtill ett ingrepp i rätten till yttrande- och informations- friheterna enligt rättegångsbalken, prop. 1975/76:209 s. 123. Det finns således skäl att ställa höga krav på precisa regler även för postkontroll enligt rättegångsbalken, som också utgör ett hemligt tvångsmedel. Därför och eftersom vi föreslår en förändring av prev- entivlagen i detta avseende, lämnar vi även ett förslag på motsvarande förändring av 27 kap. 9 § rättegångsbalken, trots tidigare angivna begränsningar av vårt uppdrag.

Särskilda villkor

I samband med permanentningen av lagarna den 1 januari 2015 inför- des en skyldighet för rätten att föreskriva villkor till skydd för den personliga integriteten i besluten om hemliga tvångsmedel, om det finns skäl till det (dock inte för postkontroll). En sådan skyldighet fanns tidigare bara för hemlig rumsavlyssning. Någon närmare moti- vering än att det ansågs lämpligt att införa en uttrycklig sådan regle- ring angavs inte, se prop. 2013/14:237 s. 149 och SOU 2012:44 s. 784.

Regeringen har uttalat att särskilda villkor ofta torde vara nödvändiga för att tillstånd till hemlig rumsavlyssning ska kunna ges, prop. 2005/06:178 s. 106. Exempel på sådana villkor kan vara att, när det är fråga om att avlyssna annan bostad än den misstänktes, rums- avlyssning endast får ske när det står klart att den misstänkte uppehåller sig där. Ett annat exempel är att polisen ser behov av att avlyssna ett möte som ska äga rum på en viss plats och en viss tid. Beslutet kan då lämpligen innebära att rumsavlyssning får avse endast det mötet.

Skyldigheten att föreskriva särskilda villkor till skydd för den personliga integriteten innebär att domstolen kan begränsa ut- rymmet för den brottsbekämpande myndigheten att använda det hemliga tvångsmedlet. På samma sätt gör villkoren det möjligt att tillåta åtgärder, som utan sådana villkor hade framstått som dis- proportionerliga. Möjligheten och skyldigheten att föreskriva sär- skilda villkor är därmed viktig utifrån såväl ett brottsbekämpnings- perspektiv som ett integritetsperspektiv.

149

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Av vad som framkommit vid samtal med aktörerna är det ovanligt med särskilda villkor vid tillstånd till hemliga tvångsmedel för elek- tronisk kommunikation men vanligare vid hemlig kameraövervak- ning och hemlig rumsavlyssning, i synnerhet om tillståndet avser en plats utomhus. Villkoren formuleras som regel klart och tydligt och innebär inte några tillämpningsproblem. Det gäller för övrigt även övriga delar av tillstånden.

Vid vår genomgång av tillstånd som meddelats avseende hemlig rumsavlyssning under år 2017 har framkommit att det förekommer särskilda villkor, men inte i flertalet av tillstånden. I de flesta fall har villkor dock inte behövts, eftersom tillståndet i sig avsett ett tillräck- ligt begränsat utrymme. I tillstånd som avsett platser där det finns en risk för att utomstående blir avlyssnade, har det ofta funnits vill- kor som begränsar avlyssningen till tillfällen när den misstänkte är på platsen. Vi har emellertid även sett flera exempel på tillstånd där villkor saknas, trots att platserna varit av sådana slag att det hade be- hövts för att säkerställa att inte enskildas personliga integritet kränks i onödan.

Sammantaget bedömer vi bestämmelserna om särskilda villkor till skydd för den personliga integriteten som viktiga och bidragande till att regelverket kring innehållet i tillståndsbesluten uppfyller kraven i främst Europakonventionen.

Interimistiska beslut

Interimistiska åklagarbeslut ska vara utformade med samma innehåll som ett beslut av rätten. Besluten ska således även innehålla särskilda villkor när det finns skäl till det, prop. 2013/14:237 s. 183.

Det finns inte något uttryckligt krav på att besluten ska innehålla någon motivering till varför rättens beslut inte varit möjligt att avvakta. En sådan reglering hade förenklat efterkontrollen av åkla- garens bedömning. En domstol kommer dock, i nära anslutning till beslutet, att bedöma om förutsättningar för tillståndet förelåg. Rättens bedömning ska göras utifrån de förhållanden som förelåg vid tidpunkten för åklagarens beslut, prop. 2013/14:237 s. 183.

Enligt vad som framkommit vid vår undersökning innehåller de interimistiska besluten det som krävs. Det är också ovanligt att de upphävs av domstol.

150

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Vi bedömer att regleringen av innehållet i de interimistiska be- sluten uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

7.2.6Tillträdestillstånd

Bedömning: Bestämmelserna om tillträdestillstånd uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Vid hemlig rumsavlyssning får den verkställande myndigheten, efter särskilt tillstånd, i hemlighet skaffa sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång, 27 kap. 25 a § RB. I samband med permanentningen av bestämmel- serna om hemlig rumsavlyssning utvidgades möjligheterna att meddela tillträdestillstånd. Numera får ett sådant tillstånd, om det finns särskilda skäl, även avse en plats som direkt angränsar till den plats som ska avlyssnas. Normalt ska dock samtycke inhämtas av innehavaren och bestämmelsen är avsedd att tillämpas främst i sådana fall där samtycke inte kan eller bör inhämtas, t.ex. om inne- havaren av det angränsade utrymmet också är misstänkt eller anhörig till den misstänkte. Tillträdestillstånd till ett angränsande utrymme får aldrig avse en stadigvarande bostad, som inte tillhör den miss- tänkte. I författningskommentaren till bestämmelsen framhölls att en avvägning ska göras mot integritetsintresset hos den som till- trädestillståndet berör, prop. 2013/14:237 s. 187. Utrymmets karak- tär måste beaktas vid den bedömningen. Beträffande vissa typer av utrymmen, t.ex. vindsutrymmen, tvättstugor eller hisschakt, måste dock det integritetsintrång som är kopplat till tillträdet typiskt sett anses vara begränsat, enligt vad regeringen ansåg. Ett tillstånd enligt paragrafen att bereda sig tillträde till en plats gäller för hela till- ståndsperioden, om inte annat beslutas. Tillståndet gäller även efter tillståndsperiodens utgång till den del tillträdet avser åtgärder för att ta bort utrustningen eller göra den obrukbar. (Se även nedan an- gående upplevda oklarheter om detta.)

Vid permanentningen av hemlig rumsavlyssning infördes också en möjlighet att i vissa fall, när tillstånd beträffande samma plats meddelas för både hemlig rumsavlyssning och hemlig kamera- övervakning, ge tillträdestillstånd även till installation av övervak- ningskameror. Sådant tillstånd får dock inte avse installation i

151

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

någons, inte heller den misstänktes, stadigvarande bostad. Samtidigt infördes också en möjlighet för den verkställande myndigheten att, när ett tillträdestillstånd avser ett fordon, tillfälligt flytta fordonet i samband med tillträdet.

Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel föreslog en ännu större utvidgning, som även innefattade en möjlighet att få tillstånd till tillträde i annan stadigvarande bostad än den misstänktes. Regeringen ansåg emellertid att det inte framkommit ett så starkt behov av det att det kunde anses uppväga integritetsintrånget, prop. 2013/14:237 s. 152–154.

Av vad som framkommit vid samtal med aktörer är tillträdes- tillstånd mycket vanligt förekommande vid hemlig rumsavlyssning. Flera aktörer har påtalat att det finns en osäkerhet kring om till- ståndet även omfattar tillstånd att hämta tillbaka utrustning; av lagtexten framgår endast att tillstånd kan ges för att installera utrustningen. Det har också framförts att det är oklart om tillståndet även gör det möjligt att hämta tillbaka utrustning när t.ex. ett avlyssnat fordon sålts till tredje man.

Av förarbetena till lagen om hemlig rumsavlyssning framgår att ett tillträdestillstånd gäller under hela tillståndstiden (om rätten inte beslutar annat) och även efter tillståndsperiodens utgång till den del det avser återtagande av avlyssningsutrustningen, prop. 2005/06:178 s. 104. Det kan tyckas lämpligt att detta redan borde framgå av lagtexten, särskilt eftersom det rör sig om ett ingrepp i en enskilds privata sfär. Men indirekt gör det också det, eftersom det i samma bestämmelse finns ett krav på att ta bort utrustningen eller göra den obrukbar, så snart som möjligt efter det att tiden för tillståndet har gått ut, se 27 kap. 25 a § fjärde stycket RB.

När det gäller situationen att t.ex. ett avlyssnat fordon säljs kan noteras att tillståndet avser platsen och inte personen. Tillträdestill- ståndet kan avse även sådana platser som innehas av annan än den misstänkte. Dessutom gäller alltjämt kravet på att avlägsna utrust- ningen eller göra den obrukbar efter att tillståndstiden löpt ut. Det måste rimligen betyda att tillträdestillståndet alltjämt gäller för att nedmontera utrustningen, även efter en försäljning av platsen (fordonet) till tredje man. I flera fall borde det också vara möjligt att med samtycke från den nya ägaren hämta tillbaka utrustningen. Situationen torde vara ovanlig.

152

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SIN har i ett uttalande från den 3 maj 2018 påpekat att åklagare ibland har ansökt om (och beviljats) tillträdestillstånd, trots att det varit obehövligt, dnr 99-2017. I nästan alla de kontrollerade till- stånden fanns tillträdstillstånd, även när det framgått att den som disponerar platsen kommer att medverka till installationen. Nämn- den påpekade även att det ofta begärdes tillträdestillstånd vid för- längningar, trots att utrustningen redan var installerad. Det ska emellertid noteras att tillträdestillstånd, som nyss framgått, kan behövas även för att justera eller plocka bort utrustning.

Sammantaget bedömer vi bestämmelsen om tillträdestillstånd vara tillräckligt precis för att leva upp till kraven i regeringsformen och Europakonventionen. Det har inte heller framkommit något annat om bestämmelsen eller tillämpningen som ger oss anledning att föreslå några lagändringar eller andra åtgärder.

7.2.7Offentliga ombud

Bedömning: Systemet med offentliga ombud bidrar, utöver andra rättssäkerhetsgarantier, till att uppfylla kraven i regerings- formen och Europakonventionen avseende oberoende förhands- kontroll.

Regleringen

Offentliga ombud ska bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Det synes ha rått oklarheter i frågan om offentliga ombud även ska delta i ärenden enligt preventivlagen om hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation och postkontroll. Ordalydelsen i 6 § andra stycket preven- tivlagen tyder på att offentliga ombud inte ska medverka. Av för- arbetena till bestämmelsen framgår emellertid att avsikten varit mot- satsen, prop. 2005/06:177 s. 66. I praktiken förordnas emellertid inte offentliga ombud; en ordning som regeringen i en senare proposition inte funnit anledning att frångå, prop. 2013/14:237 s. 122.

153

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

I Sverige finns ett antal offentliga ombud som förordnats av regeringen, efter förslag från Sveriges advokatsamfund och Domar- nämnden. Ombuden är förordnade för treårsperioder men regeringen får vid behov förordna nya ombud för återstående del av perioden. Den som förordnas till offentligt ombud ska vara svensk medborgare och vara advokat eller ha varit advokat eller ordinarie domare. Ett offentligt ombud får inte vara i konkurstillstånd eller ha förvaltare. Det finns inget hinder mot att samma offentliga ombud anlitas i flera ärenden som har samband med varandra, t.ex. då hemlig avlyssning inom ramen för en förundersökning begärs mot flera av de misstänkta. Se avsnitt 3.7.1, 27 kap. 27 § RB samt prop. 2002/03:74 s. 51 och 2005/06:177 s. 66.

Bakgrund

Systemet med offentliga ombud infördes för att stärka enskildas rättsskydd, införa ytterligare en rättssäkerhetsgaranti redan vid tillståndsprövningen och för att skapa en kontradiktorisk process, vilket skulle ge bättre förutsättningar för en allsidig belysning av saken och en reell möjlighet till överprövning, prop. 2002/03:74 s. 22 och 23. Ombuden kan sägas utgöra en kompensation för att den enskilde inte kan företräda sina intressen. Det ska dock framhållas att offentliga ombud inte har som uppdrag att företräda den misstänkte. De ska i stället bevaka enskildas integritetsintressen i allmänhet, prop. 2002/03:74 s. 50. Något uttryckligt krav på att det ska medverka offentliga ombud vid tillståndsprövningen finns varken i regeringsformen eller enligt Europakonventionen.

När systemet med offentliga ombud infördes bedömde regeringen att behovet av offentliga ombud var mindre för hemlig teleöver- vakning än för hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Offentliga ombud skulle därför inte delta vid sådana ärenden men regeringen ansåg att frågan behövde övervägas ytterligare. Efter att Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel lämnat sitt betänkande SOU 2012:4414 övervägde regeringen frågan på nytt. Det bedömdes då att det integritetsintrång som tvångsmedlet kan medföra typiskt sett är mindre än när det gäller de övriga tvångsmedlen samt att sådana frågor som offentliga ombud särskilt bevakar, t.ex. att ett tillstånd utformas på ett sådant sätt att legitima integritetsintressen tillgodoses,

14Se avsnitt 6.3.

154

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

mer sällan torde komma upp vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation; de möjliga variationerna av integritetsintrånget är typiskt sett avsevärt färre för hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation än för andra hemliga tvångsmedel. Dessutom ansåg rege- ringen att det finns ett värde i att de offentliga ombudens medverkan koncentreras till ärenden där behoven och funktionen av denna har visat sig vara starka. Se prop. 2002/03:74 s. 24 och 2013/14:237 avsnitt 7.2.

Vad gäller postkontroll tycks frågan om offentliga ombud inte ägnats samma intresse. Tvångsmedlet, som vid användning enligt preventivlagen kan innefatta granskning av innehållet i kommunika- tion och som under förundersökning underlättar att försändelser i hemlighet kan tas i beslag och därmed granskas, innebär ett inte obetydligt integritetsintrång. Samtidigt kan man anföra motsvarande argument som framförts mot att offentliga ombud ska delta i ärenden om hemlig övervakning även vad avser postkontroll.

Sammantaget utgör systemet med offentliga ombud en ytterligare kontrollmekanism för att utrymmet för missbruk av tvångsmedels- användningen begränsas. På så sätt bidrar regleringen ytterligare till att uppfylla de krav som ställs på en oberoende förhandsprövning i Europakonventionen. Eftersom det inte finns något krav på att offentliga ombud ska medverka vid tillståndsprövningen kan det inte heller anses oförenligt med konventionen att offentliga ombud inte deltar i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation och postkontroll. De intressen som ombuden ska bevaka ska dessutom självmant beaktas av domstolen.

Utbildning

Advokatsamfundet har som ambition att anordna kurser för offentliga ombud vart tredje år, i samband med nya förordnanden.

Sedan år 2012 har det varit en utbildning i september 2013 och en i maj 2018. Alla som förordnats som offentliga ombud bjuds in och kursen har varit avgiftsfri. Innehållet i kursen har bestått av olika delmoment: lagstiftningen om hemliga tvångsmedel och förutsätt- ningarna för att få använda hemliga tvångsmedel, domarens hand- läggning samt ombudets roll, inklusive jävsfrågor och frågan om vems intresse man försvarar. På kursen har en domare, en åklagare

155

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

och en advokat föreläst. Det kan noteras att utbildningen inte om- fattar information om hur tvångsmedlen verkställs och används eller hur den tekniska utrustningen fungerar och påverkar risken för inte- gritetsintrång.

För de offentliga ombud som är verksamma med mål inom Säker- hetspolisens verksamhet har det vid något tillfälle anordnats en in- formationsdag. Säkerhetspolisen berättade då om sin verksamhet och förevisade utrustning som används vid hemliga tvångsåtgärder.

Vid vårt möte med ett antal offentliga ombud har det framförts att utbildningarna varit bra och att det finns ett visst behov av utbildning. Behovet består främst av kunskap om den tekniska utrustning som används. Även andra av de aktörer som vi har träffat har ställt sig positiva till utbildning för domare, åklagare och offentliga ombud om den teknik och utrustning som används. De offentliga ombuden har ansett att utbildningen bör anordnas av det allmänna.

En närliggande fråga som uppkommit är behovet för offentliga ombud att återkommande träffa varandra. Eftersom tillstånd till hem- liga tvångsmedel sällan är föremål för överrättsprövning och besluten av sekretesskäl sällan publiceras, finns det ett behov av att ses för att diskutera generella tillämpningsfrågor som kan uppstå. En möjlighet till detta skulle enligt ombuden kunna vara återkommande möten, som anordnas av t.ex. Domstolsakademin (Domstolsverket). På möt- ena kan teknisk utrustning förevisas, nya lagändringar och ny praxis presenteras och diskussioner föras mellan ombuden kring hur rekvisit ska tolkas eller hur man som offentligt ombud ska agera i vissa fall.

Vi ställer oss positiva till informationsdagar av det slag som be- skrivits. Men med beaktande av våra begränsade möjligheter att lämna förslag på författningsändringar och andra åtgärder lämnas frågan utan vidare överväganden.

Tillämpningen

Av vad som framkommit vid samtal med domstolsaktörerna utses offentliga ombud inte i ärenden enligt preventivlagen om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och postkontroll, såvida inte tillstånd samtidigt begärs för annat hemligt tvångsmedel mot samma person. Lagen tillämpas alltså på samma sätt som den har tillämpats sedan bestämmelserna infördes. Tillämpningen stämmer

156

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

väl överens med ordalydelsen i lagtexten och efter förtydligandet i prop. 2012/14:237 kan det knappast längre anses råda några oklar- heter om vad som ska gälla, i synnerhet inte eftersom ärenden enligt preventivlagen endast handläggs på en avdelning vid Stockholms tingsrätt. Något betydande behov av offentliga ombud i dessa ären- den har inte framkommit, utan de argument som regeringen tidigare presenterat får alltjämt anses giltiga.

Av våra samtal har vidare framkommit att de offentliga ombuden upplevs som mycket aktiva, särskilt i mål om hemlig kameraöver- vakning och hemlig rumsavlyssning, i vilka integritetsintrånget kan påverkas av sådant som kameravinklar och platsval. De är också mycket aktiva vad gäller kopplingen mellan misstänkt och det nummer eller den adress som ansökan gäller. De upplevs generellt som kompetenta men det finns även exempel på ombud som håller lägre kvalitet.

Systemet med offentliga ombud verkar omtyckt av alla aktörer och upplevs ha inneburit att sammanträdena fått en bättre struktur och processen blivit mer kontradiktorisk, vilket har gjort pröv- ningen bättre. Det förekommer att de offentliga ombuden över- klagar men det är ovanligt. Deras åsikter brukar beaktas av åklagare och rätten, vilket inte sällan leder till att ansökningar justeras eller tillstånd begränsas i förhållande till den ursprungliga ansökan, enligt vad som uppgetts. De sammanträden som vi deltagit vid har inte gett någon annan bild.

Vår uppfattning är att systemet med offentliga ombud fungerar bra och på det sätt som är åsyftat. Det utgör en ytterligare kontroll- mekanism som även i praktiken stärker tillståndsprövningen, i synnerhet vad avser integritetsavvägningar.

7.3Rättssäkerhetsgarantier vid verkställandet

7.3.1Möjlighet att häva ett tillstånd

Bedömning: Möjligheterna för rätten och åklagaren att häva tillstånd till hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rums- avlyssning uppfyller kraven i regeringsformen och Europakon- ventionen.

157

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Kraven i regeringsformen och Europakonventionen

Enligt Europakonventionen bör den pågående tvångsmedelsanvänd- ningen stå under tillsyn. Tillsynsorganet bör ha befogenheter att avbryta en pågående tvångsmedelsåtgärd. Se avsnitt 4.2.5. Några uttryckliga krav i detta avseende framgår inte av regeringsformen.

Regleringen

Rätten eller åklagaren ska enligt svensk rätt omedelbart upphäva ett beslut om att tillåta ett hemligt tvångsmedel, om det inte längre finns skäl för beslutet. Det kan t.ex. vara så att den avlyssnade eller övervakade inte längre använder telefonnumret eller att han eller hon har åkt utomlands. En annan anledning kan vara att information framkommit som gör att personen kan avfärdas från utredningen. Även om det är rätten och åklagaren som kan upphäva beslutet lär det främst vara polispersonal som först får den informationen som leder till att det inte längre finns skäl att använda tvångsmedlet. I förarbetena påtalas därför vikten av att polisen omedelbart under- rättar åklagaren om sådana omständigheter. Denna skyldighet fram- går även uttryckligen i preventivlagen. Se 27 kap. 23 § RB, 10 § preventivlagen, prop. 1988/89:124 s. 68 och 2005/06:178 s. 107.

Det finns ingen möjlighet för åklagaren att häva ett beslut att tillåta postkontroll.15 Rätten torde däremot kunna häva ett sådant beslut, även om det inte uttryckligen framgår av lagtexten. SIN har ansett att det bör finnas möjlighet även för åklagare att häva beslutet, SIN:s uttalande 2016-02-17 dnr 151-2015. Denna fråga ligger emell- ertid utanför vårt uppdrag.

Vi har övervägt om även SIN borde ha möjlighet att häva ett pågående tillstånd, om nämnden vid inspektion upptäcker att förut- sättningar för tillståndet inte längre föreligger. Något behov av en sådan möjlighet har emellertid inte framkommit. SIN:s uppdrag är, såvitt nu är av intresse, att granska de brottsbekämpande myn- digheternas användning av hemliga tvångsmedel. Nämnden har inte till uppgift att granska domstolens tillståndsgivning, värdera tillstån- dens kvalitet eller göra bedömningar om huruvida förutsättningar

15Se dock Beslagsutredningens förslag om att åklagare ska kunna häva interimistiska för- ordnanden, SOU 2017:100 s. 63 och 451.

158

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

för tillstånd råder. SIN ska i stället kontrollera t.ex. att verkställig- heten överensstämmer med tillståndet. Eftersom besluten aldrig avser längre tid än en månad är det inte heller fråga om någon större tidsutdräkt innan en ny domstolsprövning sker. Därtill utför SIN främst inspektioner av avslutade ärenden. Det är dock möjligt att SIN, t.ex. vid kontroll efter begäran av enskild, skulle kunna upp- märksamma att det pågår användning utan vederbörligt tillstånd. I de fallen finns det emellertid inget tillstånd att häva, eftersom det är fråga om en olaglig användning. SIN torde också vid behov infor- mellt kunna göra påpekanden och ta kontakt med andra myndig- heter för vidare åtgärder.

Vår bedömning är att bestämmelserna om hävning, såvitt nu är av intresse, uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonven- tionen.

Tillämpningen

Av vad som framkommit vid våra samtal med olika aktörer är det synnerligen ovanligt, om det ens hänt, att rätten på eget initiativ häver ett pågående tillstånd till att använda hemligt tvångsmedel.

Hos de brottsbekämpande myndigheterna finns utarbetade ru- tiner för hur ett hävningsbeslut ska hanteras. Enligt åklagarnas rikt- linjer ska ett beslut om hävning dokumenteras med bl.a. datum och tid och tillställas rätten och polisen. Där poängteras också vikten av att polisen omedelbart underrättar åklagaren om sådana omständig- heter som kan inverka på bedömningen av om ett gällande tillstånd bör hävas. Se Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:8 avsnitt 6.1.

Inom Polismyndigheten har ärendeansvarig chef ansvar för att upplysa funktionen för hemliga tvångsmedel om att tillståndet hävts. Funktionen ansvarar för att beslutet delges den avdelning som verk- ställer tvångsmedlet. Se Polismyndighetens PM 2017:53 avsnitt 8.

I praktiken avslutas ofta verkställigheten redan innan beslutet hävts. Uppkommer det en situation när avlyssningen (eller övervak- ningen) inte längre behövs avslutas avlyssningen och kontakt tas direkt med åklagare, enligt vad Åklagarmyndigheten, Polismyndig- heten och Säkerhetspolisen har uppgett. Åklagarna på Riksenheten för säkerhetsmål, som hanterar Säkerhetspolisens hemliga tvångs-

159

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

medel, tar därutöver beslut om tillfälliga nedläggningar och åter- upptaganden av t.ex. avlyssning, om tvångsåtgärden bedöms inte behövas under viss tid av tillståndsperioden.

Med undantag för vid Ekobrottsmyndigheten tycks det inte ske någon återrapportering till åklagaren om att t.ex. avlyssningslinan har avaktiverats eller att utrustning plockats bort. Även om SIN vid några tillfällen uppmärksammat att verkställigheten av den hemliga tvångsåt- gärden fortsatt viss tid efter att beslutet hävts (se avsnitt 5.3.1), har det inte framkommit något större behov av en sådan återrapportering, i synnerhet inte eftersom beslutet regelmässigt tas efter samråd mellan åklagare och polis.

Någon åklagare har framfört att underrättelsen till domstol innebär onödig administration. Enligt vår mening är underrättelsen emellertid nödvändig för att tingsrätten, som har ett pågående ären- de, i rätt tid ska kunna avsluta ärendet genom ett avskrivningsbeslut. Då domstolen skiljer tvångsmedelsärendet från sig ska också sekre- tessbeslut meddelas, se 43 kap. 8 § andra stycket OSL. Eftersom det rör sig om en pågående tvångsåtgärd som rätten beviljat, föreligger även ett tillsynsansvar för domstolen.

Vi bedömer att hävningsinstitutet generellt fungerar som åsyftats och i enlighet med kraven i regeringsformen och Europakonven- tionen.

7.3.2Avlyssningsförbud m.m.

Bedömning: Avlyssningsförbudet uppfyller kraven i regerings- formen och Europakonventionen.

Kraven i regeringsformen och Europakonventionen

Europadomstolen har välkomnat att det råder ett avlyssningsförbud för vissa uppgifter som omfattas av yrkesmässig sekretess. Framför allt har domstolen poängterat vikten av att det finns klara regler om vad avlyssningsförbudet omfattar och rutiner för vad som ska ske om det framkommer att det avlyssnade meddelandet omfattas av förbudet. Läs mer i avsnitt 4.2.5.

160

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Några uttryckliga krav på avlyssningsförbud finns inte i reger- ingsformen. Däremot finns det i tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen ett efterforskningsförbud avseende källor. Det innebär emellertid inte ett förbud att ta del av källinformation, såvida det inte funnits ett syfte att eftersöka källan. Se 3 kap. 4 § TF, 2 kap. 4 § YGL samt prop. 2006/07:63 s. 106.

Regelverket

Avlyssningsförbud finns för både hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig rumsavlyssning. I båda fallen är för- budet kopplat till uppgifter som omfattas av frågeförbudet vid vittnesförhör. Något förenklat omfattar förbudet uppgifter som personer inom vissa yrkesgrupper med tystnadsplikt fått del av i sitt arbete. Den som granskar avlyssningen (vilket inte behöver ske i realtid) ska omedelbart avbryta granskningen när det står klart att samtalet omfattas av avlyssningsförbudet och upptagningar och uppteckningar ska förstöras i de delar som de omfattas av förbudet. Avlyssningsförbudet gäller oavsett om avlyssningen sker inom en förundersökning eller i preventivt syfte. Se 27 kap. 22 § RB, 11 § preventivlagen och prop. 2013/14:237 s. 184.

Utifrån de krav som regeringsformen och Europakonventionen ställer är avlyssningsförbudet positivt. Regleringen i sig får anses uppfylla de krav som ställs.

Hemlig övervakning

Vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning finns inget uttryckligt avlyssningsförbud. Där- emot kan proportionalitetsprincipen i vissa fall leda till att över- vakning inte tillåts eller verkställs, jämför prop. 2011/12:55 s. 122.

Vi har i vårt tidigare delbetänkande behandlat frågan om något förbud liknande avlyssningsförbudet bör finnas för hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation, se SOU 2017:75 avsnitt 12.6.5 och 12.8.3. De argument som vi framförde mot ett sådant förbud är alltjämt gällande och giltiga även avseende hemlig kameraöver- vakning.

161

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Anledningen till att ett förbud mot övervakning av personer med yrkessekretess inte är lämpligt är att det huvudsakligen är uppgiftens innehåll som avgör om den omfattas av tystnadsplikt. Förekomsten av kommunikation är däremot normalt inte skyddad. Tystnadsplikten omfattar inte heller vissa personer utan endast uppgifter som per- sonerna fått del av i sin yrkesutövning. Ett förbud mot att lagra eller hämta in uppgifter som enligt svensk rätt omfattas av tystnadsplikt skulle därför kräva att man tar del av innehållet i kommunikationen, vilket framstår som ogörligt, både praktiskt och utifrån ett integritets- perspektiv. Risken för att få del av sådana uppgifter får och ska i stället beaktas vid proportionalitetsavvägningen.

I vissa fall kan redan det faktum att det förevarit en kontakt mellan en person med tystnadsplikt och någon annan vara känsligt. Exempel på det kan vara kontakter med advokater, läkare eller präster. Men även dessa personer kan misstänkas för brott. När de uppträder som brottsmisstänkta har de i princip ingen privilegierad ställning. Det är dock viktigt att notera att tystnadsplikten till förmån för klienten alltjämt gäller. Bedömningen om tvångsmedlet ska användas eller inte får även i dessa situationer ta sin utgångspunkt i proportionalitets- principen. Är hela syftet med advokatens och klientens samarbete brottsligt eller att advokatens aktiva medverkan ska dölja ett brott, anses det inte vara fråga om sådan yrkesutövning som frågeförbudet gäller. Jämför prop. 1988/89:124 s. 28 samt NJA 2010 s. 122 och 2015 s. 631 p. 29.

Som nämns ovan, råder det ett grundlagsskyddat förbud för det allmänna att efterforska vem som lämnat uppgifter till t.ex. en journalist. Endast informationsinhämtningen kan dock inte leda till att efterforskningsförbudet överträds, om det inte funnits ett syfte att efterforska källan. Samtidigt kan myndigheternas insyn i att kommunikation alls förevarit i någon mån riskera att hota med- delarskyddet eller sekretessen. Vi har därför i vårt delbetänkande om datalagring ansett att Datalagringsutredningens förslag om en skyl- dighet att förstöra uppteckningar från hemlig övervakning av elek- tronisk kommunikation, i de delar de innehåller uppgifter som om- fattas av frågeförbudet i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena RB, bör övervägas.16 Det ska emellertid noteras att en sådan reglering ger upphov till viss problematik. Det är t.ex. svårt att bedöma vad som ska anses ha anförtrotts en advokat under ett samtal när det gäller

16Se SOU 2015:31 avsnitt 8.3 och SOU 2017:75 avsnitt 12.6.5.

162

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

trafikuppgifter. Därtill kan det finnas en rättssäkerhetsproblematik med att uppgifter som inhämtats av en brottsbekämpande myndig- het raderas efter att de ingående analyserats, utan föregående kon- takt med den misstänkte eller försvararen.

Postkontroll

För beslag av skriftliga handlingar och därmed även postkontroll (enligt rättegångsbalken) finns ett beslagsförbud som liknar avlyss- ningsförbudet. Därutöver är närståendes kommunikation skyddad, förutom vid förundersökning om utredningsbrotten.17 Något mot- svarande förbud vid postkontroll enligt preventivlagen finns inte. Se 27 kap. 2, 3 och 9 §§ RB och 4 § preventivlagen.

Såväl utredningsbrotten som den brottslighet som omfattas av preventivlagen är av samhällsfarligt eller på annat sätt mycket allvar- ligt slag. För bekämpning av sådan brottslighet finns ett större utrymme för tvångsmedelsanvändning än annars. Därtill ska beaktas att postkontroll, liksom övriga hemliga tvångsåtgärder, kräver till- stånd av rätten. Den problematik som kan komma att uppstå i förhållande till särskilt känsliga uppgifter kan både vid tillstånds- givning och granskning behandlas inom ramen för proportionalitets- principen. Det ska även beaktas att det är uppgiften och inte avsän- daren som omfattas av förbudet. Vad gäller just kommunikationen med närstående, har Beslagsutredningen redogjort för en inte obetydlig problematik med det förbud som finns, SOU 2017:100 avsnitt 8.5.

Något absolut krav på avlyssningsförbud finns inte enligt regeringsformen eller Europakonventionen. Sammantaget bedöms regleringen även avseende postkontroll uppfylla de krav som ställs avseende avlyssningsförbud.

17Notera emellertid Beslagsutredningens förslag om att detta skydd ska tas bort, SOU 2017:100 s. 50 och 467–475.

163

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Tillämpningen

I samband med permanentningen av tvångsmedelslagarna den 1 januari 2015 förändrades avlyssningsförbudet så att den modell som användes i preventivlagen och för hemlig rumsavlyssning även infördes i rätte- gångsbalken. Utformningen av bestämmelserna gjordes bl.a. utifrån att det är av stor vikt att risken minimeras för att särskilt integritetskänslig information, utan betydelse för att utreda eller förhindra brott, hämtas in genom avlyssningen, prop. 2013/14:237 s. 132.

Eftersom förbudet är kopplat till uppgifter (som anförtrotts personerna i deras yrkesutövning eller som de i samband därmed har erfarit) snarare än personerna i sig, torde det kunna uppstå situa- tioner där det blir svårt för den som lyssnar att veta hur den avlyss- nade personen fått veta informationen som samtalet eller talet hand- lar om och därmed om uppgiften omfattas av förbudet eller inte. I samband med att avlyssningsförbudet i rättegångsbalken fick sin nuvarande utformning påpekades emellertid att motsvarande formu- leringar, som sedan tidigare hade funnits i preventivlagen och lagen om hemlig rumsavlyssning, inte hade gett upphov till några egentliga tillämpningsproblem, prop. 2013/14:237 s. 184.

Hos Polismyndigheten och Säkerhetspolisen är det i första hand den som granskar upptagningen, dvs. speciellt utsedda utredare eller tolkar, som får göra bedömningen av om uppgiften omfattas av förbudet. Vid osäkerhet ska förundersökningsledaren kontaktas för att avgöra frågan. Enligt åklagarnas riktlinjer, RättsPM 2012:8 avsnitt 5.2.3, ska särskild försiktighet iakttas vid samtal med personer som omfattas av förbudet. Den som verkställer avlyssningen måste, enligt riktlinjerna, underställa åklagaren samtalen för bedömning. Vid denna prövning bör man enligt riktlinjerna kunna avlyssna samtalet så långt att man kan få en klar bild av samtalets innebörd. Man bör kunna lyssna så långt att man kan jämföra det som sägs med andra kända omständigheter i ärendet eller i övrigt för att få underlag till bedömningen.

Av vad som framkommit vid våra samtal med åklagare, polis och Säkerhetspolisen, förekommer det att avlyssningsförbudet aktuali- seras. Det är då oftast fråga om samtal med försvarare eller med sjukvården. Det kan ibland behövas viss tid för att utreda om samtalet omfattas av förbudet eller inte. Vid osäkerhet tillämpas, i vart fall från Säkerhetspolisens sida, en försiktighetsprincip och man väljer att avbryta granskningen. Om den som lyssnar inte själv kan

164

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

avgöra om samtalet omfattas av förbudet eller inte, tas kontakt med åklagare.

Från Säkerhetspolisens sida har man framfört att man upplever det som oklart vad som krävs för att en person ska kvalificera som skyddsperson. Problematiken avser främst präst inom ett trossam- fund eller den som i ett sådant samfund har motsvarande ställning. För hemlig rumsavlyssning finns en motsvarande problematik även när det gäller plats, eftersom hemlig rumsavlyssning inte får avse en plats som stadigvarande används för bikt eller enskild själavård.

Bestämmelsen om frågeförbudet för präster och andra med motsvarande ställning har sin utgångspunkt i kristna förhållanden. Inför reformen av bestämmelsen år 1960 angavs att frikyrkopastorer också skulle vara undantagna från vittnesplikten (utöver präster inom Svenska kyrkan) men att det genomgående bör upprätthållas krav på att det ska vara fråga om själasörjare som har erforderlig utbildning och kompetens för sin syssla samt att personen bör utöva denna syssla som sitt egentliga kall, NJA II 1960 s. 576. I senare förarbeten hänvisades till detta uttalande och det tillades att en förutsättning för vittnesförbudet måste vara att trossamfundets stadgar (eller motsvarande dokument) innehåller bestämmelser om tystnadsplikt. Vidare angavs att bedömningen av huruvida det är fråga om ett trossamfund ska ta sin utgångspunkt i den definition som finns i 2 § lagen (1998:1593) om trossamfund, dvs. en ge- menskap för religiös verksamhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst, prop. 1998/99:38 s. 248 och 249. Det har i doktrinen noterats att det i lagtexten inte finns något krav på att det själavår- dande samtalet ska omfattas av tystnadsplikt, Fitger m.fl., Rätte- gångsbalken, april 2018, Zeteo, kommentaren till 36 kap. 5 §.

Även om motivuttalandena inte kan ge full ledning i frågan om vilka personer som avses att skyddas av avlyssningsförbudet, fram- går det att det i första hand är personer som har genomgått någon form av relevant utbildning och som har som ämbete att arbeta som präst eller motsvarande inom ett trossamfund. Det är självklart att gränsdragningsproblematik kan uppstå, men det är knappast unikt för avlyssningsförbudet. Bestämmelsen framstår, enligt vår bedöm- ning, inte som så otydlig att den skulle strida mot Europakonven- tionens krav på tydliga bestämmelser.

Vad gäller platsförbudet för hemlig rumsavlyssning i 27 kap.

20 e § tredje stycket 3 RB framgår det av förarbetena till lagen om

165

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

hemlig rumsavlyssning att uttrycket ”stadigvarande används eller är särskilt avsedd att användas för sådan verksamhet” medför att det inte är möjligt att undgå rumsavlyssning endast genom att till- fälligtvis upplåta eller inrätta en lokal för sådan skyddad verksamhet, prop. 2005/06:178 s. 102. Platsförbudet är ägnat att avse platser där det stadigvarande förekommer sådan verksamhet som inte får av- lyssnas, t.ex. utrymme som regelmässigt används för själavårdande samtal, jämför prop. 2005/06:178 s. 65. Av lagtexten framgår att det inte finns något generellt förbud att avlyssna ett trossamfunds lokaler eller t.ex. en bönelokal. Förbudet omfattar endast platser som stadigvarande är avsedda för bikt eller enskild själavård. I nämn- da förarbeten nämns särskilt att en möjlighet att avlyssna utrymme avsett för bikt kan uppfattas som stötande. Lagstiftaren synes således främst ha avsett att förbudet ska träffa sådana begränsade utrymmen som primärt är avsedda för bikt eller enskild själavård. Endast den anledningen att prästen kan hålla ett själavårdande samtal med en person på en kyrkbänk eller i en bönelokal torde därför inte innebära att lokalen inte får avlyssnas. Däremot kan självfallet inte t.ex. ett biktbås eller ett för själavård särskilt inrättat rum avlyssnas. Mot bakgrund av det nyss redovisade, i synnerhet kravet på ett stadigvarande användande, framstår det inte som om regleringen behöver leda till alltför många tillämpningsproblem. Det bör också beaktas att förbudet i 27 kap. 22 § andra stycket RB alltjämt gäller. En plats där det någon enstaka gång förekommer bikt eller enskild själavård får således inte avlyssnas vid just de tillfällena.

SIN har i ett uttalande som rör avlyssningsförbudet, 2018-03-28 dnr 158-2017, påtalat värdet av att det i Polismyndighetens riktlinjer ges vägledning i frågan om vilka präster och andra med motsvarande ställning som omfattas av förbudet. Nämnden ansåg att riktlinjerna i stort var alltför generella. I uttalandet finns även en beskrivning av hur Polismyndigheten i praktiken agerar när förbudet aktualiseras, se avsnitt 5.3.3.

Sammanfattningsvis har ingenting framkommit om tillämp- ningen av avlyssningsförbudet som föranleder oss att föreslå någon lagändring eller annan åtgärd.

166

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

7.3.3Överskottsinformation

Bedömning: Begränsningarna att använda överskottsinforma- tion från hemlig rumsavlyssning och från hemliga tvångsåtgärder i preventivt syfte, för att utreda vissa brott, är inte förenliga med kraven i Europakonventionen.

Det är inte förenligt med kraven i regeringsformen och Europakonventionen att det saknas uttryckligt lagstöd för viss avsedd användning av överskottsinformation.

Bestämmelsen om överskottsinformation är inte tydlig och kan ge upphov till tolknings- och tillämpningsproblem.

Förslag: De särskilda begränsningarna för när förundersökning får inledas och brott får utredas på grund av överskottsinfor- mation från hemliga tvångsmedel ska tas bort.

Det ska framgå av lag att upptagningar, uppteckningar och uppgifter från användningen av hemliga tvångsmedel får användas även för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet. Begränsningar som följer av andra bestämmelser i t.ex. OSL och polisdatalagen samt av proportionalitetsprincipen ska alltjämt gälla.

Åklagaren ska besluta om överskottsinformationen får an- vändas för andra ändamål än det som legat till grund för till- ståndet.

Begreppet överskottsinformation

När hemliga tvångsmedel används förekommer det att det fram- kommer information som är intressant även utifrån andra syften än det som utgjorde grunden för tvångsåtgärden. T.ex. kan man vid en kameraövervakning under en förundersökning om narkotikabrott se att en person bär vapen, vilket kan utgöra ett vapenbrott. Ett annat exempel är att en person under en telefonavlyssning berättar om ett helt annat brott, som han eller hon har begått, än det som legat till grund för avlyssningen. Sådan information, som således är en biprodukt av tvångsåtgärden, kallas för överskottsinformation.

167

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Jämte överskottsinformation används i dessa sammanhang ibland begreppet sidoinformation. Med det menas andra uppgifter än såda- na som avses i 27 kap. 23 a § RB och 12 § preventivlagen, dvs. upp- gifter som är intressanta men som inte avser brott eller förestående brottslig verksamhet, se t.ex. Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:8 s. 17 och Polismyndighetens riktlinjer PM 2017:53 s. 11. Sådana uppgifter kan t.ex. utgöra uppgifter om vem som använder ett telefonnummer eller att A känner B. Med en sådan begrepps- användning skulle överskottsinformation därmed endast innebära uppgifter om brott eller förestående brottslig verksamhet. En så snäv definition har lagstiftaren emellertid inte avsett.

När regleringen om överskottsinformation först infördes angav regeringen att överskottsinformation även omfattade uppgifter som inte har samband med något brott men som är av betydelse i ett annat sammanhang, t.ex. ärenden hos sociala myndigheter, prop. 2004/05:143 s. 13. En liknande definition finns i förarbetena till preventivlagen, prop. 2005/06:177 s. 69. I förarbetena till de lagändringar som gjordes den 1 januari 2015 definieras överskotts- information som uppgifter som vid verkställande av tvångsmedel har kommit fram om annat än den brottslighet som legat till grund för tillståndet, prop. 2013/14:237 s. 123.

I detta betänkande används termen överskottsinformation på liknande sätt som i nyss nämnda förarbeten, dvs. för all information, även sidoinformation, som avser annat än den brottslighet som legat till grund för tillståndet. Därtill omfattar termen information om den aktuella brottsligheten som används även för ett annat ändamål. Ett exempel på sådan information är uppgifter som kan användas för att identifiera användaren av ett telefonnummer som nyttjats vid såväl den brottslighet som tillståndet avser som vid annan brotts- lighet. Ytterligare ett exempel är information av vilken det framgår att den misstänkte inte kan ha utfört det brott som avlyssningen avser, eftersom han eller hon samtidigt utförde ett annat brott. Ett tredje exempel är uppgifter om intäkter i en förundersökning om skattebrott, som även kan vara relevanta för socialtjänstens bedöm- ning av om personen ska beviljas bidrag. Det avgörande är med andra ord om uppgiften kan användas utanför det ärende som tillståndet avser. En sådan definition framstår som mest lämpad vid en analys av regleringens förenlighet med Europakonventionen.

168

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Kraven i regeringsformen och Europakonventionen

Europakonventionen kräver att den nationella lagstiftningen måste innehålla tillfredsställande mekanismer för att övervaka vad som sker med överskottsinformation. Det finns däremot inte något förbud mot att använda överskottsinformation enligt konventionen. Bestäm- melserna ska vara tydliga och precisa. Läs mer i avsnitt 4.2.5.

Några särskilda bestämmelser om överskottsinformation finns inte i regeringsformen. Men intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden kräver lag- stöd, avsnitt 4.1.3.

Användningen av överskottsinformation bör, för att uppfylla kraven i regeringsformen och Europakonventionen, huvudsakligen vara reglerad i lag, jämför slutsatsen om Europadomstolens praxis i prop. 2004/05:143 s. 29–30, NJA 2001 s. 535, Ds 2003:13 Över- skottsinformation avsnitt 6.1 samt 2 kap. 20 § RF.

Bakgrund

I den svenska rätten, som är närmare beskriven i avsnitt 3.7.2, finns bestämmelser om hur överskottsinformation får användas, både vad avser tvångsmedelsanvändning under förundersökning och i preven- tivt syfte. Som kommer att framgå nedan, är bestämmelserna emell- ertid varken uttömmande eller särskilt tydliga.

Begränsningar i hur överskottsinformation får användas har länge varit föremål för diskussion och någon reglering av sådan infor- mation har inte alltid ansetts självklar. I slutet av 80-talet ansåg regeringen sålunda det orimligt att behandla överskottsinformation från hemliga tvångsmedel på annat sätt än t.ex. överskottsinfor- mation från förhör eller visitation, prop. 1988/89:124 s. 29–33. Det anfördes att det skulle vara svårt att förklara för såväl polisen som gemene man varför man skulle sätta skygglappar på polisen om de genom överskottsinformation t.ex. fått uppgifter om en allvarlig misshandel. Sådana begränsningar skulle enligt departementschefen kunna leda till att man på olika sätt skulle frestas att kringgå förbudet för att uppnå ett resultat som är förenligt med sunt förnuft och det allmänna rättsmedvetandet.

169

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

År 2005 infördes det bestämmelser om hur man får använda överskottsinformation från hemliga tvångsmedel rörande elektro- nisk kommunikation och hemlig kameraövervakning, som använts under förundersökning, främst eftersom Europakonventionen kräv- er att användningen är reglerad. I samband härmed blev möjligheter- na att använda överskottsinformation något begränsade. Begräns- ningarna infördes inte på grund av risk för missbruk, av integritets- skäl eller för att Europakonventionen krävde att användningsom- rådet begränsades. Det angavs uttryckligen i förarbetena, prop. 2004/05:143 avsnitt 6.1. I stället begränsades möjligheterna att använda överskottsinformation för att det i vissa fall inte fanns något behov av uppgifterna, eftersom det inte ansågs rimligt att åberopa bevis från hemliga tvångsåtgärder för brott där påföljden kan antas endast bli böter. Efter år 2005 har endast redaktionella ändringar gjorts i bestämmelserna om överskottsinformation för dessa hemliga tvångsmedel.

Postkontroll (under förundersökning) omfattas inte av bestäm- melserna om överskottsinformation. Tvångsmedlet ger i och för sig inte tillgång till någon information, utöver att det kommit en försän- delse till adressaten. Däremot innebär det en möjlighet att enklare beslagta och därmed granska försändelser utan den misstänktes vetskap. I samband med att bestämmelserna om överskottsinfor- mation infördes påpekade Lagrådet att det var otillfredsställande att regleringen inte omfattade bl.a. brevöppning, prop. 2004/05:143 bilaga 6. Regeringen ansåg emellertid att det vid tillfället endast var information från hemliga tvångsmedel som det fanns anledning att reglera (preventivlagen fanns inte vid den tiden), prop. 2004/05:143 s. 30 och 31.

Användningen av överskottsinformation från hemlig rumsavlyss- ning och från tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen är reglerad genom särskilda bestämmelser, som fick sina nuvarande lydelser i samband med att lagarna permanentades år 2015 (se nedan). I utredningslagen fanns inga speciella bestämmelser om överskottsinformation.

170

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Hemlig rumsavlyssning och preventivlagen

I preventivlagen och för hemlig rumsavlyssning finns alltså särskilda bestämmelser om överskottsinformation. Bestämmelserna gjordes om i samband med permanentningen av lagarna den 1 januari 2015. Den reglering som dessförinnan gällde var strängare; överskotts- information fick i brottsutredningssyfte endast användas om den av- såg sådan brottslighet som tvångsmedel enligt respektive lag kunde användas mot.

Som skäl för den tidigare, strängare regleringen i lagen om hemlig rumsavlyssning anförde regeringen att hemlig rumsavlyssning i större utsträckning än andra hemliga tvångsmedel skulle komma att omfatta för utredningen ovidkommande personer och en väsentligt större mängd överskottsinformation. En reglering som innebär att överskottsinformation får användas i stor utsträckning kunde enligt regeringen därför medföra att de brottsbekämpande myndigheterna får en icke avsedd möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning för att utreda brott i allmänhet och ge incitament till en mindre lämplig användning av det tvångsmedlet. Se prop. 2005/06:178 s. 86.

För de ursprungliga begränsningarna att använda överskotts- information i preventivlagen angavs skälen att preventivlagen inte har till syfte att utreda brott och att det ur principiell synvinkel där- med kunde ifrågasättas om informationen alls skulle få användas för att utreda brott. Vidare beaktades att en ordning som tillåter använd- ning av överskottsinformation kan skapa ett generellt ökat intresse för att använda tvångsmedel och ett incitament för en mindre lämplig användning av reglerna. Se prop. 2005/06:177 s. 70.

Regeringen ansåg några år senare, inför permanentningen år 2015 av preventivlagen och bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning, att överskottsinformation borde få användas i större utsträckning än som då var fallet. Risken för missbruk, dvs. att den brottsbe- kämpande myndigheten använde sig av hemliga tvångsmedel i syfte att ta del av överskottsinformation, bedömdes som så liten att den inte fick någon inverkan på utformningen av bestämmelserna. Däremot ansåg regeringen att informationens påverkan på den per- sonliga integriteten skulle beaktas. Den påverkan som regeringen främst verkar ha avsett är att användningen av informationen kan leda till att någon blir utpekad som misstänkt. Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel hade ansett att samma bestämmelser som

171

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

gällde för bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation skulle gälla även dessa tvångsmedel. Regeringen ansåg emellertid att det fanns anledning att vara mer restriktiv. Efter en avvägning mellan behov och integritet föreslog regeringen den lagstiftning som nu gäller. Se prop. 2013/14:237 s. 127–129 och SOU 2012:44 s. 692.

Andra bestämmelser av relevans

Överskottsinformation utgör ofta personuppgifter. Bestämmelser om personuppgiftsbehandling finns på såväl internationell som nationell nivå. Sverige har åtaganden både enligt konventioner och EU-rätten. Övergripande bestämmelser om personuppgiftsbehand- ling finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016, även kallad GDPR eller EU:s data- skyddsförordning.

Behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myn- digheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder regleras på EU-nivå av dataskyddsdirektivet18. Direktivet har i Sverige genomförts främst genom brottsdatalagen (2018:1177).

I brottsdatalagen, åklagardatalagen (2015:433), polisdatalagen (2010:361) och tullbrottsdatalagen (2017:447) finns det bestämmel- ser om hur personuppgifter får behandlas inom de brottsbekäm- pande myndigheternas verksamhet. Bestämmelserna är tillämpliga även på uppgifter insamlade från hemliga tvångsmedel, prop. 2009/10:85 s. 78. Bestämmelserna i datalagarna kompletterar be- stämmelserna i 27 kap. RB och preventivlagen vad avser behand- lingen av personuppgifter. Däremot är de inte tillämpliga på uppgif- ter i vissa register, däribland misstankeregistret. Personuppgifter får enligt lagarna behandlas främst om det behövs för att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Uppgifterna får inte bevaras längre än vad som är nödvändigt. Se

18Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF.

172

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

främst 2 kap. 1 och 17 §§ brottsdatalagen, 2 kap. 5 och 10 §§ åklagar- datalagen, 1 kap. 3 § och 2 kap. 7 och 12 §§ polisdatalagen samt 2 kap. 5 § och 4 kap. 1 § tullbrottsdatalagen.

Utöver datalagarna och tillhörande förordningar finns det bes- tämmelser om personuppgiftsbehandling i vissa registerlagar, t.ex. lagen om (1998:621) om misstankeregister.

Regleringen kring behandlingen av personuppgifter genomgår för närvarande stora förändringar med anledning av den nya EU- lagstiftningen, se t.ex. prop. 2017/18:269.

I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som be- gränsar myndighetens möjlighet att överlämna information till en- skilda eller andra myndigheter. En uppgift för vilken sekretess gäller får som huvudregel inte röjas, 8 kap. 1 § OSL. För bl.a. den brotts- bekämpande verksamheten gäller vissa undantag. Det är t.ex. tillåtet att till en brottsbekämpande myndighet lämna vissa sekretessbelagda uppgifter som angår misstanke om ett begånget brott, om det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse ett år för brottet. Det finns också sekretessbrytande bestämmelser som rör brott som begås mot unga. Ytterligare ett exempel avser rättsliga förfaranden. Sekretess hindrar t.ex. inte att en uppgift lämnas till en myndighet, om upp- giften behövs där för ett ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning. En uppgift får, med vissa undantag, även lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att upp- giften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar inte heller att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller för- ordning. Se 10 kap. OSL.

En analys av skälen för att begränsa användningen av överskottsinformation

Det är påtagligt att regleringen kring hur överskottsinformation får användas har tillkommit vid olika tillfällen och utan en helhetssyn över tid. De skäl som anförs för begränsningar skiljer sig åt beroende på när i tiden de tillkommit och vilken lagstiftning de avser. Risken för missbruk har t.ex. ansetts vara obefintlig vid en bedömning sam- tidigt som den utgjort grunden för en annan. Integritetsintrånget är enligt någon bedömning oväsentligt men avgörande i en annan.

173

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Därtill blandas tvångsmedlets intrång ihop med det integritets- intrång som en efterföljande användning av informationen från tvångsåtgärden kan innebära. Övervägandena i förarbetena har också fått kritik i doktrin (se t.ex. Ekelöf m.fl., Rättegång, tredje häftet, uppl. 7 s. 110–112) och ibland avfärdats i senare förarbeten. Det finns därför anledning att inledningsvis analysera de skäl som framförts för de olika regleringarna kring användning av överskotts- information.

Vid analysen är det viktigt att ha med sig några utgångspunkter. Det ska t.ex. framhållas att Europakonventionen, som nämnts ovan, inte ställer något krav på att användningen av överskottsinformation ska begränsas. Europakonventionen ställer å andra sidan krav på att staterna bekämpar brott som enskilda begår mot varandra och som innebär ett intrång i deras rättigheter enligt konventionen, t.ex. vad avser privatliv, frihet och säkerhet. Det bör också beaktas att det i svensk rätt finns en skyldighet att inleda förundersökning så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats, 23 kap. 1 § RB. För polismän som får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal finns det också en rappor- teringsskyldighet, 9 § polislagen (1984:387). När det redan pågår en förundersökning finns det enligt objektivitetsprincipen en skyldig- het för åklagaren att komplettera utredningen med sådant material från andra utredningar (som åklagaren känner till) som kan vara gynnsamt för den misstänkte, se 23 kap. 4 § RB och JK:s beslut 2006-09-21 dnr 3704-04-21. Ytterligare något som bör beaktas i sammanhanget är att det i Sverige råder fri bevisföring och fri bevis- prövning. Även om det finns vissa bestämmelser som begränsar vilka uppgifter som får åberopas är de inte av sådant slag att rätten får avvisa beviset, se avsnitt 7.6.1.19 Slutligen bör också beaktas att det inte finns något generellt förbud mot att använda överskottsinfor- mation från (andra) straffprocessuella tvångsmedel i svensk rätt, t.ex. husrannsakan. Däremot finns det en skyldighet att tillämpa proportionalitetsprincipen, vilket innebär att ett rimlighetskrav gäller då överskottsinformation används för att bl.a. utreda brott. Som nämns ovan, finns det också generella bestämmelser kring hur de brottsbekämpande myndigheterna får behandla personuppgifter

19En annan sak är att det finns möjligheter för rätten att avvisa bevisning av andra anledningar, t.ex. att beviset inte behövs.

174

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

och under vilka förutsättningar myndigheter får lämna över sekre- tesskyddat material till en annan myndighet. Mot bakgrund av det sagda bör argumenten för att begränsa användningen av överskotts- information vara starka, jämför även prop. 2004/05:143 s. 36 och 37. Dessutom är det viktigt att begränsningarna är tydliga.

Övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation samt hemlig kameraövervakning

De överväganden som föranledde begränsningarna för hemliga tvångs- medel om elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning var att det inte fanns något behov av informationen. Det kan ifråga- sättas om det motiverar ett förbud mot att använda uppgifterna. Förbudet får ju endast verkning i de fall när det de facto finns ett behov av att använda uppgifterna, annars skulle de inte behöva användas. Det tycks inte heller ha funnits något säkert underlag för slutsatsen att behov av uppgifterna saknas. Av förarbetena framgår således endast att det ”från myndighetshåll [har] uppgetts att det allmänt sett […] inte anses som rimligt att åberopa uppgifter[na]”, prop. 2004/05:143 s. 36.

Regeringen har också, i likhet med vad som angavs i promemorian som regleringen bygger på (Ds 2003:13), utgått från att det måste finnas fog för att tillåta användningen av överskottsinformation och på så sätt lagt bevisbördan på den som anser att uppgifterna ska få användas. Det hade enligt vår mening, på grund av de skäl som redovisas ovan, varit rimligare att motivera varför man ska göra undantag från huvudregeln att överskottsinformation får användas. Även Lagrådet ifrågasatte om skälen för att motivera undantaget var tillräckligt starka, bilaga 6 till prop. 2004/05:143. Som Lagrådet för- utspådde och som framgår nedan finns det också vissa tillämp- ningsproblem utifrån hur bestämmelsen är utformad.

Det ska även tilläggas att lagstiftaren ansåg att det, trots vad som anförts som skäl för begränsningen, kunde finnas situationer när det fanns ett behov av att använda uppgifterna. Det infördes därför en ventil för ”särskilda skäl”. Sådana särskilda skäl får enligt författ- ningskommentaren anses föreligga i de fall när ett väsentligt allmänt intresse talar för att brottet bör utredas och åtal komma till stånd. Som exempel på det nämns fall av övergrepp i rättssak, falsk angivelse och förgripelse mot tjänsteman, prop. 2004/05:143 s. 51.

175

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Åklagarmyndigheten har i sin RättsPM 2012:8 s. 13 anfört att möj- ligen skulle också den omständigheten att brottet typiskt sett är svårutrett, som exempelvis bostadsinbrott och utpressning, kunna utgöra särskilt skäl för att inleda förundersökning. Vad som exakt avses är oklart och det lär vara svårt att i specifika fall kritisera den åklagare som ansett att särskilda skäl förelegat att använda uppgif- terna.

Man skulle kunna sammanfatta dagens reglering när det gäller här aktuella tvångsmedel med att förbudet mot att använda överskotts- information existerar eftersom det inte finns ett behov av in- formationen, men att det finns undantag för de fall när ett behov ändå finns.

Lagen om hemlig rumsavlyssning

Skälen som föranledde begränsningarna i lagen om hemlig rums- avlyssning var att tvångsmedlet skulle ge mer överskottsinformation än övriga hemliga tvångsmedel och därmed ge de brottsbekämpande myndigheterna incitament till överanvändning och missbruk.

Vad gäller risken för missbruk bedömdes den bara ett år tidigare, för övriga hemliga tvångsmedel, som så liten att den inte ens behövde beaktas, prop. 2004/05:143 s. 32–35. Risken för missbruk av hemlig rumsavlyssning på grund av möjligheterna att få del av överskotts- information bedömdes även senare av regeringen, i samband med permanentningen år 2015, som försvinnande liten, på det underlag som Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel presenterat, prop. 2013/14:237 s. 127. Vi har under vår utredning inte sett några indikationer på att missbruk skulle vara vanligt förekommande och har svårt att tro att antalet ansökningar om hemlig rumsavlyssning skulle öka eller att verkställigheten skulle göras annorlunda, om det fanns större möjligheter att använda överskottsinformation. Det ska särskilt beaktas att det är komplicerat och resurskrävande att använ- da tvångsmedlet och att det därför oftast används som en sista utväg. Vidare ska beaktas att tillståndsprövningen görs av en oberoende domstol, som ska bedöma om förutsättningarna i ansökan är tillräckliga för att rätten ska ge tillstånd att använda tvångsmedlet. Även SIN:s efterföljande tillsyn bör i sammanhanget beaktas.

176

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Den missbruksrisk som kan finnas är att det finns ett något större incitament att fortsätta en avlyssning eller granskning av avlyssnat material som annars hade avbrutits, om den avlyssnade talar om ett (annat) brott och det brottet får utredas. Sådana situationer lär emellertid vara ovanliga. Såvida den misstänkte inte friats från misstankarna eller det framkommer att den misstänkte inte är på plats, lär det nämligen ofta finnas anledning att lyssna på större delen av upptagningen, i synnerhet om den avlyssnade börjar tala om brottslig verksamhet. Dessutom kvarstår risken för att lyssningen fortsätter på beskrivet vis, oavsett om uppgifterna får användas eller inte. Vidare har åklagaren (och rätten) en skyldighet att häva ett tillstånd till avlyssning, som det inte längre finns skäl för. Risken för denna form av missbruk bedöms inte som stor och utgör sam- mantaget inte någon bärande anledning att begränsa användningen av överskottsinformation. Får uppgifterna användas är det dessutom större sannolikhet att den obefogade avlyssningen uppmärksammas.

Det är också enligt vår mening tveksamt om mängden över- skottsinformation som rör för utredningen ovidkommande person- er generellt sett är större vid hemlig rumsavlyssning än vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraöver- vakning. Skälet till denna tveksamhet är att tillstånden för hemlig rumsavlyssning synes oftare än andra tillstånd till hemliga tvångs- medel vara begränsade genom särskilda villkor, som ställs upp av domstolen. Här kan också tilläggas att dagens teknik gör det möjligt att rikta och avgränsa det ljud som tas upp, vilket innebär att både tillståndet till avlyssning och avlyssningen i sig kan begränsas. Det bör generellt sett minska tillgången på överskottsinformation av- seende för utredningen ovidkommande personer.

De ursprungliga begränsningarna i preventivlagen

Begränsningarna i preventivlagen infördes för att det ur principiell synvinkel kunde ifrågasättas om informationen alls skulle få an- vändas för att utreda brott och för att minska incitamentet till en överanvändning och olämplig användning av tvångsmedlen, med andra ord för att minska risken för missbruk.

Vad avser risken för överanvändning ifrågasätter vi den syn- punkten av samma skäl som vi anfört ovan i avsnittet om lagen om

177

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

hemlig avlyssning. Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel hade inte hittat några indikationer på sådant missbruk. Vi har inte heller i vår undersökning funnit något som tyder på att det skulle finnas en risk för att Säkerhetspolisen (eller Polismyndigheten) skulle ansöka om fler tillstånd eller använda tvångsmedlet på ett olämpligt sätt på den grunden att överskottsinformation skulle kunna användas i större utsträckning.

Det är vidare lite svårt att förstå det principiella argumentet som anförts. Överskottsinformation är sådana uppgifter som inte efter- sökts. På samma sätt som preventivlagen har ett annat syfte än att utreda brott har en hemlig telefonavlyssning för att utreda ett nar- kotikabrott inte till syfte att utreda något annat brott eller till syfte att förhindra förestående brottslighet. Argumentet känns därför inte övertygande. Som framförts i prop. 2013/14:237 s. 128, är det inte heller särskilt lätt att dra en skiljelinje mellan att förhindra brott och att utreda det.

Nuvarande begränsningar för hemlig rumsavlyssning och i preventivlagen

De skäl som nu finns för att i större utsträckning begränsa använd- andet av överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och tvångsåtgärder i preventivt syfte än från andra hemliga tvångsmedel tycks vara ett integritetsintresse, se prop. 2013/14:237 s. 127.

Vid en bedömning av integritetsintressets påverkan på använd- andet av överskottsinformation måste klargöras vilket integritets- intresse som avses. Det sker ett integritetsintrång genom att en person i hemlighet blir avlyssnad. Det sker ytterligare ett intrång när staten använder information, oavsett varifrån den kommer, för att kartlägga och utreda en person, se t.ex. 2 kap. 6 § andra stycket RF samt avsnitt 4.2.1 och de rättsfall som där hänvisas till. Således sker det också ett intrång i privatlivet när polisen sammanställer den överskottsinformation som kommit från t.ex. förhör, spaningar, husrannsakningar och visitationer. Det måste därför finnas lagstöd för sådan behandling.

Det har ansetts vara mer integritetskränkande att bli utsatt för hemlig rumsavlyssning än för t.ex. hemlig kameraövervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Ett lämpligare uttryck är egentligen att risken för ett integritetsintrång är större vid

178

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

hemlig rumsavlyssning. Denna slutsats är emellertid inte självklar. Hemliga tvångsmedel som rör elektronisk kommunikation kan leda till en kartläggning av vardagsvanor, kontaktnät och vanliga resmål. Vidare kan den brottsbekämpande myndigheten få del av vilka webbsidor en person har besökt, vad som står i e-postmeddelanden, sms och andra meddelanden samt vad som sägs i telefon- och video- samtal, oavsett var personen befinner sig. Hemlig rumsavlyssning är däremot begränsad till ljud på en avgränsad plats och tillståndet innehåller ofta särskilda villkor till skydd för integriteten, i synner- het när utomstående personer kan befaras bli föremål för avlyss- ningen.

Om vi ändå utgår från att risken för att hemlig rumsavlyssning generellt innebär ett större intrång i en persons privata sfär, kan det ifrågasättas om det intrånget får någon påverkan på det efterföljande intrånget på grund av användningen av överskottsinformation. Det får nämligen antas att den som blir brottsmisstänkt eller kartlagd genom informationen inte nämnvärt upplever det som ett större intrång om informationen kom från när personens två kumpaner pratade i telefon med varandra eller när de samtalade ansikte mot ansikte, eller för den delen om telefonsamtalet dem emellan spelades in genom telefonavlyssning eller rumsavlyssning. Inte heller kan det antas att en person från integritetssynpunkt ser någon skillnad på om brottsmisstanken uppstod genom att han eller hon blev filmad av en hemlig kamera, sågs av en spanare eller om den uppkom genom en hemlig rumsavlyssning. En annan sak är att personenen kan uppleva själva åtgärden att bli förföljd, filmad eller avlyssnad som olika integritetskränkande. Ett kanske ännu tydligare exempel är att den som på en videofilm ses bära ett vapen och därför blir misstänkt för vapenbrott knappast anser att brottsmisstanken utgör ett större integritetsintrång för att han eller hon blev filmad med stöd av preventivlagen i jämförelse med om personen blev filmad med stöd av rättegångsbalken. I sammanhanget kan även nämnas att Utred- ningen om vissa hemliga tvångsmedel inte ansåg att skillnaderna mellan tvångsmedlen är av sådan natur att det bör vara någon skillnad vad avser användningen av överskottsinformation, SOU 2012:44 s. 693. Samma åsikt har framförts av Ekelöf m.fl., Rättegång, tredje häftet, uppl. 7 s. 111.

I någon mån kan argumenteras för att information från hemliga tvångsmedel är mer känslig att använda än information från andra

179

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

tvångsmedel, eftersom den enskilde inte känner till att infor- mationen inhämtats och därmed inte heller kan förklara sig för myndigheten. Det är emellertid inte bara de hemliga tvångsmedlen som sker utan insyn från en misstänkt. En stor del av en förunder- sökning bedrivs utan att den enskilde underrättas. Det är först när den misstänkte underrättas om misstanken som viss rätt till insyn uppstår, 23 kap. 18 § RB.

Argumenten bakom nuvarande begränsningar att utreda brott verkar i synnerhet avse det integritetsintrång som uppstår genom att en person blir brottsmisstänkt, se prop. 2013/14:237 s. 127. Även om en brottsmisstanke är långt ifrån detsamma som att personen faktiskt har begått brottet framstår det som proportionellt att den brottsbekämpande myndigheten får utreda om så är fallet. En sådan utredning kan också leda till att personen frias från misstankar och spekulationer. Det finns vid annan informationsinhämtning inte några begränsningar i detta avseendet. Tvärtom är det i just dessa situationer som det finns en skyldighet att inleda förundersökning. Lagstiftaren har alltså, på goda grunder, ansett att intresset av att utreda brottet är större än intresset en person, som kan antas ha begått ett brott, har av att inte bli utredd för samma brott. Det är svårt att hitta rimliga argument till varför den avvägningen blir annorlunda vid användning av vissa hemliga tvångsmedel, i synner- het eftersom även annan informationsinhämtning ofta sker i hemlig- het. Det ska också framhållas att det i dag krävs att uppgifterna rör relativt allvarlig brottslighet för att informationen ska få användas, om den kommer från hemlig rumsavlyssning eller hemliga tvångs- åtgärder med stöd av preventivlagen.

När det gäller möjligheten att överlämna information till andra myndigheter begränsas den redan genom bestämmelserna i offent- lighets- och sekretesslagen.

Slutligen kan noteras att hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning ibland utförs kombinerat. Det anses av vissa till och med som mer rättssäkert än att bara använda hemlig rumsav- lyssning, eftersom man då kan se vem det är som pratar. Om överskottsinformation då framkommer om t.ex. en misshandel torde det betyda att bilderna men inte ljudet får användas för att utreda misshandeln. Resultatet framstår varken som logiskt eller helt tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Av ljudet kan framgå uppgifter som är väsentliga för den misstänktes försvar. Eftersom

180

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

ljudinspelningen inte ens får utgöra sidomaterial i förundersök- ningen och redan kan vara raderad, kan det innebära svårigheter för försvaret att få del av den.

Underrättelseverksamhet

Regleringen

I såväl rättegångsbalken som i preventivlagen är det reglerat hur överskottsinformation får användas för att utreda brott, inleda för- undersökning och förhindra brott. Däremot valde lagstiftaren att inte reglera hur uppgifterna får användas i underrättelseverksam- heten eller vid så kallad förutredning, men uttalade i förarbetena att användningen av överskottsinformation inom ramen för förutred- ning och kriminalunderrättelseverksamhet20 inte bör begränsas, prop. 2004/05:143 s. 40 och 41.

I lagtext finns föreskrivet att uppgifter från upptagningar och upp- teckningar får behandlas i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag, med vissa begränsningar för hemlig rumsavlyssning och tvångs- medelsanvändning enligt preventivlagen, se 27 kap. 24 § tredje stycket RB och 13 § tredje stycket preventivlagen. De bestämmelserna utgör primärt ett undantag från förstörandeskyldigheten men är avsedda att ge de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att föra in över- skottsinformation, i form av personuppgifter, i underrättelseregister enligt t.ex. polisdatalagen. Se prop. 2004/05:143 s. 42, 2005/06:177 s. 93 och 2013/14:237 s. 129 och 130. I den sistnämnda propositionen uttalar regeringen att det med stöd av bestämmelsen är tillåtet för de brottsbekämpande myndigheterna att, utöver vad som följer av reglerna om överskottsinformation, behandla uppgifter från dessa tvångsmedel i enlighet med vad som följer av lag. Uttalandet måste förstås så att bestämmelsen i sig utökar möjligheterna att använda överskotts- information, trots att den egentligen avser förstöring. SIN har i sitt remissyttrande över betänkandet Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89), 2018-02-20

20Även om regeringen i anslutning till detta uttalande redovisade skillnaden mellan under- rättelseverksamhet, som bedrivs av Säkerhetspolisen, och kriminalunderrättelseverksamhet, som bedrivs av bl.a. den öppna polisen, torde uttalandet avse även Säkerhetspolisens verk- samhet (jämför regeringens bedömning i rutan till avsnitt 6.4, avsnittets rubrik och den om- ständigheten att något specifikt uttalande om hur överskottsinformation får användas i underrättelseverksamhet saknas).

181

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

dnr 193-2017, anfört att bestämmelsens ordalydelse ger intryck av att uppgifter från material får bevaras så snart uppgifterna får behandlas enligt registerlagstiftningen, t.ex. i underrättelseverksamhet, men att det knappast kan ha varit lagstiftarens avsikt. SIN har kritiserat såväl denna bestämmelse som 27 kap. 23 a § RB, som rör överskottsinfor- mation. Nämnden anser att regleringen är otydlig och inte tillgodoser integritetsintressena i den utsträckning som kan antas ha varit avsedd. Huvudskälet till det är att regleringen bara omfattar användning för brottsutredning men inte för t.ex. underrättelseverksamhet. Därtill har nämnden ansett att det klart och tydligt bör framgå av rättegångs- balkens regler om några uppgifter ska få bevaras för att användas i underrättelseverksamheten.

Regleringen om överskottsinformation framstår som något in- konsekvent, eftersom det uttryckligen regleras att överskottsinfor- mation får användas för vissa syften medan det inte alls regleras för andra. Det framstår som särskilt anmärkningsvärt att det framgår hur överskottsinformation får användas för att förhindra brott men inte hur den får användas i underrättelseverksamhet. Dessa båda verksamheter framstår som lika oreglerade såvitt avser informations- inhämtning; det finns lagar som rör hemlig tvångsmedelsanvändning men i övrigt är verksamheterna i princip oreglerade.21 Eftersom an- vändning av överskottsinformation från hemliga tvångsåtgärder bör vara reglerad i lag, kan det tyckas motiverat med bestämmelser som uttömmande redogör för användningsområdet för sådana uppgifter. Sådana bestämmelser skulle även få bäring på hur informationen får användas för andra ändamål. Det ska emellertid noteras att i den mån informationen utgör personuppgifter, behandlingen av uppgifterna i viss mån indirekt är reglerad genom 27 kap. 24 § tredje stycket RB respektive 13 § preventivlagen. Som framgår ovan är det dock oklart om bestämmelserna kan anses innebära en reglering av hur över- skottsinformation får användas. Om så är fallet, är det olämpligt att lagstödet för användningen finns i en bestämmelse om granskning, be- varande och förstöring av upptagningar och uppteckningar, i synnerhet eftersom det finns en bestämmelse som rör överskottsinformation. Dessutom är regleringen varken tydlig eller uttömmande.

Enligt vår mening är regleringen om överskottsinformation i rättegångsbalken och preventivlagen sammantaget inte särskilt klar i fråga om hur uppgifter får användas i underrättelseverksamheten.

21Vissa regler finns dock, se t.ex. 23 § polislagen.

182

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Det saknas klart och uttryckligt lagstöd för av lagstiftaren avsedda användningsområden. Även användningen av begreppet sidoinfor- mation (se ovan) ger intrycket av att regleringen kan behöva förtyd- ligas. Därtill framgår det inte tydligt om det bara är uppgifter eller även upptagningar och uppteckningar som får användas. Detta är alla förhållanden som talar för att regleringen kring överskottsinfor- mation bör förändras.

Vandrande uppgifter – dokumentationskrav

Överskottsinformation får alltså användas i underrättelseverk- samhet. Sådan verksamhet kan i sin tur, i förlängningen, leda till att förundersökning inleds mot en person avseende en konkret brottslig gärning. Ett exempel på detta är att det vid en hemlig avlyssning framkommer uppgifter om att A använder sig av en annan identitet, B. Denna uppgift registreras som underrättelseinformation. Vid ett senare tillfälle är personen hos polisen och skriver under ett intyg som B. Det utgör ett osant intygande enligt 15 kap. 11 § brotts- balken. När polisen gör en slagning framkommer det att B:s egent- liga identitet är A. Förundersökning inleds om osant intygande, vilket det inte hade gjorts utan uppgiften från den hemliga tvångsåt- gärden. I dessa fall måste överskottsinformationen rimligen behålla sin karaktär som överskottsinformation och den får således inte ligga till grund för beslutet att inleda en förundersökning. Det betyder att det är viktigt att det tillsammans med uppgiften noga dokumenteras att den kommer från användning av hemliga tvångsmedel och vilket slags hemlig tvångsåtgärd det varit fråga om. Annars finns det risk att uppgifterna vid ett senare tillfälle ändå kommer att läggas till grund för bedömningen om förundersökning ska inledas eller inte. En sådan risk har även identifierats av de aktörer som vi har träffat. En författningsreglerad dokumentationsplikt av något slag skulle därför kunna övervägas.

I den finska lagstiftningen finns en skyldighet att i förundersök- ningsprotokollet göra en anteckning om vilken överskottsinfor- mation som har använts vid utredningen av brottet, 9 kap. 6 § för- undersökningslagen (22.7.2011/805). En motsvarande svensk be- stämmelse skulle innebära en indirekt skyldighet att hålla uppgifter-

183

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

na strukturerade på ett sådant sätt att det senare är möjligt att iden- tifiera om uppgiften kommer från hemlig tvångsmedelsanvändning. En sådan bestämmelse ger emellertid störst genomslag när infor- mation direkt överlämnas till en annan förundersökning och det kan ifrågasättas om den skulle få något större genomslag vad avser ”van- drande uppgifter”. Det skulle också vara svårt att i efterhand kon- trollera om skyldigheten uppfyllts. I stället framstår det som lämp- ligare med ett krav på att det alltid ska anges att uppgiften kommer från användning av hemliga tvångsmedel, när uppgiften används utanför det ärende som tvångsmedlet använts i. Eftersom begräns- ningarna för hur överskottsinformation ska användas ser olika ut måste det också framgå vilket slags tvångsåtgärd informationen kommer från. En sådan reglering skulle kunna utformas i likhet med 3 kap. 3 § polisdatalagen, som avser gemensamt tillgängliga uppgif- ter. Av den bestämmelsen framgår att det genom en särskild upplys- ning eller på något annat sätt ska framgå för vilket närmare ändamål personuppgifterna behandlas.

En reglering av angivet slag är emellertid inte helt oproblematisk. Uppgiften som ska användas kan vara viktig för andra verksamheter och relativt okänslig samtidigt som det kan vara känsligt att avslöja att den kommer från användning av hemliga tvångsmedel. Ett sådant avslöjande kan innebära dels att den pågående utredningen kan äventyras, dels att mottagaren av informationen kan få uppfatt- ningen att personen som uppgiften avser är misstänkt för ett all- varligt brott. Det kan därför också leda till att man i mindre utsträckning än annars delar med sig av överskottsinformation.

Med det förslag som vi lämnar angående överskottsinformation (se nedan) minskar behovet av en dokumentationsskyldighet i detta avseende. Det finns emellertid fortfarande fördelar med en sådan skyldighet, t.ex. om uppgiften avser en person som blivit avlyssnad utan att vara brottsmisstänkt men som förundersökning sedermera inleds mot, bl.a. på grund av uppgiften från den hemliga tvångs- åtgärden. Uppgiften kan då ha relevans för bedömningen av om per- sonen ska underrättas om tvångsåtgärden eller delges annan infor- mation. Behovet bedöms dock inte som så stort att regelverket av den anledningen inte kan anses uppfylla kraven i regeringsformen och Europakonventionen. Vi lämnar därför inte något förslag på en dokumentationsskyldighet i detta avseende. Se dock vårt förslag i avsnitt 7.3.4.

184

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Andra ändamål

Överskottsinformation kan vara användbart för ändamål utanför brottsbekämpningens område. Som exempel kan nämnas att det framkommer uppgifter om att ett barn far illa. I sådana fall finns det en skyldighet att göra en anmälan till socialnämnden, 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Ett annat exempel är att uppgifter av relevans för om någon ska skiljas från sin anställning. Hur över- skottsinformation får användas för sådana ändamål framgår emel- lertid inte tydligt av tvångsmedelslagstiftningen.

Regleringen om överskottsinformation tar endast sikte på de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinfor- mation i sin brottsutredande och brottsförebyggande verksamhet, prop. 2004/05:143 s. 45, 2005/06:177 s. 69–71 samt 2005/06:178 s. 86 och 87. För hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation samt för hemlig kameraövervakning har det i förar- betena uttalats att överskottsinformation får användas även i under- rättelseverksamheten. Liknande uttalanden, som dock hänför sig till bestämmelsen om förstöring, finns i prop. 2013/14:237 s. 130. När det gäller användning för andra ändamål är det mer sparsamt med uttalanden.

I förarbetena till begränsningarna för tvångsmedlen för elek- tronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning uppmärk- sammas frågan om användning av överskottsinformationen för andra ändamål, prop. 2004/05:143 s. 45–47. Det nämns bl.a. att integritetsintresset talar starkt för att begränsa möjligheterna till utlämnande av överskottsinformation till andra. Det bedömdes att den då gällande sekretessregleringen utgjorde en balanserad och tillräcklig reglering i detta avseende. Av uttalandena framgår att det varit regeringens avsikt att överskottsinformation ska få användas, så länge inte sekretesslagstiftningen hindrade det.

Några motsvarande uttalanden finns inte avseende användning av överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsåtgärder. Däremot framgår att personuppgifter ska få behand- las i enlighet med lag, men att vissa begränsningar ska gälla när det gäller uppgifter om begångna brott. Se prop. 2005/06:177 s. 73 samt 2005/06:178 s. 87.

All avsedd användning av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel bör, som tidigare nämnts, vara reglerad i lag. Det är

185

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

enligt vår bedömning inte tillräckligt att man av förarbeten kan utläsa att informationen får användas för vissa ändamål, med de begränsningar som framgår av sekretesslagstiftning och regler om t.ex. behandling av personuppgifter. Se även Högsta domstolens uttalande i rättsfallet NJA 2001 s. 535, som rör en advokats uteslut- ning ur Sveriges advokatsamfund, som aktualiserats på grund av upp- gifter från en hemlig telefonavlyssning.

Lagstiftarens avsikt har alltså varit att överskottsinformation ska få användas även för andra ändamål än brottsbekämpning (med de begränsningar som följer av andra bestämmelser). Ordningen i sig, att uppgifterna får användas, framstår som rimlig och förenlig med regeringsformen och Europakonventionen. Vi föreslår därför att det redan av lagtexten framgår att överskottsinformation får användas även för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet att använda det hemliga tvångsmedlet. Förslaget utgör alltså snarast ett förtydligande och en kodifiering av det som lagstiftaren redan avsett ska gälla.

Hur upptagningar och uppteckningar får användas utanför det ärende som tvångsmedlet använts i är än mer otydligt. Det finns visserligen bestämmelser som reglerar när materialet ska förstöras men inte hur det får användas dessförinnan. Eftersom materialet ska bevaras om det innehåller uppgifter som får användas som över- skottsinformation, måste det rimligen också få användas för det syf- tet. Någon bestämmelse som begränsar användningen av materialet finns inte heller. Enligt samma resonemang som gäller för uppgifter, dvs. att sekretesslagstiftning och dataskyddsbestämmelser tillsam- mans med proportionalitetsprincipen främst ska vara avgörande om andra bestämmelser saknas, torde lagstiftarens avsikt vara att även upptagningar och uppteckningar får användas som överskottsinfor- mation, så länge de inte ska förstöras. Jämför även hur begreppet uppgifter används i förhållande till upptagningar och uppteckningar i prop. 2004/05:143 s. 43 och 44. En annan sak är att det på grund av proportionalitetsprincipen sällan torde bli aktuellt att lämna ut materialet, förutom till andra förundersökningar. Det bör framgå av lagtexten att även upptagningar och uppteckningar får användas som överskottsinformation.

186

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Andra otydligheter

Förundersökning och annat brott

Begränsningarna för användning av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel under förundersökning avser uppgifter om annat brott. En första fråga tillämparen måste ställa sig vid bedöm- ning av om överskottsinformationen får användas är sålunda om det över huvud taget är fråga om sådan information. Det är därför viktigt att definitionen av ”annat brott” i 27 kap. 23 a § RB är tydlig. Efter- som begränsningarna såvitt avser hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning avser inledande av förundersökning är det även viktigt att förundersök- ningsbegreppet är otvetydigt.

Förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Under förundersökningen ska det utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om det finns tillräckliga skäl för att åtala den miss- tänkte. Därtill syftar förundersökningen till att bereda målet så att bevisningen kan förebringas vid en huvudförhandling i ett samman- hang. Se 23 kap. 1 och 2 §§ RB.

Fitger m.fl., Rättegångsbalken, april 2018, Zeteo, kommentaren till 23 kap. och 27 kap. 23 a §, har påpekat att bestämmelserna i 23 kap. RB inte ger något entydigt svar på frågan om vad som ska anses utgöra en förundersökning. Ordalydelsen i 1 § ger intrycket att en förundersökning avser ett visst brott. I ett och samma ärende kan dock hanteras många brott av skilda gärningsmän och i praktiken anser man nog att det som handläggs gemensamt med ett och samma aktomslag utgör en förundersökning, enligt Fitger m.fl. De påpekar även att det inte finns några regler som förhindrar att samma sak utreds i flera parallella undersökningar (även om detta inte är särskilt lämpligt). Fitger m.fl. anser att en förundersökning får anses omfatta den gärning som konstituerar det brott man misstänker ha begåtts. Det ska alltså inte inledas någon ny förundersökning av den anled- ningen att det brott man först misstänkte visar sig vara ett annat brott eller visar sig vara flera brott, om det fortfarande är fråga om samma gärning i den mening som gärningsbegreppet används i t.ex. 30 kap. 9 § RB. Fitger m.fl. anmärker i sammanhanget även att två personer inte kan ha begått samma gärning.

187

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

I Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:8 s. 12 beskrivs en något annorlunda tolkning av förundersökningsbegreppet under rubriken ”Gränsdragningsproblematik”. Det framgår inledningsvis att det kan finnas såväl flera brottsmisstankar som flera gärningsmän i en och samma förundersökning. I promemorian ges exemplet att A är misstänkt för att ha fört in narkotika till Sverige och är därför avlyssnad. B blir genom avlyssningen misstänkt för att ha transpor- terat narkotikan, C för att ha förvarat den och D för att ha köpt en mindre del. Enligt myndigheten blir samtliga personer del av samma förundersökning, eftersom den syftar till att utreda när och hur narkotikan förts in i landet, den slutliga destinationen och vilka som befattat sig med den. Informationen om B, C och D utgör därmed inte överskottsinformation, enligt Åklagarmyndigheten.

Enligt vår mening ger såväl ordalydelsen i 23 kap. 1 § RB och

27 kap. 23 a § RB som syftena bakom begränsningarna om över- skottsinformation närmast vid handen att bedöma brottet som den avgörande begränsningen för vad som är överskottsinformation och inte. Utöver den gränsproblematik som Åklagarmyndigheten redo- gjort för i sin promemoria, uppkommer andra problem vid bestäm- ningen av vad som är ett och samma brott (samma gärning), t.ex. vid flera inköp av narkotika.

Förutredning

I förarbetena till den ursprungliga bestämmelsen om överskotts- information i rättegångsbalken finns uttalanden om förutredningar som är svårförenliga. Förutredningar är, enligt vad som beskrivs i propositionen, kompletterande informationsinhämtning i begränsad omfattning i syfte att besluta om förundersökning ska inledas eller inte, prop. 2004/05:143 s. 40.

Ovan har redovisats ett uttalande från den allmänna motiveringen om att det inte bör införas några begränsningar för hur överskotts- information får användas i förutredningar och underrättelseverk- samhet. Av författningskommentaren framgår emellertid att för- budet mot att inleda förundersökning givetvis inte får kringgås gen- om att överskottsinformation läggs till grund för en förutredning i syfte att få fram nya uppgifter som kan läggas till grund för ett beslut att inleda förundersökning, prop. 2004/05:143 s. 51.

188

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Uttalandena är motsägelsefulla och föranleder frågan om upp- gifter, som framkommit genom åtgärder som vidtagits på grund av överskottsinformation, får användas för att inleda en förundersök- ning. Det är svårt att se bärande skäl för varför inte sådan infor- mation skulle få användas. Rimligen måste uttalandet i författnings- kommentaren avse situationer där antingen uppgifterna används för att kunna erhålla samma uppgifter igen men på annat sätt, t.ex. att man uppsöker den avlyssnade personen för att få informationen bekräftad, eller att det som bedrivs egentligen är en förundersökning men under annat namn, dvs. en ren missbrukssituation. Något för- tydligande i denna del bedöms emellertid inte vara nödvändigt för att uppfylla kraven i regeringsformen och Europakonventionen. Av vad som framkommit genom våra samtal med aktörerna ger bestäm- melsen inte heller upphov till någon tillämpningsproblematik.

Återuppta nedlagda förundersökningar

Som Lindberg har påpekat finns det inte några tydliga regler om huruvida överskottsinformation får användas för att återuppta ned- lagda förundersökningar (såvitt avser hemlig övervakning och av- lyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervak- ning). Lindberg har, utifrån hur lagstiftningen är utformad, ansett att uppgifterna får användas för att återuppta en förundersökning, Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, 3:e uppl. avsnitt 54.5.1.

Det kan redan nu konstateras att en sådan otydlighet inte bara är otillfredsställande, utan i viss mån även problematisk utifrån kravet på tydliga bestämmelser om överskottsinformation. Problematiken rör emellertid en detaljfråga och vid samtal med åklagare har vi erfarit att det är ovanligt med sådan överskottsinformation. Det kan därmed inte anses finnas ett så stort behov av ett klargörande att det i sig skulle innebära att regleringen om överskottsinformation inte uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen. Men det finns ändå anledning att i någon mån beröra ämnet.

I rättegångsbalken regleras inte möjligheten att återuppta en förundersökning. Beslut om återupptagande av en förundersökning torde därför kunna bedömas i princip efter samma regler som beslut om inledande av en förundersökning, enligt Bring och Diesen, Förundersökning, 4:e uppl. avsnitt 9.3.5. I brist på annat lagstöd kan

189

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

även argumenteras för att ett återupptagande formellt sett innebär att en ny förundersökning inleds och att materialet från den ned- lagda förundersökningen i samband därmed tillförs den nya utred- ningen. Det framstår visserligen som en väl formalistisk tolkning, men oavsett hur man formellt ser på det, skulle det betyda att över- skottsinformation inte får användas för att återuppväcka en nedlagd förundersökning. En sådan tolkning skulle också stämma väl över- ens med syftena bakom begränsningarna avseende överskotts- information när det gäller hemliga tvångsmedel som rör elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Som nämns ovan, infördes begränsningarna avseende överskottsinformation från dessa tvångsmedel på grund av att det inte ansågs rimligt att åberopa uppgifterna som bevis när påföljden endast kan antas bli böter. Utifrån det resonemanget bör inte nedlagda förundersökningar kunna återupptas på grund av uppgifter som inte anses proportio- nella att åberopa som bevis. Detta lär för övrigt redan följa av all- männa principer.

Pågående brott

Överskottsinformation får användas för att förhindra förestående brott enligt såväl rättegångsbalken som enligt preventivlagen. Pågå- ende brott är inte förestående, prop. 2013/14:237 s. 128. De be- gränsningar som gäller för utredning av brott och inledande av förundersökning gäller därmed även pågående brott. Något bärande argument för att de brottsbekämpande myndigheterna ska vara mer begränsade vid pågående brott än vid förestående brott har inte framkommit. Det är också svårmotiverat varför brottsbekämpande myndigheterna ska vara förhindrade att agera mot ett pågående brott, t.ex. en misshandel, på grund av begränsningarna om över- skottsinformation. Intresset av att förhindra brott har av regeringen ansetts vara starkare än intresset av att utreda och lagföra redan begångna brott. Därtill har Sverige en skyldighet enligt Europa- konventionen att skydda den enskildes personliga integritet och hälsa mot brottsliga angrepp från andra.

Vid våra samtal med Polismyndigheten och Säkerhetspolisen har det framförts att det finns ett behov av att få ingripa även vid

190

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

pågående brottslighet, som inte är så kvalificerad att förunder- sökning får inledas. Ett exempel på detta är misshandel av familje- medlemmar i hemmet.

Uppgifter om annan förestående eller pågående brottslig verk- samhet bör därför få användas för att förhindra eller avbryta brott. En sådan möjlighet bör av såväl lagtekniska som principiella skäl inte vara begränsad till hemlig rumsavlyssning och till utredningsbrotten, utan bör även gälla generellt för de tvångsmedel som omfattas av 27 kap. 23 a § RB.

Tillämpningen

Av vår undersökning har det framkommit att det förekommer att överskottsinformation används. Vid förundersökning är det för- undersökningsledaren som tar beslut om att lämna över infor- mationen till en annan förundersökning eller till underrättelse- verksamhet, enligt RättsPM 2012:8 s. 14 och 17. Säkerhetspolisen beslutar emellertid själv om uppgifter ska föras in i register eller på annat sätt hanteras inom underrättelseverksamheten, enligt vad som framkommit vid våra samtal med Åklagarmyndighetens riksenhet för säkerhetsmål och med Säkerhetspolisen. När det gäller över- skottsinformation från hemliga tvångsåtgärder enligt preventivlagen är det den åklagare som är ansvarig för preventivlagsärendet som beslutar. Säkerhetspolisen har uppgett att det vid användning av hemliga tvångsmedel framkommit överskottsinformation om t.ex. bedrägeri, häleri, vapenbrott, barnpornografi, förberedelse till mord och narkotikabrott.

Varken SIN, domare, offentliga ombud eller försvarare, som vi haft kontakt med, har sett några indikationer på att hemliga tvångsmedel används i syfte att ta del av överskottsinformation. Det har även påtalats att tvångsåtgärderna, inte minst hemlig rums- avlyssning, är mycket resurskrävande och därför används sparsamt. SIN har framfört att användningen av överskottsinformation är mycket svårgranskad, inte minst på grund av att uppkomsten och hanteringen av överskottsinformation sannolikt inte alltid doku- menteras.

Polisen har i andra sammanhang fått kritik för att ha vidtagit åtgärder i syfte att få del av överskottsinformation. JO har t.ex. gett

191

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

kritik för att Polismyndigheten har gjort en husrannsakan och ett beslag av en mobiltelefon på grund av misstanke om att personen använt narkotika, beslut 2017-12-27 dnr 7330-2016. Enligt JO gav det som framkommit intrycket att polisen redan från början avsett att genomföra en husrannsakan i personens bostad för att söka efter otillåtna föremål och vidtog åtgärder för att personen inte skulle kunna närvara. Situationen är emellertid inte helt jämförbart med användningen av hemliga tvångsmedel, som är ovanligare och koncentrerad till färre personer.

Vidare har det vid vår undersökning framkommit att det vid något tillfälle vid granskningen av uppteckningarna från en avlyss- ning har fått sitta med en polisman från den underrättelseavdelning som överskottsinformationen berört. Ett sådant förfarande kan ifrågasättas, dels eftersom det först bör göras en bedömning av vilket material som ska lämnas till personer utanför utredningen, dels eftersom det kan framstå som om polisen aktivt lyssnar efter över- skottsinformation (i stället för att ansöka om tillstånd även avseende den nya brottsligheten, om förutsättningarna är uppfyllda). Vikti- gast är att en sådan ordning strider mot bestämmelsen i 27 kap. 24 § första stycket RB, om vem som får granska upptagningar. Polis- myndigheten har också i kontakten med oss varit tydlig med att ärenden inte bör och vanligtvis inte hanteras på detta sätt.

Sammantaget har det inte framkommit något som ger anledning att misstänka att missbruk av överskottsinformation är vanligt förekommande eller att de hemliga tvångsmedlen används i syfte att få del av överskottsinformation. Det har inte heller framkommit några tillämpningsproblem utöver dem som redogjorts för ovan. Hanteringen av överskottsinformation bedöms därmed i och för sig uppfylla kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Bestämmelsernas förenlighet med kraven i regeringsformen och Europakonventionen

Bedömningen av om regleringen kring överskottsinformation är förenlig med kraven i regeringsformen och Europakonventionen ska göras utifrån två aspekter. Bestämmelserna behöver uppfylla kraven både i formellt och materiellt hänseende. Det ska sålunda finnas tydliga regler om hur överskottsinformation får användas och innehållet i reglerna ska vara förenligt med de krav som finns.

192

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Den formella utformningen

Lagstiftaren har uppenbarligen avsett att uppgifter och troligen också upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångsmedel ska få användas även utanför tvångsmedelsärendets ram. I lagtext regleras endast hur informationen får användas för att utreda brott och för att förhindra förestående brottslighet. Det är emellertid tydligt i förarbetena att lagstiftaren avsett att användningsområdet ska vara större än så. Någon uttrycklig reglering för vad som gäller för t.ex. underrättelseverksamhet och andra ändamål finns inte. Eftersom bestämmelserna om användning av överskottsinformation är positivt formulerade, dvs. att uppgifterna får användas för vissa syften, är det i lagstiftningen inte heller tydligt att all annan använd- ning än den som begränsats är tillåten. Det är också oklart om de förarbetsuttalanden som finns avseende vissa hemliga tvångsmedel kan appliceras på överskottsinformation från andra tvångsmedel.

Utöver de generella otydligheterna som rör vilka ändamål över- skottsinformation får användas för, kan bestämmelserna även på detaljnivå leda till gränsdragningsproblem och oklarheter. Det finns också risk för att bestämmelserna inte efterlevs när uppgifter vandrar mellan t.ex. underrättelseverksamhet och utredande verksamhet.

Sammantaget är vår bedömning att bestämmelserna om använd- ning av överskottsinformation inte är tillräckligt klara och precisa. Därutöver saknas uttryckligt lagstöd för viss avsedd användning av uppgifter från hemliga tvångsåtgärder (medan annan är reglerad).

Det materiella innehållet

Huvudregeln bör vara att information om brott ska få användas av de brottsbekämpande myndigheterna. Detta följer av såväl skyldig- heten att skydda medborgarna från brottslig verksamhet som grund- läggande principer om brottsbekämpning i svensk rätt. De skäl som i dagens reglering anges för att begränsa användningen av infor- mation från hemliga tvångsmedel kan på goda grunder ifrågasättas. Samtidigt har varje stat till följd av Europakonventionens princip om staternas så kallade ”margin of appreciation” ett utrymme att själv göra avvägningar kring överskottsinformation. Det kan alltså inte sägas finnas en skyldighet att under alla omständigheter använda uppgifter från hemliga tvångsåtgärder, inte minst eftersom det skulle

193

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

kunna leda till att användningen av tvångsmedlet röjs och att den ursprungliga utredningen förstörs.

Begränsningarna av möjligheterna att inleda förundersökningar för vissa brott med anledning av överskottsinformation vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning (27 kap. 23 a § första stycket RB) får bara konsekvenser för mindre allvarliga brott och kan i sig anses ligga inom det utrymme som varje stat har enligt Europakonventionen. Samtidigt finns det en skyldighet att skydda medborgarna även för dessa brott och att utreda de brott som ägt rum. Se t.ex. Europadomstolens dom i mål K.U. mot Finland, som avsåg att någon lagt ut en påhittad kontaktannons av sexuell natur i ett 12-årigt barns namn. Gärningen är nog närmast att anse som bötes- brottet förtal, enligt svensk straffrätt, men Europadomstolen bedömde det likväl som ett betydande ingrepp i pojkens privatliv.

Vad gäller uppgifter från hemlig rumsavlyssning och preventiva hemliga tvångsåtgärder framstår dagens begränsningar som väl långtgående och därför än mer tveksamma. I praktiken innebär be- gränsningarna att t.ex. Säkerhetspolisen och Polismyndigheten måste ignorera tydliga och konkreta uppgifter om begångna gär- ningar som innebär bl.a. misshandel, vållande till annans död, olaga tvång, olaga hot, brytande av post- eller telehemlighet, sexuellt tvång, sexuellt övergrepp mot barn, köp av sexuell handling av barn, sexuellt ofredande, kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte, stöld, tillgrepp av fortskaffningsmedel, bedrägeri, utpressning, häleri, förskingring, trolöshet mot huvudman, bokföringsbrott, barnpornografibrott och skattebrott. Skälet som anförts för att myndigheterna inte ska få utreda brotten är, som redovisats ovan, det integritetsintrång som uppstår genom att personen blir miss- tänkt för brottet. Det kan antas att det skälet knappast skulle stå sig om t.ex. ett barn som blivit utsatt för sexuella övergrepp anklagade Sverige för att inte använt sig av bevis som kommit den brotts- utredande myndigheten tillhanda, jämför ovan nämnda dom från Europadomstolen i mål K.U. mot Finland.

194

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Sammantagen bedömning

Begränsningarna vad avser användning av överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och tvångsåtgärder enligt preventivlagen är disproportionerliga i förhållande till intresset av att bekämpa brott och således alltför omfattande för att vara förenliga med Europakon- ventionen. Bestämmelserna bör därför ändras. Något bärande skäl för att reglera användningen av sådan överskottsinformation på annat sätt än för övriga hemliga tvångsmedel har inte framkommit, jämför även Utredningen om vissa hemliga tvångsmedels slutsats (SOU 2012:44 s. 693). En enhetlig reglering minskar dessutom riskerna för tillämpningsproblem vid kombinerad tvångsmedels- användning, t.ex. av både hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning.

Begränsningarna som rör hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning är omotiverade och kan ifrågasättas utifrån skyldigheten att beivra vissa brott men får i sig anses förenliga med kraven i regeringsformen och Europakonventionen. Bestämmelsen i denna del är emellertid ändå inte förenlig med vare sig kraven i regeringsformen eller Europakon- ventionen, eftersom den är otydlig och inte uttömmande.

Utformningen av en justerad bestämmelse

En förändring av bestämmelserna kan göras på olika sätt. Ett alternativ är att förtydliga dem, så att det uttryckligen framgår vilket slags användning som är tillåten samtidigt som begränsningarna för hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning under förundersökning kvarstår och blir gällande även för hemlig rumsavlyssning och hemliga tvångs- åtgärder enligt preventivlagen. Det kommer emellertid inte lösa de gränsdragnings- och tillämpningsproblem som vi redogjort för. Som nämnts ovan finns det också skäl att ifrågasätta skälen för begräns- ningarna.

Ett annat alternativ är att upphäva bestämmelsen och låta övrig reglering om t.ex. personuppgiftsbehandling och sekretess bli avgör- ande för hur uppgifterna får användas. Som flera gånger nämnts bör emellertid all användning av information från hemliga tvångsåt- gärder ha lagstöd. En sådan reglering är därför varken särskilt tydlig

195

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

eller lämplig. Utan en särskild reglering blir det inte heller lika natur- ligt att förordna vem som ska besluta om hur överskottsinformation får användas eller att beslut härom ska dokumenteras (se nedan).

Det lämpligaste alternativet är enligt vår bedömning att göra en ny reglering av vilken det framgår att uppgifter och material från hemliga tvångsmedel får användas även för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet. En sådan reglering innebär förstås inte att uppgifterna och materialet får användas utan begränsningar. Precis som tidigare måste reglerna om dataskydd och sekretess alltjämt beaktas. Om t.ex. polisen ska behandla personuppgifter krävs det således att det har stöd i brottsdatalagen och polisdata- lagen. Ska uppgifterna överlämnas till en annan myndighet, krävs det att det inte finns några hinder i offentlighets- och sekretesslagen. En proportionalitetsbedömning behöver också alltid göras.

En bestämmelse av föreskrivet slag är tydlig och innebär mindre risk för oklarheter. Den ger ett uttryckligt lagstöd för att använda överskottsinformation på ett sätt som lagstiftaren avsett och som, i vart fall till stor del, görs i dag. Därtill skulle det inte behövas någon särskild reglering för att ge polisen möjlighet att avbryta pågående brott på grund av uppgifterna och behovet av dokumentation vid användning av överskottsinformation i t.ex. underrättelseverksam- heten skulle minska. Det skulle inte heller finnas någon risk för att brottslighet som Sverige har en skyldighet att bekämpa och lagföra inte kan utredas på grund av begränsningar i hur informationen får användas. Slutligen stämmer en sådan bestämmelse också väl överens med övriga principer om t.ex. skyldigheten att inleda en förunder- sökning och om hur överskottsinformation från andra tvångsmedel får användas. Det alternativet är således att förespråka framför en mer komplicerad och svårtolkad bestämmelse om att överskotts- information får användas med de begränsningar som i dag framgår av 27 kap. 23 a § första stycket RB. Skälen för en klar och tydlig bestämmelse framstår som klart övervägande jämfört med de skäl som anförts för begränsningarna, dvs. att det inte påvisats något behov av uppgifterna (förutom i särskilda fall).

En förutsättning för att få använda överskottsinformation är, oavsett hur bestämmelsen formuleras, självklart att behandlingen följer lag, t.ex. vad avser sekretess vid överlämnande av information till andra myndigheter och till enskilda samt vad avser person- uppgiftsbehandling. Vid beslut om hur uppgifterna och materialet

196

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

ska få användas ska även en proportionalitetsprövning göras. Beslutsfattaren bör bl.a. beakta hur integritetskänsligt materialet är och ställa det mot behovet av uppgifterna eller materialet och ändamålet som de ska användas för. Därtill måste det beaktas om användning eller överlämnande av informationen kan leda till att utredningen eller ärendet, i vilket det hemliga tvångsmedlet använts, äventyras eller att polisens arbetsmetoder och informatörer kan bli röjda. Om upptagningar eller uppteckningar ska användas utanför ärendet måste även risken för att materialet inte blir förstört vid rätt tillfälle beaktas.

För att minimera risken för felaktig användning av överskotts- information bör det redan av lagtexten framgå att det kan finnas hinder för användningen i andra bestämmelser. Det bör också framgå att åklagaren är skyldig att göra en proportionalitetsbedöm- ning, varvid bl.a. uppgifternas integritetskänslighet ska beaktas.

Sammanfattningsvis bör det av bestämmelserna om överskotts- information i såväl rättegångsbalken som preventivlagen uttryck- ligen framgå att upptagningar, uppteckningar och uppgifter från användning av hemliga tvångsmedel får användas även för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet, om det inte möter hinder enligt annan lagstiftning. Förslaget innebär en utvidgning när det gäller möjligheterna att avbryta och utreda brott. Däremot utgör det ingen utvidgning vad gäller användandet av överskottsinfor- mation för andra ändamål, i förhållande till hur bestämmelserna enligt förarbetena är avsedda att tillämpas. Förslaget innebär i stället att användningen av överskottsinformation i sin helhet blir lag- reglerad.

Det ska även noteras att en reglering om att upptagningar, uppteckningar och uppgifter från hemliga tvångsåtgärder får använ- das inte betyder att regleringen om förstöring och bevaring av upp- tagningar och uppteckningar påverkas. Bestämmelserna om bevaran- de och förstörande i 27 kap. 24 § RB respektive 13 § preventivlagen gäller även för sådana upptagningar och uppteckningar som används utanför det ursprungliga ärendet.

197

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Postkontroll

Eftersom användning av överskottsinformation från hemliga tvångs- åtgärder bör vara reglerad i lag bör även postkontroll under för- undersökning omfattas av regleringen. Sådan postkontroll innebär visserligen ingen omfattande informationsinhämtning, eftersom försändelserna inte får öppnas och granskas, men likväl kan det vid bedömningen av om försändelsen ska beslagtas framkomma upp- gifter om t.ex. vilka personer som kommunicerar med varandra eller från vilka butiker eller länder personen beställt varor.

Åklagare som beslutsfattare

Ytterligare ett förtydligande som bör göras är att det är åklagaren som beslutar om att överskottsinformationen får användas. I första hand ska beslutet tas av den åklagare som är förundersökningsledare respektive ansvarig för ärendet enligt preventivlagen. Det är viktigt dels eftersom den personen har det övergripande ansvaret för ären- det och därmed bäst möjlighet att bedöma frågor om t.ex. sekretess, dels eftersom det är den personen som är ansvarig för att upptag- ningar och uppteckningar från tvångsmedelsanvändningen förstörs.

Om förundersökningen övergått till annan brottsbekämpande myndighet, t.ex. Polismyndigheten, krävs också åklagarbeslut. I första hand bör då den åklagare som tidigare varit förundersök- ningsledare kontaktas för beslut i frågan. Denna ordning motiveras dels med att åklagaren varit förundersökningsledare vid den tid de hemliga tvångsmedlen använts och därmed får anses ha visst ansvar för den efterföljande behandlingen av uppgifterna, dels eftersom beslutet ibland kräver bedömningar av sådant slag att åklagaren bör vara inblandad. Bedömningarna kan t.ex. avse straffvärdet av en gärning (jämför 10 kap. 23 § OSL) och komplexa integritets- och proportionalitetsbedömningar. Det torde emellertid vara ovanligt att frågor som rör användning av överskottsinformation upp- kommer när en åklagare inte är förundersökningsledare.

198

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

LSU

Det kan noteras att 21 a § LSU är utformad på liknande sätt som 27 kap. 23 a § RB. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att paragrafen i tillämpliga delar motsvarar 27 kap. 23 a § RB, prop. 2004/05:143 s. 54. Det ligger emellertid utanför vårt uppdrag att göra de övervägningar som krävs för att föreslå en ändring av detta slag i LSU. Vi avstår således från det.

Hemlig dataavläsning

Utredningen om hemlig dataavläsning (”HDA-utredningen”) har föreslagit att ett nytt tvångsmedel ska införas, hemlig dataavläsning, se avsnitt 6.5.

Enligt HDA-utredningens förslag ska tillstånd till hemlig data- avläsning vara begränsat till ett eller flera uppgiftsslag. Uppgifts- slagen motsvarar i princip den typ av uppgifter som man kan få del av genom hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kom- munikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Därtill finns ytterligare två uppgiftsslag: den information som finns lagrad i t.ex. en telefon eller på en lagringstjänst och uppgifter om hur informationssystemet (t.ex. en telefon) används.

Om den brottsbekämpande myndigheten fått del av något uppgiftsslag som inte omfattas av tillståndet utgör det otillåten tilläggsinformation, enligt HDA-utredningens förslag. Sådana upp- gifter får inte användas till nackdel för någon i en brottsutredning, se 19 § i förslaget till lag om hemlig dataavläsning. Överskottsinfor- mation från uppgiftsslag som omfattas av tillståndet ska däremot få användas på samma sätt som gäller för motsvarande hemligt tvångs- medel. För de uppgiftsslagen som det saknas någon motsvarighet för gäller samma regler som för hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation. Se 23 och 24 §§ i förslaget till lag om hemlig data- avläsning.

HDA-utredningens överväganden utgick från att bestämmel- serna för hemlig dataavläsning skulle motsvara bestämmelserna för respektive ”bakomliggande” hemliga tvångsmedel, SOU 2017:89 s. 415. Det argumentet påverkas inte av vårt förslag. Huruvida det finns andra anledningar att begränsa användningen av överskotts- information för hemlig dataavläsningar måste bedömas utifrån en

199

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

djupare analys av en slutlig utformning av tvångsmedlet, om hemlig dataavläsning kommer att införas. Vi har varken möjlighet eller mandat att göra några sådana överväganden och ger därför inga förslag i denna del.

7.3.4Granskning, förstöring och dokumentation

Bedömning: Utformningen av bestämmelsen i rättegångsbalken om förstöring av upptagningar och uppteckningar överensstäm- mer inte med hur den tillämpas. Tillämpningen är förenlig med kraven i regeringsformen och Europakonventionen. En tillämp- ning enligt ordalydelsen kan däremot innebära att en misstänkts rätt enligt Europakonventionen till en rättvis rättegång kan kränkas i det enskilda fallet.

Begränsningarna för hur uppgifter från upptagningar och uppteckningar från hemlig rumsavlyssning och från hemliga tvångsåtgärder i preventivt syfte får behandlas bör tas bort som en följd av att bestämmelserna om hur överskottsinformation får användas ändras.

I övrigt uppfyller regelverket om granskning och förstöring kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Flera brottsbekämpande myndigheters dokumentation av beslut och åtgärder som rör hemliga tvångsmedel är bristfällig, vilket försvårar tillsynen över tvångsmedelsanvändningen. En lagstadgad dokumentationsplikt behövs för att säkerställa att Europakonventionens krav på dokumentation uppfylls.

En ändring av bestämmelsen i rättegångsbalken om upptag- ningar och uppteckningar kräver följdändring av motsvarande bestämmelse i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

200

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Förslag: Upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångs- medel enligt rättegångsbalken ska bevaras till dess förundersök- ningen lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. Det gäller inte uppgifter som omfattas av avlyss- ningsförbudet. Upptagningar och uppteckningar får förstöras om den misstänkte medger det. Upptagningar och uppteckningar som används för att förhindra brott ska därutöver bevaras så länge det behövs för det syftet. Upptagningar och uppteckningar som använts vid en annan förundersökning än den som den hemliga tvångsåtgärden använts vid ska bevaras till dess den förundersökningen lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt.

Även uppgifter från upptagningar och uppteckningar från hemlig rumsavlyssning och tvångsåtgärder enligt preventivlagen ska få behandlas i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag.

Beslut och åtgärder som rör hemliga tvångsmedel ska doku- menteras om de avser verkställighet av tillståndet, avlyssnings- förbudet, upphävande av tillståndet, användning av överskotts- information, förstörande av upptagningar och uppteckningar, tillträdestillstånd eller underrättelse till enskild.

Redaktionell ändring ska göras av bestämmelsen om upptag- ningar och uppteckningar i lagen om särskild utlänningskontroll.

Kraven i regeringsformen och Europakonventionen

Av Europadomstolens praxis framgår att det ska finnas förfarande- regler för undersökning, användning och lagring av den information som erhållits från hemliga tvångsmedel samt tydliga förutsättningar för när informationen kan eller måste raderas. Verkställda åtgärderna ska dokumenteras för att tillsynsorganet senare ska kunna genomföra vederbörlig tillsyn. Upptagningar bör inte utan samråd med försvaret förstöras innan ett brottmålsförfarande är avslutat. Läs mer i avsnitt 4.2.3 och 4.2.5.

Några uttryckliga bestämmelser i detta avseende finns inte i regeringsformen. Däremot får ingrepp i skyddet mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga

201

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

förhållanden aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den, avsnitt 4.1.3.

Regleringen

I svensk rätt finns det förfaranderegler för vad som ska göras med de upptagningar och uppteckningar som upprättats vid användning av hemliga tvångsmedel, både vad gäller granskning och i fråga om vad som ska bevaras eller förstöras. Även för postkontroll finns förfaranderegler. Bestämmelserna om dokumentation, granskning och förstöring finns närmare beskrivna i avsnitt 3.7.3. Därutöver finns det specialbestämmelser för användning av hemliga tvångs- medel enligt LSU, lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder. Dessa specialbestämmelser faller utanför vårt uppdrag och behandlas därför inte i detta avsnitt.

Granskning

Bestämmelserna om granskning avgränsar den skara personer som får ta del av upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångsåt- gärder samt granska försändelser som kvarhållits genom postkon- troll. Beslagsutredningen har föreslagit att avgränsningen ska tas bort, med hänvisning till att tjänstemän som arbetar med utredning- en ska ha möjlighet att, utan anvisning från t.ex. åklagare, ta del av informationen, SOU 2017:100 s. 387, 388, 452 och 824.

Av vad som framkommit vid våra samtal med åklagare, polis och Säkerhetspolisen är det i praktiken anställda vid Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen som, efter anvisning av åklagaren, först grans- kar materialet. Dessa personer kan vara utredare eller tolkar. Till allra största delen är det fråga om eftergranskning; realtidsgranskning förekommer men är ovanligt.

Av myndigheternas riktlinjer och våra samtal med Polismyndig- heten och Säkerhetspolisen har framgått att tillgången till materialet från hemliga tvångsåtgärder kräver specifik behörighet för varje ärende.

202

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SIN har under sina inspektioner inte haft några anmärkningar kring hur de brottsbekämpande myndigheterna har tillämpat gransk- ningsbestämmelserna.

Sammantaget har vi inte funnit att det föreligger några tillämp- ningssvårigheter eller oklarheter vad avser regleringen om gransk- ning. Det sätt som bestämmelsen tycks tillämpas på kan inte anmärkas mot (se dock kapitlet Tillämpning i avsnitt 7.3.3) och för- anleder inte några förslag på åtgärder. Vi bedömer att regelverket kring granskning uppfyller kraven i regeringsformen och Europa- konventionen.

Vad gäller Beslagsutredningens förslag är det visserligen beakt- ansvärda argument som framförts. Icke desto mindre är det viktigt utifrån ett integritetsperspektiv att inte fler personer än nödvändigt tar del av materialet. Det bör därför enligt vår mening alltjämt finnas tydliga bestämmelser om vem som ytterst ansvarar för behörighets- tilldelningen i det enskilda fallet.

Förstöring

Hemliga tvångsåtgärder genererar normalt mycket information. Långt ifrån all den information som inhämtas är relevant för utredningen. Vid granskning görs därför en sortering av materialet. En del bedöms vara av betydelse för utredningen, annat bedöms vara av betydelse men inte för den förevarande utredningen och annan information bedöms sakna betydelse. Det är emellertid vanskligt att redan vid en första granskning bedöma om materialet är av betydelse eller inte; senare kunskap eller omständigheter kan föranleda en omvärdering av tidigare bedömning. Av den orsaken kan det vara lämpligt att spara så mycket material som möjligt. Som framgår av avsnitt 4.2.3, har Europadomstolen ansett det inte vara förenligt med rätten till en rättvis rättegång att polisen, ens i samråd med åklagaren, förstört upptagningar från hemliga tvångsåtgärder på grund av att de bedömts vara irrelevanta, utan samråd med försvaret. Samtidigt bör av integritetshänsyn inte mer material bevaras än vad som är nödvändigt. Det är varken förenligt med grunderna för person- uppgiftsbehandling eller de krav som ställs på intrång i enskildas privatliv. I sammanhanget kan även nämnas att JK ansett att för sen

203

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

förstöring kan utgöra en överträdelse av artikel 8 i Europakonven- tionen, se t.ex. beslut 2013-04-10 dnr 7757-11-47, 7932-11-47 och 1623-12-47. Frågor som rör förstöring av upptagningar och upp- teckningar från hemliga tvångsmedel är därför komplicerade. Mot bakgrund av Europadomstolens praxis bör en rimlig utgångspunkt vara att det som kan ha betydelse för rättegången, dvs. i princip allt material från den hemliga tvångsåtgärden, ska bevaras till dess ärendet slutligt avgjorts, såvida inte den misstänkte samtycker till förstöring. Sådant material som omfattas av avlyssningsförbudet bör emellertid förstöras omedelbart.

SIN har under åren vid flera tillfällen kritiserat de brotts- bekämpande myndigheterna för att beslut om förstöring tas sent eller inte alls. Även annan kritik avseende förstöring har framförts av nämnden. Se avsnitt 5.3.4.

Grundläggande bestämmelser om bevaring och förstöring

Upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångsmedel utgör handlingar som förvaras hos den brottsbekämpande myndigheten enligt vad som avses i 2 kap. 3 § TF.

Elektronisk kommunikation och uppgifter om den (metadata) inkommer normalt till den brottsbekämpande myndigheten genom teleoperatörens försorg, antingen genom att t.ex. samtalslistor skickas till myndigheten eller att upptagningar på annat sätt görs tillgängliga för den brottsbekämpande myndigheten, jämför 2 kap. 6 § TF. För det fall myndigheten på annat sätt, utan hjälp av en operatör, samlar in meddelanden eller metadata torde även det inne- bära att upptagningarna är att anse som inkomna till myndigheten, jämför resonemanget om beslag i Högsta förvaltningsdomstolens dom 2018-03-20 i mål nr 2687-17. Upptagningar och uppteckningar av detta slag är alltså normalt allmänna handlingar i samma stund som den brottsbekämpande myndigheten får tillgång till dem.

Vid hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning gör myndigheten egna upptagningar; det är inte fråga om något befint- ligt elektroniskt meddelande som myndigheten tar del av. Dessa upptagningar blir enligt vår bedömning därmed allmänna först i samband med att de har upprättats. De blir sålunda allmänna när de expedieras eller ärendet har slutbehandlats, dvs. förundersökningen

204

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

eller ärendet enligt preventivlagen har avslutats, jämför 2 kap. 7 § TF samt RÅ 1991 not. 421 och 1994 not. 201.

Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag, 2 kap. 18 § TF. Sådana bestämmelser finns framför allt i arkivlagen (1990:782) och den kompletterande arkivförord- ningen (1991:446). Av dessa författningar framgår att när ett ärende slutbehandlats hos en myndighet ska allmänna handlingar arkiveras. Statliga myndigheter får endast gallra allmänna handlingar i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet, om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning. Finns det särskilda gallringsföreskrifter gäller dessa före arkivlagen och arkivförord- ningen. Se 10 § arkivlagen och 14 § arkivförordningen. Riksarkivet har utfärdat särskilda föreskrifter om bl.a. gallring för de brotts- bekämpande myndigheterna och allmänna domstolar, se t.ex. RA- MS 1998:5722. För upptagningar som finns hos en domstol finns andra gallringsföreskrifter. Ljudupptagning eller ljud- och bildupp- tagning ska gallras senast sex veckor efter det att målet eller ärendet har avgjorts genom en dom eller ett beslut som har vunnit laga kraft, 20 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol.

Personuppgifter inom den brottsbekämpande verksamheten

Som framgår i avsnitt 7.3.3 finns det särskilda gallringsbestämmelser för personuppgifter i bl.a. polisdatalagen (2010:361) och tullbrotts- datalagen (2017:447).23 Av lagarna framgår att personuppgifter inte får bevaras längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ända- målet med behandlingen. Personuppgifter som behandlas automati- serat (och som inte har gjorts gemensamt tillgängliga) ska normalt, om de behandlas i ett ärende, gallras senast ett år efter det att ärendet avslutades. Om de inte kan hänföras till ett ärende, ska uppgifterna gallras senast ett år efter det att de behandlades automatiserat första gången. Detta gäller emellertid inte personuppgifter i ärenden om utredning eller beivrande av brott, t.ex. förundersökningar. Undan- tag görs också för behandling i vissa register. Se t.ex. 2 kap. 13 och 16 §§ polisdatalagen.

22Föreskrifterna är ändrade flera gånger. Senaste omtrycket är RA-MS 2010:3. Därefter har föreskrifterna ändrats genom RA-MS 2011:15, 2014:37 och 2015:36.

23Observera den revidering som nu görs av dessa och andra dataskyddslagar, se avsnitt 7.3.3.

205

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Gallringstiden enligt personuppgiftslagarna är alltså till viss del beroende av om uppgifterna behandlas inom ett ärende eller inte. Med ärende avses en serie åtgärder som är avsedda att leda fram till ett bestämt slut. Särskilda underrättelseprojekt kan t.ex. omfattas. Underrättelseprojekt med en obestämd varaktighet, exempelvis ett projekt som syftar till att fortlöpande undersöka ungdomsbrotts- ligheten på en viss ort, kan dock inte anses som ett ärende i den mening som avses i paragrafen. Se prop. 2009/10:85 s. 328.

För personuppgifter i ärenden om utredning och beivrande av brott gäller som huvudregel arkivlagens bestämmelser om gallring. För så- dana uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga finns dock bestämmelser i polisdatalagen. De får bevaras olika länge, beroende på hur ärendet som uppgifterna kommer ifrån fortlöper. Om en för- undersökning har lett till åtal eller annan domstolsprövning, får personuppgifterna i förundersökningen inte behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet när det har förflutit fem år efter ut- gången av det kalenderår då domen, eller det beslut som meddelades med anledning av talan, vann laga kraft. Om en förundersökning har lagts ned eller avslutats på annat sätt än genom åtal, räknas femårs- fristen i stället från utgången av det kalenderår då beslutet meddelades. Bestämmelserna om längsta tid för bevarande hindrar dock inte att handlingar arkiveras och sedermera gallras enligt arkivlagens bestäm- melser. När behandling inte längre är tillåten för brottsbekämpande ändamål kan bevarande således ske för arkivändamål. Se 3 kap. 9 och 11 §§ polisdatalagen samt prop. 2009/10:85 s. 346.

Upptagningar och uppteckningar

De bestämmelser om bevarande och förstörande som är av störst relevans för vårt uppdrag finns i 27 kap. 24 § RB och 13 § preven- tivlagen. Dessa bestämmelser om upptagningar och uppteckningar gäller före andra gallringsbestämmelser. Däremot är de inte tillämp- liga på sådant material som tagits in i ett förundersökningsprotokoll eller en dom, prop. 1988/89:124 s. 69 och 2004/05:143 s. 44. För- störingsskyldigheten omfattar dock sådana upptagningar som spelats upp som bevis vid en domstol men som inte getts in till dom- stolen, se Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:8 s. 20 (observera dock 45 kap. 7 § RB, om detta se nedan). Även bearbetat material

206

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

omfattas av förstöringsskyldigheten, se SIN:s uttalande 2015-02-18 dnr 325-2014. Något undantag från förstörelseskyldigheten för upptagningar och uppteckningar som har lämnats vidare till t.ex. en annan myndighet eller en försvarare finns inte. Åklagaren ansvarar för att även sådant materialet förstörs i rätt tid.

Vad som utgör en upptagning, uppteckning, bearbetat material eller endast en uppgift från materialet blir följaktligen av stor vikt för hur länge informationen får bevaras. Någon särskilt stor vägled- ning finns inte att hitta i förarbeten eller praxis. I synnerhet inte eftersom materialet från dagens tvångsmedelsanvändning (t.ex. en basstationstömning) ser helt annorlunda ut än vad det gjorde när bestämmelserna om förstöring av upptagningar och uppteckningar infördes.

Redan när rättegångsbalken trädde i kraft fanns bestämmelser om bevarande och förstöring av uppteckningar som ägt rum vid sam- talets avhörande. I förarbetena till bestämmelsen används också uttrycket uppteckning av samtal, se NJA II 1943 s. 367. I samband med att bestämmelserna om bevarande och förstöring av material flyttades till 27 kap. 24 § RB uttalade regeringen att det med upp- tagningar och uppteckningar avsågs det som tidigare endast kallades för uppteckningar. Det framhölls att det undantagsvis kunde före- ligga ett behov av att ha tillgång till själva upptagningen från tele- avlyssningen och inte bara en utskrift av bandet. Trots att hemlig teleövervakning samtidigt infördes i rättegångsbalken omfattade inte bestämmelserna om bevaring och förstöring material från det tvångsmedlet. Se prop. 1988/89:124 s. 68 och 69.

Hemlig teleövervakning kom att omfattas av bestämmelsen först år 2008. I författningskommentaren till ändringen anges att den innebär att paragrafen blir tillämplig även i fråga om upptagningar som görs i samband med hemlig teleövervakning. I den allmänna motiveringen konstaterades endast att en reglering för upptagningar och uppteckningar från hemlig teleövervakning saknades och att det var lämpligt att den utformades så att den överensstämde med mot- svarande reglering för hemlig teleavlyssning. Se prop. 2005/06:178 s. 88 och 110.

Vad som verkar avses med begreppen är uppenbarligen det material som blivit resultatet av den hemliga tvångsåtgärden. Efter- som begreppen alltid används tillsammans är det kanske onödigt att särskilja vad som är en upptagning och vad som är en uppteckning

207

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

men det kan hjälpa förståelsen för vad som inte är någonting av det. En upptagning är enligt vår mening oftast en ljud- eller bildinspel- ning. Det kan alltså vara fråga om inspelningar från hemliga kameror eller mikrofoner eller en inspelning av ett samtal. Även ett med- delande (samtal, sms, mejl, etc.) som tas upp med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation är rimligen att anse som en upptag- ning, eftersom ett redan skapat meddelande tas upp av den som verk- ställer avlyssningen. En uppteckning är normalt skapad av den som verkställer eller granskar materialet. Det kan t.ex. vara fråga om en utskrift av det som sägs i ett samtal, en avskrift av ett meddelande, en översättning av ett meddelande eller en sammanfattande prome- moria av innehållet i ett samtal eller annat meddelande. En upp- teckning kan också vara en sammanställning av uppgifter från elektronisk kommunikation, t.ex. en samtalslista eller en karta med positionsmarkeringar. Även en enstaka positions- eller samtals- uppgift utgör enligt vår mening en uppteckning.

Kopior av en upptagning utgör också upptagningar och en avskrift eller kopia av en uppteckning utgör en egen uppteckning. På samma sätt utgör delar av materialet i sig upptagningar eller upp- teckningar, oavsett om de har redigerats eller inte.

Däremot utgör uppgifter från materialet varken upptagningar eller uppteckningar i bestämmelsernas mening. Detta framgår på flera sätt av lagstiftningen. I 27 kap. 24 § RB används begreppet upp- tagningar och uppteckningar i bestämmelsens andra stycke medan uttrycket uppgifter från upptagningar och uppteckningar används i det tredje stycket. Lagstiftarens avsikt har också varit att olika bestäm- melser ska gälla för materialet och för uppgifterna som finns i materialet, se t.ex. prop. 2013/14:237 s. 130. Även i tidigare för- arbeten görs i text en åtskillnad mellan uppteckningar och annan registrering av uppgiften, se t.ex. prop. 1988/89:124 s. 29. Endast en registrering av en uppgift, såsom att A känner B, kan således inte utgöra en uppteckning i den mening som avses i 27 kap. 24 § RB eller 13 § preventivlagen, enligt vår bedömning. Däremot utgör t.ex. en del av en inspelning eller av en avskrift, liksom en sammanfattning av vad som har sagts i ett samtal eller i en del av ett samtal, en upptagning eller uppteckning som omfattas av bestämmelserna om förstöring, oavsett om de har tagits in i t.ex. ett underrättelseregister eller inte.

208

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Ansvarig

Det finns inte några uttryckliga bestämmelser om vem som ansvarar för att upptagningar och uppteckningar förstörs. Däremot framgår det av förarbeten att det vid förundersökning är åklagaren som ytterst är ansvarig. Enligt förundersökningskungörelsen (1947:948) är det också undersökningsledaren som har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Även av Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:8, som avser att utgöra ett stöd för åklagarna och administratörerna vid användning av hemliga tvångsmedel, framgår att det är förundersökningsledaren som ansvarar. Om ledningen av förundersökningen övergår till polisen övergår även ansvaret för förstöring till den nya förundersöknings- ledaren. Se avsnitt 3.7.3, prop. 2013/14:237 s. 160 och Åklagarmyndig- hetens RättsPM 2012:8 avsnitt 4.5.

För överskottsinformation gäller, enligt RättsPM 2012:8 s. 22, att ansvar för förstörandet av det överlämnade materialet åvilar den mottagande förundersökningsledaren. Den överlämnande åklagaren bör, vid överlämnandet, erinra den mottagande förundersöknings- ledaren om detta. När beslut om överskottsinformation tas i Åkla- garmyndighetens datasystem HTM-Cåbra genereras automatiskt en sådan informationstext.

Även vid preventivlagsärenden är det åklagaren som i praktiken ansvarar för beslut om förstöring, enligt uppgift från Säkerhets- polisen.

De problem som SIN uppmärksammat avseende förstöring tycks inte ha sin grund i att ansvarsfrågan varit oklar. Någon ytterligare reglering eller annan åtgärd i detta avseende bedöms enligt oss sammantaget inte vara nödvändiga.

Upptagningar och uppteckningar av betydelse

Upptagningar och uppteckningar från hemlig övervakning eller av- lyssning ska enligt rättegångsbalken bevaras till dess förundersök- ningen lagts ned, avslutats eller eventuell dom vunnit laga kraft, om materialet har betydelse ur brottsutredningssynpunkt. I de delar som upptagningarna och uppteckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott ska de bevaras så länge det behövs för det syftet. Materialet ska därefter förstöras.

209

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Liknande reglering finns för upptagningar och uppteckningar från användning av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte. I de delar de är av betydelse för att förhindra förestående brott, ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. I de delar materialet innehåller sådan överskottsinformation som får användas för att utreda brott, ska de bevaras till dess att förundersökningen lagts ned, avslutats eller eventuell dom vunnit laga kraft.

Kriterierna för vad som ska behållas och inte är relativt vida (t.ex. ”betydelse från brottsutredningssynpunkt”). Ett sådant utrymme för skönsmässiga bedömningar framstår emellertid som rimligt, eftersom det är svårt att på förhand sätta upp kriterier för vad som kan komma att ha viktig betydelse. Som kommer att framgå nedan, får det inte heller någon större praktisk betydelse, eftersom alla upptagningar och uppteckningar inom en förundersökning i princip bevaras och bör bevaras till samma tidpunkt.

Upptagningar och uppteckningar som bedöms sakna betydelse

Upptagningar och uppteckningar som saknar betydelse ska inte be- varas, vare sig enligt rättegångsbalken eller preventivlagen. Bestäm- melserna om bevarande av upptagningar och uppteckningar ska i det avseendet tolkas motsatsvis. Lagstiftaren ansåg det dock oundvikligt att material kan komma att sparas i större utsträckning än som sen- are, när utredningen är klar, visar sig påkallat, eftersom det är svårt att förutse vad som har betydelse och inte, prop. 1988/89:124 s. 69.

Det har i doktrinen påpekats att det inte finns angivet någon tidpunkt för när förstörelse ska ske av sådant material som bedömts sakna betydelse. Tidigare fanns ett krav på att sådana upptagningar från hemlig kameraövervakning skulle förstöras omedelbart. Detta krav togs bort i samband med permanentningen av tvångsmedels- lagarna den 1 januari 2015, vilket motiverades både utifrån utred- nings- och rättssäkerhetsskäl, prop. 2013/14:237 s. 159–161. Sam- tidigt diskuterades avvägningsproblematiken mellan integritetsin- tresset och risken att relevant utredningsmaterial försvinner. Reger- ingens slutsats blev att åklagaren i det enskilda fallet fick göra de avvägningar som krävdes. Lösningen har bemötts positivt i dok- trinen, se t.ex. Fitger m.fl., Rättegångsbalken, april 2018, Zeteo, kom- mentaren till 27 kap. 24 §.

210

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

I Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:8 s. 21 anges att utgångs- punkten bör vara att materialet ska bevaras så länge förundersökning och lagföring pågår. Det verkar också vara så som förstörings- bestämmelserna tillämpas, enligt vad som framgått av våra samtal med åklagare, polis och Säkerhetspolisen.

Mot bakgrund av vad som nyss nämnts och vad som anförts i inledningen av detta avsnitt, kan man argumentera för att det borde införas en bestämmelse om att upptagningar och uppteckningar, som gjorts vid hemlig tvångsmedelansvändning under en förunder- sökning, inte får förstöras förrän förundersökningen avslutats eller lagts ned eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt, såvida inte den misstänkte godkänt det. Det skulle alltså gälla oavsett om åklagaren bedömer att materialet är relevant för utredningen eller inte. En sådan bestämmelse är å andra sidan inte flexibel och skulle leda till att en stor mängd irrelevant och potentiellt integritetskäns- ligt material bevaras. Men regleringen skulle bli tydligare och bättre stämma överens med såväl dagens tillämpning som kraven i Europa- konventionen. Om material förstörts utan föregående kontakt med den misstänkte, finns det risk för att den misstänktes rätt till en rättvis rättegång blir kränkt (jämför t.ex. det i avsnitt 4.2.3 redo- visade rättsfallet Natunen mot Finland). Det är inte heller tillfreds- ställande att avvägningarna mellan en viktig mekanism för integri- tetsskyddet och en lika viktig mekanism för rättssäkerheten framgår av Åklagarmyndighetens promemoria i stället för av lag. Därtill framgår det av SIN:s uttalanden att den nuvarande regleringen fungerar dåligt. Det är t.ex. vanligt med omotiverat sena beslut om förstörande, vilket torde kunna förändras genom en tydligare be- stämmelse. Fördelarna med en tydlig och oflexibel bestämmelse överväger således fördelarna med en reglering som överlåter åt åklagaren att göra egna bedömningar.

Vad gäller preventivlagen blir frågeställningen bara relevant om uppgifterna får användas och används för att utreda brott. Den problematik som därvid kan uppstå behandlas nedan.

Vi föreslår att bestämmelsen i 27 kap. 24 § andra stycket RB inte ska vara begränsad till de delar som är av betydelse från brotts- utredningssynpunkt. Därtill bör vissa andra justeringar göras med anledning av överskottsinformation, vilka redovisas nedan.

211

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Överskottsinformation

Frågor om förstöring kompliceras ytterligare av bestämmelserna om överskottsinformation. Överskottsinformation kan utgöras av upp- gifter om annan brottslighet än den som åtgärden syftade till att utreda eller förhindra men också av samma brottslighet, om det hemliga tvångsmedlet använts i preventivt syfte (om det vid åtgärder enligt preventivlagen framkommer uppgifter som ger anledning att inleda förundersökning, t.ex. för att brottsligheten inte hinner stop- pas eller för att den avlyssnades agerande nått förberedelsestadiet). Överskottsinformationen kan röra samma person som tvångsåtgär- den riktas mot eller en utomstående.

Enligt den nuvarande lagstiftningen ska överskottsinformation i form av upptagningar och uppteckningar bevaras i den omfattning som 27 kap. 23 a § RB och 12 § preventivlagen tillåter, om de är av betydelse för att utreda eller förhindra brott. Ingår de i en förundersökning ska de alltså bevaras till dess den avslutas eller målet slutligt avgjorts. Används de för att förhindra brott ska de bevaras så länge det behövs för det syftet. Detta framstår som rimligt och vi har i och för sig ingen invändning mot en sådan ordning.

Eftersom vårt förslag innebär att samtliga upptagningar och uppteckningar ska förstöras vid samma tidpunkt, behöver det finnas ett undantag från förstörandeskyldigheten för material som används i andra förundersökningar eller för att förhindra brott. En fråga som då uppkommer är om det finns anledning att bevara allt material, dvs. fler upptagningar och uppteckningar än dem som bedömts vara relevanta, på den grunden att delar av materialet används i en förundersökning. Med andra ord: gör sig den misstänktes intresse av att kunna ta del av materialet gällande på samma sätt som om den hemliga tvångsåtgärden utförts inom samma förundersökning?

Vid bedömningen av hur mycket material som ska bevaras måste en avvägning göras mellan integritetsintresset och riskerna för att rättssäkerheten påverkas. Inledningsvis bör beaktas att tvångsmedlet inte använts inom förundersökningen och inte heller för att utreda den brottslighet som personen nu misstänks för. Det är inte ens säkert att tvångsmedlet varit riktat mot en person som omfattas av den mottagande förundersökningen. Material som inte överlämnats från ursprungsärendet har således aldrig varit del av förundersök-

212

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

ningen. Det blir därmed inte en fråga om vilket förundersöknings- material som kan förstöras, utan vilket material som måste tillfogas utredningen.

Material tillfogas förundersökningar från olika håll. Det kan t.ex. komma information från utländska myndigheter, utan att det ställs något krav på att informationen ska vara komplett. Eftersom tvångs- åtgärden inte varit inriktad mot den nu aktuella brottsligheten är det också troligt att en större del av materialet är irrelevant i jämförelse med om tvångsåtgärden utförts inom samma förundersökning, i synnerhet om överskottsinformationen rör en annan person än den som tvångsåtgärden riktades mot. När upptagningar och uppteck- ningar överförs till en annan förundersökning bör därför endast sådant material som bedöms relevant för den utredningen över- lämnas. Det innebär visserligen att en bedömning av vad som är re- levant överlåts till åklagare och polis, men det är ofrånkomligt. Därtill ska anmärkas att det finns en möjlighet för den misstänkte att begära komplettering av förundersökningen och på så sätt få del av fler upptagningar och uppteckningar, om de fortfarande finns bevarade, 23 kap. 18 b § RB. Vägrar åklagaren att komplettera ut- redningen kan rättens prövning begäras enligt 23 kap. 19 § RB. En annan möjlighet är att begära överprövning av överåklagare vid Åklagarmyndighetens Utvecklingscentrum.

Den nuvarande regleringen, dvs. att upptagningar och uppteck- ningar ska bevaras i de delar de är av betydelse för att utreda eller förhindra brott bedömer vi, såvitt avser överskottsinformation, sam- mantaget som rimlig och förenlig med regeringsformen och Europa- konventionen. Ett undantag från den generella förstöringsskyldig- heten bör därför motsvara nuvarande reglering, såvitt avser över- skottsinformation från tvångsåtgärder under förundersökning.

Vid användning i preventivt syfte kan det vara vanskligt att omedelbart bedöma om någon förundersökning avseende den risk- erade brottsligheten kommer att inledas. Så länge något av materialet från den hemliga tvångsåtgärden behövs för att förhindra brott bör därför alla upptagningar och uppteckningar från ärendet bevaras. Eftersom detta material aldrig varit del av den förundersökning som sedermera kan komma att inledas är det emellertid även i dessa fall snarare en fråga om vilket material som ska tillföras en förunder- sökning än en fråga om förstöring av potentiellt relevanta bevis. Den ordning som redan finns föreskriven i preventivlagen, dvs. att i de

213

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

delar upptagningarna och uppteckningarna innehåller sådana upp- gifter som får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess förundersökningen avslutats eller målet slutligt avgjorts, anser vi utgör en rimlig balans mellan intresset av skyddet för privatlivet och en åtalads möjlighet att försvara sig under en eventuell rättegång. Bestämmelsen bedöms därför vara förenlig med regeringsformen och Europakonventionen.

Meddelanden som avser andra än den som åtgärden avser

Eftersom hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kom- munikation får avse nummer som den misstänkte (eller den person som avses i preventivlagen) kan komma att kontakta samt nummer som används av fler än den misstänkte, finns det en överhängande risk att en mängd upptagningar och uppteckningar görs av korre- spondens som den som åtgärden riktas mot inte deltar i. Tvångs- åtgärden är inte tänkt att avse sådan korrespondens och det kan därför ifrågasättas om inte sådant material bör förstöras omedelbart, på samma sätt som i dag gäller för de delar av meddelanden som omfattas av avlyssningsförbudet. Våra överväganden i denna fråga finns i avsnitt 7.1.4. Där framgår att vi inte föreslår någon specia- lreglering för dessa upptagningar och uppteckningar.

Upptagningar och uppteckningar som tagits in i en förundersökning, i en dom eller getts in till domstol

Som framgår ovan gäller inte förstöringsskyldigheten för upptag- ningar och uppteckningar som tagits in i ett förundersöknings- protokoll eller en dom eller som på annat sätt har getts in till domstol. En sådan ordning framstår som lämplig, med beaktande bl.a. av möjligheterna till insyn och efterhandskontroll i sådant material som ansetts vara av betydelse för rättegången. Det förefaller vidare praktiskt svårt och på många sätt olämpligt att efter viss tid radera delar av ett protokoll eller en dom.

Av det författningsförslag som lämnades i promemorian Över- skottsinformation (Ds 2003:13) framgick det uttryckligen att så- dana upptagningar och uppteckningar som tagits in i ett förunder- sökningsprotokoll eller åberopats som bevis i domstol inte skulle

214

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

förstöras. Regeringen ansåg, med hänvisning till en tidigare propo- sition, att en sådan reglering om material som tagits in i en för- undersökning inte behövdes, eftersom det redan framgick av gäll- ande rätt, prop. 2004/15:143 s. 44. Regeringens hänvisning avser en mening i författningskommentaren till den tidigare lydelsen av bestämmelsen, av vilken det framgår att förstöringsskyldigheten inte gäller till den del som upptagning eller uppteckning har tagits in i förundersökningsprotokollet, prop. 1988/89:124 s. 69. När det gäller upptagningar och uppteckningar som åberopats som bevis uttalade regeringen att dessa, med hänvisning till 27 kap. 24 § RB, ska förstöras när målet avgjorts slutligt, prop. 2004/15:143 s. 44.

Bestämmelsen om förstöring är en lagreglerad specialbestäm- melse som gäller före andra bestämmelser om bevarande och för- störing. Lämpligheten av att endast i förarbeten förordna om ett undantag för material som intagits i förundersökningar kan därför ifrågasättas. Det tycks emellertid inte råda några oklarheter om vad som utgör gällande rätt och några tillämpningsproblem har inte framkommit. Även om ett förtydligande skulle vara av godo kan det inte anses vara nödvändigt för att bestämmelsen ska uppfylla kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

När det gäller upptagningar och uppteckningar som åberopats som bevis är regeringens uttalande och det som anges i Åklagar- myndighetens RättsPM 2012:8 s. 20, att förstöringsskyldigheten omfattar sådana upptagningar som spelats upp som bevis vid en domstol men som inte getts in till domstolen, svårförenliga med rättegångsbalkens bestämmelser. Skriftliga handlingar och föremål som åberopas som bevis ska nämligen ges in till domstol enligt 45 kap. 7 § RB. Bestämmelsen omfattar uppenbarligen uppteck- ningar men rimligen också upptagningar. Som påpekas av Fitger m.fl., Rättegångsbalken, april 2018, Zeteo, kommentaren till 45 kap 7 §, har den bestämmelsen emellertid inte fått något större genom- slag och det är nog vanligt förekommande att just upptagningar spelas upp av åklagaren utan att något material ges in. Utifrån en integritetsaspekt framstår en sådan ordning också som bra, även om den ur rättssäkerhetsaspekter möjligen kan ifrågasättas. Inte heller i detta avseende får bestämmelsen om förstöring av upptagningar och uppteckningar, som inte tycks vålla några tillämpningsproblem, anses strida mot regeringsformen eller Europakonventionen.

215

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Uppgifter från upptagningar och uppteckningar

Även om upptagningar och uppteckningar ska förstöras får upp- gifterna från dem bevaras i enlighet med lag, med vissa begräns- ningar. I praktiken handlar det främst om att föra in uppgifter i olika former av register, som de brottsbekämpande myndigheterna an- vänder sig av i underrättelsesyfte, i enlighet med bestämmelserna i t.ex. polisdatalagen.

I samband med att preventivlagen och möjligheten att använda hemlig rumsavlyssning gjordes permanenta utvidgades möjlig- heterna att använda uppgifter på detta sätt. Bestämmelserna gjordes mer lika dem om överskottsinformation.

Säkerhetspolisen har framfört till oss att en del viktig information går om intet på grund av de strängare bestämmelserna för uppgifter från hemlig rumsavlyssning och preventiv tvångsmedelsanvändning.

Begränsningarna hänger ihop med begränsningarna att använda överskottsinformation. Med beaktande av vårt förslag om utvidgade möjligheter att använda överskottsinformation, finns det inte längre anledning att begränsa den efterföljande behandlingen av uppgifter från upptagningar och uppteckningar på annat sätt än vad som gäller för andra hemliga tvångsmedel, jämför SOU 2012:44 s. 694. Vi föreslår därför, som en följd av vårt förslag om överskottsinfor- mation, att begränsningarna som specifikt rör uppgifter från hemlig rumsavlyssning och tvångsåtgärder enligt preventivlagen ska tas bort.

Eftersom det med vårt förslag redan av närmast föregående paragrafer i lagarna framgår att uppgifterna får användas för andra ändamål än det som legat till grund för tvångsmedlet, finns det inte längre anledning att behålla styckena om hur uppgifter får behandlas i 27 kap. 24 § RB respektive 13 § preventivlagen. Som tidigare nämnts har styckena, som är placerade i bestämmelser om upp- tagningar och uppteckningar, vållat viss osäkerhet i tillämpningen, se avsnitt 7.3.3, särskilt SIN:s remissyttrande över SOU 2017:89, 2018-02-20 dnr 193-2017. Med vårt förslag renodlas således para- graferna så att 27 kap. 23 a § RB och 12 § preventivlagen reglerar hur upptagningar, uppteckningar och uppgifter får användas medan 27 kap. 24 § RB och 13 § preventivlagen reglerar hur upptagningar och uppteckningar ska granskas, bevaras och förstöras.

216

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Avlyssningsförbudet

För upptagningar och uppteckningar som omfattas av avlyssnings- förbudet gäller att dessa, i de delar de omfattas av förbudet, ska förstöras omedelbart. Så tycks det också tillämpas, enligt uppgifter från polis, åklagare och Säkerhetspolisen. Är det klart att uppgifterna omfattas av förbudet brukar de förstöras direkt, efter beslut från en överordnad, utan föregående kontakt med åklagare.

Även dessa inspelningar kan så klart innehålla uppgifter till fördel för den misstänkte. Det är emellertid viktigt att möjligheterna att ta del av materialet minimeras; utrymmet för missbruk minskar och förtroendet för att uppgifterna förblir hemliga ökar. I samman- hanget ska påpekas att inte ens den som granskar materialet behöver veta vad det handlar om, eftersom granskningen omedelbart ska avbrytas när det framkommer att inspelningen omfattas av förbudet. Bestämmelserna framstår därför som välmotiverade och förenliga med kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Den ändrade formuleringen som vi föreslår av 27 kap. 24 § RB kan vid en första anblick tyckas kollidera med bestämmelserna i 22 § samma kapitel. Enligt vår mening behövs emellertid inte något uttryckligt undantag från bevarandeskyldigheten i 24 § för sådant material som enligt 22 § ska förstöras omedelbart. Förutom prin- cipen om lex specialis, måste det anses uppenbart att bevarande- skyldigheten inte gäller sådana delar av materialet som omfattas av avlyssningsförbudet.

Något uttryckligt förbud mot att använda uppgifterna genom att t.ex. föra in dem i register i enlighet med polisdatalagen finns inte; förstöringsskyldigheten avser, enligt ordalydelserna, endast upptag- ningar och uppteckningar. Med beaktande av syftet med avlyss- ningsförbudet framstår det emellertid som självklart att uppgifter som framkommit under granskningen och som omfattas av avlyss- ningsförbudet, inte får användas. Även om Europadomstolen har poängterat vikten av att det råder tydliga regler för hur inhämtad information ska behandlas vid situationer där avlyssningsförbud aktualiseras, anser vi därför att regleringen sammantaget är tillräck- ligt tydlig för att uppfylla de krav som regeringsformen och Europa- domstolen ställer i detta avseende. Det har inte heller av vår undersökning av tillämpningen av avlyssningsförbudet framkommit någon anledning att förtydliga bestämmelsen av denna anledning.

217

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Angående förstörandeskyldighet för uppgifter från hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation som omfattas av yrkesmäs- sig sekretess, se avsnitt 7.3.2.

Följdändring i LSU

Hemliga tvångsmedel får användas för särskild utlänningskontroll enligt LSU. Bestämmelsen i LSU om upptagningar och uppteck- ningar hänvisar till 27 kap. 24 § andra och tredje styckena RB, se 22 § andra stycket LSU.

Vårt förslag om upptagningar och uppteckningar innebär bl.a. en justering av de stycken som LSU hänvisar till. Med vårt förslag måste därför hänvisningen i LSU ändras.

Utredningen har inte mandat att göra några överväganden som avser bestämmelserna om särskild utlänningskontroll, t.ex. hur upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångsåtgärder ska bevaras och förstöras. Vi föreslår därför bara en rent redaktionell ändring, nämligen att 22 § andra stycket LSU ska hänvisa till endast andra stycket i 27 kap. 24 § RB. Huruvida en förändring av 27 kap. 24 § RB föranleder en annan utformning av 22 § andra stycket LSU lämnas således utan överväganden.

Dokumentation

Dokumentation utgör ett nödvändigt verktyg för efterhandskon- troll, både för den enskilde och för tillsynsmyndigheter. Noggrann dokumentation av de åtgärder som utförs inom hemlig tvångs- medelsanvändning är också nödvändig för att uppfylla Europa- konventionens krav på användning av hemliga tvångsmedel.

Bestämmelser om dokumentation finns på olika nivåer i den svenska lagstiftningen. Såvitt avser förundersökning finns det i rättegångsbalken allmänna bestämmelser om att det ska föras ett protokoll över det som förekommit av betydelse för utredningen. Mer detaljerade bestämmelser finns i förundersökningskungörelsen, i vilken det bl.a. föreskrivs att beslut om tvångsmedel ska framgå av protokollet. Vidare finns det för åklagare bestämmelser om diarie- föring och dokumentation i Åklagarmyndighetens föreskrifter. I övrigt framgår dokumentationsplikten främst av upprättade

218

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

promemorior och interna riktlinjer. Se avsnitt 3.7.3 för en mer utförlig redovisning.

Av SIN:s uttalanden och de samtal som vi har haft med anställda vid nämndens kansli har framgått att dokumentationen till stora delar har varit bristfällig hos de brottsbekämpande myndigheterna och att detta har försvårat nämndens tillsyn. Anställda vid SIN har upplevt att det är närmast slumpartat om det går att följa t.ex. besluten om förstöring och att det ofta saknas förståelse för varför dokumentation behövs. Av uttalandena från nämnden framgår att det i flera ärenden saknats uppgift om när förundersökning avslutats eller, om åtal väckts, målet slutligen avgjorts. Dokumentationen har även varit bristfällig när det gäller förstöring. SIN har därutöver påpekat flera andra dokumentationsbrister. Det har från SIN:s sida framförts ett behov av en lagstadgad dokumentationsplikt specifikt för användningen av hemliga tvångsmedel, se även nämndens uttalande 2015-11-18 dnr 2144-2014, 2015-03-25 dnr 137-2014 och 2088-2014.

Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten registrerar sedan mitten av januari 2017 ärenden om hemliga tvångsmedel i ett särskilt it-stöd, HTM-Cåbra. Under 2016 och dessförinnan regist- rerades hemliga tvångsmedel i manuella diarier. Riksenheten för säk- erhetsmål, den enhet inom Åklagarmyndigheten som handlägger Säkerhetspolisens ärenden, använder fortfarande manuella diarier huvudsakligen. Representanter för Åklagarmyndigheten har fram- fört både till SIN och till oss att många av de dokumentationsprob- lem som funnits kommer att försvinna när det nya systemet är fullt ut implementerat. Enligt åklagare strukturerar systemet informa- tionen på ett mycket bra sätt och ger möjlighet till bevakningar. Systemet förutsätter emellertid alltjämt att uppgifter i viss mån förs in manuellt. Därtill är det frikopplat från det vanliga it-stödet, Cåbra, vilket leder till risk för informationstapp när uppgifter ska föras in i förundersökningsprotokoll.

Polismyndigheten införde nya riktlinjer för hanteringen av hemliga tvångsmedel i oktober 2017. Riktlinjerna avser bl.a. hur förstöringsåtgärder ska dokumenteras.

Som framgår har de brottsbekämpande myndigheterna gjort en del åtgärder i tiden efter de redovisade uttalandena av SIN. Det är ännu är för tidigt för att se konsekvenserna av åtgärderna. Riktlinjer är i sig viktiga men det krävs också att personer som hanterar

219

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

hemliga tvångsmedel känner till riktlinjerna och är måna om att följa dem. SIN påpekade i ett uttalande år 2012 att åklagarnas RättsPM 2012:8 skulle komma att bli ett viktigt komplement till de redan befintliga riktlinjerna. Det kan dock noteras att SIN:s kritik för bristfällig dokumentation inte upphörde tiden därefter. Åklagar- myndighetens nya informationssystem, som innebär en ändrad informationsstruktur och möjlighet till bevakningar för t.ex. be- dömningar om underrättelser och förstöring, kan antas få större genomslagskraft på hanteringen av dokumentation.

Dokumentationen vid Säkerhetspolisen och vid Åklagarmyndig- hetens riksenhet för säkerhetsmål är inte närmare inspekterad av SIN efter år 2013, i de delar som är relevanta för vårt uppdrag. Säkerhetspolisen har emellertid förklarat för oss hur myndigheten dokumenterar åtgärder och förevisat aktuella informationssystem. Annat har inte framkommit än att dokumentationen vid Säkerhets- polisen och den tillhörande åklagarenheten sköts på ett bra sätt. Vad gäller förstöringsbeslut används speciella blanketter som ska återredovisas till åklagare både efter mottagandet och efter att för- störelse verkställts. Även beslut om t.ex. att tvångsåtgärder tillfälligt avbryts och återupptas under tillståndstiden dokumenteras.

Vad gäller själva upptagningarna och uppteckningarna registreras dessa vid såväl Polismyndigheten som vid Säkerhetspolisen. Bl.a. datum och tid för upptagningarna och uppteckningarna registreras automatiskt i avlyssningssystemet. Det loggas även automatiskt vem som tagit del av informationen i systemen och att material har för- störts.

Sammantaget tycks det finnas ett problem kring dokumentation, framför allt vad avser beslut om förstöring. Med beaktande av de svårigheter som SIN förklarat sig ha av att kunna utföra en ordentlig tillsyn, på grund av dokumentationsbrister, kan det ifrågasättas om de krav som Europakonventionen ställer på dokumentation vid hemliga tvångsmedel fullt ut har uppfyllts. Problemet verkar inte finnas inom Säkerhetspolisen och till den verksamheten hänförlig åklagarenhet.

Det har skett förändringar under år 2017, som ännu inte har varit möjliga att se följderna av. Det framstår emellertid inte som särskilt tillfredsställande att Sveriges förmåga att uppfylla kraven enligt Europakonventionen ska vara beroende av interna riktlinjer eller datasystem. Det ska också påtalas att SIN både till oss och till

220

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Justitiedepartementet har påtalat ett behov av ett författnings- reglerat dokumentationskrav, se t.ex. SIN:s uttalande 2015-11-18 dnr 2144-2014 samt SIN:s remissvar över SOU 2017:89, 2018-02-20 dnr 193-2017 s. 8. Vår bedömning är därför att det av lagtext ska framgå att uppgifter om beslut och vissa andra åtgärder som rör hemliga tvångsmedel ska dokumenteras.

Dokumentationsplikten bör utgå från SIN:s behov av upp- gifterna i tillsynsverksamheten och en tilltalads behov av uppgifterna under en rättegång. De typer av uppgifter som ska dokumenteras enligt åklagarnas och Polismyndighetens föreskrifter och riktlinjer utgör en bra utgångspunkt. De exakta uppgifterna som bör doku- menteras kan variera över tid beroende på bl.a. teknikutveckling. Den lagstadgade dokumentationsplikten bör därför inte vara alltför detaljerad. Lagregeln kan i stället kompletteras med mer preciserade föreskrifter eller riktlinjer. För åklagarväsendets del bör sådana före- skrifter kunna meddelas med stöd av 1 b § åklagarförordningen (2004:1265).

Vårt förslag är att det av såväl rättegångsbalken som preventiv- lagen ska framgå att beslut och andra åtgärder som rör hemliga tvångsmedel (även postkontroll) ska dokumenteras om de avser verkställighet av tillståndet, avlyssningsförbudet, upphävande av till- ståndet, användande av överskottsinformation, förstörande av upp- tagningar och uppteckningar, tillträdestillstånd för installation av tekniska hjälpmedel och underrättelse till enskild.

Vårt förslag innebär bl.a. följande. Uppgifter om när tvångs- medlet verkställts och avslutats ska antecknas. Beslutet om för- störing ska dokumenteras, liksom datum för när beslutet verkställts. Om avlyssningsförbudet aktualiseras ska det dokumenteras. Beslut om att överskottsinformation ska användas utanför ärendet ska dokumenteras. Avseende underrättelser till enskild ska varje pröv- ning av om underrättelse kan lämnas dokumenteras, liksom datum för när underrättelse ägt rum eller när man beslutat att i stället underrätta SIN. Datum och tid för tillträden till utrymmen enligt vad som avses i 27 kap. 25 a § RB ska dokumenteras samt när utrust- ning tagits bort eller gjorts obrukbar. Det ska finnas en uppgift om när förundersökningen lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, när målet slutligt avgjorts samt andra tidpunkter som kan vara relevanta för bedömningen av om förstöring och underrättelse gjorts

221

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

i rätt tid. (För preventivlagen gäller i stället tidpunkten för när ärendet avslutats.24)

Vårt förslag utgör till stor del en kodifiering av det som redan framgår av t.ex. Riksåklagarens riktlinjer och Åklagarmyndighetens föreskrifter och RättsPM. Några specifika riktlinjer avseende verk- ställandet av tillträdestillstånd enligt 27 kap. 25 a § RB finns emeller- tid inte. Dessa tillträden kan i detta avseende jämföras med husrann- sakan, för vilket särskilt protokoll ska upprättas enligt 28 kap. 9 § RB. För att tillsyn och annan efterkontroll ska kunna genomföras är det rimligt att tidpunkten för verkställandet av tillträde dokumen- teras.

Det kan även diskuteras om inte några av uppgifterna borde finnas antecknade i förundersökningsprotokollet, jämför t.ex. 7 § i den norska Forskrift om kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesing (kommunikasjonskontrollforskriften). Detta är emel- lertid främst en fråga som rör insyn. Med beaktande av den miss- tänktes möjligheter att få del av förundersökningens sidomaterial, bedömer vi det inte nödvändigt att föreslå någon ändring i denna del för att uppfylla kraven i regeringsformen och Europakonventionen. Läs mer om insyn i avsnitt 7.7.1.

Det bör fortsatt vara förundersökningsledaren som ytterst ansvarar för att dokumentation sker under förundersökningen. Det betyder emellertid inte att all dokumentation ska ske hos Åklagarmyndigheten. Det är i stället lämpligare att åtgärderna dokumenteras vid den myndighet de vidtas. Sådant som rör upptagningar och uppteckningar lär t.ex. automatiskt dokumenteras i Polismyndighetens eller Säker- hetspolisens avlyssningssystem. Ett annat exempel är att beslutet om förstöring ska dokumenteras hos Åklagarmyndigheten medan verk- ställandet kommer att dokumenteras av den myndighet som faktiskt förstör materialet, t.ex. Polismyndigheten. Eftersom åklagaren har en skyldighet att tillse att förstöringen utförs är det emellertid lämpligt att det även hos Åklagarmyndigheten finns anteckningar t.ex. om när förstöringen verkställdes och när återrapportering från den verkställ- ande myndigheten ägde rum.

När det gäller tvångsåtgärder enligt preventivlagen finns det ingen förundersökningsledare. Enligt uppgift från Säkerhetspolisen är det ändå åklagaren som beslutar om t.ex. hur överskottsinfor- mation får användas och om förstöring. Det är också åklagaren som

24Angående denna tidpunkt se prop. 2006/07:133 s. 96.

222

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

ansökt om tillstånd att få använda tvångsmedlet. Det är därför lämpligt att det övergripande ansvaret för att dokumentation sker även vid tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen åvilar den för ärendet ansvariga åklagare. Om inte någon sådan finns utsedd är det ansökande åklagare som är ansvarig.

7.4Underrättelse

Bedömning: Systemet med underrättelser till enskilda som be- rörts av en hemlig tvångsåtgärd är förenligt med kraven i reger- ingsformen och Europakonventionen.

7.4.1Kraven i regeringsformen och Europakonventionen

Enligt Europakonventionen ska den som varit utsatt för en hemlig tvångsåtgärd som huvudregel informeras om det. Det finns dock inte något absolut krav på underrättelse i alla situationer, med hän- visning till att underrättelsen kan äventyra syftet med åtgärden och avslöja hemliga arbetsmetoder. En underrättelse bör dock skickas så fort sekretessen inte längre utgör ett hinder. Underrättelse kan i vissa fall helt underlåtas, om det finns möjlighet för en enskild att vända sig till ett oberoende organ med utredningsbefogenheter. Läs mer i avsnitt 4.2.5.

Något krav på underrättelse till enskild finns inte enligt reger- ingsformen.

7.4.2Regleringen

Den svenska regleringen om underrättelser beskrivs i avsnitt 3.7.4. Som huvudregel ska underrättelse lämnas till den misstänkte och till innehavaren av den övervakade eller avlyssnade utrustningen, adressen eller platsen, men inte när tvångsmedlet avsett vissa brott som faller inom Säkerhetspolisens ansvarsområde. För det fall underrättelse ska lämnas, men det underlåtits på grund av långvarig sekretess, ska SIN underrättas om detta.

Det finns flera undantag från underrättelseskyldigheten. Vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda

223

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

vem som kan misstänkas för ett brott behöver inte underrättelse lämnas vid basstationstömningar (som ju inte avser nummer, adress eller utrustning, prop. 2011/12:55 s. 106) eller om integritets- intrånget är ringa. Postkontroll enligt rättegångsbalken omfattas inte heller av underrättelseskyldigheten. Dessa undantag kommer emellertid inte närmare att analyseras av oss, eftersom de inte ens indirekt kan hänföras till de bestämmelser som permanentades den 1 januari 2015 och därmed faller utanför vårt uppdrag. Detsamma gäller undantag som finns i andra lagar, såsom LSU, lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder.

Syftet med underrättelseskyldigheten är bl.a. att den enskilde ska få möjlighet att bedöma vilket integritetsintrång som åtgärden har inneburit och kunna reagera mot vad han eller hon kan anse ha varit en rättsstridig åtgärd. En skyldighet att lämna en sådan underrättelse har även ansetts kunna ha en återhållande verkan på användningen av hemliga tvångsmedel och bidra till att prövningen inför ett beslut sker på ett än mer noggrant sätt, prop. 2006/07:133 s. 30. Ett krav på att enskilda ska underrättas är således en åtgärd som syftar till att förbättra kontrollen över tillämpningen av reglerna. Det är därför logiskt att Europadomstolen ansett att en underlåten underrättelse i vissa fall kan uppvägas av att det finns en förutsättningslös möjlighet att begära ett tillsynsorgans kontroll av om personen varit föremål för någon lagvidrig hemlig tvångsåtgärd.

7.4.3Utredningsbrotten och preventivlagen

Som framgår ovan gäller ingen underrättelseskyldighet ens till SIN om tvångsmedelsanvändningen avser viss brottslighet inom Säker- hetspolisens ansvarsområde, oaktat om det rör användning i preven- tivt syfte eller under förundersökning. Samtliga utredningsbrott är undantagna och all användning av hemliga tvångsmedel enligt preventivlagen, med undantag för användning avseende brottslighet som innefattar mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov miss- handel, människorov eller olaga frihetsberövande i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmed- ling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åt- gärd eller att hämnas en åtgärd. Denna brottslighet handläggs i första

224

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

hand av Polismyndigheten och undantogs därför inte från under- rättelseskyldigheten. Se prop. 2006/07:133 s. 53 samt 2013/14:237 s. 157 och 158.

Säkerhetspolisens verksamhetsområde

Anledningen till att Säkerhetspolisens verksamhet är undantagen från underrättelseskyldighet är att verksamheten bedömts vara av särskilt känsligt slag. Det är även regelmässigt långa utredningstider och sekretessen består normalt under längre tid än ett år i Säker- hetspolisens ärenden. Underrättelser skulle också avsevärt försvåra myndighetens internationella samarbete. Se prop. 2006/07:133 s. 50 och SOU 2006:98 avsnitt 4.2.7.

Mot bakgrund av de redovisade skälen framstår det i sig inte som omotiverat eller stå i strid med kraven i regeringsformen och Europakonventionen att underrättelse underlåts. Emellertid får det till följd att kontrollsystemet är sämre än vid annan hemlig tvångs- medelsanvändning. Fråga uppkommer därför om det finns anledning att SIN ska underrättas om den hemliga tvångsmedelsanvändning som företas. Vi bedömer inte detta som nödvändigt. En under- rättelseskyldighet för dessa brott skulle inte innebära att SIN upp- märksammades på att en undantagssituation har tillämpats (som vid annan underrättelse till SIN), i stället skulle nämnden underrättas om i princip all hemlig tvångsmedelsaktivitet hos Säkerhetspolisen enligt dessa lagar. Förutom vid inhämtning enligt inhämtningslagen (som inte föregås av domstolsprövning), underrättas SIN inte löpande om någon annan användning av hemliga tvångsmedel, t.ex. i samband med att domstolen meddelar beslut eller att de hemliga tvångsåtgärderna verkställs.25 I stället genomför nämnden löpande tillsyn av tvångsmedelsanvändningen, främst genom inspektioner och kontroller på begäran av enskilda. Det gäller även tillsynen över Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel.

SIN:s löpande tillsyn, enskildas möjlighet att vända sig till SIN för kontroll och regeringens statistiska redovisning av Säkerhets- polisens användning av hemliga tvångsmedel till riksdagen ger goda möjligheter till kontroll av verksamheten, trots att underrättelse till

25Sådan underrättelse har Utredningen om hemlig dataavläsning föreslagit för hemlig data- avläsning om det införs, SOU 2017:89 s. 425.

225

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

enskild eller SIN inte lämnas. Bestämmelserna bedöms därför fören- liga med kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Polismyndighetens användning av preventivlagen

Som framgår ovan, finns det en underrättelseskyldighet i preventiv- lagen för viss brottslighet inom den öppna polisens verksamhets- område. Det kan inledningsvis noteras att den öppna polisen, såvitt känt, aldrig hittills har använt preventivlagen.

Underrättelseskyldigheten motsvarar den i rättegångsbalken. Det är således bara misstänkta och innehavare av nummer, plats, etc. som ska underrättas. Personer som använt en avlyssnad telefon (exv. hushållsmedlemmar till misstänkt) och personer som ringer till ett avlyssnat nummer eller befinner sig i ett kameraövervakat rum behöver inte underrättas. I samband med olika reformer av under- rättelseskyldigheten har regeringen övervägt om även dessa personer bör underrättas. Argumenten mot underrättelse till andra än miss- tänkta och innehavare har varit att det dels skulle bli en administrativ utmaning, eftersom stora utredningsresurser skulle behöva läggas för att identifiera personerna, dels att en sådan utredning skulle öka integritetsintrånget, särskilt eftersom man skulle behöva ta del av upptagningar som annars skulle förstöras. Se prop. 2006/07:133 s. 37, 39 och 40 samt prop. 2011/12:55 s. 106.

Tvångsmedlet är visserligen inte riktat mot dessa personer men de har likväl blivit utsatta för ett ingrepp i sitt privatliv och sin kom- munikation. Därtill skulle en underrättelse kunna skapa en praktisk möjlighet för dem att begära SIN:s kontroll av om tvångsåtgärderna och den efterföljande behandlingen av upptagningar, uppteckningar och uppgifter varit lagenliga. De argument som framförts av reger- ingen har emellertid tyngd. En lösning skulle därför kunna vara att underrättelse ska lämnas till de personer som kan identifieras utan vidare utredningsåtgärder. En sådan bestämmelse kan emellertid ge upphov till nya frågeställningar: hur säkert identifierad ska personen vara, vem är det som ska kunna identifiera personen, etc. Därtill skulle det i viss mån bli slumpartat vem som kommer att underrättas och inte. Om det endast handlar om enstaka tillfällen och infor- mationen inte lett till någon ytterligare åtgärd mot personen är

226

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

behovet av en underrättelse också mindre. Slutligen ska beaktas att all hemlig tvångsmedelsanvändning står under tillsyn av SIN.

Vid en sammantagen bedömning anser vi att avsaknaden av underrättelse till andra personer än misstänkta och innehavare inte strider mot kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Vid postkontroll finns det ingen underrättelseskyldighet till de berörda. Någon motivering till detta finns inte, se prop. 2006/07:133 s. 53 och 54 samt 2013/14:237 s. 157. När det gäller postkontroll enligt rättegångsbalken motiverades undantaget däremot, men på olika sätt beroende på situation, prop. 2006/07:133 s. 35 och 36. Regeringen anförde att om kontrollen leder till beslag kommer underrättelse om beslaget att ske, så fort det inte är till men för utredningen. Det finns då ingen anledning att underrätta särskilt om själva postkontrollen. För det fall postkontrollen inte leder till beslag kommer myndigheterna inte att få del av innehållet i försän- delsen. Även om mottagaren och ibland avsändaren kan framgå av omslaget har integritetsintrånget bedömts som så begränsat att det inte motiverar underrättelser till de berörda personerna.

Argumenten mot ett krav på underrättelse vid postkontroll under förundersökning kan inte överföras på postkontroll enligt preven- tivlagen, som innebär att myndigheten får öppna och granska försän- delsen. Den brottsbekämpande myndigheten kan ta del av förtrolig korrespondens, som omfattas av tystnadsplikt enligt 2 kap. 14 § postlagen (2010:1045) och skyddet enligt regeringsformen och Europakonventionen. Det kan noteras att beslag av skriftliga med- delande mellan en misstänkt person och dennes närstående har av regeringen ansetts jämförbart med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ur integritetssynpunkt, prop. 2007/08:163 s. 61. Myndigheten har genom tvångsåtgärden normalt också medvetet försenat kommunikationen mellan avsändare och mottagare.

Avsaknaden av en underrättelse till den enskilde uppvägs av att en domstolsprövning skett och av SIN:s efterhandskontroller. Även om det kan tyckas inkonsekvent och omotiverat att postkontroll inte omfattas av underrättelseskyldighet kan det därmed inte anses vara oförenligt med de krav som ställs i regeringsformen och i Europakonventionen. Utredningen lämnar därför, i enlighet med direktiven, inte något förslag på en underrättelseskyldighet vid postkontroll.

227

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

7.4.4Hemlig rumsavlyssning

Underrättelseskyldigheten för hemlig rumsavlyssning motsvarar den för hemlig kameraövervakning under förundersökning, dvs. misstänkta och platsinnehavare ska som huvudregel underrättas. Vad avser personer som inte är misstänkta men som kan ha blivit föremål för den faktiska avlyssningen hänvisas till bedömningen i föregående avsnitt.

När det gäller bestämmelserna om uppskjuten och underlåten underrättelse på grund av bestående sekretess, framstår regleringen mot bakgrund av syftet med hemliga tvångsåtgärder som rimlig. Eftersom en underlåten underrättelse ska ersättas med en under- rättelse till SIN bedömer vi, som antytts i avsnitt 7.4.2, att bestäm- melserna även i denna del är förenliga med kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Enligt Riksåklagarens riktlinjer RåR 2012:1 ska en ny sekretess- prövning göras senast vid utgången av varje kvartal. Mer frekventa prövningar än så torde enligt oss inte leda till någon större nytta i rättssäkerhetshänseende.

Det har vid samtal med åklagare framförts till oss att underrät- telseinstitutet innebär en administrativ börda, inte minst vad avser mindre framgångsrika förundersökningar om mord, som kan pågå för evigt, utan att brottet blir preskriberat. Bl.a. har föreslagits att det ska finnas en möjlighet att underlåta underrättelse även fast för- undersökning fortfarande pågår, om det gått lång tid sedan tvångs- åtgärden verkställdes. Vi bedömer emellertid underrättelseinstitutet som viktigt för den enskildes möjlighet till efterhandskontroll. Det får också anses vara en förutsättning att det, eller liknande system, existerar för att den hemliga tvångsmedelsanvändningen ska vara förenlig med kraven i Europakonventionen. Även om det kan finnas ärenden i vilka sekretessen består under mycket lång tid och som ger upphov till en mängd sekretessprövningar, kan det noteras att sekretessen oftast till sist lär avta och därmed inte längre utgöra ett hinder mot att underrätta den berörde. Det finns inte heller ett lagkrav (endast riktlinjer) på kvartalsvisa prövningar och i särfall torde prövningsfrekvensen kunna anpassas efter rådande förutsätt- ningar. Oavsett vilken bedömning som görs av behovet av underrät- telser ankommer det inte på oss att ge förslag som kan antas innebära

228

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

en försämring ur rättssäkerhetshänseende. Frågan lämnas därmed utan ytterligare överväganden.

SIN har vid sina inspektioner i flera fall uppmärksammat brister i tillämpningen av underrättelseinstitutet. Det finns exempel på åklag- are som underlåtit underrättelse till misstänkt, trots att det på grund av det angivna skälet (ringa integritetsintrång) inte varit lagligen möjligt. Det finns även åklagare som innan ettårsfristen förflutit slutligt underlåtit underrättelse på grund av sekretess. Det stora flertalet av de uttalanden som innehåller kritik om underrättelser rör emellertid att den första prövningen av om underrättelse kan lämnas görs sent, ibland långt efter att förundersökningen avslutats. Därtill ges ibland kritik mot brister i utformningen av underrättelserna.

I rättegångsbalken finns bestämmelser om att underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast en månad efter det att förundersökningen avslutades. Det finns också angivet vad en underrättelse ska innehålla. Mer stöd finns i Åklagar- myndighetens RättsPM. Bestämmelserna är klara och ingen av aktörerna som vi träffat har ansett att de är svårtillämpade. De problem som SIN har uppmärksammat tycks snarare bero på slarv eller bristande rutiner. Som framgår av avsnitt 7.3.4 har Åklagarmyn- digheten nyss implementerat ett nytt it-stöd, HTM-Cåbra, som bättre strukturerar information och gör det möjligt med bevakningar för bl.a. underrättelser. Det har ännu inte varit möjligt att se följderna av detta system men flera åklagarkammare har framfört till SIN att situationen kommer att förbättras kraftigt på grund av systemet.

Mot bakgrund av det anförda gör vi bedömningen att nödvändiga åtgärder har vidtagits för att systemet med underrättelser ska fungera och vara förenligt med kraven i Europakonventionen. Några ytter- ligare åtgärder föreslås inte.

229

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

7.5Efterhandskontroll

Bedömning: Systemet med tillsyn av bl.a. SIN, JK och JO samt genom regeringens skrivelse till riksdagen uppfyller de krav som ställs på efterhandskontroll i regeringsformen och Europakon- ventionen.

7.5.1Kraven enligt regeringsformen och Europakonventionen

Tillsynsorganet måste enligt Europakonventionen vara oberoende i förhållande till den verkställande myndigheten samt ha tillräckliga befogenheter och behörigheter för att genomföra en fortlöpande kontroll av tvångsmedelsanvändningen. Det innebär bl.a. att till- synsorganet ska kunna få tillgång till allt material av betydelse, även om det omfattas av sekretess. Även tillsynsmyndighetens verksam- het bör vara föremål för offentlig granskning, t.ex. genom rapporter om utförda åtgärder. Läs mer i avsnitt 4.2.5.

I regeringsformen finns bestämmelser om att riksdagen väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän), som ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra före- skrifter. Domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. En ombudsman har rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och hand- lingar. Allmän åklagare ska på begäran biträda en ombudsman. Av regeringsformen framgår också att Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Se 13 kap. 6 och 7 §§ RF.

7.5.2Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden

SIN började sin verksamhet den 1 januari 2008. Nämnden bildades bl.a. för att utöva tillsyn över brottsbekämpande verksamhet som avser användning av hemliga tvångsmedel och för att en person som varit utsatt för hemliga tvångsåtgärder skulle ha någonstans att vända sig för att få kontrollerat om tvångsmedelsanvändningen varit lagenlig, prop. 2006/07:133 s. 31.

230

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Nämndens ledamöter utses av regeringen för viss tid, högst fyra år. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Se 5 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet.

Nämndens tillsyn

SIN:s uppdrag består i att utöva tillsyn över bl.a. de brottsbe- kämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel, 1 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Tillsynen omfattar även sådan verksamhet hos dessa myndigheter som hänger samman med tvångsmedelsanvändningen. Det innebär att tillsynen ska avse även den vidare hanteringen av inhämtade uppgifter hos myndigheterna, bl.a. när det gäller överskottsinformation. SIN:s uppdrag omfattar också tillsyn över Polismyndighetens, Säkerhets- polisens och Ekobrottsmyndighetens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen och lagen om polisens allmänna spaningsregister26. Exakt hur tillsynen av personuppgiftsbehandlingen för Polis- myndigheten ska regleras är nu föremål för överväganden, se t.ex. SOU 2016:65, 2017:29 och 2017:74 samt prop. 2017/18:232.

SIN bedriver sin verksamhet genom inspektioner och andra under- sökningar som sker på eget initiativ. När nämnden beslutar att inleda tillsyn på eget initiativ görs detta främst utifrån bedömningen av var risken för en felaktig rättstillämpning hos de granskade myndig- heterna är som störst. Bedömningen baseras på nämndens egna erfarenheter men även andra myndigheters iakttagelser kan beaktas. Nämnden kan även inleda tillsyn t.ex. efter att någon företeelse har uppmärksammats i medierna. Inriktningen på nämndens tillsyn på eget initiativ sker även med beaktande av de uppdrag som myndig- heten får från regeringen. Med utgångspunkt från ovanstående be- slutar nämnden om fokusområden för sin tillsyn. Nämndens ambition är att sprida sina tillsynsinsatser såväl geografiskt som verksamhets- mässigt. Se 2 och 4 §§ lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet samt SIN:s årsredovisning 2016 s. 7 och 8.

Till grund för tillsynsverksamheten ligger även de anmälningar som de brottsbekämpande myndigheterna gör då underrättelse har under- låtits på grund av sekretess, 14 b § förundersökningskungörelsen

26Denna lag upphörde att gälla den 28 februari 2017.

231

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

(1947:948) och förordningen (2007:1144) om fullgörande av under- rättelseskyldighet enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att för- hindra vissa särskilt allvarliga brott.

SIN har rätt att få de uppgifter och det biträde som nämnden begär av den myndighet som omfattas av tillsynen samt begärda uppgifter av andra myndigheter och domstolar. Nämnden har inte befogenheter att hålla förhör med enskilda tjänstemän. Det utesluter emellertid inte en personlig kontakt med dessa. Tillsynsärendena kan utmynna i uttalanden om konstaterade förhållanden eller behov av förändringar i verksamheten. Dessa avgöranden är varken bindande eller överklag- bara utan nämnden ska i stället anmäla sina iakttagelser och överlämna relevanta delar av det som har framkommit i tillsynsärendet till den myndighet som ansvarar för frågan. Se 2 och 6 §§ lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet och prop. 2006/07:133 s. 68–70 och 83.

Begäran om kontroll

SIN ska på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för ett hemligt tvångsmedel och om användningen av detta tvångsmedel har skett i enlighet med lag eller annan författning, 3 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. En sådan begäran får också avse frågan om polisens personuppgiftsbehandling varit författningsenlig. Det finns inget krav på att den enskilde ska ha skäl för sin begäran eller att det ska finnas en konkret misstanke om att personen är föremål för en hemlig tvångsåtgärd. Den enskilde ska underrättas om att kontrollen har utförts.

Om nämnden bedömer att det förekommit felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten gentemot den enskilde ska det anmälas till JK. Om SIN i stället bedömer att det förekommit felaktigheter som innefattar misstanke om brott ska ärendet anmälas till åklagare eller annan behörig myndighet. Vidare ska nämnden, om den finner omständigheter som Datainspektionen bör uppmärk- sammas på, anmäla det till inspektionen. Se 20 § förordningen (2007:1141) med instruktion för Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden.

232

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Tillsynen över nämnden

Riksrevisionen gav år 2016 ut rapporten Tillsyn över brotts- bekämpande myndigheter – En granskning av Säkerhets- och integ- ritetsskyddsnämnden (RIR 2016:2). Rapporten utgör en samman- fattning av den granskning som Riksrevisionen gjorde av SIN i syfte att bedöma om nämnden bedriver sin verksamhet på ett ändamåls- enligt och effektivt sätt samt för att undersöka om SIN:s tillsyn leder till åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna. Som en del av granskningen gick Riksrevisionen igenom samtliga SIN:s tillsyns- ärenden som inletts och avslutats under åren 2012–2014. Andra delar av granskningen utgjordes av bl.a. genomgång av styrdokument, djupintervjuer med nämnden och de brottsbekämpande myndig- heterna, genomgång av de ekonomiska förutsättningarna, genom- gång av ett antal kontrollärenden (kontroll efter begäran av enskild) samt observationer av det pågående arbetet. Av rapporten framgår, såvitt nu är av intresse, i huvudsak följande.

Riksrevisionens slutsats var att SIN har fått tillräckliga förut- sättningar för att kunna bedriva verksamheten ändamålsenligt och effektivt samt att nämnden utför sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. De brottsbekämpande myndigheterna tar SIN:s uttalanden på allvar och följer dessa när det gäller synpunkter om regelefterlevnad. När det gäller nämndens rekommendationer har Riksrevisionen däremot funnit att myndigheterna i en del fall väljer att inte följa dessa.

Enligt Riksrevisionen och de brottsbekämpande myndigheterna är SIN:s uttalanden välmotiverade och tydliga. Det finns underlag i form av sammanställda iakttagelser, resultat av registerslagningar och frågor som kommunicerats med myndigheterna. Även besluten att inleda en tillsyn är välmotiverade. Riksrevisionen ansåg det lätt att följa ett ärendes gång och bedömde dokumentationen av utförda åtgärder vara tydlig. Kontroller på begäran av enskild utförde SIN också på ett fullgott sätt.

De risker som Riksrevisionen identifierade rörde dels brist på kontinuitet i personalstyrkan, som under år 2013 och 2014 till stor del utgjordes av föräldra- och tjänstlediga, dels att tillsynsverksam- heten kunde komma att trängas undan av kontrollärendena, som ibland krävt stora personalresurser.

233

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

De brottsbekämpande myndigheterna var överlag positivt inställ- da till SIN. När de inte följt SIN:s rekommendationer har det berott på olika orsaker, däribland att frågorna skulle hanteras inom en kommande omorganisation men också att myndigheten inte hållit med SIN om dess slutsatser. Rekommendationerna har i andra fall lett till att styrdokument och interna föreskrifter förändrats. SIN påtalade för Riksrevisionen att om myndigheterna inte är överens med nämnden kan nämnden föra frågan vidare till regeringen. Riks- revisionen ansåg att SIN borde utnyttja den möjligheten oftare vid de fall när myndigheterna återkommande hade olika uppfattningar.

Riksrevisionen ansåg att SIN genom sin återkommande tillsyn inom samma områden följde upp hur lämnade synpunkter hanteras av de brottsbekämpande myndigheterna och ansåg att SIN:s tillsyn fungerar och får effekt.

7.5.3Datainspektionen

Datainspektionen är tillsynsmyndighet för behandling av person- uppgifter. Myndigheten utför inspektioner och hanterar klagomål och frågor från enskilda personer. Datainspektionen har rätt att få tillgång till de personuppgifter som behandlas, upplysningar och dokumentation om behandlingen samt i övrigt den hjälp och infor- mation som behövs för tillsynen. Om Datainspektionen konstaterar att personuppgifter behandlas på ett olagligt sätt ska myndigheten genom påpekanden eller liknande förfaranden försöka att åstadkom- ma rättelse. Inspektionen kan också förelägga den personuppgifts- ansvarige (eller personuppgiftsbiträdet) att vidta åtgärder. Om bristen är allvarlig kan Datainspektionen förbjuda fortsatt behandling. Det finns även en möjlighet att besluta om sanktionsavgift. Datainspek- tionen och SIN har delvis överlappande tillsynsansvar när det gäller t.ex. Polismyndighetens behandling av personuppgifter. Se 5 kap. 5–7 §§ brottsdatalag (2018:1177), 2 a § förordningen (2007:975) med in- struktion för Datainspektionen, 3 § förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning samt prop. 2017/18:232 s. 273.

234

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

7.5.4Riksdagens ombudsmän

Förutom den specifika tillsynen av SIN och Datainspektionen, utövar Riksdagens ombudsmän (”JO”) och Justitiekanslern tillsyn över att myndigheterna följer lagar och andra författningar.

JO ska särskilt se till att de grundläggande fri- och rättigheterna inte överträds i den offentliga verksamheten men också verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. JO får därför göra framställningar till riksdag och regering om författningsändringar.

Ombudsmännens tillsyn baseras på anmälningar från allmänheten och på initiativärenden och inspektioner. I sin tillsyn får JO närvara vid en myndighets överläggningar och ha tillgång till myndighetens protokoll och handlingar. Myndigheter och tjänstemän är också skyldiga att lämna de upplysningar och yttranden som JO begär.

JO avgör ärenden genom beslut. I ett beslut kan JO uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig, en så kallad erinran. JO har inte befogenhet att själv meddela straffrätts- liga sanktioner eller disciplinära påföljder. JO är inte heller någon besvärsmyndighet och får därför inte överpröva eller på annat sätt ändra de granskade besluten. Beslut i JO:s ärenden är inte rättsligt bindande. I formellt hänseende är besluten inte något annat än ett uttryck för ombudsmannens personliga uppfattning i de behandlade frågorna. JO får även göra uttalanden som avser att främja enhetlighet och ändamålsenlig rättstillämpning.

JO kan, som särskild åklagare, väcka åtal mot en befattningshavare som, genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget, har begått en brottslig gärning. JO kan också anmäla en tjänsteman för prövning av disciplinansvar. Slutligen kan JO överlämna ett ärende till en annan myndighet för handläggning, om ärendet är av sådan karaktär att det är lämpligt att det utreds och prövas av någon annan myndighet än JO och den myndigheten inte tidigare prövat saken.

7.5.5Justitiekanslern

Justitiekanslern (JK) har i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. Tillsynen har till syfte att kontrollera att lagar och andra författningar följs. Som regel initieras JK:s granskning av en

235

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

anmälan från en enskild eller en myndighet. Ett tillsynsärende kan också påbörjas i samband med en inspektion eller genom att JK på eget initiativ tar upp ett ärende.

I de ärenden som JK handlägger föreligger en skyldighet för enskilda befattningshavare och myndigheter att lämna den infor- mation och de yttranden som JK begär.

JK kan inte ge direktiv om hur ett ärende hos en förvaltnings- myndighet ska handläggas eller avgöras. Inte heller kan JK ompröva beslut som har fattats av andra myndigheter eller ändra deras avgöranden i sak. Som särskild åklagare har JK dock rätt att väcka åtal mot befattningshavare som begått brottslig handling genom att ha åsidosatt vad som ålegat honom eller henne i tjänsten. Vidare får JK göra en anmälan om disciplinpåföljd, avsked eller avstängning och har också rätt att föra talan i domstol om ändring av en myndighets beslut i sådana frågor.

7.5.6Parlamentarisk kontroll

En parlamentarisk kontroll av tillämpningen av reglerna om hemliga tvångsmedel utövas av riksdagen på grundval av en årlig skrivelse från regeringen. Skrivelsen omfattar de brottsbekämpande myndig- heternas tillämpning av reglerna om hemlig avlyssning och över- vakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och inhämtning av uppgifter enligt inhämt- ningslagen. Även tillämpningen av hemliga tvångsmedel som utförs för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott redovisas. Numera redo- visas även tillstånd som avser Säkerhetspolisen men endast mycket översiktligt. Postkontroll redovisas inte i skrivelserna till riksdagen.

7.5.7Bedömning

Tillsynsmyndigheterna

Användningen av hemliga tvångsmedel och den efterföljande be- handlingen av inhämtade uppgifter är ställda under god tillsyn från ett flertal oberoende organ. SIN, som uttryckligen har till uppdrag att bevaka de brottsbekämpande myndigheternas användning av

236

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

hemliga tvångsmedel, står i sin tur under tillsyn av Riksrevisionen, JO och JK. Därtill publiceras nämndens uttalanden offentligt.

Det finns bestämmelser som ger SIN behörighet att ta del av relevant material och som ålägger myndigheten som står under till- syn att biträda SIN med detta. Ordföranden och vice ordföranden i nämnden ska vara en domare eller någon med motsvarande juridisk erfarenhet, vilket av Europadomstolen ansetts vara värdefullt för ett tillsynsorgan. SIN är helt oberoende i förhållande till de brotts- bekämpande myndigheterna.

Riksrevisionen har år 2016 ansett att SIN utför sina uppgifter bra samt att nämndens tillsyn fungerar och får effekt. Riksrevisionen har även bedömt att SIN har fått tillräckliga förutsättningar för att kun- na bedriva verksamheten ändamålsenligt och effektivt. De brotts- bekämpande myndigheterna följer SIN:s uttalanden om regellydnad.

Även av de samtal som vi haft med olika aktörer har det framgått att SIN utgör ett välfungerande och uppskattat institut. Utöver hos den granskade verksamheten, samlas och behandlas nämndens uttalanden ofta centralt inom de brottsbekämpande myndigheterna, t.ex. hos en rättsavdelning.

Vad som kan anmärkas mot är att SIN helt saknar befogenheter att agera mot den brottsbekämpande myndigheten. SIN kan t.ex. inte kräva att felaktigt bevarade uppteckningar förstörs. Däremot har SIN möjlighet att vända sig till Datainspektionen, som har större befogenheter, om det rör sig om felaktigt behandlade personupp- gifter. Nämnden kan också anmäla brottsliga gärningar till åklagare.

Enligt uppgift från SIN har nämnden, med anledning av brotts- bekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet, gjort anmälan till Åklagar- myndigheten 13 gånger, till JK 4 gånger och ingen gång till Data- inspektionen.

SIN har vid samtal med oss uttalat att nämnden inte saknar några ytterligare befogenheter.

Vid en sammantagen bedömning uppfyller SIN i sig de krav som Europakonventionen ställer på ett potent tillsynsorgan. Den ytter- ligare tillsyn som följer av Riksrevisionen, JO och JK bidrar till att ytterligare stärka tillsynen, även om det vid dessa organ är ovanligt med ärenden som rör hemliga tvångsmedel. Vår bedömning är att tillsynsinstituten även uppfyller de krav som regeringsformen ställer.

237

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Regeringens redovisning till riksdagen

Regeringen har varje år redovisat den hemliga tvångsmedelsanvänd- ningen till riksdagen, utifrån uppgifter inhämtade från de brottsbe- kämpande myndigheterna. Redovisningen innehåller även statistik över åren och översiktliga analyser av förändringar som skett.

Redovisningen har byggt på manuellt framtagna uppgifter. Sedan januari 2017 används dock ett särskilt it-stöd för hemliga tvångs- medel inom Åklagarmyndigheten, se mer i avsnitt 7.3.4.

Skrivelsen har, under de år som omfattas av vårt uppdrag, inte föranlett riksdagen att fatta något annat beslut än att skrivelsen läggs till handlingarna. Efter regeringens skrivelse avseende användningen av hemliga tvångsmedel under år 2012 lämnades emellertid in en motion, som avslogs. I motionen föreslog två riksdagsledamöter att riksdagen skulle som sin mening tillkännage för regeringen i huvudsak följande. Den samlade effekten av de hemliga tvångs- medlen i Sverige ska bli föremål för en uppföljning och utvärdering. Även Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel ska om- fattas av regeringens skrivelse. Regeringen ska ta fram ett enhetligt, sammanhållet och säkert digitalt system för registrering och upp- följning av användningen av hemliga tvångsmedel. Motionen avslogs i enlighet med justitieutskottets förslag.

Som framgår ovan omfattas inte postkontroll av rapporteringen. Detta framstår som anmärkningsvärt, inte minst eftersom tillämp- ningsbestämmelserna för postkontroll är mindre avgränsade än för andra hemliga tvångsmedel och integritetsintrånget inte nödvän- digtvis är lägre än för hemlig övervakning eller avlyssning av elek- tronisk kommunikation. Det har inte heller framkommit något rimligt skäl till varför detta tvångsmedel inte omfattas. Däremot kan det inte anses strida mot kraven i regeringsformen och Europa- konventionen. Vi lämnar därför inget förslag på att även postkon- troll ska omfattas av redovisningen till riksdagen.

Vi anser det befogat att Säkerhetspolisens användning inte redo- visas på ett mer detaljerat sätt än hittills, eftersom Säkerhetspolisens arbetsuppgifter kräver att verksamheten till stor del är hemlig, jämför prop. 2013/14:327 s. 134.

238

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

7.6Olaglig användning av hemliga tvångsmedel

7.6.1Begränsningar i hur informationen får användas

Bedömning: Regleringen om hur information från obefogad eller olaglig tvångsmedelsanvändning får användas uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

Enligt Europakonventionen finns det inget förbud mot att åberopa bevis som tillkommit på olaglig väg. Det är i stället rättegången i sin helhet som avgör om den varit rättvis i konventionens mening. Läs mer i avsnitt 4.2.3. Inte heller regeringsformen uppställer något sådant förbud.

I svensk rätt råder fri bevisföring och bevisprövning. I den mån information framkommit genom t.ex. olaglig avlyssning finns inget hinder för åklagaren att åberopa bevisningen eller domstolen att beakta den, NJA 2003 s. 323 och 2011 s. 638. Indirekt finns det ett förbud att åberopa viss bevisning genom skyldigheten att förstöra upptagningar och uppteckningar som omfattas av avlyssnings- förbudet och begränsningarna kring att påbörja förundersökning på grund av överskottsinformation. Det finns också ett uttryckligt förbud mot att, till nackdel för någon, i en brottsutredning använda uppgifter som inhämtats efter ett interimistiskt tillstånd, om rätten därefter upphävt tillståndet. Det är emellertid inget bevisförbud. Skulle uppgifterna ändå åberopas under en rättegång kan domstolen inte avvisa beviset, prop. 2013/14:237 s. 144.

Högsta domstolen har uttalat att det sällan bör komma i fråga att grunda en fällande dom enbart på ett enstaka avlyssnat samtal vid vilket överskottsinformation inhämtats (utan positivt lagstöd) samt att sådan information måste värderas med försiktighet, NJA 2003 s. 323. En annan sak är att kränkningen som kan ha skett kan kom- penseras genom t.ex. strafflindring, jämför NJA 2011 s. 638 och NJA 2012 s. 1038.

Ingenting har framkommit som ger anledning att införa ett förbud mot att i rättegång åberopa bevisning som tillkommit genom användning av hemliga tvångsmedel utan lagstöd eller på annat felaktigt sätt. Nuvarande ordning bedöms vara förenlig med de krav som ställs i regeringsformen och Europakonventionen.

239

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

7.6.2Skadestånd

Bedömning: Regleringen om statens skadeståndsansvar med an- ledning av användning av hemliga tvångsmedel uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen om rätten till ett effektivt rättsmedel.

Kraven i regeringsformen och Europakonventionen

Var och en som fått sina rättigheter enligt Europakonventionen kränkta har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Det krävs inte att prövningen sker inför domstol; även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. Det är inte nödvändigt att ett enda rättsmedel ensamt uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel, utan flera rättsmedel kan tillsammans uppfylla kravet. Se avsnitt 4.2.4.

Någon motsvarande rättighet finns inte uttryckt i regerings- formen. Högsta domstolen har trots det ansett det möjligt att döma ut skadestånd på grund av den kränkning av en grundlagsskyddad rättighet som avregistrering av svenskt medborgarskap inneburit. Se NJA 2014 s. 323, Högsta domstolens avgörande den 5 mars 2018 i mål T 2480-17 och 2 kap. 7 § RF.

Regleringen

Staten är skyldig att ersätta en enskild för personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som den enskilde har vållats genom begångna fel eller försummelser vid myndighetsutövning för vars fullgörande staten svarar. Det allmänna är även skyldigt att ersätta en enskild för allvarlig kränkning genom brott som innefattar an- grepp mot dennes person, frihet, frid eller ära, om brottet innefattar fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Den enskilde har alltså rätt till ersättning för den kränkning som han eller hon drabbas av till följd av myndighetsutövning som innefattar olaglig använd- ning av hemliga tvångsmedel. Det kan noteras att det inte krävs att någon dömts för brott. Det är tillräckligt att den skadeståndsgrund- ande handlingen objektivt sett utgör brott. Se 2 kap. 3 § och 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och prop. 2006/07:133 s. 32.

240

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Staten har därutöver ett strikt skadeståndsansvar bl.a. i det fallet när den som har varit häktad frikänns från ansvar för brottet, lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåt- gärder. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för den som blivit utsatt för hemliga tvångsmedel och sedan frikänts från åtal eller misstanke. Regeringen har inte heller ansett det nödvändigt att utvidga statens skadeståndsansvar på detta område, eftersom redan den gällande regleringen innebär ett skadeståndsrättsligt skydd i fråga om användning av hemliga tvångsmedel som varit obefogad, prop. 2006/07:133 s. 33. Regeringen har vidare ansett att det intrång som den enskilde utsatts för typiskt sett inte är sådant att det finns anledning att införa en mera långtgående rätt till skadestånd.

Den som utsatts för en kränkning av de rättigheter som följer av Europakonventionen kan också ha rätt till ersättning. Sedan den 1 april 2018 framgår detta uttryckligen av lagtext. Den som fått sina konventionsrättigheter kränkta har rätt till ersättning för person- skada, sakskada, ren förmögenhetsskada och ideell skada, 3 kap. 4 § skadeståndslagen. En kränkning av konventionsrättigheterna kan också behandlas inom ett brottmål och medföra strafflindring, NJA 2012 s. 1038.

Skadestånd kan ansökas hos JK eller så kan den enskilde väcka talan mot staten i domstol, se 3 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten.27

Om SIN uppmärksammar felaktigheter som kan medföra skade- ståndsansvar ska nämnden anmäla det till JK, förordningen (2007:1141) med instruktion för Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden.

Den svenska regleringen om statens skadeståndsskyldighet bedöms uppfylla regeringsformens och Europakonventionens krav i detta avseende. Någon anledning till att utvidga skadeståndsansvaret har inte framkommit.

27JK har även före den 1 april 2018 ansett sig kunna pröva skadeståndsanspråk på grund av påståenden om konventionsrättsliga kränkningar, se t.ex. beslut den 23 juni 2009, dnr 7927- 07-47.

241

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

7.7Insyn, sekretess och överföring av information

Bedömning: Bestämmelserna om insyn, sekretess till skydd för den enskilde och överföring av information uppfyller, såvitt avser hemliga tvångsmedel, kraven i regeringsformen och Europa- konventionen. Bristen på en uttrycklig lagregel som ger den enskilde rätt att på ett överskådligt sätt bli presenterad vad förundersökningens sidomaterial innehåller kan dock leda till att den misstänktes rätt till en rättvis rättegång i enskilda fall kan kränkas.

Förslag: Så snart åtal har beslutats ska den misstänkte och försvararen på begäran få en sammanställning av förundersök- ningens sidomaterial av åklagaren.

7.7.1Insyn

Kraven i regeringsformen och Europakonventionen

På grund av de hemliga tvångsmedlens natur måste det vara hemligt att de pågår, i synnerhet för den som åtgärden berör. Något hinder för det finns varken i Europakonventionen eller i regeringsformen. När det gäller insyn i ärendet efter att tvångsåtgärden avslutats, har varken den enskilda eller allmänheten någon absolut rätt till insyn enligt de grundläggande rättigheterna. Det går t.ex. att underlåta att informera den berörde om att han eller hon blivit utsatt för en hemlig tvångsåtgärd, om en underrättelse skulle äventyra utred- ningen eller riskera att avslöja hemliga arbetsmetoder eller agenter inom den brottsbekämpande myndigheten. Inte heller efter åtal är rätten till insyn absolut för den tilltalade. Informationen kan dock bara hemlighållas om det är strikt nödvändigt och om prövningen mot den tilltalade görs på ett rättssäkert sätt. Läs mer i avsnitt 4.2.3 och 4.2.5.

Utöver att det enligt Europakonventionen finns en möjlighet att hemlighålla uppgifter som kan röja polisens metoder och informa- törer, finns det en skyldighet att skydda personers liv, hälsa och personliga integritet. Det är t.ex. knappast förenligt med Europa- konventionen att, utan att det är befogat, röja namnet på de personer

242

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

som arbetar åt polisen som informatörer och därmed riskera att de utsätts för hämndaktioner, jämför Europadomstolens dom Rowe och Davis mot Förenade kungariket § 61.

Allmänna bestämmelser om offentlighet och sekretess

Allmänna handlingar ska som huvudregel enligt svensk rätt regi- streras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myn- dighet. Handlingar i ärenden om hemliga tvångsmedel diarieförs i särskilda diarier, som är hemliga. Även en uppgift om antalet hemliga tvångsmedel under viss tid och i en viss region kan vara sekre- tesskyddad. Se 5 kap. 1 § OSL och 3 § offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) samt NJA 1993 s. 26.

Användningen av tvångsmedel är omgärdad av flera sekretessbe- stämmelser. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förunder- sökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Sekretess gäller även om uppgiften hänför sig till annan verksamhet, som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, inom någon av de brottsbekämpande myndig- heterna. Även för uppgifter som hänför sig till underrättelseverk- samheten finns ett sekretesskydd. Sådana uppgifter får inte röjas, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Det finns också ett sekretesskydd för vissa uppgifter som rör Sveriges förbindelser med andra stater och upp- gifter som en myndighet har fått från ett utländskt organ. Se 15 kap. 1 och 1 a §§ samt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL.

I postlagen och lagen om elektronisk kommunikation finns be- stämmelser om tystnadsplikt avseende kvarhållande av försändelse, 2 kap. 14 § postlagen (2010:1045) och 6 kap. 21 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

243

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Bestämmelser om partsinsyn

Insyn i förundersökningen

Rätten till insyn i en förundersökning uppkommer i samband med att en person delges misstanke vid förhör. Denna rätt till insyn är dock inte absolut. Den misstänkte och försvararen har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Det innebär däremot inte en rätt att läsa eller på motsvarande sätt få tillgång till primärmaterial, förhörsutsagor, undersökningsprotokoll eller annat förundersökningsmaterial. Utöver förundersökningssekretessen kan annan sekretess hindra den misstänktes insyn, nämligen om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska den misstänkte på annat sätt få upplysning om vad materialet innehåller, i den utsträckning det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Se 23 kap. 18 § RB, 10 kap. 3 § OSL och SOU 2010:14 s. 65.

Av större intresse är den insynsrätt som uppkommer i samband med slutdelgivning. Den misstänkte och försvararen har då rätt att ta del av allt det som har förekommit vid förundersökningen, med ett undantag: om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att den sekretessbelagda uppgiften inte röjs, det står klart att det intresset har företräde framför den enskildes intres- se av att ta del av uppgiften och det är fråga om en uppgift som inte har betydelse för beslutet i åtalsfrågan. Se 23 kap. 18 a § RB, 10 kap. 3 och 3 a §§ OSL. SIN har bedömt att uppgift om att hemligt tvångsmedel använts under förundersökningen för att utreda den gärning för vilken åtal väcks alltid får anses vara av betydelse för den misstänkte, SIN:s uttalande 2016-10-13 dnr 92-2015. Beslutar åklagaren att åtal ska väckas bör alltså den misstänkte alltid i någon form underrättas om att hemliga tvångsmedel har använts. Se även 20 § andra stycket tolfte strecksatsen förundersökningskungörelsen (1947:948).

Sekretess utgör aldrig någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande i ett mål eller ärende, 10 kap. 3 § OSL. Sekretess hindrar inte heller att en tilltalad i ett mål som slutligt har avgjorts

244

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

tar del av uppgifter som har haft betydelse för beslutet i åtalsfrågan eller för avgörandet av målet i sak, 10 kap. 4 a § OSL.

Frågor om den misstänktes och försvararens rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen prövas av undersök- ningsledaren, 23 kap. 21 d § RB. Men efter slutdelgivning kan den misstänkte eller försvararen begära rättens prövning av eventuella begränsningar i insynsrätten.

Insyn hos allmän domstol

Det finns inga uttryckliga bestämmelser om att den misstänkte har rätt till insyn i ett ärende i allmän domstol. Däremot finns det all- männa principer om kontradiktion, kommunikation och aktinsyn. Dessa finns väl beskrivna i Insynsutredningens betänkande SOU 2010:14 avsnitt 5.2. I korthet gäller att domstol inte till nack- del för en part får grunda sitt avgörande på bevisning eller annat material som parten inte har fått del av och inte heller fått tillfälle att kommentera.

Även om det inte finns någon uttrycklig reglering därom får det anses följa av rättegångsbalken att en part normalt har rätt till aktinsyn, SOU 2010:14 s. 298–300. Insynsutredningen föreslog att partens rätt till aktinsyn skulle kodifieras genom ett tillägg till 6 kap. 1 § RB i kombination med en bestämmelse om sekretesskolli- sion i 10 kap. OSL. Förslaget har emellertid inte lett till lagstiftning.

Upptagningar och uppteckningar

Material som inhämtats genom hemliga tvångsmedel under en för- undersökning utgör sådant material som i och för sig omfattas av partsinsynen. Upptagningar och uppteckningar som inte bedömts relevanta för åtalet och därför inte förts in i förundersöknings- protokollet utgör inget undantag.

Såvitt framkommit under våra samtal med åklagare och försvarare får den misstänkte och försvararen del av materialet, om det begärs. De får ofta kopior, om de begär det, och en frihetsberövad misstänkt tillåts för det mesta att gå igenom upptagningarna på häktet. Försvarare har dock framfört att det kan vara olustigt att begära

245

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

kopior av åklagaren eller polis, eftersom försvararen eller den till- talade kan vilja gå igenom materialet innan åklagaren eller polisen uppmärksammas på intresset för just de upptagningarna eller handlingarna.

Ytterligare en förutsättning för att det ska vara möjligt att få del av upptagningarna och uppteckningarna som finns i sidomaterialet (”slasken”) är att försvararen och den misstänkte får reda på att de existerar. Försvarare har uttryckt en önskan om att det klart och tydligt av protokollet ska framgå, inte bara att sidomaterial finns, utan också vilka hemliga tvångsåtgärder som ägt rum och under vilken tid.

Som framgår av avsnitt 3.7.3 finns det en skyldighet att i för- undersökningsprotokollet anteckna att det förekommit hemliga tvångsmedel. Något författningsreglerat krav på ytterligare förteck- ning än så finns inte. I Åklagarmyndighetens RättsPM 2008:4 s. 13 och 14, som behandlar partsinsyn, står det att åklagaren är ansvarig för att den misstänkte och försvararen på ett överskådligt sätt informeras om vilket material som hänförts till sidomaterialet. När det gäller den misstänktes och försvararens praktiska möjligheter till en konkret och praktisk kontroll av sidomaterialet och åklagarens sovringsbedömningar är det, enligt promemorian, av största vikt att det så enkelt som möjligt går att få en överblick över det utrednings- material som inte tagits med i förundersökningsprotokollet, utan förts till sidomaterialet. Vad särskilt gäller uppgifter om hemliga tvångsmedel anförs i promemorian, efter en redogörelse av ett SIN- uttalande, att 20 § förundersökningskungörelsen ska tolkas som att det ska anges vilket slags hemligt tvångsmedel som använts.

Idet SIN-uttalande som hänvisas till i promemorian, 2013-06-18 dnr 80-2012, anges att nämndens uppfattning är att det alltid tydligt ska anges vilka hemliga tvångsmedel som använts; det är inte tillräckligt att det framgår av det material som tagits in i förunder- sökningsprotokollet. Sådan anteckning ska enligt nämnden göras oavsett om materialet tagits in i förundersökningsprotokollet eller bara återfinns i sidomaterialet.

Förundersökningsutredningen föreslog att 20 § förundersök- ningskungörelsen skulle kompletteras med en skyldighet att i för- undersökningsprotokollet infoga en sammanställning av sådant ut- redningsmaterial som inte har redovisats i protokollet, SOU 2011:45

246

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

s. 46 och 267–270. Utredningen uppfattade det som att det i prak- tiken var sällsynt att den misstänkte och försvararen informerades i förundersökningsprotokollet om förekomsten av sidomaterial och när det finns ett sidomaterial brukar det inte finnas någon särskild dokumentation om vad det består av. Samtidigt konstaterade utred- ningen att det kan vara av väsentlig betydelse för den misstänktes möjligheter att förbereda sitt försvar att denne får vetskap om huruvida det finns sidomaterial och, i de fall sådant material finns, vad det innehåller. Vidare ansåg Förundersökningsutredningen att dokumentationen i polisens ärendehanteringssystem var av varie- rande kvalitet, vilket också påverkade möjligheterna till att få en samlad bild av förundersökningsmaterialet. Det ansågs rimligt och inte alltför betungande att en sammanställning, liknande en inne- hållsförteckning, över sidomaterialet skulle upprättas. Det förslaget har emellertid inte blivit verklighet och några överväganden i den delen har inte redovisats i samband med regeländringarna avseende misstänktas rätt till insyn i förundersökningar, som nyligen genom- fördes, se prop. 2016/17:68. Däremot infördes en plikt att i för- undersökningsprotokollet anteckna att det finns utredningsmaterial som inte har tagits med i protokollet, 20 § andra stycket förunder- sökningskungörelsen.

Av våra samtal med såväl åklagare som försvarare har det framgått att anteckning om att det förevarit hemliga tvångsmedel av förbi- seende kan missas. Det beror bl.a. på att åklagarna använder olika system för hemliga tvångsmedel och den efterföljande förundersök- ningen. Förbiseende torde främst förekomma i långdragna utred- ningar där hemliga tvångsmedel använts på ett tidigt stadium eller när man använt överskottsinformation från hemliga tvångsmedel som företagits inom en annan förundersökning.

I någon mån kan vårt förslag om en dokumentationsplikt leda till att dessa förbiseenden blir färre. Ett krav på att det ska finnas en sammanställning av sidomaterialet, såsom Förundersökningsutred- ningen föreslagit, torde emellertid innebära att en ännu mer nog- grann genomgång av materialet måste göras, varvid det skulle kunna uppmärksammats att hemliga tvångsmedel använts. En förteckning av det slaget skulle också göra att den misstänktes rätt att ta del av hela förundersökningsmaterialet inte endast blir illusorisk, vilket annars, i det enskilda fallet, skulle kunna innebära ett brott mot rät- ten enligt Europakonventionen till en rättvis rättegång. Vi ställer oss

247

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

därför bakom Förundersökningsutredningens förslag om att en så- dan sammanställning ska finnas. Vi anser emellertid inte att den ska utgöra en del av förundersökningsprotokollet. Protokollet ska inne- hålla det som är relevant för åtalet. Sidomaterialet är per definition inte sådant material. Redan av den anledningen bör sammanställ- ningen av det material som bedömts som irrelevant för åtalet inte införas i protokollet. Syftet med en sammanställning är, som nämnts, att ge den misstänkte och försvararen möjlighet att enkelt överskåda sidomaterialet. Det kan uppfyllas även om sammanställ- ningen inte finns med i protokollet.

Som framgår nedan kan det finnas mycket känsliga uppgifter, som omfattas av sekretess, i sidomaterialet. Även förekomsten av materialet kan vara en uppgift som inte bör röjas för annan än den misstänkte och dennes försvarare, jämför bestämmelserna om förbehåll i 23 kap. 21 a § RB och 10 kap. 4 § OSL. Även om en sammanställning kan underlätta medias och allmänhetens gransk- ning av förundersökningen framstår det behovet inte som så stort att det motiverar att sammanställningen förs in i protokollet, som ges in till domstolen (se även 45 kap. 7 § sista meningen RB). Skulle sammanställningen utgöra en del av protokollet kan det antas att den skulle behöva vara mindre detaljerad än den annars kan vara, för att undvika att känsliga uppgifter röjs. Det skulle också innebära risk för komplicerade sekretessprövningar för domstolen, som rimligen har ett sämre underlag än åklagaren att bedöma vilka delar av sam- manställningen som omfattas av sekretess. Om förteckningen i stället utgör en del av förundersökningens sidomaterial kan den lämnas ut till den misstänkte och försvararen med ett förbehåll, som inskränker rätten att lämna uppgiften vidare eller utnyttja uppgiften, se 23 kap. 21 a § RB och 10 kap. 4 § OSL.

Redan nu finns det alltså en skyldighet för åklagaren att på ett överskådligt sätt informera den misstänkte och försvararen om vilket material som hänförts till sidomaterialet. Den skyldigheten uttrycks emellertid endast i åklagarnas interna riktlinjer och är inte särskilt specifik. För att regleringen bättre ska svara mot Europakon- ventionens krav på att den misstänkte ska få insyn i allt förunder- sökningsmaterial, inte minst det som avser hemliga tvångsåtgärder, bör det i rättegångsbalken finnas en skyldighet för åklagaren att på begäran av den misstänkte eller försvararen lämna en sammanställning av det

248

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

material som finns i förundersökningens sidomaterial. Vi föreslår därför att en bestämmelse om detta införs i 23 kap. 21 a § RB.

Tvångsmedelspromemorian

Den promemoria som utgör underlag vid ansökan om hemliga tvångsmedel kan på olika sätt vara intressant att få del av för den misstänkte och dennes försvarare. Behovet kan delas upp i två delar: möjligheten till efterhandskontroll av tvångsmedelsärendet och rätten att få del av uppgifter och bevis som kan åberopas vid en rättegång. I detta avsnitt behandlas främst den senare aspekten.

Försvarare har uttryckt att det finns ett behov av att få del av promemorian, t.ex. för att undersöka om det skett provokativa åtgärder från eller på uppdrag av polisen, om uppgifter kommer från personer som har ett intresse av att falskeligen tillvita den misstänkte brottsliga handlingar (t.ex. en rival eller konkurrent) eller om det finns uppgifter av relevans för ett korsförhör med t.ex. en spanande polis. Andra anledningar för den misstänkte och försvararen att få del av promemorian kan vara för att kontrollera om det finns personer i utredningen, t.ex. spanare, som kan ha gjort relevanta iakttagelser och om den misstänkte på olika sätt har varit bevakad vid särskilt relevanta tidpunkter.

Det finns emellertid stora nackdelar och risker med att upp- gifterna i tvångsmedelspromemorian blir röjda för den misstänkte. Promemorian kan nämligen innehålla uppgifter som gör det möjligt för den misstänkte att identifiera informatörer. Om den misstänkte får del av informationen kan det innebära både att informatören inte längre kan användas och värre, att personen riskerar att utsättas för hämndaktioner. Sådana följder kan i förlängningen även leda till en ovilja att vara informatör och därmed att ett viktigt verktyg för polisen försvinner, prop. 2016/17:68 s. 73. Promemorian kan även innehålla uppgifter om polisens arbetsmetoder och information om utredningen, som inte bör röjas på grund av kollusionsrisken. Eftersom promemorian kan innehålla uppgifter från andra länders underrättelseorgan, kan ett röjande av innehållet i promemorian även försvåra samarbetet med myndigheter i andra länder.

249

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Insyn hos förundersökningsmyndigheten

Enligt vår mening utgör den information som finns i tvångsmedels- promemorian en del av förundersökningsmaterialet (om tvångs- medlet använts med stöd av rättegångsbalken). Den hemliga tvångs- åtgärden har utförts inom ramen för en förundersökning och de omständigheter som redovisas i promemorian är desamma som föranlett skälig misstanke. Även Insynsutredningen gjorde samma bedömning, SOU 2010:14 s. 171, 183 och 186. De bestämmelser som gäller för insyn i förundersökning blir därmed tillämpliga även på uppgifterna i promemorian.

De ändringar av insynsreglerna som skedde den 1 april 2017 hade bl.a. till syfte att balansera skyddet för informatörer och arbetsmetoder med den misstänktes rätt till insyn i förunder- sökningen. I prop. 2016/17:68 avsnitt 6.3.1 står bl.a. följande (se även SOU 2010:14 avsnitt 3.6).

Regeringen [föreslår] att en misstänkt efter slutdelgivningen ska ha en ovillkorlig rätt att ta del av allt utredningsmaterial som kan ha betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan. Insynen i annat utred- ningsmaterial ska däremot inte vara ovillkorlig. En utgångspunkt vid bedömningen av vilket utredningsmaterial den misstänkte ska ha rätt att ta del av är hur materialet redovisas. Detta måste alltid avgöras utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet och med beaktande av objektivitetsprincipen. Som framgår av 23 kap. 21 § första stycket RB ska sådant som har betydelse för utredningen tas med i förundersökningsprotokollet […] t.ex. om polisen använt sig av sådana okonventionella spaningsmetoder som kan ha straffrättslig relevans i en kommande rättegång. Detta gäller oavsett om sådana uppgifter skulle avslöja sekretesskyddade uppgifter om enskilda eller om den brotts- bekämpande verksamheten. En annan ordning är inte förenlig med den misstänktes rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 Europa- konventionen. Om en sådan uppgift däremot saknar betydelse för åtalsfrågan, inbegripet den straffrättsliga bedömningen i skuld- eller påföljdsfrågan i en eventuell rättegång, kan den i stället hänföras till sidomaterialet. Är det av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs torde den i sådana fall som huvudregel kunna undanhållas för den misstänkte.

[…]

Den generella regleringen innebär att om det i en förundersökning finns uppgifter om identiteten på en informatör som förekommit som tipsare i förundersökningen eller i underrättelseverksamheten, kan uppgiften inte undanhållas för den misstänkte om åklagaren anser att uppgiften har någon betydelse som underlag för ställningstagandet i åtalsfrågan

250

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

eller för den misstänktes försvar. Det torde vara relativt ovanligt att uppgiften om identiteten på informatören har den betydelsen. Att ett tillslag har kommit till efter provokativa åtgärder av en infiltratör är emellertid ett exempel på en sådan uppgift som inte bör kunna undanhållas för en misstänkt; särskilt inte om infiltratören haft en cen- tral och aktiv roll som provokatör och det inte går att avslöja före- komsten av provokation utan hans eller hennes uppgifter (jfr JO 2008/09:140).

[…]

När det gäller användningen av hemliga tvångsmedel regleras det i 20 § [förundersökningskungörelsen] att beslut om uppgifter som rör an- vändning av tvångsmedel ska antecknas i förundersökningsprotokollet. Uppgift om själva förekomsten av ett hemligt tvångsmedel som utred- ningsåtgärd i en förundersökning bör alltså inte kunna hänföras till förundersökningens sidomaterial (se Åklagarmyndighetens RättsPM 2008:4 s. 18, även Uttalande från Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden 2013-06-18, dnr 80-2012). Däremot gör regeringen bedöm- ningen att övriga uppgifter rörande bakgrunden till tvångsmedels- användningen, tekniska metoder för verkställighet eller bevarade upp- tagningar från denna inte på samma sätt måste redovisas i förunder- sökningsprotokollet. Så länge sådana uppgifter inte har betydelse för åklagarens beslut i åtalsfrågan kan de, om de över huvud taget utgör en del av utredningsmaterialet, hänföras till sidomaterialet.

Den reglering som nu finns utgör således en avvägning som innebär att uppgifterna i promemorian ibland men inte alltid kan behöva lämnas till den misstänkte. Det nämns även särskilt i förarbetena att det ofta är resultatet av en utredningsåtgärd som har betydelse för ställningstagandet i åtalsfrågan och inte vilken arbetsmetod, t.ex. samarbete med utländsk underrättelse- eller säkerhetstjänst, som använts, prop. 2016/17:68 s. 76.28 Övervägandena, som utgår bl.a. från de skyldigheter som följer av Europakonventionen, framstår som rimliga. Vi bedömer att regleringen uppfyller kraven i regerings- formen och Europakonventionen i den här delen.

28Däremot måste det i förundersökningsprotokollet antecknas beslut om uppgifter som rör användning av tvångsmedel, 20 § förundersökningskungörelsen (1947:948).

251

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Insyn i tvångsmedelsärendet hos domstol

En ansökan om hemliga tvångsmedel behandlas hos domstolen som ett brottmålsärende enligt 3 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol. Frågan är om det föreligger någon insyns- rätt hos domstol på grund av den berördes partsställning. En första fråga blir därmed vem som ska anses vara part. Frågan har varit föremål för åtskilliga diskussioner och något tydligt svar finns inte.

Regeringen uttryckte sig i frågan i samband med att systemet med offentliga ombud infördes. I ett inledande avsnitt i den allmänna motiveringen framhölls att det får anses tveksamt om den miss- tänkte är att anse som part i ärendet. Av hänvisningarna att döma tycks den bedömningen främst gjorts utifrån huruvida den miss- tänkte är part i en förundersökning eller inte. En slutsats som för övrigt kan ifrågasättas, mot bakgrund av den då rådande praxisen från Högsta förvaltningsdomstolen. Domstolen hade i ett flertal fall klargjort att den misstänkte har rätt till partsinsyn i avslutade för- undersökningsärenden och förutredningar, se prop. 2001/02:191 s. 68 med hänvisningar samt det redovisade rättsfallet om för- utredning nedan. Senare i samma proposition, i samband med en diskussion om Buggningsutredningens förslag om en begränsning av hovrättens kommuniceringsskyldighet, uttryckte regeringen den be- tydligt tydligare åsikten att den misstänkte ”knappast kan betraktas som part i ärenden om hemliga tvångsmedel, eftersom användning av tvångsmedlet förutsätter att den misstänkte inte känner till ären- det”, prop. 2002/03:74 s. 21 och 31. Det uttalandet har fått visst genomslag, se t.ex. beslut av Hovrätten för Västra Sverige den

4oktober 2017 i mål nr Ö 4179-17. Se också Heuman m.fl., Sekretess hos allmän domstol, 5 uppl. s. 154.

Tvångsmedelskommittén hade redan några år tidigare ansett det främmande att betrakta den misstänkte som part i ett ärende om hemlig teleavlyssning, eftersom han eller hon enligt sakens natur ska hållas utanför ärendet, SOU 1984:54 s. 242. Enligt kommittén förelåg det onekligen ett reellt partsförhållande men inte ett proces- suellt.

Slutsatsen att den berörde inte är part i ett tvångsmedelsärende hos domstol har ifrågasatts, se t.ex. Fitger m.fl., Rättegångsbalken, april 2018, Zeteo, kommentaren till 27 kap. 21 §. Som nyss nämnts, tycks regeringen inte ens vid tillfället för när uttalandet gjordes varit

252

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

övertygad. Det var också en annan slutsats än den som Buggnings- utredningen verkar ha utgått från, jämför SOU 1998:46 s. 112, 113 och 422.

Insynsutredningen, som bedömt frågan som oklar, har ansett att det finns ett praktiskt behov av en klarläggande reglering i frågan, SOU 2010:14 s. 186–188.

Högsta förvaltningsdomstolen har ansett att en förutredning hos en åklagarmyndighet utgör ett ärende och att det ”framstår därmed som uppenbart att den anmälde, vars agerande utgjort ärendets före- mål, är att betrakta som part i detta”, RÅ 2001 ref. 27. På ett liknande sätt är den som ett hemligt tvångsmedel riktats mot, i vart fall om det är en misstänkt, tvångsmedelsärendets föremål. Det är även uppenbart att den misstänkte, och annan som åtgärden riktas mot, berörs av beslutet, bl.a. genom att staten gör ingrepp i personens privatliv. Ett beslut att tillåta en tvångsåtgärd innebär också rättsligt sett en nackdel för den som tvångsmedlet riktar sig mot och det kan finnas ett intresse för honom eller henne att få saken prövad i högre instans. Det kan redan nu sägas att andra som kan beröras av till- ståndet, t.ex. personer som den misstänkte kan komma att kontakta, inte anses ha en partsställning endast av anledningen att de berörs av beslutet. Däremot kan de ha rätt att överklaga tillståndet, jämför förvaltningsrättsliga spörsmål i SOU 2010:29 s. 246.

Ytterligare ett argument för att den misstänkte ska anses vara part i ett tvångsmedelsärende är att en misstänkt enligt rättegångsbalken har rätt att själv föra sin talan, enligt 21 kap. 1 § RB. Denna bestämmelse tycks emellertid främst ta sikte på situationen att någon åtalats för brott, NJA II 1943 s. 277.

Argumenten mot att den misstänkte (eller annan som tvångs- åtgärden riktas mot) skulle vara part i ärendet är främst att personen inte kan delta i ärendet, inte kan delges beslutet, inte kan få rätt till aktinsyn och inte känner till ärendet. Man kan därvid ifrågasätta om det alls finns någon mening med att personen ska betraktas som part. Dessutom är den berörde inte alltid fullt ut identifierad, i vart fall om det inte avser en misstänkt person, och ett tvångsmedel kan beröra ett okänt antal personer, t.ex. vid basstationstömningar eller hemliga övervakningar och avlyssningar på allmänna platser eller av allmänna telefoner.

253

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Partsfrågan är närmast teoretisk och det är knappast meningsfullt att utgå från frågan huruvida den misstänkte är part i ett tvångs- medelsärende hos domstolen då rätten till insyn övervägs. Det är nämligen uppenbart att lagstiftaren utgått från att den misstänkte inte ska åtnjuta de rättigheter som normalt tillkommer en part. Detta framgår inte minst av systemet med underrättelser i efterhand, som utgör ett substitut för att besluten ska delges, och det faktum att underrättelse kan underlåtas, om en sådan kan skada utredningen. Det finns inte heller några krav enligt Europakonventionen på att den berörde ska få yttra sig i tvångsmedelsärenden eller få del av beslutet. (Däremot finns det krav på att berörda ska underrättas, om möjligt.) Även Europadomstolen har utgått från att den misstänkte inte har en partsställning, på så sätt att denne skulle kunna yttra sig eller ens känna till tvångsmedelsärendet.

När det gäller aktinsyn spelar det inte heller någon roll hur man ser på partsfrågan. Som framgår ovan, utgår partsinsynen enligt rättegångsbalken inte från någon specifik regel, utan utifrån all- männa rättsgrundsatser och principer. Det kan knappast råda någon tvekan om att dessa rättsgrundsatser och principer inte omfattar en insyn i hemliga tvångsmedel. Det framgår dessutom indirekt av att en misstänkts insyn i förundersökningen är reglerad. Det skulle tyckas märkligt att en misstänkts insynsrätt i förundersökningen, som normalt uppkommer (i begränsad form) i samband med att personen delges misstanke vid förhör, skulle inträda i ett tidigare stadium enbart på grund av att det krävs domstolsprövning för vissa förundersökningsåtgärder. I sammanhanget ska särskilt nämnas att 10 kap. 3 § OSL i sig inte innebär någon rätt till partsinsyn, utan endast reglerar hur partsinsyn och sekretess förhåller sig till varandra.

Skulle Insynsutredningens förslag om en lagreglerad rätt till aktinsyn bli verklighet är det inte längre allmänna principer som utgör rätten till partsinsyn, utan en uttrycklig lagregel. I sådant fall kan det finnas anledning att införa ett undantag för tvångsmedels- ärenden i bestämmelsen, så att det tydligt framgår att man inte har avsett att inrätta en rätt till insyn i dessa ärenden. Det kan i så fall också finnas anledning att överväga uttryckliga undantag från skyl- digheten till kommunicering i 52 kap. 7 § och 56 kap. 7 § RB mot- svarande dem som Buggningsutredningen föreslog i SOU 1998:46 s. 505.

254

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

Det ska noteras att bristen på insyn i tvångsmedelsärendet hos domstolen inte utgör något problem utifrån den misstänktes rätt att försvara sig i en eventuell rättegång. Som tidigare framgått uppfylls kraven på den misstänktes rätt enligt Europakonventionen att få del av allt förundersökningsmaterial genom bestämmelserna i 23 kap. RB. Det är också en betydligt lämpligare ordning än att den misstänkte ges partsinsyn i tvångsmedelsärendet. Begärs prövning av en insynsfråga under förundersökningen blir nämligen rättens roll primärt att bedöma om de av åklagaren åberopade sekretesskälen är tillräckliga, i stället för att domstolen ska göra den första bedöm- ningen av uppgifternas skyddsvärde. En sådan bedömning kan vara vansklig att göra, med hänsyn till att rätten kan sakna relevant information. Därtill finns det en möjlighet för den misstänkte att begära ut handlingarna direkt av domstolen i form av en begäran om att ta del av allmän handling.

Slutligen ska nämnas att den enskildes minskade möjligheter att kunna kontrollera om tvångsåtgärderna varit lagenliga uppvägs av möjligheten att begära kontroll av SIN och övrig tillsyn av bl.a. SIN och JO. Läs mer om efterhandskontroll i avsnitt 7.5.

Bestämmelserna om insyn bedöms sammantaget uppfylla kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

7.7.2Sekretess till skydd för den berörde

Kraven i regeringsformen och Europakonventionen

Uppgifter från hemliga tvångsåtgärder ska normalt hållas hemliga och inte komma till allmänhetens kännedom, såvida de inte utgör bevisning i domstol. Även uppgiften att någon är misstänkt för brott bör behandlas försiktigt. Europakonventionen kräver att försiktig- hetsåtgärder vidtas vid överföring av informationen till andra parter. Läs mer i avsnitt 4.2.5.

I regeringsformen finns det inte några uttryckliga krav på hur uppgifter från hemliga tvångsåtgärder ska skyddas från onödig exponering.

255

Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

SOU 2018:61

Sekretessbestämmelser

Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekono- miska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde, eller någon närstående till honom eller henne, lider skada eller men och uppgiften förekommer i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller annan verksamhet för att förebygga brott. Samma sekretess gäller om uppgiften före- kommer i förundersökning eller annan verksamhet, som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, som bedrivs av en brottsbekämpande myndighet. I domstol, i angelägenheter som avser användning av tvångsmedel, gäller sekretessen endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Vid förhandling om användning av tvångsmedel gäller sekretess för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Detta följer av 35 kap. 1 § OSL.

För tillsyn gäller att om tillsynsmyndigheten får en sekretess- reglerad uppgift från en annan myndighet blir sekretessregleringen tillämplig även hos tillsynsmyndigheten. Det gäller även SIN, som omfattas av speciella sekretessbestämmelser. När det gäller uppgifter från enskild gäller hos SIN sekretess om sekretess skulle gällt hos den myndighet som ärendet får anses avse. Se 11 kap. 1 § och 42 kap. 6 § andra stycket och 8 § OSL.

Sammantaget får det sekretesskydd som finns till skydd för den enskilde i verksamhet som avser hemliga tvångsmedel anses uppfylla de krav som regeringsformen och Europakonventionen ställer.

7.7.3Överföring av information

Domstolsverket, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Tull- verket och Åklagarmyndigheten har kommit överens om rutiner för informationsöverföring mellan myndigheterna. Rutinerna innebär att om information ska överföras på annat sätt än vid personliga sammanträffanden ska det göras genom att handlingarna krypteras och lösenordskyddas på visst sätt. Handlingarna översänds sedan

256

SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ...

med e-post över SGSI29, ett intranät för myndigheter som är skiljt från internet. Lösenordet får aldrig skickas med e-post utan ska kommuniceras muntligt. Domstolen kan även expediera beslut till åklagaren med rekommenderad försändelse.

Inför de ärenden som avser Säkerhetspolisens verksamhet finns promemorior för det offentliga ombudet att ta del av redan dagen före sammanträdet. Dessa promemorior får ombudet ta del av vid tingsrätten. Eventuella minnesanteckningar som de offentliga om- buden gör lämnas oftast kvar vid tingsrätten för förstöring.

Överskottsinformation från hemliga tvångsåtgärder lämnas över på lagringsmedium till den mottagande förundersökningsledaren.

Vår bedömning är att informationen om och från hemliga tvångsåtgärder överförs mellan myndigheterna på ett sätt som upp- fyller kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

29Swedish Government Secure Intranet, som drivs av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

257

8 Konsekvenser och genomförande

8.1Våra förslag

En stor del av våra förslag innebär förtydliganden av lagstiftningen och kodifieringar av de brottsbekämpande myndigheternas rikt- linjer. I praktiken tillämpas den nuvarande regleringen i många delar således redan på ett sätt som stämmer överens med våra förslag. De viktigaste följderna av våra förslag blir därmed att det blir tydligare hur de hemliga tvångsmedlen får användas, hur insamlat material får behandlas och vilka skyldigheter som åligger tillämparen. Det kan också antas att tillämpningen kommer att bli mer enhetlig och i flera fall bättre stämma överens med hur lagstiftningen var avsedd att tillämpas. Med våra förslag kommer regleringen om hemliga tvångs- medel också bättre än tidigare stå i överensstämmelse med regerings- formen och Europakonventionen.

Våra förslag kan sammanfattat beskrivas som följer.

•När åtal har beslutats har den misstänkte och försvararen rätt att få en förteckning över förundersökningens sidomaterial.

•I tillstånd till postkontroll ska det anges vilka försändelser som tillståndet omfattar.

•Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får endast avse meddelanden som den som åtgärden riktas mot deltar i.

•Överskottsinformation (uppgifter, upptagningar och uppteck- ningar) som framkommit vid verkställighet av hemliga tvångs- medel under förundersökning eller i preventivt syfte får användas även för andra syften än det som legat till grund för tillståndet, under förutsättning att det är proportionerligt och att det inte finns hinder i andra bestämmelser. Det innebär, till skillnad från tidigare, att de får användas även för att avbryta pågående brott

259

Konsekvenser och genomförande

SOU 2018:61

samt att det inte finns några särskilda begränsningar att använda uppgifterna för att inleda förundersökning eller utreda brott.

•För att överskottsinformation ska få användas krävs det åklagar- beslut.

•Samtliga upptagningar och uppteckningar som har gjorts vid verk- ställigheten av hemliga tvångsmedel under en förundersökning, med undantag för sådant material som omfattas av avlyssnings- förbudet, ska bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. Undantag får göras om den misstänkte eller försvararen medger det.

•Beslut och andra åtgärder som rör hemliga tvångsmedel ska dokumenteras om de avser verkställighet, avlyssningsförbudet, upphävande av tillståndet, användande av överskottsinformation, förstörande av upptagningar och uppteckningar, tillträdestillstånd och underrättelse till enskild.

8.2Konsekvenser

Bedömning: Förslagen innebär ett stärkt skydd för integriteten och förbättrad rättssäkerhet, främst i form av tydligare och mer precisa regler. Förslaget om utvidgade möjligheter att använda överskottsinformation från hemliga tvångsåtgärder bedöms leda till att brottsuppklaringen ökar något. Vi bedömer att förslagen inte kommer att få några offentligfinansiella effekter eller påverka miljön. De kommer inte heller att få några andra sådana konse- kvenser som anges i kommittéförordningen.

8.2.1Samhällsekonomiska konsekvenser

Stärkt skydd för integriteten

Vid användningen av hemliga tvångsmedel, som utgör ett intrång i personers privata sfär, är det viktigt att det finns ett starkt skydd för den personliga integriteten. Det innebär både att intrånget inte ska vara större än nödvändigt för den person som tvångsåtgärden riktas

260

SOU 2018:61

Konsekvenser och genomförande

mot och att utomstående personer skyddas från onödiga intrång. Skyddet för den personliga integriteten stärks av våra förslag.

Skyddet mot att staten gör onödiga ingrepp i personers privatliv stärks främst genom förslagen som rör beslut om postkontroll, vilka meddelanden som får avlyssnas och att vissa uppgifter ska dokumen- teras. Genom att det i tillstånd till postkontroll ska anges vilka för- sändelser som tillståndet omfattar begränsas den brottsbekämpande myndighetens utrymme för ingrepp i den misstänktes1 privata sfär till vad som är nödvändigt. Förslaget om att det endast är meddelan- den som den misstänkte deltar i som får avlyssnas har till syfte att skydda utomstående personer från intrång som lagstiftaren inte avsett att den brottsbekämpande myndigheten ska få göra. Doku- mentationsskyldigheten innebär indirekt ett skydd mot otillåtna och obefogade integritetsintrång, eftersom den skapar bättre förut- sättningar för efterhandskontroll, både för tillsynsmyndigheter och för den som åtgärden riktats mot.

Skyddet mot ingrepp i den privata sfären, från andra än staten, stärks genom utvidgningen av hur överskottsinformation får använ- das. Vårt förslag i denna del innebär att fler brott kan utredas och att pågående brott kan avbrytas. Det innebär samtidigt ett ökat integ- ritetsintrång för den som blir utredd, eftersom personen blir föremål för en brottsutredning. Förslaget innebär emellertid även att uppgif- ter som är till den misstänktes fördel i större utsträckning får använ- das. Det utgör främst en rättssäkerhetsvinst men innebär också att personen kanske kan avfärdas från utredningen och att det pågående intrånget i den misstänktes privatliv därmed kan avslutas.

Stärkt rättssäkerhet

Flera av förslagen innebär att rättssäkerheten stärks vid användning av hemliga tvångsmedel och vid en eventuell efterföljande rättegång.

Den misstänktes insyn i förundersökningsmaterialet är en viktig rättssäkerhetsgaranti. Det finns redan nu en skyldighet för åklagaren att tillhandahålla förundersökningens sidomaterial på ett överskåd- ligt sätt, även om det inte finns något krav på att det ska ske i form

1Med misstänkt avses i detta avsnitt såväl misstänkt i en förundersökning som den person som avses i 1 § preventivlagen.

261

Konsekvenser och genomförande

SOU 2018:61

av en förteckning. Vårt förslag om en sidomaterialsförteckning inne- bär att det blir tydligt att den misstänkte har rätt till en förteckning och vid vilken tidpunkt den rätten uppstår. Den misstänktes rättig- heter och möjligheter att försvara sig stärks därmed. Detsamma gäller förslaget om att i princip samtliga upptagningar och uppteck- ningar ska bevaras så länge förundersökning eller rättegång pågår.

Det finns flera exempel på att lagstiftaren i förarbetena har för- klarat avsikten med en bestämmelse som rör hemliga tvångsmedel utan att avsikten tydligt återspeglas av bestämmelsens ordalydelse, vilket bitvis har gjort tillämpningen mindre enhetlig och förutsebar än den hade behövt vara. Våra förslag om att tillståndets omfattning ska anges i tillstånd till postkontroll och att endast meddelanden som den misstänkte deltar i får avlyssnas är avsedda att undanröja utrymmet för generösa tolkningar av bestämmelserna. På så sätt blir bestämmelserna mer förutsebara. Det blir också mindre risk för att tillståndsgivaren och den som verkställer tillståndet gör olika be- dömningar om tillståndets omfattning.

Rättssäkerheten stärks även av den tillsyn som görs av olika myn- digheter. Sådan tillsyn är till stor del beroende av att det finns or- dentlig dokumentation. Genom vårt förslag på en lagstadgad doku- mentationsskyldighet framhävs dokumentationens vikt och det blir tydligare för tillämparen vilka skyldigheter som finns. Tillsyns- organen ges därigenom både bättre förutsättningar för tillsyn och tydligare stöd för kritik som avser bristfällig dokumentation.

Förslaget om en förändrad bestämmelse om hur överskottsinfor- mation får användas förtydligar den verkställande myndighetens mandat att behandla överskottsinformation, så att det bättre stäm- mer överens med den avsikt som lagstiftaren framfört i förarbeten. Det blir därigenom mer förutsebart för såväl tillämpare som allmän- het hur uppgifter från hemliga tvångsmedel får användas. Förslaget att ta bort begränsningarna att i vissa fall inleda förundersökningar om brott, på grund av överskottsinformation, innebär i sig inga rätts- säkerhetsvinster. Däremot innebär de utvidgade möjligheterna att använda uppgifterna i redan befintliga förundersökningar att utred- ningarna kan bli mer robusta och därigenom utgöra ett bättre underlag för åklagare, misstänkt, försvarare och domstol under förundersök- ning och rättegång.

262

SOU 2018:61

Konsekvenser och genomförande

Ökad uppklarning av brott

Vårt förslag om en utvidgning av möjligheterna att använda över- skottsinformation innebär att de brottsbekämpande myndigheterna ges större möjligheter att utreda brott.

Överskottsinformation från hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning, som görs inom en förundersökning, får med vårt förslag i större utsträck- ning användas för att inleda förundersökningar om bötesbrott. Någon beaktansvärd ökning av brottsuppklaringen i denna del kan emellertid inte förväntas. Det har inte heller varit det primära syftet med vårt förslag. Används informationen kan det nämligen finnas risk för att avlyssningen eller övervakningen blir avslöjad och den pågående utredningen kan förstöras. Eftersom det är fråga om mindre allvarlig brottslighet kan det därför ibland vara motiverat att inte använda överskottsinformationen. Uppklaringen av dessa brott kan emellertid antas öka något.

Nuvarande begränsningar för att använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och hemliga tvångsåtgärder i preventivt syfte för att utreda brott är stränga. Vårt förslag att ta bort dessa begränsningar kan därför antas få en positiv effekt på brottsbekämp- ningen, främst vad avser uppgifter från hemlig rumsavlyssning. Det ska emellertid poängteras att det ges få tillstånd till såväl hemlig rums- avlyssning som tvångsåtgärder enligt preventivlagen.

Säkerhetspolisen ansvarar för bekämpningen av den brottsliga verk- samheten som preventivlagen används för. Som framgår av avsnitt 7.4.3 kan Säkerhetspolisens verksamhet av flera anledningar ofta försvåras, om användningen av hemliga tvångsmedel exponeras i alltför hög grad. Det gäller både generellt och i enskilda fall. All överskotts- information från preventiva tvångsåtgärder kommer därför fort- farande inte att kunna användas för att utreda brott. Säkerhetspolisen har emellertid uppgett att det ofta har varit de stränga begränsningarna som hindrat dem från att använda informationen. Det får därför antas att en viss ökning av brottsuppklaringen kommer att ske även avseende uppgifter från tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen.

Den största procentuella ökningen av användning av överskotts- information kommer troligen att avse uppgifter från hemlig rums- avlyssning. Hemlig rumsavlyssning används mot allvarlig brottslig- het, som ofta utförs i kriminella miljöer, där flera andra brott begås.

263

Konsekvenser och genomförande

SOU 2018:61

De nuvarande begränsningarna att använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning för att utreda brott omfattar dessutom många relativt allvarliga brott. Det finns alltjämt ett problem med att använda överskottsinformationen, eftersom det kan riskera att avlyss- ningen eller övervakningen därigenom avslöjas. Eftersom hemlig rums- avlyssning bara används i förundersökningar, kommer emellertid åtgärden i många fall ändå att bli känd efter en tid, på grund av regler om underrättelse i efterhand och om partsinsyn, i vart fall om åtal väcks. Det lär således ofta vara proportionellt att, åtminstone efter en tid, använda sig av överskottsinformationen för att utreda brott.

En utgångspunkt vid beräkningen av våra förslags påverkan på brottsbekämpningen kan tas i den statistik som framgår av reger- ingens skrivelse 2017/18:69. I den redovisas såväl antal tillstånd som nyttan av tvångsmedelsanvändningen (nyttan från Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning och från hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation redovisas dock inte). Under åren 2015 och 2016 omfattades varje år ungefär 1 200 personer av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, 120 personer av hemlig kameraöver- vakning och drygt 50 personer av hemlig rumsavlyssning. Över- skottsinformation från hemlig avlyssning av elektronisk kommu- nikation har använts för att utreda brott i ungefär 10 procent av utredningarna. Motsvarande siffra för hemlig kameraövervakning är 6 procent och för hemlig rumsavlyssning 16 procent år 2015 och 11 procent år 2016. Totalt rör det sig om omkring 100 utredningar som överskottsinformation har kunnat lämnas ifrån. Som nämnts ovan kan det inte förväntas någon massiv ökning av användandet av överskottsinformation. Den största procentuella ökningen har vi antagit kommer att ske för hemlig rumsavlyssning, men å andra sidan meddelas det inte särskilt många sådana tillstånd per år. Det är inte heller säkert att alla tillstånd som meddelas kan verkställas. Sta- tistiskt sett blir sålunda effekterna av våra förslag relativt små för brottsbekämpningen.

8.2.2Inga offentligfinansiella effekter

De förteckningar som vi föreslår att åklagarna ska upprätta, om den misstänkte eller försvararen begär det, lär i flera fall redan i dag upp- rättas, i enlighet med Åklagarmyndighetens riktlinjer. Vi beräknar

264

SOU 2018:61

Konsekvenser och genomförande

emellertid att antalet förteckningar kommer att öka om förslaget genomförs, eftersom den misstänkte och försvararen blir tydligare uppmärksammade på sin rätt till en förteckning. Det innebär sålunda ett visst extra arbete för åklagarna. Någon större kostnadsökning lär det emellertid inte innebära för Åklagarmyndigheten. Det får även antas att myndigheten tidigare, i samband med upprättandet av rikt- linjerna, tagit en eventuell kostnadsökning i beaktande.

Mer dokumentation kan leda till en ökad arbetsbörda för den som ska dokumentera men också en minskad arbetsbörda för den som ska ta över ett påbörjat ärende eller den som ska granska hur ärendet genomförts. Den eventuella skillnad i arbetsbörda som kan bli följ- den av vårt förslag får emellertid antas endast bli marginell, i synner- het eftersom vårt förslag till stor del motsvarar myndigheternas före- skrifter och riktlinjer kring dokumentation.

De ytterligare förundersökningar som kan komma att inledas om våra förslag om överskottsinformation genomförs bedöms inte öka kostnaderna för de brottsbekämpande myndigheterna eller dom- stolarna annat än marginellt. Därtill kommer utredningsmaterial från hemliga tvångsmedel i större utsträckning att kunna tillföras befintliga förundersökningar och därmed minska behovet av andra utrednings- åtgärder. Inte heller det bedöms emellertid få någon större effekt på myndigheternas kostnader.

Våra övriga förslag bedöms inte heller innebära några nämnvärda kostnadsökningar eller besparingar för rättsväsendet, tillsynsmyn- digheterna eller några andra offentliga organ.

8.2.3Inga konsekvenser för miljön

En miljörelevansbedömning har gjorts utifrån de riktlinjer som upp- ställts av Regeringskansliet. Vi bedömer att våra förslag inte får någon miljöpåverkan.

8.2.4Inga övriga konsekvenser

Vi bedömer att förslagen inte får några andra sådana konsekvenser som anges i kommittéförordningen (1998:1474) än dem som redo- gjorts för i detta avsnitt.

265

Konsekvenser och genomförande

SOU 2018:61

8.3Ikraftträdande

Förslag: Den föreslagna regleringen ska träda i kraft den 1 juli 2019.

Äldre bestämmelser om möjligheterna att använda överskotts- information ska gälla för uppgifter från tvångsåtgärder som verk- ställts före ikraftträdandet.

Med undantag för förslaget om utvidgade möjligheter att använda överskottsinformation, finns det i dag inga hinder mot att tillämpa nuvarande bestämmelserna på ett sådant sätt så att de stämmer överens med de förslag vi gett. I många fall följer redan en sådan tillämpning av myndigheternas föreskrifter och riktlinjer. Åklagaren kan på begäran av den misstänkte upprätta en förteckning över förunder- sökningens sidomaterial, rätten kan ange vilka försändelser som ett tillstånd till postkontroll omfattar, den som granskar en upptagning från hemlig avlyssning kan avbryta granskningen om den som åtgär- den riktats mot inte deltar i meddelandet, upptagningar och upp- teckningar kan bevaras och förstöras i enlighet med vårt förslag och dokumentation kan ske på sätt som har föreslagits. Det finns därför inte ett akut behov av att genomföra förslagen, som i många delar utgör förtydliganden. Samtidigt har vi bedömt att nuvarande regler- ing inte är så precis och tydlig som Europakonventionen kräver. Vi har också bedömt att regleringen ger upphov till risker för att till- lämpningen av den inte uppfyller kraven främst i Europakonventio- nen. En reglering bör därför träda i kraft så snart som är möjligt.

När det gäller förslaget om överskottsinformation är ett ikraft- trädande mer brådskande, eftersom den nuvarande regleringen inne- bär ett förbud för de brottsbekämpande myndigheterna att i vissa fall använda uppgifterna, samtidigt som det kan finnas ett krav enligt Europakonventionen att använda dem. Tillämparen riskerar därmed att hamna i en ohållbar situation. Ytterligare ett skäl för ett snart ikraftträdande är att det, enligt vår bedömning, i vissa delar saknas tillräckligt lagstöd för att använda överskottsinformation på sätt som lagstiftaren avsett.

Det är samtidigt viktigt, i synnerhet när det gäller hemliga tvångs- medel, att lagstiftandet inte påskyndas på ett sätt som innebär att remissinstanserna, regeringen och riksdagen inte får möjlighet att till fullo sätta sig in i förslagen och konsekvenserna av dem. Det kan

266

9 Författningskommentar

9.1Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

23 kap.

21 a §

Så snart åtal har beslutats har den misstänkte och försvararen rätt att på begäran få en papperskopia av protokoll eller anteckningar från förunder- sökningen samt en förteckning över sådana handlingar som avses i andra stycket. Om en offentlig försvarare har förordnats för den misstänkte, ska en kopia av protokollet eller anteckningarna lämnas eller sändas till försvararen.

Den misstänkte och försvararen har också rätt att på begäran få en kopia av handlingar som innehåller sådant som har förekommit vid förunder- sökningen och som inte ingår i protokollet eller anteckningarna. En sådan kopia behöver inte lämnas om det finns

1.risk för att sekretessbelagd uppgift obehörigen kommer att lämnas vidare, eller

2.hinder mot det med hänsyn till materialets omfattning eller karaktär. När den misstänkte eller försvararen får ta del av ett protokoll eller en

annan handling som innehåller sekretessbelagd uppgift, får ett förbehåll göras i enlighet med 10 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Paragrafen innehåller regler om den misstänktes rätt till kopior av förundersökningsmaterialet. Övervägandena finns i avsnitt 7.7.1.

Ett tillägg har gjorts i första stycket. Ändringen innebär att den misstänkte och försvararen har rätt att få en förteckning över för- undersökningens sidomaterial, dvs. det material som inte finns med i protokollet. Förteckningen ska på ett tydligt och enkelt sätt åskåd- liggöra vilket material som finns. Den ska även omfatta sådant material som åklagaren bedömt att den misstänkte, på grund av sekretess, inte kan få del av. Sådana handlingar bör så långt som möj-

269

Författningskommentar

SOU 2018:61

ligt beskrivas i förteckningen och inte endast benämnas som sekre- tessbelagd handling, jämför 10 kap. 3 § första stycket OSL. Det är åklagarens skyldighet att se till att en förteckning upprättas och överlämnas till den misstänkte eller försvararen, om de begär det. Däremot omfattas inte förteckningen av de handlingar som ska läm- nas eller sändas till en offentlig försvarare enligt paragrafens andra mening. Förteckningen får enligt tredje stycket lämnas ut med för- behåll.

27 kap.

9 §

Rätten får förordna att försändelse som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföretag ska, när försändelsen kommer in, hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts. Fråga därom får tas upp endast på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren.

Ett förordnande ska meddelas att gälla viss tid, högst en månad, från den dag då förordnandet delgavs befordringsföretaget. I förordnandet ska det anges vilka försändelser förordnandet omfattar och tas in en underrättelse om att meddelande om åtgärden inte utan tillstånd av undersökningsledaren eller åklagaren får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan.

När en försändelse på grund av ett förordnande hållits kvar ska beford- ringsföretaget utan dröjsmål göra anmälan hos den som har begärt förord- nandet. Denne ska omedelbart pröva om beslag ska ske.

Paragrafen reglerar förutsättningarna för att rätten ska kunna för- ordna om kvarhållande av försändelse (postkontroll). Övervägan- dena finns i avsnitt 7.2.5.

Utöver mindre moderniseringar av språket i paragrafen har ett tillägg gjorts i andra stycket. Ändringen innebär att det i rättens och åklagarens tillstånd till postkontroll alltid ska framgå vilka försän- delser som förordnandet omfattar. Det kan t.ex. vara alla försän- delser till eller från en viss adressat. Men förordnandet bör inte ges större omfattning än vad som är oundgängligen nödvändigt. Om möjligt bör därför förordnandet begränsas ytterligare. Är syftet att stoppa gods av viss storlek bör t.ex. mindre kuvert och vykort inte omfattas av tillståndet. Är det möjligt att ange kännetecken på den eller de förväntade försändelserna bör så göras. Tillståndet ska utfor-

270

SOU 2018:61

Författningskommentar

mas på ett tydligt och precist sätt, så att personal vid befordrings- företaget inte behöver göra några avvägningar om försändelser om- fattas av förordnandet eller inte.

20 §

1.ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kom- munikationsutrustning som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller

2.ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kom- munikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får, utöver vad som anges i första stycket, ske i syfte att utreda vem som skäligen kan miss- tänkas för brottet, om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Över- vakning som innebär att uppgifter hämtas in om meddelanden får dock endast avse förfluten tid.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får endast avse med- delanden som den misstänkte deltar i eller utföras för att kunna utröna om det är fråga om ett sådant meddelande. Om det under avlyssningen kommer fram att den misstänkte inte deltar i meddelandet, ska avlyssningen omedelbart avbrytas.

Avlyssning eller övervakning får inte avse meddelanden som endast överförs eller har överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt.

I paragrafen anges de närmare förutsättningarna för när hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas. Övervägandena finns i avsnitt 7.1.4.

Tredje stycket är nytt. Tillstånden till hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation är kopplade till nummer, andra adresser eller kommunikationsutrustningar. Dessa kan användas av andra perso- ner än den misstänkte och således för samtal och andra meddelanden

271

Författningskommentar

SOU 2018:61

som den misstänkte inte deltar i. Ändringen av bestämmelsen tyd- liggör att sådana meddelanden inte är avsedda att avlyssnas.

Det nya stycket innebär att det bara är samtal och andra med- delanden som den misstänkte deltar i som får avlyssnas. Därtill får avlyssningen utföras för att kunna utröna om den misstänkte deltar i det avlyssnade meddelandet.

Den misstänkte deltar i meddelandet om han eller hon utgör en av kommunikationspartnerna, t.ex. genom att skriva eller motta ett e-postmeddelande eller genom att samtala över telefon. Den miss- tänkte kan delta i ett samtal även genom att bara lyssna, utan att säga något. Kan man med viss säkerhet, på grund av konkreta omstän- digheter, säga att någon av meddelandets parter kommunicerar som ombud för den misstänkte, anses även det som att den misstänkte deltar i meddelandet, som därför får avlyssnas. Den situation som avses är att personen fått eller får direkta instruktioner av den misstänkte om vad som ska kommuniceras. Däremot kan den miss- tänkte inte anses delta i ett meddelande där två andra personer kommunicerar om den misstänkte eller där den ena personen ber den andre hälsa den misstänkte något (såvida det inte är fråga om en ombudssituation).

Avlyssning av meddelanden får göras även för att kunna utröna om den misstänkte deltar i meddelandet. Ett exempel på detta är att meddelandet spelas in för att granskas först vid ett senare tillfälle. Ett annat exempel är att man i förväg inte vet om det är den miss- tänkte som vid tillfället använder någon av de kommunicerande adresserna eller utrustningarna. Det innebär emellertid inte att man t.ex. kan ta del av ett helt samtal, eftersom det alltid finns en möjlig- het att den misstänkte deltar mot slutet av samtalet. Framgår det att det endast är andra personer än den misstänkte som kommunicerar, ska avlyssningen eller granskningen genast avbrytas, såvida det inte finns konkreta misstankar om att den misstänkte senare kommer att delta i samma meddelande eller konversation. En möjlighet är att göra nedslag och lyssna en kortare stund på flera ställen i upptagningen, för att utesluta att den misstänkte senare deltar i meddelandet.

Om det framkommer att den misstänkte inte deltar i medde- landet ska avlyssningen omedelbart avslutas. Vid realtidsavlyssning ska själva avlyssningen, inklusive eventuell upptagning, omedelbart avbrytas. Vid granskning i efterhand av upptagningar ska gransk-

272

SOU 2018:61

Författningskommentar

ningen omedelbart avslutas. Upptagningen bör i avlyssningssyste- met markeras som samtal som den misstänkte inte deltar i, för att undvika ytterligare granskningar. Någon omedelbar förstörandeskyl- dighet av uppteckningen finns däremot inte.

23 a §

Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser, får upptagningar och uppteckningar samt uppgifter som framkommit vid hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommuni- kation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning eller åtgärd som avses i 9 eller 9 a §, efter beslut från åklagare, användas för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet. Åklagaren får besluta om sådan använd- ning endast om skälen för den uppväger det men som användningen kan antas innebära för den som uppgifterna avser, utredningen eller något annat mot- stående intresse.

Paragrafen reglerar hur överskottsinformation från användning av hemliga tvångsmedel får användas. Övervägandena finns i avsnitt 7.3.3.

Bestämmelsens första stycke har ändrats. Andra och tredje stycket har utgått.

Uppgifter från verkställigheten av hemliga tvångsmedel kan vara användbara även utanför den förundersökning som tvångsåtgärden används i. Det kan t.ex. framkomma uppgifter som kan användas för att förhindra förestående brottslighet, avbryta pågående brott eller utreda ett annat begånget brott än det som tvångsåtgärden avsett. Uppgifterna kan vara användbara t.ex. i de brottsbekämpande myn- digheternas underrättelseverksamhet eller för övergripande brotts- förebyggande ändamål. Även andra myndigheter kan ha nytta av uppgifterna. Det kan t.ex. framkomma uppgifter om att ett barn far illa eller att en person som uppbär bidrag har oredovisade inkomster. Därtill kan uppgifterna vara relevanta för andra än myndigheter, t.ex. vid arbetsrättsliga spörsmål eller i bedömningen av om en advokat följt god advokatsed.

Genom bestämmelsens nya utformning tydliggörs att upptag- ningar, uppteckningar och uppgifter från hemliga tvångsmedel (även postkontroll) får användas även för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet att få använda tvångsmedlet. Det betyder emellertid inte att uppgifterna och materialet kan användas fritt; det

273

Författningskommentar

SOU 2018:61

måste finnas en laglig grund för behandlingen. Dataskyddsbestäm- melser och sekretesslagstiftning kan hindra att uppgifterna behand- las för det aktuella ändamålet eller att de överlämnas till annan myndighet eller enskild. I enlighet med proportionalitetsprincipen ska även beaktas om det, med hänsyn till motstående intressen, är rimligt att använda eller överlämna uppgifterna. Vid en sådan bedöm- ning ska bl.a. beaktas det integritetsintrång som användandet eller överlämnandet riskerar att innebära för den enskilde. Även risken för att syftet med den hemliga tvångsåtgärden eller utredningen i övrigt blir förstörd bör beaktas, liksom om polisens metoder eller infor- matörer kan antas bli röjda, om uppgifterna används. Om upptag- ningar och uppteckningar ska överlämnas, ska det bedömas om det inte är tillräckligt att endast uppgifterna lämnas vidare. Eftersom upptagningar och uppteckningar oftast är mer integritetskänsliga än bara uppgifterna från dem och de sällan behövs för annat än bevis- ning, lär en proportionalitetsprövning oftast resultera i att upptag- ningar och uppteckningar inte ska lämnas vidare, förutom till andra förundersökningar. Den som beslutar om att lämna ut material ska även beakta risken för spridning och att materialet inte kommer att bli förstört inom den tid som anges i 24 §. Det ankommer däremot inte på den åklagare som beslutar om utlämnande till t.ex. en annan myndighet att tillse att mottagaren har rättsligt stöd för sin behandling av uppgifterna. Det måste i stället kontrolleras av mottagaren.

Bestämmelsen kan primärt ses som ett förtydligande att den om- ständigheten att uppgifterna och materialet kommer från använd- ning av hemliga tvångsmedel i sig inte utgör någon begränsning att använda uppgifterna.

Bestämmelsen avser sådana uppgifter som genom tvångsmedels- användningen ändå kommit den brottsbekämpande myndigheten till handa. Den utgör inte något stöd för att använda den hemliga tvångsåtgärden för att få tillgång till ytterligare överskottsinforma- tion. Det är t.ex. inte tillåtet att fortsätta lyssna efter överskotts- information, om tvångsåtgärden annars hade avbrutits. Om myndig- heten vill avlyssna adressen eller utrustningen för ett nytt ändamål, krävs det således ett nytt tillstånd. Det gäller även om den ursprung- liga tvångsåtgärden fortsätter.

Bestämmelsen utgör inte något stöd för att bevara upptagningar och uppteckningar i större omfattning än vad som anges i 24 §.

274

SOU 2018:61

Författningskommentar

För att uppgifterna eller materialet ska få användas utanför för- undersökningen krävs det beslut om det av åklagare. Det är inte tillräck- ligt med ett generellt beslut om att överskottsinformation i ärendet får användas, utan det ska fattas beslut om varje enskild användning. Det är i första hand förundersökningsledaren som bestämmer om över- skottsinformationen ska användas utanför förundersökningen. I enlig- het med Åklagarmyndighetens interna bestämmelser kan emellertid en överåklagare vid myndighetens Utvecklingscentrum i vissa fall besluta att uppgifterna eller materialet ska lämnas ut, om det uppstår oenighet. Om förundersökningen övergått till en annan myndighet bör beslutet i första hand tas av den åklagare som tidigare var förundersökningsledare.

Beslutet att använda eller lämna ut överskottsinformation ska dokumenteras. I vissa fall kan det även vara lämpligt att beslut om att inte använda överskottsinformationen dokumenteras.

De tidigare begränsningarna som fanns att i vissa fall utreda och inleda förundersökningar på grund av överskottsinformation har tagits bort.

24 §

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning ska granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tillämpas 12 § första stycket.

Upptagningar och uppteckningar som avses i första stycket ska bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar som upptagningarna och uppteck- ningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott ska de därutöver bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De ska därefter förstöras.

Upptagningar och uppteckningar som används vid en annan förunder- sökning med stöd av bestämmelserna i 23 a § ska, trots vad som föreskrivs i första stycket om förstörande, bevaras till dess den förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. De ska där- efter förstöras.

Upptagningar och uppteckningar får förstöras tidigare än vad som framgår av andra och tredje styckena om den misstänkte medger det.

275

Författningskommentar

SOU 2018:61

Paragrafen reglerar hanteringen av upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångsmedel. Övervägandena finns i avsnitt 7.3.4.

Andra stycket har ändrats. Tredje stycket har utgått och ersatts av två nya stycken.

Genom ändringarna i andra stycket tydliggörs att samtliga upp- tagningar och uppteckningar, med undantag för sådana som enligt 22 § ska förstöras omedelbart, ska bevaras till dess förundersök- ningen lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet avgjorts slutligt, dvs. genom slutligt beslut eller dom, som vunnit laga kraft. Till skillnad från tidigare ska alltså även sådana upptagningar och uppteckningar som åklagaren anser sakna betydelse bevaras. Bevar- andetiden för upptagningar och uppteckningar som används för att förhindra brott är oförändrad.

Om åtal väckts, målet avgjorts slutligt och förundersökningen i direkt samband med det återupptas, t.ex. på grund av en friande dom, ska materialet bevaras till dess förundersökningen på nytt avslutats, lagts ned, eller om nytt åtal väckts, målet avgjorts slutligt. På lik- nande sätt ska materialet fortsätta bevaras om förundersökningen och materialet omfattar flera personer men domen endast avsett en av dem och förundersökningen i övrigt alltjämt pågår.

Liksom tidigare gäller förstörandeskyldigheten inte upptagningar och uppteckningar som tagits in i ett förundersökningsprotokoll eller en dom eller som har getts in till domstol. För dem gäller de bestämmelser om gallring som i övrigt gäller för dessa handlingar.

Det nya tredje stycket avser upptagningar och uppteckningar som, med stöd av bestämmelserna om överskottsinformation, används i andra förundersökningar. Dessa upptagningarna och uppteckning- arna lär oftast utgöra kopior av delar av de upptagningar och upp- teckningar som finns i den ursprungliga förundersökningen. Detta material ska bevaras till dess att den mottagande förundersökningen lagts ned, avslutats eller, om åtal väckts, målet avgjorts slutligt. För- störandetidpunkten av originalmaterialet, som finns i den ursprung- liga förundersökningen, påverkas däremot inte. Det materialet ska således bevaras och förstöras i enlighet med bestämmelsens andra stycke.

Upptagningar och uppteckningar som såväl åklagaren som den misstänkte eller dennes försvarare anser vara betydelselösa bör inte bevaras. Åklagaren får därför, enligt fjärde stycket, besluta om för- störande tidigare än vad som framgår av tidigare stycken, om den

276

SOU 2018:61

Författningskommentar

misstänkte eller dennes försvarare medger det. Det finns inget for- mellt krav på hur medgivandet ska ske men det ska vara uttryckligt och dokumenteras. Det är åklagarens beslut om materialet ska bevaras eller förstöras. Den misstänkte kan således inte tvinga fram ett förstörande med stöd av denna bestämmelsen.

Det tidigare tredje stycket har av redaktionella skäl utgått. Lik- som tidigare innebär skyldigheten att förstöra upptagningar och uppteckningar inte att uppgifterna från materialet måste raderas, om det finns laglig grund för att behandla dem. Det är alltså, oavsett vilket av de aktuella tvångsmedlen som använts, möjligt att behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med lag, trots att själva upptagningarna och uppteckningarna kan ha förstörts.

De särskilda begränsningarna för behandling av uppgifter från hemlig rumsavlyssning har tagits bort, som en följd av ändringen i 23 a §.

35 §

Beslut och andra åtgärder som rör hemlig avlyssning av elektronisk kommu- nikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kamera- övervakning, hemlig rumsavlyssning eller förordnande som avses i 9 eller 9 a § ska dokumenteras om de avser

1.verkställighet av tillståndet,

2.avlyssningsförbudet i 22 §,

3.upphävande av tillståndet,

4.användning av upptagningar, uppteckningar och uppgifter som avses i 23 a §,

5.förstörande som avses i 22 § tredje stycket eller 24 § andra eller tredje stycket,

6.åtgärder som avses i 25 a §, eller

7.underrättelse till enskild.

Paragrafen – som innehåller bestämmelser om dokumentation av beslut och åtgärder som rör hemliga tvångsmedel – är ny. Över- vägandena finns i avsnitt 7.3.4.

Av bestämmelsen följer att det finns en skyldighet att i vissa fall dokumentera beslut och åtgärder som rör hemliga tvångsmedel. Bestämmelsen hindrar inte att annan dokumentation görs, om det är lämpligt. Paragrafen ersätter inte heller andra bestämmelser som ålägger någon en förpliktelse att dokumentera. Bestämmelsen kan

277

Författningskommentar

SOU 2018:61

i stället sägas utgöra en miniminivå för vilken dokumentation som krävs.

Det är förundersökningsledaren som ansvarar för att beslut och åtgärder dokumenteras. Dokumentationen behöver dock inte göras vid förundersökningsledarens myndighet, utan bör göras av den som tar beslutet eller utför åtgärden. Uppgifterna ska dokumenteras på ett sådant sätt att det är möjligt för t.ex. tillsynsmyndigheter och framtida beslutsfattare att på ett överskådligt sätt kunna följa beslut och andra åtgärder i varje ärende.

Dokumentationen bör ske på ett enhetligt sätt. Åklagarmyndig- heten bör meddela föreskrifter eller riktlinjer om vilka exakta upp- gifter som ska dokumenteras. Sådana föreskrifter eller riktlinjer bör utformas i samråd med andra brottsbekämpande myndigheter och med SIN. Bland uppgifter som ska dokumenteras kan följande nämnas.

Uppgifter som ska dokumenteras enligt första punkten är datum och tidpunkt för när verkställighet av den hemliga tvångsåtgärden vid varje tillfälle påbörjats och avslutats samt vilken adress, utrust- ning eller plats som verkställigheten avser. Det ska också, om möj- ligt, framgå vilka elektroniska meddelanden som övervakats eller avlyssnats, t.ex. genom att ange tid och typ av meddelande (samtal, sms, e-post, ip-paket, etc.). Även datum och tid för första gransk- ningen av upptagningar och uppteckningar ska dokumenteras. Det ska också framgå vem det är som gjort första granskningen av materialet, oavsett om det sker i realtid eller i efterhand. Det är till- räckligt att det framgår genom t.ex. en elektronisk signatur eller ett användarnamn, som går att spåra till en fysisk person. Uppgifter enligt denna punkt lär oftast dokumenteras automatiskt av myndig- heternas informationssystem för övervakning och avlyssning.

Av andra punkten följer att åtgärder och beslut hänförliga till avlyssningsförbudet ska dokumenteras. Det ska sålunda dokumen- teras vilka upptagningar och uppteckningar, bevarade eller förstörda, som involverar personer som avses i 22 §. Av dokumentationen ska även framgå vilka beslut som tagits angående om avlyssningen eller granskningen ska fortsätta eller avbrytas, när besluten togs och av vem. I förekommande fall ska det anges efter hur lång tid avlyss- ningen eller granskningen avbröts. Det ska också framgå vilka som tagit del av det material som förstörts. Beslut och åtgärder som rör förstöring av materialet ska dokumenteras i enlighet med femte punk-

278

SOU 2018:61

Författningskommentar

ten. Uppgifterna bör dokumenteras i övervaknings- och avlyssnings- systemet, i anslutning till övriga uppgifter om upptagningen eller upp- teckningen.

Enligt tredje punkten ska beslut och åtgärder som rör upphävande av tillståndet dokumenteras. Beslutets datum, tid och beslutsfattare ska framgå. Att datum och tid för när avlyssningen eller övervak- ningen faktiskt avslutades ska dokumenteras framgår av första punk- ten. Dokumentationen bör finnas hos såväl beslutsfattande som verkställande myndighet.

Fjärde punkten avser dokumentation av åtgärder och beslut som rör användning av överskottsinformation. Beslut om att använda överskottsinformation ska dokumenteras. Det ska även framgå vilka upptagningar, uppteckningar och uppgifter som lämnats vidare, vart de lämnats och för vilket ändamål de ska användas. Vidare ska det framgå vem som övertagit ansvaret för förstöring. Uppgifterna ska dokumenteras av beslutsfattaren, dvs. åklagaren. I vissa fall kan det även vara lämpligt att dokumentera ett beslut om att inte använda eller lämna ut överskottsinformation. Så kan t.ex. vara fallet om det är relevant för senare ställningstaganden, om det kommer att begäras att överåklagare prövar frågan eller när det annars kan vara av vikt att veta att överväganden har gjorts. Uppgifterna lär ofta dokumenteras i Åklagarmyndighetens diariesystem HTM-Cåbra.

Enligt femte punkten ska datum, tid och beslutsfattare för beslut om förstöring dokumenteras. Motsvarande uppgifter för verkstäl- ligheten av beslutet ska antecknas. Dokumentationen bör finnas hos såväl den beslutsfattande som den verkställande myndigheten. Även tidpunkter som är relevanta för bedömningen av när materialet ska förstöras ska dokumenteras, t.ex. när en förundersökning lades ner eller när ett mål i domstolen avgjorts slutligt. Sådan information bör finnas hos den myndighet som ska besluta om förstöring.

Sjätte punkten avser dokumentation av verkställighet av tillträdes- tillstånd. Om myndigheten med stöd av ett tillträdestillstånd i hem- lighet skaffar sig tillträde till och installerar tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång, ska datum och plats för intrånget dokumenteras. Vidare ska det dokumenteras vilket slags tekniskt hjälpmedel (ljud- eller bildupptagningsutrustning) som instal- lerats samt om ingreppet inneburit någon egendomsskada och i så fall i vad skadan består. Motsvarande uppgifter ska dokumenteras när hjälpmedel tas bort eller görs obrukbara.

279

Författningskommentar

SOU 2018:61

Av sjunde punkten följer att datum, tid och beslutsfattare ska dokumenteras för beslut om underrättelse till enskild. Det gäller såväl beslut om att underrätta, som att skjuta upp eller underlåta underrättelse. Om underrättelse skjuts upp eller underlåts ska skälen för det framgå. Uppgifter om när underrättelse verkställs ska också framgå. En kopia av underrättelsen bör finnas.

9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

22 §

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare.

Om upptagningen eller uppteckningen innehåller något som inte är av betydelse för ändamålet med avlyssningen, ska den i denna del omedelbart förstöras efter granskningen. I fråga om brott eller förestående brott som inte är av betydelse för ändamålet med avlyssningen ska dock 27 kap. 24 § andra stycket rättegångsbalken tillämpas.

En försändelse eller någon annan handling som omfattas av tillstånd enligt 20 § får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. En sådan handling ska undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, ska en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sändas till den som försändelsen är ställd till och en annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om den inte tas i beslag.

Paragrafen reglerar bl.a. hanteringen av upptagningar och uppteck- ningar från tvångsmedelsanvändning enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll.

Ändringen i andra stycket beror på att 27 kap. 24 § RB får en annan utformning. Hänvisningen avser tillämpliga delar av bestäm- melsen i rättegångsbalken. Ändringen är rent redaktionell. Några överväganden i övrigt har inte gjorts, se avsnitt 7.3.4.

280

SOU 2018:61

Författningskommentar

9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

2 §

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 1 § får endast avse

1.ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kom- munikationsutrustning som under den tid tillståndet avser innehas eller har innehafts av den person som avses i 1 § eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne, eller

2.ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kom- munikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att den person som avses i 1 § under den tid tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får endast avse med- delanden som den person som avses i 1 § deltar i eller utföras för att kunna utröna om det är fråga om ett sådant meddelande. Om det under avlyssningen kommer fram att personen inte deltar i meddelandet, ska avlyssningen omedel- bart avbrytas.

Andra stycket är nytt Ändringen motsvarar den av 27 kap. 20 § RB, se författningskommentaren till den paragrafen.

8 §

I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel ska det anges

1.vilket eller vilka tvångsmedel som får användas,

2.vilken eller vilka av punkterna i 1 § första stycket 1–7 som ligger till grund för tillståndet, och

3.under vilken tid tillståndet gäller.

281

Författningskommentar

SOU 2018:61

I ett beslut om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommuni- kation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska det, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, anges

1.vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning tillståndet avser, och

2.om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät.

I ett beslut om tillstånd till hemlig kameraövervakning ska, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, den plats anges som tillståndet avser.

I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel enligt 4 § ska, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, de försändelser som tillståndet omfattar anges.

I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel ska det, när det finns skäl till detta, också i övrigt anges villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan.

Paragrafen reglerar vad ett tillståndsbeslut ska innehålla. Övervägan- dena finns i avsnitt 7.2.5.

Fjärde stycket är nytt. Ändringen motsvarar den i 27 kap. 9 § andra stycket RB, se författningskommentaren till den paragrafen.

12 §

Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser, får upptagningar och uppteckningar samt uppgifter som framkommit vid tvångsmedelsanvänd- ning enligt denna lag, efter beslut från åklagare, användas för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet. Åklagaren får besluta om sådan användning endast om skälen för den uppväger det men som användningen kan antas innebära för den som uppgifterna avser, syftet med tvångsåtgärden eller något annat motstående intresse.

Paragrafen reglerar hur överskottsinformation får användas. Över- vägandena finns i avsnitt 7.3.3.

Bestämmelsens första stycke har ändrats. Andra stycket har utgått. Ändringarna motsvarar dem i 27 kap. 23 a § RB, se författ- ningskommentaren till den paragrafen. Någon förundersöknings- ledare finns dock inte för ärenden enligt preventivlagen. I stället är det den åklagare som är ansvarig för ärendet som i första hand ska besluta om hur överskottsinformation ska användas.

282

SOU 2018:61

Författningskommentar

13 §

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation eller hemlig kameraövervakning ska granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, en åklagare, Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten. Efter anvisning av rätten, en åklagare eller någon av de nämnda myndigheterna får granskningen utföras även av en sakkun- nig eller någon annan som har anlitats i ärendet.

Upptagningar och uppteckningar ska, i de delar de är av betydelse för att förhindra förestående brott, bevaras så länge det behövs för att för- hindra brott. I de delar upptagningarna och uppteckningarna innehåller sådana uppgifter om brott som enligt 12 § får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De ska därefter för- störas.

Paragrafen reglerar hanteringen av upptagningar och uppteckningar från tvångsmedelsanvändning enligt lagen. Övervägandena finns i avsnitt 7.3.4.

De tidigare särskilda begränsningarna i tredje stycket för behand- ling av uppgifter från upptagningar och uppteckningar har tagits bort, som en följd av att begränsningarna i 12 § avseende användning av överskottsinformation har utgått. Även den resterande delen av stycket har, av redaktionella skäl, utgått. Liksom tidigare innebär skyl- digheten att förstöra upptagningar och uppteckningar inte att upp- gifterna från materialet måste raderas, om det finns laglig grund för att behandla dem.

19 §

Beslut och andra åtgärder enligt denna lag ska dokumenteras om de avser

1.verkställighet av tillståndet,

2.avlyssningsförbudet i 11 §,

3.upphävande av tillståndet,

4.användning av upptagningar, uppteckningar och uppgifter som avses i

12 §,

5.förstörande som avses i 11 § andra stycket eller 13 § andra stycket, eller

6.underrättelse till enskild.

283

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av experten Anne Ramberg,

Sveriges advokatsamfund

I huvudsak ställer jag mig bakom utredningens väl underbyggda ana- lyser och förslag. Jag delar dock inte utredningens uppfattning och förslag i fråga om överskottsinformation och vill i denna fråga anföra följande.

Överskottsinformation rymmer en mängd frågor som har an- knytning till såväl den personliga integriteten som den enskildes rättssäkerhet. En viktig utgångspunkt måste vara att tvångsmedels- användningen, som innebär att en stor mängd överskottsinformation inhämtas, inte leder till försämring i bevishänseende eller på annat sätt försvagar den misstänktes processuella rättigheter och rättssäkerhet. Det är givetvis samtidigt viktigt att all brottslighet utreds. Skulle det vid användning av hemliga tvångsmedel komma fram uppgifter om annat brott än det som avsågs med åtgärden, skulle det normalt anses strida mot det allmänna rättsmedvetandet om polisen inte kunde utreda även denna brottslighet vidare. Ett problem med detta synsätt är dock, enligt min mening, att vetskapen om att överskotts- information får användas både för att utreda och förhindra brottslig- het som låg till grund för tvångsmedelsåtgärden, annan brottslighet som det kan framkomma information kring, samt även för helt andra ändamål, är att det finns en uppenbar risk för att användningen av hemliga tvångsmedel kommer att öka, något som utredningen emellertid i princip avfärdar.

Jag delar utredningens analys, att avsaknaden av uttryckligt lagstöd för användning av överskottsinformation inte är förenlig med Europakonventionens krav. Jag delar också bedömningen att den bestämmelse som idag finns är otydlig och riskerar att ge upp-

285

Särskilt yttrande

SOU 2018:61

hov till tolknings- och tillämpningsproblem. Det är från rättssäker- hetsutgångspunkter därför positivt att uttryckligt lagstöd föreslås finnas för all användning av överskottsinformation. Detta är särskilt angeläget i ljuset av att det i Sverige råder fri bevisföring och bevis- prövning, samt att det inte finns några begränsningar i fråga om vilka uppgifter som får åberopas. Överskottsinformation kan därför inte avvisas när den åberopas som bevisning, även om bevisvärdet kan på- verkas. Detta, sammantaget med de stora integritetsintrång upp- giftsanvändningen flertalet gånger innebär, gör det särskilt angeläget att användningen av överskottsinformation uttryckligen och uttöm- mande regleras i lag.

Jag delar inte uppfattningen att de begränsningar som idag upp- ställs för användandet av överskottsinformation vid hemlig rumsav- lyssning och i preventivt syfte skulle strida mot Europakonven- tionen. Jag delar inte heller förslaget till utvidgning.

I betänkandet föreslås en utvidgning av användningen av över- skottsinformation i enlighet med föreslagna ändringar i 27:23 a § RB. Den utvidgning av användningen av överskottsinformation som fö- reslås är enligt min mening problematisk av flera skäl. Användnings- området är inte helt tydligt. Det är oklart vad som närmare anses omfattas av begreppet ”andra ändamål”. Det kan därför redan på den grunden ifrågasättas om Europakonventionens krav på att den na- tionella lagstiftningen måste innehålla tillfredsställande mekanismer för att övervaka vad som sker med överskottsinformationen, verkligen är uppfyllt. I detta sammanhang bör även understrykas att det är av största vikt att den proportionalitetsprövning som kommer till direkt uttryck i bestämmelsen, verkligen görs utifrån de specifika förhåll- landen som gäller i varje enskilt fall.

Enligt utredningen utgör, med undantag för vad som föreslås vid användningen av överskottsinformation för att avbryta och utreda brott, förslaget endast en kodifiering av vad lagstiftaren enligt förar- betena redan har avsett ska gälla och vad som i realiteten utan ut- tryckligt lagstöd redan äger rum.

Förslaget innebär emellertid att den tillämpningsglidning utan ut- tryckligt lagstöd, som ägt rum när det gäller överskottsinformation, nu bedöms som förenlig med Europakonventionen och läggs till grund för en utvidgning av den lagstadgade användningen av över- skottsinformation. Jag finner detta vara problematiskt. Utvidg- ningen av rätten till användning av överskottsinformation riskerar

286

Referenser

Offentligt tryck

Direktiv

Dir. 2017:14 En översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen. Dir. 2017:16 Datalagring och EU-rätten.

Utredningsbetänkanden och promemorior

SOU 1984:54 Tvångsmedel – Anonymitet – Integritet.

SOU 1995:47 Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen. SOU 1998:46 Om buggning och andra hemliga tvångsmedel.

Ds 2003:13 Överskottsinformation.

SOU 2006:98 Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m.

SOU 2009:70 Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel. SOU 2010:14 Partsinsyn enligt rättegångsbalken.

SOU 2010:29 En ny förvaltningslag.

SOU 2011:45 Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m.

SOU 2012:44 Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott.

SOU 2016:65 Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten.

SOU 2017:29 Brottsdatalag.

SOU 2017:70 Förstärkt skydd för uppgifter av betydelse för ett inter- nationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i.

SOU 2017:74 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning.

289

Referenser

SOU 2018:61

SOU 2017:75 Datalagring – brottsbekämpning och integritet.

SOU 2017:89 Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet.

SOU 2017:100 Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov.

SOU 2018:30 Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning.

Propositioner och regeringens skrivelser

Prop. 1975/76:209 Om ändringar i regeringsformen. Prop. 1988/89:124 Om vissa tvångsmedelsfrågor. Prop. 1995/96:85 Hemlig kameraövervakning.

Prop. 1998/99:38 Staten och trossamfunden – begravningsverksam- heten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen, m.m.

Prop. 2001/02:191 Sekretessfrågor – Ekonomisk brottslighet m.m.

Prop. 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering.

Prop. 2004/05:143 Överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel m.m.

Prop. 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

Prop. 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning.

Prop. 2006/07:63 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet.

Prop. 2006/07:133 Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m.

Prop. 2007/08:163 Åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, m.m.

Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag.

Prop. 2009/10:85 Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet.

Prop. 2011/12:55 De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation.

290

SOU 2018:61

Referenser

Skr. 2013/14:60 Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel under år 2012.

Prop. 2013/14:237 Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott.

Skr. 2014/15:36 Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel under år 2013.

Skr. 2015/16:49 Redovisning av användningen av hemliga tvångs- medel under år 2014.

Prop. 2016/17:68 Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar.

Skr. 2016/17:69 Redovisning av användningen av hemliga tvångs- medel under år 2015.

Skr. 2017/18:69 Redovisning av användningen av hemliga tvångs- medel under år 2016.

Prop. 2017/18:232 Brottsdatalag.

Prop. 2017/18:269 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning.

Nytt juridiskt arkiv II

NJA II 1943 s. 1 Den nya rättegångsbalken.

NJA II 1960 s. 515 Översikt av de vid 1960 års riksdag behandlade ärenden, i vilka lagutskott meddelat utlåtande, ävensom redo- görelse för vissa av andra utskott behandlade lagfrågor.

Rättsfall

Europadomstolen

Klass m.fl. mot Tyskland, mål 5029/71, 6 september 1978.

X och Y mot Nederländerna, mål 8978/80, 26 mars 1985.

Leander mot Sverige, mål 9248/81, 26 mars 1987.

Kopp mot Schweiz, mål 23224/94, 25 mars 1998.

Rotaru mot Rumänien, mål 28341/95, 4 maj 2000.

Khan mot Förenade kungariket, mål 35394/97, 12 maj 2000.

Amann mot Schweiz, mål 27798/95, 16 februari 2000.

Rowe och David mot Förenade kungariket, mål 28901/95, 16 februari 2000.

291

Referenser

SOU 2018:61

P.G. och J.H. mot Förenade kungariket, mål 44787/98, 25 september 2001.

Greuter mot Nederländerna, mål 40045/98, 19 mars 2002. von Hannover mot Tyskland, mål 59320/00, 24 juni 2004. Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sverige, mål 62332/00, 6 juni 2006. Weber och Saravia mot Tyskland, mål 54934/00, 29 juni 2006.

Association for European Integration and Human Rights och Ekimdzhiev mot Bulgarien, mål 62540/00, 28 juni 2007.

Liberty m.fl. mot Förenade Kungariket, mål 58243/00, 1 juli 2008. K.U. mot Finland, mål 2872/02, 2 december 2008.

S. och Marper mot Förenade kungariket, mål 30562/04 och 30566/04, 4 december 2008.

Iordachi m.fl. mot Moldavien, mål 25198/02, 10 februari 2009. Natunen mot Finland, mål 21022/04, 31 mars 2009. Janatuinen mot Finland, mål 28552/05, 8 december 2009. Kennedy mot Förenade kungariket, mål 26839/05, 18 maj 2010. Uzun mot Tyskland, mål 35623/05, 2 september 2010. Mikolajová mot Slovakien, mål 4479/03, 18 januari 2011. Goranova-Karaeneva mot Bulgarien, mål 12739/05, 8 mars 2011. Gillberg mot Sverige, mål 41723/06, 3 april 2012.

Drakšas mot Litauen, mål 36662/04, 31 juli 2012.

Roman Zakharov mot Ryssland, mål 47143/06, 4 december 2015. Szabó och Vissy mot Ungern, mål 37138/14, 12 januari 2016.

van Wesenbeeck mot Belgien, mål 67496/10 och 52936/12, 23 maj 2017.

EU-domstolen

Tele2 Sverige AB, mål C-203/15, och Tom Watson m.fl. mål C-698/15, dom den 21 december 2016.

292

SOU 2018:61

Referenser

Högsta domstolen

NJA 1993 s. 26.

NJA 1996 s. 577.

NJA 2001 s. 535.

NJA 2003 s. 323.

NJA 2009 s. 917.

NJA 2010 s. 122.

NJA 2011 s. 638.

NJA 2012 s. 1038.

NJA 2014 s. 323.

NJA 2015 s. 631.

Dom i mål T 2480-17, 5 mars 2018.

Högsta förvaltningsdomstolen

RÅ 1991 not. 421.

RÅ 1994 not. 201.

RÅ 1995 ref. 28.

RÅ 2001 ref. 27.

Dom i mål 2687-17, 20 mars 2018.

Hovrätterna

RH 2010:36.

Hovrätten för Västra Sverige, mål Ö 4179-17, beslut 4 oktober 2017.

Myndighetspraxis

Beslut dnr 3704-04-21, 21 september 2006.

Beslut dnr 7927-07-47, 23 juni 2009.

Beslut dnr 7757-11-47, 10 april 2013.

293

Referenser

SOU 2018:61

Beslut dnr 7932-11-47, 10 april 2013. Beslut dnr 623-12-47, 10 april 2013.

JO 2006/07 s. 30, dnr 1638-2003, 28 april 2006. JO 2015/16 s. 62, dnr 387-2015, 20 maj 2015. JO 2016/17 s. 439, dnr 6673-2014, 30 juni 2016. Beslut dnr 7330-2016, 27 december 2017.

SIN

Uttalande dnr 5-2012 m.fl., 22 maj 2013. Uttalande dnr 80-2012, 18 juni 2013. Uttalande dnr 16-2013, 18 juni 2013. Uttalande dnr 36-2013, 15 november 2013. Uttalande dnr 562-2013, 22 maj 2014. Uttalande dnr 287-2014, 6 november 2014. Uttalande dnr 288-2014, 6 november 2014. Uttalande dnr 2107-2014, 11 december 2014. Uttalande dnr 325-2014, 18 februari 2015. Uttalande dnr 137-2014, 25 mars 2015. Uttalande dnr 2088-2014, 25 mars 2015. Uttalande dnr 2144-2014, 18 november 2015. Uttalande dnr 46-2015, 2 september 2015. Uttalande dnr 111-2015, 15 december 2015. Uttalande dnr 151-2015, 17 februari 2016. Uttalande dnr 86-2015, 16 mars 2016. Uttalande dnr 215-2015, 16 mars 2016. Uttalande dnr 152-2015, 27 april 2016. Uttalande dnr 43-2016, 14 juni 2016. Uttalande dnr 109-2016, 14 september 2016. Uttalande dnr 144-2016, 14 september 2016.

294

SOU 2018:61

Referenser

Uttalande dnr 92-2015, 13 oktober 2016.

Uttalande dnr 146-2016, 16 november 2016.

Uttalande dnr 224-2016, 15 december 2016.

Uttalande dnr 112-2016, 25 januari 2017.

Uttalande dnr 22-2017, 25 januari 2017.

Uttalande dnr 44-2016, 16 februari 2017.

Uttalande dnr 39-2017, 16 februari 2017.

Uttalande dnr 211-2016, 29 mars 2017.

Uttalande dnr 145-2016 och 147-2016, 4 maj 2017.

Uttalande dnr 66-2017, 13 september 2017.

Uttalande dnr 67-2017, 13 september 2017.

Uttalande dnr 65-2017, 18 oktober 2017.

Uttalande dnr 82-2017, 15 november 2017.

Uttalande dnr 111-2017, 28 mars 2018.

Uttalande dnr 158-2017, 28 mars 2018.

Uttalande dnr 99-2017, 3 maj 2018.

Litteratur

Bring, Thomas och Diesen, Christian (2009) Förundersökning, 4:e uppl.

Danelius, Hans (2015) Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5:e uppl.

Fitger, Peter, m.fl. (2017) Rättegångsbalken, april 2018, Zeteo.

Heuman, Sigurd, m.fl. (2017) Sekretess m.m. hos allmän domstol, 5:e uppl.

Lindberg, Gunnel (2012) Straffprocessuella tvångsmedel, 3:e uppl.

295

Referenser

SOU 2018:61

Övrigt

Polismyndigheten: Polismyndighetens riktlinjer för hemlig rums- avlyssning, PM 2016:20, 16 maj 2016.

Polismyndigheten: Polismyndighetens riktlinjer för användning och

hantering av material från hemliga tvångsmedel, PM 2017:53, 1 oktober 2017.

Riksrevisionen: Tillsyn över brottsbekämpande myndigheter – En granskning av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden,

RIR 2016:2, 18 februari 2016.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden: årsredovisning 2016.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden: remissvar över SOU 2017:89, dnr 193-2017, 20 februari 2018.

Åklagarmyndigheten: Riksåklagarens riktlinjer Underrättelser om hemliga tvångsmedel, RåR 2012:1, 29 juni 2012.

Åklagarmyndigheten: RättsPM 2008:4 Den misstänktes rätt till insyn under en brottsutredning, uppdaterad mars 2014.

Åklagarmyndigheten: RättsPM 2012:8 Hemliga tvångsmedel – hanteringen i vissa avseenden, uppdaterad maj 2015.

Åklagarmyndigheten: remissvar över SOU 2015:31, dnr ÅM-A 2015/0743, 28 augusti 2015.

Åklagarmyndigheten: skrivelse till Justitiedepartementet, Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel under 2017, dnr ÅM2017-2170, 31 maj 2018.

296

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:16

Datalagring och EU-rätten

Beslut vid regeringssammanträde den 16 februari 2017

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över bestämmelserna om skyldigheten att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation som gäller för leverantörer av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, samt bestämmelserna om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till sådana uppgifter. Översynen ska ske i syfte att anpassa det svenska regelverket till EU- rätten såsom den uttolkats av EU-domstolen i förhandsavgörandet den 21 december 2016 i de förenade målen C-203/15 och C-698/15. Utredaren ska föreslå de förändringar som är nödvändiga för att det svenska regelverket ska vara proportionerligt och ha en ändamålsenlig balans mellan skyddet för enskildas personliga integritet och behovet av uppgifter för att kunna förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra brott.

Utredaren ska också se över rättssäkerhetsgarantierna och meka- nismerna som ska skydda den personliga integriteten när hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller på annat sätt samhällsfarlig brottslighet används.

Uppdraget ska redovisas senast den 16 augusti 2018. Den del av uppdraget som ges med anledning av EU-domstolens förhands- avgörande om datalagring ska delredovisas senast den 9 oktober 2017.

297

Bilaga 1

SOU 2018:61

Reglerna om datalagring och om vissa hemliga tvångsmedel behöver ses över

Leverantörer av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster (leverantörerna) ska enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) lagra vissa uppgifter om bl.a. telefonsamtal, internettrafik och meddelande- hantering för att uppgifterna ska kunna användas vid brottsbekämp- ning. Villkoren för de brottsbekämpande myndigheternas inhämtning av dessa uppgifter regleras närmare i LEK, rättegångsbalken och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kom- munikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelse- verksamhet (inhämtningslagen).

EU-domstolen har, efter en begäran om ett förhandsavgörande från Kammarrätten i Stockholm, nyligen prövat om de svenska reglerna om datalagring och om tillgången till lagrade uppgifter stämmer överens med EU-rätten. Avgörandet klargör att svensk rätt inte stämmer överens med EU-rätten på ett flertal punkter. Lag- stiftningen behöver därför ses över och ändras.

Den 1 januari 2015 permanentades ett antal bestämmelser om hemliga tvångsmedel som fram till dess varit tidsbegränsade. I sam- band med uppdraget att se över frågorna om datalagring och åtkomst till lagrade uppgifter finns det även skäl att se över hur rättssäker- hetsgarantierna och mekanismerna som ska skydda den personliga integriteten när man använder dessa hemliga tvångsmedel fungerar.

Uppdraget att se över den svenska datalagringsregleringen

i ljuset av EU-domstolens förhandsavgörande om datalagring

Den svenska regleringen har prövats av EU-domstolen

EU-domstolen (förenade målen C 293/12 och C 594/12) ogiltig- förklarade i april 2014 det s.k. datalagringsdirektivet (Europaparla- mentets och rådets direktiv 2006/24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv 2002/58/EG). Syftet med direktivet var att harmonisera medlemsstaternas bestämmelser

298

SOU 2018:61

Bilaga 1

om skyldighet att lagra vissa uppgifter om elektronisk kommuni- kation för att säkerställa att uppgifterna är tillgängliga för utredning, avslöjande och åtal av brott som medlemsstaterna anser vara allvarliga. Enligt domstolens bedömning överskred EU:s lagstiftande församlingar sina befogenheter när direktivet antogs, eftersom det inte levde upp till proportionalitetsprincipen när det gällde artik- larna 7, 8 och 52.1 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). Artikel 7 reglerar rätten till respekt för bl.a. privat- och familjelivet och artikel 8 rätten till skydd av personuppgifter. Enligt artikel 52.1 måste varje begränsning i utövandet av fri-och rättigheter som erkänns i EU-stadgan vara föreskriven i lag och vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter.

Till följd av ogiltigförklaringen faller nu EU-rätten när det gäller datalagring för brottsbekämpning tillbaka på artikel 15.1 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommuni- kation) (direktiv 2002/58). Där anges närmare under vilka förutsätt- ningar medlemsstaterna får vidta åtgärder för att begränsa omfatt- ningen av de rättigheter och skyldigheter som anges i direktivet. Direktivet är inte tillämpligt på verksamheter som avser allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet och statens verksamhet på straff- rättens område (artikel 1.3).

Det ogiltigförklarade direktivet genomfördes i svensk rätt genom ändringar i framför allt LEK (prop. 2010/11:46, bet. 2011/12:JuU28, rskr. 2011/12:166). Enligt 6 kap. 16 a § i den lagen är leverantörerna skyldiga att lagra vissa uppgifter som genereras eller behandlas i sam- band med att tjänster tillhandahålls, för att uppgifterna ska kunna användas vid brottsbekämpning. Lagringsskyldigheten gäller i sex månader från den dag kommunikationen avslutades. Som huvudregel ska den lagringsskyldige sedan genast utplåna uppgifterna (6 kap. 16 d § LEK).

Skyldigheten att lagra data enligt de svenska bestämmelserna ifrågasattes efter EU-domstolens dom där datalagringsdirektivet ogiltigförklarades. Flera leverantörer meddelade att de tänkte sluta

299

Bilaga 1

SOU 2018:61

lagra uppgifter enligt de tvingande reglerna i LEK, och i vissa fall att man tänkte radera redan lagrade uppgifter. Post- och telestyrelsen förelade därför flera leverantörer att fortsätta med sin lagring. Med anledning av ett överklagande av ett sådant föreläggande begärde Kammarrätten i Stockholm ett förhandsavgörande från EU-dom- stolen (mål nr 7380-14). Frågorna tog sikte på rättsläget enligt artikel 15.1 i direktiv 2002/58, i dess lydelse enligt Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2009/136/EG, och artiklarna 7, 8 och 52.1 i EU-stadgan.

EU-domstolen besvarade kammarrättens begäran om förhands- avgörande genom en dom den 21 december 2016 (förenade målen C- 203/15 och C-698/15). EU-domstolens slutsats var bl.a. att en gene- rell och odifferentierad lagring av uppgifter om elektronisk kom- munikation inte är förenlig med EU-rätten. Domstolen framhöll bl.a. att dessa uppgifter sammantagna kan göra det möjligt att dra mycket precisa slutsatser om privatlivet för de personer vars uppgifter har lagrats, och att kartlägga de berörda personerna på ett sätt som är lika känsligt ur integritetssynpunkt som själva innehållet i kommunikationerna. Domstolen gjorde även vissa uttalanden om förutsättningarna för de brottsbekämpande myndigheternas åtkomst till lagrade uppgifter samt om säkerheten för uppgifterna.

Kammarrätten beslutade dagen därpå att Post- och telestyrelsens föreläggande om fortsatt lagring tills vidare inte ska gälla. Kammar- rätten har inte slutligt avgjort målet.

Uppgifter som kan lagras

Den centrala bestämmelsen om lagringsskyldighetens omfattning finns i 6 kap. 16 a § LEK. Skyldigheten omfattar uppgifter som anges som nödvändiga för vissa bestämda syften.

Dessa är preciserade som uppgifter som är nödvändiga för att spåra och identifiera kommunikationskällan, slutmålet för kom- munikationen, datum, tidpunkt och varaktighet för den, typ av kom- munikation, kommunikationsutrustning samt lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vid kommunikationens början och slut. Även uppgifter som genereras eller behandlas vid misslyckade upp- ringningar ska lagras. Innehållet i kommunikationen lagras däremot inte. Lagringsskyldigheten är närmare strukturerad i vissa teknikslag.

300

SOU 2018:61

Bilaga 1

Dessa är angivna som telefonitjänst, meddelandehantering, internet- åtkomst och tillhandahållande av kapacitet för att få internetåtkomst (anslutningsform). I 39–43 §§ förordningen (2003:396) om elektro- nisk kommunikation (FEK) finns ytterligare bestämmelser om vilka uppgifter som ska lagras.

EU-domstolen har i förhandsavgörandet slagit fast att lagrings- skyldigheten enligt LEK överskrider gränserna för vad som är strängt nödvändigt och att den inte kan anses motiverad i ett demokratiskt samhälle i enlighet med artikel 15.1 i direktiv 2002/58 jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i EU-stadgan. En generell och odifferentierad lagring av uppgifter – utan att det görs någon åtskill- nad, begränsning eller undantag utifrån syftet att bekämpa brott – är alltså inte tillåten. I sammanhanget påpekas bl.a. att den omständig- heten att lagringen och den senare användningen av uppgifterna sker utan att abonnenten är underrättad om det kan ge de berörda perso- nerna en känsla av att deras privatliv står under ständig övervakning. Det finns enligt EU-domstolen däremot inget hinder mot att i före- byggande syfte tillämpa en riktad lagring i syfte att bekämpa grov brottslighet. En sådan datalagring förutsätter dock att lagringen begränsas till vad som är strängt nödvändig när det gäller vilka slags uppgifter som ska lagras, vilka kommunikationsmedel som avses, vilka personer som berörs och hur länge lagringen ska ske.

Att kunna få tillgång till lagrade uppgifter om elektronisk kom- munikation är av mycket stort värde för rättsväsendets myndigheter i arbetet med att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra brott, inte minst när det gäller grov brottslighet. Genom att sådana uppgifter finns lagrade – och därmed kan hämtas in av de brotts- bekämpande myndigheterna – går det att klarlägga händelser som anknyter till såväl själva brottstillfället som till t.ex. planläggning eller flykt. I många fall, t.ex. vid barnpornografibrott, kan uppgifter om elektronisk kommunikation vara avgörande för att man ska kunna identifiera en misstänkt gärningsman. Uppgifterna har även stor betydelse för att man ska kunna bekräfta brottsmisstankar.

Inom ramen för de riktlinjer EU-domstolen drar upp bör det även i fortsättningen, vid sidan av de uppgifter leverantörerna lagrar frivilligt, finnas ett utrymme för att i lagstiftningen kunna ha tvingande regler för leverantörernas lagring av uppgifter om elektro- nisk kommunikation. Hur stort detta utrymme är och vilket behov det finns av det måste dock utredas. Målsättningen är att upprätthålla

301

Bilaga 1

SOU 2018:61

ett starkt skydd för de grundläggande rättigheterna som står sig väl vid en rättslig prövning, samtidigt som de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att upprätthålla sin förmåga att före- bygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra brott kan tillgodoses. En särskild fråga i sammanhanget är också vilken effekt domen har på verksamhet som avser Sveriges säkerhet, dvs. sådan verksamhet som ligger inom Säkerhetspolisens ansvarsområde.

Utredaren ska

•analysera hur reglerna om lagring av uppgifter enligt 6 kap. 16 a § LEK och 39–43 §§ FEK förhåller sig till EU-domstolens dom,

•med beaktande av skyddet för den personliga integriteten och yttrandefriheten, överväga olika alternativ till förändringar i de delar reglerna inte bedöms vara förenliga med domen och belysa fördelarna och nackdelarna med dessa alternativ, och

•föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs.

Tillgången till lagrade uppgifter

EU-domstolen uttalar sig i domen också om vilka villkor som ska gälla för att behöriga nationella myndigheter ska få tillgång till lagrade uppgifter. För att begränsa tillgången till vad som är strängt nödvändigt krävs, enligt EU-domstolen, i princip att uppgifterna rör personer som misstänks planera, begå eller ha begått ett allvarligt brott eller som på något annat sätt är inblandade i ett sådant brott. När vitala intressen för nationell säkerhet, försvar eller allmän säkerhet hotas av terrorism kan tillgång dock även ges till uppgifter om andra personer. Vidare ska tillgången normalt – utom i brådskande fall – kräva förhandskontroll av en domstol eller en oberoende myndighet. Den person som de inhämtade uppgifterna rör ska dessutom underrättas om åtgärden så snart en sådan upplysning inte riskerar att skada utredningen.

Bestämmelser om tillgången till uppgifter som ska lagras finns i flera olika regleringar. Regler om inhämtning av abonnemangs- uppgifter finns i 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK, regler om inhämt- ning av trafik- och lokaliseringsuppgifter under förundersökning i 27 kap. 19 § rättegångsbalken och regler om inhämtning av trafik- och

302

SOU 2018:61

Bilaga 1

lokaliseringsuppgifter i underrättelseverksamhet finns i inhämt- ningslagen.

Det stora flertalet av de brottstyper som omfattas av regleringen om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation har ett straffminimum på sex månaders fängelse. Tvångsmedlet får dock även användas i vissa andra fall, t.ex. vid dataintrång, barnpornografibrott och samhällsfarliga brott inom Säkerhetspolisens verksamhets- område. Det får dessutom i förekommande fall användas vid för- undersökning om försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet. Det finns också vissa bestämmelser i andra lagar som ut- vidgar tillämpningsområdet för tvångsmedlet. Enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott får exempelvis hemlig övervakning av elektronisk kommunikation användas för brott som inte uppfyller kraven på brottets svårhet enligt reglerna i rättegångsbalken.

Huvudregeln är att hemlig övervakning av elektronisk kommuni- kation bara får användas efter förhandsprövning och beslut av domstol. Tillstånd får under vissa förutsättningar dock även ges interimistiskt av åklagare i avvaktan på domstolens prövning. Enskilda som har utsatts för användning av tvångsmedlet ska enligt huvudregeln underrättas om åtgärden i efterhand.

I princip motsvarande uppgifter som kan hämtas in enligt reglerna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan i Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och Tullverkets under- rättelseverksamhet hämtas in enligt inhämtningslagen. Uppgifterna får under vissa förutsättningar hämtas in för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott med ett straffminimum på två års fängelse, eller som avser vissa särskilt angivna brott inom Säkerhetspolisens ansvarsområde. Till skillnad från regleringen om hemlig övervakning av elektronisk kommuni- kation är beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen inte föremål för någon utomstående förhandsprövning utan fattas på egen hand av respektive myndighet. Lagen innehåller inte heller någon motsvarighet till rättegångsbalkens krav på underrättelse till enskilda.

Inte heller vid inhämtning av abonnemangsuppgifter enligt LEK finns det något krav på föregående kontroll av en oberoende instans. Uppgifterna får alltså hämtas in efter beslut av den brottsbekämpande myndigheten själv. Regleringen ställer inte heller några krav på underrättelse i efterhand eller att den brottslighet som uppgifterna

303

Bilaga 1

SOU 2018:61

lämnas ut för ska vara av en viss svårhetsgrad. De brottsbekämpande myndigheterna har således rätt att få tillgång till uppgifter om abonnemang – t.ex. abonnentens nummer, namn och adress – vid alla typer av brott utom sådana brott där åtal enbart får väckas av målsäganden. Bestämmelsens utformning motiverades med att trakasserier via internet av olika slag, nätmobbning och förtal liksom vuxnas kontakter med barn i sexuella syften (grooming), hade blivit ett allt större problem och att möjligheten att ingripa mot sådana brott ofta var begränsade eftersom det saknades tillgång till abonnemangs- uppgifter som kunde identifiera abonnenten (prop. 2011/12:55, s. 102). Abonnemangsuppgifter hämtas även in i underrättelseskedet (SOU 2015:31, s. 198 f.)

EU-domstolens dom innebär att regelverkens nuvarande utform- ning behöver ses över när det gäller de närmare förutsättningarna för myndigheternas tillgång till uppgifter. Det gäller t.ex. vilka krav som bör ställas på brottets allvar för att uppgifterna ska få hämtas in. En annan sådan fråga är vad som sägs i domen om krav på underrättelse till enskilda. Även beslutsordningen för att få hämta in lagrade upp- gifter behöver ses över liksom frågan om det behövs ett särskilt skydd för uppgifter som omfattas av yrkesmässig tystnadsplikt.

Utredaren ska

•analysera hur dagens regler om tillgång till uppgifter som lagras förhåller sig till EU-domstolens dom,

•överväga olika alternativ till förändringar i de delar reglerna inte bedöms vara förenliga med domen och belysa fördelarna och nackdelarna med dessa alternativ, och

•föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs.

Vid utformningen av förslagen bör den gräns som i dag råder mellan underrättelseverksamhet och brottsutredande verksamhet inom ramen för en förundersökning beaktas så långt som möjligt.

Skyddet och säkerheten för de lagrade uppgifterna

Den som är skyldig att lagra uppgifter enligt reglerna i LEK är också ansvarig för att skydda uppgifterna. Den lagringsskyldige ska vidta de särskilda tekniska och organisatoriska åtgärder som behövs för att

304

SOU 2018:61

Bilaga 1

skydda de lagrade uppgifterna vid behandling (6 kap. 3 a § första stycket LEK). Ytterligare föreskrifter om säkerheten för de lagrade uppgifterna finns i bl.a. 37 § FEK. Det finns inget krav i Sverige på att uppgifterna ska lagras inom ett visst område, t.ex. inom EU.

Uppgifterna ska vidare utplånas vid lagringstidens slut eller, om en begäran om utlämnande har inkommit men inte hunnit behandlas inom denna tid, så fort uppgifterna har lämnats ut (6 kap. 16 d § LEK). Att reglerna följs står under tillsyn av Post- och telestyrelsen.

EU-domstolen uttalar sig i förhandsavgörandet även i dessa frågor. Med hänsyn till att det bl.a. handlar om en stor mängd uppgifter av känslig natur måste leverantörerna av elektroniska kom- munikationstjänster, för att säkerställa fullständig integritet och konfidentialitet för uppgifterna, garantera en särskilt hög skydds- och säkerhetsnivå. EU-domstolen konstaterar också att den nationella lagstiftningen i synnerhet måste föreskriva att lagringen sker inom unionen och att uppgifterna oåterkalleligen förstörs när deras lagringstid gått ut. I domen pekas även på vikten av kontroll av en oberoende myndighet.

Utredaren ska

•analysera hur nuvarande regler om skydd av och säkerhet för uppgifter som lagras förhåller sig till EU-domstolens dom,

•överväga olika alternativ till förändringar i de delar reglerna inte bedöms vara förenliga med domen och belysa fördelarna och nackdelarna med dessa alternativ, och

•föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs.

Internationell utblick

Utredaren ska redovisa gällande rätt och pågående arbete i Finland och Danmark och de övriga länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget, t.ex. Österrike, Tyskland och Nederländerna, och i övrigt göra de internationella jämförelser som utredaren bedömer befogade.

Utredaren ska även följa arbetet med EU-kommissionens förslag till förordning om integritet och elektronisk kommunikation (COM

305

Bilaga 1

SOU 2018:61

[2017], 10 final, 2017/0003 [COD]) och, i den mån det bedöms nöd- vändigt, eventuellt arbete på EU-nivå med anledning av EU-dom- stolens förhandsavgörande.

Målet i kammarrätten

Enligt EU-domstolen ankommer det på Kammarrätten i Stockholm att pröva om och i så fall i vilken utsträckning den svenska regleringen uppfyller kraven enligt artikel 15.1 i direktiv 2002/58 jämfört med artiklarna 7, 8, 11 och artikel 52.1 i EU-stadgan, såsom de preciseras i förhandsavgörandet, när det gäller behöriga nationella myndigheters tillgång till lagrade uppgifter och skyddet av och säkerheten för uppgifterna.

Utredaren ska vid utformningen av sina förslag, i den mån utredaren bedömer det relevant, beakta utfallet av kammarrättens prövning.

Närliggande frågor

Utredaren får ta upp sådana närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas, under förutsättning att uppdraget ändå bedöms kunna redovisas i tid. Exempel på sådana frågor är vilken efterhandskontroll som bör finnas samt om någon myndighet bör ha tillsyn över att uppgifter om elektronisk kommunikation lämnas ut på ett korrekt sätt.

Uppdraget att se över rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna som ska skydda den personliga integriteten

vid användning av hemliga tvångsmedel för vissa allvarliga brott

Permanentningen av reglerna om hemliga tvångsmedel

Under senare år har kriminaliteten blivit alltmer komplex och svår- utredd. Att information kan hämtas in är som nämnts centralt för att de brottsbekämpande myndigheterna på ett effektivt sätt ska kunna förebygga, förhindra och utreda brott. När det gäller särskilt allvarlig eller på annat sätt samhällsfarlig brottslighet är inhämtning av infor- mation genom användning av hemliga tvångsmedel i många fall de

306

SOU 2018:61

Bilaga 1

enda verktyg som kan användas för att driva en brottsutredning framåt.

Regler om hemliga tvångsmedel för den typen av brottslighet finns framför allt i rättegångsbalken och i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Lagen, som reglerar möjligheten att använda hemliga tvångsmedel utan att en för- undersökning pågår, var tidigare tidsbegränsad men gjordes perma- nent genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2015. Genom en överflyttning till rättegångsbalken permanentades sam- tidigt även bestämmelserna i två andra tidsbegränsade lagar med bestämmelser om hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller på annat sätt samhällsfarlig brottslighet, nämligen lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott (prop. 2013/14:237, bet. 2014/15:JuU2, rskr. 2014/15:22).

En avvägning mellan enskildas rätt till integritet och rättssäkerhet och behovet av en effektiv brottsbekämpning

Det är samtidigt av grundläggande betydelse i en rättsstat att rätten till skydd för privat- och familjelivet respekteras. De hemliga tvångs- medlen inskränker de rättigheter som var och en har enligt regerings- formen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- ventionen). Varje befogenhet för staten att i hemlighet bereda sig tillgång till personlig information, och varje utnyttjande av denna befogenhet, leder till ingrepp i den personliga integriteten. Graden av integritetsintrång varierar med befogenhetens (tvångsmedlets) ut- formning och tillämpning. Regleringen om hemliga tvångsmedel bygger på en avvägning mellan å ena sidan samhällets behov av en effektiv brottsbekämpning till skydd för medborgarna och å andra sidan enskildas rätt till integritet och rättssäkerhet i förhållande till staten.

307

Bilaga 1

SOU 2018:61

Rättssäkerhetsgarantier och mekanismer till skydd för den personliga integriteten

Avvägningen har resulterat i att regleringen omgärdas av ett antal rättssäkerhetsgarantier och mekanismer för att säkerställa att reglerna och deras tillämpning lever upp till högt ställda krav på rättssäkerhet och att intrånget i den personliga integriteten minimeras. De har tillkommit bl.a. för att möta de krav som regeringsformen och Europakonventionen ställer i dessa avseenden. För tillstånd till hemliga tvångsmedel krävs det normalt prövning i domstol. Vid domstolsprövningen av flertalet av de hemliga tvångsmedlen ska ett offentligt ombud kallas att närvara för att bevaka enskildas integritetsintressen. Det offentliga ombudet ska ha tillgång till allt material som ligger till grund för domstolens prövning och har rätt att överklaga domstolens beslut. I samband med permanentningen av de tidsbegränsade reglerna togs möjligheten för domstolen att fatta beslut om hemliga tvångsmedel, utan att ett offentligt ombud har medverkat, bort. Till rättssäkerhetsgarantierna räknas också skyl- digheten att i efterhand underrätta vissa personer om att hemliga tvångsmedel har använts. Även den tillsyn och kontroll som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden utövar över de brottsbekämpande myndigheterna räknas hit. Nämnden har som övergripande mål att bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten inom den brottsbekämpande verksamheten. Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med lag eller annan författning. Nämnden är också på begäran av en enskild skyldig att kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel och om hanteringen i så fall har varit lagenlig. Den enskilde underrättas om att kontrollen har utförts men kan p.g.a. sekretess som regel inte informeras närmare om vad som har funnits vid kontrollen.

Även regleringen av användningen av överskottsinformation har tillkommit mot bakgrund av regeringsformens och Europakonven- tionens krav. Vidare finns det av integritetshänsyn ett förbud mot avlyssning av vissa samtal eller meddelanden. Utgångspunkten för förbudet – som utvidgades i samband med permanentningen av de tidsbegränsade bestämmelserna – är att uppgifter som inte får inhämtas genom vittnesförhör i domstol inte heller ska kunna inhämtas genom avlyssning.

308

SOU 2018:61

Bilaga 1

Tidigare översyner

Rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna till skydd för den personliga integriteten har setts över i olika sammanhang. Utred- ningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel gjorde t.ex. bedömningen att systemet med offentliga ombud fungerade väl och att inga förändringar behövdes (SOU 2006:98). Några år senare konstaterade Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångs- medel att befintliga rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer utgör ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten (SOU 2009:70). Även Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel gjorde en översyn i samband med att man tog ställning till de tre tidsbegränsade lagarnas fortsatta giltighet och hur den framtida regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet borde utformas. Enligt utred- ningen lever rättssäkerhetsgarantierna upp till regeringsformens och Europakonventionens krav (SOU 2012:44).

Rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna till skydd för den personliga integriteten bör ses över på nytt

Det är viktigt att rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna till skydd för den personliga integriteten fungerar. Den senaste över- synen sträcker sig till utgången av 2011. Det finns när det gäller de bestämmelser om hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller på annat sätt samhällsfarlig brottslighet, som permanentades den 1 januari 2015, skäl att nu följa upp tillämpningen av befintliga rätts- säkerhetsgarantier och mekanismer till skydd för enskildas personliga integritet. Syftet är att säkerställa att de tillämpas på ett sådant sätt att systemet lever upp till de krav som Europakonventionen och regeringsformen ställer på rättssäkerhet och skydd för den personliga integriteten. Det är i detta sammanhang särskilt angeläget att bedöma effekterna avseende skyddet för enskildas personliga integritet med anledning av permanentningen (prop. 2014/15:1, uo 4, s. 23). Bland annat bör utredaren göra en analys av om det sedan permanentningen har uppstått något behov av att justera rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna till skydd för enskildas personliga integritet. Vid genomförandet av uppdraget ska beaktas vad som tidigare har uttalats om att en sådan ingående undersökning som gjordes inför

309

Bilaga 1

SOU 2018:61

permanentningen av de tidsbegränsade reglerna inte kan förväntas ske löpande (se prop. 2013/14:237, s. 168).

Utredaren ska

•undersöka hur rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna till skydd för den personliga integriteten vid användning av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller på annat sätt samhällsfarlig brottslighet har tillämpats från och med den 1 januari 2012,

•analysera om regelverket är förenligt med de krav regeringsformen och Europakonventionen ställer, och

•föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs om regleringen enligt utredarens bedömning inte skulle vara förenlig med kraven.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och konsekvenserna i övrigt av förslagen, inklusive förslagens betydelse för möjligheten att förebygga, förhindra, upp- täcka, utreda och lagföra brott. Om förslagen kan antas försämra möjligheten i dessa avseenden ska detta belysas. Om förslagen kan förväntas medföra kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska föra dialog med och inhämta upplysningar från Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket, Post- och telestyrelsen, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden samt andra myndig-heter i den utsträck- ning utredaren finner lämpligt. Utredaren ska också hålla sig infor- merad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regerings- kansliet och utredningsväsendet.

Uppdraget ska redovisas senast den 16 augusti 2018. Den del av uppdraget som ges med anledning av EU-domstolens förhands- avgörande om datalagring ska delredovisas senast den 9 oktober 2017.

(Justitiedepartementet)

310

Statens offentliga utredningar 2018

Kronologisk förteckning

1.Ett reklamlandskap i förändring

–konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. Fi.

2.Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. Ju.

3.En strategisk agenda

för internationalisering. U.

4.Framtidens biobanker. S.

5.Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet. S.

6.Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. Ju.

7.Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Fö.

8.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. M.

9.Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. U.

10.Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. Fi.

11.Vårt gemensamma ansvar

–för unga som varken arbetar eller studerar. U.

12.Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. A.

13.Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? Fi.

14.Bidragsbrott och underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. Fi.

15.Mindre aktörer i energilandskapet

–genomgång av nuläget. M.

16.Vägen till självkörande fordon – introduktion. Del 1 + 2. N.

17.Med undervisningsskicklighet

icentrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. U.

18.Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. Ku.

19.Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. U.

20.Gräsrotsfinansiering. Fi.

21.Flexibel rehabilitering. A.

22.Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. A.

23.Konstnär – oavsett villkor? Ku.

24.Tid för utveckling. A.

25.Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. Fi.

26.Några frågor i skyddslagstiftningen. Fö.

27.Ekonomiska sanktioner mot terrorism. UD.

28.En nationell alarmeringstjänst

–för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Ju.

29.Validering i högskolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande. U.

30.Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. Ju.

31.En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. Fö.

32.Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande socialtjänst. S.

33.Aggressionsbrottet och ändringar

iRomstadgan. Ju.

34.Vägar till hållbara vattentjänster. M.

35.Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. N.

36.Rätt att forska. Långsiktig reglering av forskningsdatabaser. U.

37.Att bryta ett våldsamt beteende

–återfallsförebyggande insatser

för män som utsätter närstående för våld. S.

38.Styra och leda med tillit. Forskning och praktik. Fi.

39.God och nära vård.

En primärvårdsreform. S.

40.Vissa fredspliktsfrågor. A.

41.Statliga skolmyndigheter.

–för elever och barn i en bättre skola. U.

42.Tryggad tillgång till kontanter. Fi.

43.Statliga servicekontor

–mer service på fler platser. Fi.

44.Möjligt, tillåtet och tillgängligt

–förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål. Fi.

45.Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för arbetsmiljökunskap. A.

46.En utvecklad översiktsplanering. Del 1: Att underlätta efterföljande planering. Del 2: Kommunal reglering av upplåtelseformen. N.

47.Med tillit växer handlingsutrymmet.

–tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. Fi.

48.En lärande tillsyn. Statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg. Fi.

49.F-skattesystemet

–några särskilt utpekade frågor. Fi.

50.Ett oberoende public service för alla

–nya möjligheter och ökat ansvar. Ku.

51.Resurseffektiv användning av byggmaterial. N.

52.Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. S.

53.Översyn av maskinell dos, extempore, prövningsläkemedel m.m. S.

54.En effektivare kommunal räddnings- tjänst. Ju.

55.Styrning och vårdkonsumtion ur ett jämlikhetsperspektiv. Kartläggning av socioekonomiska skillnader i vårdutnyttjande och utgångspunkter för bättre styrning. S.

56.Bättre kommunikation för fler investeringar. UD.

57.Barns och ungas läsning

–ett ansvar för hela samhället. Ku.

58.Särskilda persontransporter

–moderniserad lagstiftning för ökad samordning. N.

59.Statens gruvliga risker. M.

60.Tillträde till Rotterdamreglerna. Ju.

61.Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel. Ju.

Statens offentliga utredningar 2018

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Uppdrag: Samverkan 2018.

Många utmaningar återstår. [12] Flexibel rehabilitering. [21]

Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. [22]

Tid för utveckling. [24] Vissa fredspliktsfrågor. [40]

Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för arbetsmiljökunskap. [45]

Finansdepartementet

Ett reklamlandskap i förändring

–konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. [1]

Myndighetsgemensam indelning – sam- verkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. [10]

Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? [13]

Bidragsbrott och underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. [14]

Gräsrotsfinansiering. [20]

Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. [25]

Styra och leda med tillit. Forskning och praktik. [38]

Tryggad tillgång till kontanter. [42]

Statliga servicekontor

– mer service på fler platser. [43] Möjligt, tillåtet och tillgängligt

–förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål. [44]

Med tillit växer handlingsutrymmet.

–tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. [47]

En lärande tillsyn. Statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg. [48]

F-skattesystemet

– några särskilt utpekade frågor. [49]

Försvarsdepartementet

Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. [7]

Några frågor i skyddslagstiftningen. [26]

En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. [31]

Justitiedepartementet

Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. [2]

Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. [6]

En nationell alarmeringstjänst

–för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. [28]

Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. [30]

Aggressionsbrottet och ändringar i Romstadgan. [33]

En effektivare kommunal räddningstjänst. [54]

Tillträde till Rotterdamreglerna. [60]

Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel. [61]

Kulturdepartementet

Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. [18]

Konstnär – oavsett villkor? [23]

Ett oberoende public service för alla

–nya möjligheter och ökat ansvar. [50]

Barns och ungas läsning

– ett ansvar för hela samhället. [57]

Miljö- och energidepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. [8]

Mindre aktörer i energilandskapet

–genomgång av nuläget. [15] Vägar till hållbara vattentjänster. [34] Statens gruvliga risker. [59]

Näringsdepartementet

Vägen till självkörande fordon – introduktion. Del 1 + 2. [16]

Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. [35]

En utvecklad översiktsplanering.

Del 1: Att underlätta efterföljande

planering. Del 2: Kommunal reglering av upplåtelseformen. [46]

Resurseffektiv användning av byggmaterial. [51]

Särskilda persontransporter

–moderniserad lagstiftning för ökad samordning. [58]

Socialdepartementet

Framtidens biobanker. [4]

Vissa processuella frågor på social- försäkringsområdet. [5]

Ju förr desto bättre – vägar till

en förebyggande socialtjänst. [32] Att bryta ett våldsamt beteende

–återfallsförebyggande insatser för män som utsätter närstående för våld. [37]

God och nära vård. En primärvårdsreform. [39]

Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. [52]

Översyn av maskinell dos, extempore, prövningsläkemedel m.m. [53]

Styrning och vårdkonsumtion ur ett jämlikhetsperspektiv. Kartläggning av socioekonomiska skillnader i vårdutnyttjande och utgångspunkter för bättre styrning. [55]

Utbildningsdepartementet

En strategisk agenda

för internationalisering. [3]

Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. [9]

Vårt gemensamma ansvar

–för unga som varken arbetar eller studerar. [11]

Med undervisningsskicklighet

i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. [17]

Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. [19]

Validering i högskolan – för tillgodo- räknande och livslångt lärande. [29]

Rätt att forska. Långsiktig reglering av forskningsdatabaser. [36]

Statliga skolmyndigheter.

–för elever och barn i en bättre skola. [41]

Utrikesdepartementet

Ekonomiska sanktioner mot terrorism. [27]

Bättre kommunikation för fler investeringar. [56]

Förkortningslista ................................................................		11
Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	23
1.1	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ......................	23

	åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott		........ 30
2	Utredningens uppdrag och arbetssätt ..........................		35
2.1	Disposition ..............................................................................		35
2.2	Uppdraget................................................................................		35
2.3	Tillvägagångssätt .....................................................................		37
3	Hemliga tvångsmedel.................................................		41
3.1	Allmänt om hemliga tvångsmedel..........................................		41
3.2	Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ...........		43
	3.2.1	Elektronisk kommunikation...................................	43
	3.2.2	Vad innebär tvångsmedlet? .....................................	44
	3.2.3	När får tvångsmedlet användas? .............................	44
	3.2.4	Hur har tvångsmedlet tillämpats? ..........................	46
3.3	Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ..............		47
	3.3.1	Vad innebär tvångsmedlet? .....................................	47
			5

	3.3.2	När får tvångsmedlet användas?.............................	47
	3.3.3	Hur har tvångsmedlet tillämpats? ..........................	48
3.4	Hemlig kameraövervakning ...................................................		49
	3.4.1	Vad innebär tvångsmedlet?.....................................	49
	3.4.2	När får tvångsmedlet användas?.............................	49
	3.4.3	Hur har tvångsmedlet tillämpats? ..........................	49
3.5	Hemlig rumsavlyssning..........................................................		50
	3.5.1	Vad innebär tvångsmedlet?.....................................	50
	3.5.2	När får tvångsmedlet användas?.............................	50
	3.5.3	Hur har tvångsmedlet tillämpats? ..........................	51
3.6	Postkontroll ............................................................................		52
	3.6.1	Vad innebär tvångsmedlet?.....................................	52
	3.6.2	När får tvångsmedlet användas?.............................	52
	3.6.3	Hur har tvångsmedlet tillämpats? ..........................	53

	tvångsmedel ............................................................................		53
	3.7.1	Förhandsprövning...................................................	53
	3.7.2	Överskottsinformation...........................................	55
	3.7.3	Granskning, förstöring och dokumentation .........	56
	3.7.4	Underrättelse...........................................................	61
3.8	Preventivlagen.........................................................................		63
	3.8.1	Brottslighet..............................................................	63
	3.8.2	Övriga förutsättningar ............................................	64
	3.8.3	Förhandsprövning...................................................	65
	3.8.4	Andra rättssäkerhetsgarantier ................................	65
	3.8.5	Granskning, bevarande och förstöring ..................	66
3.9 Brotten som omfattades av utredningslagen ........................			67
	3.9.1	Bakgrund..................................................................	67
	3.9.2	Nuvarande reglering................................................	68
	3.9.3	Rättssäkerhetsgarantier...........................................	69
4	Grundläggande rättigheter och skyldigheter ..................		71
4.1	Regeringsformen ....................................................................		71

	4.1.2	Yttrande- och informationsfrihet...........................	72
	4.1.3	Begränsningar av fri- och rättigheterna..................	73
4.2	Europakonventionen ..............................................................		73
	4.2.1	Rätten till privatliv...................................................	73
	4.2.2	Yttrandefrihet ..........................................................	75
	4.2.3	Rätten till en rättvis rättegång ................................	76
	4.2.4	Rätten till ett effektivt rättsmedel ..........................	77
	4.2.5	Kraven på hemliga tvångsmedel..............................	78
5	Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn.........		85
5.1	Inledande anmärkningar .........................................................		85
5.2	Ansökningar och tillstånd ......................................................		86
5.3	Rättssäkerhetsgarantier vid verkställandet ............................		89
	5.3.1	Verkställighet utanför tillståndet............................	89
	5.3.2	Skyldighet att häva ett tillstånd ..............................	90
	5.3.3	Avlyssningsförbud...................................................	90
	5.3.4	Dokumentation, granskning och förstöring..........	92
5.4	Underrättelse i efterhand till enskilda ...................................		98
5.5	Förutsättningarna för efterhandskontroll ...........................		102
5.6	Partsinsyn ..............................................................................		103
6	Tidigare översyner m.m. ...........................................		105
6.1	Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel ...		105

	hemliga tvångsmedel .............................................................	106
6.3	Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel .......................	107
6.4	Datalagring – brottsbekämpning och integritet..................	109
6.5	Utredningen om hemlig dataavläsning ................................	110
6.6	Beslagsutredningen ...............................................................	111

SOU 2018:61		Innehåll
7.5.5	Justitiekanslern ......................................................	235
7.5.6	Parlamentarisk kontroll.........................................	236
7.5.7	Bedömning .............................................................	236
7.6 Olaglig användning av hemliga tvångsmedel.......................		239

		användas .................................................................	239
	7.6.2	Skadestånd..............................................................	240
7.7	Insyn, sekretess och överföring av information .................		242
	7.7.1	Insyn.......................................................................	242
	7.7.2	Sekretess till skydd för den berörde .....................	255
	7.7.3	Överföring av information....................................	256
8	Konsekvenser och genomförande ................................		259
8.1	Våra förslag............................................................................		259
8.2	Konsekvenser ........................................................................		260
	8.2.1	Samhällsekonomiska konsekvenser......................	260
	8.2.2	Inga offentligfinansiella effekter ..........................	264
	8.2.3	Inga konsekvenser för miljön ...............................	265
	8.2.4	Inga övriga konsekvenser......................................	265
8.3	Ikraftträdande .......................................................................		266
9	Författningskommentar ............................................		269
9.1	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken .................		269
9.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om
	särskild utlänningskontroll...................................................		280
9.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:979) om
	åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ......		281
Särskilt yttrande ..............................................................			285
Referenser ......................................................................			289
Bilaga
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2017:16 ...........................................	297

SIN	Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden
TF	tryckfrihetsförordningen
utredningsbrotten	de brott som avses i 27 kap.
	2 § andra stycket 2–7 RB
utredningslagen	lagen (2008:854) om åtgärder för
	att utreda vissa samhällsfarliga brott
YGL	yttrandefrihetsgrundlagen