sou 2018 54

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 16 februari 2017 att tillkalla en särskild ut- redare för att se över kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst.

F.d. regiondirektören Jan-Åke Björklund förordnades till särskild utredare från och med den 1 april 2017.

Från och med den 28 augusti 2017 förordnades rättssakkunnige Håkan Eriksson (Finansdepartementet) och ämnesrådet Ulrika Odén (Justitiedepartementet) att vara sakkunniga i utredningen. Som ex- perter i utredningen förordnades samma dag enhetschefen Ulrica Carlson (Kustbevakningen), handläggaren Max Ekberg (Sveriges Kommuner och Landsting), beredskapsdirektören Fredric Jonsson (Länsstyrelsen i Jönköpings län), räddningstjänstsamordnaren Johan Mårtensson (Sjöfartsverket), verksamhetschefen Roger Nihlén (Lands- tinget Blekinge), krisberedskapschefen Johanna Sandwall (Social- styrelsen), räddningschefen Anders Sigfridsson (Räddningstjänsten Motala-Vadstena), polisintendenten Kristin Sylten (Polismyndig- heten), förbundsdirektören Ida Texell (Brandkåren Attunda), brand- chefen Lars-Göran Uddholm (Södertörns brandförsvarsförbund), f.d. förbundsdirektören Per Widlundh, räddningschefen Thomas Winnberg (Räddningstjänsten Kiruna kommun) och biträdande avdelningschefen Jan Wisén (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Johanna Sandwall entledigades den 19 november 2017 och i stället förordnades utredaren Anders Klahr (Socialstyrelsen). Den 21 mars 2018 entledigades Anders Klahr och utredaren Pontus Rotter (Socialstyrelsen) blev ny expert i utredningen.

En politiskt sammansatt referensgrupp har bistått utredningen från och med den 19 december 2017. Ledamöter i gruppen har varit ordföranden i direktionen för Jämtlands räddningstjänstförbund Ida

Sammanfattning

Olyckor är ett samhällsproblem som medför mänskligt lidande, miljö- påverkan och stora samhällsekonomiska förluster. Varje år omkom- mer 3 000 personer i olyckor, varav 100 personer i bränder. Samhälls- kostnaderna för olyckor uppgår till cirka 60 miljarder kronor årligen. Av detta utgör kostnader för bränder ungefär 6 miljarder kronor.

Kommunal räddningstjänst bedriver olycksförebyggande verksam- het och genomför räddningsinsatser för att minska skador till följd av bränder och andra olyckor. Dessutom verkar kommunal räddnings- tjänst tillsammans med andra aktörer för ökad säkerhet och trygghet.

I framtiden kan olyckorna bli större och mer komplexa till följd av klimatförändringar, attentat och ett mer sårbart samhälle. Enskilda olyckor kan få omfattande konsekvenser för samhället i stort. Exem- pelvis har kostnaderna för skogsbranden i Västmanland år 2014 upp- skattats till nästan en miljard kronor.

Utredningen lämnar förslag för en effektivare kommunal rädd- ningstjänst som skapar bättre förutsättningar att förebygga olyckor och minska skador till följd av olyckor.

Uppdraget och utgångspunkter

Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänstverksamhet ur ett brett effektivitetsperspektiv. De två verksamheterna bedrivs oftast i en organisation: den kommunala räddningstjänsten. I regeringens direktiv till utredningen konstateras att kommunernas förebyggande verksamhet och räddningstjänst i flera avseenden fungerar väl. Det finns inte heller behov av genomgripande förändringar av den centrala lagstiftningen på området som är lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO).

Sammanfattning

SOU 2018:54

Den kommunala räddningstjänsten är kommunernas ansvar och kommunernas intresse. Kommunerna ska också enligt principen om det kommunala självstyret ges frihet att utforma sina verksamheter. Samtidigt har staten ett ansvar för säkerhet och likvärdighet i hela riket. I den tidigare räddningstjänstlagen (1986:1102) fanns detalje- rade regler som begränsade kommunernas handlingsfrihet. Med LSO infördes målstyrning och staten anger i dag ramarna för den kom- munala räddningstjänsten med utgångspunkt i allmänt formulerade nationella mål. Kommunerna ska själva utifrån lokala förhållanden sätta närmare mål. Kommunerna har sin egen styrprocess med intern kontroll och kommunal revision medan staten lämnar stöd och utför tillsyn. Vi menar att dessa principer om målstyrning och ansvars- fördelning som LSO bygger på alltjämt i huvudsak ska vara bärande.

Vi bedömer dock att kommunernas och statens styrning behöver skärpas. Det finns i flera avseenden behov av förändrade regler fram- för allt för att utveckla samordning av kommunerna. Behovet av sam- ordning gör sig särskilt starkt gällande i räddningstjänstverksamheten där samverkan måste ske regionalt och nationellt samt med många olika aktörer i brådskande situationer. Även i den brandförebyggande verksamheten finns ett behov av samordning. Statens tillsyn är också en viktig del av en fungerande målstyrning och den har inte varit till- fredställande. Även statens stöd till kommunerna bör utvecklas. Vi lämnar mot den bakgrunden ett antal förslag om författningsändringar och andra åtgärder.

Likformiga styrdokument

De nationella målen är inte tillräckligt konkreta för att ge närmare vägledning åt kommunerna om vilken förmåga de bör ha i verksam- heterna. Den närmare styrningen ska framför allt ske genom kommu- nernas egna handlingsprogram för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänstverksamheten. Dessa dokument håller inte all- tid tillräcklig kvalité.

Handlingsprogrammen behöver bli mer konkreta, likformiga och möjliga att följa upp utan att kommunernas verksamheter blir alltför detaljstyrda. Utredningen föreslår att handlingsprogrammens struktur ska nationellt likriktas, framför allt genom att den centrala myndig- heten på området, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

SOU 2018:54

Sammanfattning

(MSB), får meddela föreskrifter om detta. Det underlättar jämförel- ser av kommunernas förmåga och förbättrar kvalitén i handlings- programmen. Det ger även staten bättre förutsättningar för att ut- veckla sitt stöd till kommunernas upprättande av handlingsprogram och för att utöva tillsyn.

Samtidigt som kraven på handlingsprogrammen skärps föreslår utredningen att formerna för kommunernas beslut om antagande av handlingsprogram ska avregleras. Enligt nuvarande bestämmelser ska kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod fatta beslut om hand- lingsprogram. Det är en detaljreglering som inte är anpassad till övriga kommunala styrprocesser och har lett till problem.

Förändrad styrning av förebyggande verksamhet

I LSO finns ett krav på enskilda att ge in en skriftlig redogörelse för brandskyddet i vissa fastigheter och anläggningar där risken för brand eller konsekvenserna av brand är särskilt stora. Regleringen har inte fått den betydelse som det var tänkt och vi föreslår därför att kravet på skriftlig redogörelse tas bort.

LSO har ett gemensamt övergripande nationellt mål för både den förebyggande verksamheten och räddningstjänstverksamheten. Dess- utom finns ett särskilt nationellt mål för räddningstjänstverksam- heten, men inte för den förebyggande verksamheten. Vi föreslår att det i LSO införs ett nationellt mål: Förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för ska planeras och organiseras så att den effektivt bidrar till att förhindra eller begränsa skador till följd av brän- der och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra männi- skors död och andra allvarliga skador. Målet framhåller att det är effektiva åtgärder, oavsett form av åtgärder, som ska utföras. Det är särskilt viktigt att förhindra att människor omkommer i bränder och andra olyckor samt att olyckorna får andra allvarliga konsekvenser. Ett nationellt mål understryker också att den förebyggande verk- samheten är lika viktig som räddningstjänstverksamheten.

Det finns brister och skillnader i den kommunala tillsynen över enskilda och den behöver utföras enhetligare i landet. Vi föreslår att MSB får bemyndigande att föreskriva hur tillsyn ska planeras och ut- föras.

Sammanfattning

SOU 2018:54

Fokus på riskanalys och förmåga i räddningstjänstverksamhet

Räddningstjänstverksamheten bedrivs reaktivt vid olyckor. Vilken förmåga som kommunen har i den verksamheten bör tydligt ta sin utgångspunkt i de risker för olyckor som finns lokalt. För att tydlig- göra detta menar utredningen att handlingsprogrammet för rädd- ningstjänstverksamheten mer än i dag ska fokusera på förmågan att möta de olyckor som kan inträffa i kommunen. Vi föreslår därför att det i handlingsprogrammet ska redovisas vilken förmåga kommunen, själv eller i samverkan med andra, har att genomföra räddningsinsatser för varje typ av olycka som det finns risk för i kommunen.

Det måste i hela landet finns en beredskap för att hantera om- fattande eller komplicerade räddningsinsatser, även om de är sällan förekommande. I de fallen ska en ledningsorganisation kunna bygga ut och externa resurser tas emot. Hur en sådan situation ska hanteras bör planeras i förväg. Kommunerna ska därför ange förmågan att ut- föra omfattande räddningsinsatser i handlingsprogrammet.

Möjligheter till effektivare räddningsinsatser

Det som mest styrt den kommunala räddningstjänstens organisering är föreskrifter från Arbetsmiljöverket om hur rök- och kemdykning ska utföras. De har medfört att räddningsstyrkor traditionellt minst bestått av ett befäl och fyra brandmän. Det är inte alltid den mest effektiva bemanningen. Detaljföreskrifterna hindrar också effektiva räddningsinsatser i vissa fall. Föreskrifterna har sitt ursprung på 1980-talet och sedan dess har utveckling skett bland annat i fråga om arbetsmetoder och teknik. Vi menar att det kan finnas en möjlighet att utforma en reglering som ger både effektivare räddningsinsatser och säkerställer brandmännens arbetsmiljö. Vi föreslår att Arbets- miljöverket ska få i uppdrag att i samverkan med andra utreda vilka krav som bör ställas vid rök- och kemdykning i arbetsmiljöhänseende.

De vanligast förekommande räddningsinsatserna är mindre insat- ser. Vi bedömer att kommunernas beredskap för dessa är god. Det som i den här delen framför allt kan förbättras är den kritiska tiden till dess att ett hjälparbete inleds vid en olycka. Det är sällan en brandman som är närmast olyckan. Personer som inte är anställda i kommunal räddningstjänst kan då vara ett värdefullt komplement till

SOU 2018:54

Sammanfattning

räddningstjänstpersonal för att göra förstahandsåtgärder i väntan på räddningstjänsten (IVPR).

Huvudregeln enligt LSO är att personal som ingår i kommunens organisation för räddningstjänst ska vara kommunalt anställd, vilket kan utgöra ett problem för vissa komplement. Det finns i dag några undantag från kravet på kommunal anställning. För att åstadkomma snabbare räddningsinsatser genom nyttjande av samhällets samlade resurser föreslår utredningen ett undantag till. Kommunerna ska ha möjlighet att träffa avtal med andra om att göra inledande åtgärder vid en räddningsinsats.

Bättre förutsättningar för samverkan med andra

De kommunala räddningstjänsterna ska utföra sina räddningsinsatser men ofta ska även andra uppgifter utföras på samma plats. Det kan vara de andra hjälporganen – polis, ambulanssjukvården och statlig räddningstjänst – eller andra myndigheter som utför sina uppdrag. Samverkan med dessa aktörer är viktig för att de samlade resurserna ska användas på ett sätt som möter det totala hjälpbehovet på ett effektivt sätt.

Utredningen konstaterar att en gemensam reglering för samverkan mellan de aktörer som agerar vid en olycka eller kris vore önskvärt men att det inte ligger inom denna utrednings uppdrag att lämna så- dana förslag. Däremot kan andras samverkan med kommunal rädd- ningstjänst underlättas genom att organisationen görs enhetligare.

En kommunal räddningstjänstorganisation kan också få förstärk- ning av externa resurser för att genomföra sin räddningsinsats. Dessa kan komma från andra kommunala räddningstjänster, Försvarsmak- ten, statlig räddningstjänst, frivilligorganisationer, företag och många andra aktörer både nationellt och internationellt. I dag varierar ut- formningen av de kommunala räddningstjänsternas ledningssystem, det vill säga de utgångspunkter och den ordning som i vid bemärkelse gäller för att åstadkomma ledning. Till exempel varierar det vilka be- fattningar som finns i olika organisationer. Vidare ser märkning av personalens arbetskläder och av utrustning olika ut.

Både vid tillförande av externa resurser och vid samverkan med aktörer med samtidiga uppdrag finns mycket att vinna på att de andra aktörerna vet vad de kan förvänta sig av kommunal räddningstjänst.

Sammanfattning

SOU 2018:54

Vi föreslår därför att de kommunala räddningstjänsternas lednings- system samt märkning av personalens arbetskläder, fordon och utrustning likriktas genom föreskrifter.

Utvecklad samverkan mellan kommunerna

Vid medelstora, komplicerade eller flera samtidigt pågående räddnings- insatser är det många kommuner som har för små organisationer för att själv klara av insatserna. Vid de allra mest omfattande räddnings- insatserna är det ingen organisation som har tillräckliga resurser för att själv genomföra räddningsinsatsen.

Därför behövs en utvecklad samverkan som är etablerad i var- dagen. I första hand behöver kommunerna samverka med varandra. Den nuvarande regleringen om samverkan mellan kommunerna i räddningstjänstverksamheten har inte varit tillräcklig för att i alla kommuner säkerställa den förmåga som behövs. Det krävs därför en utökad samverkan mellan kommunerna i räddningstjänstverksam- heten.

Vi har övervägt om utökad samverkan bör åstadkommas genom en reglering för kommunerna att ingå i gemensamma räddnings- tjänstorganisationer i en tvingande geografisk indelning. Det är i den riktningen räddningstjänster i vår omvärld har gått.

Många kommuner i Sverige har de senaste decennierna på eget initiativ gått in i samverkan med andra kommuner. Den samverkan som sker mellan kommunerna kan indelas i tre olika grupper. Det är kommunalförbund, gemensamma nämnder och samverkan med avtal. Den existerande samverkan mellan kommuner är ofta välfungerande. Det skulle skapa onödiga problem att bryta upp dagens strukturer.

Utredningen väljer därför att bygga på de befintliga samverkans- strukturerna. Vi föreslår ett krav på kommunerna i en fråga där sam- verkan kan förväntas få mest effekt. Kommunerna ska i sitt lednings- system ständigt upprätthålla en övergripande ledning av räddningstjänst- verksamheten. I praktiken måste kravet uppfyllas genom någon form av samverkan men kommunerna får själva frihet att välja hur kravet ska uppfyllas. Det kan till exempel röra sig om att flera kommuner i samverkan har en ledningscentral som är bemannad dygnet runt.

Vår mening är att samverkan i den brandförebyggande verksam- heten inte behöver regleras mer än i dag eftersom det redan finns en

SOU 2018:54

Sammanfattning

generell skyldighet att samverka. Vilken form av samverkan som är lämpligast för en kommun utifrån dess lokala förhållanden kan variera. Kommunernas förebyggande arbete skiftar nämligen i angreppssätt och bedrivs ofta i hela kommunens organisation på olika sätt utifrån lokala förhållanden. Samtidigt konstaterar utredningen att räddnings- tjänstverksamheten och den brandförebyggande verksamheten är nära kopplade till varandra. En utökad samverkan inom räddningstjänst- verksamheten kan därför få inverkan även på den förebyggande verk- samheten utan särskilda regler för den verksamheten.

Förändrad reglering av ledningen i räddningstjänsten

Räddningschefen i en kommunal räddningstjänstorganisation ansva- rar i dag för att räddningstjänstverksamheten är ändamålsenligt orga- niserad. Räddningschefen är räddningsledare men kan utse någon annan att vara detta. Räddningsledaren leder räddningsinsatser och har enligt LSO särskilda befogenheter vid en räddningsinsats, som till exempel att begära resurser från statliga myndigheter och göra ingrepp i annans rätt. Det är inte reglerat i LSO men i praktiken finns det dessutom ofta flera andra befattningshavare som utövar ledning i räddningstjänstverksamheten.

Vi menar att räddningschefens och räddningsledarens roller kan förtydligas. Det finns också ett behov av att göra nuvarande fördel- ning av befogenheter flexiblare så att de kan fördelas på flera olika befattningshavare. Detta för att tillåta att ledningsorganisationen an- passas till lokala förhållanden samt till omfattningen av, komplexite- ten i och mängden av räddningsinsatser som pågår vid olika tillfällen.

Vi föreslår därför förändringar i regleringarna om räddningschefens och räddningsledarens ansvar samt om fördelningen av de särskilda be- fogenheterna enligt LSO. Vi tydliggör räddningschefens och räddnings- ledarens roller. Vi menar att befogenheterna ska kunna fördelas på flera befattningshavare i räddningsledningen. Befogenheterna bör ut- gå från räddningschefen och delegeras av honom eller henne till olika befattningshavare som uppfyller kraven för att vara räddningsledare.

Det är förhållandevis vanligt att den kommunala räddningstjäns- ten i administrativt avseende leds av en förvaltningschef som inte är räddningschefen. Det innebär ett dubbelt chefskap som kan ge pro-

Sammanfattning

SOU 2018:54

blem men utredningen menar att det går att hantera. Liknande för- hållanden finns på andra områden, till exempel skolan och hälso- och sjukvården. Vi föreslår därför inga förändringar som rör ledningen i själva förvaltningsorganisationen.

Behörighetskrav för räddningschefen och bättre ledningsutbildning

Räddningschefen har en mycket viktig ställning som ansvarig för räddningstjänstverksamheten i en kommunal räddningstjänstorgani- sation. Vi bedömer att det finns behov av ett formellt behörighets- krav för den befattningen. Ett sådant krav kan medföra svårigheter att rekrytera räddningschefer, särskilt för mindre kommuner. Det kan lösas genom utökad samverkan med andra kommuner. Vi menar att ett behörighetskrav för räddningschefer bör införas och ta sin utgångs- punkt i utbildning.

Den utbildning som i befintligt utbildningssystem är lämplig för ett sådant behörighetskrav är en brandingenjörsexamen tillsammans med MSB:s påbyggnadskurs i räddningstjänst för brandingenjörer (RUB). Vi menar dock att det bör finnas fler vägar till behörighet som räddningschef som inte bygger på en brandingenjörsexamen. Det finns också fler frågor om hur utbildning för räddningschef, räddningsledare och annan ledningspersonal kan utvecklas. Mot bak- grund av detta föreslår utredningen att MSB bör få i uppdrag att se över utbildningssystemet för räddningschef, räddningsledare och annan ledningspersonal. Det närmare behörighetskravet för räddningschefen bör bestämmas och införas när MSB:s utredning är klar.

Viss utveckling av utbildningsverksamheten i övrigt

Utredningen har övervägt om utbildningarna för kommunal rädd- ningstjänst skulle kunna övertas av det allmänna utbildningsväsendet

istället för MSB. Skälen för att behålla MSB:s ansvar för utbildningarna överväger dock. Någon avgörande kritik mot MSB som utbildnings- anordnare har inte lagts fram, tvärtom synes utbildningarna generellt sett hålla god kvalité. Sammanhållen utbildning i MSB:s regi kan bidra till att ge de gemensamma grunder och den större enhetlighet och likvärdighet som bör eftersträvas. Ett annat skäl för att behålla

SOU 2018:54

Sammanfattning

MSB som utbildare är det svåra rekryteringsläget avseende fram- för allt deltidsbrandmän. Att i detta läge ersätta MSB:s utbildningar med att bygga upp nya utbildningar skulle kunna försämra rekryte- ringsläget ytterligare.

Den tvååriga utbildningen för heltidsbrandmän, SMO-utbild- ningen, är en studiemedelsfinansierad bred utbildning med huvud- saklig inriktning på arbetet som brandman. Utbildningen fungerar i stort sett väl. MSB får göra urvalet på grunderna betyg, arbetslivs- erfarenhet, resultat från högskoleprov och särskilda skäl. Utredningen föreslår dock att dagens urvalsgrunder till SMO-utbildningen bör kompletteras med en ny urvalsgrund: erfarenhet från annan utbildning.

Utredningen har särskilt uppmärksammat utbildningen för del- tidsbrandmän. Sedan den 1 januari 2018 har MSB infört en ny grund- utbildning för dessa. Utbildningen bedrivs på fler orter i landet och MSB ska se över möjligheterna till distansutbildning. De obligatoriska delarna av utbildningen har förkortats. Det framstår som att den nya utbildningen kan ha positiva effekter på rekryteringen av deltidsbrand- män men utbildningen måste utvärderas efter en tid. Utredningen ser ingen anledning att nu föreslå ändringar i denna nya utbildning.

MSB:s utbildningsverksamhet är underfinansierad och tillgodo- ser till följd av detta inte kommunernas behov av utbildning. Staten har åtagit sig att utbilda kommunernas personal på området. Vi kon- staterar att det är viktigt för kompetensen hos räddningstjänstperso- nalen och legitimiteten i utbildningssystemet att tillräcklig utbildning kan ges.

Förbättrad personalförsörjning av deltidsbrandmän

Personalförsörjningen av deltidsbrandmän har under de senaste de- cennierna utvecklats till ett av svensk räddningstjänsts största pro- blem.

Utredningen konstaterar att personalförsörjningen för räddnings- tjänsten är kommunernas ansvar. Det gäller kommunen som helhet och inte bara räddningstjänstorganisationen. Det finns i flera kom- muner goda exempel på framgångsrikt rekryteringsarbete. Det kan vara att på central kommunal nivå införa policys om rätt till anställ- ning som deltidsbrandman vid sidan av annan kommunal huvud-

Sammanfattning

SOU 2018:54

anställning och att utlysa kombinationsanställningar. Andra exem- pel är rekryteringskampanjer som riktar sig mot grupper som är underrepresenterade i räddningstjänsten och nya anpassade lösningar för beredskap som växt fram. Kommunerna kan arbeta aktivt mot deltidsbrandmännens ordinarie arbetsgivare. Även arbetsmarknadens parter kan ta ett ansvar.

Staten lämnar också stöd till kommunerna. Det gör staten genom att MSB utbildar deltidsbrandmän och på många andra sätt lämnar stöd. Samtidigt bedömer utredningen att MSB:s stöd kan utvecklas genom att bli ett långsiktigt arbete. Utredningen föreslår därför att MSB får en särskild uppgift att stödja kommunerna i fråga om personal- försörjning av deltidsbrandmän.

Deltidsbrandman är en särpräglad anställning som bedrivs som extra arbete med beredskap vid sidan av en ordinarie anställning. Trygghetssystemens generella regler är inte primärt anpassade till en sådan anställning. Det kan i vissa situationer innebära problem för deltidsbrandmän och utgör ett hinder i personalförsörjningen. Utred- ningen bedömer att det i första hand är reglerna om arbetslöshets- försäkring som har en påtagligt negativ påverkan på personalförsörj- ningen. Utredningen föreslår därför att huvuddelen av arbete som deltidsbrandman ska undantas vid beräkning av arbetslöshetsersättning.

Ökad jämställdhet och mångfald

Det finns betydande brister i fråga om jämställdhet och mångfald i den kommunala räddningstjänsten. Till exempel är endast 5,5 procent av räddningstjänstpersonal i uttryckningstjänst kvinnor. Andelen personer med utomnordisk bakgrund bedöms vara än lägre.

En förändring är viktig eftersom alla har rätt att påverka sina liv och samhället på lika villkor oavsett kön eller ursprung. Det är också viktigt för att förbättra räddningstjänstens förmåga i allmänhet och särskilt för att ge likvärdig service till alla oavsett kön eller ursprung.

Det finns tydliga regelverk i dessa frågor och utredningen föreslår inga nya regleringar. Det som i stället behövs för att öka jämställdhet och mångfald är en förändring av attityder och agerande liksom att kunskap sprids. Till exempel påverkar bilden av vem som kan vara brandman och bilden av räddningstjänstens uppdrag vilka som söker sig till yrket och vilka som blir anställda.

SOU 2018:54

Sammanfattning

Kommunerna som arbetsgivare har det primära ansvaret för att öka jämställdhet och mångfald inom räddningstjänsten. Många kommu- ner tar ansvar genom åtgärder som kan tjäna som goda exempel för andra. MSB har också varit en drivande aktör i arbetet för jämställdhet och mångfald och bedriver fortfarande ett aktivt arbete. Utredningen föreslår att MSB ges en särskild uppgift att verka för jämställdhet och mångfald i kommunal räddningstjänst för att säkerställa kontinuitet i myndighetens arbete.

Utveckling av statens tillsyn och stöd

Statens tillsyn av kommunerna utövas inom länet av länsstyrelsen och av MSB på central nivå. Länsstyrelserna och MSB har också fler uppgifter enligt LSO och andra närliggande författningar.

Den statliga tillsynen är inte tillräckligt effektiv. Det är ett kom- plext tillsynsområde och alla dagens 21 länsstyrelser har inte tillräckligt med resurser och kompetens för uppgiften. Utredningen har särskilt övervägt tre alternativ till åtgärder. Fortsatt ansvar hos 21 länsstyrelser men med väsentligt förstärkta resurser och tydligare styrning. 6 läns- styrelser som tar över ansvaret i linje med Indelningskommitténs och Försvarsberedningens nyligen lämnade förslag om organisering på närliggande områden. Tillsyn och stöd samlas hos MSB. De tre alter- nativen har alla sina för- och nackdelar.

Utredningen föreslår att MSB ska utföra tillsyn av och ge stöd till kommunerna. Hos myndigheten kan resurser och kompetens samlas för en effektiv statlig tillsyn. I andra länder som omfattas av vår internationella utblick har motsvarande lösning valts. Även i Sverige har statlig tillsyn koncentrerats till en myndighet inom ett antal verk- samhetsområden.

Utredningen föreslår också att MSB ska få möjlighet att förelägga kommunerna att åtgärda brister. Föreläggandena ska kunna utfärdas vid vite om det föreligger särskilda skäl. Det krävs för att ge tillsynsmyndig- heten tillräckliga ingripandemöjligheter och får också ersätta reger- ingens nuvarande möjlighet att ändra kommunernas handlingsprogram.

Regleringen av MSB:s centrala tillsynsuppgift är inte tydlig i dag. Utredningen föreslår därför förtydliganden av MSB:s övriga uppgifter enligt LSO. MSB ska på nationell nivå främja att LSO följs och sam- ordna kommunernas verksamheter.

Sammanfattning

SOU 2018:54

Vi analyserar också regleringen som i dag ger länsstyrelserna möj- lighet att vid omfattande räddningsinsatser överta kommunal rädd- ningstjänst. Vi föreslår att regleringen ändras i huvudsak på så sätt att MSB får överta berörda kommuners räddningstjänstverksamhet vid särskilt omfattande räddningsinsatser eller om det annars finns synner- liga skäl. Vi noterar Indelningskommitténs förslag om en gemensam regional indelning av vissa myndigheter i sex områden och Försvars- berednings förslag om en högre regional nivå som nu är under be- redning i Regeringskansliet. Beroende på utvecklingen kan ett för- delande av uppgiften på ett fåtal länsstyrelser framöver framstå som ett bättre alternativ.

MSB tillhandahåller nationella stödresurser. Vi anser att regler- ingen i grunden är ändamålsenlig men ser också behov av förtyd- liganden. Vi föreslår att MSB:s uppdrag att tillhandahålla nationella stödresurser förtydligas.

En viktig del i ett lärande av olyckor är att tillvarata lärdomar från de olycksundersökningar kommunerna är skyldiga att göra. De är också ett viktigt underlag för MSB:s statistik. För att säkerställa att olycksundersökningarna kommer till användning föreslår vi att MSB ska få en tydlig uppgift att sammanställa olycksundersökningarna och kommunerna ska vara skyldiga att skicka in dessa till MSB.

Författningsförslag

SOU 2018:54

3kap. 3 §

En kommun skall ha ett hand-					En kommun ska ha ett hand-
lingsprogram		för förebyggande			lingsprogram	för förebyggande
verksamhet. I programmet skall					verksamhet. I	programmet ska
anges målet för kommunens verk-					kommunen ange
samhet samt de risker för olyckor					1. målen för verksamheten,
som finns i kommunen och som					2. de risker för olyckor som
kan	leda till	räddningsinsatser.			finns i kommunen och som kan
I programmet		skall	också	anges	leda till räddningsinsatser, samt
hur	kommunens		förebyggande		3. hur verksamheten är ordnad
verksamhet är ordnad och hur					och hur den planeras.
den planeras.
Handlingsprogrammet				skall	Innan kommunen beslutar om
antas av kommunfullmäktige för					betydande förändringar i hand-
varje	ny mandatperiod.			Innan	lingsprogrammet ska samråd ske
programmet antas skall samråd ha					med de myndigheter som särskilt
skett med de myndigheter som kan					berörs av förändringarna.
ha ett väsentligt intresse i saken.
Kommunfullmäktige kan uppdra
åt kommunal nämnd att under
perioden anta närmare riktlinjer.
I ett kommunalförbund skall hand-
lingsprogrammet antas av den be-
slutande församlingen.
Regeringen får, om det finns					Regeringen eller den myndig-
synnerliga skäl, på			framställning		het som regeringen bestämmer
av den myndighet som regeringen					meddelar närmare föreskrifter om
bestämmer besluta om ändring av					vad handlingsprogrammet ska in-
ett handlingsprogram för förebyg-					nehålla och hur det ska struktu-
gande verksamhet.					reras.

SOU 2018:54Författningsförslag

			8 §
En kommun skall ha ett hand-				En kommun ska ha ett hand-
lingsprogram	för	räddnings-		lingsprogram för räddningstjänst.
tjänst. I programmet skall anges				I programmet ska kommunen ange
målet för kommunens verksamhet				1. målen för verksamheten,
samt de risker för olyckor som				2. de risker för olyckor som
finns i kommunen och som kan				finns i kommunen och som kan
leda till räddningsinsatser. I pro-				leda till räddningsinsatser, samt
grammet skall också anges vilken				3. förmågan att
förmåga kommunen har och avser				a) genomföra räddningsinsatser
att skaffa sig för att göra sådana in-				för varje typ av sådan olycka,
satser. Som en del av förmågan				b) genomföra flera samtidiga
skall anges vilka resurser kommu-				räddningsinsatser,
nen har och avser att skaffa sig.				c) genomföra omfattande rädd-
Förmågan skall	redovisas		såväl	ningsinsatser och
med avseende på förhållandena i				d) utöva ledning i räddnings-
fred som under höjd beredskap.				tjänsten.
Handlingsprogrammet			skall	Kommunen ska i programmet
antas av kommunfullmäktige för				ange vilka resurser som finns för
varje ny mandatperiod.			Innan	att upprätthålla förmågan. För-
programmet antas skall samråd ha				mågan ska redovisas både för för-
skett med de myndigheter som kan				hållandena i fred och under höjd
ha ett väsentligt intresse i saken.				beredskap.
Kommunfullmäktige kan uppdra
åt kommunal nämnd att under pe-
rioden anta närmare riktlinjer. I ett
kommunalförbund skall handlings-
programmet antas av den beslu-
tande församlingen.
Regeringen får, om det finns				Innan kommunen beslutar om
synnerliga skäl,	på	framställning		betydande förändringarna i hand-
av den myndighet som regeringen				lingsprogrammet ska samråd ske
bestämmer besluta om ändring av				med de myndigheter som särskilt
ett handlingsprogram för rädd-				berörs av förändringen.
ningstjänst.

Författningsförslag

SOU 2018:54

	Regeringen eller den myndig-
	het som	regeringen	bestämmer
	meddelar närmare föreskrifter om
	vad handlingsprogrammet ska in-
	nehålla och hur det ska struktu-
	reras.
	Inledande av räddningsinsats
	8 a §
	Räddningsledningen			beslutar
	om en räddningsinsats ska inledas.
9 §
En räddningsinsats är avslutad	Räddningsledningen			ska be-
när den som leder insatsen	sluta om att avsluta en rädd-
(räddningsledaren) fattar beslut	ningsinsats. Beslutet ska redo-
om detta. Beslutet skall redovisas	visas i skriftlig form. Den som
i skriftlig form. När en rädd-	fattat beslutet ska, om det är möj-
ningsinsats är avslutad skall rädd-	ligt, underrätta ägaren eller nytt-
ningsledaren, om det är möjligt,	janderättshavaren till den egen-
underrätta ägaren eller nyttjan-	dom som räddningsinsatsen har
derättshavaren till den egendom	avsett om behovet av bevakning,
som räddningsinsatsen har avsett	restvärdeskydd, sanering och åter-
om behovet av bevakning, rest-	ställning.
värdeskydd, sanering och åter-
ställning.
Behövs bevakning med hän-	Om	det behövs	bevakning
syn till risken för nya olyckor	med hänsyn till risken för nya
men kommer bevakningen inte	olyckor men sker inte bevakning,
till stånd, får räddningsledaren	får räddningsledningen utföra be-
utföra bevakningen på ägarens	vakningen på ägarens eller nytt-
eller nyttjanderättshavarens be-	janderättshavarens bekostnad.
kostnad.
Polismyndigheten skall lämna	Polismyndigheten ska lämna
den hjälp som behövs.	den hjälp som behövs.

När en räddningsinsats är av- slutad ska kommunen se till att olyckan undersöks för att i skälig omfattning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen har genomförts.

Den som utför en undersök- ning enligt första stycket har rätt att få tillträde till olycksplatsen. Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs.

Kommunen ska sända en redo- görelse för undersökningen till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad redo- görelsen ska innehålla samt hur den ska sändas till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

SOU 2018:54

Författningsförslag

10 §

När en räddningsinsats är av- slutad skall kommunen se till att olyckan undersöks för att i skälig omfattning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen har genomförts.

Den som utför en undersök- ning enligt första stycket har rätt att få tillträde till olycksplatsen. Polismyndigheten skall lämna den hjälp som behövs.

15 §

Den personal som ingår i en	Den personal som ingår i en
kommuns organisation för rädd-	kommuns organisation för rädd-
ningstjänst skall vara anställd i	ningstjänst ska vara anställd i
egen eller annan kommun eller i	egen eller annan kommun eller i
ett kommunalförbund. Kommu-	ett kommunalförbund. Kommu-
nen får överlåta åt någon annan	nen får överlåta åt någon annan
att göra räddningsinsatser som	att göra räddningsinsatser som
kräver särskild kompetens.	kräver särskild kompetens.

I organisationen för räddningstjänst kan också ett räddningsvärn in- gå. Ett räddningsvärn består av personal som uttagits med tjänsteplikt.

Om det	vid en anläggning i	Om det	vid en anläggning i
kommunen	har organiserats en	kommunen	har organiserats en
särskild enhet för insatser vid an-		särskild enhet för insatser vid an-
läggningen, får kommunen träffa		läggningen, får kommunen träffa
avtal med ägaren eller nyttjande-		avtal med ägaren eller nyttjande-

I en kommun ska det finnas en räddningschef. Räddnings- chefen ansvarar för räddningsled- ning i kommunen och ska se till att räddningstjänsten är ända- målsenligt ordnad.

En räddningsinsats ska ledas av en räddningsledare som utses av räddningschefen.

En räddningsledare ska vara anställd i en kommun eller i ett kommunalförbund.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken ut- bildning som ska krävas för att vara räddningschef och räddnings- ledare.

Författningsförslag

SOU 2018:54

rättshavaren till anläggningen om	rättshavaren till anläggningen
att enheten skall ingå i kommu-	om att enheten ska ingå i kom-
nens organisation för räddnings-	munens organisation för rädd-
tjänst. En sådan enhets räddnings-	ningstjänst. En sådan enhets rädd-
insatser är att anse som kommu-	ningsinsatser är att anse som
nal räddningstjänst enligt denna	kommunal räddningstjänst enligt
lag också när insatserna görs inom	denna lag också när insatserna
den egna anläggningen.	görs inom den egna anläggningen.
	Kommunen får även träffa av-
	tal med annan om att denne ska
	utföra inledande åtgärder vid en
	räddningsinsats.

16 §

I en kommun skall det finnas en räddningschef. Räddnings- chefen ansvarar för att räddnings- tjänsten är ändamålsenligt ordnad.

Räddningschefen är räddnings- ledare men får utse någon annan som uppfyller de behörighetskrav som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att vara räddningsledare.

Berör en räddningsinsats mer än en kommuns område, skall länsstyrelsen eller länsstyrelserna bestämma vem som skall leda in- satsen, om inte räddningsledarna från de berörda kommunerna själva har bestämt det.

Om ledning av omfattande räddningsinsatser finns bestäm- melser i 4 kap. 10 §.

SOU 2018:54

Författningsförslag

16 a §

Räddningschefen ska fatta de beslut som ankommer på rädd- ningsledningen.

Räddningschefen får uppdra åt någon som är behörig att vara rädd- ningsledare att fatta beslut som enligt denna lag ska fattas av räddnings- ledningen eller räddningschefen.

Den som fått ett sådant upp- drag får, om annat inte anges i uppdraget, i sin tur uppdra åt nå- gon annan som är behörig att vara räddningsledare att fatta beslut.

Beslut om att lämna uppdrag ska dokumenteras skriftligen.

16 b §

Om en räddningsinsats berör mer än en kommuns område ska räddningsledningarna i dessa kom- muner skyndsamt besluta vilken kommun som ska ansvara för led- ning av räddningsinsatsen.

Om räddningsledningarna inte skyndsamt kan besluta om detta får beslutet fattas av den myndighet som regeringen bestämmer.

16 c §

Kommunen ska ha ett led- ningssystem för räddningstjänsten.

I ledningssystemet ska det stän- digt upprätthållas en övergripande ledning av räddningstjänsten. Om flera kommuner samverkar för att åstadkomma detta ska ledningen utövas gemensamt för kommu- nerna.

Författningsförslag

SOU 2018:54

Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om lednings- systemet samt om märkning av personalens arbetskläder, fordon och annan utrustning.

4kap. 7 §

En räddningsinsats är avslutad				Räddningsledningen ska be-
när den som leder insatsen (rädd-				sluta om att avsluta en räddnings-
ningsledaren)	fattar	beslut	om	insats. Beslutet ska redovisas i
detta. Beslutet skall redovisas i				skriftlig form. Den som fattat be-
skriftlig form. När en räddnings-				slutet ska, om det är möjligt, un-
insats är avslutad skall räddnings-				derrätta ägaren eller nyttjande-
ledaren, om det är möjligt, un-				rättshavaren	till den	egendom
derrätta ägaren eller nyttjande-				som berörts av räddningsinsats-
rättshavaren	till den	egendom		en om behovet av bevakning,
som berörts av räddningsinsats-				restvärdeskydd, sanering och åter-
en om behovet av bevakning,				ställning.
restvärdeskydd, sanering och åter-
ställning.
Behövs bevakning med hän-				Om det	behövs	bevakning
syn till risken för nya olyckor				med hänsyn till risken för nya
men kommer	bevakningen		inte	olyckor men sker inte bevakning,
till stånd, får räddningsledaren				får räddningsledningen utföra be-
utföra bevakningen på ägarens				vakningen på ägarens eller nytt-
eller nyttjanderättshavarens			be-	janderättshavarens bekostnad.
kostnad.
Polismyndigheten skall lämna				Polismyndigheten ska lämna
den hjälp som behövs.				den hjälp som behövs.

En räddningsinsats ska ledas av en räddningsledare som utses av den myndighet som ansvarar för räddningstjänsten. Räddnings- ledaren ska fatta de beslut som an- kommer på räddningsledningen.

SOU 2018:54

Författningsförslag

9 §

Räddningsledaren utses av den myndighet som ansvarar för rädd- ningstjänsten.

10 §

I fråga om omfattande rädd-	Den statliga myndighet som
ningsinsatser får regeringen före-	regeringen bestämmer får ta över
skriva eller i ett särskilt fall besluta	ansvaret för räddningstjänsten i en
att en länsstyrelse eller annan statlig	eller flera kommuner som berörs
myndighet får ta över ansvaret för	av en räddningsinsats, om denna
räddningstjänsten i en eller flera	är särskilt omfattande eller det an-
kommuner. Om en sådan myn-	nars finns synnerliga skäl.
dighet har tagit över ansvaret utses
räddningsledaren av denna myn-
dighet.
I fråga om sanering efter ut-	Myndigheten ska vid ett sådant
släpp av radioaktiva ämnen från	övertagande utse en räddnings-
en kärnteknisk anläggning får	ansvarig. Det som anges i denna
regeringen föreskriva eller i sär-	lag om räddningschefen ska då i
skilda fall besluta att en läns-	stället gälla den räddningsansvariga.
styrelse skall ta över ansvaret för
saneringen inom flera län eller att
någon annan statlig myndighet
skall ta över ansvaret inom ett
eller flera län.
	I fråga om sanering efter utsläpp
	av radioaktiva ämnen från en kärn-
	teknisk anläggning får regeringen
	föreskriva eller i särskilda fall be-
	sluta att en länsstyrelse ska ta över
	ansvaret för saneringen inom flera
	län eller att någon annan statlig
	myndighet ska ta över ansvaret in-
	om ett eller flera län.

Författningsförslag

SOU 2018:54

5kap. 1 §

Tillsyn över efterlevnaden av	Kommunen ska ha tillsyn över
denna lag och föreskrifter som har	att enskilda följer denna lag och
meddelats med stöd av lagen ut-	föreskrifter som	har meddelats
övas av en kommun inom kommu-	med stöd av lagen.
nens område och av länsstyrelsen
inom länet. Myndigheten för sam-
hällsskydd och beredskap eller, i
fråga om statlig räddningstjänst, den
myndighet som regeringen bestäm-
mer, utövar den centrala tillsynen.
	Regeringen eller den myndig-
	het som regeringen bestämmer får
	meddela föreskrifter om hur till-
	synen ska planeras och utföras.
	1 a §
	Myndigheten för samhällsskydd
	och beredskap ska på nationell
	nivå främja att denna lag följs.
	Myndigheten ska samordna kom-
	munernas verksamheter och stödja
	kommunerna med råd och information.
	Myndigheten	ska ha tillsyn
	över att kommunerna följer denna
	lag och föreskrifter som meddelats
	i anslutning till lagen.

1 b §

Den myndighet som regeringen bestämmer ska ha den centrala till- synen över statlig räddningstjänst.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska i andra fall ut- öva tillsyn över att statliga myn- digheter följer denna lag och före- skrifter som meddelats i anslut- ning till lagen.

SOU 2018:54Författningsförslag

2 §
För tillsynen har tillsyns-	Kommunen har rätt att få till-
myndigheten rätt att få tillträde	träde till byggnader, lokaler och
till byggnader, lokaler och andra	andra anläggningar för tillsyn.
anläggningar. Tillsynsmyndig-	Kommunen har också rätt att få
heten har också rätt att få de	de upplysningar och handlingar
upplysningar och handlingar som	som behövs för tillsynen.
behövs för tillsynen.
Tillsynsmyndigheten får med-	Kommunen	får	meddela de
dela de förelägganden och för-	förelägganden	och	förbud som
bud som behövs i enskilda fall	behövs i enskilda fall för att
för att denna lag eller föreskrifter	denna lag eller föreskrifter som
som meddelats med stöd av lagen	meddelats med stöd av lagen ska
skall efterlevas.	följas.
Beslut om föreläggande eller	Ett beslut	om	föreläggande
förbud får förenas med vite. Om	eller förbud får förenas med vite.
någon inte vidtar en åtgärd som	Om någon inte vidtar en åtgärd
denne är skyldig att vidta enligt	som denne är skyldig att vidta
tillsynsmyndighetens föreläggan-	enligt kommunens föreläggande,
de, får myndigheten vidta åt-	får kommunen vidta åtgärden på
gärden på dennes bekostnad.	dennes bekostnad.

2 a §

Statliga tillsynsmyndigheter har rätt att av den som tillsynen avser få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Om en kommun inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen får Myndig- heten för samhällsskydd och be- redskap förelägga kommunen att åtgärda bristerna.

Ett sådant föreläggande får för- enas med vite om ett tidigare ut- färdat föreläggande inte har följts eller det annars finns särskilda skäl.

Författningsförslag

SOU 2018:54

4 §

Kommunen får föreskriva att	Kommunen får föreskriva att
en avgift skall betalas för tillsyns-	en avgift ska betalas för tillsyn
besök som föranletts av bestäm-	som föranletts av bestämmel-
melserna i 2 kap. 2 §.	serna i 2 kap. 2 §.

6kap. 1 §

När det behövs, är var och en som under kalenderåret fyller lägst arton och högst sextiofem år skyldig att medverka i räddningstjänst, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillå-

ter det.
	Tjänsteplikten fullgörs på an-	Tjänsteplikten fullgörs på be-
modan av räddningsledaren		gäran av räddningsledningen.
	Bland dem som är tjänsteplik-	Bland dem som är tjänsteplik-
tiga enligt första stycket och som		tiga enligt första stycket och som
är bosatta i kommunen får en		är bosatta i kommunen får en
nämnd som avses i 3 kap. 11 § ta		nämnd som avses i 3 kap. 11 § ta
ut lämpliga personer för att ingå		ut lämpliga personer för att ingå
i	kommunens räddningsvärn.	i kommunens räddningsvärn.
I första hand skall frivilliga tas		I första hand ska frivilliga tas ut.
ut. Den som tagits ut är skyldig		Den som tagits ut är skyldig att
att delta i övning med räddnings-		delta i övning med räddnings-
värnet under högst tjugo timmar		värnet under högst tjugo timmar
årligen.		årligen.
	2 §
	Om fara för liv, hälsa eller	Om fara för liv, hälsa eller
egendom eller för skada i miljön		egendom eller för skada i miljön
inte lämpligen kan hindras på nå-		inte lämpligen kan hindras på nå-
got annat sätt, får räddningsleda-		got annat sätt, får räddningsled-
ren vid en räddningsinsats bereda		ningen vid en räddningsinsats be-
sig	och medverkande personal	reda sig och medverkande perso-
tillträde till annans fastighet, av-		nal tillträde till annans fastighet,
spärra eller utrymma områden,		avspärra eller utrymma områden,
använda, föra bort eller förstöra		använda, föra bort eller förstöra
egendom samt göra andra in-		egendom samt göra andra in-
grepp i annans rätt, i den mån in-		grepp i annans rätt, i den mån in-

SOU 2018:54Författningsförslag

greppet är försvarligt med hän-	greppet är försvarligt med hän-
syn till farans beskaffenhet, den	syn till farans beskaffenhet, den
skada som vållas genom ingrep-	skada som vållas genom ingrep-
pet och omständigheterna i övrigt.	pet och omständigheterna i övrigt.
Sådana ingrepp får också göras av	Sådana ingrepp får också göras av
en nämnd som avses i 3 kap. 11 §	en nämnd som avses i 3 kap. 11 §
eller, i fråga om statlig räddnings-	eller, i fråga om statlig räddnings-
tjänst, av den myndighet som	tjänst, av den myndighet som
ansvarar för räddningstjänsten.	ansvarar för räddningstjänsten.
Om länsstyrelsen eller annan statlig	Om en statlig myndighet i enlig-
myndighet i enlighet med vad som	het med vad som sägs i 4 kap. 10 §
sägs i 4 kap. 10 § första stycket har	första stycket har tagit över ansva-
tagit över ansvaret för den kommu-	ret för den kommunala rädd-
nala räddningstjänsten, får ingrepp	ningstjänsten, får ingrepp göras av
göras av den myndigheten i stället	den myndigheten i stället för av
för av den kommunala nämnden.	den kommunala nämnden.

Vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen får, under de för- utsättningar som anges i första stycket eller om det är nödvändigt för att göra det möjligt att åter använda den förorenade egendomen, den myndighet som ansvarar för saneringen göra sådana ingrepp i annans rätt som anges i första stycket.

Förbud eller föreläggande som avses i 7 kap. 5 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg får meddelas med stöd av denna paragraf bara om Transportstyrelsens beslut inte kan avvaktas.

7 §

En statlig myndighet eller en	En statlig myndighet eller en
kommun är skyldig att med perso-	kommun är skyldig att med perso-
nal och egendom delta i en rädd-	nal och egendom delta i en rädd-
ningsinsats på anmodan av rädd-	ningsinsats på begäran av rädd-
ningsledaren och vid sanering efter	ningsledningen och vid sanering
utsläpp av radioaktiva ämnen på	efter utsläpp av radioaktiva ämnen
anmodan av den myndighet som	på anmodan av den myndighet
ansvarar för saneringen. En sådan	som ansvarar för saneringen. En
skyldighet föreligger dock endast	sådan skyldighet föreligger dock
om myndigheten eller kommunen	endast om myndigheten eller
har lämpliga resurser och ett del-	kommunen har lämpliga resurser
tagande inte allvarligt hindrar dess	och ett deltagande inte allvarligt
vanliga verksamhet.	hindrar dess vanliga verksamhet.

Författningsförslag

SOU 2018:54

7kap. 4 §

Den som på grund av tjänste-	Den som på grund av tjänste-
plikt eller frivilligt med rädd-	plikt eller frivilligt med räddnings-
ningsledarens samtycke har med-	ledningens samtycke har med-
verkat i räddningstjänst enligt	verkat	i räddningstjänst enligt
denna lag eller i övning i sådan	denna lag eller i övning i sådan
tjänst har rätt till skälig ersätt-	tjänst har rätt till skälig ersättning
ning för kostnader för resa och	för kostnader för resa och uppe-
uppehälle samt för arbete och	hälle samt för arbete och tids-
tidsspillan enligt bestämmelser	spillan	enligt bestämmelser som
som meddelas av regeringen eller	meddelas av regeringen eller av
av den myndighet som reger-	den myndighet som regeringen
ingen bestämmer. Rätten till er-	bestämmer. Rätten till ersättning
sättning omfattar också skada på	omfattar också skada på kläder
kläder och andra personliga till-	och andra personliga tillhörig-
hörigheter	heter.

Första stycket gäller inte den som har fått ersättning av någon annan eller på grund av tjänst eller annars genom avtal har rätt till ersättning för medverkan i räddningstjänst.

10kap. 5 §

Ett beslut av en räddningsledare			Ett beslut av räddningsled-
om fullgörande		av tjänsteplikt	ningen om fullgörande av tjänste-
enligt 6 kap. 1 § eller om ingrepp i			plikt enligt 6 kap. 1 § eller om in-
annans rätt	enligt 6 kap. 2 § får		grepp i annans rätt enligt 6 kap. 2 §
överklagas	hos	länsstyrelsen.	får överklagas hos länsstyrelsen.
I övrigt får räddningsledarens be-			I övrigt får räddningsledningens
slut enligt denna lag eller före-			beslut enligt denna lag eller före-
skrifter som meddelats med stöd			skrifter som meddelats med stöd
av lagen inte överklagas			av lagen inte överklagas.

Ett beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får, om det har fattats av en kommunal nämnd eller av någon som handlat på en kommuns vägnar, överklagas hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol.

SOU 2018:54Författningsförslag

6 §

En statlig tillsynsmyndighets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller en statlig myndighets beslut enligt 6 kap. 2 och 5 §§ eller 7 kap. Beslut av statlig myndighet enligt

7 kap. 1 § får dock inte överklagas.
Om en kommun överklagar	Om en kommun överklagar
ett beslut enligt 7 kap. 2 eller 3 §,	ett beslut enligt 5 kap. 2 a § eller
ska Myndigheten för samhälls-	7 kap. 2 eller 3 §, ska Myndig-
skydd och beredskap vara kom-	heten för samhällsskydd och be-
munens motpart sedan handling-	redskap vara kommunens mot-
arna i ärendet har överlämnats	part sedan handlingarna i ärendet
till domstolen.	har överlämnats till domstolen.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

2.En kommun ska senast den 1 januari 2021 ha antagit handlings- program enligt 3 kap. 3 och 8 §§. Till dess att nya handlingsprogram antagits gäller handlingsprogram som antagits enligt tidigare be- stämmelser.

3.En kommuns ledningssystem enligt 3 kap. 16 c § behöver inte uppfylla kraven i paragrafens andra stycke före den 1 januari 2021.

De handlingsprogram som avses i 3 kap. 3 och 8 §§ lagen (2003:778) om skydd mot olyck- or ska innehålla uppgifter om samverkan med andra kommu- ner och med statliga myndig- heter och enskilda.

I de handlingsprogram som avses i 3 kap. 8 § samma lag ska en kommun i förekommande fall lämna uppgift om hamnar och deras gränser i vatten.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela närmare föreskrifter om vad de handlings- program som avses i 3 kap. 3 och 8 §§ samma lag ska innehålla och hur de ska struktureras.

Författningsförslag

SOU 2018:54

1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:778) om skydd mot olyckor

dels att 2 kap. 1 och 2 §§ och 3 kap. 5 § ska upphöra att gälla, dels att 3 kap. 3, 4 och 9 §§ och 4 kap. 33 och 34 §§, ska ha

följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 3 kap. 8 a–8 c §§ och 5 kap. 2 a §, och närmast före 3 kap. 8 a och 8 b §§ två nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap. 3 §

De handlingsprogram som avses i 3 kap. 3 och 8 §§ lagen (2003:778) om skydd mot olyck- or skall innehålla uppgifter om samverkan med andra kommu- ner och med statliga myndig- heter och enskilda.

I de handlingsprogram som avses i 3 kap. 8 § samma lag skall en kommun i förekommande fall lämna uppgift om hamnar och deras gränser i vatten.

SOU 2018:54Författningsförslag

	4 §
En	kommuns handlingspro-	När en kommun antar eller
gram ska tillställas länsstyrelsen,		ändrar ett handlingsprogram ska
Myndigheten för samhällsskydd		detta	sändas	till	länsstyrelsen,
och beredskap samt de kommu-		Myndigheten för samhällsskydd
ner och andra med vilka sam-		och beredskap samt de kommu-
verkan inom förebyggande arbete		ner och andra berörda aktörer
eller	räddningstjänst kan bli	med vilka samverkan inom före-
aktuell.		byggande arbete eller räddnings-
		tjänst sker.
		Sammanställande av
		olycksundersökningar
		8 a §
		Myndigheten			för	samhälls-
		skydd och beredskap ska samman-
		ställa de redogörelser av olycks-
		undersökningar som kommunerna
		sänder	till	myndigheten			enligt
		3 kap. 10 § lagen (2003:778) om
		skydd mot olyckor.
		Myndigheten får meddela före-
		skrifter om vad redogörelserna ska
		innehålla samt hur de ska sändas
		till myndigheten.
		Ledning
		8 b §
		Myndigheten			för	samhälls-
		skydd och beredskap får meddela
		föreskrifter om kommunens led-
		ningssystem		för	räddningstjänst
		samt om märkning av personalens
		arbetsklädsel,		fordon		och	annan
		utrustning.

Författningsförslag

SOU 2018:54

8 c §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får i enlighet med 3 kap. 16 c § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor besluta vilken kommun som ska ansvara för led- ning av en räddningsinsats när den berör flera kommuner och de be- rörda kommunernas räddningsled- ningarna inte skyndsamt fattat beslut om detta.

		9 §
Behörig att vara räddningsle-			Behörig att vara räddningschef
dare i kommunal räddningstjänst			eller räddningsledare i kommu-
är den som genomgått särskild			nal räddningstjänst är den som
utbildning hos Myndigheten för			genomgått särskild	utbildning
samhällsskydd	och	beredskap	hos Myndigheten för samhälls-
eller hos Statens räddningsverk.			skydd och beredskap eller hos
			Statens räddningsverk.
Myndigheten	för	samhälls-	Myndigheten för	samhälls-
skydd och beredskap får med-			skydd och beredskap får med-
dela föreskrifter om vilken ut-			dela föreskrifter om vilken ut-
bildning som ska krävas för			bildning som ska krävas för
sådan behörighet.			sådan behörighet.

4kap. 33 §

Fordras	omfattande	rädd-	Myndigheten för samhälls-
ningsinsatser i kommunal rädd-			skydd och beredskap får ta över
ningstjänst,	får länsstyrelsen ta		ansvaret för kommunal rädd-
över ansvaret för räddnings-			ningstjänst enligt 4 kap. 10 § lagen
tjänsten i de kommuner som be-			(2003:778) skydd mot olyckor.
rörs av insatserna. Om räddnings-
insatserna även innefattar		statlig

räddningstjänst, skall länsstyrelsen ansvara för att räddningsinsat- serna samordnas.

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap ska upprätta de planer som behövs för överta- gande av kommunal räddnings- tjänst och samordning av rädd- ningsinsatser i anslutning till detta. Myndigheten ska informera allmänheten om planerna.

SOU 2018:54

Författningsförslag

Om flera län berörs av rädd- ningsinsatser som avses i första stycket får länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som får ta över ansvaret för rädd- ningstjänsten i kommunerna. Om räddningsinsatserna även innefat- tar statlig räddningstjänst skall länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som skall ansvara för att räddningsinsat- serna samordnas.

Om det i anslutning till en räddningsinsats som omfattas av myndighetens ansvar sker en stat- lig räddningsinsats, ska myndig- heten ansvara för att samordna räddningsinsatserna.

34 §

En länsstyrelse ska efter att ha hört kommunerna i länet och be- rörda myndigheter upprätta de planer som länsstyrelsen behöver för att kunna utöva sitt ansvar en- ligt 33 §.

Länsstyrelsen ska informera all- mänheten om innehållet i planerna.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före- skrifter om innehållet i planerna.

5 kap.

2 a §

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får meddela föreskrifter om hur kommunen ska planera och utföra sin tillsyn enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

Författningsförslag

SOU 2018:54

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1002) med in- struktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

dels att 7 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 a § och 18 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	7 §
Myndigheten ska ha förmå-		Myndigheten ska ha förmå-
gan att bistå med stödresurser i		gan att stödja samordningen av
samband med	allvarliga olyckor	berörda myndigheters åtgärder
och kriser samt stödja samord-		vid en kris. Myndigheten ska se
ningen av berörda myndigheters		till att berörda aktörer vid en kris
åtgärder vid en kris. Myndig-		får tillfälle att
heten ska se till att berörda aktö-
rer vid en kris får tillfälle att
1. samordna	krishanterings-	1. samordna	krishanterings-
åtgärderna,		åtgärderna,
2. samordna	information till	2. samordna	information till
allmänhet och media,		allmänhet och media,
3. effektivt	använda samhäl-	3. effektivt	använda samhäl-
lets samlade resurser och		lets samlade resurser och inter-
internationella förstärknings-		nationella förstärkningsresurser,
resurser, och		och
4. samordna	stödet till cen-	4. samordna	stödet till cen-
trala, regionala och lokala organ i		trala, regionala och lokala organ i
fråga om information och läges-		fråga om information och läges-
bilder.		bilder.

Myndigheten ska ha förmågan att bistå Regeringskansliet med underlag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser.

Författningsförslag

SOU 2018:54

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2003:477) om utbild- ning i skydd mot olyckor ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

3 §

Om antalet platser inom en utbildning är färre än antalet behöriga sökande, får Myndigheten för samhällsskydd och beredskap göra ett urval. Vid urvalet ska hänsyn tas till de sökandes meriter.

Vid urvalet får urvalsgrun-		Vid urvalet får urvalsgrun-
derna betyg,	arbetslivserfaren-	derna betyg,	arbetslivserfaren-
het, resultat	från högskoleprov	het, resultat	från högskoleprov
som avses i 7 kap. 20 § högskole-		som avses i 7 kap. 20 § högskole-
förordningen	(1993:100) och	förordningen (1993:100), erfa-
särskilda skäl användas. Vid i		renhet från annan utbildning och
övrigt likvärdiga meriter får urval		särskilda skäl användas. Vid i
också göras genom prov, inter-		övrigt likvärdiga meriter får urval
vjuer eller lottning. Urval genom		också göras genom prov, inter-
prov eller intervjuer får dock inte		vjuer eller lottning. Urval genom
göras efter det att lottning har		prov eller intervjuer får dock inte
använts.		göras efter det att lottning har
		använts.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

SOU 2018:54

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring ska införas en ny paragraf, 39 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	39 b §
	Vid beräkning av dagpenning-
	belopp ska hänsyn inte tas till
	arbete som avser beredskap och
	övning i en anställning för att upp-
	rätthålla beredskap att göra ut-
	ryckningar i en kommunal orga-
	nisation för räddningstjänst enligt
	lagen (2003:778) om skydd mot
	olyckor. Detta gäller endast om
	arbetet efter arbetslöshetens in-
	träde inte har en större omfattning
	än regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

Författningsförslag

SOU 2018:54

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1997:835) om arbets- löshetsförsäkring ska införas en ny paragraf, 12 §, och närmast före 12 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Deltidsanställda brandmän
	12 §1
	Omfattningen av arbetet enligt
	39 b § lagen (1997:238) om ar-
	betslöshetsförsäkring får högst vara
	70 timmar beredskap och 2 tim-
	mar övning per vecka i genomsnitt
	under ett kvartal.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

1Tidigare 12 § upphävd genom 2014:1045.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Direktiven för vårt uppdrag beslutades av regeringen den 16 februari 2017. Det övergripande uppdraget består av att göra en översyn av kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst. Vi ska analysera rådande förhållanden och föreslå åtgärder för att

•effektivisera kommunernas organisering och styrning av den brand- förebyggande verksamheten och räddningstjänsten,

•säkerställa samordnade och effektiva räddningsinsatser, samt

•förstärka, utveckla och förtydliga statens tillsyn av och stöd till de kommunala organisationerna.

I uppdraget att effektivisera kommunernas organisering och styrning av de två verksamheterna ingår flera delfrågor. Utredningen ska se över kommunernas styrning och uppföljning av verksamheterna och kommunernas systematiska analys av vilken förmåga verksamheterna borde ha. Dessutom ska utredningen behandla kommunernas sam- verkan med andra kommuner och särskilt hur en utvidgad skyldighet för samverkan skulle kunna utformas.

En annan del i det uppdraget är att analysera och lämna förslag till åtgärder i frågor som rör personal i verksamheterna. I det ingår bland annat att undersöka kommunernas förutsättningar att bedriva verksamheterna med hel- och deltidsanställda brandmän samt analy- sera hur andelen kvinnor och personer med utomnordisk bakgrund kan bli större. Vidare ska även vissa frågor om utbildning av perso- nalen utredas. Dessutom ska utredningen analysera möjliga sätt för de kommunala räddningstjänsterna att samverka med andra aktörer.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:54

I uppdraget att föreslå åtgärder för att säkerställa samordnade och effektiva räddningsinsatser är det särskilt förhållandena vid omfat- tande, komplicerade eller flera samtidigt pågående räddningsinsatser som ska behandlas. Uppdraget innefattar frågorna hur kommunernas räddningstjänster på ett mer effektivt sätt ska kunna leda sådana in- satser och övrig räddningstjänstverksamhet under insatserna. Vidare ska utredningen behandla frågor beträffande samverkan med andra kommuners räddningstjänster och andra aktörer vid räddningsinsats- erna. Dessutom ingår att utreda statliga myndigheters stöd vid sådana insatser och om någon statlig myndighet även i fortsättning ska kunna ta över ansvaret för räddningstjänsten vid omfattande rädd- ningsinsatser. Även frågan om det bör införas behörighetskrav för kommunal räddningschef ska behandlas.

Slutligen ska utredningen föreslå åtgärder för att förstärka och utveckla statens tillsyn av och stöd till verksamheterna. I det ingår bland annat att behandla frågan om Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) borde ges utökade tillsynsbefogenheter samt om regeringens möjlighet att besluta om ändring av kommunernas sätt att ordna verksamheterna ska kvarstå.

Utredningens uppdrag beskrivs i sin helhet i regeringens kommitté- direktiv 2017:15 (se bilaga 1).

2.2Utgångspunkter

2.2.1Tidigare utredningar

Utvecklingen av de centrala författningarna för kommunernas brand- förebyggande verksamhet och räddningstjänst har skett stegvis genom en rad reformer och nya författningar. Det finns till exempel bestäm- melser i 1944 års brandlag och brandstadga som regleras på liknande sätt i dag. Brandlagen har ersatts med nya brandlagar år 1962 och år 1974 och dessa ersattes i sin tur år 1986 av Räddningstjänstlagen (1986:1102), förkortad RäL. RäL innehöll en sammanhållen lagstift- ning för samhällets räddningstjänst och behandlade även olycksföre- byggande arbete (se avsnitt 3.1.1 för en beskrivning av utvecklingen).

RäL med tillhörande förordning kom att ändras och kompletteras flera gånger och till slut gjordes en översyn av hela lagen. Räddnings- verksutredningen anförde i sitt betänkande Räddningstjänsten i

SOU 2018:54

Utredningens uppdrag och arbete

Sverige, Rädda och Skydda (SOU 1998:59) bland annat att Räddnings- tjänstlagen var delvis föråldrad och för detaljreglerande. Räddnings- verksutredningen tog upp hur lagsstiftningen kunde förändras och pekade på behovet av en översyn av räddningstjänstlagen. Regeringen tillsatte sedan en utredning för att göra en sådan översyn. Räddnings- tjänstlagutredningen genomförde översynen och lämnade i sitt betän- kande Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10) ett förslag till en ny lag. Förslaget låg i huvudsak till grund för den lag som kom att ersätta RäL.

Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) blev RäL:s ersät- tare. LSO trädde i kraft den 1 januari 2004 och gäller i dag. Med in- förandet av lagen ville lagstiftaren i flera avseenden reformera det olycksförebyggande arbetet och räddningstjänsten. De huvudsakliga intentionerna var att

•öka skyddet mot olyckor och skador till följd av olyckor,

•stärka det förebyggande arbetet,

•tydliggöra ansvarsförhållanden,

•minska detaljregleringen och i stället införa målstyrning med lokal anpassning,

•öka den tvärsektoriella samverkan och samordningen, samt

•utveckla den systematiska förbättringen på området.1

Utfallet av reformen har varit föremål för många utvärderingar och utredningar. Särskilt MSB har genomfört många utvärderingar på om- rådet. Några av de viktigare utredningarna som gjorts på regeringens uppdrag nämns här nedan.

Under år 2009 genomförde en arbetsgrupp inom Regeringskans- liet en utvärdering: Reformen skydd mot olyckor – en uppföljning med förslag till utveckling (Ds 2009:47). Sammanfattningsvis gjorde arbets- gruppen bedömningen att reformen hade utvecklats i enlighet med intentionerna, men att utvecklingen gick långsamt. Det fanns enligt arbetsgruppen ingen anledning att så snart efter ikraftträdande av LSO föreslå förändringar i lagstiftningen men tillämpningen av denna be- hövde utvecklas i flera avseenden. Arbetsgruppen lämnade ett flertal förslag som huvudsakligen tog sikte på åtgärder som skulle genom- föras av MSB.

1Se prop. 2002/03:119 och jfr Ds 2009:47.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:54

Sommaren 2014 bröt en skogsbrand ut i Västmanland. Den ut- vecklades till den största skogsbranden i Sverige i modern tid. Flera utredningar gjordes beträffande hanteringen av skogsbranden. En utredning på regeringens uppdrag gjordes av Skogsbrandutredningen (Fö 2014:03). Skogsbrandutredningens slutliga uppdrag var att be- skriva och utvärdera den operativa insatsen och övrigt arbete som bedrevs i samband med skogsbranden. Skogsbrandutredningen fann att det hade funnits brister i hanteringen av skogsbranden. De kon- staterade bland annat att kommunerna inte uppfyllde målen i statens målstyrning och att det kvarstod mycket arbete innan intentionerna bakom LSO skulle kunna uppfyllas.

Regeringen gav därefter i uppdrag till MSB att sammanställa slut- satserna från de utredningar som gjorts av skogsbranden och be- döma om det fanns behov av ytterligare åtgärder för att stärka sam- hällets krisberedskap. MSB slutredovisade resultatet av uppdraget i mars 2016 med rapporten Ansvar, samverkan, handling – Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i Väst- manland 2014 (Ju2015/1400/SSK). MSB lämnade åtta förslag till åt- gärder för stärkt krisberedskap. MSB föreslog att en utredning om räddningstjänstens styrning, organisationsformer och huvudmanna- skap skulle tillsättas samt en annan utredning beträffande ledning av räddningsinsatser. MSB lämnade också förslag rörande prioritering av resurser, anskaffande och utveckling av resurser, operativa anslag, geostöd, likriktning av länsstyrelsernas områdesansvar och föränd- ring av de grundläggande principer som bör ligga till grund för sam- hällets krishantering.

Utredningarna har inte lett till några förändringar i LSO.

2.2.2Utredningens utgångspunkter och avgränsningar

Vår övergripande utgångspunkt har varit att de förslag vi lämnar ska syfta till att minska antalet olyckor2 och minska konsekvenserna av de olyckor som ändå sker. Annorlunda uttryckt så är målsättningen den som angetts i förarbetena till LSO. 3

Det måste bli färre som dör, färre som skadas och mindre som förstörs.

2Vårt uppdrag omfattar inte annan olycksförebyggande verksamhet än sådan som är riktad mot brand och uppdraget syftar i den här delen i första hand till att minska antalet bränder. Genom att vårt uppdrag i räddningstjänstverksamheten omfattar även andra olyckor så medför det dock en indirekt förebyggande effekt på antalet olyckor.

3Prop. 2002/03:119 s. 34.

SOU 2018:54

Utredningens uppdrag och arbete

För att uppnå detta har vi strävat efter att lämna förslag där förut- sättningarna för att bedriva brandförebyggande verksamhet och rädd- ningstjänst förbättras och effektiviseras. Med effektivitet menar vi att åtgärder ska uppnå god effekt på skyddet mot olyckor, men även att bra resultat ska uppnås med lika stora resurser.

Uppdraget innefattar inte att från grunden utreda hur den brand- förebyggande verksamheten och räddningstjänsten bör anordnas. I stället är utredningens uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande förhållanden föreslå förändringar för att ge förutsättningar för effek- tivare verksamheter. I direktiven anges att regeringens uppfattning är att kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddnings- tjänst i många avseenden fungerar väl och att det inte finns behov av genomgripande förändringar på området. Utredningen har därför ut- gått från den rättsliga reglering som finns på området och lämnar för- slag till åtgärder inom denna.

I linje med det som ovan nämns ska utredningen enligt direktiven ta sin utgångspunkt i att kommunernas grundläggande ansvar för förebyggande verksamhet och räddningstjänst inte ska förändras. Vi har alltså utgått från att kommunerna ska vara huvudman för de verk- samheter de i dag är skyldiga att bedriva.

Uppdraget omfattar två av kommunernas verksamheter: den brand- förebyggande verksamheten och räddningstjänsten. Räddningstjänst- verksamheten och huvuddelen av den brandförebyggande verksam- heten bedrivs vanligen av en organisation inom kommunerna som oftast benämns räddningstjänsten. Det medför att utredningens fokus har legat på organisationen räddningstjänsten. Utöver detta har den vidare brandförebyggande verksamheten behandlats i viss mån. En särskild form av brandförebyggande verksamhet bedrivs inom sot- ningsområdet där kommunerna har ansvar för de två uppgifter rengör- ing (sotning) och brandskyddskontroll. Detta organiseras på särskilt sätt och det har till utredningen framfört att det finns problem på området. Sotningsområdet har emellertid inte inom ramen för denna utredning kunnat behandlas.

De kommunala räddningstjänsterna är bland annat organiserade med hel- och deltidsbrandmän. En utgångspunkt för uppdraget är enligt direktiven att det systemet i så stor utsträckning som möjligt ska vara kvar. Vi har utgått från detta.

Förutom den kommunala räddningstjänsten bedrivs viss räddnings- tjänst av staten (se avsnitt 3.2.2). Statlig räddningstjänst omfattas inte

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:54

av uppdraget och har inte behandlats i sig, även om den har berörts i delar där den har betydelse för kommunal räddningstjänst.

Den kommunala räddningstjänsten är en viktig aktör för kris- beredskapen. Vårt uppdrag rör emellertid inte den vidare krisbered- skapen utan fokuserar på räddningstjänstens roll enligt LSO. Rädd- ningstjänsten har också viktiga uppgifter under höjd beredskap. Men förhållandena under höjd beredskap är föremål för övervägande och utredning i annan ordning och ingår inte i vårt uppdrag.

2.2.3Begrepp

Det finns många begrepp på området och det finns anledning att ut- veckla vår syn på några av dem.

Det gäller för det första begreppet räddningstjänst. Räddnings- tjänst är enligt LSO en verksamhet som bedrivs genom att räddnings- insatser genomförs (se avsnitt 3.2.2 för en närmare definition). Kommunal räddningstjänst är alltså den verksamhet kommunerna bedriver för att genomföra räddningsinsatser som kommunen är an- svarig för. Kommunal räddningstjänst eller bara räddningstjänsten används också ofta som en beteckning även för den organisation som bedriver kommunal räddningstjänst. Det kan leda till begreppsför- virring. Inte minst eftersom räddningstjänstorganisationen utöver räddningstjänstverksamheten även kan bedriva annan verksamhet som till exempel brandförebyggande verksamhet. Vi strävar därför att i betänkandet använda de, egentligen alltför långa men mer precisa, begreppen räddningstjänstorganisation och räddningstjänstverksam- het när den närmare innebörden har betydelse och innebörden inte i övrigt framgår av sammanhanget.

Räddningsinsatser är ett begrepp vi använder för de räddnings- insatser som görs enligt LSO. Ett vidare begrepp är räddningsarbete som inkluderar när annan hjälpinsats utförs, till exempel av enskilda.

Andra benämningar som diskuteras avser den kategori av perso- nal som benämns deltidsbrandmän, deltidsanställda brandmän eller räddningstjänstpersonal i beredskap (RiB). Alla tre benämningar har sina problem. Benämningarna som innehåller deltid i namnet leder tankarna fel eftersom deltidsbrandmän inte arbetar deltid på det sätt som vanligen läggs in i begreppet. Det är mer fråga om en beredskaps- tjänstgöring vid sidan av annan sysselsättning (se avsnitt 8.4.1 för en

SOU 2018:54

Utredningens uppdrag och arbete

närmare beskrivning). Räddningstjänstpersonal i beredskap är den benämning som används i kollektivavtal och ger en mer korrekt bild av tjänstens innehåll. Dessutom är den könsneutral. Men även hel- tidsanställda brandmän är räddningstjänstpersonal som har beredskap och vad förkortningen RiB eller det fullständiga namnet står för är inte heller allmänt känt. Vi väljer i brist på ett bättre alternativ att i utredningen använda den allmänt kända benämningen deltidsbrand- män.

2.2.4Kommuner och kommunalförbund

Många kommuner samverkar för att utföra uppgifterna enligt LSO. Det är vanligt att kommuner samverkar genom att bilda gemensamma kommunalförbund. Kommunalförbunden har därför stor betydelse på området.

Ett kommunalförbund är en egen juridisk person som har ett själv- ständigt ansvar för de angelägenheter som överlämnats till förbundet. De bestämmelser som gäller för kommuner gäller normalt även för ett kommunalförbund (se 9 kap. 2 § kommunallagen [2017:725]).

Vi behandlar därför inte kommunalförbunden särskilt i betänkan- det förutom i vissa avseenden där förbundens ställning har en särskild betydelse. Förbunden kommer ändå att omfattas av samma regler som kommunerna.

2.3Utredningens arbete

Utredaren förordnades i april 2017. Utredningssekreteraren började i juni 2017 och utredningens experter och sakkunniga förordandes i augusti 2017. Den politiskt sammansatta referensgruppen förordnades i december 2017.

Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med experter och sakkunniga. Det har skett både vid nio expertgruppssammanträden samt vid muntliga och skriftliga kontakter mellan sammanträdena. Sammanträde med den politiskt sammansatta referensgruppen har hållits vid två tillfällen.

I enlighet med anvisningarna i kommittédirektiven har utredningens arbete bedrivits mycket utåtriktat. Utredningen har haft möten med och inhämtat kunskapsunderlag, erfarenheter och synpunkter från

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:54

ett stort antal representanter för olika organisationer. Det har varit fråga om räddningstjänstorganisationer och kommunerna i övrigt, andra hjälporgan, länsstyrelser, MSB, arbetsgivar- och arbetstagar- organisationer samt andra myndigheter och intressenter. Utred- ningen har strävat efter att tillgodose alla organisationers önskemål om tillfälle att lämna synpunkter vid ett möte. Vidare har utredare och utredningssekreterare medverkat vid ett flertal konferenser och branschevenemang där många som är verksamma inom räddnings- tjänstområdet samlas. Det utåtriktade arbetet har syftat till att få en förankring i de verksamheter som kan beröras av utredningens för- slag samt en bredd på synpunkter från olika perspektiv. Utredningen har tagit intryck av detta underlag och det har varit en grund i arbetet med den närmare problemidentifieringen och förslagen.

Utredningen har haft samråd med Indelningskommittén (Fi 2015:09), 112-utredningen (Ju 2016:03), Kommunutredningen (Fi 2017:02), Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01) och andra utredningar.

2.4Betänkandets disposition

Utredningen har fokuserat på att identifiera de problem som finns och lämna förslag på åtgärder. Tyngdpunkten i betänkandet finns därför i kapitlen med analys och förslag. Det deskriptiva kapitel 3 är avsett att ge en översikt av de huvudsakliga rättsliga regleringarna och faktiska förhållandena på området. Det är inte avsett att ge en uttömmande bild av rådande förhållanden. I kapitel 4–10 analyseras problem områdesvis och våra förslag presenteras och motiveras. I kapitel 11 identifierar och analyserar vi de konsekvenser som våra förslag medför. Kapitel 12 behandlar ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser. I kapitel 13 finns författningskommentaren till de bestämmelser vi föreslår. I bilaga 2 till betänkandet bifogar vi en inter- nationell utblick som har författats åt utredningen av f.d. förbunds- direktören Per Widlundh på MSB:s uppdrag.

3 Kommunal räddningstjänst i dag

I det här kapitlet ger vi en överblick över kommunernas brandförebyg- gande verksamhet och räddningstjänst. Dessa verksamheter bedrivs vanligen i samma organisation, som ofta benämns räddningstjänsten. Detta kapitel, liksom frågorna i utredningen, får därför organisationen räddningstjänsten och dess uppgifter i fokus.

Utredningens uppdrag består i att föreslå åtgärder för att effek- tivisera verksamheterna. För att ge en tydligare bild av förutsätt- ningarna för verksamheterna i deras olika delar väljer vi att samtidigt beskriva både de rättsliga och faktiska förhållandena under vilka verk- samheterna verkar. Båda dessa redovisas därför i ett sammanhang i det här kapitlet.

Lagstiftningen ger betydande frihet till Sveriges 290 kommuner att ordna verksamheterna. Det finns därför en variation i hur dessa bedrivs i kommunerna. För att åstadkomma en överblick är det i första hand de stora dragen och de gemensamma nämnarna som är av in- tresse. Målet är inte att ge en heltäckande bild av hur alla kommuner bedriver verksamheterna.

Kapitlet inleds med en författningsöversikt som översiktligt be- skriver dels utvecklingen av de centrala författningarna, dels andra författningar som har särskild betydelse på området. Därefter be- handlas det närmare innehållet i författningar och de faktiska förhål- landena områdesvis i olika avsnitt. Kapitlet avslutas med att vi tittar framåt på hur de faktiska förhållanden som räddningstjänsten verkar under kan komma att förändras.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

3.1En författningsöversikt

I det här avsnittet ger vi en översikt över författningar som har bety- delse för kommunernas brandförebyggande verksamhet och rädd- ningstjänst. I avsnitt 3.2 och framåt behandlas relevanta bestämmelser närmare.

Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) är den centrala lagstiftningen på området. För en förståelse av LSO finns det anled- ning att först redogöra för några av de historiska huvuddragen som ger en beskrivning av hur LSO växt fram. Utöver LSO finns många andra lagar som reglerar olika aspekter av kommunernas brandföre- byggande verksamhet och räddningstjänst. Vi redogör i detta avsnitt kort för de viktigaste av dessa.

3.1.1Utvecklingen av den centrala lagstiftningen

Brand har varit en ständigt närvarande fara för människan, särskilt sedan vi började samlas i städer. Brandförsvaret har historiskt ord- nats på olika sätt men med tiden blivit mer organiserat. I Sverige har det funnits regler om brandförsvar sedan landskapslagarnas tid. Det var dock först under 1870-talet som de första yrkebrandkårerna upp- stod. En sammanhållen nationell lagstiftning kom genom 1874 års brandstadga som gällde för rikets städer. Därefter har vi haft flera nationella brandlagar i Sverige. Utvecklingen på området har skett stegvis och någon helt naturlig utgångspunkt för en historisk beskriv- ning finns inte. I vår närmare beskrivning väljer vi att avgränsa redo- görelsen genom att ta utgångspunkt i 1962 års brandlagstiftning som bland annat på grund av uttalanden i dess förarbeten har direkt be- tydelse i dag.1

1962 års brandlagstiftning

Brandlagen (1962:90) och den anslutande brandstadgan (1962:91) blev de första författningar som gällde lika för både stad och lands- bygd, till skillnad från hur regleringen sett ut i den tidigare brand-

1Se t.ex. departementschefens uttalanden angående byggnadsägares skyldigheter rörande brand- skydd i prop. 1962:12 s. 141–144.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

lagstiftningen från år 1944. Brandlagen och brandstadgan baserades på ett betänkande av 1954 års brandlagsrevision.

I brandlagen angavs att kommunerna skulle hålla ett brandförsvar som tillfredsställde skäliga anspråk på trygghet mot skada av brand. Förvaltningen av brandförsvaret skulle skötas av en kommunal nämnd, brandstyrelsen. Brandstyrelsen hade utöver den direkta för- valtningen av verksamheten vissa befogenheter men hade inte rätt att meddela förelägganden eller förbud. Ledningen av brandförsvaret skulle närmast under brandstyrelsen utövas av en brandchef. Det föreskrevs att kommunen skulle ha en brandstyrka av betryggande storlek och sammansättning. Brandstyrkan skulle bestå av heltids- eller deltidsanställd personal och det kunde också finnas räddnings- värn med tjänstepliktig personal. Den som hade befälet vid räddnings- tjänst hade också rätt att göra ingrepp i annans rätt. Brandchefen eller det brandbefäl han bestämde skulle utföra brandsyn, det vill säga regelbundet undersöka brandsäkerheten hos vissa byggnader och anläggningar. Skorstensfejarmästare skulle finnas i kommunen och han, eller för hans räkning en anställd skorstensfejare, skulle som huvudregel utföra sotning och eldstadsbrandsyn. Därutöver skulle länsstyrelserna och statens brandinspektion utöva tillsyn. Även enskilda hade särskilda skyldigheter, till exempel hade alla skyl- dighet att larma om brand uppstod och ägare av byggnader hade viss skyldighet att vidta förebyggande åtgärder mot brand. Av brandstad- gan följde att kommunerna skulle anta en brandordning med visst detaljerat innehåll som skulle reglera brandförsvaret i kommunen.

1974 års brandlagstiftning

År 1974 kom en ny brandlag (1974:80) och ändringar i brandstadgan (1962:91). Lagen föregicks framför allt av ett betänkande från 1965 års Räddningstjänstutredning. Många bestämmelser var materiellt oför- ändrade sedan 1962 års lagstiftning. Den största förändringen var att kommunernas ansvar utökades till att avse även annan räddnings- tjänst än insatser vid brand. Kommunerna hade visserligen i ökande utsträckning redan innan 1974 års brandlag kommit att uppdra åt de kommunala brandförsvaren att ha hand om räddning av liv och egen- dom vid andra olyckor än brand,2 men nu kom alltså en reglering av

2Prop. 1973:185 s. 127.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

detta. I lagen definierades vidare begreppet räddningstjänst till ett begrepp som liknar det som gäller i dag. Vid sidan av kommunernas räddningstjänst bedrev även statens räddningstjänst men den reglera- des inte i brandlagen. I lagen togs det också in en uttrycklig bestäm- melse om att kommunerna skulle ansvara för både räddningstjänst och förebyggande åtgärder mot brand.

Räddningstjänstlagen (1986:1102)

Med räddningstjänstlagen (1986:1102), förkortad RäL, infördes en samlad reglering för samhällets räddningstjänst. Därmed upphörde bland annat brandlagen och brandstadgan att gälla. Lagen baserades på 1979 års räddningstjänstkommittés slutbetänkande Effektiv rädd- ningstjänst (SOU 1983: 77). Avsikten var att räddningstjänsten skulle bli effektivare vilket skulle uppnås genom att räddningsorganen i högre grad skulle samarbeta med varandra.3 Både kommunal och statlig räddningstjänst reglerades därför i lagen.

Många andra ändringar skedde också i samband med införandet av lagen. Kommunernas ansvar för förebyggande åtgärder utvidga- des från att avse endast brandförebyggande verksamhet till att kom- munerna skulle främja annan olycks- och skadeförebyggande verk- samhet. En annan principiell förändring i det förebyggande arbetet var att den ansvariga nämnden (räddningsnämnden) skulle utöva till- syn enligt lagen och fick också meddela bland annat förelägganden vid äventyr av vite. Det hade tidigare ankommit på brandchefen, skorstensfejarmästaren och länsstyrelsen. Likaså ankom det nu på räddningsnämnden att utse brandsyneförrättare. Länsstyrelserna skulle utöva regional tillsyn och statens räddningsverk4 central tillsyn. Brand- ordningen ersattes med räddningstjänstplan med visst nytt innehåll.

I anslutning till lagen utfärdade regeringen räddningstjänstförord- ningen (1986:1107) och Statens räddningsverk utfärdade föreskrifter.

3Prop. 1985/86: 170 s. 18 f.

4Statens räddningsverk hade vid den här tiden ersatt Statens brandnämnd som i sin tur hade ersatt Statens brandinspektion.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

LSO ersatte RäL och trädde i kraft den 1 januari 2004. LSO gäller i dag. Lagen baserades i huvudsak på Räddningstjänstlagsutredningens för- slag till ny lag i betänkandet Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10).

LSO innebar en modernisering av strukturen i lagen jämfört med RäL och materiellt fanns det flera förändringar i förhållande till vad som tidigare gällt. Detaljregleringen minskade och i stället infördes målstyrning utifrån nationella mål som finns i lagen. Målstyrningen skulle ge kommunerna möjlighet att utveckla en effektiv och flexibel verksamhet med utgångspunkt från de lokala förhållandena.5 Rädd- ningstjänstplanen ersattes av handlingsprogram. Det infördes ett krav på olycksundersökningar efter räddningsinsatser. Brandsynen avskaf- fades och kommunerna fick större möjligheter att själva utforma sin tillsyn. I fråga om sotning och i andra delar skedde också flera för- ändringar.

LSO behandlar både kommunal och statlig räddningstjänst samt åtgärder för att förebygga olyckor i allmänhet men särskilt brand och skador till följd av brand. Lagen syftar enligt dess inledande paragraf till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor.

Lagen innehåller bestämmelser angående mål och definitioner m.m. (1 kap.), enskildas, kommunens och statens skyldigheter och befogen- heter (2–6 kap.), ersättning till kommun och enskilda (7 kap.), rädd- ningstjänst under höjd beredskap (8 kap.), utländskt bistånd (9 kap.) samt bemyndigande, straffansvar och överklaganden (10 kap.).

Regeringen har utfärdat förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) som innehåller föreskrifter som ansluter till LSO. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har också ut- färdat vissa föreskrifter i anslutning till lagen.

5Prop. 2002/03:119 s. 42.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

3.1.2Andra lagar

Kommunallagen (2017:725)

Den mest centrala författningen för kommunerna i allmänhet är kommunallagen (2017:725), förkortad KL. Den gäller även för kom- munernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst när det inte finns särskilda regler för dessa verksamheter. KL behandlar bland annat grunderna för kommunal verksamhet, vad som är kom- munala angelägenheter samt innehåller regler om hur kommunerna ska organisera sig och bedriva sina verksamheter. I fråga om organisa- tion reglerar KL framför allt de organ som består av förtroendevalda men innehåller också regler om anställda i kommunerna.

Lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor

Lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE) inne- håller bland annat regler om hantering av just brandfarliga och explo- siva varor.

Det krävs tillstånd för att hantera explosiva varor och för att han- tera brandfarliga varor yrkesmässigt eller i större mängd.

Kommunerna och MSB är tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Kommunerna ska i de flesta fall pröva tillståndsfrågor rörande brand- farliga varor och i vissa fall rörande explosiva varor. Kommunerna ska utöva tillsyn inom sitt verksamhetsområde så att lagens bestäm- melser följs.

Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) gäller inte räddningstjänstområdet direkt, men har många berörings- punkter. LEH innehåller bland annat bestämmelser om kommunernas verksamhet vid extraordinära händelser i fredstid och om förbered- else av kommunernas verksamhet för sådana händelser.

Med extraordinär händelse avses i lagen en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhäng-

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

ande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting.

Det ska finnas en krisledningsnämnd som vid en extraordinär hän- delse kan träda i funktion och överta uppgifter från övriga nämnder i kommunen. Syftet är att möjliggöra ett snabbt och enkelt kommu- nalt beslutsfattande vid en extraordinär händelse.6

Kommunerna ska som en del i sitt förberedelsearbete göra en risk- och sårbarhetsanalys. Analysen ska behandla hur extraordinära händelser kan påverka deras verksamhet. Vidare ska kommunerna fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser.

Förutom ansvar för sin vanliga verksamhet har kommunerna ett geografiskt områdesansvar för samordning. Kommunerna ska verka för att det sker samordning av den krishantering som genomförs av olika aktörer i kommunen.

När LEH blir tillämplig på en extraordinär händelse kan händel- sen även vara föremål för räddningstjänst. LSO och LEH ska då till- lämpas parallellt på samma förlopp och båda lagarna får betydelse för kommunernas krishantering. Kommunerna kan också samordna för- beredelsearbetet som ska ske enligt båda lagarna.

Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga

och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor

Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följ- derna av allvarliga kemikalieolyckor berör i viss mån räddningstjänst- området. Lagen benämns ofta Sevesolagen efter sitt ursprung i de tre så kallade Seveso-direktiven (Rådets direktiv 85/501/EEG, 96/82/EG och 2012/18/EU).

Lagen tillämpas på så kallade Sevesoverksamheter som är verk- samheter där vissa farliga ämnen förekommer i viss mängd och regle- rar bland annat verksamhetsutövarnas skyldigheter. Det är MSB och länsstyrelserna som utövar tillsyn över att lagen följs.

Verksamhetsutövarna ska ha samråd med kommunerna när de ska uppfylla sin skyldighet att upprätta en intern plan för räddnings- insats och i andra delar av säkerhetsarbetet.

Kommunerna är skyldiga att informera allmänheten om verksam- heterna.

6Prop. 2001/02:184 s. 18.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)

Lagen, som förkortas HSL, reglerar hur hälso- och sjukvårdsverk- samhet ska organiseras och bedrivas. Landstingen har det huvudsak- liga ansvaret för hälso- och sjukvård och ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt bland annat de som är bosatta inom landstinget. Kommu- nerna har också ett visst eget ansvar för hälso- och sjukvård, men det är på ett område som inte direkt berör räddningstjänsten. Landstingens ansvar omfattar bland annat ansvar för att det finns en ändamålsenlig organisation för att transportera personer till vårdinrättning eller läkare. Enligt lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner ingå avtal med landsting om att utföra sådana transporter och om att utföra hälso- och sjukvård i väntan på transport.

Plan- och bygglagen (2010:900)

Plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, innehåller bestäm- melser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Brand- skydd utgör en del i regelverket omkring nybyggnation och ombygg- nation. Av PBL framgår att en byggnad ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om säkerhet i händelse av brand.7 En tomt som ska bebyggas ska också ordnas så att den tillgodoser kravet på framkomlighet för utryckningsfordon.

Kommunen, genom byggnadsnämnden, gör vissa kontroller i dessa frågor i byggprocessen. Kontrollerna inleds när det gäller kravet på tomter vid bygglovshandläggningen och när det gäller byggnaders tekniska egenskaper inför att ett så kallat startbesked ska lämnas.8

Arbetsmiljölagen (1977:1160)

Arbetsmiljölagen (1977:1160), förkortad AML, syftar till att före- bygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Lagen är tillämplig på verksamheter där arbetstagare utför arbete åt en arbetsgivare. AML innehåller bland annat bestäm- melser om arbetsmiljöns beskaffenhet samt arbetsgivares och arbets- tagares skyldigheter. I anslutning till AML har regeringen utfärdat

7Se 8 kap. 4 § första stycket 2 PBL och 5 kap. Boverkets byggregler (BBR).

8Se 9 kap. 30 § första stycket 4 respektive 10 kap. 6–7 och 23 §§ PBL.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och Arbetsmiljöverket har ut- färdat många föreskrifter.

Lagen är tillämplig i kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst och många av Arbetsmiljöverkets föreskrifter är tillämpliga i dessa verksamheter. Lagen, förordningen och Arbetsmiljö- verkets föreskrifter påverkar också det olycksförebyggande arbetet bland annat genom regler om arbetsgivares skyldighet att utforma sin verksamhet och utrustning så att olycksfall i arbetet kan förebyggas.

Diskrimineringslag (2008:567)

Lagen, som förkortad DL, har till ändamål att motverka diskriminer- ing och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Den innehåller regler om förbud mot diskrimi- nering och repressalier. DL anger bland annat att arbetsgivare ska vidta vissa aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och verka för lika rättigheter.

3.2Kommunernas ansvar

En utgångspunkt för LSO är att det primära ansvaret för att skydda den enskildes liv, hälsa och egendom från olyckor ligger på den en- skilde själv. Det är därför i första hand den enskilde som själv ska ansvara och bekosta åtgärder för att skydda sig mot olyckor och av- hjälpa skador när olyckor händer. Det allmänna ska bistå med infor- mation, utöva tillsyn över enskildas specifika skyldigheter och när en olyckshändelse blir för omfattande för den enskilde att hantera ska räddningsinsats ske. Det allmännas skyldigheter kan delas in före- byggande verksamhet och räddningstjänst.

Det är kommunerna som har ansvar för huvuddelarna av det all- männas förebyggande verksamhet och räddningstjänst enligt LSO. Kommunernas ansvar för detta i sin egenskap av offentlig myndighet är också det som avses när vi talar om kommunens ansvar. Det bör dock i sammanhanget nämnas att kommunen även kan ha samma skyl- digheter som en enskild person, till exempel i sin egenskap av fastig- hetsägare.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

3.2.1Förebyggande verksamhet

Kommunerna ska enligt 3 kap. 1 § LSO bedriva arbete för att före- bygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder.

Kommunerna har alltså en allmän skyldighet att bedriva brand- förebyggande verksamhet för att minska bränder och deras skadeverk- ningar. Som en del i detta har kommunerna vissa särskilt utpekade uppgifter som de ska ansvara för.

En uppgift för kommunerna är att enligt 5 kap. 1 § LSO bedriva tillsyn av att enskilda uppfyller de krav LSO ställer. Av 17–18 §§ LBE framgår att kommunerna ska pröva vissa tillståndsfrågor rörande explosiva och brandfarliga varor. Kommunerna ska enligt 21 § LBE även utöva tillsyn inom det området.

Kommunerna ska vidare bedriva sotningsverksamhet enligt 3 kap.

4§ LSO. I det ingår att ansvara för att rengöring (sotning) sker av vissa fasta förbränningsanordningar och imkanaler. Kommunerna ska också ansvara för att det som ska rengöras samt skorstenar och andra bygg- nadsdelar ska kontrolleras ur brandskyddssynpunkt (brandskydds- kontroll).

Av 1 kap. 7 § och 3 kap. 2 § LSO samt 14 § Sevesolagen framgår också att kommunen på olika sätt ska informera och lämna råd till enskilda och allmänheten.

En annan del i det olycksförebyggande arbetet, liksom ett led i att förbättra räddningstjänsten, är skyldigheten i 3 kap. 10 § LSO. Kom- munen är skyldig att i skälig omfattning undersöka olyckor efter en räddningsinsats när räddningsinsatsen är avslutad.

I fråga om den olycksförebyggande verksamheten som går utöver brandförebyggande ska kommunerna genom förebyggande åtgärder verka för att riskerna för att andra olyckor och skador minskas eller undviks. Kommunerna ska inte ta över ett ansvar som någon annan myndighet eller enskild har. Däremot bör kommunerna försöka sam- ordna olycksförebyggande verksamheter inom kommunerna på olika områden.9

9Prop. 2002/03:119 s. 106.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

3.2.2Räddningstjänst

Räddningstjänst definieras i 1 kap. 2 § LSO som de räddningsinsatser som staten eller kommunen ska ansvara för vid olyckor och överhäng- ande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Statens och kommunens ansvar begränsas till de räddningsinsatser som är motiverade med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insat- sen och övriga omständigheter.

I förarbetena till LSO och RäL anges att med olyckor menas plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras med- föra skada. Det kan vara händelser som sker i naturen eller på annat sätt utan människors inblandning. Det kan också vara händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Ex- empel på olyckor är bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utsläpp av skadliga ämnen.10

Begränsningen av när det är motiverat med räddningstjänst är inte avsedd att hindra räddningsinsatser när det gäller fara för människors liv eller hälsa. Begränsningen får i praktiken störst betydelse när en avvägning ska göras mellan kostnaderna för räddningsinsatsen och materiella skadors betydelse.11

I begreppet räddningstjänst ingår även vissa andra statliga rädd- ningsinsatser som inte kräver att det inträffat en olycka eller fara för en olycka.

Kommunerna ansvarar enligt 3 kap. 7 § LSO för all räddnings- tjänst inom sitt geografiska område, förutom när staten i vissa fall ska bedriva räddningstjänst inom kommunen. Det framgår dock av 4 kap. 1–6 §§ LSO att staten endast ska bedriva särskilda former av rädd- ningstjänst. Staten ansvarar för fjällräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer och räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Vidare ska staten ansvara för flygräddningstjänst, sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss när räddningsinsatser ska ske till havs, i kustvatten utom hamnar och i de tre största sjöarna. Statens ansvar omfattar också viss annan flygräddningstjänst. Övrig räddningstjänst ska kommunerna ansvara för inom sina geografiska områden.

10A. prop. s. 68 och 101 samt prop. 1985/86:170 s. 62.

11Prop. 2002/03:119 s. 102.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

3.3Styrning av verksamheterna

Statens styrning av kommunernas verksamheter på räddningstjänst- området sker framför allt genom bestämmelser om övergripande nationella mål i LSO. Det finns två nationella mål i lagen.

I 1 kap. 1 § LSO anges att bestämmelserna i lagen syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredställande och lik- värdigt skydd mot olyckor.

Enligt 1 kap. 3 § LSO ska räddningstjänst planeras och organi- seras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt.

De nationella målen är av övergripande karaktär och det är upp till kommunerna att uppfylla målen. Anpassningen av verksamheter- na får ske till de lokala förhållandena och kommunerna får vidta olika typer av åtgärder och olika kombinationer av åtgärder för att nå upp till målen.

De nationella målen ska kompletteras med verksamhetsmål för att närmare styra verksamheterna. Några bestämmelser i LSO har karaktären av verksamhetsmål. I förarbetena till LSO har angetts att bestämmelsen om det förebyggande arbetet i 3 kap. 1 § LSO är ett verksamhetsmål. Detsamma gäller en bestämmelse i 1 kap. 6 § LSO om att kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för verksamhet enligt LSO ska samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs.12 Den huvudsakliga kom- pletteringen av de nationella målen ska dock ske genom att kommu- nerna utformar lokalt anpassade verksamhetsmål i handlingsprogram.

Skyldigheten för kommunerna att upprätta handlingsprogram för både den olycksförebyggande verksamheten och räddningstjänsten finns i 3 kap. 3 § respektive 8 § LSO. Förutom verksamhetsmål ska kommunerna i handlingsprogrammen ange vilka risker som finns i kommunen som kan leda till räddningsinsatser. I det förebyggande programmet ska också anges hur verksamheten är ordnad och hur den planeras. I programmet om räddningstjänst ska anges vilken för- måga, inklusive resurser, som kommunen har och avser skaffa sig för att göra räddningsinsatser. Av 3 kap. 3 § FSO framgår att program- men dessutom ska innehålla uppgifter om samverkan med andra kom-

12A. prop. s. 46–47.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

muner, statliga myndigheter och enskilda. Programmet för räddnings- tjänst ska också innehåll uppgifter om förekommande hamnar och deras gränser i vatten.

Analysen av vilka risker som finns i kommuner är tänkt att utgöra grunden för hur kommunen ska planera verksamheterna. Riskana- lysen ska göras med utgångspunkt i de lokala förhållandena i kom- munen som till exempel naturen, bebyggelsen, transportväsendet och den industriella verksamheten. Utifrån riskanalysen ska närmare säkerhetsmål och prestationsmål sättas upp. Det ska möjliggöra ut- värdering av verksamheterna. Handlingsprogrammen ska alltså ge kommunerna möjligheter att utföra ett systematiskt säkerhetsarbete där programmen kontinuerligt följs upp, utvärderas och förbättras.13

Det är kommunfullmäktige som enligt bestämmelserna ska anta handlingsprogrammen för varje ny mandatperiod. I ett kommunal- förbund ska handlingsprogrammen antas av den beslutande försam- lingen. Kommunerna kan välja om de vill ha ett gemensamt handlings- program för både förebyggande verksamhet och räddningstjänst eller två separata program.14 Det är vidare möjligt att samordna framtagan- det av ett handlingsprogram med kommunens risk- och sårbarhets- analys samt plan enligt LEH.

Innan programmet antas ska samråd ha skett med de myndig- heter som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Länsstyrelsen är en sådan myndighet och andra som kan bli aktuella är Trafikverket och Arbetsmiljöverket.15

3.4Kommunernas organisering och personal

3.4.1Organisationsform och samverkan

Kommunernas främsta organ är kommunfullmäktige som består av folkvalda, det följer av 1 kap. 4 § och 3 kap. 1 § KL. Kommunfull- mäktige tillsätter enligt 3 kap. 3–4 §§ KL kommunstyrelsen och andra kommunala nämnder som ska utföra de närmare kommunala upp- gifter som framgår av lagar och andra författningar. Ledamöter i full- mäktige och nämnder benämns enligt 4 kap. 1 § KL förtroendevalda.

13A. prop. s. 95–96 och 107.

14A. prop. s. 47.

15A. prop. s. 107.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

För att utföra sina uppgifter har nämnderna normalt en förvaltning som består av anställd personal.

För uppgifterna enligt LSO framgår inledningsvis av 3 kap. 11 § LSO att uppgifterna ska utföras av en eller flera nämnder. Av 3 kap. 8 och 9 §§ KL framgår dock att uppgifterna även kan utföras av an- tingen en nämnd som är gemensam med annan kommun eller av ett kommunalförbund som kommuner bildat för att sköta uppgifterna. Kommunerna har också enligt 3 kap. 12 § LSO möjlighet att träffa avtal om att en annan kommun ska utföra uppgifterna enligt LSO. Detsamma gäller enligt 26 § LBE hur kommunen ska utföra sina uppgifter enligt den lagen.

Enligt 3 kap. 1 § andra stycket och 7 § andra stycket LSO ska kom- munerna också ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resur- ser för förebyggande arbete och räddningstjänst.

Alla kommuner har en särskild organisation som utför verksam- heten räddningstjänst. Kommunernas benämning på organisationen varierar. Det vanligaste är att den benämns räddningstjänsten men andra namn som till exempel brandförsvaret eller brandkåren före- kommer. Organisationen genomför räddningsinsatser och upprätt- håller beredskap för att genomföra räddningsinsatser. I de allra flesta fall ansvarar organisationen även för den huvudsakliga brandföre- byggande verksamheten med tillsyn och information. Organisatio- nen kan också ha andra uppgifter. Det förekommer både att det finns en gemensam organisation för flera kommuner som att det finns en organisation för en kommun.

Det anförda om kommunernas organisering gäller dock med undan- tag för sotning och brandskyddskontroll (sotningsverksamheten). De uppgifterna utförs vanligen av ett bolag som har avtal med kommunen eller av en särskild enhet. Det kan variera i vilken mån bolaget eller enheten är knuten till räddningstjänstorganisationen eller till någon annan kommunal förvaltning.

Det är också vanligt att andra kommunala förvaltningar utför brand- förebyggande verksamhet inom sina verksamhetsområden. Vård- och omsorgsförvaltning, socialförvaltning eller liknande kan exempelvis arbeta med brandskydd mot de enskilda som de kommer i kontakt med i sitt dagliga arbete. Kommunen har också i dess olika förvalt- ningar skyldighet att utföra brandförebyggande åtgärder i sin egen verksamhet enligt vad som gäller för enskilda.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

Vilken organisationsform som kommunerna har valt för rädd- ningstjänsten varierar från kommun till kommun. De valda organisa- tionsformerna kan indelas i att uppgifterna överlåtits till ett kom- munalförbund, en förvaltning under en gemensam nämnd eller att verksamheten bedrivs under egen nämnd. Oavsett organisationsform finns det vanligen mer eller mindre omfattande samverkan med när- liggande kommuner, till exempel genom samarbetsavtal. I flera fall där verksamheten bedrivs under egen nämnd finns det avtal om att en annan kommun ska sköta alla uppgifter på räddningstjänstområdet. I de fallen finns det en gemensam organisation mellan olika kom- muner, fast det är en nämnd i varje kommun som har ansvaret för att organisationen gör sina uppgifter.

Vanligast bland Sveriges 290 kommuner är att uppgifterna över- låtits till ett kommunalförbund eller att en egen nämnd ansvarar för uppgifterna. Mindre vanligt är en gemensam nämnd. Under år 2017 fanns det omkring 160 räddningstjänstorganisationer.16

Vad gäller övrig ledning framgår av 3 kap. 16 § LSO att det i varje kommun ska finnas en räddningschef som ansvarar för att verksam- heten räddningstjänst är ändamålsenligt ordnad. Det är dock möjligt och förekommer att räddningschefen är underordnad en annan för- valtningschef.

Räddningstjänsternas utformning och storlek varierar mycket bland annat beroende på kommunernas invånarantal och befolkningstäthet, lokal riskbild, ambitionsnivå och vilka uppgifter som organisationerna utför. Variationen kan illustreras av att det vid utgången av år 2016 var 15 personer anställda på deltid i den minsta organisationen (Rädd- ningstjänsten i Bjurholms kommun). Den största organisationen (Storstockholms brandförsvar) hade vid samma tid 732 personer an- ställda, varav det stora flertalet på heltid.17

16Det närmare antalet beror på vad som definieras som en räddningstjänstorganisation när det finns olika typer av avtalssamverkan, se kapitel 7 för en närmare redogörelse.

17MSB:s årsuppföljning av LSO för år 2016; uppgift från räddningschefen i Bjurholms kommun samt Storstockholms brandförsvar, Årsredovisning 2016, dnr 106-61/2017.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

3.4.2Personal

Författningskrav

Enligt 3 kap. 14 § LSO ska den personal som för kommunens räkning har att utföra förebyggande verksamhet, att planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser samt utöva tillsyn genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs.

I 3 kap. 15 § LSO anges också att personal som ingår i en kom- muns organisation för räddningstjänst ska vara anställd i egen eller annan kommun eller i ett kommunförbund. Därutöver kan det i organisationen ingå räddningsvärn som består av personal som tagits ut med tjänsteplikt. Kommunen kan också överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. Dessutom kan kommunen träffa avtal om att en särskild enhet vid en anlägg- ning i kommunen kan ingå i räddningstjänstorganisationen

Räddningschefen är enligt 3 kap. 16 § LSO räddningsledare med de befogenheter som följer med den befattningen (se nedan). Rädd- ningschefen får utse andra behöriga personer att vara räddningsledare. I de kommunala räddningstjänstorganisationerna sker det också som en del i den normala organisationsstrukturen för att det alltid ska finnas tillgängliga räddningsledare.

Regeringen har, med stöd av 3 kap. 16 § andra stycket LSO, i 3 kap. 9 och 10 §§ FSO bemyndigat MSB att bestämma vilken ut- bildning som krävs för att vara räddningsledare eller att utföra brand- skyddskontroll. MSB och dess föregångare Statens räddningsverk har utfärdat sådana föreskrifter.18

Vilken personal som kan utföra vissa uppgifter på kommunens vägnar är också beroende av vilka möjligheter till delegation av besluts- fattande som finns. Av 7 kap. 5–8 §§ KL och 3 kap. 12–13 §§ LSO framgår att beslut om föreläggande och förbud utan vite får dele- geras till en anställd i den egna kommunen eller en annan kommun. Detsamma gäller i kommunalförbund. Personer som inte är kom- mun- eller kommunförbundsanställda kan däremot inte få behörig- het att besluta på kommunens vägnar.

Till skillnad från verksamheten räddningstjänst och beslut vid tillsyn får kommunen anlita personer som inte är kommunanställda

18Se Statens räddningsverks föreskrifter om behörighet att vara räddningsledare i kommunal räddningstjänst (SRVFS 2004:9) och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps före- skrifter om rengöring (sotning) och brandskyddskontroll (MSBFS 2014:6).

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

att utföra sotningsverksamheten. Dessa får också enligt 3 kap. 6 § andra stycket LSO vid brandskyddskontroll meddela förelägganden och förbud som krävs, men inte förena dessa med vite.

Arbetsmiljöverket har också utfärdat föreskrifter med krav på fysisk förmåga och hälsa hos personer som rök- eller kemdyker.19

Därutöver finns inte några bestämmelser om närmare krav på de personer som ska utföra uppgifterna enligt LSO. Det är i stället kommunen som bestämmer vilken personal som ska anställas och vilka krav ska som ska ställas på personalen för att uppfylla bestäm- melsen i 3 kap. 14 § LSO, även om frågan kan vara föremål för statlig tillsyn. Det leder till variationer bland de olika räddningstjänsterna.

MSB ska, framför allt enligt förordningen (2003:477) om utbildning

iskydd mot olyckor, bedriva grund-, vidare- och påbyggnadsutbild- ningar inom området. MSB:s utbildningar verkar standardiserande för kompetensen på personalen i de kommunala räddningstjänsterna. Personalen i de kommunala räddningstjänstorganisationer har också i stor utsträckning genomgått de utbildningar som MSB tillhanda- håller. Regleringen på området innan LSO trädde i kraft var däremot mer detaljerad och har än i dag en likformande inverkan.20

Personalstruktur

De kommunala räddningstjänsterna organiseras framför allt med hel- tids- och deltidsbrandmän. Bland heltidsanställda brandmän varierar anställningsvillkoren men de kan likna anställningsvillkoren för andra yrken som har skiftgång eller beredskap.

För deltidsbrandmän gäller särskilda villkor. De har under vissa perioder beredskapstjänstgöring och ska då vara beredda att på några minuter inställa sig på brandstationen om det kommer ett larm. Kraven innebär att deltidsbrandmän under sin beredskap måste bo, arbeta och i övrigt visats i närheten av brandstationen. Det är vanligt att deltidsbrandmän har beredskapstjänstgöring dygnet runt under en vecka var tredje eller fjärde vecka men även en mängd andra vari- anter förekommer. Utöver detta har deltidsbrandmän övningar och

19Se Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om medicinska kontroller i arbetslivet (AFS 2005:6) och Arbetsmiljöverkets föreskrifter om rök- och kemdykning samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna (AFS 2007:7).

20Se t.ex. 2 och 6 §§ räddningstjänstförordningen (1986:1107).

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

utbildningar. Anställningen innehas normalt vid sidan av en heltids- anställning hos en annan huvudarbetsgivare.

Vid årsskiftet 2016–2017 fanns det enligt statistik från MSB

15 405 anställda i räddningstjänstens utryckningstjänst (se även kapi- tel 8).

I organisationerna för att utföra verksamheten räddningstjänst finns det förutom heltidsanställda brandmän och deltidsbrandmän även räddningsvärn. Räddningsvärnen består av personer som frivil- ligt blivit uttagna med tjänsteplikt och de har inte beredskapstjänst- göring som de två andra kategorierna. När de larmas ut sker utryck- ning i den mån de har möjlighet. Räddningsvärn kan upprätthålla hög uttryckningsdisciplin men organiseringen och uttryckningsdisciplin varierar mellan olika värn.

I många räddningstjänster finns också personal som enbart eller huvudsakligen arbetar med brandförebyggande verksamhet, som till exempel tillsyn. Det finns också personal som endast arbetar med andra funktioner som planering, administration och ledning. Dess- utom finns i vissa räddningstjänstorganisationer personer som jobbar inom andra verksamhetsområden om organisationen har fått ett bre- dare uppdrag av kommunen.

3.5Den brandförebyggande verksamheten

Kommunen ska enligt 3 kap. 1 § LSO bedriva arbete för att före- bygga bränder och skador till följd av bränder (brandförebyggande verksamhet). Kommunerna gör detta framför allt enligt de särskilda skyldigheter de har.

För det första ska kommunen enligt 5 kap. 1 § LSO inom sitt geo- grafiska område utöva tillsyn över att lagen och föreskrifter som med- delats med stöd av lagen följs. Den kommunala tillsynen ska avse en- skildas skyldigheter enligt 2 kap. 2–4 §§ LSO.

Enligt 2 § har ägare eller nyttjanderättshavare av byggnader och anläggningar en skyldighet att i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka samt även i övrigt bedriva brandförebyggande verksamhet. Det inne- bär exempelvis att man kan ha en skyldighet att ha brandsläckare och brandvarnare. Dessutom kan krav ställas på byggnadstekniska egen-

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

skaper samt organisatoriskt brandskydd. När det gäller de byggnads- tekniska egenskaperna behöver en tillsynförrättare enligt LSO ibland samråda med byggnadsnämnden som utövar tillsyn enligt PBL. Nuva- rande eller äldre regler i PBL och Boverkets byggregler har också betydelse för vilket byggnadstekniskt brandskydd som krävs. Det finns inte några närmare föreskrifter om vad som är skäligt brand- skydd men MSB och dess föregångare har utfärdat ett antal allmänna råd som rör den frågan.

Av 3 § i samma kapitel framgår att en ägare av vissa byggnader och andra anläggningar ska lämna en skriftlig redogörelse för brand- skyddet. Det gäller när det med hänsyn till brandrisken eller konse- kvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brand- skyddet. Är det fråga om så kallad farlig verksamhet som bedrivs ska i stället verksamhetsutövaren skicka in denna. I RäL fanns regler om att tillsynsmyndigheten skulle utföra brandsyn men det kravet togs bort med införandet av LSO. Av förarbetena till LSO framgår att avsikten var att den skriftliga redogörelsen ska ligga till grund för be- dömningen av brandskyddet. Tillsynsbesök bör göras då det på grund av innehållet i dokumentationen eller av andra skäl finns anledning till detta.21 Omfattningen av skyldigheten att lämna in en skriftlig redo- görelse, såväl vilka som ska göra detta samt vad den ska innehålla, regleras i 2 kap. 1–2 §§ FSO och i föreskrift från MSB:s föregångare.

För vissa farliga verksamheter finns det enligt 2 kap. 4 § LSO och 2 kap. 3–4 §§ FSO vissa skyldigheter. Verksamhetsutövaren ska i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor eller miljön. Verksamhets- utövaren ska också göra riskanalyser och har en informationsskyl- dighet om olyckor som hänt eller det var en överhängande fara för att det skulle hända. Farliga verksamheter är flygplatser och Seveso- verksamheter samt andra verksamheter som Länsstyrelsen i samråd med kommunerna bestämmer.

För genomförande av tillsynen har kommunen vissa befogenheter enligt 5 kap. 2 § LSO. Kommunen har rätt till tillträde i byggnader, lokaler och andra anläggningar. Kommunen får meddela föreläggan- den och förbud som kan förenas med vite. Om rättelse inte sker kan åtgärd ske på den enskildes bekostnad. I första hand ska kommunen

21Prop. 2002/03:119 s. 60.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

dock försöka få rättelse genom råd och uppmaningar innan den an- vänder sig av tvångsmedel.22

Av 16 § LBE framgår att den som hanterar, överför, importerar eller exporterar explosiva varor och den som yrkesmässigt eller i större mängd hanterar brandfarliga varor ha tillstånd till det. Kommunen ska enligt 17–18 §§ LBE pröva frågor om tillstånd vid hantering av brand- farliga varor förutom när vissa myndigheter hanterar dessa samt han- tering och överföring av explosiva varor i vissa fall. Kommunen utövar enligt 21 och 24–25 §§ LBE tillsyn över samma hantering som de prövar frågor om tillstånd. Tillsynen utövas på liknande sätt som en- ligt LSO. Det finns närmare regler om vilka varor som är brandfarliga och explosiva, hur de ska hanteras m.m. i förordning (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor samt i föreskrifter från MSB.

Förutom tillsyn arbetar kommunerna med rådgivning och infor- mation. Enligt 3 kap. 2 § LSO är kommunen skyldig att genom råd- givning, information och på annat sätt hjälpa den enskilde att följa LSO. Det kan vara fråga om allmänt riktad information eller utbild- ningsverksamhet såväl som direkt rådgivning.23 Av 1 kap. 7 § LSO framgår också att kommunen ska informera om vilken förmåga att göra räddningsinsatser som finns samt om hur varning och informa- tion till allmänheten sker vid allvarliga olyckor. Enligt 14 § Seveso- lagen ska kommunen också se till att allmänheten får tillgång till aktuell information om så kallade Sevesoverksamheter.

Kommunerna, liksom länsstyrelserna, får meddela föreskrifter om förbud mot eldning utomhus och liknande förebyggande åtgärder mot brand. Det framgår av 10 kap. 2 § LSO och 2 kap. 7 § FSO.24

Sotningsverksamheten är en annan brandförebyggande verksam- het. Den regleras i 3 kap. 4–6 §§ LSO och delas upp i två delar, själva rengöringen (sotningen) och brandskyddskontrollen. Rengöring ska ske av fasta förbränningsanordningar som inte bara använder gas och deras rökkanaler samt av imkanaler i restauranger, storkök och lik- nande utrymmen. Brandskyddskontrollen är en kontroll från brand- skyddssynpunkt av samma föremål som ska rengöras samt vissa andra anordningar som skorstenar, tak och förbränningsanordningar som eldas med gas. Kommunen ansvarar för båda aktiviteterna men får

22A. prop. s. 119.

23A. prop. s. 107.

24Kommunalförbund får däremot inte meddela sådana föreskrifter, jfr Högsta förvaltnings- domstolens avgörande HFD 2013 ref. 80.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

medge en fastighetsägare att utföra eller låta annan utföra rengör- ingen om det kan ske på ett från brandskyddssynpunkt betryggande sätt. Brandskyddskontrollen ska kommunen ansvara för. Det är van- ligt att kommunen, i linje med vad som historiskt gällt med skorstens- fejarmästare, överlåter till en privat aktör att utföra både sotning och brandskyddskontroll. Räddningstjänsten är ofta, men inte alltid, an- svarig för upphandling och uppföljning av sotningsverksamheten samt tillståndsgivning till egensotning. Det finns närmare regler om sotningsverksamheten i FSO och i föreskrift utfärdad av MSB.

Räddningstjänsten kan också utföra annan brandförebyggande verksamhet. Exempel på detta kan vara att ha en expertfunktion mot andra kommunal förvaltningar, inte minst byggnadsnämnden, samt lämna information som går utöver vad LSO kräver.

Det som anförts har hittills endast berört räddningstjänstorgani- sationen och sotningsväsendet men även andra kommunala förvalt- ningar arbetar med brandförebyggande verksamhet. En av avsikterna med LSO var just att öka det tvärsektoriella arbetet. Det varierar dock i betydande mån vad andra förvaltningar gör. Byggnadsnämn- den har ett ansvar för att framför allt granska byggherrens egenkon- troll av brandskyddet för de byggnader som uppförs. I övrigt kan andra förvaltningar arbeta brandförebyggande, till exempel förekom- mer det att hemtjänsten kontrollerar brandvarnare och lämnar infor- mation vid deras verksamhet hos enskilda.

Räddningstjänsterna är ändå de som huvudsakligen utövar det brandförebyggande arbetet. I fråga hur mycket tid som avsatts till detta finns statistik som ger en viss bild. Enligt MSB:s årsuppföljning av LSO för år 2016 avsatte kommunerna 213 årsarbetskrafter på tillsyn enligt 5 kap. 1 § LSO och 235 årsarbetskrafter på information och rådgivning enligt 3 kap. 2 § LSO.25

25MSB gör tillsammans med länsstyrelserna årliga uppföljningar av kommunernas verksamhet enligt LSO. I undersökningen svarar räddningstjänstorganisationerna på frågor om sin verksamhet. Dessa uppföljningar benämns i betänkandet som MSB:s årsuppföljningar av LSO.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

3.6Räddningsinsatser och annan utryckning

3.6.1Insatser

En av huvuduppgifterna för räddningstjänsten är att upprätthålla be- redskap för insatser vid larm. Utryckning sker oftast för en rädd- ningsinsats enligt LSO. Det förekommer dock allt oftare att rädd- ningstjänsten rycker ut på andra uppdrag. Det är särskilt vanligt att kommunerna upprättar avtal med landstingen om att räddnings- tjänsten ska larmas när det blir en akut sjukdomssituation som till exempel hjärtstopp. Brandstationerna har sådan spridning att rädd- ningstjänstpersonal ofta kan vara på plats innan ambulans. 85 pro- cent av räddningstjänsterna utförde sådana uppdrag år 2016.26 Den verksamheten brukar benämnas i väntan på ambulans (IVPA). Andra uppdrag som förekommer är bland annat att räddningstjänsten rycker ut som stöd till polis eller vid så kallade trygghetslarm.

Vid utryckning utgår räddningsstyrkan traditionellt från en brand- station när de larmas ut. Tiden från det att en olycka inträffar till dess att räddningstjänstpersonal kan sätta in åtgärder mot den har stor betydelse för vilka skador olyckan får. Känsligheten för tidsfak- torn varierar mellan olika olyckstyper. När det gäller räddningsin- satser är det särskilt drunkning följt av brand i byggnad och trafik- olyckor som kan vara särskilt tidskänsliga.27 Tiden från det att larm går ut till räddningstjänsten till dess att första fordonet åker iväg be- nämns anspänningstid. För heltidsanställd räddningstjänstpersonal är målet normalt att anspänningstiden inte ska överstiga 90 sekunder. För deltidsbrandmän varierar anspänningstiden men ofta ligger den i intervallet 4–8 minuter. Det är dock vanligt förekommande att någon ur deltidsstyrkan har ett mindre räddningsfordon med sig vid beredskap och kan då som första insatsperson (FIP) ha en lägre an- spänningstid.

26MSB:s årsuppföljning av LSO för år 2016.

27Henrik Jaldell, Tidsfaktorns betydelse vid räddningsinsatser – en uppdatering av en samhälls- ekonomisk studie, Räddningsverket, 2004, s. 7.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

Figur 3.1 Tidsbegrepp vid räddningsinsats

Larm-

Anspännings- Körtid

Angreppstid

behandlingstid tid

Insatstid

Responstid

Figuren ovan visar en tidsaxel med några begrepp för tiden från att en olycka sker till dess att räddningstjänstens räddningsarbete kan påbörjas. Tiden att köra till olycksplatsen benämns körtid och vari- erar starkt men är ofta det moment som tar mest tid. Angreppstiden är tiden från ankomsten till olycksplatsen till insatsen påbörjas. Responstid är hela tiden från det att larm inkommer till SOS Alarm till dess att räddningstjänsten är på olycksplatsen. Under år 2015 hade 61 procent av räddningsinsatserna en responstid på mindre än 10 minuter och 93 procenten responstid under 20 minuter.28

Det bör i sammanhanget nämnas att räddningsarbetet kan påbörjas av andra personer som är på plats innan räddningstjänstpersonalen. En annan viktig del ur ett helhetsperspektiv på olyckshanteringen är tiden mellan det att en olycka sker och en person eller ett tekniskt system uppfattar olyckan och bestämmer sig för att larma.

3.6.2Antal och typ av insatser

MSB sammanställer de händelserapporter, tidigare insatsrapporter, som räddningstjänsterna upprättar efter varje insats. Den senast till- gängliga statistiken för insatser avser år 2015.29 Totalt rapporterades 97 502 insatser enligt LSO, varav 51 970 fall avsåg faktiska olyckor

28MSB:s statistikdatabas Indikatorer, Data och Analys (IDA), hämtat 2017-09-07.

29Statistiken i avsnittet är, där annat inte anges, hämtade från tabellbilagan till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Räddningstjänst i siffror 2015, 2016.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

eller tillbud och 45 532 var larm utan tillbud. Larmen utan tillbud bestod till största del, i 35 957 fall, av automatlarm. Av tabellen 3.1 nedan framgår hur insatserna till faktiska olyckor och tillbud fördelar sig på olika typer av händelser.

Tabell 3.1 Antal räddningsinsatser till faktiska olyckor år 2015

Olycka/tillbud	Antal insatser
Brand i byggnad	9 497
Brand ej i byggnad*	13 288
Trafikolycka	18 327
Utsläpp av farligt ämne	2 768
Drunkning/-tillbud	485
Nödställd person	1 817
Nödställt djur	490
Stormskada	1 354
Ras/skred	67
Vattenskada	1 144
Annan	2 733
Totalt	51 970

*Denna kategori avser alla typer av bränder som inte sker i byggnad t.ex. fordonsbränder, bränder i skog eller gräs och bränder i papperskorgar.

Som framgår av tabellen skedde de flesta räddningsinsatserna på grund av bränder och trafikolyckor. De stod tillsammans för närmare 80 pro- cent av alla olyckor och tillbud som ledde till en räddningsinsats.

Vid de olyckor som föranledde räddningsinsats enligt LSO rappor- terades att det omkom totalt 632 personer medan 2 663 personer blev svårt skadade och 13 939 personer skadades lindrigt. Trafikolyckorna är den olyckskategori där flest personer omkom (47 procent av de som omkom) och skadades (87 procent av de skadade). Många om- kom också vid bränder (16 procent) och drunkning (19 procent). Enligt statistik från Svensk Försäkring, som är en branschorganisa- tion för försäkringsföretagen, var skadekostnaden för brand och åska närmare 4,5 miljarder kronor under år 2016 för deras medlemmar.30

Antalet räddningsinsatser varierar från år till år. Utvecklingen av räddningsinsatser enligt LSO till faktiska olyckor eller tillbud visas nedan i figur 3.2.

30Svensk Försäkring, Årsstatistik 2016 för Hem-, villa-, fritids-, båt-, rese- och företagsförsäkring.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

Figur 3.2 Antal räddningsinsatser till faktiska olyckor år 2000 2015

Antal räddningsinsatser

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0
0
2000	2003	2006	2009	2012	2015
			Årtal
	Brand	Trafikolyckor	Andra olyckor	Samtliga olyckor

Beroende på vilken tidsperiod man utgår ifrån och om hänsyn tas till den ökade befolkningsmängden kan olika slutsatser om trender dras. MSB har exempelvis konstaterat att antalet insatser för tiden 2006– 2015 visar en statistiskt säkerställd nedåtgående trend om hänsyn tas till förändringar i befolkningsmängd.31 Den tydligaste trenden oav- sett beräkningsätt är att antal räddningsinsatser till trafikolyckor har ökat under de senaste 15 åren, från 9 605 insatser till 18 327 insatser. Utvecklingen i övrigt är inte lika tydlig även om antalet insatser till bränder har blivit något färre de senaste åren.

I den nu presenterade statistiken ingår inte utryckningar som räddningstjänsten gjorde på annan grund än som räddningsinsats en- ligt LSO. En del räddningstjänster rapporterar inte den statistiken till MSB och den är därför inte komplett.32 De fall som har rappor- terats till MSB för år 2015 är 25 911 händelser. Av dessa avser huvud- delen, 16 213 fall, IVPA och annan hjälp till ambulans. Förhållan- dena varierar över landet avseende vilka uttryckningar som sker. Det kan exempelvis illustreras av att vissa landsting och räddningstjäns- ter inte har avtal om IVPA medan flera räddningstjänster som har sådant avtal rapporterar att de har fler uttryckningar för IVPA än för räddningsinsatser enligt LSO.

31MSB, UB Lägesanalys, dnr 2016-3006, 2016, s. 125.

32MSB, Räddningstjänst i siffror 2015, s. 46.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

3.6.3Ledning vid räddningsinsats

Av LSO framgår att det är en person, räddningsledaren, som ska leda räddningsinsatsen. Det är enligt förarbetena för att åstadkomma en enkel och fast ledningsorganisation vid räddningsinsatser.33 Det är som tidigare nämnts räddningschefen som är räddningsledare i kom- munal räddningstjänst. Räddningschefen kan utse en annan person att vara räddningsledare, men behåller ändå det övergripande ansva- ret för verksamheten. Räddningschefen kan till exempel behöva för- dela resurser mellan olika samtidigt pågående räddningsinsatser. Räddningschefen kan lämna instruktioner och begränsningar i befo- genheter till den utsedde räddningsledaren. Räddningsledaren ska då följa dessa och om det inte sker kan räddningschefen återkalla upp- draget.34

Det kan förekomma att en räddningsinsats berör flera kommu- ners område. Av 3 kap. 16 § tredje stycket LSO framgår att det i först hand är räddningsledarna från berörda kommuner som ska komma överens om vem som ska leda insatsen. Om de inte gör det ska den eller de länsstyrelser som är berörda bestämma det.

I de kommunala räddningstjänsterna finns det i praktiken betydande variationer i den operativa organisationen vid räddningsinsatser, både mellan räddningstjänster och inom en organisation beroende på stor- leken och komplexiteten av en insats. Både själva organisationen med antal befattningsnivåer och vem som utses till räddningsledare varie- rar. I vissa mindre räddningstjänster är det vanligt att all personal som är i tjänst i form av en räddningschef i beredskap samt en räddnings- styrka finns på platsen för räddningsinsatsen. Då sker all ledning på plats. I andra större organisationer kan räddningsstyrkor och befäl på plats ledas av överordnade befäl från en ledningscentral med stöd- funktioner. Vid större händelser kan även detta byggas ut med fler befattningsnivåer och ledningsstaber som stöd.

33Prop. 2002/03:119 s. 78.

34A. prop. s. 78–79.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

Räddningsledarens befogenheter

Räddningsledaren har i LSO fått en stark ställning för att möjliggöra en effektiv räddningsinsats. I förarbetena till RäL betonades att rädd- ningsledaren måste ha möjlighet att utföra de åtgärder som krävs för att en räddningsinsats ska bli verkningsfull i en akut situation.35

Enligt 6 kap. 2 § LSO får räddningsledaren vid en räddningsinsats göra omfattande ingrepp i annans rätt. Räddningsledaren får bereda sig och medverkande personal tillträde till annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt göra andra ingrepp. Det gäller om fara för liv, hälsa eller egen- dom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt och ingreppet är försvarligt.

Enligt 1 § första stycket i samma kapitel har personer mellan 18 och

65 år också tjänsteplikt och är skyldiga att när det behövs medverka i räddningstjänst, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det. Räddningsledaren får besluta att en person ska tas ut med tjänsteplikt och denna är då skyldig att delta i räddnings- insatsen. I sammanhanget bör nämnas att det är ovanligt att räddnings- ledaren använder den befogenheten. Vanligare är däremot att personer uttas med tjänsteplikt att ingå i räddningsvärn vilket nämnden kan besluta enligt tredje stycket i samma paragraf.

Enligt 6 kap. 7 § LSO framgår att statliga myndigheter och kom- muner är skyldiga att med personal och egendom delta i en rädd- ningsinsats på anmodan av räddningsledaren. Det gäller dock med begräsningen att myndigheten eller kommunen ska ha lämpliga resur- ser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet.

3.6.4Efter insatsen

Av 3 kap. 9 § LSO framgår att räddningsinsatsen pågår till dess att räddningsledaren fattar beslut om att avsluta den. Räddningsledaren ska då underrätta ägaren eller nyttjanderättshavare till den egendom som räddningsinsatsen har avsett om behov av bevakning, restvärde- skydd, sanering och återställning. Om det behövs övervakning på grund av risken för nya olyckor och den inte utförs får räddnings- ledare utföra bevakning på ägarens eller nyttjanderättsinnehavarens bekostnad.

35Prop. 1985/86:170 s. 87 f.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

Enligt 3 kap. 10 § LSO ska kommunen se till att olyckan undersöks när räddningsinsatsen är avslutad för att i skälig omfattning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen genomförts.

Det sker genom att händelserapporter, tidigare insatsrapporter, upprättas efter varje räddningsinsats. Händelserapporten innehåller bland annat uppgifter om olyckan och dess orsak samt insatsens ut- förande. Dessa händelserapporter ligger bland annat till grund för statistik som MSB tar fram. Utöver den händelserapportering som gjordes efter varje insats så gjorde räddningstjänsterna i riket en mer omfattande olycksundersökning i 715 fall under 2016.36

3.6.5Närmare om alarmering

Enligt 6 kap. 10 § LSO ska kommunerna och de statliga myndig- heterna som ansvarar för räddningstjänst se till att det finns anord- ningar för alarmering av räddningsorganen. Alarmering är ett brett begrepp. Det avser först allmänhetens möjligheter att larma räddnings- organen. Det innefattar också utlarmning av räddningsorganens resur- ser. Med anordningar för alarmering avses inte bara alarmeringscen- traler utan också till exempel hjälptelefoner för omgående alarmering.

Det är vanligt att räddningsinsatser inleds efter att en hjälpsökande ringer SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) på nödnumret 112. SOS Alarm utför en intervju med den hjälpsökande och larmar ut rädd- ningstjänsten. Variationerna i larmhanteringen är dock stora bero- ende på organisation hos de kommunala räddningstjänsterna. Vissa räddningstjänster, särskilt i storstadsområdena, har räddnings- eller ledningscentraler som kan ta över delar av larmhanteringen. Det kan vara att ta över samtalet efter SOS Alarms initiala mottagande av detta samt larma ut resurser och dirigera dessa. Andra varianter är att per- sonal från räddningstjänsten kopplas in på medlyssning och själva larmar ut resurser eller bara kopplas in på medlyssning medan SOS Alarm i övrigt hanterar alarmeringen.

En annan, kvantitativt vanligare, larmväg är automatiska larm som kan vara kopplade till SOS Alarm eller direkt till räddningstjänsten.

36MSB:s årsuppföljning av LSO för år 2016.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

3.7Höjd beredskap

Under höjd beredskap har kommunal räddningstjänst ytterligare upp- gifter utöver de som de normalt utför. Enligt 8 kap. 2 § LSO ska kom- munal räddningstjänst vidta åtgärder i syfte att skydda och rädda be- folkningen och civil egendom från verkningar av krig. Det rör sig bland annat om upptäckande, utmärkning och röjning av farliga om- råden samt att utföra åtgärder till skydd mot kärnvapen och kemiska stridsmedel. Räddningstjänstpersonalen ska också delta i åtgärder för första hjälp åt och transport av skadade samt för befolkningsskydd.

3.8Statliga myndigheter och

den kommunala räddningstjänsten

Staten utövar tillsyn och ger stöd till kommunerna genom länsstyrel- serna på regional nivå och MSB på central nivå. Att de ska utöva till- syn framgår av 5 kap. 1 § LSO. Det anges också särskilt i 1 kap. 5 § att länsstyrelserna ska hjälpa kommunerna med information och rådgivning.

Enligt förarbetena är avsikten att det primärt är länsstyrelserna som ska utöva tillsyn över kommunerna medan MSB i först hand ska kontrollera och ge stöd till länsstyrelsernas tillsyn. Länsstyrelsernas tillsyn ska inriktas mot att bedöma om kommunerna lever upp till de nationella målen, lagens verksamhetsmål och verksamhetsmålen i handlingsprogrammen.37

Liksom vid statlig tillsyn av kommunerna på de flesta andra om- råden har länsstyrelserna och MSB inte några direkta till tillsynen kopplade sanktionsmöjligheter. Däremot kan regeringen, på fram- ställan av MSB, besluta om att ändra kommunala handlingsprogram, vilket framgår av 3 kap. 3 § tredje stycket och 8 § tredje stycket LSO och 3 kap. 5 § FSO.

MSB har också ett betydligt vidare uppdrag än att utöva tillsyn och tillsynsrådgivning. Enligt myndighetens instruktion ska MSB bland annat ansvara för skydd mot olyckor i den mån ingen annan myndighet gör det och myndigheten har flera specificerade uppgifter

37Prop. 2002/03:119 s. 73 f.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

inom området.38 MSB bedriver därför grund-, vidare- och påbyggnads- utbildningar på räddningstjänstområdet, utvecklar och tillhandahåller teknik- och metodstöd, finansierar forskning, sammanställer stati- stik, gör uppföljningar och utvärderingar, tillhandahåller nationella förstärkningsresurser för olyckor, samordnar olika aktörer, fördelar bidrag samt lämnar annat stöd på området.

Slutligen bör nämnas att enligt 1 kap. 6 § LSO ska kommuner och de statliga myndigheter som ansvarar för verksamhet enligt LSO sam- ordna verksamheterna samt samarbeta med varandra och med andra som berörs. Avsikten är enligt förarbetena att resurser i kommunal och statlig räddningstjänst ska utnyttjas gemensamt samt att sam- arbete ska ske med andra myndigheter som har uppgifter som berör räddningstjänstområdet.39 Av 4 kap. 31 § FSO framgår också att stat- liga myndigheter som har lämpliga resurser för att delta i räddning- sinsatser är skyldiga att medverka i planläggningen av räddningstjänst och vid övningar i räddningstjänst.

3.9Finansiering och ersättning

Kommunerna ska stå kostnaderna för sin brandförebyggande verk- samhet och räddningstjänst. Kommunernas intäkter i allmänhet kom- mer huvudsakligen från skatteintäkter men även allmänna och special- destinerade bidrag från staten kan vara stora inkomstkällor. Avgifter utgör också en inkomstkälla som inte är försumbar. Det finns även andra mindre inkomstkällor.

Det brandförebyggande området är ett av de områden där kom- munerna får intäkter genom avgifter. Enligt 3 kap. 6 § och 5 kap. 4 § LSO samt 27 § LBE får kommunen ta ut avgifter vid tillsynsbesök enligt 2 kap. 2 § LSO, för sotning och brandskyddskontroll samt vid tillståndsprövning och tillsyn enligt LBE. Enligt den så kallade själv- kostnadsprincipen som framgår av 2 kap. 6 § KL får kommunen inte ta ut högre avgift än som motsvarar kostnaderna för den tjänst eller nyttighet som kommunen tillhandahåller. Det finns även viss möj- lighet att få intäkter vid uppdragsverksamhet inom området.

Enligt 7 kap. 1 § LSO har en kommun rätt till skälig ersättning om den medverkar i annan kommuns eller statlig räddningstjänst.

38Se förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap och förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor.

39Prop. 2002/03:119 s. 103.

SOU 2018:54

Kommunal räddningstjänst i dag

Av 2 § i samma kapitel framgår också att kommunen har rätt till ersättning av staten för räddningsinsatser som beror på vissa utsläpp i vatten av olja eller andra skadliga ämnen som skett utanför kom- munernas ansvarsområde och i vissa vattendrag. Ersättning lämnas bara för den del som överstiger ett visst belopp vars beräkningsgrun- der finns i 7 kap. 1 § FSO. För kommunala räddningsinsatser som medför betydande kostnader får kommunerna också statlig ersätt- ning enligt 7 kap. 3 § LSO. Avdrag ska dock göras med en självrisk vars beräkningsgrunder finns i 7 kap. 2 § FSO.40

Staten ger många kommuner betydande bidrag genom det kom- munalekonomiska utjämningssystemet som regleras i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning och tillhörande förordning. Det varierar dock stort hur mycket medel som enskilda kommuner får och det finns även kommuner som är nettobetalare. En del i utjäm- ningssystemet är kostnadsutjämningen som baseras bland annat på en komponent som ska kompensera för merkostnader för räddnings- tjänst i kommuner med lågt lokalt befolkningsunderlag och låg in- vånartäthet. Enligt statistik från Statistiska centralbyrån fick 75 kom- muner kompensation i denna komponent för utjämningsåret 2017.41

3.10En framåtblick

Vi vill avsluta det här kapitlets beskrivning av räddningstjänsten genom att redogöra för några huvuddrag i en studie som behandlar framtida utmaningarna för räddningstjänsten. I studien ”Framtids- studie år 2030 – Med fokus på kommunal räddningstjänstorganisation”42 har tre författare utifrån en bred omvärldsanalys försökt identifiera räddningstjänstens framtida utmaningar.

Författarna inleder med att identifiera övergripande trender och dess konsekvenser för samhället och räddningstjänsten. Några av trenderna och deras effekter är följande. Klimatförändringar leder till extremare väder som till exempel höjda havsnivåer, torka med brand- risker och skyfall med översvämningar. Detta liksom en mer konflikt- fylld värld med terrorattentat leder till fler stora och spektakulära

40I statens budget utgår ersättning inom anslaget 2:3 Ersättning för räddningstjänst m.m. i utgifts- område 6 Försvar och samhällets krisberedskap.

41Statistiska centralbyrån, Kommunalekonomisk utjämning för kommuner, utjämningsår 2017, utfall.

42Per Florén, Göran Krafft och Peter Pernemalm, Framtidsstudie år 2030 – Med fokus på kommunal räddningstjänstorganisation, MSB, 2016.

Kommunal räddningstjänst i dag

SOU 2018:54

räddningsinsatser. Urbaniseringen leder till mindre utrymme i städer för uttryckning och ger rekryteringsproblem på landsbygden. En omställning från fossila bränslen ger förändrade förhållanden med nya risker och utmaningar. Förändrad befolkningssammansättning och nya värderingar leder till nya utmaningar som bland annat att skapa förtroende och kommunicera med allmänheten. Den tekniska utvecklingen ger möjlighet att använda ny teknik för en förbättrad förmåga men leder också till nya hot.

Författarna drar flera slutsatser om vad räddningstjänsten behöver göra för att möta framtiden, bland annat följande. För att klara de allt- mer frekventa stora räddningsinsatserna behövs mer samverkan över både geografiska och organisatoriska gränser. Det behöver samverkas med aktörer som kommunala räddningstjänstorganisationer inte i samma utsträckning arbetar tillsammans med i dag. Det handlar om att skaffa samarbeten och förmåga att ta till sig nya metoder, planera och att kunna kommunicera med legitimitet. Det gäller även att vara hela samhällets räddare utifrån ett mångfalds- och jämställdhets- perspektiv. Samverkan behöver även ske på nationell nivå. Samtidigt måste hanteringen av de vanligare räddningsinsatserna utvecklas. Även om den operativa delen alltså är viktig behövs mer långsiktighet och förebyggande arbete. Räddningstjänsten behöver vidare ta tillvara de möjligheter den tekniska utvecklingen ger. Räddningstjänsterna be- höver också rekrytera och utbilda personal som har kunskap och in- ställning för att möta de nya situationerna. Man bör försöka att för- bereda sig på det oförutsägbara.

Författarna anser att även om utmaningarna kan bli krävande kan räddningstjänsten klara av dem, om man är beredd att ta in ny kun- skap, omvärdera gamla sanningar och i samarbete bygga ny kunskap och nya metoder. Det ser författarna även som det största hotet mot räddningstjänstorganisationerna, att de inte förmår detta.

4Styrning och förvaltningsorganisation

Alla bestämmelser där staten reglerar kommunal verksamhet innebär statlig styrning av verksamheterna. De flesta frågor i betänkandet rör alltså styrning i vid bemärkelse. I det här kapitlet behandlar vi frågorna om statens övergripande styrning av kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänstverksamhet. I det sammanhanget be- handlar vi också bestämmelser om kommunernas förvaltningsorga- nisation.

Vi ger i kapitlet vår syn på styrningen inom området som vi sedan tar med oss till följande kapitel.

4.1Styrning av kommunernas verksamhet med skydd mot olyckor

4.1.1Allmänt om statens styrning av kommunal verksamhet

Av 1 kap. 1 § regeringsformen (RF) framgår att det kommunala själv- styret är en grundläggande princip för vårt statsskick. Det kommunala självstyret är avsett att vara ett medel för demokrati genom att männi- skor kan ha medinflytande på angelägenheter som berör dem och öka effektiviteten genom decentralisering. Det kommunala självstyret är dock inte totalt och gränserna för detta sätts ytterst av riksdagen. Enligt 14 kap. 3 § RF bör dock inte inskränkningar i den kommunala självstyrelsen gå utöver vad som är nödvändigt för de ändamål som föranlett inskränkningen. Av 8 kap. 2 § RF framgår också att före- skrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksam- hetsformer, för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden ska meddelas i lag.

Styrning och förvaltningsorganisation

SOU 2018:54

Skälen för statens styrning av de kommunala verksamheterna, och därmed inskränkningen av det kommunala självstyret, varierar. Ett skäl för statlig styrning kan vara att det på många områden finns ett nationellt intresse av likvärdighet i samhällsservicen i hela landet. Ett annat skäl kan vara säkerställa rättssäkerhet för enskilda.1

Statens styrning av de kommunala verksamheterna tar sig olika uttryck och olika indelningar av styrningen kan göras. Vi har valt att göra följande indelning. Författningsstyrning är styrning på sakområ- det genom lagar, regeringens förordningar och myndigheternas före- skrifter. Styrningen följs ofta upp genom tillsyn. Finansiell styrning är en form av styrning där staten använder skatter, bidrag och andra finansiella styrmedel för att åstadkomma ett önskat beteende. Kun- skapsstyrning är när staten sprider kunskap, informerar och lämnar råd för att få till stånd en viss utveckling. Annan styrning kan vara exempelvis frivilliga överenskommelser mellan staten och kommu- ner (som ofta innehåller en finansiell komponent) samt tillsättande av nationella samordnare.

Författningsstyrning kan i sin tur delas upp i målstyrning och detaljstyrning (som även kan motsvara begreppet regelstyrning). Med målstyrning menar vi att målen för en verksamhet sätts upp och ut- föraren är fri att själv välja väg för att nå dit. Med detaljstyrning menar vi att inte bara målen bestäms utan också hur utföraren ska nå målen.

4.1.2Statens övergripande styrning av kommunal räddningstjänst

Statens styrning av den brandförebyggande verksamheten och rädd- ningstjänsten utgår från författningsstyrning genom framför allt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) samt i någon mån myndighetsföre- skrifter. Författningsstyrningen kan i huvudsak kategoriseras som målstyrning och den utgår från nationella mål i LSO. Det finns dock många inslag av detaljstyrning, till exempel kravet på att handlings- program ska upprättas och en reglering att personal som ingår i en organisation för räddningstjänst ska vara anställd i kommun eller kommunförbund. För att statens målstyrning ska vara tillräckligt effektiv är avsikten att länsstyrelserna ska utöva regional tillsyn av

1Statskontoret, Statens styrning av kommunerna (2016:24), 2016, s. 28.

SOU 2018:54

Styrning och förvaltningsorganisation

kommunernas verksamheter och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska utöva central tillsyn.

MSB är central myndighet på området men har en begränsad rätt att meddela föreskrifter. MSB:s huvudsakliga styrning sker i stället genom kunskapsstyrning. MSB gör analyser och utvärderingar, ge- nomför utbildningar, upprättar vägledningar, informerar samt ger råd och stöd. Länsstyrelserna har också ett uppdrag att stödja kommu- nerna med råd och information.

Någon tydlig direkt finansiell styrning av kommunernas brand- förebyggande verksamhet och räddningstjänst finns inte. De special- destinerade medel som kommunerna får av staten har de rätt till enligt LSO och FSO för vissa mer sällan förekommande räddningsinsatser.

4.1.3Kommunernas styrning av räddningstjänsterna

Den övergripande organisationen av den brandförebyggande verk- samheten och räddningstjänsten regleras i LSO endast med avseende på vilken nämnd som ska vara ansvarig för verksamheterna. Utgångs- punkten är att en eller flera egna nämnder ska ansvara för verksam- heterna. Kommunerna kan i samverkan med andra kommuner i stället låta en gemensam nämnd ansvara för verksamheterna eller överlåta skötseln av dessa till ett kommunalförbund. Kommunerna kan också avtala om att en annan kommun ska utföra hela verksamheterna eller delar av dessa. Här nedan utvecklas styrningen först i fallet att orga- nisationen räddningstjänsten sorterar under en nämnd i den egna kom- munen.

Reglerna för kommunernas styrning av de kommunala förvalt- ningarna finns i huvudsak i kommunallagen (2017:725), förkortad KL. För räddningstjänstorganisationen finns därutöver några specifika be- stämmelser i LSO.

Ytterst ansvarig för kommunens verksamheter är kommunfull- mäktige som är främsta beslutande organ i kommunerna. Kommun- fullmäktige ska enligt LSO styra räddningstjänsten genom att anta handlingsprogram som ska gälla för en mandatperiod. Programmen ska bland annat innehålla mål för det förebyggande arbetet och rädd- ningstjänsten. Kommunfullmäktige styr också på andra sätt. Fram- för allt genom att fullmäktige sätter de ekonomiska ramarna för verk- samheterna genom årlig budget samt genom verksamhetsplaner. Det

Styrning och förvaltningsorganisation

SOU 2018:54

är också vanligt att planeringen för budget och verksamhet sker på tre års sikt. Utöver detta kan kommunfullmäktige till exempel styra genom andra långsiktiga visioner eller mål samt program om invester- ingar. Långsiktiga mål, visioner och policys kan direkt avse räddnings- tjänstens verksamhet men det kan även vara övergripande mål i kom- munen om till exempel jämställdhet eller miljö. Fullmäktige utser också ledamöter i nämnderna.

Under fullmäktiges övergripande styrning är det en nämnd som ansvarar för uppgifterna enligt LSO och styr räddningstjänstorgani- sationen. Det kan vara en särskild nämnd för uppgifter enligt LSO, en nämnd som även har hand om andra verksamheter eller kommun- styrelsen (som är en nämnd med särskild ställning). När kommun- styrelsen inte är räddningsnämnd har den ändå en roll i styrningen. Styrelsen ska nämligen leda och samordna hela kommunens förvalt- ning samt ha uppsikt över andra nämnders verksamhet. Den nämnd som ansvarar för verksamheterna styr bland annat med budget, verk- samhetsplanering och uppföljning som är på mer detaljnivå än full- mäktiges motsvarande styrmedel. Hur nämnden använder dessa styr- medel och annan mer direkt styrning kan variera betydligt mellan olika kommuner.

För verksamheten räddningstjänst finns det fler regler om ledning. Det är räddningschefen som enligt LSO ska ansvara för att verksam- heten räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. Enligt förarbete- na till LSO ska räddningschefen utöva sitt uppdrag under de mål som finns i lag och i handlingsprogrammen. I det sammanhanget är sär- skilt bestämmelsen i 7 kap. 1 § KL intressant. Av den följer nämligen att det finnas en kommundirektör i kommunen som ska ha den ledande ställningen och vara chef för den förvaltning som finns under kommunstyrelsen. I förarbetena till bestämmelsen anges att den ledande ställningen innebär att direktören inte kan underordnas annan tjänsteman men av det följer inte att direktören måste vara chef över andra förvaltningschefer.2 Närmare hur kommunen därutöver ska organisera ledningen av förvaltningarna är inte reglerat.

Det är alltså fullt möjligt och förekommer att räddningstjänsten ingår i en kommunal förvaltning där annan än räddningschefen är förvaltningschef. Det är också numera obligatoriskt om räddnings-

2Prop. 2016/17:171 s. 195 och 380.

SOU 2018:54

Styrning och förvaltningsorganisation

tjänsten är en del i styrelsens förvaltning om inte direktören är rädd- ningschef. Räddningschefen är alltså underställd nämnden och i vissa fall andra förvaltningschefer, men har samtidigt en självständig ställning.

Det är inte närmare reglerat hur kommunens ledning av den brand- förebyggande verksamheten ska organiseras på tjänstemannanivå.

I kommunerna utförs revision på fullmäktiges uppdrag. Revisorer- na ska årligen i den omfattning som följer av god revisionssed granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Revisorerna ska pröva om verksamheterna sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen är tillräcklig. Revisorerna ska årligen till fullmäktige lämna en revisionsberättelse med resultatet av revisionen.

Förhållanden vid organisering i kommunalförbund är något annor- lunda. Kommunalförbund är en egen juridisk person som kan ta över skötseln av kommunala angelägenheter, exempelvis uppgifter enligt LSO. Kommunalförbundets grundläggande regler finns i en förbunds- ordning som antas av medlemskommunernas fullmäktige. Förbundet styrs av en beslutande församling, som kan vara en direktion eller full- mäktige. Ledamöterna till den beslutande församlingen utses av med- lemskommunernas fullmäktige. Förbundsstyrelse tillsätts av förbunds- fullmäktige eller utgörs av förbundsdirektionen. Revisorer väljs av för- bundsfullmäktige och utses i direktionsfallen enligt vad som anges i förbundsordningen. Förbunden styrs i övrigt huvudsakligen av samma regler som kommuner.

Vid gemensam nämnd ingår denna i en av kommunernas organi- sation. Ledamöterna väljs av de samverkande kommunerna. Om en kommun genom avtal överlåter till annan kommun att utföra uppgif- terna enligt LSO har fortfarande den förstnämnda kommunen ett ansvar för uppgifterna.

Kommunstyrelsen i kommunen ska även ha uppsikt över gemen- samma nämnders och kommunalförbunds verksamhet.

4.2En stark kultur

Kulturen i räddningstjänsten diskuteras. Där finns en stark kultur med kåranda, sammanhållning, kamratskap och att lita på varandra. Kår- andan kan ha en baksida med uniformitet, fördomar, exkluderande

Styrning och förvaltningsorganisation

SOU 2018:54

och manlig jargong. Detta har uppmärksammats bland annat i forsk- ningen.3

Enligt kritiken mot kulturen i räddningstjänsten är denna det största hindret mot utveckling. Det rör bland annat att använda resurser som inte nyttjas tillräckligt till det förebyggande arbetet och att få till stånd en mindre traditionell rekrytering.

Många räddningstjänster har genomfört ett framgångsrikt arbete för en bättre och mer utvecklande kultur. Detta har krävt engage- mang, utbildning och uthållighet. Det handlar om ledarskap, med- arbetarskap och arbetsmiljö.

4.3Styrningen har brister

4.3.1De nationella målen ger inte konkret styrning

Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala för- hållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. (1 kap. 1 § LSO)

Räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsat- serna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. (1 kap. 3 § LSO)

Ovan citeras bestämmelserna med de två nationella målen som mål- styrningen utgår ifrån. Av förarbetena till bestämmelserna framgår att avsikten var att målen skulle vara av riktningsgivande och över- gripande karaktär utan att för den skull vara uttömmande och fulla av detaljer. Avsikten var att kommunerna skulle bryta ned dessa till lokalt anpassade verksamhetsmål. Verksamhetsmålen tillsammans med de nationella målen skulle vara grunden för uppföljning och utvärder- ingen. Det var sedan en uppgift för de statliga tillsynsmyndigheterna att se till att kommunerna uppfyllde målen.4

Vid en utvärdering av LSO som MSB genomförde år 2015 blev slutsatsen att det är svårt att förstå och tolka vad begreppen i de

3Se t.ex. Ulrika Jansson, Vem styr? ”Kulturen och traditionen! En kombination av politik, chefer, kultur och fack i någon härlig blandning” – En studie om chefers och politikers föreställningar om styrning, ledning och ledarskap i kommunal räddningstjänst, MSB, 2017.

4Prop. 2002/03:119 s. 43 f.

SOU 2018:54

Styrning och förvaltningsorganisation

nationella målen innebär.5 MSB har senast under år 2017 vidhållit den bedömningen i sin redovisning av regleringsbrevsuppdrag 4. Av Riksrevisionens granskning av länsstyrelsernas krisberedskapsarbete år 2015 framgår också att en majoritet av länsstyrelserna delade den uppfattningen.6 Även Statskontoret har vid enkätundersökning till kommunerna sett att flera kommuner upplever målen i LSO som svåra att omsätta.7 Vid våra kontakter med räddningstjänster, kom- muner, länsstyrelser och andra myndigheter och organisationer har det varit en återkommande synpunkt att begreppen inte är tillräck- ligt konkreta för att kunna tillämpas.

Nyckelbegreppen i de nationella målen är tagna för sig alltför abstrakta. Det är svårt att bryta ned målen att skyddet mot olyckor ska vara tillfredställande och likvärdigt med hänsyn till de lokala för- hållandena eller att räddningsinsatserna ska ske inom godtagbar tid och på ett effektivt sätt.

Kommunerna har därför svårigheter att bryta ned de nationella målen till lokala verksamhetsmål på ett likvärdigt sätt. Tillsynsmyndig- heterna har inte heller förutsättning att utvärdera kommunernas verk- samheter mot en nationell standard eller bedöma om kommunerna satt upp tillräckligt ambitiösa verksamhetsmål. Följden blir att det är svårt att följa upp verksamheterna och garantera ett likvärdigt skydd över landet. Det finns därmed ett större utrymme för variation i ambitionsnivå för kommuner.

Svårigheterna med mål som inte är tillräckligt konkreta blir sär- skilt tydligt när det är många aktörer som ska tolka reglerna. Kom- munerna, länsstyrelserna, MSB och andra aktörer ska tolka begreppen och det är inte förvånande att det kan bli en avsevärd skillnad i vad som konkret läggs i målen.

Sammantaget är det vår uppfattning att de nationella målen har en för hög abstraktionsnivå för att självständigt utgöra grunden för en effektiv statlig målstyrning på området. Vi noterar också särskilt att det finns ett övergripande nationellt mål för skyddet mot olyckor och ett specifikt för verksamheten räddningstjänst, men inget speci- fikt mål för den förebyggande verksamheten.

5MSB, LSO under tio år – En utvärdering av hur intentionerna med LSO infriats, 2015, s. 19 f.

6Riksrevisionen, Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete – Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar (RIR 2015:18), 2015, s. 32–33 och 41.

7Statskontoret, Statens styrning av kommunerna (2016:24), s. 144.

Styrning och förvaltningsorganisation

SOU 2018:54

4.3.2Handlingsprogrammen har brister

Kommunerna ska enligt LSO anta handlingsprogram både för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänsten.

En avsikt med handlingsprogrammen är att de ska vara styrande för verksamheterna. En lokal riskidentifiering, -analys och -bedöm- ning ska göras och redovisas i handlingsprogrammen. Den ska sedan utgöra grunden för verksamheternas inriktning och genomförande.8 En av målsättningarna med LSO var också att öka det systematiska förbättringsarbetet. För att åstadkomma detta var tanken att arbetet med handlingsprogram skulle vara en process med kontinuerlig upp- följning, utvärdering och förbättring.9 Det kräver en grund med en genomarbetad riskhantering och genomtänkta målsättningar.

Handlingsprogrammen har även ett syfte att informera allmän- heten och kan enligt förarbetena till LSO användas för att informera om vilken förmåga att göra räddningsinsatser som finns.10

Förutom kommunens egna systematiska förbättringsarbete bör handlingsprogrammen vara ett viktigt underlag även för tillsyns- myndigheternas utvärderingar.11

Sedan tillkomsten av LSO har det i flera utvärderingar konstate- rats att det finns stora variationer i kommunernas arbete med hand- lingsprogrammen, riskhantering, målsättning och uppföljning samt att många kommuner har en bristande kvalité i sitt arbete med detta.

Vid Regeringskansliets uppföljning av reformen skydd mot olyckor år 2009 konstaterades att det fanns stora variationer i kommunernas utformning av och arbete med handlingsprogrammen. Det fanns i många fall brister i flera avseenden. Det var svårt för många kommu- ner att redovisa de uppgifter som handlingsprogrammen ska inne- hålla enligt LSO. Kommunernas hantering av riskanalyserna brast. Tydligheten, rimlighet, uppföljningsbarhet och mätbarhet varierade starkt mellan kommunerna. Det systematiska förbättringsarbetet med egenkontroll behövde också utvecklas.12

MSB har därefter vidtagit åtgärder för att stödja kommunerna i arbetet med att öka kvalitén på handlingsprogrammen. MSB har bland

8Prop. 2002/03:119 s. 48, 107 och 110.

9A. prop. s. 95.

10A. prop. s. 103.

11A. prop. s. 74.

12Ds 2009:47 s. 102–126.

SOU 2018:54

Styrning och förvaltningsorganisation

annat utvecklat en vägledning, genomfört utbildningar och utvecklat en nationell strategi för stärkt brandskydd.

MSB har sedan gjort eller låtit göra uppföljningar som tyder på att brister kvarstår. Vid en utvärdering år 2015 konstaterades att vissa kommuner arbetar målstyrt utifrån riskbilden medan andra inte gör det. Det anfördes att det var ekonomin som styrde, inte målen i LSO. I utvärderingen drogs också slutsatsen att det brast i utvärder- ingsarbetet av handlingsprogram och att det var få kommuner som hade ett systematiskt förbättringsarbete.13 År 2016 gjorde MSB en analys av ett urval av handlingsprogram för den förebyggande verk- samheten antagna för innevarande mandatperiod. Analysen fann att en majoritet av programmen hade en otydlig eller obefintlig kopp- ling mellan riskbilden och lokalt satta mål. I analysen anfördes också att det var stor variation i hur kommunerna utformade sina hand- lingsprogram, vilket försvårar för den statliga tillsynen. Det angavs att målen kunde fungera riktningsgivande för verksamheten men att målens tydlighet kunde förbättras.14 I en studie av kopplingen mellan dimensionering av förmåga och riskhantering enligt LSO och LEH från år 2017 var ett resultat att det utifrån dokumentation ofta inte gick att se kopplingen mellan riskanalys och dimensionering av opera- tiv och förebyggande förmåga. En slutsats i analysen är att nuvarande dimensionering av utryckningsstyrkorna till stor del verkar bero på att man behållit samma dimensionering som man alltid haft.15

Till bristerna i befintliga handlingsprogrammen kommer också att många kommuner antar handlingsprogram sent under den mandat- period de ska gälla. Det var ett problem som redan Regeringskansliets uppföljning konstaterade år 2009 och det har fortsatt sedan dess. 16 Enligt uppgift från MSB hade drygt hälften av kommunerna inte be- slutat eller planerat att besluta om handlingsprogram för mandat- perioden 2015–2018 innan utgången av år 2016.17

13MSB, LSO under tio år – En utvärdering av hur intentionerna med LSO infriats, s. 17–18 och 25.

14MSB, Analys av kommunala handlingsprogram för förebyggande verksamhet – Enligt lag (2003:789) om skydd mot olyckor, dnr 2016-5654, s. 12 f.

15Hanna Lindbom, Henrik Hassel och Henrik Tehler, Hur används riskanalyser för att dimen- sionera hanteringsförmåga? – En studie av kommuners arbete i enlighet med Lag (2003:778) om skydd mot olyckor och Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap?, MSB, 2017, s. 39 och 48.

16Ds 2009:47 s. 120–126.

17MSB, UB Lägesanalys: Del 2 – Räddningstjänstanalys, dnr 2016-3006, 2016, s. 13.

Styrning och förvaltningsorganisation

SOU 2018:54

Beslutsprocessen

Handlingsprogrammen ska enligt LSO antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod och innan dess ska samråd ha skett med vissa myndigheter. En synpunkt som återkommande framförts är att beslutsprocessen för handlingsprogrammen inte överensstämmer med hur styrdokument vanligen beslutas i kommunerna. Det gäller både att det är kommunfullmäktige som beslutar om detta liksom att det är fråga om ett styrdokument som ska gälla i fyra år.

Handlingsprogrammen ska innehålla flera uppgifter som har detalj- karaktär. MSB har påpekat att handlingsprogrammens innehåll har en detaljnivå som normalt inte avhandlas på kommunfullmäktiges övergripande nivå utan i stället normalt behandlas på nämnd- eller förvaltningsnivå.18

Beträffande tidsaspekten sker kommunernas budgetarbete samt verksamhetsplanering med uppföljning i perioder om ett år och ofta med en treårsplanering. I dessa fall kan fyra år upplevas som en för långsiktig planering för ett centralt styrdokument. Kommunerna for- mulerar också ofta visioner eller andra långsiktiga mål. Om handlings- programmen mer behandlas på ett sådant sätt kan fyra år upplevas som för kort tid.19

Samtidigt finns det för en bredare samverkan med det olycksföre- byggande arbetet inom hela kommunen anledning att kommunfull- mäktige beslutar om handlingsprogram. Om beslut fattas endast av den nämnd som har hand om frågor enligt LSO eller av förvaltningen riskerar det att motverka intentionerna bakom LSO om ett bredare olycksförebyggande arbete i alla kommunens organisationer. Dess- utom kan handlingsprogrammen samordnas med risk- och sårbar- hetsanalys samt plan för extraordinära händelser enligt LEH.

I kommunalförbund ska handlingsprogrammen antas av den be- slutande församlingen och det har inte framkommit några problem med den ordningen i fråga om verksamheten räddningstjänst. Hand- lingsprogrammen kommer närmare verksamheten i kommunal- förbunden än när kommunfullmäktige fattar beslut om verksamhet i kommunen. Kommunalförbunden har däremot inte möjlighet att

18MSB, Ansvar, samverkan, handling: Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i Västmanland 2014 (Ju2015/1400/SSK), dnr 2015-954, 2016, s. 42. Jämför även Johan Hermelin, Hur styrs skyddet?: Underlag för dialog kring kommuners styrning av skyddet mot oönskade händelser, MSB, 2009, s. 49 och 72.

19MSB, Kommuners arbete med handlingsprogram enligt lagen om skydd mot olyckor: Redovis- ning av åtgärder som vidtagits och hur dessa kan utvecklas, dnr 2013-5436, 2014, s. 11.

SOU 2018:54

Styrning och förvaltningsorganisation

styra övrig kommunal verksamhet och är längre från övrig verksam- het än vad räddningsnämnderna är. Det kan därför bli svårare att fatta beslut om ett förebyggande handlingsprogram som, i enlighet med intentionerna med LSO, bygger på ett brett förebyggande arbete i hela kommunen. Det förekommer olika varianter i fråga om hur mycket verksamhet som lagts ut på räddningstjänstförbund och hur det förebyggande handlingsprogrammet beslutas.

Den kommunala styrmodellen behöver utvecklas

Vår uppfattning är sammantaget att räddningstjänsterna i stor ut- sträckning inte styrs av kommunerna i enlighet med lagstiftarens in- tentioner med införande av LSO. Variationen i utformandet av hand- lingsprogrammen och deras innehåll är stor och det finns visserligen bra utformade handlingsprogram. I alltför många fall brister det dock i riskanalysen som grund för verksamhetsplaneringen samt i utform- ningen av lokala mål. Handlingsprogrammens bristande kvalité och att de tas fram på annat sätt än andra kommunala styrdokument som budget och verksamhetsplaner innebär att handlingsprogrammen ofta inte blir reella styrdokument för verksamheterna. Det blir särskilt tyd- ligt när handlingsprogrammen antas sent i mandatperioderna. Bristande kvalité i handlingsprogram medför också att uppföljning av verksam- heterna försvåras, både för kommunerna själva men även för tillsyns- myndigheterna.

4.4Styrningen bör utvecklas

4.4.1Målstyrningen bör vara kvar

men det behövs mer statlig styrning

Bedömning: Regleringen bör även i fortsättningen utgå från att kommunerna med hänsyn till lokala förhållanden bestämmer hur förebyggande verksamhet och räddningstjänst ska utföras och sätter närmare mål för verksamheterna.

För att säkerställa ett likvärdigt och tillfredställande skydd i hela landet behövs dock en starkare statlig styrning.

Styrning och förvaltningsorganisation

SOU 2018:54

De grundläggande problemen som redovisas i föregående avsnitt kan sammanfattas i att den nuvarande styrningen av kommunernas före- byggande verksamhet och räddningstjänst inte på ett tillräckligt kon- kret sätt leder till ett tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet. En fortsatt utveckling där statens styrning endast ut- vecklas genom MSB:s kunskapsstyrning skulle möjligen leda mot ett något mer likvärdigt skydd. Problembilden kvarstår dock 14 år efter LSO:s ikraftträdande och det krävs därför åtgärder.

En väg för att säkerställa tillfredställande och likvärdigt skydd vore att i allt väsentligt överge målstyrningen och i stället helt detaljreglera hur verksamheterna ska bedrivas. Det är emellertid enligt vår mening tveksamt om det är förenligt med principen om det kommunala själv- styret. Det är också vår uppfattning att en sådan centralisering skulle verka negativt på den lokala anpassningen av verksamheterna och där- med på effektiviteten med vilken dessa kan bedrivas.

En annan mer realistisk väg som utredningen övervägt är att be- hålla målstyrningen men att staten tydligt bör ange preciserade effekt- eller prestationsmål. Det skulle också kunna förenas med mindre detaljreglering om hur kommunerna ska bedriva sin verksamhet. Svårigheten här är att ge tillräckligt preciserade och mätbara mål som kan tillämpas generellt oavsett de lokala förhållandena. Lokala för- hållanden med riskbilder, geografiska och demografiska faktorer varierar såpass i landet att effektiviteten i verksamheterna skulle lida. Alltför detaljerade nationella föreskrifter om mål skulle också i prak- tiken styra kommunerna mot vissa prioriteringar och viss organisa- tion fastän annat skulle kunna vara lämpligare på den lokala nivån. Enligt utredningens mening är det inte en framkomlig väg att gå att staten styr endast genom detaljerade mål.

Enligt vår mening är intentionerna med LSO fortfarande giltiga. En målstyrning utifrån nationella mål där de närmare målen preciseras av kommunerna utifrån lokala förhållanden ger effektivast verksam- heter. Genomslaget av målstyrningen bygger på att kommunerna själva tar ansvar för verksamheterna. I den övergripande målstyrningens natur med verksamheter som utformas av kommunerna själva ligger då att det blir en brist på enhetlighet mellan de olika kommunerna och det får accepteras. Det är ofrånkomlig konsekvens om verksamheter ska ha en kommunal huvudman med verkligt inflytande över verk-

100

SOU 2018:54

Styrning och förvaltningsorganisation

samheternas anordnande. Vi menar att det ändå är bättre än alterna- tiven. Utgångspunkten bör alltså vara att kommunerna utifrån lokala förhållanden ska bestämma närmare riktlinjer för verksamheterna.

För att säkerställa tillfredställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet finns ändå skäl att reglera verksamheterna närmare i vissa delar. Det finns framför allt behov av regleringar för att sam- ordna kommunerna för att göra kommunernas verksamheter effek- tivare. I vissa fall behövs också regleringar för att säkerställa en viss lägsta kvalité för att säkerställa ett tillfredställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet eller rättssäkerheten. Vi kommer utveckla detta framöver i betänkandet.

Redan här vill vi också framhålla att en viktig del av styrningen på området är att staten genom tillsyn kontrollerar kommunernas verk- samheter. Staten ska också stödja kommunerna.

4.4.2Verksamheterna behöver olika mått av styrning

Bedömning: Den förebyggande verksamheten och räddningstjänst- verksamheten skiljer sig åt. Den förebyggande verksamheten läm- par sig generellt sett för statlig styrning genom övergripande mål. Den kommunala tillsynen måste dock av rättssäkerhetsskäl utföras enhetligt över landet. I räddningstjänstverksamheten behövs för- utom övergripande mål även en närmare reglering.

Inför de närmare förslagen angående styrningen finns det anledning att utveckla vår syn på de två verksamheter som vårt uppdrag om- fattar: den brandförebyggande verksamheten och räddningstjänsten.

Vad gäller hela den förebyggande verksamheten finns enligt nu- varande regelverk och genom verksamhetens natur en, i vart fall teoretiskt, stor spännvidd av faktiska åtgärder som kan vidtas för att kommunerna ska kunna uppnå det nationella målet för skydd mot olyckor. I en händelsekedja som leder till en olycka och i förbere- delsearbetet för att undvika olyckor eller minska skador när olyckor ändå sker finns många olika faktorer som kan påverkas med riktade åtgärder. Utrymmet att planera verksamheten på olika sätt är alltså förhållandevis stort och det finns utrymme för olika angreppssätt utifrån lokala förhållanden. Vidare är avsikten med LSO, och det är

101

Styrning och förvaltningsorganisation

SOU 2018:54

även utredningens mening, att sådant arbete bör bedrivas tvärsekto- riellt i kommunen. Förutom räddningstjänstorganisationens arbete bör verksamheten även genomsyra annan kommunal förvaltning och även i övrigt syfta till att andra aktörer, som enskilda, vidtar före- byggande åtgärder.

För en del av den förebyggande verksamheten finns däremot stort behov av nationell enhetlighet. Det är den myndighetsutövning som sker genom kommunal tillsyn över enskilda. Det är av rättssäkerhets- skäl viktigt att den som blir föremål för tillsyn behandlas på likvärdigt sätt oavsett var i landet denne befinner sig.

Sammantaget bör alltså den förebyggande verksamheten bedrivas brett inom kommunen och verksamhetens ramar är vida. Det gäller för den brandförebyggande verksamheten men än mer för den vidare olycksförebyggande verksamheten. Det är vår mening att även om viss detaljreglering av verksamheterna behövs så bör statens styrning i huvudsak fokusera på övergripande mål för verksamheten. För till- syn finns det dock skäl för närmare reglering.

Verksamheten räddningstjänst har tydligare ramar att verka inom som följer både av gällande rätt och av verksamhetens natur. Det är fråga om att sätta in åtgärder mot specifika händelser som uppstår och det finns därför färre angreppssätt. Därmed inte sagt att det inte finns utrymme att planera verksamheten på olika sätt. Framväxten av en mindre enhet som snabbt kan rycka ut för förstahandsåtgärder (förstainsatsperson) är en sådan organisatorisk förändring som blivit vanlig på senare år. Vidare är det i huvudsak personal inom räddnings- tjänstorganisationen som genomför insatser, även om enskilda och andra aktörer också kan agera i räddningsarbetet.

En annan faktor i räddningstjänstverksamheten är att det finns ett stort behov av att samverka med andra aktörer som till exempel polis och ambulans vid insatser. Vid insatser där det krävs fler brandmän kan det dessutom krävas personal från flera räddningstjänstorganisa- tioner som då ska ha ett mycket nära samarbete där man utför samma typ av uppgifter i samverkan. Samverkan i båda fallen ska kunna ske i situationer när det är brådskande och för att undvika missförstånd finns behov av att alla aktörerna på förhand vet vad de har att vänta sig av varandra.

Sammantaget får verksamheten räddningstjänst bedrivas inom snävare ramar och organisatoriskt mer internt inom räddningstjänst- organisationen än i hela kommunens organisation. Behovet av nära

102

SOU 2018:54

Styrning och förvaltningsorganisation

samverkan med andra kommuner och andra aktörer vid brådskande händelser gör att det finns behov av viss nationell likriktning. På grund av detta är det svårt att uppnå ett bra resultat i verksamheten räddningstjänst med en statlig styrning som endast förlitar sig på övergripande mål. I delar behövs det viss annan reglering.

4.4.3En grundsyn på styrningen enligt LSO

För det fortsatta arbetet i betänkandet är det av värde att formulera en grundsyn på styrningen enligt LSO. Våra utgångpunkter är följande.

Kommunernas verksamheter inom skydd mot olyckor är kom- munernas intresse och ansvar. Det ska avvägas mot statens ansvar för säkerhet och likvärdighet i hela landet.

Kommunernas styrning och organisering av räddningstjänst och brandförebyggande verksamhet sker bland annat genom handlings- program för den brandförebyggande verksamheten och räddnings- tjänstverksamheten. Handlingsprogrammen är det viktigaste styr- instrumentet för dessa verksamheter och kan ses som kommunens åtagande gentemot medborgarna angående vad kommunen ska klara. Handlingsprogrammen bör vara konkreta och möjliga att följa upp. Kommunen ansvarar för att styra verksamheterna via sina handlings- program som följs upp via den interna kontrollen och den kommu- nala revisionen.

Staten anger ramarna och målen för verksamheterna, stödjer dem och kontrollerar dessa genom tillsyn. Statens mål ska vara allmänt formulerade för att inte bli onödigt detaljstyrande för kommunerna.

Med konkreta och likformiga handlingsprogram kan staten lik- som kommunerna själva göra uppföljningar och jämförelser bland annat med hjälp av nyckeltal.

Ytterligare statlig styrning behövs i viss mån i den brandförebyg- gande verksamheten och i räddningstjänstverksamheten för att sam- ordna kommunerna och säkerställa viss kvalité på skyddet mot olyckor.

103

Styrning och förvaltningsorganisation

SOU 2018:54

4.5Handlingsprogrammen ska bli likformiga

Förslag: Handlingsprogrammen bör även i fortsättningen vara kommunernas styrdokument.

Handlingsprogrammen ska nationellt likriktas för att under- lätta jämförelser mellan kommuner och för att förbättra kvalitén i handlingsprogrammen.

Åtgärderna bör framför allt åstadkommas genom att Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om vad handlingsprogrammen ska innehålla och hur de ska struktureras.

Regleringarna om handlingsprogram inom området skydd mot olyckor utgör en förhållandevis ovanlig form av detaljreglering av hur kom- munerna bör styra sina verksamheter. Det finns emellertid skäl för en sådan ordning. Det säkerställer att kommunerna bedriver ett systematiskt säkerhetsarbete och ger förutsättningar att kontrollera verksamheterna utifrån. Enligt utredningens mening är regleringen om att kommunerna ska upprätta handlingsprogram ändamålsenlig.

Ett problem vad gäller styrningen av kommunernas arbete med skydd mot olyckor är att kommunerna inte har någon konkret natio- nell norm att jämföra sig mot. De nationella målen är inte tillräckligt konkreta för att utgöra mätbara mål. Det är inte heller syftet utan de ska endast vara riktningsgivande. Som tidigare anförts menar vi att någon konkret tvingande nationell norm inte heller bör införas. Det är därför angeläget att det ska gå att jämföra olika kommuners verk- samheter mot varandra på annat sätt. Det gäller både för kommu- nerna själva liksom för tillsynen av kommunernas verksamhet. Detta underlättas om handlingsprogrammen är konkreta och strukturerade på samma sätt.

Likformiga handlingsprogram skulle också ge förutsättningar att utveckla kvalitén på handlingsprogrammen. För att kommunerna ska kunna göra väl avvägda prioriteringar i fråga om skyddet mot olyckor behöver dessa enligt vår mening grunda sig i ett systematiskt arbete med att analysera risker och hur dessa bör mötas på ett lokalt plan. Det kan vara komplicerat att göra riskanalyser och staten bör stödja kommunerna i detta arbete. Det kan ske genom att föreskrifterna an- ger vilka moment av kommunernas analys som ska redovisas. Det kan till exempel närmare föreskrivas vilka delmoment av en riskanalys

104

SOU 2018:54

Styrning och förvaltningsorganisation

som ska redovisas för att säkerställa att en tillräckligt genomarbetad riskanalys ligger till grund för kommunens prioriteringar.

En reglering av handlingsprogrammens innehåll ger också MSB möjlighet att ge tydligare stöd till kommunernas styrprocesser även på annat sätt än genom själva föreskrifterna. MSB kan i anslutning till föreskrifterna utveckla sitt stöd till kommunernas arbete med risk- analys, förmågedimensionering och utvärdering. Ett sådant stöd blir lättare att ge på en generell nivå till alla kommuner genom analys- verktyg, vägledningar och allmänna råd när kommunerna upprättar sina program på liknande sätt. Det blir också lättare att ge direkta råd när kommunerna och myndigheten har samma ram att förhålla sig till. En reglering av handlingsprogrammens innehåll kan på så sätt under- lätta för staten att ge kommunerna stöd för att förbättra handlings- programmens kvalité.

Vi föreslår därför att handlingsprogrammens struktur ska regleras i författning för att bli mer likformiga. Det närmare innehållet i hand- lingsprogrammen behöver också bli föremål för närmare övervägan- den. Vi utvecklar vår syn på detta för varje handlingsprogram för sig i följande kapitel (se kapitel 5 och 6).

Beträffande hur handlingsprogrammens struktur ska se ut är det en fråga på sådan detaljnivå att det bör ankomma på den centrala myndigheten på området att närmare föreskriva om detta. MSB bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om den närmare formen på handlingsprogrammen

Det är inte är meningen att MSB:s föreskrifter ska innehålla något väsentligt nytt i förhållande till lagtexten. Det är enligt utredningens bedömning fråga om föreskrifter om verkställighet av lagen. Det är därför egentligen tillräckligt att bemyndigandet tas in i FSO (se 8 kap. 7 och 11 §§ RF). Det kan ändå finnas ett värde i att ta in en upplysning i lagen om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter.20 Det är här fråga om en central del i styrningen av kommunerna som justeras, även om det endast sker genom verk- ställighetsföreskrifter, och det finns därför anledning att infoga denna upplysning i lagen.

20Jämför t.ex. prop. 2006/07:128 s. 143 för regeringens bedömning av sådant behov i annat fall.

105

Styrning och förvaltningsorganisation

SOU 2018:54

4.6Kommunerna ska själva bestämma hur handlingsprogrammen ska antas

Förslag: Kommunerna bör själva, utifrån regleringarna i kom- munallagen, bestämma hur handlingsprogrammen ska beslutas. Detta bör inte regleras särskilt i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och bestämmelserna om detta ska utgå ut den lagen.

Innan kommunen beslutar om betydande förändringar i hand- lingsprogrammet ska dock samråd fortfarande ske. Det ska ske med de myndigheter som särskilt berörs av förändringarna.

Handlingsprogrammen för förebyggande verksamhet och räddnings- tjänstverksamheten ska enligt LSO i dag antas genom beslut av kom- munfullmäktige, eller i kommunalförbund av den beslutande försam- lingen, för varje mandatperiod. Vi har tidigare anfört att regleringen om antagande av handlingsprogrammen inte stämmer överens med det som normalt gäller i annan kommunal verksamhet.

Utredningen noterar att beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt enligt 5 kap. 1 § KL ska fattas av fullmäktige oavsett regleringen i LSO. Handlingsprogrammen innehåller dock många detaljer som fullmäktige på andra områden inte beslutar om och handlingsprogrammen blir svårare att föra in i den kommunala beslutsprocessen med en särreglering. Kommunfullmäktiges beslut om till exempel övergripande mål och riktlinjer bör kunna föras in handlingsprogrammen utan att hela handlingsprogrammen antas av kommunfullmäktige.

Handlingsprogrammen ska spegla det aktuella läget i verksam- heterna. Handlingsprogrammen ska revideras när det ska ske föränd- ringar i verksamheterna. Det ankommer på kommunerna att tillse detta oavsett om det finns en reglering om hur ofta programmen ska antas. Det borde också underlättas av att det inte finns ett särskilt krav i LSO på hur detta ska ske.

Det som framför allt inger betänkligheter mot att ta bort särregler- ingen är att det tvärsektoriella arbetet inom kommunen kan lida viss skada om inte programmet för förebyggande verksamhet antas av kommunfullmäktige. Samtidigt ligger det i kommunernas eget intresse att ordna med en bra förebyggande verksamhet och införa besluts- rutiner som fungerar för kommunerna själva.

106

SOU 2018:54

Styrning och förvaltningsorganisation

Sammantaget finns det enligt utredningens mening inte längre skäl att i särskild ordning reglera antagande av handlingsprogrammen. Bestämmelserna om detta bör därför utgå.

I ett avseende bör det även i fortsättningen finnas en reglering. I dag ska samråd ske med myndigheter som har ett väsentligt intresse i saken innan handlingsprogram antas. Vi menar att regleringen om samråd bör vara kvar men den behöver förändras. Samråd bör ske inför betydande förändringar av handlingsprogrammen. Det bör ske med de myndigheter vars verksamhet särskilt berörs. Det gäller andra kommuner som vid en samverkan har ett intresse i hur kommunens verksamhet är ordnad. Det kan också vara de myndigheter som be- driver statlig räddningstjänst eller andra myndigheter som Trafik- verket om förändringar planeras i fråga om förebyggande åtgärder för trafiksäkerhet. Däremot är inte avsikten att samråd måste ske med tillsynsmyndigheten (se kapitel 10).

4.7Förvaltningsorganisationen bör inte förändras

Bedömning: Det bör inte göras någon förändring i regleringen av förvaltningsorganisationen i de kommunala räddningstjänst- organisationerna.

4.7.1Det finns otydligheter i förvaltningsorganisationen

Det är förhållandevis vanligt att räddningschefen är underordnad en förvaltningschef eller förbundsdirektör. Det kan innebära otydlig- heter i ledningsstrukturen. Det är räddningschefen som är ansvarig för en ändamålsenlig räddningstjänst och den ende som är behörig att själv leda räddningsinsatser eller besluta att andra behöriga personer får leda dessa. I räddningschefens befogenheter, i rollen som rädd- ningsledare, ingår myndighetsutövning och det kan innebära problem när behörigheten utgår från en specifik person i en organisation och inte från dennes överordnade. MSB har anmärkt att en överordnad förvaltningschef direkt eller indirekt kan utöva inflytande på rädd- ningsinsatser trots att denne inte har behörighet att själv leda rädd-

107

Styrning och förvaltningsorganisation

SOU 2018:54

ningsinsatser.21 Räddningschefens inflytande och därmed också för- måga att ta ansvar för en ändamålsenligt organiserad räddningstjänst blir också mindre i sådana fall.

Att räddningschefen alltid är underordnad organ med förtroende- valda har däremot inte för utredningen påpekats som ett problem i praktiken. Det har tvärtom anförts att många förtroendevalda på grund av den historiska bakgrunden med statlig detaljreglering och stark profession överlåter till professionen och staten att formulera målen med räddningstjänsten. Politiker låter bli att styra organisa- tionen men vill att den ska kosta mindre.22 I en intervjustudie från 2017 med politiker och chefer i räddningstjänsten anges i linje med detta att det är stor variation i politikernas grundläggande kunskap på området och kravställande. Intervjuade politikerna anger att de styr med bland annat handlingsprogram men de styrinstrument de närmare talar om är budget och ekonomi.23 2014 års Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande (demokratiutredningen) har bland annat utrett förhållanden i kommunal verksamhet i allmänhet. En av demokratiutredningens bedömningar var att tjänstemännens makt tilltagit under senare år på bekostnad av de förtroendevaldas inflytande, även om det finns variationer.24 Med hänsyn till hur samverkansfor- merna med andra kommuner, som till exempel kommunalförbund, är utformade finns också risk att styrningen från förtroendevalda i den egna kommunen blir än mindre vid olika samverkansformer med andra kommuner.

4.7.2Det finns ändå inte anledning att göra förändringar

Regleringen av förvaltningsorganisationen för kommunala räddnings- tjänstorganisationer är i de flesta avseenden densamma som för annan kommunal verksamhet. Några förändringar i de delar organisationen överensstämmer med den allmänna regleringen av kommunala verk- samheter har utredningen inte närmare övervägt.

21MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 49.

22Hermelin, Hur styrs skyddet?, s. 11–13.

23Jansson, Vem styr? ”Kulturen och traditionen! En kombination av politik, chefer, kultur och fack i någon härlig blandning”, s. 40–48.

24SOU 2016:5 s. 313–315.

108

SOU 2018:54

Styrning och förvaltningsorganisation

På en väsentlig punkt skiljer sig dock regleringen åt och det är i fråga om räddningschefens, tillika räddningsledarens, ställning i verk- samheten räddningstjänst. Det kan utgöra ett problem att räddnings- chefen har ett självständigt ansvar men ändå är underordnad andra.

Ett sätt att åtgärda detta vore att avskaffa regleringen om rädd- ningschefens särställning. Regeringen har dock i direktiven till utred- ningen anfört att det är nödvändigt med en tydlig ledningsorganisation för räddningstjänstverksamheten och att räddningschefen därför ska ansvara för att kommunens räddningstjänst är ändamålsenligt ordnad. Det är enligt utredningens mening en rimlig utgångspunkt.

För att minska problemen kunde då i stället övervägas en regler- ing om att räddningschefen alltid ska vara direkt underställd ansvarig nämnd. En sådan reglering skulle emellertid utgöra ytterligare ett hin- der för kommunernas möjligheter att organisera sin förvaltning på lämpligt sätt. I de fall ansvarig nämnd är kommunstyrelsen skulle en sådan reglering dessutom inte vara förenlig med 7 kap. 1 § KL om att kommundirektören ska vara chef över förvaltningen under styrelsen.

Det kan finnas otydligheter med ansvarsfördelningen när förvalt- ningschefen eller förbundsdirektören inte är räddningschef. Vi menar dock att det är något kommunerna kan hantera om de har en sådan förvaltningsorganisation. Liknande ansvarsfördelning finns inom andra verksamhetsområden, som till exempel hälso- och sjukvården. Ut- redningen stannar därför vid att det inte finns skäl att föreslå en för- ändring i den här delen.

109

5 Förebyggande verksamhet

Det brandförebyggande arbetet i vid bemärkelse bedrivs av många aktörer i samhället och är föremål för reglering i flera författningar. En del av detta är kommunernas förebyggande verksamhet inom ramen för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Vårt upp- drag i den här delen behandlar vi framför allt i det här kapitlet. Det finns dock anledning att framhålla att de egentliga brandförebyggande åtgärderna i huvudsak vidtas av enskilda och inte av kommunerna i sin offentligrättsliga kapacitet. Kommunens uppgift är framför allt att stödja och kontrollera de enskildas brandförebyggande åtgärder, vilket är vad vi menar med kommunens brandförebyggande verksamheten.

Vi ger i det här kapitlet vår syn på hur styrningen av kommunernas förebyggande verksamheten kan förbättras.

5.1Kravet på skriftlig redogörelse är inte effektivt

Vi har tidigare (se avsnitt 3.5) anfört att det för ägare till byggnader och anläggningar, eller för andra som bedriver verksamhet där eller annars nyttjar dessa, finns tre skyldigheter för olika kategorier av objekt.

För det första ska alla byggnader och anläggningar i skälig om- fattning ha ett brandskydd. För det andra finns det för särskilt farliga verksamheter ytterligare skyldigheter. Utredningen lämnar inga för- slag till förändringar som rör dessa två skyldigheter. Vi kan i och för sig notera att kravet på brandskydd i skälig omfattning inte är defi- nierat vare sig i närmare författningar (eftersom det inte finns före- skriftsrätt för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap [MSB]) eller rättspraxis. Däremot finns allmänna råd från MSB i vissa avse- enden och ledning kan fås av byggregler enligt Plan- och bygglagen (2010:900), förkortas PBL, och författningar som ansluter till PBL.

111

Förebyggande verksamhet

SOU 2018:54

Bristen på författningar synes ändå vara negativt för förutsägbar- heten för enskilda i fråga om vilket brandskydd de är skyldiga att ha enligt 2 kap. 2 § LSO. Frågan behöver dock närmare analyseras. Den rör framför allt enskildas skyldigheter och omfattas därför inte av utredningens uppdrag att se över de kommunala räddningstjänsterna.

Den tredje skyldigheten finns i 2 kap. 3 § LSO och rör byggnader och anläggningar där det med hänsyn till risken för brand eller konse- kvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brand- skyddet. Ägaren, eller verksamhetsutövaren om det bedrivs farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 § LSO, ska lämna en skriftlig redogörelse för brandskyddet. En nyttjanderättshavare är också skyldig att lämna de uppgifter som behövs till ägaren för att denne ska kunna fullgöra sin skyldighet. I förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor, förkortas FSO, finns föreskrifter om vilka objekt som omfattas och Statens räddningsverk har i föreskrifter om skriftlig redogörelse för brandskyddet (SRVFS 2003:10) närmare reglerat vilka objekt som omfattas av skyldigheten och vilket innehåll den skriftliga redogörel- sen ska ha. År 2016 fanns det ungefär 61 500 byggnader eller anlägg- ningar i landet som omfattades av kravet.1 Kommunerna får enligt FSO föreskriva hur ofta skriftlig redogörelse ska lämnas in till kommunen.

Skyldigheten att lämna skriftlig redogörelse infördes genom LSO:s tillkomst. Detta tillsammans med en mindre reglerad kommunal till- syn ersatte den tidigare räddningstjänstlagens ordning med brandsyn. Brandsynen var en tillsyn som skulle utföras av kommunerna på fler objekt än de som numera omfattas av kravet på skriftlig redogörelse (cirka 85 000 vid införandet av LSO)2. Frister för hur ofta brandsynen minst skulle göras fastställdes centralt av Räddningsverket, men kom- munerna fick föreskriva om tätare frister.

Enligt förarbetena till bestämmelsen i LSO var avsikterna med införandet av den skriftliga redogörelsen flera. Det fördes fram att redogörelsen skulle tydliggöra att ansvaret för brandskyddet ligger på den enskilde. Vidare angavs att kommunens tillsyn kunde göras mer effektiv då den skriftliga redogörelsen kunde utgöra ett under- lag för planering av var och hur tillsyn skulle göras.3

1Enligt MSB:s årsuppföljning av LSO för år 2016 fanns det under det året 61 506 objekt.

2Prop. 2002/03:119 s. 57.

3A. prop. s. 56–60.

112

SOU 2018:54

Förebyggande verksamhet

Inom Regeringskansliet utförde en arbetsgrupp en utvärdering av införandet av LSO år 2009. Vid hearingar och enkäter som arbets- gruppen genomförde framkom skilda meningar om den skriftliga redogörelsen från kommuner och länsstyrelser, från att den borde tas bort till att den fungerade bra. En sammanfattande bedömning från arbetsgruppen var ändå att systemet i dess helhet var på väg i rätt riktning i enlighet med intentioner vid införandet av LSO. Arbets- gruppen noterade dock ett flertal problem vad gäller den skriftliga redogörelsen. Generellt sett hade kommunerna haft svårigheter med att få in de skriftliga redogörelserna för brandskyddet. Det noterades att systemet med den skriftliga redogörelsen hade inneburit en ökad administrativ börda både för kommunen och för ägare och nyttjande- rättshavare. Det vägdes å andra sidan mot att antalet tillsynsbesök reducerats med cirka 40 procent sett över hela landet jämfört med brandsynen. Flera lämnade också till arbetsgruppen synpunkten att de redogörelser som lämnades in inte stämde med den faktiska nivån på brandskyddet.4

En studie av den skriftliga redogörelsen har gjorts år 2017 som visar på väsentliga problem med redogörelsen som den är utformad och används i dag. En enkät skickades ut till landets samtliga räddnings- tjänstorganisationer och enkäten hade en svarsfrekvens om 79 procent. Intervjuer gjordes också med två fastighetsägare och 12 förskolechefer för att fånga de enskildas synpunkter. Av svaren från räddningstjäns- terna framgick att endast två tredjedelar på något sätt använder redogörelsen i sin tillsynsverksamhet. Dessutom upplevde många problem med redogörelsen, oavsett om de använde den eller inte. Problemen avsåg både det begränsade värdet av informationen i redo- görelsen och arbetsinsatsen som administrationen av redogörelsen kräver. Anledningar till det begränsade värdet av informationen angavs vara att den inte är av det slag som behövs vid tillsyn, att information ändå inhämtas på annat håll samt att redogörelsen inte är tillförlitlig för att den är inaktuell eller den enskildes uppgifter är felaktiga. Omkring 20 procent av räddningstjänsterna ansåg att all information i redogö- relsen är användbar för tillsynsverksamheten, cirka 35 procent ansåg att informationen är delvis användbar, cirka 10 procent ansåg att ingen information är användbar och resterande del hade inte någon åsikt. Av svaren i undersökningarna framgår också att den skriftliga redogö-

4Ds 2009:47 s. 53–79.

113

Förebyggande verksamhet

SOU 2018:54

relsens betydelse för att förtydliga den enskildes ansvar är högst be- gränsat.5

Även vid diskussioner i utredningens expertgrupp har det fram- hållits att den skriftliga redogörelsen har ett begränsat värde.

Sammantaget är det utredningens mening att den skriftliga redo- görelsen gör viss nytta. Det är emellertid många räddningstjänstorga- nisationer som inte alls använder den eller som endast i begränsad omfattning har nytta av denna. Det står för utredningen klart att effek- terna av den skriftliga redogörelsen som den i dag är utformad inte står i proportion till den administrativa börda den innebär, både för kom- munerna och för de enskilda.

5.2Det finns brister i tillsynen och skillnader i tillsynen mellan kommunerna

Vi har anfört att den tidigare brandsynen ersatts av en målstyrd och mindre reglerad kommunal tillsyn.

Redan i uppföljningen av LSO år 2009 var ett av de förhållanden som arbetsgruppen noterade att den kommunala tillsynen varierade anmärkningsvärt mycket i flera avseenden.6

Det är en bild som bekräftas av de årligen återkommande uppfölj- ningarna över kommunernas arbete enligt LSO som MSB gör tillsam- mans med länsstyrelserna. I undersökningen svarar räddningstjänst- organisationerna svarar på frågor om sin verksamhet. Av svaren framgår att det finns stora skillnader mellan hur kommunerna utför sin tillsyn. Det gäller till exempel frekvens i tillsynsbesök, meddelande av före- lägganden och uppföljning efter att krav på åtgärder har framställts.

I uppföljningen för år 2016 kan det utläsas hur många byggnader eller anläggningarna som omfattas av kravet på skriftlig redogörelse enligt 2 kap. 3 § LSO (2:3-objekt) som faller under respektive rädd- ningstjänstorganisations tillsynsansvar. Vidare anges för varje rädd- ningstjänstorganisation hur många av 2:3-objekten som de gjorde tillsynsbesök hos (för tillsyn enligt 2 kap. 2 § LSO). Spridningen på hur stor del av 2:3-objekten som blev föremål för tillsynsbesök är betydande mellan olika räddningstjänstorganisationer. Det illustreras i nedanstående histogram.

5Emelie Skröder, Den skriftliga redogörelsens funktion för brandskyddet – en utvärdering, MSB, dnr 2017-02663.

6Ds 2009:47 s. 68–79.

114

SOU 2018:54

Förebyggande verksamhet

Figur 5.1 Andel 2:3-objekt som blev föremål för tillsynsbesök i olika räddningstjänster år 2016

Antal räddningstjänster

0–10 %

11–20 %

21–30 %

31–40 %

41–50 %

51–100 %

Andel 2:3-objekt som var föremål för tillsyn

Källa: MSB:s årsuppföljning LSO för år 2016.

Det varierar från att det i vissa räddningstjänstorganisationer inte gjordes något tillsynsbesök på 2:3-objekten till att över 50 procent av objekten blev föremål för besök. Till exempel gjorde drygt 40 rädd- ningstjänstorganisationer tillsynsbesök på mellan 0–10 procent av sina objekt. I drygt 20 räddningstjänstorganisationer gjordes tillsyns- besök på mellan 31–40 procent av objekten. Det kan i sammanhanget nämnas att avsikten inte är att varje tillsynsobjekt ska vara föremål för tillsyn varje år.7

Naturligtvis kan en spridning delvis bero på den lokala riskbilden och vilken närmare typ av objekt som finns i kommunerna. Andra förklaringar, vilket också är avsikten med LSO, kan vara att kommu- nernas tillsyn under år 2016 fokuserats på andra områden eller att andra förebyggande åtgärder har fått företräde. Även med beaktande av detta framstår variationen som anmärkningsvärd för denna kate- gori av objekt.

I kommunernas tillsyn enligt LSO är ”mjukisprotokoll” ett etable- rat begrepp. Det kan spåras tillbaka till räddningstjänstlagens tillkomst år 1987 då termen infördes.8 Det avser protokoll från tillsynsbesök

7Vid den tidigare brandsynen skulle tillsyn göras minst med intervaller om 1–6 år, se Statens räddningsverks föreskrifter om brandsynefrister (SRVFS 1993:1).

8Ds 2009:47 s. 73.

115

Förebyggande verksamhet

SOU 2018:54

som inte innehåller förelägganden, men som ändå innehåller krav på åtgärder.

I årsuppföljningarna svarar räddningstjänstorganisationerna på frågorna om hur många av tillsynsbesöken som lett till krav på åtgärd samt hur många förelägganden och förbud som meddelats. År 2016 anges att tillsynsförrättarna i hela landet framställde krav på åtgärder i 43 procent av tillsynsbesöken. I endast 27 procent av fallen där krav på åtgärder framställts utfärdades ett föreläggande. I figuren nedan visas utvecklingen sedan år 2012.

Figur 5.2 Andel krav på åtgärder som framställdes genom föreläggande år 2012 2016

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

2012

2013

2014

2015

2016

Källa: MSB:s årsuppföljningar LSO år 2012–2016.

Variationen mellan olika räddningstjänstorganisationer är dock mar- kant. För år 2016 varierar det från att alla krav på åtgärder meddelades genom förelägganden till att inga krav på åtgärder gjorde det.

Tillsyn är en fråga om vad som är rätt och fel i förhållande till en regel. Det kan vara lämpligt att i samband med tillsyn genom dialog verka för ett bättre brandskydd. Om det är fråga om rådgivning och inte sådana brister i brandskyddet som föranleder krav på åtgärder bör det emellertid klart framgå. Krav på enskilda bör enligt utred- ningens mening endast ställas genom förelägganden som kan bli före- mål för överklagande. Det klargör den enskildes skyldigheter, vilket är bra för den enskildes rättssäkerhet. Det är också effektivare än alternativet som då ofta skulle bli att först ha en dialog med den

116

SOU 2018:54

Förebyggande verksamhet

enskilde, följa upp med utvärdering, sedan förelägga om åtgärder och slutligen återigen följa upp. Ett så kallat mjukisprotokoll leder till betydande osäkerhet för den enskilde om det innefattar en skyldig- het för denne eller inte. Det blir också oklart vilka möjligheter det finns att överklaga uttalanden i mjukisprotokoll.

Målet bör enligt utredningens mening vara att alla krav på åtgärder framställs genom förelägganden. Det är en brist att det i så stor ut- sträckning förekommer krav på åtgärder utan att dessa krav ställs genom föreläggande.

När krav på åtgärder vid tillsynsbesök har framställts är det för år 2016 vissa räddningstjänstorganisationer som alltid gör eller plane- rar att göra återbesök medan andra inte alls gör återbesök eller endast i ett fåtal fall gör detta. Spridningen illustreras i följande histogram.

Figur 5.3 Andel krav på åtgärder som följdes upp med återbesök i olika räddningstjänster år 2016

Antal räddningstjänster

0–20 %

21–40 %

41–60 %

61–80 %

81–99 %

100 %

Andel krav på åtgärder som följs upp med tillsynsbesök

Källa: MSB:s årsuppföljning LSO år 2016.

I drygt 60 räddningstjänstorganisationer följdes krav på åtgärder all- tid av ett återbesök. I nästan 50 organisationer är det i stället mellan 0–20 procent av kraven på åtgärder som följdes upp med ett tillsyns- besök.

I stället för återbesök kan det vara så att kontroll utförs på annat sätt som i och för sig ibland kan vara lämpligt. Generellt sett torde dock ett krav på åtgärder ofta kräva återbesök för uppföljning. Oav- sett vilken metod som är lämpligast för uppföljning kan vi notera att

117

Förebyggande verksamhet

SOU 2018:54

skillnaderna i handläggningssätt mellan kommunerna är påtagliga, på ett sätt som rimligen inte kan motiveras av den lokala är riskbilden.

Vikten av en god tillsyn framgår inte minst av två utredningar som Statens haverikommission gjort vid bränder där personer omkommit. Haverikommissionen påtalade att en bristande tillsyn hade varit en bidragande orsak till olyckorna.9

Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att skillna- derna i kommunernas tillsyn är stor och i vissa fall uppvisar brister.

5.3Styrningen bör justeras

Bedömning: Den bristande effektiviteten i den skriftliga redo- görelsen enligt 2 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor medför att den bör utmönstras och samtidigt behöver problemen i den kommunala tillsynen adresseras.

En förbättrad styrning kan åstadkommas genom ett riktnings- givande nationellt mål för den förebyggande verksamheten, bättre handlingsprogram samt en förbättrad och mer likvärdig kommunal tillsyn.

Vi har anfört att LSO:s ordning med skriftliga redogörelser och en mer oreglerad kommunal tillsyn har brister. För att göra kommu- nernas förebyggande verksamhet mer effektiv och rättssäker har vi övervägt några alternativ.

Beträffande skriftliga redogörelser skulle dessa kunna skärpas vad gäller innehåll och hur de används av kommunerna för att bli till större nytta. Det skulle dock innebära såväl ökad administration för företag och andra enskilda liksom för kommunerna. Utredningen kan inte se att det skulle motiveras av den nytta som man kan förvänta sig av den skriftliga redogörelsen även efter skärpta regler omkring denna. I stället menar vi att kravet på den skriftliga redogörelsen mot bak- grund av vad vi tidigare anfört i stället bör tas bort.

I fråga om problemen i den kommunala tillsynen har utredningen övervägt om behörighetskrav på tillsynsförrättare kan vara en åtgärd

9Statens haverikommission, Rapport RO 2006:03: Brand i Hotell Borgholm, Borgholm Öland, H-län, den 9 april 2004., dnr O-01/04 och Statens haverikommission, Slutrapport RO 2015:01: Brand på Textes HVB-hem i Norrtälje, Stockholms län, den 27 augusti 2013, dnr O-09/13, 2015.

118

SOU 2018:54

Förebyggande verksamhet

för att åstadkomma en mer likvärdig tillsyn i hela landet. Sådana krav fanns tidigare för brandsyneförrättare.10 Arbetsgruppen vid uppfölj- ningen av LSO år 2009 föreslog att regeringen borde överväga detta. MSB fick därefter regeringens uppdrag att utreda frågan. MSB be- dömde i en redovisning år 2010 att sådana krav inte borde införas, främst eftersom det krävs flera olika kompetenser i tillsynsverksam- het och dessa bör säkerställas på organisationsnivå och inte på individ- nivå. MSB kom till slutsatsen att behörighetskrav inte i någon större utsträckning bidrar till att tillsynen blir mer likvärdig, effektiv och rättssäker.11 Utredningen bedömer i likhet med MSB att nyttan med ett sådant behörighetskrav är begränsat och i stället bör andra mer verkningsfulla åtgärder vidtas.

MSB har sedan år 2012 publicerat den utförliga vägledningen Kom- munal tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor och tillsammans med länsstyrelserna arbetat för en förbättrad kommunal tillsyn. Det synes ha medfört en förbättring av kommunernas tillsyn, men inte i sådan om- fattning att endast fortsatt information till kommunerna är tillräcklig.

Det behövs i stället en justerad ordning för styrning av det brand- förebyggande området i LSO. Vi har i föregående kapitel gett vår syn på att statens styrning för den förebyggande verksamheten i allmänhet bör fokusera på övergripande mål för verksamheten och inte närmare reglera verksamheten. Verksamheten bör bedrivas tvärsektoriellt och brett inom kommunen och verksamhetens ramar är vida eftersom det finns många olika åtgärder som kan vidtas för att förebygga brand och skador till följd av brand. En för detaljerad reglering kan hämma möjligheterna till lokal anpassning och nya metoder att bedriva verk- samheten på. Utredningen anser därför att närmare reglering av kommunernas förebyggande verksamheten bör undvikas. Samtidigt behövs ett annat sätt att inrikta såväl enskildas som kommunernas förebyggande åtgärder när den skriftliga redogörelsen utmönstras. Av rättssäkerhetsskäl bör också kommunal tillsyn av enskilda utföras på liknande sätt över hela landet.

Vi menar att tillräcklig styrning med utrymme för kommunernas lokala anpassning av sina verksamheter kan åstadkommas genom ett riktningsgivande nationellt mål för den brandförebyggande verksam- heten, bättre handlingsprogram och en likvärdigare kommunal tillsyn.

10Se 19 § räddningstjänstförordningen (1986:1107).

11MSB, Regeringsuppdrag: Strategi för hur kommunala tillsynsförrättares kompetens inom området skydd mot olyckor kan stärkas och utvecklas för att bidra till en likvärdig, effektiv och rättssäker tillsyn över hela landet, dnr 2010-4634, 2011, s. 6–7.

119

Förebyggande verksamhet

SOU 2018:54

5.4Ett nytt nationellt mål ska införas

Förslag: Det ska införas ett nytt nationellt mål för den förebyg-

gande verksamheten: Förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för enligt denna lag ska planeras och organi- seras så att den effektivt bidrar till att förhindra eller begränsa skador till följd av bränder och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra människors död och andra allvarliga skador.

I LSO regleras två olika verksamheter: den förebyggande verksam- heten och räddningstjänstverksamheten. För båda dessa gäller det övergripande nationella målet att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala för- hållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor.

Det andra nationella målet i LSO är att räddningstjänsten ska plane- ras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom god- tagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Det målet gäller alltså bara verksamheten räddningstjänst. Beträffande tillkomsten av målet så fanns en bestämmelse med det innehållet i den tidigare räddnings- tjänstlagen (1986:1102). Räddningstjänstlagutredningen föreslog i sitt betänkande att bestämmelsen borde utgå och endast det övergri- pande målet skulle utgöra ett nationellt mål. Regeringen ansåg dock efter synpunkter från remissinstanser att målet för verksamheten rädd- ningstjänst borde finnas kvar i LSO.12 Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

LSO är alltså i dag uppbyggd på så sätt att det finns ett övergri- pande mål för båda verksamheterna och ett specifikt mål för en av verksamheterna, men inte för den andra verksamheten. Den skev- heten inger från rent strukturellt hänseende betänkligheter. Vidare för- medlar det också uppfattningen av att verksamheten räddningstjänst är viktigare än den förebyggande verksamheten vilket går emot avsikten med LSO att stärka den förebyggande verksamheten. Redan detta talar för att det borde finnas ett nationellt mål för den förebyggande verk- samheten.

Än viktigare är möjligheten att genom ett nationellt mål ge inrikt- ning för den förebyggande verksamheten. Vårt uppdrag avser visser- ligen den förebyggande verksamheten mot bränder. Det är emellertid

12Prop. 2002/03:119 s. 44.

120

SOU 2018:54

Förebyggande verksamhet

enligt vår uppfattning lämpligt för en sammanhängande lagstiftning att det förebyggande målet även omfattar det övriga olycksförebyggande området. Ett nationellt mål bör alltså vara riktningsgivande för hela den olycksförebyggande verksamheten även om större fokus läggs på att bedriva förebyggande arbete mot bränder än mot andra olyckor i enlig- het med det verksamhetsmål som i dag finns i 3 kap. 1 § LSO.

En inriktning för den förebyggande verksamheten i LSO bör vara tydlig på riktningen men på en övergripande nivå utan att i detalj ange vilket arbete som ska prioriteras. Detta för att lagen ska ge stabilitet oavsett om samhället förändras i till exempel frågan om var risker för brand är störst.

Inom ramen för förebyggande verksamhet finns en mängd olika åtgärder som kan vidtas och frågan är hur arbetet bör inriktas.

Kommunerna har enligt 3 kap. 1 § LSO särskilt till uppdrag att arbeta brandförebyggande. Ungefär 100 personer omkommer i brän- der varje år. Under de senaste åren har ungefär 80 procent av dessa omkommit vid bränder i bostäder.13 De senaste åren har det skett ungefär 3 000 utvecklade14 bostadsbränder varje år.15 MSB har på regeringens uppdrag formulerat en nationell strategi för att stärka brandskyddet genom stöd till enskilda med visionen att ingen ska omkomma eller skadas allvarligt till följd av brand.16 Det är även utredningens uppfattning att ett sådant arbete är effektivt. För att minska såväl bostadsbränder som omkomna och skadade vid bränder kan bland annat råd, information och utbildning till boende och fastighetsägare som kan ge effekt. För närvarande framstår det som särskilt effektivt att utföra åtgärder anpassade för särskilt riskutsatta individer för att minska de allvarliga skadorna. De som omkommer i bränder är nämligen inte jämnt fördelade i befolkningen utan det finns en kraftig överrepresentation i vissa grupper som äldre.17 För att nå dessa personer med information och andra åtgärder kan det också finnas ett behov av samverkan med andra nämnder och förvaltningar inom kommunerna som till exempel socialförvaltningar.

13Enligt uppgift i MSB:s statistikdatabas IDA omkom i genomsnitt 103 personer årligen under år 2010–2015 och 82 procent av dessa omkom i bostäder, hämtat 2018-05-27.

14Det vill säga bränder där det fortfarande brinner när räddningstjänsten anländer eller där branden spridit sig utanför startföremålet.

15MSB, Nationell indikatorer för stärkt brandskydd avseende åren 2010–2015 i statistikdata- basen IDA, hämtat 2018-05-27.

16MSB, En nationell strategi för att stärka brandskyddet genom stöd till enskilda: Redovisning av uppdrag (Fö2009/2196/SSK, 2009-11-05), dnr 2009-14343, 2010.

17MSB, Årsredovisning 2017, 2018, s. 23 och preliminär statistik för år 2017 i MSB:s databas IDA, hämtat 2018-03-28.

121

Förebyggande verksamhet

SOU 2018:54

Det är vår uppfattning att denna del av den brandförebyggande verksamheten inte fått lika stort genomslag i kommunerna som till- syn och framför allt räddningstjänstverksamheten har fått, trots att det förefaller som att dessa åtgärder generellt sett är effektiva. Det är enligt vår mening viktigt att kommunerna fokuserar sitt arbete på att vidta åtgärder som, så långt det går att bedöma, är effektiva.

Även om det för närvarande finns anledning att fokusera på den angivna delen av den förebyggande verksamheten får inte andra om- råden glömmas bort. I vissa byggnader och anläggningar finns det behov av tydliga förebyggande åtgärder för att undvika allvarliga konsekvenser av bränder. Det kan till exempel vara fråga om skolor, hotell och byggnader där det finns personer med nedsatt förmåga att själva undkomma brand som äldreboenden eller låsta institutioner. Det är just sådana objekt som den tidigare brandsynen omfattade och nuvarande krav på skriftlig redogörelse omfattar. När den skrift- liga redogörelsen enligt vårt förslag tas bort bör vikten av att vidta åtgärder i dessa objekt på annat sätt framhållas i LSO. Traditionellt har tillsyn varit en viktig del av den förebyggande verksamheten för dessa objekt och utredningen ser att det fortsatt behöver prioriteras, så länge andra sätt att förebygga bränder i dessa objekt inte visar sig bli mer effektiva.

En grundläggande inriktning bör därför för det första vara att de åtgärder som är effektiva ska vidtas. Det gäller effektivitet både i bety- delsen att de ska ha god effekt för att förebygga skador till följd av bränder och andra olyckor liksom att de är kostnadseffektiva för att flera åtgärder ska kunna genomföras.

För det andra menar utredningen att den viktigaste uppgiften för den brandförebyggande verksamheten är att så långt möjligt förhindra de allvarligaste konsekvenserna av bränder. Det gäller särskilt att för- hindra att människor avlider i bränder, eller skadas svårt i dessa. Skydds- värdena enligt LSO är förutom att skydda människors hälsa även att ge ett skydd för egendom och miljö. Särskilt de bränder som ger allvarliga konsekvenser i dessa avseenden måste också analyseras och mötas med lämpliga förebyggande åtgärder.

I fråga om andra olyckor än bränder menar utredningen att samma utgångspunkter ska gälla. Den förebyggande verksamheten i dessa delar kan vidtas inom än vidare ramar och det är viktigt att de åtgär- derna analyseras utifrån deras effektivitet. Skyddsvärdena är även här de samma.

122

SOU 2018:54

Förebyggande verksamhet

Ett nationellt mål avser främst kommunernas förebyggande verk- samhet. Även staten, genom MSB, bedriver viss förebyggande verk- samhet och bör omfattas av målet.

Målet bör därför vara att förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för enligt denna lag ska planeras och orga- niseras så att den effektivt bidrar till att förhindra eller begränsa skador till följd av bränder och andra olyckor. Dessutom bör det anges att särskild vikt ska läggas vid att förhindra människors död och andra allvarliga skador.

5.5Handlingsprogrammet kan bli bättre utan förändring av LSO

Bedömning: Det finns behov av utveckling av det förebyggande handlingsprogrammets innehåll. Det kan ske inom den regleringen av handlingsprogrammens innehåll som finns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor förenat med den i kapitel 4 föreslagna före- skriftsrätten för strukturen av programmet.

Det innehåll handlingsprogrammet ska ha är inte formellt styrande för vilka förebyggande åtgärder kommunerna ska vidta. Regler om vad som ska redovisas i ett styrdokument har oavsett detta rimligen även effekter på den verksamhet som redovisningen avser. Handlings- programmets innehåll bör därför övervägas särskilt.

Vi har tidigare anfört att den förebyggande verksamheten är av sådan karaktär att den bör bedrivas brett inom kommunen och dess ramar är vida. Det innebär dock inte att kommunerna bör vidta vilka åtgärder som helst så länge de kan betecknas som förebyggande. Det krävs ett systematiskt arbete för att bedriva en bra förebyggande verk- samhet för att kunna identifiera effektiva åtgärder. Kommunerna bör i sin planering utgå från de förhållanden som råder lokalt. I den förebyggande verksamheten är det den lokala risken för olyckor och konsekvenserna av dessa olyckor som bör vara i centrum för ett så- dant arbete. Utifrån detta bör mål med verksamheten bestämmas utifrån lokala förhållanden. Målen bör bestämma hur verksamheten ska dimensioneras, prioriteras och utformas. För att kontrollera mål- uppfyllelse och förbättra verksamheten måste uppföljning och utvär- dering ske.

123

Förebyggande verksamhet

SOU 2018:54

Synsättet är detsamma som ligger till grund för LSO:s reglering av handlingsprogrammens innehåll och speglas i den reglering som i dag finns i LSO. Det finns därför inte anledning att i sak ändra på bestäm- melsens innehåll. Att kommunernas handlingsprogram inte alltid lever upp till förväntningarna till exempel i fråga om riskanalys innebär inte att regleringen i LSO behöver ändras. Däremot kan bestämmelsen justeras språkligt för att bli tydligare och harmonisera med bestäm- melsen om handlingsprogram för räddningstjänstverksamheten.

Handlingsprogrammet behöver framför allt, som vi anfört i före- gående kapitel, bli föremål för en tydligare styrning av formen för att underlätta jämförelser mellan kommuner och stöd från staten.

Det är vår uppfattning att det kommer öka kvalitén på handlings- programmen och därmed också den förebyggande verksamheten in- klusive tillsynen. Det blir en del i den justerade ordning för styrning som vi föreslår för det brandförebyggande området.

5.6Förfarandet vid kommunal tillsyn ska regleras

Förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska be- myndigas att föreskriva hur kommunernas tillsyn ska planeras och utföras. Myndigheten bör dock inte få föreskriva om närmare prioritering och frekvens av tillsynen utan det bör vara en uppgift för kommunerna själva att utifrån lokala förhållanden bestämma.

En likvärdigare tillsyn över landet borde kunna uppnås genom att skyl- digheterna för kommunerna att bedriva tillsyn närmare regleras. I Reger- ingens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) har regeringen uttalat några utgångspunkter som bör beaktas vid re- glering av tillsyn. En av dessa är att det bör finnas en samordnande myndighet när flera organ utför tillsyn och den samordnande myn- digheten bör bemyndigas att föreskriva om tillsynen.18

Rollen som samordnande myndighet på området ankommer på MSB, något som betonas av de förslag vi lämnar i kapitel 10, och av det vi tidigare anfört följer att det finns ett behov av att samordna den kommunala tillsynen för att den ska bli mer likvärdig. Närmare

18Regeringens skrivelse 2009/10:79, s. 27–30.

124

SOU 2018:54

Förebyggande verksamhet

föreskrifter om förfarandet, utöver vad som framgår av förvaltnings- lagen (2017:900), borde också ge en mer rättssäker tillsyn. Vad gäller inriktningen på tillsynen så går det inte att komma ifrån att riskerna vid brand typiskt sett är större i vissa typer av objekt. Det är ange- läget att tillsynen inte försummas för dessa, varför det kan finnas behov att dessa särskilt uppmärksammas i föreskrifter.

Samtidigt är en av grundtankarna med LSO att kommunerna ska kunna bestämma vilka åtgärder i den brandförebyggande verksamhet som särskilt bör prioriteras utifrån lokala förhållanden. Det bör bland annat ske utifrån den lokala riskbilden och hur kommunerna i övrigt bedriver verksamhet inom området för skydd mot olyckor. Det inne- bär att det bör finnas ett utrymme för kommunerna själva att bestäm- ma omfattningen och prioriteringen av sin tillsyn. Det är mindre väl- förenligt med detaljerade myndighetsföreskrifter om till exempel tillsynsfrister för vissa objekt.

Enligt vår mening bör därför MSB bemyndigas att föreskriva om kommunernas förfarande inför och vid tillsynen men inte i fråga om den närmare prioriteringen av tillsynen och tillsynsfrekvenser. Före- skrifterna kan till exempel avse krav på inventering och förteckning av vissa typer av tillsynsobjekt som är förknippade med särskilda risker samt upprättande av tillsynsplaner för både dessa objekt och andra objekt. Det kan vara också vara föreskrifter om samråd vid tillsyn, om dokumentation och själva förfarandet i övrigt. Föreskrifterna kan stödja kommunerna för att effektivisera deras planering av tillsynen och genomförandet av denna. Det underlättar också den statliga till- synsmyndighetens granskande funktion av den kommunala förebyg- gande verksamheten. Med en tydligare reglering av förfarandet blir själva utförandet av tillsynen mot enskilda likvärdigare och rättssäkrare.

MSB:s möjligheter till reglering av tillsynen ska också ses mot bak- grund av myndighetens möjlighet att bestämma innehåll och struktur i handlingsprogrammet. Givetvis bör en samordning ske mellan hand- lingsprogram och planeringsdokument för den kommunala tillsynen. Till exempel kan på ett övergripande plan i handlingsprogram anges omfattning och inriktning på tillsynen utifrån lokala risker och vilka andra förebyggande åtgärder kommunen vidtar. Detaljer om mer exakt var tillsyn sedan planeras att utföras kan då finnas i planeringsdokument för tillsynen.

125

Förebyggande verksamhet

SOU 2018:54

5.7Tillsynsavgifter

Förslag: Kommunen får i dag ta ut avgift för tillsynsbesök som för- anletts av bestämmelserna i 2 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Enligt utredningen är det otydligt vad som innefattas i tillsynsbesök. Kommunen ska därför i stället få ta ut avgift för sin tillsyn.

Enligt 5 kap. 4 § LSO får kommunerna föreskriva att en avgift ska be- talas för tillsynsbesök vid tillsyn enligt 2 kap. 2 § LSO. I förarbetena anges att avgiften ska ersätta kommunens kostnader i samband med tillsynsbesök.19 Vad som närmare innefattas i begreppet tillsynsbesök är emellertid oklart. MSB har till exempel i sin vägledning Kommunal tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor påpekat att det inte framgår om kommunen får ta ut avgift för exempelvis förberedande arbete, framkörningstid och efterarbete.20 SKL ger ut en skrift Underlag för konstruktion av LSO- och LBE-taxor där rekommendationer om taxan anges. Det är dock utredningens intryck att den inte fått en standar- diserande effekt.

Vidare har regeringen i tillsynsskrivelsen bedömt att en tillsyns- avgift bör motsvaras av en tydlig motprestation och ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål.21 Det är också vanligare att avgift får tas ut för tillsyn och inte endast tillsynsbesök, till exem- pel får kommunen ta ut avgift för just tillsyn på det närliggande om- rådet tillsyn enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (se 27 § i den lagen). Enligt utredningens mening bör möjlig- heten att ta ut avgifter tydliggöras och harmoniseras med vad reger- ingen anfört i tillsynsskrivelsen och vad som gäller på andra områden.

Vi föreslår därför att kommunen bör få bestämma att ta ut avgift för tillsyn i stället för tillsynsbesök.

Vidare noterar utredningen att avgift för tillsyn av de särskilda skyldigheter som finns enligt 2 kap. 4 § LSO vid bedrivande av verk- samhet som innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador inte får tas ut. Det är en viktig tillsyn som kan vara särskilt omfattande

19Prop. 2002/03:119 s. 129.

20MSB, Kommunal tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor, 2016, s. 129.

21Regeringens skrivelse 2009/10:79 s. 20–22.

126

6 Räddningstjänstverksamhet

Vi har tidigare gett vår syn på den övergripande styrningen av kom- munal räddningstjänst. Vi behandlar i det här kapitlet räddnings- tjänstverksamheten närmare. Här redogör vi för förutsättningarna för räddningsinsatserna, inte minst i fråga om resurser och ledning. Vi behandlar även den kommunala räddningstjänstens samverkan med andra aktörer vid räddningsinsatser.

En viktig förutsättning vid analysen på detta område är att reger- ingen i sina direktiv till utredningen har angett att ansvaret för led- ning och genomförande av räddningsinsatser som huvudregel ska ligga på kommunerna. Det innebär att kommunerna ska ha bered- skap att genomföra alla möjliga typer av insatser, från de små till de allra största.

Vi analyserar hur räddningstjänstverksamheten kan förbättras. Vi lämnar sedan förslag till förändringar i detta kapitel men tar också med oss analysen som underlag till följande kapitel.

6.1Samhällets insatsförmåga vid olyckor

6.1.1En överblick

Kommunal räddningstjänst har i uppdrag att genomföra räddnings- insatser vid olyckor. Det är emellertid inte bara räddningstjänst- personal som kan utföra ett räddningsarbete utan olyckor är en ange- lägenhet där hela samhället engageras.

Olika aktörer kan agera vid olyckor men har olika stor förmåga att möta dessa. Nedanstående figur är en bearbetning av en figur från Räddningstjänsten Väst som illustrerar hur det i samhället finns för- måga hos olika aktörer att utföra ett räddningsarbete.

129

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

Det kan då behövas någon som har en större förmåga att genom- föra ett räddningsarbete. I det skedet är det ofta en mindre enhet med utbildning och utrustning för att utföra ett hjälparbete som kan vara på plats först. De benämns ofta förstainsatsperson1. Det kan vara semi-professionella aktörer. Med dessa menar vi sådana som normalt arbetar med annat än räddningstjänst men som en del i sin anställning åtar sig att rycka ut om de får larm om en olycka och då göra förstainsatsåtgärder. Det kan vara till exempel vara taxichauf- förer, väktare eller hemtjänstpersonal. Även andra blåljusaktörer än räddningstjänstpersonal, det vill säga polis och ambulanspersonal, kan potentiellt agera som en förstainsatsperson om de kommer först till platsen. Något som blivit alltmer vanligt i kommunal räddnings- tjänst är att en brandman med ett mindre fordon åker före en större räddningsresurs och agerar som förstainsatsperson.

Samtidigt som en förstainsatsperson larmas så larmas normalt även en räddningsresurs i kommunal räddningstjänst som har en basförmåga att göra räddningsinsatser. Vad denna resurs består av varierar bland räddningstjänstorganisationer. Generellt kan sägas att den består av flera brandmän och ett eller flera fordon. En sådan räddningsresurs har förmåga att göra en effektiv insats vid de van- ligast förekommande olyckorna. Det kan vara mindre bränder och trafikolyckor.

Är det fråga om en mer komplicerad eller omfattande räddnings- insats behövs det mer än en basförmåga. Det behövs då fler eller mer specialiserade räddningsresurser. Det kan benämnas särskild förmåga. Det kan vara vid bränder i flerfamiljshus eller kemikalieolyckor.

Slutligen finns det olyckor av sådan komplexitet eller omfattning att räddningstjänstorganisationen behöver tillföras externa resurser. Det blir fråga om att använda sig av samhällets samlade förmåga.

Vid sidan av denna beskrivning bör ledningsförmågan nämnas som en särskild komponent. Ledningsbehovet ökar nämligen successivt med räddningsinsatsens omfattning eller komplexitet. Vi går närmare in på det i avsnitt 6.2.

1Begreppet är vanligt förekommande men det finns inte en enhetlig definition. Det varierar till exempel om det inkluderar andra aktörer än räddningstjänstpersonal.

131

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

6.1.2Resurser i det inledande skedet

Många kommuner har framför allt på senare tid försökt tillvarata förmågan hos enskilda och andra förstainsatspersoner än räddnings- tjänstpersonal för att agera i inledningsskedet av olyckor.

Det är vanligt med olika former av information och utbildning för att öka de enskildas egen förmåga att såväl förebygga bränder och andra olyckor som att hantera dessa när de händer. Det kan vara en del i kommunernas brandförebyggande verksamhet att lära ut hur man förebygger och släcker bränder. På sjukvårdsområdet är det många som någon gång fått viss utbildning, till exempel i hjärt-lung- räddning. Information och utbildning ger den som drabbas av en olycka och andra enskilda större förmåga att agera.

Mellan blåljusaktörerna förekommer det att man gemensamt åker på insatser trots att det är fråga om en händelse som inte ligger inom ramen för samtligas uppdrag. Ett sådant exempel kan vara vid suicid- hot. Inom räddningstjänsterna är det också mycket vanligt med IVPA (i väntan på ambulans), där räddningstjänstpersonal rycker ut på akuta sjukvårdslarm. I det fallet är det räddningstjänstpersonalen som agerar förstainsatsaktör åt sjukvården. I forskning har också ett användande av räddningstjänstpersonal för larm vid hjärtstopp beräknats vara mycket samhällsekonomiskt lönsamt.2

En utbredd samverkan för att tillvarata förmågan hos andra än räddningstjänstpersonal för att utföra ett hjälparbete vid olyckor har varit ovanligare. Under senare år har det lokalt förekommit många försöksprojekt, som även blivit permanenta inslag, för att åstad- komma ett effektivare nyttjande av de resurser som finns för skade- begränsande insatser.

Organiserade frivilliga som ska kunna agera i ett första skede förekommer på flera håll i landet. Ett sådant projekt är Förstärkt medmänniska i Medelpads räddningstjänstförbund. Frivilliga i gles- bygd engageras där responstiderna är långa. De ges en kortare utbild- ning och larmas sedan ut via sms på trafikolyckor, brand, drunkning och hjärtstopp. Det är frivilligt att rycka ut och räddningstjänstperso- nal larmas ut samtidigt. Liknande projekt förekommer på andra håll i landet.

2Se t.ex. Björn Sund, Sambruk av samhällets jour- och beredskapsresurser är lönsamt, Statens rädd- ningsverk, 2006.

132

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

Vad gäller semi-professionella finns också många olika lokala projekt. Det förekommer på flera håll att väktare larmas ut och kan göra en första insats i räddningsarbetet. En utvärdering av två sådana projekt har bedömt att de var samhällsekonomiskt lönsamma.3 Det förekommer också ett användande av de resurser kommunerna har i sina många andra anställda som inte är räddningstjänstpersonal, sär- skilt anställda med olika former av jour- eller beredskapsanställningar eller som arbetar över ett geografiskt spritt område.

6.1.3Resurser vid omfattande insatser

Kommunerna kan inte ensamma ha tillräckliga resurser för att ge- nomföra insatser vid alla typer av olyckor. Vid mer omfattande eller komplexa olyckor krävs att externa resurser tillförs. Resurserna kan komma från många håll.

Det är naturligt att andra kommunala räddningstjänstorganisatio- ner som inte ingår i den egna samverkansstrukturen nyttjas för sådan förstärkning. Det kan ske genom regional samverkan eller nationellt vid de mest omfattande räddningsinsatserna.

Andra myndigheter kan delta vid en räddningsinsats med resur- ser. En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren om myndigheten har lämpliga resurser (6 kap. 7 § LSO). Det innebär att resurser kan tillföras från många olika myndigheter vid en räddningsinsats. Till exempel har Försvarsmakten lämpliga resurser som de kan tillföra räddningsinsatser. Försvarsmakten får dessutom, även om en rädd- ningsinsats inte föreligger, lämna stöd till kommuner om Försvars- makten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte all- varligt hindrar dess ordinarie verksamhet eller dess medverkan enligt LSO (se 4 och 6 §§ förordningen [2002:375] om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet). Resurser som används inom de statliga rädd- ningstjänsterna kan ibland vara lämpliga att tillföra.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har flera nationella förstärkningsresurser. Myndigheten har resurser för att bekämpa skogsbrand, översvämningar, oljeutsläpp samt händelser involverande kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära ämnen

3Åsa Weinholt och Tobias Andersson Granberg, En samhällsekonomisk utvärdering av sam- arbete mellan räddningstjänst och väktare, Center för forskning inom respons- och räddnings- system Rapport nr 6, 2014.

133

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

(CBRN). De har också resurser för sök- och räddningsuppdrag, sam- verkan och ledning, värdlandsstöd, ambulansflyg samt för att bistå personer med hemvist i Sverige som drabbas av en allvarlig händelse utomlands.

Det är också vanligt att privata företag engageras vid räddnings- insatser. Det gäller framför allt när det behövs någon särskild förmåga som till exempel kan tillhandahållas genom skogsbrandsexperter, gräv- maskiner och lyftkranar.

Frivilliga är en annan viktig källa till resurser. Det finns organise- rade frivilliga som till exempel de 18 frivilliga försvarsorganisationerna (FFO), frivilliga resursgrupper (FRG), Sjöräddningssällskapet, tros- samfund, Röda korset och andra frivilligorganisationer. Det finns också oorganiserade spontanfrivilliga som enskilt eller i tillfälligt sam- mansatta grupper kan anmäla sig som frivilliga vid räddningsinsats.

Andra länder kan bistå med hjälp. Framför allt kan de andra nor- diska länderna och Europeiska unionen (EU) bistå med resurser.4 Med de nordiska länderna har Sverige ett ramavtal om att ömsesidigt lämna bistånd (NORDRED-avtalet). Bistånd lämnas på många håll i den vardagliga samverkan i gränsområdena som regleras av lokala av- tal men bistånd kan också lämnas vid ovanligare händelser. Inom EU finns organet Emergency Response Coordination Centre (ERCC) som inom ramen för EU:s civilskyddsmekanism kan förmedla resur- ser via Sveriges kontaktpunkt MSB. Det finns resurser som länder i EU frivilligt har ställt till förfogande i en så kallad frivillig pool (for- mellt European Emergency Response Capacity). Europeiska kom- missionen har dessutom i november 2017 föreslagit en ändrad regler- ing för utökat samarbete på området.

4Det finns därutöver, i vart fall teoretisk, möjlighet att begära bistånd av Ryssland genom avtal om samverkan i barentsregionen, Nato genom Natos euroatlantiska partnerskapsråd (EAPR) samt Förenta nationerna genom deras humanitära bistånd vid katastrofer.

134

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

6.2Ledning av räddningstjänstverksamheten

6.2.1En ledningsmodell

Räddningstjänstorganisationerna bedriver sin verksamhet på olika sätt och det gör att ledningssystemen5 ser olika ut i olika räddningstjänst- organisationer.

I svensk räddningstjänst har under senare år utvecklats en led- ningsmodell som har fått stort genomslag, bland annat för att den publicerats i litteratur av Statens räddningsverk och MSB.6 Enligt ut- redningens mening ger modellen en god utgångspunkt för att beskriva behovet av ledning inom räddningstjänstverksamhet. Vi kommer att använda oss av denna vid vår analys.

Enligt modellen delas ledning för kommunal räddningstjänst- verksamhet upp i de tre beslutsdomänerna systemledning, insatsled- ning och uppgiftsledning för olika nivåer i ledningssystemet. Syftet med modellen är att beskriva innehåll i ledning för ett fördelat be- slutsfattande inom räddningstjänsten. En av flera utgångspunkter i modellen är att skapa nivåspecifik ledning, det vill säga möjligheten att bedriva ledning på flera nivåer med specifika ledningsuppgifter i olika tidsskalor. Ledningsmodellen illustreras nedan i figur 6.2.

Systemledning utövas för att leda räddningstjänstverksamheten på en övergripande nivå. Det inbegriper att definiera organisationens roll, sätta ramar för räddningsinsatser samt prioritera och fördela resurser till olika insatser medan beredskap upprätthålls för övrig riskbild. Systemledningen utövas kontinuerligt i tiden.

Insatsledning utövas för att genomföra en räddningsinsats inom de ramar systemledningen satt upp. Vid flera samtidigt pågående rädd- ningsinsatser finns det en beslutsdomän för insatsledning per insats.

Uppgiftsledning sker för att utföra uppgifter vid en räddnings- insats enligt direktiv från nivån insatsledning. Vid omfattande resurs-

5Vi använder här begreppet ledningssystem i en vid bemärkelse som omfattar alla delar av en verksamhet för att åstadkomma ledning. I det ingår till exempel ledningsorganisation, definiering av befattningar, fördelning av befogenheter, grunder för ledarskap, principer för utförande av uppdraget och tekniskt stöd.

6Se Stefan Svensson, Erik Cedergårdh, Ola Mårtensson och Thomas Winnberg, Taktik, led- ning, ledarskap, MSB, 2005; Erik Cedergårdh och Thomas Winnberg, Utformning av lednings- organisation i Lars Fredholm och Anna-Lena Göransson (red.), Ledning av räddningsinsatser i det komplexa samhället, Räddningsverket, 2006 samt Erik Cedergårdh och Olle Wennström, Grunder för ledning – Generella principer för ledning av kommunala räddningsinsatser, Rädd- ningsverket, 1998.

135

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

uppbyggnad behöver insatsorganisationen skalas upp och enligt mo- dellen kan beslutsdomänen uppgiftsledning finnas i hur många nivåer som helst. Det kan till exempel vara någon som leder genomförandet av en begränsad uppgift för en enskild räddningsstyrka samtidigt som en överordnad sektorchef ansvarar för att genomföra en större upp- gift i en geografisk del av skadeområdet.

Figur 6.2 En ledningsmodell för räddningstjänst

Systemledning

Insatsledning

Uppgiftsledning

Källa: Svensson m.fl., Taktik, ledning, ledarskap.

Vilka befattningar som har befogenhet att fatta beslut inom domä- nerna systemledning, insatsledning och uppgiftsledning varierar mel- lan olika räddningstjänstorganisationer och inom organisationerna vid olika tillfällen. Varje nivå är inte heller knuten till endast en befatt- ning utan i stället kan flera befattningar ha befogenheter inom en nivå.

Räddningschefen har det övergripande ansvaret för systemled- ningen men även andra kan agera inom den nivån. Till exempel kan en ledningscentral eller ett inre befäl ha mandat för tidiga resurs- dispositioner medan räddningschefen (eller en räddningschef i bered- skap) behåller det yttersta ansvaret för att uppnå flera olika räddnings- insatsers målsättningar över tid och vid behov prioritera mellan dessa insatser.

Traditionellt brukar räddningsledarmandatet knytas till insats- ledningsnivån och den ledningen som sker på skadeplats.7 Det före-

7Cedergårdh, Grunder för ledning – Generella principer för ledning av kommunala räddnings- insatser, s. 61–62.

136

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

kommer numera att räddningsledaren befinner sig på distans, till ex- empel i en ledningscentral.8 Det senare är också normen vid statlig räddningstjänst.9

Räddningstjänstverksamheten som helhet ingår också i ett större sammanhang där andra aktörer agerar. För att beskriva hela samhällets olika verksamheter som agerar vid en händelse kan man tala om ett system av olika system. Mellan de olika systemen finns det till skillnad från i den enskilda räddningstjänstorganisationen inte någon hierar- kisk struktur utan samordning och gemensam inriktning ska i stället ske genom samverkan. Vissa aktörer kan däremot ha ett ansvar för att verka för att samordning kommer till stånd, ett samordningsansvar.10

6.2.2Behovet av ledning i räddningstjänstverksamheten

Ledningsbehovet varierar beroende på hur omfattande och komplice- rad en räddningsinsats är. Vid en begränsad räddningsinsats kan det vara tillräckligt att endast ett befäl på skadeplats utövar ledningen för genomförandet av den enskilda räddningsinsatsen. Vid en större rädd- ningsinsats behövs däremot fler befäl för insats- och uppgiftsledning på skadeplats.

Samtidigt finns behov av systemledning för att prioritera resurser, säkerställa resursförsörjning, följa upp räddningsinsatser och samverka med andra aktörer.

Under tiden en räddningsinsats genomförs behöver beredskap upp- rätthållas för fler, kanske mer prioriterade, händelser i närområdet. Till exempel kan det pågå en räddningsinsats vid en gräsbrand där det på kort sikt endast finns risk för egendomsskador, när det kommer ett larm om en brand i ett bostadshus där det finns risk för att männi- skor skadas eller omkommer. Resurserna behöver då prioriteras mellan händelserna och även mot beredskap för ännu fler händelser.

Viss samverkan med andra aktörer som till exempel polis och ambulans sker direkt på skadeplats. I samband med större eller mer komplicerade räddningsinsatser ökar behovet av samverkan med andra aktörer i hela samhället. För att identifiera behov av samverkan

8MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 49.

9Till exempel befinner sig Sjöfartsverkets räddningsledare i räddningscentralen Joint Rescue Coordination Centre (JRCC).

10Lars Fredholm och Christian Uhr, Samverkan vid stora olyckor och kriser kräver ett utvecklat tänkande om ledning, i Nils-Olov Nilsson (red.), Samverkan – för säkerhets skull, MSB, 2011, s. 133–135.

137

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

med andra aktörer finns också ett behov av att hela tiden värdera ytter- ligare samverkansbehov, även på övergripande nivåer.

Själva räddningsinsatsens genomförande och behov av resurser bör också kontinuerligt följas upp. Om en omfattande räddningsinsats behöver tillföras resurser kräver även det en ökad ledningskapacitet.

Ett ökat ledningsbehov på grund av en omfattande räddnings- insats kan bland annat kräva en utbyggd ledningsorganisation med flera nivåer, funktioner och individer. Staber kan behövas på olika ledningsnivåer.11

Komplexiteten i en räddningsinsats kan också göra att det finns ett stort behov av ledning. Till exempel kan en liten brand i en trans- formatorstation leda till omfattande samhällsstörningar och behov av hantering på flera samhällsnivåer under en längre tid.

6.3Samverkan vid samtidiga uppdrag

De aktörer som den kommunala räddningstjänsten kan behöva sam- verka med är många och varierar med omständigheterna. I det föl- jande behandlas de aktörer som har uppdrag där det mer frekvent finns behov av samverkan med kommunal räddningstjänst eller där samverkan kan vara av särskild betydelse.

6.3.1Polis och sjukvård

De kommunala räddningstjänsternas insatser är vanligen räddnings- insatser enligt LSO. De uppgifter som enligt regelverket ska utföras av kommunal räddningstjänst inom ramen för räddningsinsatsen täcker vanligtvis inte allt det som behöver åtgärdas för att tillgodose det totala hjälpbehovet på en skadeplats. Även andra hjälpåtgärder behöver vidtas och andra aktörer har uppdrag att utföra dessa. Sär- skilt vanligt är det att polis och ambulans agerar på en skadeplats parallellt med den kommunala räddningstjänsten. I det sammanhanget gör Polismyndigheten sin insats utifrån de uppgifter den har enligt främst polislagen (1984:387)12 medan en sjukvårdshuvudman fullgör sitt uppdrag enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

11Svensson m.fl., Taktik, ledning, ledarskap, s. 216–221.

12Polismyndigheten kan även bedriva statlig räddningstjänst, se följande avsnitt.

138

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

Vid samtidiga räddningsinsatser, polisinsatser och sjukvårdsinsat- ser finns det inte regler som anger att en aktör är överordnad någon annan eller närmare regler om hur de bör samordna sina insatser. Var och en har att utföra sina uppgifter. Vid det som huvudsakligen är räddningsinsatser bör polisen och hälso- och sjukvårdspersonal där- med anses bedriva en verksamhet jämsides med räddningsinsatsen men utan rätt för räddningsledaren att utöva befälsrätt över dem.13

För en effektiv hjälpinsats finns det dock behov av gemensam inriktning för de samtidiga insatserna. Normalt är behovet av en av de olika insatserna mer framträdande och en av aktörerna har större juridiska befogenheter samt kompetens att hantera situationen. Det har anförts att det är rimligt att den aktören tar initiativ för att under- lätta samverkan, även om alla aktörer som ser ett behov bör ta initia- tiv.14 Samtidigt har utredningen även mött uppfattningen att det alltid är räddningsledaren som bör ta initiativ till detta.15 Det kan konsta- teras att det saknas en tydlig reglering om vem eller vilka som ska ta initiativ till samverkan.

Samverkan kan delas upp i två olika nivåer. I den första nivån agerar var och en av aktörerna för att underlätta, eller i vart fall inte hindra, någon av de andra aktörerna att fullgöra sitt uppdrag. På en fördjupad nivå används de gemensamma resurserna där de behövs mest, oavsett vems ansvarsområde det är att utföra åtgärden. Det senare kan vara att föredra ur de drabbades perspektiv och det finns alltså behov av att aktörerna på skadeplats samt på högre organisa- toriska nivåer som ledningscentraler och högre ledning agerar för att möta hjälpbehovet sett som en helhet.16

I sammanhanget kan nämnas att kommunen på lokal nivå och länsstyrelserna på regional nivå har ett geografiskt områdesansvar. Det innebär att de ska verka för samordning mellan aktörer inom sitt geografiska område vid kriser enligt regelverket för krisberedskap.17

13Jämför prop. 1973:185 s. 143–145.

14Cedergårdh m.fl., Utformning av ledningsorganisationen, s. 247 och MSB, Gemensamma grun- der för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, 2017, s. 64.

15En sådan uppfattning får visst stöd av tidigare förarbetsuttalanden i prop. 1973:185, s. 143 om räddningsledarens uppgift att bestämma arbetets inriktning i stort och att svara för sam- ordningsuppgifter.

16Erik Cedergårdh och Thomas Winnberg, Proaktiv samverkan vid olyckor, i Nils-Olov Nilsson (red.), Samverkan – för säkerhets skull, MSB, 2011, s. 82–83.

17Händelserna som omfattas definieras på olika sätt även om de förenklat benämns kriser här. Se

2kap. 7 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap respektive bland annat 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

139

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

Regeringen har också ett sådant ansvar på nationell nivå. Vid en kris finns alltså aktörer som har ett samordningsansvar. Även när det finns en samordnande aktör beslutar dock varje aktör själv över sin verk- samhet. Vid olyckor som inte är kriser enligt regelverket för kris- beredskap finns emellertid inte en utsedd samordnande aktör.

6.3.2Andra räddningsinsatser

Ansvaret för räddningsinsatser är uppdelat mellan kommunerna och de statliga myndigheter som ska bedriva räddningstjänst: Sjöfarts- verket, Kustbevakningen, Polismyndigheten och länsstyrelserna. Ansvaret är både funktionsuppdelat och geografiskt uppdelat. Flera räddningsinsatser enligt LSO kan pågå samtidigt och dessa insatser kan påbörjas och avslutas allteftersom.

Kommunerna bedriver räddningsinsatser inom sitt geografiska område. Varje kommunal räddningsinsats ska ledas av endast en räddningsledare. Om en räddningsinsats omfattar flera kommuner ska räddningsledarna från berörda kommuner komma överens om vem som ska leda insatsen. Om de inte gör det ska den eller de läns- styrelser som är berörda bestämma det. Det ska alltså normalt inte förekomma parallella kommunala räddningsinsatser som avser samma händelse.18 Däremot kan samtidiga räddningsinsatser som avser olika händelser konkurrera om samma resurser.

När det gäller statliga räddningsinsatser kan de bedrivas parallellt med varandra eller med en kommunal räddningsinsats. Ett exempel är vid en olycka den 15 mars 2012 när ett norskt militärt transport- flygplan kolliderade med terrängen i bergsområdet vid Kebnekaise varvid flygplanet förstördes och samtliga ombord omkom. Den hän- delsen aktualiserade statlig räddningstjänst i form av såväl flygrädd- ningstjänst som fjällräddningstjänst.19 Dessutom övervägde kommu- nal räddningstjänst att inleda räddningstjänst för att skydda miljön från skador från drivmedel och andra miljöfarliga ämnen. Det be- dömdes slutligen inte vara nödvändigt men om det hade skett hade

18Det är dock en bedömningsfråga vad en räddningsinsats omfattar. Ska till exempel en eller två räddningsinsatser ske om det brinner två bilar i närheten av varandra?

19Som för övrigt enligt Statens haverikommission borde ha bedrivits parallellt snarare än se- kventiellt som skedde i fallet, se Statens haverikommission, Slutrapport RM 2013:02: Olycka den 15 mars 2012 med ett luftfartyg av typ C-130 med anropssignal HAZE 01 ur norska Luft- forsvaret vid Kebnekaise, Norrbottens län., dnr M-04/12, 2013, bilaga 1, s. 42–43.

140

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

den kommunala räddningsinsatsen kunnat ske parallellt med statlig räddningsinsats.

Det finns andra exempel där statlig räddningstjänst och kommu- nal räddningstjänst bedrivs i huvudsak i anslutning till varandra. Ett exempel är när sjöräddningstjänst bedrivs avseende ett nödställt far- tyg som förs i hamn. När fartyget passerat gränsen för kommunalt ansvarsområde i hamnen är det ett kommunalt ansvar.20

Vid samtidiga räddningsinsatser krävs det en god samverkan mellan de statliga myndigheterna och kommunerna för att genomföra rädd- ningsinsatserna effektivt. Det finns en allmän skyldighet för kom- munerna och de statliga myndigheter som utför statlig räddnings- tjänst att samordna verksamheterna samt samarbeta med varandra och med andra som berörs (1 kap. 6 § LSO).

Vid omfattande kommunala räddningsinsatser får länsstyrelserna ta över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten. Länsstyrel- sen ska då även ansvara för att samordning sker med statlig rädd- ningstjänst om sådan pågår (4 kap. 10 § LSO och 4 kap. 33 § förord- ningen (2003:789) om skydd mot olyckor [FSO]).

6.4Räddningsinsatserna kan utvecklas

6.4.1Räddningsinsatserna kan förbättras på olika sätt

Bedömning: Förmågan att utföra en räddningsinsats ska ta sin utgångspunkt i den drabbade situationens behov.

För de vanligaste räddningsinsatserna av begränsad omfattning är det framför allt tiden till dess hjälparbete kan påbörjas som kan effektiviseras, men även metoderna för räddningsinsatserna.

För de medelstora, mer komplicerade eller flera samtidiga räddningsinsatser behöver dessutom många kommuner utveckla sin samverkan med andra kommuner för effektivare räddnings- insatser.

I fråga om de allra största insatserna behöver kommunerna ha förmåga att kunna ta emot externa resurser och förstärka lednings- organisationen.

20En fråga utanför vårt uppdrag är att Statens haverikommission i sin slutrapport (RS 2006:10) rörande grundstötningen av fartyget Kertu vid Landsort den 29 oktober 2014 gett uttryck för uppfattningen att denna gränsdragning utgör ett riskmoment.

141

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

Vid bedömningen av hur kommunen kan förbättra sin förmåga att agera vid en olycka finns anledning att uppehålla sig vid frågan ur vilket perspektiv kommunens förmåga bör mätas. Det som är viktigt är inte i sig hur många brandmän eller brandbilar som kommer till skadeplatsen. Om en räddningsinsats är effektiv bör bedömas ur den drabbades, eller det drabbade sammanhangets, perspektiv. Det som är av betydelse är alltså att hjälpbehovet tillgodoses på sådant sätt att skadorna blir så små som möjligt, både på kort och lång sikt.

Det går att beskriva och mäta samhällets förmåga att vidta åtgär- der vid en olycka på olika sätt. Syftet med räddningsinsatsen är att minimera skadeutfallet genom att både förhindra spridningen och begränsa eller avbryta skadeutvecklingen. Tiden till dess att åtgärder vidtas har stor betydelse för detta. Av en studie angående betydelsen av när räddningstjänstpersonal kommer till skadeplatsen framgår att särskilt tidskänsliga är drunkningstillbud följda av brand i byggnad och trafikolyckor.21 En annan faktor är vilken effekt åtgärderna har när de sätts in. Det är utifrån dessa två aspekter som det nationella målet för räddningsinsatser i 1 kap. 3 § LSO är utformat, räddnings- insatser ska påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt.

Vad gäller effekten av ett räddningsarbete i en specifik situation beror den på vilka resurser som används och hur de används. På ett mer övergripande plan är det framför allt ledningsfunktioner som utifrån behovet av åtgärder och tillgängliga resurser avgör hur resur- serna används. Det finns därför anledning att särskilja ledning från andra resurser vid en analys. De tre dimensionerna tid, resurser samt ledning kan därför användas som ett praktiskt verktyg vid analysen, även om det inte utgör ett komplett teoretiskt ramverk.

De flesta räddningsinsatser avser olyckor där relativt begränsade resurser är tillräckliga. Räddningsresurser med förmåga att hantera en mindre räddningsinsats har alla kommuner i dag. Dessa kräver inte heller någon större ledningsförmåga. För att utveckla effektivi- teten vid dessa händelser är det utredningens bedömningen att skyd- det mot olyckor framför allt kan förbättras genom att minska tiden

21Jaldell, Tidsfaktorns betydelse vid räddningsinsatser: – en uppdatering av en samhällsekonomisk studie, s. 7 och se även i fråga om insatser vid brand om responstidens vikt, Stefan Svensson, Räddningsinsatser vid brand i byggnad, en forskningsöversikt, Lunds universitet, 2017, s. 54 och där angivna referenser.

142

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

till dess att ett hjälparbete påbörjas, men även metodutveckling kan vara ett sätt att nå effektivitet.

Det innebär att det är bra om räddningstjänstpersonalens respons- tid kan minska. Men det finns oftast någon annan än en brandman som snabbare kan inleda ett räddningsarbete. Om det leder till en förkortad tid till dess räddningsarbete påbörjas kan det vara tillräck- ligt eller åtminstone ha en positiv effekt att någon annan än en brandman vidtar åtgärder. Initiativ och åtgärder som stärker förmå- gan att utnyttja samhällets samlade resurser i ett inledningsskede av en räddningsinsats bör därför stimuleras.

För att åstadkomma förmåga att genomföra en räddningsinsats som är mer omfattande krävs fler eller mer kompetenta resurser för att uppnå tillräcklig effekt. Det krävs också att tillräckliga resurser snabbt är på plats för en effektiv insats. Kraven på uthållighet ökar ock- så när insatsen drar ut på tiden.

Förutom att omfattningen av en räddningsinsats kan kräva mer resurser kan den typ av olycka som inträffat kräva särskild materiel och personal med särskild kompetens. Behovet av ledning blir också större. Det kan till exempel handla om att genomföra effektiva rädd- ningsinsatser vid kemikalieolyckor, tågolyckor eller i gruvor.

De minsta kommunala räddningstjänstorganisationerna har i regel inte själva tillräckliga resurser för att utföra en räddningsinsats och samtidigt ha resurser i beredskap för ytterligare olyckor. Även något större organisationer har inte själva tillräckligt med resurser för de medelstora olyckorna eller för att hantera vissa typer av olyckor som kräver särskild kompetens. Det finns oftast inte heller tillräcklig ledningsförmåga i dessa kommuner för annat än att leda en begränsad räddningsinsats. Det behövs i dessa fall samverkan mellan kommu- nerna för att åstadkomma tillräcklig förmåga för en effektiv räddnings- insats. För att utveckla kommunernas förmåga att genomföra den här typen av räddningsinsatser är det vår bedömning att det framför allt är fasta samverkansstrukturer som krävs. I kapitel 7 utvecklar vi vår syn på hur en utveckling mot fler sådana samverkansstrukturer kan åstadkommas.

De mest omfattande och komplicerade räddningsinsatserna kan vara av sådan omfattning att ingen räddningstjänstorganisation inom sin egen organisation har tillräckligt med resurser för att genomföra en effektiv räddningsinsats. För dessa krävs enligt utredningens

143

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

mening att det finns en förmåga att kunna skala upp organisationen samt ta emot och använda resurser från andra håll.

6.4.2Ingen författningsreglering

av dimensioneringen av räddningstjänsten

Bedömning: Kommunernas dimensionering av räddningsresurser och grundförmågan att genomföra räddningsinsatser bör inte regle- ras i författning. Annan form av styrning som inte är bindande för kommunerna kan däremot vara lämpligt på området.

Utredningen har övervägt frågan om kommunernas dimensionering av räddningsresurser och grundförmågan att genomföra räddnings- insatser bör regleras i författning.

En detaljreglering av vilka räddningsresurser kommunerna ska ha ser vi som svårgenomförd om räddningstjänsten i realiteten ska vara ett kommunalt ansvar. Det skulle innebära att kommunerna inte kan anpassa sin verksamhet efter de lokala förhållandena. En sådan detalj- styrning av räddningstjänsten har visserligen förtjänster i fråga om att kunna ge en enhetligare service till alla medborgare. Med en sådan styrningsmodell vore det dock bättre att överväga ett annat huvud- mannaskap för räddningstjänsten.

Ett bättre alternativ vore en reglering med krav på att kommunen ska ha vissa grundförmågor, till exempel förmågan att inom viss tid utföra enklare brandsläckning eller utföra räddning på hög höjd. Kommunen skulle då kunna välja det närmare sättet att upprätthålla den förmågan. Det skulle emellertid enligt vår mening vara mycket svårt att finna en väl avvägd reglering av grundförmågor. En inledande utmaning skulle vara att identifiera vilka dessa överhuvudtaget ska vara. Vidare varierar riskbilden samt de demografiska och geografiska för- hållandena i landet. En sådan reglering blir därför svår att anpassa till olika lokala förhållanden. Den blir ineffektiv. En sådan författnings- styrning riskerar också att kväva lokala initiativ till utveckling av en effektivare räddningstjänst.

Det är enligt vår mening lämpligare, både ur effektivitetshänseende och för att inte inskränka det kommunala självstyret mer än nödvän- digt, att fokusera en reglering på endast ett krav som kan ge kommu- nerna förutsättningar att bedriva räddningstjänst i samverkan med

144

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

andra. Vi utvecklar det i kapitel 7. Därutöver bör kommunen i stället själv ta ansvar för att organisera sig på bästa sätt utifrån lokala för- hållanden samt tydligt redovisa detta i jämförbara handlingsprogram (se avsnitt 4.5 och 6.5).

För den närmare organiseringen på grundnivå är det i stället tvärt- om så att kommunernas möjligheter att organisera sig bör om möjligt göras mer flexibel för att kommunerna ska kunna organisera sig efter de lokala förhållandena. I avsnitt 6.6 utvecklar vi vår syn på det som kanske allra mest styrt dimensioneringen av kommunernas räddnings- resurser: Arbetsmiljöverkets föreskrifter om rök- och kemdykning.

I det här sammanhanget vi vill framhålla att angivna problem med styrning av grundförmågan genom författning inte gäller sådan styr- ning som inte är tvingande mot kommunerna. Tvärtom är det utred- ningens mening att det finns stora fördelar med kunskapsstyrning av MSB. Det kan hjälpa kommunerna att utveckla en effektivare rädd- ningstjänst och gör också skyddet mot olyckor likvärdigare i landet. Samtidigt bevaras möjligheten att organisera verksamheten utifrån de lokala förhållandena utan hinder av bindande föreskrifter. Utredningen menar därför att den formen av styrning bör utvecklas. Den förenklas också av att handlingsprogrammen blir tydligare och likformiga. Sådan styrning kan ske på många olika sätt som framhållande av goda exempel, vägledningar om vilken förmåga som behövs för att effektivt möta olika olyckor samt allmänna råd i anslutning till handlingsprogrammen.

6.4.3Resurssamverkan i det inledande skedet

Bedömning: Initiativ till utökad resurssamverkan i det inledande skedet bör även i fortsättningen komma från kommunerna själva och andra inblandade aktörer.

Vårt förslag om likformiga handlingsprogram underlättar för att utbyte av fungerande samverkansformer ska kunna ske.

I den mån de finns hinder mot utveckling på området bör dessa undanröjas.

Utredningen har i avsnitt 6.1.2 redogjort för några fall av kommuners resurssamverkan i inledningsskedet av en olycka.

Det framstår som att det finns potential för ett effektivare nytt- jande av samhällets samlade resurser, både enskilda och offentliga

145

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

aktörer. Det finns många goda exempel på hur kommunerna och andra aktörer arbetar med att tillvarata varandras resurser och effek- tivisera samhällets hantering av olyckor och andra händelser som till exempel akuta sjukdomstillstånd. Vad gäller sådan samverkan inom området skydd mot olyckor har utvecklingen pågått under en tid men än har sådan resurssamverkan inte fått allmänt genomslag.

Det har under senare år identifierats flera svårigheter med ett nyttjande av resurser i specifika situationer. Beträffande frivilliga i räddningsarbetet finns det ersättningsfrågor om den frivillige skadar någon eller något eller själv lider skada.22 Frågor om sekretess kan uppkomma i alla fall av organiserad samverkan.23 Behörighetskrav för att utföra polisiära uppgifter kan utgöra hinder för en ömsesidig sam- verkan med polisen.24 Finansiering måste också säkras. Vilka svårig- heter som finns och lösningarna på dessa beror i stor utsträckning på den enskilda samverkanssituationen och utredningen har inte iden- tifierat ett tydligt behov av standardisering eller reglering, förutom i ett avseende som utvecklas nedan.

Enligt utredningens mening finns det möjligheter för kommunerna själva och andra aktörer, som MSB, att fortsätta utvecklingen av re- surssamverkan. Kommunerna kan själva enligt vad som är lämpligt med hänsyn till de lokala förhållandena inom ramen för nuvarande reglering utveckla sin resurssamverkan.

Det är viktigt att framväxten av samverkansformer uppmärksam- mas och att inspiration kan hämtas från detta. Det gäller både sam- verkan med andra kommuner och statliga myndigheter men kanske framför allt med enskilda där det enligt utredningens mening finns potential för en effektivare helhetssyn på skyddet för olyckor från hela samhället. Genom att redovisningen av den förebyggande verk- samheten och räddningstjänstverksamheten ska ske i likformiga hand- lingsprogram (se kapitel 4) kan utredningens förslag leda till bättre förutsättningar för att resurssamverkan närmare kan inventeras och utvärderas. Handlingsprogrammen ska nämligen bland annat inne- hålla uppgifter om samverkan med andra kommuner samt med statliga

22Anders Holm, Några ansvarsfrågor avseende aktörer, i synnerhet frivilliga, som deltar i räddnings- insatser, Centrum för forskning inom respons- och räddningssystem rapport nr 16, Linköpings universitet, 2016.

23MSB, Stöd till organisering av kommunal räddningstjänst: – Vidtagna åtgärder samt behov av ytterligare stöd för organisering av deltidsanställda brandmän – Stärkt samverkan och utvecklings- möjligheter mellan blåljusaktörer på lokal nivå, dnr 2013-5435, 2014, s. 28–29.

24MSB, Bättre tillgänglighet till hjälp vid nödlägen: Förslag till utformning och finansiering av försöksverksamhet, dnr 2010-4632, 2011, s. 20.

146

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

myndigheter och enskilda. Det bör kunna stimulera framväxten av mer resurssamverkan.

I ett avseende har utredningen identifierat en rättslig oklarhet som bör undanröjas för att klargöra att ett nyttjande av samhällets samlade resurser kan ske. För förstainsatspersoner som inte är kom- munalt anställda, det kan till exempel vara väktare, har det ifrågasatts om det är förenligt med LSO att anlita dem. Detta eftersom bestäm- melsen i 3 kap. 15 § LSO anger att den personal som ingår i en kom- muns organisation för räddningstjänst ska vara anställd i egen eller annan kommun eller i ett kommunalförbund.25 Vi adresserar detta i kapitel 8.

Hittills är det främst frågan hur andra aktörer kan användas i räddningsarbetet som har berörts. Den andra sidan av myntet är hur räddningstjänstpersonalen kan och bör användas för annan verksam- het än uppgifterna enligt LSO. Det har framförts att det finns ett outnyttjat kapacitetsöverskott i många kommunala räddningstjänster. Detta eftersom heltidsanställda brandmän som upprätthåller bered- skap inte fullt ut används för arbetsuppgifter som fyller deras arbets- tid. Utredningen anser att det är angeläget att det allmännas resurser används så effektivt som möjligt. Ett sätt att använda dessa resurser mer effektivt är att i större utsträckning nyttja dem i den brandföre- byggande verksamheten. Ett annat sätt kan vara att bredda räddnings- tjänstorganisationens uppdrag till att inkludera andra uppgifter än endast brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst. Ett bra exempel på detta som också fått stort genomslag är räddningstjänst- organisationer som genomför IVPA-uppdrag. Andra kommuner har en än mer tydlig bredd i sitt uppdrag. Närmare vilka uppgifter kom- munerna vill fördela på den organisation som bedriver räddnings- tjänst bör dock kommunerna bestämma. Detsamma gäller i än högre grad kommunernas arbetsledning och fördelning av arbetsuppgifter till sin anställda. I den här delen finns det inte anledning att införa en reglering.

25Anna Wettergård, Kritik mot att väktare släcker bränder, artikel i Vi i Sollentuna.se, publicerad 2016-12-17, från www.stockholmdirekt.se, hämtad 2017-11-13.

147

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

6.4.4Resurser och ledning vid omfattande räddningsinsatser

Bedömning: Kommunerna behöver ha förmåga att ta emot och effektivt använda externa resurser vid omfattande räddningsinsat- ser. Kommunerna behöver också ha förmåga att möta ett utökat ledningsbehov. Detta kräver planering och förberedelse. För att de externa resurserna ska användas effektivt är det en fördel med en enhetligare organisation vid räddningsinsatser.

Vid omfattande och komplicerade räddningsinsatser är givetvis den kommunala räddningstjänstorganisationens egna resurser viktiga. Det är dock få räddningstjänstorganisationer som i sin egen organi- sation kommer att ha alla de resurser som behövs vid de riktigt om- fattande räddningsinsatserna. Vid de allra största räddningsinsatserna kommer ingen att ha det på egen hand. Det krävs då att resurser även tillförs från annat håll. Att det finns många resurser som kan tillföras visar inte minst erfarenheterna från branden i Västmanland år 2014,26 där det bland annat tillfördes resurser genom andra kommunala rädd- ningstjänstorganisationer, Försvarsmakten och andra myndigheter, företag, frivilliga och från internationellt håll.

Behovet av ledning av räddningstjänstverksamheten och räddnings- insatsen ökar också i en sådan situation. Systemet för ledning måste utökas och anpassas till situationen. Förutom sådana resurser som direkt kan användas i räddningsarbetet behöver räddningstjänstorga- nisationen ledningsresurser. Det innebär att externa personer med rätt kompetens behöver tillföras ledningsorganisationen. Dessutom behövs materiel för att upprätta ledningsplatser.

För att räddningsinsatsen ska bli effektiv krävs ett väl fungerande mottagande av externa resurser och användande av resurserna för räddningsinsatsen. Det kräver att kommunen planerat och förberett för en sådan situation. Frågor om vilka resurser som kan förväntas och hur de ska införlivas i en organisation för en omfattande rädd- ningsinsats behöver bearbetas. Det krävs också att kommunen har planerat och förberett sig för hur ledningen kan anpassas och utökas för att möta det ökade ledningsbehovet.

En annan faktor för att de tillkommande resurserna ska kunna användas på ett effektivt sätt är att de känner igen sig i organiseringen.

26Under höjd beredskap och många samtida händelser kan situationen i och för sig vara en annan när det råder konkurrens om resurserna.

148

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

Det gäller särskilt resurser från andra kommunala räddningstjänst- organisationer och ledningsresurser som ska agera inom ett nytt led- ningssystem. Om andra aktörer som tillför resurser till räddnings- insatser, som till exempel Försvarsmakten och frivilligorganisationer, kan orientera sig i organisationen för räddningsinsatsen ökar det effektiviteten.

6.4.5Samverkan med aktörer som har samtidiga uppdrag

Bedömning: Det behövs en effektivare samverkan mellan kom- munal räddningstjänst och andra hjälpaktörer när de samtidigt vid en händelse ska utföra insatser utifrån respektive ansvars- område. Det finns behov av en översyn rörande hur aktörssam- verkan ska regleras i dessa fall, men det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå regler för andra aktörer än kommunal rädd- ningstjänst. Samverkan med andra hjälpaktörer kan däremot under- lättas genom att kommunala räddningstjänstorganisationer blir mer enhetliga.

När flera aktörer agerar på samma plats med samtidiga uppdrag be- höver aktörer samverka för att underlätta för varandra och för att uppnå en effektiv hjälpinsats sedd som en helhet.27 Samverkan bör också vara etablerad i vardagen. 28

Utifrån perspektivet skyddet mot olyckor vore det önskvärt med en gemensam reglering för samverkan mellan olika aktörer som polis, sjukvård samt statlig och kommunal räddningstjänst. I ett vidare per- spektiv skulle en sådan reglering även kunna inkludera fler aktörer som agerar vid samhällsstörningar. En reglering skulle bland annat kunna behandla hur samverkan ska initieras och inom vilka ramar olika aktörer får vidta åtgärder för att samverkan ska komma till stånd. Ett problem med dagens reglering omkring samverkan är att det inte tydligt anges hur och vem som ska ta initiativ till samverkan. Det finns en risk för att samverkan fördröjs eller inte blir så effektiv som den annars kunde vara. Vidare vore det för samhällets totala hjälp- insats önskvärt att aktörerna i större utsträckning kunde tillämpa en

27Jfr MSB, Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, s. 35–37.

28Jfr a.a., s. 82.

149

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

helhetssyn och vara mindre bundna av sitt eget uppdrag. Även Skogs- brandutredningen har i sin utvärdering av skogsbranden i Västman- land 2014 påpekat att det saknas en nationell och gemensam lednings- modell.29 MSB har tillsammans med många andra aktörer påbörjat ett arbete med gemensamma riktlinjer genom att ge ut ”Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar”. Det är önskvärt att en utveckling mot gemensamma riktlinjer fortsätter men det kan också finnas behov av förändrad reglering. Det ligger emeller- tid inte inom vårt uppdrag att lämna förslag till regleringar som berör andra aktörer än kommunal räddningstjänst.

Inom vårt uppdrag har vi möjlighet att lämna förslag till åtgärder för att underlätta de kommunala räddningstjänstorganisationernas samverkan med andra aktörer. Ett mer enhetlig uppträdande från de olika kommunala räddningstjänstorganisationerna vid räddnings- insatser skulle underlätta samverkan. Samverkan skulle underlättas av att övriga aktörer vet vad de har att förvänta sig av en kommunal räddningstjänstorganisation och har kännedom om vilka funktioner som ansvarar för de kommunala räddningstjänsternas samverkan på olika nivåer.

6.5Kommunerna ska redovisa sin förmåga i räddningstjänstverksamheten

Förslag: I handlingsprogrammet för räddningstjänst ska det mer tydligt än i dag anges vilken förmåga kommunen, själv eller i samverkan med andra, har för att möta de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Kom- munen ska för varje typ av sådan olycka redogöra för vilken för- måga kommunen har att genomföra räddningsinsats.

Kommunen ska också redogöra för förmågan att utföra flera sam- tidiga räddningsinsatser och leda räddningstjänsten i kommunen.

Kommunen ska även ange förmågan att genomföra omfattande räddningsinsatser.

29Skogsbrandutredningens (Fö 2014:02) slutredovisning, s. 145.

150

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

Vi har i kapitel 4 nämnt att vi ska återkomma till frågan om innehållet

ihandlingsprogrammet för räddningstjänstverksamheten. Mot bak- grund av vad vi anfört i det här kapitlet gör vi följande bedömning.

Räddningstjänstverksamheten ska bedrivas med räddningsinsat- ser mot specifika händelser. Det innebär att ramarna för verksam- heten är snäva. Det behövs också viss enhetlighet i utförande av verk- samheten. För räddningstjänstverksamheten är det vår mening att det inte är lämpligt att endast ange och följa upp övergripande mål.

Det som enligt utredningens mening i stället är viktigt är vilka olyckor som verksamheten ska vara beredd att ingripa mot och vilken förmåga som finns för att utföra insatser. Bedömningen av vilken förmåga som kommunerna bestämmer sig för att ha beror på vilka detaljerade mål kommunerna sätter upp. Det finns emellertid inte enligt vår mening anledning att närmare redovisa dessa detaljerade mål utan de kan i stället uttryckas som en del i redovisning av vilken förmåga kommunen har.

Styrdokumentet bör därför innehålla kommunens övergripande mål med verksamheten men riskanalysen och beskrivningen av för- måga måste utvecklas.

Den förmåga kommunerna har måste beskrivas på ett strukturerat sätt för att underlätta jämförelser med andra kommuner. Ett struktu- rerat sätt att redovisa förmågor kopplat till riskerna skapar också ett underlag för staten att bedöma hur förstärkningsresurser bör utformas.

Kommunernas räddningsinsatser kan avse flera olika typer av olyckor. Det är ofta fråga om bränder av olika slag eller trafikolyckor men beredskapen måste också finnas i hela landet för andra olyckor som finns i den lokala riskbilden men som är ovanligare. Det kan till exempel vara kemikalieolyckor, ras och skred eller drunknings- olyckor. Förutom att det finns olika typer av olyckor så kan det krävas olika stora räddningsinsatser beroende på olyckans karaktär.

Ofta behövs endast en mindre räddningsresurs för att uppnå till- räcklig förmåga men ibland krävs fler räddningsresurser. För att ha förmågan att utföra en räddningsinsats på ett effektivt sätt krävs också rätt resurser. Förutom utrustning och personal med specifik förmåga att hantera en viss typ av olycka, till exempel släcka en brand, krävs annan kompetens. Inte minst krävs samverkan med andra och för- måga till ledning av räddningsinsatsen.

151

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

En annan viktig faktor vid större, mer komplicerade, långvariga eller flera samtidigt pågående räddningsinsatser är att det finns led- ningsförmåga att hantera hela räddningstjänstverksamheten i orga- nisationen. En sådan ledningsnivå, som benämns systemledning, är enligt utredningens mening nödvändig för att säkerställa kontinuerlig resursförsörjning och vid resursbrist säkerställa att tillgängliga resur- ser prioriteras på ett sätt som ger bäst effekt för helheten. Dessutom finns det behov av att beredskap upprätthålls för andra olyckor sam- tidigt som en räddningsinsats pågår. En övergripande ledningsnivå be- hövs också för att följa upp räddningsinsatsens utförande och analysera andra aspekter som till exempel behovet av samverkan med andra aktörer. Det kan vara svårt för en räddningsledare att själv i en situa- tion där denne är minutoperativ hinna se helheten och de långsiktiga behoven.

Det är rimligen svårare för de mindre kommunala räddningstjänst- organisationerna att inom egen organisation hantera flera parallella eller stora omfattande insatser, upprätthålla olika typer av specialist- förmågor samt bemanna flera ledningsnivåer samtidigt. För ett lik- värdigt skydd mot olyckor i hela landet är det emellertid ett krav att alla har en grundläggande tillgång till resurser som kan ge förmåga till räddningstjänst mot alla olyckor som den lokala riskbilden kan med- föra. De lokala förhållandena kan vara sådana att förmågan blir lägre i glest befolkade delar av landet på grund av längre framkörningstid. Det är dock utredningens mening att ett likvärdigt skydd kräver att även specialiserade resurser kan sättas in och att kommunerna har en beredskap för detta, i vart fall genom samverkan med andra kommuner.

Ett steg för att åstadkomma ett tillfredställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet är att kommuner tydligt och jämför- bart redogör för sin förmåga att bedriva räddningstjänstverksamhet. Det bör medföra att kommunerna själva i jämförelse med andra kommuner med liknande förutsättningar ser förbättringsområden och i vart fall att den statliga tillsynsmyndigheten kan göra kommu- nerna uppmärksamma på bristande förmåga i någon del.

Enligt utredningens mening bör kommunerna därför för varje lokalt förekommande typ av olycksrisk redogöra för vilken förmåga kommunen har att genomföra räddningsinsatser. Därutöver bör kommunerna redovisa förmågan att utföra flera räddningsinsatser på samma gång samt förmågan till ledningen. Vi kommer i kapitel 7 att

152

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

föreslå ett krav på övergripande ledning, hur det uppfylls blir en del av redovisning i handlingsprogrammet.

Närmare hur kommunerna skaffar och dimensionerar förmågor att genomföra räddningsinsatser och leda räddningstjänstverksam- heten är i första hand en fråga för kommunen. Frågor om till exem- pel numerär i en räddningsstyrka, om det är fråga om heltidsanställd personal eller deltidsbrandmän samt närmare vilken materiel som ska användas är sådana typiska frågor som kommunen själv har att avgöra.

En kommun bör kunna ha förmåga i räddningstjänstverksam- heten antingen i den egna organisationen eller genom formell sam- verkan med andra kommuner. Det är till exempel rimligt att vissa särskilda resurser som utrustning och utbildad personal för att fullt ut hantera en kemikalieolycka endast finns gemensamt i vissa rädd- ningsresurser som kan vara gemensamma för flera kommuner.

Vidare är en viktig faktor för att utveckla förmågan att hantera omfattande räddningsinsatser att kommunerna måste ha planerat och förberett sig för hur organisationen kan utformas vid omfattande räddningsinsatser.

Det finns redan i dag enligt 3 kap. 6 § FSO krav på att kommu- nerna ska upprätta planer för räddningsinsatser vad gäller bland annat vissa verksamheter som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen). Särskilda krav på planering för alla andra möjliga typer av omfattande och komplexa händelser bör dock inte införas. Vilken typ av olycka som kan komma att ske är osäkert och kan i vissa fall inte ens förutses. Detaljplanering för samtliga osannolika händelser som i och för sig är teoretiskt möjliga vore alltför betungande för kommunerna.

Kommunerna bör däremot ha en generell planering för hur de kan anpassa och bygga ut sin organisation för att klara en omfattande räddningsinsats med förmåga att också leda andra samtidiga rädd- ningsinsatser. Kommunerna behöver förbereda hur systemet för led- ning ska byggas ut, vilka resurser som kan påräknas och hur externa resurser ska tas emot och infogas i organisationen för att genomföra räddningsinsatser. Det bör ingå i kommunens redovisning av sin för- måga.

När det gäller den närmare strukturen på handlingsprogrammet så har vi tidigare i kapitel 4 anfört att MSB bör bemyndigas att med- dela föreskrifter om detta.

153

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

6.6Krav på rökdykning ska utredas

Förslag: Regeringen bör ge Arbetsmiljöverket i uppdrag att ut- reda vilka krav som bör ställas vid rök- och kemdykning i arbets- miljöhänseende. Uppdraget bör genomföras i samverkan med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Sveriges Kommuner och Landsting samt med hörande av berörda arbets- tagarorganisationer.

Det som kanske allra mest styrt dimensionering av kommunal rädd- ningstjänst är föreskrifter om rök- och kemdykning som utfärdas av Arbetsmiljöverket.

Rökdykning är när brandmän tränger in i tät brandrök för att rädda liv, bekämpa brand eller liknande klädda i brandskyddsdräkt och med andningsapparat. Kemdykning är en motsvarande arbets- uppgift som utförs med kemskyddsdräkt och andningsapparat när det finns luftföroreningar eller råder syrebrist. Det är arbetsuppgif- ter som kan vara förenade med stora risker. Arbetsmiljöverket har anfört att det är den mest riskfyllda arbetsuppgift som är tillåten i Sverige.30 Arbetsmiljöverket reglerar förfarandet vid rök- och kem- dykning i Arbetsmiljöverkets föreskrifter om rök- och kemdykning (AFS 2007:7) till vilka verket även har lämnat allmänna råd. I fråga om dimensionering anges i 7 § att bemanningen vid rökdykning ska bestå minst av en arbetsledare, en rökdykarledare samt två rök- dykare. Därtill kommer enligt 12 § att vid brand eller risk för brand ska rök- och kemdykare för sitt skydd ha säker tillgång till släck- vatten. I de allmänna råden till den paragrafen anges att det normalt behövs en särskild person som står i förbindelse med rökdykarled- ningen för att säkerställa detta.31 Motsvarande gäller vid kemdykning men det finns en möjlighet att ha endast en kemdykare även om det normalt ska vara två. Sammantaget innebär detta att det vanligen krävs ett befäl och fyra brandmän (en bemanning ofta benämnd 1+4) för att ha förmåga till rökdykning.

Föreskrifterna hindrar effektiva räddningsinsatser i två avseenden. För det första kan en annan bemanning än den som följer av före- skrifterna vara mer effektiv när det gäller andra arbetsuppgifter än den

30Se de allmänna råden till 5 § i Arbetsmiljöverkets föreskrifter om rök- och kemdykning samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna (AFS 2007:7).

31Det anges i de allmänna råden att tekniska lösningar eventuellt kan ersätta en fysisk person.

154

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

förhållandevis sällan förekommande rökdykningen. Föreskrifterna har kommit att bli styrande av utformningen av organisationen för att den räddningsstyrka som har beredskap ska kunna utföra rök- och kemdykning. Det cementerar en form av organisering och utgör ett hinder för kommunerna att organisera sin räddningstjänst på ett flexi- belt och effektivt sätt. Arbetsmiljöverkets föreskrifter ger alltså nega- tiva bieffekter på hela organiseringen av räddningstjänsten, trots att dessa endast är tillämplig på en arbetsuppgift.

För det andra hindrar föreskrifterna en effektiv räddningsinsats utifrån den drabbades behov när rökdykning med små risker skulle kunna ske med en mindre bemanning. I de fall räddningstjänster valt att ha en organisation där inte fem personer anländer till olyckplat- sen samtidigt kan de som först anländer inte utföra rökdykning. Det kan vara organisationer där brandmän eller mindre räddningsstyrkor sammanstrålar på olyckplatsen i stället för att åka dit tillsammans. Det finns också på vissa håll i landet inte rekryteringsunderlag för en bemanning om fem personer dygnet runt. Om det till exempel finns tre brandmän på plats i något fall får de inte gå in i tät brandrök för att rädda liv ens när riskerna i den konkreta situationen är minimala för dem.

Arbetsmiljöverkets föreskrifter är avsedda att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet rök- och kemdykning, vilket är ett ändamål som måste säkerställas. Det är givetvis så att brandmännens säkerhet är mycket viktig. De detaljföreskrifter som de aktuella föreskrifterna utgör är emellertid enligt vår mening inte nödvändigtvis det bästa sättet att göra detta.

Om vi fokuserar på rökdykning kan det uppstå många olika situationer där riskbilden kan variera högst betänkligt. Vid en mindre brand i en lägenhet i ett flerfamiljshus kan ett inträngande i tät brand- rök endast i trapphuset, som utgör en egen brandcell, vara förenat med mycket små risker för utrustade och utbildade brandmän. Å andra sidan kan det vid ett mer komplext scenario i en galleria där det finns en väl utvecklad brand och det är fråga om långa inträngningsvägar finnas stora risker. Det som enligt utredningens mening framför allt behövs för att säkerställa arbetsmiljön är en anpassning till de faktiska riskerna i den individuella situationen. Det ger föreskrifterna visser- ligen uttryck för med krav på en riskbedömning av hela situationen (4 och 5 §§). Med den detaljreglering som också finns i föreskrifterna

155

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

finns ändå risken att riskbedömningen blir rutinartad med ett standar- diserat utfall. Det kan leda till att rökdykning utförs enligt detaljföre- skrifterna fast riskerna i den faktiska situationen egentligen ställer större krav på till exempel organisation, utbildning och utrustning. Det är alltså inte nödvändigtvis bra för brandmännens säkerhet att ha dimensionerade krav i en föreskrift på området.

Oavsett hur rökdykning görs är det en farlig arbetsuppgift. Det bör i sammanhanget särskilt framhållas att det är av vikt att kommunala räddningstjänster fortsätter att utveckla arbetsmetoder och teknik för att i så stor utsträckning som möjligt undvika att utföra rökdykning.

Det finns förlagor till nuvarande föreskrifter som har haft liknande dimensionerande krav sedan 1980-talet,32 dessutom bygger dessa delvis på råd som getts ut under 1950-talet.33 Mycket har förändrats sedan dess. Samhället ser annorlunda ut, ny teknik och arbetsmetoder har utvecklats, byggnader varierar mer i sina byggnadstekniska egenska- per och räddningstjänsterna eftersträvar en mer flexibel organisering för att möta nya krav.

Visserligen har Arbetsmiljöverket vid uppdaterande av de nu gäl- lande föreskrifterna bedömt behovet av dessa. Utredningen menar dock att det finns behov av en mer grundlig och förutsättningslös utredning av hur en framtida reglering bör utformas för att säkerställa brandmännens arbetsmiljö utan att mer än nödvändigt inskränka ut- rymmet för kommunerna att genomföra effektiva räddningsinsatser.

Vi föreslår att Arbetsmiljöverket bör få i uppdrag att utreda vilken reglering som behövs vid rök- och kemdykning. Det bör ske i samverkan med MSB och SKL samt med hörande av arbetstagar- organisationer.

32Arbetarskyddsstyrelsens kungörelse med föreskrifter om rökdykning (AFS 1986:6).

33Statens brandinspektions cirkulär med anvisningar angående användande av trycklufts- apparater för rökdykning (1958:25).

156

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

6.7Kommunernas ledningssystem och

märkning av utrustning ska författningsregleras

Förslag: Frågor avseende kommunernas ledningssystem samt märkning av personalens arbetskläder, fordon och annan utrust- ning bör regleras i författning. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska kunna meddela föreskrifter i bägge dessa avse- enden.

För att kommunala räddningstjänster och andra aktörer som sam- verkar med kommunal räddningstjänst ska känna igen sig och effek- tivt kunna samverka med andra kommunala räddningstjänstorgani- sationer behövs det gemensamma utgångpunkter för organisation och ledning på framför allt skadeplats, men även på högre lednings- nivåer. Det är inte minst viktigt när externa ledningsresurser ska till- föras ledningssystemet. Internationellt finns det flera exempel på ge- mensam doktrin eller vägledningar med sådana nationella riktlinjer, till exempel i Storbritannien och Norge.34

Ett gemensamt system för ledning bör för det första innehålla olika grundläggande principer om till exempel hur arbetet ska bedri- vas och förhållningssätt. MSB har publicerat ”Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar” som utarbetats med ett 70-tal aktörer vilket ger grundläggande vägledning om utgångs- punkter vid aktörsgemensam hantering av samhällsstörningar. Även publikationer som böckerna ”Taktik, ledning, ledarskap” och ”Led- ning av räddningsinsatser i det komplexa samhället” som MSB och dess föregångare SRV har publicerat kan göra att kommunerna agerar utifrån gemensamma utgångspunkter. MSB har också i myndighetens allmänna råd om ledning av insatser i kommunal räddningstjänst (MSBFS 2012:5) gett några utgångspunkter för hur räddningstjänst- verksamheten och räddningsinsatser bör ledas. En fortsatt utveck- ling där riktlinjer för hela ledningssystemet tydliggörs är önskvärt.

34Se särskilt Storbritanniens system för ledning Incident command system (ICS) i HMGovern- ment, Fire and Rescue Manual, Volume 2, Fire Service Operations, Incident command, tredje upp- lagan, The Stationary Office, 2008, men också Norges vägledning i Direktoratet for samfunns- sikkerhet og beredskap, Veileder om enhetlig ledelsessystem (ELS): ved håndtering av hendelser innen brann, redning og akutt forurensning, 2011.

157

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

Kommunernas räddningstjänstorganisationer uppvisar trots ut- vecklingen betydande olikheter i de konkreta detaljerna. Enligt utred- ningens mening är det väsentligt för att personal inom kommunal räddningstjänst ska känna igen sig i varandras organisationer och för att andra aktörer ska känna igen sig att det finns en närmare reglering för sådana frågor.

Det syftet skulle främjas med detaljföreskrifter om hur den kom- munala räddningstjänstverksamheten i dess helhet ska organiseras. En av utgångspunkterna för LSO är dock att kommunerna själva ska kunna anpassa sin räddningstjänstverksamhet till lokala förhållan- den. Det är inte förenligt med en detaljerad nationell reglering om till exempel vilken bemanning en räddningsresurs ska ha.

Det som närmare bör regleras är därför grunderna för lednings- systemet vid räddningsinsatser. Regleringen bör beskriva förmågor och principer för hur en ledningsorganisation ska utformas och byg- gas ut samt namnge funktioner och befattningar. Det handlar också om vilka rollförväntningar man kan ha på ledningspersonal då man hjälper varandra. Den faktiska ledningsorganisationen vid olika rädd- ningsinsatser varierar beroende på bland annat räddningsinsatsens behov av ledningsnivåer och stödfunktioner. Sådana grunder för led- ningssystemet kan bestämmas utan att påverka kommunernas möj- ligheter att organisera sin räddningstjänstverksamhet på ett alltför ingripande sätt. En enhetlig utmärkning behövs också för att det ska gå snabbt för olika aktörer att orientera sig och kontakta rätt funk- tioner.

Enligt utredningens mening behövs det därför en nationell sam- ordning av ledningssystemen samt de yttre kännetecknen på perso- nalens arbetskläder och på utrustning.

För att alla räddningstjänstorganisationer ska samordnas behöver detta regleras i författning. Med tanke på innehållet i författningen bör den lämpligen meddelas av den centrala förvaltningsmyndig- heten, det vill säga MSB.

Det bör därför införas en regel i LSO om att kommunerna ska ha ett ledningssystem. MSB bör av regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om ledningssystemet. I ett sådan bemyndigande ryms emellertid inte märkning av arbetskläder och utrustning. Det bör särskilt anges i bemyndigandet.

158

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

6.8Räddningschefens och räddningsledarens roller och befogenheter förtydligas

Förslag: Regleringen av räddningschefens och räddningsledarens uppgifter och befogenheter behöver förtydligas och befogen- heterna vid kommunala räddningsinsatser bör fördelas på rädd- ningstjänstbefäl inom ett flexiblare system än i dag.

Regleringen att räddningschefen är räddningsledare ska utgå för att tydliggöra ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan rädd- ningschefen och räddningsledare. Räddningschefen ska dock även i fortsättningen utse räddningsledare och kan därmed vid behov utse sig själv till räddningsledare.

Fördelningen av befogenheter kan åstadkommas genom att ett nytt begrepp införs i lagen: räddningsledningen. Befogenheterna ska tillkomma räddningsledningen. Det ska vara räddningschefen som beslutar för räddningsledningen men befogenheterna ska kunna delegeras och vidaredelegeras till personer som är behöriga att vara räddningsledare. Införandet av begreppet är lagtekniskt fördelaktigt och ger tillämparen av lagen en förståelse för att be- fogenheterna kan tillkomma flera personer som utövar ledning.

Det ska också regleras att det är räddningsledningen som ska besluta att inleda en räddningsinsats.

6.8.1Regleringen behöver utvecklas och förtydligas

Det är, som regeringen anfört i direktiven till utredningen, viktigt med en tydlig ledningsorganisation för räddningstjänstverksamheten och för räddningsinsatser. En utgångspunkt för en reglering är enligt direktiven att det alltjämt bör finnas en person som har det över- gripande ansvaret för räddningstjänstverksamheten, räddningschefen, samt en utpekad person som har ansvaret för varje räddningsinsats, räddningsledaren. Utredningen har utgått från det.

Enligt gällande reglering är det räddningschefen som är rädd- ningsledare i kommunal räddningstjänst. Räddningschefen kan utse en annan person att vara räddningsledare, men behåller ändå det övergripande ansvaret för verksamheten. Befogenheterna vid kom- munala räddningsinsatser enligt LSO tillkommer räddningsledaren. Enligt förarbetena till LSO kan räddningschefen lämna instruktioner

159

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

och begränsningar i befogenheter till den utsedde räddningsledaren. Räddningsledaren ska då följa dessa och om det inte sker kan rädd- ningschefen återkalla uppdraget.35

Räddningschefens direktivrätt över räddningsledaren är central för en effektiv ledningsorganisation. Denna direktivrätt framgår emellertid inte tillräckligt tydligt av lagtexten för att omfattningen av den ska vara klar för de som tillämpar lagen. Även vid våra möten med räddningschefer har vi noterat att det ibland funnits en oklar bild av regleringen. I många räddningstjänstorganisationer har rädd- ningsledaren har haft en stark och självständig ställning. Det är inte förvånande med tanke på att lagtexten framhåller räddningsledarens befogenheter och att denne leder räddningsinsatsen. Räddnings- chefens inflytande över denne framgår bara indirekt av lagtexten och genom förtydligande i förarbetena till LSO. I tidigare förarbeten är det också räddningsledarens rätt och befogenheter som framhållits efter att denne blivit utsedd.36

Vidare är befogenheter att fatta beslut som, enligt den lednings- modell som vi tidigare redogjort för, borde tillkomma olika lednings- nivåer knutna till en och samma person, räddningsledaren.37 Det finns behov av att befogenheterna finns på rätt nivå. Det är till exempel lämpligt att befogenheten i 6 kap. 7 § LSO att begära att en statlig myndighet eller en kommun med personal och egendom ska delta i en räddningsinsats görs av den som är ansvarig för resursförsörjning av insatser, det vill säga räddningschefen. Mindre ingrepp i annans rätt däremot är en typisk befogenhet som bör utövas av räddnings- ledaren på skadeplats.

Det finns en otydlighet i regleringen i fråga om räddningschefen kan utöva någon befogenhet parallellt med en räddningsledare som utsett av räddningschefen. I förarbetena till LSO anges att befogen- heterna inte bör fördelas på fler personer för att det inte skulle finnas någon osäkerhet om vem som ska fatta besluten.38 Samtidigt kan rädd- ningschefen som tidigare nämnts begränsa räddningsledarens befogen- heter vilket, tillsammans med att räddningschefen som huvudregel är räddningsledare, kan leda till slutsatsen att dessa finns kvar hos rädd- ningschefen.

35Prop. 2002/03:119, s. 78–79.

36Se prop. 1985/86:170 framför allt s. 43–45 och 53.

37Jämför Cedergårdh m.fl., Grunder för ledning: Generella principer för ledning av kommunala räddningsinsatser, s. 61–62.

38Prop. 2002/03:119 s. 78.

160

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

Vidare finns det i ledningsorganisationerna behov av att befogen- heterna enligt LSO kan fördelas på fler nivåer av ledning än bara räddningschef och räddningsledare. Det finns ofta en räddningschef i beredskap och andra befattningshavare som utövar ledning på en högre nivå än räddningsledaren. Det kan även finnas behov av att delegera befogenheter till befäl under räddningsledaren i en organi- sation där räddningsledaren i mer eller mindre utsträckning befinner sig på distans. Även när räddningsledaren befinner sig på eller i när- heten av skadeplatsen kan sådant behov uppstå. MSB har efter skogs- branden i Västmanland påpekat att det vid en stor räddningsinsats som sträcker sig över ett större område kan upplevas opraktiskt att räddningsledaren själv måste fatta beslut om till exempel mindre in- grepp i annans rätt.39

Slutligen kan nämnas att enligt lagtexten finns det en befogenhet som exklusivt tillkommer räddningschefen och det är att utse vem som ska vara räddningsledare. Normalt regleras det av skriftliga rutiner, men dessa rutiner kan behöva frångås. Räddningschefen kan inte ständigt vara i operativ tjänst och i praktiken utövas dennes mandat i dag ofta av en annan person, en räddningschef i beredskap, samt delvis även av andra befattningshavare. Det bör finnas stöd i lag för att räddningschefen ska kunna lämna över uppgiften att utse rädd- ningsledare till en annan befattningshavare.

Vi är därför av uppfattningen att regleringen behöver förtydligas och befogenheterna vid kommunala räddningsinsatser bör fördelas på räddningstjänstbefäl med ett flexiblare system.

6.8.2Tydligare roller och delegation av befogenheter

Rollerna som räddningschef och räddningsledare bör vara desamma som tidigare men förtydligas och befogenheterna bör fördelas annor- lunda.

Räddningschefen ska alltså även i fortsättningen ha ett helhets- ansvar för räddningstjänstverksamheten. Det innebär att räddnings- chefen bör ha ansvar för att definiera inom vilka ramar som rädd- ningstjänstorganisationen ska verka. Vidare har räddningschefen ansvaret för att räddningsinsatserna har önskad effekt. Räddnings- chefen ska utse räddningsledare, kunna styra avsikter och mål med

39MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 49.

161

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

räddningsinsatser samt följa upp så att målen uppnås. Dessutom bör han eller hon besluta om resurstilldelning och prioritering av resur- ser mellan olika räddningsinsatser.

Ansvaret som räddningsledare bör innefatta att leda enskilda räddningsinsatser och fatta de beslut som har anknytning till denna. Det är en delmängd av räddningschefens helhetsansvar. Räddnings- chefen ska fortfarande ha ansvar för att räddningsinsatserna når målen med insatserna. Det kan finnas olika lösningar för vilken be- fattningshavare i räddningstjänstorganisationen som bör vara rädd- ningsledare. Ofta kan det vara lämpligt att räddningsledaren är högsta befäl på skadeplatsen. Det kan också finnas anledning för räddnings- ledaren att leda på distans från till exempel en ledningscentral. Det bör ankomma på räddningschefen att utse vem i organisationen som ska vara räddningsledare.

För att tydliggöra skillnaderna mellan räddningschefen och rädd- ningsledaren bör rollerna regleras var för sig. Det bör ske genom att bestämmelsen att räddningschefen är räddningsledare i 3 kap. 16 § LSO tas bort och att det endast anges att räddningschefen utser rädd- ningsledare. Det hindrar dock inte att räddningschefen utser sig själv till räddningsledare.

Det har inte framkommit anledning att ändra omfattningen av de befogenheter som LSO ger befattningshavare vid kommunala rädd- ningsinsatser.

Vem som rent faktiskt bör utöva dessa befogenheterna kan va- riera mycket beroende på organisation och inte minst kompetensen hos en enskild räddningsledare. Det är till exempel stor skillnad på en erfaren insatschef som är utbildad brandingenjör och en nybliven styrkeledare som är deltidsbefäl. Det finns också som vi ovan anfört behov av att flera nivåer kan utöva befogenheterna.

Det är räddningschefen som har det övergripande ansvaret för den operativa räddningstjänstverksamheten och det är naturligt att den personen bör bestämma hur befogenheterna bör fördelas i organisa- tionen. Det kan åstadkommas genom att alla befogenheter bör till- komma räddningschefen och kan delegeras till andra.

En möjlighet att delegera befogenheter kan visserligen innebära att det inte blir lika tydligt för alla inom och utom räddningstjänst- organisationen vem som har olika befogenheter samt vem som leder räddningsinsatser.40 Det kan samtidigt anmärkas att en delegering av

40Jfr prop. 2002/03:119 s. 78.

162

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

befogenheter i principiellt hänseende inte skiljer sig från den nuva- rande regleringen att räddningschefen mer eller mindre delegerar sitt räddningsledarskap när han eller hon utser räddningsledare.

Det bör också påpekas att i räddningschefens ansvar att ordna räddningstjänstverksamhet på ett ändamålsenligt sätt ingår också att tillse att rutinerna för både delegering och hur räddningsledare utses är tydliga.

Utredningen bedömer sammantaget att det bör införas en möjlig- het att delegera befogenheter enligt LSO till olika befattningshavare för att möjliggöra en flexibel ledningsorganisation.

Befogenheterna måste också kunna vidaredelegeras. Till exempel finns det behov av att en person som tjänstgör i räddningschefens ställe behöver ha i princip samma möjligheter att agera som rädd- ningschefen själv när räddningschefen inte är i tjänst. Ett annat fall är att en räddningsledare vid en större insats kan behöva delegera del av sin befogenhet till ett underordnat befäl.

Den som delegerar en befogenhet måste givetvis förvissa sig om att delegaten kan anförtros den befogenhet som delegeras. För att ändå säkerställa en minsta kompetens hos delegaten bör delegation endast få ske till någon som är behörig att vara räddningsledare.

Ett ytterligare sätt att motverka oklarheter vore att införa form- krav på hur befogenheter ska delegeras och hur räddningschefen ska utse räddningsledare. Tydligast för den som delegerar en befogenhet och för delegaten vore om det skedde genom att beslut som över- lämnades i skriftlig form. För att det ska råda förutsägbarhet och inte finnas tvekan om vem i organisationen som har behörighet att fatta beslut är det också ändamålsenligt att delegation har skett i förväg genom delegationsordning eller annat skriftligt dokument. Med hän- syn till de förhållanden som råder vid räddningsinsatser kan befogen- heter behöva delegeras när det råder tidspress och dessutom utan att den som delegerar befogenheten och delegaten befinner sig på samma plats. I sådana fall är det förenat med stora praktiska svårigheter att överlämna en skriftlig delegering. Något formkrav på själva beslutet att delegera bör därför inte införas.

De befogenheter som ska kunna delegeras kan vara ingripande och av rättssäkerhetsskäl är det därför viktigt att det framgår om en beslutsfattare har haft befogenhet att fatta beslut. Beslut om deleger- ing ska därför redovisas i skriftlig form. Det kan ske genom delega- tionsordning eller annat skriftligt dokument som innehåller beslutet

163

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

eller genom att ett muntligt beslut dokumenteras. Det bör särskilt regleras.

Det är fråga om delegation av befogenheter från en kommunal tjänsteman. Kommunallagens allmänna bestämmelser om delegation från nämnd är inte tillämpliga på detta fall. Särskilda bestämmelser om delegation av befogenheterna bör föras in i LSO. Vad gäller ut- formningen av bestämmelsen kan den utformas som ett uppdrag som lämnas till delegaten.

6.8.3Ett nytt begrepp: räddningsledning

Utformningen av lagtexten i fråga om fördelning av befogenheterna enligt LSO kräver särskilda överväganden. Vi föreslår en ändrad ord- ning där befogenheterna inom kommunal räddningstjänst bör till- komma räddningschefen och kunna delegeras till bland andra rädd- ningsledaren. Ändring ska däremot inte ske för räddningsledare i statlig räddningstjänst, som inte omfattas av vårt uppdrag. I de flesta fall är LSO utformad på sådant sätt att befogenheterna tillkommer räddningsledaren, oavsett om det är räddningsledare i statlig eller kommunal räddningstjänst. Det skulle förstås vara möjligt att i alla dessa paragrafer i stället för ”räddningsledaren” ange ”räddningschefen vid kommunal räddningstjänst och räddningsledaren vid statlig rädd- ningstjänst” eller liknande. Att införa en sådan reglering i varje para- graf leder till en alltför oöverskådlig lagtext.

Vi menar därför att befogenheterna i stället bör tillkomma rädd- ningsledningen, som är ett nytt begrepp. Med räddningsledningen menar vi de befattningshavare som leder räddningstjänstverksamheten och de enskilda räddningsinsatserna. Vidare bör det för kommunal räddningstjänst regleras att det i först hand är räddningschefen som får besluta i frågor som ankommer på räddningsledningen. Räddnings- chefen får dock delegera befogenheter till andra befäl, varvid det kan förutsättas att vissa befogenheter regelmässigt kommer delegeras till både räddningsledaren och andra befäl i kommunal räddningstjänst. Även om räddningsledaren utövar direkt ledning av räddnings- insatserna kan nämligen även andra befattningshavare utöva ledning på en övergripande nivå och behöver vissa befogenheter. För statlig räddningstjänst bör det vara räddningsledaren som får besluta för räddningsledningen för att det inte ska bli någon materiell skillnad

164

SOU 2018:54

Räddningstjänstverksamhet

jämfört med dagens reglering för statlig räddningstjänst (som vårt uppdrag inte omfattar).

Med införandet av begreppet räddningsledningen kommer två fördelar. Lagtexten blir för det första betydligt lättare att läsa. För det andra blir det vid kommunal räddningstjänst och vid statligt över- tagande av kommunal räddningstjänst (se kapitel 10) tydligare för tillämparen att det kan vara flera personer som kan utöva de aktuella befogenheterna. En nackdel är att det blir något mindre överskådligt för statlig räddningstjänst även om det inte blir någon förändring i materiellt hänseende.

6.8.4Räddningsledningen ska besluta om inledande av räddningsinsats

I 1 kap. 2 § LSO anges kriterierna för när kommunen respektive sta- ten ska ansvara för en räddningsinsats. Det anges emellertid inte närmare i lagen vem som ska besluta om kriterierna är uppfyllda och en räddningsinsats alltså ska inledas. Det får därför i kommunen an- komma på nämnden som är ansvarig för kommunens uppgifter enligt LSO och för staten ankomma på den myndighet som ansvarar för räddningstjänstverksamheten, även om sådana beslut kan delegeras.

Ett beslut om en räddningsinsats ska inledas är ett operativt be- slut som rör räddningstjänstverksamheten. Det är därför ett ansvar som väl faller in under räddningschefens ansvar att se till att rädd- ningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. Beslutet bör därför med den ansvarsfördelning som gäller i kommunal räddningstjänst tillkomma räddningschefen i stället för nämnden.

Med en sådan ordning skulle ett beslut då kunna bli föremål för dele- gation på samma sätt som vi föreslagit för andra beslut enligt LSO. Nämnden behöver inte delegera just denna form av beslut särskilt.

Rätten att besluta att inleda räddningsinsats bör därmed ankomma på räddningsledningen. De som får fatta beslut om att inleda rädd- ningsinsats blir då räddningschefen och de räddningsledarbehöriga personer som räddningschefen delegerar beslutsrätten till. Det blir alltså ett begränsat antal beslutsfattare som kan besluta om att inleda räddningsinsats. Det är enligt utredningens mening inte ett problem. När en räddningsinsats ska inledas ska också en räddningsledare utses. Inför inledande ska det alltså finnas en person tillgänglig som har

165

Räddningstjänstverksamhet

SOU 2018:54

räddningsledarbehörighet. Åtminstone denne kan vara behörig att in- leda räddningsinsatser. Dessutom ska det, med utredningens förslag i kapitel 7, ständigt upprätthållas en övergripande ledning och bland de som upprätthåller denna bör det finnas någon som är behörig att vara räddningsledare. Det finns inte heller något särskilt formkrav på beslutet att inleda av räddningsinsatser.

I praktiken torde det vara viktigast vem som har behörighet att fatta beslut om att kommunen inte ska inleda en räddningsinsats. Sådana beslut bör fattas av någon som har tillräcklig kompetens. Ett krav på räddningsledarbehörighet är enligt utredningens mening lämp- ligt för dessa beslut.

I det här sammanhanget bör det särskilt nämnas att inleda en rädd- ningsinsats inte är detsamma som att larma ut räddningsresurser. Det kan tydligast illustreras av att räddningsresurser kan larmas ut för insatser som inte utgör räddningsinsatser enligt LSO, till exempel för en hjälpinsats i väntan på ambulans (IVPA). Det finns alltså inget hinder för en kommun att låta till exempel en larmoperatör, som sällan är räddningsledarbehörig, att larma ut räddningsresurser även om denne inte kan inleda en räddningsinsats. Varje avstående av att larma ut räddningsresurser innebär inte heller ett beslut om att inte inleda räddningsinsatser, till exempel vid felringningar. Det är inte heller fråga om att fatta beslut när det är fråga om ren verkställighet av fattade beslut.

Vi föreslår att det införs en reglering om att räddningsledningen i kommunal räddningstjänst ska besluta om en räddningsinsats ska inledas. Vi föreslår inte någon förändring för statlig räddningstjänst.

166

7 Kommunal samverkan

Samverkan mellan kommunerna behövs på området skydd mot olyckor. Vi har i föregående kapitel särskilt påpekat att samverkan är nödvändigt i räddningstjänstverksamheten, men även i den brandförebyggande verksamheten finns mycket att vinna på samverkan.

Kommunerna samverkar med varandra på olika sätt och i olika grad. Regeringen har i direktiven till utredningen gett oss i uppdrag att analysera hur samverkan mellan de kommunala räddningstjäns- terna ska kunna förstärkas och utvecklas och bli mer sammanhållen och enhetlig.

Vi undersöker i det här kapitlet om det finns behov av en särskild reglering om fördjupad samverkan mellan kommunerna.

7.1Kommunernas samverkan

Kommunerna ska samverka med varandra när de bedriver brand- förebyggande verksamhet och räddningstjänst. Det är en målsättning som uttrycks upprepade gånger i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). I 1 kap. 6 § LSO anges att kommunerna (och statliga räddningstjänster) ska samordna sina verksamheter samt samarbeta med varandra och med andra som berörs. Av 3 kap. 1 och 7 §§ LSO framgår att kommunerna ska ta till vara möjligheterna att nyttja var- andras resurser för förebyggande verksamhet och räddningstjänst. Det följer också av 6 kap. 7 § LSO att kommuner har skyldighet att hjälpa varandra vid räddningsinsatser.

Kommunerna har stor frihet att närmare utforma sin samverkan med andra kommuner. Den närmaste samverkan som sker mellan olika kommuner är när flera kommuner har en gemensam organisa- tion för brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst. Dess- utom finns det varierande grader av formaliserad samverkan genom

167

Kommunal samverkan

SOU 2018:54

avtal. Därutöver samverkar kommunerna även vid räddningsinsatser utan att ha någon mellan kommunerna formaliserad samverkan. Redo- görelsen i det här avsnittet avser formaliserad samverkan mellan kom- munerna.

En utgångspunkt för att beskriva kommunernas samverkan kan vara uppdelningen att kommunerna antingen har en egen organisation för räddningstjänsten eller en helt gemensam organisation för flera kommuner.

I de fall organisationen är helt gemensam för flera kommuner sker det rättsligt på tre olika sätt. Den vanligaste formen av sådan gemen- sam samverkan är att kommunerna överlåtit uppgifterna till ett kom- munalförbund. I det andra fallet har uppgifterna överlåtits till en nämnd som är gemensam för två eller flera kommuner. I det tredje fallet är det formellt en kommun eller ett kommunalförbund som bedriver räddningstjänsten men de har genom avtal åtagit sig att även utföra en annan kommuns uppgifter.

Räddningstjänstorganisationernas rättsliga förutsättningar kan allt- så se olika ut och de varierar dessutom betydligt i fråga om storlek och andra förutsättningar.

Det kan illustreras av några nyckeltal för räddningstjänstorgani- sationer i Sverige under år 2014. Den minsta räddningstjänstorga- nisationen hade då ett befolkningsunderlag på 2 451 personer medan den största hade ett befolkningsunderlag på 1 300 233 personer. Medianen för befolkningsunderlaget var 18 683 personer. Totalt antal utryckande personal i respektive organisation var som minst 13 per- soner och som mest 630 personer med en median på 57 personer. De geografiska förutsättningarna vad gäller den ytan som de olika orga- nisationerna skulle täcka spände från den minsta ytan om 26 km2 till den största ytan om 30 457 km2. Medianen var 1 225 km2.1

Det finns alltså betydande skillnader i förhållandena för olika rädd- ningstjänstorganisationer och vilka förutsättningar de har. Till det som framgår ovan kommer många andra lokala förhållanden, till ex- empel hur riskbilden ser ut samt andra demografiska och geografiska förhållanden.

Det anförda avser hur organisationerna kan se ut. Oavsett hur de ser ut har räddningstjänstorganisationerna dessutom andra samverkans- avtal med andra kommuner. Det finns många olika typer av sådana

1MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 46 samt SKL och MSB, Trygghet och säkerhet 2015: Tema kommunal räddningstjänst, 2015, bilaga 5.

168

SOU 2018:54

Kommunal samverkan

samarbetsavtal som också kan vara utformade på olika sätt. Någon heltäckande sammanställning finns inte men för att exemplifiera några former av avtal kan följande nämnas.

Särskilt vanligt är avtal om så kallad gränslös samverkan. Det inne- bär att den räddningsstyrka som snabbast kan nå olyckplatsen larmas ut oavsett var kommungränsen finns. En räddningsstyrka från kom- mun A kan då utföra insats i kommun B utan att det finns någon annan gemensam organisation mellan kommunerna. Det är vidare vanligt att flera räddningstjänstorganisationer tillsammans anskaffar material som krävs för mer sällan förekommande olyckor. Det kan till exempel vara utrustning för kemikalieolyckor. Avtal om att flera kommuner har en gemensam funktion för en så kallad räddningschef i beredskap förekommer. Befäl från ingående kommuner fördelar då tjänstgöringen mellan varandra för att träda in i tjänst och leda rädd- ningstjänstverksamheten. I vissa fall är även ordinarie räddningschef samma person för flera räddningstjänster även om organisationerna i övrigt är skilda. En annan form av samverkan är avtal om gemensam ledningscentral.

Vissa kommuners avtalssamverkan är också så omfattande att även om varje kommun har en egen räddningstjänstorganisation så ingår varje kommuns räddningstjänst i praktiken delvis i en större organisa- tion. Det sker inte minst när det finns avtal om gemensam ledning som kan disponera olika räddningstjänsters resurser vid räddnings- insatser. Ett exempel på en sådan utvecklad samverkan är Räddsam F. Det är en avtalssamverkan mellan 12 kommuner och ett kommunal- förbund från i huvudsak Jönköpings län men även Östergötlands län. De har ett nära samarbete avseende bland annat ledning med tillgång till ledningscentral och gemensam resursanvändning. Förutom deras samverkan sinsemellan har de ingående kommunerna särskild regional samverkan med andra aktörer som länsstyrelsen, polisen och lands- tinget samt med Försvarsmakten och SOS Alarm AB. Dessutom in- går Räddsam F i sin tur i viss samverkan som sker mellan räddnings- tjänstorganisationer i de sju sydligaste länen.

Samverkan mellan kommunerna varierar alltså och det finns inte en sammanställd bild av all samverkan som sker i kommunerna. Inte minst är det svårt att kategorisera de olika formerna av avtalssam- verkan på ett översiktligt sätt.

169

SOU 2018:54

Kommunal samverkan

En sammanställning som gjorts av Sveriges Kommuner och Lands- ting (SKL) visar fördelningen av kommunernas organisation i tre for- mella kategorier: om räddningstjänsten bedrivs i kommunalförbund, under en gemensam nämnd eller under en egen nämnd. Särskilt den sistnämnda kategorin kan innehålla flera olika typer av organisatio- ner, både när räddningstjänsten bedrivs endast för en kommun men även när räddningstjänsten bedrivs gemensamt med andra kommu- ner genom avtal. Sammanställningen är illustrativ för skillnaderna i organisering mellan olika kommuner. Den visar att år 2017 hade 153 kommuner överlåtit uppgifterna till 37 olika kommunförbund, 116 kommuner bedrev verksamheten under egen nämnd och 21 kom- muner överlåtit uppgifterna på 8 gemensamma nämnder.2 Av figur 7.1 framgår hur fördelningen var spridd geografiskt.

I en annan sammanställning av SKL utifrån andra utgångspunkter fångas fler samarbeten genom avtal in. I den sammanställningen anges att antalet räddningstjänstorganisationer från 1974 till 2017 minskat från 276 organisationer till 153 stycken. Det illustreras i diagrammet nedan. Under samma tid har antalet kommuner varit förhållandevis konstant samt till och med ökat något från 278 kommuner till 290 kommuner. Trenden mot fler gemensamma räddningstjänstorganisationer mellan kommunerna är tydlig.

Figur 7.2 Antal kommunala räddningstjänstorganisationer i Sverige

	räddningstjänstorganisationer	300
	räddningstjänstorganisationer	250
		250
		200
		150
		100
	Antal	50
	Antal
		0

1974

1984

1994

2004

2011

2014

2017

Årtal

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

2 Enligt sammanställning av Sveriges Kommuner och Landsting, 2017-05-05.

171

Kommunal samverkan

SOU 2018:54

Huvuddelen av förändringen i samverkan har skett genom bildandet av kommunalförbund. År 1974 fanns endast ett förbund med 2 ingå- ende kommuner för att år 2007 finnas 37 förbund med 153 medlems- kommuner.3

7.2Samverkan mellan kommunerna är inte tillräcklig

Regeringen har i direktiven till utredningen uttalat att det är av stor vikt att samverkan mellan kommunerna förstärks, utvecklas samt blir mer sammanhållen och enhetlig för att en effektiv förebyggande verk- samhet och räddningstjänst ska kunna bedrivas med hög kvalité i hela landet. En sådan utveckling är enligt regeringen av särskild betydelse för räddningstjänstverksamheten.

Samverkan kan exempelvis ske genom att kommuner bedriver räddningstjänst i större gemensamma organisationer. En utveckling där räddningstjänst gått till att bedrivas i större organisationer med ny geografisk indelning har vi också sett i Sveriges omgivning där Danmark och Finland har genomfört reformer för att samla rädd- ningstjänsten i större organisationer. I Norge har ett sådant arbete påbörjats. Både ekonomiska och kompetensmässiga argument har anfört som skäl för sammanslagningen. Även i Holland och England har en sådan utveckling skett.4

I vår syn på problembilden vill vi särskilja den brandförebyggande verksamheten och räddningstjänstverksamheten. I tidigare kapitel har

vipåpekat att den brandförebyggande verksamheten och verksam- heten räddningstjänst är olika och har olika förutsättningar. Det är olikheter som även påverkar frågan om samverkan.

Utredningen kan beträffande verksamheten räddningstjänst på- minna om att räddningsinsatser som vi anfört i föregående kapitel varierar i storlek och komplexitet. En räddningstjänstorganisation kan också behöva hantera flera samtidigt förekommande insatser. Resursbehovet varierar därför. Flera utredningar och utvärderingar har också visat att det kan uppstå problem med att tillräckligt snabbt tillföra tillräckliga och rätt resurser vid räddningsinsatser.

3Enligt sammanställning av Sveriges Kommuner och Landsting, 2017-07-03. Sammanställningen utgår huvudsakligen från hur räddningstjänstorganisationerna definieras i Brandskyddsföreningens Brandskyddskalender.

4Se bilaga 2 och MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 45.

172

SOU 2018:54

Kommunal samverkan

Skogsbrandutredningen som gjorde en utvärdering av skogsbran- den i Västmanland år 2014 konstaterade till exempel vid sin analys att mindre räddningstjänstorganisationer relativt snabbt kan få pro- blem med ledning, resurser och uthållighet.5

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i en analys i december 2016 anfört att det finns svårigheter för de flesta kommunerna att utan tillräckligt utvecklad samverkan upprätthålla resurser, kompetens och ledning vid omfattande händelser. 6

MSB har anfört att räddningstjänstens förmåga att hantera olyckor och kriser kan antas öka med större räddningstjänstorganisationer som kommunalförbund, men samtidigt påpekat att även räddnings- tjänstorganisationer med en utvecklad samverkan med andra kan han- tera stora insatser.7

Vid iakttagelser av de minsta räddningstjänsterna kan även utred- ningen konstatera att de i sin egen organisation inte har mer än en basförmåga för vanligt förekommande insatser och möjligen någon förmåga att hantera insatser som kräver en särskild förmåga. Inte heller kan något större räddningstjänster på egen hand upprätthålla förmåga för att hantera mer omfattande eller flera samtidigt pågå- ende räddningsinsatser. Det måste finnas en utvecklad samverkan med andra räddningstjänster för att uppnå tillräcklig förmåga för att möta olika typer av olyckor. Samverkan sker mellan olika kommuner men som anförts i föregående avsnitt sker det på olika sätt och i olika grad.

Det har också till utredningen framförts från företrädare för rädd- ningstjänster och i expertgruppen att räddningstjänstorganisationer i vissa fall förlitar sig på att få hjälp från andra närliggande räddnings- tjänstorganisationer som är mer resursstarka om det skulle ske en olycka som kräver vissa särskilda förmågor, utan att det finns avtal om samverkan.

En väl belagd slutsats från forskning är att samverkan bör ske i förväg och att det är viktigt att de som agerar tillsammans vid en kris känner till varandra till exempel genom att de övat och planerat till- sammans.8 Det ger enligt utredningens mening stöd för att samverkan

5Skogsbrandutredningens (Fö 2014:02) slutredovisning s. 103.

6MSB, UB Lägesanalys, december 2016: Del 2 – Räddningstjänstanalys, s. 14–15.

7MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 44.

8Se t.ex. Erna Danielsson, Roine Johansson och Linda Kvarnlöf, Samverkan under räddnings- insatser: En slutrapport från ett forskningsprojekt, Risk and Crisis Research Centre, 2013, s. 35 samt där angivna referenser.

173

Kommunal samverkan

SOU 2018:54

bör formaliseras och fasta strukturer skapas för att säkerställa att sam- verkan skett innan en olycka sker.

Vidare vad gäller kommunernas brandförebyggande verksamhet varierar de liksom verksamheten räddningstjänst i storlek mellan kommunerna. I den förebyggande verksamheten finnas det inte be- hov av kraftsamling av resurser eller en sådan nära samverkan med andra som krävs vid räddningsinsatser. En utökad samverkan, sär- skilt för de minsta räddningstjänsterna, skulle däremot kunna med- föra att tillgången till specialistkunskap ökar. Med samverkan kan effektiviteten också öka med specialisering och sårbarheten för perso- nalbortfall i organisationerna kan minska. Samverkan mellan kom- muner avseende tillsyn enligt LSO på kommunens egna fastigheter och anläggningar är också ett sätt att undanröja misstankar om att det tas otillbörlig hänsyn i dessa fall.

I den brandförebyggande verksamheten förekommer myndighets- utövning och med ett färre antal räddningstjänstorganisationer eller ökad samverkan på annat sätt skulle också den kunna bli mer likvär- dig över landet. MSB har för utredningen påpekat att utförande av myndighetsutövningen varierar kraftigt mellan olika kommuner på ett sätt som inte endast kan förklaras av variation på grund av lokala förhållanden. Myndigheten menar därför att det finns ett tydligt utvecklingsbehov. Utredningen menar att en förstärkt samverkan mellan kommuner kan vara ett sätt att öka kvalitén men även utred- ningens förslag om föreskriftsrätt avseende den kommunala tillsynen i kapitel 5 adresserar detta problem.

Samtidigt bör det påpekas att det finns en risk för att det tvärsekto- riella arbetet inom kommunen, som var en av intentionerna bakom reformerna i LSO, kan försvåras om den förebyggande verksamheten organiseras tillsammans med andra kommuner. Beslutsvägarna för att besluta om och genomföra samverkan mellan räddningstjänstorgani- sationen och annan kommunal förvaltning är nämligen kortare om båda förvaltningarna kan samordnas av samma kommunstyrelse samt om de nämnder som styr förvaltningar lyder direkt under samma full- mäktige.

Utredningen menar sammantaget att det finns ett tydligt behov av formaliserad samverkan mellan kommuner avseende räddnings- tjänstverksamheten. Däremot finns det enligt vår mening inte någon entydig problembeskrivning kopplad till frågan om samverkan för den brandförebyggande verksamheten.

174

SOU 2018:54

Kommunal samverkan

7.3Det behövs resursstarkare samverkansstrukturer

Bedömning: Vissa kommuner behöver utveckla resursstarkare samverkansstrukturer i räddningstjänstverksamheten. Det bör upp- ställas ett krav på kommunens räddningstjänstverksamhet som i praktiken leder till samverkan med andra kommuner. Det ger fri- het för kommunerna att själva välja väg för att samverka. Det finns inte tillräckliga skäl att införa en närmare reglering om samverkan i kommunernas brandförebyggande verksamhet.

I räddningstjänstverksamheten finns det ett tydligt och angeläget behov av en närmare samverkan mellan kommunerna. Många kom- munala räddningstjänstorganisationer har inte i sin egen organisa- tion tillräcklig förmåga att genomföra medelstora eller flera samtidigt förekommande räddningsinsatser. Vid sådana händelser tillförs visser- ligen resurser från andra kommuner till räddningsinsatsen. Det är dock enligt utredningens mening tydligt att kvalitén på sådana insatser blir bättre om de sker inom ramen för ett fastställt samarbete snarare än som en tillfällig lösning. Samverkan mellan de enskilda räddnings- resurserna blir bättre om de känner till varandra och är samövade. Det ger också uppenbara fördelar om det finns ett gemensamt led- ningssystem. Det blir enklare och betydligt effektivare att tillföra de resurser som räddningsinsatsen visar sig kräva samt upprätthålla be- redskap för andra olyckor och prioritera resurser om det behöver ske fler räddningsinsatser inom närområdet. En annan faktor är också att samverkan för att klara de ännu större och mer komplicerade rädd- ningsinsatserna underlättas om det kan ske mellan organisationer som är mer resursstarka.

Den nuvarande regleringen om samverkan mellan kommunerna i räddningstjänstverksamheten har inte varit tillräcklig för att i alla kom- muner säkerställa tillräcklig samverkan. Det behövs därför en tydligare reglering om utökad samverkan mellan kommunerna i räddningstjänst- verksamheten.

Utredningen har övervägt om detta bör åstadkommas genom en tvingande reglering för kommunerna att ingå i gemensamma rädd- ningstjänstorganisationer med ny geografisk indelning. Det är i den riktning många räddningstjänster i vår omvärld gått och många kom- muner i Sverige har de senaste decennierna på eget initiativ gått in i sådan samverkan. En sådan ordning skulle också kunna uppnå syftet

175

Kommunal samverkan

SOU 2018:54

med regleringen på ett effektivt sätt. Enhetligare och färre räddnings- tjänstorganisationer med större resurser skulle dessutom ge bättre förutsättningar för samverkan med såväl varandra vid de riktiga stora och komplexa händelserna som med andra aktörer som till exempel polisen.

Det finns emellertid praktiska svårigheter med att genomföra en sådan reglering. För det första är frågan hur existerande samverkan- strukturer skulle behandlas. Många kommunalförbund, gemensamma nämnder och samverkan med civilrättsliga avtal mellan kommuner är välfungerande. En andra fråga är hur kommunerna skulle indelas i organisationer. Det kan dessutom ifrågasättas om huvudmannaskapet ska vara fortsatt kommunalt om ett sådant alternativ bör väljas. Dessa frågor kan förväntas medföra stora svårigheter att lösa såväl praktiskt som politiskt.

Dessutom bör stor vikt fästas vid principen om det kommunala självstyret. Kommunerna bör så långt möjligt själva få bestämma for- merna för sin verksamhet, inklusive samverkan med andra kom- muner. Alternativa, mindre ingripande, former för en reglering bör alltså väljas om det kan uppnå syftet med regleringen.

Utredningen väljer därför att bygga på befintliga samverkans- strukturer. Vi fokuserar på syftet med regleringen och låter kom- munerna själva välja väg för att uppnå detta syfte. Syftet med regler- ingen är att kommunerna ska ha tillräcklig förmåga att utföra och leda räddningsinsatser. Det kan i författning uppställas ett krav på kommunernas räddningstjänstverksamheten i ett sådant avseende. Kommunerna kan i de fall de inte redan i dag uppfyller kravet själva välja hur de ska uppnå dessa. Kravet bör utformas så att kommu- nerna i praktiken behöver samverka för att uppfylla kravet. Kom- munerna bör dock själva få välja samverkansform.

Även i den brandförebyggande verksamheten förefaller det finnas anledning för kommunerna att samverka närmare med varandra. En generell skyldighet för kommunerna att ta till vara varandras resurser finns också redan i LSO. Samtidigt är det viktigt att hela den olycks- förebyggande verksamheten kan ske tvärsektoriellt inom kommu- nernas olika förvaltningar. Vilken form av samverkan som är lämp- ligast för en kommun utifrån dess lokala förhållanden kan därför variera. De problem som finns med myndighetsutövningen och lik- formig tillsyn bör kunna förbättras genom utredningens andra för- slag om likformiga handlingsprogram, föreskrifter om kommunal

176

SOU 2018:54

Kommunal samverkan

tillsyn och en effektivare statlig tillsyn. Det finns därför enligt utred- ningens mening inte tillräckligt starka skäl för att närmare reglera vilken samverkan kommunerna ska ha i den brandförebyggande verk- samheten. Räddningstjänstverksamheten och den brandförebyggande verksamheten är dock nära kopplade till varandra. En utökad sam- verkan inom räddningstjänstverksamheten med vårt förslag kan där- för förväntas få inverkan även på den förebyggande verksamheten. Närmare hur kommunerna ska organisera detta får dock ankomma på kommunerna att själva bestämma.

7.4Kommunerna ska ständigt upprätthålla övergripande ledning av räddningstjänsten

Förslag: Det ska införas en bestämmelse i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor att kommunerna i sitt ledningssystem ständigt ska upprätthålla övergripande ledning av räddningstjänsten. Kom- munerna ska därmed ha förmågan att dygnet runt utöva övergri- pande ledning. Den övergripande ledningen ska vid samverkan mellan kommuner vara gemensam inom vissa ramar.

Myndighetsföreskrifter ska kunna meddelas om den närmare utformningen av den övergripande ledningen.

Redan vårt förslag i föregående kapitel om att kommunerna tydligare och enhetligare ska redovisa sin förmåga att genomföra räddnings- insatser bör leda till att det blir tydligt när en kommun behöver en utökad samverkan. Kommunerna själva liksom den statliga tillsyns- myndigheten får bättre möjligheter att bedöma på vilka områden kommunernas förmåga bör utvecklas. Alltjämt är det kommunerna själva som i första hand gör bedömningar om vilken förmåga som kommunen bör skaffa och på vilket sätt. Det är enligt utredningens mening inte tillräckligt för att uppnå starkare samverkansstrukturer i räddningstjänstverksamheten. Det krävs att regleringen komplet- teras med ett tydligt krav på viss förmåga i räddningstjänstverksam- heten som ger tillräckligt resursstarka samverkansstrukturer.

Ett sådant explicit krav på kommunernas organisation bör begrän- sas till det som är nödvändigt för att kommunerna, i de fall det be- hövs, ska utveckla resursstarkare samverkansstrukturer. Detta för att

177

Kommunal samverkan

SOU 2018:54

lämna utrymme för kommunerna att själva organisera sin räddnings- tjänstverksamhet.

En möjlighet är att författningsreglera att kommunerna i sin egen organisation ska ha förmåga till alla räddningsinsatser som motiveras av den lokala riskbilden. Det är dock inte rimligt att kommunen själv eller ens i en fast samverkansstruktur med andra kommuner ska ha förmåga att hantera alla räddningsinsatser. De allra största insatserna kräver regional eller nationell samverkan både mellan olika kom- muner liksom med andra aktörer. Att sätta en tydlig gräns för vilka insatser som ska klaras av i en fast samverkansstruktur är inte heller en bra lösning. Det är dels svårt att hitta en lämplig gräns för alla kommuner i hela landet dels inte önskvärt med sådan detaljstyrning av kommunens förmåga och indirekt organisationsstorlek.

En annan möjlighet är att fastställa till exempel ett minsta antal räddningstjänstpersonal som finns i beredskap i en samverkansstruk- tur. En sådan reglering skulle dock styra kommunerna i för hög grad och reglering av kommunernas dimensionering bör också enligt ut- redningens mening undvikas.

Enligt utredningens mening bör i stället den minsta gemensamma nämnaren som krävs för en tillräckligt stark samverkansstruktur re- gleras.

Vi har tidigare i kapitel 6 anfört att det behövs en reglering där kommunerna ska ha förmåga att hantera medelstora olyckor effek- tivt och också kunna prioritera mellan flera olyckor i närområdet. Det kräver att kommunerna ingår i en operativ vardaglig samverkan med många räddningsresurser i beredskap. En sådan samverkan stär- ker också förmågan att hantera de mest omfattande eller komplice- rade räddningsinsatserna.

Den centrala förmågan för att en sådan samverkan ska realiseras är enligt utredningens mening att det finns en gemensam funktion som ständigt kan utöva övergripande ledning. Med det menar vi led- ning inom nivån systemledning som är ledning på en nivå ovanför den direkta insatsledningen av en räddningsinsats.9

Av kostnadsskäl kan en sådan funktion i praktiken endast upprätt- hållas genom en förhållandevis resursstark organisation eller annan samverkansstruktur mellan kommuner i räddningstjänstverksam- heten. En skyldighet att ha en sådan funktion bör därför medföra att

9Se kapitel 6 för en beskrivning av systemledning och insatsledning. Egentligen är det mer korrekt att beskriva insatsledningen som en delmängd av systemledning.

178

SOU 2018:54

Kommunal samverkan

kommunerna, i de fall där det inte redan finns, upprättar samverkans- strukturer i räddningstjänstverksamheten.

En fördel med ett sådant krav är att det är fråga om en gemensam funktion som till stor del kan upprätthållas på distans vilket medför att samverkan kan ske även i de delar av landet som har låg befolk- ningstäthet.

Med en sådan funktion finns också kontinuerligt en tillgänglig och fast kontaktpunkt i tjänst i de kommunala räddningstjänsterna. Det underlättar för alla organisationer som behöver samverka med eller annars kontakta den kommunala räddningstjänsten.

Utredningen menar därför att det bör införas en skyldighet för kommunerna att i sitt ledningssystem ständigt upprätthålla övergri- pande ledning av räddningstjänstverksamheten.

Ett sådant grundläggande krav på kommunernas organisation ska enligt regeringsformen beslutas i lag. Skyldigheten bör därför införas i LSO och kompletteras med bestämmelser i den anslutande förord- ningen och myndighetsföreskrifter.

Vad gäller det närmare innehållet i kravet menar vi att en eller flera befattningshavare ska svara för att utöva övergripande ledning ständigt upprätthålls. Exempel på vad denna ledning ska svara för är att besluta om avsikter med och resursfördelning till räddningsinsat- serna, följa upp räddningsinsatserna samt besluta om vad som faller inom räddningstjänstorganisationens uppdrag. Det övergripande an- svaret för hur räddningstjänstverksamheten i kommunen är ordnad ska fortfarande vara räddningschefens. Bestämmelsen innebär alltså inte någon inskränkning av räddningschefens ansvar och befogenheter.

Eftersom den övergripande ledning ständigt ska utövas måste det dygnet runt finnas befattningshavare som kan övervaka och fatta be- slut. Det finns olika krav på olika former av uppgifter i den övergri- pande ledningen. För vissa uppgifter som att följa upp insatsledningen samt disponera och prioritera de resurser som finns i beredskap måste det finns befattningshavare som omedelbart kan fatta beslut. För be- slut på en högre nivå kan det räcka att det finns befattningshavare som är tillgängliga när behov uppstår.

Den övergripande ledningen bör utövas gemensamt för alla ingå- ende kommuner som samverkar om denna. I de fall samverkan sker i en gemensam räddningstjänstorganisation, till exempel i kommunal- förbund, utgör det inga särskilda problem.

179

Kommunal samverkan

SOU 2018:54

För de fall där flera räddningstjänstorganisationer avtalar om att upprätthålla en gemensam övergripande ledning finns däremot an- ledning att utveckla hur den gemensamma ledningen bör förhålla sig till räddningschefen i de olika räddningstjänstorganisationerna. En utgångspunkt är att räddningschefen är ansvarig för räddningstjänst- verksamheten i sin kommun. För en gemensam övergripande led- ning krävs att beslutsfattande kan ske gemensamt på hög operativ nivå och att den gemensamma ledningen normalt fattar alla operativa beslut som behövs. Räddningschefen i respektive kommun måste däremot agera beställare gentemot den gemensamma ledningen och sätta ramar för denna. Räddningschefen har ansvaret för räddnings- tjänstverksamheten i sin kommun och ska själv ytterst följa upp så att räddningstjänstverksamheten fungerar tillfredställande. Det kan finnas tillfällen då räddningschefen ser behov av att lyfta ut rädd- ningsinsatser från den gemensamma ledningen. Det kan till exempel vara om det bedöms att en omfattande, långvarig och komplicerad räddningsinsats behöver bli föremål för hantering i särskild ordning, om räddningschefen själv utövar insatsledning eller överhuvudtaget när räddningschefen anser att det finns behov av att vidta ytterligare åtgärder för att få önskad effekt i en räddningsinsats. Normalt sett torde dock räddningschefen inte behöva gå in och överta ledningen av räddningstjänstverksamheten från en gemensam ledning. Däremot kan det falla sig naturligt att ingående räddningschefer eller andra högre befäl turas om att upprätthålla den högsta gemensamma befatt- ning i den gemensamma ledningen, som kan motsvara det som i dag ofta benämns räddningschef i beredskap.

Det kan visserligen bli otydligheter i ledningsstrukturen i fall med avtal mellan olika räddningstjänstorganisationer. Ett sådant fall kan vara när räddningschefen i en organisation själv leder en vanligt före- kommande insats på plats och det finns befattningshavare i en led- ningscentral som är gemensam för flera organisationer. Normalt bör ett gemensamt ledningssystem utformas så att befattningshavare i ledningscentralen utövar ledning på en nivå som är överordnad den ledning befäl på skadeplatsen utövar. Samtidigt är det räddnings- chefen som beslutar över räddningstjänstverksamheten i sin kom- mun. Det är en inneboende svaghet i en samverkan mellan flera olika räddningstjänstorganisationer och inget som enligt utredningens be- dömning kan regleras på ett lämpligare sätt. För en effektiv lednings- organisation är det lämpligare med en gemensam organisation. Det

180

SOU 2018:54

Kommunal samverkan

ska dock vägas mot andra faktorer i hur kommunerna vill organisera sin verksamhet. Den inneboende svagheten i ledningsstrukturen är en fråga som kommunerna själva får beakta vid val av samverkansformer.

Kravet på en ständigt upprätthållen övergripande ledning är ut- format så att kommunerna ska ha största möjliga frihet att själv be- stämma hur det ska uppfyllas. Det bör inte finnas något formellt hinder mot att kommunerna själva kan uppfylla kravet. I praktiken innebär ett sådant krav som vi föreslår att kommunerna kommer att behöva samverka med andra kommuner för att uppfylla kravet. Det är också då som kommunerna kan få de mest positiva effekterna på räddningstjänstverksamheten. Sådan samverkan kan ske på de olika sätt som kommunerna i dag har möjlighet att samverka med varandra. Det kan ske genom att kommunerna har gemensamma organisationer genom kommunalförbund, gemensamma nämnder eller avtal. Sam- verkansstrukturer kan också upprättas mellan olika räddningstjänst- organisationer som endast väljer att ha en fördjupat avtalssamarbete i den operativa räddningstjänstverksamheten. Vid sådan avtalssamverkan upprättas också en naturlig struktur för ytterligare samverkan även om kommunerna inte ingår i samma organisation.

Det är upp till kommunerna att organisera sig i lämpliga samver- kansstrukturer. Dimensioneringen av den gemensamma ledningen kommer behöva ske med utgångspunkt i de risker som finns i det område som ska hanteras och de olyckor som kan uppstå till följd av riskerna i området. Styrande faktorer är till exempel hur många rädd- ningsinsatser som ska kunna hanteras samtidigt och att den övergri- pande ledning måste kunna utövas effektivt. För att bygga upp för- måga till övergripande ledning som ger effekt bör områdena inte bli för små resursmässigt, samtidigt som alltför stora områden riskerar att skapa en distans till de pågående räddningsinsatserna och övrig kommunal verksamhet. Dessa avvägningar kan bli särskilt påtagliga i de delar av landet där befolkningstätheten är låg. När den övergri- pande ledningen av räddningstjänstverksamheten ska utföras i en led- ningscentral eller på liknande sätt finns också möjlighet för kom- munerna att fördela andra uppgifter dit. Det kan till exempel vara kommunala drifts- och trygghetslarm samt även i övrigt stödja annan kommunal jour- eller beredskapsverksamhet. Det är i slutänden kommunerna själva som bäst kan avgöra hur de bör uppfylla kravet.

När det gäller bemanningen av den övergripande ledningen kan den ske på olika sätt. En del i ledningen måste utövas genom att det

181

Kommunal samverkan

SOU 2018:54

finns beslutsfattare som hela tiden kan övervaka räddningstjänst- verksamheten från en ledningsplats och fatta beslut. Det kan vara en ledningscentral med både befäl och ledningsoperatörer. Det kan också vara en mindre bemanning som i sin enklaste form kan vara ett befäl på annan ledningsplats, till exempel samlokaliserad med SOS Alarm. En annan del i den övergripande ledningen är att när det finns behov av ett överordnat befäls beslut och kontroll behövs det en gemensam högre chefsfunktion, till exempel en gemensam räddnings- chef i beredskap. Båda delarna ska vara gemensamma för kommuner i en samverkansstruktur.

7.5Regleringen om avtalssamverkan tas bort

Förslag: Regleringen om kommunal avtalssamverkan i 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ska tas bort eftersom det finns en motsvarande generell reglering om avtalssamverkan i 9 kap. 37 § kommunallagen som i stället kan tillämpas.

I 3 kap. 12 § LSO i sin nuvarande lydelse finns en regel om avtals- samverkan mellan kommuner samt delegation av beslutanderätt till andra kommuners anställda. En generell regel om avtalssamverkan och extern delegation i 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725), för- kortad KL, har beslutats och ska träda i kraft den 1 juli 2018. Samti- digt som den regeln träder i kraft ska ett flertal specialregleringar om avtalssamverkan i andra lagar upphävas, för att avtalssamverkan så långt möjligt endast ska regleras i kommunallagen. Beträffande LSO anges i regeringens proposition att det mot bakgrund av vår pågående ut- redning inte var lämpligt att ersätta regleringen i LSO.

Vi föreslår inga förändringar i fråga om formerna för avtalssam- verkan. Den föreslagna generella regleringen motsvarar i allt väsentligt den reglering som finns i LSO. Det skulle inte medföra någon materiell förändring att ersätta LSO:s bestämmelse med den generella regler- ingen i KL. Vi menar därför att den kan ersätta bestämmelsen i LSO.

Det finns i 3 kap. 13 § LSO ett förbud mot att både internt och externt delegera förelägganden eller förbud vid vite och verkställande av åtgärd på den enskildes bekostnad. Den gäller som speciallag även i förhållande till den generella regeln om avtalssamverkan (vilket dess- utom framgår uttryckligen av 9 kap. 37 § jämförd med 6 kap. 38 § 5 KL). Vi ser ingen anledning att ta bort denna begränsning.

182

8 Personal

Utredningen har i tidigare kapitel behandlat styrning och organiser- ing. Vi har ofta betonat kommunernas förmåga. Den viktigaste kom- ponenten i uppbyggnaden av förmåga är personalen.

I det här kapitlet behandlar vi frågor som specifikt rör personal, förutom utbildning som vi behandlar särskilt i nästa kapitel. Vi berör frågor om kraven på personalen, personalstrukturen särskilt såvitt avser jämställdhet och mångfald samt personalförsörjning, som vad gäller deltidsbrandmän har blivit ett stort problem i kommunal räddnings- tjänst.

8.1Personal i kommunernas räddningstjänstorganisationer

De kommunala räddningstjänstorganisationerna i Sverige består till största del av hel- och deltidsbrandmän samt befäl som har utryck- ningstjänst som huvudsaklig arbetsuppgift. I räddningstjänstorgani- sationerna finns det också personal med andra arbetsuppgifter. Det är vanligt med personal som huvudsakligen arbetar med brandförebyg- gande verksamhet, till exempel brandinspektörer. Det finns vidare personal med andra funktioner som till exempel ledning, materiel- underhåll, planering och administration. Uppdraget för räddnings- tjänstorganisationerna kan variera och med det kan även följa personal som inte arbetar inom området för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Det kan vara anställda som huvudsakligen sysslar med till exempel krisberedskap i ett vidare perspektiv, kommunalt brotts- förebyggande arbetet eller folkhälsoarbete.

Andra som inte är anställda men som kan vara en viktig resurs för räddningstjänstverksamheten är personer som ingår i räddningsvärn. Det är frivilliga om uttagits med tjänsteplikt.

183

Personal

SOU 2018:54

Det finns inte nationell statistik över alla anställda i räddnings- tjänstorganisationerna. Däremot finns statistik över personal som har utryckningstjänst som sin huvudsakliga arbetsuppgift. Enligt upp- gift i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) årsupp- följning av LSO fanns vid årsskiftet 2016/2017 totalt 15 405 anställda med utryckningstjänst som huvudsaklig arbetsuppgift. Av dessa var ungefär 1/3 heltidsanställda och 2/3 deltidsanställda. 94,5 procent av de anställda var män och 5,5 procent var kvinnor. Över antalet per- soner med utomnordisk bakgrund förs ingen statistik, men MSB har bedömt att de är färre än antalet kvinnor.1 Utredningen har inte upp- märksammat något som motsäger den bedömningen.

Tabell 8.1 Anställda med utryckningstjänst som huvudsaklig arbetsuppgift

	Heltid	Deltid	Samtliga
Män	4 605	9 956	14 561
Kvinnor	214	630	844
Samtliga	4 819	10 584	15 405

Källa: MSB:s årsuppföljning LSO för år 2016.

Utvecklingen sedan LSO:s införande har varit att antalet anställda i utryckningstjänst har minskat. År 2004 var 16 847 personer anställda med utryckningstjänst som huvudsaklig uppgift enligt MSB årsupp- följning av LSO och det har skett en stadig minskning av antalet an- ställda i utryckningstjänst sedan dess.

Den tydligaste minskningen har skett bland heltidsanställda som minskat från 5 803 personer till 4 844 personer under år 2004–2016, medan antal deltidsanställda har minskat från 11 044 till 10 655 per- soner. MSB har i sin lägesanalys för år 2016 bedömt att övrig anställd personal, förutom att antal heltidsanställda som huvudsakligen arbetar förebyggande ökat något.2 Dessutom gör myndigheten bedömningen att räddningsvärnen minskat. Eftersom det saknas statistik är det emellertid oklart hur det förhåller sig.

1MSB, Samlat resultat UB Lägesanalys 2015–2016: Del 2 Räddningstjänst, dnr 2016-3006, 2016, s. 32.

2A.a., s. 35.

184

SOU 2018:54

Personal

Figur 8.1 Antal anställda i utryckningstjänst år 2004 2016

18000

16000

14000

12000

10000

8000

6000

4000

2000

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

Källa: MSB:s årsuppföljningar LSO för år 2004–2010 och 2012–2016.

Det kan noteras att det är oklart hur minskningen av personal kan ha påverkat kommunernas förmåga i räddningstjänstverksamheten. En minskning av personal behöver inte innebära en minskad förmåga. Det kan till exempel åstadkommas genom skalfördelar vid bildandet av större organisationer. MSB har också år 2011 vid bedömning av personalneddragningar anfört att det i många fall hade möjliggjorts genom resursoptimering samt teknik- och metodutveckling. Myndig- heten hade dock i en del fall funnit att neddragningar till övervägande del föranletts av ekonomiska skäl utan annan utveckling.3

8.2Kraven på räddningstjänstpersonal

8.2.1Allmänt

Regeringen har, med stöd av LSO, i 3 kap. 9 och 10 §§ förord- ningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) bemyndigat MSB att

3MSB, Förtydligande angående uppgifter i media om minskat antal brandmän, Promemoria 2011-08-19.

185

Personal

SOU 2018:54

bestämma vilken närmare utbildning som krävs för att vara räddnings- ledare eller för att utföra brandskyddskontroll. MSB och dess före- gångare Statens räddningsverk (SRV) har utfärdat sådana föreskrifter. En räddningsledare ska enligt SRV:s föreskrifter om behörighet att vara räddningsledare i kommunal räddningstjänst (SRVFS 2004:9) an- tingen 1) ha genomgått SRV:s vidareutbildning i räddningstjänst kurs A med godkänt resultat, eller 2) ha avlagt brandingenjörsexamen enligt högskoleförordningen (1993:100) och genomgått SRV:s påbyggnads- utbildning i räddningstjänst för brandingenjörer med godkänt resultat. Även utbildning som genomgåtts tidigare ger behörighet som rädd- ningsledare (se femte punkten i övergångsbestämmelserna till FSO). Eftersom räddningschefen enligt 3 kap. 16 § LSO också är räddnings- ledare gäller samma krav för räddningschefen.

Enligt 3 kap. 15 § LSO ska personal som ingår i en kommuns organisation för räddningstjänst som huvudregel vara anställd i en kommun eller i ett kommunalförbund. Arbetsmiljöverket har utfär- dat föreskrifter med krav på fysisk förmåga och hälsa hos personer som rök- eller kemdyker. Kraven på kommunal anställning och de fysiska kraven behandlas närmare nedan.

Förutom de nu angivna kraven är det upp till kommunerna själva att utifrån den generella regleringen i 3 kap. 14 § LSO närmare bestäm- ma vilka krav som ska ställas upp för brandmän och andra anställda som utför uppgifter enligt LSO.

Staten tillhandahåller genom MSB ett antal utbildningar för brand- män. Vi utvecklar närmare i kapitel 9 vilka utbildningar som ges. Som framgår ovan är det, med något undantag, upp till kommunen att be- stämma vilken utbildning dess personal ska ha. Anställda i räddnings- tjänstorganisationerna behöver alltså, förutom räddningsledare,4 inte ha gått MSB:s utbildningar. MSB har i en lägesanalys i februari 2016, framför allt utifrån undersökningar år 2012 och 2015, bedömt att minst 10 procent av deltidsbrandmännen har en annan utbildning än den som staten tillhandahåller. Ungefär 5 procent av de heltidsanställ- da brandmännen bedöms av MSB ha en lägre utbildningsnivå än den grundutbildning staten tillhandahåller. Ungefär hälften av räddnings- cheferna hade år 2012 en brandingenjörsutbildning.5

4Utbildning krävs också för de som utför brandskyddskontroll (vanligen skorstensfejartekniker), men dessa är oftast inte anställda i räddningstjänstorganisationen.

5MSB, UB Lägesanalys, januari 2016: Del 2 - Räddningstjänstanalys, dnr 2015-6382, 2016, s. 31 och 37–38.

186

SOU 2018:54

Personal

8.2.2Fysiska krav

Brandmän behöver en god fysisk förmåga för att kunna utföra vissa arbetsuppgifter. För ett arbetsmoment, rök- och kemdykning, finns det särskilda föreskrifter om krav på fysisk arbetsförmåga och hälsa. Arbetsmiljöverket har i föreskrifter om medicinska kontroller i arbetslivet (AFS 2005:6) föreskrivit om test av fysisk arbetsförmåga liksom annan läkarundersökning för att få utföra rök- och kemdyk- ning. I sammanhanget kan också noteras att det enligt Arbetsmiljö- verkets föreskrifter om rök- och kemdykning (AFS 2007:7) finns ett förbud mot rök- och kemdykning för arbetstagare som är gravid eller ammar. I övrigt är det kommunerna själva som uppställer krav på fysisk förmåga.

Vilket minimikrav på fysisk förmåga som bör ställas för att arbeta som brandman råder det delade meningar om och vilken fysisk för- måga som krävs kan också variera beroende på organisation, hjälp- medel och andra lokala faktorer. Klart är i vart fall att kraven på fysisk förmåga är mer framträdande och högre än i de flesta andra yrken. Det utgör en begränsande faktor för rekryteringsunderlaget för brandmän. Om kraven sätts högre än vad som är motiverat ut- ifrån behovet kan det påtagligt minska rekryteringsunderlaget och det kan finnas risk för diskriminering av kvinnor.

Ett exempel på fall där det föreslagits höga krav för brandmanna- yrket finns i en rapportserie om tre rapporter som MSB och dess föregångare SRV publicerat under år 2001–2011. I den senaste rap- porten undersöktes totalt 128 personer som arbetade som hel- eller deltidsbrandmän eller tränade regelbundet. Rapportförfattarna före- slog bland annat vissa gränsvärden på tester som inte bör underskri- das och konstaterade att 97 procent av männen och 33 procent av kvinnorna klarade dessa.6

MSB har genomfört en telefonundersökning vid årsskiftet 2011– 2012 med 133 kvinnor som genomgått utbildningen för skydd mot olyckor (SMO) men som inte arbetade i räddningstjänsten. 24 procent av respondenterna angav de fysiska kraven som orsak till att de inte fått arbete i räddningstjänsterna.7 I en alumniundersökning för per-

6Ann-Sofie Lindberg och Christer Malm, Brandmannens fysiska förmåga: Delrapport 3 – fysiska gränsvärden, MSB, 2011, s. 111–112.

7MSB, Reviderat handlingsprogram 2009–2014: För ökad jämställdhet och mångfald i det kom- munala säkerhetsarbetet, dnr 2012-4212, 2013, s. 15.

187

Personal

SOU 2018:54

soner som tagit SMO-examen under tiden juni 2014–januari 2016 angav 5.4 procent av de kvinnliga respondenterna (2 av 37) att de hade genomgått en räddningstjänsts fysiska tester men inte klarat dessa.8 Redogörelsen ovan gäller frågan om vilka fysiska minimikrav som gäller för yrket som brandman. Ytterligare en fråga är vilket merit- värde en bättre fysisk förmåga bör ha vid urval i konkurrens jämfört med andra meriter. Det finns två olika principiella synsätt på detta. Det ena är att en bättre fysisk förmåga är meriterande i mer eller mindre mån. Ett annat synsätt är att en kravspecifikation för fysisk förmåga bör upprättas och det bör endast bedömas om kandidater klarar denna eller inte. Urval bland de som klarade kraven sker sedan

mot andra meriter.

8.2.3Kommunalt anställd personal

Enligt 3 kap. 15 § första stycket första meningen LSO ska personal i en kommuns organisation för räddningstjänst vara anställd av en kommun eller ett kommunalförbund. Från den regeln finns det tre undantag i samma paragraf. Kommunen får nämligen överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. Vidare får räddningsvärn ingå i kommunens organisation. Slutligen får kommunen teckna avtal med en så kallad industribrandkår (vilket är en särskild enhet som organiserats för räddningsinsatser vid en anlägg- ning) som då får ingå i kommunens organisation för räddningstjänst.

Frågan om personal i räddningstjänstverksamheten måste vara kommunalt anställd har rest vid ett flertal tillfällen.

I 1962 års brandlag fanns en möjlighet för kommuner att träffa avtal om att företag skulle sköta räddningsinsatser och kommunen kunde då av länsstyrelsen helt eller delvis befrias från skyldigheten att hålla brandkår. I 1974 års brandlag fanns möjligheten kvar men endast delvis befrielse var möjlig. I RäL infördes den reglering som i sak nästan helt oförändrad numera finns i LSO. Departementsche- fen anförde i förarbetena till RäL att det alltså inte skulle vara möjlig att anlita privata aktörer förutom i begränsad omfattning och hän- visade till vikten av att det finns en väl fungerande räddningstjänst för människors säkerhet till liv och egendom. Både departementschefen

8MSB, Sammanställning av Alumniundersökning på SMO-studerande som avslutat utbildningen i juni 2014–januari 2016, dnr 2014-4498, 2016.

188

SOU 2018:54

Personal

och försvarsutskottet anförde också kommunernas ansvar för civil- försvarsverksamheten som ett skäl för att inte i större omfattning tillåta entreprenad.9

1993 års räddningstjänstutredning övervägde om räddningstjänsten skulle kunna upphandlas på entreprenad. Utredningen föreslog i betän- kandet Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad (SOU 1994:67) en reglering som skulle ge kommunerna möjlighet att överlåta själva utförandet av räddningsinsatserna till en entreprenör. Däremot skulle räddningsledare alltjämt vara kommunalt anställd och förebyggande verksamhet utföras av kommunerna. Förslaget har inte lett till lag- stiftning.

Iandra europeiska länder utförs räddningstjänst normalt av offent- ligt anställda. I Danmark och Norge har dock kommunerna möjlig- het att lämna över utförandet av själva räddningsinsatser till privata aktörer, vilket också i Danmark sker i stor utsträckning. Insatsledar- rollen kan emellertid inte lämnas över.10

8.2.4Ett undantag från kravet

på kommunal anställning ska införas

Förslag: Personal i kommunens organisation för räddningstjänst ska även i fortsättningen som huvudregel vara anställda i en kom- mun eller ett kommunalförbund. Nuvarande undantag från huvud- regeln ska finnas kvar och kompletteras med ytterligare ett undan- tag.

För att åstadkomma snabbare räddningsinsatser genom ett ökat nyttjande av samhällets samlade resurser ska kommunerna ha möj- lighet att träffa avtal med andra om att utföra inledande åtgärder vid en räddningsinsats.

Huvudregeln enligt LSO är att personal som ingår i kommunens organisation för räddningstjänst ska vara kommunalt anställd.

Utredningen har övervägt om det finns anledning att delvis ta bort det kravet. Närmast till hands ligger i så fall det förslag 1994 års räddningstjänstutredning lämnade om att kommunerna borde ha möj- lighet att låta en privat utförare genomföra räddningsinsatser medan

9Prop. 1985/86:170 s. 30 och 70 samt bet. 1986/87:FöU2.

10Se den internationella utblicken i bilaga 2.

189

Personal

SOU 2018:54

räddningsledaren och personal i den förebyggande verksamheten allt- jämt skulle vara kommunalt anställda. En sådan avreglering skulle kunna ge möjlighet för kommunerna att effektivisera sin räddnings- tjänstorganisation efter lokala förhållanden. Potentiellt kunde en sådan möjlighet leda till ett mer tvärsektoriellt nyttjande av persona- len. Det skulle också kunna ge kommunerna ytterligare ett verktyg för att adressera problemen med personalförsörjningen av deltids- brandmän.

Utredningen menar dock att skälen mot en sådan förändring över- väger. Räddningstjänsten har en grundläggande betydelse för säker- heten och tryggheten i samhället under normala förhållanden. Under höjd beredskap har räddningstjänsten än fler uppgifter och en viktig roll för att skydda och rädda befolkningen och civil egendom. Verk- samheten är också till sin natur oförutsägbar och en planering för ovanligare händelser försvåras om räddningsresurser ska upphandlas. Räddningstjänstens förmåga kan säkerställas genom att såväl ledning som genomförande av räddningsinsatser som huvudregel sker direkt av kommunerna. Ett fördelande av uppgifter på fler aktörer skulle dessutom motverka utredningens övriga förslag som syftar till lik- formande av kommunernas räddningstjänstverksamhet och i någon mån kunna motverka en utveckling mot en ökad samverkan genom större sammanhållna samverkansstrukturer mellan kommunerna.

Skälen mot att kunna anlita andra aktörer att genomföra rädd- ningsinsatser gör sig däremot inte med samma styrka gällande när det gäller mindre komplement till en organisation. Skälen för nuva- rande undantag i LSO är goda. Räddningsvärnen är ett värdefullt kom- plement på orter där det inte finns förutsättningar att ha hel- eller deltidsbrandmän. Det är effektivt att använda sig av de resurser som existerande industribrandkårer utgör. Det kan också finnas behov av att komplettera med kompetens som rimligen inte kan upprätthållas i den ordinarie organisationen.

Utredningen är dessutom av uppfattningen att möjligheten att använda andra komplement till den ordinarie räddningstjänstorgani- sationen bör förtydligas och utökas. Vi har tidigare pekat på vikten av att ett hjälparbete påbörjas så snart som möjligt. Det är sällan brandmän som är närmast en olycka och det finns ofta andra resurser i närheten som kan användas. Sådana komplement till den ordinarie organisationen har växt fram bland kommunerna. Det finns till exem- pel kommuner som har avtal med bolag där i bolaget anställda väktare

190

SOU 2018:54

Personal

regelmässigt larmas för att om möjligt göra en första begränsad insats vid en olycksplats i avvaktan på att räddningstjänstpersonal anländer till olycksplatsen, så kallad IVPR (i väntan på räddningstjänst).

Utredningen menar, som vi anfört i kapitel 6, att en utveckling där hela samhällets resurser tillvaratas är positiv. Det kan finnas ut- maningar i att på det konkreta och lokala planet organisera detta. En utveckling på området bör dock främjas och i vart fall bör det inte finnas hinder för en sådan utveckling. I slutänden är det kommunen som utifrån de lokala förhållandena får bedöma vad som är en lämp- lig organisation i dessa avseenden.

Det har framförts olika uppfattningar om nuvarande reglering hindrar sådana kompletterande initiativ från kommunen. Kärnfrågan är om komplementen kan anses vara personal som ingår i kommunens organisation för räddningstjänst. Det saknas tillräckligt tydliga och auktoritativa uttalanden i några rättskällor för att fastställa om någon av de olika formerna av IVPR skulle kunna vara otillåtna med dagens reglering. Utredningen nöjer sig i detta avseende att konstatera att redan osäkerheten om rättsläget kan verka avhållande för kommuner att införa lösningar som är önskvärda för att förbättra förmågan att hjälpa de som drabbas av en olycka.

En reglering skulle också vara ett sätt att legitimera kommuners strävan att förbättra samhällets respons på olyckor genom komple- ment av detta slag. Om kommunen har träffat avtal med andra aktörer om att utföra inledande åtgärder bör det kunna redovisas som en del av kommunens förmåga att genomföra räddningsinsatser.

Utredningen bedömer därför att det bör införas en bestämmelse om att kommunen kan träffa avtal med andra aktörer om att vid en räddningsinsats utföra inledande åtgärder. Med en begränsning till att avse endast inledande åtgärder betonas att det endast avser ett kom- plement till räddningstjänstpersonal. Ordinarie räddningstjänstper- sonal måste givetvis larmas till olycksplatsen.

Utredningen har övervägt att omgärda bestämmelsen med ytter- ligare restriktioner som att åtgärderna ska vara av enkelt slag. Emeller- tid är det enligt vår mening inte nödvändigt att begränsa tillämpnings- området mer och en sådan begränsning kan få oönskade konsekvenser. Till exempel kan tänkas att väktare eller privat anställd omsorgs- personal kan utrustas med förhållandevis avancerad utrustning som till exempel så kallade släckgranater.

191

Personal

SOU 2018:54

Regleringen medför inte något behov av komplettering i fråga om de allmänna reglerna om kommuners avtal med privata aktörer eller om sekretess. Regelverken kan tillämpas på liknande sätt som för nu- varande undantag.

8.2.5Räddningsledare ska vara kommunalt anställd

Förslag: Det ska tydliggöras i lag att räddningsledaren ska vara anställd i en kommun eller ett kommunalförbund.

Räddningsledare har i dag, och kommer även med våra förslag i kapi- tel 6 i fortsättningen kunna få, befogenheter att fatta beslut som inne- bär ingripande myndighetsutövning. LSO:s utformning i dag öppnar för att utse annan person än någon som är kommunalt anställd till räddningsledare. I kommunens organisation för räddningstjänst kan det till exempel ingå räddningsresurser bestående av personer som är privat anställda vid en anläggning i kommunen (så kallade industri- brandkårer). Om en av dessa personer har den utbildning som krävs för att vara behörig som räddningsledare ställer LSO inte upp hinder för att denna person förordnas till räddningsledare.

Enligt utredningens mening bör alla kommunala räddningsinsat- ser stå under direkt kontroll av offentligt anställda personer och myndighetsutövning bör inte utövas av privat anställda annat än om det finns goda skäl för detta och det bör i så fall uttryckligen regle- ras.11 Det är därför lämpligt att räddningsledaren är kommunalt an- ställd. Med våra förslag om ett flexiblare system för att fördela befo- genheterna enligt LSO och ett till undantag från kravet på kommunal anställning blir det än mer viktigt att säkerställa att räddningsinsatser leds och myndighetsutövning utövas av personer som står i offentlig tjänst.

Med beaktande av att samverkan mellan kommuner och kommu- nalförbund måste kunna ske även vad gäller ledningsfunktioner bör kravet på räddningsledaren inte vara att han eller hon ska vara an- ställd i den egna kommunen. Det är tillräckligt att räddningsledaren

11Jfr 12 kap. 4 § andra stycket RF som anger att överlämnade av förvaltningsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning till andra än statliga och kommunala organ endast får ske med stöd av lag.

192

SOU 2018:54

Personal

är anställd i en kommun eller i ett kommunalförbund. Det bör införas ett sådant krav.

Ett motsvarande krav behövs inte för räddningschefen. Mot bak- grund av konstruktionen av kravet på kommunal anställning och dess undantag i 3 kap. 15 § LSO jämfört med regleringen av räddnings- chefen i 3 kap. 16 § LSO finns det inte utrymme för annat än att räddningschefen i en kommun är kommunalt anställd.

8.2.6Ett nytt behörighetskrav behövs för räddningschefen

Bedömning: Med hänsyn till räddningschefens centrala ansvar och uppgifter inom den kommunala räddningstjänsten bör det längre fram införas ett särskilt behörighetskrav för att vara räddnings- chef i en kommun.

Ett formellt behörighetskrav bör i grunden avse utbildnings- nivå. Den utbildning som i befintligt utbildningssystem motsvarar den utbildningsnivå som bör krävas för en räddningschef är den universitetsutbildning som leder till en brandingenjörsexamen kombinerad med den påbyggnadsutbildning i räddningstjänst för brandingenjörer som ges av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Detta skulle kunna utgöra ett lämpligt och ändamåls- enligt behörighetskrav. Vi föreslår dock i kapitel 9 att det bland annat bör utredas hur utbildningar till räddningschef bör utformas i framtiden. Behörighetskravet för en kommunal räddningschef bör bestämmas först när resultatet av en sådan utredning finns.

Till följd av vårt förslag om förändringar av regleringen av räddningschefens uppgifter i kapitel 6 behöver det införas författ- ningsändringar för att räddningschefen liksom i dag i vart fall måste uppfylla de krav som ställs på en räddningsledare. Lagtexten bör utformas så att regeringen utan ytterligare lagändringar längre fram kan bestämma vilket närmare behörighetskrav som bör införas för räddningschefen.

Enligt direktiven till utredningen ska räddningschefen ansvara för att kommunens räddningstjänst är ändamålsenligt ordnad. Det anges vidare i direktiven att det är förhållandevis vanligt att den kommunala

193

Personal

SOU 2018:54

räddningstjänsten i administrativa avseenden leds av en förvaltnings- chef men att en sådan ledningsorganisation inte förändrar det ansvar som räddningschefen har enligt LSO.

Vi har i tidigare kapitel behandlat räddningschefens roll och i en- lighet med direktiven anfört att räddningschefen även i fortsättning- en ska ha ansvaret för att kommunens räddningstjänstverksamhet är ändamålsenligt organiserad. Det innefattar ett chefs- och lednings- ansvar för utryckningsverksamheten. Kommunerna kan, precis som tidigare, organisera sig på så sätt att det finns en förvaltningschef eller förbundsdirektör som inte är räddningschef. Även om det kan finnas problem med ansvarsfördelningen menar vi att det går att hantera.

Räddningschefens roll som ansvarig för kommunens räddnings- tjänstverksamhet ställer krav på kompetens att organisera och för- bereda räddningstjänstverksamheten i enlighet med lag och kommu- nens handlingsprogram. Räddningschefen ska också kunna leda den operativa verksamheten och anpassa den mot en föränderlig risk- och hotbild samt prioritera resurser mellan olika samtidiga räddnings- insatser och upprätthållande av beredskap. I ledningsuppgiften ligger också en förmåga att på ett övergripande ledningsplan hantera större räddningsinsatser. I de mindre kommunerna kan räddningschefen visserligen ha en mer begränsad kompetens när hänsyn endast tas till den begränsade lokala riskbilden för en mindre kommun. Med ut- redningens förslag om krav på att kommunerna ska samverka för att ha viss övergripande ledningsförmåga ställs högre krav på räddnings- tjänstbefälens, särskilt räddningschefernas, kompetens. Enligt utred- ningens mening bör det i författning regleras vilken formell kompe- tens som minst behövs för behörighet som räddningschef.

Det kan för mindre kommuner innebära svårigheter att rekrytera räddningschefer om det införs utökade krav. Sådana svårigheter kan lösas genom en utökad samverkan med andra kommuner, till exempel genom att kommunerna bildar en gemensam organisation för rädd- ningstjänst eller genom civilrättsliga avtal. Ett av utredningens iden- tifierade behov för kommunal räddningstjänst är också en utökad samverkan mellan kommuner. Ett tecken på att en kommun kan be- höva utöka sin samverkan med andra är att kommunen inte på egen hand kan rekrytera räddningschef med tillräcklig formell kompetens. Det är enligt utredningens mening inte en nackdel att kommuner kan behöva utöka sin samverkan med andra kommuner för att upp- fylla kravet.

194

SOU 2018:54

Personal

Räddningschefen är ofta chef för hela räddningstjänstorganisa- tionen. Den formella behörighet som krävs för räddningschefen tar emellertid endast sikte på räddningschefen som ansvarig för rädd- ningstjänstverksamheten. I den egenskapen är det utredningens be- dömning att räddningschefen behöver både sakkunskap om utföran- det av räddningsinsatser liksom en mer generell organisations- och ledningskompetens samt kunskap om samhället. Kravet tar i och för sig inte sikte på den olycksförebyggande verksamheten. Emellertid är sakkunskaperna som krävs för särskilt den brandförebyggande verksamheten och räddningstjänstverksamheten i delar densamma. Med tanke på hur verksamheterna är förknippande och bör växel- verka med varandra behöver räddningschefen kunskap om den olycks- förebyggande verksamheten.

Ett formellt behörighetskrav bör ta sin utgångspunkt i utbildning. I befintligt utbildningssystem är det enligt utredningens mening brandingenjörsexamen i förening med MSB:s påbyggnadsutbildning i räddningstjänst för brandingenjörer (RUB) som närmast motsvarar de krav som bör ställas på formell kompetens för behörighet som räddningschef. Det var också det krav som huvudregeln ställdes på räddningschefen enligt den tidigare räddningstjänstförordningen. Vi har övervägt om det borde införas som behörighetskrav på räddnings- chefen redan nu.

Utredningen menar att en önskvärd utveckling vore att rekryter- ingen av räddningstjänstbefäl i allmänhet och räddningschefer i synner- het ska kunna ske med en större bredd. Vi föreslår därför i nästa kapitel att ledningsutbildningarna på området ses över för att bland annat möjliggöra en bredare rekrytering av räddningschef än av de som har en brandingenjörsexamen.

Ett införande av behörighetskrav på räddningschefen redan nu skulle ge en onödigt styrande utgångspunkt för en sådan utredning. Beroende på resultatet av utredningen kommer förmodligen behörig- hetskravet på räddningschefen behöva ändras efter utredningen skett. Det skulle inte skapa förutsägbarhet och kontinuitet om ett behörig- hetskrav för räddningschefer infördes redan nu för att ändras om några år. Ett nytt utbildningssystem för ledning tar å andra sidan flera år att utreda och implementera och ett införande av ett behörighetskrav på räddningschefen kommer fördröjas i motsvarande mån. Vi bedömer att skälen för att avvakta med ett införande av behörighetskrav överväger.

195

Personal

SOU 2018:54

Sammanfattningsvis är det utredningens mening att det bör in- föras ett behörighetskrav för räddningschefer och att det kravet bör sättas utifrån hur utbildningar för räddningschefer ska bedrivas i fram- tiden.

I avvaktan på det nya behörighetskravet bör det krav som i dag gäller för räddningschefen fortsätta gälla. Det krav som gäller följer indirekt av att räddningschefen enligt nuvarande reglering är rädd- ningsledare och alltså ska uppfylla behörighetskravet för räddnings- ledare. Mot bakgrund av vårt förslag om en förändring av regleringen av räddningschefens och räddningsledarens roller (se kapitel 6) be- höver det direkt föreskrivas att det kravet ska gälla även räddnings- chef. En reglering om behörighetskrav för räddningschefen bör där- för redan nu införas i LSO och FSO för att möjliggöra för MSB att föreskriva om detta. Regleringen i LSO bör också utformas så att även det nya behörighetskravet för räddningschefer längre fram kan be- stämmas av regeringen utan ytterligare lagändringar.

8.3Jämställdhet och mångfald

Inledningsvis noterar vi att vårt uppdrag rör jämställdhet mellan kvinnor och män samt möjligheterna att öka andelen brandmän av utomnordisk härkomst. Begreppet mångfald inkluderar dock mer än bara detta. Enligt diskrimineringslagen (2008:567) finns till exempel fler grunder för diskriminering än kön och etnisk tillhörighet. Dessa är könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning och ålder. Många av diskrimineringsgrunderna har samröre med varandra och delar pro- blembild. Även om utredningen fokuserar på frågan om jämställdhet samt mångfald i fråga om etnisk tillhörighet kan många av frågorna även ha bäring på andra diskrimineringsgrunder, särskilt sexuell lägg- ning. I utredningen kommer särskilt jämställdheten studeras. Det beror framför allt på att det finns mer underlag i den frågan, såväl vad gäller studier som statistik.

196

SOU 2018:54

Personal

8.3.1Utvecklingen på området

Frågan om jämställdhet inom räddningstjänsten blev i slutet av 1990- talet föremål för särskild uppmärksamhet hos SRV till följd av ett regeringsuppdrag. År 1997 konstaterades att inga heltidsanställda brandmän var kvinnor och att det endast fanns ungefär 70 kvinnor som var anställda som deltidsbrandmän.12

Utvecklingen sedan dess har uppvisat en positiv trend men det är fortfarande vid årsskiftet 2016/2017 endast 5,5 procent (849 kvinnor) av samtliga brandmän i utryckningstjänst som är kvinnor. År 2004 var andelen kvinnliga brandmän 1,6 procent (262 kvinnor).

Figur 8.2 Andel kvinnliga brandmän i utryckningstjänst under år 2004 2016

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

Källa: MSB:s årsuppföljningar LSO för år 2004–2005, 2007–2010 och 2012–2016.13

Utvecklingen har visat en positiv trend både för hel- och deltids- brandmän. År 2004 var 0,4 procent (24 kvinnor) av heltidsbrand- männen kvinnor vilket år 2016 hade ökat till 4,5 procent (218 kvinnor). Bland deltidsbrandmän har utvecklingen för samma tid gått från 2,2 procent (238 kvinnor) till 5,9 procent (631 kvinnor). I de länder som omfattas av vår internationella utblick är också andelen kvinnor

12Statens räddningsverk, Brandman – och kvinna?, 1997, s. 5.

13Tillförlitlig data saknas för åren 2006 och 2011.

197

Personal

SOU 2018:54

låg. Jämförelse kan också göras med polisen där ungefär 33 procent av poliser anställda i polisregionerna i början av 2018 var kvinnor.14 I Försvarsmakten utgjorde kvinnor 7 procent av de kontinuerligt tjänstgörande gruppbefälen, soldaterna och sjömännen vid årsskif- tet 2017/2018.15

Över antalet brandmän med utomnordisk bakgrund förs ingen statistik, men MSB har bedömt att de är färre än antalet kvinnor.16 Utredningen har inte erfarit något som motsäger denna slutsats.

I fråga om andra anställda i räddningstjänstorganisationerna finns inga tillförlitliga uppgifter, med ett undantag. Enligt uppgift från SKL är det 7 procent av de högsta cheferna för räddningstjänstorganisa- tionerna som är kvinnor (9 kvinnor av totalt 136 chefer).

SRV har, som tidigare nämnts, sedan senare delen av 1990-talet arbetat med frågor om jämställdhet och mångfald. År 1997 publicerade SRV en rapport ”Brandman och -kvinna?” med ett flertal förslag för att öka jämställdheten inom räddningstjänsten. Ett flertal projekt har därefter bedrivits.

MSB har sedan slutet av 2000-talet intensifierat sitt arbete med jämställdhet och mångfald. Myndigheten antog år 2009 ett handlings- program för jämställdhet och mångfald i det kommunala säkerhets- arbetet för år 2009–2014 där nio typer av åtgärder skulle vidtas. Pro- grammet reviderades sedan år 2013. MSB har bland annat finansierat forskning på området, arbetat med kommunikation mot räddnings- tjänster, beslutsfattare och allmänhet samt kontrakterat 8 regionala jämställdhets- och mångfaldsutvecklare inom räddningstjänsterna.

MSB beslutade sedan om en inriktning av arbetet med jämställd- het och mångfald i det kommunala säkerhetsarbetet år 2015–2018. MSB:s nuvarande inriktning enligt planen är att arbeta med kunskaps- spridning på området och arbeta med strategisk kommunikation. Det ska bland annat ske i syfte att verka för att förändra allmän- hetens bild av räddningstjänstens uppdrag och vem som kan vara brandman. Vidare ska MSB informera beslutsfattare och politiker samt aktivt stödja och delta i Nätverket jämställd räddningstjänst (NJR). Slutligen ska MSB i sina utbildningar aktivt arbeta med frågorna på området som bland annat attityder och värdegrund.

14Statistik från Polismyndigheten per den 31 januari 2018.

15Försvarsmakten, Försvarsmaktens årsredovisning 2017, 2018, bilaga 1, s. 2.

16MSB, Samlat resultat UB Lägesanalys 2015–2016: Del 2 Räddningstjänst, s. 32.

198

SOU 2018:54

Personal

NJR är en förening som består av omkring 60 räddningstjänst- organisationer, MSB, SKL och Pacta. NJR verkar för en jämställd räddningstjänst. NJR ska vara en plattform för kunskap och erfaren- hetsutbyte, öka intresset för jämställdhetsfrågor genom dialog och samverkan, skapa opinion och påverka räddningstjänster, myndig- heter och allmänhet samt inspirera och utveckla medlemmarna inom jämställdhetsområdet. De arbetar konkret med bland annat nätverks- träffar, temadagar och seminarier.17

Utöver arbete på central nivå har det på många håll i landet ge- nomförts viktiga insatser och projekt för att främja jämställdhet och mångfald i räddningstjänsten.

8.3.2Närmare om problembilden

MSB har år 2009 i sitt handlingsprogram för ökad jämställdhet och mångfald i det kommunala säkerhetsarbetet identifierat fem problem- områden för en ökad jämställdhet och mångfald: föreställningen om brandmannen, utbildningen, räddningstjänstens rekrytering, psyko- social arbetsmiljö och fysisk arbetsmiljö.18 Problemområdena har också i huvudsak bekräftats i en forskningsöversikt från år 2009.19 MSB anförde år 2013 i sin revidering av handlingsprogrammen att problemområdena generellt sett kvarstod.20

Ett genomgående hinder utgörs av bilden av räddningstjänstens uppdrag och vem som kan vara brandman. Historiskt sett har brand- män varit män. Brandmannayrket förknippas också i hög grad med egenskaper som sätts i samband med manlighet och att vara man. Föreställningar om att en brandman bör vara stor, stark och modig är sådana egenskaper liksom bilden av brandmannen som en hjälte. Bilden av brandmannen är också att det är någon som arbetar inom räddningstjänstverksamheten och inte den förebyggande verksam- heten, tvärtemot avsikten med LSO och SMO-utbildningen om ett breddat uppdrag. Bilden av brandmannen finns framför allt hos all-

17Nätverket jämställd räddningstjänst, Verksamhetsberättelse 2016, 2017, s. 1.

18MSB, Handlingsprogram för ökad jämställdhet och mångfald i det kommunala säkerhetsarbetet: 2009–2014, dnr 2009-9065, 2009, s. 8–9.

19Mathias Ericson, Jämställdhet och mångfald inom kommunal räddningstjänst: en forsknings- översikt, MSB, 2009, s. 30–33.

20MSB, Reviderat handlingsprogram 2009–2014: För ökad jämställdhet och mångfald i det kom- munala säkerhetsarbetet, s. 10.

199

Personal

SOU 2018:54

mänheten och påverkar vilka som söker sig till yrket.21 Bland brand- männen själva är bilden inte så entydig. I en avhandling fann förfat- taren att brandmännen uttryckligen vände sig mot kopplingar mellan maskulinitet och yrket, men samtidigt värnade de om den nära sam- manhållning som fanns i en homogen grupp.22 I en undersökning år 2010 av attityder hos brandmän och allmänheten angav 48 procent av allmänheten styrka som en av de tre viktigaste egenskaperna för en brandman medan endast 23 procent av brandmännen angav det.23

Vad gäller psykosocial arbetsmiljö så kännetecknas räddnings- tjänsten som arbetsplats av stark sammanhållning och kamratskap, framför allt inom arbetslagen. Det har i gruppen funnits en strävan efter likhet. Det kan medföra att den som inte passar in löper risk att utsättas för exkludering. När en kvinna eller någon med annan etnisk tillhörighet börjar arbeta inom räddningstjänsten så kan den psyko- sociala arbetsmiljön därför skapa en känsla av utanförskap.24

Beträffande den fysiska arbetsmiljön har räddningstjänstens ut- rustning och lokaler varit anpassade efter en enkönad yrkeskår. Exempel på hinder är dåligt anpassad personlig skyddsutrustning och avsaknad av separata omklädnings- och duschutrymmen.25

Räddningstjänsternas rekrytering av kvinnor och personer med utomnordisk bakgrund påverkas av de ovan nämnda faktorerna. Nu- mera sker rekryteringen till heltidsbrandmän huvudsakligen av de som genomgått SMO-utbildningen som har ett intag där urval till största del sker genom teoretiska meriter. Problemet med rekryter- ingen till SMO-utbildningen är framför allt att det är förhållandevis få kvinnor och personer med utomnordisk bakgrund som söker till utbildningen. Andelen kvinnor som utexaminerats under åren 2005– 2016 har varit 14,5 procent.26 Kommunernas rekrytering av de SMO- utbildade kan också utgöra ett problem. Detsamma gäller rekrytering

21A.a., s. 10.

22Mathias Ericson, Nära inpå: Maskulinitet, intimitet och gemenskap i brandmäns arbetslag, diss., Göteborgs universitet, 2011, s. 155–168.

23Markör Marknad och Kommunikation AB, Rapport: Attityder till jämställdhet inom räddnings- tjänsten, 2010.

24MSB, Handlingsprogram för ökad jämställdhet och mångfald i det kommunala säkerhetsarbetet: 2009–2014, s. 9 men se även MSB, Reviderat handlingsprogram 2009–2014: För ökad jämställd- het och mångfald i det kommunala säkerhetsarbetet, s. 10 och Ericson, Nära inpå: Maskulinitet, intimitet och gemenskap i brandmäns arbetslag.

25MSB, Handlingsprogram för ökad jämställdhet och mångfald i det kommunala säkerhetsarbetet: 2009–2014, s. 9.

26MSB, Statistik utexaminerade SMO, 2016, www.msb.se/sv/Utbildning--ovning/ Utbildning/Skydd-mot-olyckor/Antagning/Statistik-utexaminerade/, hämtad 2018-01-03.

200

SOU 2018:54

Personal

av deltidsbrandmän där det är kommunerna själva som gör rekryter- ingen innan utbildning sker. Rekryteringen kan, beroende på rekry- teringsprocessen, missgynna kvinnor eller personer med annan etnisk bakgrund eller i vart fall inte i tillräcklig grad främja jämställdhet och mångfald. Vid urval har till exempel många kommuner lagt stor vikt vid fysisk förmåga som urvalsgrund och det har funnits en utbredd uppfattning om vem som kan klara yrket och passa in i arbetslaget.27

Det krävs bland annat mot bakgrund av vad som ovan angetts ett aktivt arbete från kommunernas sida för att öka jämställdheten och mångfalden. Från flera håll nämns också att det börjar ske en föränd- ring där allt fler blir positiva till ökad jämställdhet och mångfald.28 MSB påpekar i sin lägesanalys för år 2015 att allt fler räddnings- tjänster arbetar aktivt med att rekrytera och anställa kvinnor och personer med utomnordisk bakgrund. Myndigheten bedömer dock i samma analys att det är ett mindre antal räddningstjänster som är i framkant på detta område och att många räddningstjänstorganisa- tioner visar ett svalt intresse för dessa frågor.29

8.3.3Det är kommunernas ansvar men MSB ska få i uppdrag att ge fortsatt stöd

Bedömning och förslag: Kommunerna har det största ansvaret för ökad jämställdheten och mångfald. Många kommuner tar an- svar genom aktiva åtgärder.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap stödjer i dag på ett övergripande plan kommunerna i deras arbete för ökad jäm- ställdhet och mångfald. Det behövs ett fortlöpande sådant arbete av myndigheten. För att säkerställa myndighetens fortsätta arbete på området ska uppgiften regleras i myndighetens instruktion.

I arbetet med ökad jämställdhet och mångfald i räddningstjänst- organisationerna får ofta frågor om kvantitet särskild uppmärksam- het, till exempel hur många av det underrepresenterade könet eller

27MSB, Återrapportering av uppdrag 21 i regleringsbrevet för 2011: Av MSB vidtagna åtgärder i syfte att öka jämställdhet och mångfald i kommunal räddningstjänst, dnr 2011-5458-1, 2011 s. 8.

28Se t.ex. Lena Grip m.fl., Den genuskodade räddningstjänsten: En studie av jämställdhetens förutsättningar, MSB, 2015, s. 26–27 och MSB, Inriktning av jämställdhet och mångfald i det kommunala säkerhetsarbetet 2015–2018, dnr 2014-5892, 2014, s. 3.

29MSB, Lägesbild 2015: Avdelningen för utveckling av beredskap (UB), dnr 2015-62, 2015, Bilaga 2, s. 31.

201

Personal

SOU 2018:54

personer från minoritetsgrupper som är anställda i ett visst yrke. Det avspeglas i vårt uppdrag som är att lämna förslag för att öka andelen kvinnor och personer med utomnordisk bakgrund som är anställda i kommunala räddningstjänstorganisationer. Det är en viktig del av arbetet med jämställdhet och mångfald.

Det finns emellertid en annan aspekt av jämställdhet och mång- fald som vi vill framhålla som ofta benämns den kvalitativa aspekten. Jämställdhet och mångfald är inte endast att lika många personer är anställda på en viss position. Det rör också att den faktiska makten och möjligheterna för personer ska vara oberoende av kön och ur- sprung. Strukturer i samhället och föreställningar om kvinnor och män i olika avseenden påverkar detta.

I fråga om jämställdhet har riksdagen fastställt ett övergripande mål för jämställdhetspolitiken: Kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.30 Samma utgångspunkt bör på demokratisk grund även gälla människor oavsett ursprung. Det är fråga om människors rättigheter oavsett kön eller ursprung. Det är viktigt att offentlig finansierade verksamheter respekterar detta och arbetar för ökad jämställdhet och mångfald. Det bör också påpekas att det gäller både att uppnå jämställdhet och mångfald för anställda inom organisationerna och att alla oavsett kön och ursprung har rätt till ett likvärdigt skydd mot olyckor.

Förutom att detta är fråga om rättigheter kan ökad jämställdhet och mångfald innebär att skyddet mot olyckor blir mer effektivt. Rekryteringsunderlaget blir bredare om inte ovidkommande hänsyn tas vid rekrytering, vilket kan förbättra personalförsörjningen. Ett mer effektivt skydd mot olyckor kan också levereras av en organisa- tion som i fråga om anställda speglar samhällets sammansättning och som har ett jämställt förhållningssätt.

Vårt uppdrag avser den kvantitativa frågan och det är den som vi huvudsakligen analyserat, men som framgår av problembilden i före- gående avsnitt så går de kvantitativa och kvalitativa frågorna in i var- andra. En ökad andel kvinnor och personer med utomeuropeiskt ur- sprung kan förväntas leda till en höjning kvalitativa aspekter av om jämställdhet och mångfald. En organisation där det finns ett faktiskt jämställt förhållningssätt är attraktivare för kvinnor och personer med utomeuropeiskt ursprung.

30Bet. 2008/09:AU1 och rskr. 2008/09:115, jfr särskilt prop. 2005/06:155 där ett övergripande mål och vissa delmål först föreslogs av regeringen.

202

SOU 2018:54

Personal

Arbetet för ökad jämställdhet och mångfald behöver bedrivas som en särskild fråga. Det är emellertid inte tillräckligt. Dessa aspekter bör också beaktas i all verksamhet på alla nivåer (i fråga om jämställdhet benämnt jämställdhetsintegrering). Vi ser därför ett behov av att arbe- tet med jämställdhet och mångfald sker i den dagliga verksamheten.

Det största ansvaret för ökad jämställdhet och mångfald i rädd- ningstjänstorganisationerna ligger alltså på kommunerna som ansva- riga för verksamheterna och som arbetsgivare. De behöver bedriva ett aktiv arbete för ökad jämställdhet och mångfald. Det är ett ansvar som många kommuner tar. Det sker både i räddningstjänstorgani- sationerna samt genom ett tvärsektoriellt arbete i kommuner. Alla kommuner måste ta detta ansvar.

Det finns redan generella regleringar rörande jämställdhet och mångfald som är tillämpligt på kommunerna och räddningstjänst- området i stort. Ett viktigt exempel på detta är diskrimineringslagens bestämmelser rörande förbud mot diskriminering mot arbetstagare och arbetssökande samt arbetsgivarens aktiva åtgärder i arbetslivet.31 Ett annat exempel är regler om systematiskt arbetsmiljöarbete och särskilt rörande kränkande särbehandling.32 Utredningen bedömer att det inte finns lämpliga regleringar att föreslå specifikt på räddnings- tjänstområdet. Det som behövs är i stället att kunskap om gällande regleringar sprids och följs, inte bara till ordalydelsen utan också till intentionerna.

Såväl Diskrimineringsombudsmannen och den sedan 1 januari 2018 inrättade Jämställdhetsmyndigheten kan verka på räddnings- tjänstområdet. Enligt utredningens bedömning krävs dock ett aktivt arbete även av den centrala myndigheten på området för att nå resul- tat. Vi har tidigare redogjort för delar av MSB:s arbete för en mer jämställd räddningstjänst med ökad mångfald. MSB har varit starkt drivande i den positiva, om än för långsamma, utvecklingen som skett de senaste åren. Det är angeläget att MSB fortsätter sitt arbete för att förändringen ska fortsätta och accelerera. Utredningen har också uppfattat att MSB alltjämt tar ett stort ansvar och bedriver ett aktivt arbete. För att säkerställa att arbetet prioriteras föreslår vi att MSB i sin instruktion få en särskild uppgift att verka för jämställdhet och mångfald.

31Se 2 kap. 1 § och 3 kap. 5–7 §§ diskrimineringslagen (2008:567).

32Se Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4).

203

Personal

SOU 2018:54

8.4Personalförsörjningen av deltidsbrandmän

8.4.1Deltidsbrandman – en särpräglad anställning

Deltidsbrandmän har särskilda arbetsvillkor. De har under vissa perioder beredskapstjänstgöring och ska då vara beredda att på några minuter inställa sig på brandstationen om det kommer ett larm. Kraven innebär att räddningstjänstpersonalen under sin beredskap måste bo, arbeta och i övrigt vistas i närheten av brandstationen. Det är vanligt att deltidsbrandmän har beredskapstjänstgöring dygnet runt under en vecka var tredje eller fjärde vecka men även en mängd andra varianter förekommer och blir allt vanligare. Utöver bered- skapstjänstgöringen har deltidsbrandmän övningar, materialvård och utbildningar.

Anställningen innehas normalt vid sidan av en heltidsanställning hos en annan huvudarbetsgivare. För att beredskap ska kunna upp- rätthållas även när deltidsbrandmannen arbetar i sin ordinarie anställ- ning krävs att huvudarbetsgivaren ger sitt samtycke till att en arbets- tagare åtar sig en anställning som deltidsbrandman. Vid ett larm på arbetstid i det ordinarie arbetet behöver nämligen deltidsbrandman- nen omedelbart bege sig från sin ordinarie arbetsplats. Det krävs också ledighet från den ordinarie anställningen för att genomgå utbildning till deltidsbrandman. Övningar förläggs däremot ofta på kvälls- eller helgtid.

Deltidsbrandmännens lön varierar men den genomsnittliga ersätt- ningen uppgår till ungefär 80 000 kronor före skatt per år.33

Deltidsbrandmännen leds av deltidsbefäl som har i huvudsak samma anställningsvillkor som deltidsbrandmännen. De problem som beskrivs i det följande gäller i lika stor utsträckning befälen, även om det inte särskilt nämns.

8.4.2Personalförsörjningsproblemen

Problemen att rekrytera och behålla deltidsbrandmän har uppmärk- sammats vid ett flertal tillfällen av olika aktörer. Problemen har i grun- den varit av i huvudsak samma karaktär under lång tid och det finns an- ledning att inleda med att redogöra för utvecklingen under 2000-talet.

33SKL och MSB, Fakta om deltidsbrandmän, http://blideltidsbrandman.nu/fakta/, hämtad 2017-12-29.

204

SOU 2018:54

Personal

Under år 2001–2003 gjorde Statens räddningsverk (SRV) på regeringens uppdrag två utredningar i frågan. I den senare rapporten ”Deltidsanställda brandmän, kartläggning av orsaker till rekryter- ingsproblem och förslag till fortsatt arbete m.m.” (SRV-rapporten) framgår att 70 procent av räddningstjänstorganisationerna i sina svar till den årliga lägesredovisningen angett att de hade rekryterings- problem. Vid en djupare undersökning som genomfördes framkom dock att det var vid 37 procent av de undersökta räddningsstyrkorna som det fanns rekryteringsproblem, vid 6 procent av räddnings- styrkorna fanns det periodvis problem och vid 57 procent fanns inga problem. Vid undersökningstillfället fanns vakanser till fasta tjänster vid drygt 10 procent av räddningsstyrkorna. Det konstaterade i rap- porten att svårigheter att rekrytera deltidsanställd brandpersonal förekommit då och då under årens lopp och det bedömdes att svårig- heterna att rekrytera kunde misstänkas ha fått något för stora pro- portioner. Den avgjort största orsaken till de rekryteringsproblem som ändå fanns var enligt rapporten demografiska förändringar. SRV bedömde att systemet med deltidsbrandmän var hållbart inom den tid som kunde överblickas, men att det fanns orter där rekryterings- underlaget var så svagt att alternativa lösningar kunde behöva prövas.34

I den uppföljning av LSO som gjordes av en arbetsgrupp på Regeringskansliet år 2009 konstaterades att det blivit mycket svårare att på landsorten rekrytera deltidsbrandmän till den kommunala rädd- ningstjänsten. Gruppen gjorde bedömningen att kommunerna på många platser av demografiska skäl skulle tvingas att minska personalen eller ersätta med andra metoder för att hålla en rimlig säkerhetsnivå.35

Riksdagen har också år 2011 i en skrivelse till regeringen påpekat problemen med bemanning av deltidsbrandkårerna och anfört att det var angeläget med en översyn av rekryteringsfrågan.36

På initiativ av personal vid Storstockholms brandförsvar genom- fördes en konferensserie vid tre tillfällen under år 2012–2013 angå- ende personalförsörjningsproblematiken beträffande deltidsbrandmän med representanter från flertalet räddningstjänster (RIB-konferen- serna). Syftet var att analysera utmaningarna beträffande deltids-

34Statens räddningsverk, Deltidsanställda brandmän, kartläggning av orsaker till rekryterings- problem och förslag till fortsatt arbete m.m., 2003, (SRV-rapporten), s. 7, 17–18, 28–31 och 40–41.

35Ds 2009:47 s. 52.

36Rskr. 2010/11:213 och bet. 2010/11:FöU2.

205

Personal

SOU 2018:54

brandmän och finna förslag till nationella lösningar. Det konstatera- des bland annat att de flesta räddningstjänster hade mer eller mindre svårt att hitta personer som både är intresserade och lämpliga för jobbet.37 Deltagarna identifierade många problem och lämnade för- slag till åtgärder.

MSB fick under år 2013 regeringens uppdrag att redovisa åtgärder som MSB vidtagit för att stödja kommunernas organisering av rädd- ningstjänsten med deltidsbrandmän. I uppdraget ingick bland annat att redovisa hur sådant stöd kunde utvecklas inom befintliga ramar för ansvarsfördelning och åtaganden. I sammanfattningen konstaterade MSB att personalförsörjningen inom deltidsräddningstjänsten skapade fortsatt stora utmaningar och att läget i flera kommuner var allvarlig då det tidvis inte gick att upprätthålla den beredskap som var be- slutad.38

MSB har i lägesanalys för räddningstjänsten år 2015 konstaterat att problemen med försörjningen fortsatt. Bland annat konstaterade myndigheten att mellan 68–74 procent av kommunerna i myndig- hetens årsuppföljningar av LSO år 2004 och 2006–2008 upplevt svårigheter med att rekrytera personal för deltidsanställning.39 MSB har i lägesanalys för år 2016 konstaterat att personalförsörjningen alltjämt innebär stora svårigheter för många kommuner.

I slutet av år 2016 undertecknades ett nytt kollektivavtal för deltidsbrandmän, RIB17, som trädde i kraft den 1 maj 2017. Kollek- tivavtalet innebar bland annat skillnader från tidigare avtal beträff- ande hur ersättningen skulle beräknas. Många deltidsbrandmän var missnöjda med avtalet och angav att de skulle säga upp sin anställ- ning. Det blev också medialt uppmärksammat. MSB gjorde tillsam- mans med länsstyrelserna uppföljningar av personalläget beträffande deltidsbrandmännen under våren och sommaren 2017. I mitten av mars 2017 var det 41 kommuner i totalt 15 län som var direkt på- verkade av att deltidsbrandmän hade sagt upp sig på grund av RiB17. I de flesta kommuner var det endast ett fåtal personer som sagt upp sig, men på andra håll bedömde MSB att det lokalt kunde påverka för- mågan att genomföra räddningsinsatser.40 Läget förbättrades succes- sivt under våren, bland annat till följd av att uppsägningar återtogs

37Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, 2013, s. 11.

38MSB, Stöd till organisering av kommunal räddningstjänst, s. 2.

39MSB, Lägesbild 2015, Avdelningen för utveckling av beredskap (UB), Bilaga 2, s. 31.

40MSB, Svar på fråga om uppsägning av RIB-personal med anledning av RIB 17 avtalet,

dnr 2017-2590, 2017, s. 1 och 3.

206

SOU 2018:54

Personal

efter lokala förhandlingar, men MSB gjorde under sommaren vecko- visa uppföljningar av läget i de fyra mest drabbade länen. Vid flera orter, särskilt i Jämtlands räddningstjänstförbund (som har flest antal deltidsbrandmän i landet), var bemanningen lägre än den beslutade. Det rapporterades dock inte att räddningsinsatser faktiskt hade på- verkats av personalförsörjningsproblematiken.41 Utredningen har upp- fattat att de akuta problemen med det specifika missnöjet över RiB17 från och med hösten 2017 inte längre kvarstår. De allmänna proble- men omkring rekrytering kvarstår däremot.

I sammanhanget bör nämnas att MSB även hade fått kännedom om att ett antal andra kommuner i landet också hade minskat antal brandmän i beredskap under semesterperioden till följd av allmänna svårigheter att rekrytera deltidsbrandmän.42

Utredningen har också vid de många möten som vi hållit med företrädare för organisationer inom räddningstjänstområdet hört att personalförsörjningen beträffande deltidsbrandman är ett stort pro- blem. Det har återkommande uttryckts att det är det största proble- met i svensk räddningstjänst i dag.

8.4.3Närmare om problemen och några tidigare förslag

Samhällsförändringar som orsak

Enligt utredningens mening är det tydligt att personalförsörjningen av deltidsbrandmän med tiden har blivit allt svårare att upprätthålla. Orsaken till problematiken med personalförsörjningen av deltids- brandmän har diskuterats i flera av de undersökningar och rapporter som nämnts ovan och i de möten vi har haft med företrädare för olika organisationer. En grundläggande förklaringsmodell till svårig- heterna som återkommer är att flera samhällsförändringar har skett sedan systemet med deltidsbrandmän blev utbrett i mitten av 1900- talet.

Urbanisering och koncentration av befolkningen till större städer har gjort att rekryteringsunderlaget blivit mindre i glesbygd och på mindre orter.

41MSB, Lägesbilder v. 27–32 – Förmåga till räddningsinsats, dnr 2017-2590, 2017.

42MSB, Svar på fråga om uppsägningar av Räddningstjänstpersonal i Beredskap (RIB-personal) med anledning av RIB 17 avtalet, dnr 2017-2590, 2017 s. 2 och MSB, Lägesbild v. 27 – Förmåga till räddningsinsats.

207

Personal

SOU 2018:54

Det finns en ökad rörlighet av personer i samhället. Personer byter oftare bostads- eller arbetsort än tidigare vilket kan göra att en anställning som deltidsbrandman upphör. Likaså har arbetspend- lingen mellan orter ökat, vilket medfört att fler personer inte befin- ner sig på samma ort under arbetsdagen och på fritiden. Det medför svårigheter att ha beredskap under hela dygnet.

Många huvudarbetsgivare har effektiviserat sina organisationer. Det finns mindre utrymme för att en arbetstagare ska kunna avbryta sitt arbete för att åka på en utryckning som deltidsbrandman. Det gör att huvudarbetsgivare är mindre benägna att lämna samtycke till arbetstagare att vara deltidsbrandmän.

Ett viktigt rekryteringsunderlag på mindre orter har traditionellt varit arbetstagare på industrier. Utvecklingen har gått mot färre indu- strier och andra stora arbetsgivare på mindre orter vilket har försäm- rat rekryteringsunderlaget.

Två andra delförklaringar som mer spekulativt framförts vid våra möten med företrädare för olika organisationer är för det första att värdet av att fritt kunna disponera sin fritid för många personer har ökat. Detta på grund av ett jämställt familjeliv och fler fritidsakti- viteter som lämnar mindre utrymme för att ha beredskap. Dessutom upplevs värdet av att vara obunden på fritiden ha blivit större för många. För det andra att lojaliteten och viljan att bidra till samhället har minskat både i allmänhet och särskilt på ett lokalt plan. De sociala banden inom den egna orten har blivit svagare.

Rekrytering

En förutsättning för att lämpliga personer ska söka sig en tjänst som deltidsbrandman är att personen känner till att tjänsten finns och blir intresserad av denna. För att få ett brett rekryteringsunderlag är det därför viktigt med en bra rekryteringsprocess.

En del i det är marknadsföringen i samband med rekrytering. Hur aktivt räddningstjänstorganisationerna numera marknadsför sig och hur de bedriver rekrytering är inte klart. I SRV:s rapport från år 2003 undersöktes rekrytering och då fann man att en majoritet av kom- munerna endast i ringa omfattning eller inte alls hade använt sig annat än de traditionella rekryteringsmetoderna. SRV konstaterade

208

SOU 2018:54

Personal

att rekryteringen är ett område som behöver mer uppmärksamhet än det hittills fått.43

Vid RiB-konferenserna påpekades att nationella rekryterings- kampanjer vore effektivt och att en gemensam hemsida vore en väg. Det anfördes också att MSB borde skapa informationspaket och bidra med kontaktpersoner som kan bistå vid lokala rekryteringar.44

MSB har sedan dess redovisat att de har genomfört marknads- föringsåtgärder. Enligt redovisning från år 2014 har de bland annat tagit fram rekryteringfilmer och -foldrar samt medverkat vid mässor.45 Under år 2017 har SKL och MSB också lanserat en nationell hemsida för rekrytering av deltidsbrandmän: http://blideltidsbrandman.nu/. På hemsidan ges bland annat information om yrket och kontaktvägar

till lokala räddningstjänstorganisationer.

Det lokala arbetet med rekrytering är ändå, oavsett nationella åt- gärder, viktigast. Enligt vad utredningen erfarit bland annat vid möten med räddningstjänstorganisationer bedrivs också ofta ett mer aktivt rekryteringsarbete än vad som tidigare var fallet.

Ett exempel på hur ett aktivt rekryteringsarbete kan ge goda resultat har särskilt Räddningstjänsten Norrtälje uppvisat. Genom ett genomtänkt rekryteringsarbete har de ökat antalet sökande på årsbasis från 30 till 105 personer och antalet sökande kvinnor från 3 till 33 kvinnor. Sammanfattningsvis har deras åtgärder varit att satsa på jämställdhet, bygga på yrkesstoltheten och yrkets status, använda en bred marknadsföring samt fokusera på enkla tilltalande budskap för att nå brett och i senare skede introducera antagningskrav och gallra. De har också riktat sig mot huvudarbetsgivaren, strävat efter att öka flexibiliteten i anställningen och satsat på att bygga samhörighet mellan de anställda.46

Förutom själva marknadsföringen är det för rekryteringsunder- laget av största betydelse att lämpliga kandidater inte utesluts av ovid- kommande anledningar.

Det finns, som påpekats i avsnitt 8.3, få kvinnor och personer med utomnordisk härkomst i räddningstjänsterna. Redan i SRV:s rapport

43SRV-rapporten, s. 49.

44Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, s. 10.

45MSB, Stöd till organisering av kommunal räddningstjänst, s. 14–15.

46Andres Lindstedt, Fredrik Olsson, Magnus Skyttberg och Marcus Wallén, En hållbar organi- sation: Om nuläge och framtid för Räddningstjänsten Norrtäljes deltidsstationers bemannings- situation, 2017.

209

Personal

SOU 2018:54

konstaterades att det finns en potential att öka rekryteringsbasen markant med rekrytering riktad mot kvinnor och personer med annan etnisk bakgrund.47 Den slutsatsen är enligt utredningens mening allt- jämt giltig.

Ett aktivt arbete med jämställdhet och mångfald kan därför, för- utom dess andra positiva effekter, ha en avgörande betydelse för personalförsörjningen av deltidsbrandmän. Som även RiB-konferens- ernas deltagare påpekade kan en ökad jämställdhet och mångfald dess- utom göra arbetsplatsen mer attraktiv.48

Det finns i det sammanhanget anledning för kommunerna att överväga vilka krav man bör ställa på en brandman för att inte i onö- dan begränsa rekryteringsunderlaget. Frågan om nationella fysiska krav diskuterades också på RiB-konferenserna men de flesta delta- gare ansåg att kravställande på fysisk förmåga bör fortsätta vara ett lokalt ansvar.49

Huvudanställningen

För att möjliggöra rekrytering av en deltidsbrandman måste normalt en huvudarbetsgivare lämna sitt samtycke. Det innebär att vid rekry- tering måste även beaktas hur många arbetsgivare som har möjlighet och är villiga att lämna samtycke till anställningen. Kretsen av huvud- arbetsgivare som lämnar samtycke bör utökas för att bredda rekry- teringsunderlaget.

Ett led i detta är att kommunerna bör rikta sig direkt mot huvud- arbetsgivare i större utsträckning än vad som tidigare gjorts. I SRV:s rapport angavs att fler än 2/3 av de kommunala organisationerna inte hade haft kontakt med företagen i fråga om rekrytering.50 Det på- pekades också att kommunerna bör utveckla samverkan med det lokala näringslivet och företagare där räddningsstyrkor finns.51 Även RiB-konferensernas deltagare påpekade det viktiga i dialog och sam- verkan med huvudarbetsgivaren.52

47SRV-rapporten, s. 49.

48Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, s. 4.

49A.a., s. 5.

50SRV-rapporten, s.46.

51A.a., s. 74.

52Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, s. 5.

210

SOU 2018:54

Personal

Det har dock för utredningen framstått som att fler kommuner genomför en aktiv rekrytering och tar kontakt med faktiska och potentiella huvudarbetsgivare.

Det innebär besvär för en huvudarbetsgivare som har anställda som är deltidsbrandmän och som kan behöva åka på utryckning på arbetstid. Det finns inte heller någon skyldighet för arbetsgivare att tillåta anställda att vara en deltidsbrandman. I många arbeten är det dessutom överhuvudtaget inte praktiskt möjligt.

För arbetsgivaren är det huvudsakligen värdet av att medverka till ett samhällsnyttigt system som kan vara motiverande till att medge en anställd att vara deltidsbrandman. I övrigt kan det öka attraktivi- teten hos huvudarbetsgivaren som arbetsgivare om denne tillåter an- ställda att vara deltidsbrandmän och det finns fördelar för huvud- arbetsgivaren med att dess anställda får en vidgad kompetens.

Det finns däremot inte något konkret mervärde för arbetsgivaren att lämna samtycke. RiB-konferensernas deltagare har föreslagit att man bör erbjuda huvudarbetsgivaren något tillbaka, till exempel skattelättnader eller andra förmåner.53 Det är en åsikt som också framförts till utredningen från andra inom räddningstjänstområdet.

Ett särskilt problem för huvudarbetsgivare är risken för att deltids- brandmannen skadar sig och till följd av det inte kan utföra sitt arbete hos arbetsgivaren. Huvudarbetsgivaren har då enligt 6–7 §§ lagen (1991:1047) om sjuklön en skyldighet att utge sjuklön under 14 dagar (med undantag för en så kallad karensdag) avseende del av inkomstbortfallet från anställningen hos huvudarbetsgivaren. Det kan noteras att även kommunen i dessa fall på motsvarande sätt ska utge ersättning för inkomstbortfall i arbetet som deltidsbrandman. Vidare har huvudarbetsgivaren, i de fall det behövs, ett rehabiliter- ingsansvar för att den anställde ska kunna återgå till sitt arbete. Det har i flera sammanhang, till exempel vid RiB-konferenserna, anförts att det är ett problem och att verksamheten där skadan uppstått borde ansvara för kostnaderna.54 MSB har anfört att de ser det som naturligt att det är kommunen som ska ersätta hela sjukersättningen i det fall den anställde skadar sig i sitt brandmannauppdrag samt att de har kännedom om att sådana lösningar förekommer.55

53A.a., s. 10.

54A.a., s. 6.

55MSB, Stöd till organisering av kommunal räddningstjänst, s. 19.

211

Personal

SOU 2018:54

Traditionellt har deltidsbrandmän ofta haft ett privat företag som huvudarbetsgivare. Ett sätt att utöka rekryteringsunderlaget är att i utökad utsträckning förmå arbetsgivare i offentlig sektor att lämna samtycke och uppmuntra till anställningar som deltidsbrandman. I SRV:s rapport påpekades särskilt möjligheten att kommunalt an- ställda i utökad utsträckning borde kunna arbeta som deltidsbrand- män. 56

Det har framförts att det innebär problem med arbetstidslagstift- ningen när en person har både en anställning som deltidsbrandman och en annan anställning hos kommunen eftersom det är samma arbetsgivare.57 Särskilt i fråga om anställningar där anställningen som deltidsbrandman innehas utöver en heltidsanställning hos samma arbetsgivare kan det uppstå svårigheter i förhållande till arbetstids- lagen (1982:673), som reglerar hur mycket en arbetstagare får arbeta hos en arbetsgivare. Utredningen har inte närmare analyserat detta då det varken av utredningens förfrågningar hos SKL eller vid möten med andra aktörer som räddningstjänster och Brandmännens Riks- förbund (BRF) har framkommit att det skulle finnas lagbestäm- melser som uppställer omotiverade hinder. Det har i stället framstått som att det snarare är utmaning för arbetsgivarens planering och att dubbla anställningar kan underlättas genom kollektivavtal. I kollek- tivavtal har också införts bestämmelser som ska underlätta för dubbla anställningar hos samma arbetsgivare, till exempel genom avsteg från arbetstidslagen.58

Ett annat förslag som framförts är att kommunerna borde över- väga att ha distansarbetsplatser på brandstationerna för deltidsbrand- män som har en sådan huvudanställning som kan utföras på distans.

Organisation och anställningsvillkor

Tidigare har en deltidsstyrka vanligen bestått av ett brandbefäl och fyra brandmän (förkortat 1+4) med fem minuters anspänningstid och beredskap dygnet runt var tredje eller var fjärde vecka.59

56SRV-rapporten, s. 74.

57Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, s. 5 och 10.

58Se till exempel punkten 6 under rubriken övriga anteckningar i bilaga 3 till Huvudöverens- kommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollek- tivavtal m.m. – HÖK 17 mellan Sveriges Kommuner och Landsting och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt Offentliganställdas förhandlingsråds organisationer i dess förbunds- område allmän kommunal verksamhet.

59Jfr SRV-rapporten, s. 5, 7 och 42.

212

SOU 2018:54

Personal

På senare år har bemanning, anspänningstid och vilka tider som beredskapstjänstgöring ska ske på blivit allt mer diversifierad bland olika kommuner och olika räddningsstyrkor inom kommunerna. Ett sätt att möta rekryteringsproblemen, och även i övrigt för att effek- tivisera verksamheterna, är att förändra organisationsformerna. Det har förts fram många exempel på sådana möjligheter.

I SRV:s rapport konstaterades det till exempel att olika organisa- tionsformer uppkommit till följd av utpendling, till exempel kombi- nationer där heltidsstyrkor, deltidsstyrkor, industribrandkår samt räddningsvärn upprätthåller beredskap på olika tider på dygnet.60

Olika anspänningstider ger breddat rekryteringsunderlag då del- tidsbrandmän kan bo och arbeta längre från stationen. I SRV:s rap- port påpekades att till exempel olika anspänningstider inom en rädd- ningsstyrka skulle kunna övervägas.61 Vilken anspänningstid som behövs lokalt för en räddningsstyrka kan också övervägas.

Det går även att överväga andra lösningar som att ha två mindre räddningsstyrkor på två näraliggande orter vilket skulle bredda re- kryteringsunderlaget. Då kan tvåstationslarm tillämpas och dessa sammanstråla på skadeplatsen med tillräcklig förmåga.62

Enligt den vanliga tolkningen av Arbetsmiljöverkets föreskrifter för rökdykning krävs det i praktiken bemanningen 1+4 för att ha förmåga till rökdykning. Frågan om alla enskilda räddningsstyrkor behöver ha den förmågan är en organisatorisk fråga som kan över- vägas utifrån bland annat den lokal riskbilden.

Det har också i flera sammanhang framhållits att samhällsför- ändringarna har medfört att det krävs en ökad flexibilitet av bered- skapens förläggning för att fler personer ska kunna åta sig och kvarbli i en anställning som deltidsbrandman. Det finns många möjligheter till schematekniska lösningar som kan passa olika deltidsbrandmän.

Vid RIB-konferenserna anfördes att med nya metoder och ny teknik kan man gå ifrån det traditionella sättet att organisera verk- samheten. Till exempel framhölls samarbeten med andra kommuner, med förstainsatsperson i räddningstjänsten samt mindre släck- och räddningsfordon som kan föras med B-körkort. Andra lösningar med andra aktörer som gör en första insats, till exempel väktare, framhölls. Om bemanningen kan förändras över dygnet med hänsyn till bland

60A.a., s. 79–80.

61A.a., s. 7.

62Jfr SRV:s resonemang i fråga om rökdykning i a.a., s. 58.

213

Personal

SOU 2018:54

annat riskbilden diskuterades. Deltagarna föreslog också att MSB borde införa ett nationellt forum med olika beredskapslösningar. Det anför- des också att det krävdes större flexibilitet i fråga om när beredskap förläggs och att kollektivavtalen behövde anpassas för detta. 63

Sedan RIB-konferenserna har kollektivavtalen förändrats och bland annat beräknas beredskapsersättning per timme i stället för per vecka.

Utbildning

Utbildning för deltidsbrandmän är en viktig del för att personalen ska få tillräcklig kompetens samtidigt som den inte får bli så omfat- tande att den utgör ett rekryteringshinder.

I SRV:s rapport konstaterades att frågorna om utbildning konti- nuerligt måste ses över. Arbetsuppgifterna kräver en viss minsta ut- bildning, kostnadsfrågan för kommunerna är viktig och frånvaro från ordinarie arbete får inte vara för lång.64

Vid RIB-konferenserna har deltagarna anfört att utbildning bör ske mer regionalt eller till och med lokalt och att den bör anpassas efter lokala förutsättningar. Deltagarna ansåg att fler räddningstjäns- ter bör genomföra utbildningen och mer distansutbildning bör ske. Deltagarna ansåg också att framförhållningen på utbildning borde ökas.65

Riksdagen anförde år 2016 i skrivelse till regeringen att förutsätt- ningarna för att ge utbildning på regional eller lokal nivå för deltids- brandkårer borde ses över.66

MSB har sedan 1 januari 2018 infört den nya grundutbildningen för deltidsbrandmän, Grib (se kapitel 9) som i flera avseende avses möta de krav som ställts på utbildningen.

Utbildningen för deltidsbrandmän bekostas av staten. Därutöver ger staten genom MSB bidrag för kommunens omkostnader vid ut- bildning av deltidsbrandmän. Det bidraget halverades årsskiftet 2014

63Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, s. 6–7 och 9–10.

64SRV-rapporten, s. 77.

65Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, s. 9, 10 och 13.

66Rskr. 2015/16:173 och bet. 2015/16:FöU7.

214

SOU 2018:54

Personal

för att medlen skulle användas till fler utbildningsplatser.67 RiB-kon- ferensernas deltagare ansåg att staten borde utöka ersättningen till kommunerna.68

De traditionella räddningsfordonen kräver körkort med behörig- het C1, C eller CE vilket medför att många deltidsbrandmän måste läsa in den behörigheten. Körkortsfrågan togs upp redan i SRV-rap- porten och bland annat anfördes att en möjlighet för kommunerna är att vid anskaffande av räddningsfordon överväga om fordon som endast kräver körkort med behörighet B kan användas.69 Det har bland annat i skrivelser till näringsdepartementet framförts att brand- män borde få dispens från kravet på körkort vid förande av räddnings- fordon. Näringsdepartementet har så sent som i skrivelse under år 2016 anfört att det är viktigt ur trafiksäkerhetssynpunkt att de som framför fordon på vägarna har kompetens för det och att det inte är aktuellt att förändra reglerna.70

De sociala trygghetssystemen

Systemet med deltidsbrandmän bygger på att den som innehar an- ställningen i stora delar utför denna utöver sin ordinarie sysselsätt- ning. Det vill säga att deltidsbrandmän ofta har en sysselsättningsgrad som motsvarar mer än en heltidsanställning. Reglerna för socialför- säkringen och arbetslöshetskassan är generellt utformade och tar som huvudregel inte hänsyn till förhållandena i yrken där förhållandena av- viker från det normala.

Deltidsbrandmän och andra har återkommande påpekat att det har gett upphov till orimliga konsekvenser. Det gäller framför allt regler omkring arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet från huvud- anställningen, sjukpenning vid sjukdom och tillfällig föräldrapenning vid vård av barn (VAB).

I fråga om arbetslöshetsersättning har deltagarna i RiB-konferen- serna anfört att ersättningen för deltidsbrandmän borde undantas reglerna för arbetslöshetsersättning.71

67MSB, Stöd till organisering av kommunal räddningstjänst, s. 15.

68Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, s. 7.

69SRV-rapporten, s. 78.

70Näringsdepartementet, Brev om brandpersonals behörighet att framföra räddningsfordon, dnr N2015/07081/MRT, 2016.

71Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, s. 10.

215

Personal

SOU 2018:54

8.4.4Det är ett kommunalt ansvar men staten bör ge stöd

Utredningen noterar inledningsvis att många av villkoren för en anställ- ning som deltidsbrandman, liksom för andra anställningar i Sverige, bestäms genom att arbetsmarknadens parter träffar avtal. Utredningen lämnar inte synpunkter på innehållet i dessa avtal utan konstaterar bara att frågor om anställningsvillkor, till exempel ersättningsnivåer, kan påverka personalförsörjningen.

Vid genomgång av andra frågor beträffande personalförsörjning kan utredningen konstatera att de som i första hand kan påverka denna är arbetsgivarna, vilket i fallet med deltidsbrandmän är kom- munerna och kommunalförbunden. Räddningstjänsten är ett kom- munalt ansvar och med det följer ansvaret för personalförsörjningen. Personalförsörjningen kan inte regleras utan måste förbli ett lokalt ansvar. Utredningen redogör däremot för några iakttagelser av åt- gärder som kommunerna kan vidta för att förbättra personalförsörj- ningen (se avsnitt 8.4.5).

Även om kommunerna är ansvariga för personalförsörjningen bör staten ge stöd till kommunerna.

Staten har ansvaret för att utbilda deltidsbrandmän. MSB har sedan 1 januari 2018 infört en ny utbildning som, utan att en utvär- dering kunnat göras inom utredningstiden, synes ge bättre förutsätt- ningar att rekrytera och utbilda deltidsbrandmän. Detta eftersom ut- bildningen ges på fler platser i landet och i grundutförandet är kortare än tidigare (se kapitel 9).

Staten bör också, genom MSB, lämna annat stöd till kommuner- nas personalförsörjning av deltidsbrandmän. Det stödet kan enligt utredningens mening utvidgas (se avsnitt 8.4.6).

Anställningen som deltidsbrandman är särpräglad. I förhållande till generella regler om förmåner och skyldigheter som grundar sig på ett anställningsförhållande uppstår problem. Regler för arbetslöshetskas- san är det som vi bedömer har mest påverkan på personalförsörjning- en och vi föreslår förändringar beträffande dessa (se avsnitt 8.4.7).

Utredningen har övervägt frågor om kompensation till huvud- arbetsgivare och rätt till ledighet från huvudanställning för att vara deltidsbrandmän. Vi har dock inte funnit anledning att lämna förslag i den delen (se avsnitt 8.4.8).

Slutligen noterar vi att en hög personalomsättning av deltids- brandmän även skulle kunna medföra vissa positiva effekter. Vid en

216

SOU 2018:54

Personal

hög personalomsättning blir det många personer i samhället som får en grundläggande utbildning som deltidsbrandman. Dessa personer borde kunna tillvaratas vid planering av det civila försvaret för att under höjd beredskap stärka de kommunala räddningstjänsterna.

8.4.5Kommunen som helhet bör ta ansvar

Bedömning: Kommunen som helhet och inte bara räddnings- tjänstorganisationen måste ta ansvar för personalförsörjningen av deltidsbrandmän.

Kommunerna rekommenderas att:

•på central nivå besluta eller införa policys om anställning som deltidsbrandman vid sidan av annan kommunal huvudanställ- ning och utlysa kombinationsanställningar,

•bedriva ett aktivt personalförsörjningsarbete specifikt för rädd- ningstjänsten,

•bedriva riktad rekrytering mot grupper som är underrepresen- terade i räddningstjänsten,

•åta sig att ersätta huvudarbetsgivares kostnader för arbets- tagares skador som uppkommit vid arbete som deltidsbrand- män, och

•införa anpassade lösningar för beredskap.

Arbetsmarknadens parter bör särskilt verka för att arbetstagare vid sidan av sin huvudanställning ska kunna arbeta som deltids- brandman.

Kommunerna är ansvariga för räddningstjänst inom sitt geografiska område. För att göra detta krävs att kommunerna tillser att de har personal. Personalförsörjningen är alltså ett kommunalt ansvar.

Det ligger också i kommunernas eget ekonomiska intresse att säkra personalförsörjningen av deltidsbrandmän. I slutänden är det kommunerna som, om beredskap inte kan upprätthållas med deltids- brandmän, måste ersätta deltidsbrandmännen med en mer kostsam lösning som heltidsbrandmän. Personalförsörjningsproblematiken

217

Personal

SOU 2018:54

avseende deltidsbrandmän är också sådan att kommunen på central nivå bör uppmärksamma frågan och inte endast överlåta denna till räddningstjänstorganisationerna.

Kommunen är en stor arbetsgivare och på många orter kan det vara den största arbetsgivaren. Utredningen har vid möten med företrädare för organisationer inom räddningstjänstområdet uppmärksammat att många kommuner som huvudarbetsgivare inte bidrar med deltids- brandmän i proportion till dess storlek som arbetsgivare. Det finnas ett stort outnyttjat rekryteringsunderlag hos kommunerna. Det kan dessutom tilläggas att majoriteten av kommunalt anställda är kvinnor (78,5 procent i november 2016)72 och att rekrytering av kommunalt anställda kan vara ett bra sätt att åstadkomma en jämnare könsfördel- ning bland de anställda. Att kommunerna själva som huvudarbets- givare medger anställda att vara deltidsbrandmän är viktigt för signal- värdet till andra potentiella huvudarbetsgivare. Kommunen kan knap- past förvänta sig att andra arbetsgivare bidrar till den kommunala räddningstjänsten om kommunen som huvudarbetsgivare inte själv gör det. Förutom att möjliggöra och uppmuntra arbete som deltids- brandmän utöver en ordinarie heltidsanställning kan andra lösningar vara lämpliga. Kommunerna kan till exempel fylla ut en befintlig del- tidstjänst med arbete som deltidsbrandman. En annan variant är att vid rekrytering utlysa kombinationsanställningar där det ingår att vara deltidsbrandman, som till exempel lärare/deltidsbrandman. Ett exempel finns i Sölvesborg där det kommunala bostadsbolaget annon- serat efter parkarbetare och i annonsen angett att det går att kombi- nera tjänsten med en tjänst som deltidsbrandman.

Alla kommunala förvaltningar har sina uppgifter och det medför besvär när dess anställda även ska vara deltidsbrandmän. Det kan vara svårt att prioritera värdet för kommunen som helhet med att låta sina anställda vara deltidsbrandmän när det finns så många ange- lägna arbetsuppgifter inom den egna förvaltningen. Det är utred- ningens uppfattning att det därför är betydelsefullt med beslut på central nivå, som kommunfullmäktige eller kommunstyrelse, för att uppmuntra kommunalt anställda att vara deltidsbrandman. Ett exem- pel på hur det kan ske är de kommuner i Jämtlands län som ingår i Jämtlands räddningstjänstförbund. De har i förbundet antagit en re- kryteringsstrategi som särskilt behandlar möjligheterna för kommunalt

72SKL, Personalstatistik för år 2016, Rikstabeller, Tabell 6.

218

SOU 2018:54

Personal

anställda att vara räddningstjänstpersonal i beredskap och som godkänns och implementeras av kommunstyrelserna i respektive kommun.73

Kommunerna bör vidare bedriva ett aktivt personalförsörjnings- arbete. Deltidsbrandmännens särpräglade anställning kräver ett ge- nomtänkt koncept för personalförsörjning som riktar sig mot poten- tiella och anställda deltidsbrandmän samt huvudarbetsgivare. Det gäller frågor om rekrytering men det handlar också om att minska genomströmningstiderna för deltidsbrandmän genom att göra det attraktivt för dem att stanna kvar i sin tjänst. Ett viktigt led i detta är att bygga relationer med och ge mervärde för huvudarbetsgivarna, till exempel genom att uppmärksamma deras bidrag till samhället. Vi har under rubriken rekrytering i avsnitt 8.4.3 gett ett exempel på hur Räddningstjänsten Norrtälje med en genomtänkt personalförsörj- ningsstrategi fått goda resultat avseende rekrytering. Flera av deras åtgärder framstår också som att de kan minska genomströmningen av deltidsbrandmän.

Det finns, som påpekats tidigare i kapitlet, få kvinnor och perso- ner med utomnordisk härkomst i räddningstjänsterna. Det borde finnas potential att öka rekryteringsunderlaget genom särskilda rekry- teringsinsatser riktade mot kvinnor och personer med utomnordisk bakgrund.74 Ett aktivt arbete med jämställdhet och mångfald kan där- för, förutom dess andra positiva effekter, ha en avgörande betydelse för personalförsörjningen av deltidsbrandmän. Det finns i det samman- hanget anledning för kommunerna att överväga vilka krav man ställer på brandmän för att inte i onödan begränsa rekryteringsunderlaget.

Vad gäller huvudarbetsgivare kan de drabbas ekonomiskt för ska- dor som deras anställda får i sin tjänst som deltidsbrandmän. Risken att drabbas av kostnader för detta kan få arbetsgivare att inte ge till- stånd till deras anställda att vara deltidsbrandmän. Det handlar inte bara om den reella risken utan också om att arbetsgivarna ska upp- fatta att samhället uppskattar att de bidrar genom att tillåta personal att vara deltidsbrandmän. Det gäller, som vi tidigare anfört, i första hand huvudarbetsgivares kostnader för sjuklön och rehabilitering. Kommunerna bör överväga att åta sig att ersätta huvudarbetsgivare för sådana kostnader i utbyte mot att dessa tillåter sina anställda att ha beredskap i räddningstjänsten under arbetstid.

73Se Jämtlands räddningstjänstförbund, Gemensam rekryteringsstrategi RiB, dnr 740.2016.00455, 2016.

74SRV-rapporten, s. 49.

219

Personal

SOU 2018:54

Samhällsförändringarna har medfört att det krävs en ökad flexi- bilitet av beredskapens förläggning både i tid och plats för att fler personer ska kunna åta sig och kvarbli i en anställning som deltids- brandman. Det kan handla både om att överväga organisatoriska för- ändringar i räddningstjänstverksamheten som att schematekniskt möjliggöra flexiblare lösningar.

Kommunerna bör alltså arbeta mer aktivt i sitt personalförsörjnings- arbete. Det kan vara svårt att avsätta resurser för detta. Utredningens förslag om att kommunerna ska ingå i system för övergripande ledning kan ge naturliga samverkansstrukturer mellan kommunerna. Dessa kan även nyttjas för att gemensamt utarbeta gemensamma personal- försörjningsstrategier. Kommunerna bör också kunna ta stöd av MSB.

Andra aktörer som kan verka för att underlätta personalförsörj- ningen av deltidsbrandmän är arbetsmarknadens parter. Det har på senaste tiden gjorts sådana ansträngningar såväl i kollektivavtal för deltidsbrandmän som i andra kollektivavtal.75 Det är positivt men utredningen menar att det särskilt finns potential för arbetsmarkna- dens parter att i högre grad underlätta för arbetstagare att vid sidan av sin huvudanställning kunna arbeta som deltidsbrandmän.

8.4.6MSB ska lämna mer stöd till kommunerna

Förslag: Det ska i instruktionen för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap införas en bestämmelse om att myndigheten ska stödja kommunernas personalförsörjning av deltidsbrandmän.

Personalförsörjningen är kommunernas ansvar. Men som vi tidigare anfört lämnar MSB som central förvaltningsmyndighet också stöd till kommunerna i dag. Det gör myndigheten inom ramen för sitt all- männa uppdrag. I det ligger att några särskilda funktioner eller stra- tegier för stödet inte har upprättats.

Personalförsörjningen av deltidsbrandmän är emellertid en av de viktigare frågorna, i många delar av landet den viktigaste frågan, för kommunal räddningstjänst. Utredningen menar att frågan behöver en

75Exempel på det förstnämnda är att ersättningen för beredskapstjänst numera anges per timme i stället för per vecka (se RiB 17 och jfr RiB 16). Exempel på det sistnämnda är överenskom- melse rörande löneavdrag vid uttryckning för anställda hos kommunal huvudarbetsgivare (se fr.o.m. den 12 april 2017 prolongerad HÖK 16 mellan Sveriges kommuner och landsting/ Arbetsgivarförbundet Pacta och Svenska Kommunalarbetareförbundet).

220

		huvudarbetsgivare .................................................	232
8.5	Personalförsörjningen i andra personalkategorier..............		234
9	Utbildning ..............................................................		235
9.1	Utbildning av räddningstjänstpersonal ...............................		235
	9.1.1	MSB:s uppdrag ......................................................	235
	9.1.2	MSB:s utbildningsverksamhet..............................	236
	9.1.3	Tidigare förslag om utveckling av
		utbildningsverksamheten......................................	241
9.2	Allmänna iakttagelser ...........................................................		242
9.3	En ny urvalsgrund till SMO-utbildningen ska införas .......		244
9.4	Finansiering av utbildning bör ses över ..............................		246

	utredas	...................................................................................	247
10	Statens tillsyn och stöd ............................................		251
10.1	Nuvarande reglering .............................................................		251
	10.1.1	Tillsyn ....................................................................	251
	10.1.2	Länsstyrelsernas övriga uppgifter ........................	252
	10.1.3	MSB:s övriga uppgifter .........................................	253

SOU 2018:54	Innehåll
10.2 Statens tillsyn och stöd.........................................................	254

		är inte tillfredställande............................................	254
	10.2.2 Regleringen av tillsynsansvaret kan förbättras ....		256
	10.2.3 Statens tillsyn av kommunerna ska utföras av
		MSB ........................................................................	257
	10.2.4 MSB:s ansvar för tillsyn och stöd förtydligas ......		264
	10.2.5	Nya ingripandemöjligheter införs ........................	272
	10.2.6	Tydliggörande av förfarandebefogenheter...........	276
10.3	Statligt övertagande av kommunal räddningstjänst
	förändras................................................................................		277
10.4	Om det behövs ska MSB bestämma vilken kommun
	som ska leda en räddningsinsats...........................................		283
10.5	Länsstyrelserna bör ha kvar övriga uppgifter enligt LSO...		284
10.6	Statliga förstärkningsresurser...............................................		286

		förstärkningsresurser ..............................................	286
	10.6.2 MSB:s uppdrag ska förtydligas .............................		287
10.7	MSB ska sammanställa olycksundersökningar....................		290
10.8	En författningsteknisk anmärkning rörande
	bemyndiganden i LSO ..........................................................		294
11	Konsekvenser..........................................................		297
11.1	Utgångspunkter ....................................................................		297
11.2	Vilka berörs av förslagen?.....................................................		298
11.3	Skyddet mot olyckor ............................................................		298
11.4	Ekonomiska konsekvenser i det offentliga .........................		301
	11.4.1	Kommunerna .........................................................	301
	11.4.2	MSB ........................................................................	305
	11.4.3 Staten och de offentliga systemen i övrigt ...........		308
11.5	Andra verksamhetskonsekvenser.........................................		309
11.6	Kommunalt självstyre ...........................................................		310

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	25

(2008:1002) med instruktion för Myndigheten för
samhällsskydd och beredskap ................................................	44

	(1997:835) om arbetslöshetsförsäkring		................................. 48
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		49
2.1	Uppdraget................................................................................		49
2.2	Utgångspunkter ......................................................................		50
	2.2.1	Tidigare utredningar................................................	50

	avgränsningar ...........................................................	52
2.2.3	Begrepp ....................................................................	54
2.2.4	Kommuner och kommunalförbund .......................	55

2.3	Utredningens arbete...............................................................		55
2.4	Betänkandets disposition .......................................................		56
3	Kommunal räddningstjänst i dag .................................		57
3.1	En författningsöversikt ..........................................................		58
	3.1.1	Utvecklingen av den centrala lagstiftningen .........	58
	3.1.2	Andra lagar ..............................................................	62
3.2	Kommunernas ansvar .............................................................		65
	3.2.1	Förebyggande verksamhet......................................	66
	3.2.2	Räddningstjänst.......................................................	67
3.3	Styrning av verksamheterna ...................................................		68
3.4	Kommunernas organisering och personal.............................		69
	3.4.1	Organisationsform och samverkan ........................	69
	3.4.2	Personal ...................................................................	72
3.5	Den brandförebyggande verksamheten ................................		74
3.6	Räddningsinsatser och annan utryckning .............................		78
	3.6.1	Insatser.....................................................................	78
	3.6.2	Antal och typ av insatser ........................................	79
	3.6.3	Ledning vid räddningsinsats ...................................	82
	3.6.4	Efter insatsen...........................................................	83
	3.6.5	Närmare om alarmering..........................................	84
3.7	Höjd beredskap ......................................................................		85

	räddningstjänsten ...................................................................	85
3.9	Finansiering och ersättning....................................................	86
3.10	En framåtblick ........................................................................	87

SOU 2018:54		Innehåll
4	Styrning och förvaltningsorganisation ..........................	89

		räddningstjänsterna .................................................	91
4.2	En stark kultur ........................................................................		93
4.3	Styrningen har brister .............................................................		94
	4.3.1	De nationella målen ger inte konkret styrning ......	94
	4.3.2	Handlingsprogrammen har brister .........................	96
4.4	Styrningen bör utvecklas ........................................................		99

	styrning ..................................................................	101
4.4.3	En grundsyn på styrningen enligt LSO................	103
4.5 Handlingsprogrammen ska bli likformiga...........................		104

	handlingsprogrammen ska antas ..........................................		106
4.7	Förvaltningsorganisationen bör inte förändras...................		107
	4.7.1	Det finns otydligheter i
		förvaltningsorganisationen ...................................	107
	4.7.2	Det finns ändå inte anledning att göra
		förändringar ...........................................................	108
5	Förebyggande verksamhet ........................................		111
5.1	Kravet på skriftlig redogörelse är inte effektivt ..................		111

mellan kommunerna .............................................................	114
5.3 Styrningen bör justeras.........................................................	118

	LSO	.......................................................................................	123
5.6	Förfarandet vid kommunal tillsyn ska regleras...................		124
5.7	Tillsynsavgifter .....................................................................		126
6	Räddningstjänstverksamhet ......................................		129
6.1	Samhällets insatsförmåga vid olyckor .................................		129
	6.1.1	En överblick...........................................................	129
	6.1.2	Resurser i det inledande skedet ............................	132
	6.1.3	Resurser vid omfattande insatser .........................	133
6.2	Ledning av räddningstjänstverksamheten ...........................		135
	6.2.1	En ledningsmodell.................................................	135

		räddningstjänstverksamheten...............................	137
6.3	Samverkan vid samtidiga uppdrag .......................................		138
	6.3.1	Polis och sjukvård .................................................	138
	6.3.2	Andra räddningsinsatser .......................................	140
6.4	Räddningsinsatserna kan utvecklas .....................................		141

	dimensioneringen av räddningstjänsten ..............	144
6.4.3	Resurssamverkan i det inledande skedet..............	145

räddningstjänstverksamheten ..............................................	150
6.6 Krav på rökdykning ska utredas ..........................................	154

befogenheter förtydligas.......................................................		159
6.8.1	Regleringen behöver utvecklas och förtydligas ...	159

		befogenheter ..........................................................	161
	6.8.3	Ett nytt begrepp: räddningsledning .....................	164
	6.8.4	Räddningsledningen ska besluta om inledande
		av räddningsinsats..................................................	165
7	Kommunal samverkan..............................................		167
7.1	Kommunernas samverkan ....................................................		167
7.2	Samverkan mellan kommunerna är inte tillräcklig...............		172
7.3	Det behövs resursstarkare samverkansstrukturer...............		175

	ledning av räddningstjänsten ................................................		177
7.5	Regleringen om avtalssamverkan tas bort ...........................		182
8	Personal	.................................................................	183
8.1	Personal i kommunernas räddningstjänstorganisationer ...		183
8.2	Kraven på räddningstjänstpersonal ......................................		185
	8.2.1	Allmänt...................................................................	185
	8.2.2	Fysiska krav ...........................................................	187
	8.2.3	Kommunalt anställd personal ...............................	188

	anställning ska införas ...........................................	189
8.2.5	Räddningsledare ska vara kommunalt anställd ....	192

	räddningschefen.....................................................	193
8.3 Jämställdhet och mångfald ...................................................		196
8.3.1	Utvecklingen på området......................................	197
8.3.2	Närmare om problembilden .................................	199

8.4 Personalförsörjningen av deltidsbrandmän ........................		204
8.4.1	Deltidsbrandman – en särpräglad anställning......	204
8.4.2	Personalförsörjningsproblemen ...........................	204

	ge stöd....................................................................	216
8.4.5	Kommunen som helhet bör ta ansvar ..................	217
8.4.6	MSB ska lämna mer stöd till kommunerna .........	220


11.7	Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.............		311
11.8	Sysselsättning och offentlig service i olika delar av
	landet .....................................................................................		312
11.9	Företag och andra enskilda ..................................................		313
11.10	Jämställdhet och integration ................................................		314
12	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		317
13	Författningskommentar ............................................		319
13.1	Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:778) om
	skydd mot olyckor ...............................................................		319
13.2	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2003:789) om skydd mot olyckor......................................		340
13.3	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2008:1002) med instruktion för Myndigheten för
	samhällsskydd och beredskap ..............................................		344
13.4	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor .................		346
13.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om
	arbetslöshetsförsäkring ........................................................		346
13.6	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1997:835) om arbetslöshetsförsäkring ..............................		347
Särskilt yttrande...............................................................			349
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2017:15............................................	351
Bilaga 2		Internationell utblick ...................................................	367