Resurseffektiv användning

av byggmaterial

DELBETÄNKANDE AV

SOU 2018:51

Resurseffektiv användning av byggmaterial

Delbetänkande av

Kommittén för modernare byggregler

Stockholm 2018

SOU 2018:51

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Fotografer foton på omslaget: Mattias Ahlm och Maskot, bildbyrå Folio

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24825-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Peter Eriksson

Regeringen beslutade den 23 februari 2017 att tillsätta en kommitté för att genomföra en genomgripande översyn av Boverkets byggregler med mera. Syftet med översynen är att modernisera regelverket och därmed gynna ökad konkurrens och ökat byggande. Samma dag för- ordnades Kurt Eliasson till ordförande och Anna Sander till ledamot i kommittén. Kommittén har antagit namnet Kommittén för modernare byggregler.

De sakkunniga och experter som har medverkat i arbetet anges nedan.

Kommittén kommer att lämna tre betänkanden, varav detta är det andra och fokuserar på resurseffektiv användning av byggmaterial. De personer som under 2017 har anställts i kansliet för att arbeta med detta betänkande är Johanna Ode som huvudsekreterare och kansli- chef från och med den 13 mars, Anna-Maria Engqvist som kommunika- tör från och med den 15 maj, Maria Brogren som sekreterare från och med den 22 maj, Åsa Johansson som jurist från och med den 10 juli och Jonas Hammarlund som ekonom från och med den 23 oktober.

Kommittén överlämnar härmed delbetänkandet Resurseffektiv användning av byggmaterial (SOU 2018:51).

Stockholm i juni 2018

Kurt Eliasson

Anna Sander

/ Johanna Ode Anna-Maria Engqvist Maria Brogren

Åsa Johansson Jonas Hammarlund

Förteckning över sakkunniga och experter

Om inte annat anges har förordnandet gällt från och med den 10 maj 2017.

Sakkunniga

Kansliråd Sophie Ahlstrand, Näringsdepartementet.

Departementssekreterare Helena Strigård, Finansdepartementet till och med den 8 juni 2017.

Departementssekreterare Helena Lund, Finansdepartementet från och med den 9 juni 2017 till och med den 24 januari 2018.

Departementssekreterare Philip Fridborn Kempe, Finansdepartementet från och med den 26 januari 2018.

Experter

Handläggare Anna-Bie Agerberg, Sveriges Kommuner och Landsting.

Arkitekt SAR/MSA, teknisk dr. Jonas Andersson, Myndigheten för delaktighet.

Senior rådgivare Tomas Berggren, Energimyndigheten.

Konkurrenssakkunnig Anders Gerde, Konkurrensverket till och med den 23 april 2018.

Avdelningschef Johan Hedelin, Konkurrensverket från och med 24 april 2018.

Utredare Erik Gravenfors, Kemikalieinspektionen. Enhetschef Ingrid Hernsell Norling, Boverket. Stadsbyggnadsdirektör Christer Larsson, Malmö kommun.

Enhetschef Patrik Perbeck, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Arkitekt MSA Ulla Rosenius, Arbetsmiljöverket.

Teknisk dr. Kaisa Svennberg, Research Institutes of Sweden.

Innehåll

Ordlista.............................................................................		11
Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		21
1	Uppdraget ................................................................	29
1.1	Kommitténs direktiv...............................................................	29

1.2Kommittén avgränsar uppdraget

	till resurseffektiv byggmaterialanvändning............................	31
1.3	Definitioner av centrala begrepp............................................	36
1.4	Metod – ett utåtriktat arbetssätt ............................................	39
1.5	Betänkandets disposition........................................................	42
2	Samhällsmål för resurseffektiv
	byggmaterialanvändning .............................................	45
2.1	Internationell strävan mot en hållbar utveckling....................	45
2.2	EU:s målsättning om resurseffektivitet ..................................	46
2.3	Avfallsminimering är centralt..................................................	47
2.4	Farliga ämnen behöver kunna spåras ......................................	53
2.5	Minskad klimatpåverkan .........................................................	56
2.6	Kommitténs slutsatser.............................................................	57

5

Innehåll

SOU 2018:51

3	Byggprodukters miljöpåverkan och hinder
	för resurseffektiv byggmaterialanvändning ....................	59
3.1	Byggnadsverk har stor miljöpåverkan under en livscykel ....	59
3.2	Stora avfallsmängder från byggande och rivning..................	61
3.3	Farliga ämnen förekommer i byggprodukter........................	65
3.4	Produktion av byggprodukter har stor klimatpåverkan.......	69

3.5Två huvudsakliga hinder mot resurseffektiv

	byggmaterialanvändning ........................................................	72
3.6	Kommitténs slutsatser ...........................................................	78
4	Marknadsförutsättningar för resurseffektiva
	byggmaterialval .........................................................	81

4.1Byggmaterial utgörs av ett stort antal produkter

	och marknader ........................................................................	81
4.2	Aktörer i alla led har inflytande på materialval .....................	91
4.3	Kommitténs slutsatser ...........................................................	98
5	Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning ....	103

5.1Ökade miljöproblem kräver grönare tillväxt

	och innovationer ...................................................................	103
5.2	Förlorade värden i dagens byggande ...................................	104
5.3	Byggnader har potential som materialbanker .....................	106
5.4	Byggprodukter som är lämpliga att återanvända ................	107
5.5	Digitalisering kan underlätta
	resurseffektiva byggmaterialval............................................	108
5.6	Kommitténs slutsatser .........................................................	109

6

SOU 2018:51		Innehåll
6	Initiativ för och behov av åtgärder för resurseffektiva
	byggmaterialval .......................................................	111

6.1Många branschinitiativ för resurseffektiv

byggmaterialanvändning.......................................................

111

6.2Branschens behov av åtgärder för att kunna

göra resurseffektiva byggmaterialval....................................

126

6.3 Svenska myndigheter utreder loggbok,
klimatdeklarationer och förbättrad spårbarhet ...................	134

6.4 Svenska regeringen och myndigheter ser behov av
åtgärder för en resurseffektiv byggmaterialanvändning .....	136

6.5EU-initiativ om loggbok, miljövärderingssystem

och avfallsvägledning ............................................................

144

6.6Behov av information om särskilt farliga ämnen

	i produkter och spårbarhet på EU-nivå ...............................	146
6.7	Behov av information till allmänheten ................................	147
6.8	Kommitténs slutsatser ..........................................................	149
7	Styrmedel för information och kravställning
	om byggprodukter ....................................................	153
7.1	Krav på information om innehåll i byggprodukter .............	153

7.2Information om byggprodukter ska lämnas

i en prestandadeklaration ......................................................

159

7.3 Krav på information om byggprodukter
som inte omfattas av en harmoniserad standard enligt
byggproduktförordningen....................................................	170

7.4 Nationella krav på information
om byggprodukter är inte tillåtna ........................................	171

7.5Utvärderingar av byggproduktförordningen

och Reach-förordningen.......................................................

172

7.6Krav på information om innehållet i livsmedels-

och kosmetikaprodukter ......................................................

176

7

Innehåll

SOU 2018:51

7.7Styrmedel för att främja beställarsamverkan,

	informationsspridning och innovation ...............................	180
7.8	Kommitténs slutsatser .........................................................	191
8	Kommitténs förslag..................................................	193
8.1	Mål för kommitténs förslag .................................................	193
8.2	Regeringen bör verka för reglering om
	innehållsförteckningar för byggprodukter inom
	EU-samarbetet......................................................................	196

8.3Ett nationellt främjandepaket för resurseffektiva

	byggmaterialval för minskat bygg- och rivningsavfall	........ 207
8.4	Andra förslag som kommittén har övervägt.......................	214
9	Konsekvensanalys ....................................................	217
9.1	Konsekvensanalysens innehåll och syfte.............................	217

9.2Två huvudsakliga hinder för en resurseffektiv

byggmaterialanvändning ......................................................	218
9.3 Effekter om förslagen inte genomförs ................................	218

9.4Konsekvenser av förslag 1: Regeringen

bör verka för reglering om innehållsförteckningar

för byggprodukter inom EU-samarbetet ............................

219

9.5Konsekvenser av förslag 2: Ett nationellt

	främjandepaket för resurseffektiva byggmaterialval
	för minskat bygg- och rivningsavfall ...................................	230
9.6	Bedömningar som gäller båda förslagen..............................	233
9.7	Finansiering...........................................................................	233
Referenser.......................................................................		235

8

SOU 2018:51

Innehåll

Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:22 ...........................................	253
Bilaga 2 Historiska exempel på problem orsakade av ämnen
	i byggprodukter ............................................................	269
Bilaga 3	Byggmaterials andel av produktionskostnaden...........	287
Bilaga 4	Import, export och produktion av byggprodukter
	i Sverige .........................................................................	291
Bilaga 5	Analys av förutsättningarna att införa
	producentansvar för vissa byggprodukter...................	303

9

Ordlista

Här listas de förkortningar som kommittén använder i betänkandet. I betänkandet skrivs förkortningarnas betydelse ut första gången de används i varje kapitel. Centrala begrepp som kommittén använder i betänkandet förklaras i kapitel 1.

11

Ordlista

SOU 2018:51

12

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag

Kommittén för modernare byggregler ska enligt kommitténs direktiv lämna tre betänkanden. Kommitténs uppdrag för detta delbetänkande är att utreda behovet av styrmedel för att minska miljöpåverkan inklu- sive minskad spridning av särskilt farliga ämnen under byggproces- sen. Detta är det andra delbetänkandet och handlar om resurseffektiv byggmaterialanvändning. Förslag gällande byggregler och kontroll- system omfattas inte av detta delbetänkandet utan presenteras i slutbetänkandet.

Samhällsmålet är resurseffektiv byggmaterialanvändning

Den byggda miljön är central för att uppnå ett hållbart samhälle. Inom ramen för Förenta nationernas 17 globala mål för hållbar utveckling i Agenda 2030 ingår ett effektivt nyttjande av naturresurser och mini- mering av avfall genom återanvändning och återvinning. Ett ökat fokus inom Europeiska Unionen (EU). på resurseffektivitet har resul- terat i flera initiativ för byggsektorn, som anger att resurseffektivitet ska åstadkommas genom medvetna materialval, anpassad utformning av byggnadsverk samt återanvändning och återvinning av byggpro- dukter och material.

Kommittén har analyserat om det finns behov av reglering för att främja en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Kommittén har sammanfattat innebörden av resurseffektiv byggmaterialanvändning som en strävan efter att tillverka och använda byggprodukter med så lång livslängd som möjligt. Det möjliggörs genom att värdet på material och byggprodukter bibehålls och att bygg- och rivningsavfall mini- meras genom återanvändning och återvinning.

13

Sammanfattning

SOU 2018:51

Byggmaterialanvändningen är inte resurseffektiv

Byggmaterialanvändningen är inte resurseffektiv inom EU eller i Sverige. Byggande och rivning genererar en tredjedel av samhällets totala avfallsmängder inom såväl EU som i Sverige. Målet är att avfall i första hand ska återanvändas eller återvinnas. Till 2020 ska 70 vikt- procent av det icke-farliga bygg- och rivningsavfallet återanvändas och återvinnas. I snitt uppgick återanvändningen och återvinningen av sådant avfall 2014, till 50 respektive 58 procent inom EU och i Sverige. Trots den låga återvinningsgraden i EU och Sverige finns potential att återanvända och återvinna mer byggprodukter då det finns stora värden i vissa material. Material som samlats i byggnader har potential att nyttjas som materialbanker som kan återanvändas eller återvinnas. Som framgår nedan finns emellertid hinder mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning.

Mål för kommitténs förslag

De samhällsmål och målsättningar som aktualiserar en resurseffektiv byggmaterialanvändning uppnås inte. Därför är kommitténs över- gripande mål för förslagen att främja och driva på utvecklingen av en resurseffektiv byggmaterialanvändning, under byggnadsverks hela livscykel. Detta vill kommittén åstadkomma genom att möjliggöra för marknadens aktörer att göra medvetna materialval och underlätta utveckling inom området.

För att möta detta mål lägger kommittén fram två förslag. Det första förslaget, om innehållsförteckningar för byggprodukter, syftar till att på lång sikt skapa förutsättningar för en resurseffektiv bygg- materialanvändning inom Sverige och EU. Därefter presenterar kom- mittén ett andra förslag som syftar till att driva och påskynda utveck- lingen mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning i Sverige.

14

SOU 2018:51

Sammanfattning

Innehållsförteckning för byggprodukter

Kommitténs första förslag är att regeringen bör föreslå till Europeiska kommissionen (kommissionen) att utarbeta förslag till Europeiska unionens råd (rådet) och Europaparlamentet om krav på innehålls- förteckningar för byggprodukter i artikel 6.5 i EU:s byggprodukt- förordning1. Innehållsförteckningar för byggprodukter bör som utgångspunkt:

• gälla för alla byggprodukter som omfattas av en harmoniserad stan- dard eller europeisk teknisk bedömning, med de befintliga undantag som anges i artikel 5 och 38 i byggproduktförordningen,

• i första hand omfatta byggprodukters alla beståndsdelar och i andra hand alla ämnen enligt bilaga VI i CLP-förordningen2 samt de ämnen som omfattas av befintliga krav i artikel 31 och 33 i Reach-förordningen3, och

• ange förekomsten av nanomaterial i byggprodukter.

Nationella krav på information om byggprodukter som påverkar villkoren för att saluföra sådana byggprodukter inte tillåtna. Regler- ing med krav på innehållsförteckning för byggprodukter behöver därför ske inom EU.

Ett nationellt främjandepaket för resurseffektiva byggmaterialval för minskat bygg- och rivningsavfall

För att driva på utvecklingen mot resurseffektiva byggmaterialval i Sverige lämnar kommittén ett andra förslag, som innebär att reger- ingen bör uppdra åt Verket för innovationssystem (Vinnova) att från och med 2019 och under totalt tio år:

• skapa en eller flera grupper med aktörer som har avgörande inflytande på val av de byggmaterial som ingår i byggnader och som vill göra resurseffektiva byggmaterialval (beställargrupper),

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen).

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen).

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen).

15

Sammanfattning

SOU 2018:51

• lämna bidrag till utvecklings- och forskningsstudier i syfte att åstadkomma nära-nollavfallsbyggnader genom återanvändning och återvinning av byggprodukter och material, och

• sprida information om erfarenheterna från beställargruppernas arbete, utvecklings- och forskningsstudier till andra beställare, arkitekter, tekniska konsulter och övriga relevanta mottagare.

Två huvudsakliga hinder

Kommitténs analys har visat att det finns två huvudsakliga hinder för resurseffektiv byggmaterialanvändning: brist på information om innehåll i byggprodukter och brist på ekonomiska incitament att återanvända eller återvinna byggprodukter.

Avsaknaden av information om förekomsten av farliga ämnen i befintliga byggprodukter både försvårar och hindrar återanvändning och återvinning av dessa produkter. Likaså innebär avsaknad av information om innehållet i nya produkter okunskap om vilka ämnen och material som byggs in i framtida byggnadsverk. Till proble- matiken hör att byggprodukter ofta består av flera olika material och ämnen, som kan vara sammansatta på olika vis. Byggprodukterna byggs in byggnadsverk med lång livslängd samtidigt som kunskap om vilka ämnen som medför skador på människors hälsa och miljön utvecklas succesivt över tid.

Vad det gäller brist på ekonomiska incitament bär sällan pro- duktion av material sina negativa miljökostnader, vilket gör att nytt byggmaterial kan vara billigare än att återanvända eller återvinna begagnade material. En rad faktorer påverkar de materialval som görs, däribland pris, avtal och ambitioner. Den framtida resursanvänd- ningen styrs i hög grad av de val av byggmaterial som sker, då bygg- nadsverk omfattar stora volymer byggmaterial.

16

SOU 2018:51

Sammanfattning

Innehållsförteckningar för byggprodukter är grundläggande och förutsättningsskapande

För att lösa hindret med brist på information om innehåll i bygg- produkter, föreslår kommittén att regeringen bör verka för reglering om innehållsförteckningar för byggprodukter. Behov av ytterligare information om innehåll i byggprodukter, framhålls genomgående av såväl en samstämmig byggbransch, som svenska regeringen och myn- digheter samt rådet för att uppnå en resurseffektiv byggmaterial- användning. Den information om innehållet som i dag ska redovisas enligt Reach-förordningen räcker enligt dessa aktörer inte, eftersom det omfattar alltför få ämnen. Inte heller det system med frivilliga byggvarudeklarationer som finns i Sverige är tillräckligt enligt flera aktörer, eftersom det är ett frivilligt system och inte används av alla byggmaterialleverantörer i Sverige, än mindre i Europa. Aktörerna anser att en innehållsförteckning för byggprodukter skulle:

• underlätta kravställande och möjliggöra medvetna val av nya produkter och material,

• begränsa risker med farliga ämnen i tillverkning och inköp av nya produkter,

• möjliggöra för upphandlingskriterier om resurseffektiva bygg- produkter,

• underlätta spårbarhet av farliga ämnen och förbättra använd- ningen av en loggbok,

• underlätta identifiering av innehåll i byggprodukter vid behov av sanering som kan uppkomma då nya farliga ämnen upptäcks och därmed innebära kostnadsbesparingar,

• möjliggöra marknader för återanvändning och återvinning för de byggprodukter som kommer att tillverkas,

• bedöma vilka produkter och material som kan återanvändas och återvinnas vid renovering och rivning, och

• bedöma vilka produkter och material som bör fasas ut till följd av farliga ämnen vid renovering och rivning.

17

Sammanfattning

SOU 2018:51

Kommitténs förslag om innehållsförteckningar bidrar vidare till möjligheterna att nå beslutade samhällsmål om minskat avfall, giftfri miljö, hushållning med naturresurser och minskad klimatpåverkan.

Slutligen bildar krav på innehållsförteckningar ett komplett system för spårbarhet av byggprodukter tillsammans med den loggbok för byggprodukter som ingår i ett byggnadsverk, som Boverket nyligen har föreslagit. Den sammantagna informationen från innehållsför- teckningar och loggbok skulle visa vilka byggprodukter som finns i ett byggnadsverk och vad de innehåller. Detta skulle enligt kommittén ytterligare öka möjligheterna för återanvändning och återvinning samt förebygga kostnader för inventering i samband med saneringsåtgärder.

Främjandepaketet blir en katalysator för resurseffektiva byggmaterialval i byggsektorn

Som kommittén har anfört ovan har val av byggmaterial en central betydelse för möjligheterna att uppnå resurseffektiv byggmaterial- användning, då det inverkar på möjligheterna att återanvända och återvinna hela eller delar av byggprodukter.

Kommittén lämnar därför ett förslag om ett främjandepaket för resurseffektiva byggmaterialval i Sverige. Förslaget syftar inte i första hand till att möta något av de två hinder som kommittén har identi- fierat (brist på information om innehåll i byggprodukter och brist på ekonomiska incitament att återanvända och återvinna byggprodukter), utan till att driva en utveckling för att initiera mer resurseffektiva byggmaterialval i byggsektorn. Dock bör beställargruppernas arbete bygga på att de får kunskap om innehållet i byggprodukter när de agerar i egenskap av beställare inom sina egna verksamheter. Därför kan beställargrupperna i förlängningen bidra till att uppgifter om innehåll lämnas frivilligt. Vidare kan de forskningsstudier som kom- mittén föreslår bidra till mer kunskap om hur det andra hindret om brist på ekonomiska incitament kan åtgärdas, i och med de bör ha ett ekonomiskt perspektiv.

Det pågår i dag en rad initiativ inom sektorn, men en stor del av utvecklingsinvesteringarna i byggandet görs i enskilda byggprojekt. Erfarenheterna visar att man kan nå långt i utvecklingssatsningar, men att företag och organisationer i byggsektorn har svårt att dra långsiktig nytta av de resurser som läggs på utvecklingsprojekt. Den

18

SOU 2018:51

Sammanfattning

projektbaserade verksamheten i byggsektorn ger svaga och kortsiktiga kopplingar mellan aktörerna och kan försvåra lärande, spridning av innovationer och produktivitetsutveckling. Kommitténs analys visar att det behövs ytterligare drivkrafter, kunskap och samverkan för att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Kommittén bedö- mer därför att ett nationellt främjandepaket behövs för att samordna aktörer och utveckla och sprida ny kunskap.

19

Summary

Remit of the Committee

According to its terms of reference, the Building Rules Modernisa- tion Committee has to submit three reports. The Committee’s remit for this report is to investigate the need for policy tools to reduce environmental impact, including reducing the spread of particularly hazardous substances during the construction process. This report, the Committee’s second report, is about the resource-efficient use of building materials. It does not include proposals concerning building and control regulations, which will be presented in the Committee’s final report.

The public objective is resource-efficient use of building materials

The built environment is of central importance in attaining a sustainable society. The United Nations’ 17 Global Goals for sustain- able development in the 2030 Agenda include the efficient use of natural resources and the minimisation of waste through reuse and recycling. An increased focus in the European Union (EU) on resource efficiency has resulted in several initiatives for the construc- tion sector stating that resource efficiency is to be achieved through conscious choices of materials, adapted design of construction works and the reuse and recycling of construction products and materials.

The Committee has analysed whether there is a need for regula- tion to promote resource-efficient use of building materials. The Committee has summarised the meaning of resource-efficient use of building materials as an endeavour to manufacture and use construc- tion products with as long a lifetime as possible. This is made possible

21

Summary

SOU 2018:51

by retaining the value of materials and construction products and by minimising construction and demolition waste through reuse and recycling.

The use of building materials is not resource-efficient

The use of building materials is not resource-efficient, either in the EU or in Sweden. Construction and demolition generate a third of society’s total quantities of waste in both the EU and Sweden. The objective is to reuse or recycle waste in the first place. By 2020, 70 per cent of non-hazardous construction and demolition waste (by weight) has to be reused or recycled. On average, the reuse and recycling of such waste in 2014 amounted to 58 per cent in Sweden and 50 per cent in the EU. Despite the low recycling efficiency in the EU and Sweden, there is potential to reuse and recycle more construction products since there is a great deal of value in certain materials. Materials gathered in buildings have the potential to be used as material banks that can be reused or recycled. However, as shown below, there are obstacles to a more resource-efficient use of building materials.

Objectives of the Committee’s proposals

The public objectives and aims that are relevant to a resource- efficient use of building materials are not being achieved. The Com- mittee’s overall objective for its proposals is therefore to promote and drive the development of a resource-efficient use of building materials throughout the lifecycle of construction works. The Com- mittee wants to achieve this by enabling market actors to make conscious choices of materials and facilitate developments in this area.

To meet this objective the Committee presents two proposals. The first proposal, about lists of contents of construction products, is intended to create conditions for resource-efficient use of building materials in the long term in Sweden and the EU. The Committee then goes on to present a second proposal in order to drive and accelerate development in the direction of resource-efficient use of building materials in Sweden.

22

SOU 2018:51

Summary

Lists of contents of construction products

The Committee’s first proposal is that the Government should propose that the European Commission (the Commission) drafts a proposal to the Council of the European Union (the Council) and the European Parliament about requirements for lists of contents of construction products in Article 6.5 of the EU’s Construction Pro- ducts Regulation1. As a starting point, lists of contents of construc- tion products should:

• apply to all construction products covered by a harmonised standard or a European Technical Assessment, with the existing derogations stated in Articles 5 and 38 of the Construction Products Regulation,

• cover all components of construction products in the first place and, in the second place, substances according to Annex VI of the CLP regulation2 and the substances covered by existing require- ments in Articles 31 and 33 of REACH3, and

• specify the occurrence of nanomaterials in construction products.

National requirements concerning information about construction products that affect the conditions for marketing such construction products are not permitted. Regulation imposing requirements for lists of contents of construction products therefore needs to be put in place in the EU.

1 Regulation (EU) No 305/2011 of the European Parliament and of the Council of 9 March 2011 laying down harmonised conditions for the marketing of construction products (Construction Products Regulation).

2 Regulation (EC) No 1272/2008 of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on classification, labelling and packaging of substances and mixtures (the CLP Regulation).

3 Regulation (EC) No 1907/2006 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2006 concerning the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH).

23

Summary

SOU 2018:51

A national promotion package for resource-efficient choices of building materials to reduce construction and demolition waste

To press forward developments in the direction of resource-efficient choices of building materials in Sweden the Committee makes a second proposal to the effect that the Government should commission the Swedish Governmental Agency for Innovation Systems (Vinnova), for a total of ten years starting in 2019, to:

• establish one or more groups of actors that have a decisive influence on choices of building materials included in buildings that want to make resource-efficient choices of building materials (buyer groups),

• provide funding for development and research studies in order to achieve close to zero-waste buildings by the reuse and recycling of construction products and materials, and

• spread information about the experience of the work of the buyer groups and development and research studies to other buyers, architects, technical consultants and other relevant recipients.

Two main obstacles

The Committee’s analysis has shown that there are two main obstacles to resource-efficient use of building materials: lack of information about the contents of construction products and lack of economic incentives to reuse and recycle construction products.

The lack of information about the occurrence of hazardous substances in existing construction products both impedes and prevents the reuse and recycling of these products. Similarly, a lack of information about the content of new products results in ignorance of what substances and materials are being built into the construction works of the future. A further aspect of the problem is that construction products often consist of several different materials and substances, the composition of which can differ. Construction products are built into construction works with long lifetimes at the same time as knowledge about what substances result in harm to human health and the environment develops gradually over time.

24

SOU 2018:51

Summary

As regards the lack of economic incentives, the production of materials seldom bears its negative environmental costs, which means that using new building materials can be cheaper than recycling or reusing used materials. A number of factors affect the materials choices made, and they include price, agreements and ambitions. Future resource use is steered to a high degree by the choices of building materials made, since construction works contain large volumes of building materials.

Lists of the contents of construction products are fundamental and enabling

To solve the obstacle of a lack of information about the contents of construction products the Committee proposes that the Govern- ment should work for the regulation of lists of contents of construc- tion products. The need for further information about the contents of construction products is stressed consistently by a unanimous construction industry and also by the Government and government agencies in Sweden and the Council in order to attain resource- efficient use of building materials. According to these actors, the content information that has to be reported today under REACH is not sufficient since it covers far too few substances. Nor is the voluntary system of construction product declarations in operation in Sweden sufficient according to several actors since it is a voluntary system and is not used by all suppliers of building materials in Sweden, far less in Europe. These actors consider that a list of the contents of construction products would:

• facilitate specifications and enable conscious choices of new products and materials,

• limit risks of hazardous substances in the manufacture and pur- chasing of new products,

• make procurement criteria possible for resource-efficient con- struction products,

• facilitate traceability of hazardous substances and improve the use of a log book,

25

Summary

SOU 2018:51

• facilitate identification of contents of construction products when a clean-up may be needed as new hazardous substances are discovered, thereby generating cost savings,

• make possible markets for the reuse and recycling of construc- tion products to be manufactured,

• assess which products and materials can be reused and recycled in renovation and at demolition, and

• assess which products and materials should be phased out on account of hazardous substances in renovation and at demolition.

The Committee’s proposal for lists of contents also contributes to the possibilities of attaining public objectives adopted concerning less waste, a non-toxic environment, management of natural resources and a reduced climate impact.

Finally, requirements for lists of contents contribute to a complete system of traceability of construction products along with the log book for construction products included in construction works recently proposed by the National Board of Housing, Building and Planning. The aggregate information from lists of contents and log books would show what construction products are present in con- struction works and what they contain. According to the Committee, this would further increase the possibilities of reuse and recycling and prevent costs for making inventories in connection with decontamina- tion measures.

The promotion package will be a catalyst for resource-efficient choices of building materials in the construction sector

As stated above by the Committee, choices of building materials are of central importance for the possibilities of attaining resource- efficient use of building materials, since they affect the possibilities of recycling and reusing all or parts of construction products.

The Committee therefore makes a proposal for a promotion package for resource-efficient choices of building materials in Sweden. The proposal is not primarily intended to address either of the two obstacles identified by the Committee (lack of information about

26

SOU 2018:51

Summary

the content of construction products and lack of economic incentives to reuse and recycle construction products) but is instead intended to drive developments to initiate more resource-efficient choices of building materials in the construction sector. However, the work of buyer groups is based on them obtaining knowledge about the content of construction products when they act in the capacity of buyers in their own operations. Ultimately, buyer groups are therefore able to contribute to the voluntary disclosure of informa- tion about content. Moreover, the research studies proposed by the Committee can contribute to more knowledge about how the second obstacle of a lack of economic incentives can be dealt with, since they should have an economic perspective.

A number of initiatives are currently under way in the construc- tion sector, but a large portion of development investments in con- struction are made in individual construction projects. Experience shows that development initiatives can come a long way, but that companies and organisations in the construction sector have difficulty in drawing long-term benefits from the resources put into develop- ment projects. The project-based activities in the construction sector provide weak and short-term linkages between actors and can impair learning, the spread of innovations and productivity growth. The Committee’s analysis shows that there is a need for further drivers, knowledge and collaboration to attain resource-efficient use of build- ing materials. The Committee’s assessment is therefore that a national promotion package is needed to coordinate actors and spread new knowledge.

27

1 Uppdraget

I detta kapitel beskriver kommittén uppdraget som det anges i direk- tivet. Vi redogör också för kommitténs avgränsningar av uppdraget, hur vi definierar begrepp som är centrala för detta delbetänkande och den metod som vi har använt i arbetet med uppdraget.

1.1 Kommitténs direktiv

Kommittén för modernare byggregler ska enligt kommitténs direktiv1 lämna tre betänkanden. Detta är det andra betänkandet och det fokuserar på miljöpåverkan i byggprocessen.

Kommitténs första delbetänkande presenterades i december 2017 och det handlar om standardisering inom byggområdet.2 Slutbetänkan- det kommer utgöra en grundlig och systematisk översyn av det svenska byggregelverket och är planerat att överlämnas i december 2019.

Enligt direktivet ska kommittén i arbetet med detta, det andra delbetänkandet, analysera behovet av reglering och hur regelverken kan utformas för att minska klimat- och miljöpåverkan inklusive en minskad spridning av särskilt farliga ämnen under byggprocessen och vid val av byggmaterial. Uppdraget omfattar inte skattefrågor.3

I direktivet anges att den byggda miljön står för en stor del av miljöpåverkan och energianvändningen i samhället. För att under- lätta omställningen till ett energisystem baserat på förnybara råvaror där de nationella miljökvalitetsmålen nås behöver den byggda miljöns energianvändning minska. Till följd av att dagens nyproducerade bostäder blir alltmer energieffektiva blir byggprocessens relativa andel av byggnadens sammantagna miljöpåverkan sett under byggnadens hela livslängd allt större. I direktivet dras därför slutsatsen att mer

1 Direktiv 2017:22, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m.

2 SOU 2017:106, Nystart för byggstandardiseringen genom stärkt samverkan.

3 Direktiv 2017:22.

29

Uppdraget

SOU 2018:51

fokus behöver läggas på att minimera klimat- och miljöpåverkan från byggmaterial och under byggprocessen. I direktivet anges att en stor del av ett byggnadsverks totala klimatpåverkan under dess livscykel uppkommer under byggprocessen och att materialval har betydelse för klimatpåverkan under byggprocessen. Vidare nämner direktivet att det finns en obalans i informationen om byggprodukters miljö- påverkan mellan materialproducenter och byggherrar, vilket enligt direktivet kan utgöra skäl för att reglera vilken information om bygg- produkters miljöpåverkan som ska finnas tillgänglig under bygg- processen. I takt med att produktionsfasen står för en allt större del av de negativa klimat- och miljöeffekterna från bygg- och bostads- sektorn blir det allt viktigare att beakta klimatpåverkan under bygg- processen. Mot bakgrund av denna utveckling finns det enligt direk- tivet anledning att se över behovet av styrmedel i syfte att begränsa miljö- och klimatpåverkan under byggprocessen.4

Kommittén ska därför:

• utreda behovet av förändringar i regelverk och andra styrmedel för att minska klimat- och miljöpåverkan inklusive minskad sprid- ning av särskilt farliga ämnen under byggprocessen och vid behov lämna kostnadseffektiva förslag, och

• bedöma de samhällsekonomiska effekterna av att minska bygg- naders klimat- och miljöpåverkan inklusive minskad spridning av särskilt farliga ämnen ur ett livscykelperspektiv.5

I detta deluppdrag ska kommittén samråda med Boverket om hur utredningsinsatserna kan komplettera uppdrag åtta i Boverkets regler- ingsbrev för 2017, som handlar om hållbart byggande med minskad klimatpåverkan. Kommitténs överväganden och förslag i detta delupp- drag ska redovisas senast den 30 november 2018.6

4 Direktiv 2017:22.

5 Ibid.

6 Ibid.

30

SOU 2018:51

Uppdraget

1.2 Kommittén avgränsar uppdraget

till resurseffektiv byggmaterialanvändning

I direktivet anges att kommitténs uppdrag är att utreda behovet av förändringar i regelverk och andra styrmedel för att minska miljö- påverkan inklusive minskad spridning av särskilt farliga ämnen under byggprocessen och vid val av byggmaterial.Direktivet pekar med andra ord särskilt ut materialval, spridning av särskilt farliga ämnen och klimatpåverkan inom ramen för byggprocessens miljöpåverkan och att livscykelperspektivet ska beaktas.7

1.2.1 Kommitténs analys omfattar byggnadsverks livscykel

Det anges inte i direktivet vad som avses med byggprocessen och det finns inte heller någon definition i plan- och bygglagstiftningen. Kommittén kan konstatera att ordet byggprocessen kan ha många betydelser. Enligt Boverket inleds byggprocessen med att kommuner- nas byggnadsnämnd ger bygglov eller mottar en anmälan och avslutas med att slutbesked utfärdas,8 det vill säga det administrativa förfaran- det. Byggprocessen kan också inledas tidigare, vid markanvisning eller markförvärv, och fortskrida fram till att byggnaden är uppförd.9 Enligt Byggprocessutredningen omfattar byggprocessen initierings-, pro- gram-, plan- och byggskedet.10

Kommittén ska enligt direktivet analysera behovet av reglering för att minska miljöpåverkan utifrån ett livscykelperspektiv. Euro- peiska kommissionen (kommissionen) framhåller att en byggnads hela livscykel måste beaktas om miljöpåverkan ska kunna hanteras effektivt.11 Även vid de rundabordssamtal som kommittén har genom- fört framhölls att kommittén inte bara bör fokusera på byggskedet, utan i stället inkludera hela livscykeln.12

7 Direktiv 2017:22.

8 Boverket (2018), Hållbart byggande med minskad klimatpåverkan, rapport 2018:5.

9 Statskontoret (2012), Mark, bostadsbyggande och konkurrens – en granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, rapport 2012:25 och ESO (2013), Bäste herren på täppan? En ESO- rapport om bostadsbyggande och markanvisningar, rapport 2013:1.

10 SOU 2008:68, Bygg – helt enkelt, s. 124.

11 Europeiska kommissionen COM(2014) 445 av den 1 juli 2014, Om möjligheter till resurs- effektivitet inom byggsektorn, s. 2.

12 Rundabordssamtal 2017-09-27.

31

Uppdraget

SOU 2018:51

Standarden SS-EN 15978 Hållbarhet hos byggnadsverk – Värdering av byggnaders miljöprestanda – Beräkningsmetod visar de skeden som ingår i en byggnads livscykel. I denna standard används begreppet byggprocessen som en del av den bygg- och installationsprocess som sker på byggplatsen. Enligt standarden är byggskedet den verksamhet som krävs för att uppföra ett byggnadsverk. Byggskedet innefattar delarna råvaruförsörjning, transport av råvaror, tillverkning av bygg- material, transporter till byggplatsen samt bygg- och installations- processen, se tabell 1.1.13

Källa: Standarden SS-EN 15978, Hållbarhet hos byggnadsverk – Värdering av byggnaders miljöprestanda – Beräkningsmetod.

Kommittén definierar byggprocessen som produkt- och byggpro- duktionsskedet (A1–A5), men eftersom kommittén ska ha ett livs- cykelperspektiv är miljöpåverkan relevant oavsett i vilket skede den uppkommer. Av dessa anledningar analyserar kommittén behov av reglering som kan påverka hela byggnadsverk livscykel (A1–C4) i betänkandet.

13SS-EN 15978, Hållbarhet hos byggnadsverk – Värdering av byggnaders miljöprestanda – Beräknings- metod.

32

SOU 2018:51

Uppdraget

1.2.2 Kommitténs analys omfattar behov av reglering av byggprodukter för att främja en resurseffektiv byggmaterialanvändning

Direktivet hänvisar i utredningsbehovet dels till den byggda miljön, dels till bostäder. Den byggda miljön i samhället består av såväl bygg- nader som anläggningar, exempelvis vägar. Enligt direktivet uppkom- mer en stor del av miljöpåverkan från byggmaterial. Samma material kan ingå i såväl byggnader som anläggningar. Kommittén låter därför uppdraget omfatta byggnadsverk, vilket i 1 kap. 4 § plan- och bygg- lagen (2010:900) definieras som en byggnad eller annan anläggning.14

Direktivet använder såväl begreppen byggmaterial som byggpro- dukter. Byggprodukter definieras i artikel 2.1 i Europeiska unionens (EU:s) byggproduktförordning som:

en produkt eller byggsats som tillverkas och släpps ut på marknaden för att varaktigt ingå i byggnadsverk eller delar därav och vars prestanda påverkar byggnadsverkets prestanda i fråga om de grundläggande kraven för byggnadsverk.15

Kommittén väljer att avgränsa analysen till behov av reglering gällande byggprodukter. Skälen för detta är dels att direktivet särskilt pekar ut materialval som en central fråga för kommitténs uppdrag, dels för att såväl direktivet som Boverket identifierar material som centralt för miljöpåverkan från byggprocessen.16 Val och användning av material och byggprodukter är centralt för den miljöpåverkan som uppkommer under ett byggnadsverks livscykel och ytterst för att kunna uppnå ett resurseffektivt samhälle, vilket återfinns i många samhällsmål.

Med utgångspunkt i de samhällsmål som finns rörande resurs- effektivitet och som kommittén beskriver i kapitel 2 har kommittén sammanfattat innebörden av resurseffektiv byggmaterialanvändning som en strävan att tillverka och använda byggprodukter med så lång livslängd som möjligt. Det möjliggörs genom att värdet på material och byggprodukter bibehålls och att bygg- och rivningsavfall mini- meras genom återanvändning och återvinning.

Återanvändning och återvinning under ett byggnadsverks livs- cykel kan innebära att:

14 Proposition 1993/94:178, Ändring i plan- och bygglagen, m.m.

15 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen).

16 Boverket (2018), Hållbart byggande med minskad klimatpåverkan, rapport 2018:5.

33

Uppdraget

SOU 2018:51

• återvunnet material används vid tillverkning av byggprodukter och att de nya produkter som tillverkas i sin tur kan återanvändas och återvinnas,

• återanvända produkter och återvunnet material används vid bygg- ande och renovering, och

• att produkters och materials lämplighet för återanvändning och återvinning kan bedömas samt tas om hand vid renovering och rivning.

För en resurseffektiv användning av byggmaterial är avfallsmini- mering centralt och det har ett nära samband med farliga ämnen och klimat. Kommittén ser dessa tre aspekter som centrala. Ett byggnads- verk ger under sin livscykel upphov till mycket avfall. En tredjedel av samhällets avfall, såväl i EU som i Sverige, utgörs av bygg- och rivningsavfall.17 Farliga ämnen används i byggprodukter i Sverige och medför risk för farliga emissioner.18 Förekomst eller möjlig före- komst av farliga ämnen i byggprodukter påverkar möjligheten till återanvändning och återvinning vid renovering och rivning.19 Klimat- påverkan från byggmaterialproduktion är betydande och vilket material som väljs i ett byggnadsverk är därför centralt för vilken klimat- påverkan som uppkommer.20 Detta beskrivs utförligare i kapitel 3.

Genom att kommittén fokuserar på resurseffektiv byggmaterial- användning kan vi således bidra till att uppnå flera miljömål och mål- sättningen om resurseffektivitet samt bidra till att lösa flera centrala miljöproblem relaterade till byggnadsverks livscykel. Den valda inrikt- ningen bekräftas av att deltagarna vid kommitténs rundabordssamtal ansåg att kommittén bör fokusera på resurseffektiv användning av byggprodukter och att avfall, farliga ämnen och klimat är centrala aspekter i sammanhanget.21

17 Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Waste_statistics/sv, besökt 2018-04-09 och Naturvårdsverket (2017), Bygg- och rivningsavfall.

18 Kemikalieinspektionen (2015), Hälsoskadliga kemiska ämnen i byggprodukter – förslag till nationella regler, rapport 8/15.

19 Europeiska kommissionen COM(2018) 32 av den 16 januari 2018, Om genomförandet av paketet om den cirkulära ekonomin: åtgärder i gränssnittet mellan lagstiftningen om kemikalier, produkter och avfall, s. 3–6.

20 Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien IVA och Sveriges Byggindustrier (2014), Klimat- påverkan från byggprocessen, Sveriges Byggindustrier (2015), Byggandets klimatpåverkan – Livs- cykelberäkning av klimatpåverkan för ett nyproducerat energieffektivt flerbostadshus i betong och Sveriges Byggindustrier (2016), Byggandets klimatpåverkan, s. 4–6.

21 Rundabordssamtal 2017-09-27.

34

SOU 2018:51

Uppdraget

1.2.3 Vad behandlas inte i betänkandet?

Nedan redogör kommittén för angränsande områden som inte beaktas i detta deluppdrag.

Byggregler

Kommitténs förslag omfattar inte plan- och bygglagen, Boverkets byggregler och konstruktionsregler inklusive kontrollsystemet. För- slag som berör detta kommer kommittén att behandla i sin helhet i slutbetänkandet, avseende såväl miljö som övriga aspekter. Kommit- tén behandlar således inte klimatanpassning av byggreglerna, byggna- ders energianvändning för driften eller inomhusmiljö i detta betänk- ande, utan dessa frågor hanteras i slutbetänkandet tillsammans med övriga krav.

Loggbok och klimatdeklarationer för byggnader

Under kommitténs arbete har Boverket fått i uppdrag av regeringen att ta fram förslag om klimatdeklarationer och loggbok.22 Eftersom Boverket omhändertar dessa frågor studerar inte kommittén dem, men vi har genomgående i arbetet haft ett informationsutbyte med Boverket.

Transporter och arbetsmaskiner

Utifrån den avgränsning kommittén har gjort kommer vi inte utreda insatser för att minska den del av klimatpåverkan från byggskedet som beror på användning av fossila bränslen och annan energi för exempelvis transporter, arbetsmaskiner och byggbodar.

22 Regeringsbeslut 2017-06-29, Uppdrag att komplettera förslag om dokumentationssystem för bygg- produkter vid nybyggnation, N2017/04495/PBB och Regeringsbeslut 2018-01-11, Begäran om förlängd tid för redovisning av uppdrag att föreslå metod och regler för redovisning av byggnaders klimatpåverkan, N2018/07794/PBB.

35

Uppdraget

SOU 2018:51

1.3 Definitioner av centrala begrepp

Nedan återger kommittén definitioner av begrepp som är centrala för detta betänkande.

Avfall

Avfall är ett ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med, avser att göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med, i enlighet med EU:s ramdirektiv om avfall och miljöbalken.23

Byggmaterial

Kommittén använder i detta betänkande begreppet byggmaterial som samlingsbegrepp för allt material som används i byggnadsverk, oavsett om det är byggprodukter, andra typer av produkter eller obearbetat material. Byggmaterial kan med andra ord vara bestånds- delar av byggprodukter. Byggmaterial kan dock även ingå i byggnads- verk utan att vara byggprodukter, då de inte uppfyller definitionen för det.

Byggnadsverk och byggnad

I detta betänkande används begreppet byggnadsverk så som det definieras i EU:s byggproduktförordning och plan- och bygglagen, det vill säga som en byggnad eller annan anläggning.24 Med annan anläggning avses exempelvis vägar, järnvägar, ledningsnät, plattformar, slussar och dammar.25

23 Artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall (ramdirektivet om avfall) och 15 kap. 1 § miljöbalken (1998:808).

24 Artikel 2.3 i byggproduktförordningen och 1 kap. 4 § plan- och bygglagen (2010:900).

25 Proposition 1993/94:178, Ändring i plan- och bygglagen, m.m.

36

SOU 2018:51

Uppdraget

Byggprodukt

Den definition av byggprodukt som kommittén använder i betänk- andet återfinns i EU:s byggproduktförordning:

en produkt eller byggsats som tillverkas och släpps ut på marknaden för att varaktigt ingå i byggnadsverk eller delar därav och vars prestanda påverkar byggnadsverkets prestanda i fråga om de grundläggande kraven för byggnadsverk.26

Cirkulär ekonomi

Kommittén väljer att använda begreppet cirkulär ekonomi på det sätt som kommissionen har uttryckt det:

I en cirkulär ekonomi bibehålls värdet av produkter och material så länge som möjligt. Avfall och resursanvändning minimeras, och resurser behålls inom ekonomin när en produkt har nått slutet av sin livscykel, för att användas på nytt och skapa ytterligare värde.27

Farliga ämnen

Med farliga ämnen avser kommittén ämnen som är konstaterat farliga för människors hälsa och miljön samt potentiellt farliga och som omfattas av kemikalielagstiftningen. Därutöver använder vi begreppet farliga ämnen för ämnen som av forskning, myndigheter eller dylikt kan vara potentiellt farliga men som inte är reglerade.

Farligt avfall

Med farligt avfall avses enligt EU:s ramdirektiv om avfall, sådant avfall som har minst en av följande egenskaper: explosivt, oxiderande, brandfarligt, irriterande, hälsoskadligt, giftigt, cancerframkallande, frätande, smittfarligt, reproduktionstoxiskt, mutagent, allergifram- kallande och ekotoxiskt.28

26 Artikel 2.1 i byggproduktförordningen.

27 Europeiska kommissionen (2015), MEMO/15/6204, Faktablad – Paketet om cirkulär ekonomi: frågor och svar och Europeiska kommissionen, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO- 15-6204_sv.htm, besökt 2018-01-15.

28 Artikel 3.2 och bilaga 3 i ramdirektivet om avfall.

37

Uppdraget

SOU 2018:51

Direktivet har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i miljöbalken (1998:808) och avfallsförordningen (2011:927). I avfalls- förordningen preciseras vilket avfall som ska anses vara farligt. Några exempel på avfall som kan vara farligt är färgämnen och pigment, spån, spill, trä, faner, spånskivor, lim och fogmassa som innehåller farliga ämnen.29

Resurseffektiv byggmaterialanvändning

Med resurseffektiv byggmaterialanvändning avser kommittén en strä- van att tillverka och använda byggprodukter med så lång livslängd som möjligt. Det möjliggörs genom att värdet på material och bygg- produkter bibehålls och att bygg- och rivningsavfall minimeras genom återanvändning och återvinning.

Återanvändning

Med återanvändning avser kommittén, i de sammanhang begreppet används i en europeisk kontext, förfaranden som innebär att produkter eller komponenter som inte är avfall återanvänds i samma syfte för vilket de ursprungligen var avsedda, i enlighet med ramdirektivet om avfall.30 När begreppet används i en svensk kontext avser kommittén en åtgärd som innebär att en produkt eller komponent som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som den ursprung- ligen var avsedd för, i enlighet med miljöbalken.31

Återvinning

Med materialåtervinning avser kommittén, i de sammanhang begreppet används i en europeisk kontext, återvinningsförfaranden genom vilka avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål, i enlighet med ramdirektivet om avfall.32 När begreppet används i en

29 Bilaga 4 i avfallsförordningen (2011:927).

30 Artikel 3.13 i ramdirektivet om avfall.

31 15 kap. 4 § miljöbalken.

32 Artikel 3.17 i ramdirektivet om avfall.

38

SOU 2018:51

Uppdraget

svensk kontext avser kommittén att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning, i enlighet med miljöbalken.33

1.4 Metod – ett utåtriktat arbetssätt

Kommittén har strävat efter ett öppet och utåtriktat arbetssätt och omfattande dialog med branschaktörer. Vi har genomfört ett stort antal möten med intressenter för att skapa en bild av hinder och vilka möjliga lösningar som finns. Vi har också genomfört enkäter och konsultuppdrag. Vidare har kommittén tagit del av skriftliga källor från EU-institutioner, riksdag, regering, Regeringskansli, statliga utred- ningar, myndigheter samt litteratur och andra trycka och webbpubli- cerade skrifter. Dessa återfinns i referensförteckningen.

1.4.1 Möten

Kommittén har haft möten med flera olika intressentgrupper enligt nedan.

Expertgrupp

Det ansvariga statsrådet har utsett en expertgrupp kopplad till kom- mittén. Gruppens sammansättning finns beskriven i missivet. Kom- mittén träffade inledningsvis alla experter och sakkunniga individuellt och har sedan haft ordinarie, gemensamma möten. Kommittén har diskuterat innehållet i detta delbetänkande med expertgruppen vid fyra tillfällen.

33 15 kap. 6 § miljöbalken.

39

Uppdraget

SOU 2018:51

Rundabordssamtal

Inom ramen för detta deluppdrag genomförde kommittén den 27 september 2017 två rundabordssamtal med sammanlagt 19 miljö- kunniga personer från byggsektorn, fastighetssektorn, byggmaterial- industrin, återvinningsindustrin, arkitekter, forskare och myndig- heter. Deltagarna var personligt inbjudna. Samtalen fördes kring två teman, dels klimatpåverkan från byggskedet, dels övrig miljöpåverkan från byggskedet.

Referensgrupp

För detta delbetänkande har kommittén utsett en referensgrupp bestående av 21 personer med miljökunskap från byggsektorn, fastig- hetssektorn, byggmaterialindustrin, återvinningsindustrin, arkitekter, forskare, kommuner och en myndighet, som inte finns represen- terad i expertgruppen. Kommittén har träffat referensgruppen tre gånger för att diskutera hinder för resurseffektiv och miljöanpassad användning av byggmaterial, tänkbara förslag för att komma tillrätta med de identifierade hindren och konsekvenser av olika potentiella förslag.

Bilaterala möten

Utöver ovan nämnda möten har kommittén haft ett flertal samråds- möten med representanter för Boverket samt bilaterala möten med Byggmaterialindustrierna, Chalmers, IQ Samhällsbyggnad, IVL Svenska Miljöinstitutet, Smart Built Environment, Sveriges Centrum för Nollenergihus, Sweden Green Building Council, Upphandlings- myndigheten och White arkitekter.

1.4.2 Enkäter

Sifo-enkät

Kommittén lät under våren och sommaren 2017 Kantar-Sifo genom- föra två enkäter: en till arkitekter, byggbolag, exploatörer, byggmaterial- leverantörer, fastighetsbolag samt kommuner och länsstyrelser som

40

SOU 2018:51

Uppdraget

använder Boverkets byggregler regelbundet och en till allmänheten. De flesta frågorna i enkäten handlade om byggregler i allmänhet, men några frågor handlade om miljöpåverkan från byggandet. Resultatet av enkäten redovisas i kapitel 6. Totalt genomfördes 2 773 intervjuer.

Egen enkät

I februari 2018 skickade kommittén ut en enkät till byggentre- prenörer och projektutvecklare via branschorganisationen Sveriges Byggindustrier. Frågorna som ställdes rörde framför allt spårbarhet och kemiskt innehåll för byggprodukter, resurseffektivitet och avfalls- hantering samt miljöbedömningssystem. Enkäten skickades via e-post till samtliga Sveriges Byggindustriers medlemsföretag och var öppen under perioden 28 februari till 21 mars 2018. Totalt inkom 204 svar på enkäten. Av de svarande uppgav 50 procent att de tillhör kate- gorin entreprenör för bostadshus och andra byggnader (SNI 41.2), 10 procent att de tillhör kategorin firma för byggnadssnickeriarbeten (SNI 43.32), 10 procent att de tillhör kategorin golv- och beläggnings- firma (SNI 43.33) och 7 procent att de tillhör kategorin övriga spe- cialiserade bygg- och anläggningsentreprenörer (SNI 43.99). Övriga kategorier som finns representerade bland de svarande, med 1–4 pro- cent, är: firma för puts-, fasad-, och stuckatörsarbeten, utvecklare av byggprojekt, anläggningsentreprenör för vägar och järnvägar, firma för mark- och grundarbeten, annan bygginstallationsfirma, byggnads- plåtslageri eller annan entreprenör för takarbeten, andra anläggnings- entreprenörer, rivningsfirma, annan firma för slutbehandling av bygg- nader samt måleri eller glasmästeri. De svarande företagen har alltifrån noll (enmansföretag) till över 500 anställda. Resultatet av enkäten redovisas i kapitel 6.

41

Uppdraget

SOU 2018:51

1.4.3 Konsultuppdrag

Kommittén har låtit genomföra två konsultstudier genom IVL Svenska Miljöinstitutet för att dels sammanställa forskningsläget och affärs- modeller inom cirkulär ekonomi i byggandet,34 dels analysera förut- sättningarna för utökat producentansvar för vissa byggprodukter.35 Resultaten av studien om producentansvar sammanfattas i kapitel 6 och redovisas i sin helhet i bilaga 5.

Vidare har kommittén anlitat Marie Hult för att beskriva fyra historiska exempel där byggprodukters innehåll har skapat innemiljö- problem och behov av sanering. Exemplen beskrivs i bilaga 2.

Slutligen har kommittén beställt statistiskt underlag från Industri- fakta i form av byggmaterialvärden per beställare/byggherre, baserat på aktuella volymer för bygginvesteringar och underhållskostnader samt uppgifter om produktion, import, export samt distribution av byggvaror. Resultatet av studierna redovisas i kapitel 4 och bilaga 4.

1.4.4 Konsekvensanalys

Kommittén har arbetat med konsekvensanalysen parallellt med övrigt utredningsarbete. I arbetet med att identifiera och överväga möjliga förslag har konsekvenserna av dessa diskuterats med såväl referens- grupp som expertgrupp.

1.5 Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med en redogörelse för de samhällsmål som finns för att uppnå resurseffektiv byggmaterialanvändning och hur de är tänkta att uppnås (kapitel 2). Därefter beskriver kommittén bygg- produkters miljöpåverkan samt de huvudsakliga hindren för resurs- effektiv byggmaterialanvändning (kapitel 3). Vidare beskrivs bygg- materialmarknaden samt vilka aktörer som gör val av byggmaterial och deras förutsättningar (kapitel 4). Därefter beskriver vi den poten- tial som finns för resurseffektiv byggmaterialanvändning (kapitel 5). Vidare redogör kommittén för initiativ som pågår för att främja

34 IVL Svenska Miljöinstitutet (2017), Cirkulär ekonomi i byggbranschen – Sammanfattande översikt av forskningsläget och goda exempel, rapport U 5895.

35 IVL Svenska Miljöinstitutet (2018), Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter rapport U 5913.

42

SOU 2018:51

Uppdraget

resurseffektiva byggmaterialval och de behov av ytterligare åtgärder som har identifierats av den svenska bygg- och fastighetsbranschen, svenska regeringen och myndigheter samt EU (kapitel 6). Därefter föl- jer en redogörelse för aktuella styrmedel för information och kravställ- ning om byggprodukter (kapitel 7). Slutligen presenteras kommitténs förslag (kapitel 8) och konsekvenser av dessa (kapitel 9).

I bilagorna finns kommitténs direktiv (bilaga 1), en redogörelse med historiska exempel (bilaga 2), statistik om byggmaterials andel av produktionskostnaden (bilaga 3), statistik om import, export och produktion av byggprodukter i Sverige (bilaga 4) samt en analys av för- utsättningarna för att införa producentansvar för vissa byggprodukter (bilaga 5).

43

2 Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

I detta kapitel beskriver kommittén de samhällsmål som finns för att uppnå resurseffektiv byggmaterialanvändning och hur de ska uppnås.

2.1 Internationell strävan mot en hållbar utveckling

År 2015 antog Förenta nationerna 17 globala mål för hållbar utveckling genom Agenda 2030. Syftet med målen är att uppnå en hållbar utveck- ling genom att bland annat tackla klimatförändringar och skydda miljön.1 Ett antal delmål som berör resurseffektiv byggmaterialanvänd- ning har satts upp till 2030. Till 2030 ska:

• mängden avfall minska väsentligt genom åtgärder för att före- bygga, minska, återanvända och återvinna avfall,

• en hållbar förvaltning och ett effektivt nyttjande av naturresurser uppnås, och

• påverkan på människors hälsa och miljön till följd av skadliga kemikalier och material minska.2

Vad som menas med hållbar utveckling konkretiseras i Sverige i 16 miljökvalitetsmål, som delas upp i etappmål.3 Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som ska nås. Målen följs upp med indikatorer.4

1 Förenta Nationerna, www.un.org/sustainabledevelopment/development-agenda/, besökt 2017-10-01.

2 Förenta Nationerna (2015), delmål 3.9, 6.3, 12.2 och 12.5, Transforming our world:

The 2030 agenda for sustainable development.

3 Proposition 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, s. 11.

4 Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sveriges- miljomal/Miljokvalitetsmalen/, besökt 2018-04-24.

45

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

SOU 2018:51

2.2 EU:s målsättning om resurseffektivitet

Europeiska Unionens (EU) miljöpolitik ska bland annat bidra till att nyttja naturresurser varsamt, skydda människors hälsa och miljön samt bekämpa klimatförändringarna.5 EU:s miljöpolitik bygger på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.6

Initiativet Ett resurseffektivt Europa syftar till att skapa en ram för politiska åtgärder för att stödja omställningen till en resurseffektiv och koldioxidsnål ekonomi som ska bidra till att:

• förbättra de ekonomiska resultaten och samtidigt minska resurs- användningen,

• trygga försörjningen av väsentliga resurser,

• hitta och skapa nya möjligheter till ekonomisk tillväxt och mer innovation samt stärka unionens konkurrenskraft, och

• bekämpa klimatförändringen och begränsa resursanvändningens miljöpåverkan.7

Inom EU har de senaste tio åren en rad initiativ tagits för att öka resurseffektiviteten i byggandet. I Färdplan för ett resurseffektivt Europa från 2011 föreslog Europeiska kommissionen (kommissionen) att byggnader ska renoveras och byggas mer resurseffektivt. Som en mil- stolpe angav kommissionen bland annat att senast 2020 ska upp- förande och renovering av byggnader ske enligt höga krav på resurs- effektivitet där livscykeltänkandet tillämpas allmänt.8

I ett meddelande 2014 Om möjligheter till resurseffektivitet inom byggsektorn uppgav kommissionen att intresset för att förbättra resurs- effektiviteten inom byggsektorn ökar på nationell nivå och EU-nivå, men att olika nationella offentliga och privata strategier leder till ett alltmer komplicerat arbetsklimat för alla intressenter. Avsaknaden av

5 Artikel 191.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

6 Artikel 191.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

7 Europeiska kommissionen, KOM(2011) 21 av den 26 januari 2011, Ett resurseffektivt Europa, s. 2–3.

8 Europeiska kommissionen, KOM(2011) 571 av den 20 september 2011, Färdplan för ett resurs- effektivt Europa, s. 19.

46

SOU 2018:51

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

gemensamma mål, indikatorer, data och bristen på ömsesidigt erkän- nande av olika metoder leder enligt kommissionen till snedvridningar på den inre marknaden.9

Enligt kommissionens meddelande från 2015 Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin är övergången till en mer cirkulär ekonomi, där värdet på produkter, material och resurser behålls i ekonomin så länge som möjligt och generering av avfall mini- meras, nödvändig för att utveckla en hållbar, koldioxidsnål, resurs- effektiv och konkurrenskraftig ekonomi.10 Tillsammans med hand- lingsplanen lade kommissionen fram ett lagstiftningspaket för att minska mängden avfall och öka återvinningen. Kommissionen lade också förslag på kompletterande åtgärder som utarbetande av kvalitets- normer för returråvaror för att öka förtroendet hos aktörerna på den inre marknaden, åtgärder inom ekodesign för att främja produkters reparerbarhet, hållbarhet och återanvändbarhet samt en strategi för plast i den cirkulära ekonomin.11 Enligt kommissionen kan den cirku- lära ekonomin stimulera EU:s konkurrenskraft genom att skydda företagen mot problem på grund av knappa resurser samt skapa nya affärsmöjligheter samt innovativa och effektiva sätt att producera och konsumera.12 Svenska regeringen har välkomnat kommissionens med- delande om cirkulär ekonomi i stort och anfört att en cirkulär ekonomi är en prioriterad fråga för regeringen.13

2.3 Avfallsminimering är centralt

Som framgår ovan är minimering av avfall centralt för en resurs- effektiv byggmaterialanvändning. EU:s ramdirektiv om avfall ska bidra till att EU närmar sig ett återvinningssamhälle. Med det menas

9 Europeiska kommissionen, COM(2014) 445 av den 1 juli 2014, Om möjligheter till resurs- effektivitet inom byggsektorn, s. 53.

10 Europeiska kommissionen COM(2015) 614 av den 2 maj 2015, Att sluta kretsloppet – en EU- handlingsplan för den cirkulära ekonomin, s. 2.

11 Europeiska kommissionen (2018), pressmeddelande den 2 december 2018, Att sluta krets- loppet: Kommissionen antar ett ambitiöst nytt paket om cirkulär ekonomi för att öka konkurrens- kraften, skapa jobb och generera en hållbar tillväxt.

12 Europeiska kommissionen COM(2015) 614 av den 2 maj 2015, s. 2.

13 Regeringskansliet (2015), Faktapromemoria 2015/16:FPM30, s. 1.

47

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

SOU 2018:51

ett samhälle som strävar efter att undvika avfallsgenerering och använ- der avfall som en resurs.14 Avfall definieras som varje ämne eller före- mål som innehavaren gör, avser att göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med.15

Direktivet syftar till att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt få till stånd en effektiv resurs- användning.16

2.3.1 Mål för bygg- och rivningsavfall

Bygg- och rivningsavfall är särskilt prioriterat i EU:s ramdirektiv om avfall för att nå målsättningen om ett europeiskt resurseffektivt åter- vinningssamhälle. Direktivet ålägger medlemsländerna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förberedandet för återanvändning17, materialåtervinning och annan återvinning av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall ska öka till minst 70 viktprocent senast 2020.18

Målet har införts som ett etappmål i det svenska miljökvalitets- målet God bebyggd miljö, som bland annat syftar till att uppnå en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser.19 Inom ramen för etappmålet ska det farliga avfallet fasas ut.20

Avfallsminimering är därmed en del av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Åtgärder inom avfallsområdet påverkar även av möj- ligheterna att nå andra miljökvalitetsmål som Giftfri miljö och Begrän- sad klimatpåverkan.21

14 Skäl 28 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall (ramdirektivet om avfall).

15 Artikel 3.1 i ramdirektivet om avfall samt 15 kap. 1 § miljöbalken (1998:808).

16 Artikel 1 i ramdirektivet om avfall.

17 Med förberedelse för återanvändning avses enligt artikel 3.16 i ramdirektivet om avfall återvinningsförfaranden som går ut på kontroll, rengöring eller reparation, genom vilka pro- dukter eller komponenter av produkter som har blivit avfall bereds för att användas igen utan någon annan förbehandling.

18 Artikel 11.2 och 11.2b) i ramdirektivet om avfall.

19 Naturvårdsverket, www.miljomal.se/Miljomalen/15-God-bebyggd-miljo/, besökt 2018-04-22.

20 Miljödepartementet (2012), Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål, Ds 2012:23, s. 146 samt 152–156.

21 Naturvårdsverket, www.miljomal.se/etappmalen/Avfall/, besökt 2018-04-22.

48

SOU 2018:51

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

2.3.2 Avfallshierarkin styr mot målet

I ramdirektivet om avfall uppställs en avfallshierarki som ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik. Avfallshierarkin är: förebyggande, återanvändning, materialåtervinning, annan återvinning, till exempel energiåtervinning, och bortskaffande.22

Med förebyggande avses åtgärder som vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall och innebär en minskning av:

• mängden avfall, inbegripet återanvändning av produkter eller för- längning av produkters livslängd,

• den negativa påverkan av miljön och människors hälsa genom det genererade avfallet, eller

• halten av skadliga ämnen i material och produkter.23

Med återanvändning avses förfaranden som innebär att produkter eller komponenter som inte är avfall återanvänds i samma syfte för vilket de ursprungligen var avsedda.24

Begreppet materialåtervinning (som kommittén benämner återvin- ning) innebär ett återvinningsförfarande där avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål.25 Vissa avfallsflöden får avvika från hierarkin när det är motiverat med hänsyn till livscykelstänkandet vad det gäller den allmänna påverkan av generering och hantering av sådant avfall.26

Direktivet är bindande för medlemsländerna med avseende på det resultat som ska uppnås, men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.27 Med- lemsländerna ska i enlighet med försiktighetsprincipen28 och principen om förebyggande åtgärder29 inrätta ramverk för att förebygga, minska och i möjligaste mån från början eliminera källorna till förorening eller

22 Artikel 4.1 i ramdirektivet om avfall.

23 Artikel 3.12 i ramdirektivet om avfall.

24 Artikel 3.13 i ramdirektivet om avfall.

25 Artikel 3.17 i ramdirektivet om avfall.

26 Artikel 4.2 i ramdirektivet om avfall.

27 Artikel 40 i ramdirektivet om avfall och artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

28 Artikel 191.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

29 Ibid.

49

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

SOU 2018:51

olägenheter genom att vidta åtgärder så att erkända risker elimineras.30 Direktivet har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i miljö- balken (1998:808) och avfallsförordningen (2011:927). Avfallshierarkin har genomförts i 15 kap. 10 § miljöbalken. I miljöbalken anges att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna att minska mängden avfall, minska mängden skadliga ämnen i material och produkter, minska de negativa effekterna av avfall och återvinna avfall.31

2.3.3 Medlemsländerna ska främja nätverk och får uppmuntra produktutveckling

Enligt ramdirektivet om avfall ska medlemsländerna vidta lämpliga åtgärder för att främja återanvändning av produkter och förberedelse för återanvändning, framför allt genom att främja inrättande av och stöd till nätverk för återanvändning, framtagande av upphandlings- kriterier, kvantitativa mål eller andra åtgärder.32 Vidare får medlems- länderna vidta lämpliga åtgärder för att uppmuntra en produktutform- ning som minskar inverkan på miljön och genereringen av avfall under produktionen och den efterföljande användningen av produkterna.33

2.3.4 Nya mål och regleringar inom avfallsområdet

Inom ramen för EU:s handlingsplan för cirkulär ekonomi presenterade kommissionen ett avfallspaket med förslag på revideringar av ett fler- tal EU-direktiv inom avfallsområdet.34 Europeiska unionens råd (rådet) informerade i ett pressmeddelande i december 2017 om att rådet och Europaparlamentet har nått en överenskommelse handlar om:

• nya bindande mål för avfallsminskning som ska uppfyllas senast 2025, 2030 och 2035. Målen omfattar kommunalt avfall och för- packningsavfall som återvinns (med särskilda mål för olika för- packningsmaterial) samt mål för kommunalt avfall som deponeras,

30 Skäl 30 i ramdirektivet om avfall.

31 2 kap. 5 § miljöbalken.

32 Artikel 11.1 i ramdirektivet om avfall.

33 Artikel 8.2 i ramdirektivet om avfall.

34 Europeiska kommissionen, KOM(2015) 614/2 av den 2 december 2015, Att sluta kretsloppen

– EU:s handlingsplan för en cirkulär ekonomi.

50

SOU 2018:51

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

• tydligare definitioner av centrala avfallsbegrepp,

• ett förstärkt genomförande av avfallshierarkin genom ekono- miska instrument och kompletterande åtgärder för att förebygga uppkomsten av avfall, och

• främjande av återanvändning av produkter och förbättrad material- återvinning.35

Överenskommelsen innebär att ändringar kommer att ske i ramdirek- tivet om avfall, direktivet om förpackningsavfall36, direktivet om depo- nering av avfall37, direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning38, samt direktivet om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer39.

Överenskommelsen bekräftades genom beslut i Europaparlamen- tet den 18 april respektive rådet den 22 maj 2018.40

2.3.5 Krav på ekodesign för att byggprodukter ska kunna återanvändas och återvinnas

EU:s ekodesigndirektiv41 omfattar energikrav på produkter i ett livs- cykelperspektiv, däribland byggprodukter som exempelvis fönster och isoleringsmaterial. Direktivet ska bland annat bidra till en hållbar utveckling genom ökad energieffektivitet och högre miljöskydds- nivå.42 I ekodesigndirektivet anges att de allra flesta produktkategorier som finns på marknaden påverkar miljön i olika grad. För att gynna en hållbar utveckling bör ständiga minskningar av dessa produkters

35 Europeiska unionens råd (2017), pressmeddelande 816/17 av den 18 december 2017, Rådet och parlamentet når preliminär överenskommelse om EU:s nya avfallslagstiftning.

36 Europaparlamentets och rådets direktiv 1994/62/EG av den 20 december 1994 om förpack- ningar och förpackningsavfall (förpackningsdirektivet).

37 Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (deponerings- direktivet).

38 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/19/EU av den 4 juli 2012 om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE-direktivet).

39 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/66/EG av den 6 september 2006 om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer (batteridirektivet).

40 Europaparlamentet, PV(2018)04-18, Minutes of the sitting of Wednesday 18 April 2018,

§12.7–12.10 och Europeiska rådet Brussels, 8717/18 PTS A 32. List of ’A’ items (Education,

Youth, Culture and Sport) 22 and 23 May 2018.

41 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upp- rättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter (eko- designdirektivet).

42 Skäl 4 i ingressen och artiklarna 1 och 2.23 i ekodesigndirektivet.

51

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

SOU 2018:51

övergripande miljöpåverkan uppmuntras, i synnerhet genom att de främsta källorna till negativ miljöpåverkan kartläggs och genom att överföring av föroreningar undviks, när förbättringen inte medför orimligt höga kostnader.43

Produkter med en försäljnings- och handelsvolym som uppgår till mer än 200 000 enheter under ett år och som har en betydande miljöpåverkan, men potential till förbättring, ska enligt direktivet omfattas av en genomförandeåtgärd eller en självreglering.44 När kom- missionen utarbetar genomförandeåtgärder ska kommissionen fast- ställa de relevanta parametrarna för ekodesign. Sådana parametrar kan bland annat vara möjlighet till återanvändning och materialåtervinning uttryckt i antal använda material och komponenter, användning av standardkomponenter, tidsåtgång vid demontering, eventuella special- verktyg som behövs för demontering, användning av kodningsstan- darder för komponenter och material för att kartlägga komponenter och material som kan återanvändas eller materialåtervinnas, använd- ning av återvunnet material och material som är lätta att återvinna, enkel åtkomst till värdefulla och andra återvinningsbara komponenter och material, enkel åtkomst till komponenter och material som inne- håller farliga ämnen.45

Enligt kommissionen kan design bidra till att göra produkter mer hållbara och lättare att reparera, uppgradera eller återtillverka. Med rätt design är det enligt kommissionen lättare att montera ned produk- terna så att värdefulla material och komponenter kan återvinnas.

2.3.6 Byggprodukter ska bidra till att uppfylla krav på hushållning med avfall

De materiella kraven på byggprodukter, det vill säga vilka egenskaper de ska ha, omfattas av nationell kompetens och regleras därmed på nationell nivå. EU har inte befogenhet att lagstifta på området. I kapitel 7 redogör kommittén för att kraven avseende information

43 Skäl 3 i ekodesigndirektivet.

44 Artikel 15 i ekodesigndirektivet.

45 Punkt 1.3 f) i bilaga I i ekodesigndirektivet.

52

SOU 2018:51

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

om byggprodukter (för att få saluföra dem) däremot är harmoniserade genom EU:s byggproduktförordning46.47

De materiella kraven på byggprodukter finns i plan- och bygglagen (2010:900). En byggprodukt får enligt den svenska plan- och bygg- lagen ingå i ett byggnadsverk endast om den är lämplig för den avsedda användningen.48 En byggprodukt är lämplig om den har egenskaper så att byggnadsverket kan uppfylla de tekniska egenskapskraven avseende bärförmåga, stadga och beständighet, brand, säkerhet, hygien, hälsa och miljö, buller, energihushållning, värmeisolering, tillgänglighet och hushållning med vatten och avfall.49 Kravet avseende avfall har inte när- mare preciserats.

2.4 Farliga ämnen behöver kunna spåras

EU har som mål att till 2020 ska unionens medborgare skyddas mot miljöbelastningar och risker för hälsa och välbefinnande.50 I ett med- delande från kommissionen uttrycks bland annat följande mål- sättningar:

• Att säkerställa att alla aktörer i leveranskedjan får tillgång till till- förlitlig information om farliga ämnen i produkter. Det kan, enligt kommissionen, främja utvecklingen av kretslopp med giftfria material och förbättra hanteringen av kemikalierisker såväl i sam- band med reparationer och andra former av återanvändning som i avfallshanteringsprocesserna.

• Att underlätta återvinning och ökad användning av returråvaror genom att främja utvecklingen av kretslopp för giftfria material.51

46 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen).

47 Artikel 2–6 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 20 och Europeiska kommissionen COM(2016) 445 av den 7 juli 2016, Om genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EEG, s. 3–4.

48 8 kap. 19 § första stycket plan- och bygglagen (2010:900).

49 8 kap. 4 § första stycket tredje punkten plan- och bygglagen.

50 Mål 3 i bilagan till Europaparlamentets och rådets beslut (2013)1386 av den 20 november 2013 om ett allmänt miljöhandlingsprogram för unionen till år 2020, Att leva gott inom planetens gränser.

51 Europeiska kommissionen COM(2018) 32 av den 16 januari 2018, Om genomförandet av paketet om den cirkulära ekonomin, s. 3–4.

53

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

SOU 2018:51

I Sverige finns ett miljökvalitetsmål för Giftfri miljö. Målet innebär bland annat att förekomsten av ämnen i miljön inte ska hota männi- skors hälsa eller den biologiska mångfalden.52 Några av etappmålen är:

• Information om farliga ämnen i varor: Information om miljö- och hälsofarliga ämnen i varor är tillgänglig för alla berörda senast år 2020 och är tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system för prioriterade varugrupper.

• Giftfria och resurseffektiva kretslopp: Användningen av åter- vunna material ska vara säker ur hälso- och miljösynpunkt genom att återcirkulation av farliga ämnen så långt som möjligt undviks, samtidigt som resurseffektiva kretslopp eftersträvas. Detta upp- nås genom en samlad åtgärdsstrategi inom EU, där en del är krav på innehåll av farliga ämnen i nyproducerade och återvunna material.53

• Nanomaterial: Relevanta regelverk ska senast 2015 ställa krav på kunskap samt uppgifter om förekomst gällande nanopartiklar och nanomaterial som är tillräckliga för att bedöma och mini- mera hälso- och miljöeffekter av sådana.54

2.4.1 Kemikalielagstiftning som berör byggprodukter

Farliga ämnen regleras i kemikalielagstiftningen, som i hög grad är harmoniserad inom EU. De övergripande lagstiftningarna är EU:s kemikalieförordning Reach-förordningen55 och förordningen om klassificering och märkning av kemiska produkter56 som gäller för vissa byggprodukter. Dessa beskrivs i kapitel 7. Utöver dessa finns en rad speciallagstiftningar för särskilda varugrupper, bland annat vissa byggprodukter.

52 Naturvårdsverket, www.miljomal.se/Miljomalen/4-Giftfri-miljo/, besökt 2018-04-22.

53 Naturvårdsverket, www.miljomal.se/etappmalen/Farliga-amnen/, besökt 2018-04-22.

54 Naturvårdsverket, www.miljomal.se/etappmalen/Farliga-amnen/Kunskap-om-amnens-halso-- och-miljoegenskaper/, besökt 2018-05-24.

55 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen).

56 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen).

54

SOU 2018:51

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

Några av speciallagstiftningarna är: biocidförordningen57 som bland annat reglerar användningen av träskyddsmedel, POPs-förord- ningen58 som förbjuder långlivade organiska föroreningar (däribland PCB), RoHS-direktivet59 som reglerar farliga ämnen i elektronik som kan finnas i vissa byggmaterial, VOC-direktivet60 som reglerar halten av flyktiga ämnen i vissa färger och lacker, kvicksilverförordningen61 som reglerar användning och lagring av samt handel med kvicksilver, den svenska förordningen (1998:944) om förbud med mera, i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, batteridirektivet som innehåller förbud mot kadmium och kvicksilver i batterier och Kemikalieinspektionens föreskrift (KIFS 2008:2) som reglerar emissionsgränsvärde för formaldehyd i träbaserade skivor.

2.4.2 Byggprodukter ska inte påverka inomhusmiljön negativt

En byggprodukt ska enligt plan- och bygglagen anses lämplig om den har egenskaper så att byggnadsverket kan uppfylla de tekniska egen- skapskraven avseende hälsa och miljö som beskrivs ovan i avsnitt 2.3.5.62 Ett byggnadsverk ska vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det inte medför en oacceptabel risk för användarnas hälsa, bland annat inte som följd av utsläpp av giftig gas, förekomst av farliga gaser i luften och förorening eller förgiftning av vatten eller mark.63 Inom- husluften får inte innehålla föroreningar i en koncentration som med- för negativa hälsoeffekter.64 Vidare ska byggprodukter som används vid uppförande och ändring av en byggnad inte påverka inomhus- miljön eller byggnadens närmiljö negativt.65

57 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om till- handahållande på marknaden och användning av biocidprodukter (biocidförordningen).

58 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om lång- livade organiska föroreningar (POPs-förordningen).

59 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/65/EU av den 8 juni 2011 om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning (RoHS-direktivet).

60 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/42/EG av den 21 april 2004 om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösnings- medel i vissa färger och lacker samt produkter för fordonsreparationslackering (VOC-direktivet).

61 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/852 av den 17 maj 2017 om kvicksilver (kvicksilverförordningen).

62 8 kap. 4 § första stycket tredje punkten plan- och bygglagen.

63 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen (2011:338).

64 Avsnitt 6.21 i Boverkets byggregler (föreskrifter och allmänna råd), BBR, BFS 2011:6 med ändringar till och med BFS 2017:5 (BBR).

65 Avsnitt 6.11 och 6.911 i BBR.

55

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

SOU 2018:51

2.5 Minskad klimatpåverkan

På EU-nivå finns flera mål som rör klimat och minskade utsläpp av växthusgaser. I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt anges kampen mot klimatförändringar som ett explicit mål för EU:s miljö- politik.66 Enligt Europa 2020-strategin ska växthusgasutsläppen minska med minst 20 procent till år 2020 jämfört med 1990 års nivåer.67

Målen ska bland annat nås genom att minska utsläppen från den byggda miljön. Det ska först och främst ske genom bättre energi- prestanda för byggnader. Kommissionen har funnit att utsläppen på området skulle kunna minskas med cirka 90 procent till 2050 genom att nya byggnader designas som smarta låg- eller nollenergibyggnader.68

I Sverige finns ett miljökvalitetsmål om Begränsad klimatpåverkan. Målet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig.69 Etappmålen för miljökvalitetsmålet begränsad klimat- påverkan är att (jämfört med 1990) utsläppen av växthusgaser bör vara 40 procent lägre 2020, 63 procent lägre 2030, 75 procent lägre 2040 i Sverige och senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären.70

Det finns flera EU-rättsakter som syftar till att minska klimatpåver- kan från byggnadsverk, som exempelvis energiprestandadirektivet71 och energieffektiviseringsdirektivet72. Enligt energiprestandadirektivet ska medlemsländerna se till att alla nya byggnader är nära- nollenergi- byggnader senast den 31 december 2020. Medlemsländerna ska vidta åtgärder, exempelvis mål, för att stimulera att byggnader som reno- veras och omvandlas till nära nollenergibyggnader.73 Nära-nollenergi- byggnad definieras i direktivet som en byggnad som har mycket hög energiprestanda, som beräknas enligt en bestämd metod. Nära noll- mängden eller den mycket låga mängden energi som krävs bör enligt

66 Artikel 191 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

67 Europeiska kommissionen, KOM(2010) 2020 av den 3 mars 2010, Europa 2020: En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, s. 11.

68 Europeiska kommissionen, KOM(2011) 112 av den 8 mars 2011, Färdplan för ett konkurrens- kraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, s. 8.

69 Naturvårdsverket, www.miljomal.se/Miljomalen/1-Begransad-klimatpaverkan/, besökt 2018-04-22.

70 Naturvårdsverket, www.miljomal.se/etappmalen/Begransad-klimatpaverkan/, besökt 2018-05-04.

71 Skäl 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda (energiprestandadirektivet).

72 Skäl 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet (energieffektiviseringsdirektivet).

73 Artikel 9.1–2 i energiprestandadirektivet.

56

SOU 2018:51

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

definitionen i mycket hög grad tillföras i form av energi från för- nybara energikällor, inklusive energi från förnybara energikällor som produceras på plats, eller i närheten.74

2.5.1 Byggprodukter ska bidra till att uppfylla krav på energihushållning

En byggprodukt ska enligt den svenska plan- och bygglagen anses lämplig bland annat om den har egenskaper så att byggnadsverket kan uppfylla krav avseende energihushållning och värmeisolering.75 För att uppfylla kravet ska en byggnad ha en mycket hög energiprestanda (nära-nollenergibyggnad), ha särskilt goda egenskaper när det gäller hushållning med el och vara utrustad med byggdel bestående av ett eller flera skikt som isolerar det inre av en byggnad från omvärlden så att endast en låg mängd värme kan passera igenom.76 Kravet innebär att byggnader ska vara utformade så att energianvändningen begränsas genom låga värmeförluster, lågt kylbehov, effektiv värme- och kyl- användning och effektiv elanvändning.77 Det finns närmare föreskrifter om värme-, kyl- och luftbehandlingsinstallationer, effektiv elanvänd- ning, mätsystem för energianvändning och krav på energihushållning vid ändring av byggnader.78

2.6 Kommitténs slutsatser

Den byggda miljön är central för att uppnå ett hållbart samhälle. De samhällsmål som aktualiseras när det gäller resurseffektiv användning av byggprodukter är såväl globala, som europeiska och nationella. Målen handlar bland annat om minimering av avfall, spridning av farliga ämnen och klimatpåverkan.

Det finns ett flertal styrmedel som ska bidra till att samhällsmålen som aktualiseras i fråga om resurseffektiva byggnadsverk och bygg- produkter kan uppnås. Styrmedlen är i hög grad harmoniserade inom

74 Artikel 2.2 i energiprestandadirektivet.

75 8 kap. 4 § första stycket sjätte punkten plan- och bygglagen.

76 3 kap. 14 § plan- och byggförordningen.

77 Avsnitt 9.1 i BBR.

78 Avsnitt 9.51–2, 9.6–7, 9.9 i BBR.

57

Samhällsmål för resurseffektiv byggmaterialanvändning

SOU 2018:51

EU. När det gäller de materiella kraven på byggprodukter, det vill säga vilka egenskaper de ska ha, regleras det på nationell nivå.

Enligt avfallshierarkin ska bygg- och rivningsavfall i första hand förebyggas, återanvändas och återvinnas. Regler om produktdesign ska bidra till att öka möjligheterna att återanvända och återvinna bygg- produkter samt använda återvunna byggprodukter. Ett behov av att påskynda och underlätta utvecklingen genom inrättande av och stöd till nätverk för återanvändning och reparation uttrycks i EU:s ram- direktiv om avfall. Reglering finns på produktnivå som anger att en byggprodukt ska bidra till hushållning med avfall. Det finns dock inte några bestämmelser som preciserar hur byggprodukter ska bidra till återanvändnings- och återvinningsmålet för bygg och rivningsavfall.

Byggprodukter berörs av en rad kemikalielagstiftningar, såväl Reach-förordningens och CLP-förordningens generella bestämmel- ser, som olika speciallagstiftningar för vissa produkttyper. Detta inne- bär att byggprodukter omfattas av reglering av farliga ämnen gällande allt från marknadstillträde till villkor för användning. När det gäller kemikalier finns bestämmelser på produktnivå för att styra mot målen. Detsamma gäller bestämmelser inom klimatområdet, där det finns bestämmelser om energiprestanda på produktnivå.

För att nå avfallsmålet och minimera bygg- och rivningsavfall är återvinning och återanvändning centralt. Återvinning och ökad använd- ning av returråvaror underlättas av giftfria materialkretslopp och bättre spårbarhet av farliga kemikalier i produkter. På motsvarande sätt påverkar åtgärder inom avfallsområdet även möjligheterna att mini- mera spridningen av farliga ämnen och minska klimatpåverkan. För att minska spridningen av farliga ämnen krävs att alla aktörer i leve- ranskedjan får tillgång till tillförlitlig information om farliga ämnen i byggprodukter.

58

3 Byggprodukters miljöpåverkan och hinder för resurseffektiv byggmaterialanvändning

I detta kapitel ger kommittén en lägesbild av dagens avfallsmängder, spridning av farliga ämnen, klimatpåverkan från byggprodukter samt de huvudsakliga hinder som finns för att uppnå en resurseffektiv användning av byggmaterial.

3.1 Byggnadsverk har stor miljöpåverkan under en livscykel

Den byggda miljön genererar en stor del avfall, sprider farliga ämnen och påverkar klimatet dels genom nybyggnation och renovering samt rivning, dels genom förvaltning och underhåll av det som redan är byggt. Inom Europeiska Unionen (EU) står byggande och användning av byggnadsverk för omkring hälften materialanvändningen, hälften av energianvändningen och en tredjedel av vattenanvändningen. Bygg- och fastighetssektorn genererar dessutom omkring en tredjedel av allt avfall.1

I Sverige framgår svenska bygg- och fastighetssektorernas2 andel av nationell miljöpåverkan 2015 av Boverkets miljöindikatorer. Figur 3.1 nedan visar den i form av utsläpp till luft, energianvändning, använd- ning av miljö- och hälsofarliga kemiska produkter samt avfall. Alla indikatorer, utom avfall, visar miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv.3

1 Europeiska kommissionen COM(2014) 445 av den 1 juli 2014 Om möjligheter till resurs- effektivitet inom byggsektorn, s. 2.

2 Svensk näringsgrensindelning (SNI) 41–43 och 68.

3 Boverket, www.boverket.se/sv/byggande/hallbart-byggande-och- forvaltning/miljoindikatorer---aktuell-status/, besökt 2018-04-11.

59

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

SOU 2018:51

Källa: Boverket

Bygg- och fastighetssektorerna stod för 18 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser, 11 procent av kväveoxidutsläppen, 18 pro- cent av partikelutsläppen, 31 procent av energianvändningen samt 9 respektive 4 procent av användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier. Det innebär sammantaget att bygg- och fastighetssekto- rerna stod för mellan 4 och 31 procent av miljöpåverkan i Sverige inom dessa områden 2015. Indikatorn för avfall baseras på data för 2014 och visar att bygg- och fastighetssektorernas andel av Sveriges totala mängd genererat avfall då var 31 procent.4

4 Boverket, www.boverket.se/sv/byggande/hallbart-byggande-och-forvaltning/miljoindikatorer- --aktuell-status/, besökt 2018-04-11.

60

SOU 2018:51

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

3.2 Stora avfallsmängder från byggande och rivning

Bygg- och rivningsavfall uppstår från uppförande, underhåll, renover- ing och rivning av byggnader och infrastruktur. Det består av flera sorters material som betong, tegel, gips, trä, glas, metaller, plast, lös- ningsmedel, asbest och jordmassor, varav många kan återvinnas.5 Inom EU stod byggverksamhet för 34,7 procent av den totala mängden avfall 2014. Mellan åren 2004 och 2014 ökade mängden bygg- och rivningsavfall i EU med 57,2 procent.6

Även i Sverige genererar bygg- och anläggningssektorn cirka en tredjedel av det årliga avfallet (exklusive gruvavfall) och närmare en fjärdedel av det farliga avfallet.7 Det gör sektorn till den näst största avfallsproducenten efter gruvindustrin.8 Relativt stora mängder bygg- och rivningsavfall deponeras eller förbränns i blandade fraktioner.9

Totalt uppkom omkring 9,4 miljoner ton bygg- och rivningsavfall i Sverige under 2014, varav 95 procent kom från byggverksamhet. Jämfört med 2012 har mängderna avfall från byggverksamhet ökat med 1,2 miljoner ton, se figur 3.2.10 Under samma period ökade bygg- investeringarna med 8 procent (från 358 miljarder kronor 2012 till 387 miljarder kronor 2014).11

5 Europeiska kommissionen,

http://ec.europa.eu/environment/waste/construction_demolition.htm, besökt 2018-03-29.

6 Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Waste_statistics/sv, besökt 2018-04-09.

7 Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i- Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Avfall/Avfallsforebyggande-program/Bygg--och- rivningsavfall/, besökt 2018-04-25.

8 Naturvårdsverket (2016), Avfall i Sverige 2014, rapport 6727. Reviderad version augusti 2016, s. 10.

9 Naturvårdsverket (2017), Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp, s. 16.

10 Naturvårdsverket (2016), Avfall i Sverige 2014, rapport 6727. Reviderad version augusti 2016, s. 78.

11 Sveriges Byggindustrier, Byggkonjunkturen nr 1 2018.

61

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

SOU 2018:51

Källa: SCB. Illustration: Boverket. Boverkets miljöindikatorer 2014.

Av de totalt genererade mängderna bygg- och rivningsavfall utgjor- des omkring 8,5 procent av farligt avfall. Det farliga avfallet bestod till 74 procent av förorenade jordmassor, 16 mineralavfall, bland annat i form av förorenad betong, tegel och asfalt, 6 procent impreg- nerat träavfall och 4 procent annat. Det icke-farliga avfallet utgjordes främst av jordmassor, blandat bygg- och rivningsavfall, muddermassor, metallavfall samt träavfall.12

Enligt Återvinningsindustrierna kan enbart spill vid byggnation uppgå till 15–20 procent av använt material.13

12 Naturvårdsverket (2016), Avfall i Sverige 2014, rapport 6727. Reviderad version augusti 2016, s. 78.

13 Återvinningsindustrierna (2018), Ett Värdebeständigt Svenskt Materialsystem – En rapport om materialanvändning ur ett värdeperspektiv, s. 5.

62

SOU 2018:51

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

Avfall från byggsektorn är ett av de avfall som har störst utsläpp av växthusgaser räknat på samlade utsläpp från produktion, utvinning och avfallshantering.14

3.2.1 Mål för återanvändning och återvinning av bygg- och rivningsavfall är inte uppnådda

Det europeiska målet respektive det svenska etappmålet om bygg- och rivningsavfall innebär att insatser ska vidtas så att förberedandet för återanvändning, materialåtervinning och annat materialutnyttjande materialutnyttjande av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall är minst 70 viktprocent senast 2020, vilket har beskrivits i kapitel 2.

Enligt Europeiska kommissionen (kommissionen) blir återanvänd- ning och återvinning av material eller hela produkter allt viktigare för resurseffektiv materialanvändning.15 Graden av återvinning varierar mellan 10–90 procent inom EU.16 Endast ett fåtal medlemsstater åter- vinner upp till 90 procent och den genomsnittliga återvinningsnivån inom EU är 50 procent.17

Baserat på de metoder för uppföljning som tidigare har använts var återvinningsgraden för icke-farligt byggnads- och rivningsavfall cirka 51 procent 2012 och 58 procent 2014, se figur 3.3. Naturvårds- verkets bedömning är att det inte är troligt att etappmålet om 70 pro- cent kommer att uppfyllas till 2020.18

14 IVL Svenska Miljöinstitutet (2010), Miljöpåverkan från avfall – Underlag för avfallsprevention och förbättrad avfallshantering, rapport B1930.

15 Europeiska kommissionen COM(2014) 445 av den 1 juli 2014, s. 2.

16 Europeiska kommissionen,

http://ec.europa.eu/environment/waste/construction_demolition.htm, besökt 2018-03-29.

17 Europeiska kommissionen COM(2014) 445 av den 1 juli 2014, s. 8 och Europeiska kommis- sionen, https://ec.europa.eu/growth/content/eu-construction-and-demolition-waste- protocol-0_en, besökt 2018-04-25.

18 Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2018, s. 350.

63

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

SOU 2018:51

Källa: Naturvårdsverket (2012), Avfall i Sverige 2012, rapport 6619. Naturvårdsverket (2014, Avfall i Sverige 2014, rapport 6727.

De största mängderna bygg- och rivningsavfall användes som kon- struktionsmaterial, återfyllnad och till sluttäckning på deponier följt av deponering. 1,2 miljoner ton muddermassor dumpades till havs och omkring en miljon ton gick till förbehandling eller sortering. Jordmassor, betong och sten var de avfallstyper som deponerades i högst utsträckning.19

Från byggnader återvinns i dag i stort sett bara metaller. Andra material, som Återvinningsindustrierna bedömer som återvinnings- bara, såsom plast, gips och mineral/glasull, används antingen till fyll- nadsmassa eller bränns.20

19 Naturvårdsverket (2016), Avfall i Sverige 2014, rapport 6727. Reviderad version augusti 2016, s. 78.

20 Återvinningsindustrierna (2018), Ett värdebeständigt svenskt materialsystem – En rapport om materialanvändning ur ett värdeperspektiv, s. 7.

64

SOU 2018:51

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

3.3 Farliga ämnen förekommer i byggprodukter

Miljömålsberedningen har konstaterat att kemikalieproblematiken i dag huvudsakligen baseras på användningen av varor och produkter. Farliga ämnen finns också lagrade i exempelvis byggnader och infra- struktur, varifrån de kan spridas till miljön i samband med använd- ning, återvinning eller avfallshantering.21

Farliga ämnen används i byggprodukter i EU och i Sverige. I en kon- sultstudie beställd av Kemikalieinspektionen identifierades 46 ämnen som antingen är cancerogena, fortplantningsstörande, mutagena, mis- stänkt hormonstörande eller allergiframkallande, som potentiellt används i byggprodukter inom EU. Dessa ämnen är antingen råvaror till byggprodukter eller används i processerna för framställning av byggprodukter. Kemikalieinspektionen framhöll att erfarenheter från Tyskland och Finland visar att åtgärder riktade mot källan till föro- reningar har en tydlig effekt på kvaliteten på inomhusmiljön. Kemi- kalieinspektionen anger att minst 31 av ovan nämnda 46 särskilt far- liga ämnen används i byggprodukter i Sverige, exempelvis i golv, mattor, isolermaterial, lim, fogar, rör och slangar. Detta innebär bland annat risk för farliga emissioner.22

Enligt Boverkets miljöindikatorer användes 54 000 ton miljöfarliga kemikalier och 726 000 ton hälsofarliga kemikalier (exklusive cement) i bygg- och fastighetssektorn i Sverige under 2015. Den sektor som främst bidrar till användningen av miljöfarliga kemiska produkter är byggsektorn, som står för cirka 50 procent större användning än fastighetssektorn.23

Särskilt farliga ämnen kan ge allvarliga skador vid mycket låga exponeringsnivåer. I många fall är det inte vetenskapligt möjligt att fastställa någon säker nivå, till exempel för flera hormonstörande ämnen och cancerframkallande ämnen.24 Särskilt farliga ämnen listas kontinuerligt i Reach-förordningens kandidatförteckning och i dag

21 SOU 2012:38, Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för Sveriges arbete för en giftfri miljö, s. 42–43.

22 Kemikalieinspektionen, Hälsoskadliga kemiska ämnen i byggprodukter – förslag till nationella regler, rapport 8/15, s. 11 och 32.

23 Boverket (2018), www.boverket.se/sv/byggande/hallbart-byggande-och- forvaltning/miljoindikatorer---aktuell-status/, besökt 2018-04-11.

24 Kemikalieinspektionen (2016), Vägen till giftfria och resurseffektiva kretslopp – en strategi för arbetet i EU och internationellt inom kemikalielagstiftningen, rapport 7/16, s. 12.

65

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

SOU 2018:51

finns cirka 180 ämnen på förteckningen.25 Kemikalieinspektionen bedömer att fler ämnen som ännu inte finns med i kandidatförteck- ningen har motsvarande egenskaper.26

3.3.1 Mål för Giftfri miljö är inte uppnådda

I Naturvårdsverkets senaste utvärdering av arbetet med miljömålen konstaterar myndigheten att etappmålen för Giftfri miljö inte nås och att åtgärder behövs även efter 2020. Naturvårdsverket konsta- teraratt takten i framstegen var låg under 2017.27

Gällande etappmålet om information om farliga ämnen i varor, konstaterar Naturvårdsverket att informationen om innehåll av farliga ämnen i material och varor är mycket bristfällig.28

3.3.2 Successivt ny kunskap om vilka ämnen som är farliga

Regeringen har uppmärksammat att det finns farliga ämnen i pro- dukter som ännu inte är begränsade inom EU. Människors hälsa, miljön samt konsumenttillgängliga produkter uppmärksammas sär- skilt. Regeringen har därför gett Kemikalieinspektionen i uppdrag att kartlägga förekomsten av farliga ämnen i produkter och varor som ännu inte är begränsade inom EU.29 I mars 2018 redovisade Kemikalieinspektionen ett deluppdrag, där myndigheten har kartlagt bland annat byggprodukter.30 Kemikalieinspektionen konstaterar att produktområdet byggnader, byggmaterial, färg och lack, inredning och möbler inrymmer ett stort antal olika material och produkter, och att många av dessa, under användningsfasen kan avge emissioner från de kemikalier som använts vid tillverkningen. Kemikalieinspek- tionen noterar vidare att när det gäller just emissioner innebär bygg- nadernas täthet ett problem genom att emissionerna blir långlivade i

25 European Chemicals Agency, Kandidatförteckning över SVHC-ämnen för godkännande, www.echa.europa.eu/sv/candidate-list-table, besökt 2018-04-05.

26 Kemikalieinspektionen (2016), Vägen till giftfria och resurseffektiva kretslopp – en strategi för arbetet i EU och internationellt inom kemikalielagstiftningen, rapport 7/16, s. 12.

27 Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2018, s. 129.

28 Ibid, s. 136.

29 Regeringsbeslut Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Kemikalieinspektionen,

dnr M2016/02601/Ke M2016/02982/S (delvis).

30 Kemikalieinspektionen (2018), Kartläggning av begränsningar av farliga ämnen i miljömärk- ningssystem – En del i regeringsuppdraget om kartläggning av farliga ämnen 2017–2020.

66

SOU 2018:51

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

inomhusmiljön. Människor får därmed en exponering av emissio- nerna när de vistas inomhus. I takt med att material utvecklas för en bättre funktionell prestanda, ökar också deras innehåll av kemikalier med specifika funktioner, enligt Kemikalieinspektionen. Samtidigt konstaterar myndigheten att många av ämnena inte är reglerade, då lagstiftningen för byggnader i stor utsträckning fokuserar på funk- tion och prestanda i högre grad än miljökrav.31

3.3.3 Människors hälsa påverkas av byggprodukter i inomhusmiljön

Kemikalierelaterade hälsoproblem med byggvaror kan uppstå i alla skeden i en byggnads livscykel.32 Enligt Folkhälsomyndigheten är kemikaliehalterna ofta höga i nya eller nyrenoverade byggnader och domineras av emissioner från byggnads- och inredningsmaterial.33 Emissioner från byggmaterial kan delas in i primära respektive sekun- dära emissioner, det vill säga emissioner från byggvaran som sådan eller från kombinationen av flera inbyggda byggvaror. Ett exempel på primär emission är avgivningen av formaldehyd från spånskivor. Detta var ett problem i början av 1990-talet och handlade om att limmet som innehöll formaldehyd inte hade härdat fullt ut. Ett senare exempel är plywoodskivor, importerade från Kina, som visat sig innehålla för höga halter av formaldehyd.34

Föroreningar inomhus orsakas dock inte enbart av byggprodukter. En typisk inomhusmiljö kan innehålla över 6 000 organiska ämnen, varav ungefär 500 kan härledas till byggprodukter. Enligt Kemikalie- inspektionen kan byggprodukter ge upphov till upp till 40 procent av de kemiska föroreningar som förekommer i inomhusmiljön.35

31 Kemikalieinspektionen (2018), Kartläggning av begränsningar av farliga ämnen i miljömärk- ningssystem – En del i regeringsuppdraget om kartläggning av farliga ämnen 2017–2020, s. 27.

32 Kemikalieinspektionen (2007), Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial – redovis- ning från ett regeringsuppdrag, rapport 2/07, s. 33.

33 Folkhälsomyndigheten, Folkhälsorapport 2017, s. 86.

34 Kemikalieinspektionen (2007), Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial – redovis- ning från ett regeringsuppdrag, rapport 2/07, s. 33.

35 Kemikalieinspektionen (2015), Hälsoskadliga kemiska ämnen i byggprodukter – förslag till nationella regler, rapport 8/15, s. 28 och D.A. Missia, E. Demetriou, N. Michael, E.I. Tolis, J.G. Bartzis (2010), Indoor exposure from building materials: A field study. Atmospheric Environment 44:4388–4395. Studien baseras på fem europeiska storstäder.

67

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

SOU 2018:51

En stor del av EU:s medborgare tillbringar upp till 90 procent av dagen inomhus.36 Dålig luftkvalitet inomhus kan vara särskilt skadligt för känsliga grupper. Barn exponeras mer än vuxna på grund av nära kontakt med golv och leksaker eller förtäring av damm, men också på grund av att deras lägre kroppsvikt ger en högre koncentration av kemikalier vid ett visst intag.37

Enligt Europeiska miljöbyrån bestäms luftkvaliteten inomhus av flera faktorer och varierar beroende av de material som används för att bygga och rengöra, rummens ändamål samt hur vi använder och ventilerar rummen. Bland annat påverkas luftkvaliteten av byggnads- material som formaldehyd i plywood, flamskyddsmedel i många material och radon från marken och byggnadsmaterial.38

Fukt- och mögelskador i byggnader, bristfällig ventilation samt emissioner från bygg- och inredningsmaterial är enligt Kemikalie- inspektionen de främsta orsakerna till hälsoproblem39 som kan rela- teras till inomhusluften. Generellt sett är halterna av kemiska ämnen i luften i bostäder, förskolor och skolor relativt låga i Sverige, men samverkanseffekter mellan olika ämnen i låga koncentrationer kan ge hälsoeffekter på kort och lång sikt.40 En studie av byggnadsbeståndet i Sverige som Boverket genomförde 2010 visade att en tredjedel av småhusen och en tiondel av flerbostadshusen hade halter av flyktiga organiska ämnen som översteg det högsta värde som rekommen- deras av Världshälsoorganisationen.41

3.3.4 Avsaknad av spårbarhet leder till kostnader för samhället

I takt med att farliga ämnen upptäcks i byggnader kan det uppstå behov av att sanera dessa. Kostnader för samhället till följd av före- komst av farliga kemiska ämnen i byggprodukter kan vara höga. Det

36 Europeiska miljöbyrån, www.eea.europa.eu/sv/miljosignaler/miljosignaler- 2013/artiklar/luftkvalitet-inomhus, besökt 2018-04-25.

37 IVL Svenska Miljöinstitutet i samarbete med SISAB, Stockholms stad och Stockholms universitet (2017), Kemikaliesmarta åtgärder i förskola, s. 8

38 Europeiska miljöbyrån, www.eea.europa.eu/sv/miljosignaler/miljosignaler- 2013/artiklar/luftkvalitet-inomhus, besökt 2018-04-25.

39 Hälsoeffekter består av allt från irritation, luftvägssymtom och infektionskänslighet till cancer- framkallande, skada på arvsmassan eller störd fortplantningsförmåga.

40 Kemikalieinspektionen (2015), Hälsoskadliga kemiska ämnen i byggprodukter – förslag till nationella regler, rapport 8/15, s. 28.

41 Boverket (2010), Teknisk status i den svenska bebyggelsen, s. 84–85.

68

SOU 2018:51

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

handlar om saneringskostnader och kostnader kopplade till skador på människor och miljö.42 Kommittén har sammanställt sju historiska exempel: byggskivor innehållande formaldehyd, blå lättbetong, kasein- haltigt flytspackel, asbest, PCB, PVC-mattor limmade på fuktig betong samt isolering med bromerade flamskyddsmedel. Exemplen redovisas i bilaga 2. Bilagan innehåller en beskrivning av produk- ternas användning, vad som orsakat miljöpåverkan och hälsoeffekter samt beräknade samhällskostnader på grund av att kunskapen om de kemiska ämnenas farliga egenskaper inte var tillräcklig när de började användas i byggprodukter. Påverkan på hälsa och miljö samt kost- nader för åtgärder skiljer sig mycket mellan de historiska exemplen, varför det är svårt att dra kvantitativa slutsatser av dem för framtiden. Studien visar att bredden i användningsområden talar för att det är svårt att förutse var dolda risker med farliga ämnen i byggmaterial kan finnas och att eventuella framtida kostnader därmed är svåra att förutse.

3.4 Produktion av byggprodukter har stor klimatpåverkan

Ungefär 80 fallstudier från olika länder med livscykelanalyser av byggnaders klimatpåverkan har sammanställts av Internationella energibyrån. Fallstudierna visar att val av material har betydelse för hur stor klimatpåverkan från byggprocessen blir, men att metoden för att beräkna klimatpåverkan kan göra det svårt att jämföra studier samt att kvaliteten på informationen om material och mängder också påverkar resultaten.43

Energi som används vid tillverkning av byggprodukter och under byggprocessen spelar roll för en byggnads samlade miljöpåverkan. Studier visar att 5–10 procent av den totala energianvändningen i EU har anknytning till tillverkningen av byggprodukter.44

42 Kemikalieinspektionen (2017), Handlingsplan för en giftfri vardag, rapport 6/17, s. 21.

43 Internationella energibyrån, Evaluation of Embodied Energy and CO2eq for Building Construction (Annex 57), H. Birgisdóttir (red.), Subtask 4: Case studies and recommendations for the reduction of embodied energy and embodied greenhouse gas emissions from building.

44 Europeiska kommissionen COM(2014) 445 av den 1 juli 2014, s. 3.

69

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

SOU 2018:51

Klimatpåverkan från byggskedet kommer i dag främst från till- verkningen av byggmaterial såsom cement och stål.45 Svenska fall- studier visar att den del av bygg- och fastighetssektorns totala klimat- påverkan som kan relateras till nyproduktion av byggnader främst kommer från utvinning och produktion av material (exempelvis 84 procent i en fallstudie) samt från transporter, arbetsmaskiner och övrig energianvändning (sammanlagt 11 procent i samma fallstudie). Klimatpåverkan från underhåll och rivning står för en mindre del av byggnadens totala klimatpåverkan (cirka 15 respektive 5 procent) beräknat på en 50-årig livscykel. En fallstudie visade att av den klimat- påverkan som skedde i produktionsprocessen av ett flerbostadshus svarade materialproduktionen för drygt 80 procent. Cement stod för omkring hälften av materialproduktionens utsläpp.46 En annan svensk studie av klimatpåverkan från en betongbro visade att val av material (armering, cement med mera) kan minska, eller öka, klimatpåverkan med 48 respektive 57 procent.47

Tillväxtanalys har identifierat följande sätt att minska klimat- utsläppen från konstruktionsmaterial; minska mängden material, att utveckla klimatneutrala processer för produktionen av givna kon- struktionsmaterial och att substituera till konstruktionsmaterial med lägre växthusgasutsläpp.48

Återvinningsindustrierna anser att om återvinning och återanvänd- ning prioriteras kan utsläppen reduceras.49

45 Fossilfritt Sverige (2018), Färdplan för fossilfri konkurrenskraft – Bygg- och anläggningssektorn, s. 7–8.

46 Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien IVA och Sveriges Byggindustrier (2014), Klimat- påverkan från byggprocessen, IVL Svenska Miljöinstitutet (2015), Byggandets klimatpåverkan – Livscykelberäkning av klimatpåverkan och energianvändning för ett nyproducerat energieffektivt flerbostadshus i betong och Sveriges byggindustrier (2016), Byggandets klimatpåverkan.

47 S. Uppenberg, D. Eström, U. Liljenroth och N. Al-Ayish, Klimatoptimerat byggande av betong- broar – Råd och vägledning, SBUF-projekt 13207.

48 Tillväxtanalys (2018), Vad är statens roll i omställningen till klimatneutrala konstruktionsmaterial? PM 2018:03.

49 Återvinningsindustrierna, Upprop för cirkulär ekonomi, www.recycling.se/cirkular- ekonomi/upprop-for-cirkular-ekonomi, besökt 2018-04-21.

70

SOU 2018:51

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

3.4.1 Oförändrade växthusgasutsläpp från bygg- och fastighetssektorn – utsläppsmål till 2020 kan uppnås

I uppföljningen av miljömålen konstaterar Naturvårdsverket att etapp- målet där utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990, bedöms kunna nås inom uppsatt tid, under förut- sättning att utsläppsreduktioner genom investeringar i andra EU- länder eller flexibla mekanismer genomförs i tillräcklig omfattning, alternativt att ytterligare åtgärder genomförs för att åstadkomma inhemska utsläppsminskningar.50 Bygg- och fastighetssektorns totala utsläpp av växthusgaser är oförändrad sedan 2014. Utsläppen har ökat något från byggande och rivningar och minskat från ombyggnation.51 De totala årliga utsläppen av växthusgaser från bygg- och fastighets- sektorn, inklusive utsläpp från uppvärmning och importerade varor, har i snitt varit på 22 miljoner ton under perioden 2008–2015. Sett över tid har utsläppen minskat något sedan toppnoteringen 2010 (som var ett kallt år). En stor del av de årliga utsläppen kommer från bygg- verksamhet (nyproduktion/rivning) samt övrig fastighetsförvaltning (renoveringar/ombyggnad). Dessa utsläpp svarar för cirka 70 procent av sektorns totala utsläpp.52

De utsläpp av koldioxid som kommer från produktion av bygg- materialen cement och stål kan inte avhjälpas helt med energi- effektivisering och övergång till förnybar energi, eftersom betydande delar av utsläppen kommer av de kemiska processer som krävs för att omvandla råvarorna till cement respektive stål.53 Forskning på Chalmers har visat att de teknikskiften som krävs för att uppnå nära noll klimatpåverkan från stål- respektive cementindustrierna skulle innebära investeringar på en nivå som motsvarar 25–70 procents ökade produktionskostnader.54 Klimatvinsten vid återvinning av metaller minskar klimatutsläppen med 87–96 procent beroende på vilken metall som återvinns. Materialåtervinning av glas, papper, papp och plast minskar klimatutsläppen med cirka 40 procent.55

50 Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2018, s. 63–64.

51 Ibid, s. 291.

52 Ibid, s. 286.

53 Fossilfritt Sverige och Cementa (2018), Färdplan cement för ett klimatneutralt betong- byggande, s. 10 och Jernkontoret (2018), Klimatfärdplan – För en fossilfri och konkurrenskraftig stålindustri i Sverige, s. 5.

54 J. Rootzén (2015), Pathways to deep decarbonisation of carbon-intensive industry in the European Union – Techno-economic assessments of key technologies and measures.

55 TemaNord (2015), Climate Benefits of material recycling – Inventory of average greenhouse gas emissions for DK, N, SE.

71

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

SOU 2018:51

3.5 Två huvudsakliga hinder mot resurseffektiv byggmaterialanvändning

Kommittén har identifierat två huvudsakliga hinder mot en resurs- effektiv byggmaterialanvändning. Det första är brist på information om innehåll i byggprodukter, vilket beror på förekomsten av farliga ämnen i byggprodukter. Det andra huvudsakliga hindret är brist på ekonomiska incitament.

3.5.1 Bristande information om innehåll i byggprodukter

Byggprodukter särskiljer sig från många andra produkter i och med att de byggs in i byggnader och anläggningar för mycket lång tid. Byggnadsverk som byggts för länge sedan kan innehålla farliga ämnen vars farliga egenskaper inte var kända när de byggdes in.56 Ur ett återanvändnings- och återvinningsperspektiv gör de långa ledtiderna vid byggande mellan att material används och att de blir tillgängliga att material hinner vidareutvecklas och att det är svårt att veta vilken sammansättning och vilka tillsatser material har.57

När produkter är sammansatta av olika material är det svårt att skilja de olika materialen från varandra och att avskilja farliga ämnen.58 Enligt Chalmers, som driver projektet Constructivate, kan material med oklar sammansättning vara en orsak till de stora avfallsmängderna och den låga återvinningsgraden.59 Chalmers har identifierat betong och plast som intressanta exempel att studera. Betong bedöms som intressant eftersom det utgör en så stor del av det samlade avfallet och plastmaterial för att det materialåtervinns i liten utsträckning i dag.60

Boverket bedömer att risken med en ökad användning av kom- plexa ämnen och material, liksom användningen av nanoteknik, kan

56 Kemikalieinspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen, s. 49.

57 Återvinningsindustrierna (2018), Ett värdebeständigt svenskt materialsystem – En rapport om materialanvändning ur ett värdeperspektiv, s. 85.

58 Naturvårdsverket (2017), Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp – Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 12.

59 Mistra Closing the Loop, http://closingtheloop.se/helhetsgrepp-for-battre-atervinning-av- byggavfall/, besökt 2018-05-04.

60 Mistra Closing the Loop, http://closingtheloop.se/aktorerna-maste-forsta-varandras-behov- och-krav/, besökt 2017-12-19.

72

SOU 2018:51

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

visa sig ha negativa effekter för människors hälsa eller miljön.61 Nano- material har många potentiella användningsområden som konstruk- tionsmaterial.62 Nanomaterial är inte särskilda ämnen, utan mycket små former av ämnen som också ofta förekommer i större form exem- pelvis metaller och kol. Den extremt lilla storleken hos nanomaterial innebär att ett ämne kan få helt andra egenskaper och förändrad påverkan på människa och miljö, vilka kan leda till andra eller nya typer av hälso- och miljörisker. Tester har visat att vissa nanomaterial kan tas upp, spridas och verka i kroppen och i miljön på annat sätt än vanliga kemiska ämnen och dessutom ge upphov till andra typer av skadliga effekter. I dag saknas kunskap om vilka byggmaterial som innehåller nanomaterial. 75 procent av byggnadsarbetarna i Europa vet inte om de arbetar med nanomaterial.63

Nya kemikalier introduceras successivt på marknaden, medan andra förbjuds när det upptäcks att de medför risker. På grund av denna process kan produkter som tillverkas i enlighet med dagens lagar innehålla ämnen som senare förbjuds. När produkten blir avfall och sedan återvinns kan det förbjudna ämnet finnas kvar i det åter- vunna materialet.64 Även Boverket har konstaterat att ämnen och material som bedöms som oproblematiska i dag senare kan visa sig ha negativa effekter. Boverket har påvisat att vi inte med säkerhet kan veta att de produkter vi bygger hus och anläggningar med i dag inte kommer att få en negativ påverka människor och natur negativt i framtiden.65 Exempel på ny kunskap om farliga ämnen är att under 2017 identifierades för första gången sex ämnen66 som hormon- störande för människor.67 Det finns också exempel på ämnen68 som behöver bevakas och som har visat sig finnas i mycket höga halter i

61 Boverket (2015), Dokumentationssystem för byggprodukter vid nybyggnation, en så kallad logg- bok, rapport 2015:46, s. 15.

62 SOU 2013:70, Säker utveckling! – Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial, s. 184.

63 Ibid, s. 17–18 och 184.

64 Europeiska kommissionen COM(2018) 32 av den 16 januari 2018 Om genomförandet av paketet om den cirkulära ekonomin: åtgärder i gränssnittet mellan lagstiftningen om kemikalier, produkter och avfall, s. 3–6.

65 Boverket (2015), Dokumentationssystem för byggprodukter vid nybyggnation – En så kallad loggbok, rapport 2015:46, s. 13.

66 Bisfenol A (BPA) samt ftalaterna DEHP, DIBP, DBP, BBP och DCHP.

67 Naturvårdsverket (2018), rapport 6804, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2018 – Med fokus på statliga insatser, s. 318.

68 Mjukgöraren DINCH och flamskyddsmedlet DBDPE.

73

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

SOU 2018:51

svenska förskolor. Dessa ersätter tidigare ämnen som nu håller på att fasas ut.69

Allt fler farliga ämnen identifieras och omfattas av restriktioner eller förbud, men dessa ämnen kan förekomma i produkter som sålts innan begränsningarna infördes och vissa av dem kan ha lång livs- längd.70 Har användningen av farliga ämnen varit betydande återfinns de i många typer av avfall.71 Därför kan förbjudna kemikalier ibland finnas i återvinningsflödena. Det kan vara kostsamt att upptäcka och avlägsna sådana ämnen.72 Som framgår i kapitel 2 finns en strävan att nå en cirkulär ekonomi i samhället, med slutna kretslopp där en allt större del av avfallsflödena återvinns. I Naturvårdsverkets vägledning för ökad och säker materialåtervinning konstateras dock att det i dag inte alltid är lämpligt att återvinna avfall på grund av att de kan innehålla särskilt farliga ämnen.73 När en sådan produkt återvinns kan det för- bjudna ämnet finnas kvar i det återvunna materialet.74

Enligt Naturvårdsverket innebär förekomsten av farliga ämnen i begagnade material vid återanvändning eller återvinning en särskild utmaning, eftersom det kräver en omfattande kunskap om avfallets innehåll att uppfylla gällande produkt- och kemikalielagstiftning och att denna kunskap ofta saknas.75 Även Boverket menar att informa- tionen om vilka ämnen som finns i produkter och material är brist- fällig. Boverket konstaterar att innehållet i de byggprodukter som finns på marknaden endast till viss del är kända. Enligt Boverket är det i många fall är svårt, arbetskrävande och kostsamt att ta reda på om de innehåller farliga ämnen eller inte.76

Kommissionen har identifierat avsaknaden av information om innehåll av farliga ämnen som ett hinder för dem som hanterar avfall och förbereder det för återvinning. De företag som hanterar avfall saknar information om hur kasserade varor är sammansatta, antingen

69 IVL Svenska Miljöinstitutet i samarbete med SISAB, Stockholms stad och Stockholms universitet (2017), Kemikaliesmarta åtgärder i förskola, s. 6 och 31.

70 Europeiska kommissionen COM(2018) 32 av den 16 januari 2018, s. 1–6 och 12–13.

71 Naturvårdsverket (2017), Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp – Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 11.

72 Europeiska kommissionen COM(2018) 32 av den 16 januari 2018, s. 1–6 och 12–13.

73 Naturvårdsverket (2017), Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp – Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 3.

74 Europeiska kommissionen COM(2018) 32 av den 16 januari 2018, s. 3–6.

75 Naturvårdsverket (2017), Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp – Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 11–12.

76 Boverket (2015), Dokumentationssystem för byggprodukter vid nybyggnation – En så kallad loggbok, rapport 2015:46, s. 15–16.

74

SOU 2018:51

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

på grund av att sådan information inte finns eller på grund av att den inte längre är tillgänglig när produkterna blir avfall.77 Även kom- mitténs referensgrupp har framfört att brist på information om vad byggprodukter innehåller hindrar dem från kloka materialval och samhället från att uppnå uppsatta mål.78

Vid en intervjuundersökning med 36 offentliga upphandlare 2007 framkom att kemikaliekompetensen brister både hos upphandlare och entreprenörer, det är svårt att få stöd i arbetet och svårt att få fram information om produkterna. Det innebär att potentialen i offentlig upphandling sällan tillvaratas.79

Under våren 2017 genomförde Trafikverket en enkätundersökning bland annat om tillhandahållande av information om innehåll av farliga ämnen i anläggningsprodukter.80 Enkäten besvarades av 25 organisa- tioner fördelade på följande grupper: materialleverantörer (36 procent), beställare, kommuner och myndigheter (24 procent), entreprenörer (16 procent), bedömningssystem (12 procent) och branschorganisa- tioner (12 procent).81

På frågan Vad tror du är det största hindret i dag för att information om innehåll av farliga ämnen effektivt tillhandahålls i hela distributions- kedjan och i förvaltningsskedet? svarade respondenterna bland annat följande:

• kunskapsbrister hos beställare, entreprenörer och leverantörer,

• omfattande dokumentation och administration,

• komplexa leverantörskedjor,

• snabb utveckling avseende nya ämnen och produkter som intro- duceras på marknaden, och

• kravställandet och uppföljning av krav är bristande i hela kedjan från beställare till leverantörer och underleverantörer.82

77 Europeiska kommissionen COM(2018) 32 av den 16 januari 2018, Om genomförandet av paketet om den cirkulära ekonomin, s. 1–6 och 12–13.

78 Referensgruppsmöte 2018-04-16.

79 Kemikalieinspektionen (2007), Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial, rapport nr 2/07, s. 10.

80 Trafikverket, www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/miljo---for-dig-i- branschen/Material-och-kemiska-produkter/projektet-oka-takten--kemikalieinformation- nu/, besökt 2018-04-12.

81 Trafikverket (2017) Sammanställning av genomförd enkätundersökning i projektet Öka takten

– Kemikalieinformation Nu!

82 Ibid.

75

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

SOU 2018:51

Bristande spårbarhet av byggprodukter och innehållet i byggprodukterna

För att kunna använda byggprodukter på ett resurseffektivt sätt, exempelvis planera och göra bedömningar av vad som är möjligt att återanvända eller återvinna, krävs information om var i ett byggnads- verk produkterna finns och om innehåll i dessa byggprodukter.

Vad det gäller information om var i ett byggnadsverk bygg- produkter är placerade menar Boverket att sådan information sällan bevaras, vilket försvårar spårbarheten och identifieringen av de inbyggda produkterna i efterhand. Bristande spårbarhet för byggprodukter i byggnadsverket kan enligt Boverket försvåra en miljö- och hälso- mässig förvaltning, återvinning av resurser samt avfallshanteringen. Dokumentationen är ofta ofullständig och kan finnas på olika ställen. Detta försvårar förvaltning, renovering, rivning och återvinning. Boverket har som ett exempel beskrivit att Trafikverket känner till att det finns ett par hundra ton av det farliga ämnet hexabrom- cyklododekan (HBCD) i banvallen längs järnvägen i Sverige. Doku- mentation om detta hade enligt Boverket kostnadsmässigt och riskmässigt varit till stor nytta, inför en framtida sanering och avfalls- hantering.83 Som beskrivs kapitel 6 har Boverket lämnat ett förslag om så kallad loggbok för byggprodukter i byggnadsverk.

3.5.2 Brist på ekonomiska incitament

Vid återvinning minskar ett materials kvalitet. En följd av detta är att materialet inte kan återvinnas till samma användningsområde, eller att inblandade material av bättre kvalitet krävs för återvinning till samma användningsområde. Sammansatta material och material med farliga ämnen är inte lika mycket värda som råmaterial.84 Det kan vara kostsamt att upptäcka och avlägsna farliga ämnen.85

Enligt kommissionen står återvinning av bygg- och rivningsavfall ofta inför hinder med anknytning till två marknadsmisslyckanden. Miljöskadekostnaden inbegrips varken i deponeringsavgifterna eller i

83 Boverket (2015), Dokumentationssystem för byggprodukter vid nybyggnation, en så kallad logg- bok, rapport 2015:46, s. 15–16.

84 Naturvårdsverket (2017), Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp – Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 11–12.

85 Europeiska kommissionen COM(2018) 32 av den 16 januari 2018, s. 1–6 och 12–13.

76

SOU 2018:51

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

kostnaden för nytt material, vilket kan leda till att återvunnet material blir dyrare än nytt.86 Även Återvinningsindustrierna i Sverige fram- håller att produktion av material sällan bär sina negativa miljökost- nader. Tillverkande företag saknar, enligt Återvinningsindustrierna, incitament att motverka och hantera de negativa effekter som material- val eller produktdesign har på materialvärdet vid återvinning.87

De splittrade incitamenten för aktörer innebär att kostnader för demontering, sortering och bearbetning av avfall huvudsakligen upp- står vid rivning medan de potentiella fördelarna med att använda åter- vunnet material vanligen ökar i produktionen. Detta innebär ett hin- der för investeringar i anläggningar för nedmontering och sortering och att deponering och återfyllning är vanligast inom EU, enligt kommissionen.88

I dag saknas gemensam kvalitetsbedömning och enkla verktyg i byggsektorn för beräkning av ekonomisk respektive miljömässig vinst vid användandet av återanvända byggprodukter, vilket hindrar återanvändning av byggprodukter, enligt IVL Svenska Miljöinstitu- tet. Det saknas också tydlighet om vem som ansvarar för garantin på återanvända produkter samtidigt som den tillgängliga volymen åter- använda byggprodukter på marknaden är liten. Det begränsar urvalet och tillgängligheten för en potentiell kund.89

Vidare menar kommitténs referensgrupp att kostnaden för att återanvända byggprodukter kan bli hög. Om det exempelvis behövs 25 toalettstolar uppstår enligt uppgifter till kommittén, flera prak- tiska problem om de är olika. De kan behöva skötas och underhållas på olika sätt. Därutöver kan det finnas ett motstånd från företrädare för olika sakområden inom organisationen, exempelvis arkitekter eller förvaltare.90

Referensgruppen har även uppmärksammat kommittén på att byggproduktförordningens krav på prestandadeklaration och CE- märkning kan hindra försäljning av återanvända byggprodukter, genom att det försvårar möjligheten att saluföra sådana produkter (se kapitel 7 om prestandadeklarationer och CE-märkning). Detta

86 Europeiska kommissionen, COM(2014) 445 av den 1 juli 2014, s. 9.

87 Återvinningsindustrierna (2018), Ett Värdebeständigt Svenskt Materialsystem – En rapport om materialanvändning ur ett värdeperspektiv, s. 7.

88 Europeiska kommissionen, COM(2014) 445 av den 1 juli 2014, s. 9.

89 IVL Svenska Miljöinstitutet (2018) Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter, rapport U 5913.

90 Referensgruppsmöte 2017-12-05.

77

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

SOU 2018:51

gäller i de fall det inte finns någon ursprunglig prestandadeklaration för produkten. I frånvaro av en ursprunglig prestandadeklaration eller en innehållsförteckning för produkten kan det, enligt uppgifter till kommittén, försvåra för tillverkare att redovisa om den innehåller något av de ämnen som ska redovisas i prestandadeklarationen (ämnen enligt artikel 31 och 33 i Reach-förordningen).91

När det gäller produktion av framtida byggprodukter har kom- missionen uttalat att marknadssignalerna inte räcker för att få fram bättre produktdesign, särskilt när producenter, användare och åter- vinnare inte har samma intressen.92

3.6 Kommitténs slutsatser

Byggnadsverk har stor miljöpåverkan under en livscykel. Byggande och rivning genererar stora mängder avfall. Kommittén kan kon- statera att målet att återanvända och återvinna 70 procent av det icke-farliga bygg- och rivningsavfallet hittills inte har nåtts vare sig inom EU eller i Sverige. Runt 50 procent av allt bygg- och rivnings- avfall återvinns inom EU och i Sverige, vilket enligt kommittén inte kan anses vara resurseffektivt.

Kunskap om vilka ämnen som är farliga utvecklas successivt. Målet är slutna kretslopp där en allt större del av bygg- och rivnings- avfallet återvinns. Samtidigt kan det konstateras att det inte alltid är lämpligt att återvinna byggprodukter på grund av de kan innehålla farliga ämnen. Förekomsten av farliga ämnen i byggprodukter för- svårar återvinning och återanvändning, vilket i sin tur försvårar för samhället att minska bygg- och rivningsavfallet. Om återanvändning och återvinning sker av material som är förorenade behålls farliga ämnen i kretsloppet. Återanvändning och återvinning av förorenade material kan därmed motverka målet att uppnå en giftfri miljö.

Farliga ämnen påverkar människors hälsa, vilket leder till behov av att sanera. Det är kostsamt att inventera och åtgärda de problem som kan uppstå till följd av farliga ämnen i byggprodukter. Kunskap om innehållet kan ge bättre förutsättningar för att förebygga lik- nande problem. Även i detta avseende leder förekomsten av farliga ämnen i byggprodukter till resursineffektivitet.

91 Referensgruppsmöte 2017-12-05.

92 Europeiska kommissionen COM(2015) 614 av den 2 maj 2015, Att sluta kretsloppet – en EU- handlingsplan för den cirkulära ekonomin, s. 3–5.

78

SOU 2018:51

Byggprodukters miljöpåverkan och hinder

Produktion av byggprodukter har stor klimatpåverkan. Fortsatta åtgärder för att minska klimatpåverkan från produktion av byggmate- rial kan innebära stora kostnader för ytterligare utsläppsreduktioner.

Kommittén har identifierat två huvudsakliga hinder för resurs- effektiv byggmaterialanvändning, dels brist på information om inne- håll i byggprodukter, dels brist på ekonomiska incitament. Informa- tion om innehåll i byggprodukter kan användas för att aktörer ska kunna identifiera såväl förekomst av farliga ämnen som kvalitet i byggprodukter för att bedöma dels välja vilka produkter i befintliga byggnadsverk som kan återanvändas eller återvinnas, dels vilka bygg- produkter som byggs in i framtida byggnadsverk.

Vilka materialval som görs när byggnadsverk byggs och byggs om är centralt för ett resurseffektivt samhälle. Med tanke på att byggnads- verk är komplexa och innehåller stora mängder material och många olika produkter, är det viktigt att byggprodukter utformas på ett sådant sätt att de antingen har en lång livslängd eller är återanvändnings- eller återvinningsbara.

Mot bakgrund av ovanstående bör eventuella åtgärder, enligt kommitténs mening, riktas mot att:

• möjliggöra medvetna materialval,

• främja produktutveckling för att minska byggprodukters klimat- påverkan samt minimera mängden bygg- och rivningsavfall genom ökad återanvändning och återvinning,

• förebygga kostnader för inventering i samband med sanering av hälso- och miljöfarliga byggprodukter, och

• främja efterfrågan av byggprodukter som har potential att åter- användas och återvinnas.

79

4 Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

I detta kapitel beskriver kommittén byggmaterialmarknaden, bygg- materialkostnader, omfattningen av internationell handel med bygg- produkter och vilka material som används av vilka sektorer. Vidare beskriver vi vilka aktörer som gör val av byggmaterial och förutsätt- ningarna för deras val.

4.1 Byggmaterial utgörs av ett stort antal produkter och marknader

Ett byggnadsverk utgörs av ett stort antal byggprodukter med olika förädlingsgrad och ursprung. Byggsektorn i Sverige använder unge- fär 50 000 enskilda byggprodukter.1 Förutom att byggprodukterna är många, genererar de också stora värden. Den totala tillförseln2 av byggmaterial till den svenska marknaden uppgick till cirka 225 mil- jarder kronor 2016 inklusive anläggningar samt underhåll och köp av byggmaterial som görs av konsumenter i byggmaterialhandeln.3

Som vi beskrev i kapitel 1 använder kommittén begreppet bygg- material som samlingsbegrepp för allt material som används i bygg- nadsverk, oavsett om det är byggprodukter, andra typer av produkter eller obearbetat material. Byggmaterial kan vara råvaror (till exempel grus och ballast), mer förädlade råvaror (betong och cement), samman- satta produkter med viss förädlingsgrad (fönster och prefabricerade betongelement) samt mer bearbetade komponenter och byggsystem (installationsmaterial, fasadsystem, prefabricerade system).

1 Boverket (2015), Dokumentationssystem för byggprodukter vid nybyggnation – En så kallad loggbok, rapport 2015:46.

2 Med tillförsel avses här tillverkning och import, minus export.

3 Industrifakta (2018), Byggmaterialvärden per beställare/byggherre.

81

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

SOU 2018:51

4.1.1 Ett stort antal byggmaterialtillverkare med olika förutsättningar

Det fanns cirka 4 000 företag inom byggmaterialtillverkning i Sverige 2014.4 Dessa erbjuder allt från bulkprodukter (till exempel ballast) till hela konstruktionssystem (till exempel prefabricerade byggnads- delar) och har olika produktionsförutsättningar. Byggmaterialtillver- kare kan vara såväl små lokala företag som stora internationella företag.

Byggmaterial utgörs av ett stort antal produktmarknader och vissa av dessa präglas av hög koncentration, liten kundrörlighet och bristande pristransparens. På sådana marknader finns ofta betydande in- och utträdeskostnader, exempelvis kopplade till skalfördelar i produktionen som naturligt leder till en högre grad av koncentra- tion. Vid nyetablering krävs ofta stora investeringar. Det gäller bland annat marknaderna för cement, armeringsstål och gipsskivor där ett företag har mer än 50 procent av respektive marknad. Sett till volym och betydelse för byggverksamheten är ballast, cement, fabriks- betong, armeringsstål, betongelement, trävaror, gips och mineralull, installationsmaterial och snickeriprodukter centrala byggmaterial- marknader.5

4.1.2 Byggmaterial utgör en stor andel av byggkostnaden

Byggmaterialkostnader utgör en stor kostnadsandel i ett byggprojekt. Nästan hälften av byggkostnaden i bostadsbyggande utgörs av bygg- material.6

Faktorprisindex (FPI) mäter förändringar i kostnaderna för olika produktionsfaktorer i bostadsbyggande, det vill säga material av olika slag, utrustning, löner, transporter och byggherrekostnader (inklu- sive markförvärv och kommunala avgifter).7 I FPI delas enskilda bygg- material in i produktgrupperna betongvaror, trävaror, snickerier, järn och stål, vita varor, golvmaterial, övrigt byggmaterial, vvs-material och

4 Sveriges Byggindustrier (2015), Fakta om byggandet 2015.

5 SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer, s. 104–112 och 201–225.

6 Statistiska centralbyrån (SCB), Med byggkostnad avses materialkostnader, lönekostnader, transporter, maskiner och omkostnader.

7 SCB, Faktorprisindex för byggnader (FPI). Vid beräkning av FPI används vikter för olika kostnadsposter. I FPI utgör olika kostnadsslag korgar med olika vikter som vägs samman till ett index. Inom korgarna, för material till exempel, ingår olika vikter för ingående materialslag. FPI är ett konstruerat index och representerar inte de faktiska kostnaderna. FPI tar inte hänsyn till marknadssituationen och baseras på mätningar av en viss mängd varor samt löner.

82

SOU 2018:51

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

el-material. I bilaga 3 redogör kommittén utförligare för hur produk- tionskostnaden fördelar sig för olika produktgrupper och materialslag.

I tabell 4.1 har vi använt FPI för att illustrera olika produkt- gruppers kostnadsandelar av materialkostnaden i flerbostadshus.

Källa: SCB, egna beräkningar.

Som framgår är betongvaror den kostnadsmässigt största produkt- gruppen i svenska flerbostadshus. Fördelningen av produktgrupper och enskilda materials andelar av produktionskostnaderna skiljer sig åt mellan småhus och flerbostadshus. Skillnaden märks framför allt för betongvaror som används i mindre utsträckning i småhus, även el har en mindre kostnadsandel då bland annat hiss och rulltrapps- installationer inte behövs i småhus. Kostnadsandelen för trävaror är däremot högre i småhus. Vad det gäller anläggnings- och lokalbyggande är kostnaderna mer projektspecifika. Generellt utgör betongvaror, järn och stål samt installationsmaterial betydande kostnadsandelar vid anläggningsbyggande.8

8 SCB (2015), Nya vikter i faktorprisindex för flerbostadshus och gruppbyggda småhus, slut- rapport FPI 2015.

83

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

SOU 2018:51

Inom respektive produktgrupp finns ett flertal materialslag. Fabriksbetong, prefabricerade betongelement, trävirke, fönster, armer- ingsstål, spisar, kyl- och frysskåp och parkett är materialslag som utgör stora vikter i sina respektive produktgrupper.9 Även detta beskrivs utförligare i bilaga 3.

Priserna för byggmaterial har ökat snabbare än för andra industri- varor och konsumentprisindex i Sverige. De totala byggmaterial- kostnaderna för flerbostadshus respektive småhus har ökat med 36 respektive 34 procent medan konsumentprisindex steg med 14 pro- cent under perioden 2007 till 2017.10

4.1.3 Byggmaterialförsäljning sker på många sätt

Försäljning av byggmaterial sker på olika sätt. Byggmaterialtillver- kare kan ha försäljning direkt till kunden. Grossister kan också köpa in byggmaterial av tillverkare och sälja byggmaterialet vidare till företag inom butikshandeln eller byggindustrin. Försäljning av bygg- material sker vidare genom butikshandel framför allt till hushåll.11

De största byggentreprenörerna och mindre och medelstora företag har olika inköpskanaler. De största byggentreprenörerna gör i högre grad byggmaterialinköp direkt från tillverkare. Ofta görs köp direkt med tillverkare men distributionen sker via bygghandeln som fungerar som lagerhållare. Entreprenören vill kapa kostnader för mellanled och undvika att lagerhålla byggmaterial på byggplatsen då det kan innebära svinn och skador på byggmaterial och en sämre logistik. Mindre företag handlar nästan uteslutande i byggvaru- handeln. Det innebär att byggmaterialhandeln har fått en betydelse- fullare roll för byggmaterialdistributionen.12 I figur 4.1 beskrivs för- delningen på olika inköpskällor.

9 SCB (2015), Nya vikter i faktorprisindex för flerbostadshus och gruppbyggda småhus, slut- rapport FPI 2015.

10 Ibid.

11 Konkurrensverket (2009), Konkurrensen i Sverige – Åtgärder för bättre konkurrens, rapport 2009:4 och SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer.

12 Industrifakta (2018), Import, export samt distribution av byggvaror.

84

SOU 2018:51

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

Källa: Industrifakta.

Prissättningen till byggmaterialhandel och byggvaruhus sker genom prislistor, medan prissättningen för byggentreprenörer sker genom förhandlingar eller anbudsgivning vid projekt. För såväl listpriser till byggmaterialhandeln som vid anbudsgivning till entreprenörer är det, enligt ett flertal utredningar, vanligt med rabatter och bonus- system. De faktiska priserna är därmed beroende av vilka rabatter eller bonusar som kunden erhåller. Upphandlingen av material för- enklas därför ofta till att handla om rabatter snarare än om priser.13

Ur konkurrenshänseende kan det, enligt Konkurrensverket, vara problematiskt med rabattsystem. Rabattsystem kan minska pris- transparensen och försvåra prisjämförelser mellan olika leverantörer och skapa inlåsningseffekter. Rabattsystem kan också försvaga incita- menten att byta leverantör om de till exempel är utformade så att de utökas vid framtida beställningar.14

13 SOU 2000:44, Från byggsekt till byggsektor, Konkurrensverket (2009), Konkurrensen i Sverige – Åtgärder för bättre konkurrens, rapport 2009:4, Statskontoret (2009), Sega gubbar? En uppföljning av

Byggkommissionens betänkande ”Skärpning gubbar!”, rapport 2009:6 och SOU 2015:105.

14 Konkurrensverket (2009), Konkurrensen i Sverige – Åtgärder för bättre konkurrens, rapport 2009:4.

85

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

SOU 2018:51

4.1.4 Omfattande internationell handel med byggprodukter

Den totala importen av byggmaterial till den svenska marknaden var 2017 cirka 76 miljarder kronor. Den svenska exporten uppgick samma år till cirka 80 miljarder kronor.15 I tabell 4.2 beskrivs import och export av byggmaterial i Sverige till och från EU:s inre marknad respektive övriga världen. I bilaga 4 redogör kommittén utförligare för internationell handel med byggprodukter. I bilagan presenteras uppgifter om antal företag, antal anställda, omsättning, import, export, produktion samt hur stor andel av utrikeshandeln som sker inom EU:s inre marknad för 28 byggmaterialbranscher i Sverige.

Källa: Industrifakta.

Den produktgrupp som har det största exportvärdet (26,8 miljarder kronor) är sågade trävaror och den största exporten sker till Stor- britannien följt av Norge. Den näst största exportmarknaden är fiber- kablar, elektriska ledningar och elkablar (9,7 miljarder kronor) och därinom sker den största exporten till Storbritannien följt av Norge och Danmark. Den tredje största exportmarknaden (7,2 miljarder kronor) är färger och lacker som främst exporteras till Norge och Danmark.16

Den produktgrupp som har det största importvärdet (11,8 mil- jarder kronor) är belysningsarmatur och den största importen sker från Kina. Den näst största importmarknaden är fiberkablar, elek- triska ledningar och elkablar (11,2 miljarder kronor) och den största importen sker där från Tyskland följt av Litauen. Den tredje största importgruppen (6,2 miljarder kronor) är dörrar och fönster av metall som främst importeras från Tyskland.17

15 Industrifakta (2018), Import, export samt distribution av byggvaror.

16 Ibid.

17 Ibid.

86

SOU 2018:51

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

4.1.5 Bostadssektorn använder mest byggmaterial

Den sektor som använder mest byggmaterial är bostadssektorn. I diagrammet nedan visas en översikt av byggmaterialanvändningen fördelat på sektorer.18

Källa: Industrifakta.

Bostadssektorn förbrukade 48 procent av byggmaterialet i Sverige 2016, offentliga lokaler 19 procent, privata lokaler 18 procent och anläggningar 15 procent.19

Vidare är omsättningen av ny inredning vid ombyggnation i kontors- och butikslokaler stor, enligt IVL Svenska Miljöinstitutet, som menar att det därmed en potential att återanvända begagnat material. 20

18 Industrifakta (2018), Byggmaterialvärden per beställare/byggherre.

19 Ibid.

20 IVL Svenska Miljöinstitutet www.ivl.se/toppmeny/pressrum/pressmeddelanden/ pressmeddelande---arkiv/2017-06-09-stor-satsning-pa-ateranvandning-av-interiora- byggmaterial-fran-kontor.html, besökt 2018-05-04.

87

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

SOU 2018:51

4.1.6 Offentliga aktörer upphandlar stora mängder byggmaterial

Beställare kan ha en marknadspåverkande roll. Genom att fördela byggmaterialanvändningen på olika kategorier av beställare blir det möjligt att se vilka potentiella möjligheter olika beställarkategorier kan ha genom sin efterfrågan. I tabell 4.3 visas fördelningen av material- värden per beställargrupp vid ny- och ombyggnad samt underhåll 2016.21 I detta sammanhang är beställargrupp och byggherrekategori synonymt. Tabellen visar hur stora materialvärden som används och kan härledas till olika kategorier av beställare av byggprojekt inom ny- och ombyggnad samt underhåll.

22

21 Med byggmaterial avses här ingående materialkomponenter som används i uppförandet av en byggnad. Exempel på sådana är betong, mursten, stål- och träreglar, installationsvaror och skivmaterial. Av de konsumentköp som görs i byggvaruhandel ingår inte trädgårdsprodukter, verktyg och dylikt. Beräkning av byggmaterialvärden har gjorts baserat på sektorsrelaterade påbörjade ny- och ombyggnadsinvesteringar 2016 som har räknats om till materialvärden. Underhållsrelaterade byggmaterialvärden baseras på Industrifaktas löpande bevakning av underhållskostnadernas utveckling per sektor, vilka har räknats om till byggmaterial. Fördelning per sektor relateras till byggnadsbeståndets användning och fördelning. Industrifaktas databaser och nyckeltal, SCB, Nationalräkenskaper, bostadsbyggande, uppgifter om byggnadsbestånd, Bygg- fakta AB, Investeringsvolymer inom lokaler, information om byggherre, Energimyndigheten, För- delning av lokalytor i beståndet och Sveriges Byggindustrier, Anläggningsinvesteringar.

22 Exklusive de köp av byggmaterial som enskilda hushåll köper som konsumenter, vars bygg- materialvärde uppskattas till cirka 33 miljarder och som i första hand ingår i sektorn enskilda hushåll.

88

SOU 2018:51

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

23

24

25

26

27

28

29

Källa: Industrifakta.30

23 Underhåll av anläggningar ingår i ny- och ombyggnad.

24 För anläggningar saknas uppgift om underhåll. Det ingår i stora delar i ny- och ombyggnad.

25 Kommunala anläggningar, kommunala bolag och privata beställare.

26 Privata och offentliga aktörer.

27 Privata och offentliga aktörer.

28 Statliga och kommunala beställare/byggherrar.

29 Kommunala och privata beställare/byggherrar.

30 Fördelningen av byggmaterial per sektor (beställare och byggherre) i ny- och ombygg- nadsinvesteringar har gjorts genom en analys av de husbyggnadsinvesteringarna per byggherre och användningsområden 2016. Fördelningen av byggmaterialvolymer är i första hand baserade på lokalernas slutgiltiga användningsområde och beställare. Ett exempel är skolor och utbild- ningslokaler, vilka i redovisningen räknas som offentlig lokal, även om de i princip kan ha uppförts genom en privat byggherre i syftet att hyras ut till en kommunal användare.

89

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

SOU 2018:51

Hushåll svarade för 17 procent av den totala byggmaterialanvänd- ningen 2016. Detta byggmaterial ingick i nybyggnation och ombygg- nation där hushåll var byggherre samt vid renovering och rot- arbeten31 där hushåll var beställare. Enskilda hushålls betydelse för efterfrågan på byggmaterial är ännu större om de konsumentköp som görs i byggvaruhandel inräknas. De omsatte cirka 33 miljarder kronor 2016. Offentliga beställare (stat, kommun och landsting) var den största kollektiva beställargruppen. De svarade för cirka 40 pro- cent av byggmaterialanvändningen.32

År 2016 betalade stat, kommun och landsting tillsammans ut drygt 91 miljarder kronor till företag för byggverksamhet. Bygg- verksamhet omfattar både bygg- och anläggningsentreprenader och bygginstallationer. Statliga myndigheter betalade cirka 29 miljarder kronor till företag inom byggverksamhet, kommuner cirka 44 mil- jarder kronor och landsting cirka 18 miljoner. Trafikverket stod för drygt 85 procent av de statliga myndigheternas utbetalningar för byggverksamhet. Kommuner och landsting betalade tillsammans ut cirka 31 miljarder kronor för byggande av bostäder och andra bygg- nader.33 Några av de största byggherrarna i Sverige är kommunala allmännyttiga bostadsföretag34. I Sverige finns det cirka 300 kommu- nala allmännyttiga bostadsföretag. Dessa stod för cirka 20 procent av antalet nybyggda lägenheter i flerbostadshus under 2009–2013.35

Det är skillnad på vem som är beställare och den faktiska köparen av byggmaterial. Redovisningen ovan utgår från vem som är brukare eller beställare av de byggvaruvolymer som säljs på den svenska mark- naden vid ny- och ombyggnad samt underhåll. Dessa volymer köps och upphandlas på olika sätt beroende på vem som är utförare av de byggtjänster som efterfrågas av byggherrar i egenskap av beställare.

31 Reparation, ombyggnad och tillbyggnad.

32 Industrifakta (2018), Byggmaterialvärden per beställare/byggherre.

33 Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket (2017), Statistik om offentlig upphandling 2017, Upphandlingsmyndigheten rapport 2017:5, Konkurrensverket rapport 2017:11.

34 Med allmännyttigt bostadsaktiebolag avses, enligt lag (2010:879) om allmännyttiga kom- munala bostadsaktiebolag, ett aktiebolag som en kommun eller flera kommuner har det bestämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätter.

35 SCB (2015), statistikdatabasen Boende, byggande och bebyggelse.

90

SOU 2018:51

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

4.2 Aktörer i alla led har inflytande på materialval

Byggprojekt utförs i regel av projektorganisationer som skapas för enskilda projekt. Det är ett stort antal aktörer som tillsammans bidrar i ett byggprojekt. Vid nybyggnation, underhåll och renovering deltar byggherrar, fastighetsägare, arkitekter, tekniska konsulter, byggföre- tag, grossister, återförsäljare och byggmaterialtillverkare.

Olika aktörer har olika rådighet över materialval, upphandling, inköp och design.36 Resursanvändningen styrs i hög grad av beslut som rör utformning och val av byggmaterial. För att lyckas uppnå resurseffektivitetsvinster behöver formgivare, tillverkare, entrepre- nörer, myndigheter och användare användbar och tillförlitlig infor- mation för att kunna fatta välunderbyggda beslut, enligt Europeiska kommissionen (kommissionen).37

Det ställs stora krav när gäller att bedöma sambandet mellan materials och byggnadsdelars egenskaper och hur helheten kommer att fungera. Alla aktörer måste ha förståelse för och kunskap om sådana samband för att slutresultatet ska bli bra.38

4.2.1 Fastighetsägare som byggherrar och beställare

Ägare och förvaltare av fastigheter kan vara såväl privata som offent- liga. I fastighetsbranschen fanns 2016 cirka 82 000 företag.39 Ägare och förvaltare av fastigheter har ofta funktionen som byggherre och beställare av byggprojekt där byggmaterial och byggtjänster upp- handlas. Byggherrar kan vara allt från stora fastighetsägare som bygger bostäder, vägar och anläggningar ofta, till engångsbyggare i form av villa- eller fritidshusägare samt bostadsrättsföreningar. Kompeten- sen skiljer sig åt mellan olika byggherrar. Stora beställare har en ständig roll som byggherre och utvecklar kompetensen genom att vara verk- sam inom ny-, om- och tillbyggnader.40 Bland stora byggherrar och

36 Europeiska kommissionen, COM(2015) 614 av den 2 maj 2015, Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin.

37 Europeiska kommissionen COM(2014) 445 av den 1 juli 2014, Om möjligheter till resurs- effektivitet inom byggsektorn, s. 2.

38 SOU 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompe- tensen i byggsektorn, s. 69.

39 SCB, Svensk näringsgrensindelning (SNI) 68.2 förvaltare av egna eller arrenderade fastigheter.

40 SOU 2015:105, s. 141–142.

91

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

SOU 2018:51

beställare finns statliga byggherrar som exempelvis Trafikverket, Fastighetsverket och Akademiska Hus, privata fastighetsägare som Wallenstam och Stena, större allmännyttiga bostadsföretag samt privata byggherrar verksamma med projektutveckling som till exempel JM, Bonava, Peab och Skanska.

Innan byggstart måste byggherren säkerställa finansiering och tillgodose att projektet uppfyller de krav som ställs för att få uppföra byggnadsverket.41

Det har blivit vanligare med byggherrar verksamma inom projekt- utveckling på grund av en hög bostadsefterfrågan och en god lön- samhet inom detta segment. Inom projektutveckling sker produktion ofta av bostadsrätter som byggs i egen regi av byggentreprenörer för försäljning till en bostadsrättsförening. En byggherre inom projekt- utveckling kan också anlita entreprenörer och konsulter för att genomföra ett byggprojekt.42

Byggherrens möjligheter att styra materialval

Byggherrens roll varierar beroende på vilken typ av projekt det gäller (upplåtelseform eller ändamål), om det rör sig om nyproduktion, ombyggnad eller underhåll, eller i vilken utsträckning byggherren anlitar entreprenörer. Byggherren upphandlar byggentreprenörer för genomförandet. Om byggentreprenören är totalentreprenör upp- handlar denna även underentreprenörer och konsulter.

När byggherren upphandlar byggentreprenader bestäms kostnader och kvalitet. Om ett projekt ska genomföras resurseffektivt och till rätt kostnad och kvalitet är det viktigt att byggherren har en hög kom- petens. Det är även viktigt att projektet är rätt och tydligt definierat.43 För samtliga byggherrar krävs en omfattande kompetens. Bygg- herren står den ekonomiska risken. En byggherre som bygger för egen förvaltning har starka incitament att se till att projektet blir utfört till rätt kostnad och kvalitet så att livscykelkostnaderna blir låga. För en byggherre som bygger för att sälja projekten efter

41 10 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900) och SOU 2002:115, s. 66.

42 SOU 2015:105, s. 130.

43 SOU 2000:44, SOU 2002:115, Konkurrensverket (2014), Entreprenadupphandlingar – Hur kan byggherrar främja effektivitet och innovation genom lämpliga upphandlingsstrategier?, rapport 2014:4 och SOU 2015:105.

92

SOU 2018:51

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

färdigställandet beror incitamenten för att beakta byggnadens livs- cykelkostnader på i vilken utsträckning dessa kommer att avspeglas i försäljningspriset.44

Vid ett av kommitténs referensgruppsmöten framhölls att projekt- utvecklare, byggherrar och fastighetsägare har olika tidsperspektiv. Många val görs av projektutvecklare som saknar ett långsiktigt förvaltningsperspektiv eftersom de överlåter den färdiga byggnaden till fastighetsägare. Det innebär, enligt referensgruppen, att val av byggmaterial ofta görs med ett kortsiktigt perspektiv, eftersom en aktör som inte bygger för långsiktig förvaltning saknar starka incita- ment att göra resurseffektiva byggmaterial i ett livscykelperspektiv.45

Byggherren väljer lämplig entreprenad- och upphandlingsform beroende på hur marknadssituationen ser ut och med avseende på projektet i fråga. Projektet måste därefter utformas särskilt för den avsedda entreprenadformen för att skapa förutsättningar för kon- kurrens och kvalitet. Upphandling och styrning av underentreprenörer och materialtillverkare och deras möjligheter att i samverkan med övriga aktörer bidra till utformning och förändring av projektet.46 Byggföretag som har rollen som såväl projektutvecklare och där- igenom byggherre, som byggentreprenör kan välja att bygga i egen regi eller upphandla byggentreprenaderna genom konkurrens eller förhandling.47

Byggherren ansvarar för byggprojektets kravställande, genom- förande och i driftstagande och vid långsiktigt ägande även för för- valtning. I praktiken är det ofta de arkitekter, tekniska konsulter och projekt- och byggsamordnare byggherren anlitar som tar fram lös- ningar som uppfyller regelverkets krav. Byggherren och dess leveran- törer ska i normalprojekt uppfylla kraven i plan- och bygglagen, miljöbalken, arbetsmiljölagen och i specialprojekt ytterligare lag- stiftningar.48

Vid kommitténs rundabordssamtal framhölls att det fortfarande är ovanligt att beställare har med miljöaspekter i kravställandet, trots att forskare och konsulter har räknat på exempelvis klimatpåverkan

44 Byggherrarna (2012), Byggherrerollen, SOU 2000:44, SOU 2002:115, Statskontoret (2009), Sega gubbar? En uppföljning av Byggkommissionens betänkande ”Skärpning gubbar!”, rapport 2009:6 och SOU 2015:105.

45 Referensgruppsmöte 2018-04-16.

46 Byggherrarna (2012), Byggherrerollen.

47 SOU 2015:105.

48 SOU 2002:115, s. 67 och 10 kap. 5 § plan- och bygglagen.

93

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

SOU 2018:51

från byggnadsverk ganska länge. Ett undantag är Trafikverket som ställer klimatkrav.49

Val av entreprenad- och upphandlingsform påverkar vilken aktör som styr materialvalen

Samspelet mellan aktörer styr bland annat val av entreprenadform, anbudsform och prissättningsmetod. Entreprenadformer delas ofta upp i totalentreprenad och utförarandeentreprenad. Valet av entre- prenadform styrs av vilken konkurrens och kvalitet som upphand- laren vill uppnå samt av vilka resurser och vilken kompetens upp- handlaren har.50 Valet av entreprenadform styr i vilken grad byggherren delegerar materialval till andra aktörer.

Den vanligaste entreprenadformen vid upphandling av bostäder har traditionellt varit totalentreprenad.51 En undersökning gjord av Konkurrensverket om allmännyttans upphandlingar under åren 2009–2013 visade att totalentreprenad användes i 80 procent, general- entreprenader i nio procent och delade entreprenader i färre än fem procent av de undersökta upphandlingarna.52

Vid en totalentreprenad som handlas upp som en generalentre- prenad träffar beställaren avtal med en entreprenör som projekterar och uppför byggnaden i överensstämmelse med funktionskrav eller de krav som beställaren har. Vid en utförandeentreprenad upp- handlar beställaren utförandet eller entreprenaden av en general- entreprenör som i sin tur handlar upp och ansvarar för nödvändiga underentreprenader. Vid delad entreprenad upphandlar beställaren delentreprenaderna var och en för sig. Entreprenörerna är sidoentre- prenörer i förhållande till varandra och beställaren har samordnings- ansvar.53

49 Rundabordssamtal 2017-09-27.

50 Konkurrensverket (2014), Entreprenadupphandlingar – Hur kan byggherrar främja effektivitet och innovation genom lämpliga upphandlingsstrategier?, rapport 2014:4 och SOU 2015:105.

51 SOU 2015:105.

52 Konkurrensverket (2015), Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande – anbudskon- kurrens och utveckling, rapport 2015:2.

53 Konkurrensverket (2014), Entreprenadupphandlingar – Hur kan byggherrar främja effektivitet och innovation genom lämpliga upphandlingsstrategier? rapport 2014:4 och SOU 2015:105.

94

SOU 2018:51

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

4.2.2 Arkitekter och tekniska konsulter påverkar materialval i tidiga skeden

Det fanns 2016 cirka 8 600 verksamma arkitektkontor och tekniska konsultbyråer.54 Företagen är ofta små, en- till tvåmansföretag. Det finns också ett antal stora rikstäckande företag och vissa har internationell verksamhet. Trenden är att antalet medelstora företag minskar och att stora koncerner blir större.55 Arkitektföretagen sysselsatte 7 200 personer och omsatte 8 miljarder kronor. Teknik- konsulter inom bygg och anläggning hade 25 000 anställda och en omsättning på drygt 32 miljarder kronor.56

Arkitekter och tekniska konsulter bistår byggherrar från tidiga skeden, som exempelvis inför markinköp, markanvisningstävlingar med mera, fram till dess en entreprenör är upphandlad för upp- förandet av byggnaden. Konsulter kan ha stort ansvar för processen och då agera som projektledare och byggsamordnare.57

Arkitekter och tekniska konsulter kan påverka byggkostnader genom byggnadens utformning, konstruktion och materialval, men specificerar också vilka fabrikat och modeller som ska användas. Arkitekter och konsulter kan föreskriva, eller föreslå, alternativa produkter eller material i hela byggnaden.58

Vid ett av kommitténs referensgruppsmöten framhölls att arkitek- ter och tekniska konsulter fattar tidiga beslut som påverkar material- val, exempelvis i arkitekttävlingar. Det gäller framför allt val av bety- delsefulla byggprodukter som stomsystem. Det är därför effektivt att i tidiga skeden ställa krav på de som projekterar för att åstad- komma resurseffektiva byggmaterialval.59

När en byggnad designas kan beslut tas om en byggnads förut- sättningar att förändras över tid beroende på till exempel takhöjder, husbredder och utrymningsförutsättningar. Dessa beslut påverkar omloppstiden för särskilt grund, bärande konstruktion, fasader och

54 Svensk Teknik och Design (2016), Branschöversikten – en rapport från svenska teknik- och designföretagen och Svensk Teknik- och Design, telefonmöte 2018-05-04 för uppgift om industrikonsultföretagens andel (cirka 2 500) som sedan räknats bort ur statistiken.

55 SCB, Företag och anställda (FDB) efter näringsgren SNI2007 och Svensk Teknik och Design (2016), Branschöversikten – en rapport från svenska teknik- och designföretagen, s. 8.

56 Svensk Teknik och Design (2016), Branschöversikten – en rapport från svenska teknik- och designföretagen, s. 9.

57 SOU 2002:115, s. 68.

58 Ibid, s. 97.

59 Referensgruppsmöte 2018-04-16.

95

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

SOU 2018:51

tak. Vissa byggherrar har i sina projekteringsanvisningar krav på generalitet och flexibilitet. Då studeras bland annat volymer, höjd- och planmått, samt utrymning utifrån olika scenarier med avseende på persontäthet och användning. Även flexibilitet kan förberedas genom flexibla innerväggar.60 De material som ingår i byggnader har olika livslängd beroende på vilken del av en byggnad de ingår i. De mest långlivade delarna är grunden och den bärande konstruktionen.61 Beroende på vilken användning byggnaden har kan omloppstiden för planlösning, innerväggar och fasta möbler vara kort, exempelvis för hyreslokaler för kontor och butiker.62

Kalkylföretag anlitas av byggherren för att utarbeta kalkyler som anger mängder och priser på ingående byggmaterial och mängder arbete. Dessa specificeringar i arbete och material avser byggentre- prenörens del av entreprenaden.63

4.2.3 Byggentreprenörer och underentreprenörer gör materialval för byggherrens räkning

I byggsektorn ingår byggentreprenörer, anläggningsentreprenörer samt specialiserade bygg- och anläggningsentreprenörer.64 Till den sistnämnda kategorin hör till exempel rivningsfirmor, takfirmor, vvs-företag, elinstallationsföretag, golvläggningsföretag och måleri- företag.

Byggsektorn i Sverige har omsatt över 500 miljarder kronor per år de senaste åren. Inom byggindustrin i Sverige fanns det 2016 cirka 97 000 företag som sysselsatte omkring 330 000 personer.65

Byggsektorn kännetecknas av en ojämn storleksfördelning och utgörs av några få stora företag och ett stort antal småföretag.66 En stor del av de sysselsatta är egenföretagare och 88 procent av bygg- företagen hade högst fyra anställda. I den andra delen av skalan finns tre stora företag (Peab, Skanska och NCC) med vardera cirka

60 White arkitekter AB, möte 2017-12-19.

61 S. Brand (1994), How Buildings Learn – What happens after they’re built, s. 12.

62 IVL Svenska Miljöinstitutet, www.ivl.se/toppmeny/pressrum/pressmeddelanden/ pressmeddelande---arkiv/2017-06-09-stor-satsning-pa-ateranvandning-av-interiora- byggmaterial-fran-kontor.html, besökt 2018-05-04.

63 SOU 2000:44.

64 SCB, SNI 41–43 bygg- och anläggningsföretag.

65 SCB, Företag och anställda (FDB) efter näringsgren SNI 2007.

66 Ibid.

96

SOU 2018:51

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

10 000 anställda och en årsomsättning tillsammans om drygt 100 mil- jarder kronor 2015.67

En uppdelning av byggindustrin i delsektorerna hus och anlägg- ning visar att 2012 var 80 procent sysselsatta inom hussektorn och

20 procent inom anläggningssektorn.68

Byggentreprenören följer byggherrens kontrakterade riktlinjer inför

materialval, det kan framgå i kontraktshandlingar, i administrativa föreskrifter vid upphandling av anläggnings-, bygg- och installations- entreprenader och i projekteringshandlingar framtagna av konsultledet samt i branschstandarder69. Byggentreprenörer handlar upp byggmate- rial och underentreprenörer. Underentreprenörer handlar upp material.

4.2.4 Byggmaterialtillverkarnas roll i byggprojekt

Byggmaterialtillverkare handlar upp råvaror och byggmaterial som ingår i byggprodukter.

Beslut om byggmaterialval fattas i hög utsträckning av de entre- prenörer som byggherren anlitar som ombud för byggandet. Entre- prenörernas roll omfattar ofta byggherrens ansvar för inköp och samordning av olika delar av byggprocessen. Enligt Byggmaterial- industrierna blir följden att inköpspriset för byggmaterialet blir avgörande. Ett lågt inköpspris är ett tydligt argument i en lång besluts- kedja. En större press på materialtillverkare och byggherrar gör också att byggprojekt genomförs snabbare samtidigt som lägre kostnader krävs i alla led. Det tvingar fram en byggprocess där kvalitet kan bli underordnat ekonomiska besparingar på kort sikt. Att i stället se till livscykelkostnaden för material kan innebära att högre kvalitet väljs framför låga priser, enligt Byggmaterialindustrierna. Byggmaterial som kräver service eller behöver bytas ut blir kostsamt på lång sikt. För en effektiv och ekonomiskt långsiktigt hållbar byggprocess krävs en god samordning mellan byggmaterial och installationer samt kunskap om hur olika material samverkar. Enligt Byggmaterial- industrierna kan en bättre integration mellan aktörer i byggsektorn

67 Sveriges Byggindustrier (2015), Fakta om byggandet 2015.

68 Ibid.

69 Svensk Byggtjänst, https://byggtjanst.se/bokhandel/kategorier/projektering-upphandling/ program-projektering-beskrivning/AMA-AF-12/?gclid=EAIaIQobChMI-- DQhK_12gIVC7DtCh0KnwzOEAAYASAAEgJK9PD_BwE, besökt 2018-04-23.

97

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

SOU 2018:51

innebära en mer resurseffektiv byggprocess med avseende på kvalitet och kostnader ur ett livscykelperspektiv.70

4.2.5 Brister i konkurrensen kan försvåra materialval

Statliga utredningar om konkurrensen i byggsektorn har uppmärk- sammat att vissa av byggsektorns skeenden är upphandlade på för- hand och låsta till kvalitet och pris genom avtal mellan materialtill- verkare, grossister och underentreprenörer som beställaren inte ser. Flera undersökningar har pekat på att prisbildningen på bygg- material är komplex, svår att genomskåda och kan styra distribu- tionen ineffektivt. De rabattsystem som beskrivits i avsnitt 4.1.3. kan begränsa konkurrensen, driva upp materialpriserna, utestänga leverantörer och försvåra upphandling och import av byggmaterial. Det kan därför vara svårt för beställaren att välja bästa möjliga kom- binationer av leverantörer av varor och tjänster. Det drabbar beställaren och slutligen användaren eller brukaren ekonomiskt och kvalitets- mässigt.71

4.3 Kommitténs slutsatser

Det finns många olika tillverkare av byggmaterial som har olika förutsättningar att möta efterfrågan på byggmaterial. Det före- kommer en omfattande internationell handel med byggmaterial. Att konkurrensen på den inre marknaden inom EU fungerar väl och att det inte förekommer handelshinder är därför centralt för om använ- darna av byggmaterial ska kunna ta del av ett större utbud av bygg- material. På samma sätt är det viktigt för svenska byggmaterial- leverantörers möjligheter till export.

Byggherren har ansvar för att ett projekt blir ekonomiskt genom- förbart och för att materialval blir resurseffektiva. Byggherrens

70 Byggmaterialindustrierna (2005), Byggmaterialindustrin en motor i svenskt byggande.

71 Boverket (2005), Ny prisstruktur för byggmaterial i Sverige – samlade erfarenheter av tre genom- förda projekt, Konkurrensverket (2005), Konkurrensen i Sverige 2005, rapport 2005:1, Kon- kurrensverket, (2009), Konkurrensen i Sverige – Åtgärder för bättre konkurrens, rapport 2009:4. SOU 2000:44, SOU 2002:115, och Statskontoret, (2009), Sega gubbar? En uppföljning av

Byggkommissionens betänkande ”Skärpning gubbar!”, rapport 2009:6.

98

SOU 2018:51

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

möjlighet att styra materialval är beroende av kompetens och erfaren- het av upphandlingsformer och kunskap om material. Att känna till innehållet i byggmaterial är av vikt för att kunna uppfylla kravet på lämpliga byggprodukter i byggregellagstiftningen72. Eftersom bygg- herren kan vara allt från stora fastighetsägare som bygger bostäder, vägar och anläggningar ofta till engångsbyggare i form av villa- eller fritidshusägare samt bostadsrättsföreningar varierar beställarkompe- tensen. Byggherren anlitar ofta arkitekter och konsulter som i utform- ningen av ett projekt föreskriver val av material. Arkitekter och konsulter har betydande förutsättningar att i tidiga skeden planera för byggherrens räkning, utifrån de krav på kostnader och kvalitet som byggherren har genom att beakta konkurrens- och miljökvalitets- aspekter. Det kan till exempel handla om konfektionering för att mini- mera spill under produktion av byggprodukter och byggdelar till bygg- naden, återanvändning av material från demontering eller rivning och planering för framtida demontering.

Därefter anlitar byggherren byggentreprenörer för genomförandet. Om byggentreprenören är totalentreprenör upphandlar denna även underentreprenörer och konsulter. Byggentreprenören och dess underentreprenörer handlar i sin tur upp byggmaterial.

Alla dessa aktörer påverkar val av material. I genomförandet sker i olika omfattning, beroende på entreprenadform, ändringar i material- val inför inköp. Hur stor ändring som kan ske beror dels på vilka egenskaper som kravställts av föreskrivande led och dels kontrakts- form och kontraktsinnehåll mellan byggherre och entreprenör.

Byggmaterialkostnader är en betydande kostnadspost och entre- prenörer har starka incitament att sänka dessa kostnader för att öka lönsamheten i projektet. Även vid offentlig upphandling kan entre- prenörer ändra föreskrivna produkter då upphandlingsreglerna stipu- lerar att den föreskrivna produkten eller en likvärdig skall användas. Entreprenören kan även i detta fall ha incitament att välja billigare produkter.

Detta sammantaget kan begränsa möjligheterna för byggherren att styra materialvalen i praktiken, eftersom byggherren inte är direkt köpare av materialen. Byggherren eller beställaren förväxlas ofta med köparen, så att byggherren framstår som köparen i ett pro- jekt när det i själva verket finns en mängd köpare inom ett projekt.

72 8 kap. 19 § plan- och bygglagen.

99

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

SOU 2018:51

Köparna och därmed de aktörer som gör val av byggmaterial i ett byggprojekt utgörs förutom byggherrar av:

• byggmaterialtillverkare som köper material och insatsvaror,

• grossister, importörer och byggmaterialhandel som köper och säljer byggmaterial,

• underentreprenörer som köper material mest via grossister och i mindre utsträckning direkt från materialtillverkare, och

• byggentreprenörer som köper material via byggmaterialhandel, grossister och direkt från materialtillverkare.

Samspelet mellan alla dessa aktörer samt arkitekter och tekniska konsulter ger förutsättningar för resurseffektivitet, kvalitet, kost- nader och miljöpåverkan i varje enskilt projekt beroende på bland annat de ekonomiska förutsättningarna, konkurrens- och marknads- situation samt byggherrens ambitioner och prioriteringar. För att öka konkurrensen och styra leverantörerna av byggmaterial mot en hög kvalitet, bland annat avseende miljöpåverkan, behöver beställarna ha kunskap om material och deras egenskaper. Om prisbildningen ger svaga incitament att byta leverantör kan det försvåra jämförelser och val av mer resurseffektiva material.

Information om innehåll i byggmaterial innebär att beställare och köpare får kunskap om innehållet och därmed möjlighet att bedöma om produkten är lämplig att använda utifrån exempelvis resurs- effektiva materialval. Denna kunskap och bedömning kan antingen leda till att beställare och köpare inte väljer resurseffektiva bygg- material eller att beställare och köpare gör mer resurseffektiva val jämfört med i dag. Med tanke på den kostnadsbild som gäller för byggmaterial kan det finnas incitament för att bevara materialvärden genom återanvändning och återvinning.

I och med att den största andelen av byggmaterialet (48 procent) används för bostäder kan åtgärder riktade mot beställare inom bostadssektorn vara aktuella. Varje år investeras också stora belopp vid ombyggnation av kontors- och butikslokaler. Omsättningen av ny inredning vid ombyggnation av kontors- och butikslokaler är stor och det finns en potential att återanvända begagnat material.

Offentliga beställare har en stor marknadspåverkande roll vars sam- lade efterfrågan kan användas för att påverka byggmaterialleverantörer.

100

SOU 2018:51

Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval

Offentliga byggherrar återfinns inom all byggverksamhet: bostads- byggande (allmännyttiga bostadsföretag), infrastrukturbyggande (Trafikverket) och byggande av lokaler (Vasakronan). Även enskilda hushåll har tillsammans en stor potential att påverka marknaden.

101

5 Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning

I detta kapitel beskriver kommittén byggmaterials värden och den potential som byggnader kan ha som materialbanker. Slutligen beskrivs produkter som kan vara lämpliga att återanvända eller återvinna och att digitalisering kan underlätta resurseffektiva byggmaterialval.

5.1 Ökade miljöproblem kräver grönare tillväxt och innovationer

Byggsektorn inom Europeiska Unionen (EU) har cirka 15 miljoner anställda.1 I ett meddelande pekar Europeiska kommissionen (kom- missionen) ut byggsektorn som en nyckelbransch för att skapa tillväxt och arbetstillfällen i framtiden.2

EU:s strategi för en hållbar utveckling fokuserar på grön tillväxt. I strategin anges att på kort sikt har gröna åtgärder positiv inverkan på den europeiska ekonomin och leder till arbetstillfällen. På medel- lång och lång sikt stimulerar gröna åtgärder till ny teknik och minskar inverkan på klimatförändringen, förbrukningen av naturresurser och nedbrytning av ekosystem.3

Den svenska regeringens industristrategi stödjer denna inriktning.4 Enligt regeringen finns det en global efterfrågan på miljöteknik och teknik för återvinning, som ökar i takt med tilltagande urbanisering och fortsatta miljöproblem. Genom att ställa om till affärsmodeller

1 Europeiska kommissionen, KOM(2011) 112 av den 8 mars 2011, Färdplan för ett konkurrens- kraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, s. 12.

2 Ibid, s. 10–11.

3 Europeiska kommissionen, KOM(2009) 400 av den 24 juli 2009, Hållbar utveckling som ett genomgående inslag i EU:s politik, s. 2.

4 Regeringen, www.regeringen.se/regeringens-politik/smartindustri/, besökt 2018-03-20.

103

Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning

SOU 2018:51

som baseras på cirkulär ekonomi, där huvudprinciperna är att sluta materialflödena genom giftfrihet och resurseffektivitet i hela pro- duktionskedjan och produkternas livscykel kan, enligt regeringen, Sveriges internationella konkurrenskraft förbättras.5

Innovationer är en viktig drivkraft för konkurrens och ekonomisk tillväxt. Att bidra till att det skapas efterfrågan och att kunder och beställare driver på utvecklingen är viktiga åtgärder för att främja inno- vationer.6 För att en innovation ska få genomslag behöver den upp- märksammas och tillämpas. Att bidra till att skapa efterfrågan och att kunder och beställare driver på utvecklingen är viktiga åtgärder för att främja innovationer.7 Samtidigt saknas inom byggsektorn i dag till- räcklig kunskap, incitament och resurser och det är förenat med risker och kostnader att på egen hand driva innovationsprocesser. Såväl bygg- herrar, kommuner och byggentreprenörer saknar starka incitament att initiera utvecklingsinsatser och pröva innovationer på egen hand.8

5.2 Förlorade värden i dagens byggande

Stora ekonomiska värden kasseras årligen genom att produkter och material som har använts en gång blir till avfall. En studie initierad av Återvinningsindustrierna visar att material till ett värde av upp- skattningsvis 42 miljarder kronor årligen förloras i den svenska eko- nomin varje år. Dagens materialhantering leder enligt rapporten till att tre fjärdedelar av ursprungsvärdet förloras efter användning.9

Som framgår av kapitel 3 återvinner byggsektorn lite material vid renovering och rivning utöver metaller. Från byggande uppstår mate- rialförluster från till exempel stål, aluminium och betong i byggnader

5 Regeringskansliet (2015), Smart industri – en nyindustrialiseringsstrategi för Sverige, s. 15.

6 K. Woolthuis, M. Lankhuizen och V. Gilsing (2005), A System Failure Framework for Innova- tion Policy Design, Technovation, vol. 25. och B-Å. Lundvall, National Innovation System: Analytical Focusing Device and Policy Learning Tool, working paper, R2007:004.

7 K. Woolthuis, M. Lankhuizen och V. Gilsing (2005), A System Failure Framework for Innova- tion Policy Design, Technovation, vol. 25, och B-Å. Lundvall (2007), National Innovation System: Analytical Focusing Device and Policy Learning Tool, ITPS, Working Paper, R2007:004.

8 Vinnova (2012), Bygginnovationers förutsättningar och effekter, rapport VR 2012:09 och L. Borgs, KTH (2018), Good and bad innovations in the housing sector – General background and a policy proposal, working paper.

9 Återvinningsindustrierna (2018), Ett Värdebeständigt Svenskt Materialsystem – En rapport om materialanvändning ur ett värdeperspektiv.

104

SOU 2018:51

Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning

som rivs, plast från förpackningar eller svinn från byggmaterial. Värde- förluster uppstår även inom andra material.10

Stål är ett av de material som återanvänds eller återvinns i störst ut- sträckning. Värdet på stål som faller ur användning är cirka 29 miljarder kronor varje år. I dag bibehålls 42 procent av värdet på det stål som återvinns. Omarbetning av stålet är förenat med kostnader och det är svårt att bibehålla kvaliteten på stål vid återvinning på grund av att stålet förorenas, blandas med andra metaller och får en lägre kvalitet. Därmed blir värdet på det återvunna stålet lägre. Värdet på stålskrot som bevaras är 9 miljarder kronor.11

Aluminium till ett ursprungsvärde av 3,1 miljarder kronor faller ur användning i Sverige varje år, varav ett värde på 1,2 miljarder kronor bevaras. Värdeförlusten är över 60 procent. Cirka 30 procent av alumi- niumet förloras, genom bristande insamling, processförluster vid återvinning, och förbränning med annat avfall.12

I dag förloras i stort sett hela cementens materialvärde vid den första användningen. Det går inte att direkt materialåtervinna cement och den betong som faller ur användning har ett lågt värde när den används, oftast som fyllnadsmassa eller till deponitäckning. Mängden cement som faller ur användning varje år är liten, då den cement som används binds i användning i infrastruktur och byggnader.13

Nästan all plast från byggnader i Sverige går till förbränning. Andra länder, inklusive Storbritannien, Tyskland och Danmark, har väl- utvecklade system för återvinning av PVC-plast från byggsektorn. Plast som tillförs användning inom byggande utgör 20 procent av den svenska plastanvändningen. Plaster används i fönster och dörrar, isoler- ing, golv och rör. Plast i byggnader har lång livslängd, vilket gör att endast en mindre del byts ut.14

10 Återvinningsindustrierna (2018), Ett Värdebeständigt Svenskt Materialsystem – En rapport om materialanvändning ur ett värdeperspektiv, s. 5.

11 Ibid.

12 Ibid.

13 Ibid.

14 Ibid.

105

Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning

SOU 2018:51

5.3 Byggnader har potential som materialbanker

Enligt Återvinningsindustrierna finns det potential att använda bygg- nader som materialbanker, det vill säga förutsägbara källor till material som kan återanvändas.15

På EU-nivå har intresset för cirkulärt byggande och byggnaders inbyggda materialresurser ökat på senare år. Buildings as material banks (BAMB) är ett EU-finansierat forskningsprojekt där Ronneby kommun och Sunda Hus ingår.16 Projektets mål är att förebygga bygg- och rivningsavfall och minska användningen av primära natur- resurser. Projektets fokus är att utveckla lösningar för cirkulärt bygg- ande och visa hur material och råvaror i byggnader kan återanvändas och återvinnas utan värdeminskning så att byggnader kan fungera som materialbanker för framtida byggande. Exempel på lösningar som studeras är flexibel byggnadsdesign, nya montagemetoder som under- lättar demontering och återmontering, systemstöd med verktyg för materialspecifikation.17 Slutsatser från BAMB är bland annat att bygg- sektorn framför allt konkurrerar med priset och att det är svårt att ta betalt för innovativ design. Även BAMB bekräftar att osäkerheten kring byggprodukternas återstående värde efter användningsperioden är stor, vilket gör att det värdet ofta inte kan räknas med i kalkylen.18

När det gäller incitament för byggmaterialtillverkare menar kom- missionen att användningen av återvunnet material vid tillverkning kan innebära ekonomiska vinster. Till exempel är marknadspriset för återvunnet glas 60–80 euro/ton för plattglas i EU, jämfört med de 90 euro/ton som krävs för att kunna konkurrera med nytt material.19

15 Återvinningsindustrierna (2018), Ett Värdebeständigt Svenskt Materialsystem – En rapport om materialanvändning ur ett värdeperspektiv, s. 85.

16 Europeiska kommissionen, https://cordis.europa.eu/project/rcn/196829_en.html, besökt 2018-05-04.

17 BAMB, www.bamb2020.eu/topics/pilot-cases-in-bamb/bric/, besökt 2018-05-04.

18 BAMB, www.bamb2020.eu/wp-content/uploads/2017/09/D12-feasibility-report-and- feedback-report_web.pdf, besökt 2018-05-04.

19 Europeiska kommissionen, COM(2014) 445 av den 1 juli 2014, Om möjligheter till resurs- effektivitet inom byggsektorn, s. 8.

106

SOU 2018:51

Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning

5.4 Byggprodukter som är lämpliga att återanvända

Det finns en rad byggprodukter och material som kan vara lämpliga att återanvända. Några exempel på klassiska material som åter- används är tegel, trä, betong och sten samt diverse inredningsproduk- ter som exempelvis diskbänkar, innerdörrar, toaletter och handfat.20

I projektet Cirkulära produktflöden i byggsektorn har IVL Svenska Miljöinstitutet satt upp kriterier för att identifiera vilka produkt- grupper som är vara lämpliga att återanvända i stor skala. Kriterierna är följande:

• produkter med stor efterfrågan,

• standardiserade produkter,

• produkter som är lätta att demontera,

• produkter som är lätta att återanvända,

• produkter där återbruk ger stora miljövinster, och

• produkter med lågt innehåll av farliga ämnen.21

Baserat på dessa kriterier har projektet kommit fram till att följande produktgrupper är särskilt lämpliga att återanvända i kontorslokaler:

•vägg-, tak- och akustikskivor samt rena glaspartier och glaspartier med karm,

• galler och smide såsom spiraltrappor, tillgänglighetsramper, förråds- galler och gallergrindar,

• belysning, inklusive takarmaturer, spotlights och strömskenor med tillbehör,

• dörrpartier, inklusive branddörrar, ståldörrar, entrépartier samt innerdörrar i trä och glas,

•vvs-artiklar, såsom toalettstolar, tvättställ, blandare och utslags- backar, och

• beslag, dörrautomatik, dörrhandtag och dörrbeslag.22

20 Boverket (1999), Miljöåterbyggande – En antologi om återvinning och ekologi, s. 31–36 och

39–40.

21 IVL Svenska Miljöinstitutet (2017), Återanvändning av fast inredning i handel, kontor och service.

22 Ibid.

107

Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning

SOU 2018:51

Chalmers har visat på potential med återvinning av material från blandade material. I projektet Constructivate har de tagit fram proto- typprodukter för att visa på vad plast från byggavfall kan användas till. Bland annat har de inom projektet tagit fram en list för monter- ing av gipsskivor som är baserad på installationsspill av kabel.23

Kommunerna har sedan 1970-talet återanvänt lyftanordningar och andra kostsamma installationer som har finansierats genom bostads- anpassningsbidrag. År 2009 återanvände 95 procent av kommunerna installationer av något slag. Förutom hissar och lyftanordningar åter- användes exempelvis ramper, specialtoaletter, husmoduler, dörrauto- matik, belysningar, rullstolsgarage, höj- och sänkbara kök, spisvakter, tröskelkilar, timers och duschkabiner.24

5.5 Digitalisering kan underlätta resurseffektiva byggmaterialval

Med digitala teknologier kan byggnader designas så att återvinning och återanvändning av material och komponenter förenklas. En förut- sättning för att kunna göra beräkningar av ett byggnadsverks miljö- påverkan är att befintlig information från byggandet utnyttjas. Digital informationshantering har stor potential att skapa bättre kunskap och verktyg för att kunna bygga rätt konstruktion med rätt funktion på rätt plats och för att optimera bygglogistik.25

Genom att integrera miljöinformation i befintliga system för planer- ing och projektering möjliggörs ett miljöbaserat beslutsstöd för val av konstruktion och material. På så vis kan information som finns och används vid byggandet effektivisera framtagandet av digitala klimat- beräkningar.26

Digitala teknologier gör det möjligt att samla information om bygg- naden vad gäller material och hur och var de används i byggnaden. På detta sätt ökar spårbarheten vad gäller byggmaterial vilket ökar kon- trollen över materialflöden och gör det möjligt för byggföretagen att

23 Mistra Closing the Loop, http://closingtheloop.se/aktorerna-maste-forsta-varandras-behov- och-krav/, besökt 2017-12-19.

24 Boverket (2009), Återanvändning av hissar och större installationer finansierade med bostads- anpassningsbidrag, s. 7 och 24.

25 IVL Svenska Miljöinstitutet (2017), Framtidens smarta digitala miljöberäkningar.

26 Boverket (2018), Klimatdeklaration av byggnader, förslag på metod och regler, delrapportering, rapport 2018:1.

108

SOU 2018:51

Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning

minska mängden använt material och öka såväl återvinning som åter- användning av material. Med hjälp av digitala plattformar går det också att öka återanvändningen av byggmaterial.27

Det har utvecklats digitala teknologier för att effektivisera bygg- kedjan från idé till färdig byggnad och drift.28 Det handlar bland annat om Virtual Design and Construction (VDC) som är ett arbetssätt som integrerar virtuella modeller i projektering och produktion. Ett annat exempel är så kallad byggnadsinformations-modellering (BIM).

5.6 Kommitténs slutsatser

Trots den låga återvinningsgraden i EU och Sverige som kommittén har beskrivit i kapitel 3, finns potential att återanvända och återvinna mer byggmaterial. Material som samlats i byggnader har potential att nyttjas som materialförråd som kan återanvändas eller återvinnas. En förutsättning för det är dock att det finns tillgänglig information om vilka materialtillgångar som finns i ett byggnadsverk.

Vissa material lämpar sig bättre än andra för återanvändning och återvinning och vissa material mer intressanta än andra utifrån deras värde. För att kunna nyttja denna potential krävs kunskap om vilka produkter som är lämpliga att återvinna och återanvända utifrån värden, kostnader, kvaliteten och marknadsförutsättningar.

Digitalisering kan bidra till att utnyttja den beskrivna potentialen, genom att bygga och underlätta tillgången till beslutsunderlag. Vidare behövs innovationer för att möta dagens miljöproblem. För att främja innovationer behöver de uppmärksammas och tillämpas. Kunder och beställare kan driva på utvecklingen, men inom byggsektorn saknas i dag tillräcklig kunskap, incitament och resurser att initiera utveck- lingsinsatser och pröva innovationer på egen hand.

27 CIO Sweden (2016) Ett Uber för massorna: NCC Loop Rocks är årets hållbara projekt 2016.

28 CIO Sweden (2016) Ett Uber för massorna: NCC Loop Rocks är årets hållbara projekt 2016 och E. Hamon (2017) 5 trender som förändrar byggindustrin i grunden i The BIMObjectBlog, 2017-06-02.

109

6 Initiativ för och behov av åtgärder för resurseffektiva byggmaterialval

I detta kapitel beskriver kommittén pågående initiativ för att främja resurseffektiva byggmaterialval och de behov av ytterligare åtgärder som har identifierats av den svenska bygg- och fastighetsbranschen, svenska regeringen och myndigheter samt Europeiska Unionen (EU).

6.1 Många branschinitiativ för resurseffektiv byggmaterialanvändning

Det pågår ett flertal branschinitiativ för resurseffektiv byggmaterial- användning. Nedan redogör kommittén för några av dem.

6.1.1 Byggvarudeklarationer

Byggvarudeklarationer är ett frivilligt, svenskt branschgemensamt system för information om byggvarors miljöpåverkan. Byggvaru- deklarationerna utgör en standardiserad grund för information om en byggprodukts miljöaspekter i olika skeden av dess livscykel. Infor- mationen ska bland annat underlätta materialval med hänsyn till efter- följande drift, förvaltning och rivning.1

Systemet med byggvarudeklarationer har funnits i drygt tio år. Medlemmar är Byggherrarna, Byggmaterialindustrierna, Fastighets- ägarna Sverige, Sveriges Byggindustrier, Sabo, Svenska Teknik- och

1 Föreningen för byggvarudeklarationer, www.byggvarudeklarationer.se/, besökt 2018-02-20.

111

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

designföretagen samt HSB. Byggmaterialindustrierna ansvarar för att driva sekretariatet.2

Sedan 2015 finns byggvarudeklarationen i elektroniskt format (eBVD). Leverantören fyller i deklarationen i en mall. Där lagras även alla registrerade deklarationer i en databas.3 Leverantören äger sin information och ansvarar för att den är korrekt.4

Byggvarudeklarationen innehåller tre sorters information: obliga- torisk, frivillig och underlag för miljöbedömnings- och miljöcerti- fieringssystem. Informationen finns i följande elva avsnitt:

1. Grunddata: Information om leverantören och varan med syfte att skapa spårbarhet.

2. Hållbarhetsarbete: Information om leverantörens övergripande miljö- och kvalitetsarbete samt sociala ansvarstagande (CSR).

3. Innehållsdeklaration: Information om varans kemiska innehåll. Alla ingående ämnen ska redovisas, med vissa undantag som beskrivs nedan.

4. Råvaror: Information om vilken sorts råvaror som har använts och var de kommer ifrån.

5. Miljöpåverkan: Om det finns en miljövarudeklaration (se kapitel 7) för varan kan det anges, annars kan miljöpåverkan beskrivas kvalitativt.

6. Distribution: Information om på vilket sätt leverantören för- håller sig till olika system för förpackningsåtervinning.

7. Byggskede: Information om varan ställer särskilda krav vid lagring samt om den ställer krav på omgivande varor.

8. Bruksskede: Information som rör användning och underhåll av varan, till exempel om den ställer krav på insatsvaror för drift och underhåll samt om den ställer krav på energitillförsel.

9. Rivning: Information om varan är förberedd för demontering och om den kräver särskilda åtgärder för skydd av hälsa och miljö vid rivning/demontering.

2 Föreningen för byggvarudeklarationer, www.byggvarudeklarationer.se/, besökt 2018-02-20.

3 Föreningen för byggvarudeklarationer, www.byggvarudeklarationer.se/, besökt 2018-02-20 och Byggmaterialindustrierna, IVL Svenska Miljöinstitutet och WSP (2014), Framtidens bygg- varudeklaration i digitalt format.

4 IVL Svenska Miljöinstitutet, e-post 2018-05-15.

112

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

10. Avfallshantering: Information om möjlighet till återanvändning och materialåtervinning samt hur restavfallet ska hanteras.

11. Innemiljö: Information om emissioner, om varan kan ge upphov till eget buller, elektriska eller magnetiska fält. Om varan är avsedd för våtrum ska det anges om den är motståndskraftig mot svamp och alger.5

Angående redovisning av innehållet i byggprodukten enligt tredje punkten ovan, ska redovisningen av ingående ämnen i såväl kemiska produkter som varor följa de redovisningskrav som gäller för säkerhets- datablad och som anges i artikel 31 och bilaga 2 i Reach-förordningen6 och med de ändringar som anges i artikel 59 i CLP-förordningen7. Halter får anges som absolut värde eller som ett koncentrationsinter- vall, exempelvis mindre än eller lika med 1 viktprocent, 2,5–10 vikt- procent eller 75–100 viktprocent.8

För kemiska produkter som klassificeras som farliga i enlighet med CLP-förordningen ska ämnen redovisas när de ingår i halter som är lika med eller högre än de halter som gör att blandningen klassificeras som farlig. För blandningar som inte uppfyller krite- rierna för att klassificeras som farliga enligt CLP-förordningen gäller att ämnen måste redovisas när de ingår i halter som är lika med eller överstigande de halter som gäller för när säkerhetsdatablad ska tillhandahållas på begäran i enlighet med CLP-förordningen.9

För varor gäller samma redovisningskrav som för blandningar som inte klassificeras som farliga, med undantag av de fall då ämnets förekomst i en halt som är lägre än redovisningskravets hade gjort att en blandning hade blivit klassificerad som farlig. I dessa fall är det den halten som hade gjort att en blandning blivit klassificerad som farlig som utgör haltgränsen. Icke klassificerade ämnen som inte omfattas av kraven för säkerhetsdatablad ska redovisas när de ingår i

5 Föreningen för byggvarudeklarationer, www.byggvarudeklarationer.se/wp- content/uploads/2013/04/B2252slutrapport-IVL.pdf, besökt 2018-02-20.

6 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen).

7 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen).

8 Byggmaterialindustrierna och IVL Svenska Miljöinstitutet (2016), Anvisningar för att upp- rätta en byggvarudeklaration i eBVD-applikationen enligt eBVD-2015 standarden, version 2016-03-17, s. 15.

9 Ibid.

113

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

halter som är två procent eller högre.10 Halten av särskilt farliga ämnen (Substances of Very High Concern, SVHC-ämnen) i samman- satta produkter ska beräknas på komponentnivå.11

En byggvarudeklaration kan gälla för flera olika produkter. Exem- pelvis kan gipsskivor från en specifik leverantör ha samma kemiska innehåll men olika storlekar, tjocklekar och förpackningar och därför vara olika produkter.12

De leverantörer som använder systemet med byggvarudeklara- tioner erlägger en inträdesavgift och därefter en lägre årlig avgift. Inträdesavgiften fastställs utifrån företagens omsättning och antalet byggvarudeklarationer som registreras. Därutöver tillkommer kost- nader för tid och resurser för att registrera produkten.13

Verktyg för att hitta och hantera information

I en utvärdering av byggvarudeklarationerna konstateras att de främsta fördelarna med byggvarudeklarationer för leverantörer, entreprenörer och byggherrar är att det främjar ett miljöanpassat byggande. Bygg- varudeklarationer upplevs av tillämparna som ett ändamålsenligt branschgemensamt verktyg för att hitta och hantera information om miljöegenskaper i produkter i ett livscykelperspektiv. Sparade bygg- varudeklarationer kan användas vid framtida ombyggnader eller riv- ning. I utvärderingen konstateras att användning av byggvarudeklara- tioner som innehållsförteckning kan medverka till att fasa ut farliga ämnen i bygg- och anläggningsbranschen och bidra till att nå miljö- målet Giftfri miljö.14

Brister i informationslämning och kvalitet i ett frivilligt system

I samma utvärdering konstateras att de främsta svårigheterna med byggvarudeklarationer för entreprenörer och byggherrar är att det finns svårigheter med att få byggvarudeklarationer från leverantörer

10 IVL Svenska Miljöinstitutet, e-post 2018-05-15.

11 Byggmaterialindustrierna och IVL Svenska Miljöinstitutet (2016), Anvisningar för att upprätta en byggvarudeklaration i eBVD-applikationen enligt eBVD-2015 standarden, version 2016-03-17, s. 15–16.

12 Byggmaterialindustrierna, e-post 2018-04-27.

13 Byggmaterialindustrierna, e-post 2018-05-04.

14 A. Ekegren (2011), Utvärdering av byggvarudeklarationer som ett verktyg för att miljösäkra hanteringen av material inom anläggningsbranschen.

114

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

samt att kvaliteten på byggvarudeklarationerna kan vara bristfällig för vissa produkter. Leverantörer å sin sida har svårigheter att få den information från underleverantörer som behövs för att upprätta byggvarudeklarationer. Vidare upplever leverantörer att det tar lång tid att upprätta en byggvarudeklaration. En nackdel enligt alla aktörer är att det är ett frivilligt åtagande för varje företag att använda sig av byggvarudeklarationer, eftersom många väljer att inte tillhandahålla byggvarudeklarationer.15

Byggföretag efterfrågar information om byggprodukters innehåll

Kommittén har genomfört en enkät till Sveriges Byggindustriers med- lemsföretag. Frågorna handlade bland annat om huruvida byggvaru- deklarationer efterfrågas och varför samt om företagen får information om ämnesinnehåll i kemiska produkter genom säkerhetsdatablad.

15 A. Ekegren (2011), Utvärdering av byggvarudeklarationer som ett verktyg för att miljösäkra hanteringen av material inom anläggningsbranschen.

115

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

Källa: Kommitténs enkät till Sveriges Byggindustriers medlemsföretag (2018).

Byggvarudeklarationer används av majoriteteten (54 procent) av de svarande byggföretagen. Ytterligare 14 procent begär information om ämnesinnehåll på annat sätt. Kommittén frågade även varför företagen begär information om ämnesinnehåll från leverantörerna. Svaren redo- visas i figur 6.2 nedan.

116

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Beställaren	Vi vill veta vad	Vi vill veta vad	Vi behöver den	Annan anledning
efterfrågar	de produkter vi	de produkter vi	för att upprätta	(vilken?)
informationen	använder	använder	en loggbok
	innehåller av	innehåller av
	arbetsmiljöskäl	miljöskäl

Källa: Kommitténs enkät till Sveriges Byggindustriers medlemsföretag (2018).

Beställarens efterfrågan av informationen är den viktigaste orsaken till att byggföretaget begär den från produktleverantören. Den näst viktigaste anledningen är arbetsmiljöskäl, följt av miljöskäl.

Bland de byggföretag som svarat att de inte efterfrågar informa- tion om ämnesinnehåll anger majoriteten (61 procent) att anled- ningen till detta är att beställaren inte efterfrågar informationen.

Kommittén frågade även om byggföretagen får säkerhetsdatablad av leverantörer av kemiska produkter, i enlighet med Reach-förord- ningen. Svaren redovisas i figur 6.3. nedan.

117

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

4%

7%

26%

24%

39%

Källa: Kommitténs enkät till Sveriges Byggindustriers medlemsföretag (2018).

Ja, alltid

Ja, oftast

Ibland

Nej

Vet inte

Av figur 6.3 framgår att två tredjedelar av de svarande alltid eller oftast får säkerhetsdatablad av leverantörerna av kemiska produkter och ytterligare en fjärdedel får det ibland.

6.1.2 System för att värdera miljöinformation om byggmaterial

Det finns flera system för att värdera miljöinformation om bygg- produkter och bedöma om produkterna uppfyller olika krav.

Basta

Basta är ett branschgemensamt system som ägs av IVL Svenska Miljöinstitutet och Sveriges Byggindustrier.16 Syftet med Basta är att fasa ut särskilt farliga kemiska ämnen från kemiska produkter och byggvaror. I Basta ställs krav på ämnesinnehållet i kemiska produkter

16 Basta Online, www.bastaonline.se/om-basta/kontakt/, besökt 2018-05-10.

118

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

och byggmaterial. Bastas krav baseras på kriterierna för särskilt far- liga ämnen i Reach-förordningen samt kriterierna i CLP-förord- ningen. Kriterierna är också baserade på definitionen av särskilt farliga ämnen enligt det svenska miljömålet Giftfri miljö.17

Basta är ett så kallat egendeklarationssystem där leverantörer och tillverkare av bygg- och anläggningsprodukter får registrera produkter som klarar de krav som Basta har satt upp gällande innehåll av ämnen i Bastas databas. Det finns två kravnivåer: Basta och Beta, där Beta har lägre krav. Informationen i systemet tredjepartsgranskas och kvali- tetssäkras genom revisioner. Innehållsförteckningar för produkterna finns alltså inte i Bastas databas, utan det som registreras är handels- namnet och leverantörens valda artikelnummer. Systemet innehåller fler än 133 000 artiklar. En sökning i Bastas databas är kostnadsfri.18

Byggvarubedömningen

Byggvarubedömningen är en förening med medlemmar från bygg- herrar, fastighetsägare och byggentreprenörer. Byggvarubedöm- ningen syftar till att bedöma byggvaror utifrån kemikalieinnehåll och livscykelperspektiv.19 Byggvarubedömningen har all dokumentation i systemet.20 Totalt innehåller Byggvarubedömningens databas närmare 20 000 bedömda produkter eller produktserier, fördelade på cirka 2 500 materialleverantörer.21

Sunda Hus

Sunda Hus tillhandahåller ett system för hälso- och miljöbedömning av produkter för bygg- och fastighetsbranschen.22 Sunda Hus grundar sina betyg på kemiska faror, hälsofarlighet vid tillverkning, byggande eller brukande, avfallshantering, innehåll av förnybara material samt dokumentationens fullständighet. Sunda Hus bedömningskriterier

17 Basta Online, www.bastaonline.se/om-basta/basta/, besökt 2017-10-17.

18 Ibid.

19 Byggvarubedömningen, https://byggvarubedomningen.se/om-oss/, besökt 2017-10-17.

20 Byggvarubedömningen, https://byggvarubedomningen.se/leverantor/, besökt 2017-10-17.

21 Byggvarubedömningen, https://byggvarubedomningen.se/, besökt 2017-09-01 och Bygg- varubedömningen, e-post 2018-02-21.

22 Sunda Hus, www.sundahus.se/intressenter/leverantor/, besökt 2017-10-17.

119

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

för kemikalieinnehåll är till största delen baserade på CLP-för- ordningen och Kemikalieinspektionens prioriteringsguide PRIO.23 Sunda Hus databas innehåller 39 670 produkter och 137 901 artiklar fördelade på 3 208 leverantörer och 3 832 varumärken.24

Svanen

Svanen ägs av den svenska staten och ska bidra till att Sveriges övergripande mål för konsumentpolitik uppfylls.25 Inom byggområdet har Svanen haft kriterier för byggskivor sedan 1992. Det finns även kriterier för följande produkter: golv, fönster, inomhusmålarfärg och kemiska byggprodukter (lim, fogmassa och spackel). Svanen har även tagit fram kriterier för småhus, flerbostadshus, förskolor med mera. Kriterierna innehåller kravnivåer för flyktiga organiska ämnen (Volatile Organic Compund, VOC) samt kravnivåer för innehåll av farliga ämnen.26

Certifieringssystem för byggnadsverk

Utöver ovanstående system för att bedömning av miljöinformation om byggprodukter, finns också system för certifiering av hela bygg- nadsverk. Under 1990-talet utvecklades flera miljöcertifierings- instrument som syftar till att mäta graden av miljövänligt byggande, både för nybyggnation och för ombyggnad. Instrumenten sträcker sig från miljöledningssystem, produktutveckling, byggnads- och utformningskrav, måluppfyllelse och inventering av befintlig bebyg- gelse.27 En miljöcertifiering är ett intyg på att ett byggnadsverk uppnår en viss miljöprestanda utifrån uppsatta kriterier. Exempel på sådana certifieringssystem är Miljöbyggnad, Svanen, Breeam (BRE Environmental Assessment Method) och Leed (Leadership in Energy and Environmental Design).28 Miljöbyggnad, Breeam och Leed

23 Sunda Hus, www.sundahus.se/intressenter/leverantor/, besökt 2017-10-17.

24 Sunda Hus, www.sundahus.se/, besökt 2017-09-01 och Sunda Hus, e-post 2018-02-21.

25 Miljömärkning Sverige, www.svanen.se/Om-oss/Om-foretaget/, besökt 2018-02-20.

26 Miljömärkning Sverige, www.svanen.se, besökt 2017-12-13.

27 D. Crawley, I. Aho (1999), Building environmental assessment methods: applications and development trends i Building Research & Information. 27, s. 300–308.

28 LÅGAN (2015), Energi- och miljöklassning av byggnader in Sverige.

120

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

baserar sina kemikaliekrav på de ovan nämnda märkningarna av bygg- produkter medan Svanen har egna kemikaliekrav. Även för infra- strukturprojekt finns system för miljöstyrning. Exempel på sådana är Trafikverkets klimatkalkyl29, Ceequal30 och Breem31.

Vissa av systemen för certifiering av byggnadsverk och miljö- bedömning av byggprodukter har kriterier som uppmuntrar åter- användning och materialåtervinning. Genom kravställande i upp- handling på att byggnader ska certifieras och använda miljöbedömda produkter arbetar branschen indirekt för en ökning av återanvän- dning och återvinning av byggprodukter.32

6.1.3 Branschens initiativ för gemensam ID-märkning

Vid kommitténs första möte med referensgruppen i december 2017 lyfte gruppen behovet av att öka spårbarheten för byggprodukter genom standarder och informationssystem.33 Kommitténs fort- löpande dialog med intressenter under arbetets gång har indikerat att branschen, i takt med ökad digitalisering, har ett allt större behov av standardiserade artikelbeteckningar för byggprodukter som kan följa med produkten hela vägen från tillverkning till drift- och slut- fas. Kommittén har också fått veta att det samtidigt med kom- mitténs arbete med att kartlägga behovet av information om bygg- produkter har pågått ett utvecklingsarbete i byggbranschen, bland annat genom innovationsprogrammet Smart Built Environment34, för att standardisera id-märkningar för byggprodukter.35 I ett Gemen- samt initiativ om standardiserad identifikationsbärare för byggprodukter meddelade i april 2018 fem av Sveriges största byggföretag (JM,

29 Trafikverket, www.trafikverket.se/klimatkalkyl, besökt 2018-02-21.

30 Sweden Green Building Council, www.sgbc.se/hallbarhetscertifiering-ceequal, besökt 2018-02-21.

31 Sweden Green Building Council, www.sgbc.se/breeam-infra, besökt 2018-02-21.

32 IVL Svenska Miljöinstitutet (2018), Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter, rapport U 5913.

33 Referensgruppsmöte 2017-12-05.

34 Smart Built Environment är ett strategiskt innovationsprogram som stöttar samhälls- byggnadssektorns gemensamma digitaliseringsarbete genom forskning, utveckling och innova- tion, i syfte att bidra till att sektorn förverkligar ett byggande som är billigare, snabbare och mer hållbart. Smart Built Environment, www.smartbuilt.se/om-oss/verksamhet/, besökt 2018-05-04.

35 Referensgruppsmöte 2018-02-16 och Smart Built Environment, www.smartbuilt.se/projekt/standardisering/produkt-och-miljoedata-produktion/, besökt 2018-05-04 och Smart Built Environment, möte 2018-03-11.

121

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

NCC, Peab, Skanska och Veidekke) tillsammans med BIM Alliance, Byggmaterialindustrierna och Byggmaterialhandlarna att de har beslu- tat att GTIN36 ska vara den gemensamma standardiserade identifika- tionen för byggprodukter. Numret ska förmedlas både genom digital information och fysisk märkning. Gruppen uppmanar också bedöm- nings- och certifieringsföretag (se ovan), samt andra databasägare att också använda GTIN. Bakgrunden till beslutet är att en enhetlig och standardiserad metod för identifiering av byggprodukter bedöms vara en förutsättning för att systematiskt kunna identifiera produk- ter och deras information och för att kunna följa dem genom hela bygg- och förvaltningsprocessen.37

6.1.4 Branschens arbete med avfallsminimering och återanvändning

Nedan beskriver kommittén några branschinitiativ för minskat bygg- och rivningsavfall.

Resurs- och avfallsriktlinjer för byggande och rivning

Sveriges Byggindustriers Resurs- och avfallsriktlinjer för byggande och rivning har som mål att förebygga och återanvända avfall, öka åter- vinningen och energiutvinningen samt ta hand om det farliga avfallet på ett miljöriktigt sätt. Riktlinjerna innehåller branschnormerande texter för följande moment:

• materialinventering inför rivning samt upphandling av inventer- ingen,

• återanvändning, källsortering och avfallshantering samt upphand- ling av entreprenader vid rivning, och

36 Global Trade Item Number, GS1-artikelnummer. Används för att ge artiklar, förpackningar och tjänster unika artikelnummer.

37 NCC, Peab, Skanska, JM, Veidekke, BIM Alliance, Byggmaterialindustrierna och Bygg- materialhandlarna, pressmeddelande: Branschgemensamt initiativ om standardiserad identifikations- bärare av byggprodukter, 2018-04-12.

122

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

• källsortering och avfallshantering samt upphandling av entre- prenader vid byggproduktion.38

För förebyggande av avfall finns inte branschnormerande texter framtagna. Däremot finns förslag till krav som kan ställas för att driva arbetet med förebyggande av avfall.39

I kommitténs enkät till byggföretag ställde kommittén frågan i vilken utsträckning de använder riktlinjerna. Av 166 svarande före- tag uppgav 23 procent att de använde riktlinjerna i alla projekt, 27 procent att de använde riktlinjerna i vissa projekt, 32 procent att de inte använde riktlinjerna och 19 procent svarade att de inte vet.40

Branschgemensamt projekt om återvinning av byggavfall

Chalmers leder projektet Constructivate som ska ta ett helhetsgrepp för mer återanvändning och effektivare återvinning av material och delar från bygg- och rivningsavfall. Målet är att utveckla tekniska lösningar men också att kartlägga hinder och möjligheter i marknad och lagstiftning och identifiera åtgärder. Även logistik, affärs- modeller och samarbetsformer gällande återvinning ska utvärderas. I projektgruppen ingår representanter från ett tiotal företag i bygg- respektive återvinningsbranschen, Göteborgs stad, Chalmers och flera forskningsinstitut, däribland IVL Svenska Miljöinstitutet.41

Centrum för cirkulärt byggande

Projektet Cirkulära produktflöden i byggsektorn – återbruk av bygg- material i industriell skala syftar till att ska skapa förutsättningar för cirkulära produktflöden vid byggande och rivning. Fokus är på åter- användning av fasta byggmaterial vid lokalanpassningar för kontor, handel och service, som har stor omsättning av material och inredning. De snabba cyklerna och stora volymerna öppnar möjligheter att

38 Sveriges Byggindustrier (2015), Resurs- och avfallsriktlinjer vid byggande och rivning, upp- daterade 2017-05-08.

39 Ibid, s. 4.

40 Kommitténs enkät till Sveriges Byggindustriers medlemsföretag (2018).

41 Mistra Closing the Loop, http://closingtheloop.se/helhetsgrepp-for-battre-atervinning-av- byggavfall/, besökt 2018-05-04.

123

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

återanvända begagnat material. Projektet leds av IVL Svenska Miljö- institutet och i projektgruppen ingår ett tiotal branschaktörer.42

Projektet tar sikte på byggmaterial med hög efterfrågan som är enkel att ta ner och sätta upp igen, exempelvis innerväggar, belys- ning, dörrpartier, innertak, vvs-produkter och beslag. I projektet ska affärsmöjligheter, metod- och teknikutveckling undersökas. Projekt- gruppen ska också utveckla it-stöd för en mer tillgänglig marknad för att återanvända produkter samt stöd vid inventering och värdering av material.43

Inom projektet utvecklas en plattform kallad Centrum för cirku- lärt byggande som syftar till att skapa samverkan och bättre möjligheter för återanvändning inom byggsektorn. Initiativet lanserades våren 2018 av IVL Svenska Miljöinstitutet. Fastighetsägare, arkitekter, materialleverantörer, återförsäljare, entreprenörer med flera inbjuds att ge synpunkter inför den fortsatta utvecklingen av plattformen.44

6.1.5 Frivilliga producentansvar och förutsättningar för producentansvar för byggprodukter

Producentansvar innebär att producenter får ett ansvar för att ta hand om det avfall som uppstår när producentens produkter kasseras. Syftet med ett producentansvar är att motivera producenterna att ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att återvinna och inte innehåller miljöfarliga ämnen.45

Producentansvaret omfattar i dag förpackningar och emballage, batterier, vissa elprodukter samt däck från alla branscher. Miljö- bedömningar av befintliga producentansvar visar att de leder till minskad miljöpåverkan i form av minskad energiåtgång eller annan resursbesparing.46

42 IVL Svenska Miljöinstitutet, www.ivl.se/sidor/aktuell-forskning/forskningsprojekt/avfall- och-atervinning/cirkulara-produktfloden-i-byggsektorn.html, besökt 2018-02-22 och Vinnova, www.vinnova.se/p/cirkulara-produktfloden-i-byggsektorn---aterbruk-av- byggmaterial-i-industriell-skala/, besökt 2018-02-22.

43 Ibid.

44 IVL Svenska Miljöinstitutet, www.ivl.se/toppmeny/pressrum/evenemang/evenemang---

arkiv/2018-05-25-frukostseminarium-aterbruk-i-byggsektorn.html, besökt 2018-05-07.

45 IVL Svenska Miljöinstitutet, (2018), Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter, rapport U 5913.

46 Ibid.

124

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

Det finns i dag ett antal frivilliga initiativ för retursystem av olika typer av produktionsspill i byggbranschen, exempelvis gips47, instal- lationsspill från golv48, plaströr49 och isolering50. Gemensamt för dessa frivilliga initiativ är system för utsortering av önskade material- slag, gemensamma logistiksystem samt sätt att kvalitetssäkra retur- materialen så de på ett säkert sätt kan återinföras som råvara i till- verkningsprocesser.51

Kommittén har uppdragit till IVL Svenska Miljöinstitutet att analysera förutsättningarna för att införa ett producentansvar för vissa byggprodukter.52 Nedan följer kommitténs sammanfattning av IVL Svenska Miljöinstitutets analys. Rapporten i sin helhet återfinns i bilaga 5.

Producentansvar för byggprodukter skulle innebära ett krav på att dessa återanvänds eller återvinns efter produktens tekniska livs- längd. Det är inte ovanligt att livslängden för produkter som byggs in i en byggnad är över 20 år. Detta gör enligt IVL Svenska Miljöinsti- tutet att spårbarheten för en produkt och tillhörande produktinfor- mation är viktig för att möjliggöra återanvändning och återvinning på ett säkert sätt. Enligt IVL Svenska Miljöinstitutets bedömning är det inte lämpligt att ställa ett generellt krav på återanvändning av bygg- produkter, eftersom äldre byggprodukter kan innehålla oönskade ämnen som inte bör återföras i kretsloppet. Därutöver har byggpro- dukters prestanda och kraven i byggreglerna utvecklats i en sådan takt att till exempel äldre fönster inte uppfyller dagens krav på energi- effektivitet, ljudisolering med mera. Vidare finns det enligt IVL Svenska Miljöinstitutet inte tillräcklig information och gemen- samma standarder för information som möjliggör identifiering av enskilda byggprodukter och position i byggnaden.53

47 Gips Recycling Sverige, www.gipsrecycling.se/11716-1_Gips+som+kan+%E5tervinnas, besökt 2018-05-20.

48 GBR golvåtervinning www.golvbranschen.se/miljo-hallbarhet/golvatervinning/,

besökt 2018-05-20

49 The Nordic Plastic Pipe Association, http://npgnordic.com/sverige/roratervinning/, besökt 2018-05-20.

50 Paroc, www.paroc.se/koncept/rewool, ENIVA Isolerproffs, www.isolerproffs.se/feab- och-suez-i-nytt-projekt-for-100-atervinning-av-isolering/, besökt 2018-05-20.

51 IVL Svenska Miljöinstitutet, (2018), Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter, rapport U 5913.

52 Ibid.

53 Ibid.

125

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

6.2 Branschens behov av åtgärder för att kunna göra resurseffektiva byggmaterialval

Som en del i kommitténs inledande arbete hölls två rundabords- samtal om styrmedel för att minska klimat- och miljöpåverkan från byggandet. Kommittén har därefter bildat en referensgrupp för detta delbetänkande där tre möten har hållits. Sammansättningen vid runda- bordssamtalen och referensgruppen var en bred grupp av företrädare för miljöfrågor och beskrivs i kapitel 1. Här redogör kommittén för det som framfördes muntligt vid mötena och skriftliga inspel från var och en i samband med mötena. Redogörelsen omfattar det som ligger inom ramen för kommitténs avgränsning, det vill säga behov av styrmedel för resurseffektiv byggmaterialanvändning.

6.2.1 Det finns ett glapp mellan branschens behov och dagens lagstiftning

Vid rundabordssamtalen framhöll deltagarna att det pågår en rad frivilliga initiativ och att kommittén inte bör angripa problem som branschen kan lösa på egen hand. Deltagarna var överens om att det behövs styrmedel som går längre än dagens krav, för att minska glappet mellan dagens lagstiftning och behoven. Vidare kan spretig- heten i marknadsinitiativen minska. Det är exempelvis kostsamt och kan vara konkurrenshämmande för småföretag att tillämpa olika miljöbedömningssystem, eftersom de måste betala för att få tillgång till information eller bli godkända i dem.54 Glappet mellan dagens lagstiftning och föreliggande behov har enligt Trafikverket varit en orsak till framväxten av frivilliga, kommersiella system för informa- tionshantering och bedömning. Trafikverket menar att initialt har detta varit positivt och drivit informationstillgången framåt, men i takt med att systemen börjar spreta och dra åt olika håll kan de få en negativ påverkan på informationstillgången och legitimiteten för systemen minskar.55 Även Sweden Green Building Council upplever att det finns ett glapp mellan branschens ambitioner och lagstift- ningen.56

54 Rundabordssamtal 2017-09-27.

55 Trafikverket, e-post 2017-10-02.

56 Sweden Green Building Council, möte 2017-12-12.

126

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

6.2.2 Behov av informationsspridning för drivande beställare

Enligt deltagarna vid kommitténs rundabordssamtal behövs det inte någon ny kunskap innan åtgärder kan vidtas. Problemet är enligt deltagarna att kunskapen finns hos vissa men inte hos andra och att den inte används i tillräckligt stor utsträckning. Det finns kunskaps- skillnad mellan de insatta och andra och mellan experter och prak- tiker. Samtidigt anser vissa aktörer att de inte har tillgång till den information eller data som behövs för att fatta beslut, eller att den är svår och dyr att erhålla.57

Referensgruppen har understrukit att resurseffektivitet är en fråga för hela kedjan av involverade aktörer i en byggprocess och att det behövs kunskap och forskning för en resurseffektiv bygg- materialanvändning. För att påskynda denna utveckling efterfrågas ett forum för att utbyta erfarenheter och för att samverka. Genom ökad samverkan kan aktörerna, enligt samtalen, bättre samordna sig och samtidigt få större förståelse för vad aktörer i olika led behöver för att kunna bidra i arbetet. Referensgruppen har understryk behovet av att alla involveras i arbetet för en resurseffektiv bygg- materialanvändning.58

Enligt företrädare för Kungliga Tekniska högskolan behövs fler som har en grundläggande förståelse för att kunna agera som till exempel beställare i upphandlingar och ställa markanvisningskrav i kommuner. De allra största aktörerna har enligt Kungliga Tekniska högskolan byggt upp egen kunskap och hjälpmedel men det finns en grupp som vill jobba mer aktivt med denna fråga men inte vet riktigt hur de ska gå till väga och vilka krav de ska ställa.59 Tengbomgruppen framhåller att det största hindret för att göra hållbara materialval i dag är brist på produktinformation.60

Byggmaterialindustrierna menar att beställare av byggmaterial behöver vägledning och tydliggörande av vad de ska ta hänsyn till vid val av byggmaterial. Information om innehåll i byggprodukter med uppgifter om funktion och rätt hantering gynnar och förebygger enligt

57 Rundabordssamtal 2017-09-27.

58 Referensgruppsmöte 2017-12-05.

59 Kungliga Tekniska högskolan, e-post 2017-09-28.

60 Tengbomgruppen, e-post 2018-04-04.

127

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

Byggmaterialindustrierna ett hållbart samhällsbyggande.61 Byggmate- rialindustrierna anser att Sverige har ett väl utvecklat system för infor- mation med systemet för byggvarudeklarationer och att det bör ställas krav på byggvarudeklarationer.62

Byggföretaget Skanska framhåller att beställare är den starkaste drivkraften för utveckling av en byggbransch med lägre klimatpåver- kan.63 Samtidigt menar Kungliga Tekniska högskolan att det i dag saknas drivkraft och incitament för beställaren att ställa miljökrav och att det finns en oro att det blir kostsamt.64 Företrädare för branschorganisationen Svensk betong och Smart Built Environment och framhåller i sammanhanget att det är viktigt att styrmedel inrik- tas på vad som ska åstadkommas, inte hur. De menar att branschens aktörer är experter på att bygga och utveckla byggandet, varför de måste ha utrymme att utveckla lösningar för att uppnå miljökraven.65 Exempelvis påpekar IVL Svenska Miljöinstitutet att utan Trafik- verket som drivande beställare hade de klimatfrämjande åtgärder som åstadkommits på anläggningssidan aldrig genomförts. Vidare menar IVL Svenska Miljöinstitutet att det i dag inte är känt vilka möjlig- heter beställaren trots allt har och att det finns behov av att visa det. Det är enligt IVL Svenska Miljöinstitutet viktigt att offentliga beställare är föregångare och på så sätt både stödjer och driver en positiv utveckling.66

Smart Built Environment framhåller också att det är effektivast att styra mot förbättring av alla byggnader snarare än inrikta styr- medel på att åstadkomma stora förändringar i några enstaka.67

6.2.3 Behov av innehållsförteckning för byggprodukter

Deltagarna i kommitténs rundabordssamtal föreslog att det krav på innehållsförteckning för byggprodukter som kan komplettera den loggbok som Boverket utreder införs.68 Tillgång till information framhölls som en nyckelfråga i sammanhanget. Deltagarna ansåg att

61 Byggmaterialindustrierna, e-post 2017-10-03.

62 Byggmaterialindustrierna, e-post 2017-10-03.

63 Skanska, e-post 2017-10-28.

64 Kungliga Tekniska högskolan, e-post 2017-09-28.

65 Svensk betong, e-post 2017-10-11 och Smart Built Environment, e-post 2017-09-28.

66 IVL Svenska Miljöinstitutet, e-post 2017-09-28.

67 Smart Built Environment, e-post 2017-09-28.

68 Rundabordssamtal 2017-09-27.

128

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

branschen i dag inte har tillräckligt med information för att göra val i rätt tid i processen och för att kunna fasa ut farliga ämnen. Aktörerna upplever att det är rörigt med olika databaser och att det inte finns något standardiserat sätt att beskriva olika produkter och hantera olika artiklar.69

Även kommitténs referensgrupp har understrukit behovet av innehållsförteckningar för byggprodukter som grundläggande för resurseffektiv byggmaterialanvändning. Vid ett referensgruppsmöte uttryckte samtliga 15 närvarande deltagare att det behövs lagkrav på innehållsförteckningar för byggprodukter. Fördelarna med krav på innehållsförteckningar uppgavs vara bland annat transparens, enhet- lighet, att det möjliggör miljöbedömning inför produktval, att det underlättar kravställning samt att det skapar förutsättningar för en cirkulär ekonomi. Nackdelar med lagkrav på innehållsförteckning som fördes fram var framför allt svårighet att bedriva tillsyn samt att det kan öka kostnaderna för byggprodukter initialt.70 Referens- gruppen menar att dagens frivilliga byggvarudeklarationer inte räcker eftersom leverantörer kan välja att inte lämna ifrån sig information om ämnesinnehåll, eller bara vissa delar, vilket snedvrider konkurrensen. Vidare framhölls referensgruppen att det skulle bli effektivare om alla inom EU var tvungna att lämna information.71

HSB framhåller att informationen från materialleverantörer är bristfällig. Vissa byggmaterialtillverkare håller inte tillräckligt hög kvalitet och har svårt att ta fram mer information än vad lagstift- ningen kräver och därför behöver lagstiftningen skärpas.72 Även Sabo framhåller att det frivilliga systemet med byggvarudeklaratio- ner inte räcker eftersom det inte finns för alla byggprodukter.73 White arkitekter menar vidare att krav på innehållsdeklaration för nya material kan underlätta för framtida hantering.74

HSB framhåller att informationskravet om kemiska ämnen bör vara mer långtgående gällande innehåll av farliga kemiska ämnen än det informationskrav som finns i artikel 33 i Reach-förordningen.75 I ett gemensamt positionspapper i maj 2018 skriver företrädare för Fastighetsägarna, HSB, Hyresgästföreningen, Riksbyggen, Sabo,

69 Rundabordssamtal 2017-09-27.

70 Referensgruppsmöte 2018-02-16.

71 Referensgruppsmöte 2018-04-16.

72 HSB, e-post 2017-09-27.

73 Sabo, e-post 2017-10-03.

74 White arkitekter AB, möte 2017-12-19.

75 HSB, e-post 2017-09-27.

129

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

och Sveriges Byggindustrier att Europeiska kommissionen (kom- missionen) bör kräva mer information om byggprodukters kemiska innehåll och miljöpåverkan. Organisationerna välkomnar en översyn av byggproduktförordningen för att bättre anpassa den till politiska mål inom exempelvis cirkulär ekonomi. Organisationerna föreslår att kraven på information om kemiskt innehåll i prestandadeklara- tionen bör utökas så att det blir samma redovisningskrav för bygg- produkter som de krav som i dag gäller för kemiska produkter. Vidare anser de att informationen i prestandadeklarationen bör utökas med information om klimatpåverkan från utvinning och tillverkning av produkten, baserat på den europeiska standarden för livscykelanalys EN 15804. Slutligen framför organisationerna att prestandadeklara- tionen bör innehålla information om hur produkten ska demonteras och återvinnas i slutet av livscykeln.76

Kommittén har frågat Sveriges Byggindustriers medlemsföretag om de anser att det bör vara lagkrav på innehållsförteckning för byggprodukter, se figur 6.4.

Källa: Kommitténs enkät till Sveriges Byggindustriers medlemsföretag (2018).

76 Sabo, HSB, Riksbyggen, Fastighetsägarna, Hyresgästföreningen och Sveriges Byggindustrier, Construction product regulation (CPR) (EU) No 305/2011 – Position paper, 2018-05-22.

130

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

Majoriteten (59 procent) av de svarande byggföretagen anser att det bör vara lagkrav på innehållsförteckning för byggprodukter, medan en femtedel inte vet och en femtedel inte anser det.77

Av de som är positiva till lagkrav anges de viktigaste anledningarna vara att:

• bedöma och minska miljörisker nu och i framtiden,

• möjliggöra bedömning och hantering av arbetsmiljörisker i bygg- processen,

• bedöma och minska hälsoriskerna för dem som ska använda byggnaden, och

• möjliggöra återvinning/återanvändning av produkten.78

Mer än hälften angav dessa alternativ. Av den femtedel som är emot lagkrav på innehållsförteckning för byggprodukter anger 55 procent att det inte behövs eftersom vissa ämnen måste redovisas ändå enligt Reach-förordningen.79

Innehållsförteckning skulle komplettera behov av loggbok

Kommitténs referensgrupp har understrukit behovet av att kom- plettera den loggbok som Boverket utreder, med krav på att redovisa ämnen i byggprodukter i form av innehållsförteckning för att nå en resurseffektiv byggmaterialanvändning.80

6.2.4 Behov av att samla informationen i en databas

Vid kommitténs rundabordssamtal har det framkommit att det är viktigt att kunna spåra byggprodukterna i hela kedjan. Ett ämne som kan klassas som farligt i framtiden, måste kunna spåras bakåt. Del- tagarna vid rundabordssamtalen anser därför att det behövs en natio-

77 Kommitténs enkät till Sveriges Byggindustriers medlemsföretag (2018).

78 Ibid.

79 Ibid.

80 Referensgruppsmöte 2017-12-05.

131

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

nell databas med miljödata för byggprodukter. Alla artiklar i data- basen ska ha ett unikt ID-nummer (exempelvis GTIN) för att säker- ställa spårbarheten över tid.81

Kommittén har därför vid sina samtal med referensgruppen disku- terat behov av, samt fördelar och nackdelar med, en nationell databas för byggprodukter. Synpunkterna har varit delade. En synpunkt är att ett enda system skulle effektivisera arbetet, eftersom det löpande introduceras nya produkter och att det skulle vara effektivt att hämta informationen på ett enda ställe. En annan synpunkt är att markna- den klarar uppgifter själv och att det vore olämpligt med ett statligt register. Dessa företrädare menar att det är tveksamt om en nationell databas för byggprodukter är ändamålsenligt och att det skulle inne- bära långtgående åtgärder för staten.82 Enligt Kungliga Tekniska högskolan skulle informationssamling i en databas kunna ske inom ramen för Smart Built Environments arbete.83

6.2.5 Behov av att öka återanvändning och återvinning av byggprodukter

Vid kommitténs möten med referensgruppen har det framförts att det behövs större klarhet i vilka byggprodukter som kan åter- användas och vilka som inte kan det. Standardisering har lyfts fram som ett sätt att säkra kvalitet för återanvända byggprodukter. Sam- tidigt har det framförts att standardisering tar för lång tid.84

Referensgruppen har också framfört ett behov av undantag från kraven på prestandadeklaration och CE-märkning i byggprodukt- förordningen för återanvända byggprodukter och byggprodukter som har tillverkats av återvunnet material. Undantaget skulle undan- röja det hinder mot en marknad för dessa produkter som kravet på prestandadeklaration och CE-märkning skapar för sådana byggpro- dukter. I kapitel 8 redogör kommittén för sina överväganden kring en reglering av ett sådant undantag.

Vid kommitténs möten med referensgruppen har det vidare framkommit att det bygg- och rivningsavfall som består av spill från byggande kan minskas genom konfektionerade byggprodukter, det

81 Rundabordssamtal 2017-09-27.

82 Referensgruppsmöte 2018-02-16.

83 Kungliga Tekniska högskolan, e-post 2017-09-28.

84 Referensgruppsmöte 2017-12-05.

132

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

vill säga byggprodukter vars mått är anpassade till den mängd som behövs vid det specifika projektet. Exempel på byggprodukter som kan lämpa sig för konfektionering är reglar, skivmaterial, prefabricerat material, badrum, gips och armering. Enligt vad kommittén erfarit behöver beställare utöka sin efterfrågan av konfektionerade produkter och föra en ökad dialog med tillverkare i frågan. Annars kommer det som finns på lager styra materialvalet.85

6.2.6 Behov av producentansvar för byggprodukter

Deltagarna i kommitténs rundabordssamtal föreslog att kommittén skulle överväga producentansvar för byggprodukter.86 Vid kommitténs samtal med referensgruppen har det framförts synpunkter om att ett producentansvar för byggprodukter skulle vara ett effektivt sätt att uppnå resurseffektiv byggmaterialanvändning.87

6.2.7 Behov av åtgärder inom offentlig upphandling

Deltagarna i rundabordssamtalen föreslog att kommittén skulle överväga Upphandlingsmyndighetens möjligheter och ägardirektiv till statliga fastighetsägare.88 Även kommitténs referensgrupp har framhållit den offentliga upphandlingen som ett verktyg och förebild i fråga om beställarkrav på byggprodukter med lång livslängd och åter- använda byggprodukter.89 Kungliga Tekniska högskolan framförde dock att det finns en risk att inte få in anbud om fler miljökrav ställs, såsom att ställa krav på redovisning av byggprocessens klimatpåverkan.90

85 Referensgruppsmöte 2017-12-05.

86 Rundabordssamtal 2017-09-27.

87 Referensgruppsmöte 2018-02-16.

88 Rundabordssamtal 2017-09-27.

89 Referensgruppsmöte 2017-12-05.

90 Kungliga Tekniska högskolan, e-post 2017-09-28.

133

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

6.3 Svenska myndigheter utreder loggbok, klimatdeklarationer och förbättrad spårbarhet

På uppdrag av regeringen pågår ett flertal uppdrag hos myndigheter med koppling till resurseffektiva byggprodukter. Nedan redogör kom- mittén för dessa samt ett par avslutade uppdrag med nära anknytning.

6.3.1 Boverket utreder loggbok för byggnader för ökad spårbarhet

Boverket har i juni 2018 lämnat förslag på loggbok för byggpro- dukter i byggnadsverk.91 Loggbok är ett sätt att organisera och spara produktinformation om de byggprodukter som ingår i ett byggnads- verk. Ett syfte med loggbok är ökad spårbarhet för använda produk- ter i byggnadsverket, vilket underlättar förvaltning och materialinven- teringar i samband med ändring, sanering eller rivning. Loggbok skapar därmed förutsättningar för hållbar användning av naturresurser, minskad spridning av farliga ämnen och främjande av människors hälsa.92

6.3.2 Boverket utreder klimatdeklarationer

I januari 2018 lämnade Boverket en delredovisning av ett uppdrag om klimatdeklarationer. Där föreslår Boverket att regler införs med krav på klimatdeklaration av byggnader. Syftet med klimatdeklara- tionen är att i ett första steg öka medvetenheten och kunskapen om byggnaders klimatpåverkan för att i nästa steg styra mot lägre klimat- påverkan och bidra till att nationella mål uppnås. Boverket föreslår att krav på klimatdeklarationen gäller vid uppförande av byggnader och genomförs i etapper för olika byggnadstyper. Förslaget bygger enligt Boverket på att en miniminivå av klimatdeklaration ska införas för i princip samtliga byggnader. I juni 2018 presenterade Boverket sin slutredovisning av uppdraget.93

91 Regeringsbeslut N2017/04495/PBB, Uppdrag att komplettera förslag om dokumentations- system för byggprodukter vid nybyggnation.

92 Boverket (2015), Dokumentationssystem för byggprodukter vid nybyggnation, rapport 2015:46.

93 Boverket (2018), Klimatdeklaration av byggnader, förslag på metod och regler, rapport 2018:1.

134

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

6.3.3 Naturvårdsverket utreder förbättrad avfallsstatistik och spårbarhet för farligt avfall

Naturvårdsverket har i uppdrag att genomföra en förstudie om hur förbättrad avfallsstatistik och spårbarhet för farligt avfall kan åstad- kommas, bland annat genom en sammanhållen digital lösning. Upp- draget ska slutredovisas till Regeringskansliet i januari 2019.94

6.3.4 Kemikalieinspektionen har föreslagit gränsvärden för hälsoskadliga ämnen i byggprodukter

Kemikalieinspektionen föreslog 2015 att Sverige ska ta fram natio- nella gränsvärden för avgivning av hälsoskadliga kemiska ämnen i byggprodukter. Förslaget omfattar byggprodukter som används för att konstruera golv-, vägg- och innertaksektioner.95 Kemikalieinspek- tionens förslag har remitterats96 och bereds i Miljö- och energi- departementet.97

6.3.5 Upphandlingsmyndigheten har tagit fram kriterier för resurseffektiv offentlig upphandling

Upphandlingsmyndigheten utvecklar kriterier som beaktar miljö- hänsyn i offentliga upphandlingar.98

Upphandlingsmyndigheten har tagit fram kriterier för kravnivåer för innehåll av farliga ämnen för upphandling av flerbostadshus. En innehållsförteckning ska enligt kriteriet redovisa alla ämnen som har miljö- och hälsofarliga egenskaper om dessa ämnen överstiger en halt om 0,1 procent. Innehållet ska deklareras bland annat med angivande av ämnets kemiska namn och halt (viktprocent) i produkten.99

94 Regeringsbeslut 2017-12-21, Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Naturvårds- verket diarienummer, M2017/03180/S, M2017/03101/S, M2016/02241/Ke (delvis).

95 Kemikalieinspektionen (2015), Hälsoskadliga kemiska ämnen i byggprodukter – förslag till nationella regler, rapport 8/15, s. 7.

96 M2015/04120/Ke, Remissammanställning av förslag till nationella regler för hälsoskadliga ämnen i byggprodukter.

97 Miljö- och energidepartementet, e-post 2018-04-13.

98 Upphandlingsmyndigheten, www.upphandlingsmyndigheten.se/hallbarhet/,

besökt 2018-03-01.

99 Upphandlingsmyndigheten, www.upphandlingsmyndigheten.se/hallbarhet/stall- hallbarhetskrav/bygg-och-fastighet/flerbostadshus-nybyggnad/, besökt 2018-01-08.

135

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

Företrädare från Upphandlingsmyndigheten har till kommittén framfört att det är juridiskt och upphandlingstekniskt möjligt att ställa krav på fullständig och proportionsangiven innehållsförteck- ning vid offentlig upphandling. Det finns dock en risk att ett sådant krav kan försvåra att få in anbud. Byggproduktleverantörer kan befara att konkurrenter kan dra fördel av de utlämnade uppgifterna och därför avstå från att lämna anbud. Risken finns också att anbud lämnas men att villkoren avseende innehållsförteckning inte efter- levs. Det strider då mot de upphandlingsrättsliga principerna och kan leda till att miljöbelastningen och riskerna inte minskar i praktiken.100

6.4 Svenska regeringen och myndigheter ser behov av åtgärder för en resurseffektiv byggmaterialanvändning

Nedan beskriver kommittén de behov av åtgärder som svenska regeringen, myndigheter och Riksdagen gett uttryck för att främja en resurseffektiv byggmaterialanvändning.

6.4.1 Svenska regeringen och myndigheter ser behov av innehållsförteckning för byggprodukters innehåll

Under förhandlingarna om nuvarande byggproduktförordning101 framförde regeringen att förordningen borde kräva bättre inform- ation om byggprodukternas innehåll av farliga ämnen.102

Såväl Boverket, Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Trafik- verket som Upphandlingsmyndigheten har i olika sammanhang uttryckt behovet av att ha bättre kunskap om innehållet i byggprodukter.

100 Upphandlingsmyndigheten, e-post 2018-03-21.

101 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktför- ordningen).

102 Regeringskansliet, Byggproduktförordningen – Fakta-PM om EU-förslag 2007/08:FPM123, s. 1.

136

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

Innehållsförteckningar i byggprodukter behövs för att begränsa risker

Redan 2003 lade Boverket fram ett förslag om krav på innehålls- förteckningar i byggproduktförordningen (dåvarande byggprodukt- direktivet) för att kunna minska miljö- och hälsorisker i bygg- produkter. Kemikalieinspektionen föreslog samma sak 2007 och anser att regleringen borde ha införts vid införandet av byggproduktför- ordningen 2011. I rapporten konstaterar Kemikalieinspektionen att de stora materialvolymerna som det är fråga om inom byggsektorn samt byggnaders långa livslängd ökar risken för att byggvaror kan påverka människors hälsa och miljön. Det finns därför enligt myn- digheterna ett stort behov av att känna till vilka farliga ämnen som ingår i byggvaror så att riskerna kan begränsas.103

År 2011 utredde Kemikalieinspektionen utmaningar och problem med farliga ämnen i varor. Kemikalieinspektionen bedömde att till- gången till information om innehållet av farliga ämnen i en vara är en nyckelfråga i alla hanteringsled. Utan information är det svårt att bedöma och hantera risker. Sådan information är viktig för så väl tillverkare som importörer, distributörer, inköpare, konsumenter och avfallshanterare.104

I en analys av halter av farliga ämnen i byggprodukter fann Kemikalieinspektionen att det är svårt att göra en korrekt bedöm- ning på grund av bristen på information om produkternas innehåll.105 I kapitel 3 har kommittén redogjort för risker med nanomaterial som används i byggprodukter. I dag saknas kunskap om vilka bygg- material som innehåller nanomaterial. Utredningen om nationell hand- lingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial kom till slutsatsen att det behövs reglering av märkning för byggmaterial som innehåller nanomaterial. En märkning skulle enligt utredningen under- lätta hanteringen på arbetsplatsen och av byggavfall, samt skapa tyd-

ligare förutsättningar på marknaden.106

103 Kemikalieinspektionen, Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial, rapport nr 2/07, s. 6 och 8.

104 Kemikalieinspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen.

105 Kemikalieinspektionen (2015), Hälsoskadliga kemiska ämnen i byggprodukter

– förslag till nationella regler, s. 35.

106 SOU 2013:70, Säker utveckling! – Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial, s. 184.

137

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

Reach-förordningen är inte tillräcklig för att nå målen

Kemikalieinspektionen fann 2007 att Reach-förordningen inte är till- räcklig för att kunna nå det svenska miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Kemikalieinspektionen ansåg att information behövs för fler ämnen än de särskilt farliga ämnena som Reach-förordningen reglerar.107

Även Trafikverket har framfört att en nyckelfråga är tillgång till information om innehåll av farliga ämnen. De menar att det är ett alltför stort gap mellan lagstiftningens informationskrav som uttrycks i Reach-förordningen artikel 33 och behovet av information som bygg- herrar och förvaltare har för att kunna göra miljösäkra och kost- nadseffektiva val och bedriva en miljösäker och kostnadseffektiv förvaltning.108

Information om innehåll av kemiska ämnen i byggprodukter behövs för att underlätta återvinning

Enligt Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen är förtroendet för materialens kvalitet är avgörande för att nå hög grad av åter- vinning. Bristande information om materialets innehåll av kemiska ämnen kan därför motverka återvinning, enligt myndigheterna.109 Naturvårdsverket menar att med bättre kunskap och hantering av kemikalier i hela materialcykeln, med start redan i designfasen skulle fler avfallsströmmar kunna bedömas vara tillräckligt fria från farliga ämnen och således lämpa sig väl för återvinning.110 Vidare framhåller Kemikalieinspektionen att om det visar sig att ett återvunnet material inte håller samma kvalitet som jungfruligt riskerar det att slå inte bara mot återvinningen av det aktuella materialet utan på sikt mot återvinning generellt. När det gäller byggprodukter har Kemi- kalieinspektion nämnt ett exempel på lagstiftningsbeslut där man valt att ställa lägre krav på återvunnet material för att gynna det, men som på sikt kan riskera att få motsatt effekt. Det gäller införandet av

107 Kemikalieinspektionen, Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial, rapport nr 2/07, s. 7.

108 Trafikverket, e-post 2017-10-02.

109 Naturvårdsverket (2012), Fördjupad utvärdering, Giftfri miljö, s. 230 och Kemikalie- inspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen, rapport nr 3/11, s. 31.

110 Naturvårdsverket (2017), Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp – Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 9.

138

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

olika gränsvärden för kadmium i PVC i vissa byggprodukter inom EU111. Beslutet innebär enligt Kemikalieinspektionen att mängden kadmium i byggprodukter i Sverige sannolikt kommer att öka och att materialflödet kommer att innehålla högre halter kadmium.112

Genom att förbättra informationen om innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen från tillverkningen så att den är tillgänglig också för aktörerna som hanterar avfall kan de bästa återvinningslös- ningarna utvecklas, enligt Naturvårdsverket.113

Även Kemikalieinspektionen framhåller behovet av information om innehåll i byggprodukter för att underlätta återvinning. Kemi- kalieinspektionen betonar att återvunnet material kan innebära risker för människors hälsa eller miljön på grund av innehåll av farliga ämnen. Utfasningen av farliga ämnen från kretsloppet kräver enligt Kemi- kalieinspektionen att tillverkare och importörer av varor har infor- mation om var farliga ämnen finns så att nya varor utan de farligaste ämnena kan tillverkas och säljas. Återvinningsföretag behöver få infor- mation om var farliga ämnen finns så att återvinningen kan ske säkert, för att möjliggöra utsortering av material med särskilt farliga ämnen som inte lämpar sig för materialåtervinning och för att kunna kommunicera till tillverkare av nya varor om innehållet av farliga ämnen i återvunnet material. Kunskap och information om farliga ämnen är enligt Kemikalieinspektionen nödvändig genom varans hela livscykel för att möjliggöra en säker hantering som inte orsakar negativa effekter på människor och miljön.114

Tillgång till information är viktig för fungerande marknader

Kemikalieinspektionen framhåller att tillgång till information och fungerande informationsöverföring generellt sett viktiga delar av väl fungerande marknader.115

111 Kommissionens förordning (EU) nr 494/2011 av den 20 maj 2011 om ändring av bilaga XVII (kadmium) till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach).

112 Kemikalieinspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen, rapport nr 3/11, s. 31.

113 Naturvårdsverket (2017), Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp – Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 7 och 11.

114 Kemikalieinspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen, rapport nr 3/11, s. 30–31.

115 Kemikalieinspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen.

139

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

Naturvårdsverket konstaterar att det behövs en fungerande marknad för det återvunna materialet. Efterfrågan styrs bland annat av om tillgången till återvunnet material kan säkerställas och av det återvunna materialets kända egenskaper och kvalitet, inklusive vet- skapen om materialets innehåll av både värdefulla och farliga ämnen eller beståndsdelar.116

Innehållsförteckning skapar möjlighet för upphandlingskriterier för resurseffektiva byggmaterialval

Enligt Upphandlingsmyndigheten byggs upphandlingskriterier med fördel utifrån stöd i lagstiftning. Krav på innehållsförteckning i lag- stiftning skapar möjligheter att återanvända och återvinna material. Lagstiftning om krav på att redovisa hela innehållet i en byggprodukt skulle ge Upphandlingsmyndigheten förutsättningar att ta fram ett upphandlingskriterium för mer resurseffektiva byggmaterialval. Det finns en efterfrågan från kommuner att kunna ställa krav på redovisning av innehåll. Lagstiftningen kan med fördel komplettera Boverkets förslag om loggbok.117

Behov av information för att underlätta produktval vid köp och utsortering vid rivning

Kemikalieinspektionen framhåller att information och kunskap är grunden för att kunna göra aktiva produktval.118

Aktörerna i byggsektorn är i behov av olika typer av information beroende på i vilket skede av byggnadens livscykel de agerar. Kemikalie- inspektionen identifierade följande fem olika behov av information:

• materialtillverkarna behöver information om farliga ämnen i till- verkningen för att förbättra produktionsmetoder, välja bort farliga ämnen eller vidareförmedla informationen i leverantörskedjan,

• byggherrar och entreprenörer har ett behov av information för att kunna göra riskbedömningar och välja bort de farligaste ämnena vid inköp av material,

116 Naturvårdsverket (2017), Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp – Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 7.

117 Upphandlingsmyndigheten, e-post 2018-03-21.

118 Kemikalieinspektionen, Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial, rapport nr 2/07.

140

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

• fastighetsförvaltare och brukare behöver information om vilka farliga ämnen som emitteras från byggprodukter,

• fastighetsägare och förvaltare behöver information som möjlig- gör identifiering av inbyggda material om/när ny kunskap om ingående ämnen kommer fram, och

• fastighetsägare, förvaltare och avfalls-/återvinningsföretag behöver information som möjliggör ett säkert omhändertagande och återvinning av avfall.119

Även Trafikverket anser att det behövs information om innehåll av farliga ämnen för att kunna arbeta effektivt med produktval och utfasning av farliga ämnen. Trafikverket menar att det i dag saknas information om innehåll av farliga ämnen i en stor andel av bygg- och anläggningsprodukterna på marknaden.120 Enligt myndigheten är tillgängliggörande av information om innehåll av farliga ämnen i varor på ett systematiskt sätt och i ett standardiserat format liknande säkerhetsdatabladet för kemiska produkter en nyckelfråga.121 I en enkätundersökning till aktörer i leverantörskedjan av anläggnings- produkter som Trafikverket genomförde 2017 anser 96 procent att takten på tillgängliggörandet av information om farliga ämnen i anläggningsprodukter behöver öka för att kunna arbeta effektivt med produktval och utfasning av farliga ämnen.122

6.4.2 Myndigheter ser behov av loggbok för byggnader

Kemikalieinspektionen har föreslagit att krav på loggbok för de bygg- produkter som ingår i ett byggnadsverk borde införas.123 Myndig- heten menar att en speciell aspekt för byggprodukter är att material byggs in för långa tider och informationen behöver säkras inför

119 Kemikalieinspektionen, Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial, rapport nr 2/07, s. 6–7.

120 Trafikverket, Projektet Öka takten – kemikalieinformation Nu!, www.trafikverket.se/for- dig-i-branschen/miljo---for-dig-i-branschen/Material-och-kemiska-produkter/projektet- oka-takten--kemikalieinformation-nu/, besökt 2018-04-12.

121 Trafikverket, e-post 2018-04-16.

122 Trafikverket 2017-07-10, Sammanställning av genomförd enkätundersökning i projektet Öka takten – Kemikalieinformation Nu!

123 Kemikalieinspektionen, Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial, rapport nr 2/07, s. 8 och Kemikalieinspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen, rapport nr 3/11, s. 10 och 67.

141

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

framtiden eftersom ny kunskap om ämnens farliga egenskaper genereras. Mot bakgrund av problemen med, och kostnaderna för, att identifiera och sanera exempelvis PCB och formaldehyd behövs enligt Kemikalieinspektionen system för att spåra byggprodukter.124 Kemikalieinspektionen ansåg att information om vilka ämnen som finns i vilka material och varor är ovärderlig för att kunna sätta in kostnadseffektiva åtgärder för att skydda människors hälsa och miljön.125 Vidare framhåller myndigheten behovet av att säkerställa att information finns tillgänglig så att bygg- och rivningsavfall kan sorteras och återvinnas på ett hållbart sätt och för att minska kostnaderna för att åtgärda problem.126

Naturvårdsverket framhåller att användningen av loggbok ger ett bättre kunskapsunderlag och en ökad spårbarhet för använda pro- dukter och material i byggnadsverk, inklusive farliga ämnen. Detta förbättrar enligt Naturvårdsverket möjligheterna att återanvända byggprodukter och återvinna bygg- och rivningsavfall. Avsaknaden av loggbok eller annat system för att dokumentera och spara infor- mation om innehållet i långlivade produkter gör att tillräcklig kun- skap för att återvinna sådana fraktioner i många fall saknas i dag.127

6.4.3 Riksdagen vill utreda producentansvar för byggmaterial

Riksdagens Miljö- och jordbruksutskott konstaterade i ett betänkande i april 2018 att producentansvaret som i dag är lagstadgat för åtta produktgrupper är ett framgångsrikt styrmedel för att nå flera av miljömålen, inte minst God bebyggd miljö. Utskottet bedömer att en utökning av producentansvaret för andra produktgrupper såsom möbler och byggmaterial kan vara en väg framåt för att stärka den

124 Kemikalieinspektionen, Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial, rapport nr 2/07, s. 6.

125 Kemikalieinspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen, rapport nr 3/11, s. 42 och 69.

126 Kemikalieinspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen, rapport nr 3/11, s. 10 och 67.

127 Naturvårdsverket (2017), Giftfria och Resurseffektiva Kretslopp – Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 16 och Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete- i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Avfall/Avfallsforebyggande- program/Bygg--och-rivningsavfall/, besökt 2018-04-24.

142

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

cirkulära ekonomin och möjliggöra högre resursutnyttjande och att frågan borde utredas.128 Riksdagen har bifallit utskottets betänkande.129 Utskottet noterade att möjligheten att utöka det lagstadgade producentansvaret inte har utretts sedan 2001, och att det då kon- staterades att materialåtervinning och minskad användning av kemi- kalier inom bland annat byggsektorn och möbelbranschen skulle kunna uppnås genom frivilliga åtaganden, och att tiden ännu inte var mogen för ett lagstadgat producentansvar för dessa fraktioner. Sam- tidigt framhöll utredaren många skäl för ett införande av producent- ansvar, bland annat den stora mängden material och varor som årligen produceras samt önskan om bättre kontroll över de kemikalier som produkter kan innehålla. Sedan utredningen gjordes har kunskaps-

läget och det rättsliga sammanhanget ändrats, enligt utskottet.130

6.4.4 Behov av att upphandlingsåtgärder

Enligt Boverket finns behov av att staten tar ledningen i arbetet med klimatpåverkan om takten på klimatarbetet inom byggsektorn ska öka.131 Boverket har föreslagit att myndigheter ska gå före i arbetet att minska klimatpåverkan från byggandet genom offentlig upp- handling samt att Upphandlingsmyndigheten och Boverket ska ges i uppdrag att ta fram kriterier för klimatkrav i offentlig upphandling.132

6.4.5 Behov av styrmedel för att underlätta återanvändning av byggprodukter

Vid sidan att det behov av information om byggprodukters innehåll som beskrivits ovan, ser svenska myndigheter även behov av andra styrmedel för att underlätta återanvändning av byggprodukter.

Boverket har i en förstudie framfört att det finns behov av att utreda styrmedel för ökad demonterbarhet av byggnader för att under- lätta avfallshantering och återvinning vid rivning.133

128 Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2017/18:MJU15 Avfall och kretslopp. s. 24–25.

129 Riksdagens snabbprotokoll 2017/18:104, onsdagen den 25 april, s. 28. Kammaren biföll utskottets förslag på alla punkter.

130 Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2017/18:MJU15 Avfall och kretslopp. s. 24–25.

131 Boverket (2015), Byggnaders klimatpåverkan utifrån ett livscykelperspektiv – Forsknings- och kunskapsläget, rapport 2015:35.

132 Boverket (2018), Hållbart byggande med minskad klimatpåverkan.

133 Boverket (2016), Miljö- och klimatanpassade byggregler – Förstudie, rapport 2016:14.

143

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

6.5EU-initiativ om loggbok, miljövärderingssystem och avfallsvägledning

Nedan beskriver kommittén aktuella initiativ på EU-nivå med berör- ing på resurseffektiv byggmaterialanvändning.

6.5.1 Europeisk loggbok för byggnader

Utöver det förslag till loggbok som Boverket utreder finns ett lik- nande, men bredare, initiativ på EU-nivå. Kommissionen konstaterar att flera privata och offentliga loggboksinitiativ har startats i Europa, men med olika perspektiv. EU-initiativet syftar till att utveckla gemensamma principer och regler för bland annat datahantering, definitioner och rapportering. Syftet är att öka tillgången till infor- mation för en rad marknadsaktörer och stödja resurseffektivitet för byggnader. Den europeiska loggboken är tänkt att vara ett doku- mentationssystem som samlar och förmedlar all information från byggnadens konstruktion, tillverkning och användning genom hela livscykeln. Det kan exempelvis handla om ritningar, energianvänd- ning och energiproduktion, utfört underhåll och renoveringar samt information om ingående material. Initiativet kommer att bygga på en undersökning och samråd med intressenter och medlemsländerna. Kommissionen hade ett första möte om loggboken i september 2016, men på grund av interna prioriteringar har initiativet skjutits fram till 2018–2019.134

6.5.2 EU:s miljövärderingssystem för resurseffektiva byggnader – Level(s)

Kommissionen presenterade 2017 ett EU-gemensamt ramverk för utvärdering av byggnaders miljömässiga hållbarhet kallat Level(s). Syftet med Level(s) är att användaren, som utför analysen, ska samla in data för att analysera bland annat faktorer i en byggnads livscykel som har stor miljöpåverkan, hur val i designfasen kan påverka inom- husmiljön och byggnadens prestanda i framtiden, kostnader samt hur väl byggnadens prestanda under driften motsvarar projekterad

134 Europeiska kommissionen, e-post 2018-04-12.

144

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

prestanda. Ramverket innehåller bland annat mål, indikatorer och mättal för byggnaders miljöprestanda samt beräkningsverktyg.135

Ett av sex övergripande mål är resurseffektiva materialflöden och för att följa upp det finns fyra indikatorer:

• materialförteckning för byggnaden och mängd av de fyra huvud- sakliga materialslagen,

• scenarier för byggnadens livslängd, anpassningsbarhet och demon- tering inklusive designaspekter,

• bygg- och rivningsavfall (kilo avfall per kvadratmeter), och

• livscykelanalys.136

Materialförteckningen ska:

• lista de mängder (vikt) av olika byggelement som ingår i byggnads- verket. Minst 99 procent av byggnadsverkets vikt ska räknas med,

• beskriva de olika byggelementens andelar av olika ingående material (exempelvis betong, stål, trä),

• sammanställa information om byggelementens egenskaper och tekniska livslängd, och

• summera mängderna av de ingående materialen för att få en total- vikt av respektive material och summera sedan materialen i de fyra kategorierna metalliska material, icke metalliska mineraliska material, fossila material, biobaserade material.137

Level(s) innebär inget krav på redovisning av innehållet i bygg- produkter, utan omfattar endast vissa farliga ämnen.138

Ramverket presenterades i en första version i juni 2017 och testas nu av aktörer i EU-länder. Det är tillämpbart för både kontor och bostäder och vid både nybyggnad och ombyggnad och har fått

135 Joint Research Centre (2017), Level(s) – A common EU framework of core sustainability indicators for office and residential buildings.

136 Ibid.

137 Ibid. Dessa fyra materialslag (metalliska material, icke metalliska mineraliska material, fossila material, biobaserade material) är desamma som används i Eurostats statistik över materialflöden.

138 Europeiska kommissionen, möte 2018-03-23.

145

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

namnet Level(s) bland annat för att det finns tre olika ambitions- nivåer för utvärdering av en byggnad.139

6.5.3EU-vägledning för bygg- och rivningsavfall

För att bidra till att nå målet om bygg- och rivningsavfall har kommis- sionen, tillsammans med näringslivet och medlemsländerna, tagit fram en vägledning för bygg- och rivningsavfall kallad EU Construction and Demolition Waste Management Protocol.140 Syftet med vägled- ningen är att öka förtroendet för hantering av bygg- och rivnings- avfall och för kvaliteten på återvunna byggprodukter. Det ska åstad- kommas genom förbättrad identifiering av avfallsslag, källsortering, insamling, avfallslogistik och avfallsbehandling, kvalitetsstyrning och politiska och ramverk. För varje punkt finns rekommendationer, som är frivilliga att följa. Exempel på rekommendationer är att inventeringar ska göras av en kvalificerad expert före ombyggnad eller rivning för att identifiera avfallsslag och demonteringsmetoder, att en avfallsplan ska upprättas och att den ska följas upp av såväl beställaren som ansvarig myndighet. Vägledningen betonar vidare noggrann källsortering och ändamålsenlig förberedelse för åter- vinning och återbruk.141

6.6 Behov av information om särskilt farliga ämnen i produkter och spårbarhet på EU-nivå

Kommittén redogör nedan för de behov gällande resurseffektiv bygg- materialanvändning som uttryckts på EU-nivå.

139 Joint Research Centre (2017), Level(s) – A common EU framework of core sustainability indicators for office and residential buildings.

140 Europeiska kommissionen (2016), EU Construction & Demolition Waste Management Protocol.

141 Ibid, s. 7–11.

146

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

6.6.1 Rådet efterfrågar information om särskilt farliga ämnen i produkter

Europeiska unionens råd (rådet) underströk i juni 2016 i sina slut- satser om kommissionens handlingsplan för en cirkulär ekonomi, vikten av en stark kemikalielagstiftning för att stödja en cirkulär ekonomi och att information om innehåll av särskilt farliga ämnen i varor behöver föras vidare till avfallsledet.142

6.6.2 Kommissionen ser behov av resurseffektivitet inom EU:s byggsektor

Kommissionen menar att resurseffektivitet utgör en av de främsta utmaningar för EU:s byggsektor.143 Kommissionen ser behov av att byggnader inom EU renoveras och byggs mer resurseffektivt. Enligt kommissionen finns det därför behov av åtgärder som tar hänsyn till en lång rad olika miljökonsekvenser under hela livscykeln.144 Kom- missionen anser bland annat att det finns behov av tillförlitliga och jämförbara data, metoder och verktyg till överkomliga priser utifrån vilka aktörer kan analysera olika lösningars miljöprestanda i bygg- nader.145 Kommissionen betonar också vikten av transparens och spårbarhet genom hela avfallshanteringen för att skapa förtroende för återvunna byggprodukter.146

6.7 Behov av information till allmänheten

De val som miljontals konsumenter gör kan stödja eller hindra den cirkulära ekonomin. Enligt kommissionen påverkas konsumenternas val av den information som finns tillgänglig, av utbud och priser på befintliga produkter och av de bestämmelser som finns. Konsumen-

142 Europeiska unionens råd (2016), pressmeddelande 367/16 av den 20 juni 2016, Council conclusions on the EU action plan for the circular economy.

143 Europeiska kommissionen COM(2012) 433 av den 31 juli 2012, Strategy for the sustainable competitiveness of the construction sector and its enterprises, s. 2.

144 Europeiska kommissionen KOM(2011) 571 av den 20 september 2011, Färdplan för ett resurseffektivt Europa, s. 4.

145 TNS Political & Social (2013), Flash Eurobarometer 367.

146 Europeiska kommissionen (2016), EU Construction & Demolition Waste Management Protocol, s. 3.

147

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

terna i EU möter ett överflöd av olika märkningar och miljö- påståenden och har enligt kommissionen svårt att skilja mellan olika produkter och lita på den information som de får.147 I en europeisk enkätstudie från 2013 uppgav 79 procent av de 26 000 personer som svarade på frågan att information om byggnadens miljöpåverkan skulle vara mycket eller ganska viktig för deras beslut att köpa en bostad om sådan information hade funnits tillgänglig.148

I fråga om information till allmänheten har Kemikalieinspektio- nen framhållit att det generellt råder en stor okunskap om kemikalier i varor, däribland byggprodukter. Konsumenter behöver enligt inspektionen information för ökad förståelse för kemikalierisker och för att kunna göra aktiva val. Kemikalieinspektionen bedömde att informationen måste vara specifik, målgruppsanpassad och visa på konkreta handlingsvägar för att informationen ska leda till fak- tiska handlingar.149

Kommittén har låtit genomföra en SIFO-enkät med frågor till allmänheten. På frågan om vilka områden som staten bör fokusera eventuella ytterligare regler för att minska miljöpåverkan från bygg- andet svarade över hälften (52 procent) minskad användning av kemikalier i byggmaterial.150

I enkäten till allmänheten ställdes även frågan om det bör finnas krav på innehållsförteckning för byggprodukter. På denna fråga svarade 68 procent ja, 13 procent nej och 20 procent var tveksamma, se figur 6.5.151

147 Europeiska Kommissionen, COM(2015) 614 av den 2 december 2015, Att sluta kretsloppet

– en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, s. 6.

148 TNS Political & Social (2013), Flash Eurobarometer 367.

149 Kemikalieinspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen, rapport nr 3/11, s. 78.

150 Kantar SIFO, redovisning av enkätundersökning, 2017-08-21.

151 Ibid.

148

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

Källa: Kantar SIFO på uppdrag av Kommittén för modernare byggregler (2017).

6.8 Kommitténs slutsatser

Kommittén bör fokusera på de problem som inte löses med befint- liga eller planerade styrmedel eller med frivilliga branschinitiativ. Vi kan konstatera att utvecklingen inom området går snabbt. Exem- pelvis har Boverket under kommitténs utredningstid fått i uppdrag att utreda klimatdeklarationer och loggbok, vilket är ett par av de åtgärder som efterfrågas för resurseffektiva byggnader. Även på EU- nivå finns planer på att ta fram en loggbok. Vidare har branschen själva gått samman och gemensamt bestämt sig för att efterfråga samma artikelnummer, för att kunna underlätta spårning av bygg- produkter, vilket det också har uttrycks behov av.

Delar av branschen ser också behov av en databas för att främja spårbarhet och samla information över tid. Branschen är dock splittrad och en del företrädare menar att marknaden kan klara detta själva och att och att det vore ett stort åtagande för staten. Från myndigheternas sida har kommittén inte noterat ett behov av en statlig databas.

Såväl bransch som Riksdag har påtalat behov av ett producent- ansvar för byggprodukter. Kommittén har därför uppdragit åt IVL

149

Initiativ för och behov av åtgärder

SOU 2018:51

Svenska Miljöinstitutet att genomföra en studie om förutsätt- ningarna för detta. I studien konstaterar IVL Svenska Miljöinstitutet att inte vore lämpligt att ställa ett generellt krav på återanvändning av byggprodukter i dag. Bland annat eftersom äldre byggprodukter kan innehålla oönskade ämnen, kraven på produkterna har utveck- lats och att det saknas gemensam information om byggprodukter.

På ett liknande sätt har branschen och Boverket efterfrågat åtgär- der inom upphandlingsområdet för resurseffektiva byggmaterialval. Kommittén har därför fört en dialog med Upphandlingsmyndig- heten om möjligheterna för detta. Upphandlingsmyndigheten har framfört att det är juridiskt och upphandlingstekniskt möjligt att ställa krav på fullständig och proportionsangiven innehållsdeklara- tion vid offentlig upphandling, men att det finns en risk att ett sådant krav kan försvåra att få in anbud. Enligt Upphandlingsmyndigheten byggs upphandlingskriterier med fördel utifrån stöd i lagstiftning och ett krav på innehållsförteckning för byggprodukter skulle ge Upp- handlingsmyndigheten förutsättningar att ta fram ett upphandlings- kriterium för mer resurseffektiva byggmaterialval.

Ett behov som uttrycks genomgående av såväl en samstämmig bransch, som svenska regeringen och myndigheter samt rådet, är behov av ytterligare information om innehåll i byggprodukter. Både branschaktörer och svenska myndigheter har framhållit att den reglering som finns i Reach-förordningen inte räcker för att det inte är tillräckligt uttömmande. Det är framför allt det kemiska innehållet i byggprodukter som efterfrågas. Det framhålls också att dagens bygg- varudeklarationer är otillräckliga eftersom de är frivilliga. Sammantaget anser aktörerna att en innehållsförteckning för byggprodukter skulle:

• underlätta kravställande och möjliggöra medvetna val av nya produkter och material,

• begränsa risker med farliga ämnen i tillverkning och inköp av nya produkter,

• möjliggöra för upphandlingskriterier om resurseffektiva bygg- produkter,

• möjliggöra konkurrensneutrala och lika villkor för alla material- leverantörer,

• underlätta spårbarhet och förbättra användningen av en loggbok,

150

SOU 2018:51

Initiativ för och behov av åtgärder

• underlätta identifiering av innehåll i byggprodukter för sanering om nya farliga ämnen upptäcks och därmed göra kostnads- besparingar,

• möjliggöra marknader för återanvändning och återvinning för de byggprodukter som kommer att tillverkas,

• bedöma vilka produkter och material som kan återanvändas och återvinnas vid renovering och rivning, och

• bedöma vilka produkter och material som bör fasas ut till följd av farliga ämnen vid renovering och rivning.

Samtidigt kan kommittén konstatera att det i dag inte pågår något initiativ på någon nivå för att införa en obligatorisk innehållsför- teckning för byggprodukter. Kommittén bedömer det därför som angeläget att undersöka de juridiska förutsättningarna för ett sådant krav närmare.

En av anledningarna till att information om innehåll i bygg- produkter är angeläget enligt branschen är för att kunna underlätta kravställande och möjliggöra medvetna val av nya produkter och material. Dessa val görs av beställare och andra aktörer under byggande (se kapitel 4). Branschen har påpekat att det behövs spridning av information för att möjliggöra drivande beställare. Branschen har samlats kring olika initiativ, men behovet kvarstår. Därför bedömer kommittén det som angeläget att närmare undersöka förutsättningarna för att underlätta för beställare att göra resurseffektiva materialval och vilken form av statligt styrmedel som i så fall skulle vara lämpligt för det.

151

7 Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

I detta kapitel beskriver kommittén de krav som finns på informa- tion om innehåll i byggprodukter. Kommittén har också beskrivit reglerna för livsmedel- och kosmetika där det, till skillnad från bygg- produkter, krävs ingrediensförteckning. Vidare beskriver kommittén styrmedel och samverkan genom nätverk för att öka beställar- kompetens.

7.1 Krav på information om innehåll i byggprodukter

För att uppnå fri rörlighet för produkter inom Europeiska unionens (EU) inre marknad har EU utfärdat ett flertal rättsakter som har- moniserar reglerna mellan medlemsländerna. Eftersom reglerna är gemensamma brukar de kallas för harmoniserade regler. Där enhetliga regler ännu inte finns ska den så kallade principen om ömsesidigt erkännande tillämpas.

I fråga om byggprodukter har kommittén i kapitel 2 redogjort för att de materiella kraven på byggprodukter, det vill säga vilka egen- skaper byggprodukter ska ha, regleras i nationell lagstiftning. Det- samma gäller krav på byggnadsverk. När det däremot gäller vilken information som ska lämnas om byggprodukter är de harmoniserade inom EU. Krav på information om byggprodukter regleras genom bestämmelser i EU:s byggproduktförordning1, CLP-förordningen2

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen).

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen).

153

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

och Reach-förordningen3. Förordningarna är till alla delar bindande och direkt tilllämpliga i alla medlemsländer.4

7.1.1 Bakgrunden är att skapa fri rörlighet för byggprodukter

Bestämmelserna om byggprodukter har växt fram inom ramen för ett arbete med att främja den inre marknaden för produkter generellt inom EU. Fri handel mellan EU:s medlemsländer och en gemensam marknad var en målsättning redan i Romfördraget 1957. En milstolpe i utvecklingen var EU-domstolens avgörande i målet Cassis de Dijon 1979 som lade fast principen om ömsesidigt erkännande och gav vägledning för framtida harmonisering på varuområdet.5 Principen innebär att ett medlemsland inte får förbjuda att en vara som lagligen tillverkats eller saluförts i ett annat EU-land säljs i medlemslandet enbart på grund av att varan inte uppfyller särskilda krav i medlems- ländernas lagstiftning.6

Den nya metoden

Som en följd av målet Cassis de Dijon antog Europeiska unionens råd (rådet) 1985 en resolution om en ny metod för teknisk harmonisering och standarder, den så kallade nya metoden. Den innebär att grund- läggande krav, exempelvis avseende säkerhet, miljö och energi, regleras för en produkt. Produkter som uppfyller kraven ska CE-märkas och får därefter säljas fritt inom och mellan länderna. De grundläggande kraven kompletteras med en hänvisning till standarder som utarbetas av europeiska standardiseringsorganisationer.7 Dessa standarder, så kallade harmoniserade standarder, är i regel frivilliga att följa för till- verkaren. En produkt som uppfyller en sådan harmoniserad standard antas uppfylla de tvingande kraven i EU-lagstiftningen. Tillverkaren kan dock välja att inte följa en standard men måste då på annat sätt

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen).

4 Byggproduktförordningen, CLP-förordningen och Reach-förordningen samt artikel 288 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt.

5 Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 12.

6 Cassis de Dijon, domstolens dom den 20 februari 1979, mål 120/78.

7 Rådets resolution 85/C 136/01 av den 7 maj 1985 om en ny metod för teknisk harmonisering och standarder.

154

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

visa hur de tvingande kraven i rättsakten har uppfyllts.8 Huvudregeln inom den nya metoden är att tillverkaren själv ska intyga att produkten uppfyller de krav som ställs i aktuella rättsakter.9 Regleringen av bygg- produkter kom 1988 genom byggproduktdirektivet10. Byggprodukt- direktivet reglerade inte kraven på byggprodukter, till skillnad mot andra produkter enligt den nya metoden, utan endast hur byggpro- dukter skulle provas, bestyrkas och märkas. Syftet var att underlätta handeln med byggprodukter inom EU.11

Varupaketet

En översyn av den nya metoden resulterade i det så kallade varu- paketet, som antogs 2008.12 Varupaketet består av varuförordningen13 förordningen om ackreditering och marknadskontroll14 samt Europa- parlamentets och rådets beslut om en gemensam ram för saluföring av produkter15. Varuförordningen infördes för att förbättra tillämp- ningen av principen om ömsesidigt erkännande.16 Förordningen om ackreditering och marknadskontroll innehåller generella bestämmelser för marknadskontroll av produkter, medan beslutet om en gemensam ram för saluföring av produkter innehåller principer och referens- bestämmelser som ska användas vid utarbetandet av EU-rättsakter om produkter. Vilken typ av lagstiftning som används bestäms i sektors- lagstiftning med hänsyn till bland annat produkttyp, riskerna med produkten och tillverkarens behov.17 Parallellt med framtagandet av

8 Europeiska kommissionen COM (2016) 445 av den 7 juli 2016, s. 3, Proposition 2012/13:93, s. 13, Regeringens skrivelse 2007/08:140, Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld, s. 8 och SOU 2009:71 EU, Sverige och den inre marknaden – En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet, s. 410.

9 Proposition 2012/13:93, s. 13.

10 Rådets direktiv av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter (89/ 106/EEG).

11 Ingressen till rådets direktiv 89/106/EEG.

12 Proposition 2012/13:93, s. 13–14.

13 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av den 9 juli 2008 om förfa- randen för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat (varuförordningen).

14 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter.

15 Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG av den 9 juli 2008 om en gemensam ram för saluföring av produkter.

16 Europeiska kommissionen, COM (2017) 796 av den 19 december 2017, Varupaketet, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ömsesidigt erkännande av varor som lagligen saluförs i en annan medlemsstat, s. 1.

17 Proposition 2012/13:93, s. 16.

155

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

varupaketet lämnade kommissionen förslaget om den nu gällande byggproduktförordningen, som har ersatt byggproduktdirektivet.18 Liksom byggproduktdirektivet, innehåller byggproduktförordningen ett antal särdrag i förhållande till övriga EU-rättsakter inom pro- duktområdet som har utformats i enlighet med den nya metoden, se avsnitt 7.1.2 nedan.

I december 2017 lämnade Europeiska kommissionens (kommis- sionen) två förslag inom ramen av ett nytt varupaket. Det ena förslaget är en ny förordning om ömsesidigt erkännande19 som syftar till att tydliggöra när principen ska tillämpas och att ytterligare stärka tillämp- ningen av principen, bland annat genom en försäkran om ömsesidigt erkännande.20 Det andra förslaget är en ny förordning om produkters överensstämmelse med unionslagstiftningen21 som syftar till att stärka marknadskontrollen.22 Förslagen till förordningarna ska behandlas av Europaparlamentet och rådet.23

I avsnitt 7.2.7 nedan beskriver kommittén att förslaget kan inne- bära ändringar för marknadskontrollen av byggprodukter.

7.1.2 Byggproduktförordningens huvuddrag

Byggproduktförordningen anger villkoren för att saluföra byggpro- dukter inom EU, genom att fastställa harmoniserade bestämmelser om hur byggprodukternas prestanda anges i förhållande till deras väsentliga egenskaper och om användningen av CE-märkning.24 Målet med förordningen är att uppnå en väl fungerande inre marknad för byggprodukter.25 Tillverkare, distributörer och importörer ska beskriva

18 Regeringskansliet 2008-07-02, Faktapromemoria 2007/08:FPM123.

19 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ömsesidigt erkännande av varor som lagligen saluförs i en annan medlemsstat.

20 Europeiska kommissionen, COM(2017) 796 av den 19 december 2017, s. 1–2.

21 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av regler och förfar- anden för överensstämmelse med och genomdrivande av unionens harmoniseringslagstiftning för produkter.

22 Europeiska kommissionen, COM(2017) 795 av den 19 december 2017, Förslag till Europa- parlamentets och rådets förordning om fastställande av regler och förfaranden för överensstämmelse med och genomdrivande av unionens harmoniseringslagstiftning för produkter, s. 1–2.

23 Europeiska kommissionen, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5301_sv.htm, besökt 2018-05-24.

24 Artikel 1 i byggproduktförordningen.

25 Skäl 58 i byggproduktförordningen.

156

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

byggprodukternas prestanda på samma sätt oavsett var de är till- verkade.26

Liksom det tidigare byggproduktdirektivet, skiljer sig byggpro- duktförordningen från vissa av principerna i den nya metoden. Bygg- produktförordningen ställer endast krav på hur produkterna ska bedömas och beskrivas när de säljs och inte krav på produkten som sådan.27 En tillverkare av byggprodukter måste därför alltid beakta de krav på byggprodukter som gäller i det land tillverkaren avser att till- handahålla produkten.28 Ett annat särdrag i byggproduktförordningen är att den fastställer att användningen av harmoniserade standarder är obligatorisk.29

7.1.3 CLP- och Reach-förordningarna

CLP-förordningen innehåller bestämmelser om klassificering, märk- ning och förpackning av ämnen och blandningar. Förordningen harmoniserar kriterierna för klassificering av ämnen och blandningar samt märknings- och förpackningsreglerna för farliga ämnen och blandningar.30 I förordningen anges kriterier för bedömning av ämnens inneboende hälso- och miljöfarliga egenskaper och klassi- ficering i olika faroklasser. Genom förordningen åläggs tillverkare, importörer och nedströmsanvändare att klassificera ämnen och bland- ningar innan de säljer dem på marknaden.31 Bilaga VI i CLP-förord- ningen innehåller bestämmelser om klassificering av vissa farliga ämnen. I bilagan finns en förteckning över ämnen med deras harmo- niserade klassificeringar som ska användas av aktörerna.32 Det rör ämnen som utifrån faroklasserna är exempelvis toxiska, frätande, irriterande på huden och i ögonen, mutagena i könsceller, cancerogena, reproduktionstoxiska, farliga att andas in farliga för vattenmiljön och för ozonskiktet.33

26 Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av den 7 juli 2016, Om genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter, s. 2–3.

27 Ibid, s. 3–6.

28 Skäl 5 i byggproduktförordningen samt proposition 2012/13:93, s. 21.

29 Artikel 4.2, 8.3, 8.6 och 17.5 i byggproduktförordningen samt Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av den 7 juli 2016, s. 6.

30 Artikel 1.1 i CLP-förordningen.

31 Artikel 4.1 i CLP-förordningen.

32 Artiklarna 1.1 och 4.3 i CLP-förordningen.

33 Bilaga VI i CLP-förordningen.

157

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

Det finns för närvarande över 4 600 ämnen eller ämnesgrupper för- tecknade i bilaga VI. Bilagan uppdateras regelbundet, bland annat när nya ämnen tillkommer.34

Syftet med Reach-förordningen är att garantera en hög skydds- nivå för människors hälsa och miljön, inbegripet främjande av alter- nativa metoder för att bedöma hur farliga ämnen är, samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden samtidigt som konkurrens- kraft och innovation förbättras.35

Tillverkare och importörer måste registrera ämnen som de till- verkar och saluför i EU om mängden överstiger ett ton per år.36 Ämnen som inte är registrerade får inte tillhandahållas inom EU.37 Registreringsunderlaget ska bland annat omfatta ämnets egenskaper, användning och vägledning för säker användning.38 Om ett ämne tillverkas eller importeras i 10 ton eller mer måste en kemikaliesäker- hetsbedömning göras. En sådan bedömning ska innehålla en hälso- riskbedömning, fysikalisk-kemisk riskbedömning, miljöriskbedöm- ning samt en bedömning av långlivade, bioackumulerande och toxiska ämnen (Persistens, Bioackumulation och Toxicitet, PBT-ämnen) och av mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen (very Persistens, very Bioackumulation, vPvB-ämnen).39

Vissa ämnen får inte tillhandahållas eller användas utan tillstånd. Om det föreligger en oacceptabel hälso- eller miljörisk i samband med tillverkning, användning eller tillhandahållande på marknaden av ämnen och denna risk måste hanteras på gemenskapsnivå, kan kommissionen begränsa eller förbjuda tillverkning, tillhandahållande på marknaden och användning av ämnet.40

Till Reach-förordningen hör en så kallad kandidatförteckning, som är en lista på särskilt farliga ämnen. För närvarande finns 181 ämnen på kandidatförteckningen.41 Förteckningen innehåller särskilt farliga ämnen som är cancerframkallande, mutagena, reproduktionstoxiska,

34 Echa, https://echa.europa.eu/sv/information-on-chemicals/annex-vi-to-clp och Kemikalieinspektionen, https://www.kemi.se/hitta-direkt/lagar-och-regler/clp---

klassificering-och-markning/klassificering, besökta 2018-05-30.

35 Artikel 1.1 i Reach-förordningen.

36 Artikel 5 och 6 i Reach-förordningen.

37 Artikel 5 i Reach-förordningen.

38 Artikel 10 i Reach-förordningen.

39 Artikel 14 i Reach-förordningen.

40 Artikel 56 och 67–73 samt bilaga XIV i Reach-förordningen.

41 European Chemicals Agency, www.echa.europa.eu/sv/candidate-list-table, besökt 2018-04-21.

158

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

långlivande, bioackumulerande och toxiska.42 Ämnen på kandidatlistan kan genom beslut antingen bli föremål för tillståndskrav eller för- bjudas.43

Reach-förordningen är direkt tillämplig och medför ett antal skyl- digheter för den som tillverkar, på marknaden tillhandahåller eller använder byggprodukter.44 Byggprodukter kan inom ramen för Reach-förordningen vara antingen ämnen, blandningar eller varor.45 Med ämne avses kemiskt grundämne och föreningar av detta grund- ämne i naturlig eller tillverkad form.46 En beredning är en blandning eller lösning som består av två eller flera ämnen.47 Med vara avses ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion.48

Förordningen bygger på principen att det är tillverkare, importörer och nedströmsanvändare som bär ansvaret för att de ämnen som de tillverkar, tillhandahåller på marknaden eller använder inte har några skadliga hälso- och miljöeffekter.49

I avsnitt 7.2.1–7.2.3 nedan redogör kommittén för hur Reach-för- ordningen ställer krav på information om innehåll i byggprodukter genom säkerhetsdatablad.

7.2 Information om byggprodukter ska lämnas i en prestandadeklaration

Information om byggprodukter ska lämnas i en prestandadeklara- tion. Enligt byggproduktförordningen ska tillverkaren upprätta en prestandadeklaration när en byggprodukt tillhandhålls på marknaden, om produkten omfattas av en harmoniserad standard eller överens- stämmer med en europeisk teknisk bedömning som utfärdats för

42 Artikel 57 och 59 i Reach-förordningen.

43 Artikel 58.6 och 59 i Reach-förordningen.

44 Artikel 1.2 i Reach-förordningen.

45 Europeiska kommissionen, COM(2014) 511 av den 7 augusti 2014, Rapport från kommissionen till europaparlamentet och rådet i enlighet med artikel 67.1 i förordning (EU) nr 305/2011, s. 8.

46 Artikel 3.1 i Reach-förordningen.

47 Artikel 3.2 i Reach-förordningen.

48 Artikel 3.3 i Reach-förordningen.

49 Artikel 1.3 i Reach-förordningen.

159

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

den.50 Med harmoniserade tekniska specifikationer avses harmo- niserade standarder och europeiska bedömningsdokument.51 Med europeiskt bedömningsdokument avses dokument som antagits av de tekniska bedömningsorganens organisation i syfte att utfärda euro- peiska tekniska bedömningar.52

I byggproduktförordningen anges vilken information om bygg- produkternas prestanda som tillverkaren ska lämna i prestandadekla- rationen. Byggprodukternas prestanda ska beskrivas i förhållande till deras väsentliga egenskaper.53 De väsentliga egenskaperna utgår från grundläggande krav för byggnadsverk, som avser bärförmåga, stadga, beständighet, säkerhet vid brand, hygien, hälsa och miljö, säkerhet och tillgänglighet vid användning, bullerskydd, energihushållning, värmeisolering och hållbar användning av naturresurser.54 De grund- läggande kraven för byggnadsverk som anges i byggproduktför- ordningen bygger på de krav som fastställts i medlemsländernas nationella bygglagstiftning. Vilka produktegenskaper som är väsent- liga i respektive land avgörs av ländernas nationella lagstiftning om krav på byggnadsverk. Dessa krav ryms inte inom unionens kom- petensområde för den inre marknaden.55 Byggproduktförordningen hindrar därmed inte olika kravnivåer på byggnadsverk i medlems- länderna utifrån olika behov på grund av skillnader i klimat, geologi, geografi samt andra skilda förutsättningar.56

Utöver information om byggprodukternas prestanda ska prestanda- deklarationen enligt artikel 6.5 i förordningen innehålla den infor- mation som avses i artikel 31 eller artikel 33 i Reach-förordningen.57 Syftet är att öka möjligheterna till hållbart byggande och att under- lätta framväxten av miljövänliga produkter.58

50 Artikel 4.1 i byggproduktförordningen.

51 Artikel 2.10 i byggproduktförordningen.

52 Artikel 2.12 i byggproduktförordningen.

53 Artikel 6 i byggproduktförordningen.

54 Artikel 3 och bilaga I i byggproduktförordningen.

55 Proposition 2012/13:93, s. 20.

56 Regeringskansliet 2008-07-02, Faktapromemoria 2007/08:FPM123.

57 Artikel 6.5 i byggproduktförordningen.

58 Skäl 25 i ingressen till byggproduktförordningen.

160

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

7.2.1 Information om ämnen och beredningar som klassats som farliga (artikel 31)

En leverantör av byggprodukter måste enligt artikel 31.1 i Reach- förordningen för byggprodukter som är registrerade ämnen eller blandningar, förse mottagaren med ett säkerhetsdatablad för ämnen eller beredningar som klassificeras som farliga enligt CLP-förord- ningen59. Det kan exempelvis vara cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen. Ett säkerhetsdatablad behöver även upprättas för särskilt farliga ämnen som är långlivade, bioacku- mulerande och toxiska (PBT-ämnen) eller mycket långlivade och mycket bioackumulerande (vPvB-ämnen). Därutöver krävs ett säker- hetsdatablad för andra ämnen än de nu nämnda om de uppförs på den så kallade kandidatförteckningen60. Det kan exempelvis vara hormon- störande ämnen. Där en kemikaliesäkerhetsbedömning krävs ska informationen i säkerhetsdatabladet överensstämma med informatio- nen i kemikaliesäkerhetsbedömningen.61

Det finns undantag från huvudregeln om att ett säkerhetsdata- blad ska följa med produkten i de ovan angivna fallen. Om farliga ämnen eller beredningar förses med tillräcklig information till användarna för att de ska kunna vidta nödvändiga åtgärder till skydd för människors hälsa, säkerhet och miljö behöver ett säkerhetsdatablad endast tillhandahållas på begäran.62

59 Delarna 2–5 i bilaga I i CLP-förordningen. Farliga fysikaliska ämnen är explosiva ämnen, blandningar och föremål, brandfarliga gaser, brandfarliga aerosoler, oxiderande gaser, gaser under tryck, brandfarliga vätskor, brandfarliga fasta ämnen, självreaktiva ämnen och bland- ningar, pyrofora vätskor, pyrofora fasta ämnen, självupphettande ämnen och blandningar, ämnen och blandningar som vid kontakt med vatten utvecklar brandfarliga gaser, oxiderande vätskor, oxiderande fasta ämnen, organiska peroxider, korrosivt för metaller. Ämnen med hälsoskador är ämnen som kan medföra akut toxicitet, frätande eller irriterande på huden, allvarlig ögonskada eller ögonirritation, luftvägs- eller hudsensibilisering, mutagenitet i köns- celler, cancerogenitet, reproduktionstoxicitet, specifik organtoxicitet – enstaka exponering, specifik organtoxicitet – upprepad exponering och fara vid aspiration. Ämnen med miljöfaror är ämnen som är farligt för vattenmiljön. Slutligen klassificeras ämnen som är farliga för ozonskiktet som farliga.

60 Artikel 57 och 59.1 i Reach-förordningen.

61 Artikel 31.2 i Reach-förordningen.

62 Artikel 31.4 i Reach-förordningen.

161

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

7.2.2 Information om ämnen och beredningar som inte klassats som farliga (artikel 31)

I fråga om beredningar som inte klassificeras som farliga men som innehåller minst ett ämne som utgör en fara för människors hälsa eller miljön måste leverantören lämna ett säkerhetsdatablad på begäran. Detta gäller i en individuell koncentration på mer än 1 viktprocent för icke gasformiga beredningar och mer än 0,2 volymprocent för gasformiga beredningar. Detsamma gäller om beredningen inne- håller ett ämne som är långlivat, bioackumulerande och toxiskt eller som av andra skäl har uppförts på kandidatförteckningen samt om beredningen innehåller ett ämne för vilket det finns gemenskaps- gränsvärden för exponering på arbetsplatsen.63 I dessa fall ska säker- hetsdatabladet innehålla den mängd information som står i propor- tion till beredningens farlighet.64

Ett säkerhetsdatablad ska innehålla följande uppgifter

Säkerhetsdatabladet ska ge information om ämnens och beredningars farliga egenskaper för människor och miljön. Ett säkerhetsdatablad ska innehålla namnet på ämnet/beredningen och bolaget/företaget. Därutöver ska säkerhetsdatabladet innehålla följande information som har beröring på en resurseffektiv byggmaterialanvändning och information om byggprodukter.65

Information om sammansättning och beståndsdelar

Ämnens eller beredningars sammansättning och information om beståndsdelar ska anges. Informationen ska möjliggöra för mot- tagaren att lätt identifiera de farliga egenskaperna hos beredningens beståndsdelar. Det är inte nödvändigt att ange den fullständiga sam- mansättningen, det vill säga de ingående ämnenas beskaffenhet och koncentration, men det kan enligt Reach-förordningen vara till hjälp.

63 Artikel 31.3 i Reach-förordningen.

64 Bilaga II i Reach-förordningen.

65 Artikel 31.6 och punkt 2 i bilaga II i Reach-förordningen.

162

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

Uppgifter ska lämnas om koncentration eller koncentrationsintervall

För beredningar som klassificeras som farliga ska miljö- och hälso- farliga ämnen, ämnen för vilka det finns gemenskapsgränsvärden för exponering på arbetsplatsen, ämnen som är långlivade, bioacku- mulerande och toxiska om koncentrationen för ett enskilt ämne är minst 0,1 procent redovisas. Ämnena ska anges med uppgift om koncentration eller koncentrationsintervall i beredningen.66

För beredningar som inte klassificeras som farliga ska de ingående ämnena anges, om de ingår i en koncentration som är mer än 1 vikt- procent för icke gasformiga beredningar och mer än 0,2 volym- procent för gasformiga beredningar och ämnena är hälso- eller miljö- farliga eller har tilldelats gemenskapsgränsvärden för exponering på arbetsplatsen. Detsamma gäller ingående ämnen som ingår i en kon- centration som är mer än 0,1 viktprocent och ämnena är långlivade, bioackumulerande och toxiska. Även för dessa beredningar ska med uppgifter lämnas om koncentration eller koncentrationsintervall.67

Vissa ämnens eller beredningars namn får behandlas konfidentiellt

I CLP-förordningen anges att det är väsentligt att ämnen och bland- ningar som släpps ut på marknaden är väl identifierade. Vid behov kan dock företag tillåtas att beskriva vissa ämnens kemiska identitet på ett sådant sätt att konfidentiell företagsinformation inte även- tyras.68 Den som är ansvarig för tillhandahållande av dessa ämnen på marknaden kan efter ansökan få hänvisa till ämnet genom ett namn som identifierar de viktigaste funktionella kemiska grupperna, eller genom ett alternativt namn om denne kan visa att uppgiften i säker- hetsdatabladet hotar konfidentialiteten hos dennes immaterialrätt.69 Om ämnens identitet ska behandlas konfidentiellt enligt bestämmel- serna ska deras kemiska egenskaper beskrivas så att en säker hantering kan garanteras.70

66 Artikel 31.6 och punkt 3.2 i bilaga II i Reach-förordningen.

67 Artikel 31.6 och punkt 3.3 i bilaga II i Reach-förordningen.

68 Skäl 43 i CLP-förordningen.

69 Punkt 3.6 och fotnot till punkt 3.3 i bilaga II i Reach-förordningen samt artikel 24.1 och 45.2 i CLP-förordningen.

70 Punkt 3.6 i bilaga II i Reach-förordningen.

163

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

Om användningen av ett alternativt kemiskt namn har godkänts, men klassificeringen av det ämnet i en blandning för vilken det alter- nativa namnet används inte längre uppfyller kriterierna, ska leveran- tören av det ämnet i en blandning använda ämnets produktbeteck- ning i märkningen och i säkerhetsdatabladet, och inte det alternativa kemiska namnet.71

Om ny information visar att ett alternativt kemiskt namn som används inte ger tillräcklig information för att nödvändiga hälso- och säkerhetsåtgärder ska kunna vidtas på arbetsplatser och för att se till att riskerna i samband med hanteringen av blandningen kan kon- trolleras, ska beslut om användningen av det alternativa kemiska namnet omprövas och kan då återkallas.72

Information om hälsofarliga effekter

Säkerhetsdatabladet ska innehålla information om hälsofarliga effekter vid exponering för ämnet eller beredningen. Informationen ska grundas på slutsatser av exempelvis testdata och erfarenhet. Informationen ska också i förekommande fall omfatta fördröjda, omedelbara och kro- niska effekter av korttids- och långtidsexponering som exempelvis allergiframkallande egenskaper, narkotisk verkan, cancerframkallande egenskaper, mutagenitet och reproduktionstoxicitet (fosterskadande effekter och fertilitet).73

Information om avfallshantering

Om bortskaffandet av ämnet eller beredningen (överblivet material eller avfall från sådan användning som kan förutses) utgör en fara, ska en beskrivning lämnas avseende dessa restprodukter och hur de kan hanteras på ett säkert sätt. Lämpliga metoder för omhänder- tagande, såväl för ämnet eller beredningen som för förorenade för- packningar (förbränning, återvinning, deponering med mera) ska anges. Om det krävs en kemikaliesäkerhetsrapport ska information

71 Artikel 24.7 i CLP-förordningen.

72 Artikel 24.6 i CLP-förordningen.

73 Punkt 11 i bilaga II i Reach-förordningen.

164

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

om de avfallshanteringsåtgärder som behöver vidtas för att i till- räcklig utsträckning kontrollera människors och miljöns exponering för ämnet överensstämma med de exponeringsscenarier som anges i en bilaga till säkerhetsdatabladet.74

7.2.3 Information om byggprodukter som är varor (artikel 33)

Leverantörer av byggprodukter som är varor enligt Reach-för- ordningens terminologi måste enligt artikel 33 i Reach-förordningen tillhandahålla aktörer i senare led i distributionskedjan information om namnet på ämnet, så att varan kan användas på ett säkert sätt.75 Detta gäller för ämnen som är särskilt farliga, om de förekommer i varorna i en koncentration på över 0,1 viktprocent. Samma information måste även på begäran lämnas till konsumenter.76

7.2.4 Undantag och förenklat förfarande

Byggproduktförordningen innehåller vissa undantag från kravet på att upprätta en prestandadeklaration och föreskriver ett förenklat förfarande för att upprätta prestandadeklaration. I skäl 27 i förord- ningen anges att det är nödvändigt att föreskriva om förenklade förfaranden för att upprätta prestandadeklarationer så att den eko- nomiska bördan för företag, särskilt små och medelstora företag, mildras.

En tillverkare får avstå från att upprätta en prestandadeklaration i följande fall:

• då byggprodukten är individuellt tillverkad eller specialtillverkad i en process som inte innebär serietillverkning för en särskild beställning och installeras i ett enda identifierat byggnadsverk,

• byggprodukten har tillverkats på byggarbetsplatsen för att inför- livas i respektive byggnadsverk,

74 Punkt 13 i bilaga II i Reach-förordningen.

75 Artikel 33.1 i Reach-förordningen.

76 Artikel 33.2 i Reach-förordningen.

165

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

• byggprodukten tillverkats på traditionellt sätt eller på ett sätt som respekterar byggnadsminnet och i en icke-industriell tillverknings- process för att på ett ändamålsenligt sätt renovera byggnadsverk med officiellt skydd som del av en utvald miljö, eller på grund av deras särskilda arkitektoniska eller historiska värde.77

I fråga om byggprodukter som är individuellt tillverkade eller spe- cialtillverkade i en process som inte innebär serietillverkning, för en särskild beställning och som installeras i ett enda identifierat bygg- nadsverk, får tillverkaren byta ut prestandabedömningsdelen av det tillämpliga systemet mot specifik teknisk dokumentation som styrker att denna produkt är i överensstämmelse med de tillämpliga kraven samt visar att de tillämpade förfarandena är likvärdiga med de för- faranden som fastställs i de harmoniserade standarderna.78

7.2.5 Standarder ska ange hur prestandan ska bedömas och redovisas

Europeiska harmoniserade standarder ska tas fram för att närmare ange hur byggprodukternas prestanda ska bedömas.79 Standarderna ska fastställa vilka metoder och kriterier som ska användas.80 De grundläggande kraven för byggnadsverk ska utgöra grunden för stan- darderna och de harmoniserade tekniska specifikationerna.81 Den redo- visade prestandan ska utgöra underlag för att bedöma om byggpro- dukten uppfyller gällande lagbestämmelser där produkten används.82

Kommissionen ska ge uppdrag till något av de europeiska standar- diseringsorganen att ta fram standarder, med de grundläggande kraven för byggnadsverk som grund.83 Byggprodukter som omfattas av har- moniserade standarder får inte bedömas och beskrivas på andra sätt.84 De produkter som har prestandadeklarerats ska CE-märkas.85 Genom CE-märkningen garanterar tillverkaren, distributören eller

77 Artikel 5 i byggproduktförordningen.

78 Artikel 38 i byggproduktförordningen.

79 Artikel 1 i byggproduktförordningen.

80 Europeiska kommissionen COM(2016) 445 av den 7 juli 2016, s. 6.

81 Artikel 3.1 i byggproduktförordningen.

82 Europeiska kommissionen, COM(2014) 511 av den 7 augusti 2014, s. 7.

83 Artikel 3.1 i byggproduktförordningen.

84 Artikel 4.2 i byggproduktförordningen.

85 Artikel 8.2 i byggproduktförordningen.

166

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

importören att deklarerad prestanda stämmer överens med den fak- tiska.86 CE-märkningen innebär inte att en byggprodukt uppfyller de nationella kraven på byggprodukterna i sig, utan endast att pro- duktens egenskaper har bedömts och beskrivits på ett enhetligt europeiskt sätt och att uppgifterna är trovärdiga.87

Som angetts ovan bestäms krav på byggnadsverk i respektive medlemslands nationella bygglagstiftning, men de svenska kraven på byggnadsverk i plan- och bygglagen (2010:900) överensstämmer med de som anges i byggproduktförordningen.88 När det gäller ett av de grundläggande kraven i byggproduktförordningen som ska ligga till grund för utarbetande av standarder, som benämns Hygien, hälsa och miljö89 ska byggnadsverk utformas och byggas så att de inte utgör hot mot byggnadsarbetares, brukares eller grannars hälsa, påverkar miljökvaliteten eller klimatet under uppförande, användning och riv- ning. Detta gäller i synnerhet bland annat avgivande av giftig gas, utsläpp av farliga ämnen, flyktiga organiska föreningar (VOC), växt- husgaser eller farliga partiklar i inomhus- eller utomhusluften, emis- sioner av farlig strålning och utsläpp av farliga ämnen till vatten eller mark.90

När det gäller det grundläggande kravet som benämns Hållbar användning av naturresurser anges att byggnadsverken ska utformas, byggas och rivas så att användningen av naturresurser är hållbar och i synnerhet säkerställer:

• möjlighet till återanvändning eller återvinning av byggnadsverken, deras material och delar efter rivning,

• byggnadsverkens beständighet, och

• användning av miljövänliga råmaterial och återvunnet material i byggnadsverken.91

86 Artikel 4.1 och 8.2 byggproduktförordningen.

87 Europeiska kommissionen (2011), Tillämpningen av förordningen om ömsesidigt erkännande på byggprodukter som inte är CE-märkta, s. 4.

88 8 kap 4 § första stycket plan- och bygglagen (2010:900).

89 Kravet motsvaras det svenska kravet i 8 kap. 4 § första stycket tredje punkten plan- och bygglagen.

90 Punkt 3 i bilaga I i byggproduktförordningen.

91 Punkt 7 i bilaga I i byggproduktförordningen.

167

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

För närvarande pågår arbete med standardiseringsmandat avseende kraven om hållbar användning av naturresurser. Framtagande av stan- darden väntas vara färdig vid årsskiftet 2018/2019, kommer inte omfatta klimatfrågor eller innehållet eller farliga ämnen i bygg- produkter.92

En annan standard, som däremot inte har tagits fram med stöd av byggproduktförordningen, men som förordningen ändå hänvisar till är miljövarudeklarationer (Environmental Product Declaration, EPD). En EPD beskriver produkters och tjänsters miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv och används bland annat i miljöanpassad upp- handling. En EPD är tredjepartsgranskad och baserad på standar- derna ISO 14025 och EN15804.93 I produktkategorin byggprodukter finns 467 produkter med EPD.94 EPD-systemet ställer inga generella krav på uppgifter om kemiska ämnen i produkten, men det finns inte heller några hinder för att lämna sådana uppgifter.95

Byggproduktförordningen innehåller inget krav på användning av miljövarudeklarationer, men det anges att miljövarudeklarationer som finns tillgängliga bör användas för bedömning av den hållbara användningen av naturresurser och av byggnadsverks miljöpåverkan. Standarden omfattar inte innehållet eller farliga ämnen i byggpro- dukter.96 Standarden EN15804 om miljövarudeklarationer revideras för närvarande. Revideringen kommer inte leda till att standarden ska kräva information om byggproduktens innehåll.97

7.2.6 Kraven gäller för tillverkare, distributörer och importörer

Importörer får endast tillhandahålla byggprodukter på EU:s inre marknad som överensstämmer med kraven i byggproduktförord- ningen.98 Innan en byggprodukt tillhandhålls på marknaden ska importörerna se till att bedömningen och den fortlöpande kontrollen av prestanda utförts av tillverkaren. De ska se till att tillverkaren

92 Europeiska kommissionen, möte 2018-03-23.

93 EPD International AB, www.environdec.com/sv/, besökt 2017-12-19.

94 EPD Internationals databas, www.environdec.com/sv/EPD-Search/, besökt 2018-04-24.

95 Kemikalieinspektionen (2004), Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen, s. 79.

96 Skäl 56 i byggproduktförordningen.

97 Europeiska kommissionen, möte 2018-03-23 och Europeiska kommissionen, beslut av den

6 februari 2017, Amendment of mandate M/350 to CEN for the development of horizontal standardised methods for the assessment of the integrated environmental performance of building.

98 Artikel 13.1 i byggproduktförordningen.

168

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

upprättat teknisk dokumentation som beskriver alla relevanta delar i det erforderliga systemet för bedömning och fortlöpande kontroll av prestanda och prestandadeklarationen. De ska även se till att pro- dukten, när det krävs, är CE-märkt och medföljs av de dokument som krävs.99

Om en importör anser eller har skäl att tro att byggprodukten inte överensstämmer med prestandadeklarationen eller med andra tillämpliga krav i denna förordning, får importören inte tillhandhålla byggprodukten på marknaden förrän den överensstämmer med den åtföljande prestandadeklarationen och med andra tillämpliga krav i denna förordning eller prestandadeklarationen har korrigerats. Om byggprodukten utgör en risk ska importören dessutom informera tillverkaren och marknadskontrollmyndigheterna om detta.100

En importör eller distributör får samma skyldigheter som till- verkare när de säljer en produkt på marknaden i eget namn eller under eget varumärke eller ändrar en byggprodukt som redan har introducerats på marknaden på ett sådant sätt att överensstämmel- sen med prestandadeklarationen kan påverkas.101

7.2.7 Prestandadeklarationen granskas genom marknadskontrollen

Kontroll av att de byggprodukter som omfattas av byggprodukt- förordningen uppfyller kraven i förordningen bedrivs av medlems- länderna genom marknadskontroll.102 Marknadskontrollsmyndig- heterna ska göra kontroller av produkters egenskaper. Detta ska ske genom dokumentkontroll och vid behov genom fysisk kontroll eller kontroll i laboratorium.103 Om marknadskontrollmyndigheterna vid kontrollen finner att en byggprodukt inte uppfyller de krav som fastställs i förordningen ska de utan dröjsmål kräva att den aktör som berörs vidtar alla lämpliga korrigerande åtgärder för att få produkten

99 Artikel 13.2 första stycket i byggproduktförordningen.

100 Artikel 13.2 andra stycket byggproduktförordningen.

101 Artikel 15 byggproduktförordningen.

102 Skäl 46 i byggproduktförordningen och artikel 16.1–2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter.

103 Artikel 19.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter.

169

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

att överensstämma med dessa krav, särskilt med den angivna prest- andan, eller dra tillbaka produkten från marknaden eller återkalla den.104 I Sverige är det Boverket som utövar marknadskontroll över bygg- produkter.105 Boverkets kontroll innebär både en kontroll av dokumen- tationen och prestandan. Boverket finner vid kontrollen brister både

avseende deklarerad prestanda och formaliabrister i dokumenten.106 Som framgår i avsnitt 7.1.2 ovan har kommissionen lämnat ett

förslag till förordning som innebär ändrade bestämmelser för mark- nadskontrollen.107 Enligt förslaget ska artikel 56.1 i byggprodukt- förordningen utgå. I förslaget definieras bristande överensstämmelse som varje brist i överensstämmelsen med kraven i den harmoniser- ingslagstiftning som är tillämplig på produkten i fråga. Marknads- kontrollmyndigheternas verksamhet ska enligt förslaget regleras i artikel 12. Boverket har i yttrande över förslaget ställt sig frågande till om definitionen av bristande överenskommelse täcker in situationer där en byggprodukt inte uppnår angiven prestanda, eller om defini- tionen bör kompletteras för att omfatta sådana brister. Det innebär enligt Boverket att det är oklart om bestämmelserna i artikel 12.2 och

12.3 kan tillämpas på byggprodukter. Konsekvensen av att ta bort artikel 56.1 blir enligt Boverket att marknadskontrollmyndigheten inte kan angripa byggprodukter som inte uppnår angivna prestanda, om inte denna möjlighet föreskrivs i förslagets artikel 12.108

7.3 Krav på information om byggprodukter som inte omfattas av en harmoniserad standard enligt byggproduktförordningen

Det finns byggprodukter som inte omfattas av någon harmoniserad standard för att bedöma deras prestanda. 2016 fanns det 457 befintliga harmoniserade standarder och fler än 2 000 stödstandarder, vilka

104 Artikel 56.1 i byggproduktförordningen.

105 8 kap. 3 § plan- och byggförordningen (2011:338).

106 Boverket, www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/regler-om-byggande/ byggprodukter/marknadskontroll/, besökt 2018-05-17.

107 Europeiska kommissionen, COM(2017) 795 av den 19 december 2017, Förslag till Europa- parlamentets och rådets förordning om fastställande av regler och förfaranden för överensstämmelse med och genomdrivande av unionens harmoniseringslagstiftning för produkter.

108 Boverket, Yttrande 2018-03-15 över EU-rättsakter KOM(2017) 795 och KOM(2017) 796, s. 1–3.

170

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

kommissionen uppskattade täckte omkring 75–80 procent av alla byggprodukter dittills.109 I augusti 2017 fanns det cirka 500 harmo- niserade standarder för byggprodukter.110 För byggprodukter som inte omfattas av någon harmoniserad standard gäller principen om ömsesidigt erkännande. Byggprodukttillverkare som ändå vill CE- märka sina byggprodukter kan göra det på frivillig väg. Tillverkaren kan då begära en europeisk teknisk bedömning (European Technical Assessment, ETA) av en produkt hos ett tekniskt bedömningsorgan.111 Det sker genom att tekniska bedömningsorgan, utsedda av medlems- länderna, tar fram europeiska tekniska bedömningsdokument. När ett bedömningsdokument finns framtaget och när en teknisk bedöm- ning har utfärdats kan tillverkaren upprätta en prestandadeklaration och CE-märka byggprodukten.112

Plan- och bygglagens (2010:900) anger inget obligatoriskt, men tre valfria sätt för tillverkaren att bedöma och beskriva produkternas prestanda. Dessa är typgodkännande, certifiering och fortlöpande övervakning, bedömning och kontroll.113

7.4 Nationella krav på information om byggprodukter är inte tillåtna

Harmoniseringen i byggproduktförordningen innebär att det system som förordningen föreskriver måste tillämpas. Medlemsländerna inte får efterfråga redovisning av ytterligare egenskaper än de som går att bedöma med hjälp av harmoniserade metoder. Det får inte ställas krav på redovisning av byggprodukter som går utöver bygg- produktförordningen och harmoniserade standarder som har tagits fram i enlighet med förordningen. I mål C-100/13 fann EU-dom- stolen att Tyskland hade brutit mot byggproduktdirektivet (numera byggproduktförordningen) genom att ställa krav på redovisning av produktegenskaper som gick utöver vad som kunde redovisas enligt en harmoniserad standard.114 Nationella krav, inklusive frivilliga, som

109 Europeiska kommissionen COM(2016) 445 av den 7 juli 2016, s. 6.

110 Boverket, www.boverket.se//sv/byggande/byggprodukter/ce-markning/ byggproduktforordningen-cpr/?tab=fordjupning, besökt 2018-01-01.

111 Artikel 19 i byggproduktförordningen.

112 Proposition 2012/13:93, s. 20.

113 8 kap 22 och 23 §§ plan- och bygglagen och avsnitt 1:4 i Boverkets byggregler (föreskrifter och allmänna råd), BBR, BFS 2011:6 med ändringar till och med BFS 2017:5.

114 Kommissionen mot Tyskland, C‑100/13, EU:C:2014:2293, punkt 1.

171

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

skapar förhandskrav för tillverkarna är enligt kommissionen inte heller tillåtet enligt byggproduktförordningen, då det hindrar den fria rörligheten för CE-märkta byggprodukter.

I en rapport om genomförandet av byggproduktförordningen från 2016 har kommissionen uppgett att flera medlemsländer använ- der nationella krav i strid med principerna i byggproduktförord- ningen.115

7.5 Utvärderingar av byggproduktförordningen och Reach-förordningen

Nedan redogör kommittén för tidigare och pågående utvärderingar av byggproduktförordningen och Reach-förordningen.

7.5.1 Tidigare utvärderingar av byggproduktförordningen

Under diskussionerna vid införandet av byggproduktförordningen föreslog vissa medlemsländer en utökning av redovisningen av bygg- produkters innehåll i artikel 6.5 i byggproduktförordningen. De före- slog att tillverkaren skulle lämna specifik innehållsrelaterad informa- tion om farliga ämnen och att ytterligare ämnen skulle läggas till, som sedan skulle lämnas i eller tillsammans med prestandadeklara- tionen.116 Österrike, Kroatien, Tjeckien, Danmark, England och Wales, Island, Litauen, Tyskland, Finland, Flandern, Italien, Lettland, Nederländerna, Norge, Skottland samt EAA (European Environ- ment Agency) framförde behov av ett ökat hållbarhetsperspektiv på användningen av naturtillgångar, hälsoaspekter som rör brukare av byggnadsverken samt ett nytt fokus mot miljöfrågor med länkar till annan EG-lagstiftning på området.117 Den svenska regeringen fram- förde önskemål om att förordningen skulle omfatta byggproduk- ternas inverkan på miljö och hälsa i ett livscykelperspektiv samt att bättre information skulle lämnas om byggprodukternas innehåll av farliga ämnen.118

115 Europeiska kommissionen COM(2016) 445 final av den 7 juli 2016, s. 3–4.

116 Europeiska kommissionen, COM(2014) 511 av den 7 augusti 2014, s. 6–7.

117 Regeringskansliet 2008-07-02, Faktapromemoria 2007/08:FPM123 med hänvisning till skrivelse 2007-09-24 Promoting Eco-efficient Innovation in the Construction Sector, kallad the Zagreb statement.

118 Regeringskansliet 2008-07-02, Faktapromemoria 2007/08:FPM123.

172

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

I den lösning som slutligen antogs i byggproduktförordningen ersattes dessa nya skyldigheter med en rapporteringsstruktur. I för- ordningen förklarades valet av denna lösning så att behovet av infor- mation om innehållet av farliga ämnen i byggprodukter skulle utredas ytterligare i syfte att komplettera gruppen av berörda ämnen för att trygga en hög hälso- och säkerhetsnivå för arbetstagare som använder byggprodukter och för användare av byggnadsverk, inklusive kraven på återvinning och återanvändning av delar eller material. I artikel 67.1 i byggproduktförordningen infördes en skyldighet för kommissionen att senast 2014 utvärdera detta behov och överväga en eventuell utvidgning av informationskravet i artikel 6.5 till att även omfatta andra ämnen.119

Vid sin utvärdering lät kommissionen genomföra en studie120 av specifika behov av information om byggprodukters innehåll. Studien identifierade och fokuserade på 30 system inom EU som rör inne- hållet av farliga ämnen i byggprodukter. Det konstaterades att det inte finns några sektorspecifika system som enbart är inriktade på innehållet av farliga ämnen och samtidigt enbart avser byggprodukter. Studien visade att den nationella lagstiftningen, där sådan finns, har en blandad strategi. Studien visade att det finns olika åsikter om vilken roll som innehållsredovisning på byggprodukter bör ha. De som stöder en sådan redovisning anser att den har ett särskilt värde vid tillämpningen av förbudet mot vissa ämnen och för att främja tillämpningen av återanvändning och återvinning, även om de flesta av dessa system bara är frivilliga. De tillverkare av byggprodukter, särskilt små och medelstora företag, som inkom med svar på studiens undersökning, ansåg att en utökning av informationskravet skulle innebära en betydande och omotiverad börda.121

Kommissionen konstaterade att den information som ska tillhanda- hållas är begränsad till den information som anges i artiklarna 31 och 33 i Reach-förordningen. Mot denna bakgrund fann kommissionen att de skyldigheter som fastställs i byggproduktförordningen för närvarande inte utgör ett verktyg för tillhandahållande av informa- tion till användarna om innehållet av eventuella farliga ämnen i alla byggprodukter, eftersom ett säkerhetsdatablad endast tillhandahålls tillsammans med en prestandadeklaration när det är ett krav enligt

119 Europeiska kommissionen, COM(2014) 511 av den 7 augusti 2014, s. 7–8.

120 DG Enterprise & Industry (2013), Study on specific needs for information on the content of dangerous substances in construction products.

121 Europeiska kommissionen, COM(2014) 511 av den 7 augusti 2014, s. 3–5.

173

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

Reach-förordningen. Kommissionen fann att ytterligare krav på information om farliga ämnen inte behövs för att stärka den inre marknaden för byggprodukter. Däremot uttalade kommissionen att behovet av ytterligare alternativ för att informera slutanvändare om förekomsten av ämnen i byggprodukter, för att kunna garantera en hög nivå av skydd för säkerhet och hälsa för arbetstagare och använ- dare av byggnadsverk, inbegripet med hänsyn till krav på återvinning och återanvändning, bör bedömas vidare och behandlas enligt andra instrument i EU:s lagstiftning.122

7.5.2 Pågående utvärdering av byggproduktförordningen

I en rapport om genomförandet av byggproduktförordningen från 2016 framgår det att det har funnits utmaningar kopplade till genom- förandet och fördröjd anpassning av berörda parter. Kommissionen bedömde att det finns ett behov av att ytterligare klargöra vissa bestämmelser i byggproduktförordningen för att stödja en enhetlig tillämpning, särskilt gällande artikel 5 om undantag från upprättande av en prestandadeklaration, artikel 6 om prestandadeklarationens inne- håll, artikel 9.2 om den information som ska följa CE-märkningen, artikel 37 om förenklade förfaranden för mikroföretag, artikel 38 om förenklade förfaranden för individuellt tillverkade eller special- tillverkade produkter och artiklarna 56–58 om förfaranden för mark- nadskontroll.123

Kommissionen tog i juni 2017 fram en färdplan för översynen av byggproduktförordningen. Som ett led i detta genomförde kommis- sionen under våren 2018 en öppen konsultation på hemsidan, som kunde besvaras av alla som ville senast i mitten av april 2018. Kom- mittén har skickat ett yttrande till kommissionen inom ramen för konsultationen, där kommittén pekar på behovet av det förslag som kommittén presenterar i kapitel 8.

122 Europeiska kommissionen, COM(2014) 511 av den 7 augusti 2014, s. 4-5.

123 Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av den 7 juli 2016, s. 11.

174

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

Preliminära resultat av kommissionens utvärdering

I början av maj 2018 presenterade kommissionen de preliminära resultaten av utvärderingen. Utvärderingen har visat på två huvud- problem. Det ena problemet handlar om marknad och konkurrens- kraft. Detta problem omfattar hinder för och brist på tillväxt på den inre marknaden, oproportionerliga administrativa kostnader och bördor för små och medelstora företag, ineffektiva förenklingsåtgär- der för små och medelstora företag samt ineffektiv marknadskon- troll. Det andra huvudproblemet handlar om standarder och infor- mation. Detta problem uttrycks i otydlig information för användare, överlappning med befintliga direktiv och långsam standardiserings- process.124 Enligt yttrandena under konsultationen har förordningen förbättrat möjligheten att jämföra produkter med avseende på deklarerad prestanda. Den information som lämnas anses dock inte alltid tillräcklig för att kunna bedöma om produkten är lämplig för sitt ändamål när det kommer till säkerhet och kvalitet. Det finns önskemål om ytterligare information om byggprodukter i dessa avseenden.125

Enligt 80 procent av de som hade yttrat sig under konsultationen finns det fördelar med att lagstifta om byggprodukter på EU-nivå jämfört med att göra det på nationell nivå. De som har yttrat sig tror att förordningen har lett till ökade marknadsmöjligheter över lands- gränser och ökad konkurrens på de nationella marknaderna. Utvär- deringen visar däremot att byggproduktförordningen statistiskt sett inte påverkar gränsöverskridande handel för byggprodukter.126

Den 28 maj genomförde kommissionen ett möte med företrädare för medlemsländerna angående behov av reglering i byggprodukt- förordningen som varje land har identifierat och hur behoven bäst kan mötas.127

124 Europeiska kommissionen (2018), Supporting study for the Review of the Construction Products Regulation: Evaluation and Impact assessment, s. 13.

125 Europeiska kommissionen (2018), Supporting study for the Review of the Construction Products Regulation: Evaluation and Impact assessment, s. 9.

126 Ibid. s. 12.

127 Europeiska kommissionen (2018), Invitation, Meeting on the Review of the Construction Product Regulation, GROW/C1/CP (2018)2154462.

175

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

7.5.3 Utvärdering av och förändringar i Reach-förordningen

I en utvärdering som genomfördes 2013 konstaterade kommissionen att det då var för tidigt att bedöma Reach-förordningens fullständiga effekt eftersom inte alla bestämmelser i förordningen hade börjat gälla fullt ut. Kommissionen fann dock att förordningen fungerar effektivt när det gäller att uppnå alla mål som kunde undersökas. Kommissionen identifierade ett behov av att minska Reach-förord- ningens negativa inverkan på de små och medelstora företag som berörs av förfaranden som exempelvis registrering och godkännande. Detta har, enligt kommissionen, stor betydelse för byggsektorn, eftersom vissa små entreprenadföretag har svårigheter att följa Reach- förordningen.128

För närvarande pågår ett förändringsarbete i Reach-förordningen som rör nanomaterial. Kommissionen har lämnat ett förslag om informationskrav om nanomaterial i Reach-förordningen och EU:s medlemsländer har i april 2018 röstat ja till förslaget.129

7.6 Krav på information om innehållet

i livsmedels- och kosmetikaprodukter

Nedan beskriver kommittén krav på redovisning av innehåll för livsmedels- och kosmetikaprodukter.

7.6.1 Livsmedel

I den europeiska livsmedelsregleringen finns krav på att redovisa innehållet i livsmedel.130 Bestämmelserna finns i informationsför- ordningen, som ska ge en grund för säkerställande av en hög kon- sumentskyddsnivå avseende livsmedelsinformation samtidigt som

128 Europeiska kommissionen, COM(2013) 49 av den 5 februari 2013 Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt region- kommittén i enlighet med artikel 117.4 i Reachförordningen och artikel 46.2 i förordningen om klassificering, märkning och förpackning av kemikalier, jämte en översyn av vissa delar av Reachförordningen enligt artiklarna 75.2, 138.2, 138.3 och 138.6, s. 6 och 14.

129 Europeiska kommissionen, http://ec.europa.eu/environment/chemicals/news_en.htm, besökt 2018-05-24.

130 Artikel 9.1 b) i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den

25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna (informationsförordningen).

176

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

den säkerställer funktionen av den inre marknaden.131 Syftet med att tillhandahålla livsmedelsinformation är att uppnå en hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och intressen genom att ge slutkonsumen- terna möjlighet att göra informerade val och använda livsmedel på ett säkert sätt, särskilt utifrån hälsomässiga, ekonomiska, miljö- mässiga, sociala och etiska överväganden.132

Enligt förordningen ska en ingrediensförteckning och mängden av vissa ingredienser eller kategorier ingredienser redovisas.133 För drycker som innehåller mer än 1,2 volymprocent alkohol ska den faktiska alkoholhalten uttryckt i volym anges.134 Med ingrediens avses varje ämne eller produkt, inklusive aromer, livsmedelstillsatser och livsmedelsenzymer, och varje beståndsdel i en sammansatt ingrediens som används vid tillverkningen eller beredningen av ett livsmedel och som finns kvar i den färdiga varan, om än i annan form.135 Vissa livsmedel är undantagna från kravet på ingrediens- förteckning. Det är exempelvis livsmedel som inte har behandlats eller som består av endast en ingrediens.136

Information om livsmedels sammansättning får inte vara vilse- ledande.137

Det är den företagare i vars namn eller firmanamn livsmedlet saluförs eller, om denna företagare inte är etablerad i EU, den som importerar livsmedlet till unionsmarknaden som ansvarar för livs- medelsinformationen.138

Ingrediensförteckningen ska ha en passande överskrift eller inled- ning som består av, eller innehåller, ordet ingredienser. Förteckningen ska omfatta samtliga ingredienser i livsmedlet i fallande storleksordning efter den vikt som ingrediensen hade vid framställningstidpunkten.139 Vissa beståndsdelar, exempelvis vatten, livsmedelstillsatser och livs- medelsenzymer får utelämnas från ingrediensförteckningen under sär- skilda villkor.140

131 Artikel 1.1 i informationsförordningen.

132 Artikel 3.1 i informationsförordningen.

133 Artikel 9.1 b) och d) i informationsförordningen.

134 Artikel 9.1 k) i informationsförordningen.

135 Artikel 2.2 f) i informationsförordningen.

136 Artikel 19.1 i informationsförordningen.

137 Artikel 7.1 a) i informationsförordningen.

138 Artikel 8.1 i informationsförordningen.

139 Artikel 18.1 i informationsförordningen.

140 Artikel 20 i informationsförordningen.

177

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

Alla ingredienser i form av konstruerade nanomaterial ska tydligt anges i ingrediensförteckningen. Ordet nano ska stå inom parentes efter beteckningen på sådana ingredienser.141 I denna förordning definieras konstruerade nanomaterial som avsiktligt tillverkat material som har en eller fler dimensioner i storleksordningen 100 nanometer eller mindre eller som består av åtskilda funktionella delar, antingen i sitt inre eller på ytan, varav många har en eller flera dimensioner i storleksordningen 100 nanometer eller mindre, inbegripet struk- turer, agglomerat eller aggregat, som kan vara i en storleksordning över 100 nanometer men behåller egenskaper som är utmärkande för nanonivån.142 Kommissionen ska genom delegerade akter justera och anpassa definitionen av konstruerade nanomaterial till tekniska och vetenskapliga framsteg eller till definitioner som överenskommits på internationell nivå.143

7.6.2 Kosmetika

Även för kosmetiska produkter föreskriver EU-rätten krav på ingre- diensförteckning. Bestämmelserna finns i kosmetikaförordningen144. Förordningen syftar till att säkerställa den inre marknadens funktion för kosmetiska produkter och en hög skyddsnivå för människors hälsa.145

Det är endast kosmetiska produkter för vilka en juridisk eller fysisk person har utsetts till ansvarig person som får tillhandahållas på marknaden.146 Det är den ansvariga personen som ansvarar för att förordningens krav uppfylls.147 För kosmetiska produkter som till- verkas inom gemenskapen och inte senare exporteras och åter- importeras till gemenskapen ska tillverkaren som är etablerad inom gemenskapen vara ansvarig person.148 För importerade kosmetiska produkter ska varje importör vara ansvarig person för den specifika kosmetiska produkt som han eller hon släpper ut på marknaden.149

141 Artikel 18.3 i informationsförordningen.

142 Artikel 2.2 t) i informationsförordningen.

143 Artikel 18.5 i informationsförordningen.

144 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av den 30 november 2009 om kosmetiska produkter (kosmetikaförordningen).

145 Artikel 1 i kosmetikaförordningen.

146 Artikel 4.1 i kosmetikaförordningen.

147 Artikel 4.2 i kosmetikaförordningen.

148 Artikel 4.3 i kosmetikaförordningen.

149 Artikel 4.5 i kosmetikaförordningen.

178

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

I huvudsak innebär bestämmelserna om innehållsinformation att varje produkt ska ha en förteckning över beståndsdelar. Informa- tionen behöver endast anges på förpackningen. Förteckningen ska föregås av ordet ingrediens. Med beståndsdel avses alla ämnen eller blandningar som avsiktligt används i den kosmetiska produkten under tillverkningsprocessen. Förteckningen över beståndsdelar ska upprättas i fallande ordning efter den vikt beståndsdelarna har vid den tidpunkt då de tillsätts de kosmetiska produkterna. Bestånds- delar som förekommer i lägre koncentrationer än en procent får förtecknas i valfri ordning efter de beståndsdelar som förekommer i högre koncentrationer än en procent. Samtliga beståndsdelar i form av ett nanomaterial ska tydligt anges i förteckningen över bestånds- delar. Ordet nano ska stå inom parentes efter namnet på sådana beståndsdelar.150 Nanomaterial definieras som ett olösligt eller bio- persistent material som är avsiktligt tillverkat, med en eller fler yttre dimensioner, eller en inre struktur, med ett spann på mellan 1 och 100 nanometer.151 I kosmetikaförordningen finns särskilda bestäm- melser om krav på redovisning till kommissionen av uppgifter om nanomaterial, däribland materialens fysiska och kemiska egenskaper och toxikologiska profil.152 Om kommissionen hyser oro för säker- heten hos nanomaterial kan kommissionen låta undersöka och även förbjuda materialet.153

Oavsiktlig förekomst av föroreningar i små mängder av ett för- bjudet ämne som beror på föroreningar i naturliga eller syntetiska beståndsdelar, tillverkningsprocessen, lagring eller migrering från förpackningen och som inte är tekniskt möjlig att undvika enligt god tillverkningssed ska tillåtas om förekomsten är förenlig med kraven på säkerhet.154

Föroreningar betraktas enligt förordningen inte som bestånds- delar.155

150 Artikel 19.1 g) i kosmetikaförordningen.

151 Artikel 2.1 k) i kosmetikaförordningen.

152 Artikel 16.1–3 i kosmetikaförordningen.

153 Artikel 16.6 i kosmetikaförordningen.

154 Artikel 3 och 17 i kosmetikaförordningen.

155 Artikel 19.1 g) i kosmetikaförordningen.

179

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

7.7 Styrmedel för att främja beställarsamverkan, informationsspridning och innovation

Ovan har kommittén redogjort för regler om information om bygg- produkter. Nedan övergår kommittén till att beskriva styrmedel och samverkan för att stärka beställarkompetens, bland annat i fråga om byggprodukter.

I Sverige blir det allt vanligare med nätverk för beställarsamverkan, så kallade beställargrupper. Beställargrupper utgörs av beställare för att tillgodose vissa verksamhetsspecifika behov och påverka marknads- utbudet. Beställargrupperna får genom sin samverkan en ökad beställar- kompetens och därmed bättre möjligheter att påverka marknads- utbudet.156

7.7.1 Beställargrupper för att minska energianvändningen i byggnader

Energimyndigheten har sedan 1980-talet finansierat beställargrupper i arbetet med att nå samhällsmål om minskad energianvändning i byggnader. För närvarande finns sju beställargrupper med finansiering från Energimyndigheten; en grupp för byggnader med mycket låg energianvändning, en grupp för bostäder, två grupper för lokaler, en grupp för livsmedelslokaler, en grupp för småhustillverkare och en grupp för energi- och resurseffektiva samhällen.157

Två av grupperna är Beställargruppen Bostäder (BeBo) och Beställargruppen lokaler (Belok). Dessa grupper består av fastighets- ägare inom flerbostadshus respektive lokalfastigheter. De har som övergripande syfte att minska energianvändningen i dessa typer av byggnader genom en ökad beställarkompetens som bland annat ska leda till att energieffektiva produkter kommer ut på marknaden. BeBo startade 1989 och representerar för närvarande cirka 70 procent av alla flerbostadshus i Sverige. Belok startade 2001 och representerar förnärvarande cirka 25 procent av lokalytan i Sverige.158 BeBo har en

156 Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Innovation i offentlig verksamhet. Kompetens – Köpkraft – Samverkan. Erfarenheter från beställargrupper, s. 6.

157 Energimyndigheten, www.energimyndigheten.se/energieffektivisering/program-och- uppdrag/bestallargrupper-och-natverk/, besökt 2018-04-10.

158 Energimyndigheten, www.energimyndigheten.se/nyhetsarkiv/2018/bebo_belok/, besökt 2018-04-10.

180

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

årlig budget om cirka 4,3 miljoner kronor och Belok om cirka 4,2 miljoner kronor. Energimyndigheten och medlemmarna finan- sierar verksamheterna tillsammans, med hälften av kostnaderna var.159 En utvärdering av BeBo och Belok som genomfördes av Energi- myndigheten 2017 visar att arbetet inom beställargrupperna sannolikt har bidragit till en minskad energikonsumtion. Deltagarna har upp- levt att nätverken har bidragit till att påskynda utvecklingen av nya energieffektivare metoder och produkter. Beslutsunderlagen, fram- för allt kunskap om lönsamhetsberäkningar och projektansökningar,

har genom nätverken blivit bättre.160

7.7.2 Beställargrupp för ökad kvalitet i ledningsnät

4S Ledningsnät är en beställargrupp för kommunala ägare av vatten- ledningsnät i Sverige och Norge.161 Syftet med samarbetet är att sätta press på utveckling av materialfrågor och reparationsmetoder kopp- lade till ledningsnätet. Därigenom ska kvalitetsnivån höjas och resultera i ökad livslängd, för att säkerställa ledningsnätsägarnas 150- åriga förvaltningsperspektiv. Enligt 4S Ledningsnät har samarbetet bland annat resulterat i längre livslängd på material för vatten- ledningar och möjlighet att påverka marknaden att tillvarata lednings- nätsägarens perspektiv på drift, underhåll och materialval samt ökad kunskap.162

Till skillnad från BeBo och Belok har 4S Ledningsnät inte någon extern finansiering, utan finansieras av medlemmarna.163 Organisa- tionen startades av kommuner som upplevde problem med material för vattenledningar och nyanlagda ledningsnät. Ledningarna gick ofta sönder trots att ledningarna var så gott som nya. Kostnaden för att laga en enda dricksvattenledning kan uppgå till mellan 500 000– 700 000 kronor.164 När kommunerna var för sig kontaktade till- verkare, leverantörer och entreprenörer upplevde de att de inte fick

159 Energimyndigheten (2017), Innovationskluster för energieffektiva byggnader – Förstudie till fullskalig utvärdering av BeBo och Belok, s. 7.

160 Ibid, s. 5, 12, 13, 30 och 31.

161 4S Ledningsnät, www.4sledningsnat.se/om-4s/medlemmar-17367939, besökt 2018-04-11.

162 4S Ledningsnät, www.4sledningsnat.se/om-4s/4s-ledningsnät-17367942, besökt 2018-04-11.

163 Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Innovation i offentlig verksamhet. Kompetens – Köpkraft – Samverkan. Erfarenheter från beställargrupper, s. 30.

164 4S Ledningsnät, www.4sledningsnat.se/om-4s/4s-ledningsnät-17367942, besökt 2018-04-11.

181

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

gehör för problematiken och fann svårigheter att starta en dialog kring problemen.165

Utvärderingar av tre beställargruppers arbete

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) studerade 2015 erfaren- heter och resultat av arbetet i BeBo, Belok och 4S Ledningsnät. SKL:s slutsatser är att beställargrupperna genom sin samlade köp- kraft kan höja kvaliteten i offentlig upphandling och bidra till att förändra utbud och praxis på specifika marknader.166 Leverantörer har enligt SKL:s studie upplevt vissa problem med beställargrupperna. Bland annat har leverantörerna upplevt att tidsplanering är gjord utifrån beställargruppens eget intresse av snabba processer och ger inte tillräckliga möjligheter för leverantören att utveckla sina lös- ningar. Vidare visar de deltagande företagen och förvaltningarna inte alltid intresse att köpa.167

Utmärkande för de tre studerade beställargrupperna är enligt SKL att de arbetar med dels teknik, dels metoder för tekniskt- ekonomiska beräkningar inom specifika områden. Vidare fann SKL att följande är utmärkande för grupperna:

• beställargrupperna består av företag/förvaltningar för vilka beställar- gruppens frågor har väsentlig ekonomisk betydelse,

• deltagandet är inte någon stor ekonomisk belastning för de med- verkande organisationerna,

• de personer som företräder sina förvaltningar/företag i beställar- grupperna karakteriseras genomgående av hög teknisk kompetens samt en vilja att utveckla och förbättra lösningar och metoder,

• antalet deltagare i beställargrupperna är begränsat, så att personerna väl känner till varandra. Grupperna träffas regelbundet och det finns en person som samordnar och administrerar arbetet, och

• beställargruppen har tillgång till medel för att kunna förbereda olika slags projekt.168

165 Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Innovation i offentlig verksamhet. Kompetens – Köpkraft – Samverkan. Erfarenheter från beställargrupper, s. 27.

166 Ibid, s. 6.

167 Ibid, s. 8.

168 Ibid, s. 7.

182

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

De studerade beställargrupperna har arbetat med tre former av insat- ser. Den första kallas Utmaning som kräver innovationsarbete och består av projekt där beställargruppen sätter upp en utmaning. Leverantörerna förväntas att utveckla sina produkter. Ofta förväntas leverantörerna själva finna finansiering till dessa utvecklingskostnader. Den andra insatsen kallas Testning och verifiering och syftar till att pröva och utvärdera olika alternativa lösningar eller produkter, även jämförelser mellan produkter från olika leverantörer. Den tredje kallas Metod- och normutveckling och består av projekt som syftar till att skapa allmängiltiga metoder för att bedöma och beräkna besparingsinsatser liksom anvisningar, normer och standarder som kan användas vid upphandling.169

SKL identifierade följande förutsättningar för beställargruppernas arbete:

• de bör arbeta utifrån behoven i de företag och förvaltningar som ingår i beställargruppen,

• de bör bestå av deltagare som företräder likartade verksamheter och inte spänna över ett alltför stort verksamhetsområde,

• både de deltagande förvaltningarna och företagen samt deras företrädare bör vara kompetenta och insatta i sakfrågorna,

• de bör arbeta med en tidshorisont på minst ett par år framåt och ha mellan 5 och 30 medlemmar,

• de behöver någon form av fast sekretariatsfunktion, och

• de behöver kunna disponera medel till förstudier och liknande.170

7.7.3 Beställargrupp för trygghetsskapande teknik

För den kommunala verksamheten inom ramen för äldreomsorgen bildade SKL 2016 en beställargrupp för trygghetsskapande teknik. Gruppens uppdrag handlar om digitalisering av kommunal vård, omsorg och socialtjänst med fokus på välfärdsteknik och individ- centrerade e-hälsolösningar. En kraftigt ökande äldre befolkning i kombination med krav på högre omsorgskvalitet gör att kommunerna

169 Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Innovation i offentlig verksamhet. Kompetens – Köpkraft – Samverkan. Erfarenheter från beställargrupper, s. 7.

170 Ibid, s. 8.

183

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

står inför stora investeringar i ny teknik. Enligt SKL är dock kom- munerna inte tillräckligt tydliga i sina specifikationer i beställningarna och marknaden har svårt att ta fram produkter som matchar de verk- liga behoven.171

Beställarnätverket har tagit fram en vägledning om trygghets- skapande teknik i äldreomsorgen, som ska bidra till att lösa kort- siktiga behov där befintlig teknik finns. Ett långsiktigt arbete bedrivs i form av en innovationsupphandling, där teknik inte finns i dag.172

7.7.4 Beställargrupper inom offentlig upphandling

Inom den offentliga upphandlingen finns möjlighet att ställa krav på byggnadsverk och byggprodukter. Bestämmelser finns i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Genom lagen har Sverige genomfört EU:s LOU-direktiv från 2014173.

En upphandlande myndighet kan göra följande vad det gäller miljö- aspekter i upphandlingen:

• begära utredning av en leverantörs tekniska kapacitet om de miljö- skyddsåtgärder leverantören ska vidta,174

• begära att leverantören förklarar ett lågt pris och hur leverantören avser att fullgöra kontraktet med avseende på miljökrav,175 176

• förkasta en leverantörs anbud om den finner att det onormalt låga priset beror på att anbudet inte stämmer överens med miljökrav,177

171 Sveriges Kommuner och Landsting, https://skl.se/halsasjukvard/ehalsa/valfardsteknik/ bestallargrupp.11553.html, besökt 2018-04-16 och Upphandlingsmyndigheten, www.upphandlingsmyndigheten.se/omraden/dialog-och- innovation/bestallarnatverk/bestallarnatverk-valfardsteknologi/, besökt 2018-04-16.

172 Sveriges Kommuner och Landsting, https://skl.se/halsasjukvard/ehalsa/valfardsteknik/ bestallargrupp.11553.html, besökt 2018-04-16

173 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling.

174 15 kap. 11 § åttonde punkten lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

175 16 kap. 7 § första stycket fjärde punkten lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

176 19 kap. 27 § tredje stycket lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

177 16 kap. 7 § tredje stycket lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

184

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

• besluta att en leverantör inte ska tilldelas kontrakt om anbudet inte stämmer överens med miljökrav,178 och

• ställa särskilda miljömässiga, sociala, arbetsrättsliga och andra villkor i kontraktet.179

Upphandlingsmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att främja innovationsupphandling genom att ge stöd till beställargrupper. Upphandlingsmyndigheten ska även sprida lärdomar från arbetet till relevanta mottagare. Beställargrupperna ska bestå av upphandlande myndigheter på nationell, regional och lokal nivå med ett gemensamt behov av innovativa lösningar. Syftet är att skapa ett forum för kunskaps- och erfarenhetsutbyte där styrkan i ett gemensamt behov bättre kan tas tillvara. Beställargrupperna bör enligt regeringens beslut samlas kring områden eller teman där stora och små industriföretag, industrinära tjänsteföretag och innovativa unga företag inom olika teknikområden kan bidra med innovation och utveckling för att tillgodose behoven. De centrala samhällsutmaningar som är utpekade i regeringens fem strategiska samverkansprogram kan enligt reger- ingen vara vägledande för val av område och tema.180

Som skäl för uppdraget har regeringen bland annat anfört att offentlig upphandling är ett verktyg som kan verka som drivkraft för förnyelse och en hållbar utveckling inom näringslivet. Det offentliga kan enligt regeringen stimulera efterfrågan på nya och innovativa lösningar från näringslivet. Regeringen ser att innovationsupphand- ling kan bidra till att etablera öppna testbäddar i offentliga miljöer som kan användas av näringslivet för att lösa samhällsutmaningar.181

Upphandlingsmyndighetens roll är att underlätta kontakten mellan de upphandlande myndigheterna samt mellan myndigheterna och företagen. Upphandlingsmyndigheten ska föra en dialog med de relevanta offentliga beställare och SKL. Vidare ska Upphandlings- myndigheten samråda med Tillväxtverket, Tillväxtanalys och bransch- organisationer och koordinera arbetet med aktörerna i regeringens fem strategiska samverkansprogram. Arbetet ska ske i samverkan

178 16 kap. 9 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

179 17 kap. 1 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

180 Regeringsbeslut 2016-12-14, Uppdrag att främja innovationsupphandling genom stöd i form av upphandlings- och innovationskompetens till beställare, dnr N2016/07793/FÖF.

181 Regeringsbeslut 2016-12-14, Uppdrag att främja innovationsupphandling genom stöd i form av upphandlings- och innovationskompetens till beställare, dnr N2016/07793/FÖF.

185

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

med Vinnova och Research Institutes of Sweden AB (Rise). Upp- handlingsmyndigheten får använda två miljoner kronor under 2017 och två miljoner kronor 2018 för att genomföra uppdraget. Upp- draget ska slutredovisas senast den 31 mars 2019. I april 2018 lämnade Upphandlingsmyndigheten en delredovisning.182

7.7.5 Informations- och innovationssatsningar

Regeringen har genom ett antal satsningar valt att främja information, innovation och andra åtgärder inom resurseffektivt byggande. Nedan redogör kommittén för några av dem.

Informationscentrum för hållbart byggande

Regeringen har gett Boverket i uppdrag att genomföra en upp- handling för att upprätta och driva ett informationscentrum för håll- bart byggande. Fokus ska vara på energieffektiviserande renovering och energieffektivt byggande med användning av hållbara material och låg klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv. Regeringen vill bland annat stärka kunskapsläget kring byggnaders klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv, för att förbättra förutsättningarna för användning av hållbara material. Enligt regeringen är materialval och byggmetod avgörande för hur stor klimatpåverkan blir. Informationscentrumet ska samla in, granska, kvalitetssäkra och sprida information till mål- grupper inom bygg- och fastighetsbranschen.183 Informationscent- rumet är bildat och drivs av Svensk Byggtjänst på uppdrag av Boverket.184

Substitutionscentrum inom Rise

För att underlätta samverkan och kunskapsutbyte mellan aktörer om en mer hållbar kemikalieanvändning i produkter har regeringen beslutat om inrättande av ett centrum för substitution. Centret ska

182 Regeringsbeslut 2016-12-14, Uppdrag att främja innovationsupphandling genom stöd i form av upphandlings- och innovationskompetens till beställare, dnr N2016/07793/FÖF.

183 Regeringsbeslut 2017-02-23, Uppdrag att genomföra upphandling för att upprätta och driva informationscentrum för hållbart byggande, diarienummer N2017/01419/PBB.

184 Informationscentrum för hållbart byggande, https://ichb.se/, besökt 2018-04-11.

186

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

fungera som en nod mellan företag, organisationer, branscher, akademi, institut och myndigheter. Målet är att centret ska bidra till att farliga ämnen i varor och kemiska produkter byts ut. Centret inrättas vid Rise. Regeringen avser att avsätta sju miljoner kronor per år och Rise 5 miljoner kronor per år under 2018–2020. På sikt är målsättningen att centret ska vara självfinansierande, genom med- lemsavgifter från de företag som deltar.185 I ägaranvisningen för Rise anges att Rise ska inrätta och upprätthålla ett Substitutionscentrum vars uppgift främst är att stötta företag, inklusive små och medel- stora företag och även offentlig verksamhet, att byta ut farliga kemi- kalier i sina produkter, varor och tjänster eller använda icke-kemiska metoder och tekniker.186

Öka takten – Kemikalieinformation Nu!

Trafikverket arbetar med projektet Öka takten – Kemikalieinforma- tion Nu! Projektet ingår i Miljömålsrådets gemensamma åtgärdslista och är ett samverkansprojekt mellan Trafikverket, Kemikalieinspek- tionen och Boverket. Projektets övergripande mål är att öka takten i tillgängliggörandet av information om farliga ämnen i anläggnings- produkter. Målet ska nås genom framtagande av en kunskapsplattform och vägledning med goda exempel samt genom dialog och samver- kan med branschens aktörer.187

Stöd för innovativt och hållbart byggande av bostäder

Regeringen beslutade i april 2018 om ett stöd till innovativt och håll- bart bostadsbyggande. Stödet är på totalt 275 miljoner kronor under 2018–2020.188

Stöd kan lämnas för åtgärder som syftar till att främja ett inno- vativt och hållbart bostadsbyggande med minskad klimat- och miljö- påverkan. Stöd får lämnas för utveckling eller användning av en nya

185 Regeringen, pressmeddelande, www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/11/nytt- centrum-ska-hjalpa-foretag-byta-ut-farliga-amnen/, besökt 2018-05-17.

186 Regeringskansliet, bilaga till beslut § 4 2017-12-19, ägaranvisning för Rise Research Institutes of Sweden Holding AB, diarienummer N2017/03258/BSÄ.

187 Miljömålsrådet (2017), Miljömålsrådets gemensamma åtgärdslista 2017.

188 Regeringen, www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/04/regeringen-beslutar-om- stod-till-innovativt-byggande/, besökt 2018-04-10.

187

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

eller väsentligt förbättrade byggprodukter. Förordningen träder i kraft den 1 juli 2018.189

Satsningar på strategiska innovationsområden

Regeringen satsar också medel på strategiska innovationsområden. Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2017 en förstärkning av strategiska innovationsområden för att lägga grunden för en lång- siktig och fördjupad gränsöverskridande samverkan över politik- områden.190

De strategiska innovationsområdena syftar till att utveckla inter- nationellt konkurrenskraftiga innovationsmiljöer genom samverkan mellan branscher och sektorer, forskningsinstitut, näringsliv, univer- sitet och högskolor, offentlig sektor, civilsamhället och andra aktö- rer på olika samhällsnivåer. Insatsen ska bidra till kraftsamling och förnyelse inom områden där Sverige och svenskt näringsliv har för- delar och som bedöms vara av betydelse för framtida tillväxt och som kan bidra till att möta globala utmaningar. Förenta Nationernas hållbarhetsmål och de nationella miljömålen är en viktig del i Sveriges forskningspolitik, enligt regeringen.191

Insatserna inom de strategiska innovationsområdena finansieras av näringsliv och offentlig verksamhet. Näringslivet ska vara delaktiga i planering och genomförande och projekten som tilldelas medel ska utgå från samhällsutmaningar, ha tydliga mål, hålla hög vetenskaplig kvalitet i forskningsprojekt och kunna påvisa ny aktörs- eller områdes- överskridande samverkan.192

Samverkan i innovationskluster ökar, enligt regeringen, förutsätt- ningarna att identifiera, utveckla och implementera lösningar på dagens samhällsutmaningar och stärker Sveriges konkurrenskraft, attraktivitet och exportmöjligheter. Den statliga finansieringen av strategiska innovationsområden från Verket för innovationssystem (Vinnova), Energimyndigheten och Formas uppgår 2018 till cirka

189 1 och 5 §§ i förordningen (2018:199) om stöd för innovativt och hållbart byggande av bostäder.

190 Proposition 2016/17:50 Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft.

191 Ibid.

192 Ibid.

188

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

500 miljoner kronor.193 De tre myndigheterna finansierar 17 strate- giska innovationsområden (även kallade innovationsprogram).194

RE:Source – resurs- och avfallshantering

RE:Source är ett av de strategiska innovationsprogrammen och Sveriges största forsknings- och innovationssatsning inom resurs- och avfallsområdet. Målet är att Sverige ska bli världsledande på att minimera och nyttiggöra avfall. För att nå det målet behövs nya tekniska metoder, affärsmodeller och processer. RE:Source stödjer framtagandet av innovationer som kan bidra till effektivare användning av resurser i både samhälle och näringsliv. Cirkulär ekonomi är grund- läggande för RE:Sources arbete. Programmet administreras av Energi- myndigheten.195

RE:Source ska vara en mötesplats där aktörer inom svensk industri, avfallshantering och forskning även kan söka finansiering till sina innovationsprojekt. Innovationer som tas fram inom ramen för RE:Source ska bidra till hållbar materialförsörjning, hållbart energisystem och effektivare användning av resurser i samhälle och näringsliv. Aktiviteter inom RE:Source ska inledningsvis koncentreras på områden där det finns stor potential för återvinning bland annat bygg- och rivningsavfall.196

Den tredje utlysningen inom RE:Source stängde den 6 februari 2018. Utlysningen erbjöd sammanlagt 40 miljoner kronor i stöd till projekt som kan bidra till en hållbar materialanvändning, i dels en större utlysning, dels en mindre.197

Den stora utlysningen var på 37 miljoner kronor och riktade sig till innovations- och demonstrationsprojekt för att utveckla och demonstrera nyskapande lösningar för en hållbar materialanvändning.

193 Proposition 2016/17:50 Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft.

194 Vinnova, www.vinnova.se/m/strategiska-innovationsprogram/, besökt 2018-05-17 och RE:Source, www.resource-sip.se/, besökt 2018-05-17.

195 Energimyndigheten, www.energimyndigheten.se/forskning-och- innovation/forskning/bioenergi/bransleforsorjning/program/resource/, besökt 2018-05-17.

196 Vinnova, www.vinnova.se/m/strategiska-innovationsprogram/resource/, 2018-05-17.

197 RE:Source, http://resource-sip.se/projekt-som-minskar-avfallet-far-40-miljoner-kronor/, besökt 2018-05-17.

189

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

Särskilt efterlystes projekt som minskar avfallet.198 Innovations- projekt kunde få högst 3 miljoner kronor vardera och som mest 50 procent av projektets budget, totalt cirka 20 miljoner kronor. Demonstrationsprojekten fick högst 5 miljoner kronor vardera och som mest 35 procent av projektets budget, totalt cirka 17 miljoner kronor.199

Den lilla utlysningen riktade sig till kortare projekt med hög risk och hade 3 miljoner i budget. Anslaget finansierade mellan 35–70 procent av projektkostnaderna. Resten av kostnaden finansierades av projekt- parterna genom att bidra med arbetstid och andra kostnader. Den lilla utlysningen syftade till att pröva radikalt nytänkande idéer som kraftigt minskar mängden avfall.200

Bygginnovationen – samspelet mellan forskning och bransch

Vid sidan av de sjutton strategiska innovationsprogrammen finns andra innovationsprogram. 2011 startade Vinnova programmet Natio- nellt innovationsprogram – Bygginnovationen. Syftet med programmet är att utveckla en stark och uthållig innovationsmiljö för svensk sam- hällsbyggnadssektor. Det ska bland annat ske genom att gapet mellan branschen och högskole- och universitetssektorn överbryggas.201

Bakgrunden till Bygginnovationen är den låga produktivitets- utveckling inom svensk byggsektor. Orsaker till en svag produktivitets- utveckling kan vara brist på marknadsnära utveckling och en avsak- nad av länkar i innovationskedjan inom samhällsbyggnadssektorn vilket hindrar att byggforskning kommer till användning. Bygg- innovationen fokuserar på kommersialisering av kunskap, lösningar och forskningsresultat som kan leda till innovativa tjänster, produkter, processer eller system som kan tillämpas inom samhällsbyggnads- sektorn. Medlemmar är arkitekter, tekniska konsulter samt bygg-

198 RE:Source, www.vinnova.se/e/sip-resource-externa-utlysningar/innovationer-for-hallbar- materialanvandning-utveckling-och-demonstration-/, besökt 2018-05-17.

199 Högskolan Borås, www.hb.se/Anstalld/For-mitt-arbete/Forskningsstod/Grants-and- Innovation-Office/Organisationen/Utlysningar/2017/RESource-Utlysning-3-Hallbar- anvandning-av-material-locka-folk-till-branschen-prova-helt-nya-ideer-som-minskar- avfallet/, besökt 2018-05-17.

200 Energimyndigheten, www.energimyndigheten.se/globalassets/utlysningar/ideprojekt---

forebyggande-av-avfall/ideprojekt-forebyggande-av-avfall---utlysningstext.pdf, besökt 2018-05-17.

201 Vinnova, www.vinnova.se/e/bygginnovationen-2011-2018/, besökt 2018-05-17.

190

SOU 2018:51

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

och byggmaterialindustri.202 IQ-Samhällsbyggnad fungerar som kansli till Bygginnovationen.203

Budgeten är 6 miljoner kronor per år, det vill säga totalt 18 miljoner kronor.204 Lilla innovationsbidraget till små och medelstora företag, utan krav på egeninsats är maximalt 100 000 kronor. Stora innova- tionsbidraget är maximalt 300 000 kronor och ges till högst 50 pro- cent av företagets projektkostnader.205

7.8 Kommitténs slutsatser

Byggproduktförordningen fastställer villkoren för att saluföra bygg- produkter inom EU och de krav som finns på att lämna information om innehåll i byggprodukter. Syftet med förordningen är att främja EU:s inre marknad och fri rörlighet för byggprodukter. Regler för att skydda människors hälsa och miljön ifråga om farliga ämnen finns i CLP-och Reach-förordningarna.

Det finns i dag inga krav på att redovisa det fullständiga innehållet i byggprodukter. Enligt artiklarna 31 och 33 i Reach-förordningen ska ämnen som är långlivade, bioackumulerande, toxiska, innehåller minst ett ämne som utgör en fara för människors hälsa eller miljön och ämnen för vilket det finns gemenskapsgränsvärden för expo- nering på arbetsplatsen samt andra ämnen på den så kallade kandidat- förteckningen redovisas. Uppgifter om dessa ämnen bidrar, enligt kommitténs mening, till att minska risken för hälso- och miljö- skador till följd av farliga ämnen i byggprodukter, möjligheten att göra medvetna byggmaterialval ur ett resurseffektivitetsperspektiv. Enligt kommitténs mening är redovisning enligt artiklarna 31 och 33 i Reach-förordningen dock inte ett tillräckligt verktyg för att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning, eftersom den endast regle- rar vissa ämnen. Det kan finnas ämnen som redan är och i framtiden visar sig vara farliga och som innebär att byggprodukter med dessa

202 Bygginnovationen, www.bygginnovationen.se/om-bygginnovationen/medlemmar/, 2018-05-17.

203 Bygginnovationen, www.bygginnovationen.se/om-bygginnovationen/om-iq- samhaellsbyggnad/, besökt 2018-05-17.

204 Vinnova, Utlysning 2016-01-19, Bygginnovationen 2016–2018, Diarienummer 2015-06960, s. 1 och s. 4.

205 Bygginnovationen, www.vinnova.se/e/bygginnovationen-2011-2018/bygginnovationen- 2016-2018-utlysning/, 2018-05-17.

191

Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter

SOU 2018:51

ämnen är olämpliga att återvinna eller återanvända eller behöver bytas ut genom sanering.

Nationella krav på information om byggprodukter som påverkar villkoren för att saluföra sådana byggprodukter är inte tillåtna. Krav på att redovisa ytterligare innehåll i en byggprodukt kan därmed inte regleras nationellt, utan behöver ske inom ramen för EU-rätten.

För andra produkter, såsom livsmedel och kosmetika, finns inom EU-rätten mer uttömmande krav på redovisning av innehåll.

Vad det gäller möjligheter för beställare att göra resurseffektiva materialval konstaterar kommittén att beställargrupper för energi- effektiva byggnadsverk och andra frågor har visat sig kunna vara ett effektivt verktyg, som kommittén kan ta inspiration av för att främja utvecklingen mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning.

192

8 Kommitténs förslag

Detta kapitel innehåller kommitténs förslag. Inledningsvis presen- terar kommittén de mål som kommittén har haft med förslagen. Därefter redogör kommittén för förslagen och övervägandena samt slutligen övervägda alternativ.

8.1 Mål för kommitténs förslag

Nedan beskriver kommittén de mål vi har för förslagen i detta betänkande. Först beskriver vi bakgrunden till målen.

8.1.1 Samhällsmålet är resurseffektiv byggmaterialanvändning

Den byggda miljön är central för att uppnå ett hållbart samhälle. Inom ramen för Förenta nationernas 17 globala mål för hållbar utveckling i Agenda 2030 ingår ett effektivt nyttjande av naturresurser och minimering av avfall genom återanvändning och återvinning. Ett ökat fokus inom Europeiska Unionen (EU) på resurseffektivitet har resulterat i flera initiativ för byggsektorn, som anger att resurs- effektivitet ska åstadkommas genom medvetna materialval, anpassad utformning av byggnadsverk samt återanvändning och återvinning av byggprodukter och material.

Kommittén har analyserat om det finns behov av reglering för att främja en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Kommittén har sammanfattat innebörden av resurseffektiv byggmaterialanvändning som en strävan efter att tillverka och använda byggprodukter med så lång livslängd som möjligt. Det möjliggörs genom att värdet på material och byggprodukter bibehålls och att bygg- och rivnings- avfall minimeras genom återanvändning och återvinning.

193

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

8.1.2 Byggmaterialanvändningen är inte resurseffektiv

Byggmaterialanvändningen är inte resurseffektiv inom EU eller i Sverige. Byggande och rivning genererar en tredjedel av samhällets totala avfallsmängder inom såväl EU som i Sverige. Målet är att avfall i första hand ska återanvändas eller återvinnas. Till 2020 ska 70 vikt- procent av det icke-farliga bygg- och rivningsavfallet återanvändas och återvinnas. I snitt uppgick återanvändningen och återvinningen av sådant avfall 2014, till 50 respektive 58 procent inom EU och i Sverige. Trots den låga återvinningsgraden i EU och Sverige finns potential att återanvända och återvinna mer byggprodukter då det finns stora värden i vissa material. Material som samlats i byggnader har potential att nyttjas som materialbanker som kan återanvändas eller återvinnas. Som framgår nedan finns emellertid hinder mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning.

8.1.3 Två huvudsakliga hinder för resurseffektiv byggmaterialanvändning

Kommitténs analys har visat att det finns två huvudsakliga hinder för resurseffektiv byggmaterialanvändning: brist på information om innehåll i byggprodukter och brist på ekonomiska incitament att återanvända eller återvinna byggprodukter.

Avsaknaden av information om förekomsten av farliga ämnen i befintliga byggprodukter både försvårar och hindrar återanvändning och återvinning av dessa produkter. Likaså innebär avsaknad av infor- mation om innehållet i nya produkter okunskap om vilka ämnen och material som byggs in i framtida byggnadsverk. Till problematiken hör att byggprodukter ofta består av flera olika material och ämnen, som kan vara sammansatta på olika vis. Byggprodukterna byggs in bygg- nadsverk med lång livslängd samtidigt som kunskap om vilka ämnen som är farliga utvecklas succesivt över tid.

Vad det gäller brist på ekonomiska incitament bär sällan produk- tion av material sina negativa miljökostnader, vilket gör att nytt byggmaterial kan vara billigare än att återanvända eller återvinna begagnade material. En rad faktorer påverkar de materialval som görs, däribland pris, avtal och ambitioner. Den framtida resursanvänd- ningen styrs i hög grad av de val av byggmaterial som sker, då bygg- nadsverk omfattar stora volymer byggmaterial.

194

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

8.1.4 Mål för kommitténs förslag

De samhällsmål och målsättningar som aktualiserar en resurseffektiv byggmaterialanvändning uppnås inte. Därför är kommitténs över- gripande mål för förslagen att främja och driva på utvecklingen av en resurseffektiv byggmaterialanvändning, under byggnadsverks hela livscykel. Detta vill kommittén åstadkomma genom att möjliggöra för marknadens aktörer att göra medvetna materialval och underlätta utveckling inom området.

För att möta detta mål lägger kommittén fram två förslag. Det första förslaget, om innehållsförteckningar för byggprodukter, syftar till att på lång sikt skapa förutsättningar för en resurseffektiv bygg- materialanvändning inom Sverige och EU. Därefter presenterar kommittén ett andra förslag som syftar till att driva och påskynda utvecklingen mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning i Sverige.

195

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

8.2 Regeringen bör verka för reglering om innehållsförteckningar för byggprodukter inom EU-samarbetet

Bedömning: För att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvänd- ning behövs kunskap om innehållet i byggprodukter.

Lagstiftning som reglerar skyldigheten att redovisa innehållet (innehållsförteckning) i byggprodukter bör genomföras i EU- rätten.

Förslag: Regeringen bör föreslå till Europeiska kommissionen (kommissionen) att utarbeta förslag till Europeiska unionens råd (rådet) och Europaparlamentet om krav på innehållsförteckningar för byggprodukter i artikel 6.5 i EU:s byggproduktförordning1.

Innehållsförteckningar för byggprodukter bör som utgångs- punkt:

• gälla för alla byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard eller europeisk teknisk bedömning, med de befintliga undantag som anges i artikel 5 och 38 i byggproduktför- ordningen,

• i första hand omfatta byggprodukters alla beståndsdelar och i andra hand alla ämnen enligt bilaga VI i CLP-förordningen2 samt de ämnen som omfattas av befintliga krav i artikel 31 och 33 i Reach-förordningen3, och

• ange förekomsten av nanomaterial i byggprodukter.

8.2.1 Aktuella bestämmelser

Enligt artikel 4.1 i byggproduktförordningen ska tillverkaren upprätta en prestandadeklaration när en byggprodukt som omfattas av en har- moniserad standard eller överensstämmer med en europeisk teknisk bedömning som utfärdats innan den introduceras på marknaden.

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen).

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen).

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen).

196

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

Enligt artikel 6.5 i byggproduktförordningen ska den informa- tion som avses i artikel 31 eller, beroende på omständigheterna, i artikel 33 i Reach-förordningen tillhandahållas tillsammans med pre- standadeklarationen.

Enligt artikel 114.1 i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt ska rådet och Europaparlamentet besluta om bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsländerna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Enligt artikel 114.3 i samma fördrag ska kommissionen i sina förslag om hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå och särskilt beakta ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta.

8.2.2 Bristande information om byggprodukters innehåll hindrar en resurseffektiv byggmaterialanvändning

Kommitténs utredning visar att det finns två huvudsakliga hinder mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning, varav ett är brist på information om innehåll i byggprodukter.

Befintliga byggprodukter och material kan innehålla farliga ämnen, vilket innebär att de kan vara olämpliga att återanvända eller återvinna. Innehållet i de byggprodukter som finns på marknaden är endast till viss del kända. Kunskapen om olika ämnens och materials farlighet för människors hälsa och miljön har utvecklats efter hand och kommer även att göra det i framtiden. En särskild omständighet när det gäller byggprodukter är att de kan finnas i byggnadsverk under lång tid. Tiden mellan att det byggprodukter byggs in i bygg- nadsverk och när de blir avfall kan vara lång. Både kunskapsläget och lagstiftningen, och därmed hanteringsalternativen, kan då ha föränd- rats. Bristande information om innehållet i byggprodukter innebär att det många gånger inte går att avgöra om en produkt kan åter- användas eller återvinnas. Följden blir att det skapar stora avfalls- mängder. Denna situation kommer att bestå även i framtiden om det inte finns information om innehållet i byggprodukter. Det kommer inte heller, liksom i dag, vara möjligt att se vilka nya ämnen och material som introduceras i byggprodukter.

När det gäller farliga ämnen har kommittén frågat sig om bestäm- melserna i byggproduktförordningen med hänvisning till kemikalie- lagstiftningen Reach-förordningen, kan hindra att farliga ämnen

197

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

används i byggprodukter och ge tillräcklig information för en resurs- effektiv byggmaterialanvändning. Enligt kommitténs mening är den nuvarande regleringen med krav på att redovisa de ämnen som upp- tas i artikel 31 och 33 i Reach-förordningen inte ett tillräckligt verk- tyg för att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Arti- kel 31 och 33 i Reach-förordningen reglerar endast vissa ämnen. Kravet omfattar inte ens alla farliga ämnen. Det kan dessutom finnas ämnen som i framtiden visar sig vara farliga och som då inte omfattas av Reach-förordningens förbud och krav. Användningen av dessa ämnen i byggprodukter kommer då, liksom i dag, att innebära att byggprodukterna i fråga kan vara svåra eller olämpliga att återanvända och återvinna. När det visar sig att ett ämne är farligt och föranleder åtgärder behövs, enligt kommitténs mening, information om allt innehåll i en byggprodukt för att kunna identifiera vilka produkter som innehåller detta ämne. På motsvarande sätt behövs det en inne- hållsförteckning för att möjliggöra medvetna materialval för de bygg- produkter som byggs in i framtida byggnadsverk.

Information om innehållet i byggprodukter kan underlätta för de aktörer som vill efterfråga återanvända och återvunna byggprodukter och därmed skapa förutsättningar för en marknad att utvecklas.

8.2.3 Innehållsförteckningar för byggprodukter är grundläggande och förutsättningsskapande

För att lösa hindret med brist på information om innehåll i bygg- produkter, föreslår kommittén att regeringen bör verka för reglering om innehållsförteckningar för byggprodukter. Behov av ytterligare information om innehåll i byggprodukter, framhålls genomgående av såväl en samstämmig byggbransch, som svenska regeringen och myn- digheter samt rådet för att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvänd- ning. Den information om innehållet som i dag ska redovisas enligt Reach-förordningen räcker enligt dessa aktörer inte, eftersom det omfattar alltför få ämnen. Inte heller det system med frivilliga bygg- varudeklarationer som finns i Sverige är tillräckligt enligt flera aktörer, eftersom det är ett frivilligt system och inte används av alla bygg- materialleverantörer i Sverige, än mindre i Europa. Aktörerna anser att en innehållsförteckning för byggprodukter skulle:

198

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

• underlätta kravställande och möjliggöra medvetna val av nya pro- dukter och material,

• begränsa risker med farliga ämnen i tillverkning och inköp av nya produkter,

• möjliggöra för upphandlingskriterier om resurseffektiva bygg- produkter,

• underlätta spårbarhet av farliga ämnen och förbättra använd- ningen av en loggbok,

• underlätta identifiering av innehåll i byggprodukter vid behov av sanering som kan uppkomma då nya farliga ämnen upptäcks och därmed innebära kostnadsbesparingar,

• möjliggöra marknader för återanvändning och återvinning för de byggprodukter som kommer att tillverkas,

• bedöma vilka produkter och material som kan återanvändas och återvinnas vid renovering och rivning, och

• bedöma vilka produkter och material som bör fasas ut till följd av farliga ämnen vid renovering och rivning.

De ovan beskrivna möjliga nyttorna med innehållsförteckning för byggprodukter visar att information om byggprodukters innehåll är grundläggande och skapar förutsättningar för en resurseffektiv bygg- materialanvändning. Kommitténs utredning visar att information om byggprodukters innehåll är viktigt för tillverkare av byggprodukter, byggmaterialleverantörer, beställare, arkitekter och tekniska konsulter, byggentreprenörer och underentreprenörer samt aktörer som han- terar rivning och avfall.

8.2.4 Reglering med krav på innehållsförteckning för byggprodukter behöver ske inom EU

Det saknas i dag krav på att lämna information om byggprodukters hela innehåll. De bestämmelser som rör informationslämning om byggprodukters innehåll finns i EU:s byggproduktförordning4. Denna

4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen).

199

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

förordning reglerar EU-gemensamma villkor för saluföring av bygg- produkter (som omfattas av harmoniserade standarder eller en euro- peisk teknisk bedömning). Syftet med förordningen är att främja EU:s inre marknad och fri rörlighet för byggprodukter. Som framgår i kapitel 7 är nationella krav på information om byggprodukter som påverkar villkoren för att saluföra sådana byggprodukter inte till- låtna. Reglering som innebär skyldighet att upprätta innehållsför- teckningar för byggprodukter som omfattas av harmoniserade stan- darder eller en europeisk teknisk bedömning måste därför ske inom EU-rätten.

8.2.5 Byggproduktförordningens krav på innehållsredovisning i presentandadeklarationen bör utvidgas

Kommittén har i uppdrag att lämna kostnadseffektiva förslag. Eftersom regler om byggprodukters innehåll finns i EU:s byggproduktförord- ning, är det mest resurseffektivt och ändamålsenligt att informations- kravet i prestandadeklarationen enligt artikel 6.5 i byggproduktförord- ningen, enligt kommittén. Skyldigheten kopplas till de befintliga bestämmelserna för marknadskontroll i byggproduktförordningen. Byggproduktförordningen utgör, enligt kommitténs mening, en given författning för de bestämmelser som kommittén anser behövs.

Med kommitténs förslag ska kravet på innehållsförteckning gälla för byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard eller överensstämmer med en europeisk teknisk bedömning. Kommittén lämnar inte några förslag avseende byggprodukter som inte omfattas av en harmoniserad standard eller en europeisk teknisk bedömning.

Kommittén lämnar i detta betänkande förslag till hur huvud- dragen i ett krav om innehållsförteckningar för byggprodukter bör utformas. Kommitténs förslag har utformats med hänsyn till den pågående utvärderingen av byggproduktförordningen och eventuell kommande översyn. Den närmare utformningen och preciseringarna måste enligt kommitténs mening ske genom gällande lagstiftnings- förfarande inom EU och därigenom beredas med berörda aktörer i samtliga medlemsländer med deras olika förutsättningar. Det bör lämpligen ske inom ramen för den pågående utvärderingen och even- tuell kommande översyn av byggproduktförordningen.

200

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

8.2.6 Innehållsförteckningars omfattning

Vilka byggprodukter bör omfattas?

Mot bakgrund av att syftet med kommitténs förslag är att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning där information om inne- hållet är en grundläggande förutsättning bör kravet som huvudregel gälla alla produkter. De byggprodukter som i dag undantas från kravet på prestandadeklaration och medges ett förenklat förfarande enligt artikel 5 och 38 i byggproduktförordningen, bör enligt kom- mitténs mening även fortsättningsvis undantas och därmed även undantas från kravet på innehållsförteckningar. Detta omfattar bygg- produkter som är tillverkade individuellt, på byggarbetsplatsen eller speciellt för byggnader med arkitektoniska värden.

Kommittén har identifierat frågeställningen, men inte närmare utrett om någon ytterligare byggprodukt bör undantas från kravet. Kommittén har noterat att enligt livsmedelslagstiftningen, som före- skriver krav på ingrediensförteckning, är vissa livsmedel undantagna från kravet på ingrediensförteckning. Det är exempelvis livsmedel som inte har behandlats eller som består av endast en ingrediens.

Vilka beståndsdelar bör omfattas?

Kommittén har övervägt huruvida alla eller vissa beståndsdelar ska redovisas och om kravet bör utformas utifrån koncentrationsgränser, liksom nuvarande redovisningskrav enligt byggproduktförordningen med hänvisning till artikel 31 och 33 i Reach-förordningen.

Kommittén noterar att svenska företrädare för branschen, myn- digheter och regeringen efterfrågar krav på ytterligare information om kemiskt innehåll i byggprodukter. Enligt det system med fri- villiga byggvarudeklarationer som finns i Sverige måste fler farliga ämnen än Reach-förordningen artikel 31 och 33 redovisas och även icke-farliga ämnen om de utgör mer än två procent av innehållet (se kapitel 6). Byggvarudeklarationerna omfattar inte allt innehåll och inte alla produkter. Att de är frivilliga innebär att företag väljer om och i vilken grad de vill lämna information om innehåll. Vid sidan av de frivilliga byggvarudeklarationerna pågår inga branschinitiativ för att införa en innehållsförteckning för byggprodukter.

201

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

Syftet med kommitténs förslag, att främja en resurseffektiv byggmaterialanvändning, talar för att samtliga beståndsdelar i en byggprodukt behöver redovisas för att innehållsförteckningarna ska kunna användas så effektivt som möjligt utifrån detta syfte. Som kommittén har anfört ovan utvecklas kunskapen om olika ämnens och materials farlighet för människors hälsa och miljön efter hand, vilket påverkar förutsättningarna för att återanvända och återvinna byggprodukter. Med beståndsdel avser kommittén alla ämnen, bered- ningar och material som avsiktligt används i byggprodukten.

Samtidigt är det främst farliga ämnen som hindrar återanvändning och återvinning. Ett förslag om innehållsförteckningar bör utformas med hänsyn till gällande ordning och inarbetade system för redo- visning av farliga ämnen i prestandadeklarationen, enligt artikel 31 och 33 i Reach-förordningen. Det är enligt kommitténs mening av vikt att kraven inte ställs lägre än att syftet med förslaget kan uppnås. Samtidigt bör en utvidgning av dagens informationskrav utformas med beaktande av de administrativa belastningar för små och medel- stora företag som kommer i fråga.

Mot bakgrund av det ovan nämnda förordar kommittén att inne- hållsförteckningar i första hand bör omfatta byggprodukters alla beståndsdelar och, i andra hand alla kemiska ämnen enligt bilaga VI i CLP-förordningen samt de ämnen som omfattas av befintliga krav

iartikel 31 och 33 i Reach-förordningen. Kommitténs andrahands- alternativ skulle inte utgöra ett lika fullgott verktyg för att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning som förstahandsalternativet, men det skulle ändå i hög grad förbättra förutsättningarna jämfört med i dag, enligt kommittén.

För kommitténs förstahandsalternativ bör de koncentrations- gränser som anges i artikel 31 och 33 i Reach-förordningen även i fortsättningen gälla. Det innebär att förslaget inte medför ytterligare skyldigheter beträffande de ämnen och beredningar som omfattas av artikel 31 och 33 i Reach-förordningen. När det gäller de tillkom- mande beståndsdelarna enligt kommitténs förstahandsalternativ bör utgångspunkten vara är att ju farligare ämnet är desto lägre koncentra- tion behöver rapporteras. De närmare koncentrationsgränserna som bör gälla bör utformas inom ramen för EU:s lagstiftningsprocess.

För kommitténs andrahandsalternativ bör redan befintliga kon- centrationsgränser tillämpas.

202

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

Kommitténs förstahandsalternativ att samtliga beståndsdelar bör redovisas, innebär att fler beståndsdelar än i dag behöver redovisas. Kommitténs förslag om att innehållsförteckningar i andra hand bör omfatta alla ämnen enligt bilaga VI i CLP-förordningen innebär även detta att fler kemiska ämnen än i dag behöver redovisas, dock färre än förstahandsalternativ.

Bör nanomaterial redovisas?

Nanomaterial används i byggprodukter och har många potentiella användningsområden som byggmaterial, men det finns också risker. Nanomaterial är inte särskilda ämnen, utan mycket små former av ämnen. Tester har visat att vissa nanomaterial kan tas upp, spridas och verka i kroppen och i miljön på annat sätt än vanliga kemiska ämnen och ge upphov till andra typer av skadliga effekter. I dag saknas kunskap om vilka byggmaterial som innehåller nanomaterial. Utredningen om nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial kom till slutsatsen att det behövs regler- ing av märkning för byggmaterial som innehåller nanomaterial. Det kan finnas en risk för att nanomaterial, liksom farliga ämnen, kan medföra en risk för människors hälsa och miljön och därmed för- svåra en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Mot bakgrund av detta bör det enligt kommitténs mening finnas information om vilka byggprodukter som innehåller nanomaterial, för att underlätta åter- användning och återvinning av byggprodukter. Till det kan läggas att det svenska frivilliga systemet med byggvarudeklarationer innebär att nanomaterial redovisas, liksom EU:s livsmedels- och kosmetikalagstift- ning. Dessa rättsakter föreskriver att ingredienser med nanomaterial ska anges i ingrediensförteckningen, med ordet nano inom parentes. Definitionen av nanomaterial i byggproduktförordningen bör utformas efter ett lagstiftningsförfarande inom EU.

Bör föroreningar upptas som beståndsdelar?

En fråga är hur eventuella föroreningar ska hanteras. I EU:s kosmetika- lagstiftning anges att oavsiktlig förekomst av föroreningar i små mängder av ett förbjudet ämne som beror på föroreningar i naturliga eller syntetiska beståndsdelar, tillverkningsprocessen, lagring eller

203

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

migrering från förpackningen, och som inte är tekniskt möjlig att undvika enligt god tillverkningssed inte ska tas upp som beståndsdelar. Med kosmetikalagstiftningen som förebild bör sådana eventuella för- oreningar inte upptas som beståndsdelar i innehållsförteckningen. Dock bör de närmare förutsättningarna för en sådan reglering utredas vidare inom ramen för EU:s lagstiftningsprocess.

8.2.7 Kontroll bör kunna ske inom ramen för befintliga bestämmelser om marknadskontroll

Kommittén föreslår att kraven på redovisning av innehållet i bygg- produkter i prestandadeklarationen utökas. Det innebär att fler beståndsdelar än i dag ska redovisas i redan befintlig prestandadekla- ration. Kontroll av redovisningen bör således kunna ske inom ramen för byggproduktförordningens befintliga kontrollsystem. Den kon- troll som i dag sker genom marknadskontrollen, enligt artikel 56.1 i byggproduktförordningen, avser byggproduktens prestanda och doku- ment om den. De brister som påträffas kan vara att produkten inte har deklarerad prestanda eller formaliabrister i dokumenten. Marknads- kontrollmyndigheterna kan, enligt nuvarande regler, ingripa med krav på sådan redovisning. En fråga som uppstår är vad marknads- kontrollmyndigheterna ska göra i fall det finns misstanke om att redovisat innehåll är felaktigt eller icke komplett. Kontrollen bör i sådana fall kunna ske på samma sätt som avseende det nuvarande kravet på kontroll av redovisning av ämnen enligt artikel 31 och 33 i Reach- förordningen.

Kommissionen har föreslagit en förändring av reglerna för mark- nadskontroll, däribland artikel 56.1 i byggproduktförordningen, se kapitel 7. För att kontrollen av den innehållsförteckning som kom- mittén föreslår ska fungera, är det enligt kommitténs uppfattning, av vikt att innebörden av artikel 56.1 bibehålls.

8.2.8 Innehållsförteckning för byggprodukter bidrar till att nå flera samhällsmål

Kommitténs förslag om innehållsförteckningar för byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard eller överensstämmer med en europeisk teknisk bedömning bidrar till möjligheterna att nå

204

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

beslutade samhällsmål om minskat avfall, giftfri miljö, hushållning med naturresurser och minskad klimatpåverkan. Kunskap om vilka byggprodukter som innehåller farliga ämnen och som därmed inte är lämpliga för återanvändning eller återvinning bidrar till att nå målet om en giftfri miljö. Kunskap om vilka produkter som däremot är lämpliga att återanvända och återvinna ökar möjligheterna för att produkter återanvänds och återvinns i högre grad. Därmed får bygg- produkter som kan återanvändas och återvinnas en längre livslängd och möjligheten att nå framtida avfallsmål underlättas. Detta bidrar till en hållbar användning av naturresurser och minskad klimat- påverkan från dessa.

Förslaget ligger vidare helt i linje med kommissionens målsätt- ning om att uppnå en ökad resurseffektivitet inom byggsektorn.

8.2.9 Krav på innehållsförteckningar bildar ett komplett system för spårbarhet av byggprodukter, dess innehåll och dess miljöpåverkan

Boverket har nyligen lämnat ett förslag om loggbok för att organisera och spara produktinformation om de byggprodukter som ingår i ett byggnadsverk. Syftet är bland annat att underlätta framtida förvalt- ning och materialinventeringar i samband med ändring, sanering eller rivning, samt bidra till en hållbar användning av naturresurser och minimera miljöbelastning samt att i förlängningen främja männi- skors hälsa. Även inom kommissionen bedrivs ett arbete för att ta fram en europeisk loggbok.

Kommittén anser att användande av loggbok över byggprodukter som ingår i ett byggnadsverk är ett ändamålsenligt sätt att främja de syften som Boverket beskriver. Ett tillägg i form av information om innehållet i de byggprodukter som ingår i ett byggnadsverk kan, enligt kommitténs mening, bilda ett komplett system för spårbarhet av byggprodukter och dess innehåll. Den sammantagna informa- tionen skulle visa vilka byggprodukter som finns i ett byggnadsverk och vad de innehåller. Detta skulle enligt kommittén ytterligare öka möjligheterna för återanvändning och återvinning samt förebygga kostnader för inventering i samband med saneringsåtgärder. Vidare är det kommitténs uppfattning att nyttorna av digitala dokumenta- tionssystem i form av loggbok, klimatdeklarationer och liknande samt befintliga och kommande digitala system för att bedöma och

205

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

förebygga byggprodukters miljöpåverkan, förbättras genom informa- tion om byggprodukters innehåll.

8.2.10 Förslaget bör genomföras inom ramen för pågående utvärdering av byggproduktförordningen

För närvarande genomför kommissionen en utvärdering av bygg- produktförordningen. Kommittén har under sitt arbete lämnat syn- punkter till kommissionen med förslag om krav på innehållsförteck- ning för byggprodukter i byggproduktförordningen inom ramen för den öppna konsultation som pågick fram till 16 april 2018. Kommittén har även genomfört ett möte med företrädare för kommissionen.

Utvärderingen kommer resultera i att kommissionen beslutar om byggproduktförordningen ska ses över eller inte och i så fall i vilken omfattning. Preliminära resultat från utvärderingen har visat på ett stort stöd för att byggproduktförordningen består men att det finns vissa problem. Ett av problemen handlar bland annat om att den information användare har för att kunna bedöma om en byggprodukt är lämplig för sitt ändamål när det gäller säkerhet och kvalitet är otyd- lig. Enligt uppgift från företrädare för kommissionen kommer utvär- deringen att avslutas sommaren 2018 och en eventuell efterföljande översyn kan beräknas vara avslutad i slutet av 2018.5 Kommittén konstaterar att eftersom det nu pågår en utvärdering av byggpro- duktförordningen är det ett bra tillfälle att föreslå hur förordningen kan förbättras.

Ett ökat fokus inom EU på cirkulär ekonomi och resurseffek- tivitet med återanvändning och återvinning samt hållbar konsumtion och produktion, borde enligt kommitténs mening, vara viktiga drivkrafter för ökade krav på information om innehållet i bygg- produkter.

Som angetts ovan har kommitténs förslag utformats med hänsyn till den pågående utvärderingen av byggproduktförordningen och eventuell kommande översyn. Den närmare utformningen måste enligt kommitténs mening ske genom gällande lagstiftningsförfarande inom EU och därigenom beredas med berörda aktörer i samtliga med- lemsländer utifrån deras olika förutsättningar. Förutsatt att den svenska regeringen väljer att driva detta förslag bör regeringens

5 Europeiska kommissionen, möte 2018-03-23.

206

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

arbete baseras på en bred dialog med intressenter, så som företrädare för kommissionen, kommissionens ständiga byggkommitté, andra medlemsländer, Europaparlamentet, myndigheter, företag och organi- sationer i EU.

8.3 Ett nationellt främjandepaket för resurseffektiva byggmaterialval för minskat bygg- och rivningsavfall

Förslag: För att driva på utvecklingen mot resurseffektiva bygg- materialval bör regeringen uppdra åt Verket för innovations- system (Vinnova) att från och med 2019 och under totalt tio år:

• skapa en eller flera grupper med aktörer som har avgörande inflytande på val av de byggmaterial som ingår i byggnader och som vill göra resurseffektiva byggmaterialval (beställargrupper),

• lämna bidrag till utvecklings- och forskningsstudier i syfte att åstadkomma nära-nollavfallsbyggnader genom återanvänd- ning och återvinning av byggprodukter och material, och

• sprida information om erfarenheterna från beställargruppernas arbete, utvecklings- och forskningsstudier till andra beställare, arkitekter, tekniska konsulter och övriga relevanta mottagare.

Vinnovas roll bör vara att säkerställa att det finns en organisation för att driva och administrera arbetet. Vinnova bör rapportera resultaten av beställargruppernas arbete, utvecklings- och forskningsstudier samt informationsspridning till regeringen efter fem respektive efter tio år. Efter avslutat arbete bör satsningen utvärderas.

8.3.1 Aktuella bestämmelser

Enligt artikel 11 i EU:s ramdirektiv om avfall ska medlemsländerna främja återanvändning av produkter och förberedelse för åter- användning genom att främja inrättande av och stöd till nätverk för återanvändning och reparation.

207

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

Enligt artikel 11 i EU:s ramdirektiv om avfall får medlemsländerna vidta lämpliga åtgärder för att uppmuntra en produktutformning som minskar inverkan på miljön och genereringen av avfall under produk- tionen och den efterföljande användningen av produkterna.6

8.3.2 Katalysator för resurseffektiva byggmaterialval i byggsektorn

Som kommittén har anfört ovan har val av byggmaterial en central betydelse för möjligheterna att uppnå resurseffektiv byggmaterial- användning, då det inverkar på möjligheterna att återanvända och återvinna hela eller delar av byggprodukter.

Kommittén lämnar därför ett förslag om ett främjandepaket för resurseffektiva byggmaterialval. Förslaget syftar inte i första hand till att möta något av de två hinder som kommittén har identifierat (brist på information om innehåll i byggprodukter och brist på ekonomiska incitament att återanvända och återvinna byggprodukter), utan till att driva en utveckling för att initiera mer resurseffektiva byggmaterialval i byggsektorn. Dock bör beställargruppernas arbete bygga på att de får kunskap om innehållet i byggprodukter när de agerar i egenskap av beställare inom sina egna verksamheter. Därför kan beställargrupperna i förlängningen bidra till att uppgifter om innehåll lämnas frivilligt. Vidare kan de forskningsstudier som kom- mittén föreslår bidra till mer kunskap om hur det andra hindret om brist på ekonomiska incitament kan åtgärdas, i och med de bör ha ett ekonomiskt perspektiv.

Det pågår i dag en rad initiativ inom sektorn, men en stor del av utvecklingsinvesteringarna i byggandet görs i enskilda byggprojekt. Erfarenheterna visar att man kan nå långt i utvecklingssatsningar, men att företag och organisationer i byggsektorn har svårt att dra långsiktig nytta av de resurser som läggs på utvecklingsprojekt.7 Den projektbaserade verksamheten i byggsektorn ger svaga och kort- siktiga kopplingar mellan aktörerna och kan försvåra lärande, sprid- ning av innovationer och produktivitetsutveckling.8 Vid de samtal

6 Artikel 8.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall (ramdirektivet om avfall).

7 Vinnova (2012), Bygginnovationers förutsättningar och effekter, rapport VR 2012:09.

8 A. Dubois, L-E. Gadde (2002), The construction industry as a loosely coupled system: implications for productivity and innovation. Construction Management and Economics vol. 20, 621–631.

208

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

kommittén har fört med referensgruppen har det framkommit att det behövs ytterligare drivkrafter, kunskap och samverkan för att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Kommittén bedömer därför att ett nationellt främjandepaket behövs för att samordna aktörer och utveckla och sprida ny kunskap.

8.3.3 Beställargrupper behövs för samverkan och kunskap

Materialval görs av flera olika aktörer i olika led. Valet av bygg- material beror på de ekonomiska förutsättningarna, konkurrens- och marknadssituationen samt byggherrens ambitioner och priori- teringar. För att uppnå en resurseffektivare byggmaterialanvändning än i dag behövs engagemang från flera aktörer tillsammans, där någon har funktionen att driva arbetet framåt. Effekterna av flera aktörers samlade arbete kan, enligt kommitténs mening, bli större än om enskilda företag driver enskilda projekt.

Det finns en potential i att driva och påskynda produktutveckling och påverka marknadsutbud genom att samla beställarkompetens i så kallade beställargrupper. Erfarenheter av beställargrupper visar att de genom sin samlade köpkraft kan uppfylla specifika verksam- hetsbehov och bidra till att förändra utbud och praxis på marknader. På så sätt kan beställargrupperna utgöra innovationskluster.

Kommittén föreslår därför att regeringen ger Vinnova i uppdrag att samla en eller flera grupper av beställare av byggprodukter, i syfte att öka efterfrågan på byggprodukter som har potential att kunna återanvändas och återvinnas, och därigenom också skapa förut- sättningar för en marknad och produktutveckling för återanvänd- ningsbara och återvinningsbara byggprodukter i Sverige.

Syftet med beställargrupperna bör vara att samla beställarkompe- tens i fråga om återanvändningsbara och återvinningsbara byggpro- dukter, för att främja och påskynda utvecklingen mot resurseffektiva byggmaterialval. Beställargruppernas arbete kan exempelvis handla om att utveckla nya metoder och produkter, bättre upphandlings- och beslutsunderlag samt entreprenad- och kontraktsformer. Vad som är återanvändbara och återvinningsbara byggprodukter utvecklas över tid i takt med att kunskap om produkters och materials egenskaper fördjupas och bör därför bestämmas av de aktörer som ingår i beställargruppen.

209

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

Utvärderingar av tre befintliga beställargrupper visar att grupperna bör bestå av mellan 5 och 30 personer för att uppnå ett effektivt arbets- sätt. Det kan därför finnas skäl att ha flera beställargrupper.

Följande aktörer fattar beslut om materialval och bör därmed ingå i beställargrupperna tillsammans med byggherrar:

• byggmaterialtillverkare som köper material och insatsvaror,

• grossister, importörer och byggmaterialhandel som köper och säljer byggmaterial,

• underentreprenörer som köper material mest via grossister och i mindre utsträckning direkt från materialtillverkare, och

• byggentreprenörer som köper material via byggmaterialhandel, grossister och direkt från materialtillverkare.

Därutöver bör arkitekter och tekniska konsulter (som föreskrivare av material) samt återvinningsindustrin (som omhändertar material i form av avfall) och andra relevanta aktörer ingå i beställargrupperna.

Aktörernas medverkan i beställargrupperna bör delvis bygga på egen medfinansiering.

8.3.4 Behov av utvecklings- och forskningsstudier

Forskning om resurseffektivt byggande är ett relativt nytt kunskaps- fält, som vuxit fram från 1975 i takt med en tilltagande reglering av byggavfall och materialåtervinning.9 Forskning om innehåll i bygg- produkter kan nära knytas till utvecklingen av ett utökat ansvar för byggnadsentreprenörer och byggprodukttillverkare att sörja för omhändertagande och återvinning av avfall och biprodukter från byggandet.10

För att ta till vara på den potential som finns för att ytterligare minska avfallsmängderna och främja en resurseffektiv byggmaterial- användning föreslår kommittén att regeringen bör ge Vinnova i uppdrag att låta genomföra utvecklings- och forskningsstudier i syfte

9 J. Méhu (2011), Recyclage des matériaux et évaluation environnementale. I : red M.T. Dinh- Audouin, D. Olivier, P. Rigny (2011), La chimie et l’habitat, Les Ulis, EDP Sciences, s. 261–274.

10 Ibid.

210

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

att främja byggnadsverk med nära-nollbyggavfall, det vill säga bygg- nadsverk där avfallet under livscykeln är så nära noll som möjligt, och därmed uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Det finns i dag endast enstaka sådana byggprojekt.11

Utvecklings- och forskningsstudierna kan exempelvis skapa kun- skap om i vilken grad byggnadsverk i dag byggs av återanvända och återvunna produkter samt i vilken mån de produkter som byggs in är möjliga och lämpliga att återanvända och återvinna i framtiden. Studierna kan också handla om hur detta kan öka och vad som krävs för det. Vidare kan studier behandla vilka produkter som lämpar sig bäst för återanvändning och återvinning, utveckla och testa produk- ter och metoder samt undersöka hur byggnader kan byggas med nära-noll-byggavfall på ett kostnadseffektivt sätt. Det behövs slut- ligen studier för att identifiera kompetensbehov och om hur upp- handlings-, entreprenad- och kontraktsformer kan utvecklas för att stödja resurseffektiva materialval.

Bidrag till utvecklings- och forskningsstudierna bör lämpligen lämnas efter utlysning. Kriterierna för finansiering bör utformas av Vinnova. Studierna bör bygga på egen medfinansiering.

8.3.5 Behov av informationssatsning

För att en innovation ska få genomslag behöver den uppmärk- sammas och tillämpas. Att bidra till att det skapas efterfrågan och att kunder och beställare driver på utvecklingen är viktiga åtgärder för att främja innovationer. Kommittén föreslår därför att Vinnova bör sprida information om erfarenheterna från beställargruppernas arbete samt utvecklings- och forskningsstudierna till andra beställare och övriga relevanta mottagare. Syftet med förslaget är främja en resurs- effektiv byggmaterialanvändning.

Satsningen innebär att fler aktörer får del av erfarenheterna och eftersom informationsunderlaget tas fram centralt blir kostnaden lägre än om alla aktörer skulle ta fram det själva.

11 Lejerbos Circle House i Århus, https://fastighetsnytt.se/2018/05/varldens-forsta-cirkulara-hus-byggs-i- danmark/?utm_campaign=unspecified&utm_content=unspecified&utm_medium=email& utm_source=apsis-anp-3, besökt 2018-05-03 och JM:s Återvunna huset i Staffanstorp se Boverket (1999), Miljöåterbyggande – en antologi om återvinning och ekologi, s. 39–41.

211

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

8.3.6 Fokus bör vara på bostadssektorn och lokaler

För hela det nationella främjandepaketet bör fokus vara på bostads- sektorn och lokaler. Bostadssektorn är den sektor som förbrukar mest byggmaterial i Sverige. 2016 förbrukade denna sektor 48 pro- cent av byggmaterialet. Lokaler stod för 19 procent, privata lokaler 18 procent och anläggningar 15 procent av den totala byggmaterial- användningen 2016. De stora volymerna som förbrukas inom bostads- sektorn gör, enligt kommitténs mening, denna sektor intressant för resurseffektiv byggmaterialanvändning.

Under kommitténs arbete har det framkommit att det finns potential att återanvända begagnat byggmaterial, särskilt vid ombygg- nation. I kontors- och butikslokaler är omsättningen av ny inredning vid ombyggnation stor. Projekt som rör ombyggnation kan därför vara intressanta för beställargruppernas arbete och för utvecklings- och forskningsprojekt.

8.3.7 Vinnova är en lämplig aktör för uppdraget

Vinnova har till uppgift att främja hållbar tillväxt genom finansiering av behovsmotiverad forskning och utveckling av effektiva innova- tionssystem. Med innovationssystem avses nätverk av offentliga och privata aktörer där ny teknik och kunskap tas fram, sprids och används. För att uppnå hållbar tillväxt och stärka Sveriges konkur- renskraft ska myndigheten verka för nyttiggörande av forskning och främjande av innovation. Myndigheten har också i uppdrag att sprida information om forskning, utveckling och innovation till utförare, användare och allmänhet.12

Bestämmelser om Vinnovas möjligheter att lämna stöd finns i förordningen (2015:208) om statligt stöd till forskning och utveck- ling samt innovation.13 Stöden ska lämnas i enlighet med kapitel 1 och artikel 25 och 27 i GBER-förordningen.14

Det främjandepaket som kommittén föreslår ligger helt i linje med Vinnovas uppdrag, möjlighet och erfarenhet av att driva och

12 1 och 2 §§ förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationsutveckling.

13 9 och 11 §§ förordningen (2015:208) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation.

14 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (GBER-förordningen).

212

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

lämna stöd till utvecklings- och forskningsstudier och projekt samt erfarenhet av att samla nätverk av aktörer och sprida information. Vidare har Vinnova genom sin delaktighet i innovationsprogrammen RE:Source och Bygginnovationen erfarenhet av de sakfrågor som nu berörs. Därför anser kommittén att Vinnova är en given aktör för att ansvara för uppdraget.

8.3.8 Samverkan med andra myndigheter och sektorn

Boverket inklusive Informationscentrum för hållbart byggande, Energimyndigheten, Formas, Kemikalieinspektionen, Naturvårds- verket, Research Institutes of Sweden AB (Rise) Substitutions- centrum samt Trafikverket kan på olika sätt bidra i det nationella främjandepaketet för resurseffektiv byggmaterialanvändning. Inom dessa organisationer finns kunskap om relevanta sakfrågor, krav i lagstiftning och informationsspridning. Enligt kommitténs mening bör Vinnova därför dra nytta av dessa myndigheters kompetenser. I vilken utsträckning, och formerna för det, bör lämpligen Vinnova avgöra.

Inom såväl myndigheter som samhällsbyggnadssektorn pågår ett flertal initiativ och satsningar som ryms inom det som kommittén avser med resurseffektiv byggmaterialanvändning, vilka beskrivs i kapitel 6 och 7. Utöver de ovan identifierade myndigheterna kan det därför finnas anledning för Vinnova att samarbeta med fler av de aktörer som ligger bakom de beskrivna initiativen och satsningarna.

8.3.9 Rapportering och utvärdering

Vinnova bör rapportera resultaten av beställargruppernas arbete, utvecklings- och forskningsstudier samt informationsspridning till regeringen efter fem respektive efter tio år. Rapporterna bör inne- hålla uppgifter om:

• om och i så fall på vilka sätt beställargruppernas arbete har bidragit till en ökad beställarkompetens och om de har bidragit till en utveckling av byggprodukter som har potential att kunna åter- användas och återvinnas,

213

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

• på vilka sätt byggnader med nära-nollbyggavfall har främjats samt vilka typer av byggnadsverk och åtgärder det har rört sig om, och

• hur information om erfarenheterna från beställargruppernas arbete, utvecklings- och forskningen har spridits samt till vilka aktörer.

Efter avslutat arbete bör satsningen utvärderas.

8.3.10 Medel bör avsättas för det nationella främjandepaketet

Regeringen bör avsätta tre miljoner kronor år 2019 och därefter tre miljoner kronor per år till Vinnova under totalt tio år för att driva arbetet med beställargrupper och informationsspridning inklusive kansli för detta. Summan är i linje med kanslier för pågående strate- giska innovationsprogram och beställargrupper.

Regeringen bör vidare avsätta fem miljoner kronor år 2019 och därefter fem miljoner kronor per år till Vinnova under totalt tio år för utvecklings- och forskningsstudier i syfte att åstadkomma nära- nollavfallsbyggnader. Summan är avvägd för att motsvara några studier varje år. Bidrag till studierna kan avse kostnader för personal, kon- sulter, resor, konferenser, studiebesök, byggmaterial, lokaler, drift- kostnader som förbrukningsartiklar samt publicering i tidskrifter och databaser.

Samtliga satsningar inom främjandepaketet, utom informations- spridningsinsatserna, bör bygga på egen medfinansiering från de aktörer som medverkar respektive får stöd.

Kommittén bedömer att satsningen på det nationella främjande- paketet ryms inom ramen för utgiftsområde 24 Näringsliv i stats- budgeten, där bland annat pågående strategiska innovationsprogram finansieras.

8.4 Andra förslag som kommittén har övervägt

Kommittén har inledningsvis identifierat möjliga behov av loggbok, klimatdeklarationer, id-märkning, databas, producentansvar och upp- handlingskriterier, men av olika anledningar inte gått vidare med dessa förslag, se kommitténs slutsatser i kapitel 6.

214

SOU 2018:51

Kommitténs förslag

8.4.1 Undantag från kravet att upprätta prestandadeklaration för återanvända byggprodukter och byggprodukter som har tillverkats av återvunnet material

Bedömning: Det finns inte skäl att föreslå bestämmelser om undantag från kravet att upprätta prestandadeklaration för åter- använda byggprodukter i förordning (EU) nr 305/201115.

I dagens byggnadsverk finns byggprodukter som inte har någon prestandadeklaration. Det innebär att det inte finns uppgifter om dessa byggprodukter innehåller något av de ämnen som i dag måste redovisas i prestandadeklarationen (förekomsten av ämnen enligt artikel 31 och 33 i Reach-förordningen). Vid kommitténs möten med referensgruppen har det framförts att saluföring av återanvända byggprodukter och byggprodukter som har tillverkats av återvunnet material, försvåras av byggproduktförordningens krav på prestanda- deklaration och CE-märkning av produkterna (se kapitel 7 om pre- standadeklarationer och CE-märkning). Ett exempel är att gamla fönster, som kan vara lämpliga att återanvända, eventuellt inte upp- fyller de nya energikraven.16

För att främja en marknad för återvunna byggprodukter har kom- mittén övervägt att låta återanvända byggprodukter och byggpro- dukter som har tillverkats av återvunnet material, undantas från kravet att upprätta prestandadeklaration.

För att främja en resurseffektiv byggmaterialanvändning är det angeläget att kunna nyttja återanvända byggprodukter och bygg- produkter som har tillverkats av återvunnet material. Samtidigt kan det vara olämpligt att återanvända och återvinna byggprodukter på grund av eventuell förekomst av farliga ämnen i produkterna samt osäkerhet på kvalitet och om produkterna uppfyller gällande krav utifrån produktlagstiftning. Om återanvända byggprodukter och byggprodukter som har tillverkats av återvunnet material skulle undantas från kravet på prestandadeklaration skulle det alltså kunna medföra flera negativa effekter. En negativ effekt är att farliga ämnen som behöver fasas ut ur kretsloppet riskerar att bli kvar. En följd av detta blir att nuvarande svårigheter kopplade till byggprodukter som

15 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen).

16 Referensgruppsmöte 2017-12-05.

215

Kommitténs förslag

SOU 2018:51

har tillverkats av återvunnet material består, vilket i sig även fortsätt- ningsvis skulle hämma en marknadsutveckling för återanvända och återvunna byggprodukter. Vidare föresätter en reglering om undan- tag från kravet på prestandadeklaration och CE-märkning en mer grundlig utredning och sannolikt även forskning för att kunna bestämma vilka produkter som i så fall skulle kunna undantas.

Ett alternativ skulle eventuellt kunna vara att låta vissa rena material, som inte har behandlats och endast består av en beståndsdel undantas från kravet. För dessa material bör det å andra sidan inte finnas några svårigheter med att upprätta en prestandadeklaration.

Mot bakgrund av detta finner kommittén att det inte finns skäl att föreslå något undantag från kraven på prestandadeklaration avseende återanvända byggprodukter och byggprodukter som har tillverkats av återvunnet material.

216

9 Konsekvensanalys

Kommittén lämnar inga författningsförslag, men beskriver ändå i detta kapitel de konsekvenser som förslagen i kapitel 8 kan ge upphov till.

9.1 Konsekvensanalysens innehåll och syfte

Enligt kommittéförordningen1 ska en konsekvensanalys, där det är motiverat, analysera kostnaderna och intäkterna för stat, kommuner, landsting, företag och andra enskilda. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas.

Om förslagen innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finan- siering.

Förslagen ska även redovisas i konsekvensanalysen om de har konsekvenser för:

• den kommunala självstyrelsen,

• brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet,

• sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet,

• små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags,

• jämställdheten mellan kvinnor och män, och

• möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Enligt kommitténs direktiv ska kommittén därutöver redovisa för- slagens effekter på miljön samt tillgängligheten för personer med

114–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).

217

Konsekvensanalys

SOU 2018:51

funktionsnedsättning. Dessutom ska kommittén redovisa de förslag som har övervägts men avfärdats och motivera kommitténs ställnings- tagande.2 Detta redogör kommittén för i kapitel 8.

Om en reglering kan få effekter av betydelse för företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konse- kvensanalysen i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskriv- ning av antalet företag som berörs, berörda branscher samt storleken på företagen. Konsekvensanalysen ska även beakta vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, andra kostnader och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta, hur konkurrensförhållandena kan påverkas samt om särskild hänsyn behöver tas till små företag.3

9.2 Två huvudsakliga hinder för en resurseffektiv byggmaterialanvändning

Kommittén har identifierat två huvudsakliga hinder mot en resurs- effektiv byggmaterialanvändning. Det första är brist på information om innehåll i byggprodukter, vilket beror på förekomsten av farliga ämnen i byggprodukter. Det andra huvudsakliga hindret är brist på ekono- miska incitament. För ytterligare fördjupning om hindren, se kapitel 3.

9.3 Effekter om förslagen inte genomförs

Byggmaterialanvändningen är inte resurseffektiv inom EU eller i Sverige och målen om farliga ämnen och avfall nås inte. Om inga åtgärder genomförs kommer dagens hinder att bestå, återanvänd- ningen och återvinningen av byggprodukter begränsas och avfalls- mängderna fortsatt vara betydande. Förekomsten av farliga ämnen i byggprodukter försvårar återanvändning och återvinning, vilket i sin tur försvårar för samhället att minska bygg- och rivningsavfallet. Om återanvändning och återvinning sker av material som är förorenade behålls farliga ämnen i kretsloppet.

Utvecklingen inom miljöområdet i stort går snabbt. Flera myndig- heter har uppdrag som berör styrmedel för minskad miljöpåverkan från byggandet med koppling till kommitténs uppdrag. Vidare har

2 Direktiv 2017:22, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m.

3 Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

218

SOU 2018:51

Konsekvensanalys

branschen själv initierat en mängd initiativ för en minskad miljöpåver- kan, men dessa adresserar inte direkt de två huvudsakliga hinder för resurseffektiv byggmaterialanvändning som kommittén har identifierat.

Bygg- och fastighetssektorn har minskat sin klimatpåverkan det senaste decenniet, bland annat till följd av åtgärder inom energi- effektivisering. Därigenom har miljöpåverkan från byggmaterial ökat sin andel av bygg- och fastighetssektorns totala miljöpåverkan. Fort- satta åtgärder för att minska klimatpåverkan från bygg- och fastighets- sektorn kan innebära höga kostnader för ytterligare utsläppsreduk- tioner i relation till nyttan med åtgärder inriktade mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning.

9.4 Konsekvenser av förslag 1: Regeringen

bör verka för reglering om innehållsförteckningar för byggprodukter inom EU-samarbetet

Förslag: Regeringen bör föreslå till Europeiska kommissionen (kommissionen) att utarbeta förslag till Europeiska unionens råd (rådet) och Europaparlamentet om krav på innehållsförteckningar för byggprodukter i artikel 6.5 i EU:s byggproduktförordning4.

Innehållsförteckningar för byggprodukter bör som utgångs- punkt:

• gälla för alla byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard eller europeisk teknisk bedömning, med de befintliga undantag som anges i artikel 5 och 38 i byggproduktförord- ningen,

• i första hand omfatta byggprodukters alla beståndsdelar och i andra hand alla ämnen enligt bilaga VI i CLP-förordningen5 samt de ämnen som omfattas av befintliga krav i artikel 31 och 33 i Reach-förordningen6, och

• ange förekomsten av nanomaterial i byggprodukter.

4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen).

5 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen).

6 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen).

219

Konsekvensanalys

SOU 2018:51

Nationella krav på redovisning av innehåll i byggprodukter är inte tillåtna om de påverkar villkoren att saluföra byggprodukterna. Lag- stiftning om innehållsförteckning för byggprodukter måste ske på EU-nivå. Att utnyttja det befintliga systemet inom byggproduktför- ordningen är resurseffektivt och ändamålsenligt.

Att kraven ställs på EU-nivå ökar möjligheterna att även ställa krav på leverantörer från tredje land eftersom den inre marknaden är betydelsefull till följd av sin storlek.

9.4.1 Förslaget ger grundläggande förutsättningar

för en resurseffektiv användning av byggprodukter

Förslaget med innehållsförteckningar för byggprodukter syftar till att åtgärda hindret med brist på information om innehåll i bygg- produkter, som kommittén har identifierat. Förslaget ger upphov till långsiktiga effekter förknippade med de generella värden som en minskad miljöpåverkan från byggmaterial under ett byggnadsverks livscykel skapar för samhället och stöder samhällsmål om avfall, farliga ämnen, hushållning med naturresurser och klimat.

Genom att fokusera på en resurseffektiv byggmaterialanvändning skapas förutsättningar för en bättre återanvändning och återvinning, minskad spridning av farliga ämnen och en minskad klimatpåverkan.

Avfall, farliga ämnen, hushållning med naturresurser och klimatpåverkan

Innehållsförteckningar för byggprodukter ger information om fler farliga ämnen än i dag och möjliggör identifiering av produkter som kan innehålla farliga ämnen. Produkter som tillverkas i enlighet med dagens regler kan innehålla ämnen som senare förbjuds. Utan en redo- visning av innehåll går det inte att se vilka ämnen som introduceras i nya material. Med kunskap om innehåll i byggprodukter kommer det i framtiden finnas bättre möjligheter att bedöma om produkterna är lämpliga att återanvända eller återvinna. Därmed kan material som inte är lämpliga att använda fasas ut.

Innehållsförteckningar för byggprodukter ger förutsättningar för att behålla livslängd och värdet på byggprodukter genom att det kan återanvändas och återvinnas i högre utsträckning i stället för att bli

220

SOU 2018:51

Konsekvensanalys

avfall. Nyttan av att ha information om innehållet i byggprodukter kan därför bli hög i framtiden.

Klimatpåverkan från byggmaterialproduktion är betydande och de material som väljs i ett byggnadsverk är centralt för den klimat- påverkan som uppstår. En ökad återanvändning och återvinning kan minska behovet av råvaruuttag vid tillverkning av byggprodukter.

Hälsoeffekter, arbetsmiljö och sanering

Information om byggprodukters innehåll kan bidra till att resurs- effektiva och miljöanpassade byggprodukter väljs och att byggpro- dukter med farliga ämnen sorteras ut vid renovering, ombyggnad och rivning. Mer miljöanpassade val av byggprodukter kan bidra till färre hälsofarliga ämnen i inomhusmiljön. Färre hälsofarliga ämnen i inomhusmiljön kan minska kostnader till följd av sjukdomar och hälsobesvär som kan relateras till farliga ämnen i inomhusmiljön.

Att farliga ämnen påverkar människors hälsa kan leda till behov av att sanera. Det är kostsamt att inventera och åtgärda de problem som kan uppstå till följd av farliga ämnen i byggprodukter. Kunskap om innehållet i byggprodukter kan ge bättre förutsättningar för att förebygga problem i framtiden genom medvetna materialval och underlätta vid behov av sanering om det även finns en loggbok för det aktuella byggnadsverket. Boverket har nyligen presenterat förslag om en loggbok för byggprodukter i byggnadsverk.

En god avfallshantering ger renare och säkrare arbetsplatser. Kunskap om vilka farliga material och produkter som kommer att bli avfall är viktigt för en god arbetsmiljö, speciellt vid rivning eller sanering. En bättre hantering av farligt avfall kan minska hälsorisker, arbetsskador och sjukfrånvaro.

Ett komplett system för spårbarhet

Krav på innehållsförteckningar bildar tillsammans med en loggbok för byggnadsverk ett komplett system för spårbarhet av byggpro- dukter, dess innehåll och för att bedöma dess miljöpåverkan. Den sammantagna informationen skulle visa vilka byggprodukter som finns i ett byggnadsverk och vad de innehåller, vilket ytterligare skulle

221

Konsekvensanalys

SOU 2018:51

öka möjligheterna för återanvändning och återvinning samt före- bygga kostnader för inventering i samband med saneringsåtgärder.

Effekter och nyttor ligger långt fram i tiden

Det är svårt att monetärt uppskatta nyttorna från innehållsför- teckningar av byggprodukter då vi inte vet sannolikheten för att en byggprodukt är hälso- eller miljöfarlig eller samhällskostnaden som en skadlig byggprodukt medför. Byggnadsverk har långa livslängder, 50–100 år, vilket gör långsiktiga kalkyler och bedömningar osäkra.

Vissa material lämpar sig bättre än andra för återanvändning och återvinning och utifrån värdet är vissa material mer intressanta än andra. För att utnyttja denna potential krävs kunskap om vilka pro- dukter som är lämpliga att återanvända och återvinna utifrån värden, kostnader, kvaliteten och marknadsförutsättningar. Om och hur marknaderna för återanvändning och återvinning av byggmaterial kan utvecklas beror på flera faktorer som kommittén inte har utrett närmare.

Kommittén bedömer att de samhällsekonomiska nyttor som kan uppnås med förslaget om innehållsförteckningar är centrala och grund- läggande för att uppnå samhällsmål, möjliggöra andra åtgärder och tillsammans med en loggbok skapa ett komplett system för spårbar- het av byggprodukter i byggnadsverk. Förslaget innebär varierande kostnader för företag, men kommittén bedömer att de samhällseko- nomiska nyttorna motiverar kostnaderna.

9.4.2 Hur olika aktörer berörs av förslaget

Hela samhällsbyggnadssektorn berörs av förslaget. Det vill säga bygg- herrar, fastighetsägare, tekniska konsulter, arkitekter, byggindustri, byggmaterialindustri samt återförsäljare och importörer. Även åter- vinningsindustri, myndigheter och enskilda påverkas av förslaget om innehållsförteckningar.

222

SOU 2018:51

Konsekvensanalys

Staten

Inom staten berörs framför allt Regeringskansliet och Boverket av förslaget om innehållsförteckningar.

Regeringskansliet behöver med kommitténs förslag ansvara för att driva igenom innehållsförteckningar inom EU-samarbetet. Det kräver ett omfattande förhandlingsarbete med såväl EU-institutioner som andra medlemsländer.

Boverket är ansvarig myndighet för marknadskontroll av bygg- produkter på den svenska marknaden. Kontrollen ska bidra till att öka efterlevnaden av kraven på att till exempel prestandadeklarera och CE-märka byggprodukter. Enligt förslaget ska brister avseende innehållsförteckning kunna leda till samma marknadskontrollåtgär- der som andra brister i prestandadeklarationen. Genom tillägget får Boverket i egenskap av marknadskontrollmyndighet en utökad kon- trolluppgift. Det kan därmed medföra kostnader för Boverket om det uppstår särskilda behov av insatser för att kontrollera efter- levnaden av kravet på innehållsförteckningar.

Kommitténs förslag att innehållsdeklarationer i första hand bör omfatta byggprodukters alla beståndsdelar innebär mer kostnader för marknadskontrollen än det som kommittén föreslår i andra hand, vilket begränsar sig till de kemiska ämnena enligt bilaga VI i CLP- förordningen, eftersom förstahandsalternativet innebär att fler upp- gifter behöver kontrolleras.

Fastighetsägare och byggherrar

Byggherrar, beställare och fastighetsägare får med innehållsförteck- ningar för byggprodukter bättre förutsättningar för att göra mer resurseffektiva byggmaterialval i egenskap av beställare och krav- ställare. Innehållsförteckningar möjliggör för beställare att bedöma byggprodukters egenskaper med avseende på innehåll vid val av bygg- produkter. En ökad kunskap om byggprodukters innehåll och egen- skaper underlättar beslut om materialval, systemlösningar och bygg- metoder. Innehållsförteckningar kan användas för att förebygga miljöpåverkan under ett byggnadsverks livscykel vid val av material vid inköp och användning för nybyggnation, underhåll, renovering samt rivning.

223

Konsekvensanalys

SOU 2018:51

Byggmaterialtillverkare, distributörer och importörer

Byggmaterialtillverkare berörs genom att de måste säkerställa att en utökad innehållsförteckning, jämfört med i dag, tillhandahålls till- sammans med produkten. Tillverkare, distributörer och importörer måste enligt gällande lagstiftning redovisa en prestandadeklaration. Förslaget innebär ett tillägg i den redovisning som tillverkare, distri- butörer och importörer måste redovisa i prestandadeklarationen.

Förslaget är neutralt i den meningen att samma krav på infor- mation om innehåll ställs på alla företag som omfattas av byggprodukt- förordningen. Därigenom skapas grundläggande och enhetliga krav inom EU på kvaliteten i informationen. Det saknas i dag tillräckliga incitament för enskilda tillverkare att tillhandahålla innehållsförteck- ningar på egen hand, eftersom det inte alltid är affärsmässigt lönsamt.

Förslaget innebär en ökad transparens och riskreducering när kunskapen ökar om vilka ämnen byggprodukter innehåller. Det kan underlätta val av resurseffektiva och miljövänliga produkter från företag inom byggmaterialindustrin då information om innehållet blir tillgängligt.

Återvinningsindustrin

Förslaget om innehållsförteckningar möjliggör en ökad återanvänd- ning och återvinning av byggmaterial i framtiden. Förbättrade förut- sättningar för återanvändning och återvinning av byggprodukter och material kan påverka verksamhetsförutsättningarna för företag inom återvinningsindustrin och innebära en större marknad om förslaget leder till en ökad återanvändning och återvinning på sikt.

En ökad kunskap om innehåll i byggmaterial kan underlätta hanteringen både för den aktör som lämnar materialet till återvinning och de aktörer som tar emot det och kan därmed innebära en effek- tivare källsortering.

Enskilda

Innehållsförteckningar möjliggör för enskilda att göra medvetna materialval och bedöma byggprodukters miljöpåverkan vid val av byggprodukter i egenskap av konsumenter och beställare. Enskilda

224

SOU 2018:51

Konsekvensanalys

hushåll svarade för drygt 30 procent av den totala byggmaterial- användningen 2016. En förbättrad information genom innehållsför- teckningar kan skapa en större medvetenhet och leda till fler resurs- effektiva och miljövänliga byggmaterialval.

9.4.3 Ekonomiska konsekvenser för företag

Som vi har redogjort för består ett byggnadsverk av ett stort antal byggprodukter med olika förädlingsgrad och ursprung. Det fanns cirka 4 000 företag inom byggmaterialtillverkning i Sverige 2014 som har olika produktionsförutsättningar och erbjuder allt från oförädlade produkter (till exempel ballast) till hela konstruktionssystem (till exempel monteringsfärdiga trähus).

Det finns byggprodukter som inte omfattas av byggproduktför- ordningen och som därmed inte berörs av förslaget om innehållsför- teckningar för byggprodukter. 2016 uppskattades de harmoniserade standarderna inom ramen för byggproduktförordningen täcka omkring 75–80 procent av alla byggprodukter.

Byggmaterialtillverkare kan vara såväl små lokala företag som stora internationella företag. Dessutom förekommer en omfattande internationell handel med byggprodukter som i huvudsak sker på Europeiska unionens (EU) inre marknad. Det innebär att det är ett stort antal företag och branscher såväl på den svenska marknaden som på EU:s inre marknad som omfattas av förslaget om innehålls- förteckningar.

På grund av de olika förutsättningar som råder på byggprodukt- området är det svårt att kvantifiera effekterna för olika företag och branscher.

225

Konsekvensanalys

SOU 2018:51

Kostnader för byggmaterialleverantörer

Förslaget om en utökad redovisning av innehållet i byggprodukter innebär en ökad administrativ börda för tillverkare, distributörer och importörer. Förslaget leder framför allt till initialt högre kostnader för företagen. Kostnaderna för att utreda och dokumentera inne- hållet beror främst på i vilken utsträckning företag har innehållet i recepten för sina produkter. Kostnaderna för att ta fram innehålls- förteckningar beror även på utförarens erfarenhetsnivå.

Att ta fram en innehållsförteckning kan kräva att flera olika kom- petenser och funktioner engageras i ett företag, till exempel produkt- chef, teknisk support, inköpsfunktion, produktionsenhet, miljöexpert och kemiska experter. Större företag har ofta dessa kompetenser samlade i sin organisation. Mindre företag kan behöva anlita en konsult för att göra en innehållsförteckning.

Om innehållet är känt och företaget i huvudsak själv ansvarar för produktionen av innehållet i byggprodukten är de administrativa kostnaderna små för att fylla i en innehållsförteckning. Däremot kan det uppstå kostnader till följd av att företag kan behöva inhämta information från en eller flera underleverantörer som i sin tur har egna underleverantörer. Ett företag kan ha tillverkning både i Sverige och i andra länder. Att ta fram innehåll till byggvarudeklarationer är svårare och mer arbetskrävande för produkter som produceras i andra länder. Om ett företag har många utländska kontakter med under- leverantörer så kan det ta längre tid att få tillgång till information, bland annat på grund av att det ibland behöver tecknas sekretessavtal. Om beståndsdelar är belagda med patent kan även det innebära att det vara svårt att få fullständig information om innehåll.

Enhetliga krav på innehållsförteckningar inom EU kan emellertid underlätta informationsinhämtning för leverantörer på EU:s inre marknad.

Kommitténs förslag att innehållsdeklarationer i första hand bör omfatta byggprodukters alla beståndsdelar innebär mer kostnader för redovisningen än det som kommittén föreslår i andra hand, vilket begränsar sig till de kemiska ämnena enligt bilaga VI i CLP-förord- ningen, eftersom förstahandsalternativet innebär att fler uppgifter behöver kontrolleras.

226

SOU 2018:51

Konsekvensanalys

Kostnader förknippade med att redovisa innehåll i dagens byggvarudeklarationer

Som referens för vilka kostnader det innebär för företag att ta fram uppgifter till den föreslagna innehållsförteckningen har kommittén undersökt de administrativa kostnader som är förknippade med att ta fram uppgifter om innehåll i dagens frivilliga byggvarudeklarationer. Skillnaden mellan byggvarudeklarationerna och kommitténs förslag på innehållsförteckning för byggprodukter är att alla ingående beståndsdelar behöver redovisas i kommitténs förslag, även de som utgör mindre än två procent av en beståndsdel och att det blir ett krav att göra detta i stället för att det är frivilligt.

Kostnaden utgörs av den arbetstid som går åt för att upprätta en deklaration. Tillverkaren behöver inhämta leverantörsdata och lägga in uppgifterna i systemet. Kostnaderna beror på enkelheten eller kom- plexiteten i produkten samt på hur villig en eventuell underleverantör är att lämna information.

Kostnaderna beror på vilken erfarenhet en leverantör har av att ta fram information om innehåll och det finns tidsvinster om information kan kopieras mellan produkter. Vid produktutveckling beror kost- naden på hur mycket en ny produkt skiljer sig från tidigare produkter. Många företag har redan i dag erfarenhet från att redovisa innehållet i sina produkter. De företag som har erfarenhet av att redovisa inne- håll i sina byggprodukter och upprättar innehållsdeklarationer gör det eftersom det efterfrågas av beställare. Det är ett allt starkare marknadskrav från beställarna som driver utvecklingen.

En tillverkare av en produkt med få beståndsdelar som tillverkaren själv producerar har exempelvis uppgett att det kan handla om 50 timmar för att ta fram information om produkten första gången och ett par timmar för att föra in den i systemet. En tillverkare av en mer komplex produkt har framfört att det kan ta upp till 300 timmar att ta fram information om en produkt och att lägga in den i systemet första gången. Om fem produktredovisningar görs samtidigt handlar det i stället om cirka 130 timmar per produkt. Om 30 produktredo- visningar görs samtidigt kan det innebära cirka 25 timmar per produkt. En ännu mer komplex och sammansatt produkt kan innebära mer arbete och en större tidsåtgång.

227

Konsekvensanalys

SOU 2018:51

Förslaget kan innebära högre kostnader för små företag med komplexa produkter

Hur kostnaderna som ett utökat ansvar för att dokumentera inne- hållet i byggprodukter påverkar olika kategorier av företag, beror på vilken utökad administration som företagen behöver genomföra. Ett stort företag som producerar en relativt homogen produkt påverkas mindre. Ett mindre företag som producerar en produkt som består av ett stort antal material kan få relativt sett högre kostnader och vara beroende av att anlita konsulter för arbetet.

På produktmarknader som domineras av relativt stora företag kan effekterna av ökade kostnader bli mindre. För mindre företag och produktmarknader som präglas av en relativt större andel småföretag kan ökade kostnader få större konsekvenser för verksamhetsförut- sättningarna.

Om ett företag exempelvis producerar en produkt som består av flera material eller insatsvaror, varav någon eller några till exempel importeras från ett land utanför den inre marknaden, kan det tänkas vara förenat med svårigheter att få information om innehållet i materialet av olika skäl. Leverantörer kan vara ovilliga att lämna ut en innehållsförteckning. Materialet kan utgöras av ett material som inte primärt är en byggprodukt. Om det saknas substitut till materialet kan det försämra företagets verksamhetsförutsättningar och begränsa konkurrens- och tillväxtmöjligheterna. Etableringsviljan och etabler- ingsmöjligheterna kan därigenom påverkas, särskilt för små företag som utvecklar innovationer genom systemlösningar som hämtas från leverantörer från tredje land eller utanför byggområdet om det upp- står särskilda svårigheter att inhämta information om innehåll.

Konkurrenseffekter

Ändrade val av byggprodukter eller ändrad kravställning hos bestäl- lare och köpare kan bidra till en utveckling av mer resurseffektiva och miljövänliga byggprodukter. Det kan ge förutsättningar för nya aktörer med nya affärsmodeller och produkter att möta en större marknad. Det kan därigenom bidra till en förändrad konkurrens- situation. Förslagen kan ge upphov till olika konsekvenser och kost- nader beroende på vilka olika produktmarknader och företag som berörs och hur de reagerar på en förändrad efterfrågan.

228

SOU 2018:51

Konsekvensanalys

Det finns många olika tillverkare av byggmaterial som har olika förutsättningar att möta efterfrågan på byggmaterial. Det före- kommer en omfattande internationell handel med byggmaterial. Att konkurrensen på den inre marknaden inom EU fungerar väl och att det inte förekommer handelshinder är centralt för om användarna av byggmaterial ska kunna ta del av ett större utbud av byggmaterial. På samma sätt är det viktigt för svenska byggmaterialleverantörers möjligheter till export. Genom enhetliga krav på information om innehåll inom EU skapas likartade konkurrensförutsättningar för företagen på EU:s inre marknad.

Särskilda behov av åtgärder för små företag

Vid den närmare utformningen av förslaget inom EU-samarbetet bör behov av särskilda åtgärder för små företag beaktas. Det kan exempelvis handla om information och stöd för att upprätta och lämna innehållsförteckningar och övergångsbestämmelser för små företag.

Byggmaterialkostnader

Byggmaterialkostnaderna kan påverkas till följd av den reglering kravet på innehållsförteckning kan medföra genom den ökade admi- nistrativa bördan. Hur byggmaterialkostnaderna påverkas beror på två faktorer. Det beror dels på hur stora kostnader som ett krav på innehållsförteckningar skapar, dels om producenterna kan ta och tar ut ökade kostnader i priset för byggprodukten. Erfarenheterna visar att byggmaterialkostnader har haft en kraftig utveckling jämfört med andra industri- och konsumentvaror. Prisbildningen har egen- skaper som kan vara problematiska ur konkurrenssynpunkt. Som vi har beskrivit i kapitel 4 har beställarna en svag ställning som köpare och det är en dålig pristransparens. Det är därför troligt att ökade kostnader för producenterna kan få genomslag på den prisnivå som beställarna möter.

Samtidigt kan mer resurseffektiva byggmaterialval innebära att användningen av mängden byggmaterial kan minska och därigenom de totala materialkostnaderna.

229