Ett oberoende public service för alla
– nya möjligheter och ökat ansvar
Slutbetänkande av
Parlamentariska public
Stockholm 2018
SOU 2018:50
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018
ISBN
ISSN
Till statsrådet och chefen för
Kulturdepartementet
Regeringen beslutade den 20 december 2016 att ge en parlamentarisk kommitté i uppdrag att föreslå ett långsiktigt hållbart och solidariskt finansieringssystem för radio och tv i allmänhetens tjänst. Genom tilläggsdirektiv till kommittén beslutade regeringen den 22 juni 2017 att utvidga uppdraget till att omfatta hur en ändamålsenlig reglering för radio och tv i allmänhetens tjänst kan utformas på kort och lång sikt. Genom tilläggsdirektiv till kommittén beslutade regeringen den 15 februari 2018 att utvidga uppdraget till att omfatta en utredning av förutsättningarna för att låta utgivningen av den lättlästa nyhets- tidningen 8 Sidor rymmas inom ramen för ett nytt public service- uppdrag 2020.
Uppdraget om finansieringssystemet och delar av det övriga uppdraget avseende hur verksamhetens oberoende kan stärkas redovisades den 16 oktober 2017 genom delbetänkandet Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt oberoende (SOU 2017:79). Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 29 juni 2018.
Genom beslut den 8 februari 2017 förordnade chefen för Kultur- departementet, statsrådet Alice Bah Kuhnke, styrelseordföranden Sture Nordh som ordförande i kommittén. Som övriga ledamöter för- ordnades samma dag riksdagsledamöterna Angelika Bengtsson (SD), Rossana Dinamarca (V), Jan Ericson (M), Erik Ezelius (S) och Ida Karkiainen (S), ordföranden i kultur- och fritidsnämnden Gävle kommun Martina Kyngäs (KD), riksdagsledamöterna Olof Lavesson (M), Per Lodenius (C) och Niclas Malmberg (MP) samt f.d. riksdagsledamoten Olle Wästberg (L).
Som experter förordnades den 9 mars 2017 kanslirådet
Anna Döös, Philip Fridborn Kempe och Sofia Wennberg DiGasper och rättsliga utredaren Mattias Karlsson. Emma Alskog, Anna Döös, Philip Fridborn Kempe, Sofia Wennberg DiGasper och Mattias Karlsson entledigades från uppdraget den 11 oktober 2017. Samma dag förordnades som experter kanslirådet Catharina Adlercreutz, ämnesrådet Helena Strömbäck och rättssakkunniga Lisa Englund Krafft. Helena Strömbäck entledigades från uppdraget den 30 april 2018.
Martin Persson anställdes som huvudsekreterare i kommittén fr.o.m. den 6 mars 2017. Linus Fredriksson anställdes som sekreterare fr.o.m. den 20 februari 2017. Cecilia Blomberg var anställd som sekreterare fr.o.m. den 6 april 2017 t.o.m. den 8 oktober 2017. Eva Bengtsson Åström anställdes som sekreterare fr.o.m. den 4 september 2017. Anna Sööder anställdes som sekreterare fr.o.m. den 2 oktober 2017.
Kommittén har antagit namnet Parlamentariska public service- kommittén.
Härmed överlämnar kommittén slutbetänkandet Ett oberoende public service för alla – nya möjligheter och ökat ansvar (SOU 2018:50).
Kommitténs uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm den 19 juni 2018
Sture Nordh |
|
|
Angelika Bengtsson |
Rossana Dinamarca |
Jan Ericson |
Erik Ezelius |
Ida Karkiainen |
Martina Kyngäs |
Olof Lavesson |
Per Lodenius |
Niclas Malmberg |
Olle Wästberg |
|
|
/Martin Persson
Eva Bengtsson Åström
Linus Fredriksson
Anna Sööder
Innehåll
2.3Public
det gäller att nå publiken ........................................................ |
2.4Vilka förutsättningar public service behöver för att
3.1.3Sändningstillstånd, anslagsvillkor och beslut
|
om tillgänglighet till |
|
|
||
|
innehållsvillkor......................................................... |
|
|
|
5 |
InnehållSOU 2018:50
4.3Oberoendet i förhållandet till globala medieaktörer och
distributörer .......................................................................... |
4.3.1Hur använder public
6
SOU 2018:50 |
Innehåll |
4.3.2Hur regleras public
4.3.3Hur bör public
|
|
|
|
distributionsplattformar?...................................... |
|
4.3.5Publicering av hela program eller längre delar
4.4.1Samarbete om programinnehåll och utbyte av
5.1.1Public
innehållsuppdrag.................................................... |
5.1.2Ändringar i innehållsvillkoren inför nuvarande
|
tillståndsperiod ...................................................... |
|
Speglingsuppdraget................................................ |
5.1.6Medie- och informationskunnighet inom
|
||
5.2 Förhållandet till lokala nyhetsaktörer ................................. |
5.2.1Utvecklingen på den svenska
|
mediemarknaden.................................................... |
|
7
Innehåll |
SOU 2018:50 |
5.2.4Ansvar att värna en mångfald av lokala
5.2.5Fokus på ljud respektive rörlig bild i
nyhetsverksamheten ............................................. |
5.3Ökad kvalitet och synlighet för utbudet på nationella
minoritetsspråk och teckenspråk ........................................ |
5.3.1De nationella minoritetsspråkens och
|
||
5.3.4Synpunkter från intresseorganisationer, public
|
||
5.3.6Större flexibilitet för bolagen att välja plattform bidrar till ökad synlighet för
utbudet................................................................... |
5.3.7Nyhetsverksamhet för personer med
5.5.5SVT ska fortsatt bidra till svensk
filmproduktion ...................................................... |
5.5.6SVT ska redovisa sitt engagemang för svensk
film ......................................................................... |
5.6Ansvar för att stärka en livskraftig
produktionsmarknad ............................................................ |
||
8
SOU 2018:50 |
|
Innehåll |
5.6.5Uppdrag att stärka produktionsmarknaden i
5.7.2Kommitténs utredning av förutsättningarna
6.5.1Vissa ändringar i systemet behövs för att det ska fungera effektivt och upplevas som
legitimt ................................................................... |
6.5.2Förhandsprövningen begränsas till tjänster
6.5.3Förhandsprövning efter begäran från berörd
|
intressent................................................................ |
|
6.5.5Förhandsprövningens förenlighet med
yttrandefrihetsgrundlagen..................................... |
9
InnehållSOU 2018:50
Uppföljning och redovisning...................................... |
|||
7.1 Uppföljning av public |
|||
|
|||
|
|||
|
Halvtidsöversynen ................................................ |
7.2Beaktande av verksamhet på internet vid uppföljning av
innehållsuppdraget................................................................ |
7.2.1En möjlighet att beakta verksamhet på internet vid uppföljning av innehållsuppdraget
|
bör införas ............................................................. |
|
Hur ett beaktande ska regleras ............................. |
7.2.3Vilken verksamhet på internet som får
7.4.1Ändringar i redovisningskraven inför
nuvarande tillståndsperiod.................................... |
7.4.2Granskningsnämndens bedömning av
bolagens redovisning............................................. |
7.4.3Inga skärpta krav på formerna för
redovisningen ........................................................ |
7.4.4Förtydligande om redovisning av intäkter vid
sidan av avgiftsmedel............................................. |
7.4.5Redovisning av hur oberoendet säkerställs vid
10
9.1Intäkter och kostnader under nuvarande
9.2.1Public
10.5Bedömning av förslagen i förhållande till de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till
11
Innehåll |
|
SOU 2018:50 |
Bilagor |
|
|
Bilaga 1 |
||
Bilaga 2 |
Kommittédirektiv 2017:73........................................... |
|
Bilaga 3 |
Kommittédirektiv 2018:04........................................... |
12
Sammanfattning
Parlamentariska public
Kapitel 1 Uppdragets utgångspunkter och dess genomförande
Betänkandet inleds med en beskrivning av utgångspunkterna för kommitténs uppdrag och av hur utredningsarbetet har genomförts.
På några få år har tillgängligheten till och utbudet av nyheter och andra program ökat dramatiskt för de svenska medieanvändarna. Detta är i grunden positivt men leder också till en fragmentiserad mediekonsumtion som kan öka polariseringen i samhället och hota den sociala sammanhållningen. Denna utveckling ökar värdet av att det finns oberoende medier med hög legitimitet hos allmänheten och starka resurser genom en stabil finansiering. Genom att bidra till att medborgarna är välinformerade och kan föra konstruktiva samtal utifrån gemensamma verklighetsbilder är public service en demo- kratisk kollektiv nyttighet som gynnar alla medborgare. Därför bör alla medborgare vara med och bidra till finansieringen av verksamheten och bolagen även fortsättningsvis ha ett brett uppdrag med hög grad av oberoende för verksamheten. Samtidigt måste
13
Sammanfattning |
SOU 2018:50 |
granskningen av uppdraget garantera en rimlig balans mellan bolagens oberoende och allmänhetens behov av insyn och kontroll.
För att public service ska kunna fungera som en demokratisk nyttighet bör allmänheten ha ett högt förtroende för bolagen och använda deras tjänster. Här möter verksamheten utmaningar med sjunkande förtroende liksom en förflyttning av mediekonsumtionen till plattformar där bolagen har en svagare ställning.
SR, SVT och UR agerar på konkurrensutsatta marknader, vilket innebär att uppdraget bör inriktas på de samhällsbehov som marknadsaktörerna inte kan tillgodose. I detta ligger bl.a. att koncentrera verksamheten till bolagens kärnkompetenser, som är att tillhandahålla ljud respektive rörlig bild. För att möta fallande förtroendesiffror och ökande konkurrens om medieanvändarnas tid är det särskilt viktigt att bolagen lyckas med sitt uppdrag att spegla hela landet och den variation som finns i befolkningen.
Kapitel 2 Nya mönster i mediekonsumtionen
I kapitel 2 sammanfattar och beskriver kommittén medie- utvecklingens konsekvenser för public service och hur förändringar i konsumtionsmönstren påverkar programföretagens förutsätt- ningar att nå ut till publiken.
Kommittén konstaterar att medielandskapet på kort tid genom- gått väsentliga strukturförändringar som drivits fram av digitali- seringen och globaliseringen. Det har bl.a. inneburit att konkurrensen från stora internationella medieföretag blivit alltmer påtaglig på den svenska mediemarknaden. Strukturförändringarna har också påverkat hur publiken konsumerar medier. Förändringarna visar sig bl.a. genom att sociala medier numera utgör en betydande del av allmän- hetens dagliga mediekonsumtion. Vidare skiljer sig konsumtionen av rörlig bild betydligt åt mellan unga och äldre. De unga är stor- konsumenter av rörlig bild men ser minst på SVT:s kanaler, och motsvarande mönster syns bland
14
SOU 2018:50 |
Sammanfattning |
tid, men framför allt morgonpressen tappar läsare. Konsumtionen av nyheter i SVT, TV4 och Ekot i SR är stabil medan den ökar i sociala medier.
Medieutvecklingen och de ändrade konsumtionsmönstren innebär ett antal utmaningar för public
Kapitel 3 Ändamålsenlig reglering av public service
I kapitel 3 behandlar kommittén frågan om hur en ändamålsenlig reglering av public service ska utformas på kort och lång sikt.
Kommittén konstaterar att dagens reglering i vissa delar inte är ändamålsenlig och att bolagens nu gällande uppdrag blir alltmer otillräckligt eftersom en växande del av verksamheten bedrivs på plattformar som inte får regleras i grundlag och vars innehåll därmed inte heller får granskas av granskningsnämnden för radio och tv. Regeringen har aviserat att frågan ska utredas i en grundlags- utredning.
Kommittén lämnar förslag i tre tidsperspektiv. När det gäller nästa tillståndsperiod, som inleds 2020, föreslår kommittén att nuvarande struktur med sändningstillstånd, anslagsvillkor och beslut om tillgänglighet för respektive programbolag i huvudsak ska bestå. Definitionen av kärnverksamhet vidgas till att även omfatta tillhandahållanden av radio- och
Kommittén föreslår att samma innehållsvillkor som gäller för sändningarna i marknätet från 2023 ska gälla för programverksamhet som bedrivs på internet. Verksamheten på internet ska regleras genom ett särskilt regeringsbeslut som kompletterar sändnings- tillstånden. Förslagen om reglering från och med 2023 förutsätter att
15
Sammanfattning |
SOU 2018:50 |
nödvändiga ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen har trätt i kraft vid denna tid.
På lång sikt, dvs. från och med den tillståndsperiod som följer efter den som inleds 2020, beskriver kommittén olika alternativ för en mer sammanhållen och ändamålsenlig reglering. Alternativen förutsätter att public
Kapitel 4 Var ska public service finnas?
I kapitel 4 redovisas kommitténs bedömningar om hur public service ska nå ut till hela befolkningen och om bolagens relation till kommersiella medieaktörer och distributörer. Det handlar i den första delen bl.a. om hur ett täckningskrav eller motsvarande bör formuleras och i den andra om det finns ett behov av att förtydliga kraven på programföretagens oberoende och integritet i relationen till sociala medier och globala distributionsplattformar.
Kommittén bedömer att public
När det gäller frågan om hur företagen bör förhålla sig till sociala medier och globala distributionsplattformar bedömer kommittén att dessa i huvudsak bör användas för att informera om företagens utbud och för att interagera med publiken. Exklusiva publiceringar
16
SOU 2018:50 |
Sammanfattning |
bör undvikas och publicering av hela program eller längre delar av program på sociala medier eller andra kommersiella distributions- plattformar bör ske endast om det bedöms vara nödvändigt för att nå en viss publik som inte kan nås via de egna plattformarna. Företagen bör ha öppna och tydliga riktlinjer om hur de förhåller sig till sociala medier.
Kapitlet innehåller även en beskrivning av frågor med anknytning till det nordiska samarbetet på public
Kapitel 5 Vad ska public service göra och tillsammans med vem?
Kapitlet inleds med en beskrivning av public
Framväxten av s.k. mediala vita fläckar har inneburit utmaningar för den lokala kvalitetsjournalistiken. Kommittén föreslår att SR och SVT inom ramen för sin nyhetsverksamhet ska stärka sin journalistiska bevakning i svagt bevakade områden. De senaste årens medieutveckling har även medfört en mer påtaglig konkurrens- situation mellan public
17
Sammanfattning |
SOU 2018:50 |
medier. Kommittén föreslår därför att SR och SVT i sin nyhets- verksamhet ska ta hänsyn till kvalitativa nyhetsmedieaktörers konkurrensförutsättningar, i syfte att värna en mångfald av perspektiv på en livskraftig mediemarknad, och därmed fokusera sin nyhetsverksamhet till att tillhandahålla ljud respektive rörlig bild.
Vidare föreslår kommittén att public
Kommittén konstaterar mot bakgrund av den politiska utveck- lingen i Sveriges närmaste omvärld och det förändrade säkerhets- politiska läget att det finns ett behov av sändningar riktade till en utländsk publik, och föreslår att SR ges i uppdrag att tillhandahålla ett nyhetsutbud som ska vara relevant för människor i Sverige och för människor i Sveriges närområden som inte kan ta del av nyheter på svenska.
SVT:s centrala roll för svensk film betonas. Kommittén anser att SVT under kommande tillståndsperiod fortsatt ska bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion. SVT:s ansvar för svensk filmproduktion ska komma till uttryck på samma sätt som i dag men kommittén föreslår att SVT, i syfte att öka transparensen gentemot filmbranschen, i förväg ska redovisa sitt planerade engagemang för svensk film. Vidare föreslår kommittén att public service ska ha i uppdrag att stärka en livskraftig produktionsmarknad i hela landet, för att i den mån det är möjligt måna om att produktionsbolag utanför storstadsregionerna får tillfälle att producera program åt bolagen.
Sist i kapitel 5 behandlas frågan om tidningen 8 Sidors organisatoriska hemvist, med anledning av de tilläggsdirektiv till kommittén som regeringen beslutade den 15 februari 2018. Kommitténs bedömning är att det inte är möjligt att låta utgivningen av den lättlästa nyhetstidningen 8 Sidor rymmas inom ramen för ett
18
SOU 2018:50 |
Sammanfattning |
nytt public
Kapitel 6 Förhandsprövning av nya tjänster
I kapitel 6 behandlar kommittén frågor om systemet med förhands- prövning av nya tjänster inom public service, vilket har sin grund i EU:s statsstödsregelverk.
Förhandsprövningens syfte är att säkerställa att tjänsternas effekter på mediemarknaden är proportionerliga, dvs. inte stör marknaden mer än vad som är nödvändigt för att uppfylla public
Kommittén föreslår även att berörda intressenter ska kunna begära hos Myndigheten för press, radio och tv att en ny tjänst eller en väsentlig ändring av en befintlig tjänst hos något av public service- bolagen ska förhandsprövas. Om myndigheten utifrån en sådan begäran bedömer att en förhandsprövning är nödvändig ska den genomföra en sådan. Om regeringen efter genomförd förhands- prövning inte godkänner en tjänst som redan har lanserats ska bolaget upphöra att erbjuda tjänsten.
Kommittén föreslår också att anmälan till förhandsprövning inte behöver göras om verksamheten pågår i högst sex månader. Detta är en begränsning i förhållande till nuvarande försöksperiod som är tolv månader. Avslutningsvis lämnas bedömningen att förhandspröv- ningen enligt kommitténs förslag inte strider mot yttrandefrihets- grundlagens principer om censurförbud, redaktionellt oberoende eller etableringsfrihet.
19
Sammanfattning |
SOU 2018:50 |
Kapitel 7 Uppföljning och redovisning
I kapitel 7 behandlar kommittén frågor om uppföljningen av bolagens verksamhet är ändamålsenlig. Kapitlet inleds med en redogörelse för hur public
Mot bakgrund av att riksdagen föreslås fatta ett beslut om medels- tilldelning och regeringen ett villkorsbeslut för hela tillståndsperioden finns inte samma skäl för regeringen att årligen redovisa gransknings- nämndens bedömning av om public
Långa tillståndsperioder ger skäl för planerad avstämning under perioden. Denna föreslås formaliseras genom att branschaktörer och intresseorganisationer bjuds in till public
Kapitel 8 Förvaltningsstiftelsens styrelse, ägarroll och finansiering
Public
Kommittén föreslår att stiftelseförordnandet ändras så att det framgår att såväl styrelseledamöterna som ordföranden ska utses
20
SOU 2018:50 |
Sammanfattning |
utifrån krav på kompetens, integritet och lämplighet. Vidare lämnas bedömningen att Förvaltningsstiftelsens uppgifter som ägare inte bör utökas till att omfatta uppföljning av om programföretagen har uppfyllt sina public
Kapitel 9 Ekonomiska förutsättningar
I kapitel 9 behandlar kommittén frågor om vilka ekonomiska ramar SR, SVT och UR ska ha för verksamheten under nästa tillstånds- period.
Kommittén föreslår att medelstilldelningen till SR, SVT och UR räknas upp med 2 procent per år under kommande tillståndsperiod. Detta ger bolagen stabila ekonomiska förutsättningar samtidigt som det skapas ett effektiviseringstryck på verksamheten. Utöver de löpande kostnaderna kommer bolagen att ha ökade kostnader bl.a. med anledning av större investeringar och nya uppdrag som kommittén föreslår. Resurserna bör därför förstärkas genom att bolagen får behålla de medel som frigörs när Radiotjänst i Kiruna AB (RIKAB) avvecklas, totalt cirka 166 miljoner kronor per år. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att SR tilldelas 3 077,1 miljoner kronor, SVT 5 041,2 miljoner kronor och UR 445,1 miljoner kronor för 2020.
Kommittén bedömer att inga förändringar bör göras i sändnings- tillstånden när det gäller SR:s och SVT:s möjligheter att sända sponsrade program. SVT bör dock sträva efter att minska publikens exponering för sponsorskyltar. Bolagen bör värna sin integritet gentemot kommersiella intressen genom att redovisa sponsrings- verksamheten på ett öppet och transparent sätt.
Kapitel 10 Konsekvenser av förslagen
I kapitel 10 redovisar kommittén konsekvenserna av förslagen enligt kommittéförordningen (1998:1474) och kommitténs direktiv.
En mer ändamålsenlig reglering av public service förutsätter att även verksamheten på internet omfattas. Regeringen har aviserat att frågan ska utredas i en kommande grundlagsutredning men en
21
Sammanfattning |
SOU 2018:50 |
eventuell sådan förändrad reglering kan tidigast träda i kraft 2023. Det får dock anses främja public
Public
Kommitténs förslag till en mer ändamålsenlig reglering kan bidra till större möjligheter för befolkningen att ta del av public service- utbudet när, var och hur de vill. Förslaget om stärkt journalistisk bevakning i svagt bevakade lokala områden kan få positiva effekter för medborgarnas tillgång till tillförlitlig information och kvalitativ nyhetsbevakning i dessa områden och därigenom indirekt stärka möjligheten till demokratiskt deltagande. Förslaget om att SR ska erbjuda nyhetsverksamhet på olika språk kan bidra till de av riksdagen beslutade målen för integrationspolitiken.
Kommitténs förslag om medelstilldelning till SR, SVT och UR under nästa tillståndsperiod medför att taket för maximal public
Reservationer och särskilda yttranden
Till slutbetänkandet har fogats fem reservationer som har avgetts av följande ledamöter:
•Angelika Bengtsson, Sverigedemokraterna.
•Rossana Dinamarca, Vänsterpartiet, Erik Ezelius och
Ida Karkiainen, Socialdemokraterna, samt Niclas Malmberg, Miljöpartiet.
22
SOU 2018:50 |
Sammanfattning |
•Rossana Dinamarca, Vänsterpartiet.
•Jan Ericson och Olof Lavesson, Moderaterna.
•Olle Wästberg, Liberalerna, och Per Lodenius, Centerpartiet.
Därutöver har fem särskilda yttranden tillfogats slutbetänkandet, avgivna av följande ledamöter:
•Angelika Bengtsson, Sverigedemokraterna.
•Jan Ericson och Olof Lavesson, Moderaterna.
•Martina Kyngäs, Kristdemokraterna.
•Niclas Malmberg, Miljöpartiet.
•Olle Wästberg, Liberalerna.
23
1Uppdragets utgångspunkter och dess genomförande
1.1Kommitténs utgångspunkter
Direktiven
Kommittén inledde i mars 2017, utifrån sitt ursprungliga uppdrag (dir. 2016:111, se bilaga 1), arbetet med att analysera villkoren för radio och tv i allmänhetens tjänst och föreslå nödvändiga för- ändringar för att skapa fortsatt goda förutsättningar för den verk- samhet som bedrivs av programföretagen Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR). Genom tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2017:73, se bilaga 2) utvidgades uppdraget till att omfatta hur en ändamålsenlig reglering för radio och tv i allmänhetens tjänst i ett nytt medieland- skap kan utformas på kort och lång sikt. Kommitténs förslag och bedömningar ska, med utgångspunkt i verksamhetens stora be- tydelse i en tid av omvälvande medieutveckling, i alla delar syfta till att upprätthålla programföretagens integritet och oberoende.
Kommitténs uppdrag i den första fasen fokuserades på uppdraget att föreslå ett långsiktigt hållbart och solidariskt finansieringssystem för radio och tv i allmänhetens tjänst. Utgångspunkten var att ge bolagen finansiella förutsättningar att utveckla en oberoende verk- samhet med hög legitimitet, kvalitet och relevans i det moderna medielandskapet. Denna del av uppdraget redovisades den 16 oktober 2017 genom delbetänkandet Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt oberoende (SOU 2017:79).
Övriga delar av det uppdrag som följer av tilläggsdirektiven ska redovisas senast den 29 juni 2018. Samma dag ska också tilläggsupp- draget (dir. 2018:04, se bilaga 3) att utreda förutsättningarna för att
25
Uppdragets utgångspunkter och dess genomförande |
SOU 2018:50 |
låta utgivningen av den lättlästa nyhetstidningen 8 Sidor rymmas inom ramen för ett nytt public
Public
De av riksdagen beslutade målen för mediepolitiken är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglig- het samt att motverka skadlig mediepåverkan (prop. 2014/15:1 utg. omr. 17, bet. 2014/15:KrU6, rskr.2014/15:96). Mediepolitiken syftar till att skapa goda förutsättningar för en mångfald av själv- ständiga medieaktörer som bidrar till att stärka en fri åsiktsbildning, ett fritt utbyte av idéer liksom en aktiv granskning av samhällets makthavare. Regeringen anför i tilläggsdirektiv 2017:73 att det för att säkerställa kvalitet och ett varierat utbud på medieområdet behövs en stark och oberoende radio och tv i allmänhetens tjänst som åtnjuter högt förtroende hos allmänheten. Regeringen slår också fast att radio- och
Som kommittén skriver i delbetänkandet (s. 46) fyller medier en viktig funktion för demokratin i egenskap av central informations- källa, vakthund och offentligt rum för samhällsdebatt. Oberoende medier med tillräckliga resurser och kompetens för att producera granskande journalistik av god kvalitet är centrala för att engagerade och välinformerade medborgare ska kunna utkräva ansvar av makt- havare, t.ex. i samband med val.
Medielandskapet har på kort tid genomgått väsentliga struktur- förändringar, vilka kommittén beskriver närmare i kapitel 2. Driv- ande faktorer bakom detta är den pågående digitaliseringen och globaliseringen. För användarna har dessa förändringar inneburit att tillgängligheten till och utbudet av nyheter och andra program på några få år ökat dramatiskt, vilket i grunden är positivt. Det ökade medieutbudet medför samtidigt en risk för ökad polarisering i sam- hället, när människor i allt lägre grad delar samma verklighetsbilder. För mediebranschens nationella aktörer har utvecklingen inneburit en kraftigt ökande global konkurrens, krisande affärsmodeller och ett intensivt arbete för att upprätthålla produktionen av innehåll och tillgången till kvalitativ journalistik. Sammantaget leder detta till en
26
SOU 2018:50 |
Uppdragets utgångspunkter och dess genomförande |
fragmentiserad mediekonsumtion som kan hota den sociala sam- manhållningen, dvs. att människor känner mindre tillit till varandra, att toleransen för olikheter minskar liksom utrymmet för konstruk- tiva politiska diskussioner.
Den beskrivna utvecklingen ökar vikten av att det finns obero- ende medier med hög legitimitet hos allmänheten och starka resurser genom en stabil finansiering. Dessa medier kan bidra till att med- borgarna är välinformerade och kan föra konstruktiva samtal utifrån gemensamma verklighetsbilder. Genom att tillgodose dessa behov är public service en demokratisk kollektiv nyttighet som gynnar alla medborgare, oavsett om utbudet konsumeras eller inte. Av detta skäl bör också alla medborgare vara med och bidra till finansieringen av verksamheten, vilket i sin tur innebär att programföretagen bör ha ett brett uppdrag att tillhandahålla innehåll som är relevant för publiken. De unika förutsättningar som public service har ställer sam- tidigt särskilda krav på systemet för granskning och uppföljning. Granskningen måste garantera en rimlig balans mellan bolagens oberoende och allmänhetens behov av insyn och kontroll.
Utmaningar för public service
Om public service ska kunna vara den arena för offentligt samtal som är så viktig ur ett demokratiskt perspektiv bör allmänheten ha ett högt förtroende för verksamheten. Av Medieakademins senaste för- troendebarometer framgår att SR och SVT har högst förtroende bland medieföretagen (65 respektive 58 procent), att jämföra med t.ex. DN på 45 procent och Expressen på 10 procent (Medieaka- demin 2018). Det innebär att SR och SVT finns med på listan över de tio institutioner som har störst förtroende bland befolkningen. En oroande utveckling är dock att förtroendesiffrorna för SR och SVT har sjunkit betydligt under den senaste tioårsperioden, från cirka
27
Uppdragets utgångspunkter och dess genomförande |
SOU 2018:50 |
|
|
|
SR |
|
|
|
SVT |
|
|
100 |
75 81 |
78 81 |
77 |
75 |
77 |
86 83 |
85 84 |
81 78 |
79 |
80 |
|
|
61 63 |
|
|
67 65 |
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
60 |
|||
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20
0
Källa:
Medieakademins data visar även att personer som bor i större städer har ett något högre förtroende för SR och SVT än personer som bor på landsbygden eller i mindre orter. Förtroendet för bolagen är också något högre bland personer med högre inkomst än bland per- soner med lägre inkomst.
En förutsättning för att befolkningen ska känna förtroende för public service är att den använder bolagens tjänster, och även här möter verksamheten utmaningar. Som framgår av kapitel 2 minskar användningen av traditionell radio och tv, där public
28
SOU 2018:50 |
Uppdragets utgångspunkter och dess genomförande |
Public
Radio och tv i allmänhetens tjänst i Sverige har ända sedan AB Radio- tjänst inledde sina radiosändningar 1925 bedrivits utifrån vissa grundläggande principer:
•Staten garanterar den underliggande infrastrukturen genom att anlägga, äga och driva det nät som behövs för radio- och
•Programverksamheten bedrivs av fristående programbolag som omfattas av krav på opartiskhet och saklighet vid urvalet av vilket innehåll som ska sändas.
•Programbolagens verksamhet finansieras av användarna själva, inte av staten direkt eller genom kommersiella intäkter.
Från början var programbolagen renodlade aktiebolag. Under 1920- talet utvecklade dock brittiska BBC principen att verksamheten i stället ska bedrivas i publikens intresse. Som en konkretisering av detta skulle uppdraget vara att informera, utbilda och underhålla publiken (inform, educate and entertain). Denna princip etablerades även i en svensk kontext och utgör än i dag grunden för det breda innehållsuppdrag med hög grad av oberoende som public service enligt kommitténs mening bör ha även under nästa tillståndsperiod (se vidare kapitel 5).
Samtidigt går det inte att bortse ifrån att SR, SVT och UR agerar på mycket konkurrensutsatta marknader. Public
Public
29
Uppdragets utgångspunkter och dess genomförande |
SOU 2018:50 |
–Slå vakt om programområden som är av betydelse för allmän- intresset.
–Sända ett visst antal radio- eller
–Erbjuda ett mångsidigt programutbud som speglar förhållanden i hela landet och den variation som finns i befolkningen. Detta in- kluderar bl.a.
–Utöva sändningsrätten opartiskt och sakligt, vilket medför krav på att sända beriktiganden och genmälen.
–Reklam och produktplacering får inte förekomma i sändningarna, medan sponsring är tillåtet med vissa begränsningar.
–Sända viktiga meddelanden till allmänheten och upprätthålla en hög säkerhet för produktion och distribution.
Kommitténs uppfattning är att dessa villkor är centrala för den all- mänt finansierade public
Kommittén vill särskilt betona vikten av att bolagen lyckas med sitt uppdrag att spegla hela landet och den variation som finns i be- folkningen. Det är centralt inte minst för att bolagen ska kunna vända den oroande trenden med att förtroendesiffrorna faller och varierar mellan olika grupper i samhället, samt möta den ökande konkurrensen om publikens tid på olika plattformar. Genom bl.a. förslag om ytterligare medel för ett utökat lokalt nyhetsuppdrag, uppdrag att stärka produktionsmarknaden i hela landet och ett bibe- hållande av kravet på att sändningarna i marknätet ska nå hela landet vill kommittén ge public service bästa möjliga förutsättningar att göra detta. Men grunden för det arbetet ligger redan i bolagens egna händer, dvs. att dagligen leverera högkvalitativt public
30
SOU 2018:50 |
Uppdragets utgångspunkter och dess genomförande |
1.2Utredningsarbetet
IParlamentariska public
Kommittén har i enlighet med direktiv 2017:73 samrått med SR, SVT, UR, Förvaltningsstiftelsen, Myndigheten för press, radio och tv (MPRT), Post- och telestyrelsen, Konkurrensverket och Teracom AB, samt med företrädare för det samiska folket, de nationella minoriteterna och teckenspråkiga. I enlighet med direktiv 2018:04 har samråd också skett med Myndigheten för tillgängliga medier, tidningen 8 Sidor, berörda brukarorganisationer och Svenska Jour- nalistförbundet. Utöver detta har kommittén och sekretariatet haft möten eller varit i kontakt med ett flertal myndigheter, intresse- organisationer, medieföretag och andra utredningar, bl.a. vid en sär- skild hearing den 24 januari 2018 i riksdagens lokaler.
I faktainsamlingen har kommittén till stor del använt befintligt material som har tagits fram av aktörer som bedriver forskning och publicerar statistik med anknytning till medieområdet, t.ex.
Ordförande och sekretariat har haft en kontinuerlig kontakt med ledningarna och andra företrädare för public
31
Uppdragets utgångspunkter och dess genomförande |
SOU 2018:50 |
1.3Betänkandets disposition
Efter denna inledning där kommittén redogör för sina utgångs- punkter och hur utredningsarbetet har bedrivits fortsätter betänkandet i kapitel 2 med en beskrivning och analys av de senaste årens ändrade mönster i mediekonsumtionen.
I kapitel 3 behandlas kommitténs huvuduppdrag som är att ana- lysera och lämna förslag om hur en ändamålsenlig reglering av public service bör utformas på kort och lång sikt.
I kapitel 4 diskuteras var public service ska finnas, vilket inklu- derar frågor om hur bolagen ska nå ut till hela befolkningen och för- hålla sig till globala medieaktörer och distributörer.
I kapitel 5 diskuteras vilket innehåll public service ska leverera på de olika plattformarna och hur bolagen ska samspela med olika aktörer inom ramen för sitt innehållsuppdrag. Här behandlas också frågan om tidningen 8 Sidors organisatoriska hemvist.
I kapitel 6 behandlas systemet med förhandsprövning av nya tjänster inom public service och i kapitel 7 frågor om uppföljning och redovisning, i vilket ingår frågan om verksamhet på internet kan få tillgodoräknas vid uppföljningen av innehållsuppdraget.
I kapitel 8 behandlas frågor om Förvaltningsstiftelsens styrelse, ägarroll och finansiering, och i kapitel 9 lämnas förslag om eko- nomiska förutsättningar för public service under nästa tillstånds- period. I kapitel 10, slutligen, redogörs för konsekvenserna av för- slagen i detta betänkande.
32
2Nya mönster i mediekonsumtionen
Kommittén ska med utgångspunkt i de analyser av medieutveck- lingen som gjorts under senare år sammanfatta och beskriva konse- kvenserna för public service och hur förändringen i konsumtions- mönster påverkat programföretagens förutsättningar att nå ut till publiken.
Idelbetänkandet beskriver kommittén dels hur radio- och tv- marknaderna ser ut i Sverige, dels hur konsumtionen av radio och tv har utvecklats under senare år. Här visas bl.a. att allt mer av kon- sumtionen av rörlig bild flyttas från traditionella
Kommittén fortsätter i detta kapitel analysen av medieutveck- lingen, särskilt med avseende på trender som påverkar konsum- tionen av medierna och förutsättningarna för medieföretagen att verka. Kapitlet avslutas med en diskussion om hur utvecklingen påverkar public
2.1Strukturförändringar på mediemarknaden
Som nämns i föregående kapitel har medielandskapet på kort tid genomgått väsentliga strukturförändringar, med den pågående digi- taliseringen och globaliseringen som bakomliggande faktorer. Med ett ökat medieutbud följer en risk för ökad polarisering i samhället, när människor i allt mindre utsträckning delar samma verklighets- bilder.
33
Nya mönster i mediekonsumtionen |
SOU 2018:50 |
2.1.1Digitalisering
Genom digitaliseringen och utvecklingen av ny kommunikations- teknik har svenskarna i dag fler valmöjligheter än någonsin när det gäller programinnehåll i radio eller på tv. Det gäller inte bara i valet mellan olika tablålagda radio- och
Tillgången till internet, bredband och dator i hemmet är mycket stor i Sverige. Som tabell 2.1 visar har 95 procent av alla svenskar över 12 år tillgång till internet. Andelen av befolkningen som har mobiltelefon är 98 procent, medan 85 procent har en smart mobil- telefon. Drygt två tredjedelar, 69 procent, av svenskarna har minst en surfplatta i hemmet.
Källa: IIS 2017.
Den 31 december 2017 uppgick antalet mobila och fasta internet- abonnemang till 16,0 miljoner. Det fanns 2,6 miljoner abonnemang
34
SOU 2018:50 |
Nya mönster i mediekonsumtionen |
med hastigheter på 100 Mbit/s eller mer, vilket är en ökning med 19 procent sedan föregående års mätning. Antalet abonnemang via
Digitaliseringen har samtidigt inneburit strukturella förskjut- ningar på mediemarknaden. Innehållsproducenternas inflytande och kontroll över innehållet har minskat till fördel för bredbands- och telekomoperatörer och sociala medieplattformar. Publikens bete- enden och behov har förändrats till följd av medieutvecklingen och marknaden har blivit mer konsumentdriven.
Digitaliseringen av medielandskapet har också på ett genom- gripande sätt kommit att förändra sättet på vilket reklamen köps, säljs och konsumeras. Den digitala tekniken har inte bara möjliggjort nya reklamplattformar och reklamlösningar, den har också fört med sig helt nya konsument- och annonsörsbeteenden och en ny infra- struktur för reklamförmedling. Den sistnämnda utvecklingen har inte minst kommit att ta sig uttryck i en tilltagande datoradmini- strerad reklamhandel (MPRT 2017d).
Reklaminvesteringarna i digitala medier stod för mer än hälften,
51 procent, av de totala medieinvesteringarna under 2017. Enligt mätningar från IRM uppgick reklaminvesteringarna i Sverige till sammanlagt 37,8 miljarder kronor, vilket är ett nytt rekord. Reklam- investeringarna i digitala medier ökade med 21 procent från före- gående år och omsatte 19,2 miljarder kronor. Inom denna kategori växte sociala nätverk och onlinevideo snabbast. Även reklam- investeringarna i tv och radio ökade med drygt 2 respektive 14,6 pro- cent under 2017. Av reklaminvesteringarna gick 14 procent till tryckta nyhetsmedier (IRM 2018).
2.1.2Globalisering
I takt med att internet blivit en allt viktigare plattform för att både förmedla och ta emot medieinnehåll blir konkurrensen från stora internationella medieföretag alltmer påtaglig på den svenska medie- marknaden.
35
Nya mönster i mediekonsumtionen |
SOU 2018:50 |
Dagspressen har drabbats hårdast
Den enskilda mediegren som drabbats hårdast av den nya konkur- renssituation som globaliseringen medför är dagspressen. Fram till för några år sedan betalade annonsintäkterna stora delar av journa- listiken. Den nya digitala marknaden för marknadsföring och annonsering har inneburit en radikalt minskad annonsförsäljning i de traditionella tidningarna och därmed en stor ekonomisk ut- maning. En förklaring till utvecklingen är det växande intresset för sökordsmarknadsföring och reklam förmedlad via mobiltelefoner. Reklaminvesteringarna via utomnordiska teknikföretag, särskilt Google och Facebook, ökar kraftigt. Google står för ungefär 95 pro- cent av alla sökningar på den öppna webben i Sverige och motsvarande siffra i USA är 70 procent. Googles arbete med algoritmer får då en stor betydelse eftersom det finns få alternativa sätt att synas och söka på den öppna webben (Weibull, Wadbring och Ohlsson 2018 s. 203).
Figur 2.1 nedan visar fördelningen av reklaminvesteringar under åren
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
12 000 |
|
|
Utomnordiska teknikföretag |
|
Dagspress, print |
|
Dagspress, digitalt |
||||
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9 900 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
8 000 |
7 846 |
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
6 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 233 |
|
4 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 300 |
|
|
|
|
|
|
1 903 |
|||
2 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
940 |
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
||||||
|
Källa: Ohlsson 2017.
1Fördelningen mellan inom- och utomnordiska aktörer bygger på estimat genomförda av Tobias Hedström (Smartplanner) baserat på data från IRM:s löpande statistik. Övriga källor: TU, MPRT och årsredovisningar (bearbetningar).
36
SOU 2018:50 |
Nya mönster i mediekonsumtionen |
Globaliseringen äventyrar alltså de kommersiella mediernas affärs- modeller och i förlängningen kvalitetsjournalistiken. Utvecklingen av nya affärsmodeller för att finansiera verksamheten, exempelvis genom att försöka öka de digitala prenumerationsintäkterna har blivit en överlevnadsfråga för de traditionella tidningsföretagen, se vidare nedan.
Medieutredningen bedömer i sitt slutbetänkande att Facebook av allt att döma kommer att fortsätta förändra sina algoritmer utan att förvarna de publicister de har bland sina samarbetspartners. Före- taget har på senare tid ansträngt sig för att få just traditionella medier att flytta en del eller hela sin verksamhet till plattformen, men fram- för allt mindre publicister lär fortsätta att betrakta Facebook som en vansklig och oberäknelig partner (SOU 2016:80 s. 211).
Facebook har nyligen beslutat om förändringar i sin styrning av innehåll. Under 2018 kommer inlägg från vänner, familj och grupper prioriteras, framför innehåll från företag och medier på Facebook (Zuckerberg 2018).
Ökad konkurrens om användarnas tid och stigande rättighetskostnader
Globaliseringen har inneburit helt nya förutsättningar för aktörer som producerar och äger innehåll och rättigheter. På ganska kort tid har utlandsägda streamingtjänster som Netflix och HBO Nordic tagit en ökande andel av konsumtionen av rörlig bild. Eftersom dessa företag är verksamma på en global marknad har de ekonomiska förutsättningar att investera på en helt annan nivå än nationella aktörer. Samtidigt måste det innehåll som produceras av nationella aktörer konkurrera om publiken med det globala utbudet. Det sätter ökad press på SVT och andra aktörer att utveckla sitt eget programutbud, och höja såväl kvaliteten som kvantiteten.
Den ökande globala konkurrensen märks också tydligt när det gäller köp av rättigheter, framför allt sporträttigheter. Om sport- rättigheter köps av aktörer som är verksamma i flera länder, kan det resultera i att det sänds mindre sport i svenska kanaler. Se vidare nedan under avsnitt 2.2 om publikens ändrade konsumtionsmönster.
37
Nya mönster i mediekonsumtionen |
SOU 2018:50 |
2.1.3Polarisering och filterbubblor
Med kraftigt ökande medieutbud får människors preferenser allt större betydelse för mediekonsumtionen. I direktiven till Medie- utredningen konstaterades att medborgarna i dag har större möjlig- heter än någonsin att välja när, var och hur de vill ta del av medie- innehåll och vad de vill titta eller lyssna på. I takt med att utbudet av information på olika plattformar blir allt större ökar också skill- naderna i medieanvändning och vilken information människor tar del av. Ett ökat informationsutbud är i sig positivt. Samtidigt innebär skillnaderna i medieanvändning en risk för ökade kunskaps- och del- tagandeklyftor, eftersom de medborgare som i mindre utsträckning tar del av information i samhällsfrågor får sämre förutsättningar att vara delaktiga i demokratin och den demokratiska beslutsprocessen. Klyftor kan också uppstå om människor i allt högre grad väljer att i första hand att ta del av information som bekräftar den egna världsbilden. Detta riskerar att leda till polarisering av åsikter och verklighetsuppfattningar (dir. 2015:26).
Medieutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande att smarta mobiltelefoner och sociala medier har sänkt trösklarna för med- borgarna att föra fram olika perspektiv, vilket är en demokratisk möjlighet. Samtidigt har nya, delvis dolda, hot mot yttrandefriheten uppstått. Utvecklingen går mot minskad användning av traditionella medier och journalistiken monteras ner. De traditionella medierna kämpar med att försvara sitt värde, polarisering och desinformation ökar och medborgare attraheras av förenklade politiska budskap (SOU 2016:80 s. 17).
Bearbetningen av den användardata som sökningar och klickar genererar kan användas för att förutsäga vilken information användaren vill ha. Algoritmer styr vad som kommer upp i enskilda personers flöden i sociala medier och sökningar på nätet. Algoritmerna är desamma, men resultatet blir unikt för varje enskild användare, beroende på tidigare användarmönster. Flödena blir då personifierade och eventuellt ensidiga, vilket kan minska bredden i opinionsbildningen. Det kan också leda till att användarens världs- bild bekräftas genom att nyheter eller webbplatser med innehåll som användaren redan instämmer i prioriteras, något användaren kanske inte ens är medveten om. Detta brukar benämnas filterbubblor (Weibull, Wadbring och Ohlsson 2018 s. 189 f.). Filterbubblor kan
38
SOU 2018:50 |
Nya mönster i mediekonsumtionen |
gynna dem som vill förse användaren med information som kan vara falsk eller desinformativ.
Den stora faran med filterbubblan är att användaren tror att den får en ofiltrerad bild av verkligheten, men i själva verket får ett visst, specifikt utsnitt (Wormbs 2017). Det finns dock olika uppfattningar inom forskningen om algoritmernas betydelse för valet av innehåll och filterbubblor. Vissa forskare framhåller att valet av vänner har en större betydelse för hur flödet ser ut och att en persons vänner inte är en homogen grupp. Vidare är algoritmer inte skapade för att ge en ensidig ideologisk blick och den som klickar på artiklar för en viss åsikt får även upp artiklar som torgför en annan åsikt. Människor tar dock oftare del av sådant som stämmer överens med deras politiska uppfattningar men sammantaget blir de exponerade för flera olika politiska uppfattningar. Filterbubblor kan inte ses som ett nytt fenomen, utan förekom också när dagstidningar var mer knutna till politiska partier med en tydlig ideologisk inriktning (Weibull, Wadbring och Ohlsson 2018 s. 189 f.).
Även om filterbubblor inte är en ny företeelse, som författarna ovan påpekar, menar andra forskare att det finns skillnader när det gäller åsiktskorridorer. Tidigare läste vi det som intresserade oss och som bekräftade våra redan djupt förankrade föreställningar och åsikter. Numera är mängden innehåll större och hastigheten i över- föringen av detta högre. Informationen är svagt kurerad på nätet och få redaktörer och grindvakter hjälper användaren att hitta innehållet. Dessutom förstår användaren bara delvis hur sökverktygen fungerar. Vidare agerar maskiner, eller algoritmer, som om de vore människor. Det får stora konsekvenser för offentligheten eftersom vi faktiskt inte vet vilka som verkligen deltar i de nya samtalen. Transparensen här är bristfällig (Wormbs 2017).
Forskare vid Uppsala universitet undersökte under 2017 vilka nyheter som rör sig i unga människors digitala nyhetsflöden och hur trovärdiga ungdomarna själva anser att nyheterna är. Av resultaten framgår att gymnasieeleverna i Nyhetsvärderaren går direkt till etablerade nyhetssajter för att läsa nyheter om politik, ekonomi och samhällsinformation. Det är enligt forskarna ett tecken på att ungdomar kanske undviker att fångas i filterbubblor som uppstår när man bara läser nyheter som delas via sociala medier, av andra som tycker likadant som en själv. Resultatet kan vidare tyda på att det är vanligare att unga människor hittar nyheter än att de får dem delade
39
Nya mönster i mediekonsumtionen |
SOU 2018:50 |
till sig. Det betyder också att de i första hand läser nyheter som är skrivna av professionella journalister (Nygren och Brounéus 2018).
2.2Publikens ändrade konsumtionsmönster
De strukturförändringar som drivs av digitaliseringen och globali- seringen har lett till vissa ändringar i mediepublikens konsumtions- mönster, vilka beskrivs i detta avsnitt. Den statistik som presenteras är hämtad från flera olika källor. Uppgifterna skiljer sig delvis åt bl.a. beroende på mätmetod (självskattning eller teknisk mätning), mät- period och vilka åldersgrupper som ingår i respektive undersökning. Tendenserna är dock desamma.
Ökande användning av sociala medier
Den dagliga mediekonsumtionen 2017 var 359 minuter, vilket kan jämföras med konsumtionen 1997 som var 339 minuter, se figur 2.2. Medan den totala tiden för mediekonsumtion är relativt stabil är för- ändringarna när det gäller vilken typ av innehåll som konsumeras desto större. Användningen av sociala medier har på några år ökat kraftigt, på bekostnad framför allt av ljudmedier, och uppgick 2017 till 50 minuter per dag.
En stor del av användningstiden för rörlig bild 2017 bestod av tv- tittande, 97 minuter, varav 27 minuter avsåg
40
SOU 2018:50 |
Nya mönster i mediekonsumtionen |
1997: 339 minuter
69
107
163
2017: 359 minuter
50 |
|
120 |
Rörlig bild |
62 |
Ljudmedier |
|
Textmedier |
|
Sociala medier |
127 |
|
Källa:
I figur 2.3 nedan visas hur mediedagen har förändrats under den senaste tioårsperioden med avseende på hur stor andel av befolk- ningen som använder olika medier. Konsumtionen av sociala medier och traditionella medier digitalt har ökat under hela perioden och
41
Nya mönster i mediekonsumtionen |
SOU 2018:50 |
2017 använde 65 procent av befolkningen sociala medier en genom- snittlig dag.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
||
|
|
Tv |
|
|
|
|
Sociala medier |
|
||
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
Radio |
|
|
|
Dagstidning |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
Traditionella medier digitalt |
|
Bok |
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
Tidskrift |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa:
Trögrörliga medievanor men tydliga skillnader mellan generationerna
Trots att medielandskapet förändrats radikalt och ny mobil och digital teknik tillkommit är medievanorna förhållandevis trögrörliga, men tydliga generationsklyftor syns i medieanvändningen. Unga vuxna i åldern
42
SOU 2018:50 |
Nya mönster i mediekonsumtionen |
och på traditionella sätt. För befolkningen som helhet står tradi- tionella medier för tre fjärdedelar av medietiden och mindre än en fjärdedel läggs online. Sammanfattningsvis representerar de unga vuxnas konsumtionsmönster en riktning som successivt omfamnas av en växande del av befolkningen (MPRT 2017c). Under 2017 har konsumtionen av ljudmedier och textmedier ökat med 7 minuter vardera från 2016 medan rörlig bild har tappat 1 minut (Nordicom- Sverige 2018).
Enligt Nordicoms mätningar minskade konsumtionen av text- medier och ljudmedier med 17 respektive 40 minuter mellan 2015 och 2016. Samtidigt ökade användningen av bildmedier med 12 minuter. För unga vuxna är denna förskjutning än mer accen- tuerad men samtidigt något annorlunda. Det är en kraftig ökning av bild och kraftig minskning av text, medan konsumtionen av ljud- medier för unga vuxna ligger anmärkningsvärt konstant på kort sikt. Radiopubliken använder Spotify och andra musiktjänster som kom- plement till radio, snarare än som ersättning (MPRT 2017b).
Det linjära
En successiv förflyttning till onlinetittande i flera målgrupper
I en publik- och utbudsanalys som SVT har låtit ta fram framgår att konsumtionen av rörlig bild fortsatte att öka under 2017. Tittartiden uppgick, enligt publikens egna skattningar, till i genomsnitt 136 minuter per dag, varav 48 minuter på SVT:s sändningar i broad- cast. Tittartiden på rörlig bild för unga
43
Nya mönster i mediekonsumtionen |
SOU 2018:50 |
rörlig bild samtidigt som den lägger minst tid på SVT, oavsett om tittandet sker i broadcast eller online. Motsvarande mönster ser SVT i gruppen
Vidare uppmärksammas i analysen en närmast explosionsartad utveckling av onlinetittande, vilket inte längre enbart kännetecknas av individuellt tittande på egen skärm utan också i hög grad av gemen- samt tittande på stor
Av figur 2.4 nedan framgår den genomsnittliga konsumtionen av tv i broadcast och online. SVT har en stark ställning när det gäller broadcast, 29 procent, men betydligt lägre tittartidsandel online, 7 procent (SVT 2018c).
Övrigt online |
SVT online |
|
(10%) |
(7%) |
|
|
||
(6%) |
|
|
|
SVT |
|
Netflix (11%) |
broadcast |
|
(29%) |
||
|
Youtube
(14%)
Övriga broadcast
(23%)
Källa: SVT 2018c.
44
SOU 2018:50 |
Nya mönster i mediekonsumtionen |
Även andra undersökningar visar att tittande på rörlig bild via sociala medier ökar stadigt. Youtube och Facebook är överlägset störst, men de som är under 20 år använder Instagram och Snapchat mer än Facebook. När det gäller att se på rörligt innehåll ligger Facebook och Youtube på ungefär samma dagliga räckvidd, 42 respektive 43 procent. Youtube har i genomsnitt en tittartid på 25 minuter per dag (MMS 2018c). Bland ungdomar i åldern
Enligt en undersökning utförd av Mediavision avseende första kvartalet 2018, fortsätter konsumtionen av digitala
Nyhetskonsumtionen ökar i sociala medier
Den regelbundna användningen av olika nyhetsmedier är över tid stabil, trots de strukturförändringar som beskrivits tidigare i kapitlet. Det är framför allt morgonpressen som tappar läsare, även om läsningen av de digitala editionerna räknas med, se figur 2.5 nedan. För kvällspressen gäller motsatt mönster.
Konsumtionen av nyheter i SVT, TV4 och Ekot i SR är stabil medan den ökar i sociala medier. Nyheter om den offentliga sfären, det vill säga politik, ekonomi, handel, sociala frågor, konflikt och krig, tas i högre grad emot genom traditionella sändningar än online. Drygt hälften av SVT:s utbud i traditionella kanaler (exkl. Barn- kanalen) består av nyheter och fakta, medan motsvarande för TV4 är ungefär en tredjedel (MPRT 2017b).
45
Nya mönster i mediekonsumtionen |
SOU 2018:50 |
Källa: MPRT 2017b.
SVT konstaterar i sin analys av utbudet för 2017 att bolaget dominerar vad gäller det linjära tittandet på nyheter, även i yngre grupper. Konkurrenssituationen för nyheter online är i princip oförändrad, med Aftonbladet och Expressen som tydliga dominanter (SVT 2018c).
I Mediebarometern för 2017 konstateras att Facebook har störst räckvidd när det gäller nyheter i webbaserade medier. En dryg fjärde- del av befolkningen
Resultaten från Nyhetsvärderaren visar att svenska gymnasie- elevers nyhetsflöden innehåller mest nyheter om politik, ekonomi, samhällsinformation, olyckor och brott (så kallade hårda nyheter) från etablerade nyhetssajter. Nyheterna hittas i första hand direkt på
46
SOU 2018:50 |
Nya mönster i mediekonsumtionen |
webben och inte via sociala medier. Mjuka nyheter (om sport, kultur, nöje, livsstil, kost, hälsa och medicin) är överlag mindre van- liga och uppfattas som mindre trovärdiga – med undantag av sport- nyheter, som ses som mest trovärdiga av alla nyheter. Pojkar har mer sport i sina nyhetsflöden medan flickor har mer nyheter om nöje och livsstil. Elevernas nyheter kommer från många olika nätsidor, varav Aftonbladet.se är den mest populära. Nyheter från dagstidningar, kvällspress, SR och SVT ses överlag som trovärdiga. En del andra nyhetssajter, som mest vill locka till klick, upplever eleverna däremot som mindre pålitliga (Nygren och Brounéus 2018).
Nio av tio gymnasieelever använder mobilen för att ta del av nyheter. Sju av tio hittar nyheter på sociala medier. Hälften går till kvällstidningssajter. En tredjedel vardera använder SVT:s eller reklam- finansierade
Hög betalningsvilja för innehåll och tjänster
Hushållens medieutgifter ökar. Det genomsnittliga hushållet betal- ade 2017 cirka 20 500 kronor i medieutgifter. Det är en ökning med omkring 20 procent från 2014. De utgifter som ökar snabbast är digitala strömningstjänster i form av abonnemang av film, tv och musik samt digitala prenumerationer av nyheter och böcker. Abon- nemang på framför allt film, tv och musik har ökat med över 400 pro- cent sedan 2014. Nedladdade
Förutom att betala i reda pengar för olika tjänster betalar kon- sumenten i form av användardata som kan bearbetas och kapitali- seras av telekombolag, sökmotorer och sociala nätverksmedier. Ur
47
Nya mönster i mediekonsumtionen |
SOU 2018:50 |
dessa stora datamängder kan beteendemönster på internet identi- fieras för att exempelvis kunna sända riktad reklam.
Transparensen i denna transaktion är obefintlig. Forskaren Nina Wormbs menar att medvetenheten om den data vi bidrar med när vi befinner oss på nätet måste öka och benämner det ”transaktions- transparens” (Wormbs 2017).
2.3Public
Kommittén konstaterar i kapitel 1 att oberoende medier utgör ett fundament i det demokratiska samhället genom sin funktion som central informationskälla, vakthund och offentligt rum för samhälls- debatt. Ökad konkurrens och större press på de kommersiella medi- erna ökar vikten av att det finns oberoende medier med hög legi- timitet hos allmänheten och stabil finansiering som kan bidra till att medborgarna är välinformerade och kan föra konstruktiva diskus- sioner utifrån gemensamma verklighetsbilder.
I Demokratiutredningens forskarantologi Låt fler forma fram- tiden! framhåller professor Jesper Strömbäck att demokratin förut- sätter att människor åtminstone är någorlunda informerade om politik och samhälle och att det inte kan finnas allt för stora kunskapsklyftor mellan olika grupper. Han betonar att medie- utvecklingen inte är en branschfråga utan en demokratifråga (SOU 2015:96 s.
Det finns många utmaningar för public
Konkurrens om användarnas tid oavsett medieslag
Som framgår i föregående avsnitt är den totala tid som svenskarna lägger på mediekonsumtion relativt konstant, samtidigt som en ökande andel av konsumtionen sker via internet. Konkurrensen mellan medieföretagen om publikens tid är följaktligen mycket hård. I en skrivelse till kommittén framhåller SR att det inte längre räcker
48
SOU 2018:50 |
Nya mönster i mediekonsumtionen |
att enbart ha rätt innehåll för att bli vald. Det gäller också att nå fram. Därför måste SR kunna tillhandahålla rätt innehåll, vid rätt tidpunkt, för rätt publik och på rätt plattform. Det gäller också att på ett helt annat sätt än tidigare kommunicera kring vilket innehåll företaget kan erbjuda, hur varumärket uppfattas och vad det står för (dnr
Utgångspunkten för hela UR:s verksamhet är användarnas behov men också beteende vad gäller hur och när de tar del av UR:s utbud. UR behöver därför ta hänsyn till på vilka plattformar användarna befinner sig (dnr
Bolagen anser att deras uppdrag består av mer än att bara pro- ducera och sända radio och tv i marknätet. Att tillhandahålla pro- gram online är minst lika viktigt som att sända program i marknätet. Detta ger också större möjligheter att öka utbudet och anpassa det för grupper med olika behov. Samtidigt reglerar nuvarande lag- stiftning i huvudsak den verksamhet som public
SVT har en stor andel av tittartiden på tablålagd tv. SVT1 är med 25,6 procent av tittartiden Sveriges största kanal. Näst störst är TV4 med en tittartidsandel på 21,5 procent (MMS 2018b). SVT kon- staterar i sin publikundersökning, som redogörs för ovan, att bolaget har en stark ställning när det gäller broadcast men betydligt lägre tittartidsandel online. Unga som är storkonsumenter av rörlig bild lägger minst tid på SVT. Bolaget förutser en successiv förflyttning i fler målgrupper vartefter onlinemarknaden mognar. Den förändrade konsumtionen och ökande konkurrensen leder också till att räck- vidden sjunker, dvs. det blir fler som mer sällan eller inte alls kon- sumerar innehåll från SVT. Detta gör att det blir svårare för bolaget att nå ut till hela Sveriges befolkning via tablålagd tv, se vidare avsnitt 2.2 ovan.
SR dominerar på radiosidan med en relativt stabil marknadsandel på drygt 76 procent (vecka 17, 2018). P4 är den största kanalen med en marknadsandel på 54,7 procent (Kantar SIFO 2018).
49
Nya mönster i mediekonsumtionen |
SOU 2018:50 |
Ökad konkurrens om innehåll och ökade rättighetskostnader
Globaliseringen är en av de strukturförändringar på medie- marknaden som bl.a. innebär ökade kostnader för medieföretagen. En stor del av Sveriges befolkning har, som nämns ovan, numera till- gång till minst en
Priserna på attraktiva sändningsrättigheter för sportevenemang, till exempel OS, har ökat över tid. Sådana rättigheter säljs på en global marknad och köps i regel av stora bolag som har verksamhet i flera länder och därmed kan sprida kostnaderna. Tiden får utvisa om även lokala sportevenemang kommer att utsättas för större kon- kurrens. Konkurrensen på radiomarknaden är inte densamma som för tv. SR har som dominerande marknadsaktör hittills inte haft någon konkurrens från de kommersiella aktörerna om sporträttig- heter. Från och med den 1 augusti 2018 har dock de tre största kom- mersiella aktörerna rätt att sända nationell ljudradio och då återstår att se om deras främst musikbaserade utbud kommer utökas till att omfatta även andra former av innehåll, exempelvis sport.
Även om en stor del av innehållet produceras för och konsumeras av en internationell publik finns det alltjämt behov av lokalt eller hyperlokalt innehåll. För att möta behoven vill SR öka den lokala närvaron och lokala journalistiken. SR:s lokala
Bolagen satsar också på att utveckla nyhetsverksamheten i sina playtjänster. Både SR och SVT för samtal med olika dagstidningar om samarbetsområden (se vidare avsnitt 5.2). Det är ofta yngre som
50
SOU 2018:50 |
Nya mönster i mediekonsumtionen |
snabbast tar till sig nya medieformer och Facebook är utan konkur- rens det viktigaste sociala mediet för spridning av nyheter (IIS 2017). SR försöker möta denna utveckling genom ett särskilt nyhetsformat för unga, P3 Nyheter. En stor del av det innehåll som sprids på Facebook kommer dock från traditionella medier.
Public
Förutom att finnas på de plattformar som sänder ut de tablålagda programmen tillhandahåller bolagen ljud, bild och text på sina webb- platser, i playtjänster, via egna appar och i sociala medier. För att ha en fortsatt relevans och legitimitet är det enligt bolagen lika viktigt att bedriva verksamhet online som traditionell utsändning av radio- och
Public
51
Nya mönster i mediekonsumtionen |
SOU 2018:50 |
med att användningen av onlineutbudet ökar stiger alltså distribu- tionskostnaderna för bolagen. Detta är extra tydligt vid distribution av rörlig bild (se vidare kapitel 4 om distribution).
Public
Public
SVT har bl.a. lanserat SVT Play i formatet HbbTV vilket innebär att appen kan användas i alla de stora
2.4Vilka förutsättningar public service behöver för att kunna verka i ett ständigt föränderligt medielandskap
Medieutvecklingen och publikens förändrade konsumtionsmönster har i grunden förändrat förutsättningarna för public service att be- driva sin verksamhet och nå publiken. Konkurrensen om användar- nas tid ökar oavsett medieslag. Bolagen har en stor utmaning i att nå alla olika åldersgrupper, framför allt yngre personer. Det räcker inte längre, som SR anför i ett yttrande till kommittén, att enbart ha rätt innehåll. Bolagens innehåll måste, förutom att sändas linjärt i mark- näten, också finnas på de plattformar som används av de relevanta grupperna. Kommittén anser att
52
SOU 2018:50 |
Nya mönster i mediekonsumtionen |
sättningar för bolagen att verka i en ständigt föränderlig medie- marknad. Bolagens verksamhet på internet bör i högre grad än i dag ingå i public
Sociala medier är viktiga hjälpmedel för public service att skapa dialog med publiken och när det gäller yngre målgrupper även att nå ut med sitt innehåll. Public
I ett fragmentiserat medielandskap med stort medieutbud finns risk för ökad polarisering av åsikter och verklighetsuppfattningar.
Åandra sidan finns även risker med avsaknad av nyheter, s.k. vita fläckar. Public services uppdrag vad gäller nyheter är därför centralt, både vad gäller innehåll och att nå publiken med nyheter på olika plattformar och på olika sätt. Samtidigt är det viktigt att det finns en mångfald av nyhetsleverantörer och att det inte blir svårare för andra medieaktörer att verka bl.a. på lokala marknader. Public
53
3Ändamålsenlig reglering av public service
Medieutvecklingen, inte minst de förändrade konsumtionsmönster som beskrivs i förra kapitlet, ställer nya krav på public service och därmed även på statens reglering av verksamheten. I detta kapitel be- handlas kommitténs huvuduppdrag som är att föreslå en mer ända- målsenlig reglering av public service på kort och lång sikt.
Som regeringen anför i kommitténs direktiv har modellen för reglering av public service bl.a. utformats med hänsyn till de bestäm- melser i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som anger förutsättning- arna för att meddela föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända, men även med hänsyn till det skydd som finns för den redak- tionella självständigheten. För sändningar i tråd råder etablerings- frihet.
En övergripande reglering som omfattar hela public
Public
55
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
grundlagsbestämmelse som reglerar verksamhetens existens, obero- ende och finansiering. Hur en sådan bestämmelse utformas, var den införs och konsekvenserna av ett eventuellt införande bör utredas närmare, t.ex. av den parlamentariska kommitté med uppdrag att se över YGL som regeringen har aviserat (SOU 2017:79 s. 161).
Eftersom grundlagsändringar kräver två likalydande riksdags- beslut med ett riksdagsval emellan kommer eventuella förslag från grundlagskommittén kunna genomföras tidigast 2023, dvs. efter att nästa tillståndsperiod har inletts. De förslag och bedömningar som public
Kapitlet inleds med en beskrivning av nuvarande reglerings- system, vilket i huvudsak omfattar grundlagarna, radio- och
3.1Nuvarande reglering av public service
Den fria åsiktsbildningen är en grundläggande princip i det svenska statsskicket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § regeringsformen, RF). Genom 2 kap. 1 § RF skyddas de s.k. positiva opinionsfriheterna. Dessa innebär bl.a. att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad
•yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar åsikter och känslor, och
•informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden.
Yttrande- och informationsfriheten är inte absolut utan kan begränsas genom lag. Begränsningar får dock enbart ske för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle
56
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
(2 kap. 21 § RF). En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som föranleder den, dvs. den ska vara proportionerlig. Den får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folk- styrelsens grundvalar.
Motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar regleras i YGL. Den tar sikte på offentliga yttranden riktade till allmänheten och handlar alltså inte om vad som framförs i privata eller slutna sammanhang.
En ändring av en bestämmelse i grundlag förutsätter två lika- lydande beslut av riksdagen och att riksdagsval hållits mellan de båda besluten (8 kap. 14 och 18 §§ RF).
3.1.1Yttrandefrihetsgrundlagen
Enligt 1 kap. 1 § YGL är varje svensk medborgare gentemot det all- männa tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offent- ligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Enligt principen om censurförbud i 1 kap. 3 § YGL får det inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i YGL, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radio- program eller en teknisk upptagning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten.
Uttrycket radioprogram omfattar både traditionella ljudradio- och
I 1 kap. 9 § YGL finns den s.k. databasregeln. Den ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom till- handahållanden till allmänheten ur databaser. För vissa massmedie- företag gäller grundlagsskyddet automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. Exempelvis omfattas redaktioner för
57
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
tv- och ljudradioprogram, vilket innebär att public
Etableringsfrihet för sändningar genom tråd
Enligt principen om etableringsfrihet i 3 kap. 1 § första stycket YGL har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd. Något krav på tillstånd för verk- samheten får inte ställas och möjligheten att driva verksamheten får bara begränsas genom att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldigheter som har uttryckligt stöd i YGL. Avsteg från etablerings- friheten har gjorts som möjliggör bestämmelser i lag om krav på vidaresändning av SVT:s kanaler (vidaresändningsplikt) och skyldig- het att tillgängliggöra
Etableringsfriheten är en näringsfrihet. Den skyddar i princip alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier. Etableringsfriheten innebär att det inte krävs tillstånd för att sända radio- eller
Det finns ingen definition av begreppet trådsändning i YGL eller radio- och
Regeringen gav i januari 2018 Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) i uppdrag att beskriva tekniken för distribution av ljud- radio- och
58
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
unika adress innebär i sin tur att andra användare, som väljer att be- gära att ta del av samma program, inte kommer att ta emot samma leverans/ström. Denna omständighet gäller såväl för tråd som för trådlös internetdistribution. MPRT menar att förhållandet är intres- sant i ljuset av definitionen av trådsändning, vilken är den samma som används i förarbeten till YGL (se föregående stycke). Att vågorna ska vara bundna har i förarbeten till den tidigare radiolagen förklarats med att energi inte får stråla ut från ledaren på ett sådant sätt att sändningen kan tas emot utanför denna. En slutsats som MPRT menar kan dras utifrån dagens teknik är att det som är känneteck- nande för tråd i detta avseende fortfarande gör sig gällande för tråd- buren distribution via internet, men även i fråga om trådlös distribution via internet.
Det är således ingen teknisk skillnad mellan trådburen och trådlös internetdistribution i detta avseende. Vad som tekniskt sett avgör om en distribution ska betraktas som trådburen eller trådlös är enligt MPRT vilket distributionsnätverk som används fram till användaren. Hur sedan användaren väljer att ta del av sin leverans med olika enheter, exempelvis genom att koppla upp sig mot ett trådlöst wifi- nätverk, är inte avgörande (MPRT 2018c).
Krav på tillstånd för radio- och
Till skillnad från sändningar som sker genom tråd är marksänd radio och tv beroende av att det finns frekvensutrymme. Frekvensutrym- met är begränsat och det är därför inte möjligt att upprätthålla en fullständig etableringsfrihet för radio och tv som sänds på annat sätt än genom tråd. Det är av tekniska skäl nödvändigt att reglera använd- ningen så att frekvenserna utnyttjas på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet (prop. 1990/91:64 s.
Även om det i lag får finnas föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända i marknätet så finns i YGL också ett krav på redaktionellt oberoende som tillståndsgivaren måste ta hänsyn till (3 kap. 4 §).
59
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
Kravet innebär att den som sänder program självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen. Bestämmelsen syftar till att skydda programföretag såväl mot det allmänna som mot andra, t.ex. annonsörer (prop. 1990/91:64 s. 17).
Vid tillståndsgivningen ska det allmänna eftersträva att radio- frekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet, och beslut om tillstånd ska kunna överprövas i domstol (3 kap. 2 § andra stycket och 5 § YGL).
Syftet med bl.a. dessa bestämmelser är att åstadkomma största möjliga etableringsfrihet även för etersändningar, dvs. trådlösa radio- och
3.1.2Radio- och
Radio- och
Generella bestämmelser
De generella bestämmelserna omfattar de grundläggande krav som får ställas enligt YGL, dvs. reglering avseende sponsring, produkt- placering, reklam, våldsskildringar, otillbörligt kommersiellt gyn- nande, exklusiva sändningsrättigheter och korta utdrag av allmänt intresse.
Därutöver finns den s.k. demokratibestämmelsen (5 kap. 1 § och
14 kap. 1 §) som anger att programverksamheten som helhet ska präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet
60
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
och värdighet. Enskilda program prövas inte direkt mot demokrati- bestämmelsen, eftersom denna bestämmelse gäller programverk- samheten som helhet. Bestämmelsen innebär att programföretagen kan ta avstånd från eller bemöta diskriminerande eller rasistiska ut- talanden utan att komma i konflikt med kravet på opartiskhet. Bestämmelsen innebär också en skyldighet att markera ett avstånds- tagande från, eller att bemöta, antidemokratiska uttalanden. Att pro- gramföretag inte har gjort detta i vissa inslag har föranlett gransk- ningsnämnden för radio och tv att fälla inslagen, då dessa stridit mot bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft (se exempelvis Granskningsnämnden för radio och tv 2016).
Bestämmelser avseende sändningstillstånd
Bestämmelser avseende sändningstillstånd och de villkor som får ställas i dessa omfattar de programföretag som vill sända eller bedriver sändningar i marknätet. För satellitsändningar råder inte samma brist på frekvensresurser som i marknätet. Med hänsyn till detta och till att en reglering inte bör gå utöver vad som behövs på grund av knappheten på frekvenser, krävs därför inget sändningstillstånd för sändningar via satellit (prop. 1995/96:160 s. 158). För både sänd- ningar genom tråd och satellit finns dock ett krav på att anmäla sig för registrering hos MPRT (2 kap. 2 § radio- och
Regeringen meddelar tillstånd att sända radio och tv för public
Radio- och
1Regeringen föreslår i prop. 2017/18:261 att bestämmelserna i stället knyts till public service- avgift enligt den föreslagna lagen (2018:000) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst.
61
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
och med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och infor- mationsfrihet ska råda i tv (4 kap. 8 §). Tillstånden får också förenas med villkor om olika skyldigheter som räknas upp i en särskild vill- korslista, bl.a. att sända till hela landet eller till en viss del av landet, sända program vars innehåll är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning, ta hänsyn till televisionens särskilda genom- slagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning och tiden för sändning av programmen, sända genmälen, i sändningsverk- samheten respektera den enskildes privatliv, sända ett mångsidigt programutbud och att kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det (4 kap. 9 §). Vidare får ett tillstånd att sända tv eller sökbar
Inga andra villkor än de som finns upptagna i radio- och
3.1.3Sändningstillstånd, anslagsvillkor och beslut om tillgänglighet till
Som nämns ovan är det enligt radio- och
Sändningstillstånd
Sändningstillstånden innebär en rätt att sända i marknätet och reglerar som en grund
62
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
med särskilda tillstånd för tv i
Villkoren för public
Programverksamhet
–Verksamheten ska präglas av oberoende och stark integritet och bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika eko- nomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället.
–Programmen ska vara mångsidiga, spegla hela landet och präglas av folkbildningsambitioner.
–Särskild hänsyn ska tas till radions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utform- ning och tiden för sändning av programmen.
–Sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med beakt- ande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i ljudradio och tv.
–Uppgifter som förekommit i ett program ska beriktigas när det är befogat och bolagen har en skyldighet att sända genmäle om det finns ett befogat anspråk på att bemöta ett påstående.
–Den enskildes privatliv ska respekteras i sändningsverksamheten.
–Reklam och produktplacering får inte förekomma i sändningarna, medan sponsring är tillåtet för SR och SVT med vissa begräns- ningar.
63
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
Programutbud
–Bolagen ska erbjuda nyheter och lokala/regionala nyhets- program, ett mångsidigt kulturutbud, ett varierat utbud av pro- gram för barn och unga, program på minoritetsspråk och program för personer med funktionsnedsättning m.m.
–SR och SVT ska bereda utrymme för sändningar av program från UR.
Övriga villkor
–Krav avseende sändningsform och täckningsgrad.
–Krav på att bidra till utvecklingen av svensk film (SVT).
–Beredskaps- och säkerhetsfrågor, meddelanden som är av vikt för allmänheten (VMA).
–Övergripande villkor om att beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning med det långsiktiga målet att hela utbudet ska göras tillgängligt för alla medborgare.
Anslagsvillkor
Anslagsvillkoren beslutas årligen och följer på riksdagens beslut om medelstilldelning. Trots de begränsningar som följer av YGL finns vissa möjligheter att ställa krav på programföretagen i samband med medelstilldelningen. Anslagsvillkoren innehåller krav på hur medlen ska disponeras, organisationen ska utformas, verksamheten bedrivas och hur redovisning och revision ska genomföras. Däremot hindrar YGL:s regler om redaktionellt oberoende att programbolagen åläggs skyldigheter vad gäller programinnehållet i anslagsvillkoren.
Anslagsvillkoren innehåller bl.a. bestämmelser avseende:
–Ekonomiska förutsättningar: krav på att medlen främst ska användas för företagens kärnverksamhet, finansiering av Radiotjänst i Kiruna AB m.m.
–Verksamhet: tekniska regleringar, krav på att nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse ska anmälas till regeringen för godkännande m.m.
64
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
–Organisation: krav på decentraliserad organisation med själv- ständiga nyhetsredaktioner, krav på hur stor andel av pro- duktionen som ska produceras utanför Stockholm m.m.
–Redovisning och revision: tidsplan för när programbolaget ska lämna budgetunderlag och hur budgetunderlaget ska utformas, krav på programbolagets redovisning av hur uppdraget fullgjorts m.m.
Regeringen föreslår i propositionen Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service att regeringens beslut om användningen av de tilldelade avgiftsmedlen ska omfatta hela till- ståndsperioden och ersätta de årliga besluten om anslagsvillkor (prop. 2017/18:261 s. 44).
Beslut om tillgänglighet till
Radio- och
Radio- och
Regeringen har i propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) lämnat förslag om en inskränkning i etableringsfriheten i tråd för att göra det möjligt att ställa krav på tillgänglighet också för
65
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
gälla den 1 januari 2019 (prop. 2017/18:49, bet. 2017/18:KU16, rskr. 2017/18:336).
3.1.4Granskning och uppföljning av innehållsvillkor
Av 7 kap. 4 § YGL följer att det i lag får föreskrivas att en nämnd ska granska om radioprogram, som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna.
Granskningsnämnden för radio och tv övervakar genom gransk- ning i efterhand om program som har sänts i tv eller ljudradio står i överensstämmelse med radio- och
Granskningsnämnden granskar program efter anmälan eller på eget initiativ. Nämnden får endast pröva frågor som avser intrång i en enskilds privatliv om den enskilde skriftligen medger det.
Under 2017 diarieförde MPRT 1 560 granskningsärenden, varav 1 243 ärenden avsåg de tre public
Anm. Tabellen visar ärenden upprättade under 2016 och prövade av nämnden under 2016 eller 2017. Källa: MPRT.
Utöver de fällningar som anges i tabellen behandlades även 16 ärenden där nämnden kritiserade men friade program/inslag för att
66
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
de brast i förhållande till kravet eller kraven på opartiskhet och/eller saklighet.
Som nämns ovan ska public
Av betydelse för bedömningen är också bestämmelsen om att SR och SVT ska stimulera till debatt, kommentera och belysa händelser och skeenden samt granska myndigheter, organisationer och företag som har inflytande på beslut som rör medborgarna (8 § i respektive bolags sändningstillstånd). Dessa skyldigheter innebär enligt praxis att ett program eller inslag kan ha en kritisk infallsvinkel utan att strida mot kravet på opartiskhet. Om allvarlig kritik riktas mot en klart utpekad part ska dock den kritiserade få bemöta eller kommentera kritiken. Som regel ska detta ske i samma program eller inslag.
Kravet på saklighet innebär främst att uppgifter som är av bety- delse för framställningen ska vara korrekta och att framställningen inte får vara vilseledande, till exempel genom att väsentliga uppgifter utelämnas (se exempelvis Granskningsnämnden för radio och tv 2018).
En annan uppgift för granskningsnämnden är att årligen bedöma om public
67
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
3.1.5Pressetiska regler och nytt medieetiskt system
Frågor om självreglering på medieområdet bör enligt direktiven ses över i ett bredare mediepolitiskt sammanhang och därmed inte inom ramen för kommitténs arbete. Det finns dock skäl att beskriva det pågående arbetet med att utvidga och förstärka det självreglerande pressetiska systemet, eftersom detta kan påverka den framtida regleringen av public service.
Enskilda kan i dag vända sig till Allmänhetens Pressombudsman (PO) med klagomål mot tryckta tidningar samt vissa nättidningar. Granskningen avser även företagens publiceringar på konton i soci- ala medier. Ärenden kan sedan hänskjutas till Pressens Opinions- nämnd (PON). Verksamheten utgör en form av självreglering som är fristående från staten och bekostas av branschens organisationer: TU ‒ Medier i Sverige (TU), Svenska Journalistförbundet, Sveriges Tidskrifter och Publicistklubben. Prövningen sker utifrån de press- etiska reglerna som bland annat rör korrekt och allsidig nyhetsför- medling, möjlighet till bemötande och respekt för den personliga integriteten.
Medieföretag och bransch- och fackliga organisationer har under våren 2018 enats om att inrätta ett nytt självreglerande medieetiskt system med en allmänhetens medieombudsman (MO) och en medie- etisk nämnd (MEN). MEN föreslås bli uppbyggt som det nuvarande självreglerande systemet med representanter för allmänheten och mediebranschen. MO/MEN ska pröva om enskilda utsatts för en oförsvarlig publicitetsskada genom intrång i privatlivet. Pröv- ningarna ska omfatta publiceringar på alla plattformar i de medier som omfattas av eller frivilligt anslutit sig till systemet. Det innebär att även radio- och
68
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
enskilds privatliv i inslag och program som sänts i radio- och tv- kanaler i marknätet. Gränsdragningssvårigheter och risk för dubbel- prövning ska minimeras med hjälp av tydlig information till allmänheten och genom att såväl granskningsnämnden som MO/MEN hänvisar anmälaren till rätt instans om de själva inte är behöriga att pröva en anmälan (Utgivarna m.fl. 2018).
3.1.6EU:s statsstödsregler
Kommittén beskriver i delbetänkandet det rättsliga ramverket för public service på europeisk nivå, vilket bl.a. innefattar EU:s regelverk om statligt stöd (SOU 2017:79 avsnitt 5.1) som har sin grund i för- draget om den Europeiska unionens funktionssätt. Av Europeiska kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om stat- ligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (EUT C 257, 27.10.2009, s. 1) framgår att finansiering av public
Med utgångspunkt i Amsterdamprotokollet2 lämnas ett relativt stort utrymme för medlemsstaterna att utforma system för finansi- ering och reglering av public service. Enligt kommissionens med- delande faller det inom medlemsstaternas behörighet att definiera vad som ska ingå i public
2Protokoll om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna, som fogas till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EGT C 340, 10.11.1997).
69
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
Statsstödsregelverket beskrivs vidare i kapitel 6 där systemet med förhandsprövning av nya tjänster inom public service behandlas.
3.2Utgångspunkter för en ändamålsenlig reglering
Kommittén anser att en ändamålsenlig reglering bör utgå från public
Utgångspunkter för utformningen av uppdragen är att trygga public
3.2.1Dagens reglering är i vissa delar inte ändamålsenlig
Som framgår av kapitel 2 innebär de förändrande konsumtions- mönstren att en allt större del av konsumtionen av ljud och rörlig bild sker online. Samtidigt avser public
70
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
uteslutande också sänds i marknätet omfattas de dock indirekt av regleringen för marknätet.
Bolagens nu gällande uppdrag blir alltmer otillräckligt eftersom en växande del av verksamheten bedrivs på plattformar som inte får regleras enligt grundlag. Det innebär i sin tur att granskningsnämn- den inte kan granska innehållet eftersom denna verksamhet inte har några villkor om exempelvis opartiskhet och saklighet. Ytterligare en komplikation är att bolagen, vid fullgörandet av sitt public service- uppdrag, inte kan få tillgodoräkna sig innehåll som enbart tillhanda- hållits på bolagens respektive webbplatser. Granskningsnämnden menar att sändningstillstånden reglerar den verksamhet som bedrivs i marksänd tv och radio. Det innebär att de villkor som ställs upp i tillstånden endast gäller för programtjänster i marknätet. De verk- samheter som programföretagen bedriver på andra plattformar, exempelvis via internet, kan därför inte beaktas vid bedömningen av uppfyllelsen av de förpliktelser programföretagen har enligt sänd- ningstillstånden.
Redan inför nuvarande tillståndsperiod konstaterade den förra regeringen att regleringen av programbolagens verksamhet inte kan anses vara helt ändamålsenlig (prop. 2012/13:164 s. 17). Utveck- lingen mot distribution och konsumtion av innehåll online har sedan dess accelererat, och en växande andel innehåll publiceras enbart på nätet. Kommittén konstaterar därför att de problem som bristerna i regleringen medför, både för programbolagen och för granskningen av verksamheten, ökar i en allt snabbare takt.
3.2.2Förslag och bedömningar i tre tidsperspektiv
I följande avsnitt lämnar kommittén förslag och bedömningar som syftar till att göra regleringen av public service mer ändamålsenlig. För detta anläggs tre tidsperspektiv. På kort sikt inleds 2020 en ny tillståndsperiod för vilken nuvarande grundlagsreglering är en förut- sättning. Övergripande frågor om regleringen av verksamheten från denna tidpunkt behandlas i avsnitt 3.3, medan en särskild fråga om möjlighet för bolagen att tillgodoräkna sig verksamhet på sina egna plattformar vid uppföljningen av innehållsuppdraget behandlas i av- snitt 7.2. På medellång sikt, från 2023, kan en ändring i YGL komma att träda i kraft som, tillsammans med följdändringar i andra relevanta
71
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
lagar och förordningar, kan medge viss reglering av public service- bolagens verksamhet i tråd (avsnitt 3.4). Dessa ändringar kommer då att ske under den löpande tillståndsperioden. På lång sikt, inför den tillståndsperiod som följer den som inleds 2020, kan en mer teknik- neutral reglering av public service övervägas (avsnitt 3.5). Men det förutsätter att de ovan nämnda grundlagsändringarna trätt i kraft.
3.3Reglering från 2020
3.3.1Hur uppdraget ska ges under nästa tillståndsperiod
Förslag: Nuvarande struktur med sändningstillstånd, anslagsvill- kor och beslut om tillgänglighet för respektive programbolag ska i huvudsak bestå under den tillståndsperiod som inleds 2020.
Regleringens struktur
Nuvarande sändningstillstånd för SR, SVT och UR gäller t.o.m. den 31 december 2019. Den 1 januari 2020 inleds alltså en ny tillstånds- period. Regeringen föreslår i propositionen Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service att 4 kap. 12 § första stycket och 11 kap. 4 § första stycket radio- och
Kommittén föreslog i delbetänkandet att den nya bestämmelsen skulle träda i kraft den 1 januari 2025, vilket skulle innebära att nästa tillståndsperiod varar
Regeringen föreslår också i propositionen, i enlighet med för- slaget i delbetänkandet, att riksdagen ska fatta ett beslut om medels- tilldelning till public
72
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
I enlighet med ett beslut om tilldelning för hela tillståndsperioden tilldelar riksdagen därefter årligen avgiftsmedel till programföre- tagen (prop. 2017/18:261 s. 44 ff.).
Kommittén bedömer att den övergripande strukturen för regler- ingen i huvudsak bör bestå, med de ändringar som följer av förslaget om åttaåriga tillståndsperioder och att anslagsvillkoren ska gälla för samma tid. Public
I propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49), vilken har antagits en första gång och vilandeförklarats av riksdagen, föreslås att det från och med den 1 januari 2019 ska vara möjligt att ställa krav på tillgänglighet också för
Som nämns ovan har regeringen aviserat direktiv till en parlamen- tarisk kommitté som bl.a. ska få i uppdrag att överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för public service som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt. Detta kan leda till en ändring av grundlag som, med följd- ändringar i radio- och
73
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
tillhandahållande i tråd. Detta beslut och övriga frågor kring regleringen från 2023 behandlas vidare nedan i avsnitt 3.4.
Regleringens omfattning
En reglering av
Det finns också andra pågående processer som kan påverka för- utsättningarna för regleringen av public service inför och under nästa tillståndsperiod. Ändringar kan förutses i radio- och
Utifrån de förutsättningar som är kända i dag har kommittén identifierat ett antal möjliga ändringar som kan bidra till en mer ändamålsenlig reglering på kort sikt, dvs. från 2020.
3.3.2Definition av kärnverksamhet
Förslag: Definitionen av kärnverksamhet utökas till att även om- fatta tillhandahållanden av radio- och
3Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster.
74
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
Definition i anslagsvillkor och uttalanden i förarbeten
I bolagens respektive anslagsvillkor, punkt 2, anges att medlen ska användas för företagets kärnverksamhet, dvs. att producera och sända
I propositionen om public service inför nuvarande tillstånds- period (prop. 2012/13:164 avsnitt 5.4 och 7.1) bedömdes att de aktuella begreppen skulle behållas i anslagsvillkoren. Regeringen framhöll att public
Public
SR menar att den digitala förskjutningen på mediemarknaden och ändrade användarbeteenden gör det nödvändigt att kärnverksam- heten tillgängliggörs på olika plattformar för att public service ska nå lyssnarna. Det innebär att proportionerna mellan de två delarna av kärnverksamheten, producera respektive sända till allmänheten, till viss del har förskjutits eftersom allt som produceras inte längre
75
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
sänds utan i viss utsträckning tillgängliggörs på andra plattformar. Produktionen av radioprogram utgör alltså en större del än sänd- ningarna (SR 2018a s. 47).
SVT anser att medieutvecklingen har medfört en utveckling av begreppet kärnverksamhet jämfört med när det infördes år 2002 i anslagsvillkoren (SVT 2018a s. 31).
UR menar att lyssnande och tittande på olika digitala plattformar blir allt vanligare, särskilt i de yngre åldersgrupperna. Att sända radio- och
Public
SR anser att den kompletterande verksamheten utgörs av text och bild på webben, sociala medier som används för dialog och medskap- ande med publiken och för att förbättra allmänhetens möjligheter att ta del av produktionen. Vidare omfattas konsertverksamhet i Berwaldhallen, den tryckta julkalendern och barnspel som finns på webben och i appar (SR 2018a s. 48).
Enligt SVT:s tolkning är kompletterande verksamhet all verk- samhet som varken är kärnverksamhet eller sidoverksamhet (SVT 2018a s. 31).
UR:s kompletterande verksamhet består av pedagogiskt stöd- material i form av exempelvis lärarhandledningar och övningsupp- gifter samt text, ljud och bild som har koppling till och stödjer pro- grammens användning, exempelvis lärare som i videoinslag berättar hur de använder och arbetar med
76
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
Granskningsnämndens tolkning av begreppen
Granskningsnämnden delar inte bolagens tolkningar av begreppet kärnverksamhet och hänvisar i sina bedömningar av public service- redovisningarna till ordalydelsen i anslagsvillkoren och till förarbets- uttalandena. Nämnden menar att linjära webbsändningar räknas till kärnverksamhet men inte sådana program som tillgängliggörs på sär- skild begäran, dvs. on demand eller playtjänster. Nämnden gör där- med en snävare tolkning än bolagen men konstaterar samtidigt att bolagen har tolkningsföreträde när det gäller hur begreppen ska definieras (Granskningsnämnden för radio och tv 2017a).
Kommitténs bedömning
Kommittén anser att definitionen av kärnverksamheten bör ändras med hänsyn till medieutvecklingen och publikens ändrade kon- sumtionsmönster som innebär att en stor del av
En ändrad definition får också anses ligga i linje med kommitténs förslag om att bolagen ska kunna få tillgodoräkna sig viss verksam- het på internet, se avsnitt 7.2. Vidare kan under tillståndsperioden en eventuell ändring i grundlagarna innebära att viss del av public ser-
Det bör övervägas om all verksamhet på internet bör omfattas av begreppet kärnverksamhet eller om endast verksamhet i de delar som public
Det kan konstateras att rättsläget är oklart när det gäller frågan om avskilda ytor på sociala medier kan omfattas av grundlagsskydd enligt YGL (se avsnitt 3.1.1.) Mediegrundlagskommittén har i sitt betänkande Ändrade mediegrundlagar bedömt att det inte kan ute- slutas att massmedieföretags avskilda ytor på sociala medier kan omfattas av grundlagsskydd. Enligt Mediegrundlagskommittén bör det finnas utrymme för en nyanserad bedömning i varje enskilt fall
77
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
och frågan bör överlämnas till rättstillämpningen (SOU 2016:58 s. 337).
Mot bakgrund av det osäkra rättsläget finns det skäl till viss för- siktighet för verksamhet som bedrivs självständigt på sociala medier. Kommittén finner därför att en lämplig avvägning är att tillhanda- hållanden av radio- och
En ändrad definition av uppdraget förutsätter att den är förenlig med EU:s statsstödsbestämmelser. Enligt kommissionens statsstöds- meddelande (se avsnitt 3.1.6) får det anses falla inom medlemsstat- ernas behörighet att definiera vad som ska ingå i public service- uppdraget, men denna definition bör vara så exakt som möjligt. Kommittén anser att ett tillägg om att även tillhandahållanden av program på bolagens egna plattformar omfattas av kärnverksam- heten får anses vara en klar och tydlig definition.
Kommittén föreslår mot denna bakgrund följande definition av kärnverksamhet:
Medlen ska användas för företagets kärnverksamhet, dvs. att producera och sända radio- och
Den ändrade definitionen innebär att delar av den verksamhet som enligt granskningsnämnden med nuvarande reglering bör ses som kompletterande verksamhet i stället räknas som kärnverksamhet. Kommittén bedömer dock inte att det föranleder någon ändring av definitionen av kompletterande verksamhet, vilken även fortsätt- ningsvis bör lyda som följer:
Medlen ska också i förekommande fall användas till kompletterande verksamhet, dvs. verksamhet som syftar till att utveckla och stödja kärn- verksamheten och förbättra möjligheterna för allmänheten att tillgodo- göra sig denna.
78
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
3.3.3God balans mellan kärnverksamhet och kompletterande verksamhet
Bedömning: Anslagsvillkoret om god balans mellan kärnverk- samhet och kompletterande verksamhet bör kvarstå oförändrat. Med god balans bör också förstås god balans mellan olika kärn- verksamheter.
Sveriges Radio bör även fortsättningsvis kunna driva verk- samhet i Berwaldhallen inom ramen för sin kompletterande verksamhet.
SR, SVT och UR ska enligt anslagsvillkoren särskilja vad som är att betrakta som kärnverksamhet och kompletterande verksamhet och upprätthålla en god balans i omfattningen mellan dessa.
I public
En ändrad definition av kärnverksamheten torde inte innebära någon större förändring vad gäller den rådande balansen mellan de båda verksamheterna. Bolagen gör redan i dag en avvägning utifrån hur de definierar verksamheterna. Det bör dock betonas att defini- tionen av kärnverksamhet tydliggör att det är ljud respektive rörlig bild som ska vara i fokus för public
79
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
En god balans mellan kärnverksamheter är av särskild betydelse vid den föreslagna möjligheten för public
Sveriges Radios verksamhet i Berwaldhallen
SR ansvarar för verksamheten i konserthuset Berwaldhallen, med Sveriges Radios Symfoniorkester och Radiokören. Det följer av bolagets anslagsvillkor, p. 11. Av anslagsvillkoret framgår också att kvaliteten i dessa verksamheter ska stärkas. Enligt SR drivs Berwald- hallen delvis som sidoverksamhet, och finansieras till knappt en fjärdedel genom biljett- och hyresintäkter, men huvudsakligen inom ramen för bolagets kompletterande verksamhet, dvs. med avgifts- medel (dnr
Kommittén anser att verksamheten i Berwaldhallen har stor betydelse för SR:s uppfyllande av kulturuppdraget när det gäller att vara en del av det skapande kulturlivet och sprida levande musik över hela landet via SR:s kanaler. Då konserthusverksamhetens egna intäkter inte är tillräckliga för att täcka alla kostnader – och då verk- samheten bidrar till att förbättra möjligheterna för allmänheten att tillgodogöra sig SR:s kärnverksamhet – är det rimligt att Berwald- hallen även fortsättningsvis kan drivas inom ramen för den komplet- terande verksamheten. En förutsättning är naturligtvis att en fortsatt god balans upprätthålls i förhållande till kärnverksamheten.
80
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
3.3.4Sidoverksamhet
Bedömning: Det finns inte behov av att reglera sidoverksam- heten ytterligare.
Sidoverksamheter har inte någon egentlig definition i anslagsvill- koren. Det anges dock att de inte ska ges en sådan omfattning eller vara av sådan karaktär att de kan riskera att inkräkta på kärnverksam- heten eller skada förtroendet för radio och tv i allmänhetens tjänst. De ska bära sina egna kostnader och bedrivas på ett konkurrens- neutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller mot- svarande tjänster.
Som exempel på sidoverksamheter nämner SR och SVT licen- siering av inspelningar till externa aktörer för användning i kommer- siellt syfte, utgivning på cd, radioföljetonger för utgivning som ljud- böcker, rättigheter att vidareförsälja visningsrätter av program som uppmärksammas internationellt, uthyrning av lokaler, personal, kostym, rekvisita och produktionsteknik. UR har uppgett att bolaget inte har någon sidoverksamhet.
Kommittén ser inget behov av ett förtydligande av begreppet sidoverksamhet.
3.4Reglering från 2023
Förslag: Om grundlagsändringar genomförs som medger dels ett teknikneutralt uppdrag för public service, dels en möjlighet att granska innehåll i tråd, ska public
Som framgår tidigare i detta kapitel kan en grundlagsutredning resultera i ändringar av YGL och radio- och
81
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
kan det komma att finnas förutsättningar för att reglera den verk- samhet som public
Kommittén föreslår att kraven på public
Kommittén bedömer att det saknas skäl för att ställa andra inne- hållskrav för bolagens sändningar och tillhandahållande i tråd än för sändningarna i marknätet. Enligt kommitténs förslag till definition ska radio- och
7.2.Av särskild vikt är villkoren om hur verksamheten ska utövas, i synnerhet villkoren om opartiskhet och saklighet, vilka i dag rör huvuddelen av de anmälningar som kommer in till gransk- ningsnämnden (se avsnitt 3.1.4).
82
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
Som nämns i kapitlets inledning ska den kommande utredningen av ändringar i YGL inkludera en analys av om public
Ytterligare en process som kan ha betydelse för regleringen är den föreslagna utvidgningen och förstärkningen av mediernas själv- reglering. Som nämns i avsnitt 3.1.5 kan ett självreglerande medie- etiskt system finnas på plats 2023 och hantera anmälningar rörande publicitetsskada och rätten till genmäle i public
Frågan om ett självregleringssystem togs även upp inför nuvar- ande tillståndsperiod. Regeringen uttalade då att den generellt var positiv till att aktörer inom radio och tv, däribland programföre- tagen, tar initiativ till självsanerande insatser. När det gäller verksam- heten på internet skulle behovet av reglering genom ett effektivt system för självreglering kunna tillgodoses i vissa delar. Regeringens uppfattning var dock att uppdraget till radio och tv i allmänhetens tjänst bör vara tydligt formulerat, transparent och uppföljningsbart. Detta ansågs inte till fullo kunna uppnås genom ett system för självreglering (prop. 2012/13:164 s. 20 f.).
3.5Reglering på lång sikt
Bedömning: På lång sikt och under förutsättning att public
83
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
I kommitténs uppdrag ingår att bedöma hur den övergripande inriktningen och gränserna för ett public
Som nämns ovan innebär regeringens förslag i prop. 2017/18:261 att nästa tillståndsperiod ska vara
Det är svårt att i dag lämna en prognos om vilka övriga förutsätt- ningar som är för handen vid den tidshorisont som detta avsnitt tar sikte på. Det enda som är säkert är att medieutvecklingen fortsätter i snabb takt. Av betydelse för regleringen är bl.a. hur mediemark- naden och omvärlden i stort ser ut samt hur teknik- och prisutveck- lingen och tillgång till kapacitet såväl i bredband och kabel som i marknät, påverkar aktörers verksamhet och publikens konsumtions- mönster.
En särskild utredare har fått i uppdrag att föreslå hur radio- spektrumanvändningen kan planeras för åren
84
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
Som kommittén konstaterar tidigare i detta kapitel är nu gällande reglering av public service i vissa delar inte ändamålsenlig. Bedöm- ningen baseras huvudsakligen på att tillståndsvillkoren endast reglerar sändningar i marknätet och att verksamheten online i prin- cip är oreglerad. Allt tyder på att utvecklingen av mediekonsum- tionen online kommer att fortsätta, vilket innebär att bristerna i regleringen på sikt blir allt allvarligare.
3.5.1Historisk och nordisk utblick
Som bakgrund till kommitténs bedömningar på lång sikt lämnas först en kortfattad historisk redogörelse över hur public service har reglerats i Sverige genom åren samt en kort beskrivning av förhål- landena i övriga nordiska länder.
Tidigare reglering – från avtal till tillstånd med villkor
Rundradiosändningar inleddes i Sverige på
Flera av de grundläggande principerna i det ursprungliga avtalet består än i dag, om än något annorlunda formulerade. Principen att public
85
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
lag. Av radiolagen framgick sedan tidigare att ensamrätten skulle utövas opartiskt och sakligt.
Sedan 1997 har verksamheten reglerats i tillstånd med tillhörande villkor som har godkänts av public
Avtalskonstruktionen hade tidigare utsatts för kritik, bl.a. mot bakgrund av att det inte är fråga om ett avtal mellan två jämbördiga parter. Det hade också ifrågasatts om styrkeförhållandena är sådana att den typen av avtal i stället ändå tangerar att vara förvaltnings- beslut. Även om avtalsmodellen tidigare betraktats som konstitu- tionellt tveksam, har den uttryckligen genom förarbetsuttalanden bedömts vara förenlig med YGL (samma proposition s. 83).
Iaugusti 2010 infördes nuvarande radio- och
Reglering av public service i de nordiska grannländerna
I Norge bedrivs public
86
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
med de svenska public
I Danmark bedrivs public
Public
På Island bedrivs public
87
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
Jämförelse mellan regleringen i Sverige och övriga nordiska länder
I Sverige krävs ett särskilt sändningstillstånd för public service- bolagen, där det ställs villkor om bl.a. innehåll. I övriga länder regleras public
3.5.2Förutsättningar för en reglering på lång sikt
En eventuell grundlagsändring avseende public
Vilka delar av public
I avsnitt 3.1 redogörs för nuvarande reglering av public service i Sverige. YGL gör undantag från etableringsfriheten för radio- och
88
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
antingen i en särskild bestämmelse eller i uttömmande villkorslistor. Inga andra innehållsvillkor än de som framgår av lagen får ställas. Anledningen till att villkoren för public service inte regleras direkt i lag är att en sådan lag skulle bli mycket vidlyftig och snabbt kunna bli inaktuell. Fördelen med en villkorslista är att den lättare kan anpassas till rådande förhållanden vad gäller teknik och medie- utveckling i stort och att olika villkor kan ställas för public service och de kommersiella aktörerna (se prop. 1995/96:160 s. 84). Vidare kan villkor för sändningar i marknätet rörande bl.a. täckningsgrad och utsändningsteknik behöva ställas.
En kommande grundlagsändring kan medge en inskränkning i etableringsfriheten för public
Vissa innehållsvillkor anges direkt i radio- och
3.5.3Alternativ för en samlad reglering av public service på lång sikt
Enligt kommitténs förslag utökas definitionen av kärnverksamhet till att även omfatta bl.a.
89
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
som lämpligast läggs i särskilda beslut och vilken form sådana beslut bör ha.
En samlad reglering innebär dock att det uppstår nya frågor och utmaningar som regering och riksdag måste ta ställning till. En sådan fråga är fördelningen av innehåll mellan plattformar. Om public ser-
2§). Å andra sidan kan marknätet minska i betydelse på lång sikt och en del av det frekvensutrymme som i dag är avsatt för marksänd tv kan i stället avsättas för andra typer av tjänster (se ovan om utred- ningen om radiospektrumanvändning i framtiden, dir. 2017:99). Ett centralt ställningstagande i en framtida reglering blir därmed om och i så fall på vilket sätt fördelningen mellan innehåll i plattformar bör regleras.
Som redogörs för ovan kommer verksamheten i marknätet även fortsättningsvis kräva tillstånd, varför rätten för public service- bolagen att bedriva sådana sändningar måste regleras antingen direkt i lag, som i Finland, eller i beslut om tillstånd eller i ett avtal. Sam- tidigt är det inte säkert att dessa tillstånd i en framtid behöver om- fatta innehållsvillkor. Kanske kan dessa, liksom tillstånden för de kommersiella aktörerna i dag, fokusera på tekniska aspekter av distri- butionen medan innehållsvillkoren, dvs. public
Utöver sändningstillstånden regleras public
90
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
(SOU 2000:55 s. 387). I en samlad reglering är det nödvändigt att även analysera anslagsvillkorens funktion och förhållande till en eventuell utvidgad reglering.
Mot bakgrund av den snabba medieutvecklingen är det inte möj- ligt för kommittén att lämna konkreta förslag eller bedömningar om hur public service ska regleras från och med den tillståndsperiod som följer efter den som inleds 2020. Detta uppdrag bör ges till en ny utredning inför denna period. Kommittén beskriver dock i det följ- ande några alternativ för hur en sammanhållen och ändamålsenlig reglering skulle kunna utformas på en övergripande nivå. Se också avsnitt 4.2.5 för en diskussion om distributionsfrågor på längre sikt.
Utökad reglering i lag
Ett alternativ för en mer ändamålsenlig reglering är att flytta de vill- kor som i dag finns i sändningstillstånd, anslagsvillkor och beslut om tillgänglighet till
Åandra sidan finns risk för att lagen kommer att behöva ändras ofta för att inte bli otillräcklig eller inaktuell i en ständigt pågående medieutveckling och med förändrade konsumtionsmönster.
En mer rimlig ordning är därför att endast flytta vissa av bestäm- melserna till lag, exempelvis villkor om opartiskhet och saklighet, och liksom i dag även reglera verksamheten i någon form av beslut om villkor och med krav på tillstånd i marknätet. Särskilda villkor för användningen av avgiftsmedlen (anslagsvillkor) bör också gälla.
De bestämmelser som flyttas till lag kan antingen läggas i en sär- skild public
En särskild public
91
Ändamålsenlig reglering av public service |
SOU 2018:50 |
även i fortsättningen behöva vara gemensam för såväl public service som andra aktörer som sänder radio och tv. Det gäller exempelvis vilka villkor som får ställas upp i sändningstillstånd och vilka villkor som framgår direkt i lag, bestämmelser om utformning av sponsrings- meddelanden, tillgänglighetsbeslut, straff och avgifter och hand- läggning av ärenden. I stället för att stifta en helt ny lag är därför ett alternativ att inordna bestämmelserna om public
Reglering genom avtal
Ett annat alternativ är att de grundläggande förutsättningarna för public
Tidigare ingicks, som redogörs för ovan, sådana avtal mellan staten och SR men sedan den 1 januari 1997 regleras sändningsrätten för public service i stället genom tillståndsvillkor (prop. 1995/96:160 s. 83 f.). Avtalsmodellen kritiserades bland annat mot bakgrund av att det inte är fråga om ett avtal mellan två jämbördiga parter. Avtalsmodellen betraktades som konstitutionellt tveksam, även om den uttryckligen genom förarbetsuttalanden bedömts vara förenlig med YGL.
En avtalskonstruktion kan också, enligt kommitténs mening, innebära att det politiska inflytandet över bolagens verksamhet ökar. Vidare kan det ifrågasättas om styrkeförhållandena mellan parterna är sådana att den typen av avtal ändå tangerar att vara förvaltnings- beslut. Även om avtalsmodellen åtminstone i teorin ger bolagen en möjlighet att förhandla om avtalsvillkoren är det i slutänden reger- ingen som beslutar om public
Som redogörs för ovan får beslut om tillstånd inte innehålla andra programrelaterade villkor än de som bolagen godtagit. Det kan tolkas som att tillstånden i praktiken är en form av avtal mellan
92
SOU 2018:50 |
Ändamålsenlig reglering av public service |
regeringen och bolagen, där båda parterna måste vara ense om inne- hållsvillkoren. En skillnad är dock att bolagen med denna konstruk- tion saknar möjlighet att förhandla om innehållsvillkoren utan endast kan välja att acceptera eller förkasta de villkor som regeringen presenterar. Liksom i avtalsmodellen har regeringen den yttersta makten att avstå från att bevilja tillstånd till public
Kommittén finner sammantaget att en reglering genom avtal har vissa svagheter som inte vägs upp av de styrkor modellen kan ha.
Innehållsvillkor och anslagsvillkor i ett samlat beslut
Ytterligare ett alternativ som kan övervägas är att samla innehålls- villkoren och anslagsvillkoren i ett och samma styrdokument. Detta skulle ge en tydligare överblick över regleringen av public service- bolagens verksamhet.
Med denna konstruktion måste det dock tydligt framgå vad som är innehållsvillkor enligt bestämmelser i lag (radio- och
93
4 Var ska public service finnas?
I detta kapitel redovisas kommitténs bedömningar om hur public service ska nå ut till hela befolkningen och om bolagens relation till kommersiella medieaktörer och distributörer. Det handlar i den första delen om hur ett täckningskrav eller motsvarande bör formuleras och i den andra om det finns ett behov av att förtydliga kraven på programföretagens oberoende och integritet i relationen med olika typer av medieaktörer och distributörer. Kapitlet inne- håller även en beskrivning av frågor med anknytning till det nordiska samarbetet på området, bl.a. tillgången till svensk public service på Åland.
4.1Utgångspunkter för kommitténs bedömningar
I kapitel 2 beskrivs hur strukturförändringar på mediemarknaden och publikens ändrade konsumtionsmönster innebär nya utmaningar för public service att nå ut med sitt innehåll till publiken. I detta avsnitt följer en fördjupning av ett antal frågor med anknytning till distributionen som ytterligare bakgrund till kommitténs bedöm- ningar om hur public service ska nå ut till hela befolkningen.
4.1.1Radio- och
Ipublic
95
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
utbud är även tillgängligt via internet, både i form av de linjära sänd- ningarna eller kanalerna och genom playtjänster, dvs. on demand.
Utvecklingen på marknaden för
Traditionell tv i form av tablålagda eller linjära sändningar, distri- bueras bl.a. via marknät, kabel,
Marknätet för tv har varit den centrala distributionsplattformen för SVT sedan verksamheten etablerades. Tillståndsvillkoren innebär att företagets sändningar ska nå 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen via marksändningar och vara möjliga att ta emot utan krav på särskild betalning. SVT:s kanaler finns därför tillgängliga i marknätet som
96
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
Marknaden för
1Med IP menas internetprotokoll, dvs. de tekniska regler som styr överföring av information på internet. xDSL är en teknik för att överföra data via telefonledningar av koppar. Tekniken har begränsningar vid längre distanser.
97
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
2
3 000 000
2 500 000
2 000 000
1 500 000
1 000 000
500000
0
Marknät |
|
Satellit |
||||||||
|
|
|
|
ochxDSL) |
(digitala) |
(analoga inkl |
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SMATV) |
|
|
2014 |
|
2015 |
|
|
2016 |
|
2017 |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
Källa: PTS 2018.
Distribution av radio
SR har liksom SVT tillståndsvillkor som innebär att marksändningar ska användas för att nå 99,8 procent av landets fast bosatta befolk- ning. Radions marksändningar sker i huvudsak med analog FM- teknik. SR har även ett kompletterande tillstånd att sända digital ljudradio i fyra områden som täcker cirka 35 procent av befolk- ningen. I stor utsträckning används samma infrastruktur för både SR:s och SVT:s marknätsdistribution. Även om någon plattforms- konkurrens inte råder för distribution av tablålagd radio på samma sätt som för tv kan förutsättningarna för SR:s distribution påverkas av utvecklingen i det digitala marknätet för tv med anledning av den gemensamma infrastrukturen för marksänd radio och tv.
2Satellite Master Antenna Television (SMATV) är ett fristående
98
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
Onlinedistributionen
Public
De senaste åren har användningen av onlineplattformar för att ta del av radio och tv ökat.
Genom den fortsatta bredbandsutbyggnaden får alltfler hushåll möjlighet att ta del av public
När utbudet tillgängliggörs online involveras helt nya aktörer i distributionskedjan. Det handlar bl.a. om företag som förfogar över den tekniska infrastrukturen för att distribuera innehållet. De har i de flesta fall inte någon koppling till de företag som är verksamma inom de traditionella linjära distributionsplattformarna. För att beskriva hur det tekniskt fungerar kan SVT:s tillvägagångssätt för att tillgängliggöra sitt utbud online användas som exempel. Företaget använder sig av tre olika vägar för att nå ut med sitt innehåll på internet. De olika lösningarna skiljer sig åt tekniskt och är förenade med olika kostnader men kompletterar varandra och ger samman- taget en stabil och säker distribution och hög tillgänglighet till SVT:s innehåll. Om distributionen beskrivs från SVT till slutanvändaren är de tekniska skillnaderna i de tre olika vägarna hänförliga till sträckan
99
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
mellan SVT och användarens operatör (internetleverantör). Från användarens perspektiv är denna del av distributionskedjan, och de tekniska skillnaderna, dold. Användaren har en kundrelation med internetleverantören som tillhandahåller anslutningen mot internet. Det möjliggör för användaren att ta del av SVT:s innehåll via en webb- läsare eller app. Vilken väg som SVT:s innehåll tar till användaren är beroende av vilken operatör som användaren har samt hur många som för tillfället tar del av SVT:s utbud, dvs. vilken belastning som råder.
1.Det första sättet för SVT att tillgängliggöra innehåll på internet är genom en direkt anslutning mellan företaget och operatören, i praktiken en kabel mellan servrar som innehåller SVT:s utbud placerade i företagets lokaler och servrar hos några av de största operatörerna. Denna lösning skapar en distributionsväg som är skild från det öppna internet. SVT betalar i dessa fall för den kapacitet som direktanslutningen till operatörerna medger.
2.Om kapaciteten inte skulle räcka till får användaren SVT:s inne- håll via det öppna internet. Det samma gäller internetanvändare som inte använder en operatör som slutit avtal med SVT om en direktanslutning till företagets servrar. I dessa fall tillgängliggörs innehållet via företag som tillhandahåller kapacitet för att ansluta till internet. Denna andra lösning innebär att SVT använder ett antal webbservrar för att lagra och göra innehållet tillgängligt. Själva distributionen sker via den köpta kapaciteten från SVT:s servrar till noder på internet. Därifrån distribueras innehållet sedan till internetanvändarnas operatörer.
3.Den tredje lösningen innebär att SVT upphandlat en
100
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
av att SVT:s onlineinnehåll används olika mycket under olika tider på dygnet och även under olika tider på året är det nöd- vändigt för SVT att använda också en sådan lösning. Det ger en flexibilitet för företaget att möta de stora variationerna i använd- ningen av onlineinnehållet.
Marknätets betydelse för krisberedskap
Beredskaps- och säkerhetsfrågor utgör en särskild del av sändnings- tillstånden och innebär bl.a. krav på att programföretagen ska upp- rätthålla en hög säkerhet för produktion och distribution. Skälen till att särskilda krav ställs i detta avseende är att programföretagens sändningar utgör en viktig informationskälla när samhället befinner sig under påfrestning eller i kris. Programföretagen spelar även en roll för samhällets krishantering genom att det ställs krav på före- tagen att kostnadsfritt sända myndighetsmeddelanden. Utöver detta har företagen ingått avtal med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för utsändning av informations- och varningsmeddelanden, s.k. viktigt meddelande till allmänheten (VMA).
Marknäten för radio och tv har hög tillgänglighet och medger en robust utsändning med få avbrott och störningar. Samtliga radio- länkstationer och större sändarstationer är försedda med reservkraft och dubbla system inkluderande elförsörjning via batteri och diesel- aggregat. Teracom förfogar också över mobila elverk utöver den fast installerade reservkraften. Företaget disponerar även transportabla reservmaster. Det bör nämnas att övriga distributionsplattformar också har inbyggda reservfunktioner som kan användas vid t.ex. strömavbrott. En jämförelse mellan de olika distributionssättens driftssäkerhet är svår att göra. Ur ett krisberedskapsperspektiv har dock marknätsdistributionen fördelen att allmänhetens mottagning av utsändningarna kan ske med enklare utrustning, ytterst en batteri- driven
101
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
Kostnader för distribution
Public
SVT redovisar i sin public
De totala kostnaderna för SR:s distribution uppgick 2017 till 218 miljoner kronor enligt företagets public
102
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
(SR 2018a s. 149). Av detta belopp utgör kostnaderna för FM- distributionen uppskattningsvis cirka 160 miljoner kronor enligt uppgifter lämnade av Teracom till den tidigare Public service- kommittén 2012. Nyare uppgifter har inte varit möjliga att få fram. Eftersom radion fortsatt har ett användarmönster som präglas av ett mindre utnyttjande av internetdistribution, i kombination med att distribution av ljud är betydligt mindre kapacitetskrävande än distri- bution av rörlig bild, berörs SR inte av samma problematik när det gäller kostnadsutvecklingen som SVT.
4.2Hur ska public service nå ut till hela befolkningen?
4.2.1Täckningskravet i marknätet
Bedömning: Public
Genom distribution via marknät är public
Marksändningar har i sig flera fördelar jämfört med andra distri- butionsformer. De är fritt tillgängliga, dvs. inga abonnemang krävs för att ta del av sändningarna, och de möjliggör enkel mottagning för publiken. Marksändningar är överlägsna ur beredskaps- och säker- hetssynpunkt. Vidare är infrastrukturen via Teracom under statlig kontroll vilket också har betydelse i ett säkerhets- och beredskaps- perspektiv.
Ytterligare skäl för att ställa ett fortsatt högt krav på befolknings- täckning är att det ger god yttäckning, inte minst viktigt för god möj- lighet till mobil mottagning av radio, t.ex. längs vägar. Enligt uppgifter från Teracom innebär det nuvarande kravet att täcka 99,8 procent av landets fast bosatta befolkning att marknätssändningarna täcker 84 procent av landets yta. Om kravet t.ex. minskades till 98 procents befolkningstäckning skulle yttäckningen minska till 78 procent.
Trots förändrade konsumtionsmönster är marksändningar fort- farande ett viktigt mottagningssätt för tv. Förvisso minskar antalet
103
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
hushåll som är beroende av marknätet som huvudsakligt mottag- ningssätt för tv, men marksändningar är fortfarande betydelsefulla för hushållens andra och tredje
Teracom har redovisat att kostnaderna för SVT:s marksändningar har minskat under flera år (dnr
Andra faktorer kan dock tala för att frågan om marknätets täck- ning bör bli föremål för en ny genomgång inför tillståndsperioden som börjar efter nästa tillståndsperiod. Inte minst handlar det om hur radio- och
Teknikutvecklingen, bredbandsutbyggnaden, den säkerhets- politiska utvecklingen i vår omvärld och utvecklingen av företagens
3Europaparlamentets och rådets beslut 2017/899 av den 17 maj 2017 om användningen av frekvensbandet
104
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
kostnader för onlinedistributionen ger sammantaget anledning att återkomma till frågan inför den tillståndsperiod som följer efter den som inleds 2020. En genomgång av frågeställningen skulle kunna ske genom ett uppdrag till Myndigheten för press, radio och tv (MPRT). Myndigheten fick inför tillståndsperioden
4.2.2Antal programtjänster och andra marknätsrelaterade distributionsfrågor
Bedömning: SVT bör liksom i dag sända fyra kanaler i standard- upplösning i marknätet och två av dessa kanaler även i HD- kvalitet. Om SVT vill sända ytterligare permanenta program- tjänster i marknätet får tillstånd sökas hos regeringen.
En övergång till modernare sändningsteknik i marknätet som innebär att SVT kan sända fyra programtjänster i
SR bör i analoga marksändningar (FM) fortsatt sända i samma omfattning som i dag. SR bör självt avgöra om företaget ska bedriva digitala ljudradiosändningar och i så fall ansöka om till- stånd hos regeringen.
UR bör även fortsättningsvis sända ljudradio- och
Frågan om antalet kanaler har anknytning till distributionsfrågan eftersom det påverkar det sändningsutrymme och den infrastruktur som företagen behöver använda för sina marksändningar. Kom- mittén bedömer att företagen bör tillhandahålla samma antal kanaler som i dag. När det gäller bolagens möjlighet att starta nya kanaler i marksändningar finns det regleringsmässiga skillnader mellan bolagens förutsättningar. SVT:s sändningstillstånd ger företaget rätt att använda all tillgänglig överföringskapacitet i en frekvenskanal och att sända så många samtidiga programtjänster som den tillgängliga
105
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
kapaciteten medger. Det innebär att det är möjligt för SVT att sända fler kanaler än i dag. Samtidigt innebär villkoren i tillståndet att före- tagen ska sända fyra kanaler. För närvarande gäller att om SVT vill sända ytterligare permanenta programtjänster i marknätssändning får tillstånd sökas hos regeringen (prop. 2008/09:195). Det är en ordning som bör gälla även fortsättningsvis.
När det gäller SR framgår av sändningstillståndet att företaget har rätt att i hela landet samtidigt sända fyra program. Därutöver har företaget rätt att i Stockholm och Malmö samtidigt sända två respek- tive ett program. Möjligheten för SR att starta nya kanaler begränsas även av att företaget inte får ta fler frekvenser i
I den del av marknätet som täcker 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen sänds i dag SVT:s kanaler i standardupplösning. SVT1 HD och SVT2 HD sänds i dag i en del av marknätet som når 98 pro- cent av befolkningen. Genom en övergång till modernare sändnings- teknik
106
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
SR och UR har kompletterande tillstånd att sända digital ljud- radio via marksändningar som gäller till och med 2019. SR:s tillstånd ger företaget rätt att sända upp till tio kanaler i fyra olika områden. För närvarande sänds sju kanaler med den första versionen av digi- talradiotekniken DAB. Kostnaden för dessa sändningar uppgår enligt SR till 6,5 miljoner kronor per år (dnr
UR:s radio- och
4.2.3Övrig distribution
Bedömning: Utöver marksändningarna bör public
Programföretagen bör fortsätta utveckla och använda sina egna plattformar för att tillgängliggöra sitt programinnehåll on demand.
107
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
Bedömningen ligger i linje med den nuvarande regleringen som innebär att programföretagen har en rätt att använda andra distri- butionsformer än marksändningar. När det gäller tillgängliggörande på andra plattformar följer av anslagsvillkoren att utbudet ska utformas på ett sådant sätt att så många som möjligt kan tillgodogöra sig tjänsterna och programmen. Vidare bör företagen iaktta försik- tighet när det gäller satsningar på oprövad teknik eller teknik som inte alla tittare och lyssnare har tillgång till (se t.ex. SVT:s anslags- villkor p. 9). Bedömningen ger uttryck för att det är programföre- tagen själva som ska besluta om distributionen, utöver marksänd- ningarna.
Den nuvarande regleringen innebär således inte något krav på att bolagen ska tillhandahålla sitt utbud online och någon förändring i den delen är inte avsedd. Att ställa krav på att andra internetbaserade plattformar ska användas är för det första inte möjligt mot bakgrund av den grundlagsreglerade etableringsfriheten i tråd. Krav på före- tagen att använda vissa utpekade plattformar bör vidare undvikas eftersom det skulle kunna leda till att public
När det gäller tillgängliggörande av program on demand utgår bedömningen från att bolagen själva avgör hur de ska tillhandahålla sitt utbud utöver marksändningarna. Det är således inte fråga om ett krav på bolagen att tillgängliggöra sitt innehåll på ett visst sätt. I stället handlar det om att konstatera att företagens egna platt- formar i form av webbsidor och playtjänster bör prioriteras framför distributionsplattformar som kontrolleras av utomstående aktörer, t.ex. Facebook och Youtube. Kommittén har noterat att det ligger i linje med företagens egna riktlinjer. Bedömningar när det gäller public
108
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
kommittén föreslår att definitionen av kärnverksamhet utökas till att även omfatta tillhandahållanden av radio- och
Som beskrivits i avsnitt 2.3 innebär den tekniska utvecklingen nya utmaningar för bolagen att nå publiken. Inte minst på
4.2.4Beredskaps- och säkerhetsfrågor
Bedömning: Programföretagen ska upprätthålla en hög säkerhet för produktion och distribution och ställa höga krav på de företag som anlitas för att programutbudet ska nå allmänheten. I de årliga beredskapsplaner som företagen, efter samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, lämnar till regeringen bör distributionen via internet särskilt beaktas ur ett beredskaps- och säkerhetsperspektiv.
Beredskapsfrågorna blev senast föremål för en public
Kommitténs bedömning återspeglar nuvarande tillståndsvillkor avseende beredskaps- och säkerhetsfrågorna. De är relevanta också för kommande tillståndsperiod.
Kommittén noterar att Försvarsberedningen uttalat sig om public
109
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
och kris (Ds 2017:66 s. 108). Försvarsberedningen framförde bl.a. att det är av största vikt att säkerställa att infrastrukturen för företagens utsändning av radio och tv även i framtiden är robust.
De krav som i dag ställs innebär att marknäten upprätthåller en hög tillgänglighet och att det t.ex. finns resurser i form av dubbla elförsörjningssystem och att andra säkerhets- och beredskapsrela- terade hänsyn är tillgodosedda. Mycket har dock hänt de senaste tio åren när det gäller hur allmänheten tar del av public service och det kan därför finnas skäl att uppmärksamma hur dessa förändringar på- verkar säkerhets- och beredskapsfrågorna. De beredskapsplaner som företagen i enlighet med tillståndsvillkoren årligen lämnar till Kulturdepartementet fyller en viktig funktion. En närmare analys av internetdistributionen ur beredskaps- och säkerhetsperspektiv kan vara värdefull i detta sammanhang.
4.2.5Distributionsfrågan på lång sikt
Bedömning: Ett teknikneutralt uppdrag som innebär att public
Ur ett oberoendeperspektiv bör styrningen av public
I kapitel 3 beskrivs några alternativ för regleringen av public ser-
110
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
Frågan om nätneutralitet är redan i dag betydelsefull för före- tagens distribution. I en framtid där internets betydelse som distri- butionskanal har vuxit sig ännu starkare blir frågan ännu viktigare. I praktiken handlar frågan om den
Även om teknikutvecklingen innebär fortsatt förändrade kon- sumtionsmönster kan det vara nödvändigt att ställa villkor om distri- butionen även på lång sikt. Den säkerhetspolitiska utvecklingen i vår närmaste omvärld kan innebära ett behov av att även i fortsättningen ta särskilda hänsyn till allmänhetens möjligheter att ta del av public service.
4.3Oberoendet i förhållandet till globala medieaktörer och distributörer
Kommittén ska bedöma behovet av att förtydliga kraven på pro- gramföretagens oberoende och integritet i kommersiella samarbeten och i relationen med olika typer av medieaktörer och distributörer. Om så anses motiverat ska kommittén föreslå hur sådana krav bör formuleras. Uppdraget handlar bl.a. om företagens närvaro på sociala medier, exempelvis Facebook, Twitter och Instagram men också om hur företagen använder sig av globala distributionsplattformar som Youtube. I följande avsnitt beskrivs hur public
4Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder rörande en öppen internetanslutning och om roaming i allmänna mobilnät i unionen (2015/2120).
111
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
4.3.1Hur använder public
När utbudet tillgängliggörs online involveras helt nya aktörer i distributionskedjan. Det handlar dels om företag som förfogar över den tekniska infrastrukturen för att distribuera innehållet, beskrivna i avsnitt 4.1.1 under rubriken Onlinedistributionen, dels om aktörer som tillhandahåller själva användargränssnittet eller den tjänst som användaren utnyttjar för att hitta och ta del av innehållet. Dessa s.k. tredjepartsplattformar, t.ex. Youtube och Facebook, används av public
Sveriges Radio
SR beskriver sin verksamhet som att den står på tre ben, marksänd radio, digitala plattformar och sociala medier. Enligt företagets public
SR:s redaktioner har tagit fram handlingsplaner för arbetet i sociala medier. I handlingsplanerna har riktlinjer för det redaktios- nella arbetet i sociala medier satts upp såsom syfte, former för när- varo, publikmedskapande, organisation och arbetsmetoder. I hand- lingsplanerna finns också tydliga mål för arbetet och för att det ska kunna utvärderas och följas upp.
SR framhåller vidare i sin redovisning att det finns ett stort engagemang i sociala medier på redaktionerna och att redaktionella medarbetare utbildas i arbetet med sociala medier. SR redovisar att den andel av trafiken till sverigesradio.se som kommer från sociala
112
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
medier ökade från 15 till 16 procent under 2017 och att antalet besök från sociala medier på ett år har ökat med drygt 6 procent (SR 2018a s. 41 och 46.).
När det gäller frågan hur oberoendet påverkas av företagets när- varo på tredjepartsplattformar framhåller SR att grunden för före- tagets journalistik är oberoende och opartiskhet. Inga utomstående styr över det innehåll som SR producerar och distribuerar. Det gäller enligt SR även det som företaget gör på sociala medier eller tredje- partsplattformar. SR hävdar att oberoendet inte påverkas av att material tillgängliggörs på sociala medier eller via tredjepartsplatt- formar.
Två principer är enligt SR vägledande i företagets verksamhet, den redaktionella kontrollen och tydlighet kring avsändaren. Re- daktionell kontroll innebär bl.a. att bolaget aldrig låter någon annan aktör redigera i företagets material. I praktiken ligger allt material på SR:s servrar och tillgängliggörs via länkning. Eftersom reklam inte är en del av SR:s erbjudande hävdar företaget att trovärdigheten i relation till publiken kan bibehållas. Tydlighet kring avsändaren handlar enligt SR om att det är väsentligt att publiken förstår att det är SR som är avsändare och ansvarig utgivare.
SR beskriver vidare att det material som distribueras via reklam- finansierade plattformar i princip alltid finns tillgängligt gratis på de plattformar som företaget självt kontrollerar, dvs. sverigesradio.se och SR Play. Utbudet finns också tillgängligt via
När det gäller frågan om att public
113
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
Enligt SR är sociala medier inte sällan den första platsen där unga möter företaget och därmed också ett innehåll som inte är reklam- finansierat. SR:s bedömning är att närvaron där är oerhört viktig, inte minst eftersom det just är en kommersiell miljö. På grund av det flitiga nyttjandet av sociala medier, innebär det också att SR:s lyssnare är vana vid att möta företaget också i en kommersiell inram- ning. Därför är det enligt företaget viktigt med tydlighet om vem som är avsändare och vad det innebär (dnr
Sveriges Television
I sin public
På frågan om hur oberoendet påverkas av att SVT använder tredjepartsplattformar har företaget framhållit följande för kom- mittén (dnr
De sociala medieplattformarna är enligt SVT i praktiken monopol och gatekeepers. De verkar under amerikansk lag och med amerikanska värderingar. Plattformarna styr vilka andra som publi- cerar sig i deras kontext samt vad användarna exponeras för oavsett
114
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
SVT:s avsikter med publiceringen. Samtidigt är plattformarna ofta en förutsättning för att medieinnehåll ska nå användarna och för att en dialog med användarna ska gå att genomföra.
SVT framhåller vidare att företaget har liten kontroll över hur, när och var innehåll och tjänster publiceras på plattformarna. När som helst kan plattformarna med utgångspunkt i sina egna kommer- siella intressen göra förändringar i de algoritmer som styr användar- nas möjligheter att ta del av innehållet. Så gott som alla andra medier, kommersiella och public service, är enligt SVT verksamma i sociala medier. Likaså myndigheter, företag, kommuner, ideella organisa- tioner och inte minst medborgarna som individer. Mot bakgrund av det vore det, enligt SVT, orimligt med krav som begränsar eller för- bjuder SVT att närvara i sociala medier. SVT betonar också att eventuell reglering snarare ska riktas mot plattformarna än mot enskilda public
För att värna sitt oberoende fokuserar SVT så långt möjligt på utvecklingen av egna plattformar såsom SVT Play och SVT Nyheter. Det är plattformar som företaget kan kontrollera. SVT framhåller att det är viktigt att företaget har en långtgående frihet att utveckla dessa tjänster och att, i synnerhet när det gäller nyheter, använda de medieslag som krävs för att förmedla dem på bästa sätt.
SVT hävdar att de har intagit en internationellt sett restriktiv håll- ning till sociala medier. I den utsträckning SVT publicerar material i sociala medier är det enligt företaget för att marknadsföra innehåll och locka användare till de ytor som SVT har kontroll över, samt för att generera journalistik och föra dialog med användare. Utgångs- punkten för SVT är att företaget tillämpar samma publicerings- principer – såsom exempelvis opartiskhet och saklighet, fritt från reklam och respekten för enskildas privatliv – för alla publiceringar, oavsett plattform.
I projekt där SVT utforskar nya, korta format publiceras ibland hela avsnitt på tredjepartsplattform. Syftet är att nå ut till mål- grupper som i liten utsträckning tar del av public
115
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
När det gäller frågan om hur företaget ser på att användning av tredjepartsplattformar innebär att innehållet tillgängliggörs i reklam- finansierade miljöer framhåller SVT att detta inte är någon ny förete- else. Företagets material har sedan länge funnits i reklamfinansierade miljöer i marknadsföringssyfte, som
SVT:s distributionsstrategi slår fast att programutbud kan före- komma på sidor med reklam, förutsatt att reklamen är avskild från bolagets programutbud och det av sammanhanget framgår att SVT inte är reklamfinansierat. Distributionsstrategin slår också fast att sammanhang som uppfattas som kontrollerade av SVT eller där SVT:s programutbud dominerar inte ska innehålla reklam. Det gäller för exempelvis SVT Play och SVT Nyheter (dnr
Sveriges Utbildningsradio
UR beskriver i sin public
Under 2017 har UR tagit fram en policy för närvaron på kom- mersiella tredjepartsplattformar, däribland sociala medier (UR 2018). UR:s policy omfattar kriterier och principer för bolagets publicering av programinnehåll i sociala medier. UR:s hållning till kommersiella
116
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
tredjepartsplattformar är att bolagets närvaro där är viktig men att den samtidigt ska vara restriktiv och präglas av oberoende och stark integritet.
Under 2017 har UR fortsatt att tillgängliggöra program, delar av program och webbunika klipp på Youtube för att nå olika mål- grupper, till exempel ungdomar, nyanlända och lärare. Tänk till- kanalen tar upp frågor som berör ungas liv – exempelvis identitet, MIK, yrkesval och normer. Orka
På frågan hur oberoendet påverkas av att innehåll tillgängliggörs på tredjepartsplattformar svarar UR bl.a. att sociala medier är ett allt viktigare verktyg för att nå målgrupperna när de i ökad utsträckning blir digitala (dnr
UR:s utgångspunkt är att ha en restriktiv närvaro på tredjeparts- plattformar för att värna oberoendet. UR varken kan eller vill förlita sig på kommersiella tredjepartsplattformar som distributionsform. Närvaron på andra aktörers plattformar är enligt företaget ett viktigt komplement till det egna plattformserbjudandet.
UR beskriver vidare att det redaktionella oberoendet är grunden för allt som publiceras. Det gör att när UR uppmärksammar att ett material används grovt felaktigt och riskerar att skada UR:s redak- tionella oberoende kan UR välja att agera och i vissa fall begära att materialet tas bort. UR menar att bolaget är på tredjepartsplatt- formar med restriktivitet och säkrar oberoendet bland annat genom
117
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
att inför varje publicering göra redaktionella överväganden både med avseende på innehåll och val av tredjepartsplattform.
När det gäller frågan om att public
UR anser att det är viktigt att även
4.3.2Hur regleras public
I dag saknas bestämmelser i såväl sändningstillstånden som anslags- villkoren om företagens användande av sociala medier för att nå publiken. De onlinebaserade distributionsplattformarna berördes dock i den senaste public
118
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
trafik kan vara nödvändiga för publiken att bära, men som huvud- regel ska några extra kostnader för särskilda tjänster eller abonne- mang för att nå public
Sammanfattningsvis ger propositionen uttryck för hållningen att innehåll som tillgängliggörs på internet ska tillhandahållas i öppna lösningar och utan annan kostnad än radio- och
I detta sammanhang kan också granskningsnämndens praxis nämnas. Enligt radio- och
119
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
4.3.3Hur bör public
Bedömning: Företagen bör prioritera sina egna plattformar och onlinetjänster när innehåll tillgängliggörs på internet. Sociala medier och globala distributionsplattformar bör i huvudsak användas för att informera om företagens utbud och för att interagera med publiken.
Utgångspunkten när företagen tillhandahåller sitt utbud via internet är att de ska använda sina egna plattformar och onlinetjänster. Före- tagen har kommit långt med utvecklingen av sina egna plattformar och de är framgångsrika hos publiken. De egna plattformarna ger också bolagen förutsättningar att upprätthålla sitt oberoende och sin integritet. Kommersiella tredjepartsplattformar är dock ett viktigt komplement till de egna onlinetjänsterna. De ger företagen nya möj- ligheter att nå ut med information om sitt utbud och det skapar för- utsättningar för ökad dialog med publiken. Sociala medier är numera en naturlig del av människors medievardag och det är viktigt att även public
Bedömningen återspeglar i stort den hållning som företagen själva ger uttryck för. På SR:s webbplats sverigesradio.se och via SR Play finns hela företagets utbud av kanaler och program tillgängligt för lyssning on demand. SR skriver i sin public
SVT framför exempelvis att bolaget så långt möjligt fokuserar på utvecklingen av egna plattformar såsom SVT Play och SVT Nyheter eftersom det är plattformar som företaget kan kontrollera. SVT hävdar vidare att de har intagit en internationellt sett restriktiv hållning till sociala medier. I den utsträckning SVT publicerar
120
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
material i sociala medier är det enligt företaget för att marknadsföra innehåll och locka användare till de ytor som SVT har kontroll över, samt för att generera journalistik och föra dialog med användare.
UR tillhandahåller sitt radio- och
4.3.4Exklusiva publiceringar bör undvikas
Bedömning: Innehåll bör inte tillgängliggöras exklusivt via sociala medier eller globala distributionsplattformar. Publiken ska inte behöva använda tredjepartsplattformar för att kunna ta del av public
Public
En annan fråga som uppkommer när tredjepartsplattformar ut- nyttjas exklusivt för att tillgängliggöra företagens innehåll handlar om hur det redaktionella ansvaret påverkas. Rättsläget när det gäller frågan om avskilda ytor på sociala medier kan omfattas av grundlags- skydd är inte klart. Mediegrundlagskommittén har i sitt betänkande
121
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
Ändrade mediegrundlagar bedömt att det inte kan uteslutas att mass- medieföretags avskilda ytor på sociala medier kan omfattas av grundlagsskydd. Enligt Mediegrundlagskommittén bör det finnas utrymme för en nyanserad bedömning i varje enskilt fall och frågan bör enligt Mediegrundlagskommittén överlämnas till rättstillämp- ningen (SOU 2016:58 s. 335 ff.). Eftersom grundlagsskyddet är avgörande för bl.a. rätten att meddela uppgifter och källskyddet kan det finnas skäl för public
4.3.5Publicering av hela program eller längre delar av program
Bedömning: Publicering av hela program eller längre delar av program på sociala medier eller globala distributionsplattformar bör ske endast om det bedöms vara nödvändigt för att nå en viss publik som inte kan nås via de egna plattformarna.
Frågan om public
SVT har framhållit att när företaget utforskar nya korta format publiceras ibland hela ”avsnitt” på tredjepartsplattform. Syftet är då att nå ut till målgrupper som i liten utsträckning tar del av public
Kommersiella medieföretag har hävdat att SVT har agerat på ett problematiskt sätt (dnr
122
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
plattformar kan påverka andra aktörer på mediemarknaden. I all- mänhet är annonsfinansierade medieföretag mer restriktiva med att använda exempelvis sociala medier för att tillgängliggöra hela pro- gram, eftersom de vill driva trafik till sina egna kanaler och undvika att ge de globala distributionsplattformarna ytterligare konkurrens- fördelar. Om SVT då gör det skapas obalanser på mediemarknaden som kan vara till nackdel för svenska medieföretags affärsmöjlig- heter.
Kommitténs bedömning syftar inte till att förbjuda företagen från att publicera hela program på tredjepartsplattformar. En publicering bör dock föregås av en analys av om denna typ av distri- bution är nödvändig för att nå en avsedd publik som inte kan nås via de egna plattformarna. Frågan är om det inte är möjligt att genom exempelvis kortare informationsklipp på Facebook och länkning till de egna plattformarna nå publiken i fråga på ett lika effektivt sätt som genom ett tillgängliggörande av hela programmet, eller en längre del av detta, på en tredjepartsplattform. Ett reflekterande förhållningssätt i denna fråga är väsentligt för förtroendet för public
TU – Medier i Sverige (TU) har framfört att det finns behov av en
Som framgår i detta avsnitt är kommitténs bedömning att public
123
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
av program endast om det bedöms vara nödvändigt för att nå en viss publik som inte kan nås via de egna plattformarna. Det är enligt kommittén inte lämpligt att i sändningstillstånden reglera public
4.3.6Riktlinjer
Bedömning: Företagen bör ha öppna och tydliga riktlinjer om hur de förhåller sig till sociala medier.
Public
SVT:s riktlinjer för dessa sammanhang kommer bl.a. till uttryck i företagets distributionsstrategi. Den slår fast att programutbud kan förekomma på sidor med reklam, förutsatt att reklamen är avskild från SVT:s programutbud och det av sammanhanget framgår att SVT inte är reklamfinansierat. SVT:s programutbud ska emellertid inte föregås eller efterföljas av reklam. Vid exempelvis inbäddningar på andra mediesajter får det finnas reklam på sidan, men annonser får inte läggas på före eller efter SVT:s klipp. Distributionsstrategin slår också fast att sammanhang som uppfattas som kontrollerade av SVT eller där SVT:s programutbud dominerar inte ska innehålla reklam. Det gäller för exempelvis SVT Play och SVT Nyheter.
UR:s policy för företagets närvaro på sociala medier och andra kommersiella tredjepartsplattformar omfattar principer för före- tagets publicering av programinnehåll på dessa plattformar. Kom- mersiella tredjepartsplattformar definieras här som sociala medier,
124
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
t.ex. Facebook, Instagram och Twitter, och som innehållsdistri- butörer, t.ex. Spotify och Youtube. Policyn innehåller bl.a. skriv- ningar om UR:s målgrupper på tredjepartsplattformar, kriterier för urval av plattformar, principer för att distribuera och marknadsföra programmen på de utvalda plattformarna samt hur UR ska agera när principerna bryts.
Kommittén vill poängtera betydelsen av företagens arbete i dessa delar. Det finns ett behov av en kontinuerlig diskussion om frågorna och den kan främjas av att företagen har öppna och tydliga riktlinjer. Det är också viktigt för transparensen och en tillgång när företagens agerande på sociala medier ifrågasätts av kommersiella aktörer. Det skapar förutsättningar för en diskussion och debatt om den verklig- het som alla medieaktörer har att förhålla sig till.
Riktlinjer eller policyer på området bör också kunna vara en källa till information om hur företagen resonerar kring frågor om obero- ende och integritet. En annan viktig aspekt av närvaron på tredje- partsplattformar är hur användarnas beteende kan kapitaliseras av de som står bakom plattformarna. Detta är också en fråga om trans- parens, såväl mellan public
4.4Tillgången till nordiskt public
Tillgång till våra nordiska grannländers public
125
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
4.4.1Samarbete om programinnehåll och utbyte av program
Av sändningstillstånden framgår att SR och SVT som en del av kulturuppdraget ska sända program om och från de nordiska grann- länderna i syfte att stärka den nordiska kulturgemenskapen. UR har inte något motsvarande uppdrag. En central del i det nordiska sam- arbetet är den verksamhet som bedrivs inom Nordvision. Samarbetet omfattar bl.a. programutbyte och samproduktioner av program. SVT skriver i sin public
Samarbetet på radioområdet är av en annan karaktär mot bak- grund av språkskillnaderna inom Norden. Det innebär att det sällan sänds program från de andra nordiska länderna i radio. SR har dock ett journalistiskt och publicistiskt samarbete, t.ex. inom Sameradion, med NRK och Yle. Även SVT har genom nyhetsprogrammet Ođđasat ett gränsöverskridande samarbete riktat till den samiska gruppen.
I sin public
I den senaste public
5Next generation är ett projekt som SR drivit för att hitta nya lösningar för fjärrstyrning av utrustning och transport av ljud i nätverk och som installerats på de lokala kanalerna i Borås och Uddevalla. Next Generation innebär att sändningen styrs på distans från en dator med pekskärm, en surfplatta eller telefon i stället för att sändningen sköts från ett traditionellt mixerbord.
126
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
med avseende på det nordiska samarbetet (prop. 2012/13:164 s. 47). Kommittén noterar det fortsatt framgångsrika arbetet inom Nord- vision och att både antalet samproduktioner och utbyten av program fortsätter att öka. Mot den bakgrunden bedömer kommittén att det saknas skäl att föreslå några förändringar av public
4.4.2Tillgången till nordiska public
Tillgång till hela kanaler från grannländernas public
Kommittén ser positivt på att kommersiella
En särskild form av
127
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
inleddes efter en överenskommelse mellan den finska och den svenska staten om ett ömsesidigt utbyte av
Under 2017 fattades beslut om att lägga ner SVT World och kanalen upphörde med sina sändningar den 30 april. Det berodde på att Yle fattat beslut om att ändra sin kanalstruktur vilket medförde att det inte fanns någon plats för SVT World i det finska marknätet. SVT framhåller i sin public
4.4.3Tillgången till svensk public service på Åland
Bedömning: De åtgärder som vidtagits för att svenska public
Nyligen genomförda ändringar i den finska upphovsrätten kan göra det möjligt för aktörer på den åländska
En fråga av särskild betydelse när det gäller tillgången till nordiskt public
128
SOU 2018:50 |
Var ska public service finnas? |
tillgång har i det sammanhanget varit svenska public
Isamband med övergången till
SVT:s kanaler vidaresänds på Åland, dels i marksändningar som drivs av Ålands radio och TV Ab, dels i lokala operatörers kabel- och
Bättre tillgång till SVT:s utbud on demand
De förändrade konsumtionsmönstren som innebär att allt mer av tv- utbudet konsumeras online innebär att de traditionella linjära sänd- ningarna blir mindre betydelsefulla. Publiken har kommit att upp- skatta möjligheten att ta del av
När det gäller SVT:s on
129
Var ska public service finnas? |
SOU 2018:50 |
utomlands. Det som inte kan ses är bl.a. program som SVT förvärvat på den internationella marknaden och vissa utländska program- format som SVT producerar en egen version av. Tillgängliggörande av program på SVT Play förutsätter att SVT har rätten till on demand- utnyttjanden. Programrättigheter är normalt territoriellt begränsade och SVT förvärvar endast rättigheter till inköpta program och format för Sverige. Det innebär att dessa program är blockerade för SVT
En återkommande fråga vid kontakter mellan företrädare för den åländska landskapsregeringen och företrädare för svensk medie- politik har därför varit om det är möjligt att göra hela SVT:s on
Nyligen har en avtalslicenslösning för on
130
5Vad ska public service göra och tillsammans med vem?
I detta kapitel tar kommittén upp frågor om vilket innehåll public
Kapitlet inleds med en beskrivning av public
131
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
5.1Innehållsuppdraget
5.1.1Public
Vilket innehåll public
Enligt den inledande innehållsbestämmelsen är den centrala upp- giften för bolagen att erbjuda ett mångsidigt programutbud, vilket för SR och SVT omfattar allt från det breda anslaget till mer särpräg- lade programtyper. För samtliga bolag anges vidare att de ska till- handahålla ett varierat utbud på det svenska språket. Bolagen har ett särskilt ansvar för det svenska språket och dess ställning i samhället, och språkvårdsfrågor ska beaktas i verksamheten. Programverksam- heten ska som helhet bedrivas utifrån ett jämställdhets- och mång- faldsperspektiv och utmärkas av hög kvalitet, nyskapande form och innehåll. I bestämmelsen anges också att programmen ska utformas så att de genom tillgänglighet och mångsidighet tillgodoser skiftande förutsättningar och intressen hos befolkningen i hela landet. Pro- gramutbudet ska vidare spegla förhållanden i hela landet och den variation som finns i befolkningen som helhet, samt som helhet präglas av folkbildningsambitioner. Bolagen ska beakta program- verksamhetens betydelse för den fria åsiktsbildningen och utrymme ska ges åt en mångfald av åsikter och meningsyttringar.
UR ska koncentrera sin programverksamhet till utbildningsom- rådet med villkor om att vidga och utveckla sitt utbud och ska där- utöver tillhandahålla ett utbud av folkbildningsprogram. Sändnings- tillstånden för samtliga programföretag innehåller därutöver villkor om att verka för mångfald i programverksamheten genom en varia- tion i produktionsformer och om ett varierat utbud för barn och unga. Samtliga tre bolag ska beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning och tillgängliggöra innehåll på de nationella minoritetsspråken (se avsnitt 5.3). SR:s och SVT:s tillstånd inne- håller därutöver villkor om nyhetsverksamhet och samhällsbevak- ning liksom om ett mångsidigt kulturutbud. För SR finns ett särskilt villkor om program för sändningar till utlandet (se avsnitt 5.4).
Som beskrivs i tidigare kapitel innehåller sändningstillstånden utöver innehållsvillkoren flera andra typer av villkor. Dessa gäller bl.a. hur sändningsrätten ska utövas, vilket inkluderar villkor om
132
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
opartiskhet och saklighet, genmäle och beriktigande och respekt för den enskildes privatliv.
5.1.2Ändringar i innehållsvillkoren inför nuvarande tillståndsperiod
Inför tillståndsperioden
5.1.3Utmaningar som följer av medieutvecklingen
Som beskrivs i kapitel 2 förändras medieanvändarnas beteende och förutsättningarna för aktörerna på mediemarknaden mycket snabbt. Följande kan särskilt lyftas fram här.
•Mediearenan domineras av nya aktörer som inte själva är inne- hållsproducenter, som Facebook, Google och Youtube.
•Medievanorna förändras mot att publiken i allt större utsträck- ning tar del av innehåll digitalt och on demand.
•Mediekonvergensen innebär att allt fler medieaktörer gör samma saker på samma plattformar – konkurrensen mellan innehålls- leverantörerna ökar.
•Nya forum gör det möjligt att sprida nyheter och information, även falsk sådan, till stora grupper av människor.
133
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
•Ökad valbarhet ger ökade möjligheter att välja bort innehåll – individualiserad medieanvändning kan skapa filterbubblor.
Det är framför allt det förändrade sätt på vilket publiken tar del av innehåll och den ökade internationella konkurrensen som innebär stora utmaningar för public
Enligt SR är de största utmaningarna globaliseringen, digita- liseringen och polariseringen. Globaliseringen ställer enligt SR nya krav på innehållet och därmed på kunskaperna hos de redaktioner som ska rapportera om både globala och lokala händelser. Polari- seringen innebär att speglingsuppdraget förändras och kräver att organisationen utvecklas för att bättre kunna möta människor i deras vardag, medan digitaliseringen innebär nya krav på att erbjuda ett relevant innehåll på plattformar där publiken befinner sig. De för- ändringar som dessa faktorer har inneburit gör enligt SR innehålls- uppdraget mer komplext än tidigare (dnr
SVT gör i stora delar samma bedömning och konstaterar att den förändrade spelplanen med ökad global konkurrens har lett till att publiken ställer högre krav på innehållet. Den stora utmaningen menar SVT är att skapa en helhet som uppfyller kraven på bl.a. hög kvalitet, folkbildningsambitioner, mångfald och Sverigespegling, samtidigt som man når ut med sitt innehåll till publiken i en värld av förändrade mediebeteenden (dnr
UR å sin sida menar att den största utmaningen är att få de till- delade medlen att räcka till allt som bolaget vill göra utifrån sänd- ningstillståndet och samtidigt hålla en hög kvalitet i produktionen. Ökade volymkrav utan tillräckliga resurser påverkar kvaliteten och hållbarheten på produktionerna, och speglingsuppdraget blir lidande (dnr
5.1.4Det breda innehållsuppdraget bör bestå
Bedömning: Public
134
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
Inför den nuvarande tillståndsperioden uttalade regeringen att bolagens innehållsuppdrag som helhet även fortsatt skulle vara brett och därmed leda till en mångfald i utbudet. Det betonades att bolagen även fortsättningsvis skulle ta ett särskilt ansvar för de om- råden som de kommersiella bolagen inte täcker. En viktig princip är, enligt regeringen, att bolagen ska kunna motivera alla program som sänds utifrån uppdraget i allmänhetens tjänst. Vidare uttalades att det är av stor betydelse att public service erbjuder produktioner av hög kvalitet som ger ett tydligt mervärde i det samlade medieutbudet (prop. 2012/13:164 s. 25).
Utgångspunkten för kommitténs uppdrag är som nämnts att det nuvarande innehållsuppdraget är ändamålsenligt och i allt väsentligt bör bestå. Regeringen anför vidare i kommitténs direktiv att medie- utvecklingen inte ger anledning att ompröva samhällets behov av programföretag med uppdrag att ge alla tillgång till ett allsidigt och oberoende programutbud av hög kvalitet.
Vissa kommersiella medieaktörer framhåller att public service inte borde få tillhandahålla kommersiellt gångbart innehåll eftersom det konkurrerar med de privata mediernas affärsidé. Flera av de kom- mersiella radioaktörerna har invänt mot att framför allt P3 har en allt mer kommersiell framtoning i valet av den musik som spelas (dnr
Kommitténs uppfattning är att public service inte ska styras av att maximera antalet tittare eller lyssnare utan i stället se till hela publikens behov och intressen för att på så vis kunna vara relevant för alla. Det innebär inte att alla kommer att tycka om allt som public service erbjuder. Men genom en bredd i utbudet kan public service tilltala hela publiken. Public service måste ha utrymme att tillhanda- hålla innehåll med både bredd och spets – att erbjuda allt från pro- gram om specialiserade intressen eller fördjupande samhällsanalyser till bredare underhållningsprogram eller populär musik. Vad som är kommersiellt gångbart förändras över tid och bör därför inte användas som ett kriterium för att avgränsa public
135
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
Public
Public services unicitet och utgångspunkt finns formulerat i innehållsuppdraget. Alla program ska kunna motiveras utifrån upp- draget. Det innebär inte att public
5.1.5Speglingsuppdraget
Bedömning: Speglingsuppdraget är centralt för public service- verksamhetens roll som sammanhållande kraft i samhället.
Public
Kommitténs bedömning är att speglingsuppdraget så som det kommer till uttryck i sändningstillstånden är ändamålsenligt ut- format, men vill här särskilt betona detta uppdrags centrala betydelse för public
136
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
publikens förtroende för SVT, i förhållande till mätningarna som gjordes 2017 (Medieakademin 2018). Förtroendet för SR har ökat med 1 procent i förhållande till 2017, men mätningarna visar på ett minskat förtroende sett över tid. Mediekonsumenternas ändrade vanor gör speglingsuppdraget mer angeläget än någonsin. Public service kan genom att spegla hela landet och den variation som finns i befolkningen bidra till en ökad igenkänning för publiken, vilket stärker såväl tilltron till public service som den sociala sam- manhållningen i samhället.
Kommittén återkommer i avsnitt 5.2 till frågan om vilken roll den lokala nyhetsverksamheten i svagt bevakade områden har för SR:s och SVT:s förmåga att uppfylla speglingsuppdraget.
5.1.6Medie- och informationskunnighet inom ramen för folkbildningsuppdraget
Bedömning: Folkbildning bör fortsatt vara en central del av pub- lic
För samtliga public
Medie- och informationskunnighet
Medie- och informationskunnighet (MIK) definieras huvudsakligen som förmågan att finna, analysera, kritiskt värdera och själv skapa information i olika medier och kontexter (SOU 2016:80 s. 407). Den tekniska utvecklingen och digitaliseringen har möjliggjort för fler aktörer att göra sina röster hörda. Ett större utbud av informa-
137
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
tion och fler kanaler för att ta emot information är i grunden posi- tivt, men har förändrat mediebeteendet och resulterat i en allt mer fragmentiserad medieanvändning. Oreflekterade delningar av artiklar på sociala medier kan bidra till att desinformation eller förvanskade budskap sprids snabbt.
Medieutredningen identifierade MIK som ett område som, mot bakgrund av den här utvecklingen, måste bli en allt mer central och aktiv del av mediepolitiken och betonade vikten av en nationell kraftsamling för att öka medie- och informationskunnigheten i sam- hället. Utredningen anförde i sitt slutbetänkande att mediepolitiken bör främja allmänhetens medie- och informationskunnighet och att det även bör vara en del av det mediepolitiska målet (SOU 2016:80 s. 300).
Unesco presenterade 2011 ett ramverk för lärare och lärarutbild- ningar som förklarar begrepp och visar med konkreta exempel på hur man kan arbeta med MIK i lärarutbildningen. Som en följd av det etablerade Svenska Unescorådet, Nordicom, Statens Medieråd, Skolverket, Svenska Filminstitutet och Filmpedagogerna ett sam- arbete där man tog fram en svensk version av ramverket i syfte att stärka kunskapen om medier och information utifrån ett medborgar- och demokratiperspektiv. Sedan dess har frågan blivit allt mer ange- lägen och fler typer av aktörer, som bl.a. Internetstiftelsen, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap samt Forum för levande historia, arbetar på olika sätt med frågor relaterade till MIK.
Statskontoret redovisade våren 2018 en rapport om hur Statens medieråd uppfyller sitt uppdrag utifrån sin instruktion. Stats- kontoret konstaterade bl.a. att det pågår en mängd insatser för att stärka barns och ungas medie- och informationskunnighet och att arbetet genomförs av ett flertal aktörer utöver Statens medieråd, där- ibland myndigheter och andra aktörer, bl.a. UR, som också användes som jämförande aktör i analysen. Av rapporten framgår att mycket av det material om MIK som tas fram av de olika aktörerna i många fall överlappar varandra till innehållet (Statskontoret 2018 s. 56 ff.).
138
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
Public services centrala roll inom området MIK
De tre public
MIK nämns inte uttryckligen i SR:s senaste public
Sedan 2016 är MIK ett av UR:s tre fokusområden. UR produ- cerar ett antal program om MIK, bl.a. radioprogrammen Fejk och Kjellkritik. Delar av UR:s
Kommitténs bedömning
Kommittén konstaterar att MIK har fått stort genomslag som en central fråga för kvalitativa medier i den dagliga verksamheten. Det blir exempelvis vanligare att dagstidningarna i anslutning till sina granskande reportage redovisar hur de har arbetat fram en viss
139
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
artikel. En större transparens kring publicistiska beslut stärker till- tron till medierna.
Som framgår ovan gör många aktörer i dag olika insatser inom området MIK. Enligt Statskontoret överlappar dessa insatser i många avseenden varandra. Kommitténs bedömning är trots det att samtliga public
5.1.7Att nå ut med innehållet till barn och unga
Bedömning: En större flexibilitet för bolagen att välja vilka platt- formar som innehållet för barn och unga ska tillhandahållas på bör bidra till att öka utbudets synlighet för målgruppen. Publi- cering av innehåll för barn och unga på sociala medier eller andra kommersiella distributionsplattformar bör dock endast ske om det bedöms vara nödvändigt för att nå den publiken.
I 10 § i respektive bolags sändningstillstånd regleras vilka krav public
140
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
En stor utmaning är att nå barn och unga på de plattformar där de befinner sig. Svårigheten beror till stor del på det ökade utbudet online, där framför allt Youtube är en viktig plattform för den yngre publiken. Som nämns i kapitel 2 använder 86 procent av ungdomar i åldern
Att nå äldre barn och ungdomar med public services utbud kom- mer fortsatt vara en av de stora utmaningarna och något som sam- tliga tre bolag behöver prioritera. Bolagen arbetar redan i dag aktivt för att bättre nå de utpekade målgrupperna genom att befinna sig på samma digitala plattformar som de unga. Där informerar bolagen om public service och dess innehåll, såväl som för dialog med sin publik. Som framgår av kommitténs bedömning i avsnitt 4.3 bör publicering av hela program eller längre delar av program på sociala medier eller andra kommersiella distributionsplattformar ske endast om det bedöms vara nödvändigt för att nå en viss publik som inte kan nås via de egna plattformarna. Ett exempel skulle kunna vara en yngre publik som inte har erfarenheten av att ta del av public service- utbudet via företagens egna plattformar. I sammanhanget vill kom- mittén poängtera att exklusiva publiceringar via sociala medier eller andra kommersiella distributionsplattformar bör undvikas. Public
Public
141
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
5.2Förhållandet till lokala nyhetsaktörer
De senaste årens medieutveckling har medfört en mer påtaglig kon- kurrenssituation mellan public
5.2.1Utvecklingen på den svenska mediemarknaden
Konkurrensen från de stora globala aktörerna har som framgår i kapitel 2 påverkat den inhemska mediemarknaden i grunden genom att annonsörer i stor utsträckning har flyttat från den svenska medie- marknaden till internationella plattformar. Under 2016 investerade svenska annonsörer uppskattningsvis 9,9 miljarder kronor på reklam via Google och Facebook, vilket motsvarade 63 procent av den sam- lade digitala reklamförsäljningen i Sverige (Ohlsson och Facht 2017).
Dagspressen är det medieslag som drabbats hårdast av den nya konkurrenssituationen på mediemarknaden och har under de senaste tio åren förlorat omkring en fjärdedel av sina intäkter. Den främsta förklaringen till de sjunkande intäkterna är den fallande annonsför- säljningen, men även den digitala omställningen och övergången från enbart papperstidning till även onlinedistribution. En konsekvens av utvecklingen är att tidningarna i hög grad har satsat på intäkter från digitala prenumerationer, vilket har gett resultat. Under 2016 redo- visade många av landets tidningsföretag en stark tillväxt i försälj- ningen av digitala prenumerationer, men denna tillväxt i digitala pre- numerationer kompenserar inte för nedgången för tryckta tidningar (MPRT 2017d).
En effekt av att annonsintäkterna till stor del nu tillfaller de globala aktörerna är konsolideringen av den svenska mediemark- naden. Fler aktörer går ihop för att effektivisera sin verksamhet och för att lyckas stå emot den internationella konkurrensen, vilket påverkar mångfalden av självständiga medieaktörer.
Public
142
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
bredda sitt utbud har självklart öppnat sig för de kommersiella medieaktörerna. Tidningarna har börjat sända
Förändringar i den lokala journalistiken
Utmaningarna för kvalitetsjournalistiken märks tydligast inom den lokala journalistiken. Medieutredningen framhöll att den lokala journalistiken är särskilt viktig för medborgarnas möjligheter att vara demokratiskt delaktiga och visade att det i dag finns stora grupper i samhället som har dålig tillgång till lokal kvalitetsjourna- listik. Utredningen belyste problemet med de mediala vita fläckarna som till stor del blivit en effekt av konsolideringen på mediemark- naden (SOU 2015:94 s. 251 f.).
För att klara den omställning som digitaliseringen har inneburit för de lokala mediernas affärer har tidningskoncernerna minskat sina redaktioner. Tidningar har slagits ihop och ägandet koncentrerats. Som en följd av det har antalet journalister i landet minskat kraftigt de senaste åren. Det är de stora regionala dagstidningarna som har minskat med flest antal journalister. Storstadstidningarnas redak- tioner har minskat något medan både SR och SVT har stärkt sina redaktioner med fler journalister (Nygren och Nord 2017 s. 32).
SR har under senare år utökat sin lokala verksamhet och menar att de i dag är det riksmedium som har störst lokal närvaro – 50 platser över hela landet. SR har 25 lokala
Precis som SR har SVT successivt utökat sin regionala närvaro. Bl.a. har nya lokalredaktioner öppnat i Rinkeby, Angered, Borås och Övertorneå. Huvudproduktionsorterna är Stockholm, Göteborg, Malmö och Umeå. Lokala nyhetsprogram sänds från 21 olika om- råden och SVT finns i dag närvarande på 34 platser runt om i landet. Satsning på ny teknik och kompetensutveckling – där samtliga
143
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
reportrar både ska behärska journalistiskt berättande och ha teknisk kompetens – förändrar journalistrollen till att bli mer multimedial och flexibel. SVT har 350 journalister verksamma utanför de tre stor- städerna (dnr
I februari 2018 gjorde TU – Medier i Sverige (TU) en genomgång av nyhetsrapporteringen i fem av de kommuner som saknar redak- tionell bemanning. Kartläggningen visar bl.a. att den rapportering som sker om dessa kommuner till övervägande del görs av dags- pressen, medan public
TV4 valde att lägga ner sina regionala nyhetssändningar 2014, vilket innebar att 21 regionala redaktioner stängdes ner. Anled- ningen till det beslutet var enligt bolaget att regionala nyheter inte var lönsamma (MPRT 2018b s. 13).
Institutet för Mediestudier konstaterar i sin årsbok för 2016/2017 att 73 av landets 290 kommuner i dag saknar en regel- bundet bemannad nyhetsredaktion. Det motsvarar var fjärde kom- mun (Tenor 2017 s. 81). Fler än fyra kommuner av tio upplever även enligt studien att dagspressens kommunbevakning blivit sämre eller mycket sämre över tid (samma artikel s. 90). I en annan kartläggning av redaktionell närvaro av dagstidningar och public service görs gällande att så många som 104 kommuner saknar dagstidnings- eller public
Avsaknaden av redaktionell närvaro innebär dock inte nödvän- digtvis att lokal bevakning saknas. Genom effektiviseringar i dags- tidningarnas organisation, där visst innehåll produceras för att åter- användas i flera publikationer, kan färre journalister producera lika många tidningar. Antalet artiklar som bevakar kommunpolitiken till och med ökar något (Truedson 2017 s. 24 f.). Samtidigt har en annan studie belyst hur avsaknaden av redaktionell närvaro påverkar kvali- teten på bevakningen och konstaterar att andelen unikt producerade nyheter om lokala händelser blir färre, medan nyheter som baseras på färdig information från externa aktörer, exempelvis pressmed- delanden från myndigheter eller företag, ökar allt mer. Kommuner
144
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
som inte har en redaktionell närvaro har dubbelt så stor andel brottsnyheter, s.k. blåljusnyheter, som de med en redaktion. Det avspeglar rimligtvis inte den faktiska brottsligheten i området utan torde bero på att dessa nyheter är lätta att fånga upp via den officiella polisrapporteringen (Hellekant Rowe och Karlsson 2017 s. 116 f.). Forskarnas slutsats är att redaktionell närvaro spelar roll för kvaliteten i den lokala bevakningen och att en fysisk närvaro inte kan kompenseras med andra medel (samma artikel s. 123).
Studier har även gjorts på om sannolikheten för att läsa lokala nyheter är lägre på orter utan en lokal redaktion. Närvaron av en lokal redaktion har enligt dessa studier inte någon påverkan på sannolikheten för att individer ska läsa den lokala tidningen. Där- emot har det stor påverkan i vilken utsträckning det bor journalister på orten. På de platser där det bodde få eller inga journalister minskade konsumtionen av lokala medier signifikant. Den geografiska lokali- seringen av redaktionen spelar enligt dessa studier således inte en avgörande roll, så länge lokala medier anställer journalister som bor över större ytor än i tätorten (Mellander 2018 och Mosesson 2018). Lokaljournalistik har, utöver nyhetsrapporteringen, även en samman- hållande effekt om publiken känner igen sig i rapporteringen. Avsaknad av närvarande journalister lokalt kan även möjliggöra för alternativa röster att etablera sig som en tongivande aktör.
Lokala tidningsaktörers invändningar mot public services verksamhet online
Det råder ingen tvekan om att public service påverkar konkurrensen på mediemarknaden. Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) konstaterade 2015 i sin rapport Utveckling och påverkan i allmän- hetens tjänst att public
145
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
mediemarknaden menade myndigheten var i stället den pågående digitaliseringen och globaliseringen (MPRT 2015 s. 67 ff.).
Den utveckling som beskrivs ovan innebär stora utmaningar för kvalitetsjournalistiken. Det är främst den lokala nyhetsjournalistiken som har påverkats, vilket har fått TU och ett antal lokala kommersiella medieaktörer, bl.a. Mittmedia, att invända mot SR:s och SVT:s allt- mer utbredda närvaro online. De framhåller att public service ägnar sig för mycket åt verksamhet som ligger utanför kärnverksamheten, vilket inkräktar på tidningarnas domäner och snedvrider kon- kurrensen på mediemarknaden (dnr
Kritiken från de privata lokala nyhetsmedieaktörerna riktas i viss mån mot SR, men framför allt mot SVT. Det handlar dels om att för få av bolagens nyhetspubliceringar innehåller inslag av ljud respek- tive rörlig bild, dels om att framför allt SVT på sina plattformar allt- för utförligt redogör i text vad lokala nyhetsaktörer publicerar bakom betalvägg exklusivt för sina digitala prenumeranter. Även om public service länkar till lokaltidningarnas originalartiklar är incita- mentet för läsarna att klicka sig vidare lågt om läsaren redan har fått ta del att det mesta av innehållet gratis, menar bl.a. TU.
I januari 2018 publicerade TU en rapport som gör gällande att endast 4 procent av SVT:s nyhetspubliceringar innehåller inslag av rörlig bild. Om man räknar in innehåll från TT sjunker siffran till 3 procent. Motsvarande beräkningar avseende SR:s publiceringar med inslag av ljud är 34 procent, respektive 30 procent om innehåll från TT räknas in (dnr
Att nyhetsmedier bygger vidare på varandras nyheter är en del av det journalistiska hantverket. Flera kommersiella lokalmedier menar dock att public services agerande påverkar de privata medieaktör- ernas affärsidé negativt, eftersom möjligheten för lokaltidningarna
146
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
att ta betalt för sitt innehåll genom digitala prenumerationer försäm- ras. De digitala prenumerationerna är helt centrala för tidningarnas överlevnad. De kommersiella nyhetsmedieaktörerna befarar att pub- lic
Som svar på den här kritiken pekar SVT på konsumenternas fort- satta vilja att betala för att få tillgång till material bakom en betalvägg och menar att det i sig är ett bevis på att public service inte har någon negativ påverkan på de kommersiella aktörernas verksamhet eller affärsidé (dnr
SR:s och SVT:s samarbete med lokala medier
SR och SVT har sedan en tid tillbaka fört samtal med lokala tidnings- aktörer för att se om och hur bolagen kan samarbeta bättre.
SR träffade under 2017 överenskommelser med olika medie- koncerner, bl.a. Mittmedia och Gota Media, om hur kreddning, dvs. citering av och hänvisning till varandras material, ska gå till och vilka gemensamma riktlinjer som ska gälla bolagen emellan (dnr
Sedan 2010 tillåter SVT lokaltidningar att använda så gott som allt av bolagets lokala nyhetsmaterial genom inbäddning. SVT har också
147
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
en pågående dialog med ett antal lokala medieaktörer kring hur de kan samverka om användning av varandras material genom bl.a. citeringspolicyer, delning av SVT:s material och inköp av varandras material (dnr
5.2.2Regleringen i de nordiska grannländerna
Även i de övriga nordiska länderna har medieföretagen påverkats hårt av att annonsförsäljningen har flyttat till Google och Facebook. De nordiska reklammarknaderna skiljer sig dock åt både när det gäller storlek och struktur. Skilda ekonomiska konjunkturer under senare år har dessutom bidragit till att driva utvecklingen på de olika marknaderna i delvis olika riktning. De senaste åren har inneburit en nedgång för de samlade reklaminvesteringarna i Norden.
Förhållandet mellan dagspressen och de offentligt finansierade medierna är därför något som också diskuteras i våra nordiska grann- länder. Public service agerande gentemot de kommersiella aktörerna har reglerats i Norge och Finland. I Danmark är den frågan för när- varande under utredning inför kommande avtalsperiod.
Norge
Efter kritik från de kommersiella medieaktörerna i Norge, där aktör- erna menade att NRK blivit för stort och dominerande på mark- naden, särskilt avseende närvaron online, har regeringen och Stor- tinget diskuterat frågan om NRK:s ansvar för mediemångfalden.
I
148
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
mångfalden på flera sätt, bl.a. genom att vara restriktiva med att citera från artiklar bakom betalvägg, generöst länka till andra medier och utöka samarbetet med andra medieaktörer (Norska kultur- departementet 2015).
Medietilsynet har under våren 2018 redovisat ett regeringsupp- drag om hur NRK påverkar medieutbudet och de kommersiella aktörernas förutsättningar, samt bidrar till mediemångfalden. Myn- digheten avgränsade sitt uppdrag till nyhetsinnehållet på digitala plattformar och konstaterade att NRK bidrar positivt till medie- mångfalden genom sitt public
Finland
I juni 2017 infördes ett krav på att det finska public
149
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
och aktualitetsmaterial av dem på ett sätt som gagnar vardera parten (Finska regeringens proposition RP 13/2017 rd).
Danmark
I DR:s public
DR skal have et uafhængigt og alsidigt nyhedstilbud på nettet med fokus på egenproduktion. Aftalepartierne forventer, at DR og Danske Medier etablerer en dialogproces om samspillet mellem DR som public service- virksomhed og dagbladene mhp. at afsøge muligheder for samarbejds- modeller såsom deling af
Skrivningen föranledde DR att lägga fram förslag på samarbeten, bl.a. samverkan kring grävande journalistik och mer omfattande länkning av mediernas material. Den kommersiella mediebranschen ansåg emellertid att förslagen var otillräckliga. Det nuvarande avtalet löper alltså ut 2018, varför processen med att se över public services villkor inför kommande period är i full gång. I en utredning inför förhandlingarna om det nya medieavtalet framhålls att samarbeten mellan public service och kommersiella medier kommer bli allt viktigare framöver (Danska kulturministeriet 2016 s. 104). Sam- tidigt uttalar utredningen att fruktbara samarbeten inte kan etableras och utvecklas genom reglering. Lyckade samarbeten mellan public service och kommersiella aktörer uppstår när båda parter vinner på att samarbeta.
5.2.3Public service i svagt bevakade områden
Förslag: SR och SVT ska inom ramen för sin nyhetsverksamhet stärka sin journalistiska bevakning i svagt bevakade lokala områden.
150
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
Förslag från Myndigheten för press, radio och tv
MPRT har fått i uppdrag av regeringen att analysera effektiviteten i SR:s och SVT:s villkor i sändningstillstånd och anslagsvillkor som reglerar bolagens uppgift att, utifrån geografiska utgångspunkter, spegla förhållanden i hela landet. I uppdraget angavs att analysen även skulle överlämnas till public
Myndigheten redovisade sitt uppdrag den 15 mars 2018. I rapporten, Ett speglingsuppdrag för ett förändrat medielandskap, har MPRT avgränsat uppdraget till att analysera om villkoren avse- ende geografisk spegling är effektiva för att säkerställa nyhetsför- medling och samhällsbevakning i svagt bevakade lokala områden. Myndigheten konstaterar att så inte är fallet och föreslår att SR:s och SVT:s villkor om nyhetsbevakning, 8 § i respektive sändningstill- stånd, kompletteras i syfte att säkerställa nyhetsförmedling och sam- hällsbevakning även i svagt bevakade lokala områden. Till det före- slagna kravet kopplas även ett redovisningskrav (MPRT 2018b).
Public
Som nämns ovan har SR:s lokala kanaler under senare år förändrat sitt arbetssätt mot en mer undersökande och fördjupande jour- nalistik, vilket har resulterat i fler nyheter. Som en följd av detta anser SR att det lokala uppdraget tydligare borde komma till uttryck i bolagets sändningstillstånd. SR anför att det inte nödvändigtvis behöver innebära etablering av fler fasta redaktioner, utan anser att mobila journalister, med hjälp av SR:s tekniksatsning Next Gene- ration och ny portabel sändningsteknik
Ett utökat lokalt uppdrag skulle enligt SVT kräva ytterligare resurser, eftersom redan gjorda satsningar, bl.a. öppnandet av nya lokalredaktioner under senare år (se ovan), har finansierats genom rationaliseringar. Med viss ekonomisk förstärkning skulle SVT kunna utöka sin verksamhet till 500 lokala videojournalister med
151
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
närvaro på över 50 orter. En lokal satsning skulle innebära satsning på att särskilt utveckla bevakningen av vissa ämnesområden, som kultur- och näringslivsjournalistik och lokal politik. SVT ser, precis som SR, att samhällsutvecklingen och det förändrade medieland- skapet föranleder att public service får ett utökat lokalt uppdrag. Ett utökat lokalt uppdrag ger även ett större urval av lokalt innehåll för rikssändningar i både nyhetsprogram och program som exempelvis Landet Runt och Sverige I dag, vilket bidrar till speglingsuppdraget. Ökad lokal närvaro innebär även vinster ur ett säkerhets- och bered- skapsperspektiv, menar SVT.
Kommitténs bedömning
MPRT:s regeringsuppdrag utgick från frågan om public services geografiska speglingsuppdrag. Ökad lokal nyhetsbevakning innebär inte i sig att olika geografiska förhållanden speglas i andra delar av landet. Utöver att medborgare ser sin vardag speglas i de egna lokala nyhetsprogrammen innebär uppdraget att spegla hela landet också att det lokala innehållet tillgängliggörs i sändningar som når utanför det lokala området, till en publik som kan se programmen ur sitt perspektiv. Myndigheten menar att mer lokal bevakning genererar ett större urval från dessa svagt bevakade områden, vilket kan pre- senteras i rikssända nyhetsprogram och på så sätt bidra till SR:s och SVT:s speglingsuppdrag. Oavsett i vilken grad som förslaget bidrar till speglingsuppdraget, menar kommittén att förslaget är relevant utifrån medieutvecklingens påverkan på den geografiska medie- kartan.
Mot bakgrund av de problem som Medieutredningen tog upp kring mediala vita fläckar föreslog regeringen i mars 2018 ett nytt mediestöd till medier som etablerar sig i områden som saknar eller har svag journalistisk bevakning (prop. 2017/18:154). Regeringen uttalade att vikten av kvalitetsjournalistik är större än någonsin. Stödet syftar till att stärka demokratin genom att främja allmänhet- ens tillgång till oberoende nyhetsförmedling i hela landet via en mångfald av allmänna nyhetsmedier med redaktionellt innehåll av hög kvalitet. Utgångspunkten för de mediestöd som föreslås har varit medborgarnas behov av kvalitetsjournalistik för att ta del av all- sidig information, nyhetsförmedling och debatt, och för att kunna
152
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
vara demokratiskt delaktiga oavsett var i landet de bor (prop. 2017/18:154 s. 13). Riksdagen förväntas besluta om det nya medie- stödet i juni 2018 (bet. 2017/18:KU43).
Frågan om mediala vita fläckar är ur ett demokratiperspektiv högst central att lösa. Det ger regeringen uttryck för genom sitt för- slag till nytt mediestöd. Enligt professor Gunnar Nygren, som bidragit med underlag till MPRT:s förslag, finns det ett tydligt behov av att stärka public services roll i den lokala och regionala journa- listiken för att slå vakt om mediernas roll som en del av den demo- kratiska infrastrukturen (dnr
MPRT påpekar i sin rapport att anledningen till att en viss ort inte bevakas med redaktionella resurser på plats sannolikt har sin grund i att kommersiella medieföretag inte har sett möjligheten att bedriva exempelvis utgivning av en dagstidning på dessa platser. Tendensen mot att de digitala prenumerationerna ökar talar dock för att förut- sättningarna för att etablera sig som lokal medieaktör i svagt bevakade områden kan vara något bättre än tidigare. Myndigheten utesluter inte att public services eventuella utökade närvaro lokalt kan påverka möj- ligheten att bedriva kommersiell medieverksamhet i de aktuella om- rådena, varför det är viktigt att SR och SVT agerar så att de inte ris- kerar att försvaga förutsättningarna för kommersiella medieaktörer.
Anledningen till att vissa områden är svagt bevakade är i mångt och mycket att privata medieaktörer inte har ansett det tillräckligt lönsamt att fortsätta med, eller etablera, en verksamhet i dessa om- råden. Under förutsättning att utvecklingen med stärkta digitala affärer fortsätter kan det bidra till att fler medieaktörer intresserar sig för att starta ny verksamhet i svagt bevakade områden eller för- stärka befintlig verksamhet. Om regeringens förslag om mediestöd till medier som bevakar områden med svag eller obefintlig lokal bevak- ning genomförs, ökar incitamenten ytterligare för privata aktörer att starta eller utöka journalistisk verksamhet där. Public services lokala utbredning kan potentiellt hämma en sådan utveckling, men inte nödvändigtvis.
TU varnar för att ökade resurser till public service i syfte att eta- blera närvaro i svagt bevakade områden riskerar att påverka de privata mediernas konkurrensmöjligheter negativt (dnr Komm2018/00061- 41). TU:s argument är relevant mot bakgrund av att de digitala
153
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
prenumerationerna ökar och att regeringens förslag till mediestöd ytterligare förbättrar de privata mediernas förutsättningar och incitament att satsa i underbevakade områden.
Public
Både dagspress och public service behövs för att det offentliga samtalet ska bli så mångsidigt som möjligt. Dagens medieanvänd- ning innebär även att många använder flera olika nyhetskällor, varför public service och kommersiella aktörers innehåll ofta används som kompletterande informationskällor. Med sin trygga finansiering och rikstäckande verksamhet har public service möjlighet att bevaka ämnen som lokala kommersiella aktörer inte alltid kan täcka, exempelvis fördjupad samhällsbevakning eller vissa kulturhändelser.
Mot bakgrund av behovet av att stärka alla medborgares tillgång till kvalitativ journalistik lämnar kommittén därför ett förslag i enlighet med vad MPRT föreslår i sin rapport. SR och SVT ska inom ramen för sin nyhetsverksamhet stärka sin journalistiska bevakning i svagt bevakade lokala områden. Områden kan vara svagt bevakade både geografiskt, befolkningsmässigt och ämnesspecifikt. Det är upp till bolagen att själva välja hur bevakningen ska stärkas. Ny- etablering av lokala redaktioner kanske inte alltid är lösningen, men som studier visar kan ökad lokal närvaro av journalister bidra till att allt fler tar del av nyhetsbevakningen. Genom lokal närvaro ökar igenkänningen och därmed potentiellt förtroendet för public service och för medier generellt. Mot bakgrund av att förtroendet för public service enligt 2018 års förtroendemätningar sjunker finns anledning att vidta åtgärder för att ytterligare förankra verksamheten hos publiken. Ett stärkt lokalt public
Kommittén delar myndighetens bedömning att en utbredd lokal närvaro måste präglas av ett ödmjukt agerande från public services sida. Samma förhållningssätt till lokala medieaktörers konkurrens- förutsättningar som kommittén förordar nedan (se avsnitt 5.2.4) ska prägla hela nyhetsverksamheten inom public service.
154
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
Finansiering av ett utökat lokalt uppdrag
SR och SVT ställer sig generellt positiva till ett utökat lokalt uppdrag men anser att det inte går att uppfylla ett sådant uppdrag utan att bolagen tillförs ytterligare medel (dnr
5.2.4Ansvar att värna en mångfald av lokala kvalitativa nyhetsmedieaktörer
Förslag: SR och SVT ska i sin nyhetsverksamhet ta hänsyn till kvalitativa nyhetsmedieaktörers konkurrensförutsättningar, i syfte att värna en mångfald av perspektiv på en livskraftig medie- marknad.
Mångfald är en del av det riksdagsbundna målet för mediepolitiken. En mångfald av medieaktörer, där ett starkt oberoende public service och olika kommersiella medier över tid kan verka sida vid sida för att bidra till en mångfald av perspektiv och åtnjuta allmänhetens förtro- ende, är centralt för en väl fungerande demokrati och dess befolk- ning. Medieutredningen påtalade att ett medielandskap med ett fåtal dominanta aktörer är riskabelt ur medborgar- och demokratisyn- vinkel då det ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv är mer fördelaktigt
155
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
med en mängd olika medieaktörer som kan bidra med olika perspek- tiv (SOU 2016:80 s. 479).
Svenska medier behöver goda förutsättningar för att kunna fort- sätta bedriva kvalitativ journalistisk verksamhet. Det finns ett press- stöd som syftar till att stärka tidningarna, vilket regeringen nu föreslår ska utvidgas till ett mer teknikneutralt mediestöd för att om- fatta även digitala publikationer och konvergerade medieslag (prop. 2017/18:154 s. 14 ff.). En stärkt samverkan mellan public service och andra medieaktörer kan vara ett ytterligare verktyg för att bidra till att stärka mediemångfalden.
Public service kan inte sägas vara orsaken till att många tidningar har hamnat i en svår ekonomisk situation. Det beror som nämns ovan främst på ett antal olika effekter av digitaliseringen och glo- baliseringen och de förändrade förutsättningar som har blivit följ- derna därav, som förflyttningen av annonsintäkter till Google och Facebook – intäkter som tidigare finansierade kvalitativ journalistik i Sverige.
Kommittén ska ta ställning till om public
Public service har med sin stabila finansiering och uppdrag i all- mänhetens tjänst en särställning på den svenska mediemarknaden. Mot bakgrund av den position och det uppdrag som public service- bolagen har menar kommittén att SR och SVT har ett ansvar att värna en mångfald av kvalitativa nyhetsmedier. Det är särskilt viktigt för en lokal medial mångfald.
Ett uppdrag att värna mediemångfalden handlar, snarare än sär- skilda insatser, om ett övergripande förhållningsätt till privata medie- aktörers förutsättningar att verka på samma marknad. SR och SVT bör ha utrymme att agera eftertänksamt och generöst i sättet de
156
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
förhåller sig till de kommersiella nyhetsmedieaktörernas affärsidé. Därför föreslår kommittén att det införs ett nytt anslagsvillkor som innebär att SR och SVT i sin nyhetsverksamhet ska ta hänsyn till kvalitativa nyhetsmedieaktörers konkurrensförutsättningar, i syfte att värna en mångfald av perspektiv på en livskraftig mediemarknad.
Ett sätt att värna lokala nyhetsmedier kan exempelvis vara att för- hålla sig restriktiv till vad och hur man väljer att publicera text- material som har hämtats bakom andra nyhetsmediers betalväggar. I linje med det som kommittén föreslår har SVT under våren 2018 uttalat att man avser minska andelen rewrites. I de fall bolaget återger vad andra har skrivit ska det antingen göras kortfattat och sakligt, eller så ska bilden fördjupas och kompletteras med egna källor (Lagercrantz 2018a och 2018b).
Kommittén ser ingen motsättning i att public service agerar ödmjukt i förhållande till andra nyhetsaktörer och att bolagen sam- tidigt fortsätter att vara relevanta och åtnjuter ett högt förtroende hos allmänheten. Tvärtom kan ett mer restriktivt förhållningssätt bidra till att höja kvaliteten på det journalistiska innehållet över lag och därigenom även stärka allmänhetens förtroende för nyhets- medierna och public
Inget uttryckligt krav att samverka
Som redogjorts för ovan har SR och SVT under 2017 fördjupat sina dialoger med olika lokalmedieaktörer kring hur man tillsammans ska arbeta för att bl.a. bättre kredda och citera varandras nyheter. SR till- låter även alla som vill att låna radioklipp eller bädda in hela kanaler från SR för att tillgängliggöra på sina egna plattformar. SVT delar i sin tur med sig av stora delar av sitt lokala nyhetsmaterial.
Att medier hänvisar och länkar till varandra får ses som en natur- lig del av det journalistiska hantverket och närmast en hygienfaktor i dagens medielandskap. Journalistisk samverkan mellan olika medie- aktörer och överenskommelser kring hur man ska referera till varandras material är något som, mot bakgrund av de senaste årens medieutveckling, sannolikt kommer att bli allt vanligare. Det är något som kommittén ser positivt på. Hur public service väljer att samverka med lokala medieaktörer ska dock fortsatt vara en fråga
157
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
som är upp till bolagen själva, i dialog med de kommersiella medie- aktörerna, att avgöra. Detta eftersom givande samarbeten mellan public service och kommersiella aktörer inte kan etableras och utvecklas genom reglering.
Samverkan kring innehållsproduktion mellan olika medieaktörer har också en bortre gräns. Att SR låter alla som vill använda allt bolagets material visar på en generositet och öppenhet från ett bolag med public
5.2.5Fokus på ljud respektive rörlig bild i nyhetsverksamheten
Bedömning: Att bolagen ska upprätthålla en god balans mellan kärnverksamhet och kompletterande verksamhet, samt mellan olika kärnverksamheter, innebär att SR och SVT ska bedriva sin nyhetsverksamhet med fokus på att tillhandahålla ljud respektive rörlig bild.
SR och SVT publicerar stora delar av sitt nyhetsinnehåll i textform på sina nyhetsplattformar online och på sociala medier. SR har dock under de senaste åren sett över sin verksamhet och definierar i dag tydligt sin affärsidé som ”ljudet i fokus”. Det innebär bl.a. att bolaget inte längre publicerar innehåll direkt hämtat från andra i text utan inslag av ljud, i samma utsträckning som tidigare. Detta bekräftas också av TU och andra medieaktörer.
SVT har i sin tur uttalat att bolaget har som mål att bli ”bäst i Sverige på nyhetsvideo” och har tagit steg mot att öka andelen video- inslag i sin nyhetstjänst (dnr
158
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
I avsnitt 3.3 föreslås att definitionen av kärnverksamhet ska ut- ökas till att omfatta även tillhandahållande av radio- eller
I SVT:s fall ska rörlig bild vara prioriterat inom ramen för nyhets- förmedlingen och vägleda hur SVT bedriver sin nyhetsverksamhet. Det är förvisso mer kostsamt och tidskrävande att producera rörlig bild än ljud eller text, men ambitionen bör ändå fortsatt vara att andelen nyhetsinslag med rörlig bild ska öka. Motsvarande, fast ljud, gäller för SR. SR och SVT ska inom den kompletterande verksam- heten även fortsättningsvis få publicera nyheter i text på sina platt- formar online för att kunna ha relevanta och sökbara multimediala nyhetstjänster. Kommittén menar dock att nyhetsverksamheten märkbart bör fokuseras kring bolagens kärnuppdrag, dvs att pro- ducera och tillgängliggöra ljud respektive rörlig bild.
5.3Ökad kvalitet och synlighet för utbudet på nationella minoritetsspråk och teckenspråk
I public
Kommitténs uppdrag i denna del är att föreslå hur ansvaret för utbudet på de nationella minoritetsspråken och teckenspråk ska
159
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
formuleras för att bidra till att kvaliteten i utbudet och språkens syn- lighet stärks. Förslagen om de nationella minoritetsspråken ska läm- nas med utgångspunkt i Sveriges internationella åtaganden på om- rådet och regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158). Förslagen ska även beakta de bedömningar som har lämnats av utredningen för en stärkt minoritetspolitik (Ku 2016:02). Samråd ska ske med företrädare för det samiska folket och de nationella minoriteterna.
I detta avsnitt beskrivs först de nationella minoritetsspråkens och teckenspråkets ställning i samhället och därefter public service- bolagens uppdrag och utbud på dessa språk. Med hänsyn bl.a. till synpunkter som har framkommit vid samråd med de nationella minoriteterna och teckenspråkiga redovisar kommittén därefter sina överväganden och förslag om hur kvaliteten och synligheten för utbudet på nationella minoritetsspråk och teckenspråk kan ökas.
5.3.1De nationella minoritetsspråkens och teckenspråkets ställning i samhället
De nationella minoriteterna och minoritetsspråken i Sverige
I Sverige finns fem erkända nationella minoriteter: judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. Gemensamt för dessa minoritetsgrupper är att de har befolkat Sverige under lång tid samt att de utgör grupper med en uttalad samhörighet. De har även en religiös, språklig eller kulturell tillhörighet och en vilja att behålla sin identitet (SOU 2017:60 s. 45). Det finns också fem erkända natio- nella minoritetsspråk: finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska. Enligt utredningen finns det inget entydigt samband mellan den minoritetsgrupp och det minoritetsspråk som gruppen är för- knippad med, t.ex. talar många finska romer finska i stället för romani chib.
Sametinget driver på uppdrag av regeringen webbplatsen mino- ritet.se, i syfte att sprida kunskap om Sveriges nationella minoriteter. Här finns bl.a. följande fakta om minoritetsgrupperna och minori- tetsspråken:
160
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
•Ungefär 25 000 judar beräknas leva i Sverige. Omkring 4 000 per- soner talar och förstår i dag jiddisch i olika utsträckning. För många jiddischtalande i Sverige är det inte förstaspråk, men starkt förknippat med familjeliv och judisk kultur.
•Omkring 50
•20
•Sverigefinnarna uppskattas vara 450
•Tornedalingarna bor främst i de nordliga kommunerna Gällivare, Haparanda, Kalix, Kiruna, Pajala och Övertorneå. Det är också här meänkieli främst talas, av uppskattningsvis 70 000 personer.
Internationella åtaganden
Sverige har i nästan 20 år haft en särskild politik för att stärka de nationella minoriteterna och stödja de nationella minoritetsspråken. Politiken inleddes med ratificeringen år 2000 av två av Europarådets konventioner: ramkonventionen till skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen, SÖ 2000:2) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (språkstadgan, SÖ 2000:3). Ram- konventionen omfattar samtliga fem nationella minoritetsgrupper. Språkstadgan har ratificerats i förhållande till alla fem nationella minoritetsspråk, men ger ett starkare skydd till samiska, finska och meänkieli i egenskap av territoriellt bundna språk.
161
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
Artikel 9 i ramkonventionen, i vilken frågor om yttrandefrihet och medier behandlas, innebär bl.a. ett åtagande om att de som till- hör nationella minoriteter ges möjlighet att framställa och använda sina egna medier. Dessutom ska parterna underlätta tillträde till massmedier för personer som tillhör nationella minoriteter, i syfte att främja tolerans och tillåta kulturell mångfald.
Artikel 11 i språkstadgan medför detaljerade åtaganden avseende medier på minoritetsspråk. När det gäller public service specifikt har Sverige bl.a. åtagit sig att vidta lämpliga åtgärder för att radio- stationer och
Europarådet genomför regelbundna granskningar av Sveriges och andra konventionsstaters efterlevnad av ramkonventionen och språkstadgan, i femårs- respektive treårscykler. Utifrån de gransk- ningsrapporter som tas fram kan Europarådets ministerkommitté utfärda rekommendationer till staterna som i regel accepteras även om de inte är rättsligt bindande. Enligt utredningen för en stärkt minoritetspolitik lämnades inga rekommendationer till Sverige avse- ende åtgärder på medieområdet i den senaste granskningen (SOU 2017:60 s. 56 ff.).
Nationell minoritetspolitik
De nationella minoriteternas rättigheter i Sverige har förtydligats i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, vilken bl.a. innehåller bestämmelser om rätten att använda minori- tetsspråk hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. I lagen anges också att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken. Det allmänna ska även i övrigt främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige. Barns utveckling av en kulturell
162
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska främjas särskilt.
Det allmännas särskilda ansvar att skydda de nationella minori- tetsspråken framgår också av språklagen (2009:600). I detta ansvar ingår att den som tillhör en nationell minoritet ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritetsspråket.
Regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158) innehåller bl.a. åtgärder för att säkerställa en bättre efterlevnad av ramkonventionen och språkstadgan samt för att främja bevarandet av de nationella minoritetsspråken. Som ett led i strategin har två samiska språkcentrum inrättats med Sametinget som huvud- man i syfte att stärka revitaliseringen av det samiska språket. Utred- ningen för en stärkt minoritetspolitik har i sitt delbetänkande föreslagit att språkcentrum inrättas även för de övriga nationella minoritetsspråken (SOU 2017:60 s. 228).
Det svenska teckenspråkets ställning
Det finns inte bara ett teckenspråk i världen utan varje land har sitt teckenspråk. Enligt Institutet för språk och folkminnen finns det kunskap om ungefär 160 olika teckenspråk i världen. Av de som har det svenska teckenspråket som modersmål är alla inte döva. Även personer med hörselnedsättning och hörande personer – framför allt barn till teckenspråkiga – kan tillägna sig svenskt teckenspråk i tidig ålder.
I språklagen har det svenska teckenspråket en ställning motsvar- ande de nationella minoritetsspråken. Det framgår att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska tecken- språket, och att den som är döv eller hörselskadad eller av andra skäl har behov av det ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda teckenspråk. I förarbetena till lagen uttalade regeringen att tecken- språket i förhållande till svenskan är ett av många minoritetsspråk i Sverige, och att det för dess användare har stor betydelse för identi- teten och den kulturella tillhörigheten (prop. 2008/09:153 s. 25).
163
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
5.3.2Public
Nuvarande villkor
Alla tre public
Av relevans för verksamheten på teckenspråk är också att bolagen enligt sändningstillstånden ska beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning. Ambitionsnivån när det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att tillgodogöra sig bolagens utbud ska höjas och tillgängligheten förbättras. Det långsiktiga målet är att hela utbudet görs tillgängligt för alla medborgare, och tillgängligheten till program för barn och unga ska prioriteras. Bolagen ska vidare producera program för särskilda målgrupper och ha en dialog med de berörda grupperna.
I fråga om programverksamhet på minoritetsspråk, och när det gäller program om och för personer med funktionsnedsättning, får bolagen sinsemellan fördela ansvaret för olika slags insatser. Enligt anslagsvillkoren ska överenskommelser rörande sådana insatser sändas till Kulturdepartementet och MPRT innan verksamhetsåret börjar.
SVT har ett särskilt anslagsvillkor om att programverksamhet för teckenspråkiga ska bedrivas i en teckenspråkig miljö, vilket innebär att arbetsplatsen ska vara tvåspråkig (svenskt teckenspråk och svenska). Bolaget uppfyller detta villkor genom redaktionen i Falun som producerar Nyhetstecken, SVT:s nyheter på teckenspråk.
164
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
Förändringar inför tillståndsperioden
I tidigare sändningstillstånd fanns ett villkor om att public service- bolagen skulle beakta språkliga och etniska minoriteters intressen. Inför nuvarande tillståndsperiod renodlades detta till ett villkor om omfattningen av utbudet på nationella minoritetsspråk och tecken- språk. Som skäl för ändringen angav regeringen att det generella speglingsuppdraget samtidigt breddades för att inkludera beaktandet av språkliga och etniska minoriteters intressen (prop. 2012/13:164 s. 40 f.). Tidigare hade speglingsuppdraget framför allt en geografisk utgångspunkt. Ett annat skäl för ändringen var att Sveriges erkän- nande av, och skyldighet att skydda och främja, de nationella mino- riteterna borde avspeglas tydligare i sändningstillstånden. Därför borde begreppet nationella minoritetsspråk föras in i styrdoku- menten. Mot bakgrund av att antalet jiddischtalande är få ansåg regeringen emellertid att det inte är rimligt att ställa samma krav av- seende detta språk som för övriga nationella minoritetsspråk (samma proposition s. 43). Ett tredje skäl var att program på tecken- språk, mot bakgrund av den status det svenska teckenspråket getts genom språklagen, borde betraktas som en del av bolagens språk- uppdrag och inte som en del av uppdraget att tillgängliggöra pro- gram för personer med funktionsnedsättning.
Public
Särskilda beslut om tillgängliggörande av
En annan förändring inför tillståndsperioden var att uppdraget för SVT och UR att tillgängliggöra
165
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
skillnad från sändningstillstånden, som enbart avser sändningar i marknätet, gäller dessa beslut även programtjänster som sänds via satellit och genom tråd. Skyldigheten omfattar inte
Regeringen har i propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) lämnat förslag om en inskränkning i etableringsfriheten i tråd för att göra det möjligt att ställa krav på tillgänglighet också för
5.3.3Public
Som nämns ovan får public
166
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
|
|
|
|
|
|
|
*Innefattar fiktion, underhållning, kultur och musik, fritidsfakta.
**Endast SVT och UR.
Bolagens sammanlagda utbud på finska, samiska, meänkieli, romani chib och teckenspråk har ökat varje år under innevarande tillstånds- period. Totalt sändes 11 316 timmar på dessa språk 2017, vilket är en ökning från 10 541 år 2013. Frånsett en liten minskning för finskan mellan 2016 och 2017 har utbudet på respektive språk också ökat varje år under perioden (se figur 5.1). Bolagen har tagit fram ett gemensamt index för att mäta hur det totala utbudet på språken har utvecklats i förhållande till tillståndsvillkoren, och anser sig med detta kunna visa att det har skett en betydande ökning (index 169 år 2017 jämfört med 100 år 2013). I sitt senaste beslut om bolagens public
167
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
Som figur 5.1 visar sänds det överlägset mest på finska (7 830 tim- mar 2017), vilket till stor del kan förklaras med SR:s Sisuradio som bl.a. har en egen kanal i det digitala marknätet för radio (DAB).
9 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7 648 |
7 830 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
8 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
7 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
6 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
4 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
3 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 490 |
1 578 |
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
2 000 |
|
830 |
1 158 |
|
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
512 |
|
|
|||||
1 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
423 |
150 |
238 |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Finska |
Samiska |
Meänkieli Romani chib |
Teckenspråk |
|||||||||||||
|
||||||||||||||||
|
|
|
|
2013 |
|
|
2014 |
|
2015 |
|
2016 |
|
2017 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källor: SR 2018a, SVT 2018a och UR 2018.
Generellt står SR för en väldigt stor majoritet av minoritetsspråks- sändningarna (92 procent 2017, se figur 5.2), vilket har en naturlig grund i att bolaget sänder betydligt fler timmar totalt per år än SVT och UR. SVT står för 85 procent av timmarna av sändningarna på teckenspråk.
Under 2017 sände samtliga bolag också program på jiddisch. SR redovisar 2 timmar och UR 11 timmar medan SVT inte uppger någon siffra. Samtliga bolag hade därutöver ett utbud på andra minori- tetsspråk, bl.a. arabiska, kurdiska, persiska, somaliska och engelska.
Utöver sändningarna på svenskt teckenspråk enligt ovan sände SVT 696 timmar och UR 45 timmar teckentolkade program under 2017. SVT skriver i sin public
168
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Finska |
Samiska |
Meänkieli Romani chib Teckenspråk |
Källor: SR 2018a, SVT 2018a och UR 2018.
5.3.4Synpunkter från intresseorganisationer, public
Kommittén har haft särskilda samråd om hur public
•Public service är centralt för synliggörandet av minoriteterna, deras språk och kultur, och de teckenspråkstalande. Inga andra medier har samma relevans på området.
•Det är viktigt med en bredd i utbudet. Kravet på ett visst antal sändningstimmar fyller en viktig funktion för minoritetsspråken. Teckenspråksföreträdarna betonar dock mer kvaliteten i utbudet.
•Det saknas grund för att behandla jiddisch på ett annat sätt än de övriga fyra nationella minoritetsspråken i public
169
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
•Relevans och kvalitet i innehållet är av stor betydelse. Det kan säkerställas genom att personer med respektive modersmål deltar i produktionsprocessen och i urvalet av utbudet. Det är också centralt att bolagen har kompetens på området.
•Tvåspråkiga produktioner behövs för att revitalisera språken och synliggöra minoriteternas kultur. Tvåspråkiga program är också viktiga för att föräldrar och anhöriga till teckenspråkiga ska kunna lära sig teckenspråket.
•Public
•Det finns ingen större oro hos målgrupperna för att innehåll läggs ut på onlineplattformar så länge det finns ett utbud kvar i mark- nätet. Enligt företrädarna har grupperna samma beteende som befolkningen i stort när det gäller användningen av bolagens plattformar.
•SVT måste bli bättre på att teckenspråkstolka nyheter i krislägen. Efter terrorattacken på Drottninggatan i Stockholm den 7 april 2017 var SVT:s nyheter för teckenspråkiga mycket senfärdiga och bristfälliga.
Public
Utredningen om en stärkt minoritetspolitik gör i sitt delbetänk- ande bedömningen att hänsyn bör tas både till kvantitet och kvalitet i bolagens kommande sändningstillstånd. Vidare anser utredningen att jiddisch bör ges samma ställning i sändningstillstånden som övriga nationella minoritetsspråk (SOU 2017:60 s. 235 ff.).
170
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
5.3.5Mer fokus på kvalitet i språkutbudet
Förslag: Public
Samma krav ska gälla för SVT:s och UR:s utbud på tecken- språk.
Utbudet på såväl minoritetsspråk som teckenspråk ska hålla en hög kvalitet. Ett led i att uppnå detta är att ha en kontinuerlig dialog med de berörda grupperna.
Samtliga public
Bedömning: Möjligheten för bolagen att sinsemellan fördela ansvaret för olika slags insatser i fråga om programverksamhet på minoritetsspråk och program om och för personer med funk- tionsnedsättning bör finnas kvar.
Programverksamheten på minoritetsspråk och teckenspråk är en central del av SR:s, SVT:s och UR:s public
Enligt public
171
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
Kravet på en kontinuerlig ökning av utbudet är nytt för inne- varande tillståndsperiod. Ett skäl för införandet av kravet var att Sveriges erkännande av, och skyldighet att skydda och främja, de nationella minoriteterna borde avspeglas tydligare i sändningstill- stånden (prop. 2012/13:164 s. 40 f.).
Bolagens samlade utbud på de aktuella språken har ökat årligen under tillståndsperioden, från totalt 10 541 timmar 2013 till 11 316 timmar 2017. En ökning kan också noteras för varje enskilt språk (se avsnitt 5.3.3). Därmed har det nya kravet uppfyllts hittills. När det gäller dialogen med berörda grupper bedömde granskningsnämnden i beslutet avseende 2016 att SVT och UR hade uppfyllt kravet, men inte SR (Granskningsnämnden för radio och tv 2017a s. 86).
Skärpt krav på kvalitet i utbudet och dialog med berörda grupper
Det måste konstateras att många inom de nationella minoriteterna varken talar eller förstår respektive minoritetsspråk. Företrädare för nationella minoriteter har även påtalat att det också är centralt att public service bidrar till att revitalisera språken och synliggöra mino- riteternas kultur, medan företrädare för teckenspråkiga lyfter fram att tvåspråkiga program är viktiga för att föräldrar och anhöriga till teckenspråkiga ska kunna lära sig teckenspråket. Intresseorganisa- tionerna efterfrågar vidare en högre kvalitet på programmen vilket de anser kan säkerställas genom att personer som behärskar språken deltar i produktionsprocessen och i urvalet av utbudet. Public
Kommitténs uppdrag i denna del handlar bl.a. om att stärka kvali- teten i public
172
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
En viktig faktor för att bolagen ska kunna avgöra vad som utgör hög kvalitet i detta sammanhang är att rekrytera personer med kom- petens om och erfarenhet av målgruppernas behov. Ett naturligt verktyg för att bedöma om publiken upplever innehållet som relevant och angeläget blir också den dialog med berörda grupper som bolagen ska ha enligt sina tillstånd. Denna kan bl.a. inkludera frågor om hur bolagen kan åstadkomma en större bredd i utbudet, för såväl minori- tetsspråkstalande och teckenspråkiga som andra användare, och hur grupperna kan vara mer delaktiga i denna programproduktion. Som framgår ovan har SR inte haft någon dialog under de tre första åren i denna tillståndsperiod. Det kan därför finnas skäl att skärpa vill- koret på så sätt att dialogen ska vara kontinuerlig, vilket borde inne- bära åtminstone ett tillfälle per år.
Utbudets omfattning
Det följer som nämns ovan av internationella åtaganden och nationell lagstiftning att de nationella minoritetsspråken ska skyddas och främjas (avsnitt 5.3.1). Det allmänna har också ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket. Kommittén anser mot denna bakgrund att det även fortsättningsvis ska ställas krav på att bolagens utbud på samiska, finska, meänkieli och romani chib har en viss omfattning. Det samma gäller SVT:s och UR:s utbud på teckenspråk.
Som framgår ovan har bolagen enligt nu gällande villkor ökat sitt samlade utbud på språken varje år under tillståndsperioden, men de bedömer samtidigt att kravet på årlig ökning riskerar att leda till ett innehåll av lägre kvalitet, bl.a. beroende på svårigheter att rekrytera personer med rätt kompetens. För att förbättra förutsättningarna för ett utbud av hög kvalitet anser därför kommittén att en rimlig nivå kan vara att utbudet på de aktuella språken varje år under nästa tillståndsperiod ska uppgå till minst samma nivå som den som upp- nås i slutet av nuvarande tillståndsperiod, dvs. 2019. Kommittén anser vidare att det är rimligt att kravet ska gälla varje språk för sig, dvs. utbudet på respektive språk ska ha minst samma omfattning som 2019. Det går naturligtvis inte att veta i dagsläget vilken nivå detta faktiskt blir, men det får förutsättas att bolagen liksom hittills
173
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
under tillståndsperioden tar villkoret om en betydande årlig ökning av utbudet på allvar även under de återstående två åren av perioden.
Enligt nuvarande sändningstillstånd ska samtliga tre bolag erbjuda ett utbud på jiddisch och andra minoritetsspråk utöver de nationella minoritetsspråken. Jiddisch är alltså i dagsläget det enda av de nationella minoritetsspråken för vilket det inte finns ett krav på en årlig ökning. Som framgår i avsnitt 5.3.3 är bolagens utbud på språket också mycket litet. I förarbetena inför tillståndsperioden anförde regeringen att det inte är rimligt att ställa samma krav avse- ende detta språk eftersom antalet jiddischtalande är få (prop. 2012/13:164 s. 43). Kommittén noterar dock att denna särbehandling utgör en avvikelse från Sveriges rättsligt bindande internationella åtaganden och anser av detta skäl, till skillnad från den tidigare regeringen och i likhet med utredningen om en stärkt minoritets- politik (SOU 2017:60 s. 235), att jiddisch ska ges samma ställning i sändningstillstånden som övriga nationella minoritetsspråk. Mot bakgrund av att utbudet på jiddisch är negativt särbehandlat i dag är det dessutom rimligt att public
Bolagen får enligt nuvarande sändningstillstånd fördela ansvaret sinsemellan för olika slags insatser i fråga om programverksamhet på minoritetsspråk och program om och för personer med funktions- nedsättning. I likhet med vad regeringen anförde inför tillstånds- perioden bedömer kommittén att bolagens samarbete om detta utbud är ett led i en effektiv resursanvändning (prop. 2012/13:164 s. 44). Möjligheten till ansvarsfördelning på detta område bör därför finnas kvar. En del i denna ansvarsfördelning kan vara att genom hänvisningar vägleda användarna till utbud på minoritetsspråk hos andra public
174
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
5.3.6Större flexibilitet för bolagen att välja plattform bidrar till ökad synlighet för utbudet
Bedömning: En större flexibilitet för public
Sändningstillstånden omfattar public
Bolagen tillhandahåller även utbudet på sina egna onlineplatt- formar och bedömer själva att detta bidrar till en ökad synlighet för programmen. Att i ännu högre grad tillgängliggöra innehållet digitalt är också naturligt mot bakgrund av att publiken allt mer söker sig till onlinemiljön där den kan bestämma när och på vilken enhet inne- hållet ska konsumeras. Som lyftes fram i kommitténs samråd med företrädare för de nationella minoriteterna och teckenspråkiga finns samma användarmönster inom dessa grupper som i befolkningen i övrigt.
Som nämns ovan omfattar inte dagens reglering program som till- handahålls via internet, och public
175
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
En farhåga som har lyfts fram, bl.a. av utredningen för en stärkt minoritetspolitik (SOU 2017:60 s. 236), är att bolagen flyttar över hela utbudet på minoritetsspråk till onlinemiljön. Denna oro delas dock inte av de intresseorganisationer som kommittén har samrått med, men samtidigt framhåller företrädarna att de förväntar sig ett brett utbud i marknätet. Bolagen anser själva att det viktiga är att placera utbudet där det når flest användare. Detta bör vara en väg- ledande princip även med en mer teknikneutral reglering. Analysen av hur minoritetsspråks- och teckenspråksutbudet bäst når sin publik kan vidare bli ett viktigt inslag i den kontinuerliga dialog som bolagen ska ha med de berörda grupperna (se avsnitt 5.3.5).
Kommittén bedömer mot denna bakgrund att en ökad flexibilitet för bolagen att välja vilka plattformar som programmen ska till- handahållas på – vilken följer av en möjlighet att tillgodoräkna sig verksamhet på internet – kan bidra till att öka minoritetsspråks- och teckenspråksutbudets synlighet. En mer teknikneutral reglering av public
Som diskuteras i avsnitt 7.2 kan en reglering som leder till en ut- armning av det utbud som sänds i marknätet vara problematisk i för- hållande till yttrandefrihetsgrundlagen. Varje enskilt tillståndsvill- kor ska därför huvudsakligen uppfyllas i marknätet. Detta gäller även villkoren avseende minoritetsspråk och teckenspråk. Om en för stor andel verksamhet på internet får tillgodoräknas kan det ifrågasättas om tillståndsvillkoren i marknätet har uppfyllts.
5.3.7Nyhetsverksamhet för personer med funktionsnedsättning
Bedömning: Kravet på SR och SVT att beakta behoven hos per- soner med funktionsnedsättning inkluderar bolagens ordinarie nyhetsverksamhet, men är särskilt viktigt i extrema nyhetslägen.
I detta avsnitt behandlas bl.a. frågan om hur kvaliteten i tecken- språksutbudet och språkets synlighet kan stärkas inom public service. Teckenspråkiga berörs också av sändningstillståndens villkor när det
176
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Enligt tillstånden ska alla tre bolagen beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning. Ambitionsnivån när det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att tillgodogöra sig bolagens utbud ska höjas och tillgängligheten förbättras. Det långsiktiga målet är att hela utbudet görs tillgängligt för alla medborgare. Bolagen ska också ha en dialog med de berörda grupperna.
Inför nuvarande tillståndsperiod uttalade regeringen att SVT:s verksamhet på teckenspråk liksom tidigare skulle fokuseras på nyheter, information och kulturprogram (prop. 2012/13:164 s. 43).
Vid kommitténs samråd med företrädare för teckenspråkiga har Sveriges Dövas Riksförbund (SDR) och Sveriges Dövas Ungdoms- förbund (SDUF) riktat skarp kritik mot SVT:s nyhetsverksamhet för döva och teckenspråkiga i samband med terrorattacken på Drott- ninggatan i Stockholm den 7 april 2017. Enligt förbunden dröjde det mycket lång tid innan bolaget sände sitt första teckenspråkstolkade nyhetsprogram och när det väl sändes var det svårt för målgruppen att hitta på bolagets onlineplattform SVT Play. SVT har senare upp- gett för organisationerna att textning är den service som bolaget kan ge till döva i extrema nyhetslägen medan teckentolkade nyheter kan sändas senare, när nyhetsläget är mindre akut, av redaktionen som gör Nyhetstecken (dnr
Kommittén instämmer med SDR och SDUF om att det just vid akuta nyhetslägen är extra viktigt att inte exkludera vissa grupper, särskilt personer med funktionsnedsättning som kan ha svårt att hitta andra informationskanaler. Vid större kriser eller störningar i samhället vilar huvudansvaret för framtagande och förmedling av krisinformation på myndigheter som Polisen, räddningstjänsten och MSB. Hur denna information ska utformas för att vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning är inte en fråga för kommittén.
Däremot berörs public service genom kravet på SR och SVT att kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten (VMA) om en myndighet begär det. Enligt sändningsvillkoren ska bolagen se till att meddelandet ges en lämplig utformning, vilket skulle kunna innebära en anpassning till behoven hos personer med
177
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
funktionsnedsättning. Då VMA i regel är mycket korta med- delanden som ska skickas ut i akuta lägen utan fördröjning är ett krav på teckenspråkstolkning av dessa knappast rimligt.
Kommittén anser inte att det finns skäl att skärpa public service- bolagens villkor i detta avseende. Som framgått ovan ska bolagen beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning. Däremot vill kommittén understryka vad regeringen anförde inför tillstånds- perioden om att nyhetsverksamhet är ett viktigt fokusområde för SVT:s verksamhet på teckenspråk. Vid extrema nyhetslägen är det av naturliga skäl extra viktigt att nyhetssändningarna är tillgängliga för personer med särskilda behov.
SVT har med anledning av kritiken efter bevakningen av terror- attacken på Drottninggatan i Stockholm initierat ett förändrings- arbete kring arbetssätt och rutiner för att snabbare kunna erbjuda teckenspråkstolkning i alla lägen. Som ett resultat av detta kommer bolaget att erbjuda teckenspråkstolkning av en daglig nyhetssänd- ning på vardagar med start hösten 2018 (SVT 2018d). Kommittén uppfattar detta som ett viktigt steg för att förbättra möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att tillgodogöra sig SVT:s utbud.
5.4Programverksamhet med nyheter på olika språk
Kommitténs uppdrag är att bedöma behovet av ett uppdrag om pro- gramverksamhet med nyheter om Sverige och svenska förhållanden riktad till en utländsk publik och föreslå hur ett eventuellt uppdrag bör formuleras.
5.4.1Bakgrund
SR:s sändningar till utlandet
Utlandssändningarna inleddes 1938 och bestod i huvudsak av nyhets- program på engelska, franska och tyska. En förebild var den inter- nationella verksamhet som bedrevs av BBC. Utbudet har varierat under åren och i praktiken har det delvis styrts av utvecklingen i omvärlden. Exempelvis bedrevs sändningar på de baltiska språken i samband med Sovjetunionens upplösning.
178
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
Programmen har sänts via kortvåg och mellanvåg för att möjlig- göra mottagning i utlandet. I takt med teknikutvecklingen har även andra distributionssätt använts, t.ex. satellit och internet. Även åter- utsändningar i andra länders
Utlandsverksamheten har finansierats på olika sätt genom åren. Ursprungligen med licensmedel, men från
SR:s uppdrag att sända till utlandet
Bestämmelser om utlandssändningar fanns i det tidigare avtalet mellan staten och SR och finns fortsatt i företagets nuvarande sänd- ningstillstånd. I avtalet för perioden
179
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
stod att programmen bör ge kunskap om Sverige och bidra till för- ståelse för det svenska samhället.
I det nuvarande sändningstillståndet finns ingen tydlig skrivning om att SR ska sända program avsedda för mottagning i utlandet, motsvarande den som tidigare fanns i avtalet. Denna skrivning för- svann 1997, då avtalskonstruktionen ersattes med tillstånd och till- ståndsvillkor. Av det nuvarande sändningstillståndet framgår i stället att SR medges rätt att sända ljudradioprogram avsedda för mottag- ning i utlandet. Av tillståndets innehållsbestämmelser (13 §) följer sedan att SR:s program för sändningar till utlandet ska ge dels svenskar som befinner sig utomlands, dels utländsk publik, möjlig- het att få information om och upprätthålla kontakt med Sverige. Programmen bör syfta till att ge kunskap om Sverige och bidra till förståelse för det svenska samhället. Det är samma formulering som fanns i det tidigare avtalets 17 §.
Enligt den s.k. villkorslistan i radio- och
Frågan om utlandssändningarna har inte tagits upp särskilt i de två senaste public
180
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
oförändrat. I samma proposition föreslogs att Radio Swedens medelstilldelning skulle bli en del av SR:s samlade medelstilldelning. Med anledning av det förslaget framhöll regeringen att denna för- ändring inte skulle påverka verksamhetens inriktning (prop. 2000/01:94 s. 52 f.). Riksdagen godkände regeringens förslag om Radio Sweden vid båda tillfällena. Några särskilda uttalanden om sändningar till utlandet gjordes inte i samband med utskottsbehand- lingen (bet. 2000/01:KrU8 och bet. 2005/06:KrU28).
SR tolkar sändningstillståndet så att de har en rätt men inte en skyldighet att bedriva utlandssändningar (dnr
Kommitténs uppfattning är att SR har ett uppdrag att sända till utlandet enligt nuvarande sändningstillstånd. När det gäller tolk- ningen av sändningstillståndets uppdrag bör ledning sökas i de ut- talanden som gjorts av regering och riksdag. Riksdagen har inte tagit ställning till att förändra uppdraget om sändningar till utlandet. Som framgår ovan har det när frågan behandlats tydligt framgått att verk- samheten ska bestå.
Kommittén menar inte att detta innebär att uppdraget att bedriva sändningar till utlandet måste ske genom kort- och mellanvågssänd- ningarna. Regeringen påpekade i den proposition som senast behand- lade SR:s utlandssändningar att det är viktigt att SR kan anpassa verksamheten efter den tekniska utveckling som sker och som bl.a. medger nya sätt att distribuera företagets programverksamhet (prop. 2005/06:112 s. 65). Av särskild betydelse för denna bedömning är att det handlar om en sändningsverksamhet som riktar sig till en publik utanför Sverige.
181
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
SVT:s sändningar till utlandet
SVT har inget uppdrag motsvarande SR:s när det gäller sändningar till utlandet. SVT har dock bedrivit sändningar till utlandet genom SVT World. Till skillnad från SR:s utlandssändningar har verksam- heten aldrig syftat till att förse andra språkgrupper än den svenska med information och nyheter om Sverige, utan kanalen har bestått av ett urval av det utbud som också tillhandahållits för publiken i Sverige. Vid sidan av satellitdistribution har kanalen sänts i det finska marknätet som en del av det sverigefinska
5.4.2Behovet av nyhetsverksamhet på olika språk
Bedömning: Det finns ett behov av programverksamhet inom public service med nyheter på olika språk. Ansvaret för denna verksamhet bör bäras av SR.
Den politiska utvecklingen i vår närmaste omvärld och det föränd- rade säkerhetspolitiska läget har också påverkat förutsättningarna för medier att verka. Saklig nyhetsrapportering från oberoende medier är därför mycket betydelsefull och kan spela en viktig roll för människor i vår omvärld att kunna skapa sig en bild av händelse- utvecklingen. Nyheter från Sverige på andra språk är också en värde- full informationskälla för utländska journalister för vidarerappor- tering i hemlandet. Det är därför rimligt att public service har ett uppdrag att tillhandahålla nyheter om Sverige för en utländsk publik.
Av de tre bolagen är SR mest lämpat att bära ansvaret för detta uppdrag. SR har erfarenhet av nyhetsförmedling på olika språk, vilket SVT saknar. Det är vidare lättare att tillhandahålla ljud än rör-
182
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
lig bild för en utländsk publik, både distributionstekniskt och kost- nadsmässigt. Rättighetsfrågorna är mindre problematiska för ljud än rörlig bild. UR har inget nyhetsuppdrag.
Kommittén vill poängtera att det inte handlar om att sprida en viss bild av Sverige. Verksamheten ska bestå av oberoende nyhets- rapportering och det är avgörande att den bedrivs i enlighet med de journalistiska principer som gäller för SR:s övriga verksamhet. Det är således en verksamhet som skiljer sig från det som görs inom ramen för Sverigefrämjandet. Kommittén noterar att det framför allt inom Utrikesdepartementets område görs betydande insatser för att informera om Sverige och svenska förhållanden utomlands. Men den verksamheten omfattar inte en regelbunden oberoende nyhets- rapportering, vilket bör vara i fokus för denna del av SR:s program- verksamhet.
5.4.3Hur bör ett uppdrag formuleras?
Förslag: Sveriges Radio ska erbjuda ett utbud av nyheter på olika språk. Utbudet ska vara relevant för människor i Sverige och för människor i Sveriges närområden som inte kan ta del av nyheter på svenska.
Om ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen så medger ska upp- draget till SR att bedriva nyhetsverksamhet på olika språk preci- seras på så sätt att uppdraget innebär att tillhandahålla utbudet ifråga online.
I föregående avsnitt bedömer kommittén att det finns ett behov av programverksamhet med nyheter om Sverige och svenska förhål- landen riktad till en utländsk publik. Mot bakgrund av att teknik- utvecklingen inneburit att den tidigare distributionsmässiga grunden för verksamheten, dvs. sändningar via kort- och mellanvåg, blivit obsolet bedömer kommittén att uppdragets formulering behöver för- ändras för att åstadkomma en ändamålsenlig reglering på området. Det görs lämpligast genom att nuvarande § 13 första stycket i SR:s sändningstillstånd ersätts. Den föreslagna formuleringen SR ska erbjuda ett utbud av nyheter på olika språk avser att förtydliga att det handlar om nyhetsverksamhet. Som framgått ovan är det avgörande
183
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
att samma journalistiska principer gäller för denna nyhetsverk- samhet som för SR:s övriga nyhetsverksamhet. Av den anledningen bör andra stycket i 13 § kvarstå. Det innebär bl.a. att bestämmelserna i sändningstillståndets 8 § om nyhetsverksamhet, t.ex. att nyheterna ska ge allsidig information, även fortsättningsvis ska tillämpas med avseende på varje språkgrupp för sig. Att nuvarande utformning av första stycket ersätts innebär vidare att verksamheten inte längre ska syfta till att förse svenskar som befinner sig i utlandet med möjlig- heten att få information om och upprätthålla kontakt med Sverige. Detta behov tillgodoses även utan denna del av bestämmelsen efter- som merparten av SR:s utbud finns tillgängligt på webben utan geoblockering.
Förslaget till formulering innebär vidare att utbudet ska vara relevant för människor i Sverige och för människor i Sveriges när- områden som inte kan ta del av nyheter på svenska. Utformningen av villkoret har en förebild i minoritetsspråksparagrafen, som bl.a. innehåller ett villkor om att SR, utöver de nationella minoritets- språken, även ska erbjuda ett utbud på andra minoritetsspråk. I enlig- het med tidigare ställningstaganden från regering och riksdag ska SR självt få avgöra vilka språk som nyheterna ska tillgängliggöras på. Senast i propositionen inför tillståndsperioden som inleddes 2007 konstaterade regeringen att SR:s direktion själva fattar beslut om vilka språk SR International/Radio Sweden ska sända på till utlandet. Mot bakgrund av kommitténs bedömning av behovet av program- verksamheten är det rimligt att uppdraget konkretiseras på så sätt att utbudet ska vara relevant också för människor i Sveriges närområden som inte kan ta del av nyheter på svenska. Förslaget till ny utform- ning av uppdraget rymmer även det nyhetsutbud som SR för närvarande erbjuder på arabiska, kurdiska, persiska, somaliska och engelska till en nyanländ publik.
Eftersom programverksamheten bl.a. syftar till att nå människor i Sverige som inte kan ta del av nyheter på svenska är det rimligt att SR:s formella möjlighet att uppfylla tillståndsvillkoret består i att utnyttja marksändningar inom landet. Exempelvis sänder SR kanalen P6 över Stockholm på frekvensen 89,6 MHz. Kanalen beskrivs av SR som den flerspråkiga kanalen och innehåller bl.a. Radio Sweden – News in English, program från Sameradion, Sisuradio och vidare- sändningar från BBC World Service. Kommittén vill samtidigt fram- hålla att ett viktigt syfte med verksamheten är att nå en utländsk
184
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
publik med intresse för Sverige. Som kommittén framfört är meningen inte att de tidigare kort- och mellanvågssändningarna ska behöva återupptas. Det är en otidsenlig distributionsform och allt färre har den mottagningsutrustning som krävs för att kunna lyssna på sändningarna. Att tillgängliggöra programutbudet ifråga via inter- net är ett sätt att nå denna målgrupp. Det kan även nämnas att den programverksamhet SR tidigare bedrev under beteckningen Radio Sweden från 2010, då kortvågssändningarna lades ned, t.o.m. 2016 bl.a. fanns tillgänglig på webben.
I avsnitt 3.4 föreslår kommittén, under förutsättning att vissa grundlagsändringar genomförs, att public
5.5SVT:s ansvar för svensk film
Enligt direktiven ska kommittén utifrån SVT:s avgörande betydelse för svensk filmproduktion föreslå hur bolagets ansvar för svensk film ska formuleras. Kommittén slår i detta avsnitt fast att ansvaret för svensk filmproduktion ska komma till uttryck på samma sätt som i dag. I syfte att öka transparensen gentemot filmbranschen lämnar kommittén förslag om att SVT i förväg ska redovisa sitt planerade engagemang för svensk film.
5.5.1SVT:s roll under filmavtalet
Den svenska filmpolitiken förverkligades tidigare huvudsakligen genom det närmast världsunika filmavtalet. Genom avtalet garan- terades medel till produktion, distribution och visning av svensk
185
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
film. SVT var en av parterna som tillträtt avtalet och bidrog till pro- duktionen av svensk film genom att varje år bidra med en viss summa som sedan fördelades som stöd av Stiftelsen Svenska Filminstitutet (Filminstitutet). Under det sista filmavtalet, som löpte under perioden
5.5.2Nuvarande reglering
SVT:s uppdrag på filmområdet är en del av kulturuppdraget som kommer till uttryck i 9 § i sändningstillståndet. I stora drag innebär uppdraget att SVT ska bevaka kulturhändelser, producera kultur- program och tillgängliggöra föreställningar, konserter m.m. Som en del av kulturuppdraget ska SVT även bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion.
Flera tidigare public
186
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
eftersom SVT genom sitt deltagande i filmavtalet tog ett stort ansvar för filmen. Public
Regeringen delade utredningens bedömning, men uttalade att SVT:s engagemang för svensk filmproduktion tydligt bör redovisas i public
Mot bakgrund av att SVT var part i filmavtalet fanns det således tidigare inte anledning att förtydliga eller närmare reglera SVT:s ansvar för svensk film.
5.5.3Filmpolitiken efter filmavtalet
Filmavtalet sades upp av staten i maj 2015 och upphörde att gälla den 31 december 2016. Omställningen av filmpolitiken innebar att staten tog över helhetsansvaret för finansieringen av svensk filmproduk- tion. En följd av omställningen blev att den
I syfte att vidga den krets som har inflytande över filmstödens utformning och öka insynen i stödverksamheten inrättades även olika branschråd som samråder med Filminstitutet. I samband med omställningen formulerades även nya filmpolitiska mål och en vision för svensk film. Målen antogs av riksdagen i juni 2016 (prop. 2015/16:132, bet 2015/16:KrU11, rskr. 2015/16:289).
Som en följd av omställningen har Filminstitutet sett över samt- liga filmstöd. Eftersom filmbranschen behöver långsiktiga och stabila förutsättningar implementeras de förändringar som görs av filmstödens utformning successivt. Våren 2018 pågår omställningen
187
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
av filmpolitiken fortfarande, i och med att de olika aktörerna i den svenska filmbranschen anpassar sin verksamhet efter de nya förut- sättningarna.
SVT:s satsning på film efter filmavtalet
I propositionen som föregick omställningen av filmpolitiken uttalar regeringen att SVT:s roll som finansiär av svensk filmproduktion skiljer sig från övriga
SVT har åtagit sig att under perioden
SVT har för kommittén uppgett att bolagets vision och mål med samarbetena inom film är att höja verkshöjden på svensk film så att den svenska filmen kan återta andelar från den utländska filmen i Sverige. Under senare år har den svenska biograffilmen tappat i betydelse för besökarna och SVT ser som sin roll att ändra på detta. Bolaget menar dock att det är lika viktigt att säkerställa bredden inom svensk film så att den också kan vara en garant för en hög- kvalitativ produktion som riktar sig till en något smalare publik.
Mot bakgrund av globaliseringen och digitaliseringen ser SVT ett behov av att ytterligare öka kvaliteten i sitt utbud för att stå sig i
188
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
konkurrensen mot de internationella aktörerna, bl.a. Netflix och HBO Nordic. SVT påbörjade därför under 2017 en omfattande omläggning av sin verksamhet för att öka satsningarna på svenskt drama och svensk film. De medel som SVT nu investerar i film- produktion ger ett direkt ägande i filmerna som kan generera intäkter till bolaget, till skillnad från under filmavtalet, då en stor del av SVT:s medel fördelades som stödmedel via Filminstitutet.
5.5.4Filmbranschen behöver stöd och transparens
I filmpropositionen skriver regeringen att film är en av de viktigaste konstformerna i vår tid. Film når ut till de allra flesta, oavsett ålder och bakgrund och kan både underhålla och inspirera till diskussioner och omprövning av sådant vi tagit för givet. Film som kännetecknas av hög kvalitet och som upplevs relevant för publiken, bidrar till att skapa arenor för samtal och samhällsdebatt. Genom att synliggöra en mångfald av röster och berättelser bidrar filmen till att stärka yttrandefriheten och är därmed en viktig del i en fungerande demo- krati (prop. 2015/16:132 s. 17 f.).
Från att tidigare enbart ha visats i några få visningsfönster, på begränsade tider, finns film i dag tillgänglig för alla, i en mängd olika visningsfönster, dygnet runt. Den digitala utvecklingen har revo- lutionerat möjligheten att konsumera men också att producera film och rörlig bild. På många sätt innebär den digitala utvecklingen nya möjligheter men den medför också utmaningar. Det handlar t.ex. om svårigheter att finansiera produktion av ny film och om den ökade illegala spridningen av upphovsrättsligt skyddat material.
Sverige är ett litet språkområde. Precis som i de nordiska grann- länderna och i flera europeiska länder överlever inte den inhemska filmmarknaden utan statligt stöd i konkurrensen mot de globala aktörerna. Det är dyrt att producera film och ytterst få filmer lyckas gå med vinst varför de som är med och finansierar film tar en stor risk. Ledtiderna i filmproduktionen är långa, och många förutsätt- ningar kan av olika anledningar förändras under tiden en filmpro- duktion pågår. Filmbranschen kräver därmed finansiell förutsebar- het och stabila förutsättningar för att fungera.
Det pågår förhandlingar mellan Film- och
189
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
modeller för fördelning av rättigheter och intäkter diskuteras. Utgångspunkten för förhandlingarna är dels att produktionsbolagen inte är garanterade några andra intäkter än de som filmerna eller pro- duktionerna kan generera, dels att SVT inte längre bidrar med resurser till filmavtalet och därför kan de medel som SVT investerar i svensk film numera ge ett direkt ägande i filmprojekten, vilket kan generera intäkter för SVT.
5.5.5SVT ska fortsatt bidra till svensk filmproduktion
Bedömning: SVT har en avgörande betydelse för svensk film och ska under kommande tillståndsperiod fortsatt bidra till utveck- lingen av svensk filmproduktion.
Efterfrågan på svenska dramaserier är för närvarande stor och dessa produktioner har därför stark ekonomisk potential. Det finns flera kommersiella
För att svensk film ska kunna utvecklas, engagera och fortsatt nå framgångar både på hemmaplan och ute i världen är det viktigt att svensk film får det stöd och goda förutsättningar som den behöver. Därför är SVT:s besked om sin satsning på film (avsnitt 5.5.3) väl- kommet för den svenska filmbranschen. SVT har med sitt uppdrag i allmänhetens tjänst och sin stabila finansiering möjlighet att fort- sätta att ta ett stort ansvar för att bidra till att stärka den svenska filmen. Det ansvaret är en central beståndsdel i bolagets kulturupp- drag. Inom SVT:s breda innehållsuppdrag, som innebär att bolaget har ett särskilt ansvar för sådant innehåll som ger ett tydligt mer- värde i det samlade medieutbudet, bör det särskilt finnas plats för berättelser som aldrig hade fått berättats om det bara hade funnits en helt kommersiell marknad. På samma sätt kan SVT möjliggöra för kreatörer med en smalare inriktning att verka och utvecklas.
190
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
I vissa andra länder styrs public
Kommitténs bedömning
Kommittén anser att SVT:s ansvar för att bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion fortsatt ska vara en del av bolagets kultur- uppdrag och att dagens formulering, som kommer till uttryck i SVT:s sändningstillstånd, är ändamålsenlig. Inför den nuvarande till- ståndsperioden infördes krav i sändningstillståndet om att SVT:s mångsidiga kulturutbud skulle fördjupas, utvecklas och vidgas under tillståndsperioden. Det gäller alltjämt SVT:s ansvar för svensk film.
Diskussioner pågår som nämnts mellan FTVP och SVT om normalvillkor för film och aktörerna i branschen arbetar för att för- hålla sig till nya förutsättningar efter filmavtalet. En närmare reglering av SVT:s ansvar för film kan riskera att föregripa den process som nu pågår och få effekter som inte skulle gynna samspelet i filmbranschen.
Av SVT:s sändningstillstånd framgår även att bolaget inom ramen för sitt kulturuppdrag ska svara för en omfattande produktion av kulturprogram i vid mening, där särskild vikt ska läggas vid drama- produktion. Ansvaret för dramaproduktionen är en viktig uppgift för SVT varför också det kravet bör bestå oförändrat under kom- mande tillståndsperiod.
191
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
5.5.6SVT ska redovisa sitt engagemang för svensk film
Förslag: SVT ska i underlag inför kommande tillståndsperiod redovisa hur bolaget avser att satsa på svensk filmproduktion. SVT ska även i de årliga public
Eftersom SVT är en avgörande aktör i den svenska filmbranschen får det stor påverkan hur bolaget väljer att satsa sina medel på film. Filmbranschen behöver långsiktiga och stabila förutsättningar. Det finns få stora aktörer på den svenska filmmarknaden och hur dessa aktörer agerar och samspelar påverkar hela den svenska film- branschen. För att ge svensk film bättre förutsättningar att kunna planera långsiktigt behöver transparensen kring SVT:s satsning på filmproduktion öka. Därför föreslår kommittén att det skrivs in i anslagsvillkoren att SVT i ett underlag inför kommande tillstånds- period ska redovisa hur bolaget avser satsa på svensk filmproduktion under hela tillståndsperioden och vilka målsättningar SVT har med sin satsning (se vidare avsnitt 9.2.1). Även om det blir svårt för SVT att med närmare precision redogöra för planerade satsningar på film under kommande tillståndsperiod kan information om bolagets ambitionsnivå och planerade riktning ändå ge filmbranschen ökad förutsebarhet och skapa större trygghet.
I anslagsvillkoren för 2018 infördes ett krav på att SVT ska redo- visa omfattningen av och formerna för företagets engagemang för utvecklingen av svensk filmproduktion. SVT ska även fortsättnings- vis i de årliga public
192
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
5.6Ansvar för att stärka en livskraftig produktionsmarknad
5.6.1Krav på mångfald i produktionen
I bolagens sändningstillstånd finns likalydande krav på att SR, SVT och UR ska verka för mångfald i programverksamheten genom en variation i produktionsformer. Vid sidan om en betydande egen pro- gramproduktion ska utläggningar, samarbetsprojekt och inköp av program bidra till denna variation liksom utomståendes medverkan i den egna programproduktionen. Därutöver innehåller tillstånds- villkoren för SR och SVT om kulturutbud krav på att bolagen på egen hand och i samarbete med externa producenter och utövare ska svara för en omfattande produktion av kulturprogram i vid mening. Utöver de uttryckliga kraven på utläggning av produktion innehåller också flera av innehållsbestämmelserna skrivningar om att bolagen ska erbjuda ett varierat eller mångsidigt programutbud inom de olika programkategorierna.
I anslagsvillkoren anges även att SR, SVT och UR i dialog med externa produktionsbolag ska säkerställa att företagens organisation för inköp och beställning av extern produktion präglas av tydlighet. SR och UR har krav på sig att i sina budgetunderlag ange i vilken utsträckning bolaget avser att satsa på extern radioproduktion. Kommittén föreslår att kravet tas bort, se avsnitt 7.4.6.
Ett minimikrav på anlitande av självständiga producenter vad gäller
1Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster.
193
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
5.6.2Förändringar inför nuvarande tillståndsperiod
Den förra public
Utredningen föreslog även att kravet på SR och UR att i budget- underlaget ange i vilken omfattning företagen avser lägga ut radio- produktion på externa produktionsbolag skulle tas bort. Vidare ansåg utredningen att ingen ytterligare reglering gällande rättigheter skulle införas avseende utläggningar på externa producenter. I stället föreslogs att regeringen vid halvtidsöversynen skulle göra en ut- värdering av hur SVT:s normalvillkor för produktionssamarbeten, som vid tidpunkten för utredningen inte var färdigförhandlade, på- verkade de externa producenterna (SOU 2012:59 s. 247 ff.).
Regeringen delade till stora delar utredningens bedömning och betonade att bolagen fortsatt skulle arbeta för att säkerställa att deras organisationer för inköp och beställning av extern produktion präglades av tydlighet och att detta arbete fortsatt skulle ske i dialog med de externa produktionsbolagen. Ingen ytterligare reglering av rättigheter föreslogs i fråga om utläggningar på externa producenter. Regeringen delade utredningens bedömning att normalvillkorens effekt skulle utvärderas under den kommande halvtidsöversynen.
Regeringen instämde dock inte i utredningens förslag om att ta bort kraven på SR och UR att i förväg redovisa hur mycket de avser lägga på extern radioproduktion. Kraven infördes för att stimulera bolagen till ökad extern produktion och regeringen menade att de fortsatt fyllde en viktig funktion genom ökad transparens gentemot de externa radioproducenterna.
194
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
Regeringen valde inte heller att gå vidare med utredningens för- slag om att införa en modell för momskompensation. Som skäl för detta angavs bl.a. oklarheter om vilka varor och tjänster som skulle kunna omfattas av modellen, samt att förslaget skulle innebära extra kostnader för avgiftsbetalarna (prop. 2012/13:164 s. 88 ff.).
5.6.3Public
SR och SVT har en särställning som beställare av radio- respektive
Sveriges Radio
SR redovisar inte antalet externt producerade timmar utan väljer att redovisa baserat på kostnad för att producera innehållet. Detta eftersom en uppdelning av helt externt innehåll inte låter sig göras, enligt SR. Kostnaden för externa produktionsbolag, samproduk- tioner och förvärv av sändningsrätter uppgick 2017 till 164 miljoner kronor, vilket innebär en minskning från 2016 då motsvarande kost- nader uppgick till drygt 167 miljoner kronor. SR uttalade 2016 att bolaget avsåg fortsätta på samma nivå och om möjligt även öka den, men utvecklingen har i stället varit den motsatta. 2017 uppgav SR att bolaget anlitade 1 674 externa bolag. Några av bolagen har levererat flera program eller serier, medan andra endast haft enstaka uppdrag eller varit medverkande i SR:s egna produktioner. Merparten av de anlitade bolagen är enligt SR enmansbolag. Antalet arvoderade med- verkande uppgår 2017 till 1 490 men antalet har minskat successivt under tillståndsperioden. Det beror enligt SR på att bolaget har tills- vidareanställt fler medarbetare (SR 2018a s. 120 f.).
195
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
SR använder sig av externa produktionsbolag och medverkanden i alla programkategorier, förutom nyhetssändningar och nyhets- program. Även musikläggningen görs internt. Sveriges Radio Dramas produktioner bygger till stor del på utomstående dramatiker, regissörer och skådespelare. SR använder sig av produktionsbolag som är utspridda över hela landet i syfte att få en bred variation i utbudet (dnr
SR väljer ut samarbetspartners för extern produktion antingen genom att gå ut och efterfråga idéer eller genom att idéer presenteras för bolaget. Utgångspunkten är att gå vidare med de bästa program- idéerna till det mest rimliga priset. SR arrangerar särskilda
Sveriges Television
SVT arbetar med fyra typer av utbudsproduktion: egenproduktion, produktionsutläggning till externa bolag, samproduktioner och inköpta program (visningsrätter). Under 2017 var 59 procent av SVT:s förstasända utbud egenproducerat – en stor del av det egen- producerade innehållet var nyheter och SVT Forum. Utländska inköp stod för ytterligare 30 procent och produktionsutläggningar, samproduktioner och svenska förvärv svarade för drygt 11 procent av utbudet i SVT. Av allmänproduktionens sammanlagda 1 874 timmar var 33 procent producerat i samarbete med eller inköpt av utomstående svensk producent, vilket är en liten minskning från 2016. Det är främst inom genrerna fiktion och drama, underhållning, fritidsfakta och dokumentär som innehållet tas fram av externa pro- ducenter. 2017 betalade SVT 778 miljoner kronor för produktions- utläggningar, samproduktioner och visningsrätter. Det är en ökning med nästan 100 miljoner från 2016 (SVT 2018a s. 54).
SVT uppger att bolaget använder sig av produktionsbolag som finns i hela landet. Externa producenter kan löpande vända sig till SVT:s programchefer för att presentera ett nytt programförslag och
196
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
de förslag som ligger i linje med SVT:s utbudsstrategi har sedan möj- lighet att gå vidare till produktion.
För att möjliggöra för digital hantering av programförslag har bolaget skapat tjänsten SVT Pitch där både externa bolag och intern personal kan registrera sina innehållsidéer. Den fungerar som en sam- arbetsplattform och syftar till att öka säkerheten och transparensen kring idépresentation för bolaget.
SVT utvärderar både program och själva samarbetet efter genom- förda produktioner samt för löpande samtal med Oberoende filmares förbund och FTVP för att se hur bolaget kan bli en bättre sam- arbetspartner och ha goda relationer till produktionsbolagen (dnr
I syfte att öka transparensen mellan SVT och produktionsbolag och fria filmare så har företaget efter förhandlingar med bl.a. FTVP formulerat s.k. normalvillkor, som finns publicerade på SVT:s B2B- webbsida. Normalvillkoren ligger till grund för det dagliga produk- tionssamarbetet och anger inriktningen på de villkor som gäller vid produktionssamarbeten av all
Sveriges Utbildningsradio
UR har en förhållandevis låg grad av extern
Vissa samarbetspartners söks aktivt upp med riktade förfråg- ningar, men UR tar även emot spontana programförslag från externa bolag. UR uppger att man strävar efter transparens och tydlighet i processerna bl.a. genom information på sin webbsida. Kriterierna för UR:s urval är bl.a. ett identifierat behov hos en prioriterad målgrupp och att programmet i fråga gör skillnad och kommer till användning
197
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
på ett adekvat sätt. Enligt uppgifter från UR strävar bolaget efter en mångfald i val av externa producenter (dnr
UR har systematiskt arbetat för att initiera samarbeten med externa producenter som UR inte tidigare har samarbetat med. Målet är att sprida uppdragen så mycket som möjligt för att bidra till pluralism på produktionsmarknaden. Det arbetet har resulterat i att fler externa producenter numera har god kännedom om vilka krav som ställs på ett
5.6.4Den svenska produktionsmarknaden
Film- och
Utöver SVT är TV4, Discovery och MTG de största beställarna av rörligt innehåll från externa produktionsbolag. FTVP uppger att det finns cirka
Det konstateras också i rapporten att film- och
198
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
bidraget till BNP har tillväxten de senaste åren varit svag inom kate- gorin film och tv, jämfört med de kulturella och kreativa näringarna i stort och jämfört med hela ekonomin. De senaste åren har utveck- lingen även varit svag sett till det totala antalet sysselsatta i den svenska film- och
Den största utmaningen är att finansiera produktionerna. Pro- duktionsbolagens verksamhet kräver ofta stora utlägg i början. Eftersom all idéutveckling sker på bolagens bekostnad och få idéer går vidare till produktion, lägger produktionsbolagen mycket tid på arbete som aldrig genererar några inkomster. Just förproduktions- fasen och möjligheten att utveckla nya produktioner eller format är det som framför allt blir lidande. Vinsterna kommer ofta sent i pro- cessen, framför allt avseende film, vilket innebär att bolagen tar stora risker. Små och mellanstora företag har därför svårt att hitta privat finansiering och därmed begränsas företagens produktutveckling.
Kvalitativt innehåll är en ökande konkurrensfördel på film- och
199
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
Radioproduktion
Branschen för radioproduktion ser väsentligt annorlunda ut jämfört med marknaden för film- och
Däremot kan konstateras att marknaden för radioproduktion har förändrats de senaste åren i och med att utbudet och efterfrågan på poddradioprogram har ökat. Allt fler aktörer producerar numera ljud i olika former. Spotify, Acast och SoundCloud är några av de svenska aktörer som satsat stort inom ljudmedia och lyckats inter- nationellt. Radiopubliken i Sverige använder dock fortfarande ström- made ljudtjänster huvudsakligen som ett komplement till linjär radio (MPRT 2017c).
Även inom ljudmedier ökar konkurrensen från internationella aktörer, som iTunes, TuneIn och Amazon, men inte i samma ut- sträckning som på film- och
5.6.5Uppdrag att stärka produktionsmarknaden i hela landet
Förslag: SR, SVT och UR ska stärka en livskraftig produktions- marknad i hela landet.
Public
200
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
realiseras genom en blandning av egenproduktion, utläggningar, sam- arbetsprojekt, inköp och utomståendes medverkan. Utläggningar till externa aktörer konkurrensutsätter den egna verksamheten och bidrar till att öka kreativiteten internt.
Samtliga tre programbolag uppger att de arbetar för att öka tyd- ligheten kring sina beställarroller. SR, SVT och UR är som beställare, med sina respektive uppdrag och stabila finansiering, i vissa avse- enden helt avgörande för produktionsmarknaden i Sverige. Public service har även särdeles stark köparmakt eftersom bolagen har en omfattande intern produktion. I en rapport om public services marknadspåverkan som MPRT presenterade 2015 betonade myndig- heten att det var viktigt att public
Public
Produktion i hela landet
Uppdraget att stärka en livskraftig produktionsmarknad i hela landet innebär att public service fördelar sina produktioner på så vis att olika produktionsbolag får möjlighet att producera åt public service- bolagen. SR, SVT och UR bör även, i den mån det är möjligt, måna om att produktionsbolag utanför storstadsregionerna får tillfälle att producera program åt bolagen. Produktionsbolag utanför stor- städerna kan även bidra med lokalkännedom och lokal kompetens, vilket bidrar till att stärka public services speglingsuppdrag. Huvud-
201
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
delen av alla produktionsbolag, både avseende radio- och
Ersättning för utvecklingskostnader
Det är oftast produktionsbolagen som står för utvecklingskost- naderna för en produktion. Bolagen lägger därmed i regel ner betyd- ande arbete i produktionerna som de inte får ersättning för. Ett sätt för public service att stärka en livskraftig produktionsmarknad kan vara att sträva efter att produktionsbolagen i större utsträckning får betalt för det arbete som bolagen initialt har lagt ner i produktionen.
Public service ska använda sina medel med omsorg och publikens bästa för ögonen. Ett förhållningssätt som innebär att minimera kostnaderna för externt innehåll ligger inom bolagens uppdrag. Det kan dock även på sikt riskera att urholka produktionsmarknaden och villkoren för de som arbetar där. Att det finns en livskraftig produk- tionsmarknad som över tid kan leverera högkvalitativt och relevant innehåll och utmana public
Fördelning av rättigheter
Ett annat sätt att stärka en livskraftig produktionsmarknad kan vara att produktionsbolagen ges ökad möjlighet att exploatera sin pro- duktion eller sitt format. Det gäller framför allt film- och
202
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
podcasts, torde det även bli allt viktigare i förhållande till radiomark- naden.
Under hösten 2017 har SVT och FTVP omförhandlat SVT:s normalvillkor för
Kommittén instämmer i att villkoren mellan public service och produktionsbolagen bör bestämmas av parterna i dialog. Det gynnar produktionsbolagen om det finns en ömsesidig acceptans för vill- koren, snarare än att public service åläggs specifika villkor av staten. Sådana villkor riskerar även få svåröverblickbara konsekvenser för samtliga aktörer på radio- och
Omfattningen av utläggningen
I vissa länder har public
203
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
SVT uppger att bolagets andel externa produktion redan i dag ligger på en internationellt sett hög nivå och att andelen extern pro- duktion inte bör regleras. En i förväg bestämd kvot ska inte vara styrande i stället för den bästa programidén, menar bolaget. Mot- svarande internationella jämförelser saknas för SR och UR. Det är överlag svårt att bedöma andelen av SR:s externa produktion efter- som bolaget endast redovisar kostnaden för produktionsutläggningen utan att relatera den till jämförbara kostnader för det egenpro- ducerade innehållet.
UR har en noterbart låg grad av extern
Kommittén anser inte att public
Frågan om momskompensation
Förutom att vara beställare av innehåll är public
Som nämns ovan utreddes denna fråga ingående inför nuvarande tillståndsperiod, men regeringen valde att inte genomföra utredning- ens förslag eftersom det fanns vissa oklarheter i modellens kon- struktion. En momskompensationsmodell skulle innebära stora
204
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
kostnader att införa men garanterar inte att bolagens externa pro- duktion kommer att öka. Kommittén anser att det finns andra sätt att stimulera till ökad extern produktion, bl.a. genom kommitténs förslag om ett uttryckligt uppdrag att stärka produktionsmarknaden i hela landet.
5.7Tidningen 8 Sidors organisatoriska hemvist
Regeringen beslutade den 15 februari 2018 genom tilläggsdirektiv att ge kommittén i uppdrag att utreda förutsättningarna för att låta ut- givningen av den lättlästa nyhetstidningen 8 Sidor rymmas inom ramen för ett nytt public
5.7.1Bakgrund
8 Sidor är en nyhetstidning på lättläst svenska som riktar sig till per- soner med lässvårigheter. Verksamheten ingår i Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) som den 1 januari 2015 övertog utgiv- ningen från stiftelsen Centrum för lättläst i samband med att stiftel- sen upphörde. Tidningen publiceras i en pappersutgåva och på webb- platsen 8sidor.se. Tidningen tillgängliggörs också i inläst form, som digitalt distribuerad taltidning och som punktskriftstidning. En oberoende ansvarig utgivare utses av MTM:s generaldirektör. Redaktionen har fem årsarbetskrafter.
8 Sidor utkommer en gång per vecka. Antalet prenumerationer har minskat något under de senaste åren. Samtidigt ökar antalet besök på 8sidor.se (tabell 5.2). Totalt bedöms 8 Sidor ha cirka 70 000 läsare (MTM 2018). I propositionen Lättare att läsa bedömde reger- ingen att eftersom det inte är tillräckligt utrett att målgrupperna för lättläst har samma möjlighet att tillgodogöra sig den lättlästa tid- ningen digitalt bör tidningen även fortsatt göras tillgänglig i tryckt format vid behov (prop. 2013/14:134 s. 22).
205
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: MTM 2018.
De flesta läsarna finns inom den vanliga ungdomsskolan. Den näst största läsargruppen är personer med intellektuell funktionsnedsätt- ning inom särskolan, på olika former av boenden och även arbets- platser. En annan grupp läsare är invandrare som lär sig svenska.
Sedan 2014 har MTM årligen fått ett uppdrag att driva webb- platsen ”Alla väljare” – allavaljare.se – som innehåller lättlästa nyheter och information om politik och de allmänna valen. Verksamheten ska särskilt inriktas mot grupper av röstberättigade med lågt deltagande i tidigare allmänna val såsom unga, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning. Webbplatsen är en del av 8sidor.se och drivs av redaktionen för 8 Sidor. Uppdraget finansieras för 2018 med 800 000 kronor från anslag 6:1 Allmänna val och demokrati, UO1.
Frågan om organisatorisk hemvist
Den organisatoriska hemvisten för 8 Sidor har sedan tidningen 2015 blev en del av MTM varit föremål för diskussion, huvudsakligen mot bakgrund av frågan om tidningens oberoende.
Det var ursprungligen Lättlästutredningen (SOU 2013:58) som föreslog att 8 Sidor skulle ges ut av MTM med en oberoende chef- redaktör. Efter att en majoritet remissinstanser påtalat problema- tiken med att en statlig myndighet ger ut en nyhetstidning som ska vara publicistiskt oberoende bedömde den dåvarande regeringen i propositionen Lättare att läsa (prop. 2013/14:134) att produktionen av en lättläst nyhetstidning i stället borde upphandlas av MTM. Detta skulle enligt regeringen vara det bästa alternativet för att till- godose behovet av en oberoende ansvarig utgivare som är frikopplad från myndigheten. Ett exempel på en liknande lösning är Sidas tidning OmVärlden. Riksdagen, som i stället förordade en skyndsam
206
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
utredning av ett inordnande av tidningen inom public service, an- förde dock att om detta inte var möjligt av tidsskäl borde tidningen drivas vidare inom MTM. För att inte omöjliggöra ett alternativ till att myndigheten är huvudman för 8 Sidor borde tidningen inte upphandlas, utan drivas av myndigheten under en övergångsperiod (bet. 2013/14:KrU11, rskr. 2013/14:356). I frågan anförde utskottet bl.a. att tidningen 8 Sidor riktar sig till en målgrupp med ett mycket begränsat utbud att välja bland och att det därför är extra viktigt att nyhetsförmedlingen fortsätter att vara fri och oberoende.
Med anledning av riksdagens tillkännagivande tog Kulturdeparte- mentet i juli 2014 fram en promemoria gällande 8 Sidors orga- nisatoriska hemvist som remitterades (Regeringskansliets dnr Ku2014/1282/MFI). I budgetpropositionen för 2015 bedömde regeringen att utgivning av tidningen 8 Sidor som en del av ett public
Frågan aktualiserades på nytt i Medieutredningens betänkande En gränsöverskridande mediepolitik (SOU 2016:80), där utred- ningen bedömde att huvudmannaskapet för 8 Sidor bör omprövas. Medieutredningen ansåg bl.a. att det inte går att förena en oberoende nyhetsförmedling med att vara organisatoriskt eller finansiellt bero- ende av en central myndighet på det område som ska granskas. Utredningen anförde bl.a. att tidningen skulle kunna inordnas i något av de nuvarande public
207
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
sitt remissvar en utredning som undersöker vilken huvudman som är lämpligast för 8 Sidor. Tidningen var positiv till möjligheten att bli en del av public service och att detta utreds i samband med nästa tillståndsperiod.
Regeringen beslutade den 25 januari 2018 att uppdra åt MTM att omlokalisera sin verksamhet från Stockholm till Malmö, där myn- digheten ska ha sitt säte (Regeringskansliets dnr Ku2018/00099/MF). Lokaliseringen ska vara avslutad senast den 31 december 2019. I beslutet anförs att vad gäller nyhetstidningen 8 Sidors organisa- toriska hemvist bör förutsättningarna utredas i särskild ordning.
5.7.2Kommitténs utredning av förutsättningarna för att inrymma tidningen 8 Sidor inom public service
Uppdraget enligt tilläggsdirektiven
Uppdraget handlar om att analysera och bedöma förutsättningarna för att låta utgivningen av tidningen 8 Sidor rymmas inom ramen för ett nytt public
Synpunkter från berörda aktörer
Public
Kommittén har genom skriftliga frågor inhämtat public service- företagens inställning i frågan.
SR bedömer att förutsättningar att rymma utgivningen av tid- ningen 8 Sidor inom ett uppdrag till public service är mycket små. SR konstaterar mot bakgrund av att public service hittills definierats som radio och tv i allmänhetens tjänst att det skulle innebära ett om- fattande avsteg från svensk public
208
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
med dagens regelverk inte går att inlemma en tidning, vare sig tryckt eller digital, i granskningsnämndens uppdrag. Den granskning som skulle komma ifråga för det tryckta formatet är via Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON) (dnr
SVT framför att det är fullt tänkbart att, inom ramen för före- tagets nyhetsorganisation, producera nyhetsinformation i enlighet med de behov som målgruppen för 8 Sidor har. SVT framhåller att de redan i dag har ett uppdrag som syftar till att tillgängliggöra pro- gramutbud för personer med olika funktionsvariationer. Detta görs genom olika medieslag såsom video, ljud och text. Företaget anser dock att de delar av 8 Sidors verksamhet som är hänförliga till tid- ningsdistribution (prenumerationslösningar, tryck och distribution) inte på ett enkelt sätt ryms inom ett public
UR menar att förutsättningar att rymma utgivningen av tid- ningen 8 Sidor inom ett public
8 Sidors och MTM:s inställning
Följande synpunkter har lämnats av redaktionen för tidningen 8 Sidor och MTM.
Redaktionen för tidningen 8 Sidor menar att förutsättningarna för att inrymma verksamheten inom public service är mycket goda. Public service är ett uppdrag i allmänhetens tjänst och det stämmer mycket väl in på 8 Sidor. Enligt 8 Sidor bör verksamheten bedrivas som en oberoende redaktion inom public service men med möjlighet till samarbeten med andra redaktioner inom public service. Sådana journalistiska utbyten lyfter 8 Sidor fram som mycket positiva och
209
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
som argument för att flytta verksamheten från nuvarande myndig- hetsmiljö till ett av public
MTM avstår från att yttra sig om förutsättningarna för att inrymma 8 Sidor inom public service och menar att det är en fråga för kommittén att bedöma. MTM har framfört att det finns en för- ståelse hos myndigheten för att det innebär vissa svårigheter och ut- maningar att vara en självständig, oberoende tidningsredaktion i en myndighet. En viktig aspekt, som bör beaktas, är frågan om trovär- dighet och opartiskhet för såväl tidningen som för myndigheten. En annan är intresset av att tillvarata redaktionens erfarenhet och kom- petens vid en eventuell utgivning av 8 Sidor inom ett public service- uppdrag (dnr
Brukarorganisationernas inställning
Genom ett skriftligt samråd har kommittén inhämtat synpunkter från organisationer som företräder tidningen 8 Sidors läsare.
Föreningen för barn, unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB) framhåller bl.a. att personer med utvecklingsstörning ska ha tillgång till en eller flera papperstidningar med lättlästa nyheter. Vidare anför FUB att tidningen 8 Sidor bör göras av en oberoende redaktion oavsett huvudman och att det finns förutsättningar att rymma utgivningen av 8 Sidor inom ett public
Dyslexiförbundet understryker att det är viktigt att tidningen 8 Sidor ges ut av en oberoende redaktion och att tidningen även i fortsättningen finns i pappersformat. Vidare framhåller Dyslexiför- bundet att det inte har kompetens att ta ställning till om den bästa hemvisten för 8 Sidor är inom public service eller inom lämplig myn- dighet (dnr
210
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
Afasiförbundet anför bl.a. att det är viktigt att tidningen görs av en oberoende redaktion och att det är viktigt att värna papperstid- ningen. Afasiförbundet bedömer att det finns en möjlig utvecklings- potential vid en flytt av 8 Sidor till public
Autism- och Aspergerförbundet vill framför allt betona vikten av att tidningen fortsatt publiceras som papperstidning och att den, oavsett organisatorisk hemvist, har en oberoende redaktion. För- bundet avstår från att svara på frågan om tidningen bör ha sin orga- nisatoriska hemvist inom public service (dnr
Svenska Journalistförbundet
Enligt tilläggsdirektivet ska kommittén hålla berörda centrala arbets- tagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Svenska Journalistförbundet har framfört föl- jande. Utgivningen av tidningen 8 Sidor kan inte inrymmas inom det nuvarande public
Fördelarna med att inrymma 8 Sidor i ett public
Mot bakgrund av de synpunkter som inkommit från berörda aktörer och vad som framkommit under frågans tidigare hantering vill kom- mittén lyfta fram följande fördelar med att inordna tidningen 8 Sidor i public service.
Den nuvarande lösningen där MTM ansvarar för tidningen är problematisk ur ett principiellt perspektiv. Medieutredningen fram- förde bl.a. att det inte går att förena en oberoende nyhetsförmedling med att vara organisatoriskt eller finansiellt beroende av en central myndighet på det område som ska granskas, och anförde att huvud-
211
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
mannaskapet bör omprövas (SOU 2016:80 s. 257). Dessa princi- piella problem kan undvikas om verksamheten bedrivs på ett mer oberoende sätt i förhållande till staten, t.ex. inom ramen för ett public
Vissa positiva effekter skulle kunna vinnas om verksamheten bedrevs inom public service, till gagn för tidningens läsare. Bak- grunden är att det finns kopplingar både vad gäller verksamhet och målgrupper. SVT och SR är nyhetsorganisationer. UR har ett utbild- ningsuppdrag. Samtliga public
Nackdelar med att inrymma 8 Sidor i ett public
Utifrån en analys av om det möjligt att rymma 8 Sidor inom public service med nuvarande regleringssystem och vilka konsekvenser det skulle få att genomföra nödvändiga förändringar i företagens anslagsvillkor, ser kommittén att det är förenat med följande nack- delar att inrymma 8 Sidor i public service.
8 Sidor som kärnverksamhet eller kompletterande verksamhet
Verksamheten 8 Sidor består av en nyhetsredaktion som ger ut en tryckt tidning och publicerar nyheter i text på internet. Att det är en tryckt skrift innebär att tryckfrihetsförordningens regelsystem ska tillämpas. Frågan är hur en sådan verksamhet, om den ska rymmas inom public service, kan regleras i befintliga styrdokument. Efter- som det inte handlar om en tillståndspliktig verksamhet är frågan om det är möjligt att reglera verksamheten genom skrivningar i anslags- villkoren. Anslagsvillkoren är kopplade till medelstilldelningen och ger uttryck för vad medlen får användas till. Enligt punkt 2 i anslags- villkoren ska medlen användas för företagets kärnverksamhet, dvs. att producera och sända radio och
212
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
tillgodogöra sig denna. I avsnitt 3.3.2 föreslår kommittén att den nu- varande definitionen av kärnverksamhet ändras på så sätt att även tillhandahållanden av radio- och
Verksamheten 8 Sidor kan enligt kommittén inte rymmas inom den nuvarande eller föreslagna definitionen av kärnverksamhet. Kompletterande verksamhet ska som nämns ovan syfta till att utveckla och stödja kärnverksamheten, dvs. att producera och sända radio och
Att verksamheten inte ryms inom den nuvarande definitionen av kärnverksamhet och kompletterande verksamhet konstaterades också av Kulturdepartementet i den promemoria som remitterades 2014 (Regeringskansliets dnr Ku2014/1282/MFI). I promemorian sägs det vidare att en utgivning av en tidning skulle kräva att omfatt- ningen av public
Kommittén bedömer att en utvidgning av definitionen av kärn- verksamhet och kompletterande verksamhet till en för public service- företagen helt ny medieform skulle vara en stor förändring. Det nuvarande regleringssystemet bestående av regler i radio- och tv- lagen, sändningstillstånd och anslagsvillkor för programföretagen, samt de processer och möjligheter som finns för att granska och följa upp verksamheten genom granskningsnämnden har funnit sin form under många decennier av radio- och
213
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
Om en förändring i denna riktning ska genomföras bör det inte ske utan en omfattande utredning av konsekvenserna för den nuvar- ande modellen för reglering av public service. Det handlar då bl.a. om hur en eventuell tidningsutgivning kan påverka hur gränserna för public
8 Sidor som sidoverksamhet
Frågan är om 8 Sidor kan rymmas inom public service utan att gränserna för företagens kärnverksamhet och kompletterande verk- samhet formellt utvidgas. Skulle 8 Sidor kunna regleras som sido- verksamhet?
Sidoverksamheter har inte någon egentlig definition i anslags- villkoren. Det anges dock att de inte ska ges en sådan omfattning eller vara av sådan karaktär att de kan riskera att inkräkta på kärn- verksamheten eller skada förtroendet för radio och tv i allmänhetens tjänst. De ska bära sina egna kostnader och bedrivas på ett kon- kurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster.
Eftersom sidoverksamheter ska bära sina egna kostnader, dvs. inte finansieras med avgiftsmedel, saknas exempel på sidoverksam- heter som är reglerade i anslagsvillkoren, som ju handlar om hur företagen får använda tilldelade medel. Möjligen skulle det gå att skriva in i anslagsvillkoren att verksamheten 8 Sidor inte ska finansieras med avgiftsmedel utan med ett särskilt anslag som årligen anslås för verksamheten. Genom en sådan omvänd skrivning skulle man i anslagsvillkoren befästa att 8 Sidor är en sidoverksamhet med särskild finansiering.
Det finns flera invändningar mot en sådan lösning. Regering och riksdag har sagt att programföretagen inte ska bedriva publicistisk verksamhet annat än inom ramen för kärnverksamheten eller som kompletterande verksamhet (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8). Om riksdagen väljer att ändra detta förhållningssätt genom att möj- liggöra för fristående redaktioner att etableras inom public service
214
SOU 2018:50 |
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
som sidoverksamheter, med särskilda uppdrag och finansiering över statsbudgeten, finns en uppenbar risk för problem på längre sikt. Det skulle öppna upp för att tillföra nya uppgifter till public service- företagen på ett sätt som kan skada programföretagens oberoende och integritet och allmänhetens förtroende för public service. En sådan lösning skulle också ligga mycket nära traditionell myndig- hetsstyrning och kunna ifrågasättas av public
En uppdelning av verksamheten
SVT har föreslagit att företaget kan ges i uppdrag att tillhandahålla ett innehåll för målgruppen ifråga som sedan någon annan aktör distribuerar i tidningsform. Det kan konstateras att en viktig aspekt när det gäller 8 Sidors organisatoriska hemvist är att verksamheten kan bibehållas i sin nuvarande form. Det är betydelsefullt för mål- gruppen att känna igen produkten 8 Sidor och därför bör verksam- heten bedrivas på samma sätt som i dag även om den får en annan hemvist. Det handlar också om möjligheten att upprätthålla den höga kvalitet som präglar verksamheten. En uppdelning av verksamheten bör därför undvikas. MTM har också framhållit att en viktig aspekt på frågan är intresset av att tillvarata redaktionens erfarenhet och kompetens vid en eventuell utgivning av 8 Sidor inom ett public
De principiella invändningar som kan resas mot att ge reglerings- mässiga förutsättningar för ett public
215
Vad ska public service göra och tillsammans med vem? |
SOU 2018:50 |
5.7.3Kommitténs ställningstagande
Bedömning: Det är inte möjligt att rymma tidningen 8 Sidor i ett public
I kommitténs analys har vissa fördelar och nackdelar som finns med att inrymma 8 Sidor inom public service lyfts fram. Fördelarna består av att det skulle vara positivt för redaktionen för 8 Sidor att kunna samverka med andra redaktioner inom public service. Vidare skulle den nuvarande problematiken med att en statlig myndighet ansvarar för en journalistisk verksamhet kunna undvikas. Nackdelarna är hänförliga till att gränserna för public service skulle behöva utvidgas för att rymma en verksamhet som 8 Sidor. Public service är i huvudsak programverksamhet inom radio och tv, medan 8 Sidor i grunden är en tryckt tidning. Kommittén bedömer att det skulle innebära en prin- cipiell förändring av public
Kommittén vill samtidigt framhålla betydelsen av att verksam- heten kan bedrivas på ett sådant sätt att det redaktionella oberoendet kan värnas. Det är även viktigt, som brukarorganisationerna också påpekat, att 8 Sidor fortsatt kan ges ut i pappersformat.
216
6Förhandsprövning av nya tjänster
Kommittén ska med utgångspunkt i programföretagens oberoende och marknadspåverkan analysera och bedöma om det finns behov av ändringar i systemet med förhandsprövning av nya tjänster inom public service. I detta kapitel lämnar kommittén förslag och bedöm- ningar som syftar till att göra systemet mer effektivt och legitimt. Inledningsvis beskrivs förhandsprövningen som den är utformad i dag och det statsstödsregelverk inom EU som det utgår ifrån.
6.1Beskrivning av förhandsprövningssystemet
6.1.1Bakgrund i EU:s statsstödsregler
I december 2010 infördes i Sverige ett system för förhandsprövning av nya tjänster som SR, SVT och UR vill lansera. Systemet infördes mot bakgrund av EU:s statsstödsregler, mer specifikt Europeiska kommissionens meddelande från 2009 om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (EUT C 257, 27.10.2009, s. 1). Meddelandet är inte rättsligt bindande, utan syftar till att klargöra de principer som kommissionen följer vid tillämp- ningen av fördragets statsstödsregler på offentlig finansiering av public service. Genom hänvisning till
1Det rättsliga ramverket för public service på europeisk nivå, inkl. statsstödsregelverket och kommissionens meddelande, beskrivs utförligt i delbetänkandet (SOU 2017:79 avsnitt 5.1) och i kapitel 3.
217
Förhandsprövning av nya tjänster |
SOU 2018:50 |
Enligt meddelandet faller det inom medlemsstaternas behörighet att definiera vad som ska ingå i public
När det gäller audiovisuella tjänster som inte är radio- och tv- sändningar i traditionell mening skriver kommissionen att public
Kommissionen lämnar ett relativt stort utrymme för medlems- staterna att avgöra vad som utgör en väsentligt ny tjänst (p. 85). En viss vägledning lämnas dock, t.ex. att ett program som sänds via internet samtidigt som det sänds i en traditionell kanal inte ska betraktas som en ny tjänst.
Även när det gäller hur förfarandet ska utformas har medlems- staterna en relativt stor frihet (pp.
Enligt kommissionen ska riktlinjerna inte hindra programföre- tagen från att prova innovativa nya tjänster i begränsad omfattning (p. 90).
6.1.2Systemets utformning
Riksdagen beslutade i november 2009 om villkoren för program- verksamheten i SR, SVT och UR under tillståndsperioden 2010– 2013, vilket inkluderade ett krav på att nya tjänster som program- företagen vill lansera skulle anmälas till regeringen för godkännande
2Protokoll om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna, som fogas till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EGT C 340, 10.11.1997).
218
SOU 2018:50 |
Förhandsprövning av nya tjänster |
(prop. 2008/09:195, bet. 2009/10:KrU3, rskr. 2009/10:61). Reger- ingen aviserade i propositionen att den skulle utarbeta ett system för detta, vilket lanserades i december 2010.
Det svenska förhandsprövningssystemet har två huvudsakliga komponenter, dels villkor i public
Enligt bolagens anslagsvillkor ska nya permanenta programtjäns- ter eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärn- verksamheten och den kompletterande verksamheten som företagen vill lansera anmälas till regeringen för godkännande. Anmälan, som också ska sändas till MPRT, ska utformas för att utgöra underlag för en öppen konsultation och bl.a. innehålla följande:
•En utförlig beskrivning och motivering av tjänsten som utgår från dess värde för publiken och relevans för public
•En redogörelse för vad tjänsten tillför i relation till existerande eget respektive andras utbud.
•En beskrivning av hur tjänsten påverkar övrig verksamhet, bl.a. med avseende på ekonomiska konsekvenser.
•En redogörelse för målgrupp och förväntad användning bland befolkningen.
•En bedömning av tjänstens marknadspåverkan, t.ex. med avseen- de på vilka aktörer som påverkas och hur.
Enligt villkoren behöver anmälan om förhandsprövning inte göras om verksamheten pågår i högst 12 månader, om tjänsten är begrän- sad geografiskt eller i fråga om publik, eller om avsikten är att få erfarenhet och kunskap om en ny teknik eller innovativ tjänst.
MPRT:s bedömning av de tjänster som anmäls ska, enligt upp- draget till myndigheten, innefatta såväl tjänstens allmänna värde som dess marknadspåverkan. I den senare delen ska MPRT:s bedömning göras efter ett remissförfarande och samråd med Post- och tele- styrelsen (PTS). MPRT ska utifrån en sammanvägd bedömning ta fram ett yttrande gällande om tjänsten i fråga bör godkännas för lansering. Detta yttrande ska, tillsammans med inkomna remissvar,
219
Förhandsprövning av nya tjänster |
SOU 2018:50 |
överlämnas till regeringen inom tre månader efter att programföre- tagens anmälan har inkommit. Regeringen fattar därefter beslut om den nya tjänsten ska godkännas eller inte.
Av public
6.1.3Vilka tjänster som ska anmälas
Det svenska systemet bygger på principen att programföretagen självständigt avgör vilka tjänster som ska betraktas som nya perma- nenta programtjänster respektive andra tjänster av större betydelse och därmed faller under anmälningskravet. Viss vägledning finns i prop. 2008/09:195, där regeringen uttalar att det är fråga om en ny programtjänst när det är en kanal som har ett eget namn (s. 39). En kanal som består av material från andra kanaler är en ny kanal om den sänds, omnämns och uppfattas som en egen kanal. En ny kanal med samma innehåll som en redan existerande kanal (t.ex. en parallell
Regeringen uttalar i propositionen att det är svårt att på förhand veta vilka tjänster som ska betraktas som andra tjänster av större betydelse och anser därför att det i första hand är programföretagens sak att avgöra vilka tjänster som uppfyller kravet för anmälan.
Public
220
SOU 2018:50 |
Förhandsprövning av nya tjänster |
Nyhetsappen skulle ha anmälts för förhandsprövning kom- menterades inte. SVT nämner i sammanhanget att tjänsten Flow, som lanserades våren 2014, utgör en sådan tjänst som skulle ha kunnat anmälas. Tjänsten lades dock ned inom den
6.2Synpunkter på systemet
Förhandsprövningssystemet har varit omdiskuterat sedan det inför- des, ur olika perspektiv. Nedan redogörs för några av de synpunkter som kommittén har inhämtat från olika aktörer och som framkom i samband med den översyn av systemet som MPRT genomförde 2015 (se nedan).
6.2.1Public
SR, SVT och UR anser att förhandsprövningen bör avskaffas. De skäl som bolagen har framfört i sina inlagor till kommittén (dnr
1.Systemet strider mot yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) princi- per om censurförbud, redaktionellt oberoende och etablerings- frihet eftersom det inte går att göra prövningen utan att diskutera innehållet i de tjänster som anmäls.
2.Systemet är negativt för utvecklingen av nya tjänster på medie- marknaden eftersom bolagens, och deras samarbetspartners, innovationsarbete hämmas av att de måste presentera nya idéer för konkurrenter innan de lanseras. Denna bedömning delas av företrädare för European Broadcasting Union, EBU (Burnley 2015).
3.Systemet behövs inte. Den prövning som sker inom ramen för tillståndsprocessen och medelstilldelningen, samt den årliga granskning som granskningsnämnden gör av om public service- uppdraget har uppfyllts, är tillräckliga för att uppfylla de krav som EU:s statsstödsregler ställer.
221
Förhandsprövning av nya tjänster |
SOU 2018:50 |
6.2.2Andra aktörer på mediemarknaden
Flera kommersiella aktörer på mediemarknaden invänder mot att public
I samband med MPRT:s översyn av systemet (se nedan) fram- förde Bonnier och TV4 att undantaget för försöksverksamhet bör tas bort. Några radio- och
6.2.3Europeiska kommissionen
Europeiska kommissionen har i en skrivelse till svenska myndigheter i maj 2014 angett att den har fått indikationer på att Sverige even- tuellt inte uppfyller sina skyldigheter enligt statsstödsmeddelandet från 2009, och har bl.a. begärt in svar om hur förhandsprövnings- systemet har implementerats i landet (Regeringskansliets dnr N2014/02301/KSR). Av den efterföljande skriftväxlingen fram- går att kommissionen preliminärt anser att det inte är förenligt med meddelandet att public
Ärendet om det svenska förhandsprövningssystemet kan i för- längningen leda till att kommissionen beslutar att det utgår olagligt statligt stöd till public
222
SOU 2018:50 |
Förhandsprövning av nya tjänster |
6.3Tidigare förslag till ändringar i systemet
Regeringen gav i maj 2014 MPRT i uppdrag att se över systemet med förhandsprövning av nya tjänster och bl.a. undersöka om det finns behov av att skärpa anmälningskravet med tanke på att ingen ny tjänst hade anmälts.
I en rapport som lämnades till Kulturdepartementet i september 2015 föreslog MPRT att systemet skulle göras mer effektivt genom att möjliggöra för berörda intressenter att begära en prövning av om en tjänst borde förhandsprövas (MPRT 2015 s. 134 ff.). Utifrån en sådan begäran, och public
MPRT föreslog också ett tydliggörande av att tidsgränsen för försöksverksamheten ska gälla även om tjänsten är begränsad geo- grafiskt eller i fråga om publik. Enligt myndigheten kan villkoret tol- kas som att undantaget från anmälningsplikten inte är tidsbegränsat i fråga om en geografiskt eller publikt begränsad tjänst.
MPRT:s förslag har inte genomförts utan lagts till handlingarna med hänvisning till kommitténs uppdrag om förhandsprövningen.
6.4Förhandsprövning av nya tjänster i andra länder
MPRT beskriver i sin rapport i vilken utsträckning övriga europeiska länder har infört förhandsprövningssystem och om systemen har tagits i bruk genom prövning av nya tjänster. Sammanställningen visar att 14 av de 30 studerade länderna (inkl. Sverige och övriga nordiska länder) har infört ett system. Nya tjänster har prövats i åtta av län- derna (bl.a. Finland, Norge och Storbritannien), och till en över- vägande del har tjänsterna godkänts. I huvudsak rör det sig om ett fåtal prövningar i respektive land. Undantaget är Tyskland, där del- staterna ansvarar för regleringen av public service, med totalt 44 pröv- ningar.
Endast i ett land, Finland, får andra intressenter än public service- bolaget begära att en tjänst ska förhandsprövas. I september 2016 utnyttjade intresseorganisationen Medieförbundet denna möjlighet och anmälde förnyelsen av public
223
Förhandsprövning av nya tjänster |
SOU 2018:50 |
och särskilt regional- och lokalnyhetstjänsternas effekter på dags- tidningarnas nyhetsutbud på webben. I februari 2017 inledde Yles förvaltningsråd en förhandsprövning vilken i maj samma år av- slutades med ett beslut om att bolaget kan fortsätta med den aktuella verksamheten (Yle 2017). I Finland kan också, liksom i Danmark, en myndighet själv ta initiativ till en prövning. I Norge kan ansvarig myndighet ålägga NRK att lämna in en ansökan om prövning. Försöksverksamhet utan förhandsprövning är tillåten i åtta länder, och den tillåtna perioden varierar mellan fyra månader och två år.
Ett av de europeiska länder som inte har infört något system för förhandsprövning är Frankrike. Europeiska kommissionen grans- kade 2010 hur uppdraget till landets public
Ett annat land som saknar system för förhandsprövning är Italien. Den statliga regleringen av det italienska public
224
SOU 2018:50 |
Förhandsprövning av nya tjänster |
6.5Överväganden och förslag
6.5.1Vissa ändringar i systemet behövs för att det ska fungera effektivt och upplevas som legitimt
Bedömning: Syftet med förhandsprövningen av nya tjänster inom public service är att säkerställa att tjänsternas effekter på mediemarknaden är proportionerliga, dvs. inte stör marknaden mer än vad som är nödvändigt för att uppfylla public
Centralt i det statsstödsregelverk som förhandsprövningen av nya tjänster baseras på är att public
Olika kommersiella medieaktörer, t.ex. TU, TV4 och Mittmedia, har till kommittén framfört att vissa tjänster som public service- bolagen erbjuder på nya plattformar stör marknaden mer än vad som kan anses nödvändigt utifrån public
Det beskrivs också ovan att public
225
Förhandsprövning av nya tjänster |
SOU 2018:50 |
Nuvarande system kritiseras alltså från två motsatta håll, dels av de kommersiella aktörer som anser att det inte är effektivt, dels av public
Kommittén har noterat att det finns medlemsstater inom EU som inte har infört något system med förhandsprövning, och har analyserat de rättsliga förutsättningarna för att avskaffa systemet i Sverige. Mot bakgrund av EU:s statsstödsregelverk bedömer kom- mittén att förhandsprövningen i så fall skulle behöva ersättas med en betydligt mer specificerad reglering av vilka olika tjänster som public
Därmed återstår att göra ändringar inom systemet. Dessa bör syfta till att förhandsprövningen ska fungera effektivt och upplevas som legitim av såväl public
6.5.2Förhandsprövningen begränsas till tjänster inom den kompletterande verksamheten
Förslag: Förhandsprövningen begränsas till nya tjänster av större betydelse, och väsentliga ändringar av befintliga tjänster, inom ramen för den kompletterande verksamheten.
Enligt nuvarande svenska regelverk omfattar förhandsprövningen nya permanenta programtjänster och andra tjänster av större bety- delse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande
226
SOU 2018:50 |
Förhandsprövning av nya tjänster |
verksamheten. Begreppet ny programtjänst omfattar enligt förarbe- tena en ny radio- eller
Dagens system omfattar alltså både kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten. Som framgår av avsnitt 3.3 föreslår kommittén att definitionen av kärnverksamhet ändras till att även omfatta tillhandahållanden av radio- eller
Detta innebär ett förtydligande av vad som utgör kompletterande verksamhet. Det kan t.ex. vara text som publiceras online eller till- gängliggörande av rörlig bild eller ljud på tredjepartsplattformar (inkl. sociala medier). Att döma av de synpunkter som kommersiella medieaktörer har framfört gällande förhandsprövningssystemet är det framför allt de tjänster som enligt den ändrade definitionen kvarstår inom den kompletterande verksamheten som anses störa marknaden på ett oproportionerligt sätt. Att public service till- handahåller radio- eller
Antalet kanaler som bolagen ska få sända i marknätet behöver inte heller vara en fråga som hanteras inom förhandsprövningssyste- met eftersom det redan finns en annan process för detta. Som fram- går av avsnitt 4.2 prövas denna fråga inför varje ny tillståndsperiod och slås fast i bolagens sändningstillstånd. Om t.ex. SR vill starta ytterligare en radiokanal i
Mot denna bakgrund bör förhandsprövningssystemet begränsas till att omfatta nya tjänster av större betydelse, och väsentliga änd- ringar av befintliga tjänster, inom ramen för den kompletterande verksamheten. Detta bör genomföras genom en ändring i bolagens anslagsvillkor.
227
Förhandsprövning av nya tjänster |
SOU 2018:50 |
Kommittén bedömer att en sådan ändring skulle öka systemets legitimitet på så sätt att det tydligt fokuseras på tjänster som ligger utanför kärnuppdraget, vars marknadsstörande effekter behöver vägas mot hur nödvändiga de är för att uppfylla public
Den föreslagna fokuseringen på den kompletterande verksam- heten medför naturligtvis en risk att public
En svårighet i sammanhanget är att avgöra vilka nya tjänster som är av så stor betydelse och vilka ändringar av befintliga tjänster som är så väsentliga att de behöver prövas. Public
I likhet med vad som gäller i dag behöver inte bolagens sidoverk- samheter förhandsprövas så länge de hålls inom befintliga regler, dvs. är små till omfattningen och inte bedrivs på ett sätt som stör mark- naden på ett oproportionerligt sätt.
228
SOU 2018:50 |
Förhandsprövning av nya tjänster |
6.5.3Förhandsprövning efter begäran från berörd intressent
Förslag: Berörda intressenter ska hos Myndigheten för press, radio och tv kunna begära att en ny tjänst eller en väsentlig ändring av en befintlig tjänst hos något av public
Om regeringen efter genomförd förhandsprövning inte god- känner en tjänst som redan har lanserats ska bolaget upphöra att erbjuda tjänsten.
Enligt riktlinjerna för förhandsprövningssystemet ska nya perma- nenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse som public
I nuvarande system är det alltså public
För att hantera denna kritik och göra förhandsprövningssystemet mer effektivt, bör det införas en möjlighet för berörda intressenter
229
Förhandsprövning av nya tjänster |
SOU 2018:50 |
att, på motsvarande sätt som i Finland och Norge, begära hos MPRT att en ny tjänst eller en väsentlig ändring av en befintlig tjänst hos något av bolagen ska förhandsprövas. Utifrån en sådan begäran ska myndigheten, efter att ha låtit ansvarigt public
Utgångspunkten i förhandsprövningssystemet är att bolagen ska anmäla de nya tjänsterna eller ändringarna av befintliga tjänster för prövning innan de lanseras. Det är därför lämpligt att bolagen anmä- ler planerade tjänster till regeringen och myndigheten, även om det är osäkert om kraven för förhandsprövning uppfylls. Kommittén har övervägt om det bör skapas större incitament för bolagen att anmäla tjänster genom ett krav på att bolagen måste upphöra att erbjuda tjänster som är under prövning. Detta skulle kunna göras genom att det i bolagens anslagsvillkor införs en bestämmelse om att bolaget inte får erbjuda tjänsten under den tid som förhandsprövningen pågår, om regeringen beslutar om det. Ett sådant beslut bör alltså meddelas av regeringen i egenskap av tillståndsgivare, men baseras på en anmälan från MPRT som ska kunna visa att det finns en risk att marknaden störs av tjänsten på ett allvarligt sätt. Beslutet skulle vara en signal om olämpligheten i att fortsätta erbjuda en tjänst som riskerar att påverka andra marknadsaktörer mycket negativt. Kom- mittén bedömer dock att det föreslagna kravet att bolagen ska upp- höra att erbjuda redan lanserade tjänster efter ett negativt beslut av regeringen skapar tillräckliga incitament för bolagen att anmäla
230
SOU 2018:50 |
Förhandsprövning av nya tjänster |
tjänster för godkännande före lansering. Ur ett publikperspektiv borde det vara bättre att avvakta med lansering av en tjänst till efter ett godkännande i jämförelse med att upphöra med en tjänst efter ett underkännande.
Vilka som får anses vara berörda intressenter kan variera bero- ende på tjänst och marknad men borde typiskt sett utgöras av före- tag och branschorganisationer på medieområdet och andra företag som påverkas av tjänsten. Exempelvis har läromedelsbranschen tidi- gare ansett sig påverkade av viss verksamhet som UR bedrivit. Det bör kunna ställas vissa grundläggande krav på en begäran såsom att intressenten ska kunna visa vilken tjänst det är fråga om, hur länge tjänsten funnits och på vilket sätt den aktuella tjänsten påverkar dess verksamhet negativt.
Som framgår ovan anser public
Kommittén anser alltså att det fortsatt bör vara MPRT som på regeringens uppdrag genomför själva prövningen av tjänsterna, och att myndighetens bedömning av tjänsternas marknadspåverkan ska göras efter ett remissförfarande och samråd med PTS. Vid införan- det av systemet 2010 övervägdes om KKV borde ges i uppgift att bedöma tjänsternas marknadspåverkan, men det ansågs olämpligt eftersom verkets huvudsakliga uppgift är att tillämpa konkurrens- reglerna i efterhand. Denna bedömning, som också överensstämmer med vad KKV har framfört under samråd med kommittén, gäller fortfarande.
231
Förhandsprövning av nya tjänster |
SOU 2018:50 |
6.5.4Försöksperioden begränsas till sex månader
Förslag: Anmälan till förhandsprövning behöver inte göras om verksamheten pågår i högst sex månader. Denna tidsgräns ska gälla även om tjänsten är begränsad geografiskt eller i fråga om publik, eller om avsikten med tjänsten är att få erfarenheter av och kunskap om en ny teknik eller innovativ tjänst.
Enligt bolagens anslagsvillkor behöver anmälan om förhandsprövning inte göras om verksamheten pågår i högst 12 månader, om tjänsten är begränsad geografiskt eller i fråga om publik, eller om avsikten är att få erfarenhet och kunskap om en ny teknik eller innovativ tjänst.
Genom sin trygga finansiering har public
Samtidigt kan det hävdas att ett år är en oproportionerligt lång försöksperiod vilken medför en risk att för stora resurser läggs på verksamhet som inte blir bestående men kan vara marknadsstörande. Det borde vara möjligt för bolagen att under en kortare tid samla tillräckligt med kunskap om hur publiken tar emot en tjänst för att kunna fatta ett beslut om att lansera den permanent. Samtidigt bör försöksperioden inte vara så kort att bolagen får ett bristande under- lag för en utvärdering av om tjänsten är värd att satsa på. I ljuset av detta kan en lämplig avvägning vara att förkorta försöksperioden till sex månader, som i Storbritannien och Österrike. Tidsgränsen bör framgå av bolagens anslagsvillkor där det liksom i dag bör finnas ett krav på att redovisa hur lång försökstid som har planerats för de tjänster som har lanserats.
I sammanhanget kan det också finnas skäl att tydliggöra att tids- gränsen för försöksverksamheten gäller även om tjänsten är begrän- sad geografiskt eller i fråga om publik. Som MPRT framförde i sin rapport 2015 kan nuvarande villkor tolkas som att undantaget från anmälningsplikten inte är tidsbegränsat i fråga om en geografiskt eller publikt begränsad tjänst.
232
SOU 2018:50 |
Förhandsprövning av nya tjänster |
6.5.5Förhandsprövningens förenlighet med yttrandefrihetsgrundlagen
Bedömning: Förhandsprövningen enligt kommitténs förslag stri- der inte mot yttrandefrihetsgrundlagens principer om censurför- bud, redaktionellt oberoende eller etableringsfrihet.
I december 2010 inkom en begäran till konstitutionsutskottet (KU) om att granska regeringens beslut om att införa förhands- prövningen, vilken ansågs strida mot censurförbudet i 1 kap. 3 § YGL, dvs. att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Enligt KU innebär dock inte förhandsprövningen att innehållet i radio- och tv- program förhandsgranskas och systemet strider därför inte mot YGL (bet. 2010/11:KU20). Med den fokusering av systemet till kompletterande verksamhet som kommittén nu föreslår blir det ännu tydligare att förhandsprövningen inte innebär en prövning av innehåll i radio- eller
En närliggande fråga är hur förhandsprövningen förhåller sig till principen om redaktionellt oberoende i 3 kap. 4 YGL, dvs. att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som ska förekom- ma i programmen. Mot bakgrund av ovanstående bedömning att förhandsprövningen inte utgör en prövning av innehåll i radio- och
En annan invändning som bl.a. public
233
Förhandsprövning av nya tjänster |
SOU 2018:50 |
utgör nästan uteslutande statligt stöd. Etableringsfriheten kan inte anses innebära att bolagen har en oinskränkt rätt att använda sina statliga medel till vilken verksamhet som helst, utan det måste vara möjligt för staten att reglera vilka tjänster som ingår i public service- uppdraget, oavsett om de tillhandahålls genom tråd eller inte.
234
7 Uppföljning och redovisning
Kommitténs förslag och bedömningar ska enligt direktiven i alla delar syfta till att upprätthålla programföretagens integritet och oberoende. Ur detta perspektiv lämnades i delbetänkandet bl.a. förslag om åtta- åriga tillståndsperioder med ett medelsbeslut för hela perioden. Med längre tillståndsperioder blir det än mer centralt att public service- bolagen redovisar sin verksamhet i en transparent anda och att granskningsnämnden för radio och tv kan följa upp bolagens upp- drag på ett ändamålsenligt och verkningsfullt sätt. I detta kapitel behandlas frågor om hur uppföljning och redovisning av public
7.1Uppföljning av public
7.1.1Public
I anslagsvillkoren anges att bolagen årligen ska följa upp och redovisa hur uppdraget i allmänhetens tjänst har fullgjorts (punkt 18 för SR, punkt 21 för SVT, respektive punkt 19 för UR). Bolagen ska redovisa samtliga verksamhets- och programområden samt hur det säkerställs att all verksamhet uppfyller de krav som ställs på företagen i sänd- ningstillstånd och anslagsvillkor. Det finns även en rad områden som bolagen ska redogöra särskilt för, bl.a. intäkter vid sidan av avgifts- medel och eventuella sidoverksamheter. De så kallade public service- redovisningarna ska lämnas till Kulturdepartementet och Myndig- heten för press, radio, och tv (MPRT) den 1 mars varje år. SR, SVT och UR lämnar även i egenskap av aktiebolag årligen en årsredo- visning till bolagens ägare, Förvaltningsstiftelsen för SR, SVT och
235
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
UR, i enlighet med årsredovisningslagen (1995:1554). Årsredo- visningarna utgör inte formellt en del av statens uppföljning av public
Kravet på programföretagen att redovisa hur verksamheten uppfyller public
Kraven på public
Public
236
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
7.1.2Granskningsnämndens årliga uppföljning
Sedan 2007 har granskningsnämnden för radio och tv i uppdrag att årligen i efterhand bedöma om SR, SVT och UR har uppfyllt sina uppdrag enligt villkor i sändningstillstånden, anslagsvillkoren och andra beslut av regeringen som meddelats med stöd av radio- och tv- lagen (20 § förordning [2010:1062] med instruktion för Myndig- heten för press, radio och tv). Nämndens bedömning baseras på bolagens public
Uppföljningen av om public
MPRT avdelar varje år resurser motsvarande två heltidstjänster under ungefär fyra månader för att granska public
237
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
av Kulturdepartementets kunskapsunderlag när kommittédirektiven till en kommande public
Även om SR, SVT och UR ibland kritiseras av granskningsnämn- den för att inte ha uppfyllt vissa villkor eller redovisat delar av sin verksamhet på ett tillräckligt sätt, har nämnden hittills alltid funnit att bolagen i huvudsak har uppfyllt sina public
Public
7.1.3Halvtidsöversynen
Inför nuvarande tillståndsperiod, vilken omfattar åren
Kultur- och demokratiministern träffade företrädare för de tre public
238
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
som exempelvis sponsring och kommersiella samarbeten, förut- sättningar för extern produktion, SVT:s ansvar för svensk film och SR:s program för en publik utanför Sverige (Kulturdepartementet 2017).
Halvtidsöversynen genomfördes således som ett tillfälle där public
Eftersom halvtidsöversynen inte resulterar i något konkret utfall är den som instrument ifrågasatt från flera håll och betraktas av vissa privata medieaktörer inte som en verkningsfull del i uppföljningen av bolagens verksamhet (dnr
7.2Beaktande av verksamhet på internet vid uppföljning av innehållsuppdraget
7.2.1En möjlighet att beakta verksamhet på internet vid uppföljning av innehållsuppdraget bör införas
Bedömning: Det bör från 2020 införas en möjlighet för public
Att granskningsnämnden för radio och tv beaktar denna verksamhet i sin uppföljning av innehållsuppdraget strider inte mot yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelse om etablerings- frihet för tillhandahållanden i tråd.
239
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
Riksdagens tillkännagivande
Som framgår ovan beaktar granskningsnämnden för radio och tv enbart sändningarna i marknätet vid sin bedömning av om public
Public
Public
En större flexibilitet anses vara särskilt relevant för innehåll för äldre barn och unga som huvudsakligen konsumerar rörlig bild on- line. Vidare anförs att SR har ett omfattande utbud i
240
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
minoritetsspråk med låg lyssning och betydande distributions- kostnader. Samma sändningar finns på webben och når då mål- grupperna effektivare med ökad tillgänglighet och flexibilitet. Om SR får tillgodoräkna sig dessa webbsändningar menar bolaget att
Synpunkter från företrädare för teckenspråkiga och nationella minoriteter
Vid kommitténs samråd med företrädare för teckenspråkiga den 30 januari 2018 framkom att organisationerna, åtminstone yngre representanter, generellt är positiva till att public
Vid samråd med företrädare för de nationella minoriteterna den
31 januari 2018 framhölls vikten av att det finns relevant innehåll i marknätet. Det påpekades samtidigt att behoven och förutsättningarna inom de olika grupperna varierar stort, beroende på ålder, utbildnings- bakgrund m.m. Vid mötet bekräftades också SR:s bild att bolagets sändningar i DAB har väldigt få lyssnare (dnr
Kommitténs bedömning
Medieutvecklingen visar att publikens konsumtionsmönster föränd- ras i rask takt och att allt fler tar del av innehåll online – särskilt den yngre publiken, men en ökning sker i alla åldrar. SVT uppskattar att cirka 13 procent av befolkningen använder SVT:s tjänster enbart online (SVT 2018a s. 61). Att möjliggöra en större flexibilitet för bolagen innebär att hänsyn tas till de ändrade konsumtionsmönstren och att bolagen, som de påtalar i sin skrivelse, kan ha som utgångs- punkt att tillgängliggöra utbudet på det sätt som är mest lämpat utifrån publikens krav och förväntningar. Kommittén bedömer att en ökad flexibilitet kan leda till större bredd och fler program som vänder sig till smalare publik och att program finns tillgängliga under längre tid. Det bör också öka utbudets synlighet, exempelvis för minoritetsspråks- och teckenspråksprogrammen (se avsnitt 5.3).
241
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
Riksdagen framför i sitt tillkännagivande, som redogörs för ovan, att nuvarande uppföljning av public
Kommittén bedömer att det inför nästa tillståndsperiod som inleds 2020 bör införas en möjlighet för public
En invändning mot ett införande av denna möjlighet är att bola- gen får tillgodoräkna sig verksamhet som, med den grundlagsregler- ing som gäller vid tillståndsperiodens början, varken kan regleras eller granskas av granskningsnämnden. Det gäller t.ex. villkoren om opartiskhet och saklighet. Kommittén konstaterar dock att public
Som nämns i kapitel 3 har regeringen aviserat att en parlamen- tarisk kommitté ska tillsättas med uppdrag att utreda vissa frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Grundlags- kommittén ska bland annat överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för public service som är oberoende av hur sändningen sker (prop. 2017/18:261 s. 59). Om verksamheten i tråd kan regleras från 2023, som ett resultat av ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som föreslås av denna kommitté, är problemet med att verksamheten på internet inte kan granskas alltså övergående på några års sikt. Skulle grundlagskommittén finna att en reglering av public
242
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
Eventuella farhågor om att bolagen tillgängliggör visst innehåll enbart online och inte i marknätet bör omhändertas i övervägandena om hur beaktandet ska utformas (se nedan).
Beaktande av verksamhet i grundlagsskyddade tjänster förekommer redan
En annan invändning mot ett beaktande av verksamhet i tråd är att det framstår som ologiskt att villkor som uppställs för sändningar i marknätet kan uppfyllas på en annan plattform. En fråga som bör ställas i detta sammanhang är om det är möjligt att frikoppla resul- tatet från villkoren, dvs. kan det betraktas som tillåtet att hitta andra vägar (webben) än det anvisade (marknätet) för att uppfylla till- ståndsvillkoren om en sådan möjlighet gavs i tillståndsvillkoren.
En jämförelse kan göras med regeringens respektive MPRT:s beslut om krav på tillgängliggörande av
I MPRT:s beslut konstateras att det i dag inte är möjligt att ställa krav på tillgänglighet till
243
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
anpassning av det redaktionella innehållet i sändningarna att göra – vilket vore fallet med exempelvis ett klarspråksprogram eller ett program på teckenspråk. I stället handlar kraven på tillgänglighet om tekniska hjälpmedel eller tillgänglighetstekniker, som gör det möj- ligt att ta del av ett redaktionellt innehåll, som exempelvis textning eller syntolkning av program. I både regeringens och MPRT:s beslut slås fast att de kvoter som uppställs till viss del får tillgodoräknas i
Regeringens beslut, där även ett tillgodoräknande får göras för
Möjligheten att beakta public
Det finns dock även en väsentlig skillnad mellan tillgodoräknande av tillgänglighetstjänster och tillgodoräknande av innehåll. Tillgodo- räknande av tillgänglighetstjänster gäller enbart innehåll som också sänts i marknätet, via satellit eller genom tråd, till skillnad från till- godoräknande av innehåll som särskilt avser det webbexklusiva inne- hållet som tillhandahålls on demand. Tillgodoräknande av tillgänglig- hetstjänster i
244
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
Beaktande av verksamhet i tråd strider inte mot yttrandefrihetsgrundlagen
Som beskrivs i avsnitt 3.1 är etableringsfriheten för verksamhet i tråd (kabel, internet,
Också granskningsutrymmet för innehåll i tråd är begränsat. Av 7 kap. 4 § YGL följer att det i lag får föreskrivas att en nämnd ska granska om radioprogram, som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. För att nämnden ska kunna beakta public
I detta sammanhang kan inledningsvis konstateras att uttrycket radioprogram är ett innehållsbegrepp. Uttrycket definieras enligt propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) som innehållet i bl.a. ljudradio och tv (förslagets 1 kap. 2 §). Det innebär att regleringen i 7 kap. 4 § får anses avse rena innehållsgranskningar.
Granskningsnämndens bedömningar av bolagens public service- redovisningar regleras i förordningen med instruktion för Myndig- heten för press, radio och tv. Där anges att nämnden årligen i efterhand, utifrån redovisningar från SR, SVT och UR, bedömer om bolagen har uppfyllt sina uppdrag enligt villkor i sändningstillstån- den, anslagsvillkoren och andra beslut av regeringen som meddelats med stöd av radio- och
Det kan också noteras att innehållsgranskning endast får regleras i lag (7 kap. 4 § YGL). Granskningsnämndens uppföljning av public
245
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
program i efterhand
Mot bakgrund av vad som anförs ovan, och efter samråd med nämndens kansli, finner kommittén sammanfattningsvis att gransk- ningsnämndens uppföljning av public
7.2.2Hur ett beaktande ska regleras
Förslag: Det införs ett villkor i public
Det införs ett krav i anslagsvillkoren att bolagen, för det fall de önskar tillgodoräkna sig verksamhet på internet inom en viss programkategori, ska redovisa denna verksamhet tydligt och utförligt i public
Public
Public
Om granskningsnämnden för radio och tv bedömer att SVT, SR och UR inte till fullo uppfyllt sitt respektive uppdrag i någon del via den enligt tillstånd från regeringen bedrivna verksamheten, får gransk- ningsnämnden i sin bedömning ange om syftet med villkoret ändå upp- fyllts genom att beakta den bedrivna verksamheten på respektive bolags webbplatser på fritt tillgängliga delar av internet.
246
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
Bolagen hänvisar vidare till bestämmelsen i anslagsvillkoren om att det är nödvändigt att bolagen tillgängliggör kärnverksamheten på olika plattformar och utformar utbudet på ett sådant sätt att så många som möjligt kan tillgodogöra sig tjänsterna och programmen. Med ut- gångspunkt i denna bestämmelse föreslår bolagen att det görs ett tillägg i anslagsvillkoren som innebär att bolagen särskilt ska redogöra för tillgängliggörandet av verksamheten på sina webbplatser på fritt tillgängliga delar av internet.
Kommitténs bedömning
Kommittén ska enligt direktiven i sina bedömningar särskilt beakta granskningsnämndens självständighet vid myndighetsutövning och rättstillämpning. Som redogörs för ovan anser granskningsnämnden att begreppet programverksamhet i sändningstillstånden endast avser den kärnverksamhet som bedrivs i marksänd tv och radio. Skälet för denna inställning är att det endast är den verksamheten som omfattas av sändningstillstånden. Granskningsnämndens villkorsuppföljning utgör myndighetsutövning och regeringen får inte bestämma hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall ska besluta i ett ärende (12 kap. 2 § regeringsformen). Nämnden är alltså härigenom skyddad från att behöva ta direktiv från regeringen om hur nämnden ska tolka ett visst tillståndsvillkor. Kommittén bedömer därför att det inte är lämpligt att som public
Det bör alltså inte införas en reglering som kan anses ge reger- ingen mandat att ange hur nämnden ska tolka en viss bestämmelse. Däremot har nämnden att bedöma bolagens sändnings- och anslags- villkor, vilka följer av riksdagsbeslut, utifrån deras lydelse. Om det av ett tillståndsvillkor framgår att ett tillgodoräknande till viss del kan göras genom verksamhet på internet bör nämnden kunna för- hålla sig till det. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att möjlig- heten för bolagen att tillgodogöra sig verksamhet på internet vid uppfyllandet av uppdraget regleras genom ett nytt villkor i bolagens sändningstillstånd. Villkoret bör formuleras som att tillståndsvillko- ren ska uppfyllas i marknätet men att ett visst tillgodoräknande får göras för verksamhet som bedrivs på internet. Det är viktigt att
247
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
villkoret ställs upp så att det är tydligt och möjligt att följa upp. Kommittén återkommer till denna fråga i nästa avsnitt.
Public
7.2.3Vilken verksamhet på internet som får tillgodoräknas
Förslag: Public
Public
Public
248
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
Kommitténs bedömning
Kommittén bedömer att public
Av YGL framgår att det allmänna ska eftersträva att radiofre- kvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (3 kap. 2 § andra stycket YGL). En reglering som leder till en utarmning av det utbud som sänds i marknätet skulle därför kunna anses vara i strid med syftet om för- delning av frekvenser. Om en för stor andel av verksamheten på internet får tillgodoräknas kan det också ifrågasättas om tillstånds- villkoren i marknätet har uppfyllts. Det kan vidare tolkas som att kraven i själva verket avser förhållandena i trådsändningarna, vilket skulle innebära en indirekt reglering som det inte finns grundlags- stöd för i dagsläget.
Tillståndsvillkoren bör därför huvudsakligen uppfyllas i mark- nätet och ett beaktande bör avse varje villkor för sig. Detta innebär att bolagen inte kan uppfylla sitt public
Ett tillgodoräknande förutsätter att en stor del av allmänheten kan ta del av programmen. 95 procent av befolkningen över 12 år har tillgång till internet i hemmet och 91 procent har bredband. Vidare har 93 procent en dator i hemmet och en stor andel av dem har egen utrustning (IIS 2017, se vidare kapitel 2). Utöver kostnader för till- gång till internet, bredband och innehav av utrustning, ska tillgång till public
Public
249
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
Vidare menar public
Kommittén anser att bolagen inte bör få tillgodoräkna sig ett program mer än en gång om det är fråga om parallellsändning av program, dvs. en sändning på internet samtidigt som programmet sänds linjärt i marknätet. Att program finns tillgängliga över tid i en playtjänst får anses positivt och medför att fler har möjlighet att ta del av program hur, när och var de vill. UR för fram hållbarhets- aspekten på programmen i sin public
Mot denna bakgrund lämnar kommittén följande förslag till tillägg i respektive bolags sändningstillstånd:
Tillståndsvillkoren ska uppfyllas i marknätet men ett visst tillgodoräk- nande får göras för den verksamhet som bedrivs på SR:s/SVT:s/UR:s egna plattformar på fritt tillgängliga och öppna delar av internet. Varje enskilt tillståndsvillkor ska huvudsakligen uppfyllas i marknätet. Till- godoräknandet får endast omfatta linjära sändningar eller tillhanda- hållanden av program. Samma program får inte tillgodoräknas mer än en gång under ett år.
7.3Förändringar i uppföljningen av public service
Den årliga uppföljningsprocessen som beskrivs ovan under av- snitt 7.1 med omfattande redovisning och uppföljning tar mycket resurser i anspråk från public
250
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
stärkt oberoende för public service (prop. 2017/18:261), anser kom- mittén dock att vissa ytterligare ändringar när det gäller uppfölj- ningen av public
7.3.1Uppföljning av public
Förslag: Granskningsnämndens bedömning av om public ser-
Regeringen föreslår i prop. 2017/18:261 att 4 kap. 12 § första stycket och 11 kap. 4 § första stycket radio- och
Regeringen lämnar i propositionen också förslag om att riksdagen ska fatta ett beslut om medelstilldelning till public service- bolagen för hela tillståndsperioden och att ett villkorsbeslut för hela tillståndsperioden ska ersätta de årliga anslagsvillkoren. Förutsatt att dessa förslag genomförs kommer det inte längre finnas behov för regeringen att årligen i budgetpropositionen redovisa gransknings- nämndens bedömning av public
251
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
Kommittén bedömer däremot att införandet av ett samlat vill- korsbeslut för hela tillståndsperioden medför att det inte längre finns anledning för regeringen att i samma utsträckning som tidigare årligen följa upp public
Uppföljning under kommande tillståndsperiod
Om nästa tillståndsperiod blir tioårig, som regeringen föreslår, bör granskningsnämndens uppföljning av bolagens verksamhet under nästa tillståndsperiod utifrån förslaget ovan att ske år 2020, 2022, 2024, 2026 och 2028. Uppföljningen 2020 summerar den nuvarande tillståndsperioden. Likaså blir den uppföljning som sker år 2030 en summering av nästa tillståndsperiod.
Med den inriktning som kommittén angav i delbetänkandet, dvs. en sexårig tillståndsperiod, bör granskningsnämndens uppföljning äga rum år 2020, 2022 och 2024.
Granskningsnämndens uppföljning kompletteras sedan med en mer omfattande halvtidsöversyn i form av en public
Avsikten med det här förslaget är inte att minska ambitionsnivån när det gäller uppföljningen av public
252
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
bli mer användbar eftersom den avser två års public
Kommittén menar att nämndens uppföljningsrapport så som den är utformad i dag kan uppfattas som svårtillgänglig. Det är därför önskvärt att granskningsnämnden, utöver den fullständiga rappor- ten, även redovisar relevanta delar av bedömningen på ett mer över- skådligt och för allmänheten lättillgängligt sätt. Redovisningen bör även spridas i syfte att stimulera till allmän debatt.
Uppföljningen av public
7.3.2Public
Förslag: En public
Kommittén konstaterar i delbetänkandet att en tillståndsperiod på åtta år är lång i en tid av omvälvande medieutveckling, varför det kan finnas skäl för en planerad översyn av programföretagens uppdrag och ekonomiska förutsättningar efter halva perioden, med möjlighet
253
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
att göra en mer samlad bedömning av verksamheten. På så sätt ges statsmakterna en möjlighet att på ett strukturerat sätt följa upp och utvärdera om villkoren har gett avsedd effekt i programföretagens verksamhet (SOU 2017:79 s. 153 f.).
När public
Som nämns under avsnitt 7.1.3 innebär halvtidsöversynen i dag att public
Om regeringens förslag om en tioårig tillståndsperiod genomförs bör det hållas två public
254
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
dialogen som hålls 2027 kan därmed fungera som startskott för eller inspel till den kommande översynen.
Med den inriktning som kommittén angav i delbetänkandet, dvs. en sexårig tillståndsperiod, skulle det vara lämpligt att hålla dialogen på hösten 2022, efter att granskningsnämndens bedömning har lämnats. Uppföljningsrapporten utgör då underlag för diskussionen. Tidsmässigt sammanfaller dialogen i detta scenario ungefär med halvtid i tillståndsperioden.
Innehållet i public
Enligt 4 kap. 14 § och 11 kap. 5 § radio- och
Som kommittén anför i delbetänkandet bör översynen under tillståndsperioden vara framåtsyftande och ge programföretagen möjlighet att påtala eventuella behov av förändringar i villkoren inför kommande tillståndsperiod. Längre tillståndsperioder innebär en ansvarsförskjutning, då programföretagens ökade oberoende för- enas med ett ökat ansvar för att hushålla med de tilldelade medlen (SOU 2017:79 s. 147 och 155). Regeringen anför i propositionen att det bör vara möjligt för riksdagen att, om det finns medel på public
Tanken är att public
255
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
Public
En invändning mot att företrädare för branschaktörer och intresse- organisationer tillåts medverka vid dialogen skulle kunna vara att diskussionen inte kan ske lika fritt som i dag. En annan invändning kan vara att konkurrenter och andra aktörer ges för stort inflytande över public service. Mediemarknaden i Sverige är liten och många av de utmaningar som public service ser framför sig har de gemensamt med andra medieaktörer. I UR:s fall finns det också gemensamma utmaningar tillsammans med läromedelsbranschen. Dialogen är ett tillfälle att utvärdera public services uppdrag, men även en möjlighet att tillsammans blicka framåt och diskutera kommande utmaningar och gemensamma lösningar. Oavsett om vissa aktörer i ett specifikt fall gärna skulle se en ändring av public services villkor är dock utgångspunkten för dialogen, som nämns ovan, att public service- bolagens medelstilldelning och villkor inte ändras under tillstånds- perioden.
Public
Ökad transparens för att stimulera till debatt
Syftet med att även bjuda in branschaktörer och intresseorganisa- tioner till samtal är som anges ovan att öka transparensen i uppfölj- ningsprocessen och möjliggöra för en bredare dialog. Public service- dialogen föreslås resultera i ett kortare skriftligt referat eller liknande underlag som offentliggörs och sprids i syfte att stimulera till ett levande samtal om public service som alla medborgares nyttighet. Den offentliga debatten kan ses som en del av uppföljningen av pub- lic services uppdrag.
256
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
7.4Redovisning
Den förra public
7.4.1Ändringar i redovisningskraven inför nuvarande tillståndsperiod
Den förra public
Regeringen valde att gå vidare med utredningens förslag om en gemensam redovisningsform och uttalade att bolagens självständiga ställning inte utesluter att god insyn ska kunna ges i verksamheten. Utöver att möjliggöra för sådan insyn bidrar redovisningarna också till att skärpa programföretagens uppmärksamhet på hur uppdraget förvaltas och underlättar på så sätt intern uppföljning och kvalitets- säkring. Regeringen menade även att bolagens public
Utöver dessa övergripande förändringar utökades även redovis- ningskraven vad gäller bolagens intäkter vid sidan av avgiftsmedel genom krav på att bolagen skulle redovisa hur de säkerställer sitt
257
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
oberoende vid indirekt sponsring. SVT fick också utökade redovis- ningskrav avseende sin sponsringsverksamhet. Vidare infördes sär- skilda redovisningskrav för andra kommersiella samarbeten, exem- pelvis kopplade till Melodifestivalen. Syftet var att öka öppenheten och tydligheten kring dessa samarbeten för att stärka insynen i verk- samheten och därmed stärka oberoendet gentemot kommersiella aktörer.
7.4.2Granskningsnämndens bedömning av bolagens redovisning
Granskningsnämnden har i samtliga uppföljningsrapporter under den nuvarande tillståndsperioden påtalat att bolagen så långt möjligt ska ha en gemensam redovisningsform och ta fasta på resultatmått, indikatorer och nyckeltal, samt betonat vikten av att redovisa tids- serier. Nämnden noterade i sin senaste rapport att bolagen fortsätter att utveckla mått och indikatorer för sina redovisningar, och att redovisningarna har blivit tydligare och enklare att följa under till- ståndsperioden.
Igranskningen av public
7.4.3Inga skärpta krav på formerna för redovisningen
I bolagens anslagsvillkor för 2018 (punkten 18 för SR, punkten 21 för SVT, respektive punkten 19 för UR) kommer bestämmelsen om en harmoniserad redovisning till uttryck på följande sätt:
258
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
SR, SVT och UR ska i samverkan fortsatt utveckla sin redovisning med inriktning på att så långt som möjligt åstadkomma en gemensam redo- visningsform som kan tillämpas i redovisningen för 2018. I arbetet ska ingå att definiera och operationalisera centrala begrepp i tillstånds- och anslagsvillkoren, ta fram konkreta uppföljningsbara resultatmått base- rade på dessa och att utveckla arbetet med att mäta och redovisa olika indikatorer på kvaliteten och särarten i programutbudet. Resultatmåt- ten bör utformas så att de ger väsentlig information om uppdraget och förmedlar viktiga erfarenheter av verksamheten. Programföretagen ska på olika sätt stimulera en fortlöpande offentlig diskussion om verk- samheten.
SR, SVT och UR har under tillståndsperioden tillsammans arbetat aktivt för att harmonisera sina redovisningar och göra dem mer överskådliga. Bolagen menar att de nu har nått vägs ände i arbetet med redovisningarnas övergripande struktur (dnr
Det är viktigt att bolagen på ett överskådligt sätt kan förmedla en rättvisande bild av hela sin verksamhet och hur de väljer att dispo- nera sina medel. Om bolagen på sikt får tillgodoräkna sig viss del av sin onlineverksamhet ska den verksamheten redovisas på samma sätt som public
Public
259
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
producerade timmar. I stället för att redovisa andelen externt produ- cerade timmar i förhållande till den totala sändningstiden väljer SR att redovisa baserat på kostnad för utomståendes medverkan i programutbudet. Detta trots att granskningsnämnden har efterfrå- gat redovisning fördelat på andelar av det totala innehållet. Anled- ningen till att det inte går att särskilja vad som är extern respektive intern produktion, är enligt SR att många produktioner består av blandformer, dvs. där programanställda medarbetare deltar i det som räknas som del av extern produktion. Programanställda är i många fall programledare för program där också fast anställd personal med- verkar. Att räkna ut och redovisa mätbar kvantitet i sändningstid låter sig därmed inte göras, menar SR.
Kommittén anser att kraven om tydlig och mätbar redovisning över tid är centrala för bolagen att efterleva. I de fall där en sådan redovisning inte säger något om hur verksamheten ser ut, eller till och med kan riskera att ge en missvisande bild av verksamheten, är det viktigt att bolagen redovisar med exempel. Dessutom bör det förklaras varför en kvantitativ redovisning i förhållande till den totala sändningstiden, eller annan form av kvantitetmått, inte är lämplig i det specifika fallet.
7.4.4Förtydligande om redovisning av intäkter vid sidan av avgiftsmedel
Förslag: Public
Samtliga tre public
260
SOU 2018:50 |
Uppföljning och redovisning |
I SVT:s anslagsvillkor, punkt 21, anges att SVT särskilt ska redo- göra för
–företagets intäkter vid sidan av avgiftsmedel,
–vilka evenemang som sponsrats, hur många sändningar som sponsrats och med vilket belopp sponsringsbidrag totalt har mottagits,
–hur företaget har säkerställt sitt oberoende vid indirekt sponsring,
–i övrigt vilka kommersiella samarbeten som företaget har deltagit i och vilka intäkter de har genererat,
–eventuella sidoverksamheter som företaget har bedrivit, och
–omfattningen av och formerna för företagets engagemang för ut- vecklingen av svensk filmproduktion.
I sin granskning för 2016 kritiserade granskningsnämnden SVT för att inte följa uppmaningen från föregående år om att redovisa vilka kommersiella samarbeten som ingåtts i samband med Melodifesti- valen och för ytterligare några produktioner som SVT deltagit i. Inte heller redovisade SVT vilka intäkter dessa samarbeten genererade. Nämnden uttalade att redovisningen av affärsmässiga och utrym- mesmässiga skäl inte behöver vara heltäckande, men menade att SVT:s redovisning inte ger en bild av vilka kommersiella samarbeten som typiskt sett förekommer i SVT:s verksamhet (Gransknings- nämnden för radio och tv 2017a s. 44 f.).
Under 2017 uppgick SVT:s intäkter från kommersiella samarbe- ten till 220,3 miljoner kronor, exklusive sidoverksamheterna. Det är en minskning med 115 miljoner kronor jämfört med 2016, vilket förklaras av att SVT 2016 stod värd för Eurovision Song Contest. SVT redovisar intäkter från sidoverksamheterna för sig. Därutöver redovisas intäkter från samtliga kommersiella samarbeten under rubriken övriga intäkter och kommersiella samarbeten. Den redovis- ningen delas upp i sju kategorier. Intäkter från Melodifestivalen och Eurovision Song Contest ingår i den redovisningen. SVT menar att det utöver dessa sju huvudgrupper inte förekommer några övriga intäkter eller andra kommersiella samarbeten. Eftersom SVT:s kom-
261
Uppföljning och redovisning |
SOU 2018:50 |
mersiella samarbeten är tusentals till antalet och av skiftande karak- tär måste dessa, enligt bolaget, redovisas aggregerat i relevanta pos- ter. För varje intäktskategori redovisas totala intäkter och typiska exempel på samarbeten inom varje kategori.
SVT har i sin redovisning för 2017 vidtagit flera åtgärder för att tillmötesgå nämndens kritik, bl.a. genom att i större utsträckning än tidigare exemplifiera olika typer av kommersiella samarbeten. Exem- pelvis anges under övriga rörelseintäkter att SVT i samband med Melodifestivalen har upphandlat tjänsten turnésamordning och att SVT uppbär intäkter vid licensieringen av varumärket och till- hörande rättigheter som hör samman med produktionen. Med hän- visning till affärsetik menar SVT att bolaget inte kan redovisa enskilda uppgörelser eller avtal (SVT 2018a s. 64 ff.).
Kommitténs bedömning
Det är skillnad på att redovisa vilka avtal man har tecknat och vilken typ av kommersiella samarbeten som man typiskt sett har ingått. Kommittén bedömer att det finns utrymme för SVT att tillmötesgå granskningsnämnden utan att röja någon affärssekretess. SVT har i 2017 års public