Vissa processuella frÄgor pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

BETÄNKANDE AV

 

UTREDNINGEN OM

 

VISSA PROCESSUELLA FRÅGOR

 

PÅ SOCIALFÖRSÄKRINGSOMRÅDET

SOU 2018:5

Vissa processuella frÄgor pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

BetÀnkande av Utredningen om vissa processuella frÄgor pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Stockholm 2018

SOU 2018:5

SOU och Ds kan köpas frÄn Norstedts Juridiks kundservice. BestÀllningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsÀndningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB pÄ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara pĂ„ remiss – hur och varför

StatsrÄdsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara pÄ remiss.

HÀftet Àr gratis och kan laddas ner som pdf frÄn eller bestÀllas pÄ regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24752-5

ISSN 0375-250X

Till statsrÄdet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 8 december 2016 att tillsÀtta en sÀrskild utredare med uppdrag att se över vissa processuella och processrÀtts- liga frÄgor pÄ socialförsÀkringsomrÄdet i syfte att stÀrka rÀttssÀker- heten inom omrÄdet samt att skapa en mer effektiv handlÀggning i Àrenden och mÄl om socialförsÀkring.

Samma dag förordnades justitierÄdet Erik Nymansson som sÀr- skild utredare.

Den 13 februari 2017 förordnades som sakkunniga i utredningen rÀttssakkunnige David Brandell (Justitiedepartementet) samt kansli- rÄden Gustav Forsberg (Finansdepartementet) och Susanne Mattson (Socialdepartementet). Samma dag förordnades som experter i ut- redningen verksjuristen Stefan Berglund (Kronofogdemyndigheten), chefsjuristen Catarina Eklundh Ahlgren (Inspektionen för social- försÀkringen), numera rÀttsliga experten Emma Holm (FörsÀkrings- kassan), enhetschefen Martina Irving (Pensionsmyndigheten) och verksamhetsomrÄdeschefen Kjell Skoglund (FörsÀkringskassan). Den 20 februari 2017 förordnades som expert i utredningen utrednings- chefen Anna Pauloff (Statskontoret). Den 31 augusti 2017 entledi- gades Stefan Berglund och den 1 september förordnades som expert i utredningen verksjuristen Christina Sundblad (Kronofogdemyn- digheten).

Som sekreterare anstĂ€lldes fr.o.m. den 23 januari 2017 hovrĂ€tts- assessorn Hanna WestgĂ„rd och fr.o.m. den 1 februari 2017 kammar- rĂ€ttsassessorn Mattias HĂ„kansson. Under perioden 1–31 oktober 2017 har Statskontoret stĂ€llt ett stabsbitrĂ€de, utredaren Michael Kramers, till utredningens förfogande.

Arbetet har bedrivits i nÀra samrÄd med de sakkunniga och experterna. Vi anvÀnder dÀrför vi-form i betÀnkandet. De sakkunniga

och experterna har ocksÄ i allt vÀsentligt stÀllt sig bakom de redo- visade förslagen och övervÀgandena. Skilda uppfattningar i enskild- heter och betrÀffande formuleringar har dock förekommit utan att detta har behövt komma till uttryck i nÄgot sÀrskilt yttrande.

Utredningen överlÀmnar nu betÀnkandet Vissa processuella frÄgor pÄ socialförsÀkringsomrÄdet (SOU 2018:5).

Uppdraget Àr hÀrmed slutfört.

Stockholm i januari 2018

Erik Nymansson

/Mattias HĂ„kansson

Hanna WestgÄrd

InnehÄll

Förkortningar.....................................................................

17

Sammanfattning ................................................................

21

1

Författningsförslag.....................................................

35

1.1

Förslag till lag om Àndring i socialförsÀkringsbalken ...........

35

1.2Förslag till lag om Àndring i lagen (1991:1047)

om sjuklön...............................................................................

45

1.3Förslag till lag om Àndring i lagen (1991:1488)

om handlÀggning av vissa ersÀttningar till den

 

som tjÀnstgör inom totalförsvaret .........................................

47

1.4Förslag till lag om Àndring i lagen (1993:891)

om indrivning av statliga fordringar m.m..............................

48

1.5Förslag till lag om Àndring i lagen (2008:145)

om statligt tandvÄrdsstöd .......................................................

49

1.6Förslag till lag om Àndring i offentlighets-

och sekretesslagen (2009:400)................................................

51

1.7 Förslag till förordning om Àndring

 

i indrivningsförordningen (1993:1229) .................................

52

1.8Förslag till förordning om Àndring i förordningen

(2009:1174) med instruktion för FörsÀkringskassan............

54

1.9Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av

arbetsplatsnÀra stöd för ÄtergÄng i arbete..............................

55

5

InnehÄll

SOU 2018:5

1.10Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2017:117) om bidrag till företagshÀlsovÄrden för

köp av medicinsk service........................................................

57

1.11Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2017:819) om ersÀttning till deltagare i

 

arbetsmarknadspolitiska insatser ...........................................

59

2

Utredningens uppdrag och arbete ................................

61

2.1

Utredningens uppdrag ...........................................................

61

2.2

Utredningens arbete...............................................................

62

2.3

BetÀnkandets disposition .......................................................

64

3

En introduktion till socialförsÀkringen ..........................

65

3.1

Inledning .................................................................................

65

3.2

Vad avses med socialförsÀkringen?........................................

65

3.3

Vem gÀller den allmÀnna socialförsÀkringen för? .................

68

3.4

Myndigheter som administrerar socialförsÀkringen m.m......

69

3.5

FörmÄner som ingÄr i den allmÀnna socialförsÀkringen.......

72

3.6

EU-rÀtten och socialförsÀkringen m.m.................................

76

3.7

SocialförsÀkringsprocessen ....................................................

77

4

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen.............

79

4.1

Inledning .................................................................................

79

 

4.1.1

Bakgrund..................................................................

79

 

4.1.2

Utredningens uppdrag i denna del .........................

79

 

4.1.3

Kapitlets disposition ...............................................

80

4.2

FramvÀxten av ett allmÀnt ombud .........................................

81

 

4.2.1

Parter och intressen i förvaltningsprocessen.........

81

 

4.2.2

En representant för det allmÀnna ...........................

82

4.2.3Det allmÀnnas offensiva och defensiva

 

processföring ...........................................................

83

4.2.4

FramvÀxten av en tvÄpartsprocess..........................

84

6

SOU 2018:5

InnehÄll

4.2.5Det allmÀnnas företrÀdare

 

i socialförsÀkringsprocessen....................................

85

4.2.6

RiksförsÀkringsverkets partsfunktion....................

91

4.2.7AllmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

 

 

inrÀttas ......................................................................

93

4.3

Det allmÀnna ombudets rÀttsliga verktyg..............................

95

 

4.3.1

Inledning ..................................................................

95

 

4.3.2

KompetensomrÄdet .................................................

96

 

4.3.3

ÖverklaganderĂ€tten .................................................

98

 

4.3.4

RÀtten att begÀra Àndring ......................................

103

4.4

Det allmÀnna ombudets arbetsformer .................................

104

 

4.4.1

FörutsÀttningar för arbetet ...................................

104

 

4.4.2

ArbetssÀtt ...............................................................

105

4.5

Statistik

..................................................................................

107

 

4.5.1 ................................................................

Inledning

107

 

4.5.2 ....................

MÄl i Högsta förvaltningsdomstolen

107

 

4.5.3 .............................

MĂ„l i underrĂ€tterna 2005 – 2011

107

 

4.5.4 .............................

MĂ„l i underrĂ€tterna 2012 – 2016

110

4.6

Andra allmÀnna .................................................ombud m.fl

113

 

4.6.1 ................................................................

Inledning

113

 

4.6.2 ...................

AllmÀnna ombudet hos Skatteverket

114

 

4.6.3 .......................

AllmÀnna ombudet hos Tullverket

117

 

4.6.4 ........

Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen

119

4.7

FrÄgans ..................................................tidigare behandling

121

4.8Det allmÀnna ombudets uppgift ska tydliggöras

och regleras i lag ....................................................................

127

4.8.1

Ombudets uppdrag och funktion.........................

127

4.8.2

Ombudets huvuduppdrag .....................................

128

4.8.3

Ombudets ”andra” uppdrag..................................

131

4.8.4

NÀrmare om skÀlen för vÄrt förslag......................

132

4.9TjÀnstemÀn hos beslutsmyndigheterna ska inte

fÄ anlitas för att företrÀda ombudet .....................................

134

4.9.1

Bakgrund ................................................................

134

4.9.2

ÖvervĂ€ganden ........................................................

135

7

InnehÄll

SOU 2018:5

4.10

Det allmÀnna ombudets kompetensomrÄde ska utvidgas ..

136

 

4.10.1

Bakgrund................................................................

136

 

4.10.2

ÖvervĂ€ganden........................................................

137

4.11

Det allmÀnna ombudets stÀllning ska tydliggöras ..............

139

 

4.11.1

PartsstÀllningen .....................................................

140

 

4.11.2 Ombudets talan i domstol ....................................

142

4.11.3Ombudets överklagande och dess betydelse

för omprövningsförfarandet.................................

146

4.11.4 NÀrmare om skÀlen för vÄra förslag.....................

148

4.12 Det allmÀnna ombudet ges rÀtt att föra talan

 

om faststÀllelse......................................................................

153

4.12.1InlĂ„sningseffekten – det grundlĂ€ggande

problemet...............................................................

153

4.12.2UtgÄngspunkter vid prövning av alternativa

 

lösningar ................................................................

157

4.12.3

Trepartsprocess .....................................................

158

4.12.4

Sent processintrÀde ...............................................

163

4.12.5

Talan om faststÀllelse ............................................

167

4.12.6

Prejudikathiss ........................................................

172

4.12.7

Andra alternativ.....................................................

174

4.12.8Talan om faststÀllelse Àr sammantaget

det bÀsta alternativet .............................................

175

4.12.9NĂ€rmare om processramen vid talan

 

 

om faststÀllelse ......................................................

179

4.13

Offentligt bitrÀde ska förordnas i vissa fall.........................

188

 

4.13.1

Bakgrund................................................................

188

 

4.13.2

ÖvervĂ€ganden........................................................

196

4.14

Det allmÀnna ombudet och Àndring enligt 113 kap.

 

 

3 § SFB...................................................................................

 

200

 

4.14.1

Bakgrund................................................................

201

 

4.14.2

ÖvervĂ€ganden........................................................

203

4.15

Informationsöverföring till det allmÀnna ombudet............

206

 

4.15.1

Bakgrund................................................................

206

 

4.15.2

ÖvervĂ€ganden........................................................

213

8

SOU 2018:5 InnehÄll

5

Tidsfrister för omprövning och överklagande ...............

217

5.1

Inledning................................................................................

217

 

5.1.1

Bakgrund ................................................................

217

 

5.1.2

Utredningens uppdrag i denna del .......................

218

 

5.1.3

Kapitlets disposition..............................................

218

5.2

AllmÀnt om omprövning och överklagande........................

219

 

5.2.1

Inledning ................................................................

219

 

5.2.2

Överklagandeinstitutet .........................................

220

 

5.2.3

Omprövningsinstitutet .........................................

223

 

5.2.4

Omprövning enligt 113 kap. 7 § SFB ...................

230

 

5.2.5

Ändring enligt 113 kap. 3 § SFB ...........................

231

5.3

Tidsfrister för att begÀra omprövning och överklaga .........

233

 

5.3.1

AllmÀnt...................................................................

233

5.3.2Tidsfrister i den allmÀnna

 

förvaltningsprocessen............................................

234

5.3.3

Den allmÀnna klagotiden om tre veckor ..............

235

5.3.4Tidsfrister pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

och deras processuella betydelse ..........................

238

5.3.5Bakgrunden till tvÄmÄnadersfristen

pÄ socialförsÀkringsomrÄdet .................................

239

5.3.6Bakgrunden till tvÄmÄnadersfristen

pÄ skatteomrÄdet ...................................................

242

5.3.7Bakgrunden till tvÄmÄnadersfristen

 

för att begÀra omprövning ....................................

245

5.4 Tidsfrister – en ofta Ă„terkommande frĂ„ga ...........................

246

5.4.1

AllmÀnt...................................................................

246

5.4.21996 – Promemorian Översyn av

förvaltningsprocessen............................................

246

5.4.32001 – BetĂ€nkandet En handlĂ€ggningslag

– förfarandet hos försĂ€kringskassorna .................

247

5.4.42008 – FramstĂ€llan frĂ„n KammarrĂ€tten

i Stockholm ............................................................

248

5.4.52010 – Promemorian En mer Ă€ndamĂ„lsenlig

förvaltningsprocess................................................

249

5.4.62014 – BetĂ€nkandet Fortsatt utveckling

av förvaltningsprocessen .......................................

250

9

InnehÄll

SOU 2018:5

5.5

Statistik

..................................................................................

253

 

5.5.1 ................................................................

Inledning

253

 

5.5.2 ..................................................

MÄl och mÄltyper

255

 

5.5.3 ..............................................

Tid för att överklaga

256

 

5.5.4 ....................

Kompletteringar och överklaganden

257

 

5.5.5 ..............

Tid för att överklaga och dagar till dom

259

 

5.5.6 ..................

Komplettering och Àndringsfrekvens

261

 

5.5.7 .............................

Tid för att begÀra omprövning

262

5.6

UtgÄngspunkter....................................................................

264

 

5.6.1 ................................................................

Inledning

264

 

5.6.2 ...

VÄra ansatser till frÄgan om Àndrade tidsfrister

269

5.7

Argument ........................för och emot Àndrade tidsfrister

271

 

5.7.1 ................................................................

Inledning

271

 

5.7.2 .......................................

RÀttssÀkerhetsargument

272

 

5.7.3 ....................................................

Systemargument

282

 

5.7.4 ...........................................

Effektivitetsargument

287

 

5.7.5 ..................................................

RĂ€ttviseargument

289

5.8

Förslag och ........................................................bedömning

292

 

5.8.1 ................................................................

Inledning

292

5.8.2Tidsfristen för att överklaga omprövnings-

 

beslut och beslut som inte ska omprövas ............

293

5.8.3

Tidsfrister för att angripa beslut

 

 

som ska omprövas .................................................

299

5.8.4FörfattningsÀndringar som föranleds

 

 

av vÄra förslag i denna del .....................................

304

6

Ett mer vÀlfungerande och ÀndamÄlsenligt

 

 

Äterkravsförfarande ..................................................

307

6.1

Inledning ...............................................................................

307

 

6.1.1

Bakgrund och utredningens uppdrag i denna

 

 

 

del...........................................................................

307

 

6.1.2

NĂ€rmare om hur vi uppfattar uppdraget .............

308

 

6.1.3

Vissa begrepp som vi anvÀnder.............................

310

 

6.1.4

Kapitlets disposition .............................................

310

10

SOU 2018:5

 

InnehÄll

6.2 En introduktion till Ă„terbetalningsverksamheten ...............

311

6.2.1

Omfattningen av felaktiga utbetalningar .............

311

6.2.2

Varför blir det fel? .................................................

313

6.2.3

Hur mycket som ÄterkrÀvs....................................

317

6.2.4

Regleringen av Ă„terkrav och eftergift ...................

318

6.2.5

Regleringen av fordringshanteringen ...................

322

6.2.6Återbetalningsverksamheten – en

processbeskrivning ................................................

328

6.3Organisation och styrning av Pensionsmyndighetens

Ă„terkravsverksamhet .............................................................

338

6.3.1

Organisation ..........................................................

338

6.3.2

Styrning ..................................................................

339

6.4Organisation och styrning av FörsÀkringskassans

Ă„terbetalningsverksamhet .....................................................

340

6.4.1

FörsÀkringskassans organisation ..........................

340

6.4.2

Organisering av Ă„terbetalningsverksamheten ......

343

6.4.3Styrning och uppföljning hos

FörsÀkringskassan..................................................

344

6.4.4SÀrskilt om styrning och uppföljning

 

av Ă„terbetalningsverksamheten .............................

349

6.5 Statistik

..................................................................................

356

6.5.1

Hur uppgifterna inhÀmtades .................................

356

6.5.2 ...................................................

Fordringsstocken

358

6.5.3 ..........................................................

GÀldenÀrerna

363

6.5.4 ...........................................................

Nya Ă„terkrav

366

6.5.5 ..........................................................

Inbetalningar

372

6.5.6 .........................................................

Avskrivningar

374

6.5.7 .........................................

Verksamhetskostnaden

375

6.5.8 ...................

Vilka indrivningsÄtgÀrder som vidtas

377

6.5.9 ........................

De sÀtt som inbetalningar sker pÄ

379

6.5.10 .......................

Inom vilken tid inbetalningar sker

381

6.6Tidigare granskningar m.m. av

Ă„terbetalningsverksamheten .................................................

384

6.6.1

Inledning ................................................................

384

6.6.2

Riksrevisionens rapport om felutbetalningar ......

384

6.6.3

Återkravsutredningen betĂ€nkande .......................

386

11

InnehÄll

SOU 2018:5

6.6.4Inspektionen för socialförsÀkringens rapport

om ÄterkravshandlÀggningen................................

386

6.6.5FörsÀkringskassans internrevisorers rapporter

 

om ÄterkravshandlÀggningen................................

388

6.6.6

Statskontorets rapport om

 

 

fordringshanteringen ............................................

389

6.6.7Regeringsuppdrag och FörsÀkringskassans

svar .........................................................................

392

6.7Intervjuer med medarbetare vid fordringshanteringen

i Östersund ...........................................................................

399

6.7.1

Hur vi har gÄtt till vÀga .........................................

399

6.7.2

Vad som framkom vid intervjuerna .....................

401

6.8Vilka Àr problemen och Àr hanteringen

av Ă„terkravsfordringar effektiv?...........................................

411

6.8.1

Inledning................................................................

411

6.8.2Fordringsstocken vĂ€xer – det grundlĂ€ggande

 

problemet...............................................................

411

6.8.3

Varför vÀxer fordringsstocken?............................

413

6.8.4Återkravens och fordringsstockens

 

sammansÀttning utifrÄn olika förmÄnsgrupper ...

414

6.8.5

Hur har resultatet utvecklats sedan 2011?...........

416

6.8.6Hanteringen av Ă„terkravsfordringar kan bli

 

mer effektiv ...........................................................

418

6.8.7

Den bristande effektiviteten kostar .....................

426

6.8.8

Samma problem nu som för tio Är sedan .............

427

6.9 Varför Àr effektivitet viktigt?...............................................

428

6.9.1

Författningsregleringen ........................................

428

6.9.2

Hög effektivitet ökar statens inkomster .............

429

6.9.3Hög effektivitet Àr viktigt för tilltron till

 

 

vÀlfÀrdssystemen och för dess legitimitet............

429

6.10

De tvÄ grundlÀggande orsakerna till problemen .................

432

 

6.10.1

Inledning................................................................

432

 

6.10.2 Återkravsbesluten Ă€r inte verkstĂ€llbara................

433

 

6.10.3

Fordringshanteringen Àr nedprioriterad ..............

433

6.11

Förslag om Äterkravsbesluts verkstÀllbarhet.......................

435

12

SOU 2018:5

InnehÄll

6.12 Förslag för att uppnÄ en ökad prioritering av

 

fordringshanteringen ............................................................

435

6.12.1 MÄl för fordringshanteringen

 

i FörsÀkringskassans regleringsbrev .....................

435

6.12.2Uppdrag frÄn regeringen till FörsÀkringskassan att undanröja hinder

för att kvitta ...........................................................

440

6.12.3FörsÀkringskassan ska faststÀlla mÄl

för fordringshanteringen.......................................

443

6.12.4FörsÀkringskassan ska uppgradera

 

 

fordringshanteringens it-system...........................

444

 

6.12.5

FörsÀkringskassan ska övervÀga

 

 

 

resursförstÀrkning till fordringshanteringen .......

446

 

6.12.6

BeloppsgrÀnser för Äterkrav ..................................

449

7

VerkstÀllighet av Äterkrav..........................................

471

7.1

Inledning................................................................................

471

 

7.1.1

Bakgrund ................................................................

471

 

7.1.2

Utredningens uppdrag i denna del .......................

471

 

7.1.3

Kapitlets disposition..............................................

472

7.2

GÀllande rÀtt ..........................................................................

473

 

7.2.1

BetalningsförelÀggande och utsökning ................

473

7.2.2AllmÀnt om verkstÀllighet av

 

förvaltningsmyndigheters beslut ..........................

477

7.2.3

VerkstÀllighet av Äterkrav inom

 

 

socialförsÀkringen..................................................

479

7.2.4VerkstÀllighet av vissa andra beslut

av förvaltningsmyndigheter ..................................

485

7.3Tidigare behandling av frÄgan om verkstÀllighet

av förvaltningsmyndigheters beslut .....................................

489

7.3.1

RÀttslÀget före utsökningsbalkens införande ......

489

7.3.2

Förarbetena till utsökningsbalken ........................

490

7.3.3

FörsÀkringskassans skrivelse till regeringen ........

490

7.3.4

Utsökningsutredningens förslag ..........................

492

7.3.5

Remissyttranden över förslagen ...........................

493

7.4 Statistik

..................................................................................

494

7.4.1 ................................................................

Inledning

494

13

InnehÄll

SOU 2018:5

7.4.2FörsÀkringskassans ansökningar om betalningsförelÀggande och verkstÀllighet

av Ă„terkrav..............................................................

494

7.4.3FörsÀkringskassans hantering av fordringar

 

avseende betalningskrav för underhÄllsstöd ........

503

7.5 Återkrav ska fĂ„ verkstĂ€llas efter laga kraft ..........................

507

7.5.1

Nuvarande ordning Àr inte effektiv......................

507

7.5.2

Förtroendet för rÀttsvÀsendet undermineras ......

514

7.5.3

Problemen bör lösas snarast .................................

517

7.5.4

Alternativa lösningar pÄ problemen.....................

520

7.5.5

SkÀlen för vÄrt förslag ...........................................

534

7.6 Den nÀrmare utformningen av vÄrt förslag.........................

541

7.6.1

SÀrskild föreskrift i vissa författningar ................

541

7.6.2

Även rĂ€nta och avgifter ska fĂ„ verkstĂ€llas............

549

7.6.3

AllmÀnt mÄl hos Kronofogdemyndigheten.........

552

7.6.4Ska verkstÀllighet fÄ ske före laga kraft

 

 

i vissa fall? ..............................................................

556

 

7.6.5

Tidsfristen för begÀran om indrivning.................

564

 

7.6.6

En kortare preskriptionstid ..................................

570

 

7.6.7

FöretrÀdesrÀtt........................................................

577

 

7.6.8

BetalningssÀkring ..................................................

581

 

7.6.9

AvrÀkning hos Kronofogdemyndigheten............

589

8

IkrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser ...............

591

8.1

Förslaget till Àndringar i socialförsÀkringsbalken ...............

591

8.2Förslaget till Àndringar i vissa andra författningar

 

rörande verkstÀllighet av Äterkrav........................................

594

8.3

Övriga Ă€ndringsförslag .........................................................

595

9

Konsekvenser av förslagen ........................................

597

9.1

Inledning ...............................................................................

597

9.2

Krav pÄ vad konsekvensanalysen ska innehÄlla...................

597

 

9.2.1

Krav i kommittéförordningen ..............................

597

9.2.2Krav i förordningen om konsekvensutredning

vid regelgivning .....................................................

598

14

SOU 2018:5

 

InnehÄll

9.2.3

Krav i kommittédirektiven....................................

599

9.3Konsekvenser av vÄra förslag om det allmÀnna ombudet

för socialförsÀkringen ...........................................................

600

9.3.1VÄra förslag och alternativa lösningar

som vi har övervÀgt................................................

600

9.3.2Konsekvenser för de allmÀnna

förvaltningsdomstolarna .......................................

602

9.3.3Konsekvenser för FörsÀkringskassan

 

och Pensionsmyndigheten ....................................

606

9.3.4

Övriga konsekvenser för staten............................

607

9.3.5

Konsekvenser för landsting och kommuner........

607

9.3.6

Konsekvenser för enskilda ....................................

608

9.3.7

Övriga konsekvenser av vĂ„ra förslag ....................

609

9.4Konsekvenser av vÄrt förslag om tidsfristen

för att överklaga ....................................................................

612

9.4.1VÄra förslag och alternativa lösningar

som vi har övervÀgt................................................

612

9.4.2Konsekvenser för de allmÀnna

förvaltningsdomstolarna .......................................

613

9.4.3Konsekvenser för FörsÀkringskassan och

 

Pensionsmyndigheten ...........................................

614

9.4.4

Konsekvenser för landsting och kommuner........

614

9.4.5

Konsekvenser för enskilda ....................................

615

9.4.6

Övriga konsekvenser av vĂ„ra förslag ....................

618

9.5Konsekvenser av vÄra förslag om verkstÀllighet

av Ă„terkrav..............................................................................

621

9.5.1VÄra förslag och alternativa lösningar

 

som vi har övervÀgt................................................

622

9.5.2

AllmÀnna statsfinansiella konsekvenser ...............

624

9.5.3

Konsekvenser för Sveriges Domstolar .................

632

9.5.4

Konsekvenser för FörsÀkringskassan ...................

635

9.5.5

Konsekvenser för Pensionsmyndigheten.............

639

9.5.6

Konsekvenser för Kronofogdemyndigheten .......

640

9.5.7

Konsekvenser för Skatteverket.............................

643

9.5.8Övriga konsekvenser för staten samt

 

för landsting och kommuner ................................

644

9.5.9

Konsekvenser för enskilda ....................................

644

15

InnehÄll

SOU 2018:5

9.5.10 Övriga konsekvenser av vĂ„ra förslag....................

646

9.6Konsekvenser av vÄra övriga förslag om ett mer

vÀlfungerande och ÀndamÄlsenligt Äterkravsförfarande .....

652

9.6.1

VÄra förslag och alternativa lösningar

 

 

som vi har övervÀgt ...............................................

652

9.6.2Konsekvenser för de allmÀnna

förvaltningsdomstolarna.......................................

655

9.6.3Konsekvenser för FörsÀkringskassan

 

 

och Pensionsmyndigheten....................................

655

 

9.6.4

Konsekvenser för landsting och kommuner .......

659

 

9.6.5

Konsekvenser för enskilda....................................

659

 

9.6.6

Övriga konsekvenser av vĂ„ra förslag....................

659

10

Författningskommentar ............................................

663

10.1

Förslaget till lag om Àndring i socialförsÀkringsbalken......

663

10.2

Förslaget till lag om Àndring i lagen (1991:1047)

 

 

om sjuklön ............................................................................

678

10.3

Förslaget till lag om Àndring i lagen (1991:1488)

 

 

om handlÀggning av vissa ersÀttningar till den

 

 

som tjÀnstgör inom totalförsvaret.......................................

680

10.4

Förslaget till lag om Àndring i lagen (1993:891)

 

 

om indrivning av statliga fordringar m.m. ..........................

681

10.5

Förslaget till lag om Àndring i lagen (2008:145)

 

 

om statligt tandvÄrdsstöd.....................................................

683

10.6

Förslaget till lag om Àndring i offentlighets-

 

 

och sekretesslagen (2009:400) .............................................

685

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2016:104.........................................

687

Bilaga 2

StatistikinhÀmtning ......................................................

697

Bilaga 3

Tankemodell för att berÀkna legitimitets-

 

 

och preventionskostnader............................................

703

16

Förkortningar

AFL

Lag (1962:381) om allmÀn försÀkring

Bet.

BetÀnkande

CSN

Centrala studiestödsnÀmnden

Dir.

Kommittédirektiv

Dnr

Diarienummer

Ds

Departementsserien

EU

Europeiska unionen

EU-domstolen

Europeiska unionens domstol/Euro-

 

peiska gemenskapernas domstol

Europadomstolen

Den europeiska domstolen för de

 

mÀnskliga rÀttigheterna

Europakonventionen

Den europeiska konventionen den

 

4 november 1950 om skydd för de

 

mÀnskliga rÀttigheterna och de grund-

 

lÀggande friheterna

FL

Förvaltningslagen (2017:900)

FPL

Förvaltningsprocesslagen (1971:291)

FT

FörvaltningsrÀttslig tidskrift

HD

Högsta domstolen

HFD

Högsta förvaltningsdomstolen

Hanteringsförordningen

Förordningen (1993:1138) om hantering

 

av statliga fordringar

17

Förkortningar

SOU 2018:5

Indrivningslagen

Lagen (1993:891) om indrivning

 

av statliga fordringar m.m

JK

Justitiekanslern

JO

Justitieombudsmannen

JT

Juridisk Tidskrift

JuU

Justitieutskottet

KAMFS

Kammarkollegiets föreskrifter

LO

Landsorganisationen i Sverige

LSS

Lagen (1993:387) om stöd och service

 

till vissa funktionshindrade

NJA

Nytt juridiskt arkiv, avdelning I

NJA II

Nytt juridiskt arkiv, avdelning II

OSL

Offentlighets- och sekretesslagen

 

(2009:400)

PGI

Pensionsgrundande inkomst

Prop.

Regeringens proposition

RB

RÀttegÄngsbalken

RF

Regeringsformen

Rskr.

Riksdagsskrivelse

RÅ

RegeringsrÀttens Ärsbok

SFB

SocialförsÀkringsbalken

SFL

Skatteförfarandelagen (2011:1244)

SFS

Svensk författningssamling

SGI

Sjukpenninggrundande inkomst

SOU

Statens offentliga utredningar

TCO

TjÀnstemÀnnens centralorganisation

TF

Tryckfrihetsförordningen

TL

Taxeringslagen (1990:324)

18

SOU 2018:5 Förkortningar

UB

Utsökningsbalken

UF

Utsökningsförordningen (1981:981)

19

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen ska enligt direktiven se över vissa processuella och pro- cessrÀttsliga frÄgor pÄ socialförsÀkringsomrÄdet i syfte att stÀrka rÀtts- sÀkerheten och skapa en mer effektiv handlÀggning i Àrenden och mÄl om socialförsÀkring. Uppdraget bestÄr av tre delar av i huvudsak föl- jande innehÄll.

Inom socialförsÀkringen finns det allmÀnna ombudet som har till uppgift att frÀmja prejudikatbildningen pÄ omrÄdet. Ombudet har rÀtt att överklaga FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut för att pÄ detta sÀtt kunna bidra till att socialförsÀkringens bestÀm- melser tillÀmpas likformigt och rÀttssÀkert. Hittills har ombudets verksamhet resulterat i ett fÄtal prejudicerande domar. Den första delen av vÄrt uppdrag innebÀr att utreda hur det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kan stÀrkas processuellt och lÀmna förslag pÄ hur detta kan Ästadkommas. Utredningen ska ocksÄ utreda om be- fintliga bestÀmmelser om sekretess Àr ÀndamÄlsenliga för att FörsÀk- ringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna lÀmna Àrenden av intresse till ombudet.

I dag gÀller en generell frist om tre veckor för att överklaga ett myndighetsbeslut till domstol. PÄ socialförsÀkringens omrÄde Àr denna frist dock tvÄ mÄnader. Den andra delen av uppdraget avser att utreda förutsÀttningarna för att förkorta tidsfristerna för begÀran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsÀkringsomrÄdet och lÀmna förslag om en sÄdan förkortning bedöms lÀmplig.

Mellan Ären 2006 och 2017 ökade FörsÀkringskassans och Pen- sionsmyndighetens Äterkravsfordringar frÄn cirka 1,2 miljarder kronor till cirka 3,3 miljarder kronor. Den tredje delen av vÄrt uppdrag innebÀr att utreda och föreslÄ ÄtgÀrder för en mer effektiv och ÀndamÄlsenlig

21

Sammanfattning

SOU 2018:5

Äterkravshantering inom socialförsÀkringsomrÄdet. Utredningen ska teckna den fullstÀndiga problembilden över skuldsÀttningen och Äter- kravsförfarandet pÄ omrÄdet, inbegripet hela Äterkravskedjan frÄn en felaktig utbetalning fram till ansökan om verkstÀllighet. Vidare ska utredningen beakta utfallet av förslagen i betÀnkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81) och uppmÀrksamma att det Àr angelÀget att bestÀmmelserna i socialförsÀkringsbalken fungerar pÄ ett tillfredsstÀllande sÀtt i förhÄllande till bestÀmmelserna i utsöknings- balken. Syftet med utredningens uppdrag Àr att Ästadkomma en ökad Äterbetalning som kan minska fordringsstocken och förhindra att den vÀxer ytterligare, öka rÀttssÀkerheten för den försÀkrade och minska risken för att han eller hon hamnar i omfattande och lÄngvarig skuld- sÀttning.

Utredningen ska i alla delar sÀrskilt beakta pÄ vilket sÀtt föreslagna ÄtgÀrder kan pÄverka de enskilda försÀkrade. I den första delen ska vi övervÀga om förslag behöver lÀmnas i syfte att vÀrna enskildas rÀtts- sÀkerhet och om detta bedöms behövligt, ska sÄdana förslag lÀmnas.

Ett förstÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Bakgrund

VÄr övergripande uppgift nÀr det gÀller det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen Àr att övervÀga hur ombudet kan stÀrkas process- uellt. Som ett led i arbetet har vi tagit del av uppgifter rörande samt- liga Àrenden som ombudet överklagat sedan ombudsfunktionen inrÀt- tades 2005. Med stöd av bl.a. detta underlag har vi identifierat ett antal problem och möjligheter till förbÀttring av ombudsfunktionen.

Det allmÀnna ombudet har inte i nÄgon större utstrÀckning bidragit till prejudikatbildningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Detta beror i huvudsak pÄ en inlÄsningseffekt som uppstÄr till följd av att ombudet i uppemot tvÄ tredjedelar av mÄlen vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrÀtten och dÀrför inte kan överklaga vidare till kammarrÀtten.

22

SOU 2018:5

Sammanfattning

Det allmÀnna ombudet ska ges möjlighet att föra en talan om faststÀllelse

Under senare Är har en rad förslag presenterats för att rÄda bot pÄ denna inlÄsningseffekt. Det senaste förslaget Àr att det ska införas en s.k. trepartsprocess i de mÄl som det allmÀnna ombudet överklagar, dvs. att beslutsmyndigheten, det allmÀnna ombudet och den enskilde samtidigt ska vara parter i mÄlet. VÄr bedömning Àr dock att ett sÄdant alternativ inte sÀkerstÀller att inlÄsningseffekten undanröjs samtidigt som det riskerar att fÄ betydligt större pÄverkan pÄ en- skildas livssituationer Àn andra förslag.

Vi föreslÄr i stÀllet en möjlighet för det allmÀnna ombudet att överklaga ett domstolsavgörande trots att det inte gÄtt ombudet emot eller Àndring yrkas (talan om faststÀllelse). Det Àr det effektivaste och mest ÀndamÄlsenliga sÀttet att eliminera inlÄsningseffekten. En sÄdan talan innebÀr att ombudet kan fÄ till stÄnd en överprövning i högre instans oavsett underinstansens domslut och oavsett skÀlen för underinstansens bedömning. Det Àr dock viktigt att en sÄdan pröv- ning inte leder till ett utfall som Àr sÀmre för den enskilde Àn det som det allmÀnna ombudet yrkat i mÄlet eller som FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten har beslutat. Vi föreslÄr dÀrför att den domstol som har att pröva en talan om faststÀllelse inte ska ha obegrÀnsade möjligheter utan att den ska ha samma möjligheter som under- instanserna hade att Àndra myndigheternas beslut.

Det allmÀnna ombudets uppdrag ska lagregleras

Det allmÀnna ombudets funktion och uppdrag Àr i dag oreglerat och kan endast Äterfinnas i Àldre förarbeten till numera upphÀvd lagstift- ning. Vi föreslÄr dÀrför att det i socialförsÀkringsbalken tas in en bestÀmmelse som anger att det allmÀnna ombudets uppgift Àr att sjÀlv- stÀndigt verka för rÀttssÀkerhet och likformighet vid tillÀmpningen av bestÀmmelserna om socialförsÀkringen.

Vi föreslÄr vidare att ombudet inte lÀngre ska ha befogenhet att uppdra Ät en tjÀnsteman vid FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndig- heten att föra ombudets talan i domstol.

23

Sammanfattning

SOU 2018:5

Det allmÀnna ombudets kompetensomrÄde ska utvidgas

UtgÄngspunkten mÄste vara att det allmÀnna ombudet ska kunna verka för likformighet och rÀttssÀkerhet genom att överklaga i princip samtliga beslut som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. SÄ ser det inte ut i dag. DÀrför föreslÄr vi att det i socialför- sÀkringsbalken, dÀr samtliga bestÀmmelser om ombudet redan finns, tas in en bestÀmmelse som ger ombudet en generell rÀtt att överklaga beslut som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar och som rör ekonomiska förmÄner som kan överklagas till allmÀn för- valtningsdomstol.

Vissa övriga förslag för att stÀrka det allmÀnna ombudet

Vi finner anledning att i socialförsÀkringsbalken ta in vissa bestÀmmel- ser som tydliggör frÀmst det allmÀnna ombudets stÀllning i domstols- processen.

Det finns inledningsvis skÀl att förtydliga att det Àr frÄga om en tvÄpartsprocess nÀr det allmÀnna ombudet överklagar till allmÀn för- valtningsdomstol. Ett sÄdant förtydligande fyller framför allt tvÄ funk- tioner. Först och frÀmst klargörs att enskild givetvis har ett berÀttigat intresse av prövningen i mÄlet och dÀrför tillerkÀnns partsstÀllning. För det andra klargörs dels att det allmÀnna endast kan representeras av en enda part i en och samma domstolsprocess, dels att det Àr om- budet som ges företrÀde att, till uteslutande av annan, representera det allmÀnna.

Vi föreslÄr vidare att det ska tydliggöras att domstolen vid behov ska inhÀmta yttrande frÄn den myndighet som tidigare beslutat i saken.

Det ska förtydligas att det alltid Àr sÄ, att om det allmÀnna om- budet överklagar sÄ ska FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten inte ompröva beslutet. Det ska ocksÄ införas en bestÀmmelse som anger att beslutsmyndigheterna i regel inte ska rÀtta eller pÄ annat sÀtt Àndra sina beslut med stöd av 113 kap. 3 § SFB nÀr det allmÀnna ombudet överklagar.

Inom sitt kompetensomrÄde kan det allmÀnna ombudet överklaga och begÀra Àndring av alla beslut som FörsÀkringskassan och Pen- sionsmyndigheten fattar. Den nuvarande bestÀmmelsen som anger att ombudet Àven fÄr överklaga respektive begÀra Àndring till fördel

24

SOU 2018:5

Sammanfattning

för enskild fyller sÄledes ingen funktion och ska dÀrför tas bort. BestÀmmelsen riskerar att felaktigt förmedla intrycket att ombudets grundinstÀllning alltid Àr till nackdel för enskilda.

Informationsöverföringen till det allmÀnna ombudet ska förbÀttras

Det ska tydliggöras att det ankommer pÄ FörsÀkringskassan och Pen- sionsmyndigheten att bistÄ det allmÀnna ombudet med de uppgifter, upplysningar och den hjÀlp som ombudet behöver för att kunna full- göra sitt uppdrag. Vidare ska bl.a. myndigheter och arbetsgivare pÄ begÀran lÀmna det allmÀnna ombudet uppgifter som avser en person nÀr det gÀller förhÄllanden som Àr av betydelse för tillÀmpningen av socialförsÀkringsbalken.

Vidare föreslÄr vi en sekretessbrytande bestÀmmelse, vilket inne- bÀr att om uppgifter Àr belagda med sekretess ska detta inte hindra beslutsmyndigheterna frÄn att lÀmna uppgifter till det allmÀnna om- budet.

Offentligt bitrÀde ska förordnas i vissa fall

I denna del av uppdraget ska vi som nÀmnts övervÀga om förslag behöver lÀmnas i syfte att vÀrna de enskilda försÀkrades rÀttssÀkerhet och om detta bedöms behövligt, ska sÄdana förslag lÀmnas.

MÄnga gÄnger överklagar det allmÀnna ombudet till fördel för en enskild, lika mÄnga gÄnger sker detta dock till nackdel för denne. I sistnÀmnda fall kan det upplevas som orÀttvist att behöva genomlida en process i domstol pÄ grund av att det allmÀnna ombudet har funnit en principiellt intressant frÄga i ens Àrende. Mot bl.a. denna bakgrund anser vi det rimligt att förslag för att stÀrka det allmÀnnas möjligheter pÄ detta omrÄde, Ätföljs av förslag som kan underlÀtta för den enskilde. DÀrför föreslÄr vi att enskilda ska ges möjlighet att fÄ hjÀlp och stöd av ett offentligt bitrÀde nÀr det allmÀnna ombudet överklagar FörsÀk- ringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för den enskilde.

25

Sammanfattning

SOU 2018:5

Kortare tidsfrister för att begÀra omprövning och överklaga

VÄr utgÄngspunkt

Som nÀmnts tillÀmpas i dag en generell frist om tre veckor för att överklaga beslut till allmÀn förvaltningsdomstol, men detta gÀller inte pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. NÀr tvÄmÄnadersfristen infördes i slutet av 1970-talet lÀmnades ingen tydlig förklaring till varför just tvÄ mÄnader betraktades som en lÀmplig tidsfrist.

VÄr utgÄngspunkt har varit att övervÀga om det i dag finns argu- ment med sÄdan styrka att det alltjÀmt finns skÀl att göra avsteg frÄn den allmÀnna klagofristen om tre veckor.

VÄrt tillvÀgagÄngssÀtt i denna del

FrÄgan om att förkorta tidsfrister pÄ socialförsÀkringsomrÄdet har varit föremÄl för ett flertal utredningar under senare Är. UngefÀr samma argument för och emot förkortade tidsfrister Äterkommer gÄng efter en annan. Om dessa argument sammanstÀlls blir det för- hÄllandevis tydligt att argumenten kan hÀnföras till följande huvud- grupper: rÀttssÀkerhets-, effektivitets-, system- och rÀttviseargument. Vi har dÀrför gjort en sammanstÀllning och analys av argumentens hÄllbarhet.

Utan ett underlag om hur det faktiskt förhÄller sig i verkligheten blir det dock svÄrt analysera och vÀrdera argumentens bÀrkraft. Av denna anledning har vi valt att genomföra en undersökning av hur enskilda för sin talan i domstol i socialförsÀkringsmÄl. Vi har begÀrt ut cirka 8 procent av alla socialförsÀkringsmÄl som avgjorts av för- valtningsrÀtterna under 2016. DÀrutöver har FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten tagit fram uppgifter om hur och inom vilken tid enskilda begÀr omprövning.

Tidsfristen för att överklaga myndigheternas omprövningsbeslut ska förkortas till tre veckor

Det brukar anföras att det i socialförsÀkringsmÄl inte sÀllan Àr frÄga om gamla eller sjuka mÀnniskor som kan behöva mer tid Àn andra för att förstÄ beslutet, överklaga, komplettera sin talan eller anlita ombud. SocialförsÀkringsomrÄdet Àr dock förhÄllandevis unikt i det

26

SOU 2018:5

Sammanfattning

att beslutsmyndigheten mÄste förklara sitt stÀllningstagande för den enskilde inte bara en gÄng utan flera gÄnger. Det förhÄllandevis unika omprövningsinstitutet innebÀr sÄledes i viss mÄn förstÀrkta garantier för att den enskilde ska förstÄ myndigheternas över- vÀganden och stÀllningstaganden och fÄ tillrÀckligt rÄdrum för att överklaga, komplettera sin talan eller anlita ombud.

De problem som anges ovan Àr inte unika för socialförsÀkrings- omrÄdet utan finns Àven pÄ andra omrÄden, t.ex. bidrag enligt socialtjÀnstlagen, Àrenden om stöd enligt LSS och betrÀffande fÀrdtjÀnst. För dessa typer av Àrenden finns inga belÀgg för att den i dag gÀllande treveckorsfristen utgör ett reellt problem.

Det brukar anföras att mÄnga inte kÀnner till möjligheten att be- gÀra anstÄnd och komplettera med nytt underlag och att tvÄmÄnaders- fristen dÀrför mÄste finnas kvar. I nÀstan 40 procent av samtliga undersökta Àrenden i vilka kompletterande handlingar inkom, skedde detta dock inte i samband med överklagandet utan senare i processen.

Till detta kommer att den statistik vi fÄtt fram inte ger belÀgg för att enskilda som kommer in med överklagandet sent, i större utstrÀckning anvÀnder tiden för att fÄ fram kompletterande hand- lingar jÀmfört med dem som anvÀnder betydligt kortare del av överklagandetiden.

Genomsnittstiden för att överklaga för dem som överklagade inom 9 veckor frÄn dagen för beslutet Àr ungefÀr 35 dagar. De som inte tog fler veckor pÄ sig för att överklaga utgör cirka 71 procent av samtliga klaganden. I detta sammanhang finns anledning att framhÄlla att den faktiska tidsÄtgÄngen bör vara nÄgot kortare Àn den tidsÄt- gÄng vi redovisat. Detta beror dels pÄ att dagen för delfÄendet normalt ligger nÄgot lÀngre fram Àn dagen för det meddelade beslutet, dels pÄ att överklagandet ges in till beslutsmyndigheten medan vi i vÄra berÀkningar utgÄtt frÄn den dag dÄ överklagandet anhÀngiggjordes vid domstol. Den tid som denna stora grupp i genomsnitt tycker sig behöva, nÀrmar sig sÄledes 4 veckor och Àr lÄngt ifrÄn 2 mÄnader.

Om man förkortar tidsfristen skapas förutsÀttningar för domstol- arna att avgöra mÄl snabbare och det skapas bÀttre förutsÀttningar för dem att fullgöra den överprövningsfunktion som lagstiftaren för- utsatt. En annan effekt Àr att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts nÀrmare beslutsmyndigheten. Vidare kan risken för misstag reduceras.

27

Sammanfattning

SOU 2018:5

VÄr slutsats Àr att det inte Àr rimligt att lÄta ett antal mÀnniskor vÀnta lÀngre Àn nödvÀndigt pÄ sina avgöranden bara för att andra ska fÄ lÀngre tid pÄ sig för att överklaga och slutföra sin talan nÀr det pÄ annat vis finns möjlighet att sÀkerstÀlla att de inte lider nÄgon rÀtts- förlust. TillrÀckligt starka skÀl för att behÄlla fristen om tvÄ mÄnader för att överklaga beslutsmyndigheternas omprövningsbeslut till allmÀn förvaltningsdomstol anser vi dÀrför inte föreligga. Vi föreslÄr sÄledes att tidsfristen för att överklaga FörsÀkringskassans och Pensions- myndighetens omprövningsbeslut förkortas till tre veckor.

Tidsfristen för att angripa FörsÀkringskassans och

Pensionsmyndighetens grundbeslut bör inte Àndras

I dag kan ett beslut som inte har omprövats av beslutsmyndigheten angripas pÄ tvÄ olika sÀtt. Enskilda kan angripa beslutet genom att pÄkalla omprövning och det allmÀnna ombudet kan angripa det- samma genom att överklaga. FrÄga Àr i bÄda fallen om en tidsrymd om tvÄ mÄnader inom vilken beslutet kan angripas. I denna del finner vi inte skÀl att föreslÄ nÄgon Àndring.

Ett mer vÀlfungerande och ÀndamÄlsenligt Äterkravsförfarande

Bakgrund

Bakgrunden till vÄrt uppdrag Àr som nÀmnts det grundlÀggande problemet att fordringsstocken avseende Äterkrav inom socialförsÀk- ringen under det senaste decenniet har ökat kraftigt frÄn cirka 1,2 miljarder kronor 2006 till cirka 3,3 miljarder kronor 2017. Till detta ska lÀggas s.k. manuella krav (dvs. krav som ligger utanför det som framgÄr av statistiken) om cirka 0,5 miljarder kronor och upplupna rÀntor och avgifter om cirka 0,75 miljarder kronor, vilket innebÀr att fordringsstocken mot slutet av 2017 uppgick till totalt cirka 4,6 miljarder kronor.

De uppgifter som vi har inhĂ€mtat – bl.a. statistik och intervjuer med medarbetare vid FörsĂ€kringskassans fordringshantering i Öster- sund – visar att fordringshanteringen visserligen har blivit mer kost- nadseffektiv under de senaste Ă„ren, men att lĂ„ngt fĂ€rre skulder drivs in Ă€n vad som skulle vara möjligt. Summan av inbetalade belopp har

28

SOU 2018:5

Sammanfattning

ökat mellan 2012 och 2016, men som andel av beslutade Äterkrav har den sjunkit. Det tar ocksÄ lÄng tid att driva in skulderna. Det finns flera orsaker till den bristande effektiviteten, varav nÄgra av de viktigaste Àr ett förÄldrat it-stöd, outvecklad mÄl- och resultatstyr- ning och personalneddragningar.

Det finns dock tvÄ grundlÀggande orsaker till den bristande effek- tiviteten vid FörsÀkringskassans hantering av Äterkravsfordringar, dels att Äterkravsbesluten inte Àr verkstÀllbara, dels att fordringshanter- ingen Àr en nedprioriterad verksamhet hos myndigheten. Vi lÀmnar mot denna bakgrund följande förslag.

FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens Äterkravsbeslut ska vara verkstÀllbara

FörsÀkringskassans och Pernsionsmyndighetens Äterkravsbeslut utgör inte en exekutionstitel. För att en Äterkravsfordran ska fÄ verkstÀllas krÀvs att FörsÀkringskassan först ansöker om betalningsförelÀggande hos Kronofogdemyndigheten och dÀr fÄr ett utslag eller att myndig- heten utverkar en dom av allmÀn domstol. Detta krÀvs Àven om den enskilde har överklagat Äterkravsbeslutet till förvaltningsdomstol utan att dÀr ha fÄtt framgÄng.

Denna ordning försvÄrar för FörsÀkringskassan att pÄ ett effektivt sÀtt kunna driva in sina och Pensionsmyndighetens Äterkravsford- ringar. Om statens fordringar avseende Äterkrav inom socialförsÀk- ringen inte hanteras och drivs in pÄ ett effektivt sÀtt riskerar detta att undergrÀva förtroendet för och tilliten till vÀlfÀrdsstaten. Ordningen bidrar Àven till att undergrÀva den grundlÀggande regeln att förvalt- ningsbeslut ska prövas av allmÀn förvaltningsdomstol, inte av allmÀn domstol. Det finns en risk för att samma sak kommer upp till pröv- ning i sÄvÀl allmÀn förvaltningsdomstol som allmÀn domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Det kan fÄ allvarliga följder för rÀttsordningen i stort om Högsta domstolen och Högsta förvalt- ningsdomstolen meddelar motstridiga prejudikat. I förlÀngningen kan detta stÄ i strid med rÀtten till en rÀttvis rÀttegÄng enligt Europakonventionen.

Vi föreslÄr att FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om Äterkrav av en förmÄn inom socialförsÀkringen ska fÄ verkstÀllas sedan besluten har fÄtt laga kraft. Detsamma ska gÀlla för rÀnta och avgifter som fÄr tas ut enligt lag. En sÀrskild föreskrift

29

Sammanfattning

SOU 2018:5

med denna innebörd ska tas in i socialförsÀkringsbalken och i ett antal andra lagar och förordningar dÀr det finns bestÀmmelser om Äterkrav av förmÄner som administreras av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

MÄl om verkstÀllighet av sÄdana Äterkravsbeslut ska enligt vÄrt för- slag handlÀggas enligt indrivningslagen hos Kronofogdemyndigheten, dvs. som allmÀnna mÄl. Indrivning ska, om det inte finns sÀrskilda skÀl som talar emot det, begÀras senast fem mÄnader efter det att ford- ringen skulle ha betalats. Indrivning behöver dock inte begÀras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs frÄn allmÀn synpunkt.

Att Äterkravsfordringarna ska handlÀggas enligt indrivningslagen innebÀr bl.a. att preskriptionstiden kommer att vara fem Är, i stÀllet för tio Är som den Àr i dag, och att bestÀmmelserna om förlÀngning av preskriptionstiden blir mer restriktiva. Det innebÀr ocksÄ att avrÀkning kommer att kunna ske enligt lagen om avrÀkning vid Äter- betalning av skatter och avgifter.

Vi föreslÄr vidare att fordringar avseende Äterkrav ska ha före- trÀdesrÀtt vid utmÀtning av lön samt att bestÀmmelserna om betal- ningssÀkring i skatteförfarandelagen ska vara tillÀmpliga.

Det rÀcker inte att invÀnta ett eventuellt genomförande av Utsökningsutredningens förslag

I Utsökningsutredningens betÀnkande Ett modernare utsöknings- förfarande (SOU 2016:81), som överlÀmnades i november 2016, har det gjorts en omfattande översyn av utsökningsbalken. Ett av utred- ningens förslag Àr att en förvaltningsmyndighets beslut ska kunna verkstÀllas nÀr det har fÄtt laga kraft, förutsatt att beslutet utgör myndighetsutövning och gÄr att överklaga. Detta skulle lösa flera av de problem betrÀffande verkstÀllighet som nÀmnts ovan.

Det Àr dock svÄrt att förutse nÀr eventuella lagÀndringar med anledning av förslaget kan komma att genomföras. Att det kommer att dröja ett antal Är att bereda sÄ genomgripande Àndringar i en balk Àr rimligt att förutse. BetrÀffande verkstÀllighet av FörsÀk- ringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om Äterkrav mÄste dessutom stÀllning tas till ett antal frÄgor, som inte har behandlats av utredningen, innan utredningens förslag kan lÀggas till grund för lagstiftning. VÄrt förslag innebÀr en helhetslösning dÀr stÀllning tas

30

SOU 2018:5

Sammanfattning

till de olika frÄgor som aktualiseras, bl.a. rörande verkstÀllbarhet av rÀnta och avgifter, tillÀmplighet av indrivningslagen, tidsfrist för be- gÀran om indrivning, företrÀdesrÀtt vid löneutmÀtning, preskription och betalningssÀkring. Förslagets utformning i dessa avseenden har avgörande betydelse för dess konsekvenser bl.a. sÄvitt avser ökade inbetalningar till staten, en minskad fordringsstock och minskad risk för överskuldsÀttning hos enskilda.

Dagens ordning för verkstĂ€llighet leder som nĂ€mnts till bristande effektivitet och riskerar att undergrĂ€va förtroendet för rĂ€ttsvĂ€sendet och tilliten till vĂ€lfĂ€rdsstaten. VĂ„rt förslag kan förvĂ€ntas leda till ökade inbetalningar till staten med cirka 65–115 miljoner kronor per Ă„r. En fördröjning av behövliga lagstiftningsĂ„tgĂ€rder med exempelvis fem Ă„r – en inte orealistisk tidsutdrĂ€kt i samband med omfattande Ă€ndringar i en balk – innebĂ€r att staten gĂ„r miste om inbetalningar i storleksordningen en halv miljard kronor.

Det Àr bl.a. mot denna bakgrund angelÀget att de föreslagna Ànd- ringarna i frÄga om verkstÀllighet av Äterkravsbeslut inom socialför- sÀkringen snarast kan komma till stÄnd, oberoende av om och nÀr Utsökningsutredningens generella förslag om verkstÀllighet av för- valtningsmyndigheters beslut genomförs.

Ett antal förslag för att ge fordringshanteringen en ökad prioritet

Vi lÀmnar ett antal förslag riktade till dels regeringen, dels FörsÀk- ringskassan för att ge fordringshanteringen en ökad prioritet.

Vi föreslÄr att regeringen i FörsÀkringskassans regleringsbrev ska ange mÄl för fordringshanteringen. Ett mÄl ska vara att FörsÀkrings- kassan fram till utgÄngen av 2022 ska öka det inbetalade beloppet i förhÄllande till ÄterkrÀvt belopp per Är till 85 procent (inbetalnings- mÄl). FörsÀkringskassan ska vidare fÄ i uppdrag att föreslÄ lÀmpliga mÄl och ÄtgÀrder för att aktivt minska fordringsstocken. I uppdraget ska ingÄ att FörsÀkringskassan Ärligen ska Äterrapportera till reger- ingen hur myndigheten ligger till i förhÄllande till inbetalningsmÄlet samt antalet Äterkrav, dess sammanlagda belopp och hur fordring- stocken utvecklas.

Vidare föreslÄr vi att regeringen ska ge FörsÀkringskassan i upp- drag att redogöra för vilka ÄtgÀrder myndigheten avser att vidta för att komma till rÀtta med de hinder som finns för att fullt ut utnyttja

31

Sammanfattning

SOU 2018:5

möjligheten att göra avdrag pÄ utgÄende ersÀttning (kvittning) om den ersÀttningsberÀttigade Àr Äterbetalningsskyldig för en ersÀttning. I redogörelsen ska ingÄ en tidsplan för ÄtgÀrderna. FörsÀkringskassan ska Ärligen till dess hindren Àr undanröjda Äterrapportera till reger- ingen hur myndigheten ligger till i förhÄllande till tidsplanen.

Vi föreslĂ„r att FörsĂ€kringskassan pĂ„ ledningsnivĂ„ ska besluta det ovan nĂ€mnda inbetalningsmĂ„let. Vidare föreslĂ„r vi att FörsĂ€krings- kassan ska genomföra en uppgradering av fordringshanteringens it- system, bl.a. sĂ„ att Ă€renden ska kunna sorteras pĂ„ ett bĂ€ttre sĂ€tt och de fall dĂ€r kvittning kan vara möjligt ska kunna identifieras. Parallellt med att it-systemen uppgraderas och implementeras – och med be- aktande av om förslagen om verkstĂ€llighet av Ă„terkrav genomförs – ska FörsĂ€kringskassan övervĂ€ga personalförstĂ€rkningar inom ford- ringshanteringen.

En beloppsgrÀns för Äterkrav ska införas

FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten har infört en sÀrskild hantering för Äterkrav av mindre belopp, vid sidan av de förutsÀtt- ningar för Äterkrav som framgÄr av tillÀmpliga författningsbestÀm- melser. I s.k. administrativa beslut har myndigheterna infört be- loppsgrÀnser för att utreda och initiera ÄterkravsÀrenden. SÄvÀl Pensionsmyndigheten som FörsÀkringskassan tillÀmpar i dag en beloppsgrÀns om 2 000 kronor.

Vi anser att beloppsgrÀnsen Àr för högt satt och att man vid be- stÀmmande av en sÄdan grÀns mÄste beakta, utöver de rent faktiska handlÀggningskostnaderna, sÄvÀl samhÀllsekonomiska kostnader som dess pÄverkan pÄ legitimiteten för de sociala trygghetssystemen.

Vi föreslÄr att det i socialförsÀkringsbalken ska tas in en bestÀm- melse med innebörd att Äterkrav av felaktigt utbetald ersÀttning under 300 kronor ska underlÄtas sÄvida det inte i ett enskilt fall Àr behövligt ur allmÀn synpunkt att beloppet ÄterkrÀvs. En motsvarande bestÀmmelse ska tas in i ett antal andra lagar och förordningar dÀr det finns bestÀmmelser om Äterkrav av förmÄner som administreras av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

32

SOU 2018:5 Sammanfattning

IkrafttrÀdande

Vi föreslÄr att de föreslagna författningsÀndringarna ska trÀda i kraft den 1 juli 2019. De nya bestÀmmelserna om verkstÀllighet av Äterkrav ska inte tillÀmpas pÄ beslut om Äterkrav som har meddelats före bestÀmmelsernas ikrafttrÀdande.

Konsekvenser av förslagen

Förslagen betrÀffande det allmÀnna ombudet skapar förutsÀttningar för en förbÀttrad prejudikatbildning. Detta leder till ett tydligare regel- verk vilket i förlÀngningen kan antas komma att resultera i fÀrre om- prövningar och att fÀrre beslut överklagas, vilket sammantaget inne- bÀr att resurser frigörs hos myndigheterna pÄ sikt. Det bör i förlÀng- ningen ocksÄ medföra en minskad belastning pÄ domstolarna. För enskilda innebÀr en förbÀttrad prejudikatbildning att tillÀmpningen av socialförsÀkringsbestÀmmelserna blir mer förutsÀgbar och att oklar- heter betrÀffande frÄgor av stor betydelse för enskildas möjligheter att försörja sig kan undanröjas. Förslaget att införa en begrÀnsad rÀtt till offentligt bitrÀde innebÀr ökade kostnader om knappt 0,5 miljoner kronor. Kostnaden föreslÄs tÀckas genom indragning av medel frÄn de myndigheter vars verksamheter pÄ sikt frÀmst kommer att gynnas av förslaget, dvs. FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Förslaget om en kortare tidsfrist för att överklaga leder till ett mer effektivt utnyttjande av FörsÀkringskassans och Pensionsmyndig- hetens resurser, att risken för fel minskar och att förvaltningsrÀtterna ges förutsÀttningar att avgöra mÄl snabbare Àn i dag. En förkortad överklagandetid kan dÀrför vara till fördel för mÄnga enskilda.

VĂ„ra förslag om verkstĂ€llbarhet av Ă„terkrav inom socialförsĂ€k- ringen kan som nĂ€mnts förvĂ€ntas leda till ökade inbetalningar till staten med cirka 65–115 miljoner kronor per Ă„r. Förslagen bedöms ocksĂ„ bidra till ökad legitimitet för de sociala trygghetssystemen och minskad risk för överskuldsĂ€ttning för enskilda. För FörsĂ€krings- kassan innebĂ€r förslagen kostnadsbesparingar som föreslĂ„s finansiera Pensionsmyndighetens och Kronofogdemyndighetens förhĂ„llandevis smĂ„ kostnadsökningar.

I övrigt bedöms endast marginella kostnadsbesparingar eller kost- nadsökningar uppkomma för staten. Merkostnaderna kan finansieras

33

Sammanfattning

SOU 2018:5

inom ramen för befintliga anslag. För landsting och kommuner inne- bÀr vÄra förslag inga ekonomiska konsekvenser.

VÄra förslag bedöms kunna leda till vissa andra positiva konse- kvenser, bl.a. för jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och mÀn samt det brottsförebyggande arbetet.

34

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om Àndring i socialförsÀkringsbalken

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om socialförsÀkringsbalken, dels att 113 kap. 36 § ska upphÀvas,

dels att 2 kap. 1 och 2 §§, 108 kap. 1 §, 110 kap. 31 § och 113 kap. 1, 2, 4, 9, 12, 13, 17, 20 och 32 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 2 kap. 2 a §, 108 kap. 2 a och 26 §§ och 113 kap. 4 a, 18, 19 a och 19 b §§,

dels att det nÀrmast före de nya paragraferna 2 kap. 2 a §, 108 kap. 26 § och 113 kap. 19 a, 19 b och 20 §§ ska införas nya rubriker av följande lydelse,

dels att rubriken nĂ€rmast före 113 kap. 19 § ska lyda ”Tidsfrist för att begĂ€ra omprövning”.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §1

I detta kapitel finns bestÀmmelser om

–socialförsĂ€kringens administration, m.m. i 2 §,

–det allmĂ€nna ombudet för social- försĂ€kringen i 2 a §,

–socialförsĂ€kringens finansiering, m.m. i 3 och 4 §§,

–internationella förhĂ„llanden i 5 §,

–prisbasbelopp m.m. i 6–10 §§, och

–definitioner och förklaringar i 11–17 §§.

1 Senaste lydelse 2012:834.

35

Författningsförslag

SOU 2018:5

2 §

SocialförsÀkringen administreras av FörsÀkringskassan och Pen- sionsmyndigheten samt av Skatteverket.

Hos FörsÀkringskassan ska det finnas ett allmÀnt ombud för social- försÀkringen. Regeringen utser det allmÀnna ombudet.

I inledningen av avdelningarna B–G finns bestĂ€mmelser om vilken myndighet som handlĂ€gger Ă€renden om förmĂ„ner som avses i den avdelningen.

Det allmÀnna ombudet för social- försÀkringen

2 a §

Det ska finnas ett allmÀnt om- bud för socialförsÀkringen som ut- ses av regeringen.

Det allmÀnna ombudets upp- gift Àr att sjÀlvstÀndigt verka för rÀttssÀkerhet och likformighet vid tillÀmpningen av bestÀmmelserna om socialförsÀkringen.

FörsÀkringskassan och Pensions- myndigheten ska lÀmna det all- mÀnna ombudet de uppgifter, upp- lysningar och den hjÀlp som om- budet behöver för att fullgöra sin uppgift.

NÀrmare bestÀmmelser om det allmÀnna ombudet finns i 113 kap.

36

SOU 2018:5

Författningsförslag

108 kap.

1 §2

I detta kapitel finns bestÀmmelser om

–Äterbetalning av ersĂ€ttning i 2–10 §§,

–eftergift i 11–14 §§,

–verkstĂ€llighet m.m. av beslut om Ă„terkrav i 14 a §,

–rĂ€nta i 15–18 §§,

–dröjsmĂ„lsrĂ€nta i 19 och 20 §§,

– eftergift av rĂ€nta och dröjs-

– eftergift av rĂ€nta och dröjs-

mÄlsrÀnta i 21 §, och

mÄlsrÀnta i 21 §,

 

 

– avdrag pĂ„ ersĂ€ttning (kvitt-

– avdrag pĂ„ ersĂ€ttning (kvitt-

ning) i 22, 24 och 25 §§.

ning) i 22, 24 och 25 §§, och

 

 

– indrivning i 26 §.

 

 

 

2 a §

 

 

 

Belopp under 300 kronor ska

 

inte ÄterkrÀvas om det inte behövs

 

frÄn allmÀn synpunkt.

 

 

 

Indrivning

 

 

 

26 §

 

 

 

FörsÀkringskassan

ska

utan

 

dröjsmÄl vidta ÄtgÀrder för att

 

driva in fordringen, om den Ă„ter-

 

betalningsskyldige inte

betalar i

 

rÀtt tid. Indrivning behöver dock

 

inte begÀras för en fordring som

 

understiger 100 kronor om indriv-

 

ning inte behövs frÄn allmÀn syn-

 

punkt. BestÀmmelserna i lagen

 

(1993:891) om indrivning av stat-

 

liga fordringar m.m. ska tillÀmpas.

 

Beslut om Ă„terbetalning av er-

 

sĂ€ttning enligt 2–10 §§ fĂ„r verk-

 

stÀllas enligt bestÀmmelserna i ut-

 

sökningsbalken nÀr beslutet

har

2 Senaste lydelse 2013:747.

37

Författningsförslag SOU 2018:5

 

 

fÄtt laga kraft. Detsamma gÀller

 

 

rĂ€nta enligt 15–18 §§, dröjsmĂ„ls-

 

 

rÀnta enligt 19 och 20 §§ och av-

 

 

gifter enligt lagen (1981:739) om

 

 

ersÀttning

för

inkassokostnader

 

 

m.m. som tas ut i samband med

 

 

indrivning av fordringen.

 

 

I frÄga om fordring enligt

 

 

andra stycket gÀller bestÀmmelserna

 

 

om betalningssÀkring i 3 kap. 8 §,

 

 

46 kap. 2,

5–7, 9–13 och 16–

 

 

22 §§,

68 kap.

1 §,

69 kap. 13–

 

 

18 §§

och

71 kap.

1 § skatteför-

 

 

farandelagen (2011:1244).

 

110 kap.

 

 

 

 

 

31 §3

 

 

 

 

Myndigheter, arbetsgivare och

Myndigheter, arbetsgivare och

uppdragsgivare, anordnare av per-

uppdragsgivare, anordnare av per-

sonlig assistans samt försÀkrings-

sonlig assistans samt försÀkrings-

inrÀttningar ska pÄ begÀran lÀmna

inrÀttningar ska pÄ begÀran lÀmna

FörsÀkringskassan, Pensionsmyn-

FörsÀkringskassan, Pensionsmyn-

digheten, Skatteverket och allmÀn

digheten, Skatteverket, det all-

förvaltningsdomstol

uppgifter

mÀnna ombudet för socialförsÀk-

som avser en namngiven person

ringen och allmÀn förvaltnings-

nÀr det gÀller förhÄllanden som Àr

domstol uppgifter som avser en

av betydelse för tillÀmpningen av

namngiven person nÀr det gÀller

denna balk.

 

förhÄllanden som Àr av betydelse

 

 

för tillÀmpningen av denna balk.

Arbetsgivare och uppdragsgivare Àr Àven skyldiga att lÀmna sÄdana uppgifter om arbetet och arbetsförhÄllandena som behövs i ett Àrende om arbetsskadeförsÀkring.

3 Senaste lydelse 2012:935.

38

SOU 2018:5

Författningsförslag

113 kap.

1 §4

I detta kapitel finns allmÀnna bestÀmmelser i 2 §. Vidare finns bestÀmmelser om

–Àndring av beslut i 3–6 §§,

–omprövning av beslut i 7–9 §§,

–överklagande av FörsĂ€kringskassans och Pensionsmyndighetens beslut i 10–15 §§,

– överklagande av allmĂ€n för-

– överklagande av allmĂ€n för-

valtningsdomstols beslut i 16

valtningsdomstols beslut i 16–

och 17 §§,

18 §§,

– tidsfrister för begĂ€ran om

– tidsfrister för begĂ€ran om

omprövning och överklagande i

omprövning och överklagande i

19 och 20 §§,

19–20 §§,

–handlingar till fel myndighet i 20 a §, och

–avvisningsbeslut i 21 §.

Slutligen finns sÀrskilda bestÀmmelser om

– allmĂ€n Ă„lderspension i 22–

– allmĂ€n Ă„lderspension i 22–

36 §§, och

35 §§, och

förmĂ„ner till efterlevande i 37–40 §§.

2 §5

Beslut i Ă€renden om förmĂ„ner enligt denna balk fĂ„r Ă€ndras, om- prövas och överklagas med tillĂ€mpning av bestĂ€mmelserna i 3–21 §§, om inget annat följer av bestĂ€mmelserna i 22–40 §§.

Det som anges i första stycket gÀller Àven beslut i Àrenden

–enligt 19 kap. om bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot FörsĂ€kringskassan, och

–om utfĂ€rdande av intyg för tillĂ€mpning av Europaparlamentets och rĂ„dets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen.

BestÀmmelserna i 12, 13 och

18 §§ om det allmÀnna ombudets överklagande gÀller Àven FörsÀk- ringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut om ersÀttning, bidrag

4Senaste lydelse 2013:82.

5Senaste lydelse 2010:1312.

39

Ett beslut som har överklagats av det allmĂ€nna ombudet i rĂ€tt tid fĂ„r inte omprövas. Ärendet ska i stĂ€llet överlĂ€mnas till allmĂ€n för- valtningsdomstol. Den enskildes begĂ€ran om omprövning ska i sĂ„dant fall anses som ett över- klagande. Ett sĂ„dant överklagande ska anses ha kommit in i rĂ€tt tid om begĂ€ran om omprövning kom- mit in i rĂ€tt tid.

Författningsförslag

SOU 2018:5

 

eller annan ekonomisk förmÄn

 

enligt annan författning eller EU-

 

rÀttsakt, om beslutet kan överklagas

 

till allmÀn förvaltningsdomstol.

4 §

Det allmÀnna ombudet fÄr

Det allmÀnna ombudet fÄr

begÀra Àndring enligt 3 §. SÄdan

begÀra Àndring enligt 3 §.

begÀran fÄr det allmÀnna ombudet framstÀlla Àven till förmÄn för enskild part.

4 a §

Ett beslut som har överklagats av det allmÀnna ombudet i rÀtt tid fÄr inte Àndras med stöd av 3 § första stycket 2 och 3.

9 §

Har omprövning begĂ€rts av ett beslut och överklagar det allmĂ€nna ombudet samma beslut, ska be- slutet inte omprövas. Ärendet ska i stĂ€llet överlĂ€mnas till allmĂ€n förvaltningsdomstol. Den enskil- des begĂ€ran om omprövning ska i sĂ„dant fall anses som ett över- klagande.

40

Om det allmÀnna ombudet har överklagat ett beslut av För- sÀkringskassan eller Pensionsmyn- digheten, förs det allmÀnnas talan i allmÀn förvaltningsdomstol av ombudet. Den enskilde blir om- budets motpart sedan handlingarna i Àrendet överlÀmnats till dom- stolen.
Enligt 13 § förvaltningsprocess- lagen (1971:291) ska rÀtten vid behov inhÀmta yttrande frÄn en förvaltningsmyndighet som tidi- gare beslutat i saken.
Offentligt bitrÀde ska förord- nas om det allmÀnna ombudet överklagar FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för enskild. BitrÀde be- höver dock inte förordnas om det mÄste antas att behov av bitrÀde saknas.
41

SOU 2018:5

Författningsförslag

12 §

Ett beslut av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten fÄr överklagas av det allmÀnna ombudet.

Det allmÀnna ombudet fÄr upp- dra Ät en tjÀnsteman vid FörsÀk- ringskassan eller Pensionsmyndig- heten att företrÀda ombudet i allmÀn förvaltningsdomstol.

Det allmÀnna ombudet fÄr föra talan Àven till förmÄn för enskild part.

13 §

Om det allmÀnna ombudet har överklagat ett beslut av För- sÀkringskassan eller Pensionsmyn- digheten, förs det allmÀnnas talan i allmÀn förvaltningsdomstol av ombudet.

Författningsförslag SOU 2018:5

17 §

FörsÀkringskassan, Pensions-

FörsÀkringskassan

och

Pen-

myndigheten och det allmÀnna

sionsmyndigheten fÄr vid över-

ombudet fÄr vid överklagande av

klagande av domstols beslut föra

domstols beslut föra talan Àven

talan Àven till förmÄn för enskild

till förmÄn för enskild part.

part.

 

 

 

18 §6

 

 

 

Ett beslut av en allmÀn förvalt-

 

ningsdomstol fÄr överklagas av det

 

allmÀnna ombudet endast om om-

 

budet varit part dÀr.

 

 

 

Det allmÀnna ombudet fÄr över-

 

klaga en domstols beslut Àven om

 

nÄgon Àndring inte yrkas.

 

 

Den domstol som har att pröva

 

en sÄdan talan som avses i andra

 

stycket, har samma möjligheter som

 

underinstansen hade att Àndra För-

 

sÀkringskassans eller Pensionsmyn-

 

dighetens beslut.

 

 

 

Tidsfrist för en enskilds över-

 

klagande av FörsÀkringskassans

 

och Pensionsmyndighetens beslut

 

19 a §

 

 

 

Ett överklagande frÄn en en-

 

skild av FörsÀkringskassans

eller

 

Pensionsmyndighetens

beslut ska

 

ha kommit in inom tre veckor

 

frÄn den dag dÄ klaganden fick del

 

av beslutet.

 

 

6 Tidigare 113 kap. 18 § upphÀvd genom SFS 2013:82.

42

SOU 2018:5

Författningsförslag

Tidsfrist för det allmÀnna om- budets överklagande av FörsÀk- ringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut

 

19 b §

 

 

 

 

Ett överklagande frÄn det all-

 

mÀnna ombudet avseende ett beslut

 

som ska

omprövas

enligt

10 §

 

innan det fÄr överklagas av en

 

enskild, ska ha kommit in inom

 

tvÄ mÄnader frÄn den dag dÄ

 

beslutet meddelades. I annat fall

 

ska överklagandet ha kommit in

 

inom tre veckor frÄn den dag dÄ

 

beslutet meddelades.

 

 

 

Tidsfrist för överklagande av all-

 

mÀn förvaltningsdomstols beslut

20 §

 

 

 

Ett överklagande av FörsÀk-

Ett överklagande av en allmÀn

ringskassans, Pensionsmyndighetens

förvaltningsdomstols

beslut

ska

eller en allmÀn förvaltningsdom-

ha kommit in inom tvÄ mÄnader

stols beslut ska ha kommit in

frÄn den dag dÄ klaganden fick del

inom tvÄ mÄnader frÄn den dag dÄ

av beslutet. Om det Àr det

klaganden fick del av beslutet.

allmÀnna

ombudet, FörsÀkrings-

Om det Àr det allmÀnna ombudet,

kassan eller Pensionsmyndigheten

FörsÀkringskassan eller Pensions-

som överklagar beslutet, ska tiden

myndigheten som överklagar be-

rÀknas frÄn den dag dÄ beslutet

slutet, ska tiden dock rÀknas frÄn

meddelades.

 

 

den dag dÄ beslutet meddelades.

 

 

 

 

43

Författningsförslag SOU 2018:5

32 §7

Vid överklagande av Pensions-

Vid överklagande av Pensions-

myndighetens, Skatteverkets och

myndighetens, Skatteverkets och

allmÀn förvaltningsdomstols be-

allmÀn förvaltningsdomstols be-

slut i Àrenden om allmÀn Älders-

slut i Àrenden om allmÀn Älders-

pension tillĂ€mpas 10–17, 20, 21

pension tillĂ€mpas 10–18, 20, 21

och 33–36 §§.

och 33–35 §§.

BestÀmmelserna om det allmÀnna ombudet tillÀmpas dock inte i frÄga om beslut som avser premiepension.

NÀr det gÀller överklagande av

NÀr det gÀller överklagande av

beslut om pensionsgrundande in-

beslut om pensionsgrundande in-

komst ska vad som i de i första

komst ska vad som i de i första

och andra styckena angivna be-

och andra styckena angivna be-

stÀmmelserna,

utom

35 §, före-

stÀmmelserna, utom 18 och 35 §§,

skrivs om Pensionsmyndigheten

föreskrivs om Pensionsmyndig-

och det allmÀnna ombudet i stÀllet

heten och det allmÀnna ombudet

avse Skatteverket och det all-

i stÀllet avse Skatteverket och det

mÀnna ombudet hos Skatteverket

allmÀnna ombudet hos Skatte-

enligt 67 kap.

3 §

skatteför-

verket enligt 67 kap. 3 § skatte-

farandelagen.

 

 

förfarandelagen.

1.Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2019.

2.BestÀmmelserna i 108 kap. 26 § tillÀmpas inte pÄ beslut om Äterbetalning som har meddelats före ikrafttrÀdandet.

3.Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga FörsĂ€krings- kassans och Pensionsmyndighetens beslut gĂ€ller för beslut som har meddelats före ikrafttrĂ€dandet.

7 Senaste lydelse 2013:82.

44

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om Àndring i lagen (1991:1047) om sjuklön

HÀrigenom föreskrivs att 26 och 28 §§ lagen (1991:1047) om sjuk- lön ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

26 §8

I frÄga om FörsÀkringskassans handlÀggning av Àrenden enligt 10, 11, 13, 14, 16, 17, 17 d och 20 §§ samt 24 § andra stycket och 27 § andra stycket tillÀmpas följande föreskrifter i socialförsÀkringsbalken:

–107 kap. 9 och 10 §§ om förbud mot utmĂ€tning och överlĂ„telse,

–107 kap. 12 § om preskription,

–108 kap. 2, 11 och 22 §§ om – 108 kap. 2, 2 a, 11 och 22 §§

Ă„terbetalningsskyldighet,

om Ă„terbetalningsskyldighet,

–108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om rĂ€nta,

–108 kap. 26 § om indrivning,

–110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lĂ€mna uppgifter,

–110 kap. 14 § 1 och 2 om utredningsĂ„tgĂ€rder,

–110 kap. 39 och 42 §§ om undantag frĂ„n sekretess,

–110 kap. 52 § första stycket 2 och andra stycket samt 53 § om indragning eller nedsĂ€ttning av ersĂ€ttning,

–112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § om interimistiska beslut.

28 §9

De föreskrifter om omprövning och Ă€ndring av FörsĂ€krings- kassans beslut som finns i 113 kap. 3–9 §§ socialförsĂ€kringsbalken ska tillĂ€mpas pĂ„ motsvarande sĂ€tt i frĂ„ga om

–beslut enligt 10 eller 13 §, 14 § andra meningen, 16, 17, 17 d eller 20 § eller 24 § andra stycket, samt

–beslut att inte avge yttrande enligt 27 § andra stycket.

Vidare ska föreskrifterna i

Vidare

ska föreskrifterna i

113 kap. 10–17, 19, 20 och 21 §§

113 kap.

10–21 §§ socialförsĂ€k-

socialförsÀkringsbalken om över-

ringsbalken om överklagande av

8Senaste lydelse 2014:1476.

9Senaste lydelse 2014:1476.

45

Författningsförslag

SOU 2018:5

klagande av FörsÀkringskassans

FörsÀkringskassans eller domstols

eller domstols beslut tillÀmpas pÄ

beslut tillÀmpas pÄ motsvarande

motsvarande sÀtt i frÄga om be-

sÀtt i frÄga om beslut enligt 10 §

slut enligt 10 § första stycket 2,

första stycket 2, 13 §, 14 § andra

13 §, 14 § andra meningen, 16,

meningen, 16, 17, 17 d eller 20 §

17, 17 d eller 20 § eller 24 § andra

eller 24 § andra stycket.

stycket.

I övrigt fÄr FörsÀkringskassans beslut enligt denna lag inte över- klagas.

1.Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2019.

2.Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga FörsĂ€krings- kassans beslut gĂ€ller för beslut som har meddelats före ikraft- trĂ€dandet.

46

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om Àndring i lagen (1991:1488)

om handlÀggning av vissa ersÀttningar till den som tjÀnstgör inom totalförsvaret

HÀrigenom föreskrivs att 4 § lagen (1991:1488) om handlÀggning av vissa ersÀttningar till den som tjÀnstgör inom totalförsvaret ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §10

I frÄga om familjebidrag och

I frÄga om familjebidrag och

dagpenning tillÀmpas bestÀmmel-

dagpenning tillÀmpas bestÀmmel-

serna om Àndring och ompröv-

serna om Àndring och ompröv-

ning samt om överklagande i

ning samt om överklagande i

113 kap. 2–17, 19, 20 och 21 §§

113 kap. 2–21 §§ socialförsĂ€k-

socialförsÀkringsbalken.

ringsbalken.

BetrÀffande familjebidrag tillÀmpas dessutom följande bestÀm- melser i socialförsÀkringsbalken:

–107 kap. 12 § om preskription,

–108 kap. 2, 11 och 22 §§ om – 108 kap. 2, 2 a, 11 och 22 §§

Ă„terbetalningsskyldighet,

om Ă„terbetalningsskyldighet,

–108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om rĂ€nta,

–108 kap. 26 § om indrivning,

–110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lĂ€mna uppgifter,

–110 kap. 14 § 1 och 2 om utredningsĂ„tgĂ€rder,

–110 kap. 52 § första stycket 2 och andra stycket samt 53 § om indragning eller nedsĂ€ttning av ersĂ€ttning,

–112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § om interimistiska beslut.

1.Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2019.

2.Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga gĂ€ller för beslut som har meddelats före ikrafttrĂ€dandet.

10 Senaste lydelse 2013:94.

47

Författningsförslag

SOU 2018:5

1.4Förslag till

lag om Àndring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

HÀrigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §11

Under indrivningen gÀller bestÀmmelserna i 7 kap. 14 § utsök- ningsbalken om företrÀdesrÀtt vid utmÀtning av lön för böter och viten samt för fordringar som pÄförts enligt bestÀmmelserna i

1.lagen (1972:435) om överlastavgift,

2.lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

3.vÀgtrafikskattelagen (2006:227),

4.lagen (2006:228) med sÀrskilda bestÀmmelser om fordonsskatt,

5.lagen (1994:419) om brottsofferfond,

6.skatteförfarandelagen (2011:1244),

7.lagen (1997:1137) om vÀgavgift för vissa tunga fordon,

8. 19 kap. socialförsÀkrings-

8. 19 eller 108 kap. socialför-

balken,

sÀkringsbalken eller annan för-

 

fattning om fordran avser Ă„terkrav

 

som FörsÀkringskassan eller Pen-

 

sionsmyndigheten beslutar om och

 

för vilken denna lag Àr tillÀmplig,

9.lagen (2004:629) om trÀngselskatt, eller

10.lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter pÄ vÀg, i frÄga om avgifter pÄ allmÀn vÀg.

1.Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2019.

2.De nya bestÀmmelserna tillÀmpas inte pÄ fordringar enligt 2 § 8 som grundar sig pÄ beslut som har meddelats före ikrafttrÀdandet, med undantag för fordringar som pÄförts enligt bestÀmmelserna i 19 kap. socialförsÀkringsbalken.

11 Senaste lydelse 2014:55.

48

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om Àndring i lagen (2008:145) om statligt tandvÄrdsstöd

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om lagen (2008:145) om statligt tand- vÄrdsstöd

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 3 a §, av följande lydelse,

dels att 4 kap. 9 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

3 a §

FörsÀkringskassan ska utan dröjsmÄl vidta ÄtgÀrder för att driva in fordringen, om den Äter- betalningsskyldige inte betalar i rÀtt tid. Indrivning behöver dock inte begÀras för en fordring som understiger 100 kronor om in- drivning inte behövs frÄn allmÀn synpunkt. BestÀmmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska till- lÀmpas.

Beslut om Äterbetalning av ersÀttning enligt 2 eller 3 §§ fÄr verkstÀllas enligt bestÀmmelserna i utsökningsbalken nÀr beslutet har fÄtt laga kraft. Detsamma gÀller rÀnta pÄ fordringen enligt rÀntelagen (1975:635) och av- gifter enligt lagen (1981:739) om ersÀttning för inkassokostnader m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen.

I frÄga om fordring enligt andra stycket gÀller bestÀmmel-

49

Författningsförslag

SOU 2018:5

serna om betalningssÀkring i 3 kap.

8 §, 46 kap. 2, 5–7, 9–13 och 16– 22 §§, 68 kap. 1 §, 69 kap. 13– 18 §§ och 71 kap. 1 § skatte- förfarandelagen (2011:1244).

9 §12

Om inte annat följer av denna lag, gÀller i tillÀmpliga delar följande bestÀmmelser i socialförsÀkringsbalken för Àrenden om statligt tandvÄrdsstöd:

– 107 kap. 9, 10, 12, 17 och 18 §§ om utmĂ€tning, preskription

och skadestÄnd m.m.,

 

– 108 kap. 2, 11, 15, 16, 19 och

– 108 kap. 2, 2 a, 11, 15, 16, 19

21 §§ samt 22 § första stycket om

och 21 §§, 22 § första stycket och

Äterbetalningsskyldighet och rÀnta

26 § om Äterbetalningsskyldighet

m.m.,

och rÀnta m.m.,

– 110 kap. 13 §, 14 § 1 och 2 samt 31 § och 115 kap. 4 § om

uppgiftsskyldighet m.m.,

 

– 113 kap. 2–17, 19, 20 och

– 113 kap. 2–21 §§ om Ă€nd-

21 §§ om Àndring, omprövning

ring, omprövning och överkla-

och överklagande.

gande.

BestÀmmelserna i 108 kap. 2,

BestÀmmelserna i 108 kap. 2,

11, 15, 16, 19 och 21 §§ samt 22 §

2 a, 11, 15, 16, 19 och 21 §§, 22 §

första stycket socialförsÀkrings-

första stycket samt 26 § social-

balken gÀller dock inte i förhÄl-

försÀkringsbalken gÀller dock inte

lande till vÄrdgivare.

i förhÄllande till vÄrdgivare.

FörsÀkringskassans beslut gÀller omedelbart, om inte nÄgot annat anges i beslutet.

1.Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2019.

2.BestÀmmelserna i 4 kap. 3 a § tillÀmpas inte pÄ beslut om Äter- betalning som har meddelats före ikrafttrÀdandet.

3.Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga gĂ€ller för beslut som har meddelats före ikrafttrĂ€dandet.

12 Senaste lydelse 2017:431.

50

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.6Förslag till

lag om Àndring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det ska införas en ny paragraf, 28 kap. 6 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

28kap.

6 a §

Sekretessen enligt 1 § hindrar inte att uppgift lÀmnas till det all- mÀnna ombudet för socialförsÀk- ringen.

Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2019.

51

Författningsförslag

SOU 2018:5

1.7Förslag till

förordning om Àndring i indrivningsförordningen (1993:1229)

HÀrigenom föreskrivs att 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §13

BestÀmmelser om begÀran om indrivning av fordringar pÄ skatt eller avgift enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) finns i 70 kap. 1 och 2 §§ den lagen.

Indrivning av fordran pÄ felparkeringsavgift ska begÀras senast fem mÄnader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning av fordringar som avser betalningsskyldighet för under- hÄllsstöd enligt 19 kap. socialförsÀkringsbalken ska, om inte sÀrskilda skÀl talar emot det, begÀras senast fem mÄnader efter det att den Àldsta fordringen skulle ha betalats.

Indrivning ska ocksÄ, om inte sÀrskilda skÀl talar emot det, be- gÀras senast fem mÄnader efter det att fordringen skulle ha betalats av sÄdana fordringar som omfattas av

– 108 kap. 26 § socialförsĂ€k- ringsbalken,

– 4 kap. 3 a § lagen (2008:145) om statligt tandvĂ„rdsstöd,

– 19 a § förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnĂ€ra stöd för Ă„tergĂ„ng i arbete,

– 19 a § förordningen (2017:117) om bidrag till före- tagshĂ€lsovĂ„rden för köp av medi- cinsk service och

13 Senaste lydelse 2016:692.

52

SOU 2018:5 Författningsförslag

– 8 kap. 7 § förordningen

(2017:819) om ersÀttning till del- tagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

För andra fordringar ska indrivning begÀras senast tvÄ mÄnader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning enligt andra–fjĂ€rde

Indrivning enligt andra–femte

styckena ska begÀras under förut-

styckena ska begÀras under för-

sÀttning att inte ett Àrende om

utsÀttning att inte ett Àrende om

ackord, nedsÀttning av fordran,

ackord, nedsÀttning av fordran,

skuldsanering eller F-skuldsaner-

skuldsanering eller F-skuldsaner-

ing enligt lagen (2007:324) om

ing enligt lagen (2007:324) om

Skatteverkets hantering av vissa

Skatteverkets hantering av vissa

borgenÀrsuppgifter eller andra sÀr-

borgenÀrsuppgifter eller andra sÀr-

skilda skÀl talar emot det.

skilda skÀl talar emot det.

Indrivning ska begÀras skyndsamt om ett dröjsmÄl skulle Àven- tyra indrivningen.

1.Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

2.De nya bestÀmmelserna tillÀmpas inte pÄ beslut om Äterbetal- ning som har meddelats före ikrafttrÀdandet.

53

Författningsförslag

SOU 2018:5

1.8Förslag till

förordning om Àndring i förordningen (2009:1174) med instruktion för FörsÀkringskassan

HÀrigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:1174) med instruktion för FörsÀkringskassan ska införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

9 a §

 

Det allmÀnna ombudet för so-

 

cialförsÀkringen ska finnas hos

 

FörsÀkringskassan.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

54

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.9Förslag till

förordning om Àndring i förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnÀra stöd för ÄtergÄng i arbete

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnÀra stöd för ÄtergÄng i arbete

dels att det ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse, dels att 22 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

19 a §

 

 

FörsÀkringskassan

ska utan

 

dröjsmÄl vidta ÄtgÀrder för att

 

driva in fordringen, om den Ă„ter-

 

betalningsskyldige inte betalar i

 

rÀtt tid. Indrivning behöver dock

 

inte begÀras för en fordring som

 

understiger 100 kronor om indriv-

 

ning inte behövs frÄn allmÀn

 

synpunkt. BestÀmmelserna i lagen

 

(1993:891) om indrivning av stat-

 

liga fordringar m.m. och i indriv-

 

ningsförordningen (1993:1229) ska

 

tillÀmpas.

 

 

Beslut om Äterkrav enligt 19 §

 

fÄr verkstÀllas enligt bestÀmmel-

 

serna i utsökningsbalken nÀr be-

 

slutet har fÄtt laga kraft. Det-

 

samma gÀller rÀnta pÄ fordringen

 

enligt rÀntelagen (1975:635) och

 

avgifter enligt lagen

(1981:739)

 

om ersÀttning för inkassokostnader

m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen.

55

I 22 a § förvaltningslagen
(1986:223) finns bestÀmmelser om överklagande hos allmÀn för- valtningsdomstol. Andra beslut Àn beslut om godkÀnnande av anordnare, Äterkallelse av sÄdant godkÀnnande, utbetalning av bi- drag och Äterkrav av bidrag fÄr dock inte överklagas.

Författningsförslag

SOU 2018:5

22 §

I 22 a § förvaltningslagen

(1986:223) finns bestÀmmelser om överklagande hos allmÀn för- valtningsdomstol. Andra beslut Àn beslut om godkÀnnande av anordnare, Äterkallelse av sÄdant godkÀnnande och om utbetalning av bidrag fÄr dock inte överklagas.

1.Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

2.De nya bestÀmmelserna tillÀmpas inte pÄ beslut om Äterbetal- ning som har meddelats före ikrafttrÀdandet.

56

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.10Förslag till

förordning om Àndring i förordningen (2017:117) om bidrag till företagshÀlsovÄrden för köp av medicinsk service

HÀrigenom föreskrivs att i frÄga om förordningen (2017:117) om bidrag till företagshÀlsovÄrden för köp av medicinsk service

dels att det ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse, dels att 21 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

19 a §

 

 

FörsÀkringskassan

ska utan

 

dröjsmÄl vidta ÄtgÀrder för att

 

driva in fordringen, om den Ă„ter-

 

betalningsskyldige inte betalar i

 

rÀtt tid. Indrivning behöver dock

 

inte begÀras för en fordring som

 

understiger 100 kronor om indriv-

 

ning inte behövs frÄn allmÀn

 

synpunkt. BestÀmmelserna i lagen

 

(1993:891) om indrivning av stat-

 

liga fordringar m.m. och i indriv-

 

ningsförordningen (1993:1229) ska

 

tillÀmpas.

 

 

Beslut om Äterkrav enligt 19 §

 

fÄr verkstÀllas enligt bestÀmmel-

 

serna i utsökningsbalken nÀr be-

 

slutet har fÄtt laga kraft. Det-

 

samma gÀller rÀnta pÄ fordringen

 

enligt rÀntelagen (1975:635) och

 

avgifter enligt lagen

(1981:739)

 

om ersÀttning för inkassokostnader

 

m.m. som tas ut i samband med

 

indrivning av fordringen.

57

Författningsförslag

SOU 2018:5

21 §

I 22 a § förvaltningslagen

I 22 a § förvaltningslagen

(1986:223) finns bestÀmmelser

(1986:223) finns bestÀmmelser

om överklagande hos allmÀn för-

om överklagande hos allmÀn för-

valtningsdomstol. Andra beslut

valtningsdomstol. Andra beslut

Ă€n beslut om utbetalning av bi-

Ă€n beslut om utbetalning av bi-

drag fÄr dock inte överklagas.

drag och Äterkrav av bidrag fÄr

 

dock inte överklagas.

1.Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

2.De nya bestÀmmelserna tillÀmpas inte pÄ beslut om Äterbetal- ning som har meddelats före ikrafttrÀdandet.

58

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.11Förslag till

förordning om Àndring i förordningen (2017:819) om ersÀttning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

HÀrigenom föreskrivs att det i förordningen (2017:819) om ersÀtt- ning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ska införas tvÄ nya paragrafer, 8 kap. 2 a och 7 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

2 a §

Belopp under 300 kronor ska inte ÄterkrÀvas om det inte behövs frÄn allmÀn synpunkt.

7 §

FörsÀkringskassan ska utan dröjsmÄl vidta ÄtgÀrder för att driva in fordringen, om den Äter- betalningsskyldige inte betalar i rÀtt tid. Indrivning behöver dock inte begÀras för en fordring som understiger 100 kronor om indriv- ning inte behövs frÄn allmÀn synpunkt. BestÀmmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av stat- liga fordringar m.m. och i indriv- ningsförordningen (1993:1229) ska tillÀmpas.

Beslut om Äterkrav enligt 2 § fÄr verkstÀllas enligt bestÀmmel- serna i utsökningsbalken nÀr be- slutet har fÄtt laga kraft. Det- samma gÀller rÀnta enligt 3 och 4 §§ och avgifter enligt lagen (1981:739) om ersÀttning för in- kassokostnader m.m. som tas ut i

59

Författningsförslag

SOU 2018:5

samband med indrivning av ford- ringen.

1.Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

2.De nya bestÀmmelserna tillÀmpas inte pÄ beslut om Äterbetal- ning som har meddelats före ikrafttrÀdandet.

60

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag framgÄr av direktiven (dir. 2016:14), se bilaga 1. Utredningen ska enligt direktiven se över vissa processuella och processrÀttsliga frÄgor pÄ socialförsÀkringsomrÄdet i syfte att stÀrka rÀttssÀkerheten och skapa en mer effektiv handlÀggning i Àrenden

och mÄl om socialförsÀkring. Uppdraget bestÄr av tre delar.

Den första delen innebÀr att utreda och föreslÄ hur det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kan stÀrkas processuellt och lÀmna förslag pÄ hur detta kan Ästadkommas. Utredningen ska sÀrskilt beakta hur eventuella förslag kan komma att pÄverka enskilda för- sÀkrade och, om det bedöms behövligt, lÀmna förslag i syfte att vÀrna deras rÀttssÀkerhet. Utredningen ska ocksÄ utreda om befintliga be- stÀmmelser om sekretess Àr ÀndamÄlsenliga för att FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna lÀmna Àrenden av intresse till ombudet.

Den andra delen av utredningens uppdrag avser att utreda förut- sÀttningarna för att förkorta tidsfristerna för begÀran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsÀkrings- omrÄdet och lÀmna förslag om en sÄdan förkortning bedöms lÀmplig. Utredningen ska sÀrskilt analysera och redovisa hur förkortade tids- frister kan pÄverka enskilda försÀkrade.

Den tredje delen av vÄrt uppdrag innebÀr att utreda och föreslÄ ÄtgÀrder för en mer effektiv och ÀndamÄlsenlig Äterkravshantering inom socialförsÀkringsomrÄdet. Utredningen ska teckna den fullstÀn- diga problembilden över skuldsÀttningen och Äterkravsförfarandet pÄ omrÄdet, inbegripet hela Äterkravskedjan frÄn en felaktig utbetal- ning fram till ansökan om verkstÀllighet. Vidare ska utredningen beakta utfallet av förslagen i betÀnkandet Ett modernare utsöknings-

61

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:5

förfarande (SOU 2016:81) och uppmÀrksamma att det Àr angelÀget att bestÀmmelserna i socialförsÀkringsbalken fungerar pÄ ett tillfreds- stÀllande sÀtt i förhÄllande till bestÀmmelserna i utsökningsbalken. Syftet med utredningens uppdrag Àr att Ästadkomma en ökad Äter- betalning, minska de totala Äterkravsfordringarna, den s.k. fordrings- stocken, och förhindra att den vÀxer ytterligare, öka rÀttssÀkerheten för den försÀkrade och minska risken för att hamna i omfattande och lÄngvarig skuldsÀttning. Utredningen ska beakta pÄ vilket sÀtt före- slagna ÄtgÀrder kan pÄverka den enskilda försÀkrade.

Om utredaren i sitt arbete identifierar andra angrÀnsande delar inom socialförsÀkringsprocessen som kan utvecklas ytterligare eller bör förÀndras för att bli effektivare och mer ÀndamÄlsenliga, stÄr det utredaren fritt att lÀmna författningsförslag Àven avseende sÄdana delar.

2.2Utredningens arbete

Arbetet i utredningen pÄbörjades i december 2016 och vi hade vÄrt första sammantrÀde den 24 februari 2017.

Utredningen har hÄllit Ätta sammantrÀden med sakkunniga och experter, varav ett strÀckte sig över tvÄ dagar. Utredaren och sekrete- rarna har utöver detta haft regelbundna arbetsmöten.

Under vÄren 2017 genomförde utredaren och sekreterarna besök hos och höll samrÄdsmöten med FörsÀkringskassan, det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen, Pensionsmyndigheten, Inspektionen för socialförsÀkringen och Kronofogdemyndigheten. Vidare trÀffade utredaren och sekreterarna, och inhÀmtade synpunkter pÄ uppdraget frÄn, arbetsmarknadsorganisationerna Landsorganisationen i Sverige (LO), TjÀnstemÀnnens centralorganisation (TCO) och Svenskt NÀr- ingsliv samt den juridiska byrÄn LO-TCO RÀttsskydd AB. I början av hösten 2017 genomförde utredaren och en av sekreterarna ett sam- rÄdsmöte via videolÀnk med Domstolsverket.

För att undersöka hur enskilda för sin talan i domstol i social- försÀkringsmÄl, har vi begÀrt ut cirka 8 procent av alla avgöranden i socialförsÀkringsmÄl som avgjorts av förvaltningsrÀtterna under 2016 (se avsnitt 5.5.1 för en nÀrmare beskrivning).

Utredningen har vidare inhĂ€mtat och analyserat samtliga domar som meddelats av förvaltningsrĂ€tterna under perioden 1 mars 2012–

62

SOU 2018:5

Utredningens uppdrag och arbete

31 december 2016 i vilka det allmÀnna ombudet för socialförsÀk- ringen varit part (se avsnitt 4.5.1).

FrÄn sÄvÀl Pensionsmyndigheten som Kronofogdemyndigheten har vi hÀmtat in viss statistik och uppgifter.

Utredningen har under vĂ„ren och hösten 2017 haft löpande kon- takter med FörsĂ€kringskassan, framför allt med chefer, controller och verksamhetsutvecklare inom verksamhetsomrĂ„det Återbetal- ning. FrĂ„n FörsĂ€kringskassan inhĂ€mtades under vĂ„ren relativt omfat- tande statistik rörande hanteringen av Ă„terkravsfordringar samt svar pĂ„ skriftliga frĂ„gor om organisation, styrning och Ă„terkravsprocessen. Viss kompletterande statistik har under hösten levererats frĂ„n För- sĂ€kringskassan i olika omgĂ„ngar. I december fick utredningen del av vissa uppdaterade statistikuppgifter för 2017.

Utredaren och de tvĂ„ utredningssekreterarna reste i juni 2017 till Östersund och besökte FörsĂ€kringskassans fordringshantering. Ett möte hölls med controller, verksamhetsutvecklare och chefer dĂ€r vi gick igenom de skriftliga uppgifter avseende statistik m.m. som vi tidigare hade fĂ„tt del av. Vid besöket genomfördes ocksĂ„ gruppintervjuer med handlĂ€ggare, specialister och enhetschefer (se avsnitt 6.7.1 för en nĂ€rmare beskrivning).

I oktober 2017 hade utredaren och sekreterarna uppföljande möten via videolÀnk med de intervjuade grupperna, inför vilka del- tagarna hade fÄtt lÀsa igenom vad som nedtecknats frÄn intervjuerna i juni 2017.

Under oktober 2017 stÀllde Statskontoret till utredningens för- fogande ett stabsbitrÀde, som bistod med att bl.a. analysera inhÀmtad statistik rörande FörsÀkringskassans fordringshantering.

Utredaren och stabsbitrÀdet trÀffade i oktober 2017 FörsÀkrings- kassans generaldirektör och chefen för Avdelningen för gemensamma försÀkringsfrÄgor och inhÀmtade deras synpunkter betrÀffande fram- för allt vÄra anteckningar frÄn intervjuerna enligt vad som framgÄr av avsnitt 6.7.2.

63

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:5

2.3BetÀnkandets disposition

VÄrt uppdrag bestÄr av tre tydligt Ätskilda delar, det allmÀnna om- budet för socialförsÀkringen, tidsfristerna och Äterkravshanteringen.

I kapitel 4 behandlar vi den första delen av vÄrt uppdrag, som Àr att lÀmna förslag pÄ hur det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kan stÀrkas processuellt.

Vi behandlar i kapitel 5 den andra delen av uppdraget, som avser att utreda och ta stÀllning till om en förkortning bör ske av tids- fristerna för begÀran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsÀkringsomrÄdet.

Den tredje delen av vĂ„rt uppdrag, som innebĂ€r att utreda och för- eslĂ„ Ă„tgĂ€rder för en mer effektiv och Ă€ndamĂ„lsenlig Ă„terkravshanter- ing inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det, behandlas i sĂ„vĂ€l kapitel 6 som i kapitel 7. I kapitel 6 tecknar vi problembilden över skuldsĂ€ttningen och Ă„terkravsförfarandet samt redogör vi för vĂ„ra övervĂ€ganden och vissa förslag. ÖvervĂ€gandena i kapitel 6 leder oss in pĂ„ frĂ„gor om verk- stĂ€llighet av Ă„terkravsbeslut. VĂ„ra övervĂ€ganden och förslag rörande verkstĂ€llighet enligt utsökningsbalken av Ă„terkrav redovisas dock sĂ€rskilt i kapitel 7.

Utöver detta Àr betÀnkandet disponerat enligt följande.

Efter en sammanfattning av betÀnkandet följer kapitel 1 som inne- hÄller författningsförslag och förevarande kapitel 2, i vilket vÄrt uppdrag och arbete beskrivs.

Kapitel 3 innehÄller en introduktion till socialförsÀkringen och socialförsÀkringsprocessen.

VÄra bedömningar av vilka ikrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀm- melser som behövs finns i kapitel 8.

FörvÀntade ekonomiska och andra konsekvenser av vÄra förslag redogör vi för i kapitel 9.

Kapitel 10 innehÄller författningskommentaren. Utredningsdirektiven finns i bilaga 1. Bilaga 2 innehÄller en redo-

görelse för vÄrt tillvÀgagÄngssÀtt vid framtagande av viss statistik och bilaga 3 en beskrivning av det vi benÀmner en tankemodell för att kunna berÀkna vissa kostnader.

64

3En introduktion till socialförsÀkringen

3.1Inledning

I det hÀr kapitlet ges en kortfattad introduktion till socialförsÀkringen samt förfarandet och processen i socialförsÀkringsmÄl.

3.2Vad avses med socialförsÀkringen?

SocialförsĂ€kringen Ă€r en central del av det svenska vĂ€lfĂ€rdssystemet och omfattar i stort sett alla som bor eller arbetar i Sverige. Socialför- sĂ€kringssystemet bestĂ„r av nĂ€stan 50 olika förmĂ„ner och Ă€r av stor betydelse för mĂ„nga mĂ€nniskors personliga och ekonomiska situa- tion. Det stĂ„r för en tredjedel av de statliga utgifterna och omsluter mer Ă€n 500 miljarder kronor (Inspektionen för SocialförsĂ€kringen, Årlig rapport för 2016, Rapport 2017:2 s. 5).

I svensk lagstiftning finns emellertid ingen egentlig definition av vad socialförsÀkring Àr. I socialförsÀkringsbalken, SFB, definieras so- cialförsÀkringen som de sociala försÀkringar samt andra ersÀttnings- och bidragssystem som behandlas i balken (1 kap. 1 §). Socialför- sÀkringen avgrÀnsas hÀr alltsÄ utifrÄn ett praktiskt synsÀtt.

SocialförsÀkringsbalken trÀdde i kraft den 1 januari 2011 och er- satte dÄ ungefÀr 30 lagar pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Av förarbetena till socialförsÀkringsbalken framgÄr att regeringen inte ansÄg att det var lÀmpligt att enbart utifrÄn teoretiska eller principiella utgÄngs- punkter bestÀmma grÀnsen för socialförsÀkringsomrÄdet. Det var i första hand materiella och inte formella hÀnsyn som lades till grund för avgrÀnsningen. Gemensamt för de förmÄner som hÀnfördes till socialförsÀkringen var emellertid att de ingÄr i ett obligatoriskt trygg- hetssystem som administreras av staten (prop. 2008/09:200 s. 354).

65

En introduktion till socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Den tidigare avgrĂ€nsningen av socialförsĂ€kringen byggde ocksĂ„ pĂ„ ett liknande förhĂ„llningssĂ€tt. Även i förarbetena till den tidigare gĂ€llande socialförsĂ€kringslagen (1999:799) föresprĂ„kade regeringen den mer praktiska metoden att genom upprĂ€kning i lagstiftningen bestĂ€mma vad som ska hĂ€nföras till en social försĂ€kring och vad en sĂ„dan trygg- hetsanordning ska kallas (prop. 1998/99:119 s. 75 och 76).

NÀr det gÀllde vilka förmÄner som skulle ingÄ i socialförsÀkringen enligt socialförsÀkringsbalken respektive falla utanför framhöll reger- ingen att oavsett hur socialförsÀkringssystemet avgrÀnsas sÄ kommer det att finnas skillnader mellan de olika socialförsÀkringsförmÄnerna. AvgrÀnsningen gjordes med utgÄngspunkt i hur socialförsÀkringen sedan tidigare hade definierats, Àven om den nya balken innebar att socialförsÀkringen i vissa delar fick en annan avgrÀnsning Àn innan. Regeringen övervÀgde vid införandet av socialförsÀkringsbalken om vissa ytterligare förmÄner, bl.a. förmÄner enligt arbetslöshetsförsÀk- ringen och förmÄner vid sjukdom som lÀmnas enligt bestÀmmelser i studiestödslagen (1999:1395), borde ingÄ i socialförsÀkringen enligt balken, men gjorde bedömningen att de skulle hÄllas utanför (prop. 2008/09:200 s. 354, 359 och 360).

NÀr socialförsÀkringen diskuteras utifrÄn ett internationellt per- spektiv anvÀnds i Sverige ibland begreppet social trygghet (social security) som mer eller mindre synonymt med socialförsÀkring. I olika internationella överenskommelser om minimistandard och sam- ordning Àr det ocksÄ vad som förekommer under det begreppet som bÀst stÀmmer överens med det som har brukat rÀknas som social- försÀkring. Social trygghet kan emellertid uppfattas som ett relativt vitt begrepp innefattande sÄvÀl omsorger inom socialtjÀnsten, system för studiestöd, arbetarskydd och arbetsmarknadspolitiska insatser (jfr SOU 2001:47 s. 57). Det finns inte heller nÄgra internationellt gÄngbara definitioner. Varje land har sin egen nationella rÀtt pÄ om- rÄdet och i internationella överenskommelser anges i regel bara vilka slags förmÄner som omfattas av överenskommelsen eller vilka typer av risker som ska tÀckas. Gemensamt Àr dock att det handlar om obliga- torisk solidaritet i situationer som brukar kallas sociala risker. Stöd vid arbetslöshet samt ersÀttning för sjukvÄrdskostnader Àr exempel pÄ sociala trygghetsförmÄner utanför socialförsÀkringsbalken som i vissa lÀnder Àven rÀknas som socialförsÀkring (se prop. 1998/99:119 s. 74 och 75 och Hessmark m.fl., SocialförsÀkringsbalken [22 dec. 2016, Zeteo], kommentaren till 1 kap. 1 §).

66

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsÀkringen

Alla beslut om förmÄner och ersÀttningar med socialförsÀkrings- rÀttslig karaktÀr fattas sÄlunda inte med stöd av socialförsÀkrings- balken. Av sÄvÀl 1 § förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten som 1 § förordningen (2009:1174) med in- struktion för FörsÀkringskassan framgÄr ocksÄ att myndigheterna, förutom delar av socialförsÀkringen, Àven handhar andra förmÄner och ersÀttningar som enligt lag eller förordning ska administreras av FörsÀkringskassan. Slutsatsen av detta mÄste vara att inte heller samt- liga beslut som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar bör, strikt taget, betraktas som beslut om socialförsÀkring. Ett ex- empel hÀrpÄ torde beslut om ersÀttning för vÄrdkostnader enligt lagen (2013:513) om ersÀttning för kostnader till följd av vÄrd i ett annat land inom EU/EES (ersÀttningslagen) vara.

Att lÀmna en uttömmande beskrivning av vad som avses med socialförsÀkring lÄter sig sÄledes inte göras med enkelhet. NÀr vi i förevarande sammanhang anvÀnder socialförsÀkring behövs dock nÄgon form av definitionsbestÀmning att tillÀmpa för det fortsatta arbetets bedrivande.

Med socialförsĂ€kring avser vi först och frĂ€mst de förmĂ„ner, ersĂ€ttningar och bidrag som regleras i socialförsĂ€kringsbalken – den allmĂ€nna socialförsĂ€kringen (jfr SOU 2017:05 s. 178). Med social- försĂ€kring avser vi dock Ă€ven sĂ„dana beslut om förmĂ„ner, ersĂ€tt- ningar och bidrag som Ă€r nĂ€rbeslĂ€ktade med den allmĂ€nna socialför- sĂ€kringen men som administreras av FörsĂ€kringskassan eller Pen- sionsmyndigheten enligt annan författning eller rĂ€ttsakt (jfr 1 § i sĂ„vĂ€l förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten som förordningen med instruktion för FörsĂ€kringskassan). FrĂ„ga Ă€r alltsĂ„ om andra offentliga bidrag eller annat offentligt stöd som hanterar olika risksituationer och som beslutas av FörsĂ€kringskassan och Pen- sionsmyndigheten.

67

En introduktion till socialförsÀkringen

SOU 2018:5

3.3Vem gÀller den allmÀnna socialförsÀkringen för?

SocialförsÀkringen Àr, enligt 4 kap. 2 § SFB, indelad i tre försÀkrings- grenar utifrÄn vad som utgör grunden för försÀkringen, nÀmligen

‱förmĂ„ner som grundas pĂ„ bosĂ€ttning i Sverige (bosĂ€ttningsbase- rade förmĂ„ner),

‱förmĂ„ner som grundas pĂ„ arbete i Sverige (arbetsbaserade för- mĂ„ner), och

‱förmĂ„ner som grundas pĂ„ andra omstĂ€ndigheter Ă€n bosĂ€ttning eller arbete i Sverige (övriga förmĂ„ner).

FörsĂ€krad Ă€r den som uppfyller de krav i frĂ„ga om bosĂ€ttning, arbete eller andra omstĂ€ndigheter som avses i nĂ€mnda paragraf samt vissa krav pĂ„ försĂ€kringstider som framgĂ„r av 5–7 kap. SFB. För att om- fattas av socialförsĂ€kringsskyddet i frĂ„ga om en viss förmĂ„n ska den försĂ€krade dessutom uppfylla de andra villkor som gĂ€ller för den för- mĂ„nen.

Begreppet försÀkrad anvÀnds nÀstan genomgÄende i socialförsÀk- ringsbalken i stÀllet för de mÄnga olika uttryck för den förmÄns- berÀttigade som tidigare fanns i socialförsÀkringslagstiftningen. Den försÀkrade Àr oftast ocksÄ den som har rÀtt att fÄ den aktuella för- mÄnen utbetald till sig, men i vissa fall Àr det nÄgon annan som har det. I frÄga om arbetsbaserade förmÄner till efterlevande Àr det den avlidna personen som ska ha varit försÀkrad (se 6 kap. 7 § SFB). NÀr det gÀller vissa förmÄner till barn kan förmÄnerna i regel betalas ut till förÀldrarna. Av sÄdana skÀl förekommer i socialförsÀkringsbalken Àven begrepp som den pensionsberÀttigade respektive bidragsmot- tagaren.

Det grundlĂ€ggande villkoret för att omfattas av den bosĂ€ttnings- baserade försĂ€kringen Ă€r att en person Ă€r bosatt i Sverige. BosĂ€ttnings- begreppet i socialförsĂ€kringen överensstĂ€mmer ofta med bosĂ€ttnings- begreppet i folkbokföringen, men vissa personkategorier kan vara försĂ€krade för bosĂ€ttningsbaserade förmĂ„ner Ă€ven vid utlandsvistelse. Även det omvĂ€nda förhĂ„llandet finns, dvs. att en person som Ă€r folk- bokförd hĂ€r inte omfattas av socialförsĂ€kringen. De bosĂ€ttningsbase- rade försĂ€kringsförmĂ„nerna utgörs av ersĂ€ttningar i form av olika grundersĂ€ttningar, till exempel barnbidrag, garantipension och bo- stadsbidrag.

68

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsÀkringen

Det grundlĂ€ggande villkoret för att vara försĂ€krad för den arbets- baserade försĂ€kringen Ă€r att personen arbetar i Sverige, antingen som anstĂ€lld eller som egenföretagare. Vissa personkategorier Ă€r för- sĂ€krade för arbetsbaserade förmĂ„ner Ă€ven vid arbete utanför Sverige. Även i denna del av försĂ€kringen förekommer den omvĂ€nda situa- tionen, att en person kan arbeta i landet men Ă€ndĂ„ inte omfattas av försĂ€kringen. Exempel pĂ„ arbetsbaserade förmĂ„ner Ă€r sjukpenning, arbetsskadeersĂ€ttning och inkomstgrundad Ă„lderspension.

Grunden för de arbetsbaserade förmÄnerna Àr sjukpenninggrun- dande inkomst (SGI). SGI Àr ett berÀkningsunderlag som baseras pÄ den Ärliga inkomst i pengar som en person kan antas fÄ fortlöpande frÄn förvÀrvsarbete. SGI-berÀkningen bestÀmmer i sin tur hur mycket en försÀkrad kan fÄ i ersÀttning givet att hon eller han uppfyller de övriga villkoren för respektive förmÄn. ErsÀttningen till de för- sÀkrade baserat pÄ de bosÀttningsbaserade förmÄnerna bestÀms utifrÄn behov eller bestÀmda belopp.

Vid bedömningen av om en person Àr försÀkrad i Sverige eller inte mÄste Àven hÀnsyn tas till sÀrskilda EU-förordningar och till internationella överenskommelser som Sverige har ingÄtt med andra lÀnder om social trygghet.

3.4Myndigheter som administrerar socialförsÀkringen m.m.

Inledning

SocialförsÀkringen administreras av FörsÀkringskassan och Pensions- myndigheten samt av Skatteverket, vilket framgÄr av 2 kap. 2 § SFB. Det framgÄr av balken vilken av myndigheterna som ska besluta om en viss förmÄn.

Enligt 2 kap. 1 a § lagen (2010:111) om införande av socialför- sÀkringsbalken, SFBP, gÀller att det som Àr föreskrivet i eller annars följer av lag eller annan författning om de tidigare allmÀnna försÀk- ringskassorna, om förutvarande RiksförsÀkringsverket eller om den tidigare nÀmnda Premiepensionsmyndigheten ska tillÀmpas pÄ den nu- mera handlÀggande FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Myndigheterna stÄr helt eller delvis under tillsyn av Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF).

69

En introduktion till socialförsÀkringen

SOU 2018:5

FörsÀkringskassan

FörsÀkringskassan Àr förvaltningsmyndighet för de delar av socialför- sÀkringen och vissa andra förmÄner och ersÀttningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten. Verksamheten bestÄr huvudsakligen i att besluta och betala ut sÄdana förmÄner och ersÀttningar. Detta framgÄr av 1 § förordningen med instruktion för FörsÀkringskassan.

FörsÀkringskassan ansvarar i huvudsak för familjeförmÄner, för- mÄner vid sjukdom, egenförmÄner vid arbetsskada, sÀrskilda förmÄner vid funktionshinder samt bostadsbidrag och boendetillÀgg (se 2 kap. 2 § tredje stycket SFB och de bestÀmmelser som hÀnvisas till dÀr).

FörsÀkringskassan leds sedan mars 2016 av en styrelse som Àr utsedd av regeringen. Dessförinnan var FörsÀkringskassan en enrÄdig- hetsmyndighet med insynsrÄd. FörsÀkringskassans styrelse Àr fullt ansvarig för verksamheten och generaldirektören Àr ansvarig inför styrelsen.

Sex avdelningar sköter ÀrendehandlÀggningen: Avdelningarna Barn och familj, FunktionsnedsÀttning, NyanlÀnda eller arbetssökande, SjukförsÀkring, Gemensamma försÀkringsfrÄgor (inkl. omprövning) och Gemensamma kundfrÄgor. Myndigheten har ocksÄ avdelningar som ger olika typer av stöd till verksamheten: Analys och prognos, Ledningsstöd, Verksamhetsstöd, RÀttsavdelningen samt IT och Kom- munikation. FörsÀkringskassan har cirka 14 200 anstÀllda och finns pÄ cirka 100 orter i Sverige (FörsÀkringskassans Ärsredovisning 2016 s. 7).

FörsÀkringskassan handlÀgger 33 förmÄner inom socialförsÀk- ringen. Utbetalningarna uppgick 2016 till cirka 227 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka en fjÀrdedel av statens totala utgifter. Drygt hÀlften av utbetalningarna gÄr till sjuka och personer med funktions- nedsÀttning. En tredjedel betalas ut till barnfamiljer. Resterande del bestÄr frÀmst av ersÀttningar inom arbetsmarknadsomrÄdet. Utbetal- ningarna finansieras till största delen genom obligatoriska skatter och avgifter (FörsÀkringskassans Ärsredovisning 2016 s. 6 och 11).

70

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsÀkringen

Pensionsmyndigheten

Enligt förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten Àr myndigheten förvaltningsmyndighet för Älderspensionssystemet inom socialförsÀkringen och för andra förmÄner och ersÀttningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten (1 §). Pensionsmyndigheten ska bl.a. informera och ge pensionssparare och pensionÀrer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som pÄverkar pensionens storlek, hur stor pen- sionen kan antas bli och vilka konsekvenser olika val kan fÄ för pensionen. Myndigheten ska Àven verka för lagenlighet och enhet- lighet i frÄga om bestÀmmande av pensionsgrundande inkomst (PGI), som beslutas av Skatteverket (2 §).

Pensionsmyndigheten ansvarar i huvudsak för administrationen av förmÄner vid Älderdom eller till efterlevande, bostadstillÀgg till sÄdana förmÄner samt Àldreförsörjningsstöd, enligt 2 kap. 2 § tredje stycket SFB och de bestÀmmelser som hÀnvisas till dÀr.

För en del av Pensionsmyndighetens verksamhet gÀller lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försÀkringsverksamhet i pre- miepensionssystemet. I den lagen finns bestÀmmelser om tillÀmpning av vissa försÀkringsrörelse- och redovisningsregler samt om Finans- inspektionens tillsyn i vissa avseenden.

Pensionsmyndigheten har den 1 januari 2010 tagit över viss verk- samhet frÄn FörsÀkringskassan och all verksamhet frÄn den tidigare Premiepensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten leds av en styrelse och har en generaldirektör. Det finns Ätta avdelningar och en stab. NÀrmare föreskrifter finns i Pensionsmyndighetens arbetsord- ning. Myndigheten har cirka 1 200 anstÀllda pÄ Ätta orter i landet (Pensionsmyndighetens Ärsredovisning 2016 s. 3).

Utbetalningarna av de förmÄner som beslutas av Pensionsmyn- digheten uppgick 2016 till 334 miljarder kronor (Pensionsmyndig- hetens Ärsredovisning 2016 s. 33).

Skatteverket

Skatteverket ska enligt 1 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket bl.a. ansvara för frÄgor om socialavgifter och skatter. Av 8 § framgÄr att Skatteverket ska faststÀlla pensionsgrundande inkomst.

71

En introduktion till socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Skatteverket leds av en myndighetschef och har ett insynsrÄd (16 och 17 §§ instruktionen och Skatteverkets Ärsredovisning 2016 s. 8).

Inspektionen för socialförsÀkringen

Enligt 1 § förordningen (2009:602) med instruktion för inspektionen för socialförsÀkringen ska myndigheten genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning vÀrna rÀttssÀkerheten och effektiviteten inom socialförsÀkringsomrÄdet. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll sÀkerstÀller en korrekt och enhetlig tillÀmpning av det regelverk som tillsyns- objektet ska tillÀmpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgÄngs- punkt i det statliga Ätagandet.

Av instruktionen (2 §) framgÄr att inspektionen ska utöva system- tillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av den verksamhet som bedrivs av FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten, i de delar som inte stÄr under Finansinspektionens tillsyn, och Skatteverket, i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst.

Myndigheten har levererat ett stort antal rapporter, sÄvÀl pÄ eget initiativ som pÄ regeringens uppdrag. Rapporterna har bl.a. gÀllt det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen och Äterkrav, vilket vi Äter- kommer till i kapitel 4 och 6.

3.5FörmÄner som ingÄr i den allmÀnna socialförsÀkringen

FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten administrerar nÀrmare ett femtiotal olika förmÄner, bidrag och andra ersÀttningar.1 I social- försÀkringsbalken delas de förmÄner som omfattas in i följande huvudgrupper (se 1 kap. 3 § SFB): familjeförmÄner, förmÄner vid sjukdom eller arbetsskada, sÀrskilda förmÄner vid funktionshinder, förmÄner vid Älderdom, förmÄner till efterlevande, och bostadsstöd.

1 Termen förmÄn anvÀnds i socialförsÀkringsbalken som samlingsbeteckning för alla dagersÀtt- ningar, pensioner, livrÀntor, kostnadsersÀttningar, bidrag och andra utbetalningar eller ÄtgÀrder som den enskilde Àr försÀkrad för enligt balken.

72

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsÀkringen

FamiljeförmÄner

FamiljeförmĂ„ner (enligt avdelning B, 8–22 kap. SFB) Ă€r

‱graviditetspenning till den som pĂ„ grund av graviditet har nedsatt arbetsförmĂ„ga eller Ă€r förbjuden att utföra sitt förvĂ€rvsarbete,

‱förĂ€ldrapenningförmĂ„ner i samband med barns födelse, vid adop- tion av barn eller i andra situationer nĂ€r en förĂ€lder vĂ„rdar barn,

‱barnbidrag som generellt bidrag för barn,

‱underhĂ„llsstöd till ett barn vars förĂ€ldrar inte bor tillsammans, och

‱sĂ€rskilda familjeförmĂ„ner vid vissa fall av adoption eller nĂ€r ett barn lider av sjukdom eller har funktionshinder.

Vissa av förmĂ„nerna Ă€r bosĂ€ttningsbaserade och andra Ă€r arbets- baserade. Barnbidrag och underhĂ„llsstöd utgör ett bostadsbaserat grundskydd för den försĂ€krade. Även adoptionsbidrag och vĂ„rd- bidrag Ă€r bostadsbaserade förmĂ„ner. Det finns vidare en lĂ€gstanivĂ„ inom förĂ€ldrapenningen som Ă€r bostadsbaserad.

FörmÄner vid sjukdom eller arbetsskada

FörmĂ„ner vid sjukdom eller arbetsskada (enligt avdelning C, 23– 47 kap. SFB) Ă€r

‱sjukpenning som lĂ€mnas vid sjukdom och nedsatt arbetsförmĂ„ga,

‱rehabiliteringsĂ„tgĂ€rder vid sjukdom och nedsatt arbetsförmĂ„ga,

‱rehabiliteringsersĂ€ttning i samband med rehabiliteringsĂ„tgĂ€rder,

‱sjukersĂ€ttning eller aktivitetsersĂ€ttning nĂ€r arbetsförmĂ„gan Ă€r lĂ„ng- varigt nedsatt,

‱arbetsskadeersĂ€ttning vid skada i samband med förvĂ€rvsarbete,

‱statlig personskadeersĂ€ttning vid skada i samband med vissa stat- liga eller kommunala verksamheter,

‱krigsskadeersĂ€ttning till sjömĂ€n vid skada utomlands,

‱smittbĂ€rarersĂ€ttning för inkomstförlust m.m., och

73

En introduktion till socialförsÀkringen

SOU 2018:5

‱nĂ€rstĂ„endepenning i samband med ledighet för vĂ„rd av en svĂ„rt sjuk person.

Majoriteten av förmĂ„nerna Ă€r arbetsbaserade och utgör ett skydd om den försĂ€krade blir sjuk eller skadad och inte lĂ€ngre kan arbeta. Även hĂ€r finns det förmĂ„ner som har sin grund i den bosĂ€ttnings- baserade försĂ€kringen och utgör en garantiersĂ€ttning, till exempel aktivitetsersĂ€ttning och sjukersĂ€ttning.

SÀrskilda förmÄner vid funktionshinder

FörmĂ„ner vid funktionshinder (enligt avdelning D, 48–52 kap. SFB) Ă€r

‱handikappersĂ€ttning till en funktionshindrad som behöver hjĂ€lp av nĂ„gon annan eller har merkostnader,

‱assistansersĂ€ttning till en funktionshindrad som behöver person- lig assistans för sina grundlĂ€ggande behov, och

‱bilstöd till personer med funktionshinder för att skaffa eller an- passa motorfordon.

FörmÄnerna vid funktionshinder Àr bosÀttningsbaserade förmÄner, till stöd för personer med funktionsnedsÀttning.

FörmÄner vid Älderdom

FörmĂ„ner vid Ă„lderdom (enligt avdelning E, 53–74 kap. SFB) Ă€r

‱allmĂ€n Ă„lderspension i form av

–inkomstgrundad Ă„lderspension, och

–garantipension,

‱sĂ€rskilt pensionstillĂ€gg som tillĂ€gg till allmĂ€n Ă„lderspension, och

‹Àldreförsörjningsstöd som tillĂ€gg till eller i stĂ€llet för allmĂ€n Ă„lders- pension.

74

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsÀkringen

Den inkomstgrundade Älderspensionen Àr arbetsbaserad medan övriga av dessa förmÄner Àr bosÀttningsbaserade.

FörmÄner till efterlevande

EfterlevandeförmĂ„ner (enligt avdelning F, 75–92 kap. SFB) Ă€r

‱efterlevandepension i form av

–barnpension,

–omstĂ€llningspension till efterlevande make (Ă€nka eller Ă€nkling),

–Ànkepension till efterlevande maka (Ă€nka), och

–garantipension till omstĂ€llningspension,

‱efterlevandestöd som garantiförmĂ„n till barn,

‱efterlevandeförmĂ„ner vid arbetsskada och vissa andra skador i form av

–begravningshjĂ€lp,

–barnlivrĂ€nta, och

–omstĂ€llningslivrĂ€nta till efterlevande make, samt

‱efterlevandeskydd i form av premiepension, om pensionsspararen har ansökt om ett sĂ„dant skydd.

Även dessa förmĂ„ner Ă€r i vissa fall bosĂ€ttningsbaserade och i andra fall arbetsbaserade. Efterlevandestöd och garantipension till omstĂ€ll- ningspension Ă€r bosĂ€ttningsbaserade förmĂ„ner medan inkomstrelate- rad efterlevandepension, efterlevandeförmĂ„ner frĂ„n arbetsskadeför- sĂ€kringen och efterlevandeskydd i form av premiepension Ă€r baserade pĂ„ arbete.

75

En introduktion till socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Bostadsstöd

FörmĂ„ner för bostadsstöd (enligt avdelning G, 93–103 e kap. SFB) Ă€r

‱bostadsbidrag till barnfamiljer eller personer i Ă„ldern 18–28 Ă„r,

‱bostadstillĂ€gg till den som fĂ„r sjukersĂ€ttning, pension eller vissa liknande förmĂ„ner, och

‱boendetillĂ€gg till den som har fĂ„tt tidsbegrĂ€nsad sjukersĂ€ttning eller aktivitetsersĂ€ttning.

FörmÄnerna inom omrÄdet bostadsstöd Àr alla bosÀttningsbaserade förmÄner och Àr tÀnkta att bidra till förbÀttrade förutsÀttningar för en god ekonomisk levnadsstandard.

3.6EU-rÀtten och socialförsÀkringen m.m.

I majoriteten av de socialförsÀkringsÀrenden som handlÀggs rÀcker det att tillÀmpa svenska bestÀmmelser, men det finns ett antal situa- tioner nÀr Àven internationella regelverk ska tillÀmpas. De inter- nationella regelverken kan dock endast fÄ betydelse i vissa grÀns- överskridande situationer.2 Regelverken kan medföra bÄde utstrÀckt och inskrÀnkt tillÀmpning av de svenska bestÀmmelserna. Detta fram- gÄr av 2 kap. 5 § SFB som anger att unionsrÀtten inom Europeiska unionen (EU) eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsom- rÄdet (EES) och avtal om social trygghet eller andra avtal som ingÄtts med andra stater, exempelvis bilaterala avtal om social trygghet, kan medföra begrÀnsningar i tillÀmpligheten av bestÀmmelserna i social- försÀkringsbalken.

Inom EU betraktas medlemslÀndernas socialförsÀkringssystem i första hand som nationella angelÀgenheter. EU:s kompetens pÄ om- rÄdet handlar enbart om samordning av de nationella systemen för social trygghet, inte om harmonisering av systemen. SÄdana sam- ordningsbestÀmmelser finns i förordning (EG) nr 883/2004 om

2 FörsĂ€kringskassans vĂ€gledning 2017:1, Övergripande bestĂ€mmelser i SFB, unionsrĂ€tten och internationella avtal – FörsĂ€kringskassans uppdrag vad gĂ€ller vissa gemensamma grĂ€nsöver- skridande frĂ„gor, s. 20.

76

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsÀkringen

samordning av de sociala trygghetssystemen och förordning (EG) nr 987/2009 om tillÀmpningsbestÀmmelser till förordning 883/2004.3

3.7SocialförsÀkringsprocessen

Förfarandet i Àrenden hos FörsÀkringskassan och Pensionsmyndig- heten regleras i första hand av de grundlÀggande reglerna i förvalt- ningslagen (2017:900), FL. Förvaltningsmyndigheterna har att iaktta inte bara bestÀmmelserna om Àrenden som avser myndighetsutöv- ning mot nÄgon enskild, bl.a. reglerna om kommunikation samt motivering av beslut, utan ocksÄ de av förvaltningslagens bestÀm- melser som gÀller förvaltningsÀrenden i allmÀnhet, t.ex. föreskrif- terna om serviceskyldighet och jÀv.

Förvaltningslagen Àr emellertid en baslag. Den trÀder tillbaka för avvikande föreskrifter i lag eller i författning som har meddelats av regeringen (4 § FL). PÄ socialförsÀkringsomrÄdet har sÄdana före- skrifter meddelats i socialförsÀkringsbalken, framför allt i 110 kap. SFB. I 113 kap. SFB finns dÀrutöver bestÀmmelser om omprövning och Àndring av beslut som saknar motsvarighet i förvaltningslagen. Enligt bestÀmmelserna i 113 kap. har FörsÀkringskassan och Pensions- myndigheten en lÄngtgÄende skyldighet att pÄ begÀran ompröva sina egna beslut. Omprövning Àr en förutsÀttning för att den enskilde senare ska kunna överklaga de allra flesta beslut (jfr 10 §).

Processen i allmÀn förvaltningsdomstol i socialförsÀkringsmÄl reg- leras i allt vÀsentligt av bestÀmmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. I 113 kap. SFB finns emellertid vissa sÀrskilda bestÀmmelser rörande överklagande till domstol som har företrÀde framför förvaltningsprocesslagens bestÀmmelser (2 § FPL). Dessa föreskrifter avviker frÄn vad som gÀller enligt FPL, bl.a. genom att det i 113 kap. 20 § SFB anges en tvÄmÄnadersfrist för att överklaga domstols beslut.

I 113 kap. SFB finns ocksÄ en sÀrskild reglering rörande en sÀrskild partsföretrÀdare för det allmÀnna i förvaltningsdomstol, det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen. Det allmÀnna ombudet ges enligt

3 Europaparlamentets och rÄdets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen och Europaparlamentets och rÄdets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillÀmpningsbestÀmmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

77

En introduktion till socialförsÀkringen

SOU 2018:5

dessa bestÀmmelser möjlighet att föra det allmÀnnas talan i domstol genom att överklaga FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut.

78

4Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

4.1Inledning

4.1.1Bakgrund

Den som ansöker om en förmÄn i socialförsÀkringssystemet Àr inte sÀllan helt beroende av förmÄnen för sin försörjning. Samtidigt Àr det Àr inte möjligt att utforma lagstiftningen sÄ att alla olika tÀnkbara situationer förutses och samtliga oklarheter undanröjs. Bedömnings- utrymmet pÄ socialförsÀkringsomrÄdet Àr förhÄllandevist stort vilket riskerar att medföra att tillÀmpningen av socialförsÀkringen blir oför- utsÀgbar och olikformig. VÀgledande domstolsavgöranden (prejudi- kat) Àr dÀrför av stor betydelse inom detta omrÄde, inte minst för enskilda mÀnniskors situation.

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen Àr en sÀrskild funk- tion som har inrÀttats som ett led i strÀvandena att frÀmja prejudikat- bildningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Tanken Àr att ombudet sjÀlvstÀndigt ska vÀlja ut principiellt viktiga frÄgor att föra vidare för prövning i domstol. DÀrigenom förutsÀtts ombudets verksamhet bidra till att socialförsÀkringens bestÀmmelser tillÀmpas pÄ ett enhetligt sÀtt och att oklarheter undanröjs.

4.1.2Utredningens uppdrag i denna del

Enligt direktiven (dir. 2016:104 s. 3) ska vi utreda hur det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kan stÀrkas processuellt och lÀmna förslag pÄ hur detta kan Ästadkommas.

Enligt vÄra direktiv ska vi Àven utreda om befintliga bestÀmmelser om sekretess Àr ÀndamÄlsenliga för ett utlÀmnande av information

79

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

mellan FörsÀkringskassan respektive Pensionsmyndigheterna och det allmÀnna ombudet.

I uppdraget ingÄr att sÀrskilt beakta de förslag som lÀmnats av Ut- redningen om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet (SOU 2015:46). Vi anmodas samtidigt att ta hÀnsyn till de synpunkter som fram- kommit i remissförfarandet av nÀmnda betÀnkande och övervÀga hur eventuella förslag kan komma att pÄverka enskilda försÀkrade. Om det behövs i syfte att vÀrna enskildas rÀttssÀkerhet, ska förslag om detta lÀmnas.

4.1.3Kapitlets disposition

För att kunna utreda hur det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kan stÀrkas processuellt, fordras en förstÄelse för vilken funktion och vilket uppdrag ombudet har tilldelats av statsmakterna. Olika lösningar kan nÀmligen framstÄ som mer eller mindre motiverade beroende pÄ vilken nÀrmare funktion ombudet har. Att enbart beskriva ombudets uppdrag genom att hÀnvisa till de verktyg som tillförts ombudsfunktionen riskerar att ge en otillrÀcklig grund. VÄr uppfattning Àr i stÀllet att den för arbetet nödvÀndiga beskrivningen av ombudsfunktionen mÄste ske med beaktande av hur processen i allmÀn förvaltningsdomstol rent historiskt har vuxit fram. Fram- vÀxten av ett allmÀnt ombud pÄ socialförsÀkringsomrÄdet Àr ingen isolerad företeelse fristÄende frÄn andra skeenden. Den bör dÀrför inte heller studeras som en sÄdan. I stÀllet mÄste ombudsfunktionens framvÀxt ses i ljuset av en större omstrukturering av förfarandet i förvaltningsdomstol genom vilken statsmakterna av olika skÀl strÀvat efter att sÀkerstÀlla det allmÀnnas representation i domstol.

Vi inleder dÀrför med ett avsnitt som innehÄller en beskrivning av hur processen i förvaltningsdomstol, i nu relevanta hÀnseenden, ut- vecklats över tid. FramstÀllningen inriktas sÀrskilt mot det allmÀnnas partsrepresentation i domstol, förvaltnings- och socialförsÀkringspro- cessens utveckling och dÄvarande RiksförsÀkringsverkets, RFV, tidi- gare partsroll (avsnitt 4.2). PÄ detta sÀtt möjliggörs en ökad förstÄelse för den funktion som det allmÀnna ombudet övertog i samband med att den statliga myndigheten FörsÀkringskassan bildades 2005.

Efter denna genomgÄng inriktas framstÀllningen i avsnitt 4.3 pÄ att beskriva sÄvÀl ombudets kompetensomrÄde som rÀttsliga verktyg.

80

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

I avsnitt 4.4 och 4.5 redogörs för sÄvÀl ombudets arbetssÀtt och orga- nisation som ombudets processverksamhet i domstol sedan 2005.

För att ytterligare öka förstÄelsen av det allmÀnna ombudet har vi i avsnitt 4.6 beskrivit hur andra ombudsfunktioner rÀttsligt Àr struk- turerade och arbetar.

Innan vi slutligen övergĂ„r till att redogöra för vĂ„ra övervĂ€ganden och förslag (avsnitt 4.8–4.15), lĂ€mnar vi i avsnitt 4.7 en redogörelse för de förslag som tidigare lĂ€mnats i frĂ„gan, förslag och Ă„tföljande remissynpunkter som vi i varierande omfattning haft att förhĂ„lla oss till vid utarbetande av vĂ„ra egna förslag.

4.2FramvÀxten av ett allmÀnt ombud

4.2.1Parter och intressen i förvaltningsprocessen

Inom förvaltningsrÀtten har enpartsförfarandet en lÄng tradition. PÄ myndighetsnivÄ Àr exempelvis den enskilde enda parten. Vid ett över- klagande till förvaltningsdomstol blir emellertid beslutsmyndigheten ocksÄ part och dÀrmed Àndrar förfarandet karaktÀr till ett tvÄpartsför- farande. I förvaltningsdomstolen inleds en ny process dÀr den enskilde inför domstolen kan klargöra sina invÀndningar mot myndighetens beslut och beslutsmyndigheten kan försvara sitt stÀllningstagande.

I processen i förvaltningsdomstol förekommer endast sÀllan, sÄsom i dispositiva tvistemÄl, att saken bara rör enskildas intressen. I regel kan i stÀllet, i likhet med indispositiva tvistemÄl, vid sidan av de enskildas intressena pÄvisas utprÀglade allmÀnna intressen. Bland enskilda intressen mÀrks intresset av psykisk och fysisk frihet samt egendomsintressen och andra ekonomiska intressen. SÄsom exem- pel pÄ allmÀnna intressen kan nÀmnas sÄdana som angÄr allmÀn ord- ning och sÀkerhet, social omvÄrdnad, samhÀllsplanering, nÀrings- grenars frÀmjande, hÀlsovÄrd, samhÀllsekonomi och fiskala krav (jfr SOU 1964:27 s. 535).

I en process i förvaltningsdomstol stÄr i de allra flesta fall sÄledes nÄgon enskilds intressen mot allmÀnna intressen. I dag företrÀds de allmÀnna intressena i domstol av ett allmÀnt organ sÄsom part i nÀstan samtliga fall. DÀrmed fÄr processen tvÄpartskaraktÀr och betecknas som kontradiktorisk. I vissa typer av mÄl dÀr enskilda intressen stÄr mot allmÀnna Àr de senare dock inte partsrepresenterade. DÄ ankom- mer det uteslutande pÄ domstolen att tillvarata dessa intressen, bl.a.

81

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

genom den utredningsskyldighet som Ävilar domstolen enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL (jfr SOU 1991:106 s. 480) Denna processtyp kÀnnetecknas sÄlunda av att den enskilde i dom- stolsprocessen inte möts av nÄgon part som försvarar de allmÀnna intressen som stÄr mot hans eller hennes enskilda intressen. MÄlen brukar i sÄdana fall benÀmnas enpartsmÄl, vilket t.ex. Àr fallet i mÄl enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.

4.2.2En representant för det allmÀnna

I förvaltningsprocessen hade den enskilde ursprungligen ingen mot- part i domstol. Domstolen bÄde dömde i mÄlet och representerade det allmÀnna (jfr SOU 1991:106 s. 480). Det fanns visserligen mÄl med tvÄpartskaraktÀr, exempelvis taxeringsmÄl och mÄl om administ- rativa frihetsberövanden, men i de flesta mÄltyper dÀr enskilda intressen stod mot allmÀnna var de senare inte partsrepresenterade. En statlig myndighet ansÄgs vidare inte kunna överklaga ett beslut av en annan förvaltningsmyndighet utan författningsstöd, om inte myndigheten i beslutsinstansen intagit partsstÀllning (SOU 1964:27 s. 519). En statlig myndighet saknade ocksÄ i regel rÀtt att utan författningsstöd överklaga ett avgörande genom vilket myndighetens beslut Àndrats (s. 520 och SOU 1991:106 s. 481). Detta följde av att myndigheterna vanligen ansÄgs tillvara ta ett och samma allmÀnna intresse (SOU 2010:29 s. 654 och 655). Mot denna bakgrund Àr det inte förvÄnande att tanken pÄ en sÀrskild representant för det all- mÀnna med uppgift att bevaka det allmÀnnas intressen i domstol har gamla anor i förvaltningsförfarandet.

FrÄgan om behovet av ett obligatoriskt tvÄpartsförfarande i för- valtningsprocessen fanns med redan i 1950-talets rÀttssÀkerhetsdebatt och kom dÄ i stor utstrÀckning att handla om i vad mÄn de allmÀnna intressen som gör sig gÀllande i förvaltningsmÄl ska vara represen- terade genom myndigheter i egenskap av part i mÄlet och hur denna representation i sÄ fall borde organiseras (jfr SOU 1991:106 s. 487 och 488).

Vid ett överklagande frÄn en enskild kan det allmÀnnas intressen endera företrÀdas av beslutsmyndigheten eller ett fristÄende organ. Den största skillnaden mellan lösningarna Àr att endast den senare Àr nÀra förknippad med möjligheter för samhÀllet att angripa beslut

82

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

vilka missgynnar det allmÀnna eller pÄ annat sÀtt Àr felaktiga eller tveksamma. Svaret pÄ frÄgan om man för partsuppgifterna borde utnyttja beslutsmyndigheten eller ett frÄn denna myndighet fri- stÄende organ ansÄgs dÀrmed hÀnga samman med svaret pÄ frÄgan om det allmÀnna hade ett befogat intresse av att kunna överklaga (SOU 1991:106 s. 488).

4.2.3Det allmÀnnas offensiva och defensiva processföring

I mÄnga fall har ett statligt eller kommunalt organ möjlighet att överklaga ett avgörande av en myndighet eller en domstol. I andra fall saknas en sÄdan möjlighet. Skillnaderna har samband med att behovet av att samhÀllet agerar aktivt vÀxlar i styrka frÄn rÀttsomrÄde till rÀttsomrÄde (jfr prop. 1998/99:79 s. 78). En orsak till att det kan föreligga ett behov för det allmÀnna att kunna överklaga, s.k. offen- siv processföring, har med prejudikatbildningen att göra. En annan har att göra med önskemÄl om att oriktiga avgöranden inte blir bestÄende.

Att prejudikatsynpunkter hamnat i förgrunden nÀr det allmÀnnas partsroll övervÀgts Àr naturligt. Prejudikaten leder till att rÀttstillÀmp- ningen blir mer enhetlig och likformig, och det Àr ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genomslagskraft. RÀttsskipningen vinner i klarhet samtidigt som man gör vinster genom att bedöm- ningen av rÀttsliga frÄgor underlÀttas (jfr SOU 1986:1 s. 65).

Behovet av en möjlighet för offentliga organ att överklaga förvalt- ningsbeslut i syfte att komma till rĂ€tta med oriktiga avgöranden, varierar allt efter betydelsen av att oriktiga beslut inom det rĂ€tts- omrĂ„de det gĂ€ller – framför allt sĂ„dana som missgynnar det allmĂ€nna

– blir bestĂ„ende. Normalt medför det emellertid inte nĂ„gra större nackdelar att ett beslut som missgynnar det allmĂ€nna blir bestĂ„ende.

FrÄgan huruvida de allmÀnna intressena bör vara partsrepresen- terade handlar emellertid ocksÄ om det allmÀnnas defensiva roll i domstolsprocessen. Genom att sÀkerstÀlla det allmÀnnas medverkan i domstolsprocessen, skapas nÀmligen bÀttre förutsÀttningar för att underlaget för prövningen blir fylligare, att det klandrade beslutet ytterligare kan förklaras och att oklarheter kan undanröjas (jfr SOU 1991:106 s. 499). Det organ som företrÀder de allmÀnna intres- sena, förvÀntas dÀrutöver ocksÄ kunna argumentera rörande saken

83

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

och bemöta motpartens argument, vilket ocksÄ kan antas gynna domstolsprövningen.

4.2.4FramvÀxten av en tvÄpartsprocess

I det principbetÀnkande som de BesvÀrssakkunniga överlÀmnade i mitten av 1950-talet uttalade de sig positivt om en tvÄpartsprocess, men nöjde sig med att föreslÄ en rÀtt för kommunala myndigheter att överklaga vissa beslut. BesvÀrssakkunniga fann dock skÀl att starkt framhÄlla önskvÀrdheten av att, nÀr sÄ ansÄgs ÀndamÄlsenligt, det i specialförfattningar uppdrogs Ät sÀrskilda organ att föra talan Ä det allmÀnnas vÀgnar sÄsom klagandes motparter i besvÀrsmÄl (jfr SOU 1955:19 s. 91 och SOU 1964:27 s. 104)

Vid tillkomsten av förvaltningslagen (1971:290) och förvaltnings- processlagen togs frĂ„gan upp om det allmĂ€nnas möjligheter att över- klaga beslut, genom vilka ett allmĂ€nt intresse fĂ„tt vika för ett enskilt eller som annars kunde anses förfördela ett offentligt intresse. Även frĂ„gan om utstrĂ€ckt tillĂ€mpning av det kontradiktoriska förfarandet genom partsrepresentation för det allmĂ€nna i förvaltningsĂ€renden behandlades. Regeringens slutsats blev emellertid att de nu berörda spörsmĂ„len i ett senare sammanhang borde bli föremĂ„l för en samlad bedömning (prop. 1971:30 s. 399). NĂ„gon sĂ„dan bedömning av det allmĂ€nnas roll och partsstĂ€llning i förvaltningsprocessen kom emel- lertid inte till stĂ„nd före den som gjordes av Domstolsutredningen i betĂ€nkandet Domstolarna inför 2000-talet – Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106).

Domstolsutredningen föreslog en fakultativ tvĂ„partsprocess enligt vilken domstol skulle kunna uppdra Ă„t en förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företrĂ€da det allmĂ€nnas intressen i mĂ„let, om den enskilde inte redan hade en motpart. I det förslag som regeringen sedermera lade fram förordades emellertid en obliga- torisk tvĂ„partsprocess. Som skĂ€l för en sĂ„dan ordning framhölls framför allt att en tvĂ„partsprocess skapade goda förutsĂ€ttningar för prejudikatbildningen (prop. 1995/96:22 s. 72–82). DĂ€rigenom kunde en mer likformig rĂ€ttstillĂ€mpning uppnĂ„s och dessutom fanns det samhĂ€llsekonomiskt mycket att vinna med en överklaganderĂ€tt för beslutsmyndigheten. Vidare framhölls att det fick anses vara ett allmĂ€nt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blev bestĂ„ende.

84

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Utöver detta nÀmndes ocksÄ att behovet av en företrÀdare för de allmÀnna intressena, sÀrskilt i första domstolsinstans, i första hand hÀngde samman med utredningskravet. Vidare framfördes att en tvÄpartsprocess kunde underlÀtta för domstolen att upprÀtthÄlla sin opartiskhet. Den enskilda parten kunde ocksÄ ha en hel del att tjÀna pÄ att de allmÀnna intressena blev partsföretrÀdda i mÄlet. Framför allt kunde den enskildes förstÄelse för sakomstÀndigheterna och de rÀttsliga förutsÀttningarna öka i och med att beslutsmyndigheten bemötte överklagandet. Ett viktigt skÀl till att den enskilde borde ha en motpart redan i första instans angavs ocksÄ vara att tyngd- punkten i rÀttsskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen.

Sedan 1996 Ă€r processen i förvaltningsdomstol – i likhet med processen inför de allmĂ€nna domstolarna – sĂ„ledes strukturerad som en kontradiktorisk tvĂ„partsprocess. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till förvaltningsrĂ€tten, ankommer det pĂ„ beslutsmyndigheten att representera det allmĂ€nna genom att svara som den enskildes motpart i processen. DĂ€rvid krĂ€vs av myndig- heten, att den aktivt engagerar sig för att sĂ€kerstĂ€lla att sĂ„dana in- tressen som beslutsmyndigheten bevakar ocksĂ„ förverkligas pĂ„ ett materiellt tillfredsstĂ€llande sĂ€tt. Även av en beslutsmyndighet som part mĂ„ste dock alltid kunna krĂ€vas att den inte till varje pris för- svarar ett överklagat beslut. Myndigheten har att upptrĂ€da objek- tivt (jfr SOU 1991:106 s. 502).1

4.2.5Det allmÀnnas företrÀdare i socialförsÀkringsprocessen

Tiden före försÀkringsreformen 1979

Även pĂ„ socialförsĂ€kringsomrĂ„det övervĂ€gdes tidigt införandet av en sĂ€rskild funktion med uppdrag att tillvarata det allmĂ€nnas intressen i socialförsĂ€kringsförfarandet. SĂ„dana tankegĂ„ngar fram- fördes redan i samband med den omorganisation av socialförsĂ€k- ringens administration som genomfördes dĂ„ FörsĂ€kringsdomstolen inrĂ€ttades och RiksförsĂ€kringsverket bildades efter en sammanslag- ning av RiksförsĂ€kringsanstalten och Pensionsstyrelsen 1961(jfr prop. 1961:45 s. 213 och 214).

1 Detta gÀller redan nÀr myndigheten enligt omprövningsreglerna ska ta stÀllning till sitt eget beslut för första gÄngen.

85

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

I det betÀnkande som lÄg till grund för omorganisationen, be- rördes frÄgan om huruvida en sÀrskild representant för det allmÀnna skulle kunna överklaga avgöranden till den nyinrÀttade FörsÀkrings- domstolen. Det hade noterats att det till Pensionsstyrelsen sedan tidigare knutits ett flertal allmÀnna ombud som hade tillerkÀnts rÀtt att överklaga de lokala pensionsnÀmndernas beslut till Pensions- styrelsens besvÀrsavdelning (SOU 1960:35 s. 189 och 190).

De BesvÀrssakkunniga, som i sitt betÀnkande med förslag till lag om förfarandet vid konsumtionsbeskattning (SOU 1957:50) nyligen hade föreslagit en ordning med ett allmÀnt ombud som representant för det allmÀnna i mÄl enligt den lagen, uttalade i sitt remissyttrande att den föreslagna ordningen endast i ringa omfattning tillgodosÄg behovet av de allmÀnna och de rent statliga intressenas tillvara- tagande i de olika socialförsÀkringsmÄlen (prop. 1961:45 s. 178).

Regeringen instÀmde i vad de BesvÀrssakkunniga framfört och uttalade sig i positiva ordalag om införandet av ett allmÀnt ombud för socialförsÀkringen. En sÄdan ordning med partsrepresentation för det allmÀnna var dessutom vÀl Àgnad att göra utredningen full- stÀndigare och underlÀtta för domstolen att pröva Àrendet. Vikten av att för socialförsÀkringen prejudicerande frÄgor kunde understÀllas domstolen Àven av andra Àn enskilda parter betonades ocksÄ. En sÀr- skild partsrepresentant för det allmÀnna ansÄgs verksamt kunna bidra till att skapa en tillförlitlig och vÀgledande praxis pÄ omrÄdet (jfr prop. 1961:45 s. 213).

PÄ grund av osÀkerhet om vilka konsekvenser en sÄdan nyordning skulle medföra fann regeringen vid detta tillfÀlle, trots inrÄdan frÄn LagrÄdet, emellertid inte skÀl att föreslÄ införandet av ett allmÀnt ombud pÄ socialförsÀkringens omrÄde. I stÀllet förordades en ordning enligt vilken RiksförsÀkringsverket, som överprövade försÀkrings- kassornas beslut, kunde understÀlla sina avgöranden FörsÀkrings- domstolens prövning i vissa fall. Genom att RiksförsÀkringsverket regelmÀssigt kom att avge yttranden till den nyinrÀttade FörsÀkrings- domstolen i de mÄl som anhÀngiggjordes vid domstolen, kom verket i praktiken ocksÄ ofta att uppfattas som part i mÄl vid domstolen.

Genom den omorganisation som genomfördes 1961 kom social- försÀkringsprocessen sÄledes i allt vÀsentligt att vara utformad som en enpartsprocess. Genom sammanslagningen av RiksförsÀkrings- anstalten och Pensionsstyrelsen tillskapades RiksförsÀkringsverket som central lednings- och tillsynsmyndighet. RiksförsÀkringsverkets

86

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

besvÀrsavdelning blev vidare första besvÀrsinstans i samtliga de Àrenden angÄende socialförsÀkring eller andra sociala förmÄner dÀr beslut fattats av en allmÀn försÀkringskassa i första instans (SOU 1976:53 s. 62). PÄ grund av sin tillsynsfunktion Àgde Riks- försÀkringsverket, enligt bestÀmmelser sÄvÀl i lagen (1962:381) om allmÀn försÀkring, AFL, som i flera andra författningar, ocksÄ rÀtt att sjÀlvmant ta upp beslut till prövning (ex officioprövning). I vissa fall skulle sÄdan prövning alltid Àga rum, varvid försÀkringskassorna överlÀmnade Àrendet till verket för prövning. I dessa fall talade man regelmÀssigt om understÀllning av beslut. Ex officioprövningsrÀtten innebar ocksÄ att RiksförsÀkringsverket kunde ta upp en försÀkrads besvÀr till prövning Àven om besvÀren kommit in efter besvÀrstidens utgÄng. I stort sett var det dock endast den enskilde som kunde överklaga beslut till högre instans. Ex officioprövnings- och under- stÀllningsinstituten innebar dock möjlighet att fÄ till stÄnd en överprövning i högre instans av en försÀkringskassas och RiksförsÀk- ringsverkets beslut utan att besvÀr anfördes (s. 62 och 63).

FörsÀkringsreformen 1979

Genom 1971 Ärs förvaltningsrÀttsreform genomfördes viktiga för- Àndringar i syfte att stÀrka förvaltningsrÀttsskipningen i allmÀnhet och den enskildes rÀttssÀkerhet i synnerhet. Inte minst betydelse- fullt var att domstolsprövningen i förvaltningsmÄl i allmÀnhet utformades som ett system med minst tvÄ instanser. I detta system fick den högsta instansen, RegeringsrÀtten, att svara för prejudikat- bildningen, medan det huvudsakligen ankom pÄ den nÀst högsta instansen, kammarrÀtten, att svara för att materiell rÀttvisa skipades i det stora flertalet av de mÄl i vilka besvÀr anfördes.

Vid denna tidpunkt hade besvÀrsprövningen inom socialförsÀk- ringen fÄtt sin egen besvÀrsvÀg utanför den vanliga förvaltningspro- cessen genom inrÀttandet av bl. a. FörsÀkringsdomstolen. Endast i begrÀnsad utstrÀckning hade förvaltningsrÀttsreformen kommit att beröra socialförsÀkringen. I förhÄllande till vad som gÀllde pÄ andra jÀmförbara omrÄden hade besvÀrsprövningen inom socialförsÀkringen dÀrför kommit att framstÄ som i vissa hÀnseenden mindre utveck- lad (SOU 1976:53 s. 66).

87

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Ett grundlÀggande problem var att domstolsprövningen i fler- talet mÄl var helt koncentrerad till FörsÀkringsdomstolen. Detta bidrog till att domstolen, i likhet med vad som före förvaltnings- rÀttsreformen var fallet för RegeringsrÀtten, belastats i sÄdan grad att domstolen hade svÄrigheter att fullgöra sin prejudikatbildande funk- tion. En annan nackdel var att RiksförsÀkringsverket ena stunden skulle fungera som opartisk besvÀrsinstans och andra stunden, efter överklagande till FörsÀkringsdomstolen, vara remissorgan Ät denna domstol. I avsaknad av ett egentligt tvÄpartsförfarande innebar den dÄ gÀllande ordningen ocksÄ att FörsÀkringsdomstolen hade en om- fattande utredningsplikt (s. 68).

Redan i samband med att den 1961 införda besvĂ€rsorganisationen tillkom, pĂ„talades att ordningen kunde komma att behöva ses över sedan nĂ€rmare erfarenhet hade vunnits om förfarandets funktion. Mot den bakgrunden tillsattes Utredningen angĂ„ende översyn av besvĂ€rs- organisationen inom socialförsĂ€kringen m.m. I sitt betĂ€nkande, För- sĂ€kringsrĂ€tt och försĂ€kringsöverdomstol (SOU 1976:53), föreslog utredningen att besvĂ€rsprövningen i mellaninstansen skulle flyttas frĂ„n RiksförsĂ€kringsverket besvĂ€rsavdelning (och FörsĂ€kringsrĂ„det) till fristĂ„ende försĂ€kringsrĂ€tter. Enligt förslaget skulle försĂ€kringsrĂ€t- terna överta de arbetsuppgifter som RiksförsĂ€kringsverkets besvĂ€rs- avdelning tidigare haft och FörsĂ€kringsdomstolen skulle samtidigt byta namn till FörsĂ€kringsöverdomstolen. Genom att besvĂ€rspröv- ningen pĂ„ detta sĂ€tt skulle brytas ut frĂ„n RiksförsĂ€kringsverket skulle verket fĂ„ en mera renodlad inriktning pĂ„ centrala lednings- och tillsynsfunktioner. Samtidigt föreslogs att RiksförsĂ€kringsverket skulle verka för att den allmĂ€nna försĂ€kringen tillĂ€mpas likformigt och rĂ€ttvist (20 kap. 12 § AFL). Denna skyldighet sĂ„gs som nĂ„got som redan lĂ„g i verkets tillsynsfunktion. I linje med detta föreslogs Ă€ven att verket skulle kunna intrĂ€da som part i förfarandet i försĂ€k- ringsrĂ€tt för att i denna egenskap verka för en sĂ„dan tillĂ€mpning av socialförsĂ€kringslagstiftningen (SOU 1976:53 s. 117). Verket skulle för det första pĂ„ egen hand kunna överklaga beslut av en allmĂ€n försĂ€kringskassa och en försĂ€kringsrĂ€tt och i det sammanhanget kunna föra talan sĂ„vĂ€l till förmĂ„n för som till nackdel för en enskild part (s. 128–130). För det andra skulle verket beredas tillfĂ€lle att upptrĂ€da som enskild klagandes motpart i försĂ€kringsrĂ€tt. I För- sĂ€kringsöverdomstolen skulle ett sĂ„dant tvĂ„partsförfarande emeller- tid vara obligatoriskt. Befogenheterna att ex officio pröva beslut av

88

SOU 2018:5 Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

lÀgre instans respektive att understÀlla högre instans beslut för pröv- ning föreslogs ocksÄ utgÄ i samband med att det delvis fakultativa tvÄpartsförfarandet infördes (s. 130 och 131).

I betĂ€nkandet nĂ€mndes att kravet pĂ„ likformighet och rĂ€ttvisa vid tillĂ€mpningen av försĂ€kringen dittills hade tillgodosetts genom tvĂ„ institut – understĂ€llning och ex officioprövning – vilka hade till syfte att bidra till att tveksamma eller felaktiga beslut blev överprövade i högre instans (s. 38). Utredningen fann emellertid av olika skĂ€l att rĂ€ckvidden av dessa tvĂ„ institut var begrĂ€nsad. Vidare pekade utred- ningen bl.a. pĂ„ att ex officioprövningen kunde leda till att ett beslut Ă€ndrades till den enskildes nackdel, ibland i samband med prövning av besvĂ€r som den enskilde hade anfört hos RiksförsĂ€kringsverket. Kravet pĂ„ likformighet och rĂ€ttvisa tillgodosĂ„gs enligt utredningen bĂ€st inom ramen för ett tvĂ„partsförfarande. Den nĂ€rmare inne- börden av föreskriften i 20 kap. 12 § första stycket AFL avhandlades inte i betĂ€nkandet, endast medlen för att Ă„stadkomma en likformig och rĂ€ttvis tillĂ€mpning (jfr SOU 1976:53 s. 181). Det kan pĂ„pekas att föreskriften innehöll uttrycket ”verka för” som angivelse av hur lĂ„ngt RiksförsĂ€kringsverkets skyldighet strĂ€ckte sig. Uttrycket för- pliktade sĂ„ledes inte verket att i detalj följa försĂ€kringskassornas beslutsfattande, endast att i möjligaste mĂ„n söka uppnĂ„ en likformig och rĂ€ttvis tillĂ€mpning av regelsystemet. Det lĂ„g med andra ord i verkets hand att sjĂ€lv avgöra i vilka fall det allmĂ€nnas intresse ford- rade att myndigheten gick in som part i ett socialförsĂ€kringsmĂ„l (jfr SOU 2001:47 s. 371).

Förslagen i 1976 Ă„rs betĂ€nkande följdes i stort sett i prop. 1977/78:20 med förslag till Ă€ndrad organisation för besvĂ€rs- prövning inom socialförsĂ€kringen m.m. OcksĂ„ regeringen sĂ„g skyl- digheten att verka för att socialförsĂ€kringslagstiftningen tillĂ€mpades likformigt och rĂ€ttvist som nĂ„got som redan lĂ„g i RiksförsĂ€krings- verkets tillsynsfunktion (s. 80). Den uttryckliga bestĂ€mmelsen om detta i 20 kap. 12 § första stycket AFL synes nĂ€rmast ha uppfattats som en sjĂ€lvklarhet (jfr SOU 2001:47 s. 371). NĂ€r verket utövade sin partsfunktion, var verket – liksom i övrigt – nĂ€mligen skyldig att iaktta den objektivitetsprincip som i dag kommer till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen, RF. Denna princip innefattar det grund- lĂ€ggande kravet pĂ„ opartiskhet och lika behandling.

Regeringen delade uppfattningen att verket, för att kunna full- göra den aktuella bevakningsplikten, skulle kunna upptrÀda som

89

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

part i mĂ„l i en försĂ€kringsrĂ€tt och i FörsĂ€kringsöverdomstolen (prop. 1977/78:20 s. 99 och 100). Även andra vĂ€sentliga fördelar med införandet av ett tvĂ„partsförfarande betonades, bl.a. kunde utred- ningsmaterialet dĂ€rigenom bli fullstĂ€ndigare och domstolen fĂ„ ett sĂ€krare underlag för sina avgöranden. Det ansĂ„gs vidare att det var av betydelse att beslut kunde överklagas till högre instans Ă€ven av andra Ă€n en enskild försĂ€krad. PĂ„ detta sĂ€tt skulle nĂ€mligen möjlig- heterna att skapa en tillförlitlig och vĂ€gledande praxis pĂ„ socialför- sĂ€kringens omrĂ„de underlĂ€ttas.

1979 Ärs reform och RiksförsÀkringsverkets partsroll

Vid den nu behandlade reformen, som trĂ€dde i kraft 1979, fick reg- lerna om RiksförsĂ€kringsverkets talerĂ€tt sĂ„ledes följande utformning. I 20 kap. 12 § första stycket AFL ingick – förutom föreskriften om verkets skyldighet att bevaka likformighet och rĂ€ttvisa – i en andra mening en bestĂ€mmelse om att verket fick, Ă€ven till förmĂ„n för en- skild part, föra talan mot en försĂ€kringsrĂ€tts och en försĂ€krings- kassas beslut samt begĂ€ra Ă€ndring. I andra stycket klargjordes att RiksförsĂ€kringsverket bestĂ€mde om verket skulle vara part i mĂ„l dĂ€r en enskild överklagat en kassas beslut hos försĂ€kringsrĂ€tten. Bak- grunden till bestĂ€mmelsen i denna föreskrift var att avsikten inte var att verket alltid skulle vara part i denna situation (se prop. 1977/78:20 s. 100). Till föreskriften var fogad en regel om att en försĂ€kringsrĂ€tt – Ă€ven om RiksförsĂ€kringsverket beslutat att inte vara part – fick förelĂ€gga verket att svara i mĂ„let, om sĂ€rskilda skĂ€l förelĂ„g (s. 127 och 128). I paragrafens tredje stycke fanns regler om att verket oavsett partsstĂ€llningen hos försĂ€kringsrĂ€tten alltid kunde överklaga till FörsĂ€kringsöverdomstolen och att verket alltid var motpart dĂ€r, om det varit den enskilde som överklagat dit.

Utvecklingen dÀrefter

Redan 1991 kom emellertid den Är 1979 införda besvÀrsordningen att Àndras genom att försÀkringsrÀtterna avskaffades. SocialförsÀkrings- mÄlen skulle i stÀllet inordnas i den allmÀnna instansordningen pÄ förvaltningssidan genom att försÀkringskassornas beslut fick över- klagas till lÀnsrÀtten som första domstolsinstans. PÄ samma sÀtt som

90

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

för andra förvaltningsmÄl kunde lÀnsrÀttens avgörande dÀrefter över- klagas till kammarrÀtten (jfr prop. 1990/91:80). Denna övergÄng till den allmÀnna instansordningen blev dÀrefter helt fullstÀndig nÀr RegeringsrÀtten 1995 slutligen kom att överta den roll som högsta instans i socialförsÀkringsmÄl som tidigare varit tilldelad FörsÀk- ringsöverdomstolen. Den partsfunktion som RiksförsÀkringsverket tilldelats genom 1979 Ärs reform lÀmnades emellertid intakt.

Föreskrifterna om RiksförsÀkringsverkets talerÀtt kom emellertid att Àndras i samband med 1996 Ärs reform betrÀffande tvÄpartspro- cess i de allmÀnna förvaltningsdomstolarna (se prop. 1995/96:22 och bet. 1995/96:JuU7; SFS 1995:1686). I motsats till regeringen, som ansÄg att undantag frÄn reformen tills vidare borde göras betrÀffande socialförsÀkringsmÄlen, menade riksdagen att dittillsvarande fakulta- tiva tvÄpartssystem borde avlösas av den obligatoriska tvÄpartspro- cess som skulle införas som huvudregel för förvaltningen i övrigt. Reglerna om partsstÀllningen i 20 kap. 12 § AFL fick dÀrpÄ följande innehÄll. I första stycket behölls föreskriften om RiksförsÀkrings- verkets skyldighet att verka för likformighet och rÀttvisa. I andra stycket angavs att verket fick överta försÀkringskassas uppgift att i lÀnsrÀtten och kammarrÀtten föra det allmÀnnas talan samt att verket för det allmÀnnas talan i RegeringsrÀtten. I tredje stycket föreskrevs att RiksförsÀkringsverket, Àven till förmÄn för enskild part, fÄr över- klaga domstols och försÀkringskassas beslut samt begÀra Àndring.

RiksförsÀkringsverket kunde alltsÄ pÄ samma sÀtt som tidigare sÄledes föra det allmÀnnas talan i en pÄgÄende process i lÀnsrÀtten och kammarrÀtten, och Àven överklaga ett beslut av en försÀkrings- kassa och en dom frÄn lÀnsrÀtten eller kammarrÀtt i vilken en allmÀn försÀkringskassa varit part. NÀr det gÀllde processen i högsta instans var tvÄpartsförfarandet redan obligatoriskt vilket innebar att Riksför- sÀkringsverket Àven fortsÀttningsvis förde det allmÀnnas talan exklu- sivt i denna instans (prop. 1995/96:22).

4.2.6RiksförsÀkringsverkets partsfunktion

Vid reformen av besvÀrsprövningen i socialförsÀkringsmÄl pÄ 1970- talet betraktades RiksförsÀkringsverkets talerÀtt som ett utflöde av den tillsynsfunktion som Älagts verket. Skyldigheten att verka för lik- formighet och rÀttvisa var sÄledes ledstjÀrnan vid verkets kontroll av

91

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

och tillsyn över att försĂ€kringskassorna tillĂ€mpade lagstiftningen pĂ„ ett riktigt sĂ€tt (SOU 2001:47 s. 378). För att verket skulle kunna fullgöra denna bevakningsplikt fordrades att verket kunde vara part i domstol. ÖverklaganderĂ€tten var alltsĂ„ nĂ€ra förbunden med det upp- drag som RiksförsĂ€kringsverket hade att svara för rĂ€ttslig styrning och att utöva tillsyn över beslutsmyndigheterna. ÖverklaganderĂ€tten var dĂ€rmed ett instrument för att fullgöra vĂ€sentliga funktioner hos centralmyndigheten pĂ„ omrĂ„det.

RiksförsĂ€kringsverkets roll som partsföretrĂ€dare för det allmĂ€nna kom emellertid till uttryck pĂ„ flera olika sĂ€tt. Verket fick för det första rĂ€tt att överklaga beslut av försĂ€kringskassorna, de lokala skattemyndigheterna och försĂ€kringsrĂ€tterna. Överklagande kunde ske sĂ„vĂ€l till förmĂ„n som till nackdel för enskild part. För det andra kunde RiksförsĂ€kringsverket upptrĂ€da som en enskild klagandens motpart i försĂ€kringsrĂ€tten. I högsta instans var sĂ„dant tvĂ„partsför- farande dessutom obligatoriskt. Verkets partsstĂ€llning innebar sam- tidigt inte att verket alltid skulle vara skyldigt att bestrida den enskil- des yrkanden, utan verket skulle företrĂ€da den stĂ„ndpunkt som verket ansĂ„g vara sakligt befogad. Det förutsattes att RiksförsĂ€kringsverket pĂ„ lĂ€mpligt sĂ€tt gjorde ett urval av de Ă€renden dĂ€r verket skulle utnyttja sin partsfunktion. Som exempel nĂ€mndes bl.a. Ă€renden enligt en viss nytillkommen lagstiftning eller beslut som hör till en kategori Ă€renden dĂ€r felaktigheter ofta förekommer eller dĂ€r praxis Ă€r vacklande (prop. 1977/78:20 s. 81).

FrĂ„n början hade RiksförsĂ€kringsverkets i utövandet av sin parts- funktion en mer ”tillsynsprĂ€glad” roll i förhĂ„llande till försĂ€krings- kassorna. Verket förde sĂ„ledes inte sĂ€llan talan i syfte att rĂ€tta en enligt verkets mening felaktig rĂ€ttstillĂ€mpning av en viss bestĂ€mmelse. Efter reformerna pĂ„ 1990-talet kom emellertid RiksförsĂ€krings- verkets uppgift i processuellt hĂ€nseende mera att inriktas pĂ„ att fĂ„ fram fler prejudikat pĂ„ omrĂ„det. Denna förĂ€ndring sammanföll med att statsmakterna, vid förnyade övervĂ€ganden rörande socialförsĂ€k- ringens administration (se prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41), alltmer börjat hĂ€nföra RiksförsĂ€kringsverkets partsfunktion till om- rĂ„det för normgivning. Uppgiften som partsföretrĂ€dare kunde dock lika vĂ€l hĂ€nföras till omrĂ„det för tillsyn, dvs. pĂ„ det sĂ€ttet man sĂ„g pĂ„ saken pĂ„ 1970-talet (jfr SOU 2001:47 s. 379). BĂ„da uppgifterna an- sĂ„gs nĂ€mligen följa av kravet pĂ„ att socialförsĂ€kringen skulle tillĂ€m- pas likformigt och rĂ€ttvist (jfr SOU 2003:106 s. 167).

92

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

RiksförsĂ€kringsverkets funktion som partsföretrĂ€dare för det all- mĂ€nna utövades frĂ€mst i högre förvaltningsdomstol (kammarrĂ€tterna och RegeringsrĂ€tten). Det var mindre vanligt att verket överklagade en försĂ€kringskassas beslut eller tog över försĂ€kringskassans talan i första instans (SOU 2001:47 s. 373). Under Ă„ren 1994–2000 överklagade verket fler Ă€n 1 700 beslut. En övervĂ€gande del av dessa avsĂ„g över- klagande av en lĂ€nsrĂ€tts dom till kammarrĂ€tten. Antalet överklagande per Ă„r sjönk samtidigt betydligt under perioden. År 1995 överklagade verket cirka 350 beslut mot cirka 160 beslut 2000. Det ska dock erinras om att beslutsmyndigheten frĂ„n och med 1996 kom att upp- trĂ€da som motpart vid överklagande frĂ„n enskild. Under perioden 1995–2000 upptrĂ€dde verket vidare som part i högsta instans i totalt cirka 12 000 mĂ„l, varav i cirka 280 fall som klagande (jfr SOU 2001:47, underbilaga 2 och 3 till bilaga 3, s. 519–527).

4.2.7AllmÀnna ombudet för socialförsÀkringen inrÀttas

NÀr försÀkringskassorna förstatligades och slogs samman med Riks- försÀkringsverket till en enda myndighet 2005 ledde detta till vissa problem betrÀffande överklaganderÀtten för det allmÀnna. Genom att den nya FörsÀkringskassan övertog sÄvÀl de allmÀnna försÀkrings- kassornas som RiksförsÀkringsverkets uppgifter hade möjligheten för det allmÀnna att sjÀlvstÀndigt föra vidare principiellt viktiga frÄgor till domstolsprövning upphört om inte nÄgot nytt organ med denna uppgift samtidigt kunde inrÀttas. En myndighet anses nÀmligen inte kunna överklaga sina egna beslut. Enligt regeringen kunde förvisso behovet av en sÄdan funktion antas avta i och med tillskapandet av en sammanhÄllen myndighet pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Regeringen ansÄg emellertid, detta till trots, att det Àven i framtiden fanns ett behov av att frÄgor av principiell natur blev föremÄl för domstols- prövning pÄ initiativ av det allmÀnna. Enligt regeringen kunde nÀm- ligen inte sÀllan den situation uppstÄ att det Àr oklart hur gÀllande rÀtt ska uttolkas och det ansÄgs inte tillfredsstÀllande att endast sÄdana beslut som den enskilde valde att överklaga skulle komma under domstolsprövning. Med en sÄdan lösning skulle nÀmligen aldrig gyn- nande beslut, hur intressanta de Àn var ur prejudikatsynpunkt, kunna föras vidare till domstol. En sÄdan ordning hade regeringen tydligt avvisat redan i samband med att verkets partsfunktion infördes i

93

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

slutet av 1970-talet. Det övergripande kravet pÄ att socialförsÀkringen ska tillÀmpas likformigt och rÀttvist ansÄgs dÄ nÀmligen inte pÄ ett godtagbart sÀtt kunna upprÀtthÄllas.

Mot den bakgrunden ansĂ„g regeringen att en sĂ€rskild funktion med uppgift att överklaga FörsĂ€kringskassans beslut till allmĂ€n för- valtningsdomstol, pĂ„ samma sĂ€tt som RiksförsĂ€kringsverket tidi- gare gjort, skulle tillskapas (jfr prop. 2003/04:152 s. 241–243). IdĂ©n om ett allmĂ€nt ombud för tillvaratagande av det allmĂ€nnas intressen, som alltsĂ„ övervĂ€gts redan i 1961 Ă„rs lagstiftningsarbete, aktualise- rades pĂ„ detta vis Ă„ter, om Ă€n i en annan form och med en annan förebild – det allmĂ€nna ombudet hos Skatteverket. Enligt reger- ingen lĂ„g det nĂ€mligen nĂ€rmast till hands att vĂ€lja den repre- sentationsmodell för det allmĂ€nnas offensiva processföring som nyligen hade införts för den nya skatteadministrationen (se prop. 2002/03:99, bet 2003/04:SkU2, rskr. 2003/04:17).

Bakgrunden till att ett allmĂ€nt ombud hade inrĂ€ttats hos Skatte- verket 2004 var den myndighetsreform som föranledde att skatteför- valtningen ombildades till en enda myndighet, Skatteverket. Tidigare bestod skatteförvaltningen av tio regionala myndigheter och en central myndighet, Riksskatteverket, som kunde överklaga skattemyndig- heternas beslut. NĂ€r enmyndighetsreformen genomfördes och skatte- förvaltningen ombildades till en enda myndighet, ansĂ„gs övervĂ€gande skĂ€l tala för att en funktion som allmĂ€nt ombud borde inrĂ€ttas hos Skatteverket. I annat fall skulle nĂ€mligen möjligheten för det all- mĂ€nna att bedriva offensiv processföring genom att överklaga Skatte- verkets beslut helt upphöra. Det uttalade syftet med ombudets möjlig- het att överklaga var emellertid frĂ€mst fiskalt men Ă€ven prejudikat- intresset och likformighets- och rĂ€ttviseskĂ€l Ă„beropas i förarbetena (prop. 2002/03:99 s. 251–256. och Ds 2002:15 s. 282–287).

PÄ socialförsÀkringsomrÄdet ansÄg regeringen pÄ motsvarande sÀtt att ett allmÀnt ombud hos FörsÀkringskassan borde inrÀttas med den begrÀnsade men viktiga uppgiften att, i likhet med RiksförsÀk- ringsverket tidigare, överklaga FörsÀkringskassans beslut. Till skill- nad frÄn vad som uttalades i förarbetena pÄ skatteomrÄdet uttalade regeringen i detta sammanhang dock inte att möjligheten att över- klaga borde anvÀndas i nÄgot annat syfte Àn att utjÀmna en oenhetlig rÀttstillÀmpning pÄ omrÄden dÀr behov av prejudikat Àr sÀrskilt fram- trÀdande. Ombudet skulle Àven i undantagsfall dock alltjÀmt ha möjlighet att begÀra rÀttelse och överklaga beslut som framstod som

94

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

materiellt felaktiga (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). Regeringen beto- nade vidare att det var av stor vikt att det allmÀnna ombudet garan- terades en sjÀlvstÀndig stÀllning i sin processföring i förhÄllande till FörsÀkringskassan. Denna sjÀlvstÀndighet skulle bl.a. sÀkerstÀllas genom att ombudet utsÄgs av regeringen, fick en autonom och lag- reglerad beslutanderÀtt samt genom att ombudet fick rÀtt att fÄ resurser frÄn FörsÀkringskassan för sin verksamhet.

Även om en ombudsfunktion infördes ansĂ„gs det emellertid inte finnas nĂ„gra bĂ€rande skĂ€l för att frĂ„ngĂ„ ordningen med besluts- myndigheten som automatisk motpart till den enskilde i domstol. Om det allmĂ€nna ombudet överklagade ett beslut skulle ombudet dĂ€refter, inte minst av processekonomiska skĂ€l, dock behĂ„lla sin stĂ€llning som part i samtliga instanser (s. 241–243).

BestÀmmelser om det allmÀnna ombudet togs vid detta tillfÀlle in i en sÀrskild lag, lagen (2004:778) om allmÀnt ombud hos FörsÀkrings- kassan.

Vid inrÀttandet av Pensionsmyndigheten fördes ansvaret för vissa socialförsÀkringsÀrenden över frÄn FörsÀkringskassan till Pensions- myndigheten. Det allmÀnna ombudet blev dÄ det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen och Àr sedan dess gemensamt för verksam- heterna hos FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten (prop. 2008/09:202 s. 131).

I samband med att socialförsÀkringsbalken, SFB, tillkom upphÀv- des lagen om allmÀnt ombud för socialförsÀkringen. Lagens bestÀm- melser kom i stÀllet att överföras till socialförsÀkringsbalken.

4.3Det allmÀnna ombudets rÀttsliga verktyg

4.3.1Inledning

För att det allmÀnna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag har lagstiftaren försett ombudet med tvÄ olika rÀttsliga verktyg. FrÀmst bland dessa Àr ombudets rÀtt att överklaga beslut och den dÀrmed sammanhÀngande möjligheten för ombudet att bevaka det allmÀnnas intressen i förvaltningsdomstol. Utöver detta har lagstiftaren emel- lertid ocksÄ försett det allmÀnna ombudet med befogenheten att begÀra Àndring av beslut enligt 113 kap. 3 § SFB.

95

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

4.3.2KompetensomrÄdet

Till skillnad frÄn andra anhÀngiggörandeformer vid allmÀn förvalt- ningsdomstol, förutsÀtter ett överklagande att det finns ett förvalt- ningsbeslut som kan angripas. I det att det allmÀnna ombudet endast tillerkÀnts rÀtt att delta i domstolsprocesser genom att överklaga be- slut, ligger sÄledes först och frÀmst den begrÀnsningen av ombudets kompetensomrÄde att det allmÀnna ombudet inte genom att anlita nÄgon annan anhÀngiggörandeform kan upptrÀda som part i domstol.2

En annan begrÀnsning ligger i förhÄllande till de beslutsmyndig- heter vars beslut fÄr angripas av ombudet. Att ombudet endast kan överklaga beslut som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten fattat förklaras givetvis dock av att det i allt vÀsentligt Àr dessa myn- digheter som handhar socialförsÀkringens administration. Att mÀrka Àr dock att detta t.ex. innebÀr att Skatteverkets beslut om pensions- grundande inkomst faller utanför det allmÀnna ombudet för social- försÀkringens kompetensomrÄde.3

NĂ€r det dĂ€remot gĂ€ller vilka beslut som det allmĂ€nna ombudet fĂ„r överklaga, tangeras emellertid en betydligt viktigare frĂ„ga; frĂ„gan om den nĂ€rmare omfattningen av det allmĂ€nna ombudets saklegitima- tion i socialförsĂ€kringsĂ€renden.4 BestĂ€mmelsen i 113 kap. 12 § SFB, enligt vilken ett beslut av FörsĂ€kringskassan eller Pensionsmyndig- heten fĂ„r överklagas av det allmĂ€nna ombudet, ger vid handen att ombudet har en nĂ€rmast obegrĂ€nsad rĂ€tt att överklaga samtliga beslut som beslutsmyndigheterna fattar. BestĂ€mmelsen i 113 kap. 12 § SFB mĂ„ste emellertid lĂ€sas ihop med bestĂ€mmelsen i 113 kap. 2 §. Av denna bestĂ€mmelse framgĂ„r att allmĂ€nna ombudets rĂ€tt att överklaga Ă€r begrĂ€nsad till beslut i Ă€renden om förmĂ„ner som fattas enligt balken. DĂ€rutöver gĂ€ller, genom en sĂ€rskild hĂ€nvisning till 22– 40 §§, att beslut som avser premiepension undantagits frĂ„n om- budets kompetensomrĂ„de (113 kap. 32 §).

I 113 kap. 2 § SFB anges sÄledes tvÄ begrÀnsningar sÄvitt avser det allmÀnna ombudets kompetensomrÄde; dels ska det vara frÄga om beslut som fattas med stöd av balken, dels ska det vara frÄga om beslut som avser förmÄner.

2TÀnkbart Àr dock att det allmÀnna ombudet exempelvis skulle kunna ansöka om resning jÀm- likt 37 b § FPL mot ett avgörande som ombudet dessförinnan varit part i.

3Det allmÀnna ombudet hos Skatteverket kan dock överklaga sÄdana beslut.

4Saklegitimation innebÀr att man har rÀtten att som part föra talan i en viss bestÀmd sak.

96

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

De beslut som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten inte fattar med stöd av socialförsÀkringsbalken torde dÀrför falla utanför omrÄdet för det allmÀnna ombudets kompetens om det inte genom sÀrskilda hÀnvisningar i specialförfattningen framgÄr att bestÀmmelserna om det allmÀnna ombudet i 113 kap. SFB likvÀl ska tillÀmpas vid handlÀggning av beslut enligt specialförfattningen. FörsÀkringskassans beslut enligt lagen (2013:513) om ersÀttning för kostnader till följd av vÄrd i ett annat land inom Europeiska ekono- miska samarbetsomrÄdet och förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnÀra stöd för ÄtergÄng i arbete, torde utgör exempel pÄ beslut som faller utanför kompetensom- rÄdet. Inte heller beslut som fattas med stöd av direkt tillÀmpliga EU-rÀttsliga bestÀmmelser torde det allmÀnna ombudet kunna an- gripa med stöd av bestÀmmelserna i 113 kap. SFB.

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande den 27 sep- tember 2016 prövat omfattningen av det allmĂ€nna ombudet hos Tullverkets kompetensomrĂ„de.5 I mĂ„let uppkom frĂ„gan om ombudet kunde överklaga kammarrĂ€ttens beslut i ett Ă€rende rörande bindande klassificeringsbesked enligt Europaparlamentets och rĂ„dets förord- ning 952/2013 och kommissionens förordning 2016/341.6 Högsta för- valtningsdomstolen konstaterade att det allmĂ€nna ombudet endast kan överklaga ett avgörande av kammarrĂ€tten i frĂ„gor som avses i 3 och 7 §§ tullagen (2016:253), nĂ€mligen beslut om tull, beslut om annan skatt Ă€n tull enligt 2 kap. 1 § andra stycket samt beslut om rĂ€nta, tulltillĂ€gg och förseningsavgift. Tullverkets beslut om bindande klassificeringsbesked ansĂ„gs dock inte röra nĂ„gon sĂ„dan frĂ„ga, varför det allmĂ€nna ombudet inte ansĂ„gs ha rĂ€tt att överklaga kammar- rĂ€ttens avgörande. Överklagandet avvisades dĂ€rför. Avgörandet kan tala för att ombudens kompetensomrĂ„den ska tolkas restriktivt.

Att beslutet ska avse förmÄner innebÀr att sÄdana beslut med an- knytning till förmÄner sÄsom kvittning, Äterkrav och indragning av en förmÄn torde ligga inom kompetensomrÄdet. Detsamma torde gÀlla beslut om faststÀllelse av den försÀkrades sjukpenninggrundande

5MĂ„l nr 249-16.

6Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om faststÀllande av en tullkodex för unionen och Kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/341 av den 17 december 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rÄdets för- ordning (EU) nr 952/2013 vad gÀller övergÄngsregler för vissa bestÀmmelser i unionens tull- kodex i de fall de relevanta elektroniska systemen Ànnu inte Àr i funktion, och om Àndring av kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446.

97

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

inkomst, SGI, trots att SGI inte Àr en förmÄn, eftersom sÄdana fast- stÀllelsebeslut kan fattas med stöd av 26 kap. 3 § Àven utan samband med en ersÀttningsfrÄga (Hessmark m.fl., SocialförsÀkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 2 §, Zeteo, 2017-05-11). DÀremot torde t.ex. ett beslut enligt 114 kap. SFB, dvs. ett beslut rörande personupp- gifter, inte kunna betraktas som ett sÄdant beslut med anknytning till en förmÄn som avses i 113 kap. 2 § SFB. FörsÀkringskassan beslut att inte lÀmna ut en handling med stöd av offentlighets- och sekretesslagen eller beslut i personalÀrenden eller dylikt, faller av samma anledning utanför ombudets kompetensomrÄde.

En grundförutsÀttning för att det allmÀnna ombudet ska kunna överklaga ett förmÄnsbeslut enligt balken Àr ocksÄ att det angripna beslutet som sÄdant Àr överklagbart. Beslut som normalt inte Àr över- klagbara enlig allmÀnna förvaltningsrÀttsliga principer, t.ex. beslut under initial-, berednings-, och verkstÀllighetsstadierna, blir inte över- klagbara enbart till följd av att det Àr det allmÀnna ombudet som vÀljer att angripa dem.

Vad som nu sagts har frÀmst tagit sikte pÄ ombudets allmÀnna kompetensomrÄde. NÀr det gÀller ombudets kompetensomrÄde sÄvitt avser Àndringsinstitutet enligt 113 kap. 3 §, Àr detta omrÄde emeller- tid nÄgot mer begrÀnsat. Det beror helt enkelt pÄ att vissa pensions- förmÄner undantagits frÄn Àndringsinstitutets tillÀmpningsomrÄde. Beslut om allmÀn Älderspension och förmÄner till efterlevande kan enligt 113 kap. 22 och 37 §§ inte Àndras med stöd av 113 kap. 3 §. Ombudet kan dÀrför inte heller pÄtala Àndring av sÄdana beslut.

4.3.3ÖverklaganderĂ€tten

AllmÀnt

Det mest betydelsefulla och effektiva medlet för att Ă„stadkomma rĂ€ttelse av felaktiga förvaltningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande fĂ„ till stĂ„nd en överprövning i högre instans. Prövning Ă€r allsidig och utgör en fullstĂ€ndig över- prövning av beslutet. Överinstansen har dessutom i princip samma befogenheter som beslutsmyndigheten hade att göra s.k. lĂ€mplighets- bedömningar. Bifalls överklagandet, kan beslutet inte enbart upp- hĂ€vas, utan det kan Ă€ven Ă€ndras, helt eller delvis, eller ersĂ€ttas med ett helt nytt beslut.

98

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Ett vedertaget sÀtt att beskriva överklagandeinstitutet Àr genom att framhÀva dess funktion att bereda den av ett besluts verkningar berörde en möjlighet att fÄ beslutet upphÀvt eller Àndrat, eller med andra ord att fÄ vissa oönskade effekter eliminerade (Ragnemalm, FörvaltningsprocessrÀttens grunder, 2014, s. 162). NÀr det Àr en part för det allmÀnna som överklagar framstÄr det dock som nÄgot inade- kvat att tala om överklagandeinstitutet som ett instrument för att eliminera oönskade verkningar. I allmÀnhet medför det nÀmligen inte nÄgra större nackdelar att ett beslut som missgynnar det allmÀnna blir bestÄende i ett enskilt fall. Som framgÄtt har det allmÀnnas rÀtt att överklaga beslut inte heller traditionellt motiverats av hÀnsyn till ett besluts verkningar. Snarare har intresset av att verka för en effektiv prejudikatbildning pÄ ett visst rÀttsomrÄde stÄtt i förgrunden (jfr prop. 1995/96:22 s. 75). Som framgÄtt ovan var detta ocksÄ en av huvudorsakerna till att lagstiftaren valde att lÄta beslutsmyndigheten generellt intrÀda som den enskildes motpart i förvaltningsdomstol nÀr tvÄpartsreformen genomfördes.

Till skillnad frÄn den överklaganderÀtt som tillkommer besluts- myndigheten i egenskap av part i första instans, innebÀr det allmÀnna ombudets överklaganderÀtt en möjlighet för det allmÀnna att bedriva offensiv processföring redan i ett tidigare led. Medan beslutsmyndig- heten kan överklaga till kammarrÀtt och Högsta förvaltningsdom- stolen i egenskap av part, kan det allmÀnna ombudet överklaga redan till förvaltningsrÀtt utan att ha varit part i Àrendet hos beslutsmyn- digheten. Det allmÀnna ombudets överklaganderÀtt kan ur detta per- spektiv nÀrmast ses som en uppsÀttning regler som medger undantag frÄn vissa av besvÀrsinstitutets gÀngse sakprövningsförutsÀttningar. Det allmÀnna ombudets kompetensomrÄde kan t.ex. ses som ett undantag frÄn kravet pÄ saklegitimation, dvs. kravet pÄ att ett beslut ska angÄ den som vill angripa detsamma. Att det allmÀnna ombudet kan överklaga Àven till fördel för enskild kan ses som ett undantag pÄ kravet pÄ kontraritet etc.

RĂ€ttslig reglering

I 113 kap. 12 § SFB anges som nÀmnts att det allmÀnna ombudet fÄr överklaga ett beslut som FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndig- heten har fattat. Att det i lagtexten anges att ombudet fÄr och inte

99

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

ska överklaga sÄdana beslut Àr givetvis ett uttryck för den diskretio- nÀra rÀtt som tillkommer allmÀnna ombudet att, i enlighet med sitt uppdrag, vÀlja ut de Àrenden som ombudet bedömer lÀmpliga att överklaga i syfte att verka för en mer enhetlig och likformig tillÀmp- ning av socialförsÀkringen. Lagtextens till synes oprecisa bestÀmning av vilka beslut som kan bli föremÄl för ombudets överklagande fram- stÄr ocksÄ som avsiktlig. Tanken Àr att ombudet ska kunna överklaga sÄvÀl grund- som omprövningsbeslut och besluten kan överklagas sÄvÀl till enskilds fördel som nackdel (prop. 1981/82:88 s. 34).

Till skillnad frĂ„n nĂ€r en enskild överklagar ett beslut, ska ett beslut som det allmĂ€nna ombudet angriper inte omprövas innan det kan bli föremĂ„l för prövning i domstol. Denna skillnad mellan besvĂ€r frĂ„n en enskild och besvĂ€r som förs pĂ„ talan av det allmĂ€nna, gjordes redan i 1979 Ă„rs lagstiftningsĂ€rende. SkĂ€let angavs dĂ„ vara att nĂ€r RiksförsĂ€kringsverket anförde besvĂ€r, situationen genom- gĂ„ende förutsattes vara sĂ„dan att en domstol borde pröva besvĂ€ren. UtgĂ„ngspunkten var nĂ€mligen att det i dessa situationer frĂ€mst var frĂ„ga om beslut enligt nytillkommen lagstiftning dĂ€r praxis var vacklande eller rörde omrĂ„den dĂ€r behovet av prejudikat var sĂ€rskilt stort, med andra ord typiska exempel pĂ„ beslut som borde överprövas av högre instans (prop. 1977/78:20 s. 98). I denna situation fyller om- prövningsinstitutet sĂ„ledes ingen funktion som ett förstadium till ett överklagande pĂ„ samma sĂ€tt som nĂ€r den enskilde överklagar. NĂ„gon omprövning ska dĂ€rför inte ske. Ett bakomliggande skĂ€l för denna ordning synes sĂ„ledes ursprungligen ha varit att sĂ€kerstĂ€lla att RiksförsĂ€kringsverket i sin roll som praxisbildare inte skulle betas möjligheten att driva principiellt viktiga mĂ„l vidare. Ett annat skĂ€l kan antas ha varit att lagstiftaren sett en risk med att försĂ€krings- kassorna alltför beredvilligt skulle hörsamma verkets önskemĂ„l och Ă€ndra beslut i enlighet med överklagandeskriften (jfr SOU 2001:47 s. 343). NĂ€r omprövningsinstitutet utvidgades i början av 1980-talet fann FörsĂ€kringsdomstolskommittĂ©n inte skĂ€l att frĂ„ngĂ„ denna ordning. Även fortsĂ€ttningsvis skulle RiksförsĂ€kringsverket fĂ„ an- föra besvĂ€r direkt och utan att inleda med att begĂ€ra omprövning (jfr Ds S 1981:9 s. 126).

I de fall dÄ det allmÀnna ombudet överklagar ett beslut som redan Àr föremÄl för omprövning, ska omprövningsförfarandet avbrytas och Àrendet i stÀllet överlÀmnas till allmÀn förvaltningsdomstol för prövning. Den enskildes begÀran om omprövning ska i sÄdant fall ses

100

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

som ett överklagande (9 §). Det kan dock ifrÄgasÀttas om bestÀm- melsen enligt sin ordalydelse Àven omfattar den situationen att det allmÀnna ombudet överklagar ett beslut som redan Àr föremÄl för ett Àndringsförfarande enligt 113 kap. 3 § SFB. FörsÀkringskassan torde rent formellt dessutom vara oförhindrat att pröva en sÄdan begÀran om Àndring sÄ lÀnge beslutet inte har prövats i sak av domstol i an- ledning av ombudets överklagande (jfr SOU 1976:53 s. 178). Detta skulle Ätminstone rent teoretiskt kunna medföra tvÄ parallella pröv- ningsförfaranden rörande samma beslut.7

Till skillnad frÄn RiksförsÀkringsverket, torde det allmÀnna om- budet sakna möjlighet att överklaga domar frÄn förvaltningsrÀtterna och kammarrÀtterna i mÄl dÀr det allmÀnna ombudet inte har varit part.8 Det allmÀnna ombudet kan inte heller överta beslutsmyndig- heternas roll att föra talan i förvaltningsdomstol under pÄgÄende pro- cess.9 NÀr det gÀller beslut om allmÀn Älderspension framgÄr det ut- tryckligen i 113 kap. 36 § SFB att det allmÀnna ombudet fÄr över- klaga ett beslut av allmÀn förvaltningsdomstol endast om ombudet varit part dÀr. För övriga förmÄner följer detta av 113 kap. 13 § SFB.

För att det allmÀnna ombudet ska kunna vara part i domstol, mÄste det alltsÄ överklaga FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut. Domar, i vilka det allmÀnna ombudet Àr part, kan bara över- klagas av det allmÀnna ombudet och den försÀkrade. I egenskap av part i processen i förvaltningsdomstol följer att ombudet kan över- klaga domstolens beslut enligt de förutsÀttningar som anges i 33 § andra stycket FPL, dvs. att ett beslut fÄr överklagas av den som det angÄr, om det gÄtt honom eller henne emot. Detta följer redan av ombudets stÀllning som part i processen och nÄgon sÀrskild före- skrift om detta behövs dÀrför egentligen inte. Av 113 kap. 17 § SFB framgÄr dÀrutöver att det allmÀnna ombudet, vid överklagande av domstols beslut, fÄr föra talan Àven till förmÄn för enskild part. I för- arbetena anges att denna bestÀmmelse innebÀr att det allmÀnna ombudet kan överklaga domstols beslut Àven om avgörandet inte gÄtt ombudet emot (jfr prop. 2003/04:152 s. 272).10

7BetrÀffande denna frÄga, se avsnitt 4.14.

8BetrÀffande denna frÄga, se avsnitt 4.12.4.

9Bortsett frÄn den situationen att enskild överklagar till allmÀn förvaltningsdomstol före ombudet och beslutsmyndigheten till följd dÀrav redan intrÀtt som den enskildes motpart. Om ombudet dÀrefter ocksÄ överklagar, fÄr beslutsmyndigheten frÄntrÀda sin partsroll.

10BetrÀffande denna frÄga, se avsnitt 4.11.2.

101

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Om det allmÀnna ombudet överklagar FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut blir ombudet den enskildes motpart i förvaltningsrÀtten enligt 113 kap. 13 § SFB. Detta gÀller Àven i sÄdana situationer dÀr sÄvÀl den enskilde som ombudet överklagar samma beslut. BestÀmmelsen i 7 a § FPL , om att den myndighet som först beslutat i saken blir den enskildes motpart vid dennes överklagande, tillÀmpas alltsÄ inte i dessa situationer (jfr 2 § FPL). NÀr ombudet vÀl trÀtt in i processen genom att dess talan anhÀngiggjorts vid domstol, förblir ombudet alltsÄ den enskildes motpart i samtliga instanser under resten av domstolsprocessen (113 kap. 13 § SFB).11

En sÀrskild frÄga gÀller vilka möjligheter det allmÀnna ombudet har att överklaga beslut som av nÄgon anledning förlorat sin aktualitet, s.k. onyttiga besvÀr. Det kan t.ex. vara frÄga om att den försÀkrade har avlidit under processen i domstol eller att en prövning av det kland- rade beslutet av annan anledning inte lÀngre fyller nÄgon funktion.

FrĂ„gan om onyttiga besvĂ€r bör prövas kan vara sĂ€rskilt viktig för det allmĂ€nna ombudet eftersom ombudet i princip aldrig överklagar ett beslut i annat syfte Ă€n att fĂ„ en principiellt intressant frĂ„ga prövad av domstol. FrĂ„n ombudets synvinkel saknar det i det nĂ€rmaste helt betydelse huruvida en viss rĂ€ttsfrĂ„ga rĂ„kat förlora sin konkreta aktua- litet i ett visst enskilt Ă€rende. Som huvudregel gĂ€ller i förvaltnings- processen att mĂ„l ska avskrivas om det Ă€r frĂ„ga om onyttiga besvĂ€r. Det har hos de allmĂ€nna förvaltningsdomstolarna emellertid utbil- dats en praxis av innebörd att sakprövning Ă€ndĂ„ sker i vissa fall, bl.a. nĂ€r klaganden fĂ„r anses ha ett befogat intresse av att kunna fĂ„ prövat om det funnits laga eller tillrĂ€ckliga skĂ€l för den beslutade Ă„tgĂ€rden (se t.ex. HFD 2016 ref. 48, RÅ 1991 ref. 58 och RÅ 1986 ref. 150). Av HFD 2016 ref. 48 följer att en förvaltningsrĂ€tt eller kammarrĂ€tt som förfar pĂ„ detta vis inte ska avskriva mĂ„let, utan bör skilja mĂ„let ifrĂ„n sig genom ett avgörande som avspeglar det stĂ€llningstagande som domstolen har gjort i sakfrĂ„gan.

I ett avgörande meddelat den 4 juli 2016 kom Högsta förvalt- ningsdomstolen att beröra frÄgan om onyttiga besvÀr i relation till ombudets överklaganderÀtt. I rÀttsfallet hade förvaltningsrÀtten av- skrivit ett mÄl som anhÀngiggjorts av ombudet med hÀnvisning till att den aktuella förmÄnen, sjukpenning, hade betalats ut och det

11 Om ombudet Äterkallar sin talan i förvaltningsrÀtt, kan det dock ifrÄgasÀttas om inte besluts- myndigheten ÄterintrÀder i mÄlet som part.

102

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

klandrade beslutet verkstÀllts i sin helhet.12 I sitt beslut uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att det allmÀnna ombudet trots detta fick anses ha ett befogat intresse av att fÄ förutsÀttningarna för tillÀmpningen av bestÀmmelsen i 27 kap. 23 § SFB prövade.

4.3.4RÀtten att begÀra Àndring

Vid sidan om överklagandeinstitutet existerar ett annat rÀttsmedel som kan anlitas i syfte att Ästadkomma rÀttelse av felaktiga förvalt- ningsbeslut, omprövningsinstitutet. Omprövning innebÀr att det klandrade beslutet blir föremÄl för ny prövning, men den förnyade prövningen sker hos den beslutsmyndighet som fattat det beslut som begÀran om omprövning avser. Det Àr sÄlunda inte frÄga om nÄgon överprövning utan om det beslutande organets möjligheter att sjÀlv korrigera sina egna beslut genom att ompröva detsamma (jfr SOU 1991:106 s. 267).

Enligt nuvarande bestÀmmelser i 113 kap. SFB kan det allmÀnna ombudet inte begÀra att ett beslut ska omprövas. Enligt 113 kap. 4 § SFB kan ombudet dÀremot begÀra att FörsÀkringskassan ska Àndra ett beslut som Àr uppenbart felaktigt. Detsamma gÀller beslut av Pensionsmyndigheten, med undantag för beslut om allmÀn Älders- pension och förmÄner till efterlevande. Detta innebÀr i praktiken att det allmÀnna ombudets möjlighet att begÀra Àndring av beslut som Pensionsmyndigheten fattat endast omfattar beslut om bostads- tillÀgg.

Skyldighet för försÀkringskassorna att Àndra beslut med en kvalificerad felaktighet tillkom redan i 1979 Ärs lagstiftningsÀrende (jfr prop. 1977/78:20 s. 84). I 20 kap. 10 § AFL, nuvarande 113 kap. 3 § SFB, infördes dÄ en bestÀmmelse om att en allmÀn försÀkrings- kassa var skyldig att Àndra ett beslut som fattats av kassan och inte prövats av en försÀkringsrÀtt, om beslutet blivit felaktigt till följd av förbiseende, pÄ grund av ett uppenbart felaktigt eller ofullstÀndigt underlag eller pÄ grund av uppenbart felaktig rÀttstillÀmpning. Be- trÀffande frÄgan om vem som kunde ta initiativ till en sÄdan Àndring, sÄg lagstiftaren inga hinder mot att Àven RiksförsÀkringsverket till- erkÀndes en sÄdan rÀtt. SÄvÀl den enskilde som försÀkringskassorna

12 MĂ„l nr 4343-15.

103

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

och RiksförsÀkringsverket kunde alltsÄ begÀra Àndring enligt bestÀm- melsen (prop. 1977/78:20 s. 100).

RiksförsÀkringsverkets befogenhet att pÄtala Àndring enligt paragrafen synes dÀrefter har överförts till det allmÀnna ombudet utan nÄgra nÀrmare övervÀganden. Av förarbetena framgÄr bara att avsikten Àr att denna möjlighet ska anvÀndas i undantagsfall (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). Enligt uppgift frÄn allmÀnna ombudet Àr detta i praktiken ocksÄ ett verktyg som i princip aldrig anvÀnds.

För det fall att det allmÀnna ombudet hemstÀller om Àndring enligt 113 kap. 3 och 4 §§ SFB kan det beslut som sedermera fattas i anledning av hemstÀllan ocksÄ överklagas av det allmÀnna om- budet. Detta framgÄr redan av 113 kap. 12 § SFB, men följer Àven av allmÀnna förvaltningsrÀttsliga principer. Det allmÀnna ombudet torde i sÄdana fall nÀmligen intrÀda som part i Àrendet hos beslutsmyndig- heten, vilket medför att ombudet Àven i denna egenskap kan överklaga beslutet under förutsÀttning att beslutsmyndigheten inte Àndrat det angripna beslutet i enlighet med ombudets begÀran.

4.4Det allmÀnna ombudets arbetsformer

4.4.1FörutsÀttningar för arbetet

Det allmÀnna ombudet utses av regeringen och har en sjÀlvstÀndig stÀllning i förhÄllande till FörsÀkringskassan och Pensionsmyndig- heten. Ombudet hade tidigare inte nÄgot Äterrapporteringskrav till regeringen angÄende verksamheten. I regleringsbrev sedan budget- Äret 2016 har det allmÀnna ombudet emellertid Älagts en skyldighet att lÀmna en sÀrskild redovisning till Regeringskansliet med en samlad redogörelse för ombudets verksamhet.

Det allmÀnna ombudets anstÀllning gÀller tills vidare. Det allmÀnna ombudet har sin placering i FörsÀkringskassans huvudkontor i Stock- holm, men i avskilda lokaler. Det allmÀnna ombudet Àr organisato- riskt sjÀlvstÀndigt pÄ sÄ sÀtt att det inte ingÄr i nÄgon avdelning och ombudet har inte nÄgon överordnad chef att rapportera till.

Till skillnad frÄn tidigare Är har i regleringsbreven sedan budget- Äret 2016 sÀrskilda medel avsatts för att stÀrka det allmÀnna ombudet och ombudets kansli. Anslaget per Är har uppgÄtt till 7,5 miljoner kronor. ResursförstÀrkningen syftar framför allt till att utifrÄn be- hovet av prejudikat driva fram fler vÀgledande domar inom omrÄden

104

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

dÀr bedömningsutrymmet i de enskilda fallen Àr stort liksom dÀr besluten har pÄtagliga ekonomiska konsekvenser för enskilda och det allmÀnna (prop. 2016/17:1, utg. omr. 10, s. 41).

Genom denna anslagsförstÀrkning fick det allmÀnna ombudet för första gÄngen möjlighet att rekrytera personal till det egna kansliet. För nÀrvarande Àr fem personer anstÀllda vid kansliet, men ytterli- gare tjÀnster kommer att tillsÀttas pÄ sikt.

Det allmÀnna ombudet har ocksÄ rÀtt enligt 113 kap. 12 § SFB att uppdra Ät tjÀnstemÀn vid FörsÀkringskassan och Pensionsmyndig- heten att företrÀda ombudet i domstol. Enligt uppgift anvÀnder om- budet emellertid inte sig lÀngre av denna möjlighet.

4.4.2ArbetssÀtt

Det allmÀnna ombudets uppdrag framgÄr varken av lag eller nÄgon annan föreskrift. UtifrÄn vad som uttalas i förarbetena har det all- mÀnna ombudet emellertid tolkat sitt uppdrag pÄ sÄ vis att det an- kommer pÄ det allmÀnna ombudet att fÄ fram fler vÀgledande domar inom omrÄden dÀr det framstÄr som oklart hur lagstiftningen ska tillÀmpas och som gÀller rÀttsfrÄgor med stor betydelse för enskilda och det allmÀnna.

Det framgÄr inte heller av nÄgon föreskrift hur det allmÀnna om- budet ska organisera sitt arbete utan ombudet kan fritt vÀlja lÀmpligt arbetssÀtt. Av det allmÀnna ombudets redovisning till regeringen för verksamhetsÄret 2016 framgÄr bl.a. följande betrÀffande hur ombudet rent konkret arbetar för att fullgöra sitt uppdrag.

I ett första skede arbetar ombudet med att identifiera intressanta olösta juridiska frÄgor. Detta sker pÄ olika sÀtt och med olika metoder och innefattar inledningsvis att alla styrande dokument hos FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten studeras. DÀr kan det stÄ bedömningar som ombudet reagerar pÄ och vill fÄ prövat om de Àr korrekta. Ett annat sÀtt att fÄ tillgÄng till intressanta frÄgor Àr genom olika kontaktytor som utarbetats mellan företrÀdare för För- sÀkringskassan och Pensionsmyndigheten och ombudets kansli. Be- trÀffande FörsÀkringskassan tar ombudet del av de frÄgor och svar som RÀttsavdelningens s.k. tillÀmparteam lÀmnar och kan pÄ sÄ sÀtt orientera sig om vilka behov som finns i verksamheten. UtifrÄn den

105

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

insamlade informationen kan ombudet sedan bestÀmma sig för att driva ett projekt avseende en viss olöst rÀttsfrÄga.

I nÀsta steg anvÀnder sig det allmÀnna ombudet av internmed- delanden pÄ FörsÀkringskassans intranÀt. Ombudet ber dÀr handlÀg- gare att bidra med olika typer av beslut utifrÄn de pÄgÄende projek- ten. Utöver pÄgÄende projekt ber ombudet att handlÀggarna alltid ska översÀnda beslut angÄende ny lagstiftning eller beslut angÄende olösta rÀttsfrÄgor. Internmeddelandena uppdateras nÄgra gÄnger per Är. I samrÄd med företrÀdare för beslutsmyndigheterna, har en över- enskommelse trÀffats om att olika beslut ska tillsÀndas ombudet efter expediering till den enskilde.

Under 2016 har ombudet lagt vikt vid att etablera kontakter och sprida information om ombudets verksamhet. Syftet har varit att fÄ kÀnnedom om intressanta rÀttsfrÄgor samt, vad gÀller de interna kontakterna, att fÄ in lÀmpliga Àrenden att överklaga.13

NÀr det gÀller internmeddelanden Àr ombudet beroende av att handlÀggare lÀser dessa och sedan aktivt skickar intressanta beslut till ombudet. Det finns inga rutiner som möjliggör för det allmÀnna om- budet att kontrollera att det verkligen fÄr del av alla efterfrÄgade beslut.

I det sista steget lÀser ombudet alla beslut som efterfrÄgats och inkommit. DÀrefter bestÀmmer ombudet om Àven akten ska hÀmtas in och beslutet överklagas. Under 2015 kom det in cirka 500 Àrenden till ombudet, varav 80 överklagades. Under 2016 överklagade om- budet 56 beslut. Motsvarande siffror för 2014 var 81 överklaganden. Ombudet uppskattar att antalet beslut som kommer att överklagas kommer att öka under 2017 och 2018.

NÀr det gÀller Pensionsmyndigheten ringer ombudet myndig- heten och efterlyser information om intressanta juridiska frÄgor. Om- budet letar ocksÄ pÄ egen hand efter intressanta frÄgor. PÄ Pensions- myndighetens intranÀt finns information om att intressanta beslut ska skickas till det allmÀnna ombudet.

Det nuvarande allmÀnna ombudet Àr av den uppfattningen att uppgiften i sig inte Àr att vara normerande, utan ombudets uppdrag innefattar endast ett mandat att driva sÄdana olösta rÀttsfrÄgor som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten kanske inte kan eller har intresse av att driva i domstol. Det nuvarande ombudet avhÄller

13 AllmÀnna ombudet för socialförsÀkringen, Ärlig rapport 2016, s. 12.

106

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

sig dÀrför frÄn att diskutera juridiska frÄgor med enskilda handlÀg- gare i pÄgÄende Àrenden. Det Àr sÀllan som nÄgon enskild försÀkrad tar kontakt med ombudet och ber ombudet att överklaga ett beslut.

4.5Statistik

4.5.1Inledning

I denna del redogörs för det allmĂ€nna ombudets processverksamhet i domstol sedan ombudet inrĂ€ttades 2005 och fram till utgĂ„ngen av 2016. SĂ„vitt avser Ă„ren 2005–2011 bygger redovisningen helt pĂ„ de uppgifter som Inspektionen för socialförsĂ€kringen inhĂ€mtat och redogjort för i sin rapport om ett förstĂ€rkt allmĂ€nt ombud för social- försĂ€kringen, ISF 2012:11. SĂ„vitt avser övriga Ă„r har utredningen analyserat samtliga domar som meddelats av förvaltningsrĂ€tterna under perioden 1 mars 2012 – 31 december 2016. I viss mĂ„n har kom- pletterande uppgifter Ă€ven hĂ€mtats frĂ„n ombudets Ă„rsredovisning till regeringen för verksamhetsĂ„ret 2016. Detta anges dĂ„ sĂ€rskilt.

4.5.2MÄl i Högsta förvaltningsdomstolen

Sedan 2005 har fyra domar och ett beslut meddelats av Högsta förvaltningsdomstolen efter överklagande frÄn allmÀnna ombudet. De mÄl som allmÀnna ombudet har drivit upp till högsta instans har bl.a. gÀllt sjukpenninggrundande inkomst, assistansersÀttning och allmÀnna ombudets rÀtt att överklaga.

4.5.3MĂ„l i underrĂ€tterna 2005–2011

Under perioden 2006–2011 överklagade allmĂ€nna ombudet totalt 309 beslut till förvaltningsrĂ€tterna. Det genomsnittliga antalet över- klagade beslut per Ă„r var 43.

107

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen SOU 2018:5

Figur 4.1

 

Antal överklaganden per Ă„r till förvaltningsrĂ€tt, 2005–2011

ÏŻÏ±ÏŹ

 

 

 

 

 

 

 

ÏŻÏŹÏ”

ÏŻÏŹÏŹ

 

 

 

 

 

 

 

 

ÏźÏ±ÏŹ

 

 

 

 

 

 

 

 

ÏźÏŹÏŹ

 

 

 

 

 

 

 

 

Ï­Ï±ÏŹ

 

 

 

 

 

 

 

 

Ï­ÏŹÏŹ

ϱϰ

Ï±ÏŹ

ÏŻÏł

 

Ï°Ï°

ϱϔ

Ï±Ïł

 

Ï±ÏŹ

ÏŽ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ÏŹ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ÏźÏŹÏŹÏ±

ÏźÏŹÏŹÏČ

ÏźÏŹÏŹÏł

ÏźÏŹÏŹÏŽ

ÏźÏŹÏŹÏ”

ÏźÏŹÏ­ÏŹ

ÏźÏŹÏ­Ï­

dĆœÆšÄ‚ĆŻÆš

 

 

KÀlla: ISF:s rapport 2012:11, ett förstÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen.

Under 2009 överklagade det allmÀnna ombudet till fördel för enskild i 5 fall (11 procent av överklagandena), under 2010 i 10 fall (17 procent av överklagandena) och under 2011 i 16 fall (28 pro- cent av överklagandena). För övriga Är saknas statistik.

Under perioden 2005–2011 meddelade förvaltningsrĂ€tterna dom i 279 mĂ„l som anhĂ€ngiggjorts vid domstol genom att ombudet överklagat FörsĂ€kringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut. I Domstolsverkets statistik saknas uppgift om utgĂ„ngen i 26 av dessa mĂ„l. I de övriga bifölls det allmĂ€nna ombudets överklagande i 161 av fallen medan överklagandet avslogs i 92 mĂ„l.

Figur 4.2 Överklaganden och utfall i allmĂ€n förvaltningsdomstol

ÏŻÏŹÏŹ

ÏźÏłÏ”

 

 

 

 

 

ÏźÏ±ÏŹ

 

 

 

ÏźÏŹÏŹ

 

Ï­ÏČÏ­

 

Ï­Ï±ÏŹ

 

 

Ï”Ïź

Ï­ÏŹÏŹ

 

 

 

 

 

Ï±ÏŹ

 

ÏźÏČ

 

ÏŹ

 

 

 

Ć¶ÆšÄ‚ĆŻ ƔĊƯ

hÆ‰Æ‰ĆĆÄšÆš ÆÄ‚ĆŹĆ¶Ä‚Æ ,ÄžĆŻÆš ÄžĆŻĆŻÄžÆŒ ÄšÄžĆŻÇ€ĆÆ

Ç€ÆĆŻÄ‚Ć

 

 

 

ďƝĹĂƯƯ

 

KÀlla: ISF:s rapport 2012:11, ett förstÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen.

108

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

I figur 4.3 nedan har besluten som överklagats fördelats efter för- mÄnsslag. Beslut som gÀller sjukersÀttning och arbetsskadelivrÀnta stÄr för knappt tvÄ tredjedelar av det totala antalet överklagade beslut under den aktuella perioden. Totalt har 122 beslut om sjukersÀttning och 87 beslut om arbetsskadelivrÀnta överklagats. DÀrutöver har 26 beslut om sjukpenning och 3 beslut om sjukpenninggrundande inkomst överklagats.

Figur 4.3

FörmÄnsslag

 

 

 

PÇ€ÆŒĆĆÆš

 

Ï­Đč

 

 

 

WÄžĆ¶ÆĆĆœĆ¶ÆÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶ÄžÆŒ

 

ÏłĐč

 

ÆŒÄÄžÆšÆÆĆŹÄ‚ÄšÄžĆŻĆÇ€ÆŒÄ‡Ć¶ÆšÄ‚

 

ÏźÏČĐč

 

&Ä‚Ć”ĆĆŻĆ©ÄžÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶ÄžÆŒ

 

ϱĐč

 

,Ä‚Ć¶ÄšĆĆŹÄ‚Æ‰Æ‰ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶ÄžÆŒ

 

Ï­ÏČĐč

 

^Ć©Æ”ĆŹÆ‰ÄžĆ¶Ć¶ĆĆ¶Ć ĆœÄĆš ^'/

 

Ï”Đč

^Ć©Æ”ĆŹ ĆœÄĆš Ä‚ĆŹÆšĆÇ€ĆÆšÄžÆšÆÄžÆŒÆÄ‡ÆšÆšĆ¶ĆĆ¶Ć

 

ÏŻÏČĐč

 

 

 

 

ÏŹĐč ϱĐč Ï­ÏŹĐč ϭϱĐč ÏźÏŹĐč ÏźÏ±Đč ÏŻÏŹĐč ÏŻÏ±Đč Ï°ÏŹĐč

KÀlla: ISF:s rapport 2012:11, ett förstÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen.

Under perioden 2005–2011 har det allmĂ€nna ombudet överklagat 27 domar frĂ„n förvaltningsrĂ€tterna till kammarrĂ€tterna. Kammar- rĂ€tterna har i 18 av dessa fall beviljat prövningstillstĂ„nd. Under samma period har 87 domar frĂ„n förvaltningsrĂ€tterna, dĂ€r det all- mĂ€nna ombudets talan har bifallits, överklagats till kammarrĂ€tterna av enskilda personer. Endast i 13 av dessa mĂ„l har prövningstill- stĂ„nd beviljats. Enligt Domstolsverkets statistik har under den nĂ€mnda perioden 32 kammarrĂ€ttsdomar meddelats dĂ€r det allmĂ€nna ombudet varit part.14

Det allmĂ€nna ombudet har under perioden 1 januari 2005– 26 mars 2012 överklagat sammanlagt 8 kammarrĂ€ttsdomar till Högsta förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen har inte med-

14 ISF 2012:11 s. 27.

109

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

delat nÄgon dom med anledning av att enskild överklagat en kammar- rÀttsdom som utfallit till fördel för ombudet.15

4.5.4 MĂ„l i underrĂ€tterna 2012–2016

Under perioden 2013–2015 överklagade ombudet 189 beslut till för- valtningsrĂ€tterna. Av överklagandena avsĂ„g 10 beslut som Pensions- myndigheten fattat. Resterande 179 överklagande avsĂ„g beslut frĂ„n FörsĂ€kringskassan. Under tidsperioden 1 mars 2012 till 31 december 2016 avgjorde förvaltningsrĂ€tterna 297 mĂ„l efter överklagande frĂ„n det allmĂ€nna ombudet. Av dessa prövades 269 i sak. En undersökning av ett begrĂ€nsat urval av domarna under den aktuella perioden ger vid handen att ombudet vanligen överklagar grundbeslut snarare Ă€n omprövningsbeslut.

Figur 4.4 Avgjorda mÄl i förvaltningsrÀtt med det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen som klagande

ÏŻÏ±ÏŹ

ÏźÏ”Ïł

ÏŻÏŹÏŹ

 

 

 

 

 

ÏźÏ±ÏŹ

 

 

 

 

 

ÏźÏŹÏŹ

 

 

 

 

 

Ï­Ï±ÏŹ

 

 

 

 

 

Ï­ÏŹÏŹ

Ï±ÏŹ

ÏČϱ

ÏČϱ

ÏČÏ°

 

 

Ï±ÏŻ

 

 

 

 

Ï±ÏŹ

 

 

 

 

 

ÏŹ

 

 

 

 

 

 

ÏźÏŹÏ­Ïź

ÏźÏŹÏ­ÏŻ

ÏźÏŹÏ­Ï°

ÏźÏŹÏ­Ï±

ÏźÏŹÏ­ÏČ

dĆœÆšÄ‚ĆŻÆš

 

KÀlla: Baseras pÄ tillfrÄgade förvaltningsrÀtters uppgifter till utredningen.

Under perioden 2012–2016 biföll förvaltningsrĂ€tterna ombudets överklagande helt eller delvis i 180 av de mĂ„l som prövades i sak av domstolarna (67 procent av mĂ„len) medan överklagandet avslogs i 89 mĂ„l (33 procent av mĂ„len).

15 Ovan, s. 28.

110

SOU 2018:5 Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Figur 4.5

Antal mĂ„l och utfall, 2012–2016

 

ÏŻÏ±ÏŹ

ÏźÏ”Ïł

 

 

 

ÏŻÏŹÏŹ

 

 

 

 

 

 

 

ÏźÏ±ÏŹ

 

 

 

 

ÏźÏŹÏŹ

 

 

Ï­ÏŽÏŹ

 

 

 

 

 

Ï­Ï±ÏŹ

 

 

 

ÏŽÏ”

Ï­ÏŹÏŹ

 

 

 

 

 

 

 

Ï±ÏŹ

 

ÏźÏŽ

 

 

ÏŹ

 

 

 

 

 

 

Ć¶ÆšÄ‚ĆŻ ƔĊƯ

Ć© ÆÄ‚ĆŹÆ‰ÆŒÆ‚Ç€Ä‚Æš

,ÄžĆŻÆš ÄžĆŻĆŻÄžÆŒ ÄšÄžĆŻÇ€ĆÆ

Ç€ÆĆŻÄ‚Ć

 

 

 

 

 

 

ďƝĹĂƯƯ

 

KÀlla: Baseras pÄ tillfrÄgade förvaltningsrÀtters uppgifter till utredningen.

Det innebĂ€r alltsĂ„ att ombudet vann helt eller delvis bifall i för- valtningsrĂ€tten i ungefĂ€r tvĂ„tredjedelar av de mĂ„l som prövades i sak i första instans. En ackumulerad studie av bifalls- respektive avslags- frekvensen för sĂ„vĂ€l perioden 2005–2011 som perioden 2012–2016 visar dĂ€rmed att det allmĂ€nna ombudet under hela tidsperioden vunnit helt eller delvis bifall i mellan 62,2–67,0 procent, och fĂ„tt avslag i mellan 33,0–37,8 procent, av de mĂ„l som prövats i sak av förvaltnings- rĂ€tterna.

SÄvitt avser mÄl som förvaltningsrÀtterna prövade i sak under den aktuella tidsperioden, överklagade ombudet till fördel för en- skild i 117 fall (43,5 procent av överklagandena) och till nackdel för enskild i 138 fall (51,3 procent av överklagande).16 NÀr ombudet överklagade till fördel för enskild vann ombudet bifall till sin talan i ungefÀr 77 procent av mÄlen. NÀr ombudet överklagade till nackdel för enskild vann ombudet bifall till sin talan i ungefÀr 57 procent.

En genomgÄng av förvaltningsrÀtternas domar under den aktuella perioden visar ocksÄ att förvaltningsrÀtterna inhÀmtar yttrande frÄn den myndighet som beslutat i saken i ungefÀr 23 procent av de mÄl som prövas i sak efter överklagande frÄn ombudet. NÀr ombudet överklagar Pensionsmyndighetens beslut inhÀmtas yttrande emeller-

16 BetrÀffande vissa mÄl har det inte varit möjligt att avgöra om talan fördes till nackdel eller fördel för den enskilde.

111

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

tid i ungefÀr 70 procent av mÄlen. NÀr ombudet överklagar till för- del för enskild Àr det samtidigt betydligt vanligare att förvaltnings- rÀtterna inhÀmtar yttrande frÄn beslutsmyndigheten Àn i sÄdana fall dÀr ombudet överklagar till nackdel för enskild (56,5 procent re- spektive 34 procent).

Figur 4.6 Talan till fördel respektive nackdel för enskild, 2012–2016

dĆœÆšÄ‚ĆŻ ÆšĆĆŻĆŻ ƶĂĐƏĚĞƯ

 

 

 

 

 

Ï­ÏŻÏŽ

,ÄžĆŻÆš ÄžĆŻĆŻÄžÆŒ ÄšÄžĆŻÇ€ĆÆ ďƝĹĂƯƯ

 

 

 

 

 

ÏłÏ”

Ç€ÆĆŻÄ‚Ć

 

 

 

 

ϱϔ

 

dĆœÆšÄ‚ĆŻ ÆšĆĆŻĆŻ ÄšÆ‚ÆŒÄšÄžĆŻ

 

 

 

 

 

Ï­Ï­Ïł

,ÄžĆŻÆš ÄžĆŻĆŻÄžÆŒ ÄšÄžĆŻÇ€ĆÆ ďƝĹĂƯƯ

 

 

 

 

 

Ï”ÏŹ

Ç€ÆĆŻÄ‚Ć

 

 

ÏźÏł

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ÏŹ

ÏźÏŹ

Ï°ÏŹ

ÏČÏŹ

ÏŽÏŹ

Ï­ÏŹÏŹ Ï­ÏźÏŹ Ï­Ï°ÏŹ Ï­ÏČÏŹ

KÀlla: Baseras pÄ tillfrÄgade förvaltningsrÀtters uppgifter till utredningen.

I figur 4.7 nedan har mÄlen fördelats efter förmÄnsslag. Till skillnad frÄn föregÄende period Àr familjeförmÄner den grupp som nu Àr i sÀrklass störst. Beslut som gÀller sjukpenning och sjukersÀttning stÄr för 31 procent av det totala antalet mÄl. Totalt har 47 mÄl om sjuk- penning och sjukpenninggrundande inkomst och 45 mÄl om sjuk- och aktivitetsersÀttning avgjorts. Andra stora förmÄnsgrupper Àr arbetsskadelivrÀnta och handikappförmÄner. Under den aktuella tids- perioden har förvaltningsrÀtterna emellertid endast prövat 17 mÄl dÀr det allmÀnna ombudet överklagat ett beslut som Pensionsmyndig- heten fattat. En klar majoritet av dessa har gÀllt garantipension.

112

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Figur 4.7 FörmĂ„nsslag, 2012–2016

PÇ€ÆŒĆĆÆš Ï­Ï­Đč

WÄžĆ¶ÆĆĆœĆ¶ÆÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶ÄžÆŒ ÏČĐč

ÆŒÄÄžÆšÆÆĆŹÄ‚ÄšÄžĆŻĆÇ€ÆŒÄ‡Ć¶ÆšÄ‚ ÏŽĐč

&Ä‚Ć”ĆĆŻĆ©ÄžÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶ÄžÆŒ

ÏźÏ”Đč

,Ä‚Ć¶ÄšĆĆŹÄ‚Æ‰Æ‰ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶ÄžÆŒ ϭϱĐč

^Ć©Æ”ĆŹÆ‰ÄžĆ¶Ć¶ĆĆ¶Ć ĆœÄĆš ^'/ Ï­ÏČĐč

^Ć©Æ”ĆŹ ĆœÄĆš Ä‚ĆŹÆšĆÇ€ĆÆšÄžÆšÆÄžÆŒÆÄ‡ÆšÆšĆ¶ĆĆ¶Ć ϭϱĐč

ÏŹĐč ϱĐč Ï­ÏŹĐč ϭϱĐč ÏźÏŹĐč ÏźÏ±Đč ÏŻÏŹĐč ÏŻÏ±Đč

KÀlla: Baseras pÄ tillfrÄgade förvaltningsrÀtters uppgifter till utredningen.

Under perioden 2013–2015 har det allmĂ€nna ombudet överklagat 48 domar dĂ€r ombudets talan inte bifölls helt av förvaltningsrĂ€tten. KammarrĂ€tterna har i 37 av dessa fall beviljat prövningstillstĂ„nd. I de mĂ„l som kammarrĂ€tterna hunnit pröva i sak fram till den 28 feb- ruari 2017 fick allmĂ€nna ombudet bifall till sin talan i 3 mĂ„l och avslag i 29 mĂ„l. Det allmĂ€nna ombudet har under perioden den 2013–2015 överklagat ungefĂ€r hĂ€lften av de kammarrĂ€ttsdomar dĂ€r ombudet fĂ„tt avslag. Dessutom har fem beslut att inte bevilja prövnings- tillstĂ„nd överklagats.17

4.6 Andra allmÀnna ombud m.fl.

4.6.1 Inledning

Förutom det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen finns i dag tvÄ andra allmÀnna ombud med liknande funktioner och uppgifter. PÄ skatteomrÄdet finns som nÀmnts det allmÀnna ombudet hos Skatteverket och pÄ tullomrÄdet finns det allmÀnna ombudet hos Tullverket. SÀttet pÄ vilket ombudsinstitutionerna vuxit fram bÀr

17 AllmÀnna ombudet för socialförsÀkringen, Ärlig rapport 2016, s. 8.

113

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

stora likheter. För samtliga omrĂ„den dĂ€r det i dag finns ombudsfunk- tioner fanns nĂ€mligen tidigare centralmyndigheter med tillsyns- och normgivningsansvar i förhĂ„llande till de regionala myndigheterna. Som ett utflöde av detta hade centralmyndigheterna befogenhet att överklaga beslut som fattades av de regionala myndigheterna. Över- klaganderĂ€tten var nĂ€ra förbunden med det uppdrag som central- myndigheterna hade att t.ex. svara för rĂ€ttslig styrning och att utöva tillsyn. ÖverklaganderĂ€tten var alltsĂ„ ett instrument för centralmyn- digheterna för att de skulle kunna fullgöra vĂ€sentliga funktioner pĂ„ omrĂ„det. Eftersom principiella skĂ€l talar emot att en myndighet tillĂ„ts överklaga sina egna beslut blev det, nĂ€r enhetsmyndigheterna skapades, nödvĂ€ndigt att hitta nĂ„gon annan som kunde fullgöra de uppgifter som centralmyndigheterna tidigare fullgjort. Lösningen blev en ny funktion med ett namn som hĂ€mtades frĂ„n en gammal institution, dvs. det allmĂ€nna ombudet.

4.6.2AllmÀnna ombudet hos Skatteverket

Bakgrund och funktion

Bakgrunden till att ett allmĂ€nt ombud hos Skatteverket inrĂ€ttades var den myndighetsreform som genomfördes 2004 nĂ€r skatteförvalt- ningen ombildades till en enda myndighet, Skatteverket. Tidigare bestod skatteförvaltningen av tio regionala myndigheter som fattade beslut rörande enskildas beskattning och folkbokföring och en central myndighet, Riksskatteverket, som kunde överklaga skattemyndig- heternas beslut. Med hĂ€nsyn till att en myndighet inte kan över- klaga sina egna beslut och dĂ„ statsmakterna ansĂ„g att det Ă€ven fortsĂ€ttningsvis fanns behov av en överklagandemöjlighet för det allmĂ€nna, inrĂ€ttades funktionen som allmĂ€nt ombud hos Skatte- verket (prop. 2002/03:99 s. 251–253). Det uttalade syftet med det allmĂ€nna ombudets möjlighet att överklaga Ă€r frĂ€mst fiskalt men Ă€ven prejudikatintresset och likformighets- och rĂ€ttviseskĂ€l nĂ€mns i förarbetena (s. 253 och 254).

114

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

RĂ€ttslig reglering

Det allmÀnna ombudets verksamhet regleras frÀmst i 67 kap. skatte- förfarandelagen (2011:1244). Enligt dessa bestÀmmelser fÄr det all- mÀnna ombudet hos Skatteverket överklaga beslut i frÄgor som har betydelse för beskattningen eller i andra förhÄllande mellan en en- skild person och det allmÀnna. Ombudet kan dÀrmed överklaga sÄ gott som alla skattebeslut och folkbokföringsbeslut. Det allmÀnna ombudet för dÄ det allmÀnnas talan i förvaltningsdomstol. I likhet med det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kan ombudet hos Skatteverket inte trÀda in i processer i en senare domstolsinstans.

Ombudet kan, i likhet med vad som gÀller för det allmÀnna om- budet för socialförsÀkringen, överklaga till fördel för den som beslutet gÀller. Av förarbetena framgÄr dock att den enskilde i första hand förutsÀtts sjÀlv ta tillvara sin rÀtt (prop. 2002/03:99 s. 254). Som fram- gÄr ovan anges det i förarbetena att rÀtten att överklaga, precis som pÄ socialförsÀkringsomrÄdet, Àr tÀnkt att anvÀndas bl.a. för att ut- jÀmna en oenhetlig rÀttstillÀmpning pÄ omrÄden dÀr behov av pre- judikat Àr sÀrskilt framtrÀdande. DÀrutöver anges att möjligheten att överklaga ska anvÀndas i de fall det föreligger oenighet i en principiell frÄga. Den formella rÀtten att överklaga Àven andra beslut av Skatte- verket ska dock endast tillÀmpas i undantagsfall. Ett annat instrument som det allmÀnna ombudet anförtrotts Àr möjligheten att ansöka om förhandsbesked hos SkatterÀttsnÀmnden enligt lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrÄgor.

SÄvitt gÀller överklaganderÀtten har ombudet utvecklat vissa principer för hur denna bör tas i ansprÄk.18

NĂ€r ombudet överklagar till enskilds nackdel Ă€r det för att Ă„stad- komma likabehandling eller för att fĂ„ fram vĂ€gledande avgöranden. Ytterst Ă€r det ocksĂ„ ett instrument för kontroll av lagenligheten i Skatteverkets beslut. Enligt det allmĂ€nna ombudet kan likabehand- lingsfallen ha sin grund i att beslutsfattare inom Skatteverket tolkar lagen olika och att det Ă€r nödvĂ€ndigt att ombudet agerar för att driva fram enhetlighet i rĂ€ttstillĂ€mpningen. Överklagandemöjligheten kan utnyttjas nĂ€r det Ă€r frĂ„gan om principiellt viktiga frĂ„gor eller stora belopp. Enligt allmĂ€nna ombudet kan likabehandlingsfallen emeller- tid ocksĂ„ gĂ€lla s.k. reservationsvisa överklaganden. I dessa fall yrkar

18 Se ombudets beskrivning i Ă„rsrapporten till regeringen för verksamhetsĂ„ret 2016, s. 6–8.

115

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

allmÀnna ombudet beskattning pÄ en annan grund Àn den som Skatteverket fattat beslut om och syftet Àr att de processuella regler som gÀller vad som kan prövas i en rÀttegÄng inte ska hindra en materiellt riktig beskattning. I praktiken utförs arbetet med reserva- tionsvisa överklaganden av tjÀnstemÀn vid Skatteverket.

NÀr det allmÀnna ombudet överklagar till enskilds fördel Àr det för att fÄ fram vÀgledande avgöranden eller för att vÀrna intresset av rÀttssÀkerhet i beskattningen. Enligt ombudet bör överklaganderÀtt t.ex. anvÀndas för att rÀtta till misstag som Àr förtroendeskadliga för systemet och som av nÄgon anledning sannolikt inte kan ÄtgÀrdas genom att skattebetalaren sjÀlv överklagar. Som exempel pÄ sÄdana förtroendeskadliga misstag har ombudet t.ex. framhÄllit beslut som Àr direkt olagliga.

Organisation

NÀr ombudet inrÀttades, ansÄgs det viktigt att ombudet garanterades en sjÀlvstÀndig stÀllning i sin processföring i förhÄllande till Skatte- verket. Regeringen valde dÀrför att föreslÄ att uppgiften att utse om- budet inte skulle kunna delegeras. Det allmÀnna ombudet utses dÀrför av regeringen, men Àr anstÀlld i Skatteverket och har sitt tjÀnstestÀlle pÄ Skatteverkets huvudkontor. Ombudets ersÀttare utses dÀremot av Skatteverket i samrÄd med det allmÀnna ombudet. Om- budet har inte nÄgra egna personella resurser till sitt förfogande, men i skatteförfarandeförordningen (2011:1261) anges att ombudet har rÀtt att anvÀnda tjÀnstemÀn vid Skatteverket för arbete med över- klagande och ansökningar om förhandsbesked. Enligt 14 § förord- ningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket ska det allmÀnna ombudet senast den 22 februari varje Är, med början 2018, lÀmna en redogörelse för ombudets verksamhet till Regeringskansliet.

116

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

ArbetssÀtt

Skatteverket har i en myndighetsintern instruktion frÄn 2011 redo- visat sin syn pÄ hur samarbetet mellan ombudet och Skatteverket ska gÄ till.19 Av riktlinjerna framgÄr att det allmÀnna ombudet inte förutsÀtts Àgna sig Ät granskning av Skatteverkets beslut och att avsikten inte Àr att ombudet ska ta initiativ till att överklaga Skatte- verkets beslut. SÄdana initiativ ska i stÀllet komma frÄn Skatte- verket. Den person som för nÀrvarande har förordnats som allmÀnt ombud hos Skatteverket delar emellertid inte den uppfattning om arbetssÀttet som kommer till uttryck i den myndighetsinterna instruk- tionen, utan anser att denna Àr oförenlig med den sjÀlvstÀndiga roll som ombudsfunktionen Àr tÀnkt att vara.20

4.6.3AllmÀnna ombudet hos Tullverket

Bakgrund och funktion

Ett allmĂ€nt ombud pĂ„ tullomrĂ„det inrĂ€ttades redan genom 1973 Ă„rs tullag (1973:670) och syftade dĂ„ till att sĂ€kerstĂ€lla att det allmĂ€nnas intresse i tulltaxeringsĂ€renden bevakades. Av denna anledning till- delades ombudet befogenhet att dels överklaga lokal tullmyndig- hets beslut eller generaltullstyrelsens beslut, dels upptrĂ€da som mot- part nĂ€r enskild part överklagat ett sĂ„dant beslut (prop. 1972:110 s. 143). Bakgrunden till den nuvarande funktionen som allmĂ€nt om- bud hos Tullverket Ă€r emellertid den myndighetsreform som genom- fördes den 1 juli 1999 och som innebar att den tidigare Generaltull- styrelsen och de regionala tullmyndigheterna ombildades till en myndighet, Tullverket. PĂ„ samma sĂ€tt som vid omorganisationen pĂ„ skatteomrĂ„det och pĂ„ socialförsĂ€kringsomrĂ„det ansĂ„gs det angelĂ€get att det Ă€ven fortsĂ€ttningsvis fanns en möjlighet för det allmĂ€nna att överklaga beslut pĂ„ detta omrĂ„de. Den funktion som allmĂ€nt ombud som sedan tidigare inrĂ€ttats vid Generaltull- styrelsen, skulle dĂ€rför finnas kvar, men nu i stĂ€llet inrĂ€ttas hos det nyskapade Tullverket (prop. 1998/99:79 s. 74–76). Efter mönster

19Riktlinjer för samarbetet inom Skatteverket samt mellan Skatteverket och allmÀnna ombudet avseende överklaganden och processföring, dnr 131-470853-10/111.

20AllmÀnna ombudet hos Skatteverkets Ärsrapport till regeringen för verksamhetsÄret 2016, s. 7. Denna Ärsrapport upprÀttades pÄ initiativ av ombudet.

117

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

frÄn taxeringslagen, skulle det allmÀnna ombudet emellertid ocksÄ ges samma möjligheter som Riksskatteverket att ta över uppgiften att föra det allmÀnnas talan i allmÀn förvaltningsdomstol

Som skÀl för det allmÀnnas offensiva processföring genom ombudsinstitution angavs tvÄ skÀl. Dels ansÄgs det otillfredsstÀl- lande och inkonsekvent med en ordning enligt vilken att det allmÀnna endast pÄ skatteomrÄdet i övrigt skulle ha möjlighet att överklaga beslut, dels gick det inte att bortse frÄn situationer dÀr det kunde finnas behov av att fÄ till stÄnd vÀgledande domstolsavgöranden (prop. 1998/99:79 s. 79).

RĂ€ttslig reglering

I 6 kap. tullagen (2016:253) finns bestÀmmelser som reglerar om- budet, vilka rör möjligheten att överklaga beslut av Tullverket och av de allmÀnna förvaltningsdomstolarna. I 5 kap. finns Àven reglerat befogenheter rörande Àrenden om tulltillÀgg. BestÀmmelserna har överförts i princip oförÀndrade frÄn tidigare tullag (2000:1281), vars bestÀmmelser överförts frÄn 1994 Ärs tullag (1994:1550).

Enligt nu gĂ€llande tullag fĂ„r det allmĂ€nna ombudet hos Tullverket överklaga Tullverkets beslut i Ă€renden om tulltaxering, rĂ€nta, tull- tillĂ€gg och förseningsavgift. Till skillnad frĂ„n det allmĂ€nna ombudet för socialförsĂ€kringen fĂ„r det allmĂ€nna ombudet hos Tullverket Ă€ven överklaga domar av förvaltningsrĂ€tten eller kammarrĂ€tten Ă€ven om ombudet inte tidigare har fört det allmĂ€nnas talan i mĂ„let. Det all- mĂ€nna ombudet fĂ„r ocksĂ„ ta över Tullverkets uppgift att föra det allmĂ€nnas talan i en pĂ„gĂ„ende process i allmĂ€n förvaltningsdomstol. I mĂ„l som gĂ€ller beslut i frĂ„gor som ombudet kan överklaga, Ă€r det all- tid det allmĂ€nna ombudet som för det allmĂ€nnas talan i Högsta förvaltningsdomstolen. Tullverket kan alltsĂ„ inte föra det allmĂ€nnas talan i högsta instans i sĂ„dana frĂ„gor. Det allmĂ€nna ombudet hos Tull- verket skiljer sig sĂ„ledes i mĂ„nga hĂ€nseenden frĂ„n de andra ombuden och bĂ€r – sĂ„vitt gĂ€ller processuella befogenheter – snarare större lik- heter med förutvarande RiksförsĂ€kringsverket och Riksskatteverket samt Inspektionen för arbetsförsĂ€kring.

118

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Organisation

Alltsedan Tullverkets rÀttsavdelning skapades under 2012 har det allmÀnna ombudet varit placerat pÄ den avdelningen. NÀrmaste chef Àr och har varit Tullverkets chefsjurist. TjÀnsten som allmÀnt ombud Àr i dag en s.k. tillikatjÀnst. Det innebÀr att en person har denna tjÀnst vid sidan av en ordinarie juristtjÀnst pÄ Tullverkets rÀtts- avdelning. De arbetsuppgifter som följer av tjÀnsten som verksjurist tar enligt ombudet den allra största delen av arbetstiden i ansprÄk. Det har inneburit att liten tid funnits till att utföra arbete i funk- tionen som allmÀnt ombud. Enligt 10 § förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket ska det allmÀnna ombudet varje Är lÀmna en redogörelse för ombudets verksamhet till Regeringskansliet.

ArbetssÀtt

Det allmÀnna ombudet hos Tullverket har en mer begrÀnsad verk- samhet jÀmfört med de andra allmÀnna ombuden. Under 2016 har det allmÀnna ombudet vidtagit vissa ÄtgÀrder för att sprida kunskap inom Tullverket rörande allmÀnna ombudets verksamhet och för att uppmuntra till att kontakter tas med allmÀnna ombudet nÀr intressanta rÀttsliga frÄgestÀllningar aktualiseras i verksamheten.

Vid ingĂ„ngen av 2016 fanns inga öppna Ă€renden hos allmĂ€nna ombudet och under det gĂ„ngna Ă„ret initierade det allmĂ€nna ombudet tvĂ„ Ă€renden. Enligt uppgift frĂ„n allmĂ€nna ombudet har totalt Ă„tta domstolsavgöranden överklagats under tidsperioden 2007–2016.

4.6.4Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen

Bakgrund och funktion

Efter mönster av vad som dĂ„ gĂ€llde för RiksförsĂ€kringsverket, in- fördes 1995 i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsĂ€kring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd en möjlighet för Arbetsmarknadsstyrelsen att, som ett led i sin tillsynsfunktion, över- klaga beslut i syfte att verka för att bestĂ€mmelserna i lagarna tillĂ€mpades likformigt och rĂ€ttvist (jfr prop. 1994/95:218 s. 32 och prop. 1995/96:22 s. 98). Även ett fakultativt tvĂ„partsförfarande mot- svarande vad som gĂ€llde för socialförsĂ€kringsprocessen infördes och

119

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Arbetsmarknadsstyrelsen gavs möjlighet att trÀda in som part i allmÀn förvaltningsdomstol vid överklagande frÄn en enskild. Enligt regeringen skulle överklaganderÀtten anvÀndas för att fÄ till stÄnd en likformig och rÀttvis tillÀmpning av reglerna genom att verka för att fÄ fram vÀgledande domar (jfr prop. 1994/95:218 s. 32).

År 2004 inrĂ€ttades en ny fristĂ„ende tillsynsmyndighet över arbets- lösförsĂ€kringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsĂ€kringen. Den nya tillsynsmyndigheten övertog dĂ„ i princip samtliga av Arbetsmarknads- styrelsens tidigare uppgifter i förhĂ„llande till arbetslöshetskassorna enligt lagen om arbetslöshetskassor samt ersatte Arbetsmarknads- styrelsen sĂ„vitt avser reglerna om överklagande och handhavande av anmĂ€lan av arbetslöshetsersĂ€ttning enligt lagen om arbetslöshetsför- sĂ€kring. Reglerna om detta finns i lagen (1997:238) om arbetslöshets- försĂ€kring. FörsĂ€kringen hanteras i enlighet med lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor av 27 fristĂ„ende organisationer, arbetslöshets- kassorna.

RĂ€ttslig reglering

Enligt gÀllande reglering fÄr Inspektionen för arbetslöshetsförsÀk- ringen, Àven till förmÄn för enskild part, överklaga en domstols dom och en arbetslöshetskassas beslut i Àrenden om rÀtt till ersÀttning enligt lagen om arbetslöshetsförsÀkring och Àrenden om rÀtt till medlemskap, medlemsavgifter och sÀrskild uttaxering enligt lagen om arbetslöshetskassor. Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen fÄr vidare överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltnings- rÀtten och kammarrÀtten föra det allmÀnnas talan. I Högsta förvalt- ningsdomstolen för inspektionen alltid det allmÀnnas talan.

ArbetssÀtt

Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkring tillsÀnds löpande domar frÄn förvaltningsdomstolarna inom sÄdana omrÄden som inspektionen har att bevaka. De som arbetar pÄ rÀttsenheten avgör dÀrefter om domen ska lyftas till rÀttsenhetens s.k. domsdiskussion. Vid doms- diskussionen tas dÀrefter stÀllning om en dom ska överklagas. Det kan ocksÄ intrÀffa att arbetslöshetskassorna hör av sig angÄende en dom som uppmÀrksammats. Enligt uppgift har inspektionen över-

120

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

klagat ungefÀr tio avgöranden per Är de senaste tvÄ Ären, varav unge- fÀr en tredjedel avsett arbetslöshetskassornas beslut.

4.7FrÄgans tidigare behandling

Ds 2011:18 Översyn av sjukförsĂ€kringen

– förslag till förbĂ€ttringar

Socialdepartementet tillsatte under 2010 en arbetsgrupp som hade till uppgift att göra en översyn av regeringens sjukförsĂ€kringsreformer sedan 2006 samt att lĂ€mna fram förslag till förĂ€ndringar i sjuk- försĂ€kringen. I promemorian Översyn av sjukförsĂ€kringen – förslag till förbĂ€ttringar (Ds 2011:18) övervĂ€gde arbetsgruppen bl.a. be- hovet av att stĂ€rka legitimiteten och förtroendet för socialförsĂ€k- ringen och dess administration. Det skulle gĂ„ att lita pĂ„ att reglerna tillĂ€mpades rĂ€ttssĂ€kert och enhetligt. I departementspromemorian övervĂ€gdes bl.a. möjligheten att utvidga det allmĂ€nna ombudets roll. En möjlig utvecklingsvĂ€g som arbetsgruppen övervĂ€gde var att inrĂ€tta ett fristĂ„ende försĂ€kringsombud vid FörsĂ€kringskassan. Upp- draget för ett sĂ„dant ombud skulle vara att vĂ€rna socialförsĂ€krings- systemet i dess helhet. FörsĂ€kringsombudet skulle kunna överta det allmĂ€nna ombudets uppdrag och Ă€ven utgöra ett ombud för de försĂ€krade och ta emot deras klagomĂ„l. FörsĂ€kringsombudets styrka vore att opartiskt och fristĂ„ende se till helheten i systemet. Under det fristĂ„ende försĂ€kringsombudet kunde det inrĂ€ttas personliga lotsar, som skulle ha till uppgift att hjĂ€lpa de försĂ€krade med personligt stöd, information och rĂ„dgivning. I sitt remissvar stĂ€llde sig sĂ„vĂ€l FörsĂ€kringskassan som Inspektionen för socialförsĂ€kringen negativa till arbetsgruppens övervĂ€ganden om ett fristĂ„ende försĂ€k- ringsombud och personliga lotsar. Förslaget har inte genomförts.

ISF:s rapport (2012:11) – Ett förstĂ€rkt allmĂ€nt ombud för socialförsĂ€kringen

I 2012 Ärs regleringsbrev gav regeringen Inspektionen för socialför- sÀkringen i uppdrag att bedöma om det allmÀnna ombudets roll vid FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten kunde förÀndras i syfte att stÀrka legitimiteten för socialförsÀkringens administration.

121

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Sammanfattningsvis ansÄg inspektionen att det allmÀnna ombudets möjlighet att överklaga FörsÀkringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut borde kvarstÄ och Àven framdeles anvÀndas för att utjÀmna en oenhetlig rÀttstillÀmpning och besvara olösta rÀttsfrÄgor genom att fÄ sÄdana frÄgor prövade av domstol. Enligt inspektionen borde det allmÀnna ombudet dock Àven undantagsvis kunna över- klaga beslut som saknade prejudikatsintresse, och begÀra Àndring av uppenbart felaktiga beslut. Inspektionen ansÄg det dock som ange- lÀget att det allmÀnna ombudets uppdrag tydliggjordes och att om- budet blev sjÀlvstÀndigare, effektivare och tydligare. Inspektionens genomgÄng av det allmÀnna ombudets verksamhet visade att funk- tionen inte hade varit effektiv eftersom den inte bidragit till praxis- bildningen i nÄgon större utstrÀckning. Inspektionen konstaterade att en starkt bidragande orsak till detta var att det allmÀnna ombudet ofta fick bifall till sina överklaganden i första instans.

Inspektionen föreslog mot den bakgrunden att det allmÀnna om- budet borde ges möjlighet att överklaga domar i mÄl dÀr ombudet inte tidigare varit part och dÄ ta över uppgiften att föra det allmÀnnas talan. Inspektionen föreslog ocksÄ att det allmÀnna ombudet borde ges rÀtt att föra en s.k. faststÀllelsetalan. Det allmÀnna ombudet skulle genom en sÄdan möjlighet inte behöva yrka Àndring av under- instansens dom för att kunna överklaga. I stÀllet skulle en dom kunna överklagas med yrkandet att den ska faststÀllas.

FörsÀkringskassan uppgav i sitt svar till regeringen att inspektio- nens förslag var intressanta, men att de behövdes utredas ytterligare och kompletteras med en konsekvensutredning. FörsÀkringskassan delade inspektionens uppfattning att det allmÀnna ombudets huvud- uppgift alltjÀmt skulle vara att driva fram vÀgledande domstolsavgö- randen. FörsÀkringskassan framförde ocksÄ att myndigheten alltid överklagar domar av principiellt intresse i de mÄl dÀr myndigheten gjort bedömningen att det gick att fÄ prövningstillstÄnd. Det fanns dÀrför inte nÄgot behov av att ge ombudet möjlighet att överklaga förvaltningsrÀtts- och kammarrÀttsdomar i mÄl dÀr ombudet inte tidigare varit part och dÀr FörsÀkringskassan valde att inte överklaga.

Pensionsmyndigheten uppgav i sitt svar till regeringen att det all- mÀnna ombudets praxisbildande funktion behövde stÀrkas. Myndig- heten stÀllde sig bakom inspektionens förslag angÄende sjÀlvstÀn- dighet, mandat och arbetssÀtt. Myndigheten stÀllde sig ocksÄ bakom de olika förslagen avseende det allmÀnna ombudets utökade över-

122

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

klagandemöjligheter. Myndigheten var dock tveksam till att ge det allmÀnna ombudet möjlighet att föra en faststÀllelsetalan dÄ det var tveksamt om nÄgot behov av detta förelÄg.

De av inspektionen föreslagna ÄtgÀrderna har inte genomförts.

SOU 2014:76 Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemÄl

Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen be- handlade i betĂ€nkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemĂ„l (SOU 2014:76) bl.a. frĂ„gan om infö- randet av en sĂ„ kallad ”prejudikathiss” i förvaltningsprocessen. För tingsrĂ€tterna finns en möjlighet att med parternas samtycke hĂ€n- skjuta prejudikatfrĂ„gor i dispositiva tvistemĂ„l till prövning av Högsta domstolen. I utredningen behandlades om nĂ„got liknande kunde införas inom förvaltningsprocessen generellt. Som exempel nĂ€mndes bl.a. det allmĂ€nna ombudet för socialförsĂ€kringen. Ombudet skulle t.ex. med en sĂ„dan regel kunna yrka att förvaltningsrĂ€tten skulle hĂ€nskjuta en prejudikatfrĂ„ga till Högsta förvaltningsdomstolen och fĂ„ den besvarad redan innan förvaltningsrĂ€tten avgjorde sjĂ€lva mĂ„let. Utredningen föreslog dock inte att nĂ„gon prejudikathiss skulle införas. SkĂ€len hĂ€rför var mĂ„nga. Bland annat pĂ„talade utredningen att en sĂ„dan ordning skulle rubba instansordningsprincipen och innebĂ€ra en urholkning av principen om att tyngdpunkten i dom- stolsprocessen ska ligga i första instans. Utredningen ansĂ„g vidare att det pĂ„ socialförsĂ€kringsomrĂ„det inte fanns sĂ€rskilt mĂ„nga mĂ„l dĂ€r det fanns en tydligt ren rĂ€ttsfrĂ„ga som lĂ€mpade sig för en prejudikathiss.

SOU 2015:46 Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomĂ„l och det allmĂ€nna ombudet inom socialförsĂ€kringen

Utredningens förslag

Regeringen tillsatte 2013 en sÀrskild utredare i syfte att analysera behovet av en förstÀrkt tillsyn över socialförsÀkringen. Regeringen beslutade senare, utifrÄn den ovan nÀmnda rapporten frÄn Inspek- tionen för socialförsÀkringen, om tillÀggsdirektiv för utredaren att

123

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Àven undersöka hur det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kunde ges bÀttre förutsÀttningar att fullgöra sitt uppdrag.

I betĂ€nkandet Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomĂ„l och det allmĂ€nna ombudet inom socialförsĂ€kringen (SOU 2015:46) föreslogs bl.a. att det i socialförsĂ€kringsbalken skulle införas en be- stĂ€mmelse som tydliggjorde det allmĂ€nna ombudets uppgift att verka för tillkomsten av vĂ€gledande domstolsavgöranden inom socialför- sĂ€kringsomrĂ„det. För att det allmĂ€nna ombudet rent faktiskt skulle kunna fullgöra denna uppgift ansĂ„g utredningen vidare det som angelĂ€get att det allmĂ€nna ombudet stĂ€rktes och utvecklades sĂ„vitt avsĂ„g bl.a. processuella befogenheter. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att det skulle införas ett s.k. trepartsförfarande i sĂ„- dana Ă€renden som det allmĂ€nna ombudet överklagar. Den enskilde, det allmĂ€nna ombudet och den beslutande myndigheten skulle alltsĂ„ kunna vara parter i samma mĂ„l. Utredningen föreslog vidare att det skulle införas en möjlighet för det allmĂ€nna ombudet att kunna överklaga avgöranden frĂ„n förvaltningsrĂ€tten eller kammar- rĂ€tten Ă€ven om ombudet inte tidigare fört det allmĂ€nnas talan i mĂ„let. Detta förslag motiverades dock i stor utstrĂ€ckning av att utredningen samtidigt föreslog att det allmĂ€nna ombudet organisatoriskt skulle inrĂ€ttas som en sĂ€rskild beslutsfunktion hos Inspektionen för socialförsĂ€kringen. Enligt utredningen skulle det nĂ€mligen inte bli lika lĂ€tt för ombudet att fĂ„ impulser och information om intressanta beslut att överklaga efter en sĂ„dan omorganisation. Möjligheten till sent processintrĂ€de sĂ„gs som ett sĂ€tt att överkomma detta problem.

Remissinstansernas yttranden

SÄvÀl FörsÀkringskassan som Pensionsmyndigheten tillstyrkte utred- ningens förslag att införa ett trepartsförfarande i socialförsÀkrings- mÄl och att införa en möjlighet för det allmÀnna ombudet att in- trÀda senare i processen. Pensionsmyndigheten uttalade sig ocksÄ positivt om förslaget att författningsreglera ombudets uppdrag.

Justitieombudsmannen (JO) delade utredningens uppfattning att det allmÀnna ombudets uppgift bör komma till uttryck i social- försÀkringsbalken. SÄvitt gÀllde införande av ett trepartsförfarande i socialförsÀkringsmÄl ansÄg JO att en sÄdan lösning vid första an- blick kan framstÄ som udda. Enligt JO förekommer en sÄdan ord-

124

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

ning dock i andra sammanhang och kan förvÀntas fylla sitt syfte. Förslaget tillstyrktes dÀrför. JO delade Àven utredningens uppfatt- ning att det allmÀnna ombudet bör ges möjlighet att överklaga avgöranden frÄn förvaltningsrÀtten och kammarrÀtten Àven om om- budet inte tidigare har fört det allmÀnnas talan i mÄlet.

Justitiekanslern (JK) ansÄg att det saknades en grundlig analys av för- och nackdelar med förslaget att inrÀtta ett trepartssystem i socialförsÀkringsmÄl. JK konstaterade att en sÄdan ordning inte gÀller för de mÄl som de allmÀnna ombuden för Skatteverket och Tullverket Àr part i. Att ett trepartsförfarande förekommer i mÄl enligt kameraövervakningslagen (2013:460), vilket utredningen hade framhÄllit, ansÄg JK inte vara nÄgot tungt vÀgande argument för att införa en sÄdan ordning för socialförsÀkringsmÄl. JK avstyrkte dÀrför utredningens förslag i denna del. DÀremot tillstyrkte JK förslaget att det allmÀnna ombudet ska kunna överklaga avgöranden frÄn förvalt- ningsrÀtten eller kammarrÀtten Àven om ombudet inte tidigare fört det allmÀnnas talan i mÄlet. Enligt JK kan en sÄdan ordning förvÀntas bidra positivt till praxisbildningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet.

Inspektionen för socialförsÀkringen delade utredningens uppfatt- ning att det allmÀnna ombudets uppdrag bör regleras i författning. Inspektionen tillstyrkte vidare förslaget att den enskilde, det allmÀnna ombudet och den beslutande myndigheten skulle kunna vara parter i samma mÄl i domstol. Inspektionen pÄtalade att det för den en- skilde förvisso riskerar att bli förvirrande att det allmÀnna företrÀds av tvÄ olika parter, men ansÄg att de fördelar som utredningen lyfte fram med en sÄdan ordning övervÀgde nackdelarna. Inspektionen tillstyrkte slutligen ocksÄ förslaget att det allmÀnna ombudet ges möjlighet att överklaga avgöranden frÄn förvaltningsrÀtten och kammarrÀtten, Àven om ombudet inte tidigare har fört det all- mÀnnas talan i mÄlet.

LO-TCO RÀttsskydd AB (LO-TCO RÀttsskydd) delade vÀsent- ligen utredningens förslag rörande det allmÀnna ombudet, men ansÄg samtidigt inte att förslagen var oproblematiska. BetrÀffande förslaget om ett trepartsförfarande framhöll LO-TCO RÀttsskydd att den en- skilde, som ofta Àr sjuk eller funktionshindrad och dessutom normalt saknar ombud, redan i dag befinner sig i ett kraftigt underlÀge med FörsÀkringskassan som motpart. Enligt LO-TCO RÀttsskydd finns det en uppenbar risk för att den försÀkrade kommer att ha liten

125

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

förstÄelse för det allmÀnnas behov av praxis i en process som mÄnga gÄnger kan handla om den grundlÀggande försörjningen.

SÄvÀl TCO som LO tillstyrkte utredningens förslag om förÀnd- ringar i överklaganderÀtten för att möjliggöra att det allmÀnna om- budet kan trÀda in senare i processen och Àven att en trepartsprocess möjliggörs. TCO framhöll dock att det Àr sÀrskilt viktigt att slÄ vakt om den enskildes rÀttssÀkerhet och kvalitén i den process som kan leda fram till prejudicerande domslut. Ett sÀtt att Ästadkomma detta menade TCO Àr att införa en utökad möjlighet för den enskilde att fÄ beviljat offentligt bitrÀde i en process dÀr det allmÀnna ombudet stÄr som motpart.

Advokatsamfundet avstyrkte utredningens förslag om införandet av ett trepartssystem och underströk att den som ansöker om en rÀttighet ofta befinner sig i en utsatt situation. Advokatsamfundet pÄpekade Àven att den enskilde kan fÄ bÄde det allmÀnna ombudet och FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten som med- eller motpart i en trepartsprocess, vilket kan medföra förvirring inför och under processen. Det juridiska underlÀge den enskilde redan befinner sig i kommer dÄ att vÀxa ytterligare. Advokatsamfundet framhöll vidare att utredningen inte beaktat att processer i allmÀnhet Àr krÀvande och att den enskilde kan tvingas in i en fortsatt process trots att denne inte önskar det. Situationen kan dÀrvid bli extra betungande om den enskilde har begrÀnsade möjligheter att driva en process pÄ grund av fysiska eller psykiska hinder. Förtroendet för rÀttsskipningen, beslutsmyndigheterna och det allmÀnna ombudet kunde enligt advokatsamfundet dÀrför bli lidande. Enligt advokat- samfundet borde det Àven beaktas att den enskilde mÄste förhÄlla sig till tvÄ parter och kommer dÀrigenom riskera att fÄ en dubbel arbetsbörda. En trepartsprocess skulle dessutom kunna medföra för- lÀngda handlÀggningstider för den enskilde.

126

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

4.8Det allmÀnna ombudets uppgift ska tydliggöras och regleras i lag

Förslag: Det allmÀnna ombudets uppgift ska vara att sjÀlvstÀn- digt verka för rÀttssÀkerhet och likformighet vid tillÀmpningen av socialförsÀkringen.

Ombudets organisatoriska placering ska regleras i den myndig- hetsinstruktion som gÀller för FörsÀkringskassan.

4.8.1Ombudets uppdrag och funktion

Även om ombudets uppdrag varken framgĂ„r av lag eller preciseras i andra föreskrifter, betonas i förarbetena att ombudets huvudsakliga funktion Ă€r att fĂ„ till stĂ„nd prejudicerande domar för att pĂ„ sĂ„ sĂ€tt uppnĂ„ en likformig och enhetlig rĂ€ttstillĂ€mpning. Möjligheten att överklaga ska dĂ€rför vĂ€sentligen anvĂ€ndas i syfte att utjĂ€mna en oenhetlig rĂ€ttstillĂ€mpning pĂ„ omrĂ„den dĂ€r behov av prejudikat Ă€r sĂ€rskilt framtrĂ€dande. Enligt förarbetena ska ombudet dock Ă€ven i undantagsfall alltjĂ€mt ha möjlighet att överklaga beslut som fram- stĂ„r som materiellt felaktiga (jfr prop. 2003/04:152 s. 241–243).

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kan i detta hÀn- seende dÀrför ses som en funktion som utformats med inslag frÄn sÄvÀl RiksförsÀkringsverket som det allmÀnna ombudet hos Skatte- verket. FrÄn RiksförsÀkringsverket har det allmÀnna ombudet hÀmtat sin funktion och befogenheten att begÀra Àndring vid kvalificerade fel. Rent lagtekniskt synes den reglering som gÀller för ombudet dock snarare ha utformats utifrÄn den som redan fanns för det all- mÀnna ombudet hos Skatteverket. Till skillnad frÄn vad som anges i förarbetena till de bestÀmmelser som reglerar det allmÀnna ombudet hos Skatteverkets verksamhet, ger förarbetena emellertid inte stöd för att det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringens uppdrag skulle vara fiskalt i den meningen att ombudet ska överklaga beslut i syfte att i det enskilda fallet uppnÄ en besparing för statskassan. DÀremot bör ett Àrendes ekonomiska betydelse för den enskilde eller det allmÀnna kunna vara en faktor att beakta nÀr det allmÀnna ombudet vÀljer vilka rÀttsfrÄgor som ska drivas. RÀttsfrÄgor som drivs mÄste nÀmligen rimligen ha en praktisk betydelse för tillÀmpningen av socialförsÀkringen.

127

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Som anges i förarbetena Ă€r överklagandeinstrumentet givetvis ombudets huvudinstrument, det verktyg som ombudet kan begagna i syfte att fullgöra sin huvudfunktion – att verka för rĂ€ttssĂ€kerhet och likformighet genom prejudikatbildning. Att ett beslut som an- grips av det allmĂ€nna ombudet inte ska omprövas blir ur detta perspektiv fullt logiskt. En omprövning i ett sĂ„dant lĂ€ge utgör ju bara ett hinder för ombudet att fĂ„ ett visst rĂ€ttslĂ€ge faststĂ€llt av domstol, vilket ombudets överklagande i detta fall normalt ska syfta till. NĂ€r ombudet överklagar ska situationen nĂ€mligen överlag vara sĂ„dan att Ă€rendet bör bli föremĂ„l för prövning av en prejudi- katinstans. I en sĂ„dan situation bör det allmĂ€nna ombudet rimligen inte ha nĂ„got intresse av att en omprövningsenhet slĂ„r fast att ombudets uppfattning av en bestĂ€mmelse Ă€r riktig eller oriktig. En sĂ„dan ordning hade dock varit tillfyllest om ombudet hade att verka för enhetlighet genom ingripande i varje enskilt fall.

Ombudet har dÀrmed inte en traditionell partsroll i domstols- processen. Det centrala med allmÀnna ombudets överklagande Àr att en viss oklar rÀttsfrÄga kan understÀllas domstolsprövning och ett svar pÄ den oklara frÄgan dÀrmed kan ges. Det centrala borde alltsÄ vara att det kommer ett svar och egentligen inte vad svaret blir. Genom svaret (prejudikatet), som har normerande verkan för den framtida tillÀmpningen, uppnÄs enhetlighet och likformighet, vilket ombudet enligt sitt uppdrag har att verka för. Detta betyder ocksÄ att det egentligen borde vara av underordnad betydelse för om- budet om talan förs till fördel för den enskilde i en viss situation. Oavsett vem talan förs till fördel för och oavsett utgÄngen i dom- stol, kan ombudets processverksamhet leda till en vÀgledande dom.

4.8.2Ombudets huvuduppdrag

I förarbetena anges som nÀmnts att det allmÀnna ombudets huvud- funktion Àr att genom prejudikatbildning verka för enhetlighet och likformighet vid tillÀmpningen av socialförsÀkringen. Rent allmÀnt syftar all prejudikatbildning till att ge vÀgledning för rÀttstillÀmp- ningen sÄ att denna blir enhetlig och konsekvent. Prejudikaten utgör dessutom ett allt viktigare komplement till lagstiftningen. De leder till att rÀttstillÀmpningen blir mera enhetlig och likformig, och det Àr ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genom-

128

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

slagskraft (jfr prop. 1971:45 s. 83 och SOU 1986:1 s. 65). Vikten av prejudikat Àr naturligtvis sÀrskilt stor pÄ rÀttsomrÄden dÀr skriven lag i större utstrÀckning saknas. En fungerande prejudikatbildning Àr emellertid av stor betydelse Àven pÄ andra omrÄden. Lagstiftaren kan inte förutse alla tÀnkbara situationer. En lagstiftning som över huvud taget syftade till en uttömmande reglering av alla fall som kan tÀnkas intrÀffa skulle för övrigt bli alltför utförlig och svÄröver- skÄdlig (jfr prop. 1971:45 s. 83). Genom möjligheten till prejudikat tillgodoses sÄledes i första hand det intresse av klarhet, av tydliga besked i viktiga rÀttsfrÄgor, som föreligger frÄn samhÀllslivets syn- punkt. Det Àr alltsÄ inte i första hand ett partsintresse utan ett allmÀnt intresse, som krÀver att i dylika fall mÄl kan föras fram till prövning av en prejudikatinstans (SOU 1966:70 s. 317).

I de flesta socialförsÀkringsÀrenden finns ett stort bedömnings- utrymme. NÀr lagstiftaren lÀmnar över ett stort bedömningsutrymme till myndigheterna riskerar tillÀmpningen att bli mer oförutsÀgbar vilket i sin tur riskerar att medföra en olikformighet i tillÀmpningen av socialförsÀkringen. BetrÀffande denna frÄga har Inspektionen för socialförsÀkringen genomfört en sÀrskild undersökning enligt vilken möjligheten att fÄ rÀtt vid FörsÀkringskassans omprövning varierar i icke ringa omfattning beroende pÄ vilken omprövningsenhet i landet som prövar Àrendet, en skillnad som i mycket liten utstrÀck- ning dÀrefter utjÀmnas efter överklagande till domstol.21

Att socialförsÀkringen tillÀmpas enhetligt och konsekvent Àr sÄledes angelÀget bÄde frÄn de enskilda försÀkrades och frÄn det allmÀnnas synpunkt. Det Àr viktigt att regelverket Àr tydligt efter- som det leder till förutsÀgbarhet och stabilitet i socialförsÀkringen. För att socialförsÀkringssystemet ska kunna fylla sin avsedda funktion Àr det frÄn ett allmÀnt perspektiv samtidigt viktigt att socialförsÀk- ringen tillÀmpas rÀttvist och lika och att förmÄner utgÄr enligt de förutsÀttningar som lagstiftaren faststÀllt. SocialförsÀkringen Àr dess- utom av stor statsfinansiell betydelse. En för generös tillÀmpning av socialförsÀkringen leder till en dÄlig hushÄllning av statens resurser och att fler Àn avsett fÄr sin försörjning via socialförsÀkringen. Ytterst kan kraven pÄ att regelverket ska tillÀmpas likformigt och rÀttssÀkert sÄledes hÀrledas till behovet av att vÀrna socialförsÀk- ringens legitimitet.

21 ISF 2014:18, SocialförsÀkringsmÄl i förvaltningsdomstolarna.

129

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Enhetlighet kan sĂ€gas sammanfalla med kravet pĂ„ likformighet, som Ă€r ett centralt element i det nĂ„got vidstrĂ€cktare begreppet rĂ€tts- sĂ€kerhet. Andra element i rĂ€ttssĂ€kerheten Ă€r förutsebarhet jĂ€mte garantier för det rĂ€ttsliga beslutsfattandets korrekta och rationella uppbyggnad (jfr Peczenik, Juridikens teori och metod, 1995, s. 11 och 12). Mellan likformighet och förutsebarhet föreligger uppenbar- ligen en nĂ€ra relation. Samtidigt Ă€r det – strikt taget – frĂ„ga om tvĂ„ olika krav som det allmĂ€nna ombudet har att verka för.

I att det allmÀnna ombudet har att verka för rÀttssÀkerhet ligger ytterst att den offentliga makten utövas under lagarna och att rÀtts- reglerna tillÀmpas pÄ ett förutsebart vis (jfr 1 kap. 1 § RF). I att det allmÀnna ombudet har att verka för likformighet ligger dock snarast att sÀkerstÀlla att rÀttsreglerna tillÀmpas sÄ att lika fall be- handlas lika (jfr 1 kap. 9 § RF). Att det allmÀnna ombudet verkar för rÀttssÀkerhet förutsÀtter sÄledes inte nödvÀndigtvis att en rÀtts- regel tillÀmpas olikformigt. Beslutsmyndigheten kan t.ex. tillÀmpa en rÀttsregel pÄ ett likformigt vis, men direkt i strid med lagstift- ningens ordalydelse eller lagstiftarens intentioner. DÀremot torde det vara svÄrt att verka för likformighet utan att Àven samtidigt verka för rÀttssÀkerhet. Om en rÀttsregel inte tillÀmpas likformigt, borde det nÀmligen vara svÄrt att pÄstÄ att tillÀmpningen av rÀttsregeln Àr förutsebar.

Detta innebÀr att det kan uppstÄ ett antal olika situationer i vilka det allmÀnna ombudet överklagar trots att socialförsÀkringen i och för sig tillÀmpas likformigt av sÄvÀl beslutsmyndigheter som dom- stolar pÄ ett visst omrÄde. Att det finns en enhetlig myndighets- praxis Àr t.ex. i sig inget skÀl för det allmÀnna ombudet att inte klaga. Den myndighetspraxis som utvecklats stÄr kanske inte i överens- stÀmmelse med lagstiftningens ordalydelse eller lagstiftarens inten- tioner. Av rÀttssÀkerhetsskÀl kan det i denna situation finnas ett behov av rÀttskÀllor av högre dignitet. Myndighetens tillÀmpning kan dessutom Àndras utan att lagen Àndras, t.ex. pÄ grund av Ànd- rade rÀttsliga stÀllningstaganden, och dÄ kan det allmÀnna ombudet ha ett stort ansvar att verka för prejudikatbildning.

Det kan i detta sammanhang ocksÄ vara vÀrt att erinra om vad som uttalades betrÀffande hur dÄvarande RiksförsÀkringsverket för- utsattes anvÀnda sin partsfunktion. Som exempel hÀrpÄ nÀmndes i förarbetena bl.a. Àrenden enligt nytillkommen lagstiftning eller beslut

130

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

som hör till en kategori Àrenden dÀr felaktigheter ofta förekommer eller dÀr praxis Àr vacklande (prop. 1977/78:20 s. 81).

Rent allmÀnt bör ombudet, i arbetet med att verka för likformig- het och rÀttssÀkerhet genom prejudikatbildning, dÀrutöver kunna ta ledning i de förarbetsuttalanden som gjorts betrÀffande vilka typ- situationer som bör föranleda att prejudikatdispens meddelas. PÄ grundval hÀrav kan rent allmÀnt sÀgas att ombudet bör överklaga nÀr prejudikat saknas i en viss frÄga, nÀr det Àr frÄga om ett omrÄde som inte Àr tillrÀckligt reglerat genom lagstiftning, nÀr kammarrÀtts- praxis inte Àr enhetlig eller avviker frÄn lagtolkning, rÀttstillÀmp- ning eller en allmÀn rÀttsgrundsats som tidigare antagits av eller kommit till uttryck i avgörande av Högsta förvaltningsdomstolen samt dÄ det kan finnas anledning att frÄngÄ tidigare praxis (jfr prop. 1971:45 s. 88 och prop. 1971:30 s. 78 och 79).

4.8.3Ombudets ”andra” uppdrag

Att ombudet Àven har beretts möjlighet att ingripa i sÄdana fall dÀr det Àr frÄga om grovt felaktig rÀttstillÀmpning eller andra kvalificerade fel, Àrenden som ofta sannolikt Àr helt ointressanta ur prejudikat- synpunkt, talar dock för att ombudets funktion, att verka för lik- formighet och rÀttssÀkerhet vid tillÀmpningen av bestÀmmelserna om socialförsÀkringen, Àven kan ta sig andra uttryck Àn att ombudet an- vÀnder sin överklaganderÀtt för att fÄ fram vÀgledande avgöranden.

Ombudets möjlighet att begĂ€ra Ă€ndring enligt 113 kap. 3 § SFB Ă€r en rest frĂ„n RiksförsĂ€kringsverkets tidigare tillsynsfunktion och kommenterades inte nĂ€rmare i samband med att ombudet inrĂ€t- tades. I förarbetena anges bara att det i undantagsfall ankommer pĂ„ ombudet att överklaga eller begĂ€ra Ă€ndring av beslut som framstĂ„r som materiellt felaktiga. Det som förenar de situationer som kan föranleda Ă€ndring enligt 113 kap. 3 § SFB Ă€r emellertid att det Ă€r frĂ„ga om beslut med ursprungliga felaktigheter av kvalificerat slag. Att ombudet, vid sidan av sin huvuduppgift, kan pĂ„tala sĂ„dana felaktigheter, ger sĂ„ledes uttryck för att kravet pĂ„ likformighet och rĂ€ttssĂ€kerhet emellanĂ„t kan fordra att ombudet ingriper för att vĂ€rna nĂ„gon slags systemlegitimitet. I dessa fall – dĂ€r Ă€rendena normalt helt saknar prejudikatintresse – bör ombudet nĂ€mligen ytterst sĂ€llan ha ett intresse av att det Ă€r en domstol som faststĂ€ller en t.ex. uppen-

131

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

bart rÀttsvidrig tillÀmpning av lagen. I dessa situationer Àr det ju till- rÀckligt att beslutet rÀttas. DÀrigenom kan sÄdana beslut som allvar- ligt urholkar legitimiteten i socialförsÀkringssystemet beivras.

Att lagstiftaren uttalat att ombudet ibland kan fÄ anvÀnda, inte bara Àndringsmöjligheten, utan Àven överklaganderÀtten för att Àndra materiellt felaktiga beslut, ger dock anledning att anta att det mellan dessa situationer finns vissa beröringspunkter. Det framstÄr nÀmli- gen inte som sannolikt att anta att detta uttalande bör tas till intÀkt för att det ankommer pÄ ombudet att rÀtta allehanda tveksamma eller felaktiga beslut. Det kan inte rimligen ses som en del av det allmÀnna ombudets uppdrag att överklaga enstaka beslut pÄ den grunden att de bedöms vara felaktiga eller tveksamma. Om sÄ vore fallet framstÄr det nÀmligen som oklart varför ombudet inte Àven gavs rÀtt att begÀra sedvanlig omprövning, ett instrument som Àr betyd- ligt effektivare och mindre kostsamt att anvÀnda Àn överklagande- institutet. Uttalandet att ombudet undantagsvis fÄr överklaga materiellt felaktiga beslut, torde dÀrför snarast ta sikte pÄ sÄdana kvalificerade felaktigheter eller misstag som Àr förtroendeskadliga för systemet, t.ex. direkt olagliga beslut, som av nÄgon anledning sannolikt inte kan ÄtgÀrdas genom att den försÀkrade sjÀlv agerar.

I undantagsfall ankommer det sÄledes pÄ ombudet att överklaga i annat syfte Àn att verka för en effektiv prejudikatbildning. Detta utrymme torde dock vara synnerligen begrÀnsat och endast omfatta sÄdana kvalificerat felaktiga beslut som Àr förtroendeskadliga för systemet och av nÄgon anledning inte kan rÀttas pÄ initiativ av den försÀkrade eller efter begÀran om Àndring frÄn ombudet enligt 113 kap. 3 och 4 §§ SFB.

4.8.4NÀrmare om skÀlen för vÄrt förslag

VÄr övergripande uppgift nÀr det gÀller det allmÀnna ombudet Àr att övervÀga hur detta kan stÀrkas processuellt. Detta Àr emellertid en uppgift som svÄrligen kan utföras utan att det först klargörs vilket uppdrag som ombudet egentligen tilldelats av statsmakterna. Be- roende pÄ hur ombudets funktion uppfattas kan nÀmligen olika processuella lösningar framstÄ som motiverade.

En Äterkommande synpunkt som framkommit under vÄrt arbete Àr att ombudets funktion och uppdrag Àr otydligt. Enligt Inspek-

132

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

tionen för socialförsÀkringen förekommer ocksÄ en förestÀllning bland enskilda om att ombudet endast företrÀder FörsÀkringskassans intressen. Under arbetets gÄng har ocksÄ framkommit uppgifter som ger anledning att anta att uppdragets omfattning och inriktning i hög grad Àr beroende av den tolkning av uppdraget som görs av den person som för tillfÀllet förordnats att fullgöra ombudsfunktionen.

Som ovan framgÄtt kan det allmÀnna ombudets funktion nÀrmast beskrivas som ett uppdrag att i domstol företrÀda det allmÀnnas intresse av att socialförsÀkringen tillÀmpas rÀttssÀkert och likformigt. Att detta uppdrag Àr otydligt eller lÀtt missförstÄs kan förklaras av att det i lagtexten i princip endast anges att det ska finnas ett all- mÀnt ombud och vilka befogenheter som ombudet förfogar över. Av lagtexten gÄr sÄledes inte att utlÀsa vad syftet med ombudets verksamhet Àr eller vilken funktion ombudet ska fullgöra. Först genom att lÀsa förarbetena till numera upphÀvd lagstiftning gÄr det att fÄ en rudimentÀr förstÄelse för sÄvÀl ombudets funktion som var- för ombudet till följd av detta tilldelats vissa processuella befogen- heter. En sÄdan ordning kan inte betraktas som ÀndamÄlsenlig. Detta gÀller i synnerhet eftersom ombudets uppdrag inte helt synes över- ensstÀmma med vad som i förarbetena anges betrÀffande vad de andra allmÀnna ombuden har att fullgöra. Att det inte framgÄr pÄ vems uppdrag det allmÀnna ombudet agerar och vad syftet med verksamheten Àr riskerar dÀrmed att pÄverka ombudets legitimitet negativt. Det fÄr dÀrutöver betraktas som olyckligt om en funktion, som inrÀttats just i syfte att verka för förutsebarhet och enhetlig- het, i sig riskerar att uppfattas som otydlig.

Tidigare fanns en bestÀmmelse om att RiksförsÀkringsverket skulle verka för att bestÀmmelserna om den allmÀnna försÀkringen tillÀm- pades likformigt och rÀttvist. NÄgra nÀrmare övervÀganden om var- för en motsvarande bestÀmmelse inte togs in i lagen betrÀffande det allmÀnna ombudet finns inte i förarbetena. SkÀlet synes nÀrmast ha varit att lagstiftaren betraktade bestÀmmelsen som överflödig med hÀnsyn till kravet pÄ opartiskhet i 1 kap. 9 § RF (jfr prop. 2003/04:152 s. 271).

Syftet med en bestÀmmelse som anger vad det allmÀnna ombudet ska verka för vid tillÀmpningen av socialförsÀkringen Àr emellertid inte i första hand att inskÀrpa kravet i 1 kap. 9 § RF eller pÄ annat sÀtt ange vad ombudet har att iaktta i verksamheten. Vad en sÄdan bestÀmmelse syftar till Àr i stÀllet endast att göra det tydligt vad

133

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

ombudets uppdrag Àr. Ett sÄdant förtydligande skulle kunna bidra till att skapa en större klarhet om det allmÀnna ombudets uppgift och funktion.

I enlighet med vÄra övervÀganden ovan rörande den funktion som tilldelats ombudet, föreslÄr vi dÀrför att det i en ny paragraf i socialförsÀkringsbalken, 2 kap. 2 a §, anges att det allmÀnna om- budets uppgift Àr att sjÀlvstÀndigt verka för att socialförsÀkringen tillÀmpas rÀttssÀkert och likformigt. Att i vidare mÄn Àn sÄ försöka beskriva ombudets uppgift framstÄr emellertid inte som nödvÀndigt och ÀndamÄlsenligt. Den föreslagna förÀndringen bör dock vara till- rÀcklig för att tydliggöra ombudets roll och stÀllning i socialförsÀk- ringsprocessen. DÀrigenom bör stabilitet över tid uppnÄs, missför- stÄnd undvikas, obefogade farhÄgor skingras och det allmÀnna ombudet stÀrkas.

I dag Àr det allmÀnna ombudets organisatoriska placering hos FörsÀkringskassan reglerad i lag. Vi anser att detta Àr en mindre lÀmp- lig ordning och att ombudets rent organisatoriska placering inte Àr en frÄga som bör regleras i lag tillsammans med övriga grundlÀggande bestÀmmelser om ombudet. Vi föreslÄr att denna frÄga i stÀllet regleras i den myndighetsinstruktion som gÀller för FörsÀkringskassan.

4.9TjÀnstemÀn hos beslutsmyndigheterna

ska inte fÄ anlitas för att företrÀda ombudet

Förslag: Ombudet ska inte lÀngre ha möjlighet att anlita tjÀnste- mÀn vid FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten för att företrÀda ombudet i allmÀn förvaltningsdomstol.

4.9.1Bakgrund

Enligt 113 kap. 12 § första stycket andra meningen SFB fÄr det allmÀnna ombudet uppdra Ät en tjÀnsteman vid FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten att företrÀda ombudet i allmÀn förvalt- ningsdomstol.

Enligt uppgift frÄn det allmÀnna ombudet anvÀnds möjligheten att anlita tjÀnstemÀn vid FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten i praktiken inte lÀngre. De skÀl som framförts för detta Àr dels att det

134

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

saknas ett reellt behov av att anlita tjÀnstemÀn, dels att det anses principiellt betÀnkligt att anvÀnda denna möjlighet. Numera anvÀnds möjligheten dÀrför inte ens under semestertider. Enligt uppgift frÄn ombudet skulle det inte heller möta nÄgra hinder mot att avskaffa denna möjlighet under förutsÀttning att ombudsfunktionen Àven framöver tilldelas anslag i den omfattning som Àr fallet i dag.

4.9.2ÖvervĂ€ganden

Ombudets befogenhet att uppdra Ät en tjÀnsteman vid FörsÀkrings- kassan eller Pensionsmyndigheten att föra ombudets talan i dom- stol Àr principiellt betÀnklig. Det saknas ocksÄ ett reellt behov av denna befogenhet. BestÀmmelsen om detta i 113 kap. 12 § bör dÀr- för utgÄ. Denna förÀndring Àr enligt vÄr mening vÀl Àgnad att stÀrka det allmÀnna ombudets stÀllning och verksamhet.

Av 113 kap. 32 § tredje stycket SFB följer bl.a. att vad som före- skrivs om Pensionsmyndigheten och det allmÀnna ombudet i 113 kap. 12 § SFB i stÀllet ska avse Skatteverket och det allmÀnna ombudet hos Skatteverket enligt skatteförfarandelagen nÀr det gÀller över- klagande av beslut om pensionsgrundande inkomst. Genom denna hÀnvisning i 113 kap. 32 § tredje stycket SFB fÄr vÄrt förslag kon- sekvenser Àven för det allmÀnna ombudet hos Skatteverket. Om möjligheten att anlita tjÀnstemÀn i 113 kap. 12 § SFB utgÄr, kan följaktligen inte heller det allmÀnna ombudet hos Skatteverket anlita tjÀnstemÀn hos Skatteverket nÀr ombudet överklagar Skatteverkets beslut om pensionsgrundande inkomst. Den möjlighet att anlita tjÀnstemÀn vid Skatteverket som tillhandahÄlls det allmÀnna om- budet enligt 15 kap. 2 § skatteförfarandeförordningen, gÀller nÀm- ligen endast vid tillÀmpning av skatteförfarandelagen.

Enligt uppgift frÄn det allmÀnna ombudet hos Skatteverket Àr det emellertid oklart om ombudet nÄgonsin har överklagat ett beslut om pensionsgrundande inkomst. Det kan med hÀnsyn till detta antas att vÄrt förslag i praktiken inte kommer att fÄ nÄgra kÀnnbara konsekvenser för ombudets verksamhet framöver.

Förslaget föranleder Àndring av 113 kap. 12 § SFB pÄ sÄ vis att bestÀmmelsens andra mening utgÄr.

135

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

4.10Det allmÀnna ombudets kompetensomrÄde ska utvidgas

Förslag: Det allmÀnna ombudets behörighet att överklaga beslut ska utvidgas genom en generell bestÀmmelse om ombudets kom- petensomrÄde som ska omfatta Àven beslut om förmÄner som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar enligt andra författningar Àn socialförsÀkringsbalken eller en EU-rÀttsakt, under förutsÀttning att frÄga om Àr om ett beslut som kan överklagas till allmÀn förvaltningsdomstol.

4.10.1Bakgrund

Som nÀmnts fattar FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten i dag ett antal beslut enligt andra författningar Àn socialförsÀkrings- balken. I vissa fall innehÄller dessa författningar hÀnvisningar till bestÀmmelserna i 113 kap. SFB om det allmÀnna ombudets överkla- ganderÀtt m.m. och i andra fall inte. Det Àr oklart vilka övervÀganden som legat bakom denna Ätskillnad.

NÀr FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten fattar beslut enligt en författning som saknar en sÄdan hÀnvisning, torde ombudet sÄledes mÄnga gÄnger vara förhindrat att överklaga beslutet. Det innebÀr i praktiken att ombudet i dag inte kan verka för en enhetlig och rÀttssÀker tillÀmpning av socialförsÀkringen pÄ alla dess omrÄ- den. Exempelvis torde ombudet vara förhindrat att överklaga beslut enligt lagen (2013:513) om ersÀttning för kostnader till följd av vÄrd i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsomrÄdet (ett i dag mycket vanligt förekommande Àrendeslag vid domstolarna), förordningen (2017:117) om bidrag till företagshÀlsovÄrden för köp av medicinsk service, förordningen (2014:67) om bidrag till arbets- givare för köp av arbetsplatsnÀra stöd för ÄtergÄng i arbete och förordningen (2010:425) om ersÀttning för kostnader för sjuklön.

136

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

4.10.2ÖvervĂ€ganden

UtgÄngspunkten mÄste rimligen vara att det allmÀnna ombudet ska kunna verka för likformighet och rÀttssÀkerhet genom att överklaga i princip samtliga beslut som FörsÀkringskassan och Pensionsmyn- digheten fattar som rör förmÄner eller annat stöd. Avsteg frÄn denna utgÄngspunkt bör endast göras om det för ett visst omrÄde finns sakliga skÀl som talar för en annan ordning. NÀr det gÀller beslut enligt de i avsnitt 4.10.1 upprÀknade författningarna anser vi inte att det framkommit nÄgra sÄdana skÀl som medför att det finns anledning att undanta beslut enligt författningarna frÄn ombudets överklaganderÀtt.

FrÄga uppkommer dÄ hur denna utvidgning av ombudets kom- petensomrÄde rent författningstekniskt bör Ästadkommas. Ett alternativ Àr att i varje författning inta hÀnvisningar till bestÀmmel- serna om det allmÀnna ombudets överklaganderÀtt i 113 kap. SFB. Ett sÄdant tillvÀgagÄngssÀtt kan emellertid vara konstitutionellt problematiskt eftersom det i flertalet fall Àr frÄga om beslut enligt förordningar. Regeringsformen uppstÀller i 11 kap. 2 § nÀmligen ett krav pÄ att bestÀmmelser om domstolarnas rÀttsskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rÀttegÄngen, i andra hÀnseenden Àn som berörs i regeringsformen, ska meddelas i lag.

Med hÀnsyn hÀrtill anser vi det lÀmpligast att i socialförsÀkrings- balken, dÀr samtliga bestÀmmelser om ombudet i dag redan finns, inta en bestÀmmelse som tilldelar ombudet en allmÀn kompetens att överklaga beslut som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndig- heten fattar. FrÄgan Àr dock hur en sÄdan bestÀmmelse lÀmpligen bör avgrÀnsas. Vi har funnit skÀl att avgrÀnsa bestÀmmelsen enligt följande.

En första avgrÀnsning gÀller att endast sÄdana beslut av FörsÀk- ringskassan och Pensionsmyndigheten som avser bidrag ersÀttningar, pensioner eller annan ekonomisk förmÄn bör omfattas av ombu- dets allmÀnna kompetensomrÄde. Denna avgrÀnsning har utformats med 1 § bidragsbrottslagen (2007:612) som förebild. Den bestÀm- melsen gÀller bidrag, ersÀttningar, pensioner och lÄn för personligt ÀndamÄl (ekonomiska förmÄner) som enligt lag eller förordning beslutas av bl.a. FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten.

I förarbetena till bidragsbrottslagen förklaras att den valda metoden förordats framför andra med hÀnsyn till att nÄgra viktiga

137

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

förmÄner inom vÀlfÀrdssystemen dÀrigenom inte skulle komma att uteslutas frÄn regleringens tillÀmpningsomrÄde (jfr prop. 2006/07:80 s. 71). I förarbetena angavs vidare att avgrÀnsningen av lagens tillÀmp- ningsomrÄde ocksÄ medförde att t.ex. sÄdant socialpolitiskt stöd som i och för sig medför en kostnad för det allmÀnna, men som tillhandahÄlls pÄ annat sÀtt Àn genom sÄdana utbetalningar, föll utanför lagens tillÀmpningsomrÄde (s. 94).

Till skillnad frÄn vad som anges i bidragsbrottslagen har vi dock inte valt att Àven förorda ett krav pÄ att det ska vara frÄga om ersÀttningar för enskilda individers personliga ÀndamÄl. Det kan nÀm- ligen inte uteslutas att det Àven finns ett behov av en effektiv pre- judikatbildning Àven pÄ sÄdana omrÄden som gÀller ersÀttningar till andra Àn individer.

En annan avgrÀnsning gÀller att det ska vara frÄga om beslut som fattas med stöd av annan författning Àn socialförsÀkringsbalken eller med stöd av en EU-rÀttsakt. Detta innebÀr givetvis först och frÀmst att förmÄner som beslutas enligt andra lagar kan trÀffas av ombudets allmÀnna kompetens. Lagen om ersÀttning för kostnader till följd av vÄrd i ett annat land inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsomrÄdet utgör ett exempel pÄ detta. Det innebÀr ocksÄ att beslut enligt förordningar kan omfattas av ombudets allmÀnna kompetens.

Enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF fÄr regeringen i förordning besluta sÄdana föreskrifter som inte enligt grundlag ska beslutas av riksdagen. Denna föreskriftsrÀtt brukar benÀmnas regeringens rest- kompetens och omfattar bl.a. bestÀmmelser som typiskt sett kan betraktas som gynnande för den enskilde. Eftersom socialförsÀk- ringsomrÄdet i huvudsak utgörs av gynnande bestÀmmelser Àr det dÀrför enligt regeringsformen möjligt att reglera merparten av detta omrÄde i förordningsform. Som ovan nÀmnts uppstÀlls emellertid ett lagkrav nÀr det gÀller bestÀmmelser om rÀttegÄngen.

Detta torde innebÀra att förvaltningslagens bestÀmmelser om över- klagande rÀtteligen borde tillÀmpas i den mÄn FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten, med stöd av en förordning, fattar beslut om en förmÄn som inte regleras i socialförsÀkringsbalken.

Det finns i dag förvisso exempel pÄ förmÄnsbeslut som fattas med stöd av förordningar i vilka det finns hÀnvisningar till 113 kap. SFB. Ett sÄdant exempel Àr förordningen (1991:1046) om bidrag till arbetshjÀlpmedel. I detta fall Àr det emellertid ytterst frÄga om en

138

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

förmÄn som har sin grund i 30 kap. 5 § SFB. Förordningens hÀn- visning till 113 kap. SFB fÄr dÀrför sÄledes snarast betraktas som en upplysning om vad som redan gÀller enligt socialförsÀkringsbalken.

VÄrt förslag medför sÄledes att ombudet framöver blir behörigt att överklaga samtliga förmÄnsbeslut av FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten som fattas med stöd av en förordning.

Med uttrycket EU-rÀttsakt avses sÄdana rÀttsakter som har be- slutats av Europeiska unionen, t.ex. beslut som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar med stöd av direkt tillÀmpliga bestÀmmelser i EU-förordningar.

En bestÀmmelse om ett utvidgat kompetensomrÄde för om- budet bör samtidigt villkoras av att det Àr frÄga om ett sÄdant beslut som kan överklagas till allmÀn förvaltningsdomstol. Om ett beslut enligt en viss författning inte kan överklagas bör följaktligen inte heller det allmÀnna ombudet kunna överklaga detsamma.

Förslaget föranleder en Àndring av 113 kap. 2 § pÄ sÄ vis att det i paragrafen införs ett nytt tredje stycke enligt vilket bestÀmmel- serna om det allmÀnna ombudets överklagande i 113 kap. SFB ska tillÀmpas ocksÄ vid FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens förmÄnsbeslut enligt annan författning eller EU-rÀttsakt, under för- utsÀttning att frÄga om Àr om ett sÄdant beslut som kan överklagas till allmÀn förvaltningsdomstol.

4.11Det allmÀnna ombudets stÀllning ska tydliggöras

Förslag: Det ska tydliggöras dels att enskild blir ombudets mot- part sedan handlingarna i Àrendet överlÀmnats till domstolen, dels att domstol vid behov ska inhÀmta yttrande frÄn den för- valtningsmyndighet som tidigare beslutat i saken.

Det ska vidare tydliggöras dels att omprövning inte ska ske oavsett om ombudet överklagar före eller efter att enskild har begÀrt omprövning, dels att ett s.k. omvandlat överklagande ska anses ha inkommit i rÀtt tid om den enskildes begÀran om om- prövning inkommit i rÀtt tid.

BestÀmmelsen som anger att ombudet fÄr överklaga FörsÀk- ringskassans och Pensionsmyndighetens beslut till fördel för enskild ska utgÄ.

139

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

LikasÄ ska den sÀrskilda regleringen om överklagande nÀr det allmÀnna ombudet överklagar Pensionsmyndighetens beslut om allmÀn Älderspension utgÄ.

4.11.1PartsstÀllningen

En allmĂ€n frĂ„ga om det allmĂ€nna ombudets överklaganderĂ€tt gĂ€ller partsstĂ€llningen i de mĂ„l som blir föremĂ„l för prövning efter över- klagande frĂ„n ombudet. VĂ„r genomgĂ„ng av förvaltningsrĂ€tternas domar i dessa mĂ„l under Ă„ren 2012–2016 visar nĂ€mligen att dom- stolarna, frĂ„n gĂ„ng till annan, har vissa svĂ„righeter med denna frĂ„ga. I ett flertal domar har förvaltningsrĂ€tterna t.ex. antecknat att be- slutsmyndigheten Ă€r part i mĂ„let tillsammans med ombudet. I andra fall upptas sĂ„vĂ€l beslutsmyndigheten som ombudet och den enskilde som parter i avgörandet. För det mesta antecknas emellertid att endast det allmĂ€nna ombudet och den enskilde Ă€r parter i mĂ„let.

Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes mot- part sedan handlingarna i Àrendet överlÀmnats till domstolen (7 a § FPL). Eftersom det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen inte företrÀder nÄgot enskilt intresse, följer sÄledes att denna bestÀm- melse inte Àr tillÀmplig i mÄl som det allmÀnna ombudet initierar genom att överklaga till allmÀn förvaltningsdomstol. Detta innebÀr alltsÄ att det, förutom det allmÀnna ombudet, inte finns nÄgon all- mÀn part i mÄl som anhÀngiggörs vid domstol genom det allmÀnna ombudets försorg. Detta gÀller i samtliga domstolsinstanser och Àven om det Àr den enskilde som för mÄlet vidare till en kammarrÀtt eller till Högsta förvaltningsdomstolen (jfr prop. 2003/04:152 s. 262). I samma ögonblick som det allmÀnna ombudet intrÀder i processen, uttrÀder sÄledes FörsÀkringskassan eller Pensionsmyn- digheten frÄn densamma. DÀrvid ankommer det i princip helt pÄ det allmÀnna ombudet att bedriva sÄvÀl det allmÀnnas offensiva som defensiva processföring i domstol.

Eftersom det allmÀnna ombudet inte deltagit eller medverkat i Àrendet hos beslutsmyndigheten, kan den defensiva rollen emeller- tid te sig nÄgot frÀmmande för ombudet. Ingenting hindrar dock förvaltningsdomstolarna frÄn att inhÀmta yttrande frÄn besluts- myndigheten med stöd av 13 § FPL. DÀrmed uppstÄr givetvis inte

140

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

en trepartsprocess i egentlig mening, men i det konkreta fallet kan skillnaderna gentemot en sÄdan process framstÄ som smÄ (jfr SOU 1991:106 s. 485).

Inte heller kan beslutsmyndigheten hÀrleda en rÀtt till stÀllning som part pÄ sedvanerÀttslig grund. Innan tvÄpartsprocessreformen genomfördes i mitten av 1990-talet ansÄgs nÀmligen statliga myn- digheter traditionellt sett inte kunna agera som part i domstol eller överklaga beslut utan sÀrskilt författningsstöd sÄvida myndigheten inte företrÀdde ett rent privatrÀttsligt intresse i mÄlet (jfr SOU 2010:29 s. 655).

Om sÄvÀl det allmÀnna ombudet som den försÀkrade överklagar ett och samma beslut blir situationen emellertid delvis en annan. Beslutsmyndigheten blir förvisso inte heller i denna situation part i mÄlet vid förvaltningsrÀtten, men detta beror, rent lagtekniskt, pÄ att det i socialförsÀkringsbalken finns en specialbestÀmmelse i 113 kap. 13 § som har företrÀde framför 7 a § FPL (jfr 2 § FPL). Enligt specialbestÀmmelsen förs det allmÀnnas talan i förvaltnings- domstol nÀmligen exklusivt av det allmÀnna ombudet i sÄdana fall dÀr ombudet vÀljer att trÀda in i processen, vilket innebÀr att För- sÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten fÄr frÄntrÀda sin parts- roll i dessa fall (jfr prop. 2003/04:152 s. 262).

NĂ€r det gĂ€ller den försĂ€krades stĂ€llning i processer som det allmĂ€nna ombudet initierar Ă€r situationen mer komplicerad. Detta beror pĂ„ att överklagandeinstitutet i förvaltningsprocessen inte Ă€r anpassat till den situationen att en part för det allmĂ€nna Ă€r klagande i första instans. Normalsituationen Ă€r ju den att det Ă€r den enskilde som initierar domstolsprocessen i syfte att angripa ett beslut vars verkningar han eller hon vill eliminera. I processer som ombudet initierar Ă€r förhĂ„llandet emellertid annorlunda eftersom det Ă€r en representant för det allmĂ€nna som vĂ€ljer att angripa ett beslut som en annan företrĂ€dare för det allmĂ€nna har fattat. NĂ„gra bestĂ€mmel- ser som reglerar denna situation finns inte i förvaltningsprocess- lagen. Men inte heller i socialförsĂ€kringsbalken har lagstiftaren funnit skĂ€l att lĂ€mna ett klargörande betrĂ€ffande denna frĂ„ga. I rĂ€tts- praxis har Högsta förvaltningsdomstolen i flera rĂ€ttsfall emellertid löst detta problem pĂ„ andra omrĂ„den genom att slĂ„ fast att enskilda som har ett berĂ€ttigat intresse av prövningen ska ges stĂ€llning som motpart (jfr RÅ 2008 ref. 4 och RÅ 2006 ref. 35). Det torde sĂ„ledes följa av allmĂ€nna förvaltningsrĂ€ttsliga principer att enskild som be-

141

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

rörs av ett beslut som det allmÀnna ombudet överklagar, fÄr anses ha ett sÄdant berÀttigat intresse av prövningen att han eller hon till- erkÀnns stÀllning som motpart och detta oavsett huruvida talan förs till fördel eller nackdel för enskild.22

Det ska slutligen ocksÄ tillÀggas att sÄvÀl det allmÀnna ombudet som den enskilde betecknas som klagande och motpart om bÄda vÀljer att överklaga samma beslut.

4.11.2Ombudets talan i domstol

För klagorĂ€tt krĂ€vs enligt sĂ„vĂ€l 42 § FL, som 33 § andra stycket FPL inte bara att beslutet ska ”angĂ„â€ klaganden, utan det ska ocksĂ„ ha gĂ„tt honom eller henne emot. I praxis spelar sistnĂ€mnda kriterium en mycket undanskymd roll. Oftast berörs det inte alls utan konsumeras av den grundlĂ€ggande förutsĂ€ttningen, att beslutet medför sĂ„dana konsekvenser för klaganden att han eller hon har en rĂ€tt att fĂ„ en överprövning till stĂ„nd. Att dessa verkningar förutsĂ€tts vara negativa för klaganden ligger snarast i överklagandeinstitutets sjĂ€lva kon- struktion som ett medel för att skydda de berörda frĂ„n besluts obehagliga följder.

I 113 kap. 12 § andra stycket och i 113 kap. 17 § SFB anges att ombudet, sÄvÀl vid överklagande av FörsÀkringskassans eller Pensions- myndighetens beslut som förvaltningsdomstols dom, fÄr föra talan Àven till förmÄn för enskild part. En sÄdan bestÀmmelse kan teore- tiskt tÀnkas fylla tvÄ olika funktioner. En tolkning Àr att denna endast syftar till att tydliggöra det förhÄllandet att det allmÀnna ombudets uppdrag, att verka för likformighet och rÀttssÀkerhet, kan föranleda ombudet att klaga sÄvÀl till fördel som till nackdel för besluts- myndigheten. En annan tolkning Àr emellertid att bestÀmmelserna mÄste förstÄs som undantag frÄn kravet pÄ att ett beslut ska ha gÄtt part emot för att denne ska fÄ överklaga detsamma.

22 I sammanhanget kan nÀmnas att Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen anser att parts- stÀllningen kan variera nÀr inspektionen vÀljer att överklaga ett beslut som en arbetslöshetskassa fattat. Enligt inspektionen Àr den enskilde motpart i processen i förvaltningsrÀtten endast om inspektionen överklagar till nackdel för den enskilde. I annat fall blir den berörda arbetslöshets- kassan inspektionens motpart.

142

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

I förarbetena finns stöd för att sÄvÀl den senare som den förra tolkningen av nÀmnda bestÀmmelser i socialförsÀkringsbalken bör förordas.

Ursprungligen tillkom dessa bestÀmmelser i samband med att RiksförsÀkringsverket, som ett led i verkets normgivnings- och till- synsfunktioner, gavs möjlighet att överklaga de allmÀnna försÀkrings- kassornas beslut till domstol. Kravet pÄ enhetlighet i rÀttstillÀmp- ningen ansÄgs dÄ fordra att RiksförsÀkringsverket, oavsett om ett beslut var till den enskildes nackdel eller fördel, kunde ingripa och medverka till att oriktiga beslut Àndrades (SOU 1976:53 s. 125).

I förarbetena till de Àndringar som genomfördes i lagen om allmÀn försÀkring i samband med att ombudsfunktionen tillkom, gjorde regeringen emellertid den tolkningen att innebörden av föreskrifterna var att det allmÀnna ombudet fick överklaga ett beslut Àven om det inte gÄtt ombudet emot (prop. 2003/04:152 s. 272).

Föreskriften att allmÀnna ombudet fÄr föra talan Àven till fördel för enskild har pÄ andra omrÄden ocksÄ snarast betraktats som ett undantag frÄn kravet pÄ kontraritet i 42 § FL och 33 § andra stycket FPL. BestÀmmelsen ger enligt denna tolkning sÄledes frÀmst uttryck för att det allmÀnna ombudet fÄr överklaga ett beslut Àven om detta inte gÄtt ombudet emot. Enligt detta synsÀtt Àr bestÀmmelsens pri- mÀra funktion alltsÄ att förhindra att ombudets talan inte tas upp till materiell prövning till följd av bristande klagorÀtt. En sÄdan tolkning mÄste dock sÀttas i frÄga.

Det problematiska med denna tolkning Àr att den förutsÀtter att vad som Àr till fördel för enskild aldrig gÄtt det allmÀnna ombudet emot, vilket givetvis inte alls behöver vara fallet. Som pÄtalats ovan har det allmÀnna ombudet ingen traditionell roll i förvaltningspro- cessen. Ombudet ska verka för att tillgodose det allmÀnnas över- gripande intresse av enhetlighet och rÀttssÀkerhet i tillÀmpningen av socialförsÀkringen och har i detta syfte att ombesörja det allmÀnnas offensiva processföring redan i första instans. Gentemot en sÄdan part gÄr det givetvis inte utan viss olÀgenhet att tillÀmpa det gÀngse kravet pÄ kontraritet. Det ligger nÀmligen i sjÀlva ombudsfunk- tionen att ombudet fÄr överklaga alla beslut som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar som ligger inom ombudets kom- petensomrÄde. Krav pÄ att det överklagade beslutet ska ha gÄtt ombudet emot kan i denna situation inte tillskrivas annan betydelse Àn att ombudet genom sina yrkanden klargör att det anser att det

143

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

överklagade beslutet ska Àndras. UtgÄngslÀget mÄste nÀmligen rim- ligen vara det att det allmÀnna ombudet Àr neutralt till alla beslut som FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten fattar. Det Àr först nÀr det allmÀnna ombudet överklagar som det redovisar sin instÀll- ning, dvs. vilket beslut som bör fattas i den frÄga som överklagandet gÀller. Först förvaltningsrÀttens beslut kan dÀrmed i egentlig mening sÀgas vara till fördel eller nackdel för det allmÀnna ombudet. I denna situation kan ett undantag frÄn kravet pÄ kontraritet sÄledes teo- retiskt fylla en funktion.

Vid överklagande av förvaltningsdomstols dom förutsÀtter en tillÀmpning av bestÀmmelsen i 113 kap. 17 § SFB emellertid att om- budet Àndrar sin talan till fördel för enskild.

KammarrÀtten i Stockholm har i ett beslut den 4 oktober 2017 avvisat ombudets överklagande i den situationen att ombudet vunnit bifall till sin talan i förvaltningsrÀtten och dÀrefter överklagat till nackdel för enskild.23 Eftersom ombudets överklagande inte var till fördel för enskild och förvaltningsrÀttens dom inte hade gÄtt ombudet emot, fann kammarrÀtten att ombudet inte hade rÀtt att överklaga. KammarrÀtten i Jönköping synes emellertid i dom den 20 septem- ber 2017 ha godtagit att ombudet kan överklaga till nackdel för en- skild Àven om underinstansens avgörande inte gÄtt ombudet emot.24

Om det allmÀnna ombudet överklagar ett beslut till nackdel för enskild, vinner bifall till sin talan i förvaltningsrÀtten och inte Àndrar sitt yrkande i överinstansen, torde det emellertid vara klart att det allmÀnna ombudet, jÀmlikt 33 § andra stycket FPL, inte kan överklaga beslutet eftersom det inte gÄtt ombudet emot. Om bestÀmmelsen i 113 kap. 17 § SFB dock förstÄs som ett undantag frÄn denna huvudregel, förutsÀtts enligt lagtexten likvÀl att allmÀnna ombudet Àndrar sin talan till fördel för enskild för att bestÀmmelsen ska kunna tillÀmpas. Om allmÀnna ombudet Àndrar sin talan till fördel för enskild kan det dock hÀvdas att förvaltningsrÀttens avgörande gÄtt ombudet emot, varför det dÄ ocksÄ kan ifrÄgasÀttas om bestÀm- melsen i 113 kap. 17 § fyller nÄgon egentlig funktion som ett undan- tag frÄn huvudregeln i 33 § andra stycket FPL. KammarrÀtten i Jönköping synes ha resonerat pÄ detta vis i sitt avgörande av den

23KammarrĂ€tten i Stockholms avgörande i mĂ„l nr 3395–17.

24KammarrĂ€tten i Jönköpings avgörande i mĂ„l nr 2835–16.

144

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

20 september 2017.25 Om klaganden yrkar att ett beslut ska upp- hĂ€vas eller Ă€ndras, har man nĂ€mligen mĂ„nga gĂ„nger anledning att utgĂ„ frĂ„n att det ocksĂ„ gĂ„tt vederbörande emot. I RÅ 2004 ref. 13 har Högsta förvaltningsdomstolen t.ex. ansett sig böra utgĂ„ frĂ„n att kravet pĂ„ kontraritet Ă€r uppfyllt redan om det yrkande som fram- stĂ€lls innebĂ€r att det överklagade avgörandet ska Ă€ndras.26

Ett annat problem med tolkningen Àr att den, givet bestÀmmel- sens ordalydelse, inte fullgör den funktion som denna tolkning vill tillskriva bestÀmmelsen. Om syftet med bestÀmmelsen Àr att möjlig- göra för ombudet att överklaga trots att det beslut som angrips inte gÄtt ombudet emot, framstÄr det nÀmligen som oklart varför lag- stiftaren begrÀnsat detta undantag frÄn kravet pÄ kontraritet genom att blott ange att ombudet fÄr föra talan till fördel för enskild. Givet lagtextens ordalydelse kan ombudet dÄ sannolikt inte anvÀnda bestÀmmelsen för att överklaga ett sÄdant domstolsbeslut genom vilket ombudet vunnit bifall till en talan som varit till fördel för enskild. Endast om ombudet klagat till nackdel för enskild och vunnit bifall kan ombudet, med stöd av bestÀmmelsen, sÄlunda över- klaga under förutsÀttning att ombudet i högre instans Àndrar sin talan. Varför ombudet, givet sin uppgift att fÄ fram vÀgledande av- göranden, skulle beredas större möjligheter att föra fram mÄl genom domstolarna i sÄdana fall dÀr ombudet initialt överklagat till nack- del för enskild framstÄr dock som nÄgot oklart.

En förklaring till detta skulle kunna vara att undantaget i 113 kap. 17 § SFB frÀmst bör ses som ett resultat av en kompromiss mellan intresset av att möjliggöra en effektiv prejudikatbildning och intres- set av att sÀkerstÀlla att den enskildes rÀttssÀkerhet inte trÀds för nÀr. BestÀmmelsen ger sÄlunda det allmÀnna en förstÀrkt möjlighet att föra mÄl vidare till högre instans, men bara under förutsÀttning att detta inte drabbar enskild.

BestÀmmelserna i andra stycket 113 kap. 12 § samt 113 kap. 17 § SFB Àr sÄledes problematiska av flera skÀl. Ett första problem Àr att det inte Àr helt givet vilken funktion bestÀmmelserna egentligen tillkommit för att fylla. Med hÀnsyn till den tolkning av bestÀmmel- serna som lagstiftaren senast gett uttryck för, mÄste utgÄngspunkten emellertid vara den att bestÀmmelserna ska uppfattas som undantag

25Se ovan.

26Se Àven HFD 2015 ref. 73.

145

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

frÄn kravet pÄ kontraritet. Att tillskriva bestÀmmelserna denna funktion Àr som framgÄtt emellertid problematiskt av flera olika skÀl. Detta har föranlett oss att i avsnitt 4.11.4 och 4.12 föreslÄ vissa Àndringar.

Figur 4.8 Det allmÀnna ombudet och olika processituationer i allmÀn förvaltningsdomstol

Ç€ÆĆŻÄ‚Ć

&Æ‚ÆŒÄšÄžĆŻ

ƝĹĂƯƯ dĂƯĂƶ ÆšĆĆŻĆŻ

Ç€ÆĆŻÄ‚Ć

EĂĐƬĚĞƯ

ƝĹĂƯƯ

Ç€ĆÆ‚ÆŒÄ‚Ć¶ÄšÄžÆš ĆšÄ‚ÆŒ ĆÄŠÆšÆš ĆœĆ”ÄÆ”ÄšÄžÆš ÄžĆ”ĆœÆš <ƌĂǀĞƚ ƉĊ ĆŹĆœĆ¶ÆšÆŒÄ‚ÆŒĆÆšÄžÆšĆ ÏŻÏŻ Α Ïź Ɛƚ͘ &W>

ćƌ Æ”Æ‰Æ‰ÄšÇ‡ĆŻĆŻÆš

Ç€ĆÆ‚ÆŒÄ‚Ć¶ÄšÄžÆš ĆšÄ‚ÆŒ ĆĆ¶ÆšÄž ĆÄŠÆšÆš ĆœĆ”ÄÆ”ÄšÄžÆš ÄžĆ”ĆœÆš hĆ¶ÄšÄ‚Ć¶ÆšÄ‚ĆÄžÆš Ɲ Ï­Ï­ÏŻ ĆŹÄ‚Æ‰Í˜ Ï­Ïł Α ^& ćƌ ĆĆ¶ÆšÄž Ć”Æ‚Ć©ĆŻĆĆÆš Ăƚƚ ÆšĆĆŻĆŻÄ‡Ć”Æ‰Ä‚ ÄžÄšÆšÄžÆŒÆĆœĆ” Ä‚Ç€ĆÆ‚ÆŒÄ‚Ć¶ÄšÄžÆš ĆĆ¶ÆšÄž ĆÄŠÆšÆš ĚĞƶ ÄžĆ¶ÆĆŹĆĆŻÄšÄž ÄžĆ”ĆœÆš

Ç€ĆÆ‚ÆŒÄ‚Ć¶ÄšÄžÆš ĆšÄ‚ÆŒ ĆÄŠÆšÆš ĆœĆ”ÄÆ”ÄšÄžÆš ÄžĆ”ĆœÆš <ƌĂǀĞƚ ƉĊ ĆŹĆœĆ¶ÆšÆŒÄ‚ÆŒĆÆšÄžÆšĆ ÏŻÏŻ Î‘Ïź Ɛƚ͘ &W> ćƌ Æ”Æ‰Æ‰ÄšÇ‡ĆŻĆŻÆš

Ç€ĆÆ‚ÆŒÄ‚Ć¶ÄšÄžÆš ĆšÄ‚ÆŒ ĆĆ¶ÆšÄž ĆÄŠÆšÆš ĆœĆ”ÄÆ”ÄšÄžÆš ÄžĆ”ĆœÆš hĆ¶ÄšÄ‚Ć¶ÆšÄ‚ĆÄžÆš Ɲ Ï­Ï­ÏŻ ĆŹÄ‚Æ‰Í˜ Ï­Ïł Α ^& ĆÆ‚ÆŒ ĚĞƚ Ć”Æ‚Ć©ĆŻĆĆÆš ĚƂƌ ĆœĆ”ÄÆ”ÄšÄžÆšÄ‚ÆšÆšÆ‚Ç€ÄžÆŒĆŹĆŻÄ‚ĆÄ‚Æ”Ć¶ÄšÄžÆŒ ÄšÆ‚ÆŒÆ”ÆšÆÄ‡ÆšÆšĆ¶ĆĆ¶Ć Ăƚƚ ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶ ÄšÆ‚ÆŒÆÆšĆĆŻĆŻ ÄšÆ‚ÆŒÄšÄžĆŻ ĚƂƌ ÄžĆ¶ÆĆŹĆĆŻÄš

4.11.3 Ombudets överklagande och dess betydelse för omprövningsförfarandet

Av 113 kap. 9 § SFB framgĂ„r att, om omprövning har begĂ€rts av ett beslut och överklagar det allmĂ€nna ombudet samma beslut, ska be- slutet inte omprövas. Ärendet ska i stĂ€llet överlĂ€mnas till allmĂ€n förvaltningsdomstol. Den enskildes begĂ€ran om omprövning ska i sĂ„dant fall anses som ett överklagande.

Enligt ordalydelsen synes bestÀmmelsen endast omfatta den situationen att den enskilde begÀr omprövning innan det allmÀnna ombudet överklagar. BestÀmmelsen förefaller med andra ord inte reglera den situationen att den enskilde begÀr omprövning efter det att det allmÀnna ombudet har överklagat.

Det framgÄr av ordalydelsen i 113 kap. 9 § att paragrafen vÀsent- ligen har tvÄ olika funktioner. BestÀmmelsens primÀra funktion Àr att sÀkerstÀlla att ombudets överklagande medför att omprövning inte ska ske. Att ombudets överklagande ska ges denna verkan motiveras av att de Àrenden som ombudet överklagar förutsÀtts innehÄlla sÄdana rÀttsligt olösta och betydelsefulla frÄgor som bör prövas i domstol

146

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

(jfr prop. 1977/78:20 s. 98). I dessa fall kan omprövningsinstitutet sÄledes utgöra ett hinder för ombudet att verka för en ÀndamÄlsenlig prejudikatbildning. Risken finns exempelvis att beslutsmyndigheten tar intryck av ombudets argumentation och omprövar grundbeslutet. Myndighetens ifrÄgasatta stÀllningstagande kan dÄ komma att undgÄ den domstolsprövning som ombudet vill fÄ till stÄnd.

BestÀmmelsens andra funktion Àr att den enskildes begÀran om omprövning ska behandlas som ett överklagande för det fall att omprövning inte ska ske till följd av ombudets överklagande.27 Genom att den enskildes omprövningsbegÀran omvandlas till ett överklagande, frÄntas den enskilde sÄledes inte möjligheten att angripa beslutet som sÄdant, utan endast möjligheten att fÄ detta prövat i viss ordning.

Mot denna bakgrund förefaller det mycket tveksamt om bestÀm- melsens ordalydelse speglar de övervÀganden som förefaller ha moti- verat bestÀmmelsens införande. Oavsett om ombudet överklagar före eller efter att enskild begÀrt omprövning, synes nÀmligen de princi- piella skÀlen bakom regleringen göra sig gÀllande med samma styrka.

Av liknande skÀl framstÄr det ocksÄ som orimligt att tolka be- stÀmmelsen motsatsvis, dvs. att bestÀmmelsen ska tolkas sÄ att be- slutsmyndigheten alltjÀmt kan ompröva beslut pÄ begÀran av enskild under förutsÀttning att begÀran inkommer efter det att det allmÀnna ombudet överklagat. En sÄdan tillÀmpning av bestÀmmelsen synes alltsÄ oförenlig med det underliggande syftet med bestÀmmelsen.

Om bestĂ€mmelsen dock ska förstĂ„s enligt sin ordalydelse och inte kan tolkas motsatsvis, mĂ„ste bedömningen bli den att situationen – att den enskilde begĂ€r omprövning efter att ombudet har över- klagat – inte regleras i socialförsĂ€kringsbalken. Ledning för frĂ„gans besvarande mĂ„ste dĂ„ sökas i förvaltningslagens bestĂ€mmelser.

Av allmÀnna bestÀmmelser i förvaltningslagen (2017:900), FL, följer att en myndighet inte fÄr Àndra ett beslut som har överklagats sedan handlingarna i Àrendet överlÀmnats till den högre instansen (39 § FL). Detta torde sÄledes innebÀra att beslutsmyndigheten, som regelmÀssigt kan antas ha överlÀmnat Àrendet till förvaltnings- rÀtten nÀr den enskildes begÀran om omprövning i den aktuella

27 Detta Àr sig inget konstigt. Av allmÀnna förvaltningsrÀttsliga principer följer nÀmligen att handlingar frÄn enskilda bör tillskrivas den betydelse som Àr förmÄnligast för den enskilde givet vad han eller hon anger sig vilja uppnÄ.

147

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

situationen inkommer, inte kan företa en omprövning. Förvisso bör det ankomma pÄ beslutsmyndigheten att tolka den enskildes begÀran om omprövning som ett överklagande och överlÀmna skrivel- sen till domstolen (6 § FL). Av 4 § FL följer emellertid att lagens bestÀmmelser Àr subsidiÀra och tillÀmpas endast i den mÄn avvi- kande föreskrifter inte ska tillÀmpas. En sÄdan bestÀmmelse finns i 113 kap. 10 § SFB som anger att ett beslut inte fÄr överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 7 §. Detta skulle alltsÄ kunna medföra att beslutsmyndigheten, i vart fall enligt bestÀmmel- serna i socialförsÀkringsbalken och förvaltningslagen, Àr förhindrad att sÄvÀl ompröva beslutet som att betrakta den enskildes skrivelse som ett överklagande. I sÄdant fall frÄntas med andra ord den en- skilde helt möjligheten att angripa beslutet.

Detta talar enligt vÄr mening för att bestÀmmelsen behöver klar- göras pÄ sÄ vis att det tydligt framgÄr att den tar sikte pÄ sÄvÀl den situationen att den enskilde begÀr omprövning före som efter att det allmÀnna ombudet överklagat.28

Ett annat problem med bestÀmmelsen Àr att den inte klargör hur beslutsmyndigheterna ska handlÀgga den enskildes begÀran om om- prövning nÀr den har omvandlats till ett överklagande. Exempelvis kan ifrÄgasÀttas hur rÀttidsprövningen ska göras. Denna frÄga aktua- liseras sÀrskilt om olika frister tillÀmpas för att begÀra omprövning respektive överklaga (se avsnitt 5.8.).

Ett annat problem med bestÀmmelsen i 113 kap. 9 § SFB Àr att den synes gÀlla Àven om ombudets överklagande inkommer för sent. NÄgra bÀrande skÀl för att avbryta eller inte inleda ett omprövnings- förfarande om ombudets talan ska avvisas, synes dock inte finnas.

4.11.4NÀrmare om skÀlen för vÄra förslag

Inledning

VÄra övervÀganden nÀr det gÀller ombudets stÀllning i processen har frÀmst berört tvÄ specifika spörsmÄl. Dels har frÄgan om parts- stÀllningen i mÄl som ombudet medverkar i domstol behandlats, dels har ombudets stÀllning i processen granskats utifrÄn den möjlig-

28 Jfr FörsÀkringskassans vÀgledning 2001:7, version 13, Omprövning, Àndring och överkla- gande av FörsÀkringskassans beslut, s. 13 och 14.

148

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

het att överklaga utan eller genom att Àndra sin talan i domstol som tillerkÀnts ombudet.

PartsstÀllningen i mÄl som ombudet medverkar i

NÀr det gÀller frÄgan om partsstÀllningen i mÄl som ombudet över- klagar till domstol, finns det skÀl att förtydliga att det i dag Àr frÄga om en tvÄpartsprocess i vilken den enskilde och det allmÀnna om- budet Àr parter. Ett sÄdant förtydligande fyller framför allt tvÄ funktioner. Först och frÀmst klargörs att enskild givetvis har ett berÀttigat intresse av prövningen i mÄlet om ombudet överklagar ett beslut som adresserats till honom eller henne och dÀrför bör tillerkÀnnas partsstÀllning. Detta Àr sÄledes ett förtydligande som framför allt föranleds av att överklagandeinstitutet egentligen inte Àr utformat för att hantera den situationen att annan Àn enskild part angriper ett förvaltningsbeslut.

För det andra klargörs genom detta dels att det allmÀnna endast kan representeras av ett partsorgan i en och samma socialförsÀkrings- process, dels att det Àr ombudet som i kraft av sitt sÀrskilt tilldelade uppdrag att vÀrna intresset av en rÀttssÀker och likformig tillÀmpning av socialförsÀkringen, ges företrÀde att, med uteslutande av FörsÀk- ringskassan och Pensionsmyndigheten, representera det allmÀnna.

Detta hindrar givetvis inte förvaltningsdomstol frÄn att inhÀmta yttrande frÄn den beslutsmyndighet som tidigare beslutat i saken nÀr sÄ anses ÀndamÄlsenligt. För att tydliggöra detta, men Àven för att klargöra att beslutsmyndigheten i sÄdant fall inte blir part i mÄlet, framstÄr det som lÀmpligt att i lagtexten erinra om möjligheten för en allmÀn förvaltningsdomstol att infordra yttrande frÄn besluts- myndigheten med stöd av 13 § FPL. Genom en sÄdan hÀnvisning torde nÀmligen indirekt framgÄ att om beslutsmyndigheten yttrar sig, sÄ gör den det inom ramen för den möjlighet att avge yttrande som kan tillkomma annan Àn part och inte i egenskap av part.

Det ankommer sÄledes pÄ domstolen att ex officio övervÀga om det finns ett behov av att inhÀmta yttrande frÄn beslutsmyndigheten i varje enskilt mÄl. Den omstÀndigheten att det allmÀnna ombudet regelmÀssigt hemstÀller om detta har givetvis ingen avgörande be- tydelse för domstolens stÀllningstagande. En sÄdan hemstÀllan fÄr i mÄnga fall dock betraktas som en indikator pÄ att det finns ett sÄdant

149

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

behov som bör föranleda domstolen att begagna möjligheten att in- hÀmta yttrande enligt 13 § FPL.

Om domstolen beslutar att inhÀmta yttrande, ankommer det pÄ domstolen att genom anvisningar tydliggöra för beslutsmyndigheten vad den ska yttra sig över. I vissa fall kanske det endast Àr myndig- hetens uppfattning rörande en principiellt viktig frÄga som bör redovisas. I andra fall kan det dÀrutöver emellertid ocksÄ vara frÄga om att beslutsmyndigheten anmodas avhjÀlpa vissa brister i utred- ningsmaterialet eller svara pÄ vissa frÄgor som uppkommit under processens gÄng m.m.

I andra meningen i 113 kap. 36 § SFB, finns en bestÀmmelse om att Pensionsmyndigheten inte fÄr överklaga ett beslut av allmÀn för- valtningsdomstol som kan överklagas av det allmÀnna ombudet. Be- stÀmmelsen klargör sÄledes att Pensionsmyndigheten inte, i enlighet med 17 §, fÄr överklaga domstolsbeslut om det allmÀnna ombudet varit part i pensionsmÄlet hos domstolen. Denna ordning gÀller enligt 13 § emellertid generellt för sÄvÀl FörsÀkringskassan och Pensions- myndigheten. Enligt nÀmnda lagrum företrÀder det allmÀnna ombudet nÀmligen det allmÀnna exklusivt om ombudet vÀljer att överklaga ett beslut till allmÀn förvaltningsdomstol. Beslutsmyndigheterna kan dÄ, varken i egenskap av part eller pÄ annan grund, överklaga ett beslut som de Àr missnöjda med.

Sammanfattningsvis föreslÄr vi dÀrför att 113 kap. 13 § SFB Àndras pÄ sÄ sÀtt att bestÀmmelsen tillförs en mening som anger att berörd enskild blir ombudets motpart sedan handlingarna i Àrendet över- lÀmnats till domstolen. Vidare föreslÄr vi att det i ett andra stycke i paragrafen erinras om att det i 13 § FPL (1971:291) finns bestÀm- melser om att en allmÀn förvaltningsdomstol vid behov ska inhÀmta yttrande frÄn den förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken.

Slutligen föreslÄr vi ocksÄ att andra meningen i 113 kap. 36 § utgÄr eftersom bestÀmmelsen inte fyller nÄgon funktion (jfr av- snitt 4.12.8).

150

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Ombudets överklagande och dess betydelse för omprövningsinstitutet

NÀr det gÀller frÄgan om vilken betydelse ombudets överklagande har för beslutsmyndigheternas möjligheter att företa omprövningar av beslut, finns det skÀl att förtydliga att ombudets talan har om- prövningsbrytande verkan oavsett om ombudet överklagar före eller efter att en begÀran om omprövning tillstÀllts beslutsmyndig- heten. NÄgra bÀrande skÀl för att behandla den ena situationen annorlunda Àn den andra finns inte om syftet med bestÀmmelsen i 113 kap. 9 § SFB Àr att underlÀtta för ombudet att effektivt verka för en mer ÀndamÄlsenlig prejudikatbildning.

Det finns ocksÄ skÀl att förtydliga att ombudets talan endast bör ha denna verkan om ombudets överklagande kommer in i rÀtt tid och ska överlÀmnas till domstol för prövning. Det bör sÄledes anges att ett s.k. omvandlat överklagande anses ha inkommit i rÀtt tid om den enskildes begÀran om omprövning inkommit i rÀtt tid (se vidare avsnitt 5.8.).

Förslaget föranleder en Àndring av 113 kap. 9 § pÄ sÄ vis att det i första meningen anges att omprövning inte fÄr ske om allmÀnna om- budet i rÀtt tid överklagar FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndig- hetens beslut. En ny fjÀrde mening införs ocksÄ som klargör hur beslutsmyndighetens rÀttidsprövning ska göras nÀr en begÀran om omprövning omvandlas till ett överklagande enligt bestÀmmelsen.

Ombudets talan nÀr processen i domstol inleds

NÀr det gÀller ombudets stÀllning i processen i övrigt finns skÀl att framhÄlla följande. UtgÄngspunkten mÄste rimligen vara att det all- mÀnna ombudet initialt Àr neutralt till alla beslut som FörsÀkrings- kassan och Pensionsmyndigheten fattar. Först nÀr ombudet vÀljer att överklaga tillkÀnnager ombudet en uppfattning betrÀffande beslutets riktighet och hur det bör Àndras.

Det krav pÄ kontraritet som utgör en av de sakprövningsförut- sÀttningar som parts talan i domstol annars mÄste uppfylla, gÄr sÄledes inte att upprÀtthÄlla nÀr det allmÀnna ombudet överklagar till förvaltningsrÀtt. Det ligger nÀrmast i sjÀlva ombudsfunktionen att ombudet inom sitt kompetensomrÄde kan överklaga alla beslut som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. En bestÀm-

151

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

melse som anger att ombudet fÄr överklaga till förvaltningsrÀtt Àven till fördel för enskild fyller sÄledes ingen funktion som undantag frÄn kravet pÄ kontraritet. En sÄdan bestÀmmelse riskerar enbart att förmedla intrycket av att ombudets grundinstÀllning alltid Àr till för- del för beslutsmyndigheten och att en begÀran till fördel för enskild Àr nÄgot tillÄtet, men avvikande och onormalt. En sÄdan bestÀm- melse fyller sÄledes ingen funktion och riskerar endast att undergrÀva tilliten till ombudets neutralitet och sjÀlvstÀndighet. BestÀmmelsen bör dÀrför utgÄ. Vi föreslÄr mot den bakgrunden att andra stycket i 113 kap. 12 § SFB utgÄr.

Ombudets talan nÀr processen i domstol har inletts

NÀr det dÀrefter gÀller bestÀmmelsen i 113 kap. 17 § SFB som anger att ombudet fÄr överklaga domstols beslut Àven till förmÄn för enskild, riskerar Àven denna att förmedla intrycket av att en sÄdan talan Àr avvikande och dÀrför sÀrskilt mÄste tillÄtas genom en bestÀmmelse i lagtexten. I ledet mellan förvaltningsrÀtt och kammar- rÀtt fyller bestÀmmelsen emellertid en processuell funktion som ett villkorat undantag frÄn kravet pÄ kontraritet i 33 § andra stycket FPL. Om ombudet överklagar ett beslut och vinner bifall till sin talan, kan ombudet med stöd av denna bestÀmmelse sÄledes över- klaga till kammarrÀtten under förutsÀttning att ombudet Àndrar sin talan till fördel för enskild. BestÀmmelsen kan mot denna bakgrund ses som en förstÀrkt möjlighet för det allmÀnna att föra intressanta mÄl vidare till högre instans i sÄdana situationer som inte leder till förfÄng för nÄgot enskilt intresse. BestÀmmelsens styrka Àr emeller- tid ocksÄ dess svaghet. Genom att bestÀmmelsen för sin tillÀmpning Àr villkorad av att det allmÀnna justerar sin talan pÄ ett visst sÀtt, Àr tillÀmpningsomrÄdet vÀldigt begrÀnsat. Om det allmÀnna endast justerar sin talan till fördel för enskild i syfte att komma i Ätnju- tande av den processfördel detta medför, kan ocksÄ ifrÄgasÀttas hur genuin processen blir. I avsnitt 4.12.5 kommer vi att ytterligare problematisera denna bestÀmmelse i ljuset av de problem och alternativ till lösningar som övervÀgs i syfte att förstÀrka ombudets möjligheter att fÄ fram fler vÀgledande avgöranden.

152

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

4.12Det allmÀnna ombudet ges rÀtt att föra talan om faststÀllelse

Förslag: Det allmÀnna ombudet ska kunna överklaga en dom- stols beslut Àven om nÄgon Àndring inte yrkas.

Den domstol som har att pröva en sÄdan talan ska ha samma möjligheter som underinstansen hade att Àndra FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut.

En bestÀmmelse ska införas som förtydligar att det allmÀnna ombudet inte kan överklaga domstolsbeslut om inte ombudet varit part i det avgörande som klandras.

4.12.1InlĂ„sningseffekten – det grundlĂ€ggande problemet

Prejudikatbildningen inom förvaltningsprocessen sker normalt sett genom att beslut överklagas genom alla tre domstolsinstanser. Inom förvaltningsprocessen har förutsÀttningarna för prejudikatbildning emellertid förstÀrkts pÄ vissa sÀrskilda omrÄden genom införandet av olika rÀttsliga institut. Ett sÄdant omrÄde Àr socialförsÀkrings- omrÄdet dÀr ombudsfunktionen utgör en avvikelse frÄn den ord- ning för prejudikatbildning som parter pÄ de flesta andra omrÄden Àr hÀnvisade till. SÄtillvida kan ombudsfunktionens inrÀttande i sig ocksÄ betraktas som statsmakternas kanske klaraste uttryck för vikten av en effektiv prejudikatbildning pÄ detta omrÄde.

Det allmĂ€nna ombudet har sĂ„lunda inrĂ€ttats för att fullgöra funktionen att fĂ„ till stĂ„nd prejudicerande domar för att pĂ„ sĂ„ sĂ€tt uppnĂ„ en likformig och rĂ€ttssĂ€ker tillĂ€mpning av socialförsĂ€kringen. Ombudet fyller dĂ€rför en mycket viktig funktion för att sĂ€kerstĂ€lla att socialförsĂ€kringen tillĂ€mpas rĂ€ttssĂ€kert och likformigt. Detta Ă€r i och för sig inte vĂ€rden som det enbart ankommer pĂ„ ombudet att tillvarata. Även FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten har givetvis en skyldighet att verka för detta. Det som Ă€r unikt med ombudsfunktionen Ă€r emellertid tvĂ„ saker.

För det första stÄr ombudet helt fri frÄn myndighetsinterna hÀn- syn och kan förhÄlla sig helt sjÀlvstÀndigt till grund- eller ompröv- ningsbesluten. Ombudet Àr heller inte bundet i sin processföring av myndigheternas rÀttsliga stÀllningstagande utan kan fritt företrÀda den lösning som det anser har fog för sig.

153

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

För det andra, vilket sammanhÀnger med det första utmÀrkande draget, kan ombudet initiera Àrenden i domstol. Ombudet har genom detta tilldelats rollen att i domstol företrÀda det allmÀnnas intresse av att sÀkerstÀlla likformighet och rÀttssÀkerhet vid tillÀmp- ningen av socialförsÀkringen genom att bedriva offensiv process- föring i domstol. Detta Àr en roll som beslutsmyndigheterna kan inta först för det fall att den enskilde har överklagat och förvaltnings- rÀtten inte delar beslutsmyndighetens uppfattning i ett visst Àrende.

FrÄn ett teoretiskt perspektiv stÄr det sÄledes klart att det all- mÀnna ombudet fyller en mycket viktig funktion. Om ombudet emellertid misslyckas med att fullgöra denna uppgift, fyller om- budet inte denna viktiga funktion i praktiken. DessvÀrre gÄr det i dag inte att konstatera annat Àn att det allmÀnna ombudet inte i nÄgon större utstrÀckning bidragit till prejudikatbildningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet sedan ombudsfunktionen inrÀttades 2005.

Att det allmÀnna ombudets processverksamhet inte föranlett fler prövningstillstÄnd i högsta instans kan ha flera orsaker och behöver inte bero pÄ tillkortakommanden hos ombudet. Mycket talar snarare för att den avgörande orsaken Àr nÄgot som ombudet inte styr över.

De uppgifter som utredningen inhĂ€mtat och tagit del av betrĂ€f- fande ombudets processverksamhet för tidsperioden 2005–2016 visar nĂ€mligen att ombudet har överklagat i vart fall 600 beslut sedan ombudsfunktionen inrĂ€ttades. Med andra ord har ombudet under Ă„rens lopp valt ut en ansenlig mĂ€ngd mĂ„l och ett stort antal av dessa fĂ„r antas ha varit av sĂ„dan beskaffenhet att de kunnat vara tjĂ€nliga för prejudikatbildning. Trots detta har prövningstillstĂ„nd i högsta instans endast meddelats i nĂ„gra fĂ„ mĂ„l. FrĂ„gan kan dĂ„ stĂ€llas vad detta beror pĂ„?

Som framgÄr av figur 4.8 i avsnitt 4.11.2 kan man schematiskt tÀnka sig ett utfall med fyra olika fullföljdssituationer i första instans. Om ombudet för talan till fördel för enskild och vinner bifall kan ombudet i dag inte överklaga vidare eftersom avgörandet inte gÄtt ombudet emot och det undantag frÄn kravet pÄ kontraritet som Äterfinns i 113 kap. 17 § SFB inte Àr tillÀmpligt (situation 1). I denna situation kan givetvis inte heller den enskilde föra Àrendet vidare. Om ombudet för talan till nackdel för enskild och vinner bifall har ombudet möjlighet att föra Àrendet vidare endast om ombudet Àndrar sin talan till förmÄn för enskild (situation 2). Om ombudet dÀremot inte vinner bifall till sin talan i förvaltningsrÀtten

154

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

spelar det givetvis ingen roll om ombudets talan förs till fördel eller nackdel för enskild (situation 3 och 4). I sÄdana fall stÄr det givetvis alltid ombudet fritt att föra Àrendet vidare eftersom avgörandet gÄtt ombudet emot. Beroende pÄ vilken fullföljdssituation ombudet i praktiken stÀlls inför, beskÀrs ombudets möjligheter att föra Àrendet vidare. Om ombudet i praktiken ofta hamnar i fullföljdssituation 1 eller 2 blir konsekvenserna för ombudets möjligheter att fullgöra sin funktion sÄledes kÀnnbara. I sÄdana fall uppstÄr nÄgot som kan beskrivas som en inlÄsningseffekt.

Den statistik som utredningen inhÀmtat och analyserat visar entydigt att det allmÀnna ombudet i de allra flesta fall ocksÄ hamnar endera i fullföljdssituation 1 eller 2. Anledningen till att ombudet inte förmÄr föra vidare fler mÄl till Högsta förvaltningsdomstolen beror med andra ord pÄ en inlÄsningseffekt som uppstÄr i under- instanserna. Eftersom det allmÀnna ombudet helt eller delvis vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrÀtten i uppemot tvÄtredje- delar av mÄlen, Àr ombudet normalt förhindrat att föra mÄnga av dessa Àrenden vidare till överinstansen. Om dessa mÄl ska föras vidare Àr ombudet sÄledes ofta beroende av att den enskilde vÀljer att överklaga. I mÄnga fall kan emellertid inte heller den enskilde föra mÄl i denna utfallsgrupp vidare eftersom det inte sÀllan Àr sÄ att ombudet vunnit bifall till en talan som varit till fördel för enskild. I en sÄdan situation har förvaltningsrÀttens dom inte gÄtt emot den enskilde, varför inte heller denne kan överklaga. NÀr det gÀller den ÄterstÄende tredjedelen, dvs. de mÄl dÀr förvaltnings- rÀtterna avslagit ombudets överklagande och avgörandet sÄledes formellt har gÄtt ombudet emot, bortfaller ett antal till följd av att kammarrÀtterna av olika anledningar inte funnit skÀl att meddela prövningstillstÄnd. Till detta kommer att mÄl i denna grupp givetvis ocksÄ kan bortfalla av andra orsaker. Det kan t.ex. i förvaltnings- rÀtten ha kommit fram nya omstÀndigheter som gör mÄlet olÀmpligt för prejudikatbildning. Detta betyder sammantaget att redan i ledet mellan förvaltningsrÀtten och kammarrÀtten bortfaller en stor del av alla Àrenden som ombudet valt ut för prejudikatbildning. I de fall dÀr kammarrÀtterna dÀrefter meddelar prövningstillstÄnd och dömer i sak, bortfaller givetvis ytterligare mÄl som kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen av samma anledningar.

Den slutsats som kan dras av detta Àr sÄledes att det inte sÀllan uppstÄr en inlÄsningseffekt nÀr det allmÀnna ombudet överklagar

155

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

till förvaltningsdomstol. Denna effekt bidrar starkt till att ombudet inte kan fullgöra sin avsedda funktion.

Den inlĂ„sningseffekt som beskrivits ovan Ă€r emellertid inte nĂ„got som exklusivt drabbar det allmĂ€nna ombudet för socialförsĂ€kringen. Även nĂ€r FörsĂ€kringskassan eller Pensionsmyndigheten överklagar och vinner bifall till sin talan i kammarrĂ€tten, Ă€r beslutsmyndig- heterna – oavsett hur prejudikatintressant mĂ„let Ă€n Ă€r – förhindrade att föra mĂ„let vidare till Högsta förvaltningsdomstolen. Överkla- gandeinstitutet Ă€r nĂ€mligen uppbyggt pĂ„ ett sĂ„dant sĂ€tt att part en- dast kan pĂ„kalla överinstansens prövning av underinstansens beslut om parten har ett befogat intresse av en sĂ„dan överprövning. Om det klandrade beslutet inte har gĂ„tt parten emot, saknas normalt skĂ€l för en sĂ„dan prövning.

Till skillnad frĂ„n beslutsmyndigheterna, har det allmĂ€nna om- budet emellertid en annorlunda funktion i förvaltningsprocessen. Ombudet har nĂ€mligen ingen traditionell partsroll och har, obe- roende av och utan nĂ„got egentligt intresse av hur domstolen dömer i det enskilda fallet, i princip enbart att verka för en effektiv prejudikatbildning pĂ„ ett visst rĂ€ttsomrĂ„de. Ombudets existens- berĂ€ttigande Ă€r sĂ„ledes helt oskiljaktigt frĂ„n den överklaganderĂ€tt som ombudet tilldelats. Den inlĂ„sningseffekt som uppstĂ„r nĂ€r ombudet för talan i domstol handlar sĂ„ledes egentligen snarast om att överklagandeinstitutet Ă€r illa utformat för att hantera denna typ av processverksamhet som ombudet fĂ„tt i uppdrag att bedriva. Överklagandeinstitutet har nĂ€mligen frĂ€mst utformats för att bereda enskilda möjligheter att pĂ„kalla domstolsprövning av myndigheternas beslut och inte för att bereda en part för det allmĂ€nna möjlighet att pĂ„kalla domstolsprövning av andra allmĂ€nna parters beslut i syfte att fĂ„ fram vĂ€gledande avgöranden.

NÀr ombudet inrÀttades inordnades det sÄledes i en processuell miljö som inte var anpassad för den verksamhet som ombudet ut- formats för att bedriva. Att inlÄsningseffekten beskrivs som ett pro- blem nÀr det allmÀnna ombudet för talan, men inte nÀr den drabbar en annan allmÀn part, beror sÄledes helt pÄ att ombudet och besluts- myndigheten har olika funktioner och partsroller i domstolspro- cessen. Medan ombudet intrÀder i processen genom att överklaga i syfte att fÄ fram prejudikat, intrÀder beslutsmyndigheten som part frÀmst för att bedriva defensiv processföring och ge domstolen ett bÀttre underlag för sin bedömning.

156

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Av avgörande betydelse för att ombudet pÄ ett meningsfullt sÀtt ska kunna fullgöra den funktion som det tilldelats, Àr sÄledes att ombudet tillÄts verka i en processuell miljö som Àr anpassad till ombudets sÀrskilda funktion och förutsÀttningar. I annat fall riskerar ombudets verksamhet Àven fortsÀttningsvis att bli förhÄllandevis marginell. Detta innebÀr givetvis att avsteg i nÄgot avseende mÄste göras frÄn den ordning som i dag tillÀmpas i förvaltningsprocessen nÀr part för talan i förvaltningsdomstol.

Avsteg frÄn gÀngse principer och bestÀmmelser som styr för- farandet i förvaltningsdomstol bör givetvis inte ske utan tungt vÀgande skÀl och bör motiveras och övervÀgas noggrant. EmellanÄt fordrar dock ovanliga problem sÀregna lösningar.

4.12.2UtgÄngspunkter vid prövning av alternativa lösningar

Ett förslag som medför att avsteg görs frÄn den besvÀrsordning som i dag gÀller i förvaltningsprocessen mÄste enligt vÄr mening bedömas med beaktande av hur en sÄdan förÀndring förhÄller sig till andra viktiga vÀrden. FrÄgan som bör stÀllas kan reduceras till om de för- delar som ett förslag vÀntas fÄ för prejudikatbildningen vÀger tyngre Àn de nackdelar det kan innebÀra för dessa vÀrden. Hur olika för- slag kan komma att pÄverka enskilda försÀkrade Àr dÀrvid nÄgot som vi enligt direktiven sÀrskilt ska beakta.

Detta innebÀr först och frÀmst att en lösning som förordas mÄste vara verkningsfull i den meningen att den i största möjliga mÄn bör eliminera det problem som identifierats.

För det andra bör den förordade lösningen inte medföra att en enskild försÀtts i en situation som framstÄr som svÄrförstÄelig och den bör i övrigt pÄverka honom eller henne i minsta möjliga ut- strÀckning.

En utökad möjlighet för det allmÀnna att driva processer i dom- stol riskerar givetvis alltid att leda till att enskildas livsöden utnyttjas till förmÄn för det allmÀnna intresset av en effektiv prejudikatbildning. Eftersom det svenska besvÀrssystemet, och dÀrmed prejudikatbild- ningen, för sin tillÀmpning förutsÀtter verkliga fall och Àrenden, med- för en ökad möjlighet för det allmÀnna att fÄ fram vÀgledande avgö- randen ofrÄnkomligen en större pÄverkan pÄ den enskildes situation. Av den anledningen Àr det dÀrför sÀrskilt viktigt att det stÀlls krav pÄ

157

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

att den prejudikatbildningsprocess som förordas Àr okonstlad och inte framstÄr som nÄgot annat Àn den Àr avsedd att vara.

Slutligen Àr det givetvis alltid viktigt att den lösning som för- ordas i minsta möjliga mÄn avviker frÄn den besvÀrsordning som i dag gÀller.

I de följande avsnitten avser vi att övervÀga olika alternativ för att stÀrka det allmÀnna ombudets möjlighet att verka för en effektiv prejudikatbildning utifrÄn dessa övergripande utgÄngspunkter. De alternativ vi prövar utifrÄn nu redovisade utgÄngspunkter Àr treparts- process, talan om faststÀllelse, sent processintrÀde, hÀnskjutande av prejudikatfrÄga, mellandom och undantag frÄn kravet pÄ prövnings- tillstÄnd.

I avsnitt 4.12.8 lÀmnar vi dÀrefter de förslag som vi funnit skÀl att förorda mot bakgrund av vÄra övervÀganden.

4.12.3Trepartsprocess

Utredningen om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet (se av- snitt 4.7) föreslog att det skulle införas ett trepartssystem i sÄdana socialförsÀkringsmÄl som det allmÀnna ombudet initierar. Med detta avses en process i domstol i vilken sÄvÀl berörd enskild som tvÄ olika aktörer för det allmÀnna tillerkÀnns partsstÀllning samtidigt.

Utredningen motiverade förslaget frÀmst utifrÄn att domstolen dÀrigenom kan fÄ ett bÀttre underlag för sitt avgörande, men pÄ- pekade ocksÄ att Àven den nuvarande ordningen kunde framstÄ som ologisk för den enskilde. Om bÄde den enskilde och det allmÀnna ombudet överklagade ett och samma beslut och vill samma sak kommer de i domstolens avgörande benÀmnas part och motpart, vilket kan framstÄ som motsÀgelsefullt för den enskilde. Utred- ningen menade ocksÄ att det pÄ grund av mÄlets svÄrighetsgrad inte Àr sÀkert att den enskilde förstÄr frÄgestÀllningen eller för den delen Àr intresserad av att medverka i processen. Om det allmÀnna om- budet överklagar till fördel för den enskilde sÄg utredningen vidare en risk i att den intressanta frÄgan i mÄlet inte skulle bli tillrÀckligt belyst dÄ det i praktiken endast skulle vara det allmÀnna ombudet som ensidigt argumenterade för en viss lösning. Genom att Àven beslutsmyndigheten fick stÀllning som part i processen kunde dessa problem avhjÀlpas.

158

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

De argument som utredningen anförde till stöd för en ordning med tre parter i processen, kan i nĂ„gon mĂ„n sĂ€gas syfta till att upp- rĂ€tthĂ„lla den kontradiktoriska principen i förvaltningsprocessen. Genom att det i processen finns Ă„tminstone tvĂ„ parter som mot- sĂ€ger och inspirerar varandra, fĂ„r domstolen ett bĂ€ttre underlag för sitt avgörande och olika argument för eller emot en viss lösning förs fram i processen. PĂ„ detta sĂ€tt frĂ€mjas sĂ„ledes i viss mĂ„n ocksĂ„ pre- judikatbildningen. Den uppgift att bedriva defensiv processföring i första instans som ombudet i dag i nĂ„gon mĂ„n tvingas överta frĂ„n FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten, kan i en trepartsmodell dessutom överlĂ€mnas till beslutsmyndigheten. Även om utredningen inte sĂ€ger det explicit medför en sĂ„dan ordning givetvis ocksĂ„ att det ofta finns en part för det allmĂ€nna som kan driva processen vidare genom att överklaga. En trepartsprocess har onekligen sina fördelar. Emellertid har den ocksĂ„ sina nackdelar.

För det första kan det konstateras att en trepartsprocess inte nödvĂ€ndigtvis medför att den inlĂ„sningseffekt som i dag utgör det största hindret för ombudets verksamhet elimineras. I ett treparts- system kan ombudet nĂ€mligen alltjĂ€mt komma att vara beroende av att en annan part tar initiativ till prövning i högre instans. Om ombudet t.ex. vinner bifall till fördel för enskild, krĂ€vs sĂ„lunda att beslutsmyndigheten vill överklaga för att en prövning i högre instans ska möjliggöras. För det fall att beslutsmyndigheten och ombudet har olika uppfattningar betrĂ€ffande hur saken ska lösas, krĂ€vs sĂ„vĂ€l att beslutsmyndigheten vill och kan föra Ă€rendet vidare. Utredningens genomgĂ„ng av förvaltningsrĂ€tternas domar under perioden 2012–2016 visar t.ex. att det inte Ă€r ovanligt att besluts- myndigheten intar samma hĂ„llning som ombudet nĂ€r Ă€rendet vĂ€l kommer till domstol. I andra fall kan det ocksĂ„ förhĂ„lla sig pĂ„ det viset att beslutsmyndigheten av olika anledningar inte delar ombudets uppfattning att det aktuella mĂ„let rör en frĂ„ga som bör lyftas till högsta instans. Det kan sĂ„ledes initialt slĂ„s fast att en treparts- process inte nödvĂ€ndigtvis löser det problem som i dag hindrar ombudet frĂ„n att fullgöra sin funktion.

Ett ytterligare argument som har anförts till stöd för införandet av ett trepartssystem Àr att en sÄdan ordning bör gynna prejudikat- utvecklingen eftersom beslutsmyndigheten kan blottlÀgga motstÄende argument i mÄlet.

159

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Den roll som beslutsmyndigheten normalt har i första instans Àr defensiv. Myndighetens medverkan i egenskap av part i processen syftar frÀmst till att tillse att utredningsunderlaget Àr tillrÀckligt och att nÄgon kan svara pÄ frÄgor rörande utredningen. Till följd av beslutsmyndighetens defensiva roll underlÀttas sÄ att sÀga för dom- stolen att förhÄlla sig opartisk och neutral i processen. Fördelen med en trepartsprocess nÀr det allmÀnna ombudet överklagar och nackdelen med den ordning som finns i dag Àr dÀrför framför allt att ombudet inte har samma förutsÀttningar som beslutsmyndig- heten att ta ett defensivt ansvar i processen. SÀrskilt pÄtagligt blir detta nÀr ombudet och den enskilde har samma uppfattning. I en sÄdan situation finns inte tvÄ parter som genom sina processhand- lingar bemöter varandra och pÄ vis ger domstolen ett bÀttre under- lag för sitt avgörande.

Vad som nu sagts gĂ€ller emellertid frĂ€mst utredningen och be- visningen i ett mĂ„l, dvs. bevisvĂ€rderingen och slutsatserna av denna. Endast parternas samstĂ€mmiga uppfattning om bevisningen bör sĂ„- lunda godtas och för det fall det i ett mĂ„l finns en sĂ„dan samstĂ€mmig uppfattning utgör detta knappast ett hinder för en effektiv preju- dikatbildning. Att parterna Ă€r överens om hur sakförhĂ„llandena ska förstĂ„s och vilken betydelse en bevisning bör tillmĂ€tas underlĂ€ttar snarare för domstolen att Ă€gna sig Ă„t rĂ€ttsfrĂ„gorna. En annan sak Ă€r att detta – rent materiellt – givetvis kan upplevas som otillfredsstĂ€llande.

NĂ€r det gĂ€ller parternas uppfattning i de rent rĂ€ttsliga frĂ„gorna – t.ex. om tillĂ€mplig rĂ€ttsregel, om lagtolkning och innebörden av rĂ€ttspraxis – kan parterna inte utöva nĂ„got avgörande inflytande pĂ„ domstolens bedömning. En annan sak Ă€r givetvis att prejudikatbild- ningen rimligen bör gynnas av att domstolen, inför sitt avgörande, har fĂ„tt ta del av och övervĂ€gt alla relevanta argument som talar för och emot en viss lösning pĂ„ ett juridiskt problem. SvĂ„ra fall karak- tĂ€riseras ofta av att man mĂ„ste fĂ„ fram en stor mĂ€ngd argument för att finna en rimlig lösning. Denna process gagnas oftast bĂ€st av att bĂ„da parter argumenterar för sin mening. Den kontradiktoriska processen med jĂ€mbördiga parter Ă€r hĂ€r överlĂ€gsen andra former (prop. 1993/94:151 s. 135).

En trepartsprocess har dÀrför den fördelen att processen mer natur- ligt fÄr en inbyggd spÀnning mellan olika aktörer, vilket skapar förut- sÀttningar för en allsidigare belysning av olika rÀttsliga argument.

160

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Denna brist försöker det allmÀnna ombudet i dag mycket med- vetet bota genom att ge in s.k. öppna överklaganden, i vilka sÄvÀl argument som talar för som emot en viss bedömning redovisas.

Enligt vÄr mening Àr det emellertid inte nödvÀndigt att införa en trepartsprocess för att denna prejudikatfrÀmjande effekt ska komma domstolsprocessen till godo. Det finns nÀmligen andra sÀtt att sÀker- stÀlla att sÄ sker. Som tidigare nÀmnts har domstolen exempelvis möjlighet att infordra yttranden frÄn beslutsmyndigheten med stöd av 13 § FPL och enligt vÄr mening framstÄr det nÀrmast som sjÀlv- klart att ett sÄdant yttrande regelmÀssig bör inhÀmtas i mÄl som det allmÀnna ombudet initierar. Det behov av en allsidig rÀttslig argu- mentation som domstolen Àr betjÀnt av inför sitt avgörande, kan sÄledes tillgodoses pÄ andra sÀtt Àn genom att Àven beslutsmyndig- heten tilldelas roll som part i processen.

Fördelen med en trepartsprocess Àr dÀrför snarare den att besluts- myndigheten pÄ ett enkelt sÀtt kan förklara sitt beslut, berika utred- ningsmaterialet och underlÀtta för domstolen att förstÄ sakförhÄllan- dena. Eftersom tanken Àr att ombudet ska vÀlja ut sina Àrenden med omsorg och företrÀdesvis överklaga sÄdana mÄl som innehÄller rena rÀttsfrÄgor, bör den defensiva processföring som Àr nödvÀndig i mÄlet dock kunna handhas av ombudet. Ingenting hindrar heller ombudet frÄn att under processens gÄng inhÀmta sÄdana ytterligare uppgifter frÄn beslutsmyndigheten som Àr nödvÀndiga för att ombudet ska kunna fullgöra det defensiva ansvaret. Detta bör underlÀttas av den skyldighet för beslutsmyndigheterna att samverka med ombudet som vi föreslÄr i ett senare avsnitt (se avsnitt 4.15). Om domstolen likvÀl anser att det behövs ett förtydligande eller ett klargörande frÄn just beslutsmyndigheten rörande sakförhÄllandena, kan domstolen Àven betrÀffande sakförhÄllandena anmoda beslutsmyndigheten att yttra sig med stöd av 13 § FPL. Att ett tvÄpartsförhÄllande föreligger i socialförsÀkringsmÄlen innebÀr ju inte att rÀttens utredningsansvar upphör. SÀrskilt i mÄl dÀr styrkeförhÄllandet mellan parterna Àr ojÀmnt, eller dÀr avgörandet har mycket stor betydelse för den en- skilde, vilar ett ansvar pÄ domstolen att se till att inte en enskild part blir lidande genom att beslutsunderlaget Àr ofullstÀndigt eller brist- fÀlligt.

En viktig aspekt att beakta nÀr det övervÀgs att införa ett tre- partssystem i socialförsÀkringsmÄl Àr givetvis ocksÄ hur ett sÄdant system kan antas pÄverka den enskildes stÀllning i processen. För-

161

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

farandet i socialförsÀkringsmÄl Àr i regel endast skriftligt och den enskilde, som oftast saknar juridiska kunskaper, fÄr oftast föra sin egen talan. RÀttshjÀlp utgÄr generellt inte i denna typ av Àrenden. Den enskilde kan sÄledes befinna sig i en utsatt situation i social- försÀkringsmÄl. Den som ansöker om en förmÄn lider dessutom inte sÀllan av fysiska eller psykiska funktionsnedsÀttningar som ytterligare kan försvÄra för honom eller henne att tillvarata sin rÀtt.

Om en trepartsprocess införs kommer den enskilde att fĂ„ förhĂ„lla sig till tvĂ„ parter för det allmĂ€nna. Den enskilde kan sĂ„ledes bĂ„de fĂ„ det allmĂ€nna ombudet och FörsĂ€kringskassan eller Pensionsmyndig- heten som med- eller motpart. Om ombudet överklagar ett beslut och beslutsmyndigheten tillstyrker bifall till överlagandet, kan konse- kvensen ocksĂ„ bli den att den enskilde stĂ„r ensam mot tvĂ„ parter för det allmĂ€nna. Den statistik som vi tagit fram visar att detta inte Ă€r sĂ„ ovanligt som man skulle kunna tro. I ungefĂ€r 15 procent av de fall dĂ€r förvaltningsrĂ€tten inhĂ€mtat yttrande frĂ„n beslutsmyndigheten, har ombudet och beslutsmyndigheten faktiskt haft samma instĂ€ll- ning (se avsnitt 4.5.4). Ett trepartssystem kan sĂ„ledes leda till en situation dĂ€r den enskilde inte alltför sĂ€llan tvingas bemöta sĂ„vĂ€l vad ombudet som vad beslutsmyndigheten för fram. Om det vill sig riktigt illa kan den enskilde dessutom tvingas att bemöta tvĂ„ olika argumentationslinjer som bĂ„da mynnar ut i slutsatsen att den enskilde inte har rĂ€tt till en viss förmĂ„n. Även om det kan antas att just den situationen inte skulle vara sĂ„ vanligt förekommande, kan en process med tvĂ„ parter för det allmĂ€nna rent generellt skapa förvirring inför och under processen. För den enskilde kan en sĂ„dan process medföra osĂ€kerhet betrĂ€ffande vem som stĂ„r bakom en viss inlaga och hur den ska bemötas. Till detta kommer den utökade arbetsbörda som följer av att den enskilde mĂ„ste förhĂ„lla sig till tvĂ„ parter. Risken finns dĂ€rför att det underlĂ€ge den enskilde redan i dag ofta befinner sig i blir betydligt större i en trepartsprocess. Med tanke pĂ„ att domstolen i en trepartsprocess har att kommunicera yttranden och material till tre parter, kan det dessutom antas att handlĂ€ggningstiden kommer att öka, vilket givetvis inte ligger i den enskildes intresse.

En ordning dÀr den enskilde deltar i en process med tvÄ parter för staten, som företrÀder i princip samma intressen, förekommer inte pÄ liknande rÀttsomrÄden. Eftersom statliga myndigheter historiskt sett har ansetts representera ett och samma intresse har, som tidigare konstaterats, de nÀmligen inte ansetts ha rÀtt att upptrÀda som part

162

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

eller överklaga beslut utan sÀrskilt författningsstöd. En process med tvÄ parter som företrÀder staten i samma process i domstol Àr sÄledes nÄgot som Àr mycket ovanligt i förvaltningsprocessen. Att det före- kommer i mÄl enligt kameraövervakningslagen, nÄgot som Utred- ningen om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet tagit fasta pÄ, framstÄr inte som nÄgot tungt vÀgande argument för att införa en sÄdan ordning för socialförsÀkringsmÄl. MÄltyperna Àr i grunden sÄ olika att jÀmförelser mellan dem inte lÄter sig göras.

Det kan slutligen konstateras att en sÄdan ordning inte heller synes gÀlla för de mÄl som de allmÀnna ombuden för Skatteverket och Tullverket Àr part i. AllmÀnna ombudet för Tullverket kan för- visso intrÀda i processen i ett senare skede, men i samma stund som ombudet intrÀder i processen, frÄntrÀder Tullverket sin roll som part i mÄlet. Detta fÄr anses ge uttryck för en grundsats om det oförenliga i att tvÄ företrÀdare för staten bevakar samma intresse i en och samma process. I kraft av sitt sÀrskilt tilldelade uppdrag att vÀrna intresset av en rÀttssÀker och likformig tillÀmpning av socialförsÀk- ringen, fÄr det allmÀnna ombudet snarast betraktas som ett sÄdant sÀrskilt partsorgan som, till uteslutande av annan, ges företrÀde att representera det allmÀnna i domstolsprocessen.

4.12.4Sent processintrÀde

Är sent processintrĂ€de möjligt i dag?

Enligt 113 kap. 17 § SFB fÄr FörsÀkringskassan, Pensionsmyndig- heten och det allmÀnna ombudet vid överklagande av domstols beslut föra talan Àven till förmÄn för enskild part. En liknande bestÀm- melse finns i 67 kap. 30 § SFL. I olika sammanhang har gjorts gÀllande att denna bestÀmmelse möjliggör för ombudet att överklaga en dom Àven om ombudet inte varit part i det domstolsavgörande som klandras, under förutsÀttning att talan förs till enskilds fördel.

Som vi tidigare redogjort för (se avsnitt 4.2.) hade RiksförsÀk- ringsverket enligt Àldre bestÀmmelser möjlighet att intrÀda i pro- cessen i ett senare skede. En sÄdan möjlighet hade tidigare Àven Riksskatteverket och det allmÀnna ombudet hos Tullverket och Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen har alltjÀmt denna möjlig- het. Intressant att notera i detta sammanhang Àr att samtliga nu nÀmnda myndigheter eller funktioner Àven har, eller har haft, som

163

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

uppgift att exklusivt föra det allmÀnnas talan i högsta instans. Det ankom eller ankommer alltsÄ alltid pÄ dessa organ att trÀda in processen i högsta instans. Det framgÄr dock av förarbetena att det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen emellertid inte inrÀttades i syfte att frÄn RiksförsÀkringsverket överta samtliga processfunk- tioner. Vad lagstiftaren hade för ögonen nÀr ombudet inrÀttades var i stÀllet den mycket begrÀnsade uppgiften att, oberoende av aktivi- tet frÄn en enskild, föra vidare principiellt viktiga frÄgor för prövning i domstol genom att överklaga till förvaltningsdomstol (jfr prop. 2003/04:152 s. 242).

Att 113 kap. 17 § SFB inte kan förstĂ„s pĂ„ sĂ„ vis att den ger det allmĂ€nna ombudet för socialförsĂ€kringen en villkorad rĂ€tt att trĂ€da in i processen vid en senare tidpunkt, torde framgĂ„ redan av bestĂ€m- melsens specialmotivering. I denna anges nĂ€mligen att bestĂ€mmelsen innebĂ€r att det allmĂ€nna ombudet eller beslutsmyndigheten, bero- ende pĂ„ – och alltsĂ„ inte oberoende av – vem som i det enskilda fallet Ă€r part i mĂ„let, kan överklaga domstolens beslut, Ă€ven om beslutet inte har gĂ„tt ombudet eller beslutsmyndigheten emot. BestĂ€mmelsen synes sĂ„ledes inte ha varit avsedd att konstituera talerĂ€tt för det allmĂ€nna ombudet Ă€ven i sĂ„dana situationer i vilka ombudet inte varit part tidigare i processen. Snarare framstĂ„r bestĂ€mmelsen som ett undantag frĂ„n kravet pĂ„ kontraritet i 33 § andra stycket FPL (jfr prop. 2003/04:152 s. 272).

Vad som nu sagts vinner ocksĂ„ stöd av vad Högsta förvaltnings- domstolen uttalade i rĂ€ttsfallet RÅ 2007 ref. 21. I mĂ„let hade För- sĂ€kringskassan avslagit en begĂ€ran frĂ„n en kommunal nĂ€mnd att fĂ„ uppbĂ€ra retroaktivt beviljad sjukersĂ€ttning som ersĂ€ttning för det försörjningsstöd som betalats ut till en enskild. LĂ€nsrĂ€tten biföll hĂ€refter överklagandet. I Högsta förvaltningsdomstolen var frĂ„gan i mĂ„let om FörsĂ€kringskassan hade haft talerĂ€tt i kammarrĂ€tten. Till stöd för detta Ă„beropade FörsĂ€kringskassan bestĂ€mmelsen i 113 kap. 17 § SFB (dĂ„varande 20 kap. 12 § AFL). Högsta förvalt- ningsdomstolen uttalade följande:

NĂ€r nĂ€mnden överklagade FörsĂ€kringskassans beslut hos lĂ€nsrĂ€tten blev den enskilde, och inte kassan, nĂ€mndens motpart (jfr RÅ 2002 ref. 68). Kassan har dĂ€rför inte talerĂ€tt pĂ„ grund av partsstĂ€llning i lĂ€nsrĂ€tten eller pĂ„ annan grund. Vid sĂ„dant förhĂ„llande Ă€r det utan betydelse att kassan anser sig föra talan till förmĂ„n för enskild med stöd av [17 §] (jfr prop. 2003/04:152 s. 272). KammarrĂ€ttens avvisningsbeslut ska följakt- ligen faststĂ€llas.

164

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande förefaller sĂ„ledes bekrĂ€fta att bestĂ€mmelsen inte Ă€r nĂ„gon slags villkorad talerĂ€ttsregel, utan ett undantag frĂ„n kravet pĂ„ kontraritet i 33 § andra stycket FPL. En annan tolkning av bestĂ€mmelsen hade dessutom riskerat att skapa en osammanhĂ€ngande inre regelsystematik. Om 113 kap. 17 § ska tolkas som en sorts villkorad talerĂ€ttsregel, mĂ„ste den nĂ€mligen rimligen ha denna funktion för samtliga aktörer som pekas ut i bestĂ€mmelsen. Även FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten anges i bestĂ€m- melsen, vilket dĂ„ skulle betyda att bestĂ€mmelsen Ă€ven betrĂ€ffande dessa aktörer skulle innebĂ€ra en möjlighet att överklaga en förvalt- ningsdomstols dom trots att de inte tidigare varit part i processen. Eftersom en beslutsmyndighet alltid Ă€r part i processen enligt 7 a § FPL om enskild klagar, har beslutsmyndigheterna emellertid ingen nytta av en sĂ„dan bestĂ€mmelse i andra situationer Ă€n sĂ„dana i vilka de inte varit part till följd av ombudets processintrĂ€de. PĂ„ denna punkt Ă€r förarbetena emellertid tydliga. Beslutsmyndigheten frĂ„ntrĂ€der pro- cessen för gott om det allmĂ€nna ombudet initierar processen i för- valtningsrĂ€tt och kan aldrig Ă„terintrĂ€da (113 kap. 13 § SFB; jfr Ă€ven andra meningen i 113 kap. 36 § SFB).

Som nÀmnts finns en motsvarande bestÀmmelse pÄ skatteomrÄdet i 67 kap. 30 § SFL. Det allmÀnna ombudet hos Skatteverket har gjort gÀllande att denna bestÀmmelse möjliggör för ombudet att överklaga en dom Àven om ombudet inte varit part i det domstolsavgörande som klandras, under förutsÀttning att talan förs till enskilds fördel. I rÀttsfallet HFD 2017 ref. 54 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen dock att förarbetena inte ger stöd för att bestÀmmelsen i 67 kap. 30 § SFL kan tolkas sÄ att den ger ombudet rÀtt att föra talan nÀr om- budet inte tidigare har varit part i processen.

Slutsatsen mÄste dÀrför sammantaget vara att inte heller det all- mÀnna ombudet för socialförsÀkringen har möjlighet att överklaga domar i mÄl som ombudet inte varit part i.

Argument för och emot sent processintrÀde

Ett sÀtt att ge det allmÀnna ombudet bÀttre förutsÀttningar att bidra till praxisbildningen skulle dÀrför kunna vara att ombudet fÄr denna möjlighet att överklaga domar utan att ha varit part.

165

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

En ordning dĂ€r det allmĂ€nna ombudet bereds möjlighet att intrĂ€da senare i processen löser emellertid inte det problem med inlĂ„sning som tidigare redogjorts för. Förvisso skulle det allmĂ€nna ombudet med en sĂ„dan möjlighet beredas tillfĂ€lle att föra fler mĂ„l vidare till Högsta förvaltningsdomstolen, men frĂ„gan Ă€r varför inte besluts- myndigheten, genom att kvarstĂ„ som part i mĂ„let, skulle kunna om- besörja denna uppgift i flertalet fall? Även om beslutsmyndigheten primĂ€rt har en defensiv uppgift i domstol, har myndigheten – i högre instans – givetvis ocksĂ„ en skyldighet att bedriva offensiv process- föring och verka för rĂ€ttssĂ€kerhet och likformighet. Om ett Ă€rende Ă€r principiellt intressant och det sĂ„ledes Ă€r pĂ„kallat av prejudikatskĂ€l att Ă€rendet blir föremĂ„l för prövning i högre instans, ankommer det normalt pĂ„ beslutsmyndigheten att överklaga om sĂ„ Ă€r möjligt.

Om ombudet skulle intrÀda i processen först senare uppkom- mer ocksÄ frÄgan om i vilken utstrÀckning ombudet kan Äberopa omstÀndigheter som inte tidigare varit föremÄl för prövning. I 37 § FPL finns t.ex. en regel som förhindrar part frÄn att i högsta instans Äberopa nya omstÀndigheter och bevis om det inte föreligger sÀr- skilda skÀl. Om ombudet intrÀder i processen först i Högsta för- valtningsdomstolen och för en argumentation som skiljer sig frÄn den som beslutsmyndigheten tidigare fört fram, riskerar dessutom tyngdpunkten i processen att förskjutas, vilket kan pÄverka preju- dikatbildningen negativt. Om ombudet Ä andra sidan Äberopar samma omstÀndigheter och för en snarlik argumentation som den som förts fram av beslutsmyndigheten, framstÄr det som oklart varför ett partsbyte överhuvudtaget Àr nödvÀndigt.

En möjlighet att lĂ„ta ombudet trĂ€da in sent i processen skulle möjligtvis kunna fylla en funktion som ett komplement till andra processuella verktyg som kan tillföras ombudet. Ombudet skulle med en sĂ„dan möjlighet t.ex. i mĂ„nga fall kunna fĂ„ en kortare och enklare ”resa” till prejudikatet. Man skulle dĂ€rför kunna tĂ€nka sig att ombudet dels fĂ„r möjlighet att trĂ€da in sent i processen samtidigt som ombudsfunktionen tillförs andra unika processuella befogen- heter. Mot en sĂ„dan ordning talar emellertid flera skĂ€l.

Viktigast bland dessa Àr enligt vÄr mening att motverka att om- budsfunktionen stÀrks pÄ ett sÄdant vis att det framstÄr som om om- budet, i syfte att frÀmja prejudikatbildningen, tilldelats nÄgot slags processuellt carte blanche. Ett ombud med i de nÀrmaste oinskrÀnkta befogenheter att verka för en mer effektiv prejudikatbildning, riske-

166

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

rar enligt vÄr mening att rubba balansen i processen mer Àn vad som Àr nödvÀndigt för att sÀkerstÀlla att ombudet kan fullgöra sin uppgift pÄ ett ÀndamÄlsenligt sÀtt. En sÄdan ordning riskerar ocksÄ att ur- holka enskildas förtroende för rÀttsskipningens opartiskhet.

Sammantaget ser vi sÄledes inte att en möjlighet för ombudet att intrÀda senare i processen Àr Àgnad att pÄ nÄgot avgörande sÀtt undanröja det problem som i dag förhindrar ombudet frÄn att full- göra sin funktion. Inte heller ser vi att denna möjlighet bör finnas vid sidan om andra processuella verktyg som kan tillföras ombuds- funktionen.

4.12.5Talan om faststÀllelse

Den inlĂ„sningseffekt som uppstĂ„r nĂ€r det allmĂ€nna ombudet vinner bifall till sin talan i underinstanserna kan – rent processrĂ€ttsligt – beskrivas som en konsekvens av att det föreligger bristande förut- sĂ€ttningar för sakprövning i överinstansen. Om förvaltningsrĂ€tten bifaller ombudets överklagande, har avgörandet inte gĂ„tt ombudet emot. Avgörandet fĂ„r dĂ„ inte heller överklagas av ombudet eftersom ombudets talan inte uppfyller kravet pĂ„ kontraritet i 33 § andra stycket FPL. Ett sĂ€tt att lösa problemet med inlĂ„sningseffekten Ă€r dĂ€rför att försöka hitta ett sĂ€tt att kringgĂ„ det processrĂ€ttsliga problemet med bristande klagorĂ€tt. Detta kan Ă„stadkommas genom att ombudet ges rĂ€tt att föra en talan om faststĂ€llelse i domstol. Det allmĂ€nna ombudet skulle dĂ„ inte behöva yrka Ă€ndring av under- instansens dom för att kunna överklaga. PĂ„ sĂ„ sĂ€tt skulle principiellt intressanta frĂ„gor kunna drivas vidare till högre instans trots att underinstanserna gett det allmĂ€nna ombudet rĂ€tt i sak. Syftet skulle alltsĂ„ vara att öppna en möjlighet att fĂ„ fram prejudikat Ă€ven i situa- tioner dĂ„ ombudet i förfarandet i första instans, vunnit bifall till sin talan och dĂ€rför – enligt överklagandeinstitutets grundlĂ€ggande karak- teristika – inte kan överklaga beslutet.

Att öppna upp en möjlighet för det allmÀnna ombudet att över- klaga Àven om Àndring inte yrkas Àr vid nÀrmare pÄseende inte sÄ sÀreget som det först kan förefalla. Redan i dag har allmÀnna om- budet nÀmligen möjlighet att överklaga till fördel för enskild enligt 113 kap. 17 § SFB. I förarbetena har som tidigare nÀmnts bestÀm- melsen ansetts utgöra ett undantag frÄn kravet pÄ kontraritet i 33 §

167

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

andra stycket FPL. BestÀmmelsens primÀra funktion enligt förarbe- tena synes alltsÄ vara att förhindra att ombudets talan inte tas upp till materiell prövning till följd av bristande klagorÀtt i en viss situation. Att tillerkÀnna ombudet en möjlighet att överklaga beslut som inte gÄtt ombudet emot, innebÀr i realiteten sÄledes endast att ombudet framöver dispenseras ytterligare frÄn kravet pÄ kontraritet jÀmfört med hur situationen, enligt tolkningen i förarbetena, ser ut i dag.

En utökad möjlighet för det allmÀnna ombudet att föra en sÄdan talan i domstol innebÀr emellertid alltjÀmt ett betydande avsteg frÄn allmÀnna processrÀttsliga principer. UtmÀrkande för överklagande- institutet Àr som tidigare nÀmnts att det syftar till att fÄ det kland- rade beslutet Àndrat eller upphÀvt. Detta grundlÀggande elementet i överklagandeinstitutet framgÄr ocksÄ betrÀffande överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut till en förvaltningsdomstol av 43 § andra stycket FL. DÀr föreskrivs att klaganden ska ange vilket beslut som överklagas och pÄ vilket sÀtt han eller hon vill att beslutet ska Àndras. Den som Àr nöjd med ett beslut och inte pÄfordrar nÄgon Àndring kan inte överklaga detta. En bestÀmmelse om över- klagande utan Àndringsyrkande innefattar sÄledes en betydande anomali frÄn det i dag gÀllande besvÀrsinstitutet.

Ett yrkande om att ett högre organ ska faststÀlla ett beslut kan i dag dÀremot framstÀllas pÄ vissa specialomrÄden. Enligt lagen om förhandsbesked i skattefrÄgor kan t.ex. det allmÀnna ombudet hos Skatteverket överklaga SkatterÀttsnÀmndens beslut om förhands- besked till Högsta förvaltningsdomstolen oavsett utgÄngen i nÀmnden och oavsett yrkande. Inom ramen för andra rÀttsliga institut Àr det inte heller ovanligt att det ankommer pÄ domstol att faststÀlla beslut. UnderstÀllningsinstitutet innebÀr t.ex. i normalfallet att ett beslut inte fÄr verkstÀllas förrÀn det överprövats och faststÀllts. I andra fall ska beslut understÀllas domstolsprövning som ett led i en förvalt- ningskontroll av vissa, för den enskilde, sÀrskilt ingripande beslut.

Att inom ramen för överklagandeinstitutet införa en möjlighet för det allmÀnna att överklaga ett beslut utan att nÄgon Àndring yrkas skulle förvisso innebÀra att det skapas en i förhÄllande till besvÀrs- institutet artskild rÀttslig figur. En sÄdan avvikelse kan emellertid samtidigt ses som en logisk och följdriktig konsekvens som föranleds av samma skÀl som motiverade ombudsfunktionens inrÀttande i första skedet. Det var ocksÄ nÀrmast sÄdana skÀl som motiverade införan- det av den möjlighet till faststÀllelsetalan som dÄvarande Riksskatte-

168

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

verket, och i dag allmÀnna ombudet hos Skatteverket, förfogar över vid överklagande av SkatterÀttsnÀmndens beslut i en frÄga om för- handsbesked. Eftersom Riksskatteverkets möjlighet att ansöka om förhandsbesked hade tillkommit för att pÄskynda prejudikatbild- ningen pÄ skatteomrÄdet, var det nÀrmast konsekvent hÀrmed att Riksskatteverket fick överklaga ett förhandsbesked oavsett utgÄngen i SkatterÀttsnÀmnden och Àven om nÄgon Àndring inte yrkades (jfr prop. 1997/98:65 s. 74).

En viktig aspekt att beakta nÀr en möjlighet för ombudet att föra en talan om faststÀllelse i socialförsÀkringsmÄl övervÀgs Àr givetvis ocksÄ hur detta kan antas pÄverka den enskildes stÀllning i processen. JÀmfört med situationen i dag medför en faststÀllelsetalan inga andra skillnader Àn att ombudet kan överklaga trots att nÄgon Àndring inte yrkas. Processen kommer i andra avseenden sÄlunda inte att pÄverkas av detta. För den enskilde kan en sÄdan talan dÀrför medföra olÀgen- heter av den anledningen att Àrendet underkastas en förnyad rÀttslig prövning som annars inte vore möjlig.

För det fall att ombudet överklagar och vinner bifall till sin talan till fördel för enskild och dÀrefter vill att överinstansen faststÀller förvaltningsrÀttens dom, uppstÄr sÄlunda en situation som normalt inte Àr till fördel för enskild. I denna situation kommer den enskilde nÀmligen att utsÀttas för en förnyad prövning i domstol trots att han eller hon i en sÄdan situation inte torde ha nÄgon som helst anledning att vilja fÄ sin sak prövad Ànnu en gÄng. Förvalt- ningsrÀttens beslut enligt balken gÀller emellertid normalt omedel- bart (112 kap. 5 § SFB) och ombudets talan i överinstansen bör i denna situation normalt alltjÀmt vara den att den enskilde har rÀtt till en viss förmÄn.

Om situationen emellertid Àr den omvÀnda, dvs. att ombudet överklagar och vinner bifall till sin talan till nackdel för en enskild, medför en förnyad prövning i kammarrÀtten endast att den enskilde fÄr en förnyad möjlighet att tillerkÀnnas en förmÄn. Om ombudet inte vinner bifall till sin talan i första instans, kommer en talan om faststÀllelse givetvis inte att aktualiseras. Ombudet överklagar dÄ, precis som i dag, med yrkande om att överinstansen Àndrar under- instansens dom i enlighet med det yrkande som tidigare framstÀllts.

Ett problem i sammanhanget Àr emellertid vilken betydelse 29 § FPL kan komma att fÄ nÀr ombudet överklagar med yrkande om faststÀllelse av underinstansens avgörande. Enligt denna bestÀm-

169

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

melses huvudregel fÄr rÀttens avgörande inte gÄ utöver vad som yrkats i mÄlet. Det enda undantaget Àr möjligheten i bestÀmmelsens andra mening till reformatio in melius, dvs. förvaltningsdomstols möjlighet att frÄngÄ parts yrkande till fördel för enskild om nÄgot motstÄende enskilt intresse inte gör sig gÀllande. FrÄgan Àr nÀrmare bestÀmt om överinstansen endast kan bifalla eller avslÄ yrkandet om faststÀllelse eller om domstolen ocksÄ kan Àndra underinstansens avgörande.

I rĂ€ttsfallet RÅ 2001 ref. 23 fann Högsta förvaltningsdomstolen att 29 § FPL inte hindrade domstolen frĂ„n att Ă€ndra ett förhands- besked trots att Riksskatteverket i Högsta förvaltningsdomstolen endast yrkat att rĂ€tten skulle faststĂ€lla SkatterĂ€ttsnĂ€mndens beslut. Det kan förutsĂ€ttas att detta resonemang skulle kunna Ă€ga giltighet ocksĂ„ för det fall att en möjlighet att föra en talan om faststĂ€llelse tilldelas det allmĂ€nna ombudet. Överinstansen skulle alltsĂ„ sĂ„vĂ€l kunna faststĂ€lla som upphĂ€va eller Ă€ndra underinstansens avgörande nĂ€r ombudet anhĂ€ngiggör en faststĂ€llelsetalan. TvĂ„ exempel kan Ă„skĂ„dliggöra detta.

Anta först att ombudet överklagar till nackdel för enskild. För- valtningsrÀtten bifaller överklagandet och beslutar t.ex. att den för- sÀkrade inte har rÀtt till sjukersÀttning frÄn och med en viss tidpunkt. Ombudet överklagar dÀrefter förvaltningsrÀttens dom och yrkar att kammarrÀtten faststÀller underinstansens avgörande. Ombudets talan om faststÀllelse i en sÄdan situation bör uppfattas som en begÀran om att kammarrÀtten överprövar förvaltningsrÀttens beslut och beslutar i enlighet med utfallet av denna prövning. Det stÄr dÀrmed kammar- rÀtten fritt att Àndra underinstansens avgörande trots att nÄgot yrkande om detta inte framstÀllts. KammarrÀttens prövning kan resultera i att kammarrÀtten faststÀller underinstansens avgörande eller Àndrar eller upphÀver detsamma. I sistnÀmnda fall kvarstÄr dÄ FörsÀkringskassans beslut oförÀndrat vilket alltsÄ betyder att den enskilde har rÀtt till den sökta socialförsÀkringsförmÄnen. Om kam- marrÀtten Ä andra sidan faststÀller förvaltningsrÀttens avgörande kan ombudet överklaga kammarrÀttens avgörande till Högsta förvaltnings- domstolen med yrkande om att kammarrÀttens dom ska faststÀllas. Huruvida den enskilde ocksÄ kan överklaga kammarrÀttens dom kommer Ä andra sidan bero pÄ huruvida han eller hon överklagat förvaltningsrÀttens avgörande.

170

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Anta nu att ombudet överklagar till fördel för enskild. Förvalt- ningsrÀtten bifaller överklagandet och beslutar att den försÀkrade har rÀtt till sjukersÀttning frÄn och med en viss tidpunkt. Ombudet överklagar dÀrefter förvaltningsrÀttens dom och yrkar att kammar- rÀtten faststÀller underinstansens avgörande. Ombudets talan om faststÀllelse i en sÄdan situation bör uppfattas som en begÀran om att kammarrÀtten överprövar förvaltningsrÀttens avgörande och beslutar i enlighet med utfallet av denna prövning. Det stÄr dÀrmed kammarrÀtten fritt att Àndra underinstansens avgörande trots att nÄgot yrkande om detta inte har framstÀllts. KammarrÀttens prövning kan endera resultera i att kammarrÀtten faststÀller underinstansens avgörande eller Àndrar eller upphÀver densamma. I sistnÀmnda fall kvarstÄr dÄ FörsÀkringskassans beslut oförÀndrat, vilket alltsÄ betyder att den enskilde inte har rÀtt till den sökta socialförsÀkringsförmÄnen. SÄvÀl den försÀkrade som ombudet kan dÄ givetvis överklaga kam- marrÀttens dom till Högsta förvaltningsdomstolen eftersom avgö- randet gÄtt dem emot. Om kammarrÀtten Ä andra sidan faststÀller förvaltningsrÀttens avgörande kan ombudet överklaga kammarrÀttens avgörande till Högsta förvaltningsdomstolen med yrkande om att kammarrÀttens dom ska faststÀllas.

Utredningen om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet bedömde emellertid att en möjlighet till faststÀllelsetalan inte skulle bidra till tillkomsten av fler domar frÄn Högsta förvaltningsdomstolen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Enligt utredningen framstod det som osÀkert om den enskilde ens skulle vara intresserad eller förmÄ sig att medverka i sÄdana processer. Risken, som utredningen sÄg det, var ocksÄ att ombudet i varje instans skulle komma att anföra samma argument och utredning. Enligt utredningen skulle visserligen fler mÄl gÄ att överklaga med en möjlighet till faststÀllelsetalan, men detta behövde inte leda till att mÄlen blev lÀmpligare att meddela prövningstillstÄnd i.

Utredningens slutsatser har enligt vÄr mening fog för sig i vissa avseenden, men inte i andra. Resonemanget om att den enskilde inte skulle vara intresserad av att delta i en faststÀllelseprocess Àr t.ex. inte helt övertygande. Möjligtvis skulle en enskild mÄhÀnda inte vara lika motiverad av att delta i en process i vilken ombudet yrkar att över- instansen faststÀller en dom som Àr till fördel för honom eller henne. I alla andra situationer synes det emellertid inte saknas incitament för den enskilde att aktivt bevaka sina intressen i mÄlet.

171

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

PĂ„stĂ„endet att det Ă€r till nackdel för prejudikatbildningen att ombudet för fram samma argument och utredning i varje instans, kan ifrĂ„gasĂ€ttas. Att ombudet inte för in ny utredning och hĂ„ller fast vid sin argumentation i samtliga instanser Ă€r – allt annat lika – inte nĂ„got som bör minska chanserna att fĂ„ prövningstillstĂ„nd beviljat i Högsta förvaltningsdomstolen. Snarare Ă€r detta nĂ„got som talar för att mĂ„let Ă€r lĂ€mpligt att meddela prövningstillstĂ„nd i. Den prejudikatfunktion som Högsta förvaltningsdomstolen fullgör Ă€r nĂ€mligen inte betjĂ€nt av att part först i högsta instans inkommer med nytt utredningsmaterial eller anför en rĂ€ttslig argumentation som underinstanserna inte haft anledning att vĂ€rdera eller bemöta. Ett sĂ„dant förfarande strider mot principen om att tyngdpunkten i förvaltningsprocessen ska ligga i första instans och torde ocksĂ„ kunna pĂ„verka prejudikatbildningen negativt. I förvaltningsprocess- lagen kommer denna tankegĂ„ng explicit till uttryck i 37 § FPL som föreskriver att part inte utan sĂ€rskilda skĂ€l fĂ„r Ă„beropa nya om- stĂ€ndigheter eller bevis i högsta instans.

4.12.6Prejudikathiss

Ett alternativ som skulle kunna medföra en ökad möjlighet för all- mÀnna ombudet att verka för en effektiv prejudikatbildning Àr in- förandet av nÄgon typ av s.k. prejudikathiss. För allmÀn domstol finns enligt 42 kap. 17 a § och 56 kap. 13 § rÀttegÄngsbalken, RB, en möjlighet att med parternas samtycke hÀnskjuta prejudikatfrÄgor i dispositiva tvistemÄl till prövning av Högsta domstolen. I likhet med en talan om faststÀllelse skulle en sÄdan möjlighet kunna upphÀva den inlÄsningseffekt i de lÀgre instanserna som annars ofta uppstÄr nÀr det allmÀnna ombudet överklagar till domstol.

Vi delar emellertid den bedömning som Utredningen om fort- satt utveckling av förvaltningsprocessen (se avsnitt 4.7) förde fram i sitt betÀnkande sÄvitt gÀller varför ett sÄdant institut inte Àr lÀmpligt att införa i förvaltningsprocessen. En sÄdan ordning rubbar för det första den grundlÀggande instansordningsprincipen. Detta Àr förvisso sjÀlva poÀngen med hissningsinstitutet. Rent allmÀnt anser vi emellertid inte att lösningar som innebÀr ett ÄsidosÀttande av instansordningsprincipen Àr lÀmpliga sÀtt att gynna prejudikat- bildningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet.

172

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

Till detta kommer att en sĂ„dan lösning urholkar principen om att tyngdpunkten i domstolsprocessen ska ligga i första instans. I social- försĂ€kringsmĂ„l kan detta vara sĂ€rskilt problematiskt med tanke pĂ„ att det inte Ă€r ovanligt att den försĂ€krade först i domstol inkommer med ytterligare utredning, t.ex. medicinsk sĂ„dan. Av Inspektionen för socialförsĂ€kringens rapport om socialförsĂ€kringsmĂ„l i förvaltnings- domstolarna framgĂ„r att den försĂ€krade inkom med ny bevisning i 46 procent av mĂ„len. Motsvarande siffra för kammarrĂ€tterna var 57 procent.29 Införandet av en prejudikathiss till en instans i vilken det rĂ„der ett principiellt förbud för parterna att inkomma med ny ut- redning och Ă„beropa nya omstĂ€ndigheter, skulle mot denna bak- grund framstĂ„ som sĂ€rskilt problematisk. ÅsidosĂ€ttande av endera av dessa principer riskerar vidare överlag att pĂ„verka prejudikatbild- ningsprocessen negativt.

Som systemet med hÀnskjutande av prejudikatfrÄgor Àr uppbyggt i allmÀn domstol krÀvs vidare samtycke frÄn parterna för att en pre- judikatfrÄga ska fÄ hÀnskjutas. Om en s.k. prejudikathiss införs i för- valtningsprocessen krÀvs sÄledes att bÄda parterna, alltsÄ Àven den enskilde parten, ska ha ett intresse av att frÄgan hÀnskjuts till Högsta förvaltningsdomstolen och aktivt medverka till att sÄ sker. I mÄl vid förvaltningsdomstol kan det ifrÄgasÀttas om enskild part sÀrskilt ofta Àr intresserad av att hans eller hennes fall begagnas till förmÄn för det allmÀnna intresset av att fÄ fram vÀgledande avgöranden. I social- försÀkringsmÄl gÀller detta inte minst med tanke pÄ den tidsutdrÀkt ett hissningsförfarande kan medföra. Den enskilde Àr dessutom inte sÀllan helt beroende av den tvistiga förmÄnen för sin försörjning. Den kan dÀrför pÄ goda grunder ifrÄgasÀttas om den enskilde sÀrskilt ofta kommer att lÀmna det samtycke som hissningsförfarandet för sin tillÀmpning i dag förutsÀtter. Till detta kommer att parterna i allmÀn förvaltningsdomstol inte i samma utstrÀckning som i allmÀn domstol Àr representerade av juridiskt skolade ombud. Detta kan medföra att det blir svÄrare att utkristallisera och bereda sÄdana frÄgor som Àr lÀmpliga att hÀnskjuta till högsta instans.

Ett införande av ett hissningsinstitut skulle dÀrutöver innebÀra ett större avsteg frÄn den gÀllande processordningen Àn vad en talan om faststÀllelse skulle innebÀra. Det skulle ocksÄ vara svÄrt att moti-

29 ISF 2014:18.

173

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

vera varför domstolen endast i mÄl i vilka ombudet Àr part skulle ha möjlighet att hÀnskjuta frÄgor till högsta instans.

Slutligen kan ocksÄ erinras om att hissningsinstitutet hitintills inte synes ha rönt sÄdana framgÄngar som sannolikt förutsÄgs nÀr det inrÀttades. Endast lite drygt 35 mÄl har pÄ detta sÀtt kommit under Högsta domstolens prövning sedan institutet inrÀttades 1989.30

4.12.7Andra alternativ

Mellandomsinstitutet

Mellandomsinstitutet beskrivs ibland som ett alternativ till att hÀn- skjuta en prejudikatfrÄga till högsta instans. Med mellandom brukar avses ett slutligt avgörande i en frÄga som har betydelse för pröv- ningen av resten av mÄlet. Förvaltningsprocesslagen innehÄller för- visso inga bestÀmmelser om mellan- och deldom, men Högsta förvaltningsdomstolen har i rÀttsfallet HFD 2017 ref. 13 slagit fast att en förvaltningsdomstol under vissa förutsÀttningar har möjlighet att meddela sÄdana avgöranden Àven utanför det specialreglerade omrÄdet. Om det Àr ÀndamÄlsenligt i ett visst mÄl att meddela mellandom, Àr det sÄledes fullt möjligt för en förvaltningsrÀtt att avgöra en sÀrskild rÀttsfrÄga som har avgörande betydelse för Äter- stoden av mÄlet i ett partiellt avgörande. Mellandomsinstitutet Àr dock frÀmst avsett att fullgöra en processekonomisk funktion och Àr inte avsett att begagnas i prejudikatbildande syfte. Vi ser dÀrför inte denna möjlighet som ett reellt alternativ för att effektivisera prejudikatbildningen.

Undantag frÄn dispensprövning i överrÀtt

Ett sÀtt att frÀmja ombudets möjligheter att verka för en effektiv prejudikatbildning skulle kunna vara att undanta ombudets talan frÄn dispensprövning i överinstanserna.

TillstÄndsprövningen utgör en typ av officialÄtgÀrd som efter att överklagandet kommit in bedöms av rÀtten. För att kammarrÀtten

30 MatsgĂ„rd, Mathilde, Ta hissen till HD – En undersökning av de fall som genom hĂ€nskjutande frĂ„n tingsrĂ€tten kommit upp för prövning i HD, examensarbete i juridik vĂ„rterminen 2017, Uppsala universitet.

174

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

ska pröva ett överklagande av förvaltningsrÀttens avgörande i ett Àrende rörande förmÄner enligt socialförsÀkringsbalken krÀvs enligt 113 kap. 16 § SFB sÄlunda att prövningstillstÄnd meddelas. SÄvitt gÀller Högsta förvaltningsdomstolen krÀvs i de allra flesta fall, social- försÀkringsmÄl inbegripet, prövningstillstÄnd vid fullföljd frÄn kam- marrÀtt, vilket sammanhÀnger med Högsta förvaltningsdomstolens primÀra funktion som prejudikatinstans.

Enligt 35 § tredje stycket FPL gÀller kravet pÄ prövningstillstÄnd emellertid inte talan som Justitieombudsmannen eller Justitie- kanslern för i vissa sÀrskilt upprÀknade mÄltyper. DÀrutöver gÀller inte kravet pÄ prövningstillstÄnd för mÄl som anhÀngiggörs direkt i Högsta förvaltningsdomstolen, t.ex. vissa resningsmÄl samt mÄl enligt lagen (2006:304) om rÀttsprövning av vissa regeringsbeslut. Det som förenar nu nÀmnda undantag frÄn dispenskravet Àr emel- lertid att Högsta förvaltningsdomstolens prejudikatfunktion inte Àr sÀrskilt framtrÀdande i dessa fall.

Vi kan sammantaget inte se att en möjlighet att undanta ombu- dets talan frÄn dispensprövningen egentligen undanröjer det hinder för en effektiv prejudikatbildning som ombudet möter i dag. NÀr ombudet överklagar ska situationen dÀrtill genomgÄende vara sÄdan att det pÄ goda grunder kan antas att prejudikatdispens kan komma att meddelas. Dispensprövningen borde med andra inte i sig utgöra ett hinder för ombudets processverksamhet. Att undanta ombudets talan frÄn dispensprövningen framstÄr dÀrmed inte som ett verknings- fullt alternativ.

4.12.8Talan om faststÀllelse Àr sammantaget det bÀsta alternativet

Det finns inget förslag som bara har fördelar. I nÄgon mÄn och i nÄgot avseende har alla förslag Àven avigsidor. Den svÄra uppgiften vid framtagandet av förslag till förbÀttringar pÄ ett visst rÀttsomrÄde Àr sÄledes inte frÀmst att konstruera ett förslag som löser ett visst identifierat problem. Det svÄra Àr snarare att sÀkerstÀlla att det förslag som förordas, inte samtidigt fÄr sÄdana nackdelar för andra intressen och vÀrden att dessa nackdelar vÀger för tungt. För att i största möjliga mÄn sÀkerstÀlla att sÄ inte sker har vi tidigt i vÄrt arbete faststÀllt sÀrskilda utgÄngspunkter mot vilka olika förslag för en Àndrad ordning prövats.

175

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

Mot denna bakgrund kan konstateras att endast möjligheten till en talan om faststÀllelse och en s.k. prejudikathiss helt kan eliminera det inlÄsningsproblem som vi tidigare har beskrivit. Varken en tre- partsprocess eller en möjlighet för ombudet att intrÀda sent i pro- cessen löser sÄledes detta huvudproblem som i dag till stor del för- hindrar ombudet frÄn att fullgöra sin funktion. Samma sak gÀller möjligheten att undanta ombudets talan frÄn dispensprövningen i högre instans. Av ett antal skÀl som tidigare beskrivits anser vi dock inte att en s.k. prejudikathiss Àr ett lÀmpligt alternativ att införa i förvaltningsprocessen. Endast en möjlighet till en talan om fast- stÀllelse kan dÀrför i egentlig mening upphÀva den inlÄsningseffekt som ofta drabbar ombudet i sin processföring.

NÀr det gÀller hur olika alternativ pÄverkar andra intressen i pro- cessen kan alla undersökta alternativ i nÄgon mening ha en negativ effekt för den enskilde. En trepartsprocess kan t.ex. medföra en situation dÀr den enskilde stÀlls mot tvÄ parter för det allmÀnna med samma uppfattning. En talan om faststÀllelse kan Ä andra sidan medföra att den enskildes Àrende utsÀtts för en förnyad rÀttslig prövning som annars inte vore möjlig. En möjlighet till sent process- intrÀde leder till att den enskilde plötsligt stÀlls mot ett allmÀnt ombud efter att i en eller tvÄ underinstanser hÀvdat sina intressen mot beslutsmyndigheten.

Samtliga alternativ medför i nÄgon mening ocksÄ att mer eller mindre betydande avsteg mÄste göras frÄn den ordning som i dag gÀller i förvaltningsprocessen. En prejudikathiss, en trepartsprocess och en möjlighet för det allmÀnna att intrÀda sent i processen Àr sÄledes alla alternativ som tydligt avviker frÄn vad som i dag Àr möjligt i socialförsÀkringsprocessen. En möjlighet för det allmÀnna att över- klaga trots att kravet pÄ kontraritet inte Àr uppfyllt finns förvisso i socialförsÀkringsbalken, men detta Àr ett begrÀnsat undantag och för- utsÀtter att det allmÀnna justerar sin talan. En talan om faststÀllelse Àr sÄledes ocksÄ nÄgot som Àr frÀmmande i socialförsÀkringsprocessen. DÀremot finns en sÄdan möjlighet för allmÀnna ombudet hos Skatte- verket om ombudet överklagar ett beslut om förhandsbesked.

Mot denna bakgrund bedömer vi sammantaget att en möjlighet för det allmÀnna ombudet att överklaga Àven om Àndring inte yrkas i överinstansen, Àr det effektivaste sÀttet att eliminera den inlÄsnings- effekt som i dag förhindrar ombudet frÄn att fullgöra sin uppgift att verka för likformighet och rÀttssÀkerhet genom prejudikatbildning.

176

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

En talan om faststÀllelse gör det sÄlunda möjligt för ombudet att föra ett mÄl vidare sÄvÀl nÀr domstolen bifaller ombudets yrkande pÄ de skÀl som ombudet fört fram som nÀr domstolen bifaller ombudets yrkande med angivande av andra skÀl. En talan om faststÀllelse inne- bÀr sÄledes att ombudet kan fÄ till stÄnd en överprövning i högre instans oavsett underinstansens domslut och oavsett skÀlen för under- instansens bedömning.

En möjlighet till en talan om faststÀllelse Àr enligt vÄr bedömning ocksÄ det mest direkta och okonstlade sÀttet att ge ombudet utökade möjligheter att frÀmja rÀttsutvecklingen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Det finns nÀmligen en stor skillnad i t.ex. hur en trepartsprocess och en faststÀllelsetalan kan bidra till att frÀmja rÀttsutvecklingen. I en trepartsprocess kan denna effekt förvisso uppstÄ, men Àr dÄ egent- ligen en indirekt följd av att det av andra skÀl tillförs ytterligare en part i mÄlet. En faststÀllelsetalan Ä andra sidan fyller inget annat syfte Àn att möjliggöra Àrendets vidare prövning. Prejudikataspekterna stÄr hÀr sÄledes helt i förgrunden.

En möjlighet att överklaga ett beslut utan att yrka Ă€ndring utgör emellertid ett betydande avsteg frĂ„n allmĂ€nna processrĂ€ttsliga prin- ciper och besvĂ€rsinstitutets utformning i dag. Även ombudsfunktio- nen Ă€r emellertid en anomali i processrĂ€ttslig mening. Att ombudet i dag har problem med att fullgöra sin funktion kan i stor utstrĂ€ck- ning dessutom förklaras av att ombudsfunktionen inplacerats i en processuell miljö som inte Ă€r anpassad för den verksamhet som om- budet ska bedriva. För att rĂ„da bot pĂ„ detta problem krĂ€vs dĂ€rför med nödvĂ€ndighet att det görs vissa avsteg frĂ„n den ordning som nu gĂ€ller. I annat fall riskeras att ombudet Ă€ven i framtiden inte lyckas sĂ€rskilt vĂ€l med sin uppgift, vilket i sig förfelar hela idĂ©n med en ombudsfunktion. Det centrala Ă€r att Ă€ndringar som möjliggör uppdragets fullgörande inte leder till att den enskildes rĂ€ttssĂ€kerhet eftersĂ€tts.

Enligt vÄr mening bör en ordning dÀr ombudet kan överklaga utan att yrka Àndring, endast i ringa utstrÀckning pÄverka den en- skildes situation negativt. Bortsett frÄn att den enskilde utsÀtts för en förnyad rÀttslig prövning av sitt Àrende i situationer som inte tidigare var möjliga att pröva, kommer en sÄdan möjlighet inte att pÄverka processen i domstol i övrigt. För den enskilde uppstÄr dÀrvid framför allt olÀgenheter om ombudet i förvaltningsrÀtten vinner bifall till sin talan till fördel för enskild och ombudet dÀrefter vill att överinstansen

177

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

faststÀller underinstansens utslag, dvs. till fördel för enskild. Det Àr dÀrför viktigt att den enskilde tidigt fÄr adekvat information om vilka konsekvenser som pÄ sikt kan drabba den enskilde till följd av ombudets talan om faststÀllelse i högre instans.

I andra fall kan möjligheten för ombudet att föra en sÄdan talan antas pÄverka den enskildes rÀttsliga situation positivt. Om ombudet vinner bifall till sin talan till nackdel för enskild, vilket i dag Àr en vanlig situation, innebÀr nÀmligen en talan om faststÀllelse endast att den enskilde, pÄ initiativ av det allmÀnna, fÄr en förnyad möjlighet att tillerkÀnnas en viss förmÄn.

En möjlighet för ombudet att föra en talan om faststÀllelse kan sÄledes vara sÄvÀl till fördel som till nackdel för den enskilde.

En talan om faststÀllelse bör dessutom fÄ den konsekvensen att ombudet inte behöver överklaga lika mÄnga beslut i syfte att undvika den s.k. inlÄsningseffekten. Taleinstitutet som sÄdant bör sÄledes snarast medföra att det skapas förutsÀttningar för ombudet att vÀlja ut ett fÀrre antal enskilda Àrenden för prejudikatbildning jÀmfört med i dag. Den totala pÄverkan pÄ enskilda som grupp bedöms dÀr- för bli mindre till följd av att taleinstitutet införs. Detta Àr ytterligare en omstÀndighet som vi menar talar för att en talan om faststÀllelse Àr ett bÀttre alternativ för enskilda Àn en trepartsprocess.

Mot denna bakgrund föreslÄr vi dÀrför, pÄ liknande sÀtt som gÀller nÀr det allmÀnna ombudet överklagar SkatterÀttsnÀmndens beslut i en frÄga om förhandsbesked, att det införs en ny bestÀm- melse i 113 kap. 18 § andra stycket SFB som anger att det allmÀnna ombudet fÄr överklaga en domstols beslut Àven om nÄgon Àndring inte yrkas. Till skillnad frÄn vad som anges i 22 § tredje stycket lagen om förhandsbesked i skattefrÄgor anser vi inte att det Àr nödvÀndigt att dessutom ange att en talan om faststÀllelse fÄr anlitas oavsett ut- gÄngen i underinstansen. Det centrala Àr enligt vÄr mening nÀmligen att uttrycka att ombudets talan kan prövas i sak av överinstansen Àven om ombudet inte framstÀller ett Àndringsyrkande. Det tillför med andra ord ingenting att dÀrutöver ocksÄ ange att detta gÀller oavsett utgÄngen i underinstansen.

Av samma skÀl saknas ocksÄ anledning att behÄlla bestÀmmelsen i 113 kap. 17 § SFB som anger att ombudet fÄr överklaga domstols beslut Àven till fördel för enskild.

I klargörande syfte bör i 113 kap. 18 § SFB anges att ett beslut av allmÀn förvaltningsdomstol fÄr överklagas av det allmÀnna ombudet

178

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

endast om ombudet varit part dÀr. Första meningen i 113 kap. 36 § SFB, med motsvarande innehÄll avseende mÄl om Älderspension, kan dÀrför utgÄ (jfr avsnitt 4.11.4).

4.12.9NÀrmare om processramen vid talan om faststÀllelse

Det behövs en bestÀmmelse om ramen för domstolens prövning

Processramen i domstol kan normalt faststÀllas genom att man jÀmför klagandens yrkande med det överklagade beslutet. Om för- valtningsrÀtten t.ex. beviljat en enskild halv sjukpenning för en viss period och endast den enskilde dÀrefter överklagar detta avgörande till kammarrÀtten och yrkar hel sjukpenning, kan processramen i kammarrÀtten faststÀllas till mellan en halv och hel sjukpenning. KammarrÀtten kan i en sÄdan situation alltsÄ inte frÄnkÀnna den enskilde den sjukpenning som beviljats honom eller henne av för- valtningsrÀtten. Processen i kammarrÀtten kommer i stÀllet att röra frÄgan om den enskilde Àr berÀttigad till ytterligare sjukpenning.

Om det blir möjligt för ombudet att överklaga trots att det klandrade avgörandet inte gÄtt ombudet emot, blir det dock betyd- ligt mer komplicerat att faststÀlla processramen Àn vad som Àr fallet annars. Detta beror ju givetvis pÄ att det inte finns nÄgon skillnad mellan ombudets yrkande i överinstansen och vad som beslutats av underinstansen.

En viktig frÄga att ta stÀllning till Àr dÀrför inom vilken ram domstolen i sÄdana fall har att röra sig nÀr den ska trÀffa sitt avgörande.

Enligt 29 § FPL fÄr rÀttens avgörande inte gÄ utöver vad som yrkats i mÄlet. Av bestÀmmelsen följer sÄledes att en domstol normalt Àr bunden av yrkandena i den meningen att det föreligger ett förbud mot Àndring till klagandens nackdel. Det blir sÄledes tydligt att bestÀmmelsen i 29 § FPL passar mindre vÀl in i ett system dÀr det allmÀnna ombudet kan överklaga ett domstolsbeslut som inte gÄtt ombudet emot. Redan genom att tillÄta ett sÄdant taleinstitut accep- teras ju i nÄgon mÄn att domstolen Àndrar ett överklagat beslut till klagandens nackdel. Om ett beslut som inte gÄtt ombudet emot överklagas av ombudet och överinstansen dÀrefter upphÀver under- instansens beslut, har ombudet sÄledes försatts i ett lÀge som Àr

179

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

SOU 2018:5

mindre i överensstÀmmelse med vad ombudet önskat uppnÄ Àn innan talan anhÀngiggjordes vid överinstansen.

Anta att ombudet överklagar FörsÀkringskassans beslut att bevilja hel sjukersÀttning och hÀvdar att den enskilde bara delvis har rÀtt till sjukersÀttning. Anta vidare att förvaltningsrÀtten delar ombudets uppfattning och Àndrar FörsÀkringskassans beslut. Med den bestÀm- melse vi nu föreslagit kan ombudet överklaga förvaltningsrÀttens avgörande trots att det inte gÄtt ombudet emot, men vilka ramar gÀller för kammarrÀtten vid prövningen av ombudets talan?

Som tidigare nĂ€mnts fann Högsta förvaltningsdomstolen i rĂ€tts- fallet RÅ 2001 ref. 23 att 29 § FPL inte hindrar domstolen frĂ„n att Ă€ndra ett förhandsbesked trots att Riksskatteverket i Högsta för- valtningsdomstolen endast yrkat att rĂ€tten skulle faststĂ€lla Skatte- rĂ€ttsnĂ€mndens beslut.

Om detta synsÀtt anlÀggs i situationer dÀr ombudet överklagar trots att ett beslut inte gÄtt ombudet emot, kan emellertid vissa olyckliga konsekvenser uppstÄ. Framför allt kan detta leda till att den domstol som har att pröva en sÄdan talan, Àndrar det överklagade beslut pÄ sÄ vis att utfallet för den enskilde blir sÀmre Àn vad inte bara ombudet yrkat utan Àven vad beslutsmyndigheten fattat beslut om. Utfallet av prövningen blir sÄledes sÀmre för den enskilde Àn det som nÄgon part för det allmÀnna beslutat eller yrkat.

Detta visar sammantaget pÄ att det behövs en kompletterande bestÀmmelse som faststÀller ramen för den prövning som dom- stolen fÄr företa nÀr ombudet för en talan om faststÀllelse.

Enligt vÄr mening bör den domstol som har att pröva en sÄdan talan, överpröva underinstansens beslut enligt samma processuella förutsÀttningar som underinstansen och dÀrefter döma i enlighet med utfallet av denna prövning. Processramen vid en talan om faststÀllelse bör alltsÄ vara identisk med den ram som underinstansen hade att förhÄlla sig till vid meddelandet av det avgörande som ombudet inte söker Àndring av. Med andra ord kan man sÀga att processramen i underinstansen överförs till överinstansen. Genom en sÄdan process- uell spÀrrmekanism sÀkerstÀlls att prövningen aldrig kan leda till att sjÀlva utfallet blir sÀmre för den enskilde Àn vad nÄgon part för det allmÀnna beslutat eller yrkat.

Mot denna bakgrund bör det i 113 kap. 18 § dÀrför anges att den domstol som har att pröva en talan om faststÀllelse, har samma

180

SOU 2018:5

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen

möjligheter att Àndra FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndig- hetens beslut som underinstansen hade.

Hur spÀrrbestÀmmelsen verkar i olika situationer

I det följande lÀmnar vi en redogörelse för vilka konsekvenser detta stÀllningstagande bör fÄ för olika tÀnkbara processituationer i domstol.

Figur 4.9

Processituation 1: Ej förmĂ„n – Hel förmĂ„n

 

 

ÄžÆĆŻÆ”Æš

K Ç‡ÆŒĆŹÄ‚ÆŒ

 

&Z

 

dĂƯĂƶ

 

 

dĂƯĂƶ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

,ĞƯ ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

,ĞƯ ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

&Ä‚ÆÆšÆÆšÄ‡ĆŻĆŻÄžĆŻÆÄž

 

,ĞƯ ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

&Ä‚ÆÆšÆÆšÄ‡ĆŻĆŻÄžĆŻÆÄž

 

 

 

 

 

ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶

 

 

 

ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ÄžĆŻÇ€ĆÆ

 

sÄ‚Ć¶ĆŻĆĆ

 

ÄžĆŻÇ€ĆÆ

 

sÄ‚Ć¶ĆŻĆĆ

 

 

 

ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶

 

ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ć© ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

 

Ć© ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

sÄ‚Ć¶ĆŻĆĆ

 

Ć© ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

sÄ‚Ć¶ĆŻĆĆ

 

 

 

 

 

ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶

 

 

 

ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

WÆŒĆœÄÄžÆÆÆŒÄ‚Ć”

 

 

 

WÆŒĆœÄÄžÆÆÆŒÄ‚Ć”

 

 

I den hÀr situationen, processituation 1, har beslutsmyndigheten beslutat att inte bifalla en ansökan om en viss förmÄn. Det all- mÀnna ombudet överklagar beslutet och yrkar att en hel förmÄn bör utgÄ. Om förvaltningsrÀtten bifaller överklagandet och anser att en hel förmÄn ska utgÄ, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lÀmnat, likvÀl angripa beslutet. Ramen för kammarrÀttens prövning Àr identisk med den ram förvaltningsrÀtten hade att röra sig inom nÀr den skulle trÀffa sitt avgörande. KammarrÀtten kan sÄledes sÄvÀl bifalla ombudets talan som avslÄ densamma. KammarrÀttens pröv- ning kan dÀrutöver mynna ut i att en förmÄn delvis ska utgÄ.

181

Ett stÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen SOU 2018:5

Figur 4.10

Processituation 2: Ej förmĂ„n – Delvis förmĂ„n

 

ÄžÆĆŻÆ”Æš K Ç‡ÆŒĆŹÄ‚ÆŒ

&Z

dĂƯĂƶ

dĂƯĂƶ

 

ÄžĆŻÇ€ĆÆ

ÄžĆŻÇ€ĆÆ

 

&Ä‚ÆÆšÆÆšÄ‡ĆŻĆŻÄžĆŻÆÄž

 

ÄžĆŻÇ€ĆÆ

 

&Ä‚ÆÆšÆÆšÄ‡ĆŻĆŻÄžĆŻÆÄž

 

 

ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶

 

ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ć© ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

Ć© ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

sÄ‚Ć¶ĆŻĆĆ

 

Ć© ÄšÆ‚ÆŒĆ”ÄŠĆ¶

 

sÄ‚Ć¶ĆŻĆĆ

 

 

 

 

 

ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶

 

 

 

ÆšÄ‚ĆŻÄ‚Ć¶

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

WÆŒĆœÄÄžÆÆÆŒÄ‚Ć”

 

 

 

WÆŒĆœÄÄžÆÆÆŒÄ‚Ć”

 

 

 

I den hÀr situationen, processituation 2, har beslu