sou 2018 5

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 8 december 2016 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över vissa processuella och processrätts- liga frågor på socialförsäkringsområdet i syfte att stärka rättssäker- heten inom området samt att skapa en mer effektiv handläggning i ärenden och mål om socialförsäkring.

Samma dag förordnades justitierådet Erik Nymansson som sär- skild utredare.

Den 13 februari 2017 förordnades som sakkunniga i utredningen rättssakkunnige David Brandell (Justitiedepartementet) samt kansli- råden Gustav Forsberg (Finansdepartementet) och Susanne Mattson (Socialdepartementet). Samma dag förordnades som experter i ut- redningen verksjuristen Stefan Berglund (Kronofogdemyndigheten), chefsjuristen Catarina Eklundh Ahlgren (Inspektionen för social- försäkringen), numera rättsliga experten Emma Holm (Försäkrings- kassan), enhetschefen Martina Irving (Pensionsmyndigheten) och verksamhetsområdeschefen Kjell Skoglund (Försäkringskassan). Den 20 februari 2017 förordnades som expert i utredningen utrednings- chefen Anna Pauloff (Statskontoret). Den 31 augusti 2017 entledi- gades Stefan Berglund och den 1 september förordnades som expert i utredningen verksjuristen Christina Sundblad (Kronofogdemyn- digheten).

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 23 januari 2017 hovrätts- assessorn Hanna Westgård och fr.o.m. den 1 februari 2017 kammar- rättsassessorn Mattias Håkansson. Under perioden 1–31 oktober 2017 har Statskontoret ställt ett stabsbiträde, utredaren Michael Kramers, till utredningens förfogande.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Vi använder därför vi-form i betänkandet. De sakkunniga

Förkortningar

AFL	Lag (1962:381) om allmän försäkring
Bet.	Betänkande
CSN	Centrala studiestödsnämnden
Dir.	Kommittédirektiv
Dnr	Diarienummer
Ds	Departementsserien
EU	Europeiska unionen
EU-domstolen	Europeiska unionens domstol/Euro-
	peiska gemenskapernas domstol
Europadomstolen	Den europeiska domstolen för de
	mänskliga rättigheterna
Europakonventionen	Den europeiska konventionen den
	4 november 1950 om skydd för de
	mänskliga rättigheterna och de grund-
	läggande friheterna
FL	Förvaltningslagen (2017:900)
FPL	Förvaltningsprocesslagen (1971:291)
FT	Förvaltningsrättslig tidskrift
HD	Högsta domstolen
HFD	Högsta förvaltningsdomstolen
Hanteringsförordningen	Förordningen (1993:1138) om hantering
	av statliga fordringar

Förkortningar

SOU 2018:5

Indrivningslagen	Lagen (1993:891) om indrivning
	av statliga fordringar m.m
JK	Justitiekanslern
JO	Justitieombudsmannen
JT	Juridisk Tidskrift
JuU	Justitieutskottet
KAMFS	Kammarkollegiets föreskrifter
LO	Landsorganisationen i Sverige
LSS	Lagen (1993:387) om stöd och service
	till vissa funktionshindrade
NJA	Nytt juridiskt arkiv, avdelning I
NJA II	Nytt juridiskt arkiv, avdelning II
OSL	Offentlighets- och sekretesslagen
	(2009:400)
PGI	Pensionsgrundande inkomst
Prop.	Regeringens proposition
RB	Rättegångsbalken
RF	Regeringsformen
Rskr.	Riksdagsskrivelse
RÅ	Regeringsrättens årsbok
SFB	Socialförsäkringsbalken
SFL	Skatteförfarandelagen (2011:1244)
SFS	Svensk författningssamling
SGI	Sjukpenninggrundande inkomst
SOU	Statens offentliga utredningar
TCO	Tjänstemännens centralorganisation
TF	Tryckfrihetsförordningen
TL	Taxeringslagen (1990:324)

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen ska enligt direktiven se över vissa processuella och pro- cessrättsliga frågor på socialförsäkringsområdet i syfte att stärka rätts- säkerheten och skapa en mer effektiv handläggning i ärenden och mål om socialförsäkring. Uppdraget består av tre delar av i huvudsak föl- jande innehåll.

Inom socialförsäkringen finns det allmänna ombudet som har till uppgift att främja prejudikatbildningen på området. Ombudet har rätt att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut för att på detta sätt kunna bidra till att socialförsäkringens bestäm- melser tillämpas likformigt och rättssäkert. Hittills har ombudets verksamhet resulterat i ett fåtal prejudicerande domar. Den första delen av vårt uppdrag innebär att utreda hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt och lämna förslag på hur detta kan åstadkommas. Utredningen ska också utreda om be- fintliga bestämmelser om sekretess är ändamålsenliga för att Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna lämna ärenden av intresse till ombudet.

I dag gäller en generell frist om tre veckor för att överklaga ett myndighetsbeslut till domstol. På socialförsäkringens område är denna frist dock två månader. Den andra delen av uppdraget avser att utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfristerna för begäran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsäkringsområdet och lämna förslag om en sådan förkortning bedöms lämplig.

Mellan åren 2006 och 2017 ökade Försäkringskassans och Pen- sionsmyndighetens återkravsfordringar från cirka 1,2 miljarder kronor till cirka 3,3 miljarder kronor. Den tredje delen av vårt uppdrag innebär att utreda och föreslå åtgärder för en mer effektiv och ändamålsenlig

Sammanfattning

SOU 2018:5

återkravshantering inom socialförsäkringsområdet. Utredningen ska teckna den fullständiga problembilden över skuldsättningen och åter- kravsförfarandet på området, inbegripet hela återkravskedjan från en felaktig utbetalning fram till ansökan om verkställighet. Vidare ska utredningen beakta utfallet av förslagen i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81) och uppmärksamma att det är angeläget att bestämmelserna i socialförsäkringsbalken fungerar på ett tillfredsställande sätt i förhållande till bestämmelserna i utsöknings- balken. Syftet med utredningens uppdrag är att åstadkomma en ökad återbetalning som kan minska fordringsstocken och förhindra att den växer ytterligare, öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att han eller hon hamnar i omfattande och långvarig skuld- sättning.

Utredningen ska i alla delar särskilt beakta på vilket sätt föreslagna åtgärder kan påverka de enskilda försäkrade. I den första delen ska vi överväga om förslag behöver lämnas i syfte att värna enskildas rätts- säkerhet och om detta bedöms behövligt, ska sådana förslag lämnas.

Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Bakgrund

Vår övergripande uppgift när det gäller det allmänna ombudet för socialförsäkringen är att överväga hur ombudet kan stärkas process- uellt. Som ett led i arbetet har vi tagit del av uppgifter rörande samt- liga ärenden som ombudet överklagat sedan ombudsfunktionen inrät- tades 2005. Med stöd av bl.a. detta underlag har vi identifierat ett antal problem och möjligheter till förbättring av ombudsfunktionen.

Det allmänna ombudet har inte i någon större utsträckning bidragit till prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet. Detta beror i huvudsak på en inlåsningseffekt som uppstår till följd av att ombudet i uppemot två tredjedelar av målen vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrätten och därför inte kan överklaga vidare till kammarrätten.

SOU 2018:5

Sammanfattning

Det allmänna ombudet ska ges möjlighet att föra en talan om fastställelse

Under senare år har en rad förslag presenterats för att råda bot på denna inlåsningseffekt. Det senaste förslaget är att det ska införas en s.k. trepartsprocess i de mål som det allmänna ombudet överklagar, dvs. att beslutsmyndigheten, det allmänna ombudet och den enskilde samtidigt ska vara parter i målet. Vår bedömning är dock att ett sådant alternativ inte säkerställer att inlåsningseffekten undanröjs samtidigt som det riskerar att få betydligt större påverkan på en- skildas livssituationer än andra förslag.

Vi föreslår i stället en möjlighet för det allmänna ombudet att överklaga ett domstolsavgörande trots att det inte gått ombudet emot eller ändring yrkas (talan om fastställelse). Det är det effektivaste och mest ändamålsenliga sättet att eliminera inlåsningseffekten. En sådan talan innebär att ombudet kan få till stånd en överprövning i högre instans oavsett underinstansens domslut och oavsett skälen för underinstansens bedömning. Det är dock viktigt att en sådan pröv- ning inte leder till ett utfall som är sämre för den enskilde än det som det allmänna ombudet yrkat i målet eller som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten har beslutat. Vi föreslår därför att den domstol som har att pröva en talan om fastställelse inte ska ha obegränsade möjligheter utan att den ska ha samma möjligheter som under- instanserna hade att ändra myndigheternas beslut.

Det allmänna ombudets uppdrag ska lagregleras

Det allmänna ombudets funktion och uppdrag är i dag oreglerat och kan endast återfinnas i äldre förarbeten till numera upphävd lagstift- ning. Vi föreslår därför att det i socialförsäkringsbalken tas in en bestämmelse som anger att det allmänna ombudets uppgift är att själv- ständigt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen.

Vi föreslår vidare att ombudet inte längre ska ha befogenhet att uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten att föra ombudets talan i domstol.

Sammanfattning

SOU 2018:5

Det allmänna ombudets kompetensområde ska utvidgas

Utgångspunkten måste vara att det allmänna ombudet ska kunna verka för likformighet och rättssäkerhet genom att överklaga i princip samtliga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. Så ser det inte ut i dag. Därför föreslår vi att det i socialför- säkringsbalken, där samtliga bestämmelser om ombudet redan finns, tas in en bestämmelse som ger ombudet en generell rätt att överklaga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar och som rör ekonomiska förmåner som kan överklagas till allmän för- valtningsdomstol.

Vissa övriga förslag för att stärka det allmänna ombudet

Vi finner anledning att i socialförsäkringsbalken ta in vissa bestämmel- ser som tydliggör främst det allmänna ombudets ställning i domstols- processen.

Det finns inledningsvis skäl att förtydliga att det är fråga om en tvåpartsprocess när det allmänna ombudet överklagar till allmän för- valtningsdomstol. Ett sådant förtydligande fyller framför allt två funk- tioner. Först och främst klargörs att enskild givetvis har ett berättigat intresse av prövningen i målet och därför tillerkänns partsställning. För det andra klargörs dels att det allmänna endast kan representeras av en enda part i en och samma domstolsprocess, dels att det är om- budet som ges företräde att, till uteslutande av annan, representera det allmänna.

Vi föreslår vidare att det ska tydliggöras att domstolen vid behov ska inhämta yttrande från den myndighet som tidigare beslutat i saken.

Det ska förtydligas att det alltid är så, att om det allmänna om- budet överklagar så ska Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte ompröva beslutet. Det ska också införas en bestämmelse som anger att beslutsmyndigheterna i regel inte ska rätta eller på annat sätt ändra sina beslut med stöd av 113 kap. 3 § SFB när det allmänna ombudet överklagar.

Inom sitt kompetensområde kan det allmänna ombudet överklaga och begära ändring av alla beslut som Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten fattar. Den nuvarande bestämmelsen som anger att ombudet även får överklaga respektive begära ändring till fördel

SOU 2018:5

Sammanfattning

för enskild fyller således ingen funktion och ska därför tas bort. Bestämmelsen riskerar att felaktigt förmedla intrycket att ombudets grundinställning alltid är till nackdel för enskilda.

Informationsöverföringen till det allmänna ombudet ska förbättras

Det ska tydliggöras att det ankommer på Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten att bistå det allmänna ombudet med de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att kunna full- göra sitt uppdrag. Vidare ska bl.a. myndigheter och arbetsgivare på begäran lämna det allmänna ombudet uppgifter som avser en person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken.

Vidare föreslår vi en sekretessbrytande bestämmelse, vilket inne- bär att om uppgifter är belagda med sekretess ska detta inte hindra beslutsmyndigheterna från att lämna uppgifter till det allmänna om- budet.

Offentligt biträde ska förordnas i vissa fall

I denna del av uppdraget ska vi som nämnts överväga om förslag behöver lämnas i syfte att värna de enskilda försäkrades rättssäkerhet och om detta bedöms behövligt, ska sådana förslag lämnas.

Många gånger överklagar det allmänna ombudet till fördel för en enskild, lika många gånger sker detta dock till nackdel för denne. I sistnämnda fall kan det upplevas som orättvist att behöva genomlida en process i domstol på grund av att det allmänna ombudet har funnit en principiellt intressant fråga i ens ärende. Mot bl.a. denna bakgrund anser vi det rimligt att förslag för att stärka det allmännas möjligheter på detta område, åtföljs av förslag som kan underlätta för den enskilde. Därför föreslår vi att enskilda ska ges möjlighet att få hjälp och stöd av ett offentligt biträde när det allmänna ombudet överklagar Försäk- ringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för den enskilde.

Sammanfattning

SOU 2018:5

Kortare tidsfrister för att begära omprövning och överklaga

Vår utgångspunkt

Som nämnts tillämpas i dag en generell frist om tre veckor för att överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol, men detta gäller inte på socialförsäkringsområdet. När tvåmånadersfristen infördes i slutet av 1970-talet lämnades ingen tydlig förklaring till varför just två månader betraktades som en lämplig tidsfrist.

Vår utgångspunkt har varit att överväga om det i dag finns argu- ment med sådan styrka att det alltjämt finns skäl att göra avsteg från den allmänna klagofristen om tre veckor.

Vårt tillvägagångssätt i denna del

Frågan om att förkorta tidsfrister på socialförsäkringsområdet har varit föremål för ett flertal utredningar under senare år. Ungefär samma argument för och emot förkortade tidsfrister återkommer gång efter en annan. Om dessa argument sammanställs blir det för- hållandevis tydligt att argumenten kan hänföras till följande huvud- grupper: rättssäkerhets-, effektivitets-, system- och rättviseargument. Vi har därför gjort en sammanställning och analys av argumentens hållbarhet.

Utan ett underlag om hur det faktiskt förhåller sig i verkligheten blir det dock svårt analysera och värdera argumentens bärkraft. Av denna anledning har vi valt att genomföra en undersökning av hur enskilda för sin talan i domstol i socialförsäkringsmål. Vi har begärt ut cirka 8 procent av alla socialförsäkringsmål som avgjorts av för- valtningsrätterna under 2016. Därutöver har Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten tagit fram uppgifter om hur och inom vilken tid enskilda begär omprövning.

Tidsfristen för att överklaga myndigheternas omprövningsbeslut ska förkortas till tre veckor

Det brukar anföras att det i socialförsäkringsmål inte sällan är fråga om gamla eller sjuka människor som kan behöva mer tid än andra för att förstå beslutet, överklaga, komplettera sin talan eller anlita ombud. Socialförsäkringsområdet är dock förhållandevis unikt i det

SOU 2018:5

Sammanfattning

att beslutsmyndigheten måste förklara sitt ställningstagande för den enskilde inte bara en gång utan flera gånger. Det förhållandevis unika omprövningsinstitutet innebär således i viss mån förstärkta garantier för att den enskilde ska förstå myndigheternas över- väganden och ställningstaganden och få tillräckligt rådrum för att överklaga, komplettera sin talan eller anlita ombud.

De problem som anges ovan är inte unika för socialförsäkrings- området utan finns även på andra områden, t.ex. bidrag enligt socialtjänstlagen, ärenden om stöd enligt LSS och beträffande färdtjänst. För dessa typer av ärenden finns inga belägg för att den i dag gällande treveckorsfristen utgör ett reellt problem.

Det brukar anföras att många inte känner till möjligheten att be- gära anstånd och komplettera med nytt underlag och att tvåmånaders- fristen därför måste finnas kvar. I nästan 40 procent av samtliga undersökta ärenden i vilka kompletterande handlingar inkom, skedde detta dock inte i samband med överklagandet utan senare i processen.

Till detta kommer att den statistik vi fått fram inte ger belägg för att enskilda som kommer in med överklagandet sent, i större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande hand- lingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överklagandetiden.

Genomsnittstiden för att överklaga för dem som överklagade inom 9 veckor från dagen för beslutet är ungefär 35 dagar. De som inte tog fler veckor på sig för att överklaga utgör cirka 71 procent av samtliga klaganden. I detta sammanhang finns anledning att framhålla att den faktiska tidsåtgången bör vara något kortare än den tidsåt- gång vi redovisat. Detta beror dels på att dagen för delfåendet normalt ligger något längre fram än dagen för det meddelade beslutet, dels på att överklagandet ges in till beslutsmyndigheten medan vi i våra beräkningar utgått från den dag då överklagandet anhängiggjordes vid domstol. Den tid som denna stora grupp i genomsnitt tycker sig behöva, närmar sig således 4 veckor och är långt ifrån 2 månader.

Om man förkortar tidsfristen skapas förutsättningar för domstol- arna att avgöra mål snabbare och det skapas bättre förutsättningar för dem att fullgöra den överprövningsfunktion som lagstiftaren för- utsatt. En annan effekt är att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts närmare beslutsmyndigheten. Vidare kan risken för misstag reduceras.

Sammanfattning

SOU 2018:5

Vår slutsats är att det inte är rimligt att låta ett antal människor vänta längre än nödvändigt på sina avgöranden bara för att andra ska få längre tid på sig för att överklaga och slutföra sin talan när det på annat vis finns möjlighet att säkerställa att de inte lider någon rätts- förlust. Tillräckligt starka skäl för att behålla fristen om två månader för att överklaga beslutsmyndigheternas omprövningsbeslut till allmän förvaltningsdomstol anser vi därför inte föreligga. Vi föreslår således att tidsfristen för att överklaga Försäkringskassans och Pensions- myndighetens omprövningsbeslut förkortas till tre veckor.

Tidsfristen för att angripa Försäkringskassans och

Pensionsmyndighetens grundbeslut bör inte ändras

I dag kan ett beslut som inte har omprövats av beslutsmyndigheten angripas på två olika sätt. Enskilda kan angripa beslutet genom att påkalla omprövning och det allmänna ombudet kan angripa det- samma genom att överklaga. Fråga är i båda fallen om en tidsrymd om två månader inom vilken beslutet kan angripas. I denna del finner vi inte skäl att föreslå någon ändring.

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Bakgrund

Bakgrunden till vårt uppdrag är som nämnts det grundläggande problemet att fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäk- ringen under det senaste decenniet har ökat kraftigt från cirka 1,2 miljarder kronor 2006 till cirka 3,3 miljarder kronor 2017. Till detta ska läggas s.k. manuella krav (dvs. krav som ligger utanför det som framgår av statistiken) om cirka 0,5 miljarder kronor och upplupna räntor och avgifter om cirka 0,75 miljarder kronor, vilket innebär att fordringsstocken mot slutet av 2017 uppgick till totalt cirka 4,6 miljarder kronor.

De uppgifter som vi har inhämtat – bl.a. statistik och intervjuer med medarbetare vid Försäkringskassans fordringshantering i Öster- sund – visar att fordringshanteringen visserligen har blivit mer kost- nadseffektiv under de senaste åren, men att långt färre skulder drivs in än vad som skulle vara möjligt. Summan av inbetalade belopp har

SOU 2018:5

Sammanfattning

ökat mellan 2012 och 2016, men som andel av beslutade återkrav har den sjunkit. Det tar också lång tid att driva in skulderna. Det finns flera orsaker till den bristande effektiviteten, varav några av de viktigaste är ett föråldrat it-stöd, outvecklad mål- och resultatstyr- ning och personalneddragningar.

Det finns dock två grundläggande orsaker till den bristande effek- tiviteten vid Försäkringskassans hantering av återkravsfordringar, dels att återkravsbesluten inte är verkställbara, dels att fordringshanter- ingen är en nedprioriterad verksamhet hos myndigheten. Vi lämnar mot denna bakgrund följande förslag.

Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkravsbeslut ska vara verkställbara

Försäkringskassans och Pernsionsmyndighetens återkravsbeslut utgör inte en exekutionstitel. För att en återkravsfordran ska få verkställas krävs att Försäkringskassan först ansöker om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten och där får ett utslag eller att myndig- heten utverkar en dom av allmän domstol. Detta krävs även om den enskilde har överklagat återkravsbeslutet till förvaltningsdomstol utan att där ha fått framgång.

Denna ordning försvårar för Försäkringskassan att på ett effektivt sätt kunna driva in sina och Pensionsmyndighetens återkravsford- ringar. Om statens fordringar avseende återkrav inom socialförsäk- ringen inte hanteras och drivs in på ett effektivt sätt riskerar detta att undergräva förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Ordningen bidrar även till att undergräva den grundläggande regeln att förvalt- ningsbeslut ska prövas av allmän förvaltningsdomstol, inte av allmän domstol. Det finns en risk för att samma sak kommer upp till pröv- ning i såväl allmän förvaltningsdomstol som allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Det kan få allvarliga följder för rättsordningen i stort om Högsta domstolen och Högsta förvalt- ningsdomstolen meddelar motstridiga prejudikat. I förlängningen kan detta stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen.

Vi föreslår att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav av en förmån inom socialförsäkringen ska få verkställas sedan besluten har fått laga kraft. Detsamma ska gälla för ränta och avgifter som får tas ut enligt lag. En särskild föreskrift

Sammanfattning

SOU 2018:5

med denna innebörd ska tas in i socialförsäkringsbalken och i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmåner som administreras av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Mål om verkställighet av sådana återkravsbeslut ska enligt vårt för- slag handläggas enligt indrivningslagen hos Kronofogdemyndigheten, dvs. som allmänna mål. Indrivning ska, om det inte finns särskilda skäl som talar emot det, begäras senast fem månader efter det att ford- ringen skulle ha betalats. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs från allmän synpunkt.

Att återkravsfordringarna ska handläggas enligt indrivningslagen innebär bl.a. att preskriptionstiden kommer att vara fem år, i stället för tio år som den är i dag, och att bestämmelserna om förlängning av preskriptionstiden blir mer restriktiva. Det innebär också att avräkning kommer att kunna ske enligt lagen om avräkning vid åter- betalning av skatter och avgifter.

Vi föreslår vidare att fordringar avseende återkrav ska ha före- trädesrätt vid utmätning av lön samt att bestämmelserna om betal- ningssäkring i skatteförfarandelagen ska vara tillämpliga.

Det räcker inte att invänta ett eventuellt genomförande av Utsökningsutredningens förslag

I Utsökningsutredningens betänkande Ett modernare utsöknings- förfarande (SOU 2016:81), som överlämnades i november 2016, har det gjorts en omfattande översyn av utsökningsbalken. Ett av utred- ningens förslag är att en förvaltningsmyndighets beslut ska kunna verkställas när det har fått laga kraft, förutsatt att beslutet utgör myndighetsutövning och går att överklaga. Detta skulle lösa flera av de problem beträffande verkställighet som nämnts ovan.

Det är dock svårt att förutse när eventuella lagändringar med anledning av förslaget kan komma att genomföras. Att det kommer att dröja ett antal år att bereda så genomgripande ändringar i en balk är rimligt att förutse. Beträffande verkställighet av Försäk- ringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav måste dessutom ställning tas till ett antal frågor, som inte har behandlats av utredningen, innan utredningens förslag kan läggas till grund för lagstiftning. Vårt förslag innebär en helhetslösning där ställning tas

SOU 2018:5

Sammanfattning

till de olika frågor som aktualiseras, bl.a. rörande verkställbarhet av ränta och avgifter, tillämplighet av indrivningslagen, tidsfrist för be- gäran om indrivning, företrädesrätt vid löneutmätning, preskription och betalningssäkring. Förslagets utformning i dessa avseenden har avgörande betydelse för dess konsekvenser bl.a. såvitt avser ökade inbetalningar till staten, en minskad fordringsstock och minskad risk för överskuldsättning hos enskilda.

Dagens ordning för verkställighet leder som nämnts till bristande effektivitet och riskerar att undergräva förtroendet för rättsväsendet och tilliten till välfärdsstaten. Vårt förslag kan förväntas leda till ökade inbetalningar till staten med cirka 65–115 miljoner kronor per år. En fördröjning av behövliga lagstiftningsåtgärder med exempelvis fem år – en inte orealistisk tidsutdräkt i samband med omfattande ändringar i en balk – innebär att staten går miste om inbetalningar i storleksordningen en halv miljard kronor.

Det är bl.a. mot denna bakgrund angeläget att de föreslagna änd- ringarna i fråga om verkställighet av återkravsbeslut inom socialför- säkringen snarast kan komma till stånd, oberoende av om och när Utsökningsutredningens generella förslag om verkställighet av för- valtningsmyndigheters beslut genomförs.

Ett antal förslag för att ge fordringshanteringen en ökad prioritet

Vi lämnar ett antal förslag riktade till dels regeringen, dels Försäk- ringskassan för att ge fordringshanteringen en ökad prioritet.

Vi föreslår att regeringen i Försäkringskassans regleringsbrev ska ange mål för fordringshanteringen. Ett mål ska vara att Försäkrings- kassan fram till utgången av 2022 ska öka det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp per år till 85 procent (inbetalnings- mål). Försäkringskassan ska vidare få i uppdrag att föreslå lämpliga mål och åtgärder för att aktivt minska fordringsstocken. I uppdraget ska ingå att Försäkringskassan årligen ska återrapportera till reger- ingen hur myndigheten ligger till i förhållande till inbetalningsmålet samt antalet återkrav, dess sammanlagda belopp och hur fordring- stocken utvecklas.

Vidare föreslår vi att regeringen ska ge Försäkringskassan i upp- drag att redogöra för vilka åtgärder myndigheten avser att vidta för att komma till rätta med de hinder som finns för att fullt ut utnyttja

Sammanfattning

SOU 2018:5

möjligheten att göra avdrag på utgående ersättning (kvittning) om den ersättningsberättigade är återbetalningsskyldig för en ersättning. I redogörelsen ska ingå en tidsplan för åtgärderna. Försäkringskassan ska årligen till dess hindren är undanröjda återrapportera till reger- ingen hur myndigheten ligger till i förhållande till tidsplanen.

Vi föreslår att Försäkringskassan på ledningsnivå ska besluta det ovan nämnda inbetalningsmålet. Vidare föreslår vi att Försäkrings- kassan ska genomföra en uppgradering av fordringshanteringens it- system, bl.a. så att ärenden ska kunna sorteras på ett bättre sätt och de fall där kvittning kan vara möjligt ska kunna identifieras. Parallellt med att it-systemen uppgraderas och implementeras – och med be- aktande av om förslagen om verkställighet av återkrav genomförs – ska Försäkringskassan överväga personalförstärkningar inom ford- ringshanteringen.

En beloppsgräns för återkrav ska införas

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har infört en särskild hantering för återkrav av mindre belopp, vid sidan av de förutsätt- ningar för återkrav som framgår av tillämpliga författningsbestäm- melser. I s.k. administrativa beslut har myndigheterna infört be- loppsgränser för att utreda och initiera återkravsärenden. Såväl Pensionsmyndigheten som Försäkringskassan tillämpar i dag en beloppsgräns om 2 000 kronor.

Vi anser att beloppsgränsen är för högt satt och att man vid be- stämmande av en sådan gräns måste beakta, utöver de rent faktiska handläggningskostnaderna, såväl samhällsekonomiska kostnader som dess påverkan på legitimiteten för de sociala trygghetssystemen.

Vi föreslår att det i socialförsäkringsbalken ska tas in en bestäm- melse med innebörd att återkrav av felaktigt utbetald ersättning under 300 kronor ska underlåtas såvida det inte i ett enskilt fall är behövligt ur allmän synpunkt att beloppet återkrävs. En motsvarande bestämmelse ska tas in i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmåner som administreras av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

SOU 2018:5 Sammanfattning

Ikraftträdande

Vi föreslår att de föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2019. De nya bestämmelserna om verkställighet av återkrav ska inte tillämpas på beslut om återkrav som har meddelats före bestämmelsernas ikraftträdande.

Konsekvenser av förslagen

Förslagen beträffande det allmänna ombudet skapar förutsättningar för en förbättrad prejudikatbildning. Detta leder till ett tydligare regel- verk vilket i förlängningen kan antas komma att resultera i färre om- prövningar och att färre beslut överklagas, vilket sammantaget inne- bär att resurser frigörs hos myndigheterna på sikt. Det bör i förläng- ningen också medföra en minskad belastning på domstolarna. För enskilda innebär en förbättrad prejudikatbildning att tillämpningen av socialförsäkringsbestämmelserna blir mer förutsägbar och att oklar- heter beträffande frågor av stor betydelse för enskildas möjligheter att försörja sig kan undanröjas. Förslaget att införa en begränsad rätt till offentligt biträde innebär ökade kostnader om knappt 0,5 miljoner kronor. Kostnaden föreslås täckas genom indragning av medel från de myndigheter vars verksamheter på sikt främst kommer att gynnas av förslaget, dvs. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Förslaget om en kortare tidsfrist för att överklaga leder till ett mer effektivt utnyttjande av Försäkringskassans och Pensionsmyndig- hetens resurser, att risken för fel minskar och att förvaltningsrätterna ges förutsättningar att avgöra mål snabbare än i dag. En förkortad överklagandetid kan därför vara till fördel för många enskilda.

Våra förslag om verkställbarhet av återkrav inom socialförsäk- ringen kan som nämnts förväntas leda till ökade inbetalningar till staten med cirka 65–115 miljoner kronor per år. Förslagen bedöms också bidra till ökad legitimitet för de sociala trygghetssystemen och minskad risk för överskuldsättning för enskilda. För Försäkrings- kassan innebär förslagen kostnadsbesparingar som föreslås finansiera Pensionsmyndighetens och Kronofogdemyndighetens förhållandevis små kostnadsökningar.

I övrigt bedöms endast marginella kostnadsbesparingar eller kost- nadsökningar uppkomma för staten. Merkostnaderna kan finansieras

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken, dels att 113 kap. 36 § ska upphävas,

dels att 2 kap. 1 och 2 §§, 108 kap. 1 §, 110 kap. 31 § och 113 kap. 1, 2, 4, 9, 12, 13, 17, 20 och 32 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 2 kap. 2 a §, 108 kap. 2 a och 26 §§ och 113 kap. 4 a, 18, 19 a och 19 b §§,

dels att det närmast före de nya paragraferna 2 kap. 2 a §, 108 kap. 26 § och 113 kap. 19 a, 19 b och 20 §§ ska införas nya rubriker av följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 113 kap. 19 § ska lyda ”Tidsfrist för att begära omprövning”.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §1

I detta kapitel finns bestämmelser om

–socialförsäkringens administration, m.m. i 2 §,

–det allmänna ombudet för social- försäkringen i 2 a §,

–socialförsäkringens finansiering, m.m. i 3 och 4 §§,

–internationella förhållanden i 5 §,

–prisbasbelopp m.m. i 6–10 §§, och

–definitioner och förklaringar i 11–17 §§.

1 Senaste lydelse 2012:834.

SOU 2018:5

Författningsförslag

108 kap.

1 §2

I detta kapitel finns bestämmelser om

–återbetalning av ersättning i 2–10 §§,

–eftergift i 11–14 §§,

–verkställighet m.m. av beslut om återkrav i 14 a §,

–ränta i 15–18 §§,

–dröjsmålsränta i 19 och 20 §§,

– eftergift av ränta och dröjs-	– eftergift av ränta och dröjs-
målsränta i 21 §, och	målsränta i 21 §,
– avdrag på ersättning (kvitt-	– avdrag på ersättning (kvitt-
ning) i 22, 24 och 25 §§.	ning) i 22, 24 och 25 §§, och
	– indrivning i 26 §.
	2 a §
	Belopp under 300 kronor ska
	inte återkrävas om det inte behövs
	från allmän synpunkt.
	Indrivning
	26 §
	Försäkringskassan	ska	utan
	dröjsmål vidta åtgärder för att
	driva in fordringen, om den åter-
	betalningsskyldige inte	betalar i
	rätt tid. Indrivning behöver dock
	inte begäras för en fordring som
	understiger 100 kronor om indriv-
	ning inte behövs från allmän syn-
	punkt. Bestämmelserna i lagen
	(1993:891) om indrivning av stat-
	liga fordringar m.m. ska tillämpas.
	Beslut om återbetalning av er-
	sättning enligt 2–10 §§ får verk-
	ställas enligt bestämmelserna i ut-
	sökningsbalken när beslutet		har

2 Senaste lydelse 2013:747.

Författningsförslag SOU 2018:5

		fått laga kraft. Detsamma gäller
		ränta enligt 15–18 §§, dröjsmåls-
		ränta enligt 19 och 20 §§ och av-
		gifter enligt lagen (1981:739) om
		ersättning		för	inkassokostnader
		m.m. som tas ut i samband med
		indrivning av fordringen.
		I fråga om fordring enligt
		andra stycket gäller bestämmelserna
		om betalningssäkring i 3 kap. 8 §,
		46 kap. 2,		5–7, 9–13 och 16–
		22 §§,	68 kap.		1 §,	69 kap. 13–
		18 §§	och	71 kap.		1 § skatteför-
		farandelagen (2011:1244).
	110 kap.
	31 §3
Myndigheter, arbetsgivare och		Myndigheter, arbetsgivare och
uppdragsgivare, anordnare av per-		uppdragsgivare, anordnare av per-
sonlig assistans samt försäkrings-		sonlig assistans samt försäkrings-
inrättningar ska på begäran lämna		inrättningar ska på begäran lämna
Försäkringskassan, Pensionsmyn-		Försäkringskassan, Pensionsmyn-
digheten, Skatteverket och allmän		digheten, Skatteverket, det all-
förvaltningsdomstol	uppgifter	männa ombudet för socialförsäk-
som avser en namngiven person		ringen och allmän förvaltnings-
när det gäller förhållanden som är		domstol uppgifter som avser en
av betydelse för tillämpningen av		namngiven person när det gäller
denna balk.		förhållanden som är av betydelse
		för tillämpningen av denna balk.

Arbetsgivare och uppdragsgivare är även skyldiga att lämna sådana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring.

3 Senaste lydelse 2012:935.

SOU 2018:5

Författningsförslag

113 kap.

1 §4

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser i 2 §. Vidare finns bestämmelser om

–ändring av beslut i 3–6 §§,

–omprövning av beslut i 7–9 §§,

–överklagande av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut i 10–15 §§,

– överklagande av allmän för-	– överklagande av allmän för-
valtningsdomstols beslut i 16	valtningsdomstols beslut i 16–
och 17 §§,	18 §§,
– tidsfrister för begäran om	– tidsfrister för begäran om
omprövning och överklagande i	omprövning och överklagande i
19 och 20 §§,	19–20 §§,

–handlingar till fel myndighet i 20 a §, och

–avvisningsbeslut i 21 §.

Slutligen finns särskilda bestämmelser om

– allmän ålderspension i 22–	– allmän ålderspension i 22–
36 §§, och	35 §§, och

förmåner till efterlevande i 37–40 §§.

2 §5

Beslut i ärenden om förmåner enligt denna balk får ändras, om- prövas och överklagas med tillämpning av bestämmelserna i 3–21 §§, om inget annat följer av bestämmelserna i 22–40 §§.

Det som anges i första stycket gäller även beslut i ärenden

–enligt 19 kap. om bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan, och

–om utfärdande av intyg för tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen.

Bestämmelserna i 12, 13 och

18 §§ om det allmänna ombudets överklagande gäller även Försäk- ringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut om ersättning, bidrag

4Senaste lydelse 2013:82.

5Senaste lydelse 2010:1312.

Ett beslut som har överklagats av det allmänna ombudet i rätt tid får inte omprövas. Ärendet ska i stället överlämnas till allmän för- valtningsdomstol. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett över- klagande. Ett sådant överklagande ska anses ha kommit in i rätt tid om begäran om omprövning kom- mit in i rätt tid.

Författningsförslag

SOU 2018:5

	eller annan ekonomisk förmån
	enligt annan författning eller EU-
	rättsakt, om beslutet kan överklagas
	till allmän förvaltningsdomstol.
4 §
Det allmänna ombudet får	Det allmänna ombudet får
begära ändring enligt 3 §. Sådan	begära ändring enligt 3 §.

begäran får det allmänna ombudet framställa även till förmån för enskild part.

4 a §

Ett beslut som har överklagats av det allmänna ombudet i rätt tid får inte ändras med stöd av 3 § första stycket 2 och 3.

9 §

Har omprövning begärts av ett beslut och överklagar det allmänna ombudet samma beslut, ska be- slutet inte omprövas. Ärendet ska i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol. Den enskil- des begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett över- klagande.

Författningsförslag SOU 2018:5

17 §

Försäkringskassan, Pensions-	Försäkringskassan	och	Pen-
myndigheten och det allmänna	sionsmyndigheten får vid över-
ombudet får vid överklagande av	klagande av domstols beslut föra
domstols beslut föra talan även	talan även till förmån för enskild
till förmån för enskild part.	part.
	18 §6
	Ett beslut av en allmän förvalt-
	ningsdomstol får överklagas av det
	allmänna ombudet endast om om-
	budet varit part där.
	Det allmänna ombudet får över-
	klaga en domstols beslut även om
	någon ändring inte yrkas.
	Den domstol som har att pröva
	en sådan talan som avses i andra
	stycket, har samma möjligheter som
	underinstansen hade att ändra För-
	säkringskassans eller Pensionsmyn-
	dighetens beslut.
	Tidsfrist för en enskilds över-
	klagande av Försäkringskassans
	och Pensionsmyndighetens beslut
	19 a §
	Ett överklagande från en en-
	skild av Försäkringskassans		eller
	Pensionsmyndighetens	beslut ska
	ha kommit in inom tre veckor
	från den dag då klaganden fick del
	av beslutet.

6 Tidigare 113 kap. 18 § upphävd genom SFS 2013:82.

SOU 2018:5

Författningsförslag

Tidsfrist för det allmänna om- budets överklagande av Försäk- ringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut

	19 b §
	Ett överklagande från det all-
	männa ombudet avseende ett beslut
	som ska	omprövas	enligt	10 §
	innan det får överklagas av en
	enskild, ska ha kommit in inom
	två månader från den dag då
	beslutet meddelades. I annat fall
	ska överklagandet ha kommit in
	inom tre veckor från den dag då
	beslutet meddelades.
	Tidsfrist för överklagande av all-
	män förvaltningsdomstols beslut
20 §
Ett överklagande av Försäk-	Ett överklagande av en allmän
ringskassans, Pensionsmyndighetens	förvaltningsdomstols		beslut	ska
eller en allmän förvaltningsdom-	ha kommit in inom två månader
stols beslut ska ha kommit in	från den dag då klaganden fick del
inom två månader från den dag då	av beslutet. Om det är det
klaganden fick del av beslutet.	allmänna	ombudet, Försäkrings-
Om det är det allmänna ombudet,	kassan eller Pensionsmyndigheten
Försäkringskassan eller Pensions-	som överklagar beslutet, ska tiden
myndigheten som överklagar be-	räknas från den dag då beslutet
slutet, ska tiden dock räknas från	meddelades.
den dag då beslutet meddelades.

Författningsförslag SOU 2018:5

32 §7

Vid överklagande av Pensions-	Vid överklagande av Pensions-
myndighetens, Skatteverkets och	myndighetens, Skatteverkets och
allmän förvaltningsdomstols be-	allmän förvaltningsdomstols be-
slut i ärenden om allmän ålders-	slut i ärenden om allmän ålders-
pension tillämpas 10–17, 20, 21	pension tillämpas 10–18, 20, 21
och 33–36 §§.	och 33–35 §§.

Bestämmelserna om det allmänna ombudet tillämpas dock inte i fråga om beslut som avser premiepension.

När det gäller överklagande av			När det gäller överklagande av
beslut om pensionsgrundande in-			beslut om pensionsgrundande in-
komst ska vad som i de i första			komst ska vad som i de i första
och andra styckena angivna be-			och andra styckena angivna be-
stämmelserna,	utom	35 §, före-	stämmelserna, utom 18 och 35 §§,
skrivs om Pensionsmyndigheten			föreskrivs om Pensionsmyndig-
och det allmänna ombudet i stället			heten och det allmänna ombudet
avse Skatteverket och det all-			i stället avse Skatteverket och det
männa ombudet hos Skatteverket			allmänna ombudet hos Skatte-
enligt 67 kap.	3 §	skatteför-	verket enligt 67 kap. 3 § skatte-
farandelagen.			förfarandelagen.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.Bestämmelserna i 108 kap. 26 § tillämpas inte på beslut om återbetalning som har meddelats före ikraftträdandet.

3.Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens beslut gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

7 Senaste lydelse 2013:82.

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön

Härigenom föreskrivs att 26 och 28 §§ lagen (1991:1047) om sjuk- lön ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

26 §8

I fråga om Försäkringskassans handläggning av ärenden enligt 10, 11, 13, 14, 16, 17, 17 d och 20 §§ samt 24 § andra stycket och 27 § andra stycket tillämpas följande föreskrifter i socialförsäkringsbalken:

–107 kap. 9 och 10 §§ om förbud mot utmätning och överlåtelse,

–107 kap. 12 § om preskription,

–108 kap. 2, 11 och 22 §§ om – 108 kap. 2, 2 a, 11 och 22 §§

återbetalningsskyldighet,

om återbetalningsskyldighet,

–108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om ränta,

–108 kap. 26 § om indrivning,

–110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lämna uppgifter,

–110 kap. 14 § 1 och 2 om utredningsåtgärder,

–110 kap. 39 och 42 §§ om undantag från sekretess,

–110 kap. 52 § första stycket 2 och andra stycket samt 53 § om indragning eller nedsättning av ersättning,

–112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § om interimistiska beslut.

28 §9

De föreskrifter om omprövning och ändring av Försäkrings- kassans beslut som finns i 113 kap. 3–9 §§ socialförsäkringsbalken ska tillämpas på motsvarande sätt i fråga om

–beslut enligt 10 eller 13 §, 14 § andra meningen, 16, 17, 17 d eller 20 § eller 24 § andra stycket, samt

–beslut att inte avge yttrande enligt 27 § andra stycket.

Vidare ska föreskrifterna i	Vidare	ska föreskrifterna i
113 kap. 10–17, 19, 20 och 21 §§	113 kap.	10–21 §§ socialförsäk-
socialförsäkringsbalken om över-	ringsbalken om överklagande av

8Senaste lydelse 2014:1476.

9Senaste lydelse 2014:1476.

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1488)

om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
4 §10
I fråga om familjebidrag och	I fråga om familjebidrag och
dagpenning tillämpas bestämmel-	dagpenning tillämpas bestämmel-
serna om ändring och ompröv-	serna om ändring och ompröv-
ning samt om överklagande i	ning samt om överklagande i
113 kap. 2–17, 19, 20 och 21 §§	113 kap. 2–21 §§ socialförsäk-
socialförsäkringsbalken.	ringsbalken.

Beträffande familjebidrag tillämpas dessutom följande bestäm- melser i socialförsäkringsbalken:

–107 kap. 12 § om preskription,

–108 kap. 2, 11 och 22 §§ om – 108 kap. 2, 2 a, 11 och 22 §§

återbetalningsskyldighet,

om återbetalningsskyldighet,

–108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om ränta,

–108 kap. 26 § om indrivning,

–110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lämna uppgifter,

–110 kap. 14 § 1 och 2 om utredningsåtgärder,

–110 kap. 52 § första stycket 2 och andra stycket samt 53 § om indragning eller nedsättning av ersättning,

–112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § om interimistiska beslut.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

10 Senaste lydelse 2013:94.

Författningsförslag

SOU 2018:5

1.4Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §11

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsök- ningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i

1.lagen (1972:435) om överlastavgift,

2.lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

3.vägtrafikskattelagen (2006:227),

4.lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,

5.lagen (1994:419) om brottsofferfond,

6.skatteförfarandelagen (2011:1244),

7.lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon,

8. 19 kap. socialförsäkrings-	8. 19 eller 108 kap. socialför-
balken,	säkringsbalken eller annan för-
	fattning om fordran avser återkrav
	som Försäkringskassan eller Pen-
	sionsmyndigheten beslutar om och
	för vilken denna lag är tillämplig,

9.lagen (2004:629) om trängselskatt, eller

10.lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg, i fråga om avgifter på allmän väg.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.De nya bestämmelserna tillämpas inte på fordringar enligt 2 § 8 som grundar sig på beslut som har meddelats före ikraftträdandet, med undantag för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i 19 kap. socialförsäkringsbalken.

11 Senaste lydelse 2014:55.

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om ändring i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2008:145) om statligt tand- vårdsstöd

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 3 a §, av följande lydelse,

dels att 4 kap. 9 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

3 a §

Försäkringskassan ska utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den åter- betalningsskyldige inte betalar i rätt tid. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om in- drivning inte behövs från allmän synpunkt. Bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska till- lämpas.

Beslut om återbetalning av ersättning enligt 2 eller 3 §§ får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken när beslutet har fått laga kraft. Detsamma gäller ränta på fordringen enligt räntelagen (1975:635) och av- gifter enligt lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen.

I fråga om fordring enligt andra stycket gäller bestämmel-

Författningsförslag

SOU 2018:5

serna om betalningssäkring i 3 kap.

8 §, 46 kap. 2, 5–7, 9–13 och 16– 22 §§, 68 kap. 1 §, 69 kap. 13– 18 §§ och 71 kap. 1 § skatte- förfarandelagen (2011:1244).

9 §12

Om inte annat följer av denna lag, gäller i tillämpliga delar följande bestämmelser i socialförsäkringsbalken för ärenden om statligt tandvårdsstöd:

– 107 kap. 9, 10, 12, 17 och 18 §§ om utmätning, preskription

och skadestånd m.m.,
– 108 kap. 2, 11, 15, 16, 19 och	– 108 kap. 2, 2 a, 11, 15, 16, 19
21 §§ samt 22 § första stycket om	och 21 §§, 22 § första stycket och
återbetalningsskyldighet och ränta	26 § om återbetalningsskyldighet
m.m.,	och ränta m.m.,

– 110 kap. 13 §, 14 § 1 och 2 samt 31 § och 115 kap. 4 § om

uppgiftsskyldighet m.m.,
– 113 kap. 2–17, 19, 20 och	– 113 kap. 2–21 §§ om änd-
21 §§ om ändring, omprövning	ring, omprövning och överkla-
och överklagande.	gande.
Bestämmelserna i 108 kap. 2,	Bestämmelserna i 108 kap. 2,
11, 15, 16, 19 och 21 §§ samt 22 §	2 a, 11, 15, 16, 19 och 21 §§, 22 §
första stycket socialförsäkrings-	första stycket samt 26 § social-
balken gäller dock inte i förhål-	försäkringsbalken gäller dock inte
lande till vårdgivare.	i förhållande till vårdgivare.

Försäkringskassans beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.Bestämmelserna i 4 kap. 3 a § tillämpas inte på beslut om åter- betalning som har meddelats före ikraftträdandet.

3.Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

12 Senaste lydelse 2017:431.

Författningsförslag

SOU 2018:5

1.7Förslag till

förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229)

Härigenom föreskrivs att 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §13

Bestämmelser om begäran om indrivning av fordringar på skatt eller avgift enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) finns i 70 kap. 1 och 2 §§ den lagen.

Indrivning av fordran på felparkeringsavgift ska begäras senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning av fordringar som avser betalningsskyldighet för under- hållsstöd enligt 19 kap. socialförsäkringsbalken ska, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att den äldsta fordringen skulle ha betalats.

Indrivning ska också, om inte särskilda skäl talar emot det, be- gäras senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats av sådana fordringar som omfattas av

– 108 kap. 26 § socialförsäk- ringsbalken,

– 4 kap. 3 a § lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd,

– 19 a § förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete,

– 19 a § förordningen (2017:117) om bidrag till före- tagshälsovården för köp av medi- cinsk service och

13 Senaste lydelse 2016:692.

SOU 2018:5 Författningsförslag

– 8 kap. 7 § förordningen

(2017:819) om ersättning till del- tagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

För andra fordringar ska indrivning begäras senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning enligt andra–fjärde	Indrivning enligt andra–femte
styckena ska begäras under förut-	styckena ska begäras under för-
sättning att inte ett ärende om	utsättning att inte ett ärende om
ackord, nedsättning av fordran,	ackord, nedsättning av fordran,
skuldsanering eller F-skuldsaner-	skuldsanering eller F-skuldsaner-
ing enligt lagen (2007:324) om	ing enligt lagen (2007:324) om
Skatteverkets hantering av vissa	Skatteverkets hantering av vissa
borgenärsuppgifter eller andra sär-	borgenärsuppgifter eller andra sär-
skilda skäl talar emot det.	skilda skäl talar emot det.

Indrivning ska begäras skyndsamt om ett dröjsmål skulle även- tyra indrivningen.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

2.De nya bestämmelserna tillämpas inte på beslut om återbetal- ning som har meddelats före ikraftträdandet.

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete

dels att det ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse, dels att 22 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	19 a §
	Försäkringskassan	ska utan
	dröjsmål vidta åtgärder för att
	driva in fordringen, om den åter-
	betalningsskyldige inte betalar i
	rätt tid. Indrivning behöver dock
	inte begäras för en fordring som
	understiger 100 kronor om indriv-
	ning inte behövs från allmän
	synpunkt. Bestämmelserna i lagen
	(1993:891) om indrivning av stat-
	liga fordringar m.m. och i indriv-
	ningsförordningen (1993:1229) ska
	tillämpas.
	Beslut om återkrav enligt 19 §
	får verkställas enligt bestämmel-
	serna i utsökningsbalken när be-
	slutet har fått laga kraft. Det-
	samma gäller ränta på fordringen
	enligt räntelagen (1975:635) och
	avgifter enligt lagen	(1981:739)
	om ersättning för inkassokostnader

m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen.

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.10Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service

Härigenom föreskrivs att i fråga om förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service

dels att det ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse, dels att 21 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	19 a §
	Försäkringskassan	ska utan
	dröjsmål vidta åtgärder för att
	driva in fordringen, om den åter-
	betalningsskyldige inte betalar i
	rätt tid. Indrivning behöver dock
	inte begäras för en fordring som
	understiger 100 kronor om indriv-
	ning inte behövs från allmän
	synpunkt. Bestämmelserna i lagen
	(1993:891) om indrivning av stat-
	liga fordringar m.m. och i indriv-
	ningsförordningen (1993:1229) ska
	tillämpas.
	Beslut om återkrav enligt 19 §
	får verkställas enligt bestämmel-
	serna i utsökningsbalken när be-
	slutet har fått laga kraft. Det-
	samma gäller ränta på fordringen
	enligt räntelagen (1975:635) och
	avgifter enligt lagen	(1981:739)
	om ersättning för inkassokostnader
	m.m. som tas ut i samband med
	indrivning av fordringen.

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.11Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2017:819) om ersätt- ning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 2 a och 7 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

2 a §

Belopp under 300 kronor ska inte återkrävas om det inte behövs från allmän synpunkt.

7 §

Försäkringskassan ska utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den åter- betalningsskyldige inte betalar i rätt tid. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indriv- ning inte behövs från allmän synpunkt. Bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av stat- liga fordringar m.m. och i indriv- ningsförordningen (1993:1229) ska tillämpas.

Beslut om återkrav enligt 2 § får verkställas enligt bestämmel- serna i utsökningsbalken när be- slutet har fått laga kraft. Det- samma gäller ränta enligt 3 och 4 §§ och avgifter enligt lagen (1981:739) om ersättning för in- kassokostnader m.m. som tas ut i

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag framgår av direktiven (dir. 2016:14), se bilaga 1. Utredningen ska enligt direktiven se över vissa processuella och processrättsliga frågor på socialförsäkringsområdet i syfte att stärka rättssäkerheten och skapa en mer effektiv handläggning i ärenden

och mål om socialförsäkring. Uppdraget består av tre delar.

Den första delen innebär att utreda och föreslå hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt och lämna förslag på hur detta kan åstadkommas. Utredningen ska särskilt beakta hur eventuella förslag kan komma att påverka enskilda för- säkrade och, om det bedöms behövligt, lämna förslag i syfte att värna deras rättssäkerhet. Utredningen ska också utreda om befintliga be- stämmelser om sekretess är ändamålsenliga för att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna lämna ärenden av intresse till ombudet.

Den andra delen av utredningens uppdrag avser att utreda förut- sättningarna för att förkorta tidsfristerna för begäran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsäkrings- området och lämna förslag om en sådan förkortning bedöms lämplig. Utredningen ska särskilt analysera och redovisa hur förkortade tids- frister kan påverka enskilda försäkrade.

Den tredje delen av vårt uppdrag innebär att utreda och föreslå åtgärder för en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering inom socialförsäkringsområdet. Utredningen ska teckna den fullstän- diga problembilden över skuldsättningen och återkravsförfarandet på området, inbegripet hela återkravskedjan från en felaktig utbetal- ning fram till ansökan om verkställighet. Vidare ska utredningen beakta utfallet av förslagen i betänkandet Ett modernare utsöknings-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:5

förfarande (SOU 2016:81) och uppmärksamma att det är angeläget att bestämmelserna i socialförsäkringsbalken fungerar på ett tillfreds- ställande sätt i förhållande till bestämmelserna i utsökningsbalken. Syftet med utredningens uppdrag är att åstadkomma en ökad åter- betalning, minska de totala återkravsfordringarna, den s.k. fordrings- stocken, och förhindra att den växer ytterligare, öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att hamna i omfattande och långvarig skuldsättning. Utredningen ska beakta på vilket sätt före- slagna åtgärder kan påverka den enskilda försäkrade.

Om utredaren i sitt arbete identifierar andra angränsande delar inom socialförsäkringsprocessen som kan utvecklas ytterligare eller bör förändras för att bli effektivare och mer ändamålsenliga, står det utredaren fritt att lämna författningsförslag även avseende sådana delar.

2.2Utredningens arbete

Arbetet i utredningen påbörjades i december 2016 och vi hade vårt första sammanträde den 24 februari 2017.

Utredningen har hållit åtta sammanträden med sakkunniga och experter, varav ett sträckte sig över två dagar. Utredaren och sekrete- rarna har utöver detta haft regelbundna arbetsmöten.

Under våren 2017 genomförde utredaren och sekreterarna besök hos och höll samrådsmöten med Försäkringskassan, det allmänna ombudet för socialförsäkringen, Pensionsmyndigheten, Inspektionen för socialförsäkringen och Kronofogdemyndigheten. Vidare träffade utredaren och sekreterarna, och inhämtade synpunkter på uppdraget från, arbetsmarknadsorganisationerna Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Svenskt När- ingsliv samt den juridiska byrån LO-TCO Rättsskydd AB. I början av hösten 2017 genomförde utredaren och en av sekreterarna ett sam- rådsmöte via videolänk med Domstolsverket.

För att undersöka hur enskilda för sin talan i domstol i social- försäkringsmål, har vi begärt ut cirka 8 procent av alla avgöranden i socialförsäkringsmål som avgjorts av förvaltningsrätterna under 2016 (se avsnitt 5.5.1 för en närmare beskrivning).

Utredningen har vidare inhämtat och analyserat samtliga domar som meddelats av förvaltningsrätterna under perioden 1 mars 2012–

SOU 2018:5

Utredningens uppdrag och arbete

31 december 2016 i vilka det allmänna ombudet för socialförsäk- ringen varit part (se avsnitt 4.5.1).

Från såväl Pensionsmyndigheten som Kronofogdemyndigheten har vi hämtat in viss statistik och uppgifter.

Utredningen har under våren och hösten 2017 haft löpande kon- takter med Försäkringskassan, framför allt med chefer, controller och verksamhetsutvecklare inom verksamhetsområdet Återbetal- ning. Från Försäkringskassan inhämtades under våren relativt omfat- tande statistik rörande hanteringen av återkravsfordringar samt svar på skriftliga frågor om organisation, styrning och återkravsprocessen. Viss kompletterande statistik har under hösten levererats från För- säkringskassan i olika omgångar. I december fick utredningen del av vissa uppdaterade statistikuppgifter för 2017.

Utredaren och de två utredningssekreterarna reste i juni 2017 till Östersund och besökte Försäkringskassans fordringshantering. Ett möte hölls med controller, verksamhetsutvecklare och chefer där vi gick igenom de skriftliga uppgifter avseende statistik m.m. som vi tidigare hade fått del av. Vid besöket genomfördes också gruppintervjuer med handläggare, specialister och enhetschefer (se avsnitt 6.7.1 för en närmare beskrivning).

I oktober 2017 hade utredaren och sekreterarna uppföljande möten via videolänk med de intervjuade grupperna, inför vilka del- tagarna hade fått läsa igenom vad som nedtecknats från intervjuerna i juni 2017.

Under oktober 2017 ställde Statskontoret till utredningens för- fogande ett stabsbiträde, som bistod med att bl.a. analysera inhämtad statistik rörande Försäkringskassans fordringshantering.

Utredaren och stabsbiträdet träffade i oktober 2017 Försäkrings- kassans generaldirektör och chefen för Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor och inhämtade deras synpunkter beträffande fram- för allt våra anteckningar från intervjuerna enligt vad som framgår av avsnitt 6.7.2.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:5

2.3Betänkandets disposition

Vårt uppdrag består av tre tydligt åtskilda delar, det allmänna om- budet för socialförsäkringen, tidsfristerna och återkravshanteringen.

I kapitel 4 behandlar vi den första delen av vårt uppdrag, som är att lämna förslag på hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt.

Vi behandlar i kapitel 5 den andra delen av uppdraget, som avser att utreda och ta ställning till om en förkortning bör ske av tids- fristerna för begäran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsäkringsområdet.

Den tredje delen av vårt uppdrag, som innebär att utreda och för- eslå åtgärder för en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshanter- ing inom socialförsäkringsområdet, behandlas i såväl kapitel 6 som i kapitel 7. I kapitel 6 tecknar vi problembilden över skuldsättningen och återkravsförfarandet samt redogör vi för våra överväganden och vissa förslag. Övervägandena i kapitel 6 leder oss in på frågor om verk- ställighet av återkravsbeslut. Våra överväganden och förslag rörande verkställighet enligt utsökningsbalken av återkrav redovisas dock särskilt i kapitel 7.

Utöver detta är betänkandet disponerat enligt följande.

Efter en sammanfattning av betänkandet följer kapitel 1 som inne- håller författningsförslag och förevarande kapitel 2, i vilket vårt uppdrag och arbete beskrivs.

Kapitel 3 innehåller en introduktion till socialförsäkringen och socialförsäkringsprocessen.

Våra bedömningar av vilka ikraftträdande- och övergångsbestäm- melser som behövs finns i kapitel 8.

Förväntade ekonomiska och andra konsekvenser av våra förslag redogör vi för i kapitel 9.

Kapitel 10 innehåller författningskommentaren. Utredningsdirektiven finns i bilaga 1. Bilaga 2 innehåller en redo-

görelse för vårt tillvägagångssätt vid framtagande av viss statistik och bilaga 3 en beskrivning av det vi benämner en tankemodell för att kunna beräkna vissa kostnader.

3En introduktion till socialförsäkringen

3.1Inledning

I det här kapitlet ges en kortfattad introduktion till socialförsäkringen samt förfarandet och processen i socialförsäkringsmål.

3.2Vad avses med socialförsäkringen?

Socialförsäkringen är en central del av det svenska välfärdssystemet och omfattar i stort sett alla som bor eller arbetar i Sverige. Socialför- säkringssystemet består av nästan 50 olika förmåner och är av stor betydelse för många människors personliga och ekonomiska situa- tion. Det står för en tredjedel av de statliga utgifterna och omsluter mer än 500 miljarder kronor (Inspektionen för Socialförsäkringen, Årlig rapport för 2016, Rapport 2017:2 s. 5).

I svensk lagstiftning finns emellertid ingen egentlig definition av vad socialförsäkring är. I socialförsäkringsbalken, SFB, definieras so- cialförsäkringen som de sociala försäkringar samt andra ersättnings- och bidragssystem som behandlas i balken (1 kap. 1 §). Socialför- säkringen avgränsas här alltså utifrån ett praktiskt synsätt.

Socialförsäkringsbalken trädde i kraft den 1 januari 2011 och er- satte då ungefär 30 lagar på socialförsäkringsområdet. Av förarbetena till socialförsäkringsbalken framgår att regeringen inte ansåg att det var lämpligt att enbart utifrån teoretiska eller principiella utgångs- punkter bestämma gränsen för socialförsäkringsområdet. Det var i första hand materiella och inte formella hänsyn som lades till grund för avgränsningen. Gemensamt för de förmåner som hänfördes till socialförsäkringen var emellertid att de ingår i ett obligatoriskt trygg- hetssystem som administreras av staten (prop. 2008/09:200 s. 354).

En introduktion till socialförsäkringen

SOU 2018:5

Den tidigare avgränsningen av socialförsäkringen byggde också på ett liknande förhållningssätt. Även i förarbetena till den tidigare gällande socialförsäkringslagen (1999:799) förespråkade regeringen den mer praktiska metoden att genom uppräkning i lagstiftningen bestämma vad som ska hänföras till en social försäkring och vad en sådan trygg- hetsanordning ska kallas (prop. 1998/99:119 s. 75 och 76).

När det gällde vilka förmåner som skulle ingå i socialförsäkringen enligt socialförsäkringsbalken respektive falla utanför framhöll reger- ingen att oavsett hur socialförsäkringssystemet avgränsas så kommer det att finnas skillnader mellan de olika socialförsäkringsförmånerna. Avgränsningen gjordes med utgångspunkt i hur socialförsäkringen sedan tidigare hade definierats, även om den nya balken innebar att socialförsäkringen i vissa delar fick en annan avgränsning än innan. Regeringen övervägde vid införandet av socialförsäkringsbalken om vissa ytterligare förmåner, bl.a. förmåner enligt arbetslöshetsförsäk- ringen och förmåner vid sjukdom som lämnas enligt bestämmelser i studiestödslagen (1999:1395), borde ingå i socialförsäkringen enligt balken, men gjorde bedömningen att de skulle hållas utanför (prop. 2008/09:200 s. 354, 359 och 360).

När socialförsäkringen diskuteras utifrån ett internationellt per- spektiv används i Sverige ibland begreppet social trygghet (social security) som mer eller mindre synonymt med socialförsäkring. I olika internationella överenskommelser om minimistandard och sam- ordning är det också vad som förekommer under det begreppet som bäst stämmer överens med det som har brukat räknas som social- försäkring. Social trygghet kan emellertid uppfattas som ett relativt vitt begrepp innefattande såväl omsorger inom socialtjänsten, system för studiestöd, arbetarskydd och arbetsmarknadspolitiska insatser (jfr SOU 2001:47 s. 57). Det finns inte heller några internationellt gångbara definitioner. Varje land har sin egen nationella rätt på om- rådet och i internationella överenskommelser anges i regel bara vilka slags förmåner som omfattas av överenskommelsen eller vilka typer av risker som ska täckas. Gemensamt är dock att det handlar om obliga- torisk solidaritet i situationer som brukar kallas sociala risker. Stöd vid arbetslöshet samt ersättning för sjukvårdskostnader är exempel på sociala trygghetsförmåner utanför socialförsäkringsbalken som i vissa länder även räknas som socialförsäkring (se prop. 1998/99:119 s. 74 och 75 och Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken [22 dec. 2016, Zeteo], kommentaren till 1 kap. 1 §).

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsäkringen

Alla beslut om förmåner och ersättningar med socialförsäkrings- rättslig karaktär fattas sålunda inte med stöd av socialförsäkrings- balken. Av såväl 1 § förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten som 1 § förordningen (2009:1174) med in- struktion för Försäkringskassan framgår också att myndigheterna, förutom delar av socialförsäkringen, även handhar andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av Försäkringskassan. Slutsatsen av detta måste vara att inte heller samt- liga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar bör, strikt taget, betraktas som beslut om socialförsäkring. Ett ex- empel härpå torde beslut om ersättning för vårdkostnader enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom EU/EES (ersättningslagen) vara.

Att lämna en uttömmande beskrivning av vad som avses med socialförsäkring låter sig således inte göras med enkelhet. När vi i förevarande sammanhang använder socialförsäkring behövs dock någon form av definitionsbestämning att tillämpa för det fortsatta arbetets bedrivande.

Med socialförsäkring avser vi först och främst de förmåner, ersättningar och bidrag som regleras i socialförsäkringsbalken – den allmänna socialförsäkringen (jfr SOU 2017:05 s. 178). Med social- försäkring avser vi dock även sådana beslut om förmåner, ersätt- ningar och bidrag som är närbesläktade med den allmänna socialför- säkringen men som administreras av Försäkringskassan eller Pen- sionsmyndigheten enligt annan författning eller rättsakt (jfr 1 § i såväl förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten som förordningen med instruktion för Försäkringskassan). Fråga är alltså om andra offentliga bidrag eller annat offentligt stöd som hanterar olika risksituationer och som beslutas av Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten.

En introduktion till socialförsäkringen

SOU 2018:5

3.3Vem gäller den allmänna socialförsäkringen för?

Socialförsäkringen är, enligt 4 kap. 2 § SFB, indelad i tre försäkrings- grenar utifrån vad som utgör grunden för försäkringen, nämligen

•förmåner som grundas på bosättning i Sverige (bosättningsbase- rade förmåner),

•förmåner som grundas på arbete i Sverige (arbetsbaserade för- måner), och

•förmåner som grundas på andra omständigheter än bosättning eller arbete i Sverige (övriga förmåner).

Försäkrad är den som uppfyller de krav i fråga om bosättning, arbete eller andra omständigheter som avses i nämnda paragraf samt vissa krav på försäkringstider som framgår av 5–7 kap. SFB. För att om- fattas av socialförsäkringsskyddet i fråga om en viss förmån ska den försäkrade dessutom uppfylla de andra villkor som gäller för den för- månen.

Begreppet försäkrad används nästan genomgående i socialförsäk- ringsbalken i stället för de många olika uttryck för den förmåns- berättigade som tidigare fanns i socialförsäkringslagstiftningen. Den försäkrade är oftast också den som har rätt att få den aktuella för- månen utbetald till sig, men i vissa fall är det någon annan som har det. I fråga om arbetsbaserade förmåner till efterlevande är det den avlidna personen som ska ha varit försäkrad (se 6 kap. 7 § SFB). När det gäller vissa förmåner till barn kan förmånerna i regel betalas ut till föräldrarna. Av sådana skäl förekommer i socialförsäkringsbalken även begrepp som den pensionsberättigade respektive bidragsmot- tagaren.

Det grundläggande villkoret för att omfattas av den bosättnings- baserade försäkringen är att en person är bosatt i Sverige. Bosättnings- begreppet i socialförsäkringen överensstämmer ofta med bosättnings- begreppet i folkbokföringen, men vissa personkategorier kan vara försäkrade för bosättningsbaserade förmåner även vid utlandsvistelse. Även det omvända förhållandet finns, dvs. att en person som är folk- bokförd här inte omfattas av socialförsäkringen. De bosättningsbase- rade försäkringsförmånerna utgörs av ersättningar i form av olika grundersättningar, till exempel barnbidrag, garantipension och bo- stadsbidrag.

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsäkringen

Det grundläggande villkoret för att vara försäkrad för den arbets- baserade försäkringen är att personen arbetar i Sverige, antingen som anställd eller som egenföretagare. Vissa personkategorier är för- säkrade för arbetsbaserade förmåner även vid arbete utanför Sverige. Även i denna del av försäkringen förekommer den omvända situa- tionen, att en person kan arbeta i landet men ändå inte omfattas av försäkringen. Exempel på arbetsbaserade förmåner är sjukpenning, arbetsskadeersättning och inkomstgrundad ålderspension.

Grunden för de arbetsbaserade förmånerna är sjukpenninggrun- dande inkomst (SGI). SGI är ett beräkningsunderlag som baseras på den årliga inkomst i pengar som en person kan antas få fortlöpande från förvärvsarbete. SGI-beräkningen bestämmer i sin tur hur mycket en försäkrad kan få i ersättning givet att hon eller han uppfyller de övriga villkoren för respektive förmån. Ersättningen till de för- säkrade baserat på de bosättningsbaserade förmånerna bestäms utifrån behov eller bestämda belopp.

Vid bedömningen av om en person är försäkrad i Sverige eller inte måste även hänsyn tas till särskilda EU-förordningar och till internationella överenskommelser som Sverige har ingått med andra länder om social trygghet.

3.4Myndigheter som administrerar socialförsäkringen m.m.

Inledning

Socialförsäkringen administreras av Försäkringskassan och Pensions- myndigheten samt av Skatteverket, vilket framgår av 2 kap. 2 § SFB. Det framgår av balken vilken av myndigheterna som ska besluta om en viss förmån.

Enligt 2 kap. 1 a § lagen (2010:111) om införande av socialför- säkringsbalken, SFBP, gäller att det som är föreskrivet i eller annars följer av lag eller annan författning om de tidigare allmänna försäk- ringskassorna, om förutvarande Riksförsäkringsverket eller om den tidigare nämnda Premiepensionsmyndigheten ska tillämpas på den nu- mera handläggande Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Myndigheterna står helt eller delvis under tillsyn av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF).

En introduktion till socialförsäkringen

SOU 2018:5

Försäkringskassan

Försäkringskassan är förvaltningsmyndighet för de delar av socialför- säkringen och vissa andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten. Verksamheten består huvudsakligen i att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar. Detta framgår av 1 § förordningen med instruktion för Försäkringskassan.

Försäkringskassan ansvarar i huvudsak för familjeförmåner, för- måner vid sjukdom, egenförmåner vid arbetsskada, särskilda förmåner vid funktionshinder samt bostadsbidrag och boendetillägg (se 2 kap. 2 § tredje stycket SFB och de bestämmelser som hänvisas till där).

Försäkringskassan leds sedan mars 2016 av en styrelse som är utsedd av regeringen. Dessförinnan var Försäkringskassan en enrådig- hetsmyndighet med insynsråd. Försäkringskassans styrelse är fullt ansvarig för verksamheten och generaldirektören är ansvarig inför styrelsen.

Sex avdelningar sköter ärendehandläggningen: Avdelningarna Barn och familj, Funktionsnedsättning, Nyanlända eller arbetssökande, Sjukförsäkring, Gemensamma försäkringsfrågor (inkl. omprövning) och Gemensamma kundfrågor. Myndigheten har också avdelningar som ger olika typer av stöd till verksamheten: Analys och prognos, Ledningsstöd, Verksamhetsstöd, Rättsavdelningen samt IT och Kom- munikation. Försäkringskassan har cirka 14 200 anställda och finns på cirka 100 orter i Sverige (Försäkringskassans årsredovisning 2016 s. 7).

Försäkringskassan handlägger 33 förmåner inom socialförsäk- ringen. Utbetalningarna uppgick 2016 till cirka 227 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka en fjärdedel av statens totala utgifter. Drygt hälften av utbetalningarna går till sjuka och personer med funktions- nedsättning. En tredjedel betalas ut till barnfamiljer. Resterande del består främst av ersättningar inom arbetsmarknadsområdet. Utbetal- ningarna finansieras till största delen genom obligatoriska skatter och avgifter (Försäkringskassans årsredovisning 2016 s. 6 och 11).

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsäkringen

Pensionsmyndigheten

Enligt förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten är myndigheten förvaltningsmyndighet för ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen och för andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten (1 §). Pensionsmyndigheten ska bl.a. informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pen- sionen kan antas bli och vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen. Myndigheten ska även verka för lagenlighet och enhet- lighet i fråga om bestämmande av pensionsgrundande inkomst (PGI), som beslutas av Skatteverket (2 §).

Pensionsmyndigheten ansvarar i huvudsak för administrationen av förmåner vid ålderdom eller till efterlevande, bostadstillägg till sådana förmåner samt äldreförsörjningsstöd, enligt 2 kap. 2 § tredje stycket SFB och de bestämmelser som hänvisas till där.

För en del av Pensionsmyndighetens verksamhet gäller lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i pre- miepensionssystemet. I den lagen finns bestämmelser om tillämpning av vissa försäkringsrörelse- och redovisningsregler samt om Finans- inspektionens tillsyn i vissa avseenden.

Pensionsmyndigheten har den 1 januari 2010 tagit över viss verk- samhet från Försäkringskassan och all verksamhet från den tidigare Premiepensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten leds av en styrelse och har en generaldirektör. Det finns åtta avdelningar och en stab. Närmare föreskrifter finns i Pensionsmyndighetens arbetsord- ning. Myndigheten har cirka 1 200 anställda på åtta orter i landet (Pensionsmyndighetens årsredovisning 2016 s. 3).

Utbetalningarna av de förmåner som beslutas av Pensionsmyn- digheten uppgick 2016 till 334 miljarder kronor (Pensionsmyndig- hetens årsredovisning 2016 s. 33).

Skatteverket

Skatteverket ska enligt 1 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket bl.a. ansvara för frågor om socialavgifter och skatter. Av 8 § framgår att Skatteverket ska fastställa pensionsgrundande inkomst.

En introduktion till socialförsäkringen

SOU 2018:5

Skatteverket leds av en myndighetschef och har ett insynsråd (16 och 17 §§ instruktionen och Skatteverkets årsredovisning 2016 s. 8).

Inspektionen för socialförsäkringen

Enligt 1 § förordningen (2009:602) med instruktion för inspektionen för socialförsäkringen ska myndigheten genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsyns- objektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångs- punkt i det statliga åtagandet.

Av instruktionen (2 §) framgår att inspektionen ska utöva system- tillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av den verksamhet som bedrivs av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, i de delar som inte står under Finansinspektionens tillsyn, och Skatteverket, i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst.

Myndigheten har levererat ett stort antal rapporter, såväl på eget initiativ som på regeringens uppdrag. Rapporterna har bl.a. gällt det allmänna ombudet för socialförsäkringen och återkrav, vilket vi åter- kommer till i kapitel 4 och 6.

3.5Förmåner som ingår i den allmänna socialförsäkringen

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten administrerar närmare ett femtiotal olika förmåner, bidrag och andra ersättningar.1 I social- försäkringsbalken delas de förmåner som omfattas in i följande huvudgrupper (se 1 kap. 3 § SFB): familjeförmåner, förmåner vid sjukdom eller arbetsskada, särskilda förmåner vid funktionshinder, förmåner vid ålderdom, förmåner till efterlevande, och bostadsstöd.

1 Termen förmån används i socialförsäkringsbalken som samlingsbeteckning för alla dagersätt- ningar, pensioner, livräntor, kostnadsersättningar, bidrag och andra utbetalningar eller åtgärder som den enskilde är försäkrad för enligt balken.

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsäkringen

Familjeförmåner

Familjeförmåner (enligt avdelning B, 8–22 kap. SFB) är

•graviditetspenning till den som på grund av graviditet har nedsatt arbetsförmåga eller är förbjuden att utföra sitt förvärvsarbete,

•föräldrapenningförmåner i samband med barns födelse, vid adop- tion av barn eller i andra situationer när en förälder vårdar barn,

•barnbidrag som generellt bidrag för barn,

•underhållsstöd till ett barn vars föräldrar inte bor tillsammans, och

•särskilda familjeförmåner vid vissa fall av adoption eller när ett barn lider av sjukdom eller har funktionshinder.

Vissa av förmånerna är bosättningsbaserade och andra är arbets- baserade. Barnbidrag och underhållsstöd utgör ett bostadsbaserat grundskydd för den försäkrade. Även adoptionsbidrag och vård- bidrag är bostadsbaserade förmåner. Det finns vidare en lägstanivå inom föräldrapenningen som är bostadsbaserad.

Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada

Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada (enligt avdelning C, 23– 47 kap. SFB) är

•sjukpenning som lämnas vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga,

•rehabiliteringsåtgärder vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga,

•rehabiliteringsersättning i samband med rehabiliteringsåtgärder,

•sjukersättning eller aktivitetsersättning när arbetsförmågan är lång- varigt nedsatt,

•arbetsskadeersättning vid skada i samband med förvärvsarbete,

•statlig personskadeersättning vid skada i samband med vissa stat- liga eller kommunala verksamheter,

•krigsskadeersättning till sjömän vid skada utomlands,

•smittbärarersättning för inkomstförlust m.m., och

En introduktion till socialförsäkringen

SOU 2018:5

•närståendepenning i samband med ledighet för vård av en svårt sjuk person.

Majoriteten av förmånerna är arbetsbaserade och utgör ett skydd om den försäkrade blir sjuk eller skadad och inte längre kan arbeta. Även här finns det förmåner som har sin grund i den bosättnings- baserade försäkringen och utgör en garantiersättning, till exempel aktivitetsersättning och sjukersättning.

Särskilda förmåner vid funktionshinder

Förmåner vid funktionshinder (enligt avdelning D, 48–52 kap. SFB) är

•handikappersättning till en funktionshindrad som behöver hjälp av någon annan eller har merkostnader,

•assistansersättning till en funktionshindrad som behöver person- lig assistans för sina grundläggande behov, och

•bilstöd till personer med funktionshinder för att skaffa eller an- passa motorfordon.

Förmånerna vid funktionshinder är bosättningsbaserade förmåner, till stöd för personer med funktionsnedsättning.

Förmåner vid ålderdom

Förmåner vid ålderdom (enligt avdelning E, 53–74 kap. SFB) är

•allmän ålderspension i form av

–inkomstgrundad ålderspension, och

–garantipension,

•särskilt pensionstillägg som tillägg till allmän ålderspension, och

•äldreförsörjningsstöd som tillägg till eller i stället för allmän ålders- pension.

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsäkringen

Den inkomstgrundade ålderspensionen är arbetsbaserad medan övriga av dessa förmåner är bosättningsbaserade.

Förmåner till efterlevande

Efterlevandeförmåner (enligt avdelning F, 75–92 kap. SFB) är

•efterlevandepension i form av

–barnpension,

–omställningspension till efterlevande make (änka eller änkling),

–änkepension till efterlevande maka (änka), och

–garantipension till omställningspension,

•efterlevandestöd som garantiförmån till barn,

•efterlevandeförmåner vid arbetsskada och vissa andra skador i form av

–begravningshjälp,

–barnlivränta, och

–omställningslivränta till efterlevande make, samt

•efterlevandeskydd i form av premiepension, om pensionsspararen har ansökt om ett sådant skydd.

Även dessa förmåner är i vissa fall bosättningsbaserade och i andra fall arbetsbaserade. Efterlevandestöd och garantipension till omställ- ningspension är bosättningsbaserade förmåner medan inkomstrelate- rad efterlevandepension, efterlevandeförmåner från arbetsskadeför- säkringen och efterlevandeskydd i form av premiepension är baserade på arbete.

En introduktion till socialförsäkringen

SOU 2018:5

Bostadsstöd

Förmåner för bostadsstöd (enligt avdelning G, 93–103 e kap. SFB) är

•bostadsbidrag till barnfamiljer eller personer i åldern 18–28 år,

•bostadstillägg till den som får sjukersättning, pension eller vissa liknande förmåner, och

•boendetillägg till den som har fått tidsbegränsad sjukersättning eller aktivitetsersättning.

Förmånerna inom området bostadsstöd är alla bosättningsbaserade förmåner och är tänkta att bidra till förbättrade förutsättningar för en god ekonomisk levnadsstandard.

3.6EU-rätten och socialförsäkringen m.m.

I majoriteten av de socialförsäkringsärenden som handläggs räcker det att tillämpa svenska bestämmelser, men det finns ett antal situa- tioner när även internationella regelverk ska tillämpas. De inter- nationella regelverken kan dock endast få betydelse i vissa gräns- överskridande situationer.2 Regelverken kan medföra både utsträckt och inskränkt tillämpning av de svenska bestämmelserna. Detta fram- går av 2 kap. 5 § SFB som anger att unionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES) och avtal om social trygghet eller andra avtal som ingåtts med andra stater, exempelvis bilaterala avtal om social trygghet, kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i social- försäkringsbalken.

Inom EU betraktas medlemsländernas socialförsäkringssystem i första hand som nationella angelägenheter. EU:s kompetens på om- rådet handlar enbart om samordning av de nationella systemen för social trygghet, inte om harmonisering av systemen. Sådana sam- ordningsbestämmelser finns i förordning (EG) nr 883/2004 om

2 Försäkringskassans vägledning 2017:1, Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internationella avtal – Försäkringskassans uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöver- skridande frågor, s. 20.

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsäkringen

samordning av de sociala trygghetssystemen och förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning 883/2004.3

3.7Socialförsäkringsprocessen

Förfarandet i ärenden hos Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten regleras i första hand av de grundläggande reglerna i förvalt- ningslagen (2017:900), FL. Förvaltningsmyndigheterna har att iaktta inte bara bestämmelserna om ärenden som avser myndighetsutöv- ning mot någon enskild, bl.a. reglerna om kommunikation samt motivering av beslut, utan också de av förvaltningslagens bestäm- melser som gäller förvaltningsärenden i allmänhet, t.ex. föreskrif- terna om serviceskyldighet och jäv.

Förvaltningslagen är emellertid en baslag. Den träder tillbaka för avvikande föreskrifter i lag eller i författning som har meddelats av regeringen (4 § FL). På socialförsäkringsområdet har sådana före- skrifter meddelats i socialförsäkringsbalken, framför allt i 110 kap. SFB. I 113 kap. SFB finns därutöver bestämmelser om omprövning och ändring av beslut som saknar motsvarighet i förvaltningslagen. Enligt bestämmelserna i 113 kap. har Försäkringskassan och Pensions- myndigheten en långtgående skyldighet att på begäran ompröva sina egna beslut. Omprövning är en förutsättning för att den enskilde senare ska kunna överklaga de allra flesta beslut (jfr 10 §).

Processen i allmän förvaltningsdomstol i socialförsäkringsmål reg- leras i allt väsentligt av bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. I 113 kap. SFB finns emellertid vissa särskilda bestämmelser rörande överklagande till domstol som har företräde framför förvaltningsprocesslagens bestämmelser (2 § FPL). Dessa föreskrifter avviker från vad som gäller enligt FPL, bl.a. genom att det i 113 kap. 20 § SFB anges en tvåmånadersfrist för att överklaga domstols beslut.

I 113 kap. SFB finns också en särskild reglering rörande en särskild partsföreträdare för det allmänna i förvaltningsdomstol, det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Det allmänna ombudet ges enligt

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

4Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

4.1Inledning

4.1.1Bakgrund

Den som ansöker om en förmån i socialförsäkringssystemet är inte sällan helt beroende av förmånen för sin försörjning. Samtidigt är det är inte möjligt att utforma lagstiftningen så att alla olika tänkbara situationer förutses och samtliga oklarheter undanröjs. Bedömnings- utrymmet på socialförsäkringsområdet är förhållandevist stort vilket riskerar att medföra att tillämpningen av socialförsäkringen blir oför- utsägbar och olikformig. Vägledande domstolsavgöranden (prejudi- kat) är därför av stor betydelse inom detta område, inte minst för enskilda människors situation.

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen är en särskild funk- tion som har inrättats som ett led i strävandena att främja prejudikat- bildningen på socialförsäkringsområdet. Tanken är att ombudet självständigt ska välja ut principiellt viktiga frågor att föra vidare för prövning i domstol. Därigenom förutsätts ombudets verksamhet bidra till att socialförsäkringens bestämmelser tillämpas på ett enhetligt sätt och att oklarheter undanröjs.

4.1.2Utredningens uppdrag i denna del

Enligt direktiven (dir. 2016:104 s. 3) ska vi utreda hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt och lämna förslag på hur detta kan åstadkommas.

Enligt våra direktiv ska vi även utreda om befintliga bestämmelser om sekretess är ändamålsenliga för ett utlämnande av information

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

mellan Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheterna och det allmänna ombudet.

I uppdraget ingår att särskilt beakta de förslag som lämnats av Ut- redningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (SOU 2015:46). Vi anmodas samtidigt att ta hänsyn till de synpunkter som fram- kommit i remissförfarandet av nämnda betänkande och överväga hur eventuella förslag kan komma att påverka enskilda försäkrade. Om det behövs i syfte att värna enskildas rättssäkerhet, ska förslag om detta lämnas.

4.1.3Kapitlets disposition

För att kunna utreda hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt, fordras en förståelse för vilken funktion och vilket uppdrag ombudet har tilldelats av statsmakterna. Olika lösningar kan nämligen framstå som mer eller mindre motiverade beroende på vilken närmare funktion ombudet har. Att enbart beskriva ombudets uppdrag genom att hänvisa till de verktyg som tillförts ombudsfunktionen riskerar att ge en otillräcklig grund. Vår uppfattning är i stället att den för arbetet nödvändiga beskrivningen av ombudsfunktionen måste ske med beaktande av hur processen i allmän förvaltningsdomstol rent historiskt har vuxit fram. Fram- växten av ett allmänt ombud på socialförsäkringsområdet är ingen isolerad företeelse fristående från andra skeenden. Den bör därför inte heller studeras som en sådan. I stället måste ombudsfunktionens framväxt ses i ljuset av en större omstrukturering av förfarandet i förvaltningsdomstol genom vilken statsmakterna av olika skäl strävat efter att säkerställa det allmännas representation i domstol.

Vi inleder därför med ett avsnitt som innehåller en beskrivning av hur processen i förvaltningsdomstol, i nu relevanta hänseenden, ut- vecklats över tid. Framställningen inriktas särskilt mot det allmännas partsrepresentation i domstol, förvaltnings- och socialförsäkringspro- cessens utveckling och dåvarande Riksförsäkringsverkets, RFV, tidi- gare partsroll (avsnitt 4.2). På detta sätt möjliggörs en ökad förståelse för den funktion som det allmänna ombudet övertog i samband med att den statliga myndigheten Försäkringskassan bildades 2005.

Efter denna genomgång inriktas framställningen i avsnitt 4.3 på att beskriva såväl ombudets kompetensområde som rättsliga verktyg.

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

I avsnitt 4.4 och 4.5 redogörs för såväl ombudets arbetssätt och orga- nisation som ombudets processverksamhet i domstol sedan 2005.

För att ytterligare öka förståelsen av det allmänna ombudet har vi i avsnitt 4.6 beskrivit hur andra ombudsfunktioner rättsligt är struk- turerade och arbetar.

Innan vi slutligen övergår till att redogöra för våra överväganden och förslag (avsnitt 4.8–4.15), lämnar vi i avsnitt 4.7 en redogörelse för de förslag som tidigare lämnats i frågan, förslag och åtföljande remissynpunkter som vi i varierande omfattning haft att förhålla oss till vid utarbetande av våra egna förslag.

4.2Framväxten av ett allmänt ombud

4.2.1Parter och intressen i förvaltningsprocessen

Inom förvaltningsrätten har enpartsförfarandet en lång tradition. På myndighetsnivå är exempelvis den enskilde enda parten. Vid ett över- klagande till förvaltningsdomstol blir emellertid beslutsmyndigheten också part och därmed ändrar förfarandet karaktär till ett tvåpartsför- farande. I förvaltningsdomstolen inleds en ny process där den enskilde inför domstolen kan klargöra sina invändningar mot myndighetens beslut och beslutsmyndigheten kan försvara sitt ställningstagande.

I processen i förvaltningsdomstol förekommer endast sällan, såsom i dispositiva tvistemål, att saken bara rör enskildas intressen. I regel kan i stället, i likhet med indispositiva tvistemål, vid sidan av de enskildas intressena påvisas utpräglade allmänna intressen. Bland enskilda intressen märks intresset av psykisk och fysisk frihet samt egendomsintressen och andra ekonomiska intressen. Såsom exem- pel på allmänna intressen kan nämnas sådana som angår allmän ord- ning och säkerhet, social omvårdnad, samhällsplanering, närings- grenars främjande, hälsovård, samhällsekonomi och fiskala krav (jfr SOU 1964:27 s. 535).

I en process i förvaltningsdomstol står i de allra flesta fall således någon enskilds intressen mot allmänna intressen. I dag företräds de allmänna intressena i domstol av ett allmänt organ såsom part i nästan samtliga fall. Därmed får processen tvåpartskaraktär och betecknas som kontradiktorisk. I vissa typer av mål där enskilda intressen står mot allmänna är de senare dock inte partsrepresenterade. Då ankom- mer det uteslutande på domstolen att tillvarata dessa intressen, bl.a.

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

genom den utredningsskyldighet som åvilar domstolen enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL (jfr SOU 1991:106 s. 480) Denna processtyp kännetecknas sålunda av att den enskilde i dom- stolsprocessen inte möts av någon part som försvarar de allmänna intressen som står mot hans eller hennes enskilda intressen. Målen brukar i sådana fall benämnas enpartsmål, vilket t.ex. är fallet i mål enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.

4.2.2En representant för det allmänna

I förvaltningsprocessen hade den enskilde ursprungligen ingen mot- part i domstol. Domstolen både dömde i målet och representerade det allmänna (jfr SOU 1991:106 s. 480). Det fanns visserligen mål med tvåpartskaraktär, exempelvis taxeringsmål och mål om administ- rativa frihetsberövanden, men i de flesta måltyper där enskilda intressen stod mot allmänna var de senare inte partsrepresenterade. En statlig myndighet ansågs vidare inte kunna överklaga ett beslut av en annan förvaltningsmyndighet utan författningsstöd, om inte myndigheten i beslutsinstansen intagit partsställning (SOU 1964:27 s. 519). En statlig myndighet saknade också i regel rätt att utan författningsstöd överklaga ett avgörande genom vilket myndighetens beslut ändrats (s. 520 och SOU 1991:106 s. 481). Detta följde av att myndigheterna vanligen ansågs tillvara ta ett och samma allmänna intresse (SOU 2010:29 s. 654 och 655). Mot denna bakgrund är det inte förvånande att tanken på en särskild representant för det all- männa med uppgift att bevaka det allmännas intressen i domstol har gamla anor i förvaltningsförfarandet.

Frågan om behovet av ett obligatoriskt tvåpartsförfarande i för- valtningsprocessen fanns med redan i 1950-talets rättssäkerhetsdebatt och kom då i stor utsträckning att handla om i vad mån de allmänna intressen som gör sig gällande i förvaltningsmål ska vara represen- terade genom myndigheter i egenskap av part i målet och hur denna representation i så fall borde organiseras (jfr SOU 1991:106 s. 487 och 488).

Vid ett överklagande från en enskild kan det allmännas intressen endera företrädas av beslutsmyndigheten eller ett fristående organ. Den största skillnaden mellan lösningarna är att endast den senare är nära förknippad med möjligheter för samhället att angripa beslut

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

vilka missgynnar det allmänna eller på annat sätt är felaktiga eller tveksamma. Svaret på frågan om man för partsuppgifterna borde utnyttja beslutsmyndigheten eller ett från denna myndighet fri- stående organ ansågs därmed hänga samman med svaret på frågan om det allmänna hade ett befogat intresse av att kunna överklaga (SOU 1991:106 s. 488).

4.2.3Det allmännas offensiva och defensiva processföring

I många fall har ett statligt eller kommunalt organ möjlighet att överklaga ett avgörande av en myndighet eller en domstol. I andra fall saknas en sådan möjlighet. Skillnaderna har samband med att behovet av att samhället agerar aktivt växlar i styrka från rättsområde till rättsområde (jfr prop. 1998/99:79 s. 78). En orsak till att det kan föreligga ett behov för det allmänna att kunna överklaga, s.k. offen- siv processföring, har med prejudikatbildningen att göra. En annan har att göra med önskemål om att oriktiga avgöranden inte blir bestående.

Att prejudikatsynpunkter hamnat i förgrunden när det allmännas partsroll övervägts är naturligt. Prejudikaten leder till att rättstillämp- ningen blir mer enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genomslagskraft. Rättsskipningen vinner i klarhet samtidigt som man gör vinster genom att bedöm- ningen av rättsliga frågor underlättas (jfr SOU 1986:1 s. 65).

Behovet av en möjlighet för offentliga organ att överklaga förvalt- ningsbeslut i syfte att komma till rätta med oriktiga avgöranden, varierar allt efter betydelsen av att oriktiga beslut inom det rätts- område det gäller – framför allt sådana som missgynnar det allmänna

– blir bestående. Normalt medför det emellertid inte några större nackdelar att ett beslut som missgynnar det allmänna blir bestående.

Frågan huruvida de allmänna intressena bör vara partsrepresen- terade handlar emellertid också om det allmännas defensiva roll i domstolsprocessen. Genom att säkerställa det allmännas medverkan i domstolsprocessen, skapas nämligen bättre förutsättningar för att underlaget för prövningen blir fylligare, att det klandrade beslutet ytterligare kan förklaras och att oklarheter kan undanröjas (jfr SOU 1991:106 s. 499). Det organ som företräder de allmänna intres- sena, förväntas därutöver också kunna argumentera rörande saken

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

och bemöta motpartens argument, vilket också kan antas gynna domstolsprövningen.

4.2.4Framväxten av en tvåpartsprocess

I det principbetänkande som de Besvärssakkunniga överlämnade i mitten av 1950-talet uttalade de sig positivt om en tvåpartsprocess, men nöjde sig med att föreslå en rätt för kommunala myndigheter att överklaga vissa beslut. Besvärssakkunniga fann dock skäl att starkt framhålla önskvärdheten av att, när så ansågs ändamålsenligt, det i specialförfattningar uppdrogs åt särskilda organ att föra talan å det allmännas vägnar såsom klagandes motparter i besvärsmål (jfr SOU 1955:19 s. 91 och SOU 1964:27 s. 104)

Vid tillkomsten av förvaltningslagen (1971:290) och förvaltnings- processlagen togs frågan upp om det allmännas möjligheter att över- klaga beslut, genom vilka ett allmänt intresse fått vika för ett enskilt eller som annars kunde anses förfördela ett offentligt intresse. Även frågan om utsträckt tillämpning av det kontradiktoriska förfarandet genom partsrepresentation för det allmänna i förvaltningsärenden behandlades. Regeringens slutsats blev emellertid att de nu berörda spörsmålen i ett senare sammanhang borde bli föremål för en samlad bedömning (prop. 1971:30 s. 399). Någon sådan bedömning av det allmännas roll och partsställning i förvaltningsprocessen kom emel- lertid inte till stånd före den som gjordes av Domstolsutredningen i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet – Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106).

Domstolsutredningen föreslog en fakultativ tvåpartsprocess enligt vilken domstol skulle kunna uppdra åt en förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet, om den enskilde inte redan hade en motpart. I det förslag som regeringen sedermera lade fram förordades emellertid en obliga- torisk tvåpartsprocess. Som skäl för en sådan ordning framhölls framför allt att en tvåpartsprocess skapade goda förutsättningar för prejudikatbildningen (prop. 1995/96:22 s. 72–82). Därigenom kunde en mer likformig rättstillämpning uppnås och dessutom fanns det samhällsekonomiskt mycket att vinna med en överklaganderätt för beslutsmyndigheten. Vidare framhölls att det fick anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blev bestående.

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Utöver detta nämndes också att behovet av en företrädare för de allmänna intressena, särskilt i första domstolsinstans, i första hand hängde samman med utredningskravet. Vidare framfördes att en tvåpartsprocess kunde underlätta för domstolen att upprätthålla sin opartiskhet. Den enskilda parten kunde också ha en hel del att tjäna på att de allmänna intressena blev partsföreträdda i målet. Framför allt kunde den enskildes förståelse för sakomständigheterna och de rättsliga förutsättningarna öka i och med att beslutsmyndigheten bemötte överklagandet. Ett viktigt skäl till att den enskilde borde ha en motpart redan i första instans angavs också vara att tyngd- punkten i rättsskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen.

Sedan 1996 är processen i förvaltningsdomstol – i likhet med processen inför de allmänna domstolarna – således strukturerad som en kontradiktorisk tvåpartsprocess. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till förvaltningsrätten, ankommer det på beslutsmyndigheten att representera det allmänna genom att svara som den enskildes motpart i processen. Därvid krävs av myndig- heten, att den aktivt engagerar sig för att säkerställa att sådana in- tressen som beslutsmyndigheten bevakar också förverkligas på ett materiellt tillfredsställande sätt. Även av en beslutsmyndighet som part måste dock alltid kunna krävas att den inte till varje pris för- svarar ett överklagat beslut. Myndigheten har att uppträda objek- tivt (jfr SOU 1991:106 s. 502).1

4.2.5Det allmännas företrädare i socialförsäkringsprocessen

Tiden före försäkringsreformen 1979

Även på socialförsäkringsområdet övervägdes tidigt införandet av en särskild funktion med uppdrag att tillvarata det allmännas intressen i socialförsäkringsförfarandet. Sådana tankegångar fram- fördes redan i samband med den omorganisation av socialförsäk- ringens administration som genomfördes då Försäkringsdomstolen inrättades och Riksförsäkringsverket bildades efter en sammanslag- ning av Riksförsäkringsanstalten och Pensionsstyrelsen 1961(jfr prop. 1961:45 s. 213 och 214).

1 Detta gäller redan när myndigheten enligt omprövningsreglerna ska ta ställning till sitt eget beslut för första gången.

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

I det betänkande som låg till grund för omorganisationen, be- rördes frågan om huruvida en särskild representant för det allmänna skulle kunna överklaga avgöranden till den nyinrättade Försäkrings- domstolen. Det hade noterats att det till Pensionsstyrelsen sedan tidigare knutits ett flertal allmänna ombud som hade tillerkänts rätt att överklaga de lokala pensionsnämndernas beslut till Pensions- styrelsens besvärsavdelning (SOU 1960:35 s. 189 och 190).

De Besvärssakkunniga, som i sitt betänkande med förslag till lag om förfarandet vid konsumtionsbeskattning (SOU 1957:50) nyligen hade föreslagit en ordning med ett allmänt ombud som representant för det allmänna i mål enligt den lagen, uttalade i sitt remissyttrande att den föreslagna ordningen endast i ringa omfattning tillgodosåg behovet av de allmänna och de rent statliga intressenas tillvara- tagande i de olika socialförsäkringsmålen (prop. 1961:45 s. 178).

Regeringen instämde i vad de Besvärssakkunniga framfört och uttalade sig i positiva ordalag om införandet av ett allmänt ombud för socialförsäkringen. En sådan ordning med partsrepresentation för det allmänna var dessutom väl ägnad att göra utredningen full- ständigare och underlätta för domstolen att pröva ärendet. Vikten av att för socialförsäkringen prejudicerande frågor kunde underställas domstolen även av andra än enskilda parter betonades också. En sär- skild partsrepresentant för det allmänna ansågs verksamt kunna bidra till att skapa en tillförlitlig och vägledande praxis på området (jfr prop. 1961:45 s. 213).

På grund av osäkerhet om vilka konsekvenser en sådan nyordning skulle medföra fann regeringen vid detta tillfälle, trots inrådan från Lagrådet, emellertid inte skäl att föreslå införandet av ett allmänt ombud på socialförsäkringens område. I stället förordades en ordning enligt vilken Riksförsäkringsverket, som överprövade försäkrings- kassornas beslut, kunde underställa sina avgöranden Försäkrings- domstolens prövning i vissa fall. Genom att Riksförsäkringsverket regelmässigt kom att avge yttranden till den nyinrättade Försäkrings- domstolen i de mål som anhängiggjordes vid domstolen, kom verket i praktiken också ofta att uppfattas som part i mål vid domstolen.

Genom den omorganisation som genomfördes 1961 kom social- försäkringsprocessen således i allt väsentligt att vara utformad som en enpartsprocess. Genom sammanslagningen av Riksförsäkrings- anstalten och Pensionsstyrelsen tillskapades Riksförsäkringsverket som central lednings- och tillsynsmyndighet. Riksförsäkringsverkets

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

besvärsavdelning blev vidare första besvärsinstans i samtliga de ärenden angående socialförsäkring eller andra sociala förmåner där beslut fattats av en allmän försäkringskassa i första instans (SOU 1976:53 s. 62). På grund av sin tillsynsfunktion ägde Riks- försäkringsverket, enligt bestämmelser såväl i lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, som i flera andra författningar, också rätt att självmant ta upp beslut till prövning (ex officioprövning). I vissa fall skulle sådan prövning alltid äga rum, varvid försäkringskassorna överlämnade ärendet till verket för prövning. I dessa fall talade man regelmässigt om underställning av beslut. Ex officioprövningsrätten innebar också att Riksförsäkringsverket kunde ta upp en försäkrads besvär till prövning även om besvären kommit in efter besvärstidens utgång. I stort sett var det dock endast den enskilde som kunde överklaga beslut till högre instans. Ex officioprövnings- och under- ställningsinstituten innebar dock möjlighet att få till stånd en överprövning i högre instans av en försäkringskassas och Riksförsäk- ringsverkets beslut utan att besvär anfördes (s. 62 och 63).

Försäkringsreformen 1979

Genom 1971 års förvaltningsrättsreform genomfördes viktiga för- ändringar i syfte att stärka förvaltningsrättsskipningen i allmänhet och den enskildes rättssäkerhet i synnerhet. Inte minst betydelse- fullt var att domstolsprövningen i förvaltningsmål i allmänhet utformades som ett system med minst två instanser. I detta system fick den högsta instansen, Regeringsrätten, att svara för prejudikat- bildningen, medan det huvudsakligen ankom på den näst högsta instansen, kammarrätten, att svara för att materiell rättvisa skipades i det stora flertalet av de mål i vilka besvär anfördes.

Vid denna tidpunkt hade besvärsprövningen inom socialförsäk- ringen fått sin egen besvärsväg utanför den vanliga förvaltningspro- cessen genom inrättandet av bl. a. Försäkringsdomstolen. Endast i begränsad utsträckning hade förvaltningsrättsreformen kommit att beröra socialförsäkringen. I förhållande till vad som gällde på andra jämförbara områden hade besvärsprövningen inom socialförsäkringen därför kommit att framstå som i vissa hänseenden mindre utveck- lad (SOU 1976:53 s. 66).

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Ett grundläggande problem var att domstolsprövningen i fler- talet mål var helt koncentrerad till Försäkringsdomstolen. Detta bidrog till att domstolen, i likhet med vad som före förvaltnings- rättsreformen var fallet för Regeringsrätten, belastats i sådan grad att domstolen hade svårigheter att fullgöra sin prejudikatbildande funk- tion. En annan nackdel var att Riksförsäkringsverket ena stunden skulle fungera som opartisk besvärsinstans och andra stunden, efter överklagande till Försäkringsdomstolen, vara remissorgan åt denna domstol. I avsaknad av ett egentligt tvåpartsförfarande innebar den då gällande ordningen också att Försäkringsdomstolen hade en om- fattande utredningsplikt (s. 68).

Redan i samband med att den 1961 införda besvärsorganisationen tillkom, påtalades att ordningen kunde komma att behöva ses över sedan närmare erfarenhet hade vunnits om förfarandets funktion. Mot den bakgrunden tillsattes Utredningen angående översyn av besvärs- organisationen inom socialförsäkringen m.m. I sitt betänkande, För- säkringsrätt och försäkringsöverdomstol (SOU 1976:53), föreslog utredningen att besvärsprövningen i mellaninstansen skulle flyttas från Riksförsäkringsverket besvärsavdelning (och Försäkringsrådet) till fristående försäkringsrätter. Enligt förslaget skulle försäkringsrät- terna överta de arbetsuppgifter som Riksförsäkringsverkets besvärs- avdelning tidigare haft och Försäkringsdomstolen skulle samtidigt byta namn till Försäkringsöverdomstolen. Genom att besvärspröv- ningen på detta sätt skulle brytas ut från Riksförsäkringsverket skulle verket få en mera renodlad inriktning på centrala lednings- och tillsynsfunktioner. Samtidigt föreslogs att Riksförsäkringsverket skulle verka för att den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist (20 kap. 12 § AFL). Denna skyldighet sågs som något som redan låg i verkets tillsynsfunktion. I linje med detta föreslogs även att verket skulle kunna inträda som part i förfarandet i försäk- ringsrätt för att i denna egenskap verka för en sådan tillämpning av socialförsäkringslagstiftningen (SOU 1976:53 s. 117). Verket skulle för det första på egen hand kunna överklaga beslut av en allmän försäkringskassa och en försäkringsrätt och i det sammanhanget kunna föra talan såväl till förmån för som till nackdel för en enskild part (s. 128–130). För det andra skulle verket beredas tillfälle att uppträda som enskild klagandes motpart i försäkringsrätt. I För- säkringsöverdomstolen skulle ett sådant tvåpartsförfarande emeller- tid vara obligatoriskt. Befogenheterna att ex officio pröva beslut av

SOU 2018:5 Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

lägre instans respektive att underställa högre instans beslut för pröv- ning föreslogs också utgå i samband med att det delvis fakultativa tvåpartsförfarandet infördes (s. 130 och 131).

I betänkandet nämndes att kravet på likformighet och rättvisa vid tillämpningen av försäkringen dittills hade tillgodosetts genom två institut – underställning och ex officioprövning – vilka hade till syfte att bidra till att tveksamma eller felaktiga beslut blev överprövade i högre instans (s. 38). Utredningen fann emellertid av olika skäl att räckvidden av dessa två institut var begränsad. Vidare pekade utred- ningen bl.a. på att ex officioprövningen kunde leda till att ett beslut ändrades till den enskildes nackdel, ibland i samband med prövning av besvär som den enskilde hade anfört hos Riksförsäkringsverket. Kravet på likformighet och rättvisa tillgodosågs enligt utredningen bäst inom ramen för ett tvåpartsförfarande. Den närmare inne- börden av föreskriften i 20 kap. 12 § första stycket AFL avhandlades inte i betänkandet, endast medlen för att åstadkomma en likformig och rättvis tillämpning (jfr SOU 1976:53 s. 181). Det kan påpekas att föreskriften innehöll uttrycket ”verka för” som angivelse av hur långt Riksförsäkringsverkets skyldighet sträckte sig. Uttrycket för- pliktade således inte verket att i detalj följa försäkringskassornas beslutsfattande, endast att i möjligaste mån söka uppnå en likformig och rättvis tillämpning av regelsystemet. Det låg med andra ord i verkets hand att själv avgöra i vilka fall det allmännas intresse ford- rade att myndigheten gick in som part i ett socialförsäkringsmål (jfr SOU 2001:47 s. 371).

Förslagen i 1976 års betänkande följdes i stort sett i prop. 1977/78:20 med förslag till ändrad organisation för besvärs- prövning inom socialförsäkringen m.m. Också regeringen såg skyl- digheten att verka för att socialförsäkringslagstiftningen tillämpades likformigt och rättvist som något som redan låg i Riksförsäkrings- verkets tillsynsfunktion (s. 80). Den uttryckliga bestämmelsen om detta i 20 kap. 12 § första stycket AFL synes närmast ha uppfattats som en självklarhet (jfr SOU 2001:47 s. 371). När verket utövade sin partsfunktion, var verket – liksom i övrigt – nämligen skyldig att iaktta den objektivitetsprincip som i dag kommer till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen, RF. Denna princip innefattar det grund- läggande kravet på opartiskhet och lika behandling.

Regeringen delade uppfattningen att verket, för att kunna full- göra den aktuella bevakningsplikten, skulle kunna uppträda som

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

part i mål i en försäkringsrätt och i Försäkringsöverdomstolen (prop. 1977/78:20 s. 99 och 100). Även andra väsentliga fördelar med införandet av ett tvåpartsförfarande betonades, bl.a. kunde utred- ningsmaterialet därigenom bli fullständigare och domstolen få ett säkrare underlag för sina avgöranden. Det ansågs vidare att det var av betydelse att beslut kunde överklagas till högre instans även av andra än en enskild försäkrad. På detta sätt skulle nämligen möjlig- heterna att skapa en tillförlitlig och vägledande praxis på socialför- säkringens område underlättas.

1979 års reform och Riksförsäkringsverkets partsroll

Vid den nu behandlade reformen, som trädde i kraft 1979, fick reg- lerna om Riksförsäkringsverkets talerätt således följande utformning. I 20 kap. 12 § första stycket AFL ingick – förutom föreskriften om verkets skyldighet att bevaka likformighet och rättvisa – i en andra mening en bestämmelse om att verket fick, även till förmån för en- skild part, föra talan mot en försäkringsrätts och en försäkrings- kassas beslut samt begära ändring. I andra stycket klargjordes att Riksförsäkringsverket bestämde om verket skulle vara part i mål där en enskild överklagat en kassas beslut hos försäkringsrätten. Bak- grunden till bestämmelsen i denna föreskrift var att avsikten inte var att verket alltid skulle vara part i denna situation (se prop. 1977/78:20 s. 100). Till föreskriften var fogad en regel om att en försäkringsrätt – även om Riksförsäkringsverket beslutat att inte vara part – fick förelägga verket att svara i målet, om särskilda skäl förelåg (s. 127 och 128). I paragrafens tredje stycke fanns regler om att verket oavsett partsställningen hos försäkringsrätten alltid kunde överklaga till Försäkringsöverdomstolen och att verket alltid var motpart där, om det varit den enskilde som överklagat dit.

Utvecklingen därefter

Redan 1991 kom emellertid den år 1979 införda besvärsordningen att ändras genom att försäkringsrätterna avskaffades. Socialförsäkrings- målen skulle i stället inordnas i den allmänna instansordningen på förvaltningssidan genom att försäkringskassornas beslut fick över- klagas till länsrätten som första domstolsinstans. På samma sätt som

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

för andra förvaltningsmål kunde länsrättens avgörande därefter över- klagas till kammarrätten (jfr prop. 1990/91:80). Denna övergång till den allmänna instansordningen blev därefter helt fullständig när Regeringsrätten 1995 slutligen kom att överta den roll som högsta instans i socialförsäkringsmål som tidigare varit tilldelad Försäk- ringsöverdomstolen. Den partsfunktion som Riksförsäkringsverket tilldelats genom 1979 års reform lämnades emellertid intakt.

Föreskrifterna om Riksförsäkringsverkets talerätt kom emellertid att ändras i samband med 1996 års reform beträffande tvåpartspro- cess i de allmänna förvaltningsdomstolarna (se prop. 1995/96:22 och bet. 1995/96:JuU7; SFS 1995:1686). I motsats till regeringen, som ansåg att undantag från reformen tills vidare borde göras beträffande socialförsäkringsmålen, menade riksdagen att dittillsvarande fakulta- tiva tvåpartssystem borde avlösas av den obligatoriska tvåpartspro- cess som skulle införas som huvudregel för förvaltningen i övrigt. Reglerna om partsställningen i 20 kap. 12 § AFL fick därpå följande innehåll. I första stycket behölls föreskriften om Riksförsäkrings- verkets skyldighet att verka för likformighet och rättvisa. I andra stycket angavs att verket fick överta försäkringskassas uppgift att i länsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan samt att verket för det allmännas talan i Regeringsrätten. I tredje stycket föreskrevs att Riksförsäkringsverket, även till förmån för enskild part, får över- klaga domstols och försäkringskassas beslut samt begära ändring.

Riksförsäkringsverket kunde alltså på samma sätt som tidigare således föra det allmännas talan i en pågående process i länsrätten och kammarrätten, och även överklaga ett beslut av en försäkrings- kassa och en dom från länsrätten eller kammarrätt i vilken en allmän försäkringskassa varit part. När det gällde processen i högsta instans var tvåpartsförfarandet redan obligatoriskt vilket innebar att Riksför- säkringsverket även fortsättningsvis förde det allmännas talan exklu- sivt i denna instans (prop. 1995/96:22).

4.2.6Riksförsäkringsverkets partsfunktion

Vid reformen av besvärsprövningen i socialförsäkringsmål på 1970- talet betraktades Riksförsäkringsverkets talerätt som ett utflöde av den tillsynsfunktion som ålagts verket. Skyldigheten att verka för lik- formighet och rättvisa var således ledstjärnan vid verkets kontroll av

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

och tillsyn över att försäkringskassorna tillämpade lagstiftningen på ett riktigt sätt (SOU 2001:47 s. 378). För att verket skulle kunna fullgöra denna bevakningsplikt fordrades att verket kunde vara part i domstol. Överklaganderätten var alltså nära förbunden med det upp- drag som Riksförsäkringsverket hade att svara för rättslig styrning och att utöva tillsyn över beslutsmyndigheterna. Överklaganderätten var därmed ett instrument för att fullgöra väsentliga funktioner hos centralmyndigheten på området.

Riksförsäkringsverkets roll som partsföreträdare för det allmänna kom emellertid till uttryck på flera olika sätt. Verket fick för det första rätt att överklaga beslut av försäkringskassorna, de lokala skattemyndigheterna och försäkringsrätterna. Överklagande kunde ske såväl till förmån som till nackdel för enskild part. För det andra kunde Riksförsäkringsverket uppträda som en enskild klagandens motpart i försäkringsrätten. I högsta instans var sådant tvåpartsför- farande dessutom obligatoriskt. Verkets partsställning innebar sam- tidigt inte att verket alltid skulle vara skyldigt att bestrida den enskil- des yrkanden, utan verket skulle företräda den ståndpunkt som verket ansåg vara sakligt befogad. Det förutsattes att Riksförsäkringsverket på lämpligt sätt gjorde ett urval av de ärenden där verket skulle utnyttja sin partsfunktion. Som exempel nämndes bl.a. ärenden enligt en viss nytillkommen lagstiftning eller beslut som hör till en kategori ärenden där felaktigheter ofta förekommer eller där praxis är vacklande (prop. 1977/78:20 s. 81).

Från början hade Riksförsäkringsverkets i utövandet av sin parts- funktion en mer ”tillsynspräglad” roll i förhållande till försäkrings- kassorna. Verket förde således inte sällan talan i syfte att rätta en enligt verkets mening felaktig rättstillämpning av en viss bestämmelse. Efter reformerna på 1990-talet kom emellertid Riksförsäkrings- verkets uppgift i processuellt hänseende mera att inriktas på att få fram fler prejudikat på området. Denna förändring sammanföll med att statsmakterna, vid förnyade överväganden rörande socialförsäk- ringens administration (se prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41), alltmer börjat hänföra Riksförsäkringsverkets partsfunktion till om- rådet för normgivning. Uppgiften som partsföreträdare kunde dock lika väl hänföras till området för tillsyn, dvs. på det sättet man såg på saken på 1970-talet (jfr SOU 2001:47 s. 379). Båda uppgifterna an- sågs nämligen följa av kravet på att socialförsäkringen skulle tilläm- pas likformigt och rättvist (jfr SOU 2003:106 s. 167).

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Riksförsäkringsverkets funktion som partsföreträdare för det all- männa utövades främst i högre förvaltningsdomstol (kammarrätterna och Regeringsrätten). Det var mindre vanligt att verket överklagade en försäkringskassas beslut eller tog över försäkringskassans talan i första instans (SOU 2001:47 s. 373). Under åren 1994–2000 överklagade verket fler än 1 700 beslut. En övervägande del av dessa avsåg över- klagande av en länsrätts dom till kammarrätten. Antalet överklagande per år sjönk samtidigt betydligt under perioden. År 1995 överklagade verket cirka 350 beslut mot cirka 160 beslut 2000. Det ska dock erinras om att beslutsmyndigheten från och med 1996 kom att upp- träda som motpart vid överklagande från enskild. Under perioden 1995–2000 uppträdde verket vidare som part i högsta instans i totalt cirka 12 000 mål, varav i cirka 280 fall som klagande (jfr SOU 2001:47, underbilaga 2 och 3 till bilaga 3, s. 519–527).

4.2.7Allmänna ombudet för socialförsäkringen inrättas

När försäkringskassorna förstatligades och slogs samman med Riks- försäkringsverket till en enda myndighet 2005 ledde detta till vissa problem beträffande överklaganderätten för det allmänna. Genom att den nya Försäkringskassan övertog såväl de allmänna försäkrings- kassornas som Riksförsäkringsverkets uppgifter hade möjligheten för det allmänna att självständigt föra vidare principiellt viktiga frågor till domstolsprövning upphört om inte något nytt organ med denna uppgift samtidigt kunde inrättas. En myndighet anses nämligen inte kunna överklaga sina egna beslut. Enligt regeringen kunde förvisso behovet av en sådan funktion antas avta i och med tillskapandet av en sammanhållen myndighet på socialförsäkringsområdet. Regeringen ansåg emellertid, detta till trots, att det även i framtiden fanns ett behov av att frågor av principiell natur blev föremål för domstols- prövning på initiativ av det allmänna. Enligt regeringen kunde näm- ligen inte sällan den situation uppstå att det är oklart hur gällande rätt ska uttolkas och det ansågs inte tillfredsställande att endast sådana beslut som den enskilde valde att överklaga skulle komma under domstolsprövning. Med en sådan lösning skulle nämligen aldrig gyn- nande beslut, hur intressanta de än var ur prejudikatsynpunkt, kunna föras vidare till domstol. En sådan ordning hade regeringen tydligt avvisat redan i samband med att verkets partsfunktion infördes i

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

slutet av 1970-talet. Det övergripande kravet på att socialförsäkringen ska tillämpas likformigt och rättvist ansågs då nämligen inte på ett godtagbart sätt kunna upprätthållas.

Mot den bakgrunden ansåg regeringen att en särskild funktion med uppgift att överklaga Försäkringskassans beslut till allmän för- valtningsdomstol, på samma sätt som Riksförsäkringsverket tidi- gare gjort, skulle tillskapas (jfr prop. 2003/04:152 s. 241–243). Idén om ett allmänt ombud för tillvaratagande av det allmännas intressen, som alltså övervägts redan i 1961 års lagstiftningsarbete, aktualise- rades på detta vis åter, om än i en annan form och med en annan förebild – det allmänna ombudet hos Skatteverket. Enligt reger- ingen låg det nämligen närmast till hands att välja den repre- sentationsmodell för det allmännas offensiva processföring som nyligen hade införts för den nya skatteadministrationen (se prop. 2002/03:99, bet 2003/04:SkU2, rskr. 2003/04:17).

Bakgrunden till att ett allmänt ombud hade inrättats hos Skatte- verket 2004 var den myndighetsreform som föranledde att skatteför- valtningen ombildades till en enda myndighet, Skatteverket. Tidigare bestod skatteförvaltningen av tio regionala myndigheter och en central myndighet, Riksskatteverket, som kunde överklaga skattemyndig- heternas beslut. När enmyndighetsreformen genomfördes och skatte- förvaltningen ombildades till en enda myndighet, ansågs övervägande skäl tala för att en funktion som allmänt ombud borde inrättas hos Skatteverket. I annat fall skulle nämligen möjligheten för det all- männa att bedriva offensiv processföring genom att överklaga Skatte- verkets beslut helt upphöra. Det uttalade syftet med ombudets möjlig- het att överklaga var emellertid främst fiskalt men även prejudikat- intresset och likformighets- och rättviseskäl åberopas i förarbetena (prop. 2002/03:99 s. 251–256. och Ds 2002:15 s. 282–287).

På socialförsäkringsområdet ansåg regeringen på motsvarande sätt att ett allmänt ombud hos Försäkringskassan borde inrättas med den begränsade men viktiga uppgiften att, i likhet med Riksförsäk- ringsverket tidigare, överklaga Försäkringskassans beslut. Till skill- nad från vad som uttalades i förarbetena på skatteområdet uttalade regeringen i detta sammanhang dock inte att möjligheten att över- klaga borde användas i något annat syfte än att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt fram- trädande. Ombudet skulle även i undantagsfall dock alltjämt ha möjlighet att begära rättelse och överklaga beslut som framstod som

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

materiellt felaktiga (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). Regeringen beto- nade vidare att det var av stor vikt att det allmänna ombudet garan- terades en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Försäkringskassan. Denna självständighet skulle bl.a. säkerställas genom att ombudet utsågs av regeringen, fick en autonom och lag- reglerad beslutanderätt samt genom att ombudet fick rätt att få resurser från Försäkringskassan för sin verksamhet.

Även om en ombudsfunktion infördes ansågs det emellertid inte finnas några bärande skäl för att frångå ordningen med besluts- myndigheten som automatisk motpart till den enskilde i domstol. Om det allmänna ombudet överklagade ett beslut skulle ombudet därefter, inte minst av processekonomiska skäl, dock behålla sin ställning som part i samtliga instanser (s. 241–243).

Bestämmelser om det allmänna ombudet togs vid detta tillfälle in i en särskild lag, lagen (2004:778) om allmänt ombud hos Försäkrings- kassan.

Vid inrättandet av Pensionsmyndigheten fördes ansvaret för vissa socialförsäkringsärenden över från Försäkringskassan till Pensions- myndigheten. Det allmänna ombudet blev då det allmänna ombudet för socialförsäkringen och är sedan dess gemensamt för verksam- heterna hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten (prop. 2008/09:202 s. 131).

I samband med att socialförsäkringsbalken, SFB, tillkom upphäv- des lagen om allmänt ombud för socialförsäkringen. Lagens bestäm- melser kom i stället att överföras till socialförsäkringsbalken.

4.3Det allmänna ombudets rättsliga verktyg

4.3.1Inledning

För att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag har lagstiftaren försett ombudet med två olika rättsliga verktyg. Främst bland dessa är ombudets rätt att överklaga beslut och den därmed sammanhängande möjligheten för ombudet att bevaka det allmännas intressen i förvaltningsdomstol. Utöver detta har lagstiftaren emel- lertid också försett det allmänna ombudet med befogenheten att begära ändring av beslut enligt 113 kap. 3 § SFB.

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

4.3.2Kompetensområdet

Till skillnad från andra anhängiggörandeformer vid allmän förvalt- ningsdomstol, förutsätter ett överklagande att det finns ett förvalt- ningsbeslut som kan angripas. I det att det allmänna ombudet endast tillerkänts rätt att delta i domstolsprocesser genom att överklaga be- slut, ligger således först och främst den begränsningen av ombudets kompetensområde att det allmänna ombudet inte genom att anlita någon annan anhängiggörandeform kan uppträda som part i domstol.2

En annan begränsning ligger i förhållande till de beslutsmyndig- heter vars beslut får angripas av ombudet. Att ombudet endast kan överklaga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattat förklaras givetvis dock av att det i allt väsentligt är dessa myn- digheter som handhar socialförsäkringens administration. Att märka är dock att detta t.ex. innebär att Skatteverkets beslut om pensions- grundande inkomst faller utanför det allmänna ombudet för social- försäkringens kompetensområde.3

När det däremot gäller vilka beslut som det allmänna ombudet får överklaga, tangeras emellertid en betydligt viktigare fråga; frågan om den närmare omfattningen av det allmänna ombudets saklegitima- tion i socialförsäkringsärenden.4 Bestämmelsen i 113 kap. 12 § SFB, enligt vilken ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten får överklagas av det allmänna ombudet, ger vid handen att ombudet har en närmast obegränsad rätt att överklaga samtliga beslut som beslutsmyndigheterna fattar. Bestämmelsen i 113 kap. 12 § SFB måste emellertid läsas ihop med bestämmelsen i 113 kap. 2 §. Av denna bestämmelse framgår att allmänna ombudets rätt att överklaga är begränsad till beslut i ärenden om förmåner som fattas enligt balken. Därutöver gäller, genom en särskild hänvisning till 22– 40 §§, att beslut som avser premiepension undantagits från om- budets kompetensområde (113 kap. 32 §).

I 113 kap. 2 § SFB anges således två begränsningar såvitt avser det allmänna ombudets kompetensområde; dels ska det vara fråga om beslut som fattas med stöd av balken, dels ska det vara fråga om beslut som avser förmåner.

2Tänkbart är dock att det allmänna ombudet exempelvis skulle kunna ansöka om resning jäm- likt 37 b § FPL mot ett avgörande som ombudet dessförinnan varit part i.

3Det allmänna ombudet hos Skatteverket kan dock överklaga sådana beslut.

4Saklegitimation innebär att man har rätten att som part föra talan i en viss bestämd sak.

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

De beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte fattar med stöd av socialförsäkringsbalken torde därför falla utanför området för det allmänna ombudets kompetens om det inte genom särskilda hänvisningar i specialförfattningen framgår att bestämmelserna om det allmänna ombudet i 113 kap. SFB likväl ska tillämpas vid handläggning av beslut enligt specialförfattningen. Försäkringskassans beslut enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekono- miska samarbetsområdet och förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, torde utgör exempel på beslut som faller utanför kompetensom- rådet. Inte heller beslut som fattas med stöd av direkt tillämpliga EU-rättsliga bestämmelser torde det allmänna ombudet kunna an- gripa med stöd av bestämmelserna i 113 kap. SFB.

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande den 27 sep- tember 2016 prövat omfattningen av det allmänna ombudet hos Tullverkets kompetensområde.5 I målet uppkom frågan om ombudet kunde överklaga kammarrättens beslut i ett ärende rörande bindande klassificeringsbesked enligt Europaparlamentets och rådets förord- ning 952/2013 och kommissionens förordning 2016/341.6 Högsta för- valtningsdomstolen konstaterade att det allmänna ombudet endast kan överklaga ett avgörande av kammarrätten i frågor som avses i 3 och 7 §§ tullagen (2016:253), nämligen beslut om tull, beslut om annan skatt än tull enligt 2 kap. 1 § andra stycket samt beslut om ränta, tulltillägg och förseningsavgift. Tullverkets beslut om bindande klassificeringsbesked ansågs dock inte röra någon sådan fråga, varför det allmänna ombudet inte ansågs ha rätt att överklaga kammar- rättens avgörande. Överklagandet avvisades därför. Avgörandet kan tala för att ombudens kompetensområden ska tolkas restriktivt.

Att beslutet ska avse förmåner innebär att sådana beslut med an- knytning till förmåner såsom kvittning, återkrav och indragning av en förmån torde ligga inom kompetensområdet. Detsamma torde gälla beslut om fastställelse av den försäkrades sjukpenninggrundande

5Mål nr 249-16.

6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen och Kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/341 av den 17 december 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) nr 952/2013 vad gäller övergångsregler för vissa bestämmelser i unionens tull- kodex i de fall de relevanta elektroniska systemen ännu inte är i funktion, och om ändring av kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446.

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

inkomst, SGI, trots att SGI inte är en förmån, eftersom sådana fast- ställelsebeslut kan fattas med stöd av 26 kap. 3 § även utan samband med en ersättningsfråga (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 2 §, Zeteo, 2017-05-11). Däremot torde t.ex. ett beslut enligt 114 kap. SFB, dvs. ett beslut rörande personupp- gifter, inte kunna betraktas som ett sådant beslut med anknytning till en förmån som avses i 113 kap. 2 § SFB. Försäkringskassan beslut att inte lämna ut en handling med stöd av offentlighets- och sekretesslagen eller beslut i personalärenden eller dylikt, faller av samma anledning utanför ombudets kompetensområde.

En grundförutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna överklaga ett förmånsbeslut enligt balken är också att det angripna beslutet som sådant är överklagbart. Beslut som normalt inte är över- klagbara enlig allmänna förvaltningsrättsliga principer, t.ex. beslut under initial-, berednings-, och verkställighetsstadierna, blir inte över- klagbara enbart till följd av att det är det allmänna ombudet som väljer att angripa dem.

Vad som nu sagts har främst tagit sikte på ombudets allmänna kompetensområde. När det gäller ombudets kompetensområde såvitt avser ändringsinstitutet enligt 113 kap. 3 §, är detta område emeller- tid något mer begränsat. Det beror helt enkelt på att vissa pensions- förmåner undantagits från ändringsinstitutets tillämpningsområde. Beslut om allmän ålderspension och förmåner till efterlevande kan enligt 113 kap. 22 och 37 §§ inte ändras med stöd av 113 kap. 3 §. Ombudet kan därför inte heller påtala ändring av sådana beslut.

4.3.3Överklaganderätten

Allmänt

Det mest betydelsefulla och effektiva medlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en överprövning i högre instans. Prövning är allsidig och utgör en fullständig över- prövning av beslutet. Överinstansen har dessutom i princip samma befogenheter som beslutsmyndigheten hade att göra s.k. lämplighets- bedömningar. Bifalls överklagandet, kan beslutet inte enbart upp- hävas, utan det kan även ändras, helt eller delvis, eller ersättas med ett helt nytt beslut.

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Ett vedertaget sätt att beskriva överklagandeinstitutet är genom att framhäva dess funktion att bereda den av ett besluts verkningar berörde en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat, eller med andra ord att få vissa oönskade effekter eliminerade (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 162). När det är en part för det allmänna som överklagar framstår det dock som något inade- kvat att tala om överklagandeinstitutet som ett instrument för att eliminera oönskade verkningar. I allmänhet medför det nämligen inte några större nackdelar att ett beslut som missgynnar det allmänna blir bestående i ett enskilt fall. Som framgått har det allmännas rätt att överklaga beslut inte heller traditionellt motiverats av hänsyn till ett besluts verkningar. Snarare har intresset av att verka för en effektiv prejudikatbildning på ett visst rättsområde stått i förgrunden (jfr prop. 1995/96:22 s. 75). Som framgått ovan var detta också en av huvudorsakerna till att lagstiftaren valde att låta beslutsmyndigheten generellt inträda som den enskildes motpart i förvaltningsdomstol när tvåpartsreformen genomfördes.

Till skillnad från den överklaganderätt som tillkommer besluts- myndigheten i egenskap av part i första instans, innebär det allmänna ombudets överklaganderätt en möjlighet för det allmänna att bedriva offensiv processföring redan i ett tidigare led. Medan beslutsmyndig- heten kan överklaga till kammarrätt och Högsta förvaltningsdom- stolen i egenskap av part, kan det allmänna ombudet överklaga redan till förvaltningsrätt utan att ha varit part i ärendet hos beslutsmyn- digheten. Det allmänna ombudets överklaganderätt kan ur detta per- spektiv närmast ses som en uppsättning regler som medger undantag från vissa av besvärsinstitutets gängse sakprövningsförutsättningar. Det allmänna ombudets kompetensområde kan t.ex. ses som ett undantag från kravet på saklegitimation, dvs. kravet på att ett beslut ska angå den som vill angripa detsamma. Att det allmänna ombudet kan överklaga även till fördel för enskild kan ses som ett undantag på kravet på kontraritet etc.

Rättslig reglering

I 113 kap. 12 § SFB anges som nämnts att det allmänna ombudet får överklaga ett beslut som Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten har fattat. Att det i lagtexten anges att ombudet får och inte

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

ska överklaga sådana beslut är givetvis ett uttryck för den diskretio- nära rätt som tillkommer allmänna ombudet att, i enlighet med sitt uppdrag, välja ut de ärenden som ombudet bedömer lämpliga att överklaga i syfte att verka för en mer enhetlig och likformig tillämp- ning av socialförsäkringen. Lagtextens till synes oprecisa bestämning av vilka beslut som kan bli föremål för ombudets överklagande fram- står också som avsiktlig. Tanken är att ombudet ska kunna överklaga såväl grund- som omprövningsbeslut och besluten kan överklagas såväl till enskilds fördel som nackdel (prop. 1981/82:88 s. 34).

Till skillnad från när en enskild överklagar ett beslut, ska ett beslut som det allmänna ombudet angriper inte omprövas innan det kan bli föremål för prövning i domstol. Denna skillnad mellan besvär från en enskild och besvär som förs på talan av det allmänna, gjordes redan i 1979 års lagstiftningsärende. Skälet angavs då vara att när Riksförsäkringsverket anförde besvär, situationen genom- gående förutsattes vara sådan att en domstol borde pröva besvären. Utgångspunkten var nämligen att det i dessa situationer främst var fråga om beslut enligt nytillkommen lagstiftning där praxis var vacklande eller rörde områden där behovet av prejudikat var särskilt stort, med andra ord typiska exempel på beslut som borde överprövas av högre instans (prop. 1977/78:20 s. 98). I denna situation fyller om- prövningsinstitutet således ingen funktion som ett förstadium till ett överklagande på samma sätt som när den enskilde överklagar. Någon omprövning ska därför inte ske. Ett bakomliggande skäl för denna ordning synes således ursprungligen ha varit att säkerställa att Riksförsäkringsverket i sin roll som praxisbildare inte skulle betas möjligheten att driva principiellt viktiga mål vidare. Ett annat skäl kan antas ha varit att lagstiftaren sett en risk med att försäkrings- kassorna alltför beredvilligt skulle hörsamma verkets önskemål och ändra beslut i enlighet med överklagandeskriften (jfr SOU 2001:47 s. 343). När omprövningsinstitutet utvidgades i början av 1980-talet fann Försäkringsdomstolskommittén inte skäl att frångå denna ordning. Även fortsättningsvis skulle Riksförsäkringsverket få an- föra besvär direkt och utan att inleda med att begära omprövning (jfr Ds S 1981:9 s. 126).

I de fall då det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för omprövning, ska omprövningsförfarandet avbrytas och ärendet i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol för prövning. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall ses

100

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

som ett överklagande (9 §). Det kan dock ifrågasättas om bestäm- melsen enligt sin ordalydelse även omfattar den situationen att det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för ett ändringsförfarande enligt 113 kap. 3 § SFB. Försäkringskassan torde rent formellt dessutom vara oförhindrat att pröva en sådan begäran om ändring så länge beslutet inte har prövats i sak av domstol i an- ledning av ombudets överklagande (jfr SOU 1976:53 s. 178). Detta skulle åtminstone rent teoretiskt kunna medföra två parallella pröv- ningsförfaranden rörande samma beslut.7

Till skillnad från Riksförsäkringsverket, torde det allmänna om- budet sakna möjlighet att överklaga domar från förvaltningsrätterna och kammarrätterna i mål där det allmänna ombudet inte har varit part.8 Det allmänna ombudet kan inte heller överta beslutsmyndig- heternas roll att föra talan i förvaltningsdomstol under pågående pro- cess.9 När det gäller beslut om allmän ålderspension framgår det ut- tryckligen i 113 kap. 36 § SFB att det allmänna ombudet får över- klaga ett beslut av allmän förvaltningsdomstol endast om ombudet varit part där. För övriga förmåner följer detta av 113 kap. 13 § SFB.

För att det allmänna ombudet ska kunna vara part i domstol, måste det alltså överklaga Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut. Domar, i vilka det allmänna ombudet är part, kan bara över- klagas av det allmänna ombudet och den försäkrade. I egenskap av part i processen i förvaltningsdomstol följer att ombudet kan över- klaga domstolens beslut enligt de förutsättningar som anges i 33 § andra stycket FPL, dvs. att ett beslut får överklagas av den som det angår, om det gått honom eller henne emot. Detta följer redan av ombudets ställning som part i processen och någon särskild före- skrift om detta behövs därför egentligen inte. Av 113 kap. 17 § SFB framgår därutöver att det allmänna ombudet, vid överklagande av domstols beslut, får föra talan även till förmån för enskild part. I för- arbetena anges att denna bestämmelse innebär att det allmänna ombudet kan överklaga domstols beslut även om avgörandet inte gått ombudet emot (jfr prop. 2003/04:152 s. 272).10

7Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.14.

8Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.12.4.

9Bortsett från den situationen att enskild överklagar till allmän förvaltningsdomstol före ombudet och beslutsmyndigheten till följd därav redan inträtt som den enskildes motpart. Om ombudet därefter också överklagar, får beslutsmyndigheten frånträda sin partsroll.

10Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.11.2.

101

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Om det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut blir ombudet den enskildes motpart i förvaltningsrätten enligt 113 kap. 13 § SFB. Detta gäller även i sådana situationer där såväl den enskilde som ombudet överklagar samma beslut. Bestämmelsen i 7 a § FPL , om att den myndighet som först beslutat i saken blir den enskildes motpart vid dennes överklagande, tillämpas alltså inte i dessa situationer (jfr 2 § FPL). När ombudet väl trätt in i processen genom att dess talan anhängiggjorts vid domstol, förblir ombudet alltså den enskildes motpart i samtliga instanser under resten av domstolsprocessen (113 kap. 13 § SFB).11

En särskild fråga gäller vilka möjligheter det allmänna ombudet har att överklaga beslut som av någon anledning förlorat sin aktualitet, s.k. onyttiga besvär. Det kan t.ex. vara fråga om att den försäkrade har avlidit under processen i domstol eller att en prövning av det kland- rade beslutet av annan anledning inte längre fyller någon funktion.

Frågan om onyttiga besvär bör prövas kan vara särskilt viktig för det allmänna ombudet eftersom ombudet i princip aldrig överklagar ett beslut i annat syfte än att få en principiellt intressant fråga prövad av domstol. Från ombudets synvinkel saknar det i det närmaste helt betydelse huruvida en viss rättsfråga råkat förlora sin konkreta aktua- litet i ett visst enskilt ärende. Som huvudregel gäller i förvaltnings- processen att mål ska avskrivas om det är fråga om onyttiga besvär. Det har hos de allmänna förvaltningsdomstolarna emellertid utbil- dats en praxis av innebörd att sakprövning ändå sker i vissa fall, bl.a. när klaganden får anses ha ett befogat intresse av att kunna få prövat om det funnits laga eller tillräckliga skäl för den beslutade åtgärden (se t.ex. HFD 2016 ref. 48, RÅ 1991 ref. 58 och RÅ 1986 ref. 150). Av HFD 2016 ref. 48 följer att en förvaltningsrätt eller kammarrätt som förfar på detta vis inte ska avskriva målet, utan bör skilja målet ifrån sig genom ett avgörande som avspeglar det ställningstagande som domstolen har gjort i sakfrågan.

I ett avgörande meddelat den 4 juli 2016 kom Högsta förvalt- ningsdomstolen att beröra frågan om onyttiga besvär i relation till ombudets överklaganderätt. I rättsfallet hade förvaltningsrätten av- skrivit ett mål som anhängiggjorts av ombudet med hänvisning till att den aktuella förmånen, sjukpenning, hade betalats ut och det

11 Om ombudet återkallar sin talan i förvaltningsrätt, kan det dock ifrågasättas om inte besluts- myndigheten återinträder i målet som part.

102

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

klandrade beslutet verkställts i sin helhet.12 I sitt beslut uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att det allmänna ombudet trots detta fick anses ha ett befogat intresse av att få förutsättningarna för tillämpningen av bestämmelsen i 27 kap. 23 § SFB prövade.

4.3.4Rätten att begära ändring

Vid sidan om överklagandeinstitutet existerar ett annat rättsmedel som kan anlitas i syfte att åstadkomma rättelse av felaktiga förvalt- ningsbeslut, omprövningsinstitutet. Omprövning innebär att det klandrade beslutet blir föremål för ny prövning, men den förnyade prövningen sker hos den beslutsmyndighet som fattat det beslut som begäran om omprövning avser. Det är sålunda inte fråga om någon överprövning utan om det beslutande organets möjligheter att själv korrigera sina egna beslut genom att ompröva detsamma (jfr SOU 1991:106 s. 267).

Enligt nuvarande bestämmelser i 113 kap. SFB kan det allmänna ombudet inte begära att ett beslut ska omprövas. Enligt 113 kap. 4 § SFB kan ombudet däremot begära att Försäkringskassan ska ändra ett beslut som är uppenbart felaktigt. Detsamma gäller beslut av Pensionsmyndigheten, med undantag för beslut om allmän ålders- pension och förmåner till efterlevande. Detta innebär i praktiken att det allmänna ombudets möjlighet att begära ändring av beslut som Pensionsmyndigheten fattat endast omfattar beslut om bostads- tillägg.

Skyldighet för försäkringskassorna att ändra beslut med en kvalificerad felaktighet tillkom redan i 1979 års lagstiftningsärende (jfr prop. 1977/78:20 s. 84). I 20 kap. 10 § AFL, nuvarande 113 kap. 3 § SFB, infördes då en bestämmelse om att en allmän försäkrings- kassa var skyldig att ändra ett beslut som fattats av kassan och inte prövats av en försäkringsrätt, om beslutet blivit felaktigt till följd av förbiseende, på grund av ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. Be- träffande frågan om vem som kunde ta initiativ till en sådan ändring, såg lagstiftaren inga hinder mot att även Riksförsäkringsverket till- erkändes en sådan rätt. Såväl den enskilde som försäkringskassorna

12 Mål nr 4343-15.

103

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

och Riksförsäkringsverket kunde alltså begära ändring enligt bestäm- melsen (prop. 1977/78:20 s. 100).

Riksförsäkringsverkets befogenhet att påtala ändring enligt paragrafen synes därefter har överförts till det allmänna ombudet utan några närmare överväganden. Av förarbetena framgår bara att avsikten är att denna möjlighet ska användas i undantagsfall (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). Enligt uppgift från allmänna ombudet är detta i praktiken också ett verktyg som i princip aldrig används.

För det fall att det allmänna ombudet hemställer om ändring enligt 113 kap. 3 och 4 §§ SFB kan det beslut som sedermera fattas i anledning av hemställan också överklagas av det allmänna om- budet. Detta framgår redan av 113 kap. 12 § SFB, men följer även av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Det allmänna ombudet torde i sådana fall nämligen inträda som part i ärendet hos beslutsmyndig- heten, vilket medför att ombudet även i denna egenskap kan överklaga beslutet under förutsättning att beslutsmyndigheten inte ändrat det angripna beslutet i enlighet med ombudets begäran.

4.4Det allmänna ombudets arbetsformer

4.4.1Förutsättningar för arbetet

Det allmänna ombudet utses av regeringen och har en självständig ställning i förhållande till Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten. Ombudet hade tidigare inte något återrapporteringskrav till regeringen angående verksamheten. I regleringsbrev sedan budget- året 2016 har det allmänna ombudet emellertid ålagts en skyldighet att lämna en särskild redovisning till Regeringskansliet med en samlad redogörelse för ombudets verksamhet.

Det allmänna ombudets anställning gäller tills vidare. Det allmänna ombudet har sin placering i Försäkringskassans huvudkontor i Stock- holm, men i avskilda lokaler. Det allmänna ombudet är organisato- riskt självständigt på så sätt att det inte ingår i någon avdelning och ombudet har inte någon överordnad chef att rapportera till.

Till skillnad från tidigare år har i regleringsbreven sedan budget- året 2016 särskilda medel avsatts för att stärka det allmänna ombudet och ombudets kansli. Anslaget per år har uppgått till 7,5 miljoner kronor. Resursförstärkningen syftar framför allt till att utifrån be- hovet av prejudikat driva fram fler vägledande domar inom områden

104

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

där bedömningsutrymmet i de enskilda fallen är stort liksom där besluten har påtagliga ekonomiska konsekvenser för enskilda och det allmänna (prop. 2016/17:1, utg. omr. 10, s. 41).

Genom denna anslagsförstärkning fick det allmänna ombudet för första gången möjlighet att rekrytera personal till det egna kansliet. För närvarande är fem personer anställda vid kansliet, men ytterli- gare tjänster kommer att tillsättas på sikt.

Det allmänna ombudet har också rätt enligt 113 kap. 12 § SFB att uppdra åt tjänstemän vid Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten att företräda ombudet i domstol. Enligt uppgift använder om- budet emellertid inte sig längre av denna möjlighet.

4.4.2Arbetssätt

Det allmänna ombudets uppdrag framgår varken av lag eller någon annan föreskrift. Utifrån vad som uttalas i förarbetena har det all- männa ombudet emellertid tolkat sitt uppdrag på så vis att det an- kommer på det allmänna ombudet att få fram fler vägledande domar inom områden där det framstår som oklart hur lagstiftningen ska tillämpas och som gäller rättsfrågor med stor betydelse för enskilda och det allmänna.

Det framgår inte heller av någon föreskrift hur det allmänna om- budet ska organisera sitt arbete utan ombudet kan fritt välja lämpligt arbetssätt. Av det allmänna ombudets redovisning till regeringen för verksamhetsåret 2016 framgår bl.a. följande beträffande hur ombudet rent konkret arbetar för att fullgöra sitt uppdrag.

I ett första skede arbetar ombudet med att identifiera intressanta olösta juridiska frågor. Detta sker på olika sätt och med olika metoder och innefattar inledningsvis att alla styrande dokument hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten studeras. Där kan det stå bedömningar som ombudet reagerar på och vill få prövat om de är korrekta. Ett annat sätt att få tillgång till intressanta frågor är genom olika kontaktytor som utarbetats mellan företrädare för För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten och ombudets kansli. Be- träffande Försäkringskassan tar ombudet del av de frågor och svar som Rättsavdelningens s.k. tillämparteam lämnar och kan på så sätt orientera sig om vilka behov som finns i verksamheten. Utifrån den

105

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

insamlade informationen kan ombudet sedan bestämma sig för att driva ett projekt avseende en viss olöst rättsfråga.

I nästa steg använder sig det allmänna ombudet av internmed- delanden på Försäkringskassans intranät. Ombudet ber där handläg- gare att bidra med olika typer av beslut utifrån de pågående projek- ten. Utöver pågående projekt ber ombudet att handläggarna alltid ska översända beslut angående ny lagstiftning eller beslut angående olösta rättsfrågor. Internmeddelandena uppdateras några gånger per år. I samråd med företrädare för beslutsmyndigheterna, har en över- enskommelse träffats om att olika beslut ska tillsändas ombudet efter expediering till den enskilde.

Under 2016 har ombudet lagt vikt vid att etablera kontakter och sprida information om ombudets verksamhet. Syftet har varit att få kännedom om intressanta rättsfrågor samt, vad gäller de interna kontakterna, att få in lämpliga ärenden att överklaga.13

När det gäller internmeddelanden är ombudet beroende av att handläggare läser dessa och sedan aktivt skickar intressanta beslut till ombudet. Det finns inga rutiner som möjliggör för det allmänna om- budet att kontrollera att det verkligen får del av alla efterfrågade beslut.

I det sista steget läser ombudet alla beslut som efterfrågats och inkommit. Därefter bestämmer ombudet om även akten ska hämtas in och beslutet överklagas. Under 2015 kom det in cirka 500 ärenden till ombudet, varav 80 överklagades. Under 2016 överklagade om- budet 56 beslut. Motsvarande siffror för 2014 var 81 överklaganden. Ombudet uppskattar att antalet beslut som kommer att överklagas kommer att öka under 2017 och 2018.

När det gäller Pensionsmyndigheten ringer ombudet myndig- heten och efterlyser information om intressanta juridiska frågor. Om- budet letar också på egen hand efter intressanta frågor. På Pensions- myndighetens intranät finns information om att intressanta beslut ska skickas till det allmänna ombudet.

Det nuvarande allmänna ombudet är av den uppfattningen att uppgiften i sig inte är att vara normerande, utan ombudets uppdrag innefattar endast ett mandat att driva sådana olösta rättsfrågor som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kanske inte kan eller har intresse av att driva i domstol. Det nuvarande ombudet avhåller

13 Allmänna ombudet för socialförsäkringen, årlig rapport 2016, s. 12.

106

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

sig därför från att diskutera juridiska frågor med enskilda handläg- gare i pågående ärenden. Det är sällan som någon enskild försäkrad tar kontakt med ombudet och ber ombudet att överklaga ett beslut.

4.5Statistik

4.5.1Inledning

I denna del redogörs för det allmänna ombudets processverksamhet i domstol sedan ombudet inrättades 2005 och fram till utgången av 2016. Såvitt avser åren 2005–2011 bygger redovisningen helt på de uppgifter som Inspektionen för socialförsäkringen inhämtat och redogjort för i sin rapport om ett förstärkt allmänt ombud för social- försäkringen, ISF 2012:11. Såvitt avser övriga år har utredningen analyserat samtliga domar som meddelats av förvaltningsrätterna under perioden 1 mars 2012 – 31 december 2016. I viss mån har kom- pletterande uppgifter även hämtats från ombudets årsredovisning till regeringen för verksamhetsåret 2016. Detta anges då särskilt.

4.5.2Mål i Högsta förvaltningsdomstolen

Sedan 2005 har fyra domar och ett beslut meddelats av Högsta förvaltningsdomstolen efter överklagande från allmänna ombudet. De mål som allmänna ombudet har drivit upp till högsta instans har bl.a. gällt sjukpenninggrundande inkomst, assistansersättning och allmänna ombudets rätt att överklaga.

4.5.3Mål i underrätterna 2005–2011

Under perioden 2006–2011 överklagade allmänna ombudet totalt 309 beslut till förvaltningsrätterna. Det genomsnittliga antalet över- klagade beslut per år var 43.

107

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen SOU 2018:5

Figur 4.1		Antal överklaganden per år till förvaltningsrätt, 2005–2011
ϯϱϬ								ϯϬϵ
ϯϬϬ
ϮϱϬ
ϮϬϬ
ϭϱϬ
ϭϬϬ	ϱϰ	ϱϬ	ϯϳ		ϰϰ	ϱϵ	ϱϳ
ϱϬ	ϱϰ	ϱϬ	ϯϳ	ϴ	ϰϰ		ϱϳ
ϱϬ				ϴ
Ϭ
Ϭ	ϮϬϬϱ	ϮϬϬϲ	ϮϬϬϳ	ϮϬϬϴ	ϮϬϬϵ	ϮϬϭϬ	ϮϬϭϭ	dŽƚĂůƚ
	ϮϬϬϱ	ϮϬϬϲ	ϮϬϬϳ	ϮϬϬϴ	ϮϬϬϵ	ϮϬϭϬ	ϮϬϭϭ	dŽƚĂůƚ

Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.

Under 2009 överklagade det allmänna ombudet till fördel för enskild i 5 fall (11 procent av överklagandena), under 2010 i 10 fall (17 procent av överklagandena) och under 2011 i 16 fall (28 pro- cent av överklagandena). För övriga år saknas statistik.

Under perioden 2005–2011 meddelade förvaltningsrätterna dom i 279 mål som anhängiggjorts vid domstol genom att ombudet överklagat Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut. I Domstolsverkets statistik saknas uppgift om utgången i 26 av dessa mål. I de övriga bifölls det allmänna ombudets överklagande i 161 av fallen medan överklagandet avslogs i 92 mål.

Figur 4.2 Överklaganden och utfall i allmän förvaltningsdomstol

ϯϬϬ	Ϯϳϵ
ϯϬϬ
ϮϱϬ
ϮϬϬ		ϭϲϭ
ϭϱϬ			ϵϮ
ϭϬϬ			ϵϮ
ϭϬϬ
ϱϬ		Ϯϲ
Ϭ
Ϭ	ŶƚĂů ŵĊů	hƉƉŐŝĨƚ ƐĂŬŶĂƐ ,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ	ǀƐůĂŐ
	ŶƚĂů ŵĊů	hƉƉŐŝĨƚ ƐĂŬŶĂƐ ,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ	ǀƐůĂŐ
		ďŝĨĂůů

Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.

108

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

I figur 4.3 nedan har besluten som överklagats fördelats efter för- månsslag. Beslut som gäller sjukersättning och arbetsskadelivränta står för knappt två tredjedelar av det totala antalet överklagade beslut under den aktuella perioden. Totalt har 122 beslut om sjukersättning och 87 beslut om arbetsskadelivränta överklagats. Därutöver har 26 beslut om sjukpenning och 3 beslut om sjukpenninggrundande inkomst överklagats.

Figur 4.3	Förmånsslag
	PǀƌŝŐƚ	ϭй
	PǀƌŝŐƚ	ϭй
	WĞŶƐŝŽŶƐĨƂƌŵĊŶĞƌ	ϳй
	ƌďĞƚƐƐŬĂĚĞůŝǀƌćŶƚĂ	Ϯϲй
	&ĂŵŝůũĞĨƂƌŵĊŶĞƌ	ϱй
	,ĂŶĚŝŬĂƉƉĨƂƌŵĊŶĞƌ	ϭϲй
	^ũƵŬƉĞŶŶŝŶŐ ŽĐŚ ^'/	ϵй
^ũƵŬ ŽĐŚ ĂŬƚŝǀŝƚĞƚƐĞƌƐćƚƚŶŝŶŐ		ϯϲй

Ϭй ϱй ϭϬй ϭϱй ϮϬй Ϯϱй ϯϬй ϯϱй ϰϬй

Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.

Under perioden 2005–2011 har det allmänna ombudet överklagat 27 domar från förvaltningsrätterna till kammarrätterna. Kammar- rätterna har i 18 av dessa fall beviljat prövningstillstånd. Under samma period har 87 domar från förvaltningsrätterna, där det all- männa ombudets talan har bifallits, överklagats till kammarrätterna av enskilda personer. Endast i 13 av dessa mål har prövningstill- stånd beviljats. Enligt Domstolsverkets statistik har under den nämnda perioden 32 kammarrättsdomar meddelats där det allmänna ombudet varit part.14

Det allmänna ombudet har under perioden 1 januari 2005– 26 mars 2012 överklagat sammanlagt 8 kammarrättsdomar till Högsta förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen har inte med-

14 ISF 2012:11 s. 27.

109

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

delat någon dom med anledning av att enskild överklagat en kammar- rättsdom som utfallit till fördel för ombudet.15

4.5.4 Mål i underrätterna 2012–2016

Under perioden 2013–2015 överklagade ombudet 189 beslut till för- valtningsrätterna. Av överklagandena avsåg 10 beslut som Pensions- myndigheten fattat. Resterande 179 överklagande avsåg beslut från Försäkringskassan. Under tidsperioden 1 mars 2012 till 31 december 2016 avgjorde förvaltningsrätterna 297 mål efter överklagande från det allmänna ombudet. Av dessa prövades 269 i sak. En undersökning av ett begränsat urval av domarna under den aktuella perioden ger vid handen att ombudet vanligen överklagar grundbeslut snarare än omprövningsbeslut.

Figur 4.4 Avgjorda mål i förvaltningsrätt med det allmänna ombudet för socialförsäkringen som klagande

ϯϱϬ

Ϯϵϳ

ϯϬϬ
ϮϱϬ
ϮϬϬ
ϭϱϬ
ϭϬϬ		ϱϬ	ϲϱ	ϲϱ	ϲϰ
	ϱϯ	ϱϬ
ϱϬ
Ϭ
Ϭ	ϮϬϭϮ	ϮϬϭϯ	ϮϬϭϰ	ϮϬϭϱ	ϮϬϭϲ	dŽƚĂůƚ
	ϮϬϭϮ	ϮϬϭϯ	ϮϬϭϰ	ϮϬϭϱ	ϮϬϭϲ	dŽƚĂůƚ

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Under perioden 2012–2016 biföll förvaltningsrätterna ombudets överklagande helt eller delvis i 180 av de mål som prövades i sak av domstolarna (67 procent av målen) medan överklagandet avslogs i 89 mål (33 procent av målen).

15 Ovan, s. 28.

110

SOU 2018:5 Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Figur 4.5	Antal mål och utfall, 2012–2016
ϯϱϬ	Ϯϵϳ
ϯϬϬ	Ϯϵϳ
ϯϬϬ
ϮϱϬ
ϮϬϬ			ϭϴϬ
ϮϬϬ
ϭϱϬ				ϴϵ
ϭϬϬ				ϴϵ
ϭϬϬ
ϱϬ		Ϯϴ
Ϭ
Ϭ	ŶƚĂů ŵĊů	ũ ƐĂŬƉƌƂǀĂƚ	,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ	ǀƐůĂŐ
	ŶƚĂů ŵĊů	ũ ƐĂŬƉƌƂǀĂƚ	,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ	ǀƐůĂŐ
			ďŝĨĂůů

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Det innebär alltså att ombudet vann helt eller delvis bifall i för- valtningsrätten i ungefär tvåtredjedelar av de mål som prövades i sak i första instans. En ackumulerad studie av bifalls- respektive avslags- frekvensen för såväl perioden 2005–2011 som perioden 2012–2016 visar därmed att det allmänna ombudet under hela tidsperioden vunnit helt eller delvis bifall i mellan 62,2–67,0 procent, och fått avslag i mellan 33,0–37,8 procent, av de mål som prövats i sak av förvaltnings- rätterna.

Såvitt avser mål som förvaltningsrätterna prövade i sak under den aktuella tidsperioden, överklagade ombudet till fördel för en- skild i 117 fall (43,5 procent av överklagandena) och till nackdel för enskild i 138 fall (51,3 procent av överklagande).16 När ombudet överklagade till fördel för enskild vann ombudet bifall till sin talan i ungefär 77 procent av målen. När ombudet överklagade till nackdel för enskild vann ombudet bifall till sin talan i ungefär 57 procent.

En genomgång av förvaltningsrätternas domar under den aktuella perioden visar också att förvaltningsrätterna inhämtar yttrande från den myndighet som beslutat i saken i ungefär 23 procent av de mål som prövas i sak efter överklagande från ombudet. När ombudet överklagar Pensionsmyndighetens beslut inhämtas yttrande emeller-

16 Beträffande vissa mål har det inte varit möjligt att avgöra om talan fördes till nackdel eller fördel för den enskilde.

111

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

tid i ungefär 70 procent av målen. När ombudet överklagar till för- del för enskild är det samtidigt betydligt vanligare att förvaltnings- rätterna inhämtar yttrande från beslutsmyndigheten än i sådana fall där ombudet överklagar till nackdel för enskild (56,5 procent re- spektive 34 procent).

Figur 4.6 Talan till fördel respektive nackdel för enskild, 2012–2016

dŽƚĂů ƚŝůů ŶĂĐŬĚĞů					ϭϯϴ
,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ ďŝĨĂůů					ϳϵ
ǀƐůĂŐ				ϱϵ
dŽƚĂů ƚŝůů ĨƂƌĚĞů					ϭϭϳ
,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ ďŝĨĂůů					ϵϬ
ǀƐůĂŐ		Ϯϳ

Ϭ	ϮϬ	ϰϬ	ϲϬ	ϴϬ	ϭϬϬ ϭϮϬ ϭϰϬ ϭϲϬ

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

I figur 4.7 nedan har målen fördelats efter förmånsslag. Till skillnad från föregående period är familjeförmåner den grupp som nu är i särklass störst. Beslut som gäller sjukpenning och sjukersättning står för 31 procent av det totala antalet mål. Totalt har 47 mål om sjuk- penning och sjukpenninggrundande inkomst och 45 mål om sjuk- och aktivitetsersättning avgjorts. Andra stora förmånsgrupper är arbetsskadelivränta och handikappförmåner. Under den aktuella tids- perioden har förvaltningsrätterna emellertid endast prövat 17 mål där det allmänna ombudet överklagat ett beslut som Pensionsmyndig- heten fattat. En klar majoritet av dessa har gällt garantipension.

112

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Figur 4.7 Förmånsslag, 2012–2016

PǀƌŝŐƚ ϭϭй

WĞŶƐŝŽŶƐĨƂƌŵĊŶĞƌ ϲй

ƌďĞƚƐƐŬĂĚĞůŝǀƌćŶƚĂ ϴй

&ĂŵŝůũĞĨƂƌŵĊŶĞƌ

Ϯϵй

,ĂŶĚŝŬĂƉƉĨƂƌŵĊŶĞƌ ϭϱй

^ũƵŬƉĞŶŶŝŶŐ ŽĐŚ ^'/ ϭϲй

^ũƵŬ ŽĐŚ ĂŬƚŝǀŝƚĞƚƐĞƌƐćƚƚŶŝŶŐ ϭϱй

Ϭй ϱй ϭϬй ϭϱй ϮϬй Ϯϱй ϯϬй ϯϱй

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Under perioden 2013–2015 har det allmänna ombudet överklagat 48 domar där ombudets talan inte bifölls helt av förvaltningsrätten. Kammarrätterna har i 37 av dessa fall beviljat prövningstillstånd. I de mål som kammarrätterna hunnit pröva i sak fram till den 28 feb- ruari 2017 fick allmänna ombudet bifall till sin talan i 3 mål och avslag i 29 mål. Det allmänna ombudet har under perioden den 2013–2015 överklagat ungefär hälften av de kammarrättsdomar där ombudet fått avslag. Dessutom har fem beslut att inte bevilja prövnings- tillstånd överklagats.17

4.6 Andra allmänna ombud m.fl.

4.6.1 Inledning

Förutom det allmänna ombudet för socialförsäkringen finns i dag två andra allmänna ombud med liknande funktioner och uppgifter. På skatteområdet finns som nämnts det allmänna ombudet hos Skatteverket och på tullområdet finns det allmänna ombudet hos Tullverket. Sättet på vilket ombudsinstitutionerna vuxit fram bär

17 Allmänna ombudet för socialförsäkringen, årlig rapport 2016, s. 8.

113

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

stora likheter. För samtliga områden där det i dag finns ombudsfunk- tioner fanns nämligen tidigare centralmyndigheter med tillsyns- och normgivningsansvar i förhållande till de regionala myndigheterna. Som ett utflöde av detta hade centralmyndigheterna befogenhet att överklaga beslut som fattades av de regionala myndigheterna. Över- klaganderätten var nära förbunden med det uppdrag som central- myndigheterna hade att t.ex. svara för rättslig styrning och att utöva tillsyn. Överklaganderätten var alltså ett instrument för centralmyn- digheterna för att de skulle kunna fullgöra väsentliga funktioner på området. Eftersom principiella skäl talar emot att en myndighet tillåts överklaga sina egna beslut blev det, när enhetsmyndigheterna skapades, nödvändigt att hitta någon annan som kunde fullgöra de uppgifter som centralmyndigheterna tidigare fullgjort. Lösningen blev en ny funktion med ett namn som hämtades från en gammal institution, dvs. det allmänna ombudet.

4.6.2Allmänna ombudet hos Skatteverket

Bakgrund och funktion

Bakgrunden till att ett allmänt ombud hos Skatteverket inrättades var den myndighetsreform som genomfördes 2004 när skatteförvalt- ningen ombildades till en enda myndighet, Skatteverket. Tidigare bestod skatteförvaltningen av tio regionala myndigheter som fattade beslut rörande enskildas beskattning och folkbokföring och en central myndighet, Riksskatteverket, som kunde överklaga skattemyndig- heternas beslut. Med hänsyn till att en myndighet inte kan över- klaga sina egna beslut och då statsmakterna ansåg att det även fortsättningsvis fanns behov av en överklagandemöjlighet för det allmänna, inrättades funktionen som allmänt ombud hos Skatte- verket (prop. 2002/03:99 s. 251–253). Det uttalade syftet med det allmänna ombudets möjlighet att överklaga är främst fiskalt men även prejudikatintresset och likformighets- och rättviseskäl nämns i förarbetena (s. 253 och 254).

114

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Rättslig reglering

Det allmänna ombudets verksamhet regleras främst i 67 kap. skatte- förfarandelagen (2011:1244). Enligt dessa bestämmelser får det all- männa ombudet hos Skatteverket överklaga beslut i frågor som har betydelse för beskattningen eller i andra förhållande mellan en en- skild person och det allmänna. Ombudet kan därmed överklaga så gott som alla skattebeslut och folkbokföringsbeslut. Det allmänna ombudet för då det allmännas talan i förvaltningsdomstol. I likhet med det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ombudet hos Skatteverket inte träda in i processer i en senare domstolsinstans.

Ombudet kan, i likhet med vad som gäller för det allmänna om- budet för socialförsäkringen, överklaga till fördel för den som beslutet gäller. Av förarbetena framgår dock att den enskilde i första hand förutsätts själv ta tillvara sin rätt (prop. 2002/03:99 s. 254). Som fram- går ovan anges det i förarbetena att rätten att överklaga, precis som på socialförsäkringsområdet, är tänkt att användas bl.a. för att ut- jämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av pre- judikat är särskilt framträdande. Därutöver anges att möjligheten att överklaga ska användas i de fall det föreligger oenighet i en principiell fråga. Den formella rätten att överklaga även andra beslut av Skatte- verket ska dock endast tillämpas i undantagsfall. Ett annat instrument som det allmänna ombudet anförtrotts är möjligheten att ansöka om förhandsbesked hos Skatterättsnämnden enligt lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor.

Såvitt gäller överklaganderätten har ombudet utvecklat vissa principer för hur denna bör tas i anspråk.18

När ombudet överklagar till enskilds nackdel är det för att åstad- komma likabehandling eller för att få fram vägledande avgöranden. Ytterst är det också ett instrument för kontroll av lagenligheten i Skatteverkets beslut. Enligt det allmänna ombudet kan likabehand- lingsfallen ha sin grund i att beslutsfattare inom Skatteverket tolkar lagen olika och att det är nödvändigt att ombudet agerar för att driva fram enhetlighet i rättstillämpningen. Överklagandemöjligheten kan utnyttjas när det är frågan om principiellt viktiga frågor eller stora belopp. Enligt allmänna ombudet kan likabehandlingsfallen emeller- tid också gälla s.k. reservationsvisa överklaganden. I dessa fall yrkar

18 Se ombudets beskrivning i årsrapporten till regeringen för verksamhetsåret 2016, s. 6–8.

115

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

allmänna ombudet beskattning på en annan grund än den som Skatteverket fattat beslut om och syftet är att de processuella regler som gäller vad som kan prövas i en rättegång inte ska hindra en materiellt riktig beskattning. I praktiken utförs arbetet med reserva- tionsvisa överklaganden av tjänstemän vid Skatteverket.

När det allmänna ombudet överklagar till enskilds fördel är det för att få fram vägledande avgöranden eller för att värna intresset av rättssäkerhet i beskattningen. Enligt ombudet bör överklaganderätt t.ex. användas för att rätta till misstag som är förtroendeskadliga för systemet och som av någon anledning sannolikt inte kan åtgärdas genom att skattebetalaren själv överklagar. Som exempel på sådana förtroendeskadliga misstag har ombudet t.ex. framhållit beslut som är direkt olagliga.

Organisation

När ombudet inrättades, ansågs det viktigt att ombudet garanterades en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Skatte- verket. Regeringen valde därför att föreslå att uppgiften att utse om- budet inte skulle kunna delegeras. Det allmänna ombudet utses därför av regeringen, men är anställd i Skatteverket och har sitt tjänsteställe på Skatteverkets huvudkontor. Ombudets ersättare utses däremot av Skatteverket i samråd med det allmänna ombudet. Om- budet har inte några egna personella resurser till sitt förfogande, men i skatteförfarandeförordningen (2011:1261) anges att ombudet har rätt att använda tjänstemän vid Skatteverket för arbete med över- klagande och ansökningar om förhandsbesked. Enligt 14 § förord- ningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket ska det allmänna ombudet senast den 22 februari varje år, med början 2018, lämna en redogörelse för ombudets verksamhet till Regeringskansliet.

116

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Arbetssätt

Skatteverket har i en myndighetsintern instruktion från 2011 redo- visat sin syn på hur samarbetet mellan ombudet och Skatteverket ska gå till.19 Av riktlinjerna framgår att det allmänna ombudet inte förutsätts ägna sig åt granskning av Skatteverkets beslut och att avsikten inte är att ombudet ska ta initiativ till att överklaga Skatte- verkets beslut. Sådana initiativ ska i stället komma från Skatte- verket. Den person som för närvarande har förordnats som allmänt ombud hos Skatteverket delar emellertid inte den uppfattning om arbetssättet som kommer till uttryck i den myndighetsinterna instruk- tionen, utan anser att denna är oförenlig med den självständiga roll som ombudsfunktionen är tänkt att vara.20

4.6.3Allmänna ombudet hos Tullverket

Bakgrund och funktion

Ett allmänt ombud på tullområdet inrättades redan genom 1973 års tullag (1973:670) och syftade då till att säkerställa att det allmännas intresse i tulltaxeringsärenden bevakades. Av denna anledning till- delades ombudet befogenhet att dels överklaga lokal tullmyndig- hets beslut eller generaltullstyrelsens beslut, dels uppträda som mot- part när enskild part överklagat ett sådant beslut (prop. 1972:110 s. 143). Bakgrunden till den nuvarande funktionen som allmänt om- bud hos Tullverket är emellertid den myndighetsreform som genom- fördes den 1 juli 1999 och som innebar att den tidigare Generaltull- styrelsen och de regionala tullmyndigheterna ombildades till en myndighet, Tullverket. På samma sätt som vid omorganisationen på skatteområdet och på socialförsäkringsområdet ansågs det angeläget att det även fortsättningsvis fanns en möjlighet för det allmänna att överklaga beslut på detta område. Den funktion som allmänt ombud som sedan tidigare inrättats vid Generaltull- styrelsen, skulle därför finnas kvar, men nu i stället inrättas hos det nyskapade Tullverket (prop. 1998/99:79 s. 74–76). Efter mönster

19Riktlinjer för samarbetet inom Skatteverket samt mellan Skatteverket och allmänna ombudet avseende överklaganden och processföring, dnr 131-470853-10/111.

20Allmänna ombudet hos Skatteverkets årsrapport till regeringen för verksamhetsåret 2016, s. 7. Denna årsrapport upprättades på initiativ av ombudet.

117

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

från taxeringslagen, skulle det allmänna ombudet emellertid också ges samma möjligheter som Riksskatteverket att ta över uppgiften att föra det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol

Som skäl för det allmännas offensiva processföring genom ombudsinstitution angavs två skäl. Dels ansågs det otillfredsstäl- lande och inkonsekvent med en ordning enligt vilken att det allmänna endast på skatteområdet i övrigt skulle ha möjlighet att överklaga beslut, dels gick det inte att bortse från situationer där det kunde finnas behov av att få till stånd vägledande domstolsavgöranden (prop. 1998/99:79 s. 79).

Rättslig reglering

I 6 kap. tullagen (2016:253) finns bestämmelser som reglerar om- budet, vilka rör möjligheten att överklaga beslut av Tullverket och av de allmänna förvaltningsdomstolarna. I 5 kap. finns även reglerat befogenheter rörande ärenden om tulltillägg. Bestämmelserna har överförts i princip oförändrade från tidigare tullag (2000:1281), vars bestämmelser överförts från 1994 års tullag (1994:1550).

Enligt nu gällande tullag får det allmänna ombudet hos Tullverket överklaga Tullverkets beslut i ärenden om tulltaxering, ränta, tull- tillägg och förseningsavgift. Till skillnad från det allmänna ombudet för socialförsäkringen får det allmänna ombudet hos Tullverket även överklaga domar av förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare har fört det allmännas talan i målet. Det all- männa ombudet får också ta över Tullverkets uppgift att föra det allmännas talan i en pågående process i allmän förvaltningsdomstol. I mål som gäller beslut i frågor som ombudet kan överklaga, är det all- tid det allmänna ombudet som för det allmännas talan i Högsta förvaltningsdomstolen. Tullverket kan alltså inte föra det allmännas talan i högsta instans i sådana frågor. Det allmänna ombudet hos Tull- verket skiljer sig således i många hänseenden från de andra ombuden och bär – såvitt gäller processuella befogenheter – snarare större lik- heter med förutvarande Riksförsäkringsverket och Riksskatteverket samt Inspektionen för arbetsförsäkring.

118

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Organisation

Alltsedan Tullverkets rättsavdelning skapades under 2012 har det allmänna ombudet varit placerat på den avdelningen. Närmaste chef är och har varit Tullverkets chefsjurist. Tjänsten som allmänt ombud är i dag en s.k. tillikatjänst. Det innebär att en person har denna tjänst vid sidan av en ordinarie juristtjänst på Tullverkets rätts- avdelning. De arbetsuppgifter som följer av tjänsten som verksjurist tar enligt ombudet den allra största delen av arbetstiden i anspråk. Det har inneburit att liten tid funnits till att utföra arbete i funk- tionen som allmänt ombud. Enligt 10 § förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket ska det allmänna ombudet varje år lämna en redogörelse för ombudets verksamhet till Regeringskansliet.

Arbetssätt

Det allmänna ombudet hos Tullverket har en mer begränsad verk- samhet jämfört med de andra allmänna ombuden. Under 2016 har det allmänna ombudet vidtagit vissa åtgärder för att sprida kunskap inom Tullverket rörande allmänna ombudets verksamhet och för att uppmuntra till att kontakter tas med allmänna ombudet när intressanta rättsliga frågeställningar aktualiseras i verksamheten.

Vid ingången av 2016 fanns inga öppna ärenden hos allmänna ombudet och under det gångna året initierade det allmänna ombudet två ärenden. Enligt uppgift från allmänna ombudet har totalt åtta domstolsavgöranden överklagats under tidsperioden 2007–2016.

4.6.4Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

Bakgrund och funktion

Efter mönster av vad som då gällde för Riksförsäkringsverket, in- fördes 1995 i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd en möjlighet för Arbetsmarknadsstyrelsen att, som ett led i sin tillsynsfunktion, över- klaga beslut i syfte att verka för att bestämmelserna i lagarna tillämpades likformigt och rättvist (jfr prop. 1994/95:218 s. 32 och prop. 1995/96:22 s. 98). Även ett fakultativt tvåpartsförfarande mot- svarande vad som gällde för socialförsäkringsprocessen infördes och

119

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Arbetsmarknadsstyrelsen gavs möjlighet att träda in som part i allmän förvaltningsdomstol vid överklagande från en enskild. Enligt regeringen skulle överklaganderätten användas för att få till stånd en likformig och rättvis tillämpning av reglerna genom att verka för att få fram vägledande domar (jfr prop. 1994/95:218 s. 32).

År 2004 inrättades en ny fristående tillsynsmyndighet över arbets- lösförsäkringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Den nya tillsynsmyndigheten övertog då i princip samtliga av Arbetsmarknads- styrelsens tidigare uppgifter i förhållande till arbetslöshetskassorna enligt lagen om arbetslöshetskassor samt ersatte Arbetsmarknads- styrelsen såvitt avser reglerna om överklagande och handhavande av anmälan av arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsför- säkring. Reglerna om detta finns i lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring. Försäkringen hanteras i enlighet med lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor av 27 fristående organisationer, arbetslöshets- kassorna.

Rättslig reglering

Enligt gällande reglering får Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen, även till förmån för enskild part, överklaga en domstols dom och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden om rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring och ärenden om rätt till medlemskap, medlemsavgifter och särskild uttaxering enligt lagen om arbetslöshetskassor. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får vidare överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltnings- rätten och kammarrätten föra det allmännas talan. I Högsta förvalt- ningsdomstolen för inspektionen alltid det allmännas talan.

Arbetssätt

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring tillsänds löpande domar från förvaltningsdomstolarna inom sådana områden som inspektionen har att bevaka. De som arbetar på rättsenheten avgör därefter om domen ska lyftas till rättsenhetens s.k. domsdiskussion. Vid doms- diskussionen tas därefter ställning om en dom ska överklagas. Det kan också inträffa att arbetslöshetskassorna hör av sig angående en dom som uppmärksammats. Enligt uppgift har inspektionen över-

120

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

klagat ungefär tio avgöranden per år de senaste två åren, varav unge- fär en tredjedel avsett arbetslöshetskassornas beslut.

4.7Frågans tidigare behandling

Ds 2011:18 Översyn av sjukförsäkringen

– förslag till förbättringar

Socialdepartementet tillsatte under 2010 en arbetsgrupp som hade till uppgift att göra en översyn av regeringens sjukförsäkringsreformer sedan 2006 samt att lämna fram förslag till förändringar i sjuk- försäkringen. I promemorian Översyn av sjukförsäkringen – förslag till förbättringar (Ds 2011:18) övervägde arbetsgruppen bl.a. be- hovet av att stärka legitimiteten och förtroendet för socialförsäk- ringen och dess administration. Det skulle gå att lita på att reglerna tillämpades rättssäkert och enhetligt. I departementspromemorian övervägdes bl.a. möjligheten att utvidga det allmänna ombudets roll. En möjlig utvecklingsväg som arbetsgruppen övervägde var att inrätta ett fristående försäkringsombud vid Försäkringskassan. Upp- draget för ett sådant ombud skulle vara att värna socialförsäkrings- systemet i dess helhet. Försäkringsombudet skulle kunna överta det allmänna ombudets uppdrag och även utgöra ett ombud för de försäkrade och ta emot deras klagomål. Försäkringsombudets styrka vore att opartiskt och fristående se till helheten i systemet. Under det fristående försäkringsombudet kunde det inrättas personliga lotsar, som skulle ha till uppgift att hjälpa de försäkrade med personligt stöd, information och rådgivning. I sitt remissvar ställde sig såväl Försäkringskassan som Inspektionen för socialförsäkringen negativa till arbetsgruppens överväganden om ett fristående försäk- ringsombud och personliga lotsar. Förslaget har inte genomförts.

ISF:s rapport (2012:11) – Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

I 2012 års regleringsbrev gav regeringen Inspektionen för socialför- säkringen i uppdrag att bedöma om det allmänna ombudets roll vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kunde förändras i syfte att stärka legitimiteten för socialförsäkringens administration.

121

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Sammanfattningsvis ansåg inspektionen att det allmänna ombudets möjlighet att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut borde kvarstå och även framdeles användas för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning och besvara olösta rättsfrågor genom att få sådana frågor prövade av domstol. Enligt inspektionen borde det allmänna ombudet dock även undantagsvis kunna över- klaga beslut som saknade prejudikatsintresse, och begära ändring av uppenbart felaktiga beslut. Inspektionen ansåg det dock som ange- läget att det allmänna ombudets uppdrag tydliggjordes och att om- budet blev självständigare, effektivare och tydligare. Inspektionens genomgång av det allmänna ombudets verksamhet visade att funk- tionen inte hade varit effektiv eftersom den inte bidragit till praxis- bildningen i någon större utsträckning. Inspektionen konstaterade att en starkt bidragande orsak till detta var att det allmänna ombudet ofta fick bifall till sina överklaganden i första instans.

Inspektionen föreslog mot den bakgrunden att det allmänna om- budet borde ges möjlighet att överklaga domar i mål där ombudet inte tidigare varit part och då ta över uppgiften att föra det allmännas talan. Inspektionen föreslog också att det allmänna ombudet borde ges rätt att föra en s.k. fastställelsetalan. Det allmänna ombudet skulle genom en sådan möjlighet inte behöva yrka ändring av under- instansens dom för att kunna överklaga. I stället skulle en dom kunna överklagas med yrkandet att den ska fastställas.

Försäkringskassan uppgav i sitt svar till regeringen att inspektio- nens förslag var intressanta, men att de behövdes utredas ytterligare och kompletteras med en konsekvensutredning. Försäkringskassan delade inspektionens uppfattning att det allmänna ombudets huvud- uppgift alltjämt skulle vara att driva fram vägledande domstolsavgö- randen. Försäkringskassan framförde också att myndigheten alltid överklagar domar av principiellt intresse i de mål där myndigheten gjort bedömningen att det gick att få prövningstillstånd. Det fanns därför inte något behov av att ge ombudet möjlighet att överklaga förvaltningsrätts- och kammarrättsdomar i mål där ombudet inte tidigare varit part och där Försäkringskassan valde att inte överklaga.

Pensionsmyndigheten uppgav i sitt svar till regeringen att det all- männa ombudets praxisbildande funktion behövde stärkas. Myndig- heten ställde sig bakom inspektionens förslag angående självstän- dighet, mandat och arbetssätt. Myndigheten ställde sig också bakom de olika förslagen avseende det allmänna ombudets utökade över-

122

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

klagandemöjligheter. Myndigheten var dock tveksam till att ge det allmänna ombudet möjlighet att föra en fastställelsetalan då det var tveksamt om något behov av detta förelåg.

De av inspektionen föreslagna åtgärderna har inte genomförts.

SOU 2014:76 Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål

Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen be- handlade i betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76) bl.a. frågan om infö- randet av en så kallad ”prejudikathiss” i förvaltningsprocessen. För tingsrätterna finns en möjlighet att med parternas samtycke hän- skjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen. I utredningen behandlades om något liknande kunde införas inom förvaltningsprocessen generellt. Som exempel nämndes bl.a. det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Ombudet skulle t.ex. med en sådan regel kunna yrka att förvaltningsrätten skulle hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen och få den besvarad redan innan förvaltningsrätten avgjorde själva målet. Utredningen föreslog dock inte att någon prejudikathiss skulle införas. Skälen härför var många. Bland annat påtalade utredningen att en sådan ordning skulle rubba instansordningsprincipen och innebära en urholkning av principen om att tyngdpunkten i dom- stolsprocessen ska ligga i första instans. Utredningen ansåg vidare att det på socialförsäkringsområdet inte fanns särskilt många mål där det fanns en tydligt ren rättsfråga som lämpade sig för en prejudikathiss.

SOU 2015:46 Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen

Utredningens förslag

Regeringen tillsatte 2013 en särskild utredare i syfte att analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen. Regeringen beslutade senare, utifrån den ovan nämnda rapporten från Inspek- tionen för socialförsäkringen, om tilläggsdirektiv för utredaren att

123

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

även undersöka hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kunde ges bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag.

I betänkandet Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen (SOU 2015:46) föreslogs bl.a. att det i socialförsäkringsbalken skulle införas en be- stämmelse som tydliggjorde det allmänna ombudets uppgift att verka för tillkomsten av vägledande domstolsavgöranden inom socialför- säkringsområdet. För att det allmänna ombudet rent faktiskt skulle kunna fullgöra denna uppgift ansåg utredningen vidare det som angeläget att det allmänna ombudet stärktes och utvecklades såvitt avsåg bl.a. processuella befogenheter. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att det skulle införas ett s.k. trepartsförfarande i så- dana ärenden som det allmänna ombudet överklagar. Den enskilde, det allmänna ombudet och den beslutande myndigheten skulle alltså kunna vara parter i samma mål. Utredningen föreslog vidare att det skulle införas en möjlighet för det allmänna ombudet att kunna överklaga avgöranden från förvaltningsrätten eller kammar- rätten även om ombudet inte tidigare fört det allmännas talan i målet. Detta förslag motiverades dock i stor utsträckning av att utredningen samtidigt föreslog att det allmänna ombudet organisatoriskt skulle inrättas som en särskild beslutsfunktion hos Inspektionen för socialförsäkringen. Enligt utredningen skulle det nämligen inte bli lika lätt för ombudet att få impulser och information om intressanta beslut att överklaga efter en sådan omorganisation. Möjligheten till sent processinträde sågs som ett sätt att överkomma detta problem.

Remissinstansernas yttranden

Såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten tillstyrkte utred- ningens förslag att införa ett trepartsförfarande i socialförsäkrings- mål och att införa en möjlighet för det allmänna ombudet att in- träda senare i processen. Pensionsmyndigheten uttalade sig också positivt om förslaget att författningsreglera ombudets uppdrag.

Justitieombudsmannen (JO) delade utredningens uppfattning att det allmänna ombudets uppgift bör komma till uttryck i social- försäkringsbalken. Såvitt gällde införande av ett trepartsförfarande i socialförsäkringsmål ansåg JO att en sådan lösning vid första an- blick kan framstå som udda. Enligt JO förekommer en sådan ord-

124

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

ning dock i andra sammanhang och kan förväntas fylla sitt syfte. Förslaget tillstyrktes därför. JO delade även utredningens uppfatt- ning att det allmänna ombudet bör ges möjlighet att överklaga avgöranden från förvaltningsrätten och kammarrätten även om om- budet inte tidigare har fört det allmännas talan i målet.

Justitiekanslern (JK) ansåg att det saknades en grundlig analys av för- och nackdelar med förslaget att inrätta ett trepartssystem i socialförsäkringsmål. JK konstaterade att en sådan ordning inte gäller för de mål som de allmänna ombuden för Skatteverket och Tullverket är part i. Att ett trepartsförfarande förekommer i mål enligt kameraövervakningslagen (2013:460), vilket utredningen hade framhållit, ansåg JK inte vara något tungt vägande argument för att införa en sådan ordning för socialförsäkringsmål. JK avstyrkte därför utredningens förslag i denna del. Däremot tillstyrkte JK förslaget att det allmänna ombudet ska kunna överklaga avgöranden från förvalt- ningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare fört det allmännas talan i målet. Enligt JK kan en sådan ordning förväntas bidra positivt till praxisbildningen på socialförsäkringsområdet.

Inspektionen för socialförsäkringen delade utredningens uppfatt- ning att det allmänna ombudets uppdrag bör regleras i författning. Inspektionen tillstyrkte vidare förslaget att den enskilde, det allmänna ombudet och den beslutande myndigheten skulle kunna vara parter i samma mål i domstol. Inspektionen påtalade att det för den en- skilde förvisso riskerar att bli förvirrande att det allmänna företräds av två olika parter, men ansåg att de fördelar som utredningen lyfte fram med en sådan ordning övervägde nackdelarna. Inspektionen tillstyrkte slutligen också förslaget att det allmänna ombudet ges möjlighet att överklaga avgöranden från förvaltningsrätten och kammarrätten, även om ombudet inte tidigare har fört det all- männas talan i målet.

LO-TCO Rättsskydd AB (LO-TCO Rättsskydd) delade väsent- ligen utredningens förslag rörande det allmänna ombudet, men ansåg samtidigt inte att förslagen var oproblematiska. Beträffande förslaget om ett trepartsförfarande framhöll LO-TCO Rättsskydd att den en- skilde, som ofta är sjuk eller funktionshindrad och dessutom normalt saknar ombud, redan i dag befinner sig i ett kraftigt underläge med Försäkringskassan som motpart. Enligt LO-TCO Rättsskydd finns det en uppenbar risk för att den försäkrade kommer att ha liten

125

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

förståelse för det allmännas behov av praxis i en process som många gånger kan handla om den grundläggande försörjningen.

Såväl TCO som LO tillstyrkte utredningens förslag om föränd- ringar i överklaganderätten för att möjliggöra att det allmänna om- budet kan träda in senare i processen och även att en trepartsprocess möjliggörs. TCO framhöll dock att det är särskilt viktigt att slå vakt om den enskildes rättssäkerhet och kvalitén i den process som kan leda fram till prejudicerande domslut. Ett sätt att åstadkomma detta menade TCO är att införa en utökad möjlighet för den enskilde att få beviljat offentligt biträde i en process där det allmänna ombudet står som motpart.

Advokatsamfundet avstyrkte utredningens förslag om införandet av ett trepartssystem och underströk att den som ansöker om en rättighet ofta befinner sig i en utsatt situation. Advokatsamfundet påpekade även att den enskilde kan få både det allmänna ombudet och Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten som med- eller motpart i en trepartsprocess, vilket kan medföra förvirring inför och under processen. Det juridiska underläge den enskilde redan befinner sig i kommer då att växa ytterligare. Advokatsamfundet framhöll vidare att utredningen inte beaktat att processer i allmänhet är krävande och att den enskilde kan tvingas in i en fortsatt process trots att denne inte önskar det. Situationen kan därvid bli extra betungande om den enskilde har begränsade möjligheter att driva en process på grund av fysiska eller psykiska hinder. Förtroendet för rättsskipningen, beslutsmyndigheterna och det allmänna ombudet kunde enligt advokatsamfundet därför bli lidande. Enligt advokat- samfundet borde det även beaktas att den enskilde måste förhålla sig till två parter och kommer därigenom riskera att få en dubbel arbetsbörda. En trepartsprocess skulle dessutom kunna medföra för- längda handläggningstider för den enskilde.

126

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

4.8Det allmänna ombudets uppgift ska tydliggöras och regleras i lag

Förslag: Det allmänna ombudets uppgift ska vara att självstän- digt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av socialförsäkringen.

Ombudets organisatoriska placering ska regleras i den myndig- hetsinstruktion som gäller för Försäkringskassan.

4.8.1Ombudets uppdrag och funktion

Även om ombudets uppdrag varken framgår av lag eller preciseras i andra föreskrifter, betonas i förarbetena att ombudets huvudsakliga funktion är att få till stånd prejudicerande domar för att på så sätt uppnå en likformig och enhetlig rättstillämpning. Möjligheten att överklaga ska därför väsentligen användas i syfte att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Enligt förarbetena ska ombudet dock även i undantagsfall alltjämt ha möjlighet att överklaga beslut som fram- står som materiellt felaktiga (jfr prop. 2003/04:152 s. 241–243).

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan i detta hän- seende därför ses som en funktion som utformats med inslag från såväl Riksförsäkringsverket som det allmänna ombudet hos Skatte- verket. Från Riksförsäkringsverket har det allmänna ombudet hämtat sin funktion och befogenheten att begära ändring vid kvalificerade fel. Rent lagtekniskt synes den reglering som gäller för ombudet dock snarare ha utformats utifrån den som redan fanns för det all- männa ombudet hos Skatteverket. Till skillnad från vad som anges i förarbetena till de bestämmelser som reglerar det allmänna ombudet hos Skatteverkets verksamhet, ger förarbetena emellertid inte stöd för att det allmänna ombudet för socialförsäkringens uppdrag skulle vara fiskalt i den meningen att ombudet ska överklaga beslut i syfte att i det enskilda fallet uppnå en besparing för statskassan. Däremot bör ett ärendes ekonomiska betydelse för den enskilde eller det allmänna kunna vara en faktor att beakta när det allmänna ombudet väljer vilka rättsfrågor som ska drivas. Rättsfrågor som drivs måste nämligen rimligen ha en praktisk betydelse för tillämpningen av socialförsäkringen.

127

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Som anges i förarbetena är överklagandeinstrumentet givetvis ombudets huvudinstrument, det verktyg som ombudet kan begagna i syfte att fullgöra sin huvudfunktion – att verka för rättssäkerhet och likformighet genom prejudikatbildning. Att ett beslut som an- grips av det allmänna ombudet inte ska omprövas blir ur detta perspektiv fullt logiskt. En omprövning i ett sådant läge utgör ju bara ett hinder för ombudet att få ett visst rättsläge fastställt av domstol, vilket ombudets överklagande i detta fall normalt ska syfta till. När ombudet överklagar ska situationen nämligen överlag vara sådan att ärendet bör bli föremål för prövning av en prejudi- katinstans. I en sådan situation bör det allmänna ombudet rimligen inte ha något intresse av att en omprövningsenhet slår fast att ombudets uppfattning av en bestämmelse är riktig eller oriktig. En sådan ordning hade dock varit tillfyllest om ombudet hade att verka för enhetlighet genom ingripande i varje enskilt fall.

Ombudet har därmed inte en traditionell partsroll i domstols- processen. Det centrala med allmänna ombudets överklagande är att en viss oklar rättsfråga kan underställas domstolsprövning och ett svar på den oklara frågan därmed kan ges. Det centrala borde alltså vara att det kommer ett svar och egentligen inte vad svaret blir. Genom svaret (prejudikatet), som har normerande verkan för den framtida tillämpningen, uppnås enhetlighet och likformighet, vilket ombudet enligt sitt uppdrag har att verka för. Detta betyder också att det egentligen borde vara av underordnad betydelse för om- budet om talan förs till fördel för den enskilde i en viss situation. Oavsett vem talan förs till fördel för och oavsett utgången i dom- stol, kan ombudets processverksamhet leda till en vägledande dom.

4.8.2Ombudets huvuduppdrag

I förarbetena anges som nämnts att det allmänna ombudets huvud- funktion är att genom prejudikatbildning verka för enhetlighet och likformighet vid tillämpningen av socialförsäkringen. Rent allmänt syftar all prejudikatbildning till att ge vägledning för rättstillämp- ningen så att denna blir enhetlig och konsekvent. Prejudikaten utgör dessutom ett allt viktigare komplement till lagstiftningen. De leder till att rättstillämpningen blir mera enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genom-

128

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

slagskraft (jfr prop. 1971:45 s. 83 och SOU 1986:1 s. 65). Vikten av prejudikat är naturligtvis särskilt stor på rättsområden där skriven lag i större utsträckning saknas. En fungerande prejudikatbildning är emellertid av stor betydelse även på andra områden. Lagstiftaren kan inte förutse alla tänkbara situationer. En lagstiftning som över huvud taget syftade till en uttömmande reglering av alla fall som kan tänkas inträffa skulle för övrigt bli alltför utförlig och svåröver- skådlig (jfr prop. 1971:45 s. 83). Genom möjligheten till prejudikat tillgodoses således i första hand det intresse av klarhet, av tydliga besked i viktiga rättsfrågor, som föreligger från samhällslivets syn- punkt. Det är alltså inte i första hand ett partsintresse utan ett allmänt intresse, som kräver att i dylika fall mål kan föras fram till prövning av en prejudikatinstans (SOU 1966:70 s. 317).

I de flesta socialförsäkringsärenden finns ett stort bedömnings- utrymme. När lagstiftaren lämnar över ett stort bedömningsutrymme till myndigheterna riskerar tillämpningen att bli mer oförutsägbar vilket i sin tur riskerar att medföra en olikformighet i tillämpningen av socialförsäkringen. Beträffande denna fråga har Inspektionen för socialförsäkringen genomfört en särskild undersökning enligt vilken möjligheten att få rätt vid Försäkringskassans omprövning varierar i icke ringa omfattning beroende på vilken omprövningsenhet i landet som prövar ärendet, en skillnad som i mycket liten utsträck- ning därefter utjämnas efter överklagande till domstol.21

Att socialförsäkringen tillämpas enhetligt och konsekvent är således angeläget både från de enskilda försäkrades och från det allmännas synpunkt. Det är viktigt att regelverket är tydligt efter- som det leder till förutsägbarhet och stabilitet i socialförsäkringen. För att socialförsäkringssystemet ska kunna fylla sin avsedda funktion är det från ett allmänt perspektiv samtidigt viktigt att socialförsäk- ringen tillämpas rättvist och lika och att förmåner utgår enligt de förutsättningar som lagstiftaren fastställt. Socialförsäkringen är dess- utom av stor statsfinansiell betydelse. En för generös tillämpning av socialförsäkringen leder till en dålig hushållning av statens resurser och att fler än avsett får sin försörjning via socialförsäkringen. Ytterst kan kraven på att regelverket ska tillämpas likformigt och rättssäkert således härledas till behovet av att värna socialförsäk- ringens legitimitet.

21 ISF 2014:18, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna.

129

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Enhetlighet kan sägas sammanfalla med kravet på likformighet, som är ett centralt element i det något vidsträcktare begreppet rätts- säkerhet. Andra element i rättssäkerheten är förutsebarhet jämte garantier för det rättsliga beslutsfattandets korrekta och rationella uppbyggnad (jfr Peczenik, Juridikens teori och metod, 1995, s. 11 och 12). Mellan likformighet och förutsebarhet föreligger uppenbar- ligen en nära relation. Samtidigt är det – strikt taget – fråga om två olika krav som det allmänna ombudet har att verka för.

I att det allmänna ombudet har att verka för rättssäkerhet ligger ytterst att den offentliga makten utövas under lagarna och att rätts- reglerna tillämpas på ett förutsebart vis (jfr 1 kap. 1 § RF). I att det allmänna ombudet har att verka för likformighet ligger dock snarast att säkerställa att rättsreglerna tillämpas så att lika fall be- handlas lika (jfr 1 kap. 9 § RF). Att det allmänna ombudet verkar för rättssäkerhet förutsätter således inte nödvändigtvis att en rätts- regel tillämpas olikformigt. Beslutsmyndigheten kan t.ex. tillämpa en rättsregel på ett likformigt vis, men direkt i strid med lagstift- ningens ordalydelse eller lagstiftarens intentioner. Däremot torde det vara svårt att verka för likformighet utan att även samtidigt verka för rättssäkerhet. Om en rättsregel inte tillämpas likformigt, borde det nämligen vara svårt att påstå att tillämpningen av rättsregeln är förutsebar.

Detta innebär att det kan uppstå ett antal olika situationer i vilka det allmänna ombudet överklagar trots att socialförsäkringen i och för sig tillämpas likformigt av såväl beslutsmyndigheter som dom- stolar på ett visst område. Att det finns en enhetlig myndighets- praxis är t.ex. i sig inget skäl för det allmänna ombudet att inte klaga. Den myndighetspraxis som utvecklats står kanske inte i överens- stämmelse med lagstiftningens ordalydelse eller lagstiftarens inten- tioner. Av rättssäkerhetsskäl kan det i denna situation finnas ett behov av rättskällor av högre dignitet. Myndighetens tillämpning kan dessutom ändras utan att lagen ändras, t.ex. på grund av änd- rade rättsliga ställningstaganden, och då kan det allmänna ombudet ha ett stort ansvar att verka för prejudikatbildning.

Det kan i detta sammanhang också vara värt att erinra om vad som uttalades beträffande hur dåvarande Riksförsäkringsverket för- utsattes använda sin partsfunktion. Som exempel härpå nämndes i förarbetena bl.a. ärenden enligt nytillkommen lagstiftning eller beslut

130

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

som hör till en kategori ärenden där felaktigheter ofta förekommer eller där praxis är vacklande (prop. 1977/78:20 s. 81).

Rent allmänt bör ombudet, i arbetet med att verka för likformig- het och rättssäkerhet genom prejudikatbildning, därutöver kunna ta ledning i de förarbetsuttalanden som gjorts beträffande vilka typ- situationer som bör föranleda att prejudikatdispens meddelas. På grundval härav kan rent allmänt sägas att ombudet bör överklaga när prejudikat saknas i en viss fråga, när det är fråga om ett område som inte är tillräckligt reglerat genom lagstiftning, när kammarrätts- praxis inte är enhetlig eller avviker från lagtolkning, rättstillämp- ning eller en allmän rättsgrundsats som tidigare antagits av eller kommit till uttryck i avgörande av Högsta förvaltningsdomstolen samt då det kan finnas anledning att frångå tidigare praxis (jfr prop. 1971:45 s. 88 och prop. 1971:30 s. 78 och 79).

4.8.3Ombudets ”andra” uppdrag

Att ombudet även har beretts möjlighet att ingripa i sådana fall där det är fråga om grovt felaktig rättstillämpning eller andra kvalificerade fel, ärenden som ofta sannolikt är helt ointressanta ur prejudikat- synpunkt, talar dock för att ombudets funktion, att verka för lik- formighet och rättssäkerhet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen, även kan ta sig andra uttryck än att ombudet an- vänder sin överklaganderätt för att få fram vägledande avgöranden.

Ombudets möjlighet att begära ändring enligt 113 kap. 3 § SFB är en rest från Riksförsäkringsverkets tidigare tillsynsfunktion och kommenterades inte närmare i samband med att ombudet inrät- tades. I förarbetena anges bara att det i undantagsfall ankommer på ombudet att överklaga eller begära ändring av beslut som framstår som materiellt felaktiga. Det som förenar de situationer som kan föranleda ändring enligt 113 kap. 3 § SFB är emellertid att det är fråga om beslut med ursprungliga felaktigheter av kvalificerat slag. Att ombudet, vid sidan av sin huvuduppgift, kan påtala sådana felaktigheter, ger således uttryck för att kravet på likformighet och rättssäkerhet emellanåt kan fordra att ombudet ingriper för att värna någon slags systemlegitimitet. I dessa fall – där ärendena normalt helt saknar prejudikatintresse – bör ombudet nämligen ytterst sällan ha ett intresse av att det är en domstol som fastställer en t.ex. uppen-

131

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

bart rättsvidrig tillämpning av lagen. I dessa situationer är det ju till- räckligt att beslutet rättas. Därigenom kan sådana beslut som allvar- ligt urholkar legitimiteten i socialförsäkringssystemet beivras.

Att lagstiftaren uttalat att ombudet ibland kan få använda, inte bara ändringsmöjligheten, utan även överklaganderätten för att ändra materiellt felaktiga beslut, ger dock anledning att anta att det mellan dessa situationer finns vissa beröringspunkter. Det framstår nämli- gen inte som sannolikt att anta att detta uttalande bör tas till intäkt för att det ankommer på ombudet att rätta allehanda tveksamma eller felaktiga beslut. Det kan inte rimligen ses som en del av det allmänna ombudets uppdrag att överklaga enstaka beslut på den grunden att de bedöms vara felaktiga eller tveksamma. Om så vore fallet framstår det nämligen som oklart varför ombudet inte även gavs rätt att begära sedvanlig omprövning, ett instrument som är betyd- ligt effektivare och mindre kostsamt att använda än överklagande- institutet. Uttalandet att ombudet undantagsvis får överklaga materiellt felaktiga beslut, torde därför snarast ta sikte på sådana kvalificerade felaktigheter eller misstag som är förtroendeskadliga för systemet, t.ex. direkt olagliga beslut, som av någon anledning sannolikt inte kan åtgärdas genom att den försäkrade själv agerar.

I undantagsfall ankommer det således på ombudet att överklaga i annat syfte än att verka för en effektiv prejudikatbildning. Detta utrymme torde dock vara synnerligen begränsat och endast omfatta sådana kvalificerat felaktiga beslut som är förtroendeskadliga för systemet och av någon anledning inte kan rättas på initiativ av den försäkrade eller efter begäran om ändring från ombudet enligt 113 kap. 3 och 4 §§ SFB.

4.8.4Närmare om skälen för vårt förslag

Vår övergripande uppgift när det gäller det allmänna ombudet är att överväga hur detta kan stärkas processuellt. Detta är emellertid en uppgift som svårligen kan utföras utan att det först klargörs vilket uppdrag som ombudet egentligen tilldelats av statsmakterna. Be- roende på hur ombudets funktion uppfattas kan nämligen olika processuella lösningar framstå som motiverade.

En återkommande synpunkt som framkommit under vårt arbete är att ombudets funktion och uppdrag är otydligt. Enligt Inspek-

132

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

tionen för socialförsäkringen förekommer också en föreställning bland enskilda om att ombudet endast företräder Försäkringskassans intressen. Under arbetets gång har också framkommit uppgifter som ger anledning att anta att uppdragets omfattning och inriktning i hög grad är beroende av den tolkning av uppdraget som görs av den person som för tillfället förordnats att fullgöra ombudsfunktionen.

Som ovan framgått kan det allmänna ombudets funktion närmast beskrivas som ett uppdrag att i domstol företräda det allmännas intresse av att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Att detta uppdrag är otydligt eller lätt missförstås kan förklaras av att det i lagtexten i princip endast anges att det ska finnas ett all- mänt ombud och vilka befogenheter som ombudet förfogar över. Av lagtexten går således inte att utläsa vad syftet med ombudets verksamhet är eller vilken funktion ombudet ska fullgöra. Först genom att läsa förarbetena till numera upphävd lagstiftning går det att få en rudimentär förståelse för såväl ombudets funktion som var- för ombudet till följd av detta tilldelats vissa processuella befogen- heter. En sådan ordning kan inte betraktas som ändamålsenlig. Detta gäller i synnerhet eftersom ombudets uppdrag inte helt synes över- ensstämma med vad som i förarbetena anges beträffande vad de andra allmänna ombuden har att fullgöra. Att det inte framgår på vems uppdrag det allmänna ombudet agerar och vad syftet med verksamheten är riskerar därmed att påverka ombudets legitimitet negativt. Det får därutöver betraktas som olyckligt om en funktion, som inrättats just i syfte att verka för förutsebarhet och enhetlig- het, i sig riskerar att uppfattas som otydlig.

Tidigare fanns en bestämmelse om att Riksförsäkringsverket skulle verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tilläm- pades likformigt och rättvist. Några närmare överväganden om var- för en motsvarande bestämmelse inte togs in i lagen beträffande det allmänna ombudet finns inte i förarbetena. Skälet synes närmast ha varit att lagstiftaren betraktade bestämmelsen som överflödig med hänsyn till kravet på opartiskhet i 1 kap. 9 § RF (jfr prop. 2003/04:152 s. 271).

Syftet med en bestämmelse som anger vad det allmänna ombudet ska verka för vid tillämpningen av socialförsäkringen är emellertid inte i första hand att inskärpa kravet i 1 kap. 9 § RF eller på annat sätt ange vad ombudet har att iaktta i verksamheten. Vad en sådan bestämmelse syftar till är i stället endast att göra det tydligt vad

133

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

ombudets uppdrag är. Ett sådant förtydligande skulle kunna bidra till att skapa en större klarhet om det allmänna ombudets uppgift och funktion.

I enlighet med våra överväganden ovan rörande den funktion som tilldelats ombudet, föreslår vi därför att det i en ny paragraf i socialförsäkringsbalken, 2 kap. 2 a §, anges att det allmänna om- budets uppgift är att självständigt verka för att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Att i vidare mån än så försöka beskriva ombudets uppgift framstår emellertid inte som nödvändigt och ändamålsenligt. Den föreslagna förändringen bör dock vara till- räcklig för att tydliggöra ombudets roll och ställning i socialförsäk- ringsprocessen. Därigenom bör stabilitet över tid uppnås, missför- stånd undvikas, obefogade farhågor skingras och det allmänna ombudet stärkas.

I dag är det allmänna ombudets organisatoriska placering hos Försäkringskassan reglerad i lag. Vi anser att detta är en mindre lämp- lig ordning och att ombudets rent organisatoriska placering inte är en fråga som bör regleras i lag tillsammans med övriga grundläggande bestämmelser om ombudet. Vi föreslår att denna fråga i stället regleras i den myndighetsinstruktion som gäller för Försäkringskassan.

4.9Tjänstemän hos beslutsmyndigheterna

ska inte få anlitas för att företräda ombudet

Förslag: Ombudet ska inte längre ha möjlighet att anlita tjänste- män vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten för att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol.

4.9.1Bakgrund

Enligt 113 kap. 12 § första stycket andra meningen SFB får det allmänna ombudet uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten att företräda ombudet i allmän förvalt- ningsdomstol.

Enligt uppgift från det allmänna ombudet används möjligheten att anlita tjänstemän vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i praktiken inte längre. De skäl som framförts för detta är dels att det

134

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

saknas ett reellt behov av att anlita tjänstemän, dels att det anses principiellt betänkligt att använda denna möjlighet. Numera används möjligheten därför inte ens under semestertider. Enligt uppgift från ombudet skulle det inte heller möta några hinder mot att avskaffa denna möjlighet under förutsättning att ombudsfunktionen även framöver tilldelas anslag i den omfattning som är fallet i dag.

4.9.2Överväganden

Ombudets befogenhet att uppdra åt en tjänsteman vid Försäkrings- kassan eller Pensionsmyndigheten att föra ombudets talan i dom- stol är principiellt betänklig. Det saknas också ett reellt behov av denna befogenhet. Bestämmelsen om detta i 113 kap. 12 § bör där- för utgå. Denna förändring är enligt vår mening väl ägnad att stärka det allmänna ombudets ställning och verksamhet.

Av 113 kap. 32 § tredje stycket SFB följer bl.a. att vad som före- skrivs om Pensionsmyndigheten och det allmänna ombudet i 113 kap. 12 § SFB i stället ska avse Skatteverket och det allmänna ombudet hos Skatteverket enligt skatteförfarandelagen när det gäller över- klagande av beslut om pensionsgrundande inkomst. Genom denna hänvisning i 113 kap. 32 § tredje stycket SFB får vårt förslag kon- sekvenser även för det allmänna ombudet hos Skatteverket. Om möjligheten att anlita tjänstemän i 113 kap. 12 § SFB utgår, kan följaktligen inte heller det allmänna ombudet hos Skatteverket anlita tjänstemän hos Skatteverket när ombudet överklagar Skatteverkets beslut om pensionsgrundande inkomst. Den möjlighet att anlita tjänstemän vid Skatteverket som tillhandahålls det allmänna om- budet enligt 15 kap. 2 § skatteförfarandeförordningen, gäller näm- ligen endast vid tillämpning av skatteförfarandelagen.

Enligt uppgift från det allmänna ombudet hos Skatteverket är det emellertid oklart om ombudet någonsin har överklagat ett beslut om pensionsgrundande inkomst. Det kan med hänsyn till detta antas att vårt förslag i praktiken inte kommer att få några kännbara konsekvenser för ombudets verksamhet framöver.

Förslaget föranleder ändring av 113 kap. 12 § SFB på så vis att bestämmelsens andra mening utgår.

135

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

4.10Det allmänna ombudets kompetensområde ska utvidgas

Förslag: Det allmänna ombudets behörighet att överklaga beslut ska utvidgas genom en generell bestämmelse om ombudets kom- petensområde som ska omfatta även beslut om förmåner som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken eller en EU-rättsakt, under förutsättning att fråga om är om ett beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

4.10.1Bakgrund

Som nämnts fattar Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i dag ett antal beslut enligt andra författningar än socialförsäkrings- balken. I vissa fall innehåller dessa författningar hänvisningar till bestämmelserna i 113 kap. SFB om det allmänna ombudets överkla- ganderätt m.m. och i andra fall inte. Det är oklart vilka överväganden som legat bakom denna åtskillnad.

När Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten fattar beslut enligt en författning som saknar en sådan hänvisning, torde ombudet således många gånger vara förhindrat att överklaga beslutet. Det innebär i praktiken att ombudet i dag inte kan verka för en enhetlig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen på alla dess områ- den. Exempelvis torde ombudet vara förhindrat att överklaga beslut enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (ett i dag mycket vanligt förekommande ärendeslag vid domstolarna), förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service, förordningen (2014:67) om bidrag till arbets- givare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och förordningen (2010:425) om ersättning för kostnader för sjuklön.

136

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

4.10.2Överväganden

Utgångspunkten måste rimligen vara att det allmänna ombudet ska kunna verka för likformighet och rättssäkerhet genom att överklaga i princip samtliga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten fattar som rör förmåner eller annat stöd. Avsteg från denna utgångspunkt bör endast göras om det för ett visst område finns sakliga skäl som talar för en annan ordning. När det gäller beslut enligt de i avsnitt 4.10.1 uppräknade författningarna anser vi inte att det framkommit några sådana skäl som medför att det finns anledning att undanta beslut enligt författningarna från ombudets överklaganderätt.

Fråga uppkommer då hur denna utvidgning av ombudets kom- petensområde rent författningstekniskt bör åstadkommas. Ett alternativ är att i varje författning inta hänvisningar till bestämmel- serna om det allmänna ombudets överklaganderätt i 113 kap. SFB. Ett sådant tillvägagångssätt kan emellertid vara konstitutionellt problematiskt eftersom det i flertalet fall är fråga om beslut enligt förordningar. Regeringsformen uppställer i 11 kap. 2 § nämligen ett krav på att bestämmelser om domstolarnas rättsskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången, i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen, ska meddelas i lag.

Med hänsyn härtill anser vi det lämpligast att i socialförsäkrings- balken, där samtliga bestämmelser om ombudet i dag redan finns, inta en bestämmelse som tilldelar ombudet en allmän kompetens att överklaga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten fattar. Frågan är dock hur en sådan bestämmelse lämpligen bör avgränsas. Vi har funnit skäl att avgränsa bestämmelsen enligt följande.

En första avgränsning gäller att endast sådana beslut av Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten som avser bidrag ersättningar, pensioner eller annan ekonomisk förmån bör omfattas av ombu- dets allmänna kompetensområde. Denna avgränsning har utformats med 1 § bidragsbrottslagen (2007:612) som förebild. Den bestäm- melsen gäller bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av bl.a. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

I förarbetena till bidragsbrottslagen förklaras att den valda metoden förordats framför andra med hänsyn till att några viktiga

137

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

förmåner inom välfärdssystemen därigenom inte skulle komma att uteslutas från regleringens tillämpningsområde (jfr prop. 2006/07:80 s. 71). I förarbetena angavs vidare att avgränsningen av lagens tillämp- ningsområde också medförde att t.ex. sådant socialpolitiskt stöd som i och för sig medför en kostnad för det allmänna, men som tillhandahålls på annat sätt än genom sådana utbetalningar, föll utanför lagens tillämpningsområde (s. 94).

Till skillnad från vad som anges i bidragsbrottslagen har vi dock inte valt att även förorda ett krav på att det ska vara fråga om ersättningar för enskilda individers personliga ändamål. Det kan näm- ligen inte uteslutas att det även finns ett behov av en effektiv pre- judikatbildning även på sådana områden som gäller ersättningar till andra än individer.

En annan avgränsning gäller att det ska vara fråga om beslut som fattas med stöd av annan författning än socialförsäkringsbalken eller med stöd av en EU-rättsakt. Detta innebär givetvis först och främst att förmåner som beslutas enligt andra lagar kan träffas av ombudets allmänna kompetens. Lagen om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet utgör ett exempel på detta. Det innebär också att beslut enligt förordningar kan omfattas av ombudets allmänna kompetens.

Enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF får regeringen i förordning besluta sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska beslutas av riksdagen. Denna föreskriftsrätt brukar benämnas regeringens rest- kompetens och omfattar bl.a. bestämmelser som typiskt sett kan betraktas som gynnande för den enskilde. Eftersom socialförsäk- ringsområdet i huvudsak utgörs av gynnande bestämmelser är det därför enligt regeringsformen möjligt att reglera merparten av detta område i förordningsform. Som ovan nämnts uppställs emellertid ett lagkrav när det gäller bestämmelser om rättegången.

Detta torde innebära att förvaltningslagens bestämmelser om över- klagande rätteligen borde tillämpas i den mån Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, med stöd av en förordning, fattar beslut om en förmån som inte regleras i socialförsäkringsbalken.

Det finns i dag förvisso exempel på förmånsbeslut som fattas med stöd av förordningar i vilka det finns hänvisningar till 113 kap. SFB. Ett sådant exempel är förordningen (1991:1046) om bidrag till arbetshjälpmedel. I detta fall är det emellertid ytterst fråga om en

138

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

förmån som har sin grund i 30 kap. 5 § SFB. Förordningens hän- visning till 113 kap. SFB får därför således snarast betraktas som en upplysning om vad som redan gäller enligt socialförsäkringsbalken.

Vårt förslag medför således att ombudet framöver blir behörigt att överklaga samtliga förmånsbeslut av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som fattas med stöd av en förordning.

Med uttrycket EU-rättsakt avses sådana rättsakter som har be- slutats av Europeiska unionen, t.ex. beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar med stöd av direkt tillämpliga bestämmelser i EU-förordningar.

En bestämmelse om ett utvidgat kompetensområde för om- budet bör samtidigt villkoras av att det är fråga om ett sådant beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om ett beslut enligt en viss författning inte kan överklagas bör följaktligen inte heller det allmänna ombudet kunna överklaga detsamma.

Förslaget föranleder en ändring av 113 kap. 2 § på så vis att det i paragrafen införs ett nytt tredje stycke enligt vilket bestämmel- serna om det allmänna ombudets överklagande i 113 kap. SFB ska tillämpas också vid Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens förmånsbeslut enligt annan författning eller EU-rättsakt, under för- utsättning att fråga om är om ett sådant beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

4.11Det allmänna ombudets ställning ska tydliggöras

Förslag: Det ska tydliggöras dels att enskild blir ombudets mot- part sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen, dels att domstol vid behov ska inhämta yttrande från den för- valtningsmyndighet som tidigare beslutat i saken.

Det ska vidare tydliggöras dels att omprövning inte ska ske oavsett om ombudet överklagar före eller efter att enskild har begärt omprövning, dels att ett s.k. omvandlat överklagande ska anses ha inkommit i rätt tid om den enskildes begäran om om- prövning inkommit i rätt tid.

Bestämmelsen som anger att ombudet får överklaga Försäk- ringskassans och Pensionsmyndighetens beslut till fördel för enskild ska utgå.

139

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Likaså ska den särskilda regleringen om överklagande när det allmänna ombudet överklagar Pensionsmyndighetens beslut om allmän ålderspension utgå.

4.11.1Partsställningen

En allmän fråga om det allmänna ombudets överklaganderätt gäller partsställningen i de mål som blir föremål för prövning efter över- klagande från ombudet. Vår genomgång av förvaltningsrätternas domar i dessa mål under åren 2012–2016 visar nämligen att dom- stolarna, från gång till annan, har vissa svårigheter med denna fråga. I ett flertal domar har förvaltningsrätterna t.ex. antecknat att be- slutsmyndigheten är part i målet tillsammans med ombudet. I andra fall upptas såväl beslutsmyndigheten som ombudet och den enskilde som parter i avgörandet. För det mesta antecknas emellertid att endast det allmänna ombudet och den enskilde är parter i målet.

Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes mot- part sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen (7 a § FPL). Eftersom det allmänna ombudet för socialförsäkringen inte företräder något enskilt intresse, följer således att denna bestäm- melse inte är tillämplig i mål som det allmänna ombudet initierar genom att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Detta innebär alltså att det, förutom det allmänna ombudet, inte finns någon all- män part i mål som anhängiggörs vid domstol genom det allmänna ombudets försorg. Detta gäller i samtliga domstolsinstanser och även om det är den enskilde som för målet vidare till en kammarrätt eller till Högsta förvaltningsdomstolen (jfr prop. 2003/04:152 s. 262). I samma ögonblick som det allmänna ombudet inträder i processen, utträder således Försäkringskassan eller Pensionsmyn- digheten från densamma. Därvid ankommer det i princip helt på det allmänna ombudet att bedriva såväl det allmännas offensiva som defensiva processföring i domstol.

Eftersom det allmänna ombudet inte deltagit eller medverkat i ärendet hos beslutsmyndigheten, kan den defensiva rollen emeller- tid te sig något främmande för ombudet. Ingenting hindrar dock förvaltningsdomstolarna från att inhämta yttrande från besluts- myndigheten med stöd av 13 § FPL. Därmed uppstår givetvis inte

140

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

en trepartsprocess i egentlig mening, men i det konkreta fallet kan skillnaderna gentemot en sådan process framstå som små (jfr SOU 1991:106 s. 485).

Inte heller kan beslutsmyndigheten härleda en rätt till ställning som part på sedvanerättslig grund. Innan tvåpartsprocessreformen genomfördes i mitten av 1990-talet ansågs nämligen statliga myn- digheter traditionellt sett inte kunna agera som part i domstol eller överklaga beslut utan särskilt författningsstöd såvida myndigheten inte företrädde ett rent privaträttsligt intresse i målet (jfr SOU 2010:29 s. 655).

Om såväl det allmänna ombudet som den försäkrade överklagar ett och samma beslut blir situationen emellertid delvis en annan. Beslutsmyndigheten blir förvisso inte heller i denna situation part i målet vid förvaltningsrätten, men detta beror, rent lagtekniskt, på att det i socialförsäkringsbalken finns en specialbestämmelse i 113 kap. 13 § som har företräde framför 7 a § FPL (jfr 2 § FPL). Enligt specialbestämmelsen förs det allmännas talan i förvaltnings- domstol nämligen exklusivt av det allmänna ombudet i sådana fall där ombudet väljer att träda in i processen, vilket innebär att För- säkringskassan eller Pensionsmyndigheten får frånträda sin parts- roll i dessa fall (jfr prop. 2003/04:152 s. 262).

När det gäller den försäkrades ställning i processer som det allmänna ombudet initierar är situationen mer komplicerad. Detta beror på att överklagandeinstitutet i förvaltningsprocessen inte är anpassat till den situationen att en part för det allmänna är klagande i första instans. Normalsituationen är ju den att det är den enskilde som initierar domstolsprocessen i syfte att angripa ett beslut vars verkningar han eller hon vill eliminera. I processer som ombudet initierar är förhållandet emellertid annorlunda eftersom det är en representant för det allmänna som väljer att angripa ett beslut som en annan företrädare för det allmänna har fattat. Några bestämmel- ser som reglerar denna situation finns inte i förvaltningsprocess- lagen. Men inte heller i socialförsäkringsbalken har lagstiftaren funnit skäl att lämna ett klargörande beträffande denna fråga. I rätts- praxis har Högsta förvaltningsdomstolen i flera rättsfall emellertid löst detta problem på andra områden genom att slå fast att enskilda som har ett berättigat intresse av prövningen ska ges ställning som motpart (jfr RÅ 2008 ref. 4 och RÅ 2006 ref. 35). Det torde således följa av allmänna förvaltningsrättsliga principer att enskild som be-

141

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

rörs av ett beslut som det allmänna ombudet överklagar, får anses ha ett sådant berättigat intresse av prövningen att han eller hon till- erkänns ställning som motpart och detta oavsett huruvida talan förs till fördel eller nackdel för enskild.22

Det ska slutligen också tilläggas att såväl det allmänna ombudet som den enskilde betecknas som klagande och motpart om båda väljer att överklaga samma beslut.

4.11.2Ombudets talan i domstol

För klagorätt krävs enligt såväl 42 § FL, som 33 § andra stycket FPL inte bara att beslutet ska ”angå” klaganden, utan det ska också ha gått honom eller henne emot. I praxis spelar sistnämnda kriterium en mycket undanskymd roll. Oftast berörs det inte alls utan konsumeras av den grundläggande förutsättningen, att beslutet medför sådana konsekvenser för klaganden att han eller hon har en rätt att få en överprövning till stånd. Att dessa verkningar förutsätts vara negativa för klaganden ligger snarast i överklagandeinstitutets själva kon- struktion som ett medel för att skydda de berörda från besluts obehagliga följder.

I 113 kap. 12 § andra stycket och i 113 kap. 17 § SFB anges att ombudet, såväl vid överklagande av Försäkringskassans eller Pensions- myndighetens beslut som förvaltningsdomstols dom, får föra talan även till förmån för enskild part. En sådan bestämmelse kan teore- tiskt tänkas fylla två olika funktioner. En tolkning är att denna endast syftar till att tydliggöra det förhållandet att det allmänna ombudets uppdrag, att verka för likformighet och rättssäkerhet, kan föranleda ombudet att klaga såväl till fördel som till nackdel för besluts- myndigheten. En annan tolkning är emellertid att bestämmelserna måste förstås som undantag från kravet på att ett beslut ska ha gått part emot för att denne ska få överklaga detsamma.

22 I sammanhanget kan nämnas att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen anser att parts- ställningen kan variera när inspektionen väljer att överklaga ett beslut som en arbetslöshetskassa fattat. Enligt inspektionen är den enskilde motpart i processen i förvaltningsrätten endast om inspektionen överklagar till nackdel för den enskilde. I annat fall blir den berörda arbetslöshets- kassan inspektionens motpart.

142

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

I förarbetena finns stöd för att såväl den senare som den förra tolkningen av nämnda bestämmelser i socialförsäkringsbalken bör förordas.

Ursprungligen tillkom dessa bestämmelser i samband med att Riksförsäkringsverket, som ett led i verkets normgivnings- och till- synsfunktioner, gavs möjlighet att överklaga de allmänna försäkrings- kassornas beslut till domstol. Kravet på enhetlighet i rättstillämp- ningen ansågs då fordra att Riksförsäkringsverket, oavsett om ett beslut var till den enskildes nackdel eller fördel, kunde ingripa och medverka till att oriktiga beslut ändrades (SOU 1976:53 s. 125).

I förarbetena till de ändringar som genomfördes i lagen om allmän försäkring i samband med att ombudsfunktionen tillkom, gjorde regeringen emellertid den tolkningen att innebörden av föreskrifterna var att det allmänna ombudet fick överklaga ett beslut även om det inte gått ombudet emot (prop. 2003/04:152 s. 272).

Föreskriften att allmänna ombudet får föra talan även till fördel för enskild har på andra områden också snarast betraktats som ett undantag från kravet på kontraritet i 42 § FL och 33 § andra stycket FPL. Bestämmelsen ger enligt denna tolkning således främst uttryck för att det allmänna ombudet får överklaga ett beslut även om detta inte gått ombudet emot. Enligt detta synsätt är bestämmelsens pri- mära funktion alltså att förhindra att ombudets talan inte tas upp till materiell prövning till följd av bristande klagorätt. En sådan tolkning måste dock sättas i fråga.

Det problematiska med denna tolkning är att den förutsätter att vad som är till fördel för enskild aldrig gått det allmänna ombudet emot, vilket givetvis inte alls behöver vara fallet. Som påtalats ovan har det allmänna ombudet ingen traditionell roll i förvaltningspro- cessen. Ombudet ska verka för att tillgodose det allmännas över- gripande intresse av enhetlighet och rättssäkerhet i tillämpningen av socialförsäkringen och har i detta syfte att ombesörja det allmännas offensiva processföring redan i första instans. Gentemot en sådan part går det givetvis inte utan viss olägenhet att tillämpa det gängse kravet på kontraritet. Det ligger nämligen i själva ombudsfunk- tionen att ombudet får överklaga alla beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar som ligger inom ombudets kom- petensområde. Krav på att det överklagade beslutet ska ha gått ombudet emot kan i denna situation inte tillskrivas annan betydelse än att ombudet genom sina yrkanden klargör att det anser att det

143

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

överklagade beslutet ska ändras. Utgångsläget måste nämligen rim- ligen vara det att det allmänna ombudet är neutralt till alla beslut som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten fattar. Det är först när det allmänna ombudet överklagar som det redovisar sin inställ- ning, dvs. vilket beslut som bör fattas i den fråga som överklagandet gäller. Först förvaltningsrättens beslut kan därmed i egentlig mening sägas vara till fördel eller nackdel för det allmänna ombudet. I denna situation kan ett undantag från kravet på kontraritet således teo- retiskt fylla en funktion.

Vid överklagande av förvaltningsdomstols dom förutsätter en tillämpning av bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB emellertid att om- budet ändrar sin talan till fördel för enskild.

Kammarrätten i Stockholm har i ett beslut den 4 oktober 2017 avvisat ombudets överklagande i den situationen att ombudet vunnit bifall till sin talan i förvaltningsrätten och därefter överklagat till nackdel för enskild.23 Eftersom ombudets överklagande inte var till fördel för enskild och förvaltningsrättens dom inte hade gått ombudet emot, fann kammarrätten att ombudet inte hade rätt att överklaga. Kammarrätten i Jönköping synes emellertid i dom den 20 septem- ber 2017 ha godtagit att ombudet kan överklaga till nackdel för en- skild även om underinstansens avgörande inte gått ombudet emot.24

Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut till nackdel för enskild, vinner bifall till sin talan i förvaltningsrätten och inte ändrar sitt yrkande i överinstansen, torde det emellertid vara klart att det allmänna ombudet, jämlikt 33 § andra stycket FPL, inte kan överklaga beslutet eftersom det inte gått ombudet emot. Om bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB dock förstås som ett undantag från denna huvudregel, förutsätts enligt lagtexten likväl att allmänna ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild för att bestämmelsen ska kunna tillämpas. Om allmänna ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild kan det dock hävdas att förvaltningsrättens avgörande gått ombudet emot, varför det då också kan ifrågasättas om bestäm- melsen i 113 kap. 17 § fyller någon egentlig funktion som ett undan- tag från huvudregeln i 33 § andra stycket FPL. Kammarrätten i Jönköping synes ha resonerat på detta vis i sitt avgörande av den

23Kammarrätten i Stockholms avgörande i mål nr 3395–17.

24Kammarrätten i Jönköpings avgörande i mål nr 2835–16.

144

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

20 september 2017.25 Om klaganden yrkar att ett beslut ska upp- hävas eller ändras, har man nämligen många gånger anledning att utgå från att det också gått vederbörande emot. I RÅ 2004 ref. 13 har Högsta förvaltningsdomstolen t.ex. ansett sig böra utgå från att kravet på kontraritet är uppfyllt redan om det yrkande som fram- ställs innebär att det överklagade avgörandet ska ändras.26

Ett annat problem med tolkningen är att den, givet bestämmel- sens ordalydelse, inte fullgör den funktion som denna tolkning vill tillskriva bestämmelsen. Om syftet med bestämmelsen är att möjlig- göra för ombudet att överklaga trots att det beslut som angrips inte gått ombudet emot, framstår det nämligen som oklart varför lag- stiftaren begränsat detta undantag från kravet på kontraritet genom att blott ange att ombudet får föra talan till fördel för enskild. Givet lagtextens ordalydelse kan ombudet då sannolikt inte använda bestämmelsen för att överklaga ett sådant domstolsbeslut genom vilket ombudet vunnit bifall till en talan som varit till fördel för enskild. Endast om ombudet klagat till nackdel för enskild och vunnit bifall kan ombudet, med stöd av bestämmelsen, sålunda över- klaga under förutsättning att ombudet i högre instans ändrar sin talan. Varför ombudet, givet sin uppgift att få fram vägledande av- göranden, skulle beredas större möjligheter att föra fram mål genom domstolarna i sådana fall där ombudet initialt överklagat till nack- del för enskild framstår dock som något oklart.

En förklaring till detta skulle kunna vara att undantaget i 113 kap. 17 § SFB främst bör ses som ett resultat av en kompromiss mellan intresset av att möjliggöra en effektiv prejudikatbildning och intres- set av att säkerställa att den enskildes rättssäkerhet inte träds för när. Bestämmelsen ger sålunda det allmänna en förstärkt möjlighet att föra mål vidare till högre instans, men bara under förutsättning att detta inte drabbar enskild.

Bestämmelserna i andra stycket 113 kap. 12 § samt 113 kap. 17 § SFB är således problematiska av flera skäl. Ett första problem är att det inte är helt givet vilken funktion bestämmelserna egentligen tillkommit för att fylla. Med hänsyn till den tolkning av bestämmel- serna som lagstiftaren senast gett uttryck för, måste utgångspunkten emellertid vara den att bestämmelserna ska uppfattas som undantag

25Se ovan.

26Se även HFD 2015 ref. 73.

145

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

från kravet på kontraritet. Att tillskriva bestämmelserna denna funktion är som framgått emellertid problematiskt av flera olika skäl. Detta har föranlett oss att i avsnitt 4.11.4 och 4.12 föreslå vissa ändringar.

Figur 4.8 Det allmänna ombudet och olika processituationer i allmän förvaltningsdomstol

ǀƐůĂŐ

&ƂƌĚĞů

ŝĨĂůů dĂůĂŶ ƚŝůů

ǀƐůĂŐ

EĂĐŬĚĞů

ŝĨĂůů

ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ ŚĂƌ ŐĊƚƚ ŽŵďƵĚĞƚ ĞŵŽƚ <ƌĂǀĞƚ ƉĊ ŬŽŶƚƌĂƌŝƚĞƚŝ ϯϯ Α Ϯ Ɛƚ͘ &W>

ćƌ ƵƉƉĨǇůůƚ

ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ ŚĂƌ ŝŶƚĞ ŐĊƚƚ ŽŵďƵĚĞƚ ĞŵŽƚ hŶĚĂŶƚĂŐĞƚ ŝ ϭϭϯ ŬĂƉ͘ ϭϳ Α ^& ćƌ ŝŶƚĞ ŵƂũůŝŐƚ Ăƚƚ ƚŝůůćŵƉĂ ĞĨƚĞƌƐŽŵ ĂǀŐƂƌĂŶĚĞƚ ŝŶƚĞ ŐĊƚƚ ĚĞŶ ĞŶƐŬŝůĚĞ ĞŵŽƚ

ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ ŚĂƌ ŐĊƚƚ ŽŵďƵĚĞƚ ĞŵŽƚ <ƌĂǀĞƚ ƉĊ ŬŽŶƚƌĂƌŝƚĞƚŝ ϯϯ ΑϮ Ɛƚ͘ &W> ćƌ ƵƉƉĨǇůůƚ

ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ ŚĂƌ ŝŶƚĞ ŐĊƚƚ ŽŵďƵĚĞƚ ĞŵŽƚ hŶĚĂŶƚĂŐĞƚ ŝ ϭϭϯ ŬĂƉ͘ ϭϳ Α ^& ŐƂƌ ĚĞƚ ŵƂũůŝŐƚ ĨƂƌ ŽŵďƵĚĞƚĂƚƚƂǀĞƌŬůĂŐĂƵŶĚĞƌ ĨƂƌƵƚƐćƚƚŶŝŶŐ Ăƚƚ ƚĂůĂŶ ĨƂƌƐƚŝůů ĨƂƌĚĞů ĨƂƌ ĞŶƐŬŝůĚ

4.11.3 Ombudets överklagande och dess betydelse för omprövningsförfarandet

Av 113 kap. 9 § SFB framgår att, om omprövning har begärts av ett beslut och överklagar det allmänna ombudet samma beslut, ska be- slutet inte omprövas. Ärendet ska i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett överklagande.

Enligt ordalydelsen synes bestämmelsen endast omfatta den situationen att den enskilde begär omprövning innan det allmänna ombudet överklagar. Bestämmelsen förefaller med andra ord inte reglera den situationen att den enskilde begär omprövning efter det att det allmänna ombudet har överklagat.

Det framgår av ordalydelsen i 113 kap. 9 § att paragrafen väsent- ligen har två olika funktioner. Bestämmelsens primära funktion är att säkerställa att ombudets överklagande medför att omprövning inte ska ske. Att ombudets överklagande ska ges denna verkan motiveras av att de ärenden som ombudet överklagar förutsätts innehålla sådana rättsligt olösta och betydelsefulla frågor som bör prövas i domstol

146

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

(jfr prop. 1977/78:20 s. 98). I dessa fall kan omprövningsinstitutet således utgöra ett hinder för ombudet att verka för en ändamålsenlig prejudikatbildning. Risken finns exempelvis att beslutsmyndigheten tar intryck av ombudets argumentation och omprövar grundbeslutet. Myndighetens ifrågasatta ställningstagande kan då komma att undgå den domstolsprövning som ombudet vill få till stånd.

Bestämmelsens andra funktion är att den enskildes begäran om omprövning ska behandlas som ett överklagande för det fall att omprövning inte ska ske till följd av ombudets överklagande.27 Genom att den enskildes omprövningsbegäran omvandlas till ett överklagande, fråntas den enskilde således inte möjligheten att angripa beslutet som sådant, utan endast möjligheten att få detta prövat i viss ordning.

Mot denna bakgrund förefaller det mycket tveksamt om bestäm- melsens ordalydelse speglar de överväganden som förefaller ha moti- verat bestämmelsens införande. Oavsett om ombudet överklagar före eller efter att enskild begärt omprövning, synes nämligen de princi- piella skälen bakom regleringen göra sig gällande med samma styrka.

Av liknande skäl framstår det också som orimligt att tolka be- stämmelsen motsatsvis, dvs. att bestämmelsen ska tolkas så att be- slutsmyndigheten alltjämt kan ompröva beslut på begäran av enskild under förutsättning att begäran inkommer efter det att det allmänna ombudet överklagat. En sådan tillämpning av bestämmelsen synes alltså oförenlig med det underliggande syftet med bestämmelsen.

Om bestämmelsen dock ska förstås enligt sin ordalydelse och inte kan tolkas motsatsvis, måste bedömningen bli den att situationen – att den enskilde begär omprövning efter att ombudet har över- klagat – inte regleras i socialförsäkringsbalken. Ledning för frågans besvarande måste då sökas i förvaltningslagens bestämmelser.

Av allmänna bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900), FL, följer att en myndighet inte får ändra ett beslut som har överklagats sedan handlingarna i ärendet överlämnats till den högre instansen (39 § FL). Detta torde således innebära att beslutsmyndigheten, som regelmässigt kan antas ha överlämnat ärendet till förvaltnings- rätten när den enskildes begäran om omprövning i den aktuella

27 Detta är sig inget konstigt. Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer nämligen att handlingar från enskilda bör tillskrivas den betydelse som är förmånligast för den enskilde givet vad han eller hon anger sig vilja uppnå.

147

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

situationen inkommer, inte kan företa en omprövning. Förvisso bör det ankomma på beslutsmyndigheten att tolka den enskildes begäran om omprövning som ett överklagande och överlämna skrivel- sen till domstolen (6 § FL). Av 4 § FL följer emellertid att lagens bestämmelser är subsidiära och tillämpas endast i den mån avvi- kande föreskrifter inte ska tillämpas. En sådan bestämmelse finns i 113 kap. 10 § SFB som anger att ett beslut inte får överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 7 §. Detta skulle alltså kunna medföra att beslutsmyndigheten, i vart fall enligt bestämmel- serna i socialförsäkringsbalken och förvaltningslagen, är förhindrad att såväl ompröva beslutet som att betrakta den enskildes skrivelse som ett överklagande. I sådant fall fråntas med andra ord den en- skilde helt möjligheten att angripa beslutet.

Detta talar enligt vår mening för att bestämmelsen behöver klar- göras på så vis att det tydligt framgår att den tar sikte på såväl den situationen att den enskilde begär omprövning före som efter att det allmänna ombudet överklagat.28

Ett annat problem med bestämmelsen är att den inte klargör hur beslutsmyndigheterna ska handlägga den enskildes begäran om om- prövning när den har omvandlats till ett överklagande. Exempelvis kan ifrågasättas hur rättidsprövningen ska göras. Denna fråga aktua- liseras särskilt om olika frister tillämpas för att begära omprövning respektive överklaga (se avsnitt 5.8.).

Ett annat problem med bestämmelsen i 113 kap. 9 § SFB är att den synes gälla även om ombudets överklagande inkommer för sent. Några bärande skäl för att avbryta eller inte inleda ett omprövnings- förfarande om ombudets talan ska avvisas, synes dock inte finnas.

4.11.4Närmare om skälen för våra förslag

Inledning

Våra överväganden när det gäller ombudets ställning i processen har främst berört två specifika spörsmål. Dels har frågan om parts- ställningen i mål som ombudet medverkar i domstol behandlats, dels har ombudets ställning i processen granskats utifrån den möjlig-

28 Jfr Försäkringskassans vägledning 2001:7, version 13, Omprövning, ändring och överkla- gande av Försäkringskassans beslut, s. 13 och 14.

148

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

het att överklaga utan eller genom att ändra sin talan i domstol som tillerkänts ombudet.

Partsställningen i mål som ombudet medverkar i

När det gäller frågan om partsställningen i mål som ombudet över- klagar till domstol, finns det skäl att förtydliga att det i dag är fråga om en tvåpartsprocess i vilken den enskilde och det allmänna om- budet är parter. Ett sådant förtydligande fyller framför allt två funktioner. Först och främst klargörs att enskild givetvis har ett berättigat intresse av prövningen i målet om ombudet överklagar ett beslut som adresserats till honom eller henne och därför bör tillerkännas partsställning. Detta är således ett förtydligande som framför allt föranleds av att överklagandeinstitutet egentligen inte är utformat för att hantera den situationen att annan än enskild part angriper ett förvaltningsbeslut.

För det andra klargörs genom detta dels att det allmänna endast kan representeras av ett partsorgan i en och samma socialförsäkrings- process, dels att det är ombudet som i kraft av sitt särskilt tilldelade uppdrag att värna intresset av en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäkringen, ges företräde att, med uteslutande av Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten, representera det allmänna.

Detta hindrar givetvis inte förvaltningsdomstol från att inhämta yttrande från den beslutsmyndighet som tidigare beslutat i saken när så anses ändamålsenligt. För att tydliggöra detta, men även för att klargöra att beslutsmyndigheten i sådant fall inte blir part i målet, framstår det som lämpligt att i lagtexten erinra om möjligheten för en allmän förvaltningsdomstol att infordra yttrande från besluts- myndigheten med stöd av 13 § FPL. Genom en sådan hänvisning torde nämligen indirekt framgå att om beslutsmyndigheten yttrar sig, så gör den det inom ramen för den möjlighet att avge yttrande som kan tillkomma annan än part och inte i egenskap av part.

Det ankommer således på domstolen att ex officio överväga om det finns ett behov av att inhämta yttrande från beslutsmyndigheten i varje enskilt mål. Den omständigheten att det allmänna ombudet regelmässigt hemställer om detta har givetvis ingen avgörande be- tydelse för domstolens ställningstagande. En sådan hemställan får i många fall dock betraktas som en indikator på att det finns ett sådant

149

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

behov som bör föranleda domstolen att begagna möjligheten att in- hämta yttrande enligt 13 § FPL.

Om domstolen beslutar att inhämta yttrande, ankommer det på domstolen att genom anvisningar tydliggöra för beslutsmyndigheten vad den ska yttra sig över. I vissa fall kanske det endast är myndig- hetens uppfattning rörande en principiellt viktig fråga som bör redovisas. I andra fall kan det därutöver emellertid också vara fråga om att beslutsmyndigheten anmodas avhjälpa vissa brister i utred- ningsmaterialet eller svara på vissa frågor som uppkommit under processens gång m.m.

I andra meningen i 113 kap. 36 § SFB, finns en bestämmelse om att Pensionsmyndigheten inte får överklaga ett beslut av allmän för- valtningsdomstol som kan överklagas av det allmänna ombudet. Be- stämmelsen klargör således att Pensionsmyndigheten inte, i enlighet med 17 §, får överklaga domstolsbeslut om det allmänna ombudet varit part i pensionsmålet hos domstolen. Denna ordning gäller enligt 13 § emellertid generellt för såväl Försäkringskassan och Pensions- myndigheten. Enligt nämnda lagrum företräder det allmänna ombudet nämligen det allmänna exklusivt om ombudet väljer att överklaga ett beslut till allmän förvaltningsdomstol. Beslutsmyndigheterna kan då, varken i egenskap av part eller på annan grund, överklaga ett beslut som de är missnöjda med.

Sammanfattningsvis föreslår vi därför att 113 kap. 13 § SFB ändras på så sätt att bestämmelsen tillförs en mening som anger att berörd enskild blir ombudets motpart sedan handlingarna i ärendet över- lämnats till domstolen. Vidare föreslår vi att det i ett andra stycke i paragrafen erinras om att det i 13 § FPL (1971:291) finns bestäm- melser om att en allmän förvaltningsdomstol vid behov ska inhämta yttrande från den förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken.

Slutligen föreslår vi också att andra meningen i 113 kap. 36 § utgår eftersom bestämmelsen inte fyller någon funktion (jfr av- snitt 4.12.8).

150

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Ombudets överklagande och dess betydelse för omprövningsinstitutet

När det gäller frågan om vilken betydelse ombudets överklagande har för beslutsmyndigheternas möjligheter att företa omprövningar av beslut, finns det skäl att förtydliga att ombudets talan har om- prövningsbrytande verkan oavsett om ombudet överklagar före eller efter att en begäran om omprövning tillställts beslutsmyndig- heten. Några bärande skäl för att behandla den ena situationen annorlunda än den andra finns inte om syftet med bestämmelsen i 113 kap. 9 § SFB är att underlätta för ombudet att effektivt verka för en mer ändamålsenlig prejudikatbildning.

Det finns också skäl att förtydliga att ombudets talan endast bör ha denna verkan om ombudets överklagande kommer in i rätt tid och ska överlämnas till domstol för prövning. Det bör således anges att ett s.k. omvandlat överklagande anses ha inkommit i rätt tid om den enskildes begäran om omprövning inkommit i rätt tid (se vidare avsnitt 5.8.).

Förslaget föranleder en ändring av 113 kap. 9 § på så vis att det i första meningen anges att omprövning inte får ske om allmänna om- budet i rätt tid överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndig- hetens beslut. En ny fjärde mening införs också som klargör hur beslutsmyndighetens rättidsprövning ska göras när en begäran om omprövning omvandlas till ett överklagande enligt bestämmelsen.

Ombudets talan när processen i domstol inleds

När det gäller ombudets ställning i processen i övrigt finns skäl att framhålla följande. Utgångspunkten måste rimligen vara att det all- männa ombudet initialt är neutralt till alla beslut som Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten fattar. Först när ombudet väljer att överklaga tillkännager ombudet en uppfattning beträffande beslutets riktighet och hur det bör ändras.

Det krav på kontraritet som utgör en av de sakprövningsförut- sättningar som parts talan i domstol annars måste uppfylla, går således inte att upprätthålla när det allmänna ombudet överklagar till förvaltningsrätt. Det ligger närmast i själva ombudsfunktionen att ombudet inom sitt kompetensområde kan överklaga alla beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. En bestäm-

151

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

melse som anger att ombudet får överklaga till förvaltningsrätt även till fördel för enskild fyller således ingen funktion som undantag från kravet på kontraritet. En sådan bestämmelse riskerar enbart att förmedla intrycket av att ombudets grundinställning alltid är till för- del för beslutsmyndigheten och att en begäran till fördel för enskild är något tillåtet, men avvikande och onormalt. En sådan bestäm- melse fyller således ingen funktion och riskerar endast att undergräva tilliten till ombudets neutralitet och självständighet. Bestämmelsen bör därför utgå. Vi föreslår mot den bakgrunden att andra stycket i 113 kap. 12 § SFB utgår.

Ombudets talan när processen i domstol har inletts

När det därefter gäller bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB som anger att ombudet får överklaga domstols beslut även till förmån för enskild, riskerar även denna att förmedla intrycket av att en sådan talan är avvikande och därför särskilt måste tillåtas genom en bestämmelse i lagtexten. I ledet mellan förvaltningsrätt och kammar- rätt fyller bestämmelsen emellertid en processuell funktion som ett villkorat undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. Om ombudet överklagar ett beslut och vinner bifall till sin talan, kan ombudet med stöd av denna bestämmelse således över- klaga till kammarrätten under förutsättning att ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild. Bestämmelsen kan mot denna bakgrund ses som en förstärkt möjlighet för det allmänna att föra intressanta mål vidare till högre instans i sådana situationer som inte leder till förfång för något enskilt intresse. Bestämmelsens styrka är emeller- tid också dess svaghet. Genom att bestämmelsen för sin tillämpning är villkorad av att det allmänna justerar sin talan på ett visst sätt, är tillämpningsområdet väldigt begränsat. Om det allmänna endast justerar sin talan till fördel för enskild i syfte att komma i åtnju- tande av den processfördel detta medför, kan också ifrågasättas hur genuin processen blir. I avsnitt 4.12.5 kommer vi att ytterligare problematisera denna bestämmelse i ljuset av de problem och alternativ till lösningar som övervägs i syfte att förstärka ombudets möjligheter att få fram fler vägledande avgöranden.

152

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

4.12Det allmänna ombudet ges rätt att föra talan om fastställelse

Förslag: Det allmänna ombudet ska kunna överklaga en dom- stols beslut även om någon ändring inte yrkas.

Den domstol som har att pröva en sådan talan ska ha samma möjligheter som underinstansen hade att ändra Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut.

En bestämmelse ska införas som förtydligar att det allmänna ombudet inte kan överklaga domstolsbeslut om inte ombudet varit part i det avgörande som klandras.

4.12.1Inlåsningseffekten – det grundläggande problemet

Prejudikatbildningen inom förvaltningsprocessen sker normalt sett genom att beslut överklagas genom alla tre domstolsinstanser. Inom förvaltningsprocessen har förutsättningarna för prejudikatbildning emellertid förstärkts på vissa särskilda områden genom införandet av olika rättsliga institut. Ett sådant område är socialförsäkrings- området där ombudsfunktionen utgör en avvikelse från den ord- ning för prejudikatbildning som parter på de flesta andra områden är hänvisade till. Såtillvida kan ombudsfunktionens inrättande i sig också betraktas som statsmakternas kanske klaraste uttryck för vikten av en effektiv prejudikatbildning på detta område.

Det allmänna ombudet har sålunda inrättats för att fullgöra funktionen att få till stånd prejudicerande domar för att på så sätt uppnå en likformig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen. Ombudet fyller därför en mycket viktig funktion för att säkerställa att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Detta är i och för sig inte värden som det enbart ankommer på ombudet att tillvarata. Även Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har givetvis en skyldighet att verka för detta. Det som är unikt med ombudsfunktionen är emellertid två saker.

För det första står ombudet helt fri från myndighetsinterna hän- syn och kan förhålla sig helt självständigt till grund- eller ompröv- ningsbesluten. Ombudet är heller inte bundet i sin processföring av myndigheternas rättsliga ställningstagande utan kan fritt företräda den lösning som det anser har fog för sig.

153

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

För det andra, vilket sammanhänger med det första utmärkande draget, kan ombudet initiera ärenden i domstol. Ombudet har genom detta tilldelats rollen att i domstol företräda det allmännas intresse av att säkerställa likformighet och rättssäkerhet vid tillämp- ningen av socialförsäkringen genom att bedriva offensiv process- föring i domstol. Detta är en roll som beslutsmyndigheterna kan inta först för det fall att den enskilde har överklagat och förvaltnings- rätten inte delar beslutsmyndighetens uppfattning i ett visst ärende.

Från ett teoretiskt perspektiv står det således klart att det all- männa ombudet fyller en mycket viktig funktion. Om ombudet emellertid misslyckas med att fullgöra denna uppgift, fyller om- budet inte denna viktiga funktion i praktiken. Dessvärre går det i dag inte att konstatera annat än att det allmänna ombudet inte i någon större utsträckning bidragit till prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet sedan ombudsfunktionen inrättades 2005.

Att det allmänna ombudets processverksamhet inte föranlett fler prövningstillstånd i högsta instans kan ha flera orsaker och behöver inte bero på tillkortakommanden hos ombudet. Mycket talar snarare för att den avgörande orsaken är något som ombudet inte styr över.

De uppgifter som utredningen inhämtat och tagit del av beträf- fande ombudets processverksamhet för tidsperioden 2005–2016 visar nämligen att ombudet har överklagat i vart fall 600 beslut sedan ombudsfunktionen inrättades. Med andra ord har ombudet under årens lopp valt ut en ansenlig mängd mål och ett stort antal av dessa får antas ha varit av sådan beskaffenhet att de kunnat vara tjänliga för prejudikatbildning. Trots detta har prövningstillstånd i högsta instans endast meddelats i några få mål. Frågan kan då ställas vad detta beror på?

Som framgår av figur 4.8 i avsnitt 4.11.2 kan man schematiskt tänka sig ett utfall med fyra olika fullföljdssituationer i första instans. Om ombudet för talan till fördel för enskild och vinner bifall kan ombudet i dag inte överklaga vidare eftersom avgörandet inte gått ombudet emot och det undantag från kravet på kontraritet som återfinns i 113 kap. 17 § SFB inte är tillämpligt (situation 1). I denna situation kan givetvis inte heller den enskilde föra ärendet vidare. Om ombudet för talan till nackdel för enskild och vinner bifall har ombudet möjlighet att föra ärendet vidare endast om ombudet ändrar sin talan till förmån för enskild (situation 2). Om ombudet däremot inte vinner bifall till sin talan i förvaltningsrätten

154

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

spelar det givetvis ingen roll om ombudets talan förs till fördel eller nackdel för enskild (situation 3 och 4). I sådana fall står det givetvis alltid ombudet fritt att föra ärendet vidare eftersom avgörandet gått ombudet emot. Beroende på vilken fullföljdssituation ombudet i praktiken ställs inför, beskärs ombudets möjligheter att föra ärendet vidare. Om ombudet i praktiken ofta hamnar i fullföljdssituation 1 eller 2 blir konsekvenserna för ombudets möjligheter att fullgöra sin funktion således kännbara. I sådana fall uppstår något som kan beskrivas som en inlåsningseffekt.

Den statistik som utredningen inhämtat och analyserat visar entydigt att det allmänna ombudet i de allra flesta fall också hamnar endera i fullföljdssituation 1 eller 2. Anledningen till att ombudet inte förmår föra vidare fler mål till Högsta förvaltningsdomstolen beror med andra ord på en inlåsningseffekt som uppstår i under- instanserna. Eftersom det allmänna ombudet helt eller delvis vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrätten i uppemot tvåtredje- delar av målen, är ombudet normalt förhindrat att föra många av dessa ärenden vidare till överinstansen. Om dessa mål ska föras vidare är ombudet således ofta beroende av att den enskilde väljer att överklaga. I många fall kan emellertid inte heller den enskilde föra mål i denna utfallsgrupp vidare eftersom det inte sällan är så att ombudet vunnit bifall till en talan som varit till fördel för enskild. I en sådan situation har förvaltningsrättens dom inte gått emot den enskilde, varför inte heller denne kan överklaga. När det gäller den återstående tredjedelen, dvs. de mål där förvaltnings- rätterna avslagit ombudets överklagande och avgörandet således formellt har gått ombudet emot, bortfaller ett antal till följd av att kammarrätterna av olika anledningar inte funnit skäl att meddela prövningstillstånd. Till detta kommer att mål i denna grupp givetvis också kan bortfalla av andra orsaker. Det kan t.ex. i förvaltnings- rätten ha kommit fram nya omständigheter som gör målet olämpligt för prejudikatbildning. Detta betyder sammantaget att redan i ledet mellan förvaltningsrätten och kammarrätten bortfaller en stor del av alla ärenden som ombudet valt ut för prejudikatbildning. I de fall där kammarrätterna därefter meddelar prövningstillstånd och dömer i sak, bortfaller givetvis ytterligare mål som kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen av samma anledningar.

Den slutsats som kan dras av detta är således att det inte sällan uppstår en inlåsningseffekt när det allmänna ombudet överklagar

155

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

till förvaltningsdomstol. Denna effekt bidrar starkt till att ombudet inte kan fullgöra sin avsedda funktion.

Den inlåsningseffekt som beskrivits ovan är emellertid inte något som exklusivt drabbar det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Även när Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten överklagar och vinner bifall till sin talan i kammarrätten, är beslutsmyndig- heterna – oavsett hur prejudikatintressant målet än är – förhindrade att föra målet vidare till Högsta förvaltningsdomstolen. Överkla- gandeinstitutet är nämligen uppbyggt på ett sådant sätt att part en- dast kan påkalla överinstansens prövning av underinstansens beslut om parten har ett befogat intresse av en sådan överprövning. Om det klandrade beslutet inte har gått parten emot, saknas normalt skäl för en sådan prövning.

Till skillnad från beslutsmyndigheterna, har det allmänna om- budet emellertid en annorlunda funktion i förvaltningsprocessen. Ombudet har nämligen ingen traditionell partsroll och har, obe- roende av och utan något egentligt intresse av hur domstolen dömer i det enskilda fallet, i princip enbart att verka för en effektiv prejudikatbildning på ett visst rättsområde. Ombudets existens- berättigande är således helt oskiljaktigt från den överklaganderätt som ombudet tilldelats. Den inlåsningseffekt som uppstår när ombudet för talan i domstol handlar således egentligen snarast om att överklagandeinstitutet är illa utformat för att hantera denna typ av processverksamhet som ombudet fått i uppdrag att bedriva. Överklagandeinstitutet har nämligen främst utformats för att bereda enskilda möjligheter att påkalla domstolsprövning av myndigheternas beslut och inte för att bereda en part för det allmänna möjlighet att påkalla domstolsprövning av andra allmänna parters beslut i syfte att få fram vägledande avgöranden.

När ombudet inrättades inordnades det således i en processuell miljö som inte var anpassad för den verksamhet som ombudet ut- formats för att bedriva. Att inlåsningseffekten beskrivs som ett pro- blem när det allmänna ombudet för talan, men inte när den drabbar en annan allmän part, beror således helt på att ombudet och besluts- myndigheten har olika funktioner och partsroller i domstolspro- cessen. Medan ombudet inträder i processen genom att överklaga i syfte att få fram prejudikat, inträder beslutsmyndigheten som part främst för att bedriva defensiv processföring och ge domstolen ett bättre underlag för sin bedömning.

156

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Av avgörande betydelse för att ombudet på ett meningsfullt sätt ska kunna fullgöra den funktion som det tilldelats, är således att ombudet tillåts verka i en processuell miljö som är anpassad till ombudets särskilda funktion och förutsättningar. I annat fall riskerar ombudets verksamhet även fortsättningsvis att bli förhållandevis marginell. Detta innebär givetvis att avsteg i något avseende måste göras från den ordning som i dag tillämpas i förvaltningsprocessen när part för talan i förvaltningsdomstol.

Avsteg från gängse principer och bestämmelser som styr för- farandet i förvaltningsdomstol bör givetvis inte ske utan tungt vägande skäl och bör motiveras och övervägas noggrant. Emellanåt fordrar dock ovanliga problem säregna lösningar.

4.12.2Utgångspunkter vid prövning av alternativa lösningar

Ett förslag som medför att avsteg görs från den besvärsordning som i dag gäller i förvaltningsprocessen måste enligt vår mening bedömas med beaktande av hur en sådan förändring förhåller sig till andra viktiga värden. Frågan som bör ställas kan reduceras till om de för- delar som ett förslag väntas få för prejudikatbildningen väger tyngre än de nackdelar det kan innebära för dessa värden. Hur olika för- slag kan komma att påverka enskilda försäkrade är därvid något som vi enligt direktiven särskilt ska beakta.

Detta innebär först och främst att en lösning som förordas måste vara verkningsfull i den meningen att den i största möjliga mån bör eliminera det problem som identifierats.

För det andra bör den förordade lösningen inte medföra att en enskild försätts i en situation som framstår som svårförståelig och den bör i övrigt påverka honom eller henne i minsta möjliga ut- sträckning.

En utökad möjlighet för det allmänna att driva processer i dom- stol riskerar givetvis alltid att leda till att enskildas livsöden utnyttjas till förmån för det allmänna intresset av en effektiv prejudikatbildning. Eftersom det svenska besvärssystemet, och därmed prejudikatbild- ningen, för sin tillämpning förutsätter verkliga fall och ärenden, med- för en ökad möjlighet för det allmänna att få fram vägledande avgö- randen ofrånkomligen en större påverkan på den enskildes situation. Av den anledningen är det därför särskilt viktigt att det ställs krav på

157

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

att den prejudikatbildningsprocess som förordas är okonstlad och inte framstår som något annat än den är avsedd att vara.

Slutligen är det givetvis alltid viktigt att den lösning som för- ordas i minsta möjliga mån avviker från den besvärsordning som i dag gäller.

I de följande avsnitten avser vi att överväga olika alternativ för att stärka det allmänna ombudets möjlighet att verka för en effektiv prejudikatbildning utifrån dessa övergripande utgångspunkter. De alternativ vi prövar utifrån nu redovisade utgångspunkter är treparts- process, talan om fastställelse, sent processinträde, hänskjutande av prejudikatfråga, mellandom och undantag från kravet på prövnings- tillstånd.

I avsnitt 4.12.8 lämnar vi därefter de förslag som vi funnit skäl att förorda mot bakgrund av våra överväganden.

4.12.3Trepartsprocess

Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (se av- snitt 4.7) föreslog att det skulle införas ett trepartssystem i sådana socialförsäkringsmål som det allmänna ombudet initierar. Med detta avses en process i domstol i vilken såväl berörd enskild som två olika aktörer för det allmänna tillerkänns partsställning samtidigt.

Utredningen motiverade förslaget främst utifrån att domstolen därigenom kan få ett bättre underlag för sitt avgörande, men på- pekade också att även den nuvarande ordningen kunde framstå som ologisk för den enskilde. Om både den enskilde och det allmänna ombudet överklagade ett och samma beslut och vill samma sak kommer de i domstolens avgörande benämnas part och motpart, vilket kan framstå som motsägelsefullt för den enskilde. Utred- ningen menade också att det på grund av målets svårighetsgrad inte är säkert att den enskilde förstår frågeställningen eller för den delen är intresserad av att medverka i processen. Om det allmänna om- budet överklagar till fördel för den enskilde såg utredningen vidare en risk i att den intressanta frågan i målet inte skulle bli tillräckligt belyst då det i praktiken endast skulle vara det allmänna ombudet som ensidigt argumenterade för en viss lösning. Genom att även beslutsmyndigheten fick ställning som part i processen kunde dessa problem avhjälpas.

158

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

De argument som utredningen anförde till stöd för en ordning med tre parter i processen, kan i någon mån sägas syfta till att upp- rätthålla den kontradiktoriska principen i förvaltningsprocessen. Genom att det i processen finns åtminstone två parter som mot- säger och inspirerar varandra, får domstolen ett bättre underlag för sitt avgörande och olika argument för eller emot en viss lösning förs fram i processen. På detta sätt främjas således i viss mån också pre- judikatbildningen. Den uppgift att bedriva defensiv processföring i första instans som ombudet i dag i någon mån tvingas överta från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, kan i en trepartsmodell dessutom överlämnas till beslutsmyndigheten. Även om utredningen inte säger det explicit medför en sådan ordning givetvis också att det ofta finns en part för det allmänna som kan driva processen vidare genom att överklaga. En trepartsprocess har onekligen sina fördelar. Emellertid har den också sina nackdelar.

För det första kan det konstateras att en trepartsprocess inte nödvändigtvis medför att den inlåsningseffekt som i dag utgör det största hindret för ombudets verksamhet elimineras. I ett treparts- system kan ombudet nämligen alltjämt komma att vara beroende av att en annan part tar initiativ till prövning i högre instans. Om ombudet t.ex. vinner bifall till fördel för enskild, krävs sålunda att beslutsmyndigheten vill överklaga för att en prövning i högre instans ska möjliggöras. För det fall att beslutsmyndigheten och ombudet har olika uppfattningar beträffande hur saken ska lösas, krävs såväl att beslutsmyndigheten vill och kan föra ärendet vidare. Utredningens genomgång av förvaltningsrätternas domar under perioden 2012–2016 visar t.ex. att det inte är ovanligt att besluts- myndigheten intar samma hållning som ombudet när ärendet väl kommer till domstol. I andra fall kan det också förhålla sig på det viset att beslutsmyndigheten av olika anledningar inte delar ombudets uppfattning att det aktuella målet rör en fråga som bör lyftas till högsta instans. Det kan således initialt slås fast att en treparts- process inte nödvändigtvis löser det problem som i dag hindrar ombudet från att fullgöra sin funktion.

Ett ytterligare argument som har anförts till stöd för införandet av ett trepartssystem är att en sådan ordning bör gynna prejudikat- utvecklingen eftersom beslutsmyndigheten kan blottlägga motstående argument i målet.

159

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Den roll som beslutsmyndigheten normalt har i första instans är defensiv. Myndighetens medverkan i egenskap av part i processen syftar främst till att tillse att utredningsunderlaget är tillräckligt och att någon kan svara på frågor rörande utredningen. Till följd av beslutsmyndighetens defensiva roll underlättas så att säga för dom- stolen att förhålla sig opartisk och neutral i processen. Fördelen med en trepartsprocess när det allmänna ombudet överklagar och nackdelen med den ordning som finns i dag är därför framför allt att ombudet inte har samma förutsättningar som beslutsmyndig- heten att ta ett defensivt ansvar i processen. Särskilt påtagligt blir detta när ombudet och den enskilde har samma uppfattning. I en sådan situation finns inte två parter som genom sina processhand- lingar bemöter varandra och på vis ger domstolen ett bättre under- lag för sitt avgörande.

Vad som nu sagts gäller emellertid främst utredningen och be- visningen i ett mål, dvs. bevisvärderingen och slutsatserna av denna. Endast parternas samstämmiga uppfattning om bevisningen bör så- lunda godtas och för det fall det i ett mål finns en sådan samstämmig uppfattning utgör detta knappast ett hinder för en effektiv preju- dikatbildning. Att parterna är överens om hur sakförhållandena ska förstås och vilken betydelse en bevisning bör tillmätas underlättar snarare för domstolen att ägna sig åt rättsfrågorna. En annan sak är att detta – rent materiellt – givetvis kan upplevas som otillfredsställande.

När det gäller parternas uppfattning i de rent rättsliga frågorna – t.ex. om tillämplig rättsregel, om lagtolkning och innebörden av rättspraxis – kan parterna inte utöva något avgörande inflytande på domstolens bedömning. En annan sak är givetvis att prejudikatbild- ningen rimligen bör gynnas av att domstolen, inför sitt avgörande, har fått ta del av och övervägt alla relevanta argument som talar för och emot en viss lösning på ett juridiskt problem. Svåra fall karak- täriseras ofta av att man måste få fram en stor mängd argument för att finna en rimlig lösning. Denna process gagnas oftast bäst av att båda parter argumenterar för sin mening. Den kontradiktoriska processen med jämbördiga parter är här överlägsen andra former (prop. 1993/94:151 s. 135).

En trepartsprocess har därför den fördelen att processen mer natur- ligt får en inbyggd spänning mellan olika aktörer, vilket skapar förut- sättningar för en allsidigare belysning av olika rättsliga argument.

160

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Denna brist försöker det allmänna ombudet i dag mycket med- vetet bota genom att ge in s.k. öppna överklaganden, i vilka såväl argument som talar för som emot en viss bedömning redovisas.

Enligt vår mening är det emellertid inte nödvändigt att införa en trepartsprocess för att denna prejudikatfrämjande effekt ska komma domstolsprocessen till godo. Det finns nämligen andra sätt att säker- ställa att så sker. Som tidigare nämnts har domstolen exempelvis möjlighet att infordra yttranden från beslutsmyndigheten med stöd av 13 § FPL och enligt vår mening framstår det närmast som själv- klart att ett sådant yttrande regelmässig bör inhämtas i mål som det allmänna ombudet initierar. Det behov av en allsidig rättslig argu- mentation som domstolen är betjänt av inför sitt avgörande, kan således tillgodoses på andra sätt än genom att även beslutsmyndig- heten tilldelas roll som part i processen.

Fördelen med en trepartsprocess är därför snarare den att besluts- myndigheten på ett enkelt sätt kan förklara sitt beslut, berika utred- ningsmaterialet och underlätta för domstolen att förstå sakförhållan- dena. Eftersom tanken är att ombudet ska välja ut sina ärenden med omsorg och företrädesvis överklaga sådana mål som innehåller rena rättsfrågor, bör den defensiva processföring som är nödvändig i målet dock kunna handhas av ombudet. Ingenting hindrar heller ombudet från att under processens gång inhämta sådana ytterligare uppgifter från beslutsmyndigheten som är nödvändiga för att ombudet ska kunna fullgöra det defensiva ansvaret. Detta bör underlättas av den skyldighet för beslutsmyndigheterna att samverka med ombudet som vi föreslår i ett senare avsnitt (se avsnitt 4.15). Om domstolen likväl anser att det behövs ett förtydligande eller ett klargörande från just beslutsmyndigheten rörande sakförhållandena, kan domstolen även beträffande sakförhållandena anmoda beslutsmyndigheten att yttra sig med stöd av 13 § FPL. Att ett tvåpartsförhållande föreligger i socialförsäkringsmålen innebär ju inte att rättens utredningsansvar upphör. Särskilt i mål där styrkeförhållandet mellan parterna är ojämnt, eller där avgörandet har mycket stor betydelse för den en- skilde, vilar ett ansvar på domstolen att se till att inte en enskild part blir lidande genom att beslutsunderlaget är ofullständigt eller brist- fälligt.

En viktig aspekt att beakta när det övervägs att införa ett tre- partssystem i socialförsäkringsmål är givetvis också hur ett sådant system kan antas påverka den enskildes ställning i processen. För-

161

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

farandet i socialförsäkringsmål är i regel endast skriftligt och den enskilde, som oftast saknar juridiska kunskaper, får oftast föra sin egen talan. Rättshjälp utgår generellt inte i denna typ av ärenden. Den enskilde kan således befinna sig i en utsatt situation i social- försäkringsmål. Den som ansöker om en förmån lider dessutom inte sällan av fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar som ytterligare kan försvåra för honom eller henne att tillvarata sin rätt.

Om en trepartsprocess införs kommer den enskilde att få förhålla sig till två parter för det allmänna. Den enskilde kan således både få det allmänna ombudet och Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten som med- eller motpart. Om ombudet överklagar ett beslut och beslutsmyndigheten tillstyrker bifall till överlagandet, kan konse- kvensen också bli den att den enskilde står ensam mot två parter för det allmänna. Den statistik som vi tagit fram visar att detta inte är så ovanligt som man skulle kunna tro. I ungefär 15 procent av de fall där förvaltningsrätten inhämtat yttrande från beslutsmyndigheten, har ombudet och beslutsmyndigheten faktiskt haft samma inställ- ning (se avsnitt 4.5.4). Ett trepartssystem kan således leda till en situation där den enskilde inte alltför sällan tvingas bemöta såväl vad ombudet som vad beslutsmyndigheten för fram. Om det vill sig riktigt illa kan den enskilde dessutom tvingas att bemöta två olika argumentationslinjer som båda mynnar ut i slutsatsen att den enskilde inte har rätt till en viss förmån. Även om det kan antas att just den situationen inte skulle vara så vanligt förekommande, kan en process med två parter för det allmänna rent generellt skapa förvirring inför och under processen. För den enskilde kan en sådan process medföra osäkerhet beträffande vem som står bakom en viss inlaga och hur den ska bemötas. Till detta kommer den utökade arbetsbörda som följer av att den enskilde måste förhålla sig till två parter. Risken finns därför att det underläge den enskilde redan i dag ofta befinner sig i blir betydligt större i en trepartsprocess. Med tanke på att domstolen i en trepartsprocess har att kommunicera yttranden och material till tre parter, kan det dessutom antas att handläggningstiden kommer att öka, vilket givetvis inte ligger i den enskildes intresse.

En ordning där den enskilde deltar i en process med två parter för staten, som företräder i princip samma intressen, förekommer inte på liknande rättsområden. Eftersom statliga myndigheter historiskt sett har ansetts representera ett och samma intresse har, som tidigare konstaterats, de nämligen inte ansetts ha rätt att uppträda som part

162

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

eller överklaga beslut utan särskilt författningsstöd. En process med två parter som företräder staten i samma process i domstol är således något som är mycket ovanligt i förvaltningsprocessen. Att det före- kommer i mål enligt kameraövervakningslagen, något som Utred- ningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet tagit fasta på, framstår inte som något tungt vägande argument för att införa en sådan ordning för socialförsäkringsmål. Måltyperna är i grunden så olika att jämförelser mellan dem inte låter sig göras.

Det kan slutligen konstateras att en sådan ordning inte heller synes gälla för de mål som de allmänna ombuden för Skatteverket och Tullverket är part i. Allmänna ombudet för Tullverket kan för- visso inträda i processen i ett senare skede, men i samma stund som ombudet inträder i processen, frånträder Tullverket sin roll som part i målet. Detta får anses ge uttryck för en grundsats om det oförenliga i att två företrädare för staten bevakar samma intresse i en och samma process. I kraft av sitt särskilt tilldelade uppdrag att värna intresset av en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäk- ringen, får det allmänna ombudet snarast betraktas som ett sådant särskilt partsorgan som, till uteslutande av annan, ges företräde att representera det allmänna i domstolsprocessen.

4.12.4Sent processinträde

Är sent processinträde möjligt i dag?

Enligt 113 kap. 17 § SFB får Försäkringskassan, Pensionsmyndig- heten och det allmänna ombudet vid överklagande av domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part. En liknande bestäm- melse finns i 67 kap. 30 § SFL. I olika sammanhang har gjorts gällande att denna bestämmelse möjliggör för ombudet att överklaga en dom även om ombudet inte varit part i det domstolsavgörande som klandras, under förutsättning att talan förs till enskilds fördel.

Som vi tidigare redogjort för (se avsnitt 4.2.) hade Riksförsäk- ringsverket enligt äldre bestämmelser möjlighet att inträda i pro- cessen i ett senare skede. En sådan möjlighet hade tidigare även Riksskatteverket och det allmänna ombudet hos Tullverket och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har alltjämt denna möjlig- het. Intressant att notera i detta sammanhang är att samtliga nu nämnda myndigheter eller funktioner även har, eller har haft, som

163

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

uppgift att exklusivt föra det allmännas talan i högsta instans. Det ankom eller ankommer alltså alltid på dessa organ att träda in processen i högsta instans. Det framgår dock av förarbetena att det allmänna ombudet för socialförsäkringen emellertid inte inrättades i syfte att från Riksförsäkringsverket överta samtliga processfunk- tioner. Vad lagstiftaren hade för ögonen när ombudet inrättades var i stället den mycket begränsade uppgiften att, oberoende av aktivi- tet från en enskild, föra vidare principiellt viktiga frågor för prövning i domstol genom att överklaga till förvaltningsdomstol (jfr prop. 2003/04:152 s. 242).

Att 113 kap. 17 § SFB inte kan förstås på så vis att den ger det allmänna ombudet för socialförsäkringen en villkorad rätt att träda in i processen vid en senare tidpunkt, torde framgå redan av bestäm- melsens specialmotivering. I denna anges nämligen att bestämmelsen innebär att det allmänna ombudet eller beslutsmyndigheten, bero- ende på – och alltså inte oberoende av – vem som i det enskilda fallet är part i målet, kan överklaga domstolens beslut, även om beslutet inte har gått ombudet eller beslutsmyndigheten emot. Bestämmelsen synes således inte ha varit avsedd att konstituera talerätt för det allmänna ombudet även i sådana situationer i vilka ombudet inte varit part tidigare i processen. Snarare framstår bestämmelsen som ett undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL (jfr prop. 2003/04:152 s. 272).

Vad som nu sagts vinner också stöd av vad Högsta förvaltnings- domstolen uttalade i rättsfallet RÅ 2007 ref. 21. I målet hade För- säkringskassan avslagit en begäran från en kommunal nämnd att få uppbära retroaktivt beviljad sjukersättning som ersättning för det försörjningsstöd som betalats ut till en enskild. Länsrätten biföll härefter överklagandet. I Högsta förvaltningsdomstolen var frågan i målet om Försäkringskassan hade haft talerätt i kammarrätten. Till stöd för detta åberopade Försäkringskassan bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB (dåvarande 20 kap. 12 § AFL). Högsta förvalt- ningsdomstolen uttalade följande:

När nämnden överklagade Försäkringskassans beslut hos länsrätten blev den enskilde, och inte kassan, nämndens motpart (jfr RÅ 2002 ref. 68). Kassan har därför inte talerätt på grund av partsställning i länsrätten eller på annan grund. Vid sådant förhållande är det utan betydelse att kassan anser sig föra talan till förmån för enskild med stöd av [17 §] (jfr prop. 2003/04:152 s. 272). Kammarrättens avvisningsbeslut ska följakt- ligen fastställas.

164

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande förefaller således bekräfta att bestämmelsen inte är någon slags villkorad talerättsregel, utan ett undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. En annan tolkning av bestämmelsen hade dessutom riskerat att skapa en osammanhängande inre regelsystematik. Om 113 kap. 17 § ska tolkas som en sorts villkorad talerättsregel, måste den nämligen rimligen ha denna funktion för samtliga aktörer som pekas ut i bestämmelsen. Även Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten anges i bestäm- melsen, vilket då skulle betyda att bestämmelsen även beträffande dessa aktörer skulle innebära en möjlighet att överklaga en förvalt- ningsdomstols dom trots att de inte tidigare varit part i processen. Eftersom en beslutsmyndighet alltid är part i processen enligt 7 a § FPL om enskild klagar, har beslutsmyndigheterna emellertid ingen nytta av en sådan bestämmelse i andra situationer än sådana i vilka de inte varit part till följd av ombudets processinträde. På denna punkt är förarbetena emellertid tydliga. Beslutsmyndigheten frånträder pro- cessen för gott om det allmänna ombudet initierar processen i för- valtningsrätt och kan aldrig återinträda (113 kap. 13 § SFB; jfr även andra meningen i 113 kap. 36 § SFB).

Som nämnts finns en motsvarande bestämmelse på skatteområdet i 67 kap. 30 § SFL. Det allmänna ombudet hos Skatteverket har gjort gällande att denna bestämmelse möjliggör för ombudet att överklaga en dom även om ombudet inte varit part i det domstolsavgörande som klandras, under förutsättning att talan förs till enskilds fördel. I rättsfallet HFD 2017 ref. 54 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen dock att förarbetena inte ger stöd för att bestämmelsen i 67 kap. 30 § SFL kan tolkas så att den ger ombudet rätt att föra talan när om- budet inte tidigare har varit part i processen.

Slutsatsen måste därför sammantaget vara att inte heller det all- männa ombudet för socialförsäkringen har möjlighet att överklaga domar i mål som ombudet inte varit part i.

Argument för och emot sent processinträde

Ett sätt att ge det allmänna ombudet bättre förutsättningar att bidra till praxisbildningen skulle därför kunna vara att ombudet får denna möjlighet att överklaga domar utan att ha varit part.

165

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

En ordning där det allmänna ombudet bereds möjlighet att inträda senare i processen löser emellertid inte det problem med inlåsning som tidigare redogjorts för. Förvisso skulle det allmänna ombudet med en sådan möjlighet beredas tillfälle att föra fler mål vidare till Högsta förvaltningsdomstolen, men frågan är varför inte besluts- myndigheten, genom att kvarstå som part i målet, skulle kunna om- besörja denna uppgift i flertalet fall? Även om beslutsmyndigheten primärt har en defensiv uppgift i domstol, har myndigheten – i högre instans – givetvis också en skyldighet att bedriva offensiv process- föring och verka för rättssäkerhet och likformighet. Om ett ärende är principiellt intressant och det således är påkallat av prejudikatskäl att ärendet blir föremål för prövning i högre instans, ankommer det normalt på beslutsmyndigheten att överklaga om så är möjligt.

Om ombudet skulle inträda i processen först senare uppkom- mer också frågan om i vilken utsträckning ombudet kan åberopa omständigheter som inte tidigare varit föremål för prövning. I 37 § FPL finns t.ex. en regel som förhindrar part från att i högsta instans åberopa nya omständigheter och bevis om det inte föreligger sär- skilda skäl. Om ombudet inträder i processen först i Högsta för- valtningsdomstolen och för en argumentation som skiljer sig från den som beslutsmyndigheten tidigare fört fram, riskerar dessutom tyngdpunkten i processen att förskjutas, vilket kan påverka preju- dikatbildningen negativt. Om ombudet å andra sidan åberopar samma omständigheter och för en snarlik argumentation som den som förts fram av beslutsmyndigheten, framstår det som oklart varför ett partsbyte överhuvudtaget är nödvändigt.

En möjlighet att låta ombudet träda in sent i processen skulle möjligtvis kunna fylla en funktion som ett komplement till andra processuella verktyg som kan tillföras ombudet. Ombudet skulle med en sådan möjlighet t.ex. i många fall kunna få en kortare och enklare ”resa” till prejudikatet. Man skulle därför kunna tänka sig att ombudet dels får möjlighet att träda in sent i processen samtidigt som ombudsfunktionen tillförs andra unika processuella befogen- heter. Mot en sådan ordning talar emellertid flera skäl.

Viktigast bland dessa är enligt vår mening att motverka att om- budsfunktionen stärks på ett sådant vis att det framstår som om om- budet, i syfte att främja prejudikatbildningen, tilldelats något slags processuellt carte blanche. Ett ombud med i de närmaste oinskränkta befogenheter att verka för en mer effektiv prejudikatbildning, riske-

166

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

rar enligt vår mening att rubba balansen i processen mer än vad som är nödvändigt för att säkerställa att ombudet kan fullgöra sin uppgift på ett ändamålsenligt sätt. En sådan ordning riskerar också att ur- holka enskildas förtroende för rättsskipningens opartiskhet.

Sammantaget ser vi således inte att en möjlighet för ombudet att inträda senare i processen är ägnad att på något avgörande sätt undanröja det problem som i dag förhindrar ombudet från att full- göra sin funktion. Inte heller ser vi att denna möjlighet bör finnas vid sidan om andra processuella verktyg som kan tillföras ombuds- funktionen.

4.12.5Talan om fastställelse

Den inlåsningseffekt som uppstår när det allmänna ombudet vinner bifall till sin talan i underinstanserna kan – rent processrättsligt – beskrivas som en konsekvens av att det föreligger bristande förut- sättningar för sakprövning i överinstansen. Om förvaltningsrätten bifaller ombudets överklagande, har avgörandet inte gått ombudet emot. Avgörandet får då inte heller överklagas av ombudet eftersom ombudets talan inte uppfyller kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. Ett sätt att lösa problemet med inlåsningseffekten är därför att försöka hitta ett sätt att kringgå det processrättsliga problemet med bristande klagorätt. Detta kan åstadkommas genom att ombudet ges rätt att föra en talan om fastställelse i domstol. Det allmänna ombudet skulle då inte behöva yrka ändring av under- instansens dom för att kunna överklaga. På så sätt skulle principiellt intressanta frågor kunna drivas vidare till högre instans trots att underinstanserna gett det allmänna ombudet rätt i sak. Syftet skulle alltså vara att öppna en möjlighet att få fram prejudikat även i situa- tioner då ombudet i förfarandet i första instans, vunnit bifall till sin talan och därför – enligt överklagandeinstitutets grundläggande karak- teristika – inte kan överklaga beslutet.

Att öppna upp en möjlighet för det allmänna ombudet att över- klaga även om ändring inte yrkas är vid närmare påseende inte så säreget som det först kan förefalla. Redan i dag har allmänna om- budet nämligen möjlighet att överklaga till fördel för enskild enligt 113 kap. 17 § SFB. I förarbetena har som tidigare nämnts bestäm- melsen ansetts utgöra ett undantag från kravet på kontraritet i 33 §

167

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

andra stycket FPL. Bestämmelsens primära funktion enligt förarbe- tena synes alltså vara att förhindra att ombudets talan inte tas upp till materiell prövning till följd av bristande klagorätt i en viss situation. Att tillerkänna ombudet en möjlighet att överklaga beslut som inte gått ombudet emot, innebär i realiteten således endast att ombudet framöver dispenseras ytterligare från kravet på kontraritet jämfört med hur situationen, enligt tolkningen i förarbetena, ser ut i dag.

En utökad möjlighet för det allmänna ombudet att föra en sådan talan i domstol innebär emellertid alltjämt ett betydande avsteg från allmänna processrättsliga principer. Utmärkande för överklagande- institutet är som tidigare nämnts att det syftar till att få det kland- rade beslutet ändrat eller upphävt. Detta grundläggande elementet i överklagandeinstitutet framgår också beträffande överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut till en förvaltningsdomstol av 43 § andra stycket FL. Där föreskrivs att klaganden ska ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. Den som är nöjd med ett beslut och inte påfordrar någon ändring kan inte överklaga detta. En bestämmelse om över- klagande utan ändringsyrkande innefattar således en betydande anomali från det i dag gällande besvärsinstitutet.

Ett yrkande om att ett högre organ ska fastställa ett beslut kan i dag däremot framställas på vissa specialområden. Enligt lagen om förhandsbesked i skattefrågor kan t.ex. det allmänna ombudet hos Skatteverket överklaga Skatterättsnämndens beslut om förhands- besked till Högsta förvaltningsdomstolen oavsett utgången i nämnden och oavsett yrkande. Inom ramen för andra rättsliga institut är det inte heller ovanligt att det ankommer på domstol att fastställa beslut. Underställningsinstitutet innebär t.ex. i normalfallet att ett beslut inte får verkställas förrän det överprövats och fastställts. I andra fall ska beslut underställas domstolsprövning som ett led i en förvalt- ningskontroll av vissa, för den enskilde, särskilt ingripande beslut.

Att inom ramen för överklagandeinstitutet införa en möjlighet för det allmänna att överklaga ett beslut utan att någon ändring yrkas skulle förvisso innebära att det skapas en i förhållande till besvärs- institutet artskild rättslig figur. En sådan avvikelse kan emellertid samtidigt ses som en logisk och följdriktig konsekvens som föranleds av samma skäl som motiverade ombudsfunktionens inrättande i första skedet. Det var också närmast sådana skäl som motiverade införan- det av den möjlighet till fastställelsetalan som dåvarande Riksskatte-

168

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

verket, och i dag allmänna ombudet hos Skatteverket, förfogar över vid överklagande av Skatterättsnämndens beslut i en fråga om för- handsbesked. Eftersom Riksskatteverkets möjlighet att ansöka om förhandsbesked hade tillkommit för att påskynda prejudikatbild- ningen på skatteområdet, var det närmast konsekvent härmed att Riksskatteverket fick överklaga ett förhandsbesked oavsett utgången i Skatterättsnämnden och även om någon ändring inte yrkades (jfr prop. 1997/98:65 s. 74).

En viktig aspekt att beakta när en möjlighet för ombudet att föra en talan om fastställelse i socialförsäkringsmål övervägs är givetvis också hur detta kan antas påverka den enskildes ställning i processen. Jämfört med situationen i dag medför en fastställelsetalan inga andra skillnader än att ombudet kan överklaga trots att någon ändring inte yrkas. Processen kommer i andra avseenden sålunda inte att påverkas av detta. För den enskilde kan en sådan talan därför medföra olägen- heter av den anledningen att ärendet underkastas en förnyad rättslig prövning som annars inte vore möjlig.

För det fall att ombudet överklagar och vinner bifall till sin talan till fördel för enskild och därefter vill att överinstansen fastställer förvaltningsrättens dom, uppstår sålunda en situation som normalt inte är till fördel för enskild. I denna situation kommer den enskilde nämligen att utsättas för en förnyad prövning i domstol trots att han eller hon i en sådan situation inte torde ha någon som helst anledning att vilja få sin sak prövad ännu en gång. Förvalt- ningsrättens beslut enligt balken gäller emellertid normalt omedel- bart (112 kap. 5 § SFB) och ombudets talan i överinstansen bör i denna situation normalt alltjämt vara den att den enskilde har rätt till en viss förmån.

Om situationen emellertid är den omvända, dvs. att ombudet överklagar och vinner bifall till sin talan till nackdel för en enskild, medför en förnyad prövning i kammarrätten endast att den enskilde får en förnyad möjlighet att tillerkännas en förmån. Om ombudet inte vinner bifall till sin talan i första instans, kommer en talan om fastställelse givetvis inte att aktualiseras. Ombudet överklagar då, precis som i dag, med yrkande om att överinstansen ändrar under- instansens dom i enlighet med det yrkande som tidigare framställts.

Ett problem i sammanhanget är emellertid vilken betydelse 29 § FPL kan komma att få när ombudet överklagar med yrkande om fastställelse av underinstansens avgörande. Enligt denna bestäm-

169

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

melses huvudregel får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Det enda undantaget är möjligheten i bestämmelsens andra mening till reformatio in melius, dvs. förvaltningsdomstols möjlighet att frångå parts yrkande till fördel för enskild om något motstående enskilt intresse inte gör sig gällande. Frågan är närmare bestämt om överinstansen endast kan bifalla eller avslå yrkandet om fastställelse eller om domstolen också kan ändra underinstansens avgörande.

I rättsfallet RÅ 2001 ref. 23 fann Högsta förvaltningsdomstolen att 29 § FPL inte hindrade domstolen från att ändra ett förhands- besked trots att Riksskatteverket i Högsta förvaltningsdomstolen endast yrkat att rätten skulle fastställa Skatterättsnämndens beslut. Det kan förutsättas att detta resonemang skulle kunna äga giltighet också för det fall att en möjlighet att föra en talan om fastställelse tilldelas det allmänna ombudet. Överinstansen skulle alltså såväl kunna fastställa som upphäva eller ändra underinstansens avgörande när ombudet anhängiggör en fastställelsetalan. Två exempel kan åskådliggöra detta.

Anta först att ombudet överklagar till nackdel för enskild. För- valtningsrätten bifaller överklagandet och beslutar t.ex. att den för- säkrade inte har rätt till sjukersättning från och med en viss tidpunkt. Ombudet överklagar därefter förvaltningsrättens dom och yrkar att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande. Ombudets talan om fastställelse i en sådan situation bör uppfattas som en begäran om att kammarrätten överprövar förvaltningsrättens beslut och beslutar i enlighet med utfallet av denna prövning. Det står därmed kammar- rätten fritt att ändra underinstansens avgörande trots att något yrkande om detta inte framställts. Kammarrättens prövning kan resultera i att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande eller ändrar eller upphäver detsamma. I sistnämnda fall kvarstår då Försäkringskassans beslut oförändrat vilket alltså betyder att den enskilde har rätt till den sökta socialförsäkringsförmånen. Om kam- marrätten å andra sidan fastställer förvaltningsrättens avgörande kan ombudet överklaga kammarrättens avgörande till Högsta förvaltnings- domstolen med yrkande om att kammarrättens dom ska fastställas. Huruvida den enskilde också kan överklaga kammarrättens dom kommer å andra sidan bero på huruvida han eller hon överklagat förvaltningsrättens avgörande.

170

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Anta nu att ombudet överklagar till fördel för enskild. Förvalt- ningsrätten bifaller överklagandet och beslutar att den försäkrade har rätt till sjukersättning från och med en viss tidpunkt. Ombudet överklagar därefter förvaltningsrättens dom och yrkar att kammar- rätten fastställer underinstansens avgörande. Ombudets talan om fastställelse i en sådan situation bör uppfattas som en begäran om att kammarrätten överprövar förvaltningsrättens avgörande och beslutar i enlighet med utfallet av denna prövning. Det står därmed kammarrätten fritt att ändra underinstansens avgörande trots att något yrkande om detta inte har framställts. Kammarrättens prövning kan endera resultera i att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande eller ändrar eller upphäver densamma. I sistnämnda fall kvarstår då Försäkringskassans beslut oförändrat, vilket alltså betyder att den enskilde inte har rätt till den sökta socialförsäkringsförmånen. Såväl den försäkrade som ombudet kan då givetvis överklaga kam- marrättens dom till Högsta förvaltningsdomstolen eftersom avgö- randet gått dem emot. Om kammarrätten å andra sidan fastställer förvaltningsrättens avgörande kan ombudet överklaga kammarrättens avgörande till Högsta förvaltningsdomstolen med yrkande om att kammarrättens dom ska fastställas.

Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet bedömde emellertid att en möjlighet till fastställelsetalan inte skulle bidra till tillkomsten av fler domar från Högsta förvaltningsdomstolen på socialförsäkringsområdet. Enligt utredningen framstod det som osäkert om den enskilde ens skulle vara intresserad eller förmå sig att medverka i sådana processer. Risken, som utredningen såg det, var också att ombudet i varje instans skulle komma att anföra samma argument och utredning. Enligt utredningen skulle visserligen fler mål gå att överklaga med en möjlighet till fastställelsetalan, men detta behövde inte leda till att målen blev lämpligare att meddela prövningstillstånd i.

Utredningens slutsatser har enligt vår mening fog för sig i vissa avseenden, men inte i andra. Resonemanget om att den enskilde inte skulle vara intresserad av att delta i en fastställelseprocess är t.ex. inte helt övertygande. Möjligtvis skulle en enskild måhända inte vara lika motiverad av att delta i en process i vilken ombudet yrkar att över- instansen fastställer en dom som är till fördel för honom eller henne. I alla andra situationer synes det emellertid inte saknas incitament för den enskilde att aktivt bevaka sina intressen i målet.

171

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Påståendet att det är till nackdel för prejudikatbildningen att ombudet för fram samma argument och utredning i varje instans, kan ifrågasättas. Att ombudet inte för in ny utredning och håller fast vid sin argumentation i samtliga instanser är – allt annat lika – inte något som bör minska chanserna att få prövningstillstånd beviljat i Högsta förvaltningsdomstolen. Snarare är detta något som talar för att målet är lämpligt att meddela prövningstillstånd i. Den prejudikatfunktion som Högsta förvaltningsdomstolen fullgör är nämligen inte betjänt av att part först i högsta instans inkommer med nytt utredningsmaterial eller anför en rättslig argumentation som underinstanserna inte haft anledning att värdera eller bemöta. Ett sådant förfarande strider mot principen om att tyngdpunkten i förvaltningsprocessen ska ligga i första instans och torde också kunna påverka prejudikatbildningen negativt. I förvaltningsprocess- lagen kommer denna tankegång explicit till uttryck i 37 § FPL som föreskriver att part inte utan särskilda skäl får åberopa nya om- ständigheter eller bevis i högsta instans.

4.12.6Prejudikathiss

Ett alternativ som skulle kunna medföra en ökad möjlighet för all- männa ombudet att verka för en effektiv prejudikatbildning är in- förandet av någon typ av s.k. prejudikathiss. För allmän domstol finns enligt 42 kap. 17 a § och 56 kap. 13 § rättegångsbalken, RB, en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen. I likhet med en talan om fastställelse skulle en sådan möjlighet kunna upphäva den inlåsningseffekt i de lägre instanserna som annars ofta uppstår när det allmänna ombudet överklagar till domstol.

Vi delar emellertid den bedömning som Utredningen om fort- satt utveckling av förvaltningsprocessen (se avsnitt 4.7) förde fram i sitt betänkande såvitt gäller varför ett sådant institut inte är lämpligt att införa i förvaltningsprocessen. En sådan ordning rubbar för det första den grundläggande instansordningsprincipen. Detta är förvisso själva poängen med hissningsinstitutet. Rent allmänt anser vi emellertid inte att lösningar som innebär ett åsidosättande av instansordningsprincipen är lämpliga sätt att gynna prejudikat- bildningen på socialförsäkringsområdet.

172

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Till detta kommer att en sådan lösning urholkar principen om att tyngdpunkten i domstolsprocessen ska ligga i första instans. I social- försäkringsmål kan detta vara särskilt problematiskt med tanke på att det inte är ovanligt att den försäkrade först i domstol inkommer med ytterligare utredning, t.ex. medicinsk sådan. Av Inspektionen för socialförsäkringens rapport om socialförsäkringsmål i förvaltnings- domstolarna framgår att den försäkrade inkom med ny bevisning i 46 procent av målen. Motsvarande siffra för kammarrätterna var 57 procent.29 Införandet av en prejudikathiss till en instans i vilken det råder ett principiellt förbud för parterna att inkomma med ny ut- redning och åberopa nya omständigheter, skulle mot denna bak- grund framstå som särskilt problematisk. Åsidosättande av endera av dessa principer riskerar vidare överlag att påverka prejudikatbild- ningsprocessen negativt.

Som systemet med hänskjutande av prejudikatfrågor är uppbyggt i allmän domstol krävs vidare samtycke från parterna för att en pre- judikatfråga ska få hänskjutas. Om en s.k. prejudikathiss införs i för- valtningsprocessen krävs således att båda parterna, alltså även den enskilde parten, ska ha ett intresse av att frågan hänskjuts till Högsta förvaltningsdomstolen och aktivt medverka till att så sker. I mål vid förvaltningsdomstol kan det ifrågasättas om enskild part särskilt ofta är intresserad av att hans eller hennes fall begagnas till förmån för det allmänna intresset av att få fram vägledande avgöranden. I social- försäkringsmål gäller detta inte minst med tanke på den tidsutdräkt ett hissningsförfarande kan medföra. Den enskilde är dessutom inte sällan helt beroende av den tvistiga förmånen för sin försörjning. Den kan därför på goda grunder ifrågasättas om den enskilde särskilt ofta kommer att lämna det samtycke som hissningsförfarandet för sin tillämpning i dag förutsätter. Till detta kommer att parterna i allmän förvaltningsdomstol inte i samma utsträckning som i allmän domstol är representerade av juridiskt skolade ombud. Detta kan medföra att det blir svårare att utkristallisera och bereda sådana frågor som är lämpliga att hänskjuta till högsta instans.

Ett införande av ett hissningsinstitut skulle därutöver innebära ett större avsteg från den gällande processordningen än vad en talan om fastställelse skulle innebära. Det skulle också vara svårt att moti-

29 ISF 2014:18.

173

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

vera varför domstolen endast i mål i vilka ombudet är part skulle ha möjlighet att hänskjuta frågor till högsta instans.

Slutligen kan också erinras om att hissningsinstitutet hitintills inte synes ha rönt sådana framgångar som sannolikt förutsågs när det inrättades. Endast lite drygt 35 mål har på detta sätt kommit under Högsta domstolens prövning sedan institutet inrättades 1989.30

4.12.7Andra alternativ

Mellandomsinstitutet

Mellandomsinstitutet beskrivs ibland som ett alternativ till att hän- skjuta en prejudikatfråga till högsta instans. Med mellandom brukar avses ett slutligt avgörande i en fråga som har betydelse för pröv- ningen av resten av målet. Förvaltningsprocesslagen innehåller för- visso inga bestämmelser om mellan- och deldom, men Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet HFD 2017 ref. 13 slagit fast att en förvaltningsdomstol under vissa förutsättningar har möjlighet att meddela sådana avgöranden även utanför det specialreglerade området. Om det är ändamålsenligt i ett visst mål att meddela mellandom, är det således fullt möjligt för en förvaltningsrätt att avgöra en särskild rättsfråga som har avgörande betydelse för åter- stoden av målet i ett partiellt avgörande. Mellandomsinstitutet är dock främst avsett att fullgöra en processekonomisk funktion och är inte avsett att begagnas i prejudikatbildande syfte. Vi ser därför inte denna möjlighet som ett reellt alternativ för att effektivisera prejudikatbildningen.

Undantag från dispensprövning i överrätt

Ett sätt att främja ombudets möjligheter att verka för en effektiv prejudikatbildning skulle kunna vara att undanta ombudets talan från dispensprövning i överinstanserna.

Tillståndsprövningen utgör en typ av officialåtgärd som efter att överklagandet kommit in bedöms av rätten. För att kammarrätten

30 Matsgård, Mathilde, Ta hissen till HD – En undersökning av de fall som genom hänskjutande från tingsrätten kommit upp för prövning i HD, examensarbete i juridik vårterminen 2017, Uppsala universitet.

174

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

ska pröva ett överklagande av förvaltningsrättens avgörande i ett ärende rörande förmåner enligt socialförsäkringsbalken krävs enligt 113 kap. 16 § SFB sålunda att prövningstillstånd meddelas. Såvitt gäller Högsta förvaltningsdomstolen krävs i de allra flesta fall, social- försäkringsmål inbegripet, prövningstillstånd vid fullföljd från kam- marrätt, vilket sammanhänger med Högsta förvaltningsdomstolens primära funktion som prejudikatinstans.

Enligt 35 § tredje stycket FPL gäller kravet på prövningstillstånd emellertid inte talan som Justitieombudsmannen eller Justitie- kanslern för i vissa särskilt uppräknade måltyper. Därutöver gäller inte kravet på prövningstillstånd för mål som anhängiggörs direkt i Högsta förvaltningsdomstolen, t.ex. vissa resningsmål samt mål enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Det som förenar nu nämnda undantag från dispenskravet är emel- lertid att Högsta förvaltningsdomstolens prejudikatfunktion inte är särskilt framträdande i dessa fall.

Vi kan sammantaget inte se att en möjlighet att undanta ombu- dets talan från dispensprövningen egentligen undanröjer det hinder för en effektiv prejudikatbildning som ombudet möter i dag. När ombudet överklagar ska situationen därtill genomgående vara sådan att det på goda grunder kan antas att prejudikatdispens kan komma att meddelas. Dispensprövningen borde med andra inte i sig utgöra ett hinder för ombudets processverksamhet. Att undanta ombudets talan från dispensprövningen framstår därmed inte som ett verknings- fullt alternativ.

4.12.8Talan om fastställelse är sammantaget det bästa alternativet

Det finns inget förslag som bara har fördelar. I någon mån och i något avseende har alla förslag även avigsidor. Den svåra uppgiften vid framtagandet av förslag till förbättringar på ett visst rättsområde är således inte främst att konstruera ett förslag som löser ett visst identifierat problem. Det svåra är snarare att säkerställa att det förslag som förordas, inte samtidigt får sådana nackdelar för andra intressen och värden att dessa nackdelar väger för tungt. För att i största möjliga mån säkerställa att så inte sker har vi tidigt i vårt arbete fastställt särskilda utgångspunkter mot vilka olika förslag för en ändrad ordning prövats.

175

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Mot denna bakgrund kan konstateras att endast möjligheten till en talan om fastställelse och en s.k. prejudikathiss helt kan eliminera det inlåsningsproblem som vi tidigare har beskrivit. Varken en tre- partsprocess eller en möjlighet för ombudet att inträda sent i pro- cessen löser således detta huvudproblem som i dag till stor del för- hindrar ombudet från att fullgöra sin funktion. Samma sak gäller möjligheten att undanta ombudets talan från dispensprövningen i högre instans. Av ett antal skäl som tidigare beskrivits anser vi dock inte att en s.k. prejudikathiss är ett lämpligt alternativ att införa i förvaltningsprocessen. Endast en möjlighet till en talan om fast- ställelse kan därför i egentlig mening upphäva den inlåsningseffekt som ofta drabbar ombudet i sin processföring.

När det gäller hur olika alternativ påverkar andra intressen i pro- cessen kan alla undersökta alternativ i någon mening ha en negativ effekt för den enskilde. En trepartsprocess kan t.ex. medföra en situation där den enskilde ställs mot två parter för det allmänna med samma uppfattning. En talan om fastställelse kan å andra sidan medföra att den enskildes ärende utsätts för en förnyad rättslig prövning som annars inte vore möjlig. En möjlighet till sent process- inträde leder till att den enskilde plötsligt ställs mot ett allmänt ombud efter att i en eller två underinstanser hävdat sina intressen mot beslutsmyndigheten.

Samtliga alternativ medför i någon mening också att mer eller mindre betydande avsteg måste göras från den ordning som i dag gäller i förvaltningsprocessen. En prejudikathiss, en trepartsprocess och en möjlighet för det allmänna att inträda sent i processen är således alla alternativ som tydligt avviker från vad som i dag är möjligt i socialförsäkringsprocessen. En möjlighet för det allmänna att över- klaga trots att kravet på kontraritet inte är uppfyllt finns förvisso i socialförsäkringsbalken, men detta är ett begränsat undantag och för- utsätter att det allmänna justerar sin talan. En talan om fastställelse är således också något som är främmande i socialförsäkringsprocessen. Däremot finns en sådan möjlighet för allmänna ombudet hos Skatte- verket om ombudet överklagar ett beslut om förhandsbesked.

Mot denna bakgrund bedömer vi sammantaget att en möjlighet för det allmänna ombudet att överklaga även om ändring inte yrkas i överinstansen, är det effektivaste sättet att eliminera den inlåsnings- effekt som i dag förhindrar ombudet från att fullgöra sin uppgift att verka för likformighet och rättssäkerhet genom prejudikatbildning.

176

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

En talan om fastställelse gör det sålunda möjligt för ombudet att föra ett mål vidare såväl när domstolen bifaller ombudets yrkande på de skäl som ombudet fört fram som när domstolen bifaller ombudets yrkande med angivande av andra skäl. En talan om fastställelse inne- bär således att ombudet kan få till stånd en överprövning i högre instans oavsett underinstansens domslut och oavsett skälen för under- instansens bedömning.

En möjlighet till en talan om fastställelse är enligt vår bedömning också det mest direkta och okonstlade sättet att ge ombudet utökade möjligheter att främja rättsutvecklingen på socialförsäkringsområdet. Det finns nämligen en stor skillnad i t.ex. hur en trepartsprocess och en fastställelsetalan kan bidra till att främja rättsutvecklingen. I en trepartsprocess kan denna effekt förvisso uppstå, men är då egent- ligen en indirekt följd av att det av andra skäl tillförs ytterligare en part i målet. En fastställelsetalan å andra sidan fyller inget annat syfte än att möjliggöra ärendets vidare prövning. Prejudikataspekterna står här således helt i förgrunden.

En möjlighet att överklaga ett beslut utan att yrka ändring utgör emellertid ett betydande avsteg från allmänna processrättsliga prin- ciper och besvärsinstitutets utformning i dag. Även ombudsfunktio- nen är emellertid en anomali i processrättslig mening. Att ombudet i dag har problem med att fullgöra sin funktion kan i stor utsträck- ning dessutom förklaras av att ombudsfunktionen inplacerats i en processuell miljö som inte är anpassad för den verksamhet som om- budet ska bedriva. För att råda bot på detta problem krävs därför med nödvändighet att det görs vissa avsteg från den ordning som nu gäller. I annat fall riskeras att ombudet även i framtiden inte lyckas särskilt väl med sin uppgift, vilket i sig förfelar hela idén med en ombudsfunktion. Det centrala är att ändringar som möjliggör uppdragets fullgörande inte leder till att den enskildes rättssäkerhet eftersätts.

Enligt vår mening bör en ordning där ombudet kan överklaga utan att yrka ändring, endast i ringa utsträckning påverka den en- skildes situation negativt. Bortsett från att den enskilde utsätts för en förnyad rättslig prövning av sitt ärende i situationer som inte tidigare var möjliga att pröva, kommer en sådan möjlighet inte att påverka processen i domstol i övrigt. För den enskilde uppstår därvid framför allt olägenheter om ombudet i förvaltningsrätten vinner bifall till sin talan till fördel för enskild och ombudet därefter vill att överinstansen

177

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

fastställer underinstansens utslag, dvs. till fördel för enskild. Det är därför viktigt att den enskilde tidigt får adekvat information om vilka konsekvenser som på sikt kan drabba den enskilde till följd av ombudets talan om fastställelse i högre instans.

I andra fall kan möjligheten för ombudet att föra en sådan talan antas påverka den enskildes rättsliga situation positivt. Om ombudet vinner bifall till sin talan till nackdel för enskild, vilket i dag är en vanlig situation, innebär nämligen en talan om fastställelse endast att den enskilde, på initiativ av det allmänna, får en förnyad möjlighet att tillerkännas en viss förmån.

En möjlighet för ombudet att föra en talan om fastställelse kan således vara såväl till fördel som till nackdel för den enskilde.

En talan om fastställelse bör dessutom få den konsekvensen att ombudet inte behöver överklaga lika många beslut i syfte att undvika den s.k. inlåsningseffekten. Taleinstitutet som sådant bör således snarast medföra att det skapas förutsättningar för ombudet att välja ut ett färre antal enskilda ärenden för prejudikatbildning jämfört med i dag. Den totala påverkan på enskilda som grupp bedöms där- för bli mindre till följd av att taleinstitutet införs. Detta är ytterligare en omständighet som vi menar talar för att en talan om fastställelse är ett bättre alternativ för enskilda än en trepartsprocess.

Mot denna bakgrund föreslår vi därför, på liknande sätt som gäller när det allmänna ombudet överklagar Skatterättsnämndens beslut i en fråga om förhandsbesked, att det införs en ny bestäm- melse i 113 kap. 18 § andra stycket SFB som anger att det allmänna ombudet får överklaga en domstols beslut även om någon ändring inte yrkas. Till skillnad från vad som anges i 22 § tredje stycket lagen om förhandsbesked i skattefrågor anser vi inte att det är nödvändigt att dessutom ange att en talan om fastställelse får anlitas oavsett ut- gången i underinstansen. Det centrala är enligt vår mening nämligen att uttrycka att ombudets talan kan prövas i sak av överinstansen även om ombudet inte framställer ett ändringsyrkande. Det tillför med andra ord ingenting att därutöver också ange att detta gäller oavsett utgången i underinstansen.

Av samma skäl saknas också anledning att behålla bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB som anger att ombudet får överklaga domstols beslut även till fördel för enskild.

I klargörande syfte bör i 113 kap. 18 § SFB anges att ett beslut av allmän förvaltningsdomstol får överklagas av det allmänna ombudet

178

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

endast om ombudet varit part där. Första meningen i 113 kap. 36 § SFB, med motsvarande innehåll avseende mål om ålderspension, kan därför utgå (jfr avsnitt 4.11.4).

4.12.9Närmare om processramen vid talan om fastställelse

Det behövs en bestämmelse om ramen för domstolens prövning

Processramen i domstol kan normalt fastställas genom att man jämför klagandens yrkande med det överklagade beslutet. Om för- valtningsrätten t.ex. beviljat en enskild halv sjukpenning för en viss period och endast den enskilde därefter överklagar detta avgörande till kammarrätten och yrkar hel sjukpenning, kan processramen i kammarrätten fastställas till mellan en halv och hel sjukpenning. Kammarrätten kan i en sådan situation alltså inte frånkänna den enskilde den sjukpenning som beviljats honom eller henne av för- valtningsrätten. Processen i kammarrätten kommer i stället att röra frågan om den enskilde är berättigad till ytterligare sjukpenning.

Om det blir möjligt för ombudet att överklaga trots att det klandrade avgörandet inte gått ombudet emot, blir det dock betyd- ligt mer komplicerat att fastställa processramen än vad som är fallet annars. Detta beror ju givetvis på att det inte finns någon skillnad mellan ombudets yrkande i överinstansen och vad som beslutats av underinstansen.

En viktig fråga att ta ställning till är därför inom vilken ram domstolen i sådana fall har att röra sig när den ska träffa sitt avgörande.

Enligt 29 § FPL får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Av bestämmelsen följer således att en domstol normalt är bunden av yrkandena i den meningen att det föreligger ett förbud mot ändring till klagandens nackdel. Det blir således tydligt att bestämmelsen i 29 § FPL passar mindre väl in i ett system där det allmänna ombudet kan överklaga ett domstolsbeslut som inte gått ombudet emot. Redan genom att tillåta ett sådant taleinstitut accep- teras ju i någon mån att domstolen ändrar ett överklagat beslut till klagandens nackdel. Om ett beslut som inte gått ombudet emot överklagas av ombudet och överinstansen därefter upphäver under- instansens beslut, har ombudet således försatts i ett läge som är

179

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

mindre i överensstämmelse med vad ombudet önskat uppnå än innan talan anhängiggjordes vid överinstansen.

Anta att ombudet överklagar Försäkringskassans beslut att bevilja hel sjukersättning och hävdar att den enskilde bara delvis har rätt till sjukersättning. Anta vidare att förvaltningsrätten delar ombudets uppfattning och ändrar Försäkringskassans beslut. Med den bestäm- melse vi nu föreslagit kan ombudet överklaga förvaltningsrättens avgörande trots att det inte gått ombudet emot, men vilka ramar gäller för kammarrätten vid prövningen av ombudets talan?

Som tidigare nämnts fann Högsta förvaltningsdomstolen i rätts- fallet RÅ 2001 ref. 23 att 29 § FPL inte hindrar domstolen från att ändra ett förhandsbesked trots att Riksskatteverket i Högsta för- valtningsdomstolen endast yrkat att rätten skulle fastställa Skatte- rättsnämndens beslut.

Om detta synsätt anläggs i situationer där ombudet överklagar trots att ett beslut inte gått ombudet emot, kan emellertid vissa olyckliga konsekvenser uppstå. Framför allt kan detta leda till att den domstol som har att pröva en sådan talan, ändrar det överklagade beslut på så vis att utfallet för den enskilde blir sämre än vad inte bara ombudet yrkat utan även vad beslutsmyndigheten fattat beslut om. Utfallet av prövningen blir således sämre för den enskilde än det som någon part för det allmänna beslutat eller yrkat.

Detta visar sammantaget på att det behövs en kompletterande bestämmelse som fastställer ramen för den prövning som dom- stolen får företa när ombudet för en talan om fastställelse.

Enligt vår mening bör den domstol som har att pröva en sådan talan, överpröva underinstansens beslut enligt samma processuella förutsättningar som underinstansen och därefter döma i enlighet med utfallet av denna prövning. Processramen vid en talan om fastställelse bör alltså vara identisk med den ram som underinstansen hade att förhålla sig till vid meddelandet av det avgörande som ombudet inte söker ändring av. Med andra ord kan man säga att processramen i underinstansen överförs till överinstansen. Genom en sådan process- uell spärrmekanism säkerställs att prövningen aldrig kan leda till att själva utfallet blir sämre för den enskilde än vad någon part för det allmänna beslutat eller yrkat.

Mot denna bakgrund bör det i 113 kap. 18 § därför anges att den domstol som har att pröva en talan om fastställelse, har samma

180

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

möjligheter att ändra Försäkringskassans eller Pensionsmyndig- hetens beslut som underinstansen hade.

Hur spärrbestämmelsen verkar i olika situationer

I det följande lämnar vi en redogörelse för vilka konsekvenser detta ställningstagande bör få för olika tänkbara processituationer i domstol.

Figur 4.9	Processituation 1: Ej förmån – Hel förmån
ĞƐůƵƚ	K ǇƌŬĂƌ	&Z	dĂůĂŶ		dĂůĂŶ

	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ
			ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ


		ĞůǀŝƐ	sĂŶůŝŐ	ĞůǀŝƐ	sĂŶůŝŐ
		ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ


ũ ĨƂƌŵĊŶ		ũ ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ	ũ ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ
			ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ

		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

I den här situationen, processituation 1, har beslutsmyndigheten beslutat att inte bifalla en ansökan om en viss förmån. Det all- männa ombudet överklagar beslutet och yrkar att en hel förmån bör utgå. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och anser att en hel förmån ska utgå, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan således såväl bifalla ombudets talan som avslå densamma. Kammarrättens pröv- ning kan därutöver mynna ut i att en förmån delvis ska utgå.

181

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen SOU 2018:5


Figur 4.10	Processituation 2: Ej förmån – Delvis förmån
ĞƐůƵƚ K ǇƌŬĂƌ		&Z	dĂůĂŶ	dĂůĂŶ

	ĞůǀŝƐ	ĞůǀŝƐ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ	ĞůǀŝƐ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ
	ĨƂƌŵĊŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ


ũ ĨƂƌŵĊŶ		ũ ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ	ũ ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ
			ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ

		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

I den här situationen, processituation 2, har beslu

BETÄNKANDE AV
UTREDNINGEN OM
VISSA PROCESSUELLA FRÅGOR
PÅ SOCIALFÖRSÄKRINGSOMRÅDET	SOU 2018:5

för omprövningsförfarandet.................................	146
4.11.4 Närmare om skälen för våra förslag.....................	148
4.12 Det allmänna ombudet ges rätt att föra talan
om fastställelse......................................................................	153

		om fastställelse ......................................................	179
4.13	Offentligt biträde ska förordnas i vissa fall.........................		188
	4.13.1	Bakgrund................................................................	188
	4.13.2	Överväganden........................................................	196
4.14	Det allmänna ombudet och ändring enligt 113 kap.
	3 § SFB...................................................................................		200
	4.14.1	Bakgrund................................................................	201
	4.14.2	Överväganden........................................................	203
4.15	Informationsöverföring till det allmänna ombudet............		206
	4.15.1	Bakgrund................................................................	206
	4.15.2	Överväganden........................................................	213

5	Tidsfrister för omprövning och överklagande ...............		217
5.1	Inledning................................................................................		217
	5.1.1	Bakgrund ................................................................	217
	5.1.2	Utredningens uppdrag i denna del .......................	218
	5.1.3	Kapitlets disposition..............................................	218
5.2	Allmänt om omprövning och överklagande........................		219
	5.2.1	Inledning ................................................................	219
	5.2.2	Överklagandeinstitutet .........................................	220
	5.2.3	Omprövningsinstitutet .........................................	223
	5.2.4	Omprövning enligt 113 kap. 7 § SFB ...................	230
	5.2.5	Ändring enligt 113 kap. 3 § SFB ...........................	231
5.3	Tidsfrister för att begära omprövning och överklaga .........		233
	5.3.1	Allmänt...................................................................	233

	förvaltningsprocessen............................................	234
5.3.3	Den allmänna klagotiden om tre veckor ..............	235

Förkortningar.....................................................................		17
Sammanfattning ................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	35
1.1	Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...........	35

om handläggning av vissa ersättningar till den
som tjänstgör inom totalförsvaret .........................................	47

1.7 Förslag till förordning om ändring
i indrivningsförordningen (1993:1229) .................................	52

	arbetsmarknadspolitiska insatser ...........................................		59
2	Utredningens uppdrag och arbete ................................		61
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		61
2.2	Utredningens arbete...............................................................		62
2.3	Betänkandets disposition .......................................................		64
3	En introduktion till socialförsäkringen ..........................		65
3.1	Inledning .................................................................................		65
3.2	Vad avses med socialförsäkringen?........................................		65
3.3	Vem gäller den allmänna socialförsäkringen för? .................		68
3.4	Myndigheter som administrerar socialförsäkringen m.m......		69
3.5	Förmåner som ingår i den allmänna socialförsäkringen.......		72
3.6	EU-rätten och socialförsäkringen m.m.................................		76
3.7	Socialförsäkringsprocessen ....................................................		77
4	Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.............		79
4.1	Inledning .................................................................................		79
	4.1.1	Bakgrund..................................................................	79
	4.1.2	Utredningens uppdrag i denna del .........................	79
	4.1.3	Kapitlets disposition ...............................................	80
4.2	Framväxten av ett allmänt ombud .........................................		81
	4.2.1	Parter och intressen i förvaltningsprocessen.........	81
	4.2.2	En representant för det allmänna ...........................	82

	processföring ...........................................................	83
4.2.4	Framväxten av en tvåpartsprocess..........................	84

	i socialförsäkringsprocessen....................................	85
4.2.6	Riksförsäkringsverkets partsfunktion....................	91

		inrättas ......................................................................	93
4.3	Det allmänna ombudets rättsliga verktyg..............................		95
	4.3.1	Inledning ..................................................................	95
	4.3.2	Kompetensområdet .................................................	96
	4.3.3	Överklaganderätten .................................................	98
	4.3.4	Rätten att begära ändring ......................................	103
4.4	Det allmänna ombudets arbetsformer .................................		104
	4.4.1	Förutsättningar för arbetet ...................................	104
	4.4.2	Arbetssätt ...............................................................	105
4.5	Statistik	..................................................................................	107
	4.5.1 ................................................................	Inledning	107
	4.5.2 ....................	Mål i Högsta förvaltningsdomstolen	107
	4.5.3 .............................	Mål i underrätterna 2005 – 2011	107
	4.5.4 .............................	Mål i underrätterna 2012 – 2016	110
4.6	Andra allmänna .................................................ombud m.fl		113
	4.6.1 ................................................................	Inledning	113
	4.6.2 ...................	Allmänna ombudet hos Skatteverket	114
	4.6.3 .......................	Allmänna ombudet hos Tullverket	117
	4.6.4 ........	Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen	119
4.7	Frågans ..................................................tidigare behandling		121

och regleras i lag ....................................................................		127
4.8.1	Ombudets uppdrag och funktion.........................	127
4.8.2	Ombudets huvuduppdrag .....................................	128
4.8.3	Ombudets ”andra” uppdrag..................................	131
4.8.4	Närmare om skälen för vårt förslag......................	132

få anlitas för att företräda ombudet .....................................		134
4.9.1	Bakgrund ................................................................	134
4.9.2	Överväganden ........................................................	135

4.10	Det allmänna ombudets kompetensområde ska utvidgas ..		136
	4.10.1	Bakgrund................................................................	136
	4.10.2	Överväganden........................................................	137
4.11	Det allmänna ombudets ställning ska tydliggöras ..............		139
	4.11.1	Partsställningen .....................................................	140
	4.11.2 Ombudets talan i domstol ....................................		142

	lösningar ................................................................	157
4.12.3	Trepartsprocess .....................................................	158
4.12.4	Sent processinträde ...............................................	163
4.12.5	Talan om fastställelse ............................................	167
4.12.6	Prejudikathiss ........................................................	172
4.12.7	Andra alternativ.....................................................	174

	för att begära omprövning ....................................	245
5.4 Tidsfrister – en ofta återkommande fråga ...........................		246
5.4.1	Allmänt...................................................................	246

5.5	Statistik	..................................................................................	253
	5.5.1 ................................................................	Inledning	253
	5.5.2 ..................................................	Mål och måltyper	255
	5.5.3 ..............................................	Tid för att överklaga	256
	5.5.4 ....................	Kompletteringar och överklaganden	257
	5.5.5 ..............	Tid för att överklaga och dagar till dom	259
	5.5.6 ..................	Komplettering och ändringsfrekvens	261
	5.5.7 .............................	Tid för att begära omprövning	262
5.6	Utgångspunkter....................................................................		264
	5.6.1 ................................................................	Inledning	264
	5.6.2 ...	Våra ansatser till frågan om ändrade tidsfrister	269
5.7	Argument ........................för och emot ändrade tidsfrister		271
	5.7.1 ................................................................	Inledning	271
	5.7.2 .......................................	Rättssäkerhetsargument	272
	5.7.3 ....................................................	Systemargument	282
	5.7.4 ...........................................	Effektivitetsargument	287
	5.7.5 ..................................................	Rättviseargument	289
5.8	Förslag och ........................................................bedömning		292
	5.8.1 ................................................................	Inledning	292

	beslut och beslut som inte ska omprövas ............	293
5.8.3	Tidsfrister för att angripa beslut
	som ska omprövas .................................................	299

		av våra förslag i denna del .....................................	304
6	Ett mer välfungerande och ändamålsenligt
	återkravsförfarande ..................................................		307
6.1	Inledning ...............................................................................		307
	6.1.1	Bakgrund och utredningens uppdrag i denna
		del...........................................................................	307
	6.1.2	Närmare om hur vi uppfattar uppdraget .............	308
	6.1.3	Vissa begrepp som vi använder.............................	310
	6.1.4	Kapitlets disposition .............................................	310

SOU 2018:5		Innehåll
6.2 En introduktion till återbetalningsverksamheten ...............		311
6.2.1	Omfattningen av felaktiga utbetalningar .............	311
6.2.2	Varför blir det fel? .................................................	313
6.2.3	Hur mycket som återkrävs....................................	317
6.2.4	Regleringen av återkrav och eftergift ...................	318
6.2.5	Regleringen av fordringshanteringen ...................	322

återkravsverksamhet .............................................................		338
6.3.1	Organisation ..........................................................	338
6.3.2	Styrning ..................................................................	339

återbetalningsverksamhet .....................................................		340
6.4.1	Försäkringskassans organisation ..........................	340
6.4.2	Organisering av återbetalningsverksamheten ......	343

	av återbetalningsverksamheten .............................	349
6.5 Statistik	..................................................................................	356
6.5.1	Hur uppgifterna inhämtades .................................	356
6.5.2 ...................................................	Fordringsstocken	358
6.5.3 ..........................................................	Gäldenärerna	363
6.5.4 ...........................................................	Nya återkrav	366
6.5.5 ..........................................................	Inbetalningar	372
6.5.6 .........................................................	Avskrivningar	374
6.5.7 .........................................	Verksamhetskostnaden	375
6.5.8 ...................	Vilka indrivningsåtgärder som vidtas	377
6.5.9 ........................	De sätt som inbetalningar sker på	379
6.5.10 .......................	Inom vilken tid inbetalningar sker	381

återbetalningsverksamheten .................................................		384
6.6.1	Inledning ................................................................	384
6.6.2	Riksrevisionens rapport om felutbetalningar ......	384
6.6.3	Återkravsutredningen betänkande .......................	386

	om återkravshandläggningen................................	388
6.6.6	Statskontorets rapport om
	fordringshanteringen ............................................	389

i Östersund ...........................................................................		399
6.7.1	Hur vi har gått till väga .........................................	399
6.7.2	Vad som framkom vid intervjuerna .....................	401

av återkravsfordringar effektiv?...........................................		411
6.8.1	Inledning................................................................	411

	problemet...............................................................	411
6.8.3	Varför växer fordringsstocken?............................	413

	sammansättning utifrån olika förmånsgrupper ...	414
6.8.5	Hur har resultatet utvecklats sedan 2011?...........	416

	mer effektiv ...........................................................	418
6.8.7	Den bristande effektiviteten kostar .....................	426
6.8.8	Samma problem nu som för tio år sedan .............	427
6.9 Varför är effektivitet viktigt?...............................................		428
6.9.1	Författningsregleringen ........................................	428
6.9.2	Hög effektivitet ökar statens inkomster .............	429

		välfärdssystemen och för dess legitimitet............	429
6.10	De två grundläggande orsakerna till problemen .................		432
	6.10.1	Inledning................................................................	432
	6.10.2 Återkravsbesluten är inte verkställbara................		433
	6.10.3	Fordringshanteringen är nedprioriterad ..............	433
6.11	Förslag om återkravsbesluts verkställbarhet.......................		435

SOU 2018:5	Innehåll
6.12 Förslag för att uppnå en ökad prioritering av
fordringshanteringen ............................................................	435
6.12.1 Mål för fordringshanteringen
i Försäkringskassans regleringsbrev .....................	435

		fordringshanteringens it-system...........................	444
	6.12.5	Försäkringskassan ska överväga
		resursförstärkning till fordringshanteringen .......	446
	6.12.6	Beloppsgränser för återkrav ..................................	449
7	Verkställighet av återkrav..........................................		471
7.1	Inledning................................................................................		471
	7.1.1	Bakgrund ................................................................	471
	7.1.2	Utredningens uppdrag i denna del .......................	471
	7.1.3	Kapitlets disposition..............................................	472
7.2	Gällande rätt ..........................................................................		473
	7.2.1	Betalningsföreläggande och utsökning ................	473

	förvaltningsmyndigheters beslut ..........................	477
7.2.3	Verkställighet av återkrav inom
	socialförsäkringen..................................................	479