sou 2018 5

Förkortningar

AFL	Lag (1962:381) om allmän försäkring
Bet.	Betänkande
CSN	Centrala studiestödsnämnden
Dir.	Kommittédirektiv
Dnr	Diarienummer
Ds	Departementsserien
EU	Europeiska unionen
EU-domstolen	Europeiska unionens domstol/Euro-
	peiska gemenskapernas domstol
Europadomstolen	Den europeiska domstolen för de
	mänskliga rättigheterna
Europakonventionen	Den europeiska konventionen den
	4 november 1950 om skydd för de
	mänskliga rättigheterna och de grund-
	läggande friheterna
FL	Förvaltningslagen (2017:900)
FPL	Förvaltningsprocesslagen (1971:291)
FT	Förvaltningsrättslig tidskrift
HD	Högsta domstolen
HFD	Högsta förvaltningsdomstolen
Hanteringsförordningen	Förordningen (1993:1138) om hantering
	av statliga fordringar

Förkortningar

SOU 2018:5

Indrivningslagen	Lagen (1993:891) om indrivning
	av statliga fordringar m.m
JK	Justitiekanslern
JO	Justitieombudsmannen
JT	Juridisk Tidskrift
JuU	Justitieutskottet
KAMFS	Kammarkollegiets föreskrifter
LO	Landsorganisationen i Sverige
LSS	Lagen (1993:387) om stöd och service
	till vissa funktionshindrade
NJA	Nytt juridiskt arkiv, avdelning I
NJA II	Nytt juridiskt arkiv, avdelning II
OSL	Offentlighets- och sekretesslagen
	(2009:400)
PGI	Pensionsgrundande inkomst
Prop.	Regeringens proposition
RB	Rättegångsbalken
RF	Regeringsformen
Rskr.	Riksdagsskrivelse
RÅ	Regeringsrättens årsbok
SFB	Socialförsäkringsbalken
SFL	Skatteförfarandelagen (2011:1244)
SFS	Svensk författningssamling
SGI	Sjukpenninggrundande inkomst
SOU	Statens offentliga utredningar
TCO	Tjänstemännens centralorganisation
TF	Tryckfrihetsförordningen
TL	Taxeringslagen (1990:324)

SOU 2018:5

Sammanfattning

Det allmänna ombudet ska ges möjlighet att föra en talan om fastställelse

Under senare år har en rad förslag presenterats för att råda bot på denna inlåsningseffekt. Det senaste förslaget är att det ska införas en s.k. trepartsprocess i de mål som det allmänna ombudet överklagar, dvs. att beslutsmyndigheten, det allmänna ombudet och den enskilde samtidigt ska vara parter i målet. Vår bedömning är dock att ett sådant alternativ inte säkerställer att inlåsningseffekten undanröjs samtidigt som det riskerar att få betydligt större påverkan på en- skildas livssituationer än andra förslag.

Vi föreslår i stället en möjlighet för det allmänna ombudet att överklaga ett domstolsavgörande trots att det inte gått ombudet emot eller ändring yrkas (talan om fastställelse). Det är det effektivaste och mest ändamålsenliga sättet att eliminera inlåsningseffekten. En sådan talan innebär att ombudet kan få till stånd en överprövning i högre instans oavsett underinstansens domslut och oavsett skälen för underinstansens bedömning. Det är dock viktigt att en sådan pröv- ning inte leder till ett utfall som är sämre för den enskilde än det som det allmänna ombudet yrkat i målet eller som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten har beslutat. Vi föreslår därför att den domstol som har att pröva en talan om fastställelse inte ska ha obegränsade möjligheter utan att den ska ha samma möjligheter som under- instanserna hade att ändra myndigheternas beslut.

Det allmänna ombudets uppdrag ska lagregleras

Det allmänna ombudets funktion och uppdrag är i dag oreglerat och kan endast återfinnas i äldre förarbeten till numera upphävd lagstift- ning. Vi föreslår därför att det i socialförsäkringsbalken tas in en bestämmelse som anger att det allmänna ombudets uppgift är att själv- ständigt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen.

Vi föreslår vidare att ombudet inte längre ska ha befogenhet att uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten att föra ombudets talan i domstol.

Sammanfattning

SOU 2018:5

Det allmänna ombudets kompetensområde ska utvidgas

Utgångspunkten måste vara att det allmänna ombudet ska kunna verka för likformighet och rättssäkerhet genom att överklaga i princip samtliga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. Så ser det inte ut i dag. Därför föreslår vi att det i socialför- säkringsbalken, där samtliga bestämmelser om ombudet redan finns, tas in en bestämmelse som ger ombudet en generell rätt att överklaga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar och som rör ekonomiska förmåner som kan överklagas till allmän för- valtningsdomstol.

Vissa övriga förslag för att stärka det allmänna ombudet

Vi finner anledning att i socialförsäkringsbalken ta in vissa bestämmel- ser som tydliggör främst det allmänna ombudets ställning i domstols- processen.

Det finns inledningsvis skäl att förtydliga att det är fråga om en tvåpartsprocess när det allmänna ombudet överklagar till allmän för- valtningsdomstol. Ett sådant förtydligande fyller framför allt två funk- tioner. Först och främst klargörs att enskild givetvis har ett berättigat intresse av prövningen i målet och därför tillerkänns partsställning. För det andra klargörs dels att det allmänna endast kan representeras av en enda part i en och samma domstolsprocess, dels att det är om- budet som ges företräde att, till uteslutande av annan, representera det allmänna.

Vi föreslår vidare att det ska tydliggöras att domstolen vid behov ska inhämta yttrande från den myndighet som tidigare beslutat i saken.

Det ska förtydligas att det alltid är så, att om det allmänna om- budet överklagar så ska Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte ompröva beslutet. Det ska också införas en bestämmelse som anger att beslutsmyndigheterna i regel inte ska rätta eller på annat sätt ändra sina beslut med stöd av 113 kap. 3 § SFB när det allmänna ombudet överklagar.

Inom sitt kompetensområde kan det allmänna ombudet överklaga och begära ändring av alla beslut som Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten fattar. Den nuvarande bestämmelsen som anger att ombudet även får överklaga respektive begära ändring till fördel

Sammanfattning

SOU 2018:5

Kortare tidsfrister för att begära omprövning och överklaga

Vår utgångspunkt

Som nämnts tillämpas i dag en generell frist om tre veckor för att överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol, men detta gäller inte på socialförsäkringsområdet. När tvåmånadersfristen infördes i slutet av 1970-talet lämnades ingen tydlig förklaring till varför just två månader betraktades som en lämplig tidsfrist.

Vår utgångspunkt har varit att överväga om det i dag finns argu- ment med sådan styrka att det alltjämt finns skäl att göra avsteg från den allmänna klagofristen om tre veckor.

Vårt tillvägagångssätt i denna del

Frågan om att förkorta tidsfrister på socialförsäkringsområdet har varit föremål för ett flertal utredningar under senare år. Ungefär samma argument för och emot förkortade tidsfrister återkommer gång efter en annan. Om dessa argument sammanställs blir det för- hållandevis tydligt att argumenten kan hänföras till följande huvud- grupper: rättssäkerhets-, effektivitets-, system- och rättviseargument. Vi har därför gjort en sammanställning och analys av argumentens hållbarhet.

Utan ett underlag om hur det faktiskt förhåller sig i verkligheten blir det dock svårt analysera och värdera argumentens bärkraft. Av denna anledning har vi valt att genomföra en undersökning av hur enskilda för sin talan i domstol i socialförsäkringsmål. Vi har begärt ut cirka 8 procent av alla socialförsäkringsmål som avgjorts av för- valtningsrätterna under 2016. Därutöver har Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten tagit fram uppgifter om hur och inom vilken tid enskilda begär omprövning.

Tidsfristen för att överklaga myndigheternas omprövningsbeslut ska förkortas till tre veckor

Det brukar anföras att det i socialförsäkringsmål inte sällan är fråga om gamla eller sjuka människor som kan behöva mer tid än andra för att förstå beslutet, överklaga, komplettera sin talan eller anlita ombud. Socialförsäkringsområdet är dock förhållandevis unikt i det

SOU 2018:5

Sammanfattning

att beslutsmyndigheten måste förklara sitt ställningstagande för den enskilde inte bara en gång utan flera gånger. Det förhållandevis unika omprövningsinstitutet innebär således i viss mån förstärkta garantier för att den enskilde ska förstå myndigheternas över- väganden och ställningstaganden och få tillräckligt rådrum för att överklaga, komplettera sin talan eller anlita ombud.

De problem som anges ovan är inte unika för socialförsäkrings- området utan finns även på andra områden, t.ex. bidrag enligt socialtjänstlagen, ärenden om stöd enligt LSS och beträffande färdtjänst. För dessa typer av ärenden finns inga belägg för att den i dag gällande treveckorsfristen utgör ett reellt problem.

Det brukar anföras att många inte känner till möjligheten att be- gära anstånd och komplettera med nytt underlag och att tvåmånaders- fristen därför måste finnas kvar. I nästan 40 procent av samtliga undersökta ärenden i vilka kompletterande handlingar inkom, skedde detta dock inte i samband med överklagandet utan senare i processen.

Till detta kommer att den statistik vi fått fram inte ger belägg för att enskilda som kommer in med överklagandet sent, i större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande hand- lingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överklagandetiden.

Genomsnittstiden för att överklaga för dem som överklagade inom 9 veckor från dagen för beslutet är ungefär 35 dagar. De som inte tog fler veckor på sig för att överklaga utgör cirka 71 procent av samtliga klaganden. I detta sammanhang finns anledning att framhålla att den faktiska tidsåtgången bör vara något kortare än den tidsåt- gång vi redovisat. Detta beror dels på att dagen för delfåendet normalt ligger något längre fram än dagen för det meddelade beslutet, dels på att överklagandet ges in till beslutsmyndigheten medan vi i våra beräkningar utgått från den dag då överklagandet anhängiggjordes vid domstol. Den tid som denna stora grupp i genomsnitt tycker sig behöva, närmar sig således 4 veckor och är långt ifrån 2 månader.

Om man förkortar tidsfristen skapas förutsättningar för domstol- arna att avgöra mål snabbare och det skapas bättre förutsättningar för dem att fullgöra den överprövningsfunktion som lagstiftaren för- utsatt. En annan effekt är att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts närmare beslutsmyndigheten. Vidare kan risken för misstag reduceras.

Sammanfattning

SOU 2018:5

Vår slutsats är att det inte är rimligt att låta ett antal människor vänta längre än nödvändigt på sina avgöranden bara för att andra ska få längre tid på sig för att överklaga och slutföra sin talan när det på annat vis finns möjlighet att säkerställa att de inte lider någon rätts- förlust. Tillräckligt starka skäl för att behålla fristen om två månader för att överklaga beslutsmyndigheternas omprövningsbeslut till allmän förvaltningsdomstol anser vi därför inte föreligga. Vi föreslår således att tidsfristen för att överklaga Försäkringskassans och Pensions- myndighetens omprövningsbeslut förkortas till tre veckor.

Tidsfristen för att angripa Försäkringskassans och

Pensionsmyndighetens grundbeslut bör inte ändras

I dag kan ett beslut som inte har omprövats av beslutsmyndigheten angripas på två olika sätt. Enskilda kan angripa beslutet genom att påkalla omprövning och det allmänna ombudet kan angripa det- samma genom att överklaga. Fråga är i båda fallen om en tidsrymd om två månader inom vilken beslutet kan angripas. I denna del finner vi inte skäl att föreslå någon ändring.

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Bakgrund

Bakgrunden till vårt uppdrag är som nämnts det grundläggande problemet att fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäk- ringen under det senaste decenniet har ökat kraftigt från cirka 1,2 miljarder kronor 2006 till cirka 3,3 miljarder kronor 2017. Till detta ska läggas s.k. manuella krav (dvs. krav som ligger utanför det som framgår av statistiken) om cirka 0,5 miljarder kronor och upplupna räntor och avgifter om cirka 0,75 miljarder kronor, vilket innebär att fordringsstocken mot slutet av 2017 uppgick till totalt cirka 4,6 miljarder kronor.

De uppgifter som vi har inhämtat – bl.a. statistik och intervjuer med medarbetare vid Försäkringskassans fordringshantering i Öster- sund – visar att fordringshanteringen visserligen har blivit mer kost- nadseffektiv under de senaste åren, men att långt färre skulder drivs in än vad som skulle vara möjligt. Summan av inbetalade belopp har

SOU 2018:5

Sammanfattning

ökat mellan 2012 och 2016, men som andel av beslutade återkrav har den sjunkit. Det tar också lång tid att driva in skulderna. Det finns flera orsaker till den bristande effektiviteten, varav några av de viktigaste är ett föråldrat it-stöd, outvecklad mål- och resultatstyr- ning och personalneddragningar.

Det finns dock två grundläggande orsaker till den bristande effek- tiviteten vid Försäkringskassans hantering av återkravsfordringar, dels att återkravsbesluten inte är verkställbara, dels att fordringshanter- ingen är en nedprioriterad verksamhet hos myndigheten. Vi lämnar mot denna bakgrund följande förslag.

Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkravsbeslut ska vara verkställbara

Försäkringskassans och Pernsionsmyndighetens återkravsbeslut utgör inte en exekutionstitel. För att en återkravsfordran ska få verkställas krävs att Försäkringskassan först ansöker om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten och där får ett utslag eller att myndig- heten utverkar en dom av allmän domstol. Detta krävs även om den enskilde har överklagat återkravsbeslutet till förvaltningsdomstol utan att där ha fått framgång.

Denna ordning försvårar för Försäkringskassan att på ett effektivt sätt kunna driva in sina och Pensionsmyndighetens återkravsford- ringar. Om statens fordringar avseende återkrav inom socialförsäk- ringen inte hanteras och drivs in på ett effektivt sätt riskerar detta att undergräva förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Ordningen bidrar även till att undergräva den grundläggande regeln att förvalt- ningsbeslut ska prövas av allmän förvaltningsdomstol, inte av allmän domstol. Det finns en risk för att samma sak kommer upp till pröv- ning i såväl allmän förvaltningsdomstol som allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Det kan få allvarliga följder för rättsordningen i stort om Högsta domstolen och Högsta förvalt- ningsdomstolen meddelar motstridiga prejudikat. I förlängningen kan detta stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen.

Vi föreslår att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav av en förmån inom socialförsäkringen ska få verkställas sedan besluten har fått laga kraft. Detsamma ska gälla för ränta och avgifter som får tas ut enligt lag. En särskild föreskrift

Sammanfattning

SOU 2018:5

med denna innebörd ska tas in i socialförsäkringsbalken och i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmåner som administreras av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Mål om verkställighet av sådana återkravsbeslut ska enligt vårt för- slag handläggas enligt indrivningslagen hos Kronofogdemyndigheten, dvs. som allmänna mål. Indrivning ska, om det inte finns särskilda skäl som talar emot det, begäras senast fem månader efter det att ford- ringen skulle ha betalats. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs från allmän synpunkt.

Att återkravsfordringarna ska handläggas enligt indrivningslagen innebär bl.a. att preskriptionstiden kommer att vara fem år, i stället för tio år som den är i dag, och att bestämmelserna om förlängning av preskriptionstiden blir mer restriktiva. Det innebär också att avräkning kommer att kunna ske enligt lagen om avräkning vid åter- betalning av skatter och avgifter.

Vi föreslår vidare att fordringar avseende återkrav ska ha före- trädesrätt vid utmätning av lön samt att bestämmelserna om betal- ningssäkring i skatteförfarandelagen ska vara tillämpliga.

Det räcker inte att invänta ett eventuellt genomförande av Utsökningsutredningens förslag

I Utsökningsutredningens betänkande Ett modernare utsöknings- förfarande (SOU 2016:81), som överlämnades i november 2016, har det gjorts en omfattande översyn av utsökningsbalken. Ett av utred- ningens förslag är att en förvaltningsmyndighets beslut ska kunna verkställas när det har fått laga kraft, förutsatt att beslutet utgör myndighetsutövning och går att överklaga. Detta skulle lösa flera av de problem beträffande verkställighet som nämnts ovan.

Det är dock svårt att förutse när eventuella lagändringar med anledning av förslaget kan komma att genomföras. Att det kommer att dröja ett antal år att bereda så genomgripande ändringar i en balk är rimligt att förutse. Beträffande verkställighet av Försäk- ringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav måste dessutom ställning tas till ett antal frågor, som inte har behandlats av utredningen, innan utredningens förslag kan läggas till grund för lagstiftning. Vårt förslag innebär en helhetslösning där ställning tas

SOU 2018:5

Sammanfattning

till de olika frågor som aktualiseras, bl.a. rörande verkställbarhet av ränta och avgifter, tillämplighet av indrivningslagen, tidsfrist för be- gäran om indrivning, företrädesrätt vid löneutmätning, preskription och betalningssäkring. Förslagets utformning i dessa avseenden har avgörande betydelse för dess konsekvenser bl.a. såvitt avser ökade inbetalningar till staten, en minskad fordringsstock och minskad risk för överskuldsättning hos enskilda.

Dagens ordning för verkställighet leder som nämnts till bristande effektivitet och riskerar att undergräva förtroendet för rättsväsendet och tilliten till välfärdsstaten. Vårt förslag kan förväntas leda till ökade inbetalningar till staten med cirka 65–115 miljoner kronor per år. En fördröjning av behövliga lagstiftningsåtgärder med exempelvis fem år – en inte orealistisk tidsutdräkt i samband med omfattande ändringar i en balk – innebär att staten går miste om inbetalningar i storleksordningen en halv miljard kronor.

Det är bl.a. mot denna bakgrund angeläget att de föreslagna änd- ringarna i fråga om verkställighet av återkravsbeslut inom socialför- säkringen snarast kan komma till stånd, oberoende av om och när Utsökningsutredningens generella förslag om verkställighet av för- valtningsmyndigheters beslut genomförs.

Ett antal förslag för att ge fordringshanteringen en ökad prioritet

Vi lämnar ett antal förslag riktade till dels regeringen, dels Försäk- ringskassan för att ge fordringshanteringen en ökad prioritet.

Vi föreslår att regeringen i Försäkringskassans regleringsbrev ska ange mål för fordringshanteringen. Ett mål ska vara att Försäkrings- kassan fram till utgången av 2022 ska öka det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp per år till 85 procent (inbetalnings- mål). Försäkringskassan ska vidare få i uppdrag att föreslå lämpliga mål och åtgärder för att aktivt minska fordringsstocken. I uppdraget ska ingå att Försäkringskassan årligen ska återrapportera till reger- ingen hur myndigheten ligger till i förhållande till inbetalningsmålet samt antalet återkrav, dess sammanlagda belopp och hur fordring- stocken utvecklas.

Vidare föreslår vi att regeringen ska ge Försäkringskassan i upp- drag att redogöra för vilka åtgärder myndigheten avser att vidta för att komma till rätta med de hinder som finns för att fullt ut utnyttja

Sammanfattning

SOU 2018:5

möjligheten att göra avdrag på utgående ersättning (kvittning) om den ersättningsberättigade är återbetalningsskyldig för en ersättning. I redogörelsen ska ingå en tidsplan för åtgärderna. Försäkringskassan ska årligen till dess hindren är undanröjda återrapportera till reger- ingen hur myndigheten ligger till i förhållande till tidsplanen.

Vi föreslår att Försäkringskassan på ledningsnivå ska besluta det ovan nämnda inbetalningsmålet. Vidare föreslår vi att Försäkrings- kassan ska genomföra en uppgradering av fordringshanteringens it- system, bl.a. så att ärenden ska kunna sorteras på ett bättre sätt och de fall där kvittning kan vara möjligt ska kunna identifieras. Parallellt med att it-systemen uppgraderas och implementeras – och med be- aktande av om förslagen om verkställighet av återkrav genomförs – ska Försäkringskassan överväga personalförstärkningar inom ford- ringshanteringen.

En beloppsgräns för återkrav ska införas

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har infört en särskild hantering för återkrav av mindre belopp, vid sidan av de förutsätt- ningar för återkrav som framgår av tillämpliga författningsbestäm- melser. I s.k. administrativa beslut har myndigheterna infört be- loppsgränser för att utreda och initiera återkravsärenden. Såväl Pensionsmyndigheten som Försäkringskassan tillämpar i dag en beloppsgräns om 2 000 kronor.

Vi anser att beloppsgränsen är för högt satt och att man vid be- stämmande av en sådan gräns måste beakta, utöver de rent faktiska handläggningskostnaderna, såväl samhällsekonomiska kostnader som dess påverkan på legitimiteten för de sociala trygghetssystemen.

Vi föreslår att det i socialförsäkringsbalken ska tas in en bestäm- melse med innebörd att återkrav av felaktigt utbetald ersättning under 300 kronor ska underlåtas såvida det inte i ett enskilt fall är behövligt ur allmän synpunkt att beloppet återkrävs. En motsvarande bestämmelse ska tas in i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmåner som administreras av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

SOU 2018:5 Sammanfattning

Ikraftträdande

Vi föreslår att de föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2019. De nya bestämmelserna om verkställighet av återkrav ska inte tillämpas på beslut om återkrav som har meddelats före bestämmelsernas ikraftträdande.

Konsekvenser av förslagen

Förslagen beträffande det allmänna ombudet skapar förutsättningar för en förbättrad prejudikatbildning. Detta leder till ett tydligare regel- verk vilket i förlängningen kan antas komma att resultera i färre om- prövningar och att färre beslut överklagas, vilket sammantaget inne- bär att resurser frigörs hos myndigheterna på sikt. Det bör i förläng- ningen också medföra en minskad belastning på domstolarna. För enskilda innebär en förbättrad prejudikatbildning att tillämpningen av socialförsäkringsbestämmelserna blir mer förutsägbar och att oklar- heter beträffande frågor av stor betydelse för enskildas möjligheter att försörja sig kan undanröjas. Förslaget att införa en begränsad rätt till offentligt biträde innebär ökade kostnader om knappt 0,5 miljoner kronor. Kostnaden föreslås täckas genom indragning av medel från de myndigheter vars verksamheter på sikt främst kommer att gynnas av förslaget, dvs. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Förslaget om en kortare tidsfrist för att överklaga leder till ett mer effektivt utnyttjande av Försäkringskassans och Pensionsmyndig- hetens resurser, att risken för fel minskar och att förvaltningsrätterna ges förutsättningar att avgöra mål snabbare än i dag. En förkortad överklagandetid kan därför vara till fördel för många enskilda.

Våra förslag om verkställbarhet av återkrav inom socialförsäk- ringen kan som nämnts förväntas leda till ökade inbetalningar till staten med cirka 65–115 miljoner kronor per år. Förslagen bedöms också bidra till ökad legitimitet för de sociala trygghetssystemen och minskad risk för överskuldsättning för enskilda. För Försäkrings- kassan innebär förslagen kostnadsbesparingar som föreslås finansiera Pensionsmyndighetens och Kronofogdemyndighetens förhållandevis små kostnadsökningar.

I övrigt bedöms endast marginella kostnadsbesparingar eller kost- nadsökningar uppkomma för staten. Merkostnaderna kan finansieras

SOU 2018:5

Författningsförslag

108 kap.

1 §2

I detta kapitel finns bestämmelser om

–återbetalning av ersättning i 2–10 §§,

–eftergift i 11–14 §§,

–verkställighet m.m. av beslut om återkrav i 14 a §,

–ränta i 15–18 §§,

–dröjsmålsränta i 19 och 20 §§,

– eftergift av ränta och dröjs-	– eftergift av ränta och dröjs-
målsränta i 21 §, och	målsränta i 21 §,
– avdrag på ersättning (kvitt-	– avdrag på ersättning (kvitt-
ning) i 22, 24 och 25 §§.	ning) i 22, 24 och 25 §§, och
	– indrivning i 26 §.
	2 a §
	Belopp under 300 kronor ska
	inte återkrävas om det inte behövs
	från allmän synpunkt.
	Indrivning
	26 §
	Försäkringskassan	ska	utan
	dröjsmål vidta åtgärder för att
	driva in fordringen, om den åter-
	betalningsskyldige inte	betalar i
	rätt tid. Indrivning behöver dock
	inte begäras för en fordring som
	understiger 100 kronor om indriv-
	ning inte behövs från allmän syn-
	punkt. Bestämmelserna i lagen
	(1993:891) om indrivning av stat-
	liga fordringar m.m. ska tillämpas.
	Beslut om återbetalning av er-
	sättning enligt 2–10 §§ får verk-
	ställas enligt bestämmelserna i ut-
	sökningsbalken när beslutet		har

2 Senaste lydelse 2013:747.

Författningsförslag SOU 2018:5

		fått laga kraft. Detsamma gäller
		ränta enligt 15–18 §§, dröjsmåls-
		ränta enligt 19 och 20 §§ och av-
		gifter enligt lagen (1981:739) om
		ersättning		för	inkassokostnader
		m.m. som tas ut i samband med
		indrivning av fordringen.
		I fråga om fordring enligt
		andra stycket gäller bestämmelserna
		om betalningssäkring i 3 kap. 8 §,
		46 kap. 2,		5–7, 9–13 och 16–
		22 §§,	68 kap.		1 §,	69 kap. 13–
		18 §§	och	71 kap.		1 § skatteför-
		farandelagen (2011:1244).
	110 kap.
	31 §3
Myndigheter, arbetsgivare och		Myndigheter, arbetsgivare och
uppdragsgivare, anordnare av per-		uppdragsgivare, anordnare av per-
sonlig assistans samt försäkrings-		sonlig assistans samt försäkrings-
inrättningar ska på begäran lämna		inrättningar ska på begäran lämna
Försäkringskassan, Pensionsmyn-		Försäkringskassan, Pensionsmyn-
digheten, Skatteverket och allmän		digheten, Skatteverket, det all-
förvaltningsdomstol	uppgifter	männa ombudet för socialförsäk-
som avser en namngiven person		ringen och allmän förvaltnings-
när det gäller förhållanden som är		domstol uppgifter som avser en
av betydelse för tillämpningen av		namngiven person när det gäller
denna balk.		förhållanden som är av betydelse
		för tillämpningen av denna balk.

Arbetsgivare och uppdragsgivare är även skyldiga att lämna sådana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring.

3 Senaste lydelse 2012:935.

SOU 2018:5

Författningsförslag

113 kap.

1 §4

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser i 2 §. Vidare finns bestämmelser om

–ändring av beslut i 3–6 §§,

–omprövning av beslut i 7–9 §§,

–överklagande av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut i 10–15 §§,

– överklagande av allmän för-	– överklagande av allmän för-
valtningsdomstols beslut i 16	valtningsdomstols beslut i 16–
och 17 §§,	18 §§,
– tidsfrister för begäran om	– tidsfrister för begäran om
omprövning och överklagande i	omprövning och överklagande i
19 och 20 §§,	19–20 §§,

–handlingar till fel myndighet i 20 a §, och

–avvisningsbeslut i 21 §.

Slutligen finns särskilda bestämmelser om

– allmän ålderspension i 22–	– allmän ålderspension i 22–
36 §§, och	35 §§, och

förmåner till efterlevande i 37–40 §§.

2 §5

Beslut i ärenden om förmåner enligt denna balk får ändras, om- prövas och överklagas med tillämpning av bestämmelserna i 3–21 §§, om inget annat följer av bestämmelserna i 22–40 §§.

Det som anges i första stycket gäller även beslut i ärenden

–enligt 19 kap. om bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan, och

–om utfärdande av intyg för tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen.

Bestämmelserna i 12, 13 och

18 §§ om det allmänna ombudets överklagande gäller även Försäk- ringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut om ersättning, bidrag

4Senaste lydelse 2013:82.

5Senaste lydelse 2010:1312.

Författningsförslag SOU 2018:5

17 §

Försäkringskassan, Pensions-	Försäkringskassan	och	Pen-
myndigheten och det allmänna	sionsmyndigheten får vid över-
ombudet får vid överklagande av	klagande av domstols beslut föra
domstols beslut föra talan även	talan även till förmån för enskild
till förmån för enskild part.	part.
	18 §6
	Ett beslut av en allmän förvalt-
	ningsdomstol får överklagas av det
	allmänna ombudet endast om om-
	budet varit part där.
	Det allmänna ombudet får över-
	klaga en domstols beslut även om
	någon ändring inte yrkas.
	Den domstol som har att pröva
	en sådan talan som avses i andra
	stycket, har samma möjligheter som
	underinstansen hade att ändra För-
	säkringskassans eller Pensionsmyn-
	dighetens beslut.
	Tidsfrist för en enskilds över-
	klagande av Försäkringskassans
	och Pensionsmyndighetens beslut
	19 a §
	Ett överklagande från en en-
	skild av Försäkringskassans		eller
	Pensionsmyndighetens	beslut ska
	ha kommit in inom tre veckor
	från den dag då klaganden fick del
	av beslutet.

6 Tidigare 113 kap. 18 § upphävd genom SFS 2013:82.

SOU 2018:5

Författningsförslag

Tidsfrist för det allmänna om- budets överklagande av Försäk- ringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut

	19 b §
	Ett överklagande från det all-
	männa ombudet avseende ett beslut
	som ska	omprövas	enligt	10 §
	innan det får överklagas av en
	enskild, ska ha kommit in inom
	två månader från den dag då
	beslutet meddelades. I annat fall
	ska överklagandet ha kommit in
	inom tre veckor från den dag då
	beslutet meddelades.
	Tidsfrist för överklagande av all-
	män förvaltningsdomstols beslut
20 §
Ett överklagande av Försäk-	Ett överklagande av en allmän
ringskassans, Pensionsmyndighetens	förvaltningsdomstols		beslut	ska
eller en allmän förvaltningsdom-	ha kommit in inom två månader
stols beslut ska ha kommit in	från den dag då klaganden fick del
inom två månader från den dag då	av beslutet. Om det är det
klaganden fick del av beslutet.	allmänna	ombudet, Försäkrings-
Om det är det allmänna ombudet,	kassan eller Pensionsmyndigheten
Försäkringskassan eller Pensions-	som överklagar beslutet, ska tiden
myndigheten som överklagar be-	räknas från den dag då beslutet
slutet, ska tiden dock räknas från	meddelades.
den dag då beslutet meddelades.

Författningsförslag SOU 2018:5

32 §7

Vid överklagande av Pensions-	Vid överklagande av Pensions-
myndighetens, Skatteverkets och	myndighetens, Skatteverkets och
allmän förvaltningsdomstols be-	allmän förvaltningsdomstols be-
slut i ärenden om allmän ålders-	slut i ärenden om allmän ålders-
pension tillämpas 10–17, 20, 21	pension tillämpas 10–18, 20, 21
och 33–36 §§.	och 33–35 §§.

Bestämmelserna om det allmänna ombudet tillämpas dock inte i fråga om beslut som avser premiepension.

När det gäller överklagande av			När det gäller överklagande av
beslut om pensionsgrundande in-			beslut om pensionsgrundande in-
komst ska vad som i de i första			komst ska vad som i de i första
och andra styckena angivna be-			och andra styckena angivna be-
stämmelserna,	utom	35 §, före-	stämmelserna, utom 18 och 35 §§,
skrivs om Pensionsmyndigheten			föreskrivs om Pensionsmyndig-
och det allmänna ombudet i stället			heten och det allmänna ombudet
avse Skatteverket och det all-			i stället avse Skatteverket och det
männa ombudet hos Skatteverket			allmänna ombudet hos Skatte-
enligt 67 kap.	3 §	skatteför-	verket enligt 67 kap. 3 § skatte-
farandelagen.			förfarandelagen.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.Bestämmelserna i 108 kap. 26 § tillämpas inte på beslut om återbetalning som har meddelats före ikraftträdandet.

3.Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens beslut gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

7 Senaste lydelse 2013:82.

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön

Härigenom föreskrivs att 26 och 28 §§ lagen (1991:1047) om sjuk- lön ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

26 §8

I fråga om Försäkringskassans handläggning av ärenden enligt 10, 11, 13, 14, 16, 17, 17 d och 20 §§ samt 24 § andra stycket och 27 § andra stycket tillämpas följande föreskrifter i socialförsäkringsbalken:

–107 kap. 9 och 10 §§ om förbud mot utmätning och överlåtelse,

–107 kap. 12 § om preskription,

–108 kap. 2, 11 och 22 §§ om – 108 kap. 2, 2 a, 11 och 22 §§

återbetalningsskyldighet,

om återbetalningsskyldighet,

–108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om ränta,

–108 kap. 26 § om indrivning,

–110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lämna uppgifter,

–110 kap. 14 § 1 och 2 om utredningsåtgärder,

–110 kap. 39 och 42 §§ om undantag från sekretess,

–110 kap. 52 § första stycket 2 och andra stycket samt 53 § om indragning eller nedsättning av ersättning,

–112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § om interimistiska beslut.

28 §9

De föreskrifter om omprövning och ändring av Försäkrings- kassans beslut som finns i 113 kap. 3–9 §§ socialförsäkringsbalken ska tillämpas på motsvarande sätt i fråga om

–beslut enligt 10 eller 13 §, 14 § andra meningen, 16, 17, 17 d eller 20 § eller 24 § andra stycket, samt

–beslut att inte avge yttrande enligt 27 § andra stycket.

Vidare ska föreskrifterna i	Vidare	ska föreskrifterna i
113 kap. 10–17, 19, 20 och 21 §§	113 kap.	10–21 §§ socialförsäk-
socialförsäkringsbalken om över-	ringsbalken om överklagande av

8Senaste lydelse 2014:1476.

9Senaste lydelse 2014:1476.

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1488)

om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
4 §10
I fråga om familjebidrag och	I fråga om familjebidrag och
dagpenning tillämpas bestämmel-	dagpenning tillämpas bestämmel-
serna om ändring och ompröv-	serna om ändring och ompröv-
ning samt om överklagande i	ning samt om överklagande i
113 kap. 2–17, 19, 20 och 21 §§	113 kap. 2–21 §§ socialförsäk-
socialförsäkringsbalken.	ringsbalken.

Beträffande familjebidrag tillämpas dessutom följande bestäm- melser i socialförsäkringsbalken:

–107 kap. 12 § om preskription,

–108 kap. 2, 11 och 22 §§ om – 108 kap. 2, 2 a, 11 och 22 §§

återbetalningsskyldighet,

om återbetalningsskyldighet,

–108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om ränta,

–108 kap. 26 § om indrivning,

–110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lämna uppgifter,

–110 kap. 14 § 1 och 2 om utredningsåtgärder,

–110 kap. 52 § första stycket 2 och andra stycket samt 53 § om indragning eller nedsättning av ersättning,

–112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § om interimistiska beslut.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

10 Senaste lydelse 2013:94.

Författningsförslag

SOU 2018:5

1.4Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §11

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsök- ningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i

1.lagen (1972:435) om överlastavgift,

2.lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

3.vägtrafikskattelagen (2006:227),

4.lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,

5.lagen (1994:419) om brottsofferfond,

6.skatteförfarandelagen (2011:1244),

7.lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon,

8. 19 kap. socialförsäkrings-	8. 19 eller 108 kap. socialför-
balken,	säkringsbalken eller annan för-
	fattning om fordran avser återkrav
	som Försäkringskassan eller Pen-
	sionsmyndigheten beslutar om och
	för vilken denna lag är tillämplig,

9.lagen (2004:629) om trängselskatt, eller

10.lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg, i fråga om avgifter på allmän väg.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.De nya bestämmelserna tillämpas inte på fordringar enligt 2 § 8 som grundar sig på beslut som har meddelats före ikraftträdandet, med undantag för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i 19 kap. socialförsäkringsbalken.

11 Senaste lydelse 2014:55.

Författningsförslag

SOU 2018:5

serna om betalningssäkring i 3 kap.

8 §, 46 kap. 2, 5–7, 9–13 och 16– 22 §§, 68 kap. 1 §, 69 kap. 13– 18 §§ och 71 kap. 1 § skatte- förfarandelagen (2011:1244).

9 §12

Om inte annat följer av denna lag, gäller i tillämpliga delar följande bestämmelser i socialförsäkringsbalken för ärenden om statligt tandvårdsstöd:

– 107 kap. 9, 10, 12, 17 och 18 §§ om utmätning, preskription

och skadestånd m.m.,
– 108 kap. 2, 11, 15, 16, 19 och	– 108 kap. 2, 2 a, 11, 15, 16, 19
21 §§ samt 22 § första stycket om	och 21 §§, 22 § första stycket och
återbetalningsskyldighet och ränta	26 § om återbetalningsskyldighet
m.m.,	och ränta m.m.,

– 110 kap. 13 §, 14 § 1 och 2 samt 31 § och 115 kap. 4 § om

uppgiftsskyldighet m.m.,
– 113 kap. 2–17, 19, 20 och	– 113 kap. 2–21 §§ om änd-
21 §§ om ändring, omprövning	ring, omprövning och överkla-
och överklagande.	gande.
Bestämmelserna i 108 kap. 2,	Bestämmelserna i 108 kap. 2,
11, 15, 16, 19 och 21 §§ samt 22 §	2 a, 11, 15, 16, 19 och 21 §§, 22 §
första stycket socialförsäkrings-	första stycket samt 26 § social-
balken gäller dock inte i förhål-	försäkringsbalken gäller dock inte
lande till vårdgivare.	i förhållande till vårdgivare.

Försäkringskassans beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.Bestämmelserna i 4 kap. 3 a § tillämpas inte på beslut om åter- betalning som har meddelats före ikraftträdandet.

3.Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

12 Senaste lydelse 2017:431.

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete

dels att det ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse, dels att 22 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	19 a §
	Försäkringskassan	ska utan
	dröjsmål vidta åtgärder för att
	driva in fordringen, om den åter-
	betalningsskyldige inte betalar i
	rätt tid. Indrivning behöver dock
	inte begäras för en fordring som
	understiger 100 kronor om indriv-
	ning inte behövs från allmän
	synpunkt. Bestämmelserna i lagen
	(1993:891) om indrivning av stat-
	liga fordringar m.m. och i indriv-
	ningsförordningen (1993:1229) ska
	tillämpas.
	Beslut om återkrav enligt 19 §
	får verkställas enligt bestämmel-
	serna i utsökningsbalken när be-
	slutet har fått laga kraft. Det-
	samma gäller ränta på fordringen
	enligt räntelagen (1975:635) och
	avgifter enligt lagen	(1981:739)
	om ersättning för inkassokostnader

m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen.

SOU 2018:5

Författningsförslag

1.10Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service

Härigenom föreskrivs att i fråga om förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service

dels att det ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse, dels att 21 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	19 a §
	Försäkringskassan	ska utan
	dröjsmål vidta åtgärder för att
	driva in fordringen, om den åter-
	betalningsskyldige inte betalar i
	rätt tid. Indrivning behöver dock
	inte begäras för en fordring som
	understiger 100 kronor om indriv-
	ning inte behövs från allmän
	synpunkt. Bestämmelserna i lagen
	(1993:891) om indrivning av stat-
	liga fordringar m.m. och i indriv-
	ningsförordningen (1993:1229) ska
	tillämpas.
	Beslut om återkrav enligt 19 §
	får verkställas enligt bestämmel-
	serna i utsökningsbalken när be-
	slutet har fått laga kraft. Det-
	samma gäller ränta på fordringen
	enligt räntelagen (1975:635) och
	avgifter enligt lagen	(1981:739)
	om ersättning för inkassokostnader
	m.m. som tas ut i samband med
	indrivning av fordringen.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:5

förfarande (SOU 2016:81) och uppmärksamma att det är angeläget att bestämmelserna i socialförsäkringsbalken fungerar på ett tillfreds- ställande sätt i förhållande till bestämmelserna i utsökningsbalken. Syftet med utredningens uppdrag är att åstadkomma en ökad åter- betalning, minska de totala återkravsfordringarna, den s.k. fordrings- stocken, och förhindra att den växer ytterligare, öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att hamna i omfattande och långvarig skuldsättning. Utredningen ska beakta på vilket sätt före- slagna åtgärder kan påverka den enskilda försäkrade.

Om utredaren i sitt arbete identifierar andra angränsande delar inom socialförsäkringsprocessen som kan utvecklas ytterligare eller bör förändras för att bli effektivare och mer ändamålsenliga, står det utredaren fritt att lämna författningsförslag även avseende sådana delar.

2.2Utredningens arbete

Arbetet i utredningen påbörjades i december 2016 och vi hade vårt första sammanträde den 24 februari 2017.

Utredningen har hållit åtta sammanträden med sakkunniga och experter, varav ett sträckte sig över två dagar. Utredaren och sekrete- rarna har utöver detta haft regelbundna arbetsmöten.

Under våren 2017 genomförde utredaren och sekreterarna besök hos och höll samrådsmöten med Försäkringskassan, det allmänna ombudet för socialförsäkringen, Pensionsmyndigheten, Inspektionen för socialförsäkringen och Kronofogdemyndigheten. Vidare träffade utredaren och sekreterarna, och inhämtade synpunkter på uppdraget från, arbetsmarknadsorganisationerna Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Svenskt När- ingsliv samt den juridiska byrån LO-TCO Rättsskydd AB. I början av hösten 2017 genomförde utredaren och en av sekreterarna ett sam- rådsmöte via videolänk med Domstolsverket.

För att undersöka hur enskilda för sin talan i domstol i social- försäkringsmål, har vi begärt ut cirka 8 procent av alla avgöranden i socialförsäkringsmål som avgjorts av förvaltningsrätterna under 2016 (se avsnitt 5.5.1 för en närmare beskrivning).

Utredningen har vidare inhämtat och analyserat samtliga domar som meddelats av förvaltningsrätterna under perioden 1 mars 2012–

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:5

2.3Betänkandets disposition

Vårt uppdrag består av tre tydligt åtskilda delar, det allmänna om- budet för socialförsäkringen, tidsfristerna och återkravshanteringen.

I kapitel 4 behandlar vi den första delen av vårt uppdrag, som är att lämna förslag på hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt.

Vi behandlar i kapitel 5 den andra delen av uppdraget, som avser att utreda och ta ställning till om en förkortning bör ske av tids- fristerna för begäran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsäkringsområdet.

Den tredje delen av vårt uppdrag, som innebär att utreda och för- eslå åtgärder för en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshanter- ing inom socialförsäkringsområdet, behandlas i såväl kapitel 6 som i kapitel 7. I kapitel 6 tecknar vi problembilden över skuldsättningen och återkravsförfarandet samt redogör vi för våra överväganden och vissa förslag. Övervägandena i kapitel 6 leder oss in på frågor om verk- ställighet av återkravsbeslut. Våra överväganden och förslag rörande verkställighet enligt utsökningsbalken av återkrav redovisas dock särskilt i kapitel 7.

Utöver detta är betänkandet disponerat enligt följande.

Efter en sammanfattning av betänkandet följer kapitel 1 som inne- håller författningsförslag och förevarande kapitel 2, i vilket vårt uppdrag och arbete beskrivs.

Kapitel 3 innehåller en introduktion till socialförsäkringen och socialförsäkringsprocessen.

Våra bedömningar av vilka ikraftträdande- och övergångsbestäm- melser som behövs finns i kapitel 8.

Förväntade ekonomiska och andra konsekvenser av våra förslag redogör vi för i kapitel 9.

Kapitel 10 innehåller författningskommentaren. Utredningsdirektiven finns i bilaga 1. Bilaga 2 innehåller en redo-

görelse för vårt tillvägagångssätt vid framtagande av viss statistik och bilaga 3 en beskrivning av det vi benämner en tankemodell för att kunna beräkna vissa kostnader.

En introduktion till socialförsäkringen

SOU 2018:5

Den tidigare avgränsningen av socialförsäkringen byggde också på ett liknande förhållningssätt. Även i förarbetena till den tidigare gällande socialförsäkringslagen (1999:799) förespråkade regeringen den mer praktiska metoden att genom uppräkning i lagstiftningen bestämma vad som ska hänföras till en social försäkring och vad en sådan trygg- hetsanordning ska kallas (prop. 1998/99:119 s. 75 och 76).

När det gällde vilka förmåner som skulle ingå i socialförsäkringen enligt socialförsäkringsbalken respektive falla utanför framhöll reger- ingen att oavsett hur socialförsäkringssystemet avgränsas så kommer det att finnas skillnader mellan de olika socialförsäkringsförmånerna. Avgränsningen gjordes med utgångspunkt i hur socialförsäkringen sedan tidigare hade definierats, även om den nya balken innebar att socialförsäkringen i vissa delar fick en annan avgränsning än innan. Regeringen övervägde vid införandet av socialförsäkringsbalken om vissa ytterligare förmåner, bl.a. förmåner enligt arbetslöshetsförsäk- ringen och förmåner vid sjukdom som lämnas enligt bestämmelser i studiestödslagen (1999:1395), borde ingå i socialförsäkringen enligt balken, men gjorde bedömningen att de skulle hållas utanför (prop. 2008/09:200 s. 354, 359 och 360).

När socialförsäkringen diskuteras utifrån ett internationellt per- spektiv används i Sverige ibland begreppet social trygghet (social security) som mer eller mindre synonymt med socialförsäkring. I olika internationella överenskommelser om minimistandard och sam- ordning är det också vad som förekommer under det begreppet som bäst stämmer överens med det som har brukat räknas som social- försäkring. Social trygghet kan emellertid uppfattas som ett relativt vitt begrepp innefattande såväl omsorger inom socialtjänsten, system för studiestöd, arbetarskydd och arbetsmarknadspolitiska insatser (jfr SOU 2001:47 s. 57). Det finns inte heller några internationellt gångbara definitioner. Varje land har sin egen nationella rätt på om- rådet och i internationella överenskommelser anges i regel bara vilka slags förmåner som omfattas av överenskommelsen eller vilka typer av risker som ska täckas. Gemensamt är dock att det handlar om obliga- torisk solidaritet i situationer som brukar kallas sociala risker. Stöd vid arbetslöshet samt ersättning för sjukvårdskostnader är exempel på sociala trygghetsförmåner utanför socialförsäkringsbalken som i vissa länder även räknas som socialförsäkring (se prop. 1998/99:119 s. 74 och 75 och Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken [22 dec. 2016, Zeteo], kommentaren till 1 kap. 1 §).

En introduktion till socialförsäkringen

SOU 2018:5

3.3Vem gäller den allmänna socialförsäkringen för?

Socialförsäkringen är, enligt 4 kap. 2 § SFB, indelad i tre försäkrings- grenar utifrån vad som utgör grunden för försäkringen, nämligen

•förmåner som grundas på bosättning i Sverige (bosättningsbase- rade förmåner),

•förmåner som grundas på arbete i Sverige (arbetsbaserade för- måner), och

•förmåner som grundas på andra omständigheter än bosättning eller arbete i Sverige (övriga förmåner).

Försäkrad är den som uppfyller de krav i fråga om bosättning, arbete eller andra omständigheter som avses i nämnda paragraf samt vissa krav på försäkringstider som framgår av 5–7 kap. SFB. För att om- fattas av socialförsäkringsskyddet i fråga om en viss förmån ska den försäkrade dessutom uppfylla de andra villkor som gäller för den för- månen.

Begreppet försäkrad används nästan genomgående i socialförsäk- ringsbalken i stället för de många olika uttryck för den förmåns- berättigade som tidigare fanns i socialförsäkringslagstiftningen. Den försäkrade är oftast också den som har rätt att få den aktuella för- månen utbetald till sig, men i vissa fall är det någon annan som har det. I fråga om arbetsbaserade förmåner till efterlevande är det den avlidna personen som ska ha varit försäkrad (se 6 kap. 7 § SFB). När det gäller vissa förmåner till barn kan förmånerna i regel betalas ut till föräldrarna. Av sådana skäl förekommer i socialförsäkringsbalken även begrepp som den pensionsberättigade respektive bidragsmot- tagaren.

Det grundläggande villkoret för att omfattas av den bosättnings- baserade försäkringen är att en person är bosatt i Sverige. Bosättnings- begreppet i socialförsäkringen överensstämmer ofta med bosättnings- begreppet i folkbokföringen, men vissa personkategorier kan vara försäkrade för bosättningsbaserade förmåner även vid utlandsvistelse. Även det omvända förhållandet finns, dvs. att en person som är folk- bokförd här inte omfattas av socialförsäkringen. De bosättningsbase- rade försäkringsförmånerna utgörs av ersättningar i form av olika grundersättningar, till exempel barnbidrag, garantipension och bo- stadsbidrag.

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsäkringen

Det grundläggande villkoret för att vara försäkrad för den arbets- baserade försäkringen är att personen arbetar i Sverige, antingen som anställd eller som egenföretagare. Vissa personkategorier är för- säkrade för arbetsbaserade förmåner även vid arbete utanför Sverige. Även i denna del av försäkringen förekommer den omvända situa- tionen, att en person kan arbeta i landet men ändå inte omfattas av försäkringen. Exempel på arbetsbaserade förmåner är sjukpenning, arbetsskadeersättning och inkomstgrundad ålderspension.

Grunden för de arbetsbaserade förmånerna är sjukpenninggrun- dande inkomst (SGI). SGI är ett beräkningsunderlag som baseras på den årliga inkomst i pengar som en person kan antas få fortlöpande från förvärvsarbete. SGI-beräkningen bestämmer i sin tur hur mycket en försäkrad kan få i ersättning givet att hon eller han uppfyller de övriga villkoren för respektive förmån. Ersättningen till de för- säkrade baserat på de bosättningsbaserade förmånerna bestäms utifrån behov eller bestämda belopp.

Vid bedömningen av om en person är försäkrad i Sverige eller inte måste även hänsyn tas till särskilda EU-förordningar och till internationella överenskommelser som Sverige har ingått med andra länder om social trygghet.

3.4Myndigheter som administrerar socialförsäkringen m.m.

Inledning

Socialförsäkringen administreras av Försäkringskassan och Pensions- myndigheten samt av Skatteverket, vilket framgår av 2 kap. 2 § SFB. Det framgår av balken vilken av myndigheterna som ska besluta om en viss förmån.

Enligt 2 kap. 1 a § lagen (2010:111) om införande av socialför- säkringsbalken, SFBP, gäller att det som är föreskrivet i eller annars följer av lag eller annan författning om de tidigare allmänna försäk- ringskassorna, om förutvarande Riksförsäkringsverket eller om den tidigare nämnda Premiepensionsmyndigheten ska tillämpas på den nu- mera handläggande Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Myndigheterna står helt eller delvis under tillsyn av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF).

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsäkringen

Pensionsmyndigheten

Enligt förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten är myndigheten förvaltningsmyndighet för ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen och för andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten (1 §). Pensionsmyndigheten ska bl.a. informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pen- sionen kan antas bli och vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen. Myndigheten ska även verka för lagenlighet och enhet- lighet i fråga om bestämmande av pensionsgrundande inkomst (PGI), som beslutas av Skatteverket (2 §).

Pensionsmyndigheten ansvarar i huvudsak för administrationen av förmåner vid ålderdom eller till efterlevande, bostadstillägg till sådana förmåner samt äldreförsörjningsstöd, enligt 2 kap. 2 § tredje stycket SFB och de bestämmelser som hänvisas till där.

För en del av Pensionsmyndighetens verksamhet gäller lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i pre- miepensionssystemet. I den lagen finns bestämmelser om tillämpning av vissa försäkringsrörelse- och redovisningsregler samt om Finans- inspektionens tillsyn i vissa avseenden.

Pensionsmyndigheten har den 1 januari 2010 tagit över viss verk- samhet från Försäkringskassan och all verksamhet från den tidigare Premiepensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten leds av en styrelse och har en generaldirektör. Det finns åtta avdelningar och en stab. Närmare föreskrifter finns i Pensionsmyndighetens arbetsord- ning. Myndigheten har cirka 1 200 anställda på åtta orter i landet (Pensionsmyndighetens årsredovisning 2016 s. 3).

Utbetalningarna av de förmåner som beslutas av Pensionsmyn- digheten uppgick 2016 till 334 miljarder kronor (Pensionsmyndig- hetens årsredovisning 2016 s. 33).

Skatteverket

Skatteverket ska enligt 1 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket bl.a. ansvara för frågor om socialavgifter och skatter. Av 8 § framgår att Skatteverket ska fastställa pensionsgrundande inkomst.

En introduktion till socialförsäkringen

SOU 2018:5

Skatteverket leds av en myndighetschef och har ett insynsråd (16 och 17 §§ instruktionen och Skatteverkets årsredovisning 2016 s. 8).

Inspektionen för socialförsäkringen

Enligt 1 § förordningen (2009:602) med instruktion för inspektionen för socialförsäkringen ska myndigheten genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsyns- objektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångs- punkt i det statliga åtagandet.

Av instruktionen (2 §) framgår att inspektionen ska utöva system- tillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av den verksamhet som bedrivs av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, i de delar som inte står under Finansinspektionens tillsyn, och Skatteverket, i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst.

Myndigheten har levererat ett stort antal rapporter, såväl på eget initiativ som på regeringens uppdrag. Rapporterna har bl.a. gällt det allmänna ombudet för socialförsäkringen och återkrav, vilket vi åter- kommer till i kapitel 4 och 6.

3.5Förmåner som ingår i den allmänna socialförsäkringen

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten administrerar närmare ett femtiotal olika förmåner, bidrag och andra ersättningar.1 I social- försäkringsbalken delas de förmåner som omfattas in i följande huvudgrupper (se 1 kap. 3 § SFB): familjeförmåner, förmåner vid sjukdom eller arbetsskada, särskilda förmåner vid funktionshinder, förmåner vid ålderdom, förmåner till efterlevande, och bostadsstöd.

1 Termen förmån används i socialförsäkringsbalken som samlingsbeteckning för alla dagersätt- ningar, pensioner, livräntor, kostnadsersättningar, bidrag och andra utbetalningar eller åtgärder som den enskilde är försäkrad för enligt balken.

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsäkringen

Familjeförmåner

Familjeförmåner (enligt avdelning B, 8–22 kap. SFB) är

•graviditetspenning till den som på grund av graviditet har nedsatt arbetsförmåga eller är förbjuden att utföra sitt förvärvsarbete,

•föräldrapenningförmåner i samband med barns födelse, vid adop- tion av barn eller i andra situationer när en förälder vårdar barn,

•barnbidrag som generellt bidrag för barn,

•underhållsstöd till ett barn vars föräldrar inte bor tillsammans, och

•särskilda familjeförmåner vid vissa fall av adoption eller när ett barn lider av sjukdom eller har funktionshinder.

Vissa av förmånerna är bosättningsbaserade och andra är arbets- baserade. Barnbidrag och underhållsstöd utgör ett bostadsbaserat grundskydd för den försäkrade. Även adoptionsbidrag och vård- bidrag är bostadsbaserade förmåner. Det finns vidare en lägstanivå inom föräldrapenningen som är bostadsbaserad.

Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada

Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada (enligt avdelning C, 23– 47 kap. SFB) är

•sjukpenning som lämnas vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga,

•rehabiliteringsåtgärder vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga,

•rehabiliteringsersättning i samband med rehabiliteringsåtgärder,

•sjukersättning eller aktivitetsersättning när arbetsförmågan är lång- varigt nedsatt,

•arbetsskadeersättning vid skada i samband med förvärvsarbete,

•statlig personskadeersättning vid skada i samband med vissa stat- liga eller kommunala verksamheter,

•krigsskadeersättning till sjömän vid skada utomlands,

•smittbärarersättning för inkomstförlust m.m., och

En introduktion till socialförsäkringen

SOU 2018:5

Bostadsstöd

Förmåner för bostadsstöd (enligt avdelning G, 93–103 e kap. SFB) är

•bostadsbidrag till barnfamiljer eller personer i åldern 18–28 år,

•bostadstillägg till den som får sjukersättning, pension eller vissa liknande förmåner, och

•boendetillägg till den som har fått tidsbegränsad sjukersättning eller aktivitetsersättning.

Förmånerna inom området bostadsstöd är alla bosättningsbaserade förmåner och är tänkta att bidra till förbättrade förutsättningar för en god ekonomisk levnadsstandard.

3.6EU-rätten och socialförsäkringen m.m.

I majoriteten av de socialförsäkringsärenden som handläggs räcker det att tillämpa svenska bestämmelser, men det finns ett antal situa- tioner när även internationella regelverk ska tillämpas. De inter- nationella regelverken kan dock endast få betydelse i vissa gräns- överskridande situationer.2 Regelverken kan medföra både utsträckt och inskränkt tillämpning av de svenska bestämmelserna. Detta fram- går av 2 kap. 5 § SFB som anger att unionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES) och avtal om social trygghet eller andra avtal som ingåtts med andra stater, exempelvis bilaterala avtal om social trygghet, kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i social- försäkringsbalken.

Inom EU betraktas medlemsländernas socialförsäkringssystem i första hand som nationella angelägenheter. EU:s kompetens på om- rådet handlar enbart om samordning av de nationella systemen för social trygghet, inte om harmonisering av systemen. Sådana sam- ordningsbestämmelser finns i förordning (EG) nr 883/2004 om

2 Försäkringskassans vägledning 2017:1, Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internationella avtal – Försäkringskassans uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöver- skridande frågor, s. 20.

SOU 2018:5

En introduktion till socialförsäkringen

samordning av de sociala trygghetssystemen och förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning 883/2004.3

3.7Socialförsäkringsprocessen

Förfarandet i ärenden hos Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten regleras i första hand av de grundläggande reglerna i förvalt- ningslagen (2017:900), FL. Förvaltningsmyndigheterna har att iaktta inte bara bestämmelserna om ärenden som avser myndighetsutöv- ning mot någon enskild, bl.a. reglerna om kommunikation samt motivering av beslut, utan också de av förvaltningslagens bestäm- melser som gäller förvaltningsärenden i allmänhet, t.ex. föreskrif- terna om serviceskyldighet och jäv.

Förvaltningslagen är emellertid en baslag. Den träder tillbaka för avvikande föreskrifter i lag eller i författning som har meddelats av regeringen (4 § FL). På socialförsäkringsområdet har sådana före- skrifter meddelats i socialförsäkringsbalken, framför allt i 110 kap. SFB. I 113 kap. SFB finns därutöver bestämmelser om omprövning och ändring av beslut som saknar motsvarighet i förvaltningslagen. Enligt bestämmelserna i 113 kap. har Försäkringskassan och Pensions- myndigheten en långtgående skyldighet att på begäran ompröva sina egna beslut. Omprövning är en förutsättning för att den enskilde senare ska kunna överklaga de allra flesta beslut (jfr 10 §).

Processen i allmän förvaltningsdomstol i socialförsäkringsmål reg- leras i allt väsentligt av bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. I 113 kap. SFB finns emellertid vissa särskilda bestämmelser rörande överklagande till domstol som har företräde framför förvaltningsprocesslagens bestämmelser (2 § FPL). Dessa föreskrifter avviker från vad som gäller enligt FPL, bl.a. genom att det i 113 kap. 20 § SFB anges en tvåmånadersfrist för att överklaga domstols beslut.

I 113 kap. SFB finns också en särskild reglering rörande en särskild partsföreträdare för det allmänna i förvaltningsdomstol, det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Det allmänna ombudet ges enligt

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

mellan Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheterna och det allmänna ombudet.

I uppdraget ingår att särskilt beakta de förslag som lämnats av Ut- redningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (SOU 2015:46). Vi anmodas samtidigt att ta hänsyn till de synpunkter som fram- kommit i remissförfarandet av nämnda betänkande och överväga hur eventuella förslag kan komma att påverka enskilda försäkrade. Om det behövs i syfte att värna enskildas rättssäkerhet, ska förslag om detta lämnas.

4.1.3Kapitlets disposition

För att kunna utreda hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt, fordras en förståelse för vilken funktion och vilket uppdrag ombudet har tilldelats av statsmakterna. Olika lösningar kan nämligen framstå som mer eller mindre motiverade beroende på vilken närmare funktion ombudet har. Att enbart beskriva ombudets uppdrag genom att hänvisa till de verktyg som tillförts ombudsfunktionen riskerar att ge en otillräcklig grund. Vår uppfattning är i stället att den för arbetet nödvändiga beskrivningen av ombudsfunktionen måste ske med beaktande av hur processen i allmän förvaltningsdomstol rent historiskt har vuxit fram. Fram- växten av ett allmänt ombud på socialförsäkringsområdet är ingen isolerad företeelse fristående från andra skeenden. Den bör därför inte heller studeras som en sådan. I stället måste ombudsfunktionens framväxt ses i ljuset av en större omstrukturering av förfarandet i förvaltningsdomstol genom vilken statsmakterna av olika skäl strävat efter att säkerställa det allmännas representation i domstol.

Vi inleder därför med ett avsnitt som innehåller en beskrivning av hur processen i förvaltningsdomstol, i nu relevanta hänseenden, ut- vecklats över tid. Framställningen inriktas särskilt mot det allmännas partsrepresentation i domstol, förvaltnings- och socialförsäkringspro- cessens utveckling och dåvarande Riksförsäkringsverkets, RFV, tidi- gare partsroll (avsnitt 4.2). På detta sätt möjliggörs en ökad förståelse för den funktion som det allmänna ombudet övertog i samband med att den statliga myndigheten Försäkringskassan bildades 2005.

Efter denna genomgång inriktas framställningen i avsnitt 4.3 på att beskriva såväl ombudets kompetensområde som rättsliga verktyg.

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

I avsnitt 4.4 och 4.5 redogörs för såväl ombudets arbetssätt och orga- nisation som ombudets processverksamhet i domstol sedan 2005.

För att ytterligare öka förståelsen av det allmänna ombudet har vi i avsnitt 4.6 beskrivit hur andra ombudsfunktioner rättsligt är struk- turerade och arbetar.

Innan vi slutligen övergår till att redogöra för våra överväganden och förslag (avsnitt 4.8–4.15), lämnar vi i avsnitt 4.7 en redogörelse för de förslag som tidigare lämnats i frågan, förslag och åtföljande remissynpunkter som vi i varierande omfattning haft att förhålla oss till vid utarbetande av våra egna förslag.

4.2Framväxten av ett allmänt ombud

4.2.1Parter och intressen i förvaltningsprocessen

Inom förvaltningsrätten har enpartsförfarandet en lång tradition. På myndighetsnivå är exempelvis den enskilde enda parten. Vid ett över- klagande till förvaltningsdomstol blir emellertid beslutsmyndigheten också part och därmed ändrar förfarandet karaktär till ett tvåpartsför- farande. I förvaltningsdomstolen inleds en ny process där den enskilde inför domstolen kan klargöra sina invändningar mot myndighetens beslut och beslutsmyndigheten kan försvara sitt ställningstagande.

I processen i förvaltningsdomstol förekommer endast sällan, såsom i dispositiva tvistemål, att saken bara rör enskildas intressen. I regel kan i stället, i likhet med indispositiva tvistemål, vid sidan av de enskildas intressena påvisas utpräglade allmänna intressen. Bland enskilda intressen märks intresset av psykisk och fysisk frihet samt egendomsintressen och andra ekonomiska intressen. Såsom exem- pel på allmänna intressen kan nämnas sådana som angår allmän ord- ning och säkerhet, social omvårdnad, samhällsplanering, närings- grenars främjande, hälsovård, samhällsekonomi och fiskala krav (jfr SOU 1964:27 s. 535).

I en process i förvaltningsdomstol står i de allra flesta fall således någon enskilds intressen mot allmänna intressen. I dag företräds de allmänna intressena i domstol av ett allmänt organ såsom part i nästan samtliga fall. Därmed får processen tvåpartskaraktär och betecknas som kontradiktorisk. I vissa typer av mål där enskilda intressen står mot allmänna är de senare dock inte partsrepresenterade. Då ankom- mer det uteslutande på domstolen att tillvarata dessa intressen, bl.a.

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

genom den utredningsskyldighet som åvilar domstolen enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL (jfr SOU 1991:106 s. 480) Denna processtyp kännetecknas sålunda av att den enskilde i dom- stolsprocessen inte möts av någon part som försvarar de allmänna intressen som står mot hans eller hennes enskilda intressen. Målen brukar i sådana fall benämnas enpartsmål, vilket t.ex. är fallet i mål enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.

4.2.2En representant för det allmänna

I förvaltningsprocessen hade den enskilde ursprungligen ingen mot- part i domstol. Domstolen både dömde i målet och representerade det allmänna (jfr SOU 1991:106 s. 480). Det fanns visserligen mål med tvåpartskaraktär, exempelvis taxeringsmål och mål om administ- rativa frihetsberövanden, men i de flesta måltyper där enskilda intressen stod mot allmänna var de senare inte partsrepresenterade. En statlig myndighet ansågs vidare inte kunna överklaga ett beslut av en annan förvaltningsmyndighet utan författningsstöd, om inte myndigheten i beslutsinstansen intagit partsställning (SOU 1964:27 s. 519). En statlig myndighet saknade också i regel rätt att utan författningsstöd överklaga ett avgörande genom vilket myndighetens beslut ändrats (s. 520 och SOU 1991:106 s. 481). Detta följde av att myndigheterna vanligen ansågs tillvara ta ett och samma allmänna intresse (SOU 2010:29 s. 654 och 655). Mot denna bakgrund är det inte förvånande att tanken på en särskild representant för det all- männa med uppgift att bevaka det allmännas intressen i domstol har gamla anor i förvaltningsförfarandet.

Frågan om behovet av ett obligatoriskt tvåpartsförfarande i för- valtningsprocessen fanns med redan i 1950-talets rättssäkerhetsdebatt och kom då i stor utsträckning att handla om i vad mån de allmänna intressen som gör sig gällande i förvaltningsmål ska vara represen- terade genom myndigheter i egenskap av part i målet och hur denna representation i så fall borde organiseras (jfr SOU 1991:106 s. 487 och 488).

Vid ett överklagande från en enskild kan det allmännas intressen endera företrädas av beslutsmyndigheten eller ett fristående organ. Den största skillnaden mellan lösningarna är att endast den senare är nära förknippad med möjligheter för samhället att angripa beslut

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

vilka missgynnar det allmänna eller på annat sätt är felaktiga eller tveksamma. Svaret på frågan om man för partsuppgifterna borde utnyttja beslutsmyndigheten eller ett från denna myndighet fri- stående organ ansågs därmed hänga samman med svaret på frågan om det allmänna hade ett befogat intresse av att kunna överklaga (SOU 1991:106 s. 488).

4.2.3Det allmännas offensiva och defensiva processföring

I många fall har ett statligt eller kommunalt organ möjlighet att överklaga ett avgörande av en myndighet eller en domstol. I andra fall saknas en sådan möjlighet. Skillnaderna har samband med att behovet av att samhället agerar aktivt växlar i styrka från rättsområde till rättsområde (jfr prop. 1998/99:79 s. 78). En orsak till att det kan föreligga ett behov för det allmänna att kunna överklaga, s.k. offen- siv processföring, har med prejudikatbildningen att göra. En annan har att göra med önskemål om att oriktiga avgöranden inte blir bestående.

Att prejudikatsynpunkter hamnat i förgrunden när det allmännas partsroll övervägts är naturligt. Prejudikaten leder till att rättstillämp- ningen blir mer enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genomslagskraft. Rättsskipningen vinner i klarhet samtidigt som man gör vinster genom att bedöm- ningen av rättsliga frågor underlättas (jfr SOU 1986:1 s. 65).

Behovet av en möjlighet för offentliga organ att överklaga förvalt- ningsbeslut i syfte att komma till rätta med oriktiga avgöranden, varierar allt efter betydelsen av att oriktiga beslut inom det rätts- område det gäller – framför allt sådana som missgynnar det allmänna

– blir bestående. Normalt medför det emellertid inte några större nackdelar att ett beslut som missgynnar det allmänna blir bestående.

Frågan huruvida de allmänna intressena bör vara partsrepresen- terade handlar emellertid också om det allmännas defensiva roll i domstolsprocessen. Genom att säkerställa det allmännas medverkan i domstolsprocessen, skapas nämligen bättre förutsättningar för att underlaget för prövningen blir fylligare, att det klandrade beslutet ytterligare kan förklaras och att oklarheter kan undanröjas (jfr SOU 1991:106 s. 499). Det organ som företräder de allmänna intres- sena, förväntas därutöver också kunna argumentera rörande saken

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

och bemöta motpartens argument, vilket också kan antas gynna domstolsprövningen.

4.2.4Framväxten av en tvåpartsprocess

I det principbetänkande som de Besvärssakkunniga överlämnade i mitten av 1950-talet uttalade de sig positivt om en tvåpartsprocess, men nöjde sig med att föreslå en rätt för kommunala myndigheter att överklaga vissa beslut. Besvärssakkunniga fann dock skäl att starkt framhålla önskvärdheten av att, när så ansågs ändamålsenligt, det i specialförfattningar uppdrogs åt särskilda organ att föra talan å det allmännas vägnar såsom klagandes motparter i besvärsmål (jfr SOU 1955:19 s. 91 och SOU 1964:27 s. 104)

Vid tillkomsten av förvaltningslagen (1971:290) och förvaltnings- processlagen togs frågan upp om det allmännas möjligheter att över- klaga beslut, genom vilka ett allmänt intresse fått vika för ett enskilt eller som annars kunde anses förfördela ett offentligt intresse. Även frågan om utsträckt tillämpning av det kontradiktoriska förfarandet genom partsrepresentation för det allmänna i förvaltningsärenden behandlades. Regeringens slutsats blev emellertid att de nu berörda spörsmålen i ett senare sammanhang borde bli föremål för en samlad bedömning (prop. 1971:30 s. 399). Någon sådan bedömning av det allmännas roll och partsställning i förvaltningsprocessen kom emel- lertid inte till stånd före den som gjordes av Domstolsutredningen i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet – Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106).

Domstolsutredningen föreslog en fakultativ tvåpartsprocess enligt vilken domstol skulle kunna uppdra åt en förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet, om den enskilde inte redan hade en motpart. I det förslag som regeringen sedermera lade fram förordades emellertid en obliga- torisk tvåpartsprocess. Som skäl för en sådan ordning framhölls framför allt att en tvåpartsprocess skapade goda förutsättningar för prejudikatbildningen (prop. 1995/96:22 s. 72–82). Därigenom kunde en mer likformig rättstillämpning uppnås och dessutom fanns det samhällsekonomiskt mycket att vinna med en överklaganderätt för beslutsmyndigheten. Vidare framhölls att det fick anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blev bestående.

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Utöver detta nämndes också att behovet av en företrädare för de allmänna intressena, särskilt i första domstolsinstans, i första hand hängde samman med utredningskravet. Vidare framfördes att en tvåpartsprocess kunde underlätta för domstolen att upprätthålla sin opartiskhet. Den enskilda parten kunde också ha en hel del att tjäna på att de allmänna intressena blev partsföreträdda i målet. Framför allt kunde den enskildes förståelse för sakomständigheterna och de rättsliga förutsättningarna öka i och med att beslutsmyndigheten bemötte överklagandet. Ett viktigt skäl till att den enskilde borde ha en motpart redan i första instans angavs också vara att tyngd- punkten i rättsskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen.

Sedan 1996 är processen i förvaltningsdomstol – i likhet med processen inför de allmänna domstolarna – således strukturerad som en kontradiktorisk tvåpartsprocess. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till förvaltningsrätten, ankommer det på beslutsmyndigheten att representera det allmänna genom att svara som den enskildes motpart i processen. Därvid krävs av myndig- heten, att den aktivt engagerar sig för att säkerställa att sådana in- tressen som beslutsmyndigheten bevakar också förverkligas på ett materiellt tillfredsställande sätt. Även av en beslutsmyndighet som part måste dock alltid kunna krävas att den inte till varje pris för- svarar ett överklagat beslut. Myndigheten har att uppträda objek- tivt (jfr SOU 1991:106 s. 502).1

4.2.5Det allmännas företrädare i socialförsäkringsprocessen

Tiden före försäkringsreformen 1979

Även på socialförsäkringsområdet övervägdes tidigt införandet av en särskild funktion med uppdrag att tillvarata det allmännas intressen i socialförsäkringsförfarandet. Sådana tankegångar fram- fördes redan i samband med den omorganisation av socialförsäk- ringens administration som genomfördes då Försäkringsdomstolen inrättades och Riksförsäkringsverket bildades efter en sammanslag- ning av Riksförsäkringsanstalten och Pensionsstyrelsen 1961(jfr prop. 1961:45 s. 213 och 214).

1 Detta gäller redan när myndigheten enligt omprövningsreglerna ska ta ställning till sitt eget beslut för första gången.

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

I det betänkande som låg till grund för omorganisationen, be- rördes frågan om huruvida en särskild representant för det allmänna skulle kunna överklaga avgöranden till den nyinrättade Försäkrings- domstolen. Det hade noterats att det till Pensionsstyrelsen sedan tidigare knutits ett flertal allmänna ombud som hade tillerkänts rätt att överklaga de lokala pensionsnämndernas beslut till Pensions- styrelsens besvärsavdelning (SOU 1960:35 s. 189 och 190).

De Besvärssakkunniga, som i sitt betänkande med förslag till lag om förfarandet vid konsumtionsbeskattning (SOU 1957:50) nyligen hade föreslagit en ordning med ett allmänt ombud som representant för det allmänna i mål enligt den lagen, uttalade i sitt remissyttrande att den föreslagna ordningen endast i ringa omfattning tillgodosåg behovet av de allmänna och de rent statliga intressenas tillvara- tagande i de olika socialförsäkringsmålen (prop. 1961:45 s. 178).

Regeringen instämde i vad de Besvärssakkunniga framfört och uttalade sig i positiva ordalag om införandet av ett allmänt ombud för socialförsäkringen. En sådan ordning med partsrepresentation för det allmänna var dessutom väl ägnad att göra utredningen full- ständigare och underlätta för domstolen att pröva ärendet. Vikten av att för socialförsäkringen prejudicerande frågor kunde underställas domstolen även av andra än enskilda parter betonades också. En sär- skild partsrepresentant för det allmänna ansågs verksamt kunna bidra till att skapa en tillförlitlig och vägledande praxis på området (jfr prop. 1961:45 s. 213).

På grund av osäkerhet om vilka konsekvenser en sådan nyordning skulle medföra fann regeringen vid detta tillfälle, trots inrådan från Lagrådet, emellertid inte skäl att föreslå införandet av ett allmänt ombud på socialförsäkringens område. I stället förordades en ordning enligt vilken Riksförsäkringsverket, som överprövade försäkrings- kassornas beslut, kunde underställa sina avgöranden Försäkrings- domstolens prövning i vissa fall. Genom att Riksförsäkringsverket regelmässigt kom att avge yttranden till den nyinrättade Försäkrings- domstolen i de mål som anhängiggjordes vid domstolen, kom verket i praktiken också ofta att uppfattas som part i mål vid domstolen.

Genom den omorganisation som genomfördes 1961 kom social- försäkringsprocessen således i allt väsentligt att vara utformad som en enpartsprocess. Genom sammanslagningen av Riksförsäkrings- anstalten och Pensionsstyrelsen tillskapades Riksförsäkringsverket som central lednings- och tillsynsmyndighet. Riksförsäkringsverkets

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

besvärsavdelning blev vidare första besvärsinstans i samtliga de ärenden angående socialförsäkring eller andra sociala förmåner där beslut fattats av en allmän försäkringskassa i första instans (SOU 1976:53 s. 62). På grund av sin tillsynsfunktion ägde Riks- försäkringsverket, enligt bestämmelser såväl i lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, som i flera andra författningar, också rätt att självmant ta upp beslut till prövning (ex officioprövning). I vissa fall skulle sådan prövning alltid äga rum, varvid försäkringskassorna överlämnade ärendet till verket för prövning. I dessa fall talade man regelmässigt om underställning av beslut. Ex officioprövningsrätten innebar också att Riksförsäkringsverket kunde ta upp en försäkrads besvär till prövning även om besvären kommit in efter besvärstidens utgång. I stort sett var det dock endast den enskilde som kunde överklaga beslut till högre instans. Ex officioprövnings- och under- ställningsinstituten innebar dock möjlighet att få till stånd en överprövning i högre instans av en försäkringskassas och Riksförsäk- ringsverkets beslut utan att besvär anfördes (s. 62 och 63).

Försäkringsreformen 1979

Genom 1971 års förvaltningsrättsreform genomfördes viktiga för- ändringar i syfte att stärka förvaltningsrättsskipningen i allmänhet och den enskildes rättssäkerhet i synnerhet. Inte minst betydelse- fullt var att domstolsprövningen i förvaltningsmål i allmänhet utformades som ett system med minst två instanser. I detta system fick den högsta instansen, Regeringsrätten, att svara för prejudikat- bildningen, medan det huvudsakligen ankom på den näst högsta instansen, kammarrätten, att svara för att materiell rättvisa skipades i det stora flertalet av de mål i vilka besvär anfördes.

Vid denna tidpunkt hade besvärsprövningen inom socialförsäk- ringen fått sin egen besvärsväg utanför den vanliga förvaltningspro- cessen genom inrättandet av bl. a. Försäkringsdomstolen. Endast i begränsad utsträckning hade förvaltningsrättsreformen kommit att beröra socialförsäkringen. I förhållande till vad som gällde på andra jämförbara områden hade besvärsprövningen inom socialförsäkringen därför kommit att framstå som i vissa hänseenden mindre utveck- lad (SOU 1976:53 s. 66).

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Ett grundläggande problem var att domstolsprövningen i fler- talet mål var helt koncentrerad till Försäkringsdomstolen. Detta bidrog till att domstolen, i likhet med vad som före förvaltnings- rättsreformen var fallet för Regeringsrätten, belastats i sådan grad att domstolen hade svårigheter att fullgöra sin prejudikatbildande funk- tion. En annan nackdel var att Riksförsäkringsverket ena stunden skulle fungera som opartisk besvärsinstans och andra stunden, efter överklagande till Försäkringsdomstolen, vara remissorgan åt denna domstol. I avsaknad av ett egentligt tvåpartsförfarande innebar den då gällande ordningen också att Försäkringsdomstolen hade en om- fattande utredningsplikt (s. 68).

Redan i samband med att den 1961 införda besvärsorganisationen tillkom, påtalades att ordningen kunde komma att behöva ses över sedan närmare erfarenhet hade vunnits om förfarandets funktion. Mot den bakgrunden tillsattes Utredningen angående översyn av besvärs- organisationen inom socialförsäkringen m.m. I sitt betänkande, För- säkringsrätt och försäkringsöverdomstol (SOU 1976:53), föreslog utredningen att besvärsprövningen i mellaninstansen skulle flyttas från Riksförsäkringsverket besvärsavdelning (och Försäkringsrådet) till fristående försäkringsrätter. Enligt förslaget skulle försäkringsrät- terna överta de arbetsuppgifter som Riksförsäkringsverkets besvärs- avdelning tidigare haft och Försäkringsdomstolen skulle samtidigt byta namn till Försäkringsöverdomstolen. Genom att besvärspröv- ningen på detta sätt skulle brytas ut från Riksförsäkringsverket skulle verket få en mera renodlad inriktning på centrala lednings- och tillsynsfunktioner. Samtidigt föreslogs att Riksförsäkringsverket skulle verka för att den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist (20 kap. 12 § AFL). Denna skyldighet sågs som något som redan låg i verkets tillsynsfunktion. I linje med detta föreslogs även att verket skulle kunna inträda som part i förfarandet i försäk- ringsrätt för att i denna egenskap verka för en sådan tillämpning av socialförsäkringslagstiftningen (SOU 1976:53 s. 117). Verket skulle för det första på egen hand kunna överklaga beslut av en allmän försäkringskassa och en försäkringsrätt och i det sammanhanget kunna föra talan såväl till förmån för som till nackdel för en enskild part (s. 128–130). För det andra skulle verket beredas tillfälle att uppträda som enskild klagandes motpart i försäkringsrätt. I För- säkringsöverdomstolen skulle ett sådant tvåpartsförfarande emeller- tid vara obligatoriskt. Befogenheterna att ex officio pröva beslut av

SOU 2018:5 Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

lägre instans respektive att underställa högre instans beslut för pröv- ning föreslogs också utgå i samband med att det delvis fakultativa tvåpartsförfarandet infördes (s. 130 och 131).

I betänkandet nämndes att kravet på likformighet och rättvisa vid tillämpningen av försäkringen dittills hade tillgodosetts genom två institut – underställning och ex officioprövning – vilka hade till syfte att bidra till att tveksamma eller felaktiga beslut blev överprövade i högre instans (s. 38). Utredningen fann emellertid av olika skäl att räckvidden av dessa två institut var begränsad. Vidare pekade utred- ningen bl.a. på att ex officioprövningen kunde leda till att ett beslut ändrades till den enskildes nackdel, ibland i samband med prövning av besvär som den enskilde hade anfört hos Riksförsäkringsverket. Kravet på likformighet och rättvisa tillgodosågs enligt utredningen bäst inom ramen för ett tvåpartsförfarande. Den närmare inne- börden av föreskriften i 20 kap. 12 § första stycket AFL avhandlades inte i betänkandet, endast medlen för att åstadkomma en likformig och rättvis tillämpning (jfr SOU 1976:53 s. 181). Det kan påpekas att föreskriften innehöll uttrycket ”verka för” som angivelse av hur långt Riksförsäkringsverkets skyldighet sträckte sig. Uttrycket för- pliktade således inte verket att i detalj följa försäkringskassornas beslutsfattande, endast att i möjligaste mån söka uppnå en likformig och rättvis tillämpning av regelsystemet. Det låg med andra ord i verkets hand att själv avgöra i vilka fall det allmännas intresse ford- rade att myndigheten gick in som part i ett socialförsäkringsmål (jfr SOU 2001:47 s. 371).

Förslagen i 1976 års betänkande följdes i stort sett i prop. 1977/78:20 med förslag till ändrad organisation för besvärs- prövning inom socialförsäkringen m.m. Också regeringen såg skyl- digheten att verka för att socialförsäkringslagstiftningen tillämpades likformigt och rättvist som något som redan låg i Riksförsäkrings- verkets tillsynsfunktion (s. 80). Den uttryckliga bestämmelsen om detta i 20 kap. 12 § första stycket AFL synes närmast ha uppfattats som en självklarhet (jfr SOU 2001:47 s. 371). När verket utövade sin partsfunktion, var verket – liksom i övrigt – nämligen skyldig att iaktta den objektivitetsprincip som i dag kommer till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen, RF. Denna princip innefattar det grund- läggande kravet på opartiskhet och lika behandling.

Regeringen delade uppfattningen att verket, för att kunna full- göra den aktuella bevakningsplikten, skulle kunna uppträda som

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

part i mål i en försäkringsrätt och i Försäkringsöverdomstolen (prop. 1977/78:20 s. 99 och 100). Även andra väsentliga fördelar med införandet av ett tvåpartsförfarande betonades, bl.a. kunde utred- ningsmaterialet därigenom bli fullständigare och domstolen få ett säkrare underlag för sina avgöranden. Det ansågs vidare att det var av betydelse att beslut kunde överklagas till högre instans även av andra än en enskild försäkrad. På detta sätt skulle nämligen möjlig- heterna att skapa en tillförlitlig och vägledande praxis på socialför- säkringens område underlättas.

1979 års reform och Riksförsäkringsverkets partsroll

Vid den nu behandlade reformen, som trädde i kraft 1979, fick reg- lerna om Riksförsäkringsverkets talerätt således följande utformning. I 20 kap. 12 § första stycket AFL ingick – förutom föreskriften om verkets skyldighet att bevaka likformighet och rättvisa – i en andra mening en bestämmelse om att verket fick, även till förmån för en- skild part, föra talan mot en försäkringsrätts och en försäkrings- kassas beslut samt begära ändring. I andra stycket klargjordes att Riksförsäkringsverket bestämde om verket skulle vara part i mål där en enskild överklagat en kassas beslut hos försäkringsrätten. Bak- grunden till bestämmelsen i denna föreskrift var att avsikten inte var att verket alltid skulle vara part i denna situation (se prop. 1977/78:20 s. 100). Till föreskriften var fogad en regel om att en försäkringsrätt – även om Riksförsäkringsverket beslutat att inte vara part – fick förelägga verket att svara i målet, om särskilda skäl förelåg (s. 127 och 128). I paragrafens tredje stycke fanns regler om att verket oavsett partsställningen hos försäkringsrätten alltid kunde överklaga till Försäkringsöverdomstolen och att verket alltid var motpart där, om det varit den enskilde som överklagat dit.

Utvecklingen därefter

Redan 1991 kom emellertid den år 1979 införda besvärsordningen att ändras genom att försäkringsrätterna avskaffades. Socialförsäkrings- målen skulle i stället inordnas i den allmänna instansordningen på förvaltningssidan genom att försäkringskassornas beslut fick över- klagas till länsrätten som första domstolsinstans. På samma sätt som

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

för andra förvaltningsmål kunde länsrättens avgörande därefter över- klagas till kammarrätten (jfr prop. 1990/91:80). Denna övergång till den allmänna instansordningen blev därefter helt fullständig när Regeringsrätten 1995 slutligen kom att överta den roll som högsta instans i socialförsäkringsmål som tidigare varit tilldelad Försäk- ringsöverdomstolen. Den partsfunktion som Riksförsäkringsverket tilldelats genom 1979 års reform lämnades emellertid intakt.

Föreskrifterna om Riksförsäkringsverkets talerätt kom emellertid att ändras i samband med 1996 års reform beträffande tvåpartspro- cess i de allmänna förvaltningsdomstolarna (se prop. 1995/96:22 och bet. 1995/96:JuU7; SFS 1995:1686). I motsats till regeringen, som ansåg att undantag från reformen tills vidare borde göras beträffande socialförsäkringsmålen, menade riksdagen att dittillsvarande fakulta- tiva tvåpartssystem borde avlösas av den obligatoriska tvåpartspro- cess som skulle införas som huvudregel för förvaltningen i övrigt. Reglerna om partsställningen i 20 kap. 12 § AFL fick därpå följande innehåll. I första stycket behölls föreskriften om Riksförsäkrings- verkets skyldighet att verka för likformighet och rättvisa. I andra stycket angavs att verket fick överta försäkringskassas uppgift att i länsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan samt att verket för det allmännas talan i Regeringsrätten. I tredje stycket föreskrevs att Riksförsäkringsverket, även till förmån för enskild part, får över- klaga domstols och försäkringskassas beslut samt begära ändring.

Riksförsäkringsverket kunde alltså på samma sätt som tidigare således föra det allmännas talan i en pågående process i länsrätten och kammarrätten, och även överklaga ett beslut av en försäkrings- kassa och en dom från länsrätten eller kammarrätt i vilken en allmän försäkringskassa varit part. När det gällde processen i högsta instans var tvåpartsförfarandet redan obligatoriskt vilket innebar att Riksför- säkringsverket även fortsättningsvis förde det allmännas talan exklu- sivt i denna instans (prop. 1995/96:22).

4.2.6Riksförsäkringsverkets partsfunktion

Vid reformen av besvärsprövningen i socialförsäkringsmål på 1970- talet betraktades Riksförsäkringsverkets talerätt som ett utflöde av den tillsynsfunktion som ålagts verket. Skyldigheten att verka för lik- formighet och rättvisa var således ledstjärnan vid verkets kontroll av

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

och tillsyn över att försäkringskassorna tillämpade lagstiftningen på ett riktigt sätt (SOU 2001:47 s. 378). För att verket skulle kunna fullgöra denna bevakningsplikt fordrades att verket kunde vara part i domstol. Överklaganderätten var alltså nära förbunden med det upp- drag som Riksförsäkringsverket hade att svara för rättslig styrning och att utöva tillsyn över beslutsmyndigheterna. Överklaganderätten var därmed ett instrument för att fullgöra väsentliga funktioner hos centralmyndigheten på området.

Riksförsäkringsverkets roll som partsföreträdare för det allmänna kom emellertid till uttryck på flera olika sätt. Verket fick för det första rätt att överklaga beslut av försäkringskassorna, de lokala skattemyndigheterna och försäkringsrätterna. Överklagande kunde ske såväl till förmån som till nackdel för enskild part. För det andra kunde Riksförsäkringsverket uppträda som en enskild klagandens motpart i försäkringsrätten. I högsta instans var sådant tvåpartsför- farande dessutom obligatoriskt. Verkets partsställning innebar sam- tidigt inte att verket alltid skulle vara skyldigt att bestrida den enskil- des yrkanden, utan verket skulle företräda den ståndpunkt som verket ansåg vara sakligt befogad. Det förutsattes att Riksförsäkringsverket på lämpligt sätt gjorde ett urval av de ärenden där verket skulle utnyttja sin partsfunktion. Som exempel nämndes bl.a. ärenden enligt en viss nytillkommen lagstiftning eller beslut som hör till en kategori ärenden där felaktigheter ofta förekommer eller där praxis är vacklande (prop. 1977/78:20 s. 81).

Från början hade Riksförsäkringsverkets i utövandet av sin parts- funktion en mer ”tillsynspräglad” roll i förhållande till försäkrings- kassorna. Verket förde således inte sällan talan i syfte att rätta en enligt verkets mening felaktig rättstillämpning av en viss bestämmelse. Efter reformerna på 1990-talet kom emellertid Riksförsäkrings- verkets uppgift i processuellt hänseende mera att inriktas på att få fram fler prejudikat på området. Denna förändring sammanföll med att statsmakterna, vid förnyade överväganden rörande socialförsäk- ringens administration (se prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41), alltmer börjat hänföra Riksförsäkringsverkets partsfunktion till om- rådet för normgivning. Uppgiften som partsföreträdare kunde dock lika väl hänföras till området för tillsyn, dvs. på det sättet man såg på saken på 1970-talet (jfr SOU 2001:47 s. 379). Båda uppgifterna an- sågs nämligen följa av kravet på att socialförsäkringen skulle tilläm- pas likformigt och rättvist (jfr SOU 2003:106 s. 167).

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Riksförsäkringsverkets funktion som partsföreträdare för det all- männa utövades främst i högre förvaltningsdomstol (kammarrätterna och Regeringsrätten). Det var mindre vanligt att verket överklagade en försäkringskassas beslut eller tog över försäkringskassans talan i första instans (SOU 2001:47 s. 373). Under åren 1994–2000 överklagade verket fler än 1 700 beslut. En övervägande del av dessa avsåg över- klagande av en länsrätts dom till kammarrätten. Antalet överklagande per år sjönk samtidigt betydligt under perioden. År 1995 överklagade verket cirka 350 beslut mot cirka 160 beslut 2000. Det ska dock erinras om att beslutsmyndigheten från och med 1996 kom att upp- träda som motpart vid överklagande från enskild. Under perioden 1995–2000 uppträdde verket vidare som part i högsta instans i totalt cirka 12 000 mål, varav i cirka 280 fall som klagande (jfr SOU 2001:47, underbilaga 2 och 3 till bilaga 3, s. 519–527).

4.2.7Allmänna ombudet för socialförsäkringen inrättas

När försäkringskassorna förstatligades och slogs samman med Riks- försäkringsverket till en enda myndighet 2005 ledde detta till vissa problem beträffande överklaganderätten för det allmänna. Genom att den nya Försäkringskassan övertog såväl de allmänna försäkrings- kassornas som Riksförsäkringsverkets uppgifter hade möjligheten för det allmänna att självständigt föra vidare principiellt viktiga frågor till domstolsprövning upphört om inte något nytt organ med denna uppgift samtidigt kunde inrättas. En myndighet anses nämligen inte kunna överklaga sina egna beslut. Enligt regeringen kunde förvisso behovet av en sådan funktion antas avta i och med tillskapandet av en sammanhållen myndighet på socialförsäkringsområdet. Regeringen ansåg emellertid, detta till trots, att det även i framtiden fanns ett behov av att frågor av principiell natur blev föremål för domstols- prövning på initiativ av det allmänna. Enligt regeringen kunde näm- ligen inte sällan den situation uppstå att det är oklart hur gällande rätt ska uttolkas och det ansågs inte tillfredsställande att endast sådana beslut som den enskilde valde att överklaga skulle komma under domstolsprövning. Med en sådan lösning skulle nämligen aldrig gyn- nande beslut, hur intressanta de än var ur prejudikatsynpunkt, kunna föras vidare till domstol. En sådan ordning hade regeringen tydligt avvisat redan i samband med att verkets partsfunktion infördes i

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

slutet av 1970-talet. Det övergripande kravet på att socialförsäkringen ska tillämpas likformigt och rättvist ansågs då nämligen inte på ett godtagbart sätt kunna upprätthållas.

Mot den bakgrunden ansåg regeringen att en särskild funktion med uppgift att överklaga Försäkringskassans beslut till allmän för- valtningsdomstol, på samma sätt som Riksförsäkringsverket tidi- gare gjort, skulle tillskapas (jfr prop. 2003/04:152 s. 241–243). Idén om ett allmänt ombud för tillvaratagande av det allmännas intressen, som alltså övervägts redan i 1961 års lagstiftningsarbete, aktualise- rades på detta vis åter, om än i en annan form och med en annan förebild – det allmänna ombudet hos Skatteverket. Enligt reger- ingen låg det nämligen närmast till hands att välja den repre- sentationsmodell för det allmännas offensiva processföring som nyligen hade införts för den nya skatteadministrationen (se prop. 2002/03:99, bet 2003/04:SkU2, rskr. 2003/04:17).

Bakgrunden till att ett allmänt ombud hade inrättats hos Skatte- verket 2004 var den myndighetsreform som föranledde att skatteför- valtningen ombildades till en enda myndighet, Skatteverket. Tidigare bestod skatteförvaltningen av tio regionala myndigheter och en central myndighet, Riksskatteverket, som kunde överklaga skattemyndig- heternas beslut. När enmyndighetsreformen genomfördes och skatte- förvaltningen ombildades till en enda myndighet, ansågs övervägande skäl tala för att en funktion som allmänt ombud borde inrättas hos Skatteverket. I annat fall skulle nämligen möjligheten för det all- männa att bedriva offensiv processföring genom att överklaga Skatte- verkets beslut helt upphöra. Det uttalade syftet med ombudets möjlig- het att överklaga var emellertid främst fiskalt men även prejudikat- intresset och likformighets- och rättviseskäl åberopas i förarbetena (prop. 2002/03:99 s. 251–256. och Ds 2002:15 s. 282–287).

På socialförsäkringsområdet ansåg regeringen på motsvarande sätt att ett allmänt ombud hos Försäkringskassan borde inrättas med den begränsade men viktiga uppgiften att, i likhet med Riksförsäk- ringsverket tidigare, överklaga Försäkringskassans beslut. Till skill- nad från vad som uttalades i förarbetena på skatteområdet uttalade regeringen i detta sammanhang dock inte att möjligheten att över- klaga borde användas i något annat syfte än att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt fram- trädande. Ombudet skulle även i undantagsfall dock alltjämt ha möjlighet att begära rättelse och överklaga beslut som framstod som

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

materiellt felaktiga (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). Regeringen beto- nade vidare att det var av stor vikt att det allmänna ombudet garan- terades en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Försäkringskassan. Denna självständighet skulle bl.a. säkerställas genom att ombudet utsågs av regeringen, fick en autonom och lag- reglerad beslutanderätt samt genom att ombudet fick rätt att få resurser från Försäkringskassan för sin verksamhet.

Även om en ombudsfunktion infördes ansågs det emellertid inte finnas några bärande skäl för att frångå ordningen med besluts- myndigheten som automatisk motpart till den enskilde i domstol. Om det allmänna ombudet överklagade ett beslut skulle ombudet därefter, inte minst av processekonomiska skäl, dock behålla sin ställning som part i samtliga instanser (s. 241–243).

Bestämmelser om det allmänna ombudet togs vid detta tillfälle in i en särskild lag, lagen (2004:778) om allmänt ombud hos Försäkrings- kassan.

Vid inrättandet av Pensionsmyndigheten fördes ansvaret för vissa socialförsäkringsärenden över från Försäkringskassan till Pensions- myndigheten. Det allmänna ombudet blev då det allmänna ombudet för socialförsäkringen och är sedan dess gemensamt för verksam- heterna hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten (prop. 2008/09:202 s. 131).

I samband med att socialförsäkringsbalken, SFB, tillkom upphäv- des lagen om allmänt ombud för socialförsäkringen. Lagens bestäm- melser kom i stället att överföras till socialförsäkringsbalken.

4.3Det allmänna ombudets rättsliga verktyg

4.3.1Inledning

För att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag har lagstiftaren försett ombudet med två olika rättsliga verktyg. Främst bland dessa är ombudets rätt att överklaga beslut och den därmed sammanhängande möjligheten för ombudet att bevaka det allmännas intressen i förvaltningsdomstol. Utöver detta har lagstiftaren emel- lertid också försett det allmänna ombudet med befogenheten att begära ändring av beslut enligt 113 kap. 3 § SFB.

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

4.3.2Kompetensområdet

Till skillnad från andra anhängiggörandeformer vid allmän förvalt- ningsdomstol, förutsätter ett överklagande att det finns ett förvalt- ningsbeslut som kan angripas. I det att det allmänna ombudet endast tillerkänts rätt att delta i domstolsprocesser genom att överklaga be- slut, ligger således först och främst den begränsningen av ombudets kompetensområde att det allmänna ombudet inte genom att anlita någon annan anhängiggörandeform kan uppträda som part i domstol.2

En annan begränsning ligger i förhållande till de beslutsmyndig- heter vars beslut får angripas av ombudet. Att ombudet endast kan överklaga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattat förklaras givetvis dock av att det i allt väsentligt är dessa myn- digheter som handhar socialförsäkringens administration. Att märka är dock att detta t.ex. innebär att Skatteverkets beslut om pensions- grundande inkomst faller utanför det allmänna ombudet för social- försäkringens kompetensområde.3

När det däremot gäller vilka beslut som det allmänna ombudet får överklaga, tangeras emellertid en betydligt viktigare fråga; frågan om den närmare omfattningen av det allmänna ombudets saklegitima- tion i socialförsäkringsärenden.4 Bestämmelsen i 113 kap. 12 § SFB, enligt vilken ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten får överklagas av det allmänna ombudet, ger vid handen att ombudet har en närmast obegränsad rätt att överklaga samtliga beslut som beslutsmyndigheterna fattar. Bestämmelsen i 113 kap. 12 § SFB måste emellertid läsas ihop med bestämmelsen i 113 kap. 2 §. Av denna bestämmelse framgår att allmänna ombudets rätt att överklaga är begränsad till beslut i ärenden om förmåner som fattas enligt balken. Därutöver gäller, genom en särskild hänvisning till 22– 40 §§, att beslut som avser premiepension undantagits från om- budets kompetensområde (113 kap. 32 §).

I 113 kap. 2 § SFB anges således två begränsningar såvitt avser det allmänna ombudets kompetensområde; dels ska det vara fråga om beslut som fattas med stöd av balken, dels ska det vara fråga om beslut som avser förmåner.

2Tänkbart är dock att det allmänna ombudet exempelvis skulle kunna ansöka om resning jäm- likt 37 b § FPL mot ett avgörande som ombudet dessförinnan varit part i.

3Det allmänna ombudet hos Skatteverket kan dock överklaga sådana beslut.

4Saklegitimation innebär att man har rätten att som part föra talan i en viss bestämd sak.

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

De beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte fattar med stöd av socialförsäkringsbalken torde därför falla utanför området för det allmänna ombudets kompetens om det inte genom särskilda hänvisningar i specialförfattningen framgår att bestämmelserna om det allmänna ombudet i 113 kap. SFB likväl ska tillämpas vid handläggning av beslut enligt specialförfattningen. Försäkringskassans beslut enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekono- miska samarbetsområdet och förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, torde utgör exempel på beslut som faller utanför kompetensom- rådet. Inte heller beslut som fattas med stöd av direkt tillämpliga EU-rättsliga bestämmelser torde det allmänna ombudet kunna an- gripa med stöd av bestämmelserna i 113 kap. SFB.

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande den 27 sep- tember 2016 prövat omfattningen av det allmänna ombudet hos Tullverkets kompetensområde.5 I målet uppkom frågan om ombudet kunde överklaga kammarrättens beslut i ett ärende rörande bindande klassificeringsbesked enligt Europaparlamentets och rådets förord- ning 952/2013 och kommissionens förordning 2016/341.6 Högsta för- valtningsdomstolen konstaterade att det allmänna ombudet endast kan överklaga ett avgörande av kammarrätten i frågor som avses i 3 och 7 §§ tullagen (2016:253), nämligen beslut om tull, beslut om annan skatt än tull enligt 2 kap. 1 § andra stycket samt beslut om ränta, tulltillägg och förseningsavgift. Tullverkets beslut om bindande klassificeringsbesked ansågs dock inte röra någon sådan fråga, varför det allmänna ombudet inte ansågs ha rätt att överklaga kammar- rättens avgörande. Överklagandet avvisades därför. Avgörandet kan tala för att ombudens kompetensområden ska tolkas restriktivt.

Att beslutet ska avse förmåner innebär att sådana beslut med an- knytning till förmåner såsom kvittning, återkrav och indragning av en förmån torde ligga inom kompetensområdet. Detsamma torde gälla beslut om fastställelse av den försäkrades sjukpenninggrundande

5Mål nr 249-16.

6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen och Kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/341 av den 17 december 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) nr 952/2013 vad gäller övergångsregler för vissa bestämmelser i unionens tull- kodex i de fall de relevanta elektroniska systemen ännu inte är i funktion, och om ändring av kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446.

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

inkomst, SGI, trots att SGI inte är en förmån, eftersom sådana fast- ställelsebeslut kan fattas med stöd av 26 kap. 3 § även utan samband med en ersättningsfråga (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 2 §, Zeteo, 2017-05-11). Däremot torde t.ex. ett beslut enligt 114 kap. SFB, dvs. ett beslut rörande personupp- gifter, inte kunna betraktas som ett sådant beslut med anknytning till en förmån som avses i 113 kap. 2 § SFB. Försäkringskassan beslut att inte lämna ut en handling med stöd av offentlighets- och sekretesslagen eller beslut i personalärenden eller dylikt, faller av samma anledning utanför ombudets kompetensområde.

En grundförutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna överklaga ett förmånsbeslut enligt balken är också att det angripna beslutet som sådant är överklagbart. Beslut som normalt inte är över- klagbara enlig allmänna förvaltningsrättsliga principer, t.ex. beslut under initial-, berednings-, och verkställighetsstadierna, blir inte över- klagbara enbart till följd av att det är det allmänna ombudet som väljer att angripa dem.

Vad som nu sagts har främst tagit sikte på ombudets allmänna kompetensområde. När det gäller ombudets kompetensområde såvitt avser ändringsinstitutet enligt 113 kap. 3 §, är detta område emeller- tid något mer begränsat. Det beror helt enkelt på att vissa pensions- förmåner undantagits från ändringsinstitutets tillämpningsområde. Beslut om allmän ålderspension och förmåner till efterlevande kan enligt 113 kap. 22 och 37 §§ inte ändras med stöd av 113 kap. 3 §. Ombudet kan därför inte heller påtala ändring av sådana beslut.

4.3.3Överklaganderätten

Allmänt

Det mest betydelsefulla och effektiva medlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en överprövning i högre instans. Prövning är allsidig och utgör en fullständig över- prövning av beslutet. Överinstansen har dessutom i princip samma befogenheter som beslutsmyndigheten hade att göra s.k. lämplighets- bedömningar. Bifalls överklagandet, kan beslutet inte enbart upp- hävas, utan det kan även ändras, helt eller delvis, eller ersättas med ett helt nytt beslut.

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Ett vedertaget sätt att beskriva överklagandeinstitutet är genom att framhäva dess funktion att bereda den av ett besluts verkningar berörde en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat, eller med andra ord att få vissa oönskade effekter eliminerade (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 162). När det är en part för det allmänna som överklagar framstår det dock som något inade- kvat att tala om överklagandeinstitutet som ett instrument för att eliminera oönskade verkningar. I allmänhet medför det nämligen inte några större nackdelar att ett beslut som missgynnar det allmänna blir bestående i ett enskilt fall. Som framgått har det allmännas rätt att överklaga beslut inte heller traditionellt motiverats av hänsyn till ett besluts verkningar. Snarare har intresset av att verka för en effektiv prejudikatbildning på ett visst rättsområde stått i förgrunden (jfr prop. 1995/96:22 s. 75). Som framgått ovan var detta också en av huvudorsakerna till att lagstiftaren valde att låta beslutsmyndigheten generellt inträda som den enskildes motpart i förvaltningsdomstol när tvåpartsreformen genomfördes.

Till skillnad från den överklaganderätt som tillkommer besluts- myndigheten i egenskap av part i första instans, innebär det allmänna ombudets överklaganderätt en möjlighet för det allmänna att bedriva offensiv processföring redan i ett tidigare led. Medan beslutsmyndig- heten kan överklaga till kammarrätt och Högsta förvaltningsdom- stolen i egenskap av part, kan det allmänna ombudet överklaga redan till förvaltningsrätt utan att ha varit part i ärendet hos beslutsmyn- digheten. Det allmänna ombudets överklaganderätt kan ur detta per- spektiv närmast ses som en uppsättning regler som medger undantag från vissa av besvärsinstitutets gängse sakprövningsförutsättningar. Det allmänna ombudets kompetensområde kan t.ex. ses som ett undantag från kravet på saklegitimation, dvs. kravet på att ett beslut ska angå den som vill angripa detsamma. Att det allmänna ombudet kan överklaga även till fördel för enskild kan ses som ett undantag på kravet på kontraritet etc.

Rättslig reglering

I 113 kap. 12 § SFB anges som nämnts att det allmänna ombudet får överklaga ett beslut som Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten har fattat. Att det i lagtexten anges att ombudet får och inte

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

ska överklaga sådana beslut är givetvis ett uttryck för den diskretio- nära rätt som tillkommer allmänna ombudet att, i enlighet med sitt uppdrag, välja ut de ärenden som ombudet bedömer lämpliga att överklaga i syfte att verka för en mer enhetlig och likformig tillämp- ning av socialförsäkringen. Lagtextens till synes oprecisa bestämning av vilka beslut som kan bli föremål för ombudets överklagande fram- står också som avsiktlig. Tanken är att ombudet ska kunna överklaga såväl grund- som omprövningsbeslut och besluten kan överklagas såväl till enskilds fördel som nackdel (prop. 1981/82:88 s. 34).

Till skillnad från när en enskild överklagar ett beslut, ska ett beslut som det allmänna ombudet angriper inte omprövas innan det kan bli föremål för prövning i domstol. Denna skillnad mellan besvär från en enskild och besvär som förs på talan av det allmänna, gjordes redan i 1979 års lagstiftningsärende. Skälet angavs då vara att när Riksförsäkringsverket anförde besvär, situationen genom- gående förutsattes vara sådan att en domstol borde pröva besvären. Utgångspunkten var nämligen att det i dessa situationer främst var fråga om beslut enligt nytillkommen lagstiftning där praxis var vacklande eller rörde områden där behovet av prejudikat var särskilt stort, med andra ord typiska exempel på beslut som borde överprövas av högre instans (prop. 1977/78:20 s. 98). I denna situation fyller om- prövningsinstitutet således ingen funktion som ett förstadium till ett överklagande på samma sätt som när den enskilde överklagar. Någon omprövning ska därför inte ske. Ett bakomliggande skäl för denna ordning synes således ursprungligen ha varit att säkerställa att Riksförsäkringsverket i sin roll som praxisbildare inte skulle betas möjligheten att driva principiellt viktiga mål vidare. Ett annat skäl kan antas ha varit att lagstiftaren sett en risk med att försäkrings- kassorna alltför beredvilligt skulle hörsamma verkets önskemål och ändra beslut i enlighet med överklagandeskriften (jfr SOU 2001:47 s. 343). När omprövningsinstitutet utvidgades i början av 1980-talet fann Försäkringsdomstolskommittén inte skäl att frångå denna ordning. Även fortsättningsvis skulle Riksförsäkringsverket få an- föra besvär direkt och utan att inleda med att begära omprövning (jfr Ds S 1981:9 s. 126).

I de fall då det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för omprövning, ska omprövningsförfarandet avbrytas och ärendet i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol för prövning. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall ses

100

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

som ett överklagande (9 §). Det kan dock ifrågasättas om bestäm- melsen enligt sin ordalydelse även omfattar den situationen att det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för ett ändringsförfarande enligt 113 kap. 3 § SFB. Försäkringskassan torde rent formellt dessutom vara oförhindrat att pröva en sådan begäran om ändring så länge beslutet inte har prövats i sak av domstol i an- ledning av ombudets överklagande (jfr SOU 1976:53 s. 178). Detta skulle åtminstone rent teoretiskt kunna medföra två parallella pröv- ningsförfaranden rörande samma beslut.7

Till skillnad från Riksförsäkringsverket, torde det allmänna om- budet sakna möjlighet att överklaga domar från förvaltningsrätterna och kammarrätterna i mål där det allmänna ombudet inte har varit part.8 Det allmänna ombudet kan inte heller överta beslutsmyndig- heternas roll att föra talan i förvaltningsdomstol under pågående pro- cess.9 När det gäller beslut om allmän ålderspension framgår det ut- tryckligen i 113 kap. 36 § SFB att det allmänna ombudet får över- klaga ett beslut av allmän förvaltningsdomstol endast om ombudet varit part där. För övriga förmåner följer detta av 113 kap. 13 § SFB.

För att det allmänna ombudet ska kunna vara part i domstol, måste det alltså överklaga Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut. Domar, i vilka det allmänna ombudet är part, kan bara över- klagas av det allmänna ombudet och den försäkrade. I egenskap av part i processen i förvaltningsdomstol följer att ombudet kan över- klaga domstolens beslut enligt de förutsättningar som anges i 33 § andra stycket FPL, dvs. att ett beslut får överklagas av den som det angår, om det gått honom eller henne emot. Detta följer redan av ombudets ställning som part i processen och någon särskild före- skrift om detta behövs därför egentligen inte. Av 113 kap. 17 § SFB framgår därutöver att det allmänna ombudet, vid överklagande av domstols beslut, får föra talan även till förmån för enskild part. I för- arbetena anges att denna bestämmelse innebär att det allmänna ombudet kan överklaga domstols beslut även om avgörandet inte gått ombudet emot (jfr prop. 2003/04:152 s. 272).10

7Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.14.

8Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.12.4.

9Bortsett från den situationen att enskild överklagar till allmän förvaltningsdomstol före ombudet och beslutsmyndigheten till följd därav redan inträtt som den enskildes motpart. Om ombudet därefter också överklagar, får beslutsmyndigheten frånträda sin partsroll.

10Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.11.2.

101

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Om det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut blir ombudet den enskildes motpart i förvaltningsrätten enligt 113 kap. 13 § SFB. Detta gäller även i sådana situationer där såväl den enskilde som ombudet överklagar samma beslut. Bestämmelsen i 7 a § FPL , om att den myndighet som först beslutat i saken blir den enskildes motpart vid dennes överklagande, tillämpas alltså inte i dessa situationer (jfr 2 § FPL). När ombudet väl trätt in i processen genom att dess talan anhängiggjorts vid domstol, förblir ombudet alltså den enskildes motpart i samtliga instanser under resten av domstolsprocessen (113 kap. 13 § SFB).11

En särskild fråga gäller vilka möjligheter det allmänna ombudet har att överklaga beslut som av någon anledning förlorat sin aktualitet, s.k. onyttiga besvär. Det kan t.ex. vara fråga om att den försäkrade har avlidit under processen i domstol eller att en prövning av det kland- rade beslutet av annan anledning inte längre fyller någon funktion.

Frågan om onyttiga besvär bör prövas kan vara särskilt viktig för det allmänna ombudet eftersom ombudet i princip aldrig överklagar ett beslut i annat syfte än att få en principiellt intressant fråga prövad av domstol. Från ombudets synvinkel saknar det i det närmaste helt betydelse huruvida en viss rättsfråga råkat förlora sin konkreta aktua- litet i ett visst enskilt ärende. Som huvudregel gäller i förvaltnings- processen att mål ska avskrivas om det är fråga om onyttiga besvär. Det har hos de allmänna förvaltningsdomstolarna emellertid utbil- dats en praxis av innebörd att sakprövning ändå sker i vissa fall, bl.a. när klaganden får anses ha ett befogat intresse av att kunna få prövat om det funnits laga eller tillräckliga skäl för den beslutade åtgärden (se t.ex. HFD 2016 ref. 48, RÅ 1991 ref. 58 och RÅ 1986 ref. 150). Av HFD 2016 ref. 48 följer att en förvaltningsrätt eller kammarrätt som förfar på detta vis inte ska avskriva målet, utan bör skilja målet ifrån sig genom ett avgörande som avspeglar det ställningstagande som domstolen har gjort i sakfrågan.

I ett avgörande meddelat den 4 juli 2016 kom Högsta förvalt- ningsdomstolen att beröra frågan om onyttiga besvär i relation till ombudets överklaganderätt. I rättsfallet hade förvaltningsrätten av- skrivit ett mål som anhängiggjorts av ombudet med hänvisning till att den aktuella förmånen, sjukpenning, hade betalats ut och det

11 Om ombudet återkallar sin talan i förvaltningsrätt, kan det dock ifrågasättas om inte besluts- myndigheten återinträder i målet som part.

102

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

klandrade beslutet verkställts i sin helhet.12 I sitt beslut uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att det allmänna ombudet trots detta fick anses ha ett befogat intresse av att få förutsättningarna för tillämpningen av bestämmelsen i 27 kap. 23 § SFB prövade.

4.3.4Rätten att begära ändring

Vid sidan om överklagandeinstitutet existerar ett annat rättsmedel som kan anlitas i syfte att åstadkomma rättelse av felaktiga förvalt- ningsbeslut, omprövningsinstitutet. Omprövning innebär att det klandrade beslutet blir föremål för ny prövning, men den förnyade prövningen sker hos den beslutsmyndighet som fattat det beslut som begäran om omprövning avser. Det är sålunda inte fråga om någon överprövning utan om det beslutande organets möjligheter att själv korrigera sina egna beslut genom att ompröva detsamma (jfr SOU 1991:106 s. 267).

Enligt nuvarande bestämmelser i 113 kap. SFB kan det allmänna ombudet inte begära att ett beslut ska omprövas. Enligt 113 kap. 4 § SFB kan ombudet däremot begära att Försäkringskassan ska ändra ett beslut som är uppenbart felaktigt. Detsamma gäller beslut av Pensionsmyndigheten, med undantag för beslut om allmän ålders- pension och förmåner till efterlevande. Detta innebär i praktiken att det allmänna ombudets möjlighet att begära ändring av beslut som Pensionsmyndigheten fattat endast omfattar beslut om bostads- tillägg.

Skyldighet för försäkringskassorna att ändra beslut med en kvalificerad felaktighet tillkom redan i 1979 års lagstiftningsärende (jfr prop. 1977/78:20 s. 84). I 20 kap. 10 § AFL, nuvarande 113 kap. 3 § SFB, infördes då en bestämmelse om att en allmän försäkrings- kassa var skyldig att ändra ett beslut som fattats av kassan och inte prövats av en försäkringsrätt, om beslutet blivit felaktigt till följd av förbiseende, på grund av ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. Be- träffande frågan om vem som kunde ta initiativ till en sådan ändring, såg lagstiftaren inga hinder mot att även Riksförsäkringsverket till- erkändes en sådan rätt. Såväl den enskilde som försäkringskassorna

12 Mål nr 4343-15.

103

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

och Riksförsäkringsverket kunde alltså begära ändring enligt bestäm- melsen (prop. 1977/78:20 s. 100).

Riksförsäkringsverkets befogenhet att påtala ändring enligt paragrafen synes därefter har överförts till det allmänna ombudet utan några närmare överväganden. Av förarbetena framgår bara att avsikten är att denna möjlighet ska användas i undantagsfall (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). Enligt uppgift från allmänna ombudet är detta i praktiken också ett verktyg som i princip aldrig används.

För det fall att det allmänna ombudet hemställer om ändring enligt 113 kap. 3 och 4 §§ SFB kan det beslut som sedermera fattas i anledning av hemställan också överklagas av det allmänna om- budet. Detta framgår redan av 113 kap. 12 § SFB, men följer även av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Det allmänna ombudet torde i sådana fall nämligen inträda som part i ärendet hos beslutsmyndig- heten, vilket medför att ombudet även i denna egenskap kan överklaga beslutet under förutsättning att beslutsmyndigheten inte ändrat det angripna beslutet i enlighet med ombudets begäran.

4.4Det allmänna ombudets arbetsformer

4.4.1Förutsättningar för arbetet

Det allmänna ombudet utses av regeringen och har en självständig ställning i förhållande till Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten. Ombudet hade tidigare inte något återrapporteringskrav till regeringen angående verksamheten. I regleringsbrev sedan budget- året 2016 har det allmänna ombudet emellertid ålagts en skyldighet att lämna en särskild redovisning till Regeringskansliet med en samlad redogörelse för ombudets verksamhet.

Det allmänna ombudets anställning gäller tills vidare. Det allmänna ombudet har sin placering i Försäkringskassans huvudkontor i Stock- holm, men i avskilda lokaler. Det allmänna ombudet är organisato- riskt självständigt på så sätt att det inte ingår i någon avdelning och ombudet har inte någon överordnad chef att rapportera till.

Till skillnad från tidigare år har i regleringsbreven sedan budget- året 2016 särskilda medel avsatts för att stärka det allmänna ombudet och ombudets kansli. Anslaget per år har uppgått till 7,5 miljoner kronor. Resursförstärkningen syftar framför allt till att utifrån be- hovet av prejudikat driva fram fler vägledande domar inom områden

104

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

där bedömningsutrymmet i de enskilda fallen är stort liksom där besluten har påtagliga ekonomiska konsekvenser för enskilda och det allmänna (prop. 2016/17:1, utg. omr. 10, s. 41).

Genom denna anslagsförstärkning fick det allmänna ombudet för första gången möjlighet att rekrytera personal till det egna kansliet. För närvarande är fem personer anställda vid kansliet, men ytterli- gare tjänster kommer att tillsättas på sikt.

Det allmänna ombudet har också rätt enligt 113 kap. 12 § SFB att uppdra åt tjänstemän vid Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten att företräda ombudet i domstol. Enligt uppgift använder om- budet emellertid inte sig längre av denna möjlighet.

4.4.2Arbetssätt

Det allmänna ombudets uppdrag framgår varken av lag eller någon annan föreskrift. Utifrån vad som uttalas i förarbetena har det all- männa ombudet emellertid tolkat sitt uppdrag på så vis att det an- kommer på det allmänna ombudet att få fram fler vägledande domar inom områden där det framstår som oklart hur lagstiftningen ska tillämpas och som gäller rättsfrågor med stor betydelse för enskilda och det allmänna.

Det framgår inte heller av någon föreskrift hur det allmänna om- budet ska organisera sitt arbete utan ombudet kan fritt välja lämpligt arbetssätt. Av det allmänna ombudets redovisning till regeringen för verksamhetsåret 2016 framgår bl.a. följande beträffande hur ombudet rent konkret arbetar för att fullgöra sitt uppdrag.

I ett första skede arbetar ombudet med att identifiera intressanta olösta juridiska frågor. Detta sker på olika sätt och med olika metoder och innefattar inledningsvis att alla styrande dokument hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten studeras. Där kan det stå bedömningar som ombudet reagerar på och vill få prövat om de är korrekta. Ett annat sätt att få tillgång till intressanta frågor är genom olika kontaktytor som utarbetats mellan företrädare för För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten och ombudets kansli. Be- träffande Försäkringskassan tar ombudet del av de frågor och svar som Rättsavdelningens s.k. tillämparteam lämnar och kan på så sätt orientera sig om vilka behov som finns i verksamheten. Utifrån den

105

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

insamlade informationen kan ombudet sedan bestämma sig för att driva ett projekt avseende en viss olöst rättsfråga.

I nästa steg använder sig det allmänna ombudet av internmed- delanden på Försäkringskassans intranät. Ombudet ber där handläg- gare att bidra med olika typer av beslut utifrån de pågående projek- ten. Utöver pågående projekt ber ombudet att handläggarna alltid ska översända beslut angående ny lagstiftning eller beslut angående olösta rättsfrågor. Internmeddelandena uppdateras några gånger per år. I samråd med företrädare för beslutsmyndigheterna, har en över- enskommelse träffats om att olika beslut ska tillsändas ombudet efter expediering till den enskilde.

Under 2016 har ombudet lagt vikt vid att etablera kontakter och sprida information om ombudets verksamhet. Syftet har varit att få kännedom om intressanta rättsfrågor samt, vad gäller de interna kontakterna, att få in lämpliga ärenden att överklaga.13

När det gäller internmeddelanden är ombudet beroende av att handläggare läser dessa och sedan aktivt skickar intressanta beslut till ombudet. Det finns inga rutiner som möjliggör för det allmänna om- budet att kontrollera att det verkligen får del av alla efterfrågade beslut.

I det sista steget läser ombudet alla beslut som efterfrågats och inkommit. Därefter bestämmer ombudet om även akten ska hämtas in och beslutet överklagas. Under 2015 kom det in cirka 500 ärenden till ombudet, varav 80 överklagades. Under 2016 överklagade om- budet 56 beslut. Motsvarande siffror för 2014 var 81 överklaganden. Ombudet uppskattar att antalet beslut som kommer att överklagas kommer att öka under 2017 och 2018.

När det gäller Pensionsmyndigheten ringer ombudet myndig- heten och efterlyser information om intressanta juridiska frågor. Om- budet letar också på egen hand efter intressanta frågor. På Pensions- myndighetens intranät finns information om att intressanta beslut ska skickas till det allmänna ombudet.

Det nuvarande allmänna ombudet är av den uppfattningen att uppgiften i sig inte är att vara normerande, utan ombudets uppdrag innefattar endast ett mandat att driva sådana olösta rättsfrågor som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kanske inte kan eller har intresse av att driva i domstol. Det nuvarande ombudet avhåller

13 Allmänna ombudet för socialförsäkringen, årlig rapport 2016, s. 12.

106

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen SOU 2018:5

Figur 4.1		Antal överklaganden per år till förvaltningsrätt, 2005–2011
ϯϱϬ								ϯϬϵ
ϯϬϬ
ϮϱϬ
ϮϬϬ
ϭϱϬ
ϭϬϬ	ϱϰ	ϱϬ	ϯϳ		ϰϰ	ϱϵ	ϱϳ
ϱϬ	ϱϰ	ϱϬ	ϯϳ	ϴ	ϰϰ		ϱϳ
ϱϬ				ϴ
Ϭ
Ϭ	ϮϬϬϱ	ϮϬϬϲ	ϮϬϬϳ	ϮϬϬϴ	ϮϬϬϵ	ϮϬϭϬ	ϮϬϭϭ	dŽƚĂůƚ
	ϮϬϬϱ	ϮϬϬϲ	ϮϬϬϳ	ϮϬϬϴ	ϮϬϬϵ	ϮϬϭϬ	ϮϬϭϭ	dŽƚĂůƚ

Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.

Under 2009 överklagade det allmänna ombudet till fördel för enskild i 5 fall (11 procent av överklagandena), under 2010 i 10 fall (17 procent av överklagandena) och under 2011 i 16 fall (28 pro- cent av överklagandena). För övriga år saknas statistik.

Under perioden 2005–2011 meddelade förvaltningsrätterna dom i 279 mål som anhängiggjorts vid domstol genom att ombudet överklagat Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut. I Domstolsverkets statistik saknas uppgift om utgången i 26 av dessa mål. I de övriga bifölls det allmänna ombudets överklagande i 161 av fallen medan överklagandet avslogs i 92 mål.

Figur 4.2 Överklaganden och utfall i allmän förvaltningsdomstol

ϯϬϬ	Ϯϳϵ
ϯϬϬ
ϮϱϬ
ϮϬϬ		ϭϲϭ
ϭϱϬ			ϵϮ
ϭϬϬ			ϵϮ
ϭϬϬ
ϱϬ		Ϯϲ
Ϭ
Ϭ	ŶƚĂů ŵĊů	hƉƉŐŝĨƚ ƐĂŬŶĂƐ ,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ	ǀƐůĂŐ
	ŶƚĂů ŵĊů	hƉƉŐŝĨƚ ƐĂŬŶĂƐ ,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ	ǀƐůĂŐ
		ďŝĨĂůů

Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.

108

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

I figur 4.3 nedan har besluten som överklagats fördelats efter för- månsslag. Beslut som gäller sjukersättning och arbetsskadelivränta står för knappt två tredjedelar av det totala antalet överklagade beslut under den aktuella perioden. Totalt har 122 beslut om sjukersättning och 87 beslut om arbetsskadelivränta överklagats. Därutöver har 26 beslut om sjukpenning och 3 beslut om sjukpenninggrundande inkomst överklagats.

Figur 4.3	Förmånsslag
	PǀƌŝŐƚ	ϭй
	PǀƌŝŐƚ	ϭй
	WĞŶƐŝŽŶƐĨƂƌŵĊŶĞƌ	ϳй
	ƌďĞƚƐƐŬĂĚĞůŝǀƌćŶƚĂ	Ϯϲй
	&ĂŵŝůũĞĨƂƌŵĊŶĞƌ	ϱй
	,ĂŶĚŝŬĂƉƉĨƂƌŵĊŶĞƌ	ϭϲй
	^ũƵŬƉĞŶŶŝŶŐ ŽĐŚ ^'/	ϵй
^ũƵŬ ŽĐŚ ĂŬƚŝǀŝƚĞƚƐĞƌƐćƚƚŶŝŶŐ		ϯϲй

Ϭй ϱй ϭϬй ϭϱй ϮϬй Ϯϱй ϯϬй ϯϱй ϰϬй

Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.

Under perioden 2005–2011 har det allmänna ombudet överklagat 27 domar från förvaltningsrätterna till kammarrätterna. Kammar- rätterna har i 18 av dessa fall beviljat prövningstillstånd. Under samma period har 87 domar från förvaltningsrätterna, där det all- männa ombudets talan har bifallits, överklagats till kammarrätterna av enskilda personer. Endast i 13 av dessa mål har prövningstill- stånd beviljats. Enligt Domstolsverkets statistik har under den nämnda perioden 32 kammarrättsdomar meddelats där det allmänna ombudet varit part.14

Det allmänna ombudet har under perioden 1 januari 2005– 26 mars 2012 överklagat sammanlagt 8 kammarrättsdomar till Högsta förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen har inte med-

14 ISF 2012:11 s. 27.

109

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

delat någon dom med anledning av att enskild överklagat en kammar- rättsdom som utfallit till fördel för ombudet.15

4.5.4 Mål i underrätterna 2012–2016

Under perioden 2013–2015 överklagade ombudet 189 beslut till för- valtningsrätterna. Av överklagandena avsåg 10 beslut som Pensions- myndigheten fattat. Resterande 179 överklagande avsåg beslut från Försäkringskassan. Under tidsperioden 1 mars 2012 till 31 december 2016 avgjorde förvaltningsrätterna 297 mål efter överklagande från det allmänna ombudet. Av dessa prövades 269 i sak. En undersökning av ett begränsat urval av domarna under den aktuella perioden ger vid handen att ombudet vanligen överklagar grundbeslut snarare än omprövningsbeslut.

Figur 4.4 Avgjorda mål i förvaltningsrätt med det allmänna ombudet för socialförsäkringen som klagande

ϯϱϬ

Ϯϵϳ

ϯϬϬ
ϮϱϬ
ϮϬϬ
ϭϱϬ
ϭϬϬ		ϱϬ	ϲϱ	ϲϱ	ϲϰ
	ϱϯ	ϱϬ
ϱϬ
Ϭ
Ϭ	ϮϬϭϮ	ϮϬϭϯ	ϮϬϭϰ	ϮϬϭϱ	ϮϬϭϲ	dŽƚĂůƚ
	ϮϬϭϮ	ϮϬϭϯ	ϮϬϭϰ	ϮϬϭϱ	ϮϬϭϲ	dŽƚĂůƚ

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Under perioden 2012–2016 biföll förvaltningsrätterna ombudets överklagande helt eller delvis i 180 av de mål som prövades i sak av domstolarna (67 procent av målen) medan överklagandet avslogs i 89 mål (33 procent av målen).

15 Ovan, s. 28.

110

SOU 2018:5 Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Figur 4.5	Antal mål och utfall, 2012–2016
ϯϱϬ	Ϯϵϳ
ϯϬϬ	Ϯϵϳ
ϯϬϬ
ϮϱϬ
ϮϬϬ			ϭϴϬ
ϮϬϬ
ϭϱϬ				ϴϵ
ϭϬϬ				ϴϵ
ϭϬϬ
ϱϬ		Ϯϴ
Ϭ
Ϭ	ŶƚĂů ŵĊů	ũ ƐĂŬƉƌƂǀĂƚ	,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ	ǀƐůĂŐ
	ŶƚĂů ŵĊů	ũ ƐĂŬƉƌƂǀĂƚ	,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ	ǀƐůĂŐ
			ďŝĨĂůů

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Det innebär alltså att ombudet vann helt eller delvis bifall i för- valtningsrätten i ungefär tvåtredjedelar av de mål som prövades i sak i första instans. En ackumulerad studie av bifalls- respektive avslags- frekvensen för såväl perioden 2005–2011 som perioden 2012–2016 visar därmed att det allmänna ombudet under hela tidsperioden vunnit helt eller delvis bifall i mellan 62,2–67,0 procent, och fått avslag i mellan 33,0–37,8 procent, av de mål som prövats i sak av förvaltnings- rätterna.

Såvitt avser mål som förvaltningsrätterna prövade i sak under den aktuella tidsperioden, överklagade ombudet till fördel för en- skild i 117 fall (43,5 procent av överklagandena) och till nackdel för enskild i 138 fall (51,3 procent av överklagande).16 När ombudet överklagade till fördel för enskild vann ombudet bifall till sin talan i ungefär 77 procent av målen. När ombudet överklagade till nackdel för enskild vann ombudet bifall till sin talan i ungefär 57 procent.

En genomgång av förvaltningsrätternas domar under den aktuella perioden visar också att förvaltningsrätterna inhämtar yttrande från den myndighet som beslutat i saken i ungefär 23 procent av de mål som prövas i sak efter överklagande från ombudet. När ombudet överklagar Pensionsmyndighetens beslut inhämtas yttrande emeller-

16 Beträffande vissa mål har det inte varit möjligt att avgöra om talan fördes till nackdel eller fördel för den enskilde.

111

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

tid i ungefär 70 procent av målen. När ombudet överklagar till för- del för enskild är det samtidigt betydligt vanligare att förvaltnings- rätterna inhämtar yttrande från beslutsmyndigheten än i sådana fall där ombudet överklagar till nackdel för enskild (56,5 procent re- spektive 34 procent).

Figur 4.6 Talan till fördel respektive nackdel för enskild, 2012–2016

dŽƚĂů ƚŝůů ŶĂĐŬĚĞů					ϭϯϴ
,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ ďŝĨĂůů					ϳϵ
ǀƐůĂŐ				ϱϵ
dŽƚĂů ƚŝůů ĨƂƌĚĞů					ϭϭϳ
,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ ďŝĨĂůů					ϵϬ
ǀƐůĂŐ		Ϯϳ

Ϭ	ϮϬ	ϰϬ	ϲϬ	ϴϬ	ϭϬϬ ϭϮϬ ϭϰϬ ϭϲϬ

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

I figur 4.7 nedan har målen fördelats efter förmånsslag. Till skillnad från föregående period är familjeförmåner den grupp som nu är i särklass störst. Beslut som gäller sjukpenning och sjukersättning står för 31 procent av det totala antalet mål. Totalt har 47 mål om sjuk- penning och sjukpenninggrundande inkomst och 45 mål om sjuk- och aktivitetsersättning avgjorts. Andra stora förmånsgrupper är arbetsskadelivränta och handikappförmåner. Under den aktuella tids- perioden har förvaltningsrätterna emellertid endast prövat 17 mål där det allmänna ombudet överklagat ett beslut som Pensionsmyndig- heten fattat. En klar majoritet av dessa har gällt garantipension.

112

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Rättslig reglering

Det allmänna ombudets verksamhet regleras främst i 67 kap. skatte- förfarandelagen (2011:1244). Enligt dessa bestämmelser får det all- männa ombudet hos Skatteverket överklaga beslut i frågor som har betydelse för beskattningen eller i andra förhållande mellan en en- skild person och det allmänna. Ombudet kan därmed överklaga så gott som alla skattebeslut och folkbokföringsbeslut. Det allmänna ombudet för då det allmännas talan i förvaltningsdomstol. I likhet med det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ombudet hos Skatteverket inte träda in i processer i en senare domstolsinstans.

Ombudet kan, i likhet med vad som gäller för det allmänna om- budet för socialförsäkringen, överklaga till fördel för den som beslutet gäller. Av förarbetena framgår dock att den enskilde i första hand förutsätts själv ta tillvara sin rätt (prop. 2002/03:99 s. 254). Som fram- går ovan anges det i förarbetena att rätten att överklaga, precis som på socialförsäkringsområdet, är tänkt att användas bl.a. för att ut- jämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av pre- judikat är särskilt framträdande. Därutöver anges att möjligheten att överklaga ska användas i de fall det föreligger oenighet i en principiell fråga. Den formella rätten att överklaga även andra beslut av Skatte- verket ska dock endast tillämpas i undantagsfall. Ett annat instrument som det allmänna ombudet anförtrotts är möjligheten att ansöka om förhandsbesked hos Skatterättsnämnden enligt lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor.

Såvitt gäller överklaganderätten har ombudet utvecklat vissa principer för hur denna bör tas i anspråk.18

När ombudet överklagar till enskilds nackdel är det för att åstad- komma likabehandling eller för att få fram vägledande avgöranden. Ytterst är det också ett instrument för kontroll av lagenligheten i Skatteverkets beslut. Enligt det allmänna ombudet kan likabehand- lingsfallen ha sin grund i att beslutsfattare inom Skatteverket tolkar lagen olika och att det är nödvändigt att ombudet agerar för att driva fram enhetlighet i rättstillämpningen. Överklagandemöjligheten kan utnyttjas när det är frågan om principiellt viktiga frågor eller stora belopp. Enligt allmänna ombudet kan likabehandlingsfallen emeller- tid också gälla s.k. reservationsvisa överklaganden. I dessa fall yrkar

18 Se ombudets beskrivning i årsrapporten till regeringen för verksamhetsåret 2016, s. 6–8.

115

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Arbetssätt

Skatteverket har i en myndighetsintern instruktion från 2011 redo- visat sin syn på hur samarbetet mellan ombudet och Skatteverket ska gå till.19 Av riktlinjerna framgår att det allmänna ombudet inte förutsätts ägna sig åt granskning av Skatteverkets beslut och att avsikten inte är att ombudet ska ta initiativ till att överklaga Skatte- verkets beslut. Sådana initiativ ska i stället komma från Skatte- verket. Den person som för närvarande har förordnats som allmänt ombud hos Skatteverket delar emellertid inte den uppfattning om arbetssättet som kommer till uttryck i den myndighetsinterna instruk- tionen, utan anser att denna är oförenlig med den självständiga roll som ombudsfunktionen är tänkt att vara.20

4.6.3Allmänna ombudet hos Tullverket

Bakgrund och funktion

Ett allmänt ombud på tullområdet inrättades redan genom 1973 års tullag (1973:670) och syftade då till att säkerställa att det allmännas intresse i tulltaxeringsärenden bevakades. Av denna anledning till- delades ombudet befogenhet att dels överklaga lokal tullmyndig- hets beslut eller generaltullstyrelsens beslut, dels uppträda som mot- part när enskild part överklagat ett sådant beslut (prop. 1972:110 s. 143). Bakgrunden till den nuvarande funktionen som allmänt om- bud hos Tullverket är emellertid den myndighetsreform som genom- fördes den 1 juli 1999 och som innebar att den tidigare Generaltull- styrelsen och de regionala tullmyndigheterna ombildades till en myndighet, Tullverket. På samma sätt som vid omorganisationen på skatteområdet och på socialförsäkringsområdet ansågs det angeläget att det även fortsättningsvis fanns en möjlighet för det allmänna att överklaga beslut på detta område. Den funktion som allmänt ombud som sedan tidigare inrättats vid Generaltull- styrelsen, skulle därför finnas kvar, men nu i stället inrättas hos det nyskapade Tullverket (prop. 1998/99:79 s. 74–76). Efter mönster

19Riktlinjer för samarbetet inom Skatteverket samt mellan Skatteverket och allmänna ombudet avseende överklaganden och processföring, dnr 131-470853-10/111.

20Allmänna ombudet hos Skatteverkets årsrapport till regeringen för verksamhetsåret 2016, s. 7. Denna årsrapport upprättades på initiativ av ombudet.

117

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

från taxeringslagen, skulle det allmänna ombudet emellertid också ges samma möjligheter som Riksskatteverket att ta över uppgiften att föra det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol

Som skäl för det allmännas offensiva processföring genom ombudsinstitution angavs två skäl. Dels ansågs det otillfredsstäl- lande och inkonsekvent med en ordning enligt vilken att det allmänna endast på skatteområdet i övrigt skulle ha möjlighet att överklaga beslut, dels gick det inte att bortse från situationer där det kunde finnas behov av att få till stånd vägledande domstolsavgöranden (prop. 1998/99:79 s. 79).

Rättslig reglering

I 6 kap. tullagen (2016:253) finns bestämmelser som reglerar om- budet, vilka rör möjligheten att överklaga beslut av Tullverket och av de allmänna förvaltningsdomstolarna. I 5 kap. finns även reglerat befogenheter rörande ärenden om tulltillägg. Bestämmelserna har överförts i princip oförändrade från tidigare tullag (2000:1281), vars bestämmelser överförts från 1994 års tullag (1994:1550).

Enligt nu gällande tullag får det allmänna ombudet hos Tullverket överklaga Tullverkets beslut i ärenden om tulltaxering, ränta, tull- tillägg och förseningsavgift. Till skillnad från det allmänna ombudet för socialförsäkringen får det allmänna ombudet hos Tullverket även överklaga domar av förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare har fört det allmännas talan i målet. Det all- männa ombudet får också ta över Tullverkets uppgift att föra det allmännas talan i en pågående process i allmän förvaltningsdomstol. I mål som gäller beslut i frågor som ombudet kan överklaga, är det all- tid det allmänna ombudet som för det allmännas talan i Högsta förvaltningsdomstolen. Tullverket kan alltså inte föra det allmännas talan i högsta instans i sådana frågor. Det allmänna ombudet hos Tull- verket skiljer sig således i många hänseenden från de andra ombuden och bär – såvitt gäller processuella befogenheter – snarare större lik- heter med förutvarande Riksförsäkringsverket och Riksskatteverket samt Inspektionen för arbetsförsäkring.

118

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Organisation

Alltsedan Tullverkets rättsavdelning skapades under 2012 har det allmänna ombudet varit placerat på den avdelningen. Närmaste chef är och har varit Tullverkets chefsjurist. Tjänsten som allmänt ombud är i dag en s.k. tillikatjänst. Det innebär att en person har denna tjänst vid sidan av en ordinarie juristtjänst på Tullverkets rätts- avdelning. De arbetsuppgifter som följer av tjänsten som verksjurist tar enligt ombudet den allra största delen av arbetstiden i anspråk. Det har inneburit att liten tid funnits till att utföra arbete i funk- tionen som allmänt ombud. Enligt 10 § förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket ska det allmänna ombudet varje år lämna en redogörelse för ombudets verksamhet till Regeringskansliet.

Arbetssätt

Det allmänna ombudet hos Tullverket har en mer begränsad verk- samhet jämfört med de andra allmänna ombuden. Under 2016 har det allmänna ombudet vidtagit vissa åtgärder för att sprida kunskap inom Tullverket rörande allmänna ombudets verksamhet och för att uppmuntra till att kontakter tas med allmänna ombudet när intressanta rättsliga frågeställningar aktualiseras i verksamheten.

Vid ingången av 2016 fanns inga öppna ärenden hos allmänna ombudet och under det gångna året initierade det allmänna ombudet två ärenden. Enligt uppgift från allmänna ombudet har totalt åtta domstolsavgöranden överklagats under tidsperioden 2007–2016.

4.6.4Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

Bakgrund och funktion

Efter mönster av vad som då gällde för Riksförsäkringsverket, in- fördes 1995 i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd en möjlighet för Arbetsmarknadsstyrelsen att, som ett led i sin tillsynsfunktion, över- klaga beslut i syfte att verka för att bestämmelserna i lagarna tillämpades likformigt och rättvist (jfr prop. 1994/95:218 s. 32 och prop. 1995/96:22 s. 98). Även ett fakultativt tvåpartsförfarande mot- svarande vad som gällde för socialförsäkringsprocessen infördes och

119

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Arbetsmarknadsstyrelsen gavs möjlighet att träda in som part i allmän förvaltningsdomstol vid överklagande från en enskild. Enligt regeringen skulle överklaganderätten användas för att få till stånd en likformig och rättvis tillämpning av reglerna genom att verka för att få fram vägledande domar (jfr prop. 1994/95:218 s. 32).

År 2004 inrättades en ny fristående tillsynsmyndighet över arbets- lösförsäkringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Den nya tillsynsmyndigheten övertog då i princip samtliga av Arbetsmarknads- styrelsens tidigare uppgifter i förhållande till arbetslöshetskassorna enligt lagen om arbetslöshetskassor samt ersatte Arbetsmarknads- styrelsen såvitt avser reglerna om överklagande och handhavande av anmälan av arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsför- säkring. Reglerna om detta finns i lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring. Försäkringen hanteras i enlighet med lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor av 27 fristående organisationer, arbetslöshets- kassorna.

Rättslig reglering

Enligt gällande reglering får Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen, även till förmån för enskild part, överklaga en domstols dom och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden om rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring och ärenden om rätt till medlemskap, medlemsavgifter och särskild uttaxering enligt lagen om arbetslöshetskassor. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får vidare överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltnings- rätten och kammarrätten föra det allmännas talan. I Högsta förvalt- ningsdomstolen för inspektionen alltid det allmännas talan.

Arbetssätt

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring tillsänds löpande domar från förvaltningsdomstolarna inom sådana områden som inspektionen har att bevaka. De som arbetar på rättsenheten avgör därefter om domen ska lyftas till rättsenhetens s.k. domsdiskussion. Vid doms- diskussionen tas därefter ställning om en dom ska överklagas. Det kan också inträffa att arbetslöshetskassorna hör av sig angående en dom som uppmärksammats. Enligt uppgift har inspektionen över-

120

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

klagat ungefär tio avgöranden per år de senaste två åren, varav unge- fär en tredjedel avsett arbetslöshetskassornas beslut.

4.7Frågans tidigare behandling

Ds 2011:18 Översyn av sjukförsäkringen

– förslag till förbättringar

Socialdepartementet tillsatte under 2010 en arbetsgrupp som hade till uppgift att göra en översyn av regeringens sjukförsäkringsreformer sedan 2006 samt att lämna fram förslag till förändringar i sjuk- försäkringen. I promemorian Översyn av sjukförsäkringen – förslag till förbättringar (Ds 2011:18) övervägde arbetsgruppen bl.a. be- hovet av att stärka legitimiteten och förtroendet för socialförsäk- ringen och dess administration. Det skulle gå att lita på att reglerna tillämpades rättssäkert och enhetligt. I departementspromemorian övervägdes bl.a. möjligheten att utvidga det allmänna ombudets roll. En möjlig utvecklingsväg som arbetsgruppen övervägde var att inrätta ett fristående försäkringsombud vid Försäkringskassan. Upp- draget för ett sådant ombud skulle vara att värna socialförsäkrings- systemet i dess helhet. Försäkringsombudet skulle kunna överta det allmänna ombudets uppdrag och även utgöra ett ombud för de försäkrade och ta emot deras klagomål. Försäkringsombudets styrka vore att opartiskt och fristående se till helheten i systemet. Under det fristående försäkringsombudet kunde det inrättas personliga lotsar, som skulle ha till uppgift att hjälpa de försäkrade med personligt stöd, information och rådgivning. I sitt remissvar ställde sig såväl Försäkringskassan som Inspektionen för socialförsäkringen negativa till arbetsgruppens överväganden om ett fristående försäk- ringsombud och personliga lotsar. Förslaget har inte genomförts.

ISF:s rapport (2012:11) – Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

I 2012 års regleringsbrev gav regeringen Inspektionen för socialför- säkringen i uppdrag att bedöma om det allmänna ombudets roll vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kunde förändras i syfte att stärka legitimiteten för socialförsäkringens administration.

121

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Sammanfattningsvis ansåg inspektionen att det allmänna ombudets möjlighet att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut borde kvarstå och även framdeles användas för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning och besvara olösta rättsfrågor genom att få sådana frågor prövade av domstol. Enligt inspektionen borde det allmänna ombudet dock även undantagsvis kunna över- klaga beslut som saknade prejudikatsintresse, och begära ändring av uppenbart felaktiga beslut. Inspektionen ansåg det dock som ange- läget att det allmänna ombudets uppdrag tydliggjordes och att om- budet blev självständigare, effektivare och tydligare. Inspektionens genomgång av det allmänna ombudets verksamhet visade att funk- tionen inte hade varit effektiv eftersom den inte bidragit till praxis- bildningen i någon större utsträckning. Inspektionen konstaterade att en starkt bidragande orsak till detta var att det allmänna ombudet ofta fick bifall till sina överklaganden i första instans.

Inspektionen föreslog mot den bakgrunden att det allmänna om- budet borde ges möjlighet att överklaga domar i mål där ombudet inte tidigare varit part och då ta över uppgiften att föra det allmännas talan. Inspektionen föreslog också att det allmänna ombudet borde ges rätt att föra en s.k. fastställelsetalan. Det allmänna ombudet skulle genom en sådan möjlighet inte behöva yrka ändring av under- instansens dom för att kunna överklaga. I stället skulle en dom kunna överklagas med yrkandet att den ska fastställas.

Försäkringskassan uppgav i sitt svar till regeringen att inspektio- nens förslag var intressanta, men att de behövdes utredas ytterligare och kompletteras med en konsekvensutredning. Försäkringskassan delade inspektionens uppfattning att det allmänna ombudets huvud- uppgift alltjämt skulle vara att driva fram vägledande domstolsavgö- randen. Försäkringskassan framförde också att myndigheten alltid överklagar domar av principiellt intresse i de mål där myndigheten gjort bedömningen att det gick att få prövningstillstånd. Det fanns därför inte något behov av att ge ombudet möjlighet att överklaga förvaltningsrätts- och kammarrättsdomar i mål där ombudet inte tidigare varit part och där Försäkringskassan valde att inte överklaga.

Pensionsmyndigheten uppgav i sitt svar till regeringen att det all- männa ombudets praxisbildande funktion behövde stärkas. Myndig- heten ställde sig bakom inspektionens förslag angående självstän- dighet, mandat och arbetssätt. Myndigheten ställde sig också bakom de olika förslagen avseende det allmänna ombudets utökade över-

122

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

klagandemöjligheter. Myndigheten var dock tveksam till att ge det allmänna ombudet möjlighet att föra en fastställelsetalan då det var tveksamt om något behov av detta förelåg.

De av inspektionen föreslagna åtgärderna har inte genomförts.

SOU 2014:76 Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål

Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen be- handlade i betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76) bl.a. frågan om infö- randet av en så kallad ”prejudikathiss” i förvaltningsprocessen. För tingsrätterna finns en möjlighet att med parternas samtycke hän- skjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen. I utredningen behandlades om något liknande kunde införas inom förvaltningsprocessen generellt. Som exempel nämndes bl.a. det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Ombudet skulle t.ex. med en sådan regel kunna yrka att förvaltningsrätten skulle hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen och få den besvarad redan innan förvaltningsrätten avgjorde själva målet. Utredningen föreslog dock inte att någon prejudikathiss skulle införas. Skälen härför var många. Bland annat påtalade utredningen att en sådan ordning skulle rubba instansordningsprincipen och innebära en urholkning av principen om att tyngdpunkten i dom- stolsprocessen ska ligga i första instans. Utredningen ansåg vidare att det på socialförsäkringsområdet inte fanns särskilt många mål där det fanns en tydligt ren rättsfråga som lämpade sig för en prejudikathiss.

SOU 2015:46 Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen

Utredningens förslag

Regeringen tillsatte 2013 en särskild utredare i syfte att analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen. Regeringen beslutade senare, utifrån den ovan nämnda rapporten från Inspek- tionen för socialförsäkringen, om tilläggsdirektiv för utredaren att

123

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

även undersöka hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kunde ges bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag.

I betänkandet Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen (SOU 2015:46) föreslogs bl.a. att det i socialförsäkringsbalken skulle införas en be- stämmelse som tydliggjorde det allmänna ombudets uppgift att verka för tillkomsten av vägledande domstolsavgöranden inom socialför- säkringsområdet. För att det allmänna ombudet rent faktiskt skulle kunna fullgöra denna uppgift ansåg utredningen vidare det som angeläget att det allmänna ombudet stärktes och utvecklades såvitt avsåg bl.a. processuella befogenheter. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att det skulle införas ett s.k. trepartsförfarande i så- dana ärenden som det allmänna ombudet överklagar. Den enskilde, det allmänna ombudet och den beslutande myndigheten skulle alltså kunna vara parter i samma mål. Utredningen föreslog vidare att det skulle införas en möjlighet för det allmänna ombudet att kunna överklaga avgöranden från förvaltningsrätten eller kammar- rätten även om ombudet inte tidigare fört det allmännas talan i målet. Detta förslag motiverades dock i stor utsträckning av att utredningen samtidigt föreslog att det allmänna ombudet organisatoriskt skulle inrättas som en särskild beslutsfunktion hos Inspektionen för socialförsäkringen. Enligt utredningen skulle det nämligen inte bli lika lätt för ombudet att få impulser och information om intressanta beslut att överklaga efter en sådan omorganisation. Möjligheten till sent processinträde sågs som ett sätt att överkomma detta problem.

Remissinstansernas yttranden

Såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten tillstyrkte utred- ningens förslag att införa ett trepartsförfarande i socialförsäkrings- mål och att införa en möjlighet för det allmänna ombudet att in- träda senare i processen. Pensionsmyndigheten uttalade sig också positivt om förslaget att författningsreglera ombudets uppdrag.

Justitieombudsmannen (JO) delade utredningens uppfattning att det allmänna ombudets uppgift bör komma till uttryck i social- försäkringsbalken. Såvitt gällde införande av ett trepartsförfarande i socialförsäkringsmål ansåg JO att en sådan lösning vid första an- blick kan framstå som udda. Enligt JO förekommer en sådan ord-

124

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

ning dock i andra sammanhang och kan förväntas fylla sitt syfte. Förslaget tillstyrktes därför. JO delade även utredningens uppfatt- ning att det allmänna ombudet bör ges möjlighet att överklaga avgöranden från förvaltningsrätten och kammarrätten även om om- budet inte tidigare har fört det allmännas talan i målet.

Justitiekanslern (JK) ansåg att det saknades en grundlig analys av för- och nackdelar med förslaget att inrätta ett trepartssystem i socialförsäkringsmål. JK konstaterade att en sådan ordning inte gäller för de mål som de allmänna ombuden för Skatteverket och Tullverket är part i. Att ett trepartsförfarande förekommer i mål enligt kameraövervakningslagen (2013:460), vilket utredningen hade framhållit, ansåg JK inte vara något tungt vägande argument för att införa en sådan ordning för socialförsäkringsmål. JK avstyrkte därför utredningens förslag i denna del. Däremot tillstyrkte JK förslaget att det allmänna ombudet ska kunna överklaga avgöranden från förvalt- ningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare fört det allmännas talan i målet. Enligt JK kan en sådan ordning förväntas bidra positivt till praxisbildningen på socialförsäkringsområdet.

Inspektionen för socialförsäkringen delade utredningens uppfatt- ning att det allmänna ombudets uppdrag bör regleras i författning. Inspektionen tillstyrkte vidare förslaget att den enskilde, det allmänna ombudet och den beslutande myndigheten skulle kunna vara parter i samma mål i domstol. Inspektionen påtalade att det för den en- skilde förvisso riskerar att bli förvirrande att det allmänna företräds av två olika parter, men ansåg att de fördelar som utredningen lyfte fram med en sådan ordning övervägde nackdelarna. Inspektionen tillstyrkte slutligen också förslaget att det allmänna ombudet ges möjlighet att överklaga avgöranden från förvaltningsrätten och kammarrätten, även om ombudet inte tidigare har fört det all- männas talan i målet.

LO-TCO Rättsskydd AB (LO-TCO Rättsskydd) delade väsent- ligen utredningens förslag rörande det allmänna ombudet, men ansåg samtidigt inte att förslagen var oproblematiska. Beträffande förslaget om ett trepartsförfarande framhöll LO-TCO Rättsskydd att den en- skilde, som ofta är sjuk eller funktionshindrad och dessutom normalt saknar ombud, redan i dag befinner sig i ett kraftigt underläge med Försäkringskassan som motpart. Enligt LO-TCO Rättsskydd finns det en uppenbar risk för att den försäkrade kommer att ha liten

125

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

4.8Det allmänna ombudets uppgift ska tydliggöras och regleras i lag

Förslag: Det allmänna ombudets uppgift ska vara att självstän- digt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av socialförsäkringen.

Ombudets organisatoriska placering ska regleras i den myndig- hetsinstruktion som gäller för Försäkringskassan.

4.8.1Ombudets uppdrag och funktion

Även om ombudets uppdrag varken framgår av lag eller preciseras i andra föreskrifter, betonas i förarbetena att ombudets huvudsakliga funktion är att få till stånd prejudicerande domar för att på så sätt uppnå en likformig och enhetlig rättstillämpning. Möjligheten att överklaga ska därför väsentligen användas i syfte att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Enligt förarbetena ska ombudet dock även i undantagsfall alltjämt ha möjlighet att överklaga beslut som fram- står som materiellt felaktiga (jfr prop. 2003/04:152 s. 241–243).

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan i detta hän- seende därför ses som en funktion som utformats med inslag från såväl Riksförsäkringsverket som det allmänna ombudet hos Skatte- verket. Från Riksförsäkringsverket har det allmänna ombudet hämtat sin funktion och befogenheten att begära ändring vid kvalificerade fel. Rent lagtekniskt synes den reglering som gäller för ombudet dock snarare ha utformats utifrån den som redan fanns för det all- männa ombudet hos Skatteverket. Till skillnad från vad som anges i förarbetena till de bestämmelser som reglerar det allmänna ombudet hos Skatteverkets verksamhet, ger förarbetena emellertid inte stöd för att det allmänna ombudet för socialförsäkringens uppdrag skulle vara fiskalt i den meningen att ombudet ska överklaga beslut i syfte att i det enskilda fallet uppnå en besparing för statskassan. Däremot bör ett ärendes ekonomiska betydelse för den enskilde eller det allmänna kunna vara en faktor att beakta när det allmänna ombudet väljer vilka rättsfrågor som ska drivas. Rättsfrågor som drivs måste nämligen rimligen ha en praktisk betydelse för tillämpningen av socialförsäkringen.

127

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Som anges i förarbetena är överklagandeinstrumentet givetvis ombudets huvudinstrument, det verktyg som ombudet kan begagna i syfte att fullgöra sin huvudfunktion – att verka för rättssäkerhet och likformighet genom prejudikatbildning. Att ett beslut som an- grips av det allmänna ombudet inte ska omprövas blir ur detta perspektiv fullt logiskt. En omprövning i ett sådant läge utgör ju bara ett hinder för ombudet att få ett visst rättsläge fastställt av domstol, vilket ombudets överklagande i detta fall normalt ska syfta till. När ombudet överklagar ska situationen nämligen överlag vara sådan att ärendet bör bli föremål för prövning av en prejudi- katinstans. I en sådan situation bör det allmänna ombudet rimligen inte ha något intresse av att en omprövningsenhet slår fast att ombudets uppfattning av en bestämmelse är riktig eller oriktig. En sådan ordning hade dock varit tillfyllest om ombudet hade att verka för enhetlighet genom ingripande i varje enskilt fall.

Ombudet har därmed inte en traditionell partsroll i domstols- processen. Det centrala med allmänna ombudets överklagande är att en viss oklar rättsfråga kan underställas domstolsprövning och ett svar på den oklara frågan därmed kan ges. Det centrala borde alltså vara att det kommer ett svar och egentligen inte vad svaret blir. Genom svaret (prejudikatet), som har normerande verkan för den framtida tillämpningen, uppnås enhetlighet och likformighet, vilket ombudet enligt sitt uppdrag har att verka för. Detta betyder också att det egentligen borde vara av underordnad betydelse för om- budet om talan förs till fördel för den enskilde i en viss situation. Oavsett vem talan förs till fördel för och oavsett utgången i dom- stol, kan ombudets processverksamhet leda till en vägledande dom.

4.8.2Ombudets huvuduppdrag

I förarbetena anges som nämnts att det allmänna ombudets huvud- funktion är att genom prejudikatbildning verka för enhetlighet och likformighet vid tillämpningen av socialförsäkringen. Rent allmänt syftar all prejudikatbildning till att ge vägledning för rättstillämp- ningen så att denna blir enhetlig och konsekvent. Prejudikaten utgör dessutom ett allt viktigare komplement till lagstiftningen. De leder till att rättstillämpningen blir mera enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genom-

128

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

slagskraft (jfr prop. 1971:45 s. 83 och SOU 1986:1 s. 65). Vikten av prejudikat är naturligtvis särskilt stor på rättsområden där skriven lag i större utsträckning saknas. En fungerande prejudikatbildning är emellertid av stor betydelse även på andra områden. Lagstiftaren kan inte förutse alla tänkbara situationer. En lagstiftning som över huvud taget syftade till en uttömmande reglering av alla fall som kan tänkas inträffa skulle för övrigt bli alltför utförlig och svåröver- skådlig (jfr prop. 1971:45 s. 83). Genom möjligheten till prejudikat tillgodoses således i första hand det intresse av klarhet, av tydliga besked i viktiga rättsfrågor, som föreligger från samhällslivets syn- punkt. Det är alltså inte i första hand ett partsintresse utan ett allmänt intresse, som kräver att i dylika fall mål kan föras fram till prövning av en prejudikatinstans (SOU 1966:70 s. 317).

I de flesta socialförsäkringsärenden finns ett stort bedömnings- utrymme. När lagstiftaren lämnar över ett stort bedömningsutrymme till myndigheterna riskerar tillämpningen att bli mer oförutsägbar vilket i sin tur riskerar att medföra en olikformighet i tillämpningen av socialförsäkringen. Beträffande denna fråga har Inspektionen för socialförsäkringen genomfört en särskild undersökning enligt vilken möjligheten att få rätt vid Försäkringskassans omprövning varierar i icke ringa omfattning beroende på vilken omprövningsenhet i landet som prövar ärendet, en skillnad som i mycket liten utsträck- ning därefter utjämnas efter överklagande till domstol.21

Att socialförsäkringen tillämpas enhetligt och konsekvent är således angeläget både från de enskilda försäkrades och från det allmännas synpunkt. Det är viktigt att regelverket är tydligt efter- som det leder till förutsägbarhet och stabilitet i socialförsäkringen. För att socialförsäkringssystemet ska kunna fylla sin avsedda funktion är det från ett allmänt perspektiv samtidigt viktigt att socialförsäk- ringen tillämpas rättvist och lika och att förmåner utgår enligt de förutsättningar som lagstiftaren fastställt. Socialförsäkringen är dess- utom av stor statsfinansiell betydelse. En för generös tillämpning av socialförsäkringen leder till en dålig hushållning av statens resurser och att fler än avsett får sin försörjning via socialförsäkringen. Ytterst kan kraven på att regelverket ska tillämpas likformigt och rättssäkert således härledas till behovet av att värna socialförsäk- ringens legitimitet.

21 ISF 2014:18, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna.

129

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Enhetlighet kan sägas sammanfalla med kravet på likformighet, som är ett centralt element i det något vidsträcktare begreppet rätts- säkerhet. Andra element i rättssäkerheten är förutsebarhet jämte garantier för det rättsliga beslutsfattandets korrekta och rationella uppbyggnad (jfr Peczenik, Juridikens teori och metod, 1995, s. 11 och 12). Mellan likformighet och förutsebarhet föreligger uppenbar- ligen en nära relation. Samtidigt är det – strikt taget – fråga om två olika krav som det allmänna ombudet har att verka för.

I att det allmänna ombudet har att verka för rättssäkerhet ligger ytterst att den offentliga makten utövas under lagarna och att rätts- reglerna tillämpas på ett förutsebart vis (jfr 1 kap. 1 § RF). I att det allmänna ombudet har att verka för likformighet ligger dock snarast att säkerställa att rättsreglerna tillämpas så att lika fall be- handlas lika (jfr 1 kap. 9 § RF). Att det allmänna ombudet verkar för rättssäkerhet förutsätter således inte nödvändigtvis att en rätts- regel tillämpas olikformigt. Beslutsmyndigheten kan t.ex. tillämpa en rättsregel på ett likformigt vis, men direkt i strid med lagstift- ningens ordalydelse eller lagstiftarens intentioner. Däremot torde det vara svårt att verka för likformighet utan att även samtidigt verka för rättssäkerhet. Om en rättsregel inte tillämpas likformigt, borde det nämligen vara svårt att påstå att tillämpningen av rättsregeln är förutsebar.

Detta innebär att det kan uppstå ett antal olika situationer i vilka det allmänna ombudet överklagar trots att socialförsäkringen i och för sig tillämpas likformigt av såväl beslutsmyndigheter som dom- stolar på ett visst område. Att det finns en enhetlig myndighets- praxis är t.ex. i sig inget skäl för det allmänna ombudet att inte klaga. Den myndighetspraxis som utvecklats står kanske inte i överens- stämmelse med lagstiftningens ordalydelse eller lagstiftarens inten- tioner. Av rättssäkerhetsskäl kan det i denna situation finnas ett behov av rättskällor av högre dignitet. Myndighetens tillämpning kan dessutom ändras utan att lagen ändras, t.ex. på grund av änd- rade rättsliga ställningstaganden, och då kan det allmänna ombudet ha ett stort ansvar att verka för prejudikatbildning.

Det kan i detta sammanhang också vara värt att erinra om vad som uttalades beträffande hur dåvarande Riksförsäkringsverket för- utsattes använda sin partsfunktion. Som exempel härpå nämndes i förarbetena bl.a. ärenden enligt nytillkommen lagstiftning eller beslut

130

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

som hör till en kategori ärenden där felaktigheter ofta förekommer eller där praxis är vacklande (prop. 1977/78:20 s. 81).

Rent allmänt bör ombudet, i arbetet med att verka för likformig- het och rättssäkerhet genom prejudikatbildning, därutöver kunna ta ledning i de förarbetsuttalanden som gjorts beträffande vilka typ- situationer som bör föranleda att prejudikatdispens meddelas. På grundval härav kan rent allmänt sägas att ombudet bör överklaga när prejudikat saknas i en viss fråga, när det är fråga om ett område som inte är tillräckligt reglerat genom lagstiftning, när kammarrätts- praxis inte är enhetlig eller avviker från lagtolkning, rättstillämp- ning eller en allmän rättsgrundsats som tidigare antagits av eller kommit till uttryck i avgörande av Högsta förvaltningsdomstolen samt då det kan finnas anledning att frångå tidigare praxis (jfr prop. 1971:45 s. 88 och prop. 1971:30 s. 78 och 79).

4.8.3Ombudets ”andra” uppdrag

Att ombudet även har beretts möjlighet att ingripa i sådana fall där det är fråga om grovt felaktig rättstillämpning eller andra kvalificerade fel, ärenden som ofta sannolikt är helt ointressanta ur prejudikat- synpunkt, talar dock för att ombudets funktion, att verka för lik- formighet och rättssäkerhet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen, även kan ta sig andra uttryck än att ombudet an- vänder sin överklaganderätt för att få fram vägledande avgöranden.

Ombudets möjlighet att begära ändring enligt 113 kap. 3 § SFB är en rest från Riksförsäkringsverkets tidigare tillsynsfunktion och kommenterades inte närmare i samband med att ombudet inrät- tades. I förarbetena anges bara att det i undantagsfall ankommer på ombudet att överklaga eller begära ändring av beslut som framstår som materiellt felaktiga. Det som förenar de situationer som kan föranleda ändring enligt 113 kap. 3 § SFB är emellertid att det är fråga om beslut med ursprungliga felaktigheter av kvalificerat slag. Att ombudet, vid sidan av sin huvuduppgift, kan påtala sådana felaktigheter, ger således uttryck för att kravet på likformighet och rättssäkerhet emellanåt kan fordra att ombudet ingriper för att värna någon slags systemlegitimitet. I dessa fall – där ärendena normalt helt saknar prejudikatintresse – bör ombudet nämligen ytterst sällan ha ett intresse av att det är en domstol som fastställer en t.ex. uppen-

131

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

bart rättsvidrig tillämpning av lagen. I dessa situationer är det ju till- räckligt att beslutet rättas. Därigenom kan sådana beslut som allvar- ligt urholkar legitimiteten i socialförsäkringssystemet beivras.

Att lagstiftaren uttalat att ombudet ibland kan få använda, inte bara ändringsmöjligheten, utan även överklaganderätten för att ändra materiellt felaktiga beslut, ger dock anledning att anta att det mellan dessa situationer finns vissa beröringspunkter. Det framstår nämli- gen inte som sannolikt att anta att detta uttalande bör tas till intäkt för att det ankommer på ombudet att rätta allehanda tveksamma eller felaktiga beslut. Det kan inte rimligen ses som en del av det allmänna ombudets uppdrag att överklaga enstaka beslut på den grunden att de bedöms vara felaktiga eller tveksamma. Om så vore fallet framstår det nämligen som oklart varför ombudet inte även gavs rätt att begära sedvanlig omprövning, ett instrument som är betyd- ligt effektivare och mindre kostsamt att använda än överklagande- institutet. Uttalandet att ombudet undantagsvis får överklaga materiellt felaktiga beslut, torde därför snarast ta sikte på sådana kvalificerade felaktigheter eller misstag som är förtroendeskadliga för systemet, t.ex. direkt olagliga beslut, som av någon anledning sannolikt inte kan åtgärdas genom att den försäkrade själv agerar.

I undantagsfall ankommer det således på ombudet att överklaga i annat syfte än att verka för en effektiv prejudikatbildning. Detta utrymme torde dock vara synnerligen begränsat och endast omfatta sådana kvalificerat felaktiga beslut som är förtroendeskadliga för systemet och av någon anledning inte kan rättas på initiativ av den försäkrade eller efter begäran om ändring från ombudet enligt 113 kap. 3 och 4 §§ SFB.

4.8.4Närmare om skälen för vårt förslag

Vår övergripande uppgift när det gäller det allmänna ombudet är att överväga hur detta kan stärkas processuellt. Detta är emellertid en uppgift som svårligen kan utföras utan att det först klargörs vilket uppdrag som ombudet egentligen tilldelats av statsmakterna. Be- roende på hur ombudets funktion uppfattas kan nämligen olika processuella lösningar framstå som motiverade.

En återkommande synpunkt som framkommit under vårt arbete är att ombudets funktion och uppdrag är otydligt. Enligt Inspek-

132

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

tionen för socialförsäkringen förekommer också en föreställning bland enskilda om att ombudet endast företräder Försäkringskassans intressen. Under arbetets gång har också framkommit uppgifter som ger anledning att anta att uppdragets omfattning och inriktning i hög grad är beroende av den tolkning av uppdraget som görs av den person som för tillfället förordnats att fullgöra ombudsfunktionen.

Som ovan framgått kan det allmänna ombudets funktion närmast beskrivas som ett uppdrag att i domstol företräda det allmännas intresse av att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Att detta uppdrag är otydligt eller lätt missförstås kan förklaras av att det i lagtexten i princip endast anges att det ska finnas ett all- mänt ombud och vilka befogenheter som ombudet förfogar över. Av lagtexten går således inte att utläsa vad syftet med ombudets verksamhet är eller vilken funktion ombudet ska fullgöra. Först genom att läsa förarbetena till numera upphävd lagstiftning går det att få en rudimentär förståelse för såväl ombudets funktion som var- för ombudet till följd av detta tilldelats vissa processuella befogen- heter. En sådan ordning kan inte betraktas som ändamålsenlig. Detta gäller i synnerhet eftersom ombudets uppdrag inte helt synes över- ensstämma med vad som i förarbetena anges beträffande vad de andra allmänna ombuden har att fullgöra. Att det inte framgår på vems uppdrag det allmänna ombudet agerar och vad syftet med verksamheten är riskerar därmed att påverka ombudets legitimitet negativt. Det får därutöver betraktas som olyckligt om en funktion, som inrättats just i syfte att verka för förutsebarhet och enhetlig- het, i sig riskerar att uppfattas som otydlig.

Tidigare fanns en bestämmelse om att Riksförsäkringsverket skulle verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tilläm- pades likformigt och rättvist. Några närmare överväganden om var- för en motsvarande bestämmelse inte togs in i lagen beträffande det allmänna ombudet finns inte i förarbetena. Skälet synes närmast ha varit att lagstiftaren betraktade bestämmelsen som överflödig med hänsyn till kravet på opartiskhet i 1 kap. 9 § RF (jfr prop. 2003/04:152 s. 271).

Syftet med en bestämmelse som anger vad det allmänna ombudet ska verka för vid tillämpningen av socialförsäkringen är emellertid inte i första hand att inskärpa kravet i 1 kap. 9 § RF eller på annat sätt ange vad ombudet har att iaktta i verksamheten. Vad en sådan bestämmelse syftar till är i stället endast att göra det tydligt vad

133

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

ombudets uppdrag är. Ett sådant förtydligande skulle kunna bidra till att skapa en större klarhet om det allmänna ombudets uppgift och funktion.

I enlighet med våra överväganden ovan rörande den funktion som tilldelats ombudet, föreslår vi därför att det i en ny paragraf i socialförsäkringsbalken, 2 kap. 2 a §, anges att det allmänna om- budets uppgift är att självständigt verka för att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Att i vidare mån än så försöka beskriva ombudets uppgift framstår emellertid inte som nödvändigt och ändamålsenligt. Den föreslagna förändringen bör dock vara till- räcklig för att tydliggöra ombudets roll och ställning i socialförsäk- ringsprocessen. Därigenom bör stabilitet över tid uppnås, missför- stånd undvikas, obefogade farhågor skingras och det allmänna ombudet stärkas.

I dag är det allmänna ombudets organisatoriska placering hos Försäkringskassan reglerad i lag. Vi anser att detta är en mindre lämp- lig ordning och att ombudets rent organisatoriska placering inte är en fråga som bör regleras i lag tillsammans med övriga grundläggande bestämmelser om ombudet. Vi föreslår att denna fråga i stället regleras i den myndighetsinstruktion som gäller för Försäkringskassan.

4.9Tjänstemän hos beslutsmyndigheterna

ska inte få anlitas för att företräda ombudet

Förslag: Ombudet ska inte längre ha möjlighet att anlita tjänste- män vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten för att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol.

4.9.1Bakgrund

Enligt 113 kap. 12 § första stycket andra meningen SFB får det allmänna ombudet uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten att företräda ombudet i allmän förvalt- ningsdomstol.

Enligt uppgift från det allmänna ombudet används möjligheten att anlita tjänstemän vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i praktiken inte längre. De skäl som framförts för detta är dels att det

134

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

saknas ett reellt behov av att anlita tjänstemän, dels att det anses principiellt betänkligt att använda denna möjlighet. Numera används möjligheten därför inte ens under semestertider. Enligt uppgift från ombudet skulle det inte heller möta några hinder mot att avskaffa denna möjlighet under förutsättning att ombudsfunktionen även framöver tilldelas anslag i den omfattning som är fallet i dag.

4.9.2Överväganden

Ombudets befogenhet att uppdra åt en tjänsteman vid Försäkrings- kassan eller Pensionsmyndigheten att föra ombudets talan i dom- stol är principiellt betänklig. Det saknas också ett reellt behov av denna befogenhet. Bestämmelsen om detta i 113 kap. 12 § bör där- för utgå. Denna förändring är enligt vår mening väl ägnad att stärka det allmänna ombudets ställning och verksamhet.

Av 113 kap. 32 § tredje stycket SFB följer bl.a. att vad som före- skrivs om Pensionsmyndigheten och det allmänna ombudet i 113 kap. 12 § SFB i stället ska avse Skatteverket och det allmänna ombudet hos Skatteverket enligt skatteförfarandelagen när det gäller över- klagande av beslut om pensionsgrundande inkomst. Genom denna hänvisning i 113 kap. 32 § tredje stycket SFB får vårt förslag kon- sekvenser även för det allmänna ombudet hos Skatteverket. Om möjligheten att anlita tjänstemän i 113 kap. 12 § SFB utgår, kan följaktligen inte heller det allmänna ombudet hos Skatteverket anlita tjänstemän hos Skatteverket när ombudet överklagar Skatteverkets beslut om pensionsgrundande inkomst. Den möjlighet att anlita tjänstemän vid Skatteverket som tillhandahålls det allmänna om- budet enligt 15 kap. 2 § skatteförfarandeförordningen, gäller näm- ligen endast vid tillämpning av skatteförfarandelagen.

Enligt uppgift från det allmänna ombudet hos Skatteverket är det emellertid oklart om ombudet någonsin har överklagat ett beslut om pensionsgrundande inkomst. Det kan med hänsyn till detta antas att vårt förslag i praktiken inte kommer att få några kännbara konsekvenser för ombudets verksamhet framöver.

Förslaget föranleder ändring av 113 kap. 12 § SFB på så vis att bestämmelsens andra mening utgår.

135

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

4.10.2Överväganden

Utgångspunkten måste rimligen vara att det allmänna ombudet ska kunna verka för likformighet och rättssäkerhet genom att överklaga i princip samtliga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten fattar som rör förmåner eller annat stöd. Avsteg från denna utgångspunkt bör endast göras om det för ett visst område finns sakliga skäl som talar för en annan ordning. När det gäller beslut enligt de i avsnitt 4.10.1 uppräknade författningarna anser vi inte att det framkommit några sådana skäl som medför att det finns anledning att undanta beslut enligt författningarna från ombudets överklaganderätt.

Fråga uppkommer då hur denna utvidgning av ombudets kom- petensområde rent författningstekniskt bör åstadkommas. Ett alternativ är att i varje författning inta hänvisningar till bestämmel- serna om det allmänna ombudets överklaganderätt i 113 kap. SFB. Ett sådant tillvägagångssätt kan emellertid vara konstitutionellt problematiskt eftersom det i flertalet fall är fråga om beslut enligt förordningar. Regeringsformen uppställer i 11 kap. 2 § nämligen ett krav på att bestämmelser om domstolarnas rättsskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången, i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen, ska meddelas i lag.

Med hänsyn härtill anser vi det lämpligast att i socialförsäkrings- balken, där samtliga bestämmelser om ombudet i dag redan finns, inta en bestämmelse som tilldelar ombudet en allmän kompetens att överklaga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten fattar. Frågan är dock hur en sådan bestämmelse lämpligen bör avgränsas. Vi har funnit skäl att avgränsa bestämmelsen enligt följande.

En första avgränsning gäller att endast sådana beslut av Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten som avser bidrag ersättningar, pensioner eller annan ekonomisk förmån bör omfattas av ombu- dets allmänna kompetensområde. Denna avgränsning har utformats med 1 § bidragsbrottslagen (2007:612) som förebild. Den bestäm- melsen gäller bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av bl.a. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

I förarbetena till bidragsbrottslagen förklaras att den valda metoden förordats framför andra med hänsyn till att några viktiga

137

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

förmåner inom välfärdssystemen därigenom inte skulle komma att uteslutas från regleringens tillämpningsområde (jfr prop. 2006/07:80 s. 71). I förarbetena angavs vidare att avgränsningen av lagens tillämp- ningsområde också medförde att t.ex. sådant socialpolitiskt stöd som i och för sig medför en kostnad för det allmänna, men som tillhandahålls på annat sätt än genom sådana utbetalningar, föll utanför lagens tillämpningsområde (s. 94).

Till skillnad från vad som anges i bidragsbrottslagen har vi dock inte valt att även förorda ett krav på att det ska vara fråga om ersättningar för enskilda individers personliga ändamål. Det kan näm- ligen inte uteslutas att det även finns ett behov av en effektiv pre- judikatbildning även på sådana områden som gäller ersättningar till andra än individer.

En annan avgränsning gäller att det ska vara fråga om beslut som fattas med stöd av annan författning än socialförsäkringsbalken eller med stöd av en EU-rättsakt. Detta innebär givetvis först och främst att förmåner som beslutas enligt andra lagar kan träffas av ombudets allmänna kompetens. Lagen om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet utgör ett exempel på detta. Det innebär också att beslut enligt förordningar kan omfattas av ombudets allmänna kompetens.

Enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF får regeringen i förordning besluta sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska beslutas av riksdagen. Denna föreskriftsrätt brukar benämnas regeringens rest- kompetens och omfattar bl.a. bestämmelser som typiskt sett kan betraktas som gynnande för den enskilde. Eftersom socialförsäk- ringsområdet i huvudsak utgörs av gynnande bestämmelser är det därför enligt regeringsformen möjligt att reglera merparten av detta område i förordningsform. Som ovan nämnts uppställs emellertid ett lagkrav när det gäller bestämmelser om rättegången.

Detta torde innebära att förvaltningslagens bestämmelser om över- klagande rätteligen borde tillämpas i den mån Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, med stöd av en förordning, fattar beslut om en förmån som inte regleras i socialförsäkringsbalken.

Det finns i dag förvisso exempel på förmånsbeslut som fattas med stöd av förordningar i vilka det finns hänvisningar till 113 kap. SFB. Ett sådant exempel är förordningen (1991:1046) om bidrag till arbetshjälpmedel. I detta fall är det emellertid ytterst fråga om en

138

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

förmån som har sin grund i 30 kap. 5 § SFB. Förordningens hän- visning till 113 kap. SFB får därför således snarast betraktas som en upplysning om vad som redan gäller enligt socialförsäkringsbalken.

Vårt förslag medför således att ombudet framöver blir behörigt att överklaga samtliga förmånsbeslut av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som fattas med stöd av en förordning.

Med uttrycket EU-rättsakt avses sådana rättsakter som har be- slutats av Europeiska unionen, t.ex. beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar med stöd av direkt tillämpliga bestämmelser i EU-förordningar.

En bestämmelse om ett utvidgat kompetensområde för om- budet bör samtidigt villkoras av att det är fråga om ett sådant beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om ett beslut enligt en viss författning inte kan överklagas bör följaktligen inte heller det allmänna ombudet kunna överklaga detsamma.

Förslaget föranleder en ändring av 113 kap. 2 § på så vis att det i paragrafen införs ett nytt tredje stycke enligt vilket bestämmel- serna om det allmänna ombudets överklagande i 113 kap. SFB ska tillämpas också vid Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens förmånsbeslut enligt annan författning eller EU-rättsakt, under för- utsättning att fråga om är om ett sådant beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

4.11Det allmänna ombudets ställning ska tydliggöras

Förslag: Det ska tydliggöras dels att enskild blir ombudets mot- part sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen, dels att domstol vid behov ska inhämta yttrande från den för- valtningsmyndighet som tidigare beslutat i saken.

Det ska vidare tydliggöras dels att omprövning inte ska ske oavsett om ombudet överklagar före eller efter att enskild har begärt omprövning, dels att ett s.k. omvandlat överklagande ska anses ha inkommit i rätt tid om den enskildes begäran om om- prövning inkommit i rätt tid.

Bestämmelsen som anger att ombudet får överklaga Försäk- ringskassans och Pensionsmyndighetens beslut till fördel för enskild ska utgå.

139

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Likaså ska den särskilda regleringen om överklagande när det allmänna ombudet överklagar Pensionsmyndighetens beslut om allmän ålderspension utgå.

4.11.1Partsställningen

En allmän fråga om det allmänna ombudets överklaganderätt gäller partsställningen i de mål som blir föremål för prövning efter över- klagande från ombudet. Vår genomgång av förvaltningsrätternas domar i dessa mål under åren 2012–2016 visar nämligen att dom- stolarna, från gång till annan, har vissa svårigheter med denna fråga. I ett flertal domar har förvaltningsrätterna t.ex. antecknat att be- slutsmyndigheten är part i målet tillsammans med ombudet. I andra fall upptas såväl beslutsmyndigheten som ombudet och den enskilde som parter i avgörandet. För det mesta antecknas emellertid att endast det allmänna ombudet och den enskilde är parter i målet.

Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes mot- part sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen (7 a § FPL). Eftersom det allmänna ombudet för socialförsäkringen inte företräder något enskilt intresse, följer således att denna bestäm- melse inte är tillämplig i mål som det allmänna ombudet initierar genom att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Detta innebär alltså att det, förutom det allmänna ombudet, inte finns någon all- män part i mål som anhängiggörs vid domstol genom det allmänna ombudets försorg. Detta gäller i samtliga domstolsinstanser och även om det är den enskilde som för målet vidare till en kammarrätt eller till Högsta förvaltningsdomstolen (jfr prop. 2003/04:152 s. 262). I samma ögonblick som det allmänna ombudet inträder i processen, utträder således Försäkringskassan eller Pensionsmyn- digheten från densamma. Därvid ankommer det i princip helt på det allmänna ombudet att bedriva såväl det allmännas offensiva som defensiva processföring i domstol.

Eftersom det allmänna ombudet inte deltagit eller medverkat i ärendet hos beslutsmyndigheten, kan den defensiva rollen emeller- tid te sig något främmande för ombudet. Ingenting hindrar dock förvaltningsdomstolarna från att inhämta yttrande från besluts- myndigheten med stöd av 13 § FPL. Därmed uppstår givetvis inte

140

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

en trepartsprocess i egentlig mening, men i det konkreta fallet kan skillnaderna gentemot en sådan process framstå som små (jfr SOU 1991:106 s. 485).

Inte heller kan beslutsmyndigheten härleda en rätt till ställning som part på sedvanerättslig grund. Innan tvåpartsprocessreformen genomfördes i mitten av 1990-talet ansågs nämligen statliga myn- digheter traditionellt sett inte kunna agera som part i domstol eller överklaga beslut utan särskilt författningsstöd såvida myndigheten inte företrädde ett rent privaträttsligt intresse i målet (jfr SOU 2010:29 s. 655).

Om såväl det allmänna ombudet som den försäkrade överklagar ett och samma beslut blir situationen emellertid delvis en annan. Beslutsmyndigheten blir förvisso inte heller i denna situation part i målet vid förvaltningsrätten, men detta beror, rent lagtekniskt, på att det i socialförsäkringsbalken finns en specialbestämmelse i 113 kap. 13 § som har företräde framför 7 a § FPL (jfr 2 § FPL). Enligt specialbestämmelsen förs det allmännas talan i förvaltnings- domstol nämligen exklusivt av det allmänna ombudet i sådana fall där ombudet väljer att träda in i processen, vilket innebär att För- säkringskassan eller Pensionsmyndigheten får frånträda sin parts- roll i dessa fall (jfr prop. 2003/04:152 s. 262).

När det gäller den försäkrades ställning i processer som det allmänna ombudet initierar är situationen mer komplicerad. Detta beror på att överklagandeinstitutet i förvaltningsprocessen inte är anpassat till den situationen att en part för det allmänna är klagande i första instans. Normalsituationen är ju den att det är den enskilde som initierar domstolsprocessen i syfte att angripa ett beslut vars verkningar han eller hon vill eliminera. I processer som ombudet initierar är förhållandet emellertid annorlunda eftersom det är en representant för det allmänna som väljer att angripa ett beslut som en annan företrädare för det allmänna har fattat. Några bestämmel- ser som reglerar denna situation finns inte i förvaltningsprocess- lagen. Men inte heller i socialförsäkringsbalken har lagstiftaren funnit skäl att lämna ett klargörande beträffande denna fråga. I rätts- praxis har Högsta förvaltningsdomstolen i flera rättsfall emellertid löst detta problem på andra områden genom att slå fast att enskilda som har ett berättigat intresse av prövningen ska ges ställning som motpart (jfr RÅ 2008 ref. 4 och RÅ 2006 ref. 35). Det torde således följa av allmänna förvaltningsrättsliga principer att enskild som be-

141

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

rörs av ett beslut som det allmänna ombudet överklagar, får anses ha ett sådant berättigat intresse av prövningen att han eller hon till- erkänns ställning som motpart och detta oavsett huruvida talan förs till fördel eller nackdel för enskild.22

Det ska slutligen också tilläggas att såväl det allmänna ombudet som den enskilde betecknas som klagande och motpart om båda väljer att överklaga samma beslut.

4.11.2Ombudets talan i domstol

För klagorätt krävs enligt såväl 42 § FL, som 33 § andra stycket FPL inte bara att beslutet ska ”angå” klaganden, utan det ska också ha gått honom eller henne emot. I praxis spelar sistnämnda kriterium en mycket undanskymd roll. Oftast berörs det inte alls utan konsumeras av den grundläggande förutsättningen, att beslutet medför sådana konsekvenser för klaganden att han eller hon har en rätt att få en överprövning till stånd. Att dessa verkningar förutsätts vara negativa för klaganden ligger snarast i överklagandeinstitutets själva kon- struktion som ett medel för att skydda de berörda från besluts obehagliga följder.

I 113 kap. 12 § andra stycket och i 113 kap. 17 § SFB anges att ombudet, såväl vid överklagande av Försäkringskassans eller Pensions- myndighetens beslut som förvaltningsdomstols dom, får föra talan även till förmån för enskild part. En sådan bestämmelse kan teore- tiskt tänkas fylla två olika funktioner. En tolkning är att denna endast syftar till att tydliggöra det förhållandet att det allmänna ombudets uppdrag, att verka för likformighet och rättssäkerhet, kan föranleda ombudet att klaga såväl till fördel som till nackdel för besluts- myndigheten. En annan tolkning är emellertid att bestämmelserna måste förstås som undantag från kravet på att ett beslut ska ha gått part emot för att denne ska få överklaga detsamma.

22 I sammanhanget kan nämnas att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen anser att parts- ställningen kan variera när inspektionen väljer att överklaga ett beslut som en arbetslöshetskassa fattat. Enligt inspektionen är den enskilde motpart i processen i förvaltningsrätten endast om inspektionen överklagar till nackdel för den enskilde. I annat fall blir den berörda arbetslöshets- kassan inspektionens motpart.

142

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

I förarbetena finns stöd för att såväl den senare som den förra tolkningen av nämnda bestämmelser i socialförsäkringsbalken bör förordas.

Ursprungligen tillkom dessa bestämmelser i samband med att Riksförsäkringsverket, som ett led i verkets normgivnings- och till- synsfunktioner, gavs möjlighet att överklaga de allmänna försäkrings- kassornas beslut till domstol. Kravet på enhetlighet i rättstillämp- ningen ansågs då fordra att Riksförsäkringsverket, oavsett om ett beslut var till den enskildes nackdel eller fördel, kunde ingripa och medverka till att oriktiga beslut ändrades (SOU 1976:53 s. 125).

I förarbetena till de ändringar som genomfördes i lagen om allmän försäkring i samband med att ombudsfunktionen tillkom, gjorde regeringen emellertid den tolkningen att innebörden av föreskrifterna var att det allmänna ombudet fick överklaga ett beslut även om det inte gått ombudet emot (prop. 2003/04:152 s. 272).

Föreskriften att allmänna ombudet får föra talan även till fördel för enskild har på andra områden också snarast betraktats som ett undantag från kravet på kontraritet i 42 § FL och 33 § andra stycket FPL. Bestämmelsen ger enligt denna tolkning således främst uttryck för att det allmänna ombudet får överklaga ett beslut även om detta inte gått ombudet emot. Enligt detta synsätt är bestämmelsens pri- mära funktion alltså att förhindra att ombudets talan inte tas upp till materiell prövning till följd av bristande klagorätt. En sådan tolkning måste dock sättas i fråga.

Det problematiska med denna tolkning är att den förutsätter att vad som är till fördel för enskild aldrig gått det allmänna ombudet emot, vilket givetvis inte alls behöver vara fallet. Som påtalats ovan har det allmänna ombudet ingen traditionell roll i förvaltningspro- cessen. Ombudet ska verka för att tillgodose det allmännas över- gripande intresse av enhetlighet och rättssäkerhet i tillämpningen av socialförsäkringen och har i detta syfte att ombesörja det allmännas offensiva processföring redan i första instans. Gentemot en sådan part går det givetvis inte utan viss olägenhet att tillämpa det gängse kravet på kontraritet. Det ligger nämligen i själva ombudsfunk- tionen att ombudet får överklaga alla beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar som ligger inom ombudets kom- petensområde. Krav på att det överklagade beslutet ska ha gått ombudet emot kan i denna situation inte tillskrivas annan betydelse än att ombudet genom sina yrkanden klargör att det anser att det

143

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

överklagade beslutet ska ändras. Utgångsläget måste nämligen rim- ligen vara det att det allmänna ombudet är neutralt till alla beslut som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten fattar. Det är först när det allmänna ombudet överklagar som det redovisar sin inställ- ning, dvs. vilket beslut som bör fattas i den fråga som överklagandet gäller. Först förvaltningsrättens beslut kan därmed i egentlig mening sägas vara till fördel eller nackdel för det allmänna ombudet. I denna situation kan ett undantag från kravet på kontraritet således teo- retiskt fylla en funktion.

Vid överklagande av förvaltningsdomstols dom förutsätter en tillämpning av bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB emellertid att om- budet ändrar sin talan till fördel för enskild.

Kammarrätten i Stockholm har i ett beslut den 4 oktober 2017 avvisat ombudets överklagande i den situationen att ombudet vunnit bifall till sin talan i förvaltningsrätten och därefter överklagat till nackdel för enskild.23 Eftersom ombudets överklagande inte var till fördel för enskild och förvaltningsrättens dom inte hade gått ombudet emot, fann kammarrätten att ombudet inte hade rätt att överklaga. Kammarrätten i Jönköping synes emellertid i dom den 20 septem- ber 2017 ha godtagit att ombudet kan överklaga till nackdel för en- skild även om underinstansens avgörande inte gått ombudet emot.24

Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut till nackdel för enskild, vinner bifall till sin talan i förvaltningsrätten och inte ändrar sitt yrkande i överinstansen, torde det emellertid vara klart att det allmänna ombudet, jämlikt 33 § andra stycket FPL, inte kan överklaga beslutet eftersom det inte gått ombudet emot. Om bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB dock förstås som ett undantag från denna huvudregel, förutsätts enligt lagtexten likväl att allmänna ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild för att bestämmelsen ska kunna tillämpas. Om allmänna ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild kan det dock hävdas att förvaltningsrättens avgörande gått ombudet emot, varför det då också kan ifrågasättas om bestäm- melsen i 113 kap. 17 § fyller någon egentlig funktion som ett undan- tag från huvudregeln i 33 § andra stycket FPL. Kammarrätten i Jönköping synes ha resonerat på detta vis i sitt avgörande av den

23Kammarrätten i Stockholms avgörande i mål nr 3395–17.

24Kammarrätten i Jönköpings avgörande i mål nr 2835–16.

144

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

20 september 2017.25 Om klaganden yrkar att ett beslut ska upp- hävas eller ändras, har man nämligen många gånger anledning att utgå från att det också gått vederbörande emot. I RÅ 2004 ref. 13 har Högsta förvaltningsdomstolen t.ex. ansett sig böra utgå från att kravet på kontraritet är uppfyllt redan om det yrkande som fram- ställs innebär att det överklagade avgörandet ska ändras.26

Ett annat problem med tolkningen är att den, givet bestämmel- sens ordalydelse, inte fullgör den funktion som denna tolkning vill tillskriva bestämmelsen. Om syftet med bestämmelsen är att möjlig- göra för ombudet att överklaga trots att det beslut som angrips inte gått ombudet emot, framstår det nämligen som oklart varför lag- stiftaren begränsat detta undantag från kravet på kontraritet genom att blott ange att ombudet får föra talan till fördel för enskild. Givet lagtextens ordalydelse kan ombudet då sannolikt inte använda bestämmelsen för att överklaga ett sådant domstolsbeslut genom vilket ombudet vunnit bifall till en talan som varit till fördel för enskild. Endast om ombudet klagat till nackdel för enskild och vunnit bifall kan ombudet, med stöd av bestämmelsen, sålunda över- klaga under förutsättning att ombudet i högre instans ändrar sin talan. Varför ombudet, givet sin uppgift att få fram vägledande av- göranden, skulle beredas större möjligheter att föra fram mål genom domstolarna i sådana fall där ombudet initialt överklagat till nack- del för enskild framstår dock som något oklart.

En förklaring till detta skulle kunna vara att undantaget i 113 kap. 17 § SFB främst bör ses som ett resultat av en kompromiss mellan intresset av att möjliggöra en effektiv prejudikatbildning och intres- set av att säkerställa att den enskildes rättssäkerhet inte träds för när. Bestämmelsen ger sålunda det allmänna en förstärkt möjlighet att föra mål vidare till högre instans, men bara under förutsättning att detta inte drabbar enskild.

Bestämmelserna i andra stycket 113 kap. 12 § samt 113 kap. 17 § SFB är således problematiska av flera skäl. Ett första problem är att det inte är helt givet vilken funktion bestämmelserna egentligen tillkommit för att fylla. Med hänsyn till den tolkning av bestämmel- serna som lagstiftaren senast gett uttryck för, måste utgångspunkten emellertid vara den att bestämmelserna ska uppfattas som undantag

25Se ovan.

26Se även HFD 2015 ref. 73.

145

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

från kravet på kontraritet. Att tillskriva bestämmelserna denna funktion är som framgått emellertid problematiskt av flera olika skäl. Detta har föranlett oss att i avsnitt 4.11.4 och 4.12 föreslå vissa ändringar.

Figur 4.8 Det allmänna ombudet och olika processituationer i allmän förvaltningsdomstol

ǀƐůĂŐ

&ƂƌĚĞů

ŝĨĂůů dĂůĂŶ ƚŝůů

ǀƐůĂŐ

EĂĐŬĚĞů

ŝĨĂůů

ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ ŚĂƌ ŐĊƚƚ ŽŵďƵĚĞƚ ĞŵŽƚ <ƌĂǀĞƚ ƉĊ ŬŽŶƚƌĂƌŝƚĞƚŝ ϯϯ Α Ϯ Ɛƚ͘ &W>

ćƌ ƵƉƉĨǇůůƚ

ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ ŚĂƌ ŝŶƚĞ ŐĊƚƚ ŽŵďƵĚĞƚ ĞŵŽƚ hŶĚĂŶƚĂŐĞƚ ŝ ϭϭϯ ŬĂƉ͘ ϭϳ Α ^& ćƌ ŝŶƚĞ ŵƂũůŝŐƚ Ăƚƚ ƚŝůůćŵƉĂ ĞĨƚĞƌƐŽŵ ĂǀŐƂƌĂŶĚĞƚ ŝŶƚĞ ŐĊƚƚ ĚĞŶ ĞŶƐŬŝůĚĞ ĞŵŽƚ

ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ ŚĂƌ ŐĊƚƚ ŽŵďƵĚĞƚ ĞŵŽƚ <ƌĂǀĞƚ ƉĊ ŬŽŶƚƌĂƌŝƚĞƚŝ ϯϯ ΑϮ Ɛƚ͘ &W> ćƌ ƵƉƉĨǇůůƚ

ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ ŚĂƌ ŝŶƚĞ ŐĊƚƚ ŽŵďƵĚĞƚ ĞŵŽƚ hŶĚĂŶƚĂŐĞƚ ŝ ϭϭϯ ŬĂƉ͘ ϭϳ Α ^& ŐƂƌ ĚĞƚ ŵƂũůŝŐƚ ĨƂƌ ŽŵďƵĚĞƚĂƚƚƂǀĞƌŬůĂŐĂƵŶĚĞƌ ĨƂƌƵƚƐćƚƚŶŝŶŐ Ăƚƚ ƚĂůĂŶ ĨƂƌƐƚŝůů ĨƂƌĚĞů ĨƂƌ ĞŶƐŬŝůĚ

4.11.3 Ombudets överklagande och dess betydelse för omprövningsförfarandet

Av 113 kap. 9 § SFB framgår att, om omprövning har begärts av ett beslut och överklagar det allmänna ombudet samma beslut, ska be- slutet inte omprövas. Ärendet ska i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett överklagande.

Enligt ordalydelsen synes bestämmelsen endast omfatta den situationen att den enskilde begär omprövning innan det allmänna ombudet överklagar. Bestämmelsen förefaller med andra ord inte reglera den situationen att den enskilde begär omprövning efter det att det allmänna ombudet har överklagat.

Det framgår av ordalydelsen i 113 kap. 9 § att paragrafen väsent- ligen har två olika funktioner. Bestämmelsens primära funktion är att säkerställa att ombudets överklagande medför att omprövning inte ska ske. Att ombudets överklagande ska ges denna verkan motiveras av att de ärenden som ombudet överklagar förutsätts innehålla sådana rättsligt olösta och betydelsefulla frågor som bör prövas i domstol

146

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

(jfr prop. 1977/78:20 s. 98). I dessa fall kan omprövningsinstitutet således utgöra ett hinder för ombudet att verka för en ändamålsenlig prejudikatbildning. Risken finns exempelvis att beslutsmyndigheten tar intryck av ombudets argumentation och omprövar grundbeslutet. Myndighetens ifrågasatta ställningstagande kan då komma att undgå den domstolsprövning som ombudet vill få till stånd.

Bestämmelsens andra funktion är att den enskildes begäran om omprövning ska behandlas som ett överklagande för det fall att omprövning inte ska ske till följd av ombudets överklagande.27 Genom att den enskildes omprövningsbegäran omvandlas till ett överklagande, fråntas den enskilde således inte möjligheten att angripa beslutet som sådant, utan endast möjligheten att få detta prövat i viss ordning.

Mot denna bakgrund förefaller det mycket tveksamt om bestäm- melsens ordalydelse speglar de överväganden som förefaller ha moti- verat bestämmelsens införande. Oavsett om ombudet överklagar före eller efter att enskild begärt omprövning, synes nämligen de princi- piella skälen bakom regleringen göra sig gällande med samma styrka.

Av liknande skäl framstår det också som orimligt att tolka be- stämmelsen motsatsvis, dvs. att bestämmelsen ska tolkas så att be- slutsmyndigheten alltjämt kan ompröva beslut på begäran av enskild under förutsättning att begäran inkommer efter det att det allmänna ombudet överklagat. En sådan tillämpning av bestämmelsen synes alltså oförenlig med det underliggande syftet med bestämmelsen.

Om bestämmelsen dock ska förstås enligt sin ordalydelse och inte kan tolkas motsatsvis, måste bedömningen bli den att situationen – att den enskilde begär omprövning efter att ombudet har över- klagat – inte regleras i socialförsäkringsbalken. Ledning för frågans besvarande måste då sökas i förvaltningslagens bestämmelser.

Av allmänna bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900), FL, följer att en myndighet inte får ändra ett beslut som har överklagats sedan handlingarna i ärendet överlämnats till den högre instansen (39 § FL). Detta torde således innebära att beslutsmyndigheten, som regelmässigt kan antas ha överlämnat ärendet till förvaltnings- rätten när den enskildes begäran om omprövning i den aktuella

27 Detta är sig inget konstigt. Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer nämligen att handlingar från enskilda bör tillskrivas den betydelse som är förmånligast för den enskilde givet vad han eller hon anger sig vilja uppnå.

147

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

situationen inkommer, inte kan företa en omprövning. Förvisso bör det ankomma på beslutsmyndigheten att tolka den enskildes begäran om omprövning som ett överklagande och överlämna skrivel- sen till domstolen (6 § FL). Av 4 § FL följer emellertid att lagens bestämmelser är subsidiära och tillämpas endast i den mån avvi- kande föreskrifter inte ska tillämpas. En sådan bestämmelse finns i 113 kap. 10 § SFB som anger att ett beslut inte får överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 7 §. Detta skulle alltså kunna medföra att beslutsmyndigheten, i vart fall enligt bestämmel- serna i socialförsäkringsbalken och förvaltningslagen, är förhindrad att såväl ompröva beslutet som att betrakta den enskildes skrivelse som ett överklagande. I sådant fall fråntas med andra ord den en- skilde helt möjligheten att angripa beslutet.

Detta talar enligt vår mening för att bestämmelsen behöver klar- göras på så vis att det tydligt framgår att den tar sikte på såväl den situationen att den enskilde begär omprövning före som efter att det allmänna ombudet överklagat.28

Ett annat problem med bestämmelsen är att den inte klargör hur beslutsmyndigheterna ska handlägga den enskildes begäran om om- prövning när den har omvandlats till ett överklagande. Exempelvis kan ifrågasättas hur rättidsprövningen ska göras. Denna fråga aktua- liseras särskilt om olika frister tillämpas för att begära omprövning respektive överklaga (se avsnitt 5.8.).

Ett annat problem med bestämmelsen i 113 kap. 9 § SFB är att den synes gälla även om ombudets överklagande inkommer för sent. Några bärande skäl för att avbryta eller inte inleda ett omprövnings- förfarande om ombudets talan ska avvisas, synes dock inte finnas.

4.11.4Närmare om skälen för våra förslag

Inledning

Våra överväganden när det gäller ombudets ställning i processen har främst berört två specifika spörsmål. Dels har frågan om parts- ställningen i mål som ombudet medverkar i domstol behandlats, dels har ombudets ställning i processen granskats utifrån den möjlig-

28 Jfr Försäkringskassans vägledning 2001:7, version 13, Omprövning, ändring och överkla- gande av Försäkringskassans beslut, s. 13 och 14.

148

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

het att överklaga utan eller genom att ändra sin talan i domstol som tillerkänts ombudet.

Partsställningen i mål som ombudet medverkar i

När det gäller frågan om partsställningen i mål som ombudet över- klagar till domstol, finns det skäl att förtydliga att det i dag är fråga om en tvåpartsprocess i vilken den enskilde och det allmänna om- budet är parter. Ett sådant förtydligande fyller framför allt två funktioner. Först och främst klargörs att enskild givetvis har ett berättigat intresse av prövningen i målet om ombudet överklagar ett beslut som adresserats till honom eller henne och därför bör tillerkännas partsställning. Detta är således ett förtydligande som framför allt föranleds av att överklagandeinstitutet egentligen inte är utformat för att hantera den situationen att annan än enskild part angriper ett förvaltningsbeslut.

För det andra klargörs genom detta dels att det allmänna endast kan representeras av ett partsorgan i en och samma socialförsäkrings- process, dels att det är ombudet som i kraft av sitt särskilt tilldelade uppdrag att värna intresset av en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäkringen, ges företräde att, med uteslutande av Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten, representera det allmänna.

Detta hindrar givetvis inte förvaltningsdomstol från att inhämta yttrande från den beslutsmyndighet som tidigare beslutat i saken när så anses ändamålsenligt. För att tydliggöra detta, men även för att klargöra att beslutsmyndigheten i sådant fall inte blir part i målet, framstår det som lämpligt att i lagtexten erinra om möjligheten för en allmän förvaltningsdomstol att infordra yttrande från besluts- myndigheten med stöd av 13 § FPL. Genom en sådan hänvisning torde nämligen indirekt framgå att om beslutsmyndigheten yttrar sig, så gör den det inom ramen för den möjlighet att avge yttrande som kan tillkomma annan än part och inte i egenskap av part.

Det ankommer således på domstolen att ex officio överväga om det finns ett behov av att inhämta yttrande från beslutsmyndigheten i varje enskilt mål. Den omständigheten att det allmänna ombudet regelmässigt hemställer om detta har givetvis ingen avgörande be- tydelse för domstolens ställningstagande. En sådan hemställan får i många fall dock betraktas som en indikator på att det finns ett sådant

149

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Ombudets överklagande och dess betydelse för omprövningsinstitutet

När det gäller frågan om vilken betydelse ombudets överklagande har för beslutsmyndigheternas möjligheter att företa omprövningar av beslut, finns det skäl att förtydliga att ombudets talan har om- prövningsbrytande verkan oavsett om ombudet överklagar före eller efter att en begäran om omprövning tillställts beslutsmyndig- heten. Några bärande skäl för att behandla den ena situationen annorlunda än den andra finns inte om syftet med bestämmelsen i 113 kap. 9 § SFB är att underlätta för ombudet att effektivt verka för en mer ändamålsenlig prejudikatbildning.

Det finns också skäl att förtydliga att ombudets talan endast bör ha denna verkan om ombudets överklagande kommer in i rätt tid och ska överlämnas till domstol för prövning. Det bör således anges att ett s.k. omvandlat överklagande anses ha inkommit i rätt tid om den enskildes begäran om omprövning inkommit i rätt tid (se vidare avsnitt 5.8.).

Förslaget föranleder en ändring av 113 kap. 9 § på så vis att det i första meningen anges att omprövning inte får ske om allmänna om- budet i rätt tid överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndig- hetens beslut. En ny fjärde mening införs också som klargör hur beslutsmyndighetens rättidsprövning ska göras när en begäran om omprövning omvandlas till ett överklagande enligt bestämmelsen.

Ombudets talan när processen i domstol inleds

När det gäller ombudets ställning i processen i övrigt finns skäl att framhålla följande. Utgångspunkten måste rimligen vara att det all- männa ombudet initialt är neutralt till alla beslut som Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten fattar. Först när ombudet väljer att överklaga tillkännager ombudet en uppfattning beträffande beslutets riktighet och hur det bör ändras.

Det krav på kontraritet som utgör en av de sakprövningsförut- sättningar som parts talan i domstol annars måste uppfylla, går således inte att upprätthålla när det allmänna ombudet överklagar till förvaltningsrätt. Det ligger närmast i själva ombudsfunktionen att ombudet inom sitt kompetensområde kan överklaga alla beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. En bestäm-

151

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

melse som anger att ombudet får överklaga till förvaltningsrätt även till fördel för enskild fyller således ingen funktion som undantag från kravet på kontraritet. En sådan bestämmelse riskerar enbart att förmedla intrycket av att ombudets grundinställning alltid är till för- del för beslutsmyndigheten och att en begäran till fördel för enskild är något tillåtet, men avvikande och onormalt. En sådan bestäm- melse fyller således ingen funktion och riskerar endast att undergräva tilliten till ombudets neutralitet och självständighet. Bestämmelsen bör därför utgå. Vi föreslår mot den bakgrunden att andra stycket i 113 kap. 12 § SFB utgår.

Ombudets talan när processen i domstol har inletts

När det därefter gäller bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB som anger att ombudet får överklaga domstols beslut även till förmån för enskild, riskerar även denna att förmedla intrycket av att en sådan talan är avvikande och därför särskilt måste tillåtas genom en bestämmelse i lagtexten. I ledet mellan förvaltningsrätt och kammar- rätt fyller bestämmelsen emellertid en processuell funktion som ett villkorat undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. Om ombudet överklagar ett beslut och vinner bifall till sin talan, kan ombudet med stöd av denna bestämmelse således över- klaga till kammarrätten under förutsättning att ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild. Bestämmelsen kan mot denna bakgrund ses som en förstärkt möjlighet för det allmänna att föra intressanta mål vidare till högre instans i sådana situationer som inte leder till förfång för något enskilt intresse. Bestämmelsens styrka är emeller- tid också dess svaghet. Genom att bestämmelsen för sin tillämpning är villkorad av att det allmänna justerar sin talan på ett visst sätt, är tillämpningsområdet väldigt begränsat. Om det allmänna endast justerar sin talan till fördel för enskild i syfte att komma i åtnju- tande av den processfördel detta medför, kan också ifrågasättas hur genuin processen blir. I avsnitt 4.12.5 kommer vi att ytterligare problematisera denna bestämmelse i ljuset av de problem och alternativ till lösningar som övervägs i syfte att förstärka ombudets möjligheter att få fram fler vägledande avgöranden.

152

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

4.12Det allmänna ombudet ges rätt att föra talan om fastställelse

Förslag: Det allmänna ombudet ska kunna överklaga en dom- stols beslut även om någon ändring inte yrkas.

Den domstol som har att pröva en sådan talan ska ha samma möjligheter som underinstansen hade att ändra Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut.

En bestämmelse ska införas som förtydligar att det allmänna ombudet inte kan överklaga domstolsbeslut om inte ombudet varit part i det avgörande som klandras.

4.12.1Inlåsningseffekten – det grundläggande problemet

Prejudikatbildningen inom förvaltningsprocessen sker normalt sett genom att beslut överklagas genom alla tre domstolsinstanser. Inom förvaltningsprocessen har förutsättningarna för prejudikatbildning emellertid förstärkts på vissa särskilda områden genom införandet av olika rättsliga institut. Ett sådant område är socialförsäkrings- området där ombudsfunktionen utgör en avvikelse från den ord- ning för prejudikatbildning som parter på de flesta andra områden är hänvisade till. Såtillvida kan ombudsfunktionens inrättande i sig också betraktas som statsmakternas kanske klaraste uttryck för vikten av en effektiv prejudikatbildning på detta område.

Det allmänna ombudet har sålunda inrättats för att fullgöra funktionen att få till stånd prejudicerande domar för att på så sätt uppnå en likformig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen. Ombudet fyller därför en mycket viktig funktion för att säkerställa att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Detta är i och för sig inte värden som det enbart ankommer på ombudet att tillvarata. Även Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har givetvis en skyldighet att verka för detta. Det som är unikt med ombudsfunktionen är emellertid två saker.

För det första står ombudet helt fri från myndighetsinterna hän- syn och kan förhålla sig helt självständigt till grund- eller ompröv- ningsbesluten. Ombudet är heller inte bundet i sin processföring av myndigheternas rättsliga ställningstagande utan kan fritt företräda den lösning som det anser har fog för sig.

153

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

För det andra, vilket sammanhänger med det första utmärkande draget, kan ombudet initiera ärenden i domstol. Ombudet har genom detta tilldelats rollen att i domstol företräda det allmännas intresse av att säkerställa likformighet och rättssäkerhet vid tillämp- ningen av socialförsäkringen genom att bedriva offensiv process- föring i domstol. Detta är en roll som beslutsmyndigheterna kan inta först för det fall att den enskilde har överklagat och förvaltnings- rätten inte delar beslutsmyndighetens uppfattning i ett visst ärende.

Från ett teoretiskt perspektiv står det således klart att det all- männa ombudet fyller en mycket viktig funktion. Om ombudet emellertid misslyckas med att fullgöra denna uppgift, fyller om- budet inte denna viktiga funktion i praktiken. Dessvärre går det i dag inte att konstatera annat än att det allmänna ombudet inte i någon större utsträckning bidragit till prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet sedan ombudsfunktionen inrättades 2005.

Att det allmänna ombudets processverksamhet inte föranlett fler prövningstillstånd i högsta instans kan ha flera orsaker och behöver inte bero på tillkortakommanden hos ombudet. Mycket talar snarare för att den avgörande orsaken är något som ombudet inte styr över.

De uppgifter som utredningen inhämtat och tagit del av beträf- fande ombudets processverksamhet för tidsperioden 2005–2016 visar nämligen att ombudet har överklagat i vart fall 600 beslut sedan ombudsfunktionen inrättades. Med andra ord har ombudet under årens lopp valt ut en ansenlig mängd mål och ett stort antal av dessa får antas ha varit av sådan beskaffenhet att de kunnat vara tjänliga för prejudikatbildning. Trots detta har prövningstillstånd i högsta instans endast meddelats i några få mål. Frågan kan då ställas vad detta beror på?

Som framgår av figur 4.8 i avsnitt 4.11.2 kan man schematiskt tänka sig ett utfall med fyra olika fullföljdssituationer i första instans. Om ombudet för talan till fördel för enskild och vinner bifall kan ombudet i dag inte överklaga vidare eftersom avgörandet inte gått ombudet emot och det undantag från kravet på kontraritet som återfinns i 113 kap. 17 § SFB inte är tillämpligt (situation 1). I denna situation kan givetvis inte heller den enskilde föra ärendet vidare. Om ombudet för talan till nackdel för enskild och vinner bifall har ombudet möjlighet att föra ärendet vidare endast om ombudet ändrar sin talan till förmån för enskild (situation 2). Om ombudet däremot inte vinner bifall till sin talan i förvaltningsrätten

154

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

spelar det givetvis ingen roll om ombudets talan förs till fördel eller nackdel för enskild (situation 3 och 4). I sådana fall står det givetvis alltid ombudet fritt att föra ärendet vidare eftersom avgörandet gått ombudet emot. Beroende på vilken fullföljdssituation ombudet i praktiken ställs inför, beskärs ombudets möjligheter att föra ärendet vidare. Om ombudet i praktiken ofta hamnar i fullföljdssituation 1 eller 2 blir konsekvenserna för ombudets möjligheter att fullgöra sin funktion således kännbara. I sådana fall uppstår något som kan beskrivas som en inlåsningseffekt.

Den statistik som utredningen inhämtat och analyserat visar entydigt att det allmänna ombudet i de allra flesta fall också hamnar endera i fullföljdssituation 1 eller 2. Anledningen till att ombudet inte förmår föra vidare fler mål till Högsta förvaltningsdomstolen beror med andra ord på en inlåsningseffekt som uppstår i under- instanserna. Eftersom det allmänna ombudet helt eller delvis vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrätten i uppemot tvåtredje- delar av målen, är ombudet normalt förhindrat att föra många av dessa ärenden vidare till överinstansen. Om dessa mål ska föras vidare är ombudet således ofta beroende av att den enskilde väljer att överklaga. I många fall kan emellertid inte heller den enskilde föra mål i denna utfallsgrupp vidare eftersom det inte sällan är så att ombudet vunnit bifall till en talan som varit till fördel för enskild. I en sådan situation har förvaltningsrättens dom inte gått emot den enskilde, varför inte heller denne kan överklaga. När det gäller den återstående tredjedelen, dvs. de mål där förvaltnings- rätterna avslagit ombudets överklagande och avgörandet således formellt har gått ombudet emot, bortfaller ett antal till följd av att kammarrätterna av olika anledningar inte funnit skäl att meddela prövningstillstånd. Till detta kommer att mål i denna grupp givetvis också kan bortfalla av andra orsaker. Det kan t.ex. i förvaltnings- rätten ha kommit fram nya omständigheter som gör målet olämpligt för prejudikatbildning. Detta betyder sammantaget att redan i ledet mellan förvaltningsrätten och kammarrätten bortfaller en stor del av alla ärenden som ombudet valt ut för prejudikatbildning. I de fall där kammarrätterna därefter meddelar prövningstillstånd och dömer i sak, bortfaller givetvis ytterligare mål som kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen av samma anledningar.

Den slutsats som kan dras av detta är således att det inte sällan uppstår en inlåsningseffekt när det allmänna ombudet överklagar

155

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

till förvaltningsdomstol. Denna effekt bidrar starkt till att ombudet inte kan fullgöra sin avsedda funktion.

Den inlåsningseffekt som beskrivits ovan är emellertid inte något som exklusivt drabbar det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Även när Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten överklagar och vinner bifall till sin talan i kammarrätten, är beslutsmyndig- heterna – oavsett hur prejudikatintressant målet än är – förhindrade att föra målet vidare till Högsta förvaltningsdomstolen. Överkla- gandeinstitutet är nämligen uppbyggt på ett sådant sätt att part en- dast kan påkalla överinstansens prövning av underinstansens beslut om parten har ett befogat intresse av en sådan överprövning. Om det klandrade beslutet inte har gått parten emot, saknas normalt skäl för en sådan prövning.

Till skillnad från beslutsmyndigheterna, har det allmänna om- budet emellertid en annorlunda funktion i förvaltningsprocessen. Ombudet har nämligen ingen traditionell partsroll och har, obe- roende av och utan något egentligt intresse av hur domstolen dömer i det enskilda fallet, i princip enbart att verka för en effektiv prejudikatbildning på ett visst rättsområde. Ombudets existens- berättigande är således helt oskiljaktigt från den överklaganderätt som ombudet tilldelats. Den inlåsningseffekt som uppstår när ombudet för talan i domstol handlar således egentligen snarast om att överklagandeinstitutet är illa utformat för att hantera denna typ av processverksamhet som ombudet fått i uppdrag att bedriva. Överklagandeinstitutet har nämligen främst utformats för att bereda enskilda möjligheter att påkalla domstolsprövning av myndigheternas beslut och inte för att bereda en part för det allmänna möjlighet att påkalla domstolsprövning av andra allmänna parters beslut i syfte att få fram vägledande avgöranden.

När ombudet inrättades inordnades det således i en processuell miljö som inte var anpassad för den verksamhet som ombudet ut- formats för att bedriva. Att inlåsningseffekten beskrivs som ett pro- blem när det allmänna ombudet för talan, men inte när den drabbar en annan allmän part, beror således helt på att ombudet och besluts- myndigheten har olika funktioner och partsroller i domstolspro- cessen. Medan ombudet inträder i processen genom att överklaga i syfte att få fram prejudikat, inträder beslutsmyndigheten som part främst för att bedriva defensiv processföring och ge domstolen ett bättre underlag för sin bedömning.

156

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Av avgörande betydelse för att ombudet på ett meningsfullt sätt ska kunna fullgöra den funktion som det tilldelats, är således att ombudet tillåts verka i en processuell miljö som är anpassad till ombudets särskilda funktion och förutsättningar. I annat fall riskerar ombudets verksamhet även fortsättningsvis att bli förhållandevis marginell. Detta innebär givetvis att avsteg i något avseende måste göras från den ordning som i dag tillämpas i förvaltningsprocessen när part för talan i förvaltningsdomstol.

Avsteg från gängse principer och bestämmelser som styr för- farandet i förvaltningsdomstol bör givetvis inte ske utan tungt vägande skäl och bör motiveras och övervägas noggrant. Emellanåt fordrar dock ovanliga problem säregna lösningar.

4.12.2Utgångspunkter vid prövning av alternativa lösningar

Ett förslag som medför att avsteg görs från den besvärsordning som i dag gäller i förvaltningsprocessen måste enligt vår mening bedömas med beaktande av hur en sådan förändring förhåller sig till andra viktiga värden. Frågan som bör ställas kan reduceras till om de för- delar som ett förslag väntas få för prejudikatbildningen väger tyngre än de nackdelar det kan innebära för dessa värden. Hur olika för- slag kan komma att påverka enskilda försäkrade är därvid något som vi enligt direktiven särskilt ska beakta.

Detta innebär först och främst att en lösning som förordas måste vara verkningsfull i den meningen att den i största möjliga mån bör eliminera det problem som identifierats.

För det andra bör den förordade lösningen inte medföra att en enskild försätts i en situation som framstår som svårförståelig och den bör i övrigt påverka honom eller henne i minsta möjliga ut- sträckning.

En utökad möjlighet för det allmänna att driva processer i dom- stol riskerar givetvis alltid att leda till att enskildas livsöden utnyttjas till förmån för det allmänna intresset av en effektiv prejudikatbildning. Eftersom det svenska besvärssystemet, och därmed prejudikatbild- ningen, för sin tillämpning förutsätter verkliga fall och ärenden, med- för en ökad möjlighet för det allmänna att få fram vägledande avgö- randen ofrånkomligen en större påverkan på den enskildes situation. Av den anledningen är det därför särskilt viktigt att det ställs krav på

157

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

att den prejudikatbildningsprocess som förordas är okonstlad och inte framstår som något annat än den är avsedd att vara.

Slutligen är det givetvis alltid viktigt att den lösning som för- ordas i minsta möjliga mån avviker från den besvärsordning som i dag gäller.

I de följande avsnitten avser vi att överväga olika alternativ för att stärka det allmänna ombudets möjlighet att verka för en effektiv prejudikatbildning utifrån dessa övergripande utgångspunkter. De alternativ vi prövar utifrån nu redovisade utgångspunkter är treparts- process, talan om fastställelse, sent processinträde, hänskjutande av prejudikatfråga, mellandom och undantag från kravet på prövnings- tillstånd.

I avsnitt 4.12.8 lämnar vi därefter de förslag som vi funnit skäl att förorda mot bakgrund av våra överväganden.

4.12.3Trepartsprocess

Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (se av- snitt 4.7) föreslog att det skulle införas ett trepartssystem i sådana socialförsäkringsmål som det allmänna ombudet initierar. Med detta avses en process i domstol i vilken såväl berörd enskild som två olika aktörer för det allmänna tillerkänns partsställning samtidigt.

Utredningen motiverade förslaget främst utifrån att domstolen därigenom kan få ett bättre underlag för sitt avgörande, men på- pekade också att även den nuvarande ordningen kunde framstå som ologisk för den enskilde. Om både den enskilde och det allmänna ombudet överklagade ett och samma beslut och vill samma sak kommer de i domstolens avgörande benämnas part och motpart, vilket kan framstå som motsägelsefullt för den enskilde. Utred- ningen menade också att det på grund av målets svårighetsgrad inte är säkert att den enskilde förstår frågeställningen eller för den delen är intresserad av att medverka i processen. Om det allmänna om- budet överklagar till fördel för den enskilde såg utredningen vidare en risk i att den intressanta frågan i målet inte skulle bli tillräckligt belyst då det i praktiken endast skulle vara det allmänna ombudet som ensidigt argumenterade för en viss lösning. Genom att även beslutsmyndigheten fick ställning som part i processen kunde dessa problem avhjälpas.

158

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

De argument som utredningen anförde till stöd för en ordning med tre parter i processen, kan i någon mån sägas syfta till att upp- rätthålla den kontradiktoriska principen i förvaltningsprocessen. Genom att det i processen finns åtminstone två parter som mot- säger och inspirerar varandra, får domstolen ett bättre underlag för sitt avgörande och olika argument för eller emot en viss lösning förs fram i processen. På detta sätt främjas således i viss mån också pre- judikatbildningen. Den uppgift att bedriva defensiv processföring i första instans som ombudet i dag i någon mån tvingas överta från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, kan i en trepartsmodell dessutom överlämnas till beslutsmyndigheten. Även om utredningen inte säger det explicit medför en sådan ordning givetvis också att det ofta finns en part för det allmänna som kan driva processen vidare genom att överklaga. En trepartsprocess har onekligen sina fördelar. Emellertid har den också sina nackdelar.

För det första kan det konstateras att en trepartsprocess inte nödvändigtvis medför att den inlåsningseffekt som i dag utgör det största hindret för ombudets verksamhet elimineras. I ett treparts- system kan ombudet nämligen alltjämt komma att vara beroende av att en annan part tar initiativ till prövning i högre instans. Om ombudet t.ex. vinner bifall till fördel för enskild, krävs sålunda att beslutsmyndigheten vill överklaga för att en prövning i högre instans ska möjliggöras. För det fall att beslutsmyndigheten och ombudet har olika uppfattningar beträffande hur saken ska lösas, krävs såväl att beslutsmyndigheten vill och kan föra ärendet vidare. Utredningens genomgång av förvaltningsrätternas domar under perioden 2012–2016 visar t.ex. att det inte är ovanligt att besluts- myndigheten intar samma hållning som ombudet när ärendet väl kommer till domstol. I andra fall kan det också förhålla sig på det viset att beslutsmyndigheten av olika anledningar inte delar ombudets uppfattning att det aktuella målet rör en fråga som bör lyftas till högsta instans. Det kan således initialt slås fast att en treparts- process inte nödvändigtvis löser det problem som i dag hindrar ombudet från att fullgöra sin funktion.

Ett ytterligare argument som har anförts till stöd för införandet av ett trepartssystem är att en sådan ordning bör gynna prejudikat- utvecklingen eftersom beslutsmyndigheten kan blottlägga motstående argument i målet.

159

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Den roll som beslutsmyndigheten normalt har i första instans är defensiv. Myndighetens medverkan i egenskap av part i processen syftar främst till att tillse att utredningsunderlaget är tillräckligt och att någon kan svara på frågor rörande utredningen. Till följd av beslutsmyndighetens defensiva roll underlättas så att säga för dom- stolen att förhålla sig opartisk och neutral i processen. Fördelen med en trepartsprocess när det allmänna ombudet överklagar och nackdelen med den ordning som finns i dag är därför framför allt att ombudet inte har samma förutsättningar som beslutsmyndig- heten att ta ett defensivt ansvar i processen. Särskilt påtagligt blir detta när ombudet och den enskilde har samma uppfattning. I en sådan situation finns inte två parter som genom sina processhand- lingar bemöter varandra och på vis ger domstolen ett bättre under- lag för sitt avgörande.

Vad som nu sagts gäller emellertid främst utredningen och be- visningen i ett mål, dvs. bevisvärderingen och slutsatserna av denna. Endast parternas samstämmiga uppfattning om bevisningen bör så- lunda godtas och för det fall det i ett mål finns en sådan samstämmig uppfattning utgör detta knappast ett hinder för en effektiv preju- dikatbildning. Att parterna är överens om hur sakförhållandena ska förstås och vilken betydelse en bevisning bör tillmätas underlättar snarare för domstolen att ägna sig åt rättsfrågorna. En annan sak är att detta – rent materiellt – givetvis kan upplevas som otillfredsställande.

När det gäller parternas uppfattning i de rent rättsliga frågorna – t.ex. om tillämplig rättsregel, om lagtolkning och innebörden av rättspraxis – kan parterna inte utöva något avgörande inflytande på domstolens bedömning. En annan sak är givetvis att prejudikatbild- ningen rimligen bör gynnas av att domstolen, inför sitt avgörande, har fått ta del av och övervägt alla relevanta argument som talar för och emot en viss lösning på ett juridiskt problem. Svåra fall karak- täriseras ofta av att man måste få fram en stor mängd argument för att finna en rimlig lösning. Denna process gagnas oftast bäst av att båda parter argumenterar för sin mening. Den kontradiktoriska processen med jämbördiga parter är här överlägsen andra former (prop. 1993/94:151 s. 135).

En trepartsprocess har därför den fördelen att processen mer natur- ligt får en inbyggd spänning mellan olika aktörer, vilket skapar förut- sättningar för en allsidigare belysning av olika rättsliga argument.

160

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Denna brist försöker det allmänna ombudet i dag mycket med- vetet bota genom att ge in s.k. öppna överklaganden, i vilka såväl argument som talar för som emot en viss bedömning redovisas.

Enligt vår mening är det emellertid inte nödvändigt att införa en trepartsprocess för att denna prejudikatfrämjande effekt ska komma domstolsprocessen till godo. Det finns nämligen andra sätt att säker- ställa att så sker. Som tidigare nämnts har domstolen exempelvis möjlighet att infordra yttranden från beslutsmyndigheten med stöd av 13 § FPL och enligt vår mening framstår det närmast som själv- klart att ett sådant yttrande regelmässig bör inhämtas i mål som det allmänna ombudet initierar. Det behov av en allsidig rättslig argu- mentation som domstolen är betjänt av inför sitt avgörande, kan således tillgodoses på andra sätt än genom att även beslutsmyndig- heten tilldelas roll som part i processen.

Fördelen med en trepartsprocess är därför snarare den att besluts- myndigheten på ett enkelt sätt kan förklara sitt beslut, berika utred- ningsmaterialet och underlätta för domstolen att förstå sakförhållan- dena. Eftersom tanken är att ombudet ska välja ut sina ärenden med omsorg och företrädesvis överklaga sådana mål som innehåller rena rättsfrågor, bör den defensiva processföring som är nödvändig i målet dock kunna handhas av ombudet. Ingenting hindrar heller ombudet från att under processens gång inhämta sådana ytterligare uppgifter från beslutsmyndigheten som är nödvändiga för att ombudet ska kunna fullgöra det defensiva ansvaret. Detta bör underlättas av den skyldighet för beslutsmyndigheterna att samverka med ombudet som vi föreslår i ett senare avsnitt (se avsnitt 4.15). Om domstolen likväl anser att det behövs ett förtydligande eller ett klargörande från just beslutsmyndigheten rörande sakförhållandena, kan domstolen även beträffande sakförhållandena anmoda beslutsmyndigheten att yttra sig med stöd av 13 § FPL. Att ett tvåpartsförhållande föreligger i socialförsäkringsmålen innebär ju inte att rättens utredningsansvar upphör. Särskilt i mål där styrkeförhållandet mellan parterna är ojämnt, eller där avgörandet har mycket stor betydelse för den en- skilde, vilar ett ansvar på domstolen att se till att inte en enskild part blir lidande genom att beslutsunderlaget är ofullständigt eller brist- fälligt.

En viktig aspekt att beakta när det övervägs att införa ett tre- partssystem i socialförsäkringsmål är givetvis också hur ett sådant system kan antas påverka den enskildes ställning i processen. För-

161

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

farandet i socialförsäkringsmål är i regel endast skriftligt och den enskilde, som oftast saknar juridiska kunskaper, får oftast föra sin egen talan. Rättshjälp utgår generellt inte i denna typ av ärenden. Den enskilde kan således befinna sig i en utsatt situation i social- försäkringsmål. Den som ansöker om en förmån lider dessutom inte sällan av fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar som ytterligare kan försvåra för honom eller henne att tillvarata sin rätt.

Om en trepartsprocess införs kommer den enskilde att få förhålla sig till två parter för det allmänna. Den enskilde kan således både få det allmänna ombudet och Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten som med- eller motpart. Om ombudet överklagar ett beslut och beslutsmyndigheten tillstyrker bifall till överlagandet, kan konse- kvensen också bli den att den enskilde står ensam mot två parter för det allmänna. Den statistik som vi tagit fram visar att detta inte är så ovanligt som man skulle kunna tro. I ungefär 15 procent av de fall där förvaltningsrätten inhämtat yttrande från beslutsmyndigheten, har ombudet och beslutsmyndigheten faktiskt haft samma inställ- ning (se avsnitt 4.5.4). Ett trepartssystem kan således leda till en situation där den enskilde inte alltför sällan tvingas bemöta såväl vad ombudet som vad beslutsmyndigheten för fram. Om det vill sig riktigt illa kan den enskilde dessutom tvingas att bemöta två olika argumentationslinjer som båda mynnar ut i slutsatsen att den enskilde inte har rätt till en viss förmån. Även om det kan antas att just den situationen inte skulle vara så vanligt förekommande, kan en process med två parter för det allmänna rent generellt skapa förvirring inför och under processen. För den enskilde kan en sådan process medföra osäkerhet beträffande vem som står bakom en viss inlaga och hur den ska bemötas. Till detta kommer den utökade arbetsbörda som följer av att den enskilde måste förhålla sig till två parter. Risken finns därför att det underläge den enskilde redan i dag ofta befinner sig i blir betydligt större i en trepartsprocess. Med tanke på att domstolen i en trepartsprocess har att kommunicera yttranden och material till tre parter, kan det dessutom antas att handläggningstiden kommer att öka, vilket givetvis inte ligger i den enskildes intresse.

En ordning där den enskilde deltar i en process med två parter för staten, som företräder i princip samma intressen, förekommer inte på liknande rättsområden. Eftersom statliga myndigheter historiskt sett har ansetts representera ett och samma intresse har, som tidigare konstaterats, de nämligen inte ansetts ha rätt att uppträda som part

162

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

eller överklaga beslut utan särskilt författningsstöd. En process med två parter som företräder staten i samma process i domstol är således något som är mycket ovanligt i förvaltningsprocessen. Att det före- kommer i mål enligt kameraövervakningslagen, något som Utred- ningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet tagit fasta på, framstår inte som något tungt vägande argument för att införa en sådan ordning för socialförsäkringsmål. Måltyperna är i grunden så olika att jämförelser mellan dem inte låter sig göras.

Det kan slutligen konstateras att en sådan ordning inte heller synes gälla för de mål som de allmänna ombuden för Skatteverket och Tullverket är part i. Allmänna ombudet för Tullverket kan för- visso inträda i processen i ett senare skede, men i samma stund som ombudet inträder i processen, frånträder Tullverket sin roll som part i målet. Detta får anses ge uttryck för en grundsats om det oförenliga i att två företrädare för staten bevakar samma intresse i en och samma process. I kraft av sitt särskilt tilldelade uppdrag att värna intresset av en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäk- ringen, får det allmänna ombudet snarast betraktas som ett sådant särskilt partsorgan som, till uteslutande av annan, ges företräde att representera det allmänna i domstolsprocessen.

4.12.4Sent processinträde

Är sent processinträde möjligt i dag?

Enligt 113 kap. 17 § SFB får Försäkringskassan, Pensionsmyndig- heten och det allmänna ombudet vid överklagande av domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part. En liknande bestäm- melse finns i 67 kap. 30 § SFL. I olika sammanhang har gjorts gällande att denna bestämmelse möjliggör för ombudet att överklaga en dom även om ombudet inte varit part i det domstolsavgörande som klandras, under förutsättning att talan förs till enskilds fördel.

Som vi tidigare redogjort för (se avsnitt 4.2.) hade Riksförsäk- ringsverket enligt äldre bestämmelser möjlighet att inträda i pro- cessen i ett senare skede. En sådan möjlighet hade tidigare även Riksskatteverket och det allmänna ombudet hos Tullverket och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har alltjämt denna möjlig- het. Intressant att notera i detta sammanhang är att samtliga nu nämnda myndigheter eller funktioner även har, eller har haft, som

163

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

uppgift att exklusivt föra det allmännas talan i högsta instans. Det ankom eller ankommer alltså alltid på dessa organ att träda in processen i högsta instans. Det framgår dock av förarbetena att det allmänna ombudet för socialförsäkringen emellertid inte inrättades i syfte att från Riksförsäkringsverket överta samtliga processfunk- tioner. Vad lagstiftaren hade för ögonen när ombudet inrättades var i stället den mycket begränsade uppgiften att, oberoende av aktivi- tet från en enskild, föra vidare principiellt viktiga frågor för prövning i domstol genom att överklaga till förvaltningsdomstol (jfr prop. 2003/04:152 s. 242).

Att 113 kap. 17 § SFB inte kan förstås på så vis att den ger det allmänna ombudet för socialförsäkringen en villkorad rätt att träda in i processen vid en senare tidpunkt, torde framgå redan av bestäm- melsens specialmotivering. I denna anges nämligen att bestämmelsen innebär att det allmänna ombudet eller beslutsmyndigheten, bero- ende på – och alltså inte oberoende av – vem som i det enskilda fallet är part i målet, kan överklaga domstolens beslut, även om beslutet inte har gått ombudet eller beslutsmyndigheten emot. Bestämmelsen synes således inte ha varit avsedd att konstituera talerätt för det allmänna ombudet även i sådana situationer i vilka ombudet inte varit part tidigare i processen. Snarare framstår bestämmelsen som ett undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL (jfr prop. 2003/04:152 s. 272).

Vad som nu sagts vinner också stöd av vad Högsta förvaltnings- domstolen uttalade i rättsfallet RÅ 2007 ref. 21. I målet hade För- säkringskassan avslagit en begäran från en kommunal nämnd att få uppbära retroaktivt beviljad sjukersättning som ersättning för det försörjningsstöd som betalats ut till en enskild. Länsrätten biföll härefter överklagandet. I Högsta förvaltningsdomstolen var frågan i målet om Försäkringskassan hade haft talerätt i kammarrätten. Till stöd för detta åberopade Försäkringskassan bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB (dåvarande 20 kap. 12 § AFL). Högsta förvalt- ningsdomstolen uttalade följande:

När nämnden överklagade Försäkringskassans beslut hos länsrätten blev den enskilde, och inte kassan, nämndens motpart (jfr RÅ 2002 ref. 68). Kassan har därför inte talerätt på grund av partsställning i länsrätten eller på annan grund. Vid sådant förhållande är det utan betydelse att kassan anser sig föra talan till förmån för enskild med stöd av [17 §] (jfr prop. 2003/04:152 s. 272). Kammarrättens avvisningsbeslut ska följakt- ligen fastställas.

164

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande förefaller således bekräfta att bestämmelsen inte är någon slags villkorad talerättsregel, utan ett undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. En annan tolkning av bestämmelsen hade dessutom riskerat att skapa en osammanhängande inre regelsystematik. Om 113 kap. 17 § ska tolkas som en sorts villkorad talerättsregel, måste den nämligen rimligen ha denna funktion för samtliga aktörer som pekas ut i bestämmelsen. Även Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten anges i bestäm- melsen, vilket då skulle betyda att bestämmelsen även beträffande dessa aktörer skulle innebära en möjlighet att överklaga en förvalt- ningsdomstols dom trots att de inte tidigare varit part i processen. Eftersom en beslutsmyndighet alltid är part i processen enligt 7 a § FPL om enskild klagar, har beslutsmyndigheterna emellertid ingen nytta av en sådan bestämmelse i andra situationer än sådana i vilka de inte varit part till följd av ombudets processinträde. På denna punkt är förarbetena emellertid tydliga. Beslutsmyndigheten frånträder pro- cessen för gott om det allmänna ombudet initierar processen i för- valtningsrätt och kan aldrig återinträda (113 kap. 13 § SFB; jfr även andra meningen i 113 kap. 36 § SFB).

Som nämnts finns en motsvarande bestämmelse på skatteområdet i 67 kap. 30 § SFL. Det allmänna ombudet hos Skatteverket har gjort gällande att denna bestämmelse möjliggör för ombudet att överklaga en dom även om ombudet inte varit part i det domstolsavgörande som klandras, under förutsättning att talan förs till enskilds fördel. I rättsfallet HFD 2017 ref. 54 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen dock att förarbetena inte ger stöd för att bestämmelsen i 67 kap. 30 § SFL kan tolkas så att den ger ombudet rätt att föra talan när om- budet inte tidigare har varit part i processen.

Slutsatsen måste därför sammantaget vara att inte heller det all- männa ombudet för socialförsäkringen har möjlighet att överklaga domar i mål som ombudet inte varit part i.

Argument för och emot sent processinträde

Ett sätt att ge det allmänna ombudet bättre förutsättningar att bidra till praxisbildningen skulle därför kunna vara att ombudet får denna möjlighet att överklaga domar utan att ha varit part.

165

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

En ordning där det allmänna ombudet bereds möjlighet att inträda senare i processen löser emellertid inte det problem med inlåsning som tidigare redogjorts för. Förvisso skulle det allmänna ombudet med en sådan möjlighet beredas tillfälle att föra fler mål vidare till Högsta förvaltningsdomstolen, men frågan är varför inte besluts- myndigheten, genom att kvarstå som part i målet, skulle kunna om- besörja denna uppgift i flertalet fall? Även om beslutsmyndigheten primärt har en defensiv uppgift i domstol, har myndigheten – i högre instans – givetvis också en skyldighet att bedriva offensiv process- föring och verka för rättssäkerhet och likformighet. Om ett ärende är principiellt intressant och det således är påkallat av prejudikatskäl att ärendet blir föremål för prövning i högre instans, ankommer det normalt på beslutsmyndigheten att överklaga om så är möjligt.

Om ombudet skulle inträda i processen först senare uppkom- mer också frågan om i vilken utsträckning ombudet kan åberopa omständigheter som inte tidigare varit föremål för prövning. I 37 § FPL finns t.ex. en regel som förhindrar part från att i högsta instans åberopa nya omständigheter och bevis om det inte föreligger sär- skilda skäl. Om ombudet inträder i processen först i Högsta för- valtningsdomstolen och för en argumentation som skiljer sig från den som beslutsmyndigheten tidigare fört fram, riskerar dessutom tyngdpunkten i processen att förskjutas, vilket kan påverka preju- dikatbildningen negativt. Om ombudet å andra sidan åberopar samma omständigheter och för en snarlik argumentation som den som förts fram av beslutsmyndigheten, framstår det som oklart varför ett partsbyte överhuvudtaget är nödvändigt.

En möjlighet att låta ombudet träda in sent i processen skulle möjligtvis kunna fylla en funktion som ett komplement till andra processuella verktyg som kan tillföras ombudet. Ombudet skulle med en sådan möjlighet t.ex. i många fall kunna få en kortare och enklare ”resa” till prejudikatet. Man skulle därför kunna tänka sig att ombudet dels får möjlighet att träda in sent i processen samtidigt som ombudsfunktionen tillförs andra unika processuella befogen- heter. Mot en sådan ordning talar emellertid flera skäl.

Viktigast bland dessa är enligt vår mening att motverka att om- budsfunktionen stärks på ett sådant vis att det framstår som om om- budet, i syfte att främja prejudikatbildningen, tilldelats något slags processuellt carte blanche. Ett ombud med i de närmaste oinskränkta befogenheter att verka för en mer effektiv prejudikatbildning, riske-

166

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

rar enligt vår mening att rubba balansen i processen mer än vad som är nödvändigt för att säkerställa att ombudet kan fullgöra sin uppgift på ett ändamålsenligt sätt. En sådan ordning riskerar också att ur- holka enskildas förtroende för rättsskipningens opartiskhet.

Sammantaget ser vi således inte att en möjlighet för ombudet att inträda senare i processen är ägnad att på något avgörande sätt undanröja det problem som i dag förhindrar ombudet från att full- göra sin funktion. Inte heller ser vi att denna möjlighet bör finnas vid sidan om andra processuella verktyg som kan tillföras ombuds- funktionen.

4.12.5Talan om fastställelse

Den inlåsningseffekt som uppstår när det allmänna ombudet vinner bifall till sin talan i underinstanserna kan – rent processrättsligt – beskrivas som en konsekvens av att det föreligger bristande förut- sättningar för sakprövning i överinstansen. Om förvaltningsrätten bifaller ombudets överklagande, har avgörandet inte gått ombudet emot. Avgörandet får då inte heller överklagas av ombudet eftersom ombudets talan inte uppfyller kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. Ett sätt att lösa problemet med inlåsningseffekten är därför att försöka hitta ett sätt att kringgå det processrättsliga problemet med bristande klagorätt. Detta kan åstadkommas genom att ombudet ges rätt att föra en talan om fastställelse i domstol. Det allmänna ombudet skulle då inte behöva yrka ändring av under- instansens dom för att kunna överklaga. På så sätt skulle principiellt intressanta frågor kunna drivas vidare till högre instans trots att underinstanserna gett det allmänna ombudet rätt i sak. Syftet skulle alltså vara att öppna en möjlighet att få fram prejudikat även i situa- tioner då ombudet i förfarandet i första instans, vunnit bifall till sin talan och därför – enligt överklagandeinstitutets grundläggande karak- teristika – inte kan överklaga beslutet.

Att öppna upp en möjlighet för det allmänna ombudet att över- klaga även om ändring inte yrkas är vid närmare påseende inte så säreget som det först kan förefalla. Redan i dag har allmänna om- budet nämligen möjlighet att överklaga till fördel för enskild enligt 113 kap. 17 § SFB. I förarbetena har som tidigare nämnts bestäm- melsen ansetts utgöra ett undantag från kravet på kontraritet i 33 §

167

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

andra stycket FPL. Bestämmelsens primära funktion enligt förarbe- tena synes alltså vara att förhindra att ombudets talan inte tas upp till materiell prövning till följd av bristande klagorätt i en viss situation. Att tillerkänna ombudet en möjlighet att överklaga beslut som inte gått ombudet emot, innebär i realiteten således endast att ombudet framöver dispenseras ytterligare från kravet på kontraritet jämfört med hur situationen, enligt tolkningen i förarbetena, ser ut i dag.

En utökad möjlighet för det allmänna ombudet att föra en sådan talan i domstol innebär emellertid alltjämt ett betydande avsteg från allmänna processrättsliga principer. Utmärkande för överklagande- institutet är som tidigare nämnts att det syftar till att få det kland- rade beslutet ändrat eller upphävt. Detta grundläggande elementet i överklagandeinstitutet framgår också beträffande överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut till en förvaltningsdomstol av 43 § andra stycket FL. Där föreskrivs att klaganden ska ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. Den som är nöjd med ett beslut och inte påfordrar någon ändring kan inte överklaga detta. En bestämmelse om över- klagande utan ändringsyrkande innefattar således en betydande anomali från det i dag gällande besvärsinstitutet.

Ett yrkande om att ett högre organ ska fastställa ett beslut kan i dag däremot framställas på vissa specialområden. Enligt lagen om förhandsbesked i skattefrågor kan t.ex. det allmänna ombudet hos Skatteverket överklaga Skatterättsnämndens beslut om förhands- besked till Högsta förvaltningsdomstolen oavsett utgången i nämnden och oavsett yrkande. Inom ramen för andra rättsliga institut är det inte heller ovanligt att det ankommer på domstol att fastställa beslut. Underställningsinstitutet innebär t.ex. i normalfallet att ett beslut inte får verkställas förrän det överprövats och fastställts. I andra fall ska beslut underställas domstolsprövning som ett led i en förvalt- ningskontroll av vissa, för den enskilde, särskilt ingripande beslut.

Att inom ramen för överklagandeinstitutet införa en möjlighet för det allmänna att överklaga ett beslut utan att någon ändring yrkas skulle förvisso innebära att det skapas en i förhållande till besvärs- institutet artskild rättslig figur. En sådan avvikelse kan emellertid samtidigt ses som en logisk och följdriktig konsekvens som föranleds av samma skäl som motiverade ombudsfunktionens inrättande i första skedet. Det var också närmast sådana skäl som motiverade införan- det av den möjlighet till fastställelsetalan som dåvarande Riksskatte-

168

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

verket, och i dag allmänna ombudet hos Skatteverket, förfogar över vid överklagande av Skatterättsnämndens beslut i en fråga om för- handsbesked. Eftersom Riksskatteverkets möjlighet att ansöka om förhandsbesked hade tillkommit för att påskynda prejudikatbild- ningen på skatteområdet, var det närmast konsekvent härmed att Riksskatteverket fick överklaga ett förhandsbesked oavsett utgången i Skatterättsnämnden och även om någon ändring inte yrkades (jfr prop. 1997/98:65 s. 74).

En viktig aspekt att beakta när en möjlighet för ombudet att föra en talan om fastställelse i socialförsäkringsmål övervägs är givetvis också hur detta kan antas påverka den enskildes ställning i processen. Jämfört med situationen i dag medför en fastställelsetalan inga andra skillnader än att ombudet kan överklaga trots att någon ändring inte yrkas. Processen kommer i andra avseenden sålunda inte att påverkas av detta. För den enskilde kan en sådan talan därför medföra olägen- heter av den anledningen att ärendet underkastas en förnyad rättslig prövning som annars inte vore möjlig.

För det fall att ombudet överklagar och vinner bifall till sin talan till fördel för enskild och därefter vill att överinstansen fastställer förvaltningsrättens dom, uppstår sålunda en situation som normalt inte är till fördel för enskild. I denna situation kommer den enskilde nämligen att utsättas för en förnyad prövning i domstol trots att han eller hon i en sådan situation inte torde ha någon som helst anledning att vilja få sin sak prövad ännu en gång. Förvalt- ningsrättens beslut enligt balken gäller emellertid normalt omedel- bart (112 kap. 5 § SFB) och ombudets talan i överinstansen bör i denna situation normalt alltjämt vara den att den enskilde har rätt till en viss förmån.

Om situationen emellertid är den omvända, dvs. att ombudet överklagar och vinner bifall till sin talan till nackdel för en enskild, medför en förnyad prövning i kammarrätten endast att den enskilde får en förnyad möjlighet att tillerkännas en förmån. Om ombudet inte vinner bifall till sin talan i första instans, kommer en talan om fastställelse givetvis inte att aktualiseras. Ombudet överklagar då, precis som i dag, med yrkande om att överinstansen ändrar under- instansens dom i enlighet med det yrkande som tidigare framställts.

Ett problem i sammanhanget är emellertid vilken betydelse 29 § FPL kan komma att få när ombudet överklagar med yrkande om fastställelse av underinstansens avgörande. Enligt denna bestäm-

169

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

melses huvudregel får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Det enda undantaget är möjligheten i bestämmelsens andra mening till reformatio in melius, dvs. förvaltningsdomstols möjlighet att frångå parts yrkande till fördel för enskild om något motstående enskilt intresse inte gör sig gällande. Frågan är närmare bestämt om överinstansen endast kan bifalla eller avslå yrkandet om fastställelse eller om domstolen också kan ändra underinstansens avgörande.

I rättsfallet RÅ 2001 ref. 23 fann Högsta förvaltningsdomstolen att 29 § FPL inte hindrade domstolen från att ändra ett förhands- besked trots att Riksskatteverket i Högsta förvaltningsdomstolen endast yrkat att rätten skulle fastställa Skatterättsnämndens beslut. Det kan förutsättas att detta resonemang skulle kunna äga giltighet också för det fall att en möjlighet att föra en talan om fastställelse tilldelas det allmänna ombudet. Överinstansen skulle alltså såväl kunna fastställa som upphäva eller ändra underinstansens avgörande när ombudet anhängiggör en fastställelsetalan. Två exempel kan åskådliggöra detta.

Anta först att ombudet överklagar till nackdel för enskild. För- valtningsrätten bifaller överklagandet och beslutar t.ex. att den för- säkrade inte har rätt till sjukersättning från och med en viss tidpunkt. Ombudet överklagar därefter förvaltningsrättens dom och yrkar att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande. Ombudets talan om fastställelse i en sådan situation bör uppfattas som en begäran om att kammarrätten överprövar förvaltningsrättens beslut och beslutar i enlighet med utfallet av denna prövning. Det står därmed kammar- rätten fritt att ändra underinstansens avgörande trots att något yrkande om detta inte framställts. Kammarrättens prövning kan resultera i att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande eller ändrar eller upphäver detsamma. I sistnämnda fall kvarstår då Försäkringskassans beslut oförändrat vilket alltså betyder att den enskilde har rätt till den sökta socialförsäkringsförmånen. Om kam- marrätten å andra sidan fastställer förvaltningsrättens avgörande kan ombudet överklaga kammarrättens avgörande till Högsta förvaltnings- domstolen med yrkande om att kammarrättens dom ska fastställas. Huruvida den enskilde också kan överklaga kammarrättens dom kommer å andra sidan bero på huruvida han eller hon överklagat förvaltningsrättens avgörande.

170

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Anta nu att ombudet överklagar till fördel för enskild. Förvalt- ningsrätten bifaller överklagandet och beslutar att den försäkrade har rätt till sjukersättning från och med en viss tidpunkt. Ombudet överklagar därefter förvaltningsrättens dom och yrkar att kammar- rätten fastställer underinstansens avgörande. Ombudets talan om fastställelse i en sådan situation bör uppfattas som en begäran om att kammarrätten överprövar förvaltningsrättens avgörande och beslutar i enlighet med utfallet av denna prövning. Det står därmed kammarrätten fritt att ändra underinstansens avgörande trots att något yrkande om detta inte har framställts. Kammarrättens prövning kan endera resultera i att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande eller ändrar eller upphäver densamma. I sistnämnda fall kvarstår då Försäkringskassans beslut oförändrat, vilket alltså betyder att den enskilde inte har rätt till den sökta socialförsäkringsförmånen. Såväl den försäkrade som ombudet kan då givetvis överklaga kam- marrättens dom till Högsta förvaltningsdomstolen eftersom avgö- randet gått dem emot. Om kammarrätten å andra sidan fastställer förvaltningsrättens avgörande kan ombudet överklaga kammarrättens avgörande till Högsta förvaltningsdomstolen med yrkande om att kammarrättens dom ska fastställas.

Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet bedömde emellertid att en möjlighet till fastställelsetalan inte skulle bidra till tillkomsten av fler domar från Högsta förvaltningsdomstolen på socialförsäkringsområdet. Enligt utredningen framstod det som osäkert om den enskilde ens skulle vara intresserad eller förmå sig att medverka i sådana processer. Risken, som utredningen såg det, var också att ombudet i varje instans skulle komma att anföra samma argument och utredning. Enligt utredningen skulle visserligen fler mål gå att överklaga med en möjlighet till fastställelsetalan, men detta behövde inte leda till att målen blev lämpligare att meddela prövningstillstånd i.

Utredningens slutsatser har enligt vår mening fog för sig i vissa avseenden, men inte i andra. Resonemanget om att den enskilde inte skulle vara intresserad av att delta i en fastställelseprocess är t.ex. inte helt övertygande. Möjligtvis skulle en enskild måhända inte vara lika motiverad av att delta i en process i vilken ombudet yrkar att över- instansen fastställer en dom som är till fördel för honom eller henne. I alla andra situationer synes det emellertid inte saknas incitament för den enskilde att aktivt bevaka sina intressen i målet.

171

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Påståendet att det är till nackdel för prejudikatbildningen att ombudet för fram samma argument och utredning i varje instans, kan ifrågasättas. Att ombudet inte för in ny utredning och håller fast vid sin argumentation i samtliga instanser är – allt annat lika – inte något som bör minska chanserna att få prövningstillstånd beviljat i Högsta förvaltningsdomstolen. Snarare är detta något som talar för att målet är lämpligt att meddela prövningstillstånd i. Den prejudikatfunktion som Högsta förvaltningsdomstolen fullgör är nämligen inte betjänt av att part först i högsta instans inkommer med nytt utredningsmaterial eller anför en rättslig argumentation som underinstanserna inte haft anledning att värdera eller bemöta. Ett sådant förfarande strider mot principen om att tyngdpunkten i förvaltningsprocessen ska ligga i första instans och torde också kunna påverka prejudikatbildningen negativt. I förvaltningsprocess- lagen kommer denna tankegång explicit till uttryck i 37 § FPL som föreskriver att part inte utan särskilda skäl får åberopa nya om- ständigheter eller bevis i högsta instans.

4.12.6Prejudikathiss

Ett alternativ som skulle kunna medföra en ökad möjlighet för all- männa ombudet att verka för en effektiv prejudikatbildning är in- förandet av någon typ av s.k. prejudikathiss. För allmän domstol finns enligt 42 kap. 17 a § och 56 kap. 13 § rättegångsbalken, RB, en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen. I likhet med en talan om fastställelse skulle en sådan möjlighet kunna upphäva den inlåsningseffekt i de lägre instanserna som annars ofta uppstår när det allmänna ombudet överklagar till domstol.

Vi delar emellertid den bedömning som Utredningen om fort- satt utveckling av förvaltningsprocessen (se avsnitt 4.7) förde fram i sitt betänkande såvitt gäller varför ett sådant institut inte är lämpligt att införa i förvaltningsprocessen. En sådan ordning rubbar för det första den grundläggande instansordningsprincipen. Detta är förvisso själva poängen med hissningsinstitutet. Rent allmänt anser vi emellertid inte att lösningar som innebär ett åsidosättande av instansordningsprincipen är lämpliga sätt att gynna prejudikat- bildningen på socialförsäkringsområdet.

172

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Till detta kommer att en sådan lösning urholkar principen om att tyngdpunkten i domstolsprocessen ska ligga i första instans. I social- försäkringsmål kan detta vara särskilt problematiskt med tanke på att det inte är ovanligt att den försäkrade först i domstol inkommer med ytterligare utredning, t.ex. medicinsk sådan. Av Inspektionen för socialförsäkringens rapport om socialförsäkringsmål i förvaltnings- domstolarna framgår att den försäkrade inkom med ny bevisning i 46 procent av målen. Motsvarande siffra för kammarrätterna var 57 procent.29 Införandet av en prejudikathiss till en instans i vilken det råder ett principiellt förbud för parterna att inkomma med ny ut- redning och åberopa nya omständigheter, skulle mot denna bak- grund framstå som särskilt problematisk. Åsidosättande av endera av dessa principer riskerar vidare överlag att påverka prejudikatbild- ningsprocessen negativt.

Som systemet med hänskjutande av prejudikatfrågor är uppbyggt i allmän domstol krävs vidare samtycke från parterna för att en pre- judikatfråga ska få hänskjutas. Om en s.k. prejudikathiss införs i för- valtningsprocessen krävs således att båda parterna, alltså även den enskilde parten, ska ha ett intresse av att frågan hänskjuts till Högsta förvaltningsdomstolen och aktivt medverka till att så sker. I mål vid förvaltningsdomstol kan det ifrågasättas om enskild part särskilt ofta är intresserad av att hans eller hennes fall begagnas till förmån för det allmänna intresset av att få fram vägledande avgöranden. I social- försäkringsmål gäller detta inte minst med tanke på den tidsutdräkt ett hissningsförfarande kan medföra. Den enskilde är dessutom inte sällan helt beroende av den tvistiga förmånen för sin försörjning. Den kan därför på goda grunder ifrågasättas om den enskilde särskilt ofta kommer att lämna det samtycke som hissningsförfarandet för sin tillämpning i dag förutsätter. Till detta kommer att parterna i allmän förvaltningsdomstol inte i samma utsträckning som i allmän domstol är representerade av juridiskt skolade ombud. Detta kan medföra att det blir svårare att utkristallisera och bereda sådana frågor som är lämpliga att hänskjuta till högsta instans.

Ett införande av ett hissningsinstitut skulle därutöver innebära ett större avsteg från den gällande processordningen än vad en talan om fastställelse skulle innebära. Det skulle också vara svårt att moti-

29 ISF 2014:18.

173

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

vera varför domstolen endast i mål i vilka ombudet är part skulle ha möjlighet att hänskjuta frågor till högsta instans.

Slutligen kan också erinras om att hissningsinstitutet hitintills inte synes ha rönt sådana framgångar som sannolikt förutsågs när det inrättades. Endast lite drygt 35 mål har på detta sätt kommit under Högsta domstolens prövning sedan institutet inrättades 1989.30

4.12.7Andra alternativ

Mellandomsinstitutet

Mellandomsinstitutet beskrivs ibland som ett alternativ till att hän- skjuta en prejudikatfråga till högsta instans. Med mellandom brukar avses ett slutligt avgörande i en fråga som har betydelse för pröv- ningen av resten av målet. Förvaltningsprocesslagen innehåller för- visso inga bestämmelser om mellan- och deldom, men Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet HFD 2017 ref. 13 slagit fast att en förvaltningsdomstol under vissa förutsättningar har möjlighet att meddela sådana avgöranden även utanför det specialreglerade området. Om det är ändamålsenligt i ett visst mål att meddela mellandom, är det således fullt möjligt för en förvaltningsrätt att avgöra en särskild rättsfråga som har avgörande betydelse för åter- stoden av målet i ett partiellt avgörande. Mellandomsinstitutet är dock främst avsett att fullgöra en processekonomisk funktion och är inte avsett att begagnas i prejudikatbildande syfte. Vi ser därför inte denna möjlighet som ett reellt alternativ för att effektivisera prejudikatbildningen.

Undantag från dispensprövning i överrätt

Ett sätt att främja ombudets möjligheter att verka för en effektiv prejudikatbildning skulle kunna vara att undanta ombudets talan från dispensprövning i överinstanserna.

Tillståndsprövningen utgör en typ av officialåtgärd som efter att överklagandet kommit in bedöms av rätten. För att kammarrätten

30 Matsgård, Mathilde, Ta hissen till HD – En undersökning av de fall som genom hänskjutande från tingsrätten kommit upp för prövning i HD, examensarbete i juridik vårterminen 2017, Uppsala universitet.

174

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

ska pröva ett överklagande av förvaltningsrättens avgörande i ett ärende rörande förmåner enligt socialförsäkringsbalken krävs enligt 113 kap. 16 § SFB sålunda att prövningstillstånd meddelas. Såvitt gäller Högsta förvaltningsdomstolen krävs i de allra flesta fall, social- försäkringsmål inbegripet, prövningstillstånd vid fullföljd från kam- marrätt, vilket sammanhänger med Högsta förvaltningsdomstolens primära funktion som prejudikatinstans.

Enligt 35 § tredje stycket FPL gäller kravet på prövningstillstånd emellertid inte talan som Justitieombudsmannen eller Justitie- kanslern för i vissa särskilt uppräknade måltyper. Därutöver gäller inte kravet på prövningstillstånd för mål som anhängiggörs direkt i Högsta förvaltningsdomstolen, t.ex. vissa resningsmål samt mål enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Det som förenar nu nämnda undantag från dispenskravet är emel- lertid att Högsta förvaltningsdomstolens prejudikatfunktion inte är särskilt framträdande i dessa fall.

Vi kan sammantaget inte se att en möjlighet att undanta ombu- dets talan från dispensprövningen egentligen undanröjer det hinder för en effektiv prejudikatbildning som ombudet möter i dag. När ombudet överklagar ska situationen därtill genomgående vara sådan att det på goda grunder kan antas att prejudikatdispens kan komma att meddelas. Dispensprövningen borde med andra inte i sig utgöra ett hinder för ombudets processverksamhet. Att undanta ombudets talan från dispensprövningen framstår därmed inte som ett verknings- fullt alternativ.

4.12.8Talan om fastställelse är sammantaget det bästa alternativet

Det finns inget förslag som bara har fördelar. I någon mån och i något avseende har alla förslag även avigsidor. Den svåra uppgiften vid framtagandet av förslag till förbättringar på ett visst rättsområde är således inte främst att konstruera ett förslag som löser ett visst identifierat problem. Det svåra är snarare att säkerställa att det förslag som förordas, inte samtidigt får sådana nackdelar för andra intressen och värden att dessa nackdelar väger för tungt. För att i största möjliga mån säkerställa att så inte sker har vi tidigt i vårt arbete fastställt särskilda utgångspunkter mot vilka olika förslag för en ändrad ordning prövats.

175

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Mot denna bakgrund kan konstateras att endast möjligheten till en talan om fastställelse och en s.k. prejudikathiss helt kan eliminera det inlåsningsproblem som vi tidigare har beskrivit. Varken en tre- partsprocess eller en möjlighet för ombudet att inträda sent i pro- cessen löser således detta huvudproblem som i dag till stor del för- hindrar ombudet från att fullgöra sin funktion. Samma sak gäller möjligheten att undanta ombudets talan från dispensprövningen i högre instans. Av ett antal skäl som tidigare beskrivits anser vi dock inte att en s.k. prejudikathiss är ett lämpligt alternativ att införa i förvaltningsprocessen. Endast en möjlighet till en talan om fast- ställelse kan därför i egentlig mening upphäva den inlåsningseffekt som ofta drabbar ombudet i sin processföring.

När det gäller hur olika alternativ påverkar andra intressen i pro- cessen kan alla undersökta alternativ i någon mening ha en negativ effekt för den enskilde. En trepartsprocess kan t.ex. medföra en situation där den enskilde ställs mot två parter för det allmänna med samma uppfattning. En talan om fastställelse kan å andra sidan medföra att den enskildes ärende utsätts för en förnyad rättslig prövning som annars inte vore möjlig. En möjlighet till sent process- inträde leder till att den enskilde plötsligt ställs mot ett allmänt ombud efter att i en eller två underinstanser hävdat sina intressen mot beslutsmyndigheten.

Samtliga alternativ medför i någon mening också att mer eller mindre betydande avsteg måste göras från den ordning som i dag gäller i förvaltningsprocessen. En prejudikathiss, en trepartsprocess och en möjlighet för det allmänna att inträda sent i processen är således alla alternativ som tydligt avviker från vad som i dag är möjligt i socialförsäkringsprocessen. En möjlighet för det allmänna att över- klaga trots att kravet på kontraritet inte är uppfyllt finns förvisso i socialförsäkringsbalken, men detta är ett begränsat undantag och för- utsätter att det allmänna justerar sin talan. En talan om fastställelse är således också något som är främmande i socialförsäkringsprocessen. Däremot finns en sådan möjlighet för allmänna ombudet hos Skatte- verket om ombudet överklagar ett beslut om förhandsbesked.

Mot denna bakgrund bedömer vi sammantaget att en möjlighet för det allmänna ombudet att överklaga även om ändring inte yrkas i överinstansen, är det effektivaste sättet att eliminera den inlåsnings- effekt som i dag förhindrar ombudet från att fullgöra sin uppgift att verka för likformighet och rättssäkerhet genom prejudikatbildning.

176

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

En talan om fastställelse gör det sålunda möjligt för ombudet att föra ett mål vidare såväl när domstolen bifaller ombudets yrkande på de skäl som ombudet fört fram som när domstolen bifaller ombudets yrkande med angivande av andra skäl. En talan om fastställelse inne- bär således att ombudet kan få till stånd en överprövning i högre instans oavsett underinstansens domslut och oavsett skälen för under- instansens bedömning.

En möjlighet till en talan om fastställelse är enligt vår bedömning också det mest direkta och okonstlade sättet att ge ombudet utökade möjligheter att främja rättsutvecklingen på socialförsäkringsområdet. Det finns nämligen en stor skillnad i t.ex. hur en trepartsprocess och en fastställelsetalan kan bidra till att främja rättsutvecklingen. I en trepartsprocess kan denna effekt förvisso uppstå, men är då egent- ligen en indirekt följd av att det av andra skäl tillförs ytterligare en part i målet. En fastställelsetalan å andra sidan fyller inget annat syfte än att möjliggöra ärendets vidare prövning. Prejudikataspekterna står här således helt i förgrunden.

En möjlighet att överklaga ett beslut utan att yrka ändring utgör emellertid ett betydande avsteg från allmänna processrättsliga prin- ciper och besvärsinstitutets utformning i dag. Även ombudsfunktio- nen är emellertid en anomali i processrättslig mening. Att ombudet i dag har problem med att fullgöra sin funktion kan i stor utsträck- ning dessutom förklaras av att ombudsfunktionen inplacerats i en processuell miljö som inte är anpassad för den verksamhet som om- budet ska bedriva. För att råda bot på detta problem krävs därför med nödvändighet att det görs vissa avsteg från den ordning som nu gäller. I annat fall riskeras att ombudet även i framtiden inte lyckas särskilt väl med sin uppgift, vilket i sig förfelar hela idén med en ombudsfunktion. Det centrala är att ändringar som möjliggör uppdragets fullgörande inte leder till att den enskildes rättssäkerhet eftersätts.

Enligt vår mening bör en ordning där ombudet kan överklaga utan att yrka ändring, endast i ringa utsträckning påverka den en- skildes situation negativt. Bortsett från att den enskilde utsätts för en förnyad rättslig prövning av sitt ärende i situationer som inte tidigare var möjliga att pröva, kommer en sådan möjlighet inte att påverka processen i domstol i övrigt. För den enskilde uppstår därvid framför allt olägenheter om ombudet i förvaltningsrätten vinner bifall till sin talan till fördel för enskild och ombudet därefter vill att överinstansen

177

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

fastställer underinstansens utslag, dvs. till fördel för enskild. Det är därför viktigt att den enskilde tidigt får adekvat information om vilka konsekvenser som på sikt kan drabba den enskilde till följd av ombudets talan om fastställelse i högre instans.

I andra fall kan möjligheten för ombudet att föra en sådan talan antas påverka den enskildes rättsliga situation positivt. Om ombudet vinner bifall till sin talan till nackdel för enskild, vilket i dag är en vanlig situation, innebär nämligen en talan om fastställelse endast att den enskilde, på initiativ av det allmänna, får en förnyad möjlighet att tillerkännas en viss förmån.

En möjlighet för ombudet att föra en talan om fastställelse kan således vara såväl till fördel som till nackdel för den enskilde.

En talan om fastställelse bör dessutom få den konsekvensen att ombudet inte behöver överklaga lika många beslut i syfte att undvika den s.k. inlåsningseffekten. Taleinstitutet som sådant bör således snarast medföra att det skapas förutsättningar för ombudet att välja ut ett färre antal enskilda ärenden för prejudikatbildning jämfört med i dag. Den totala påverkan på enskilda som grupp bedöms där- för bli mindre till följd av att taleinstitutet införs. Detta är ytterligare en omständighet som vi menar talar för att en talan om fastställelse är ett bättre alternativ för enskilda än en trepartsprocess.

Mot denna bakgrund föreslår vi därför, på liknande sätt som gäller när det allmänna ombudet överklagar Skatterättsnämndens beslut i en fråga om förhandsbesked, att det införs en ny bestäm- melse i 113 kap. 18 § andra stycket SFB som anger att det allmänna ombudet får överklaga en domstols beslut även om någon ändring inte yrkas. Till skillnad från vad som anges i 22 § tredje stycket lagen om förhandsbesked i skattefrågor anser vi inte att det är nödvändigt att dessutom ange att en talan om fastställelse får anlitas oavsett ut- gången i underinstansen. Det centrala är enligt vår mening nämligen att uttrycka att ombudets talan kan prövas i sak av överinstansen även om ombudet inte framställer ett ändringsyrkande. Det tillför med andra ord ingenting att därutöver också ange att detta gäller oavsett utgången i underinstansen.

Av samma skäl saknas också anledning att behålla bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB som anger att ombudet får överklaga domstols beslut även till fördel för enskild.

I klargörande syfte bör i 113 kap. 18 § SFB anges att ett beslut av allmän förvaltningsdomstol får överklagas av det allmänna ombudet

178

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

endast om ombudet varit part där. Första meningen i 113 kap. 36 § SFB, med motsvarande innehåll avseende mål om ålderspension, kan därför utgå (jfr avsnitt 4.11.4).

4.12.9Närmare om processramen vid talan om fastställelse

Det behövs en bestämmelse om ramen för domstolens prövning

Processramen i domstol kan normalt fastställas genom att man jämför klagandens yrkande med det överklagade beslutet. Om för- valtningsrätten t.ex. beviljat en enskild halv sjukpenning för en viss period och endast den enskilde därefter överklagar detta avgörande till kammarrätten och yrkar hel sjukpenning, kan processramen i kammarrätten fastställas till mellan en halv och hel sjukpenning. Kammarrätten kan i en sådan situation alltså inte frånkänna den enskilde den sjukpenning som beviljats honom eller henne av för- valtningsrätten. Processen i kammarrätten kommer i stället att röra frågan om den enskilde är berättigad till ytterligare sjukpenning.

Om det blir möjligt för ombudet att överklaga trots att det klandrade avgörandet inte gått ombudet emot, blir det dock betyd- ligt mer komplicerat att fastställa processramen än vad som är fallet annars. Detta beror ju givetvis på att det inte finns någon skillnad mellan ombudets yrkande i överinstansen och vad som beslutats av underinstansen.

En viktig fråga att ta ställning till är därför inom vilken ram domstolen i sådana fall har att röra sig när den ska träffa sitt avgörande.

Enligt 29 § FPL får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Av bestämmelsen följer således att en domstol normalt är bunden av yrkandena i den meningen att det föreligger ett förbud mot ändring till klagandens nackdel. Det blir således tydligt att bestämmelsen i 29 § FPL passar mindre väl in i ett system där det allmänna ombudet kan överklaga ett domstolsbeslut som inte gått ombudet emot. Redan genom att tillåta ett sådant taleinstitut accep- teras ju i någon mån att domstolen ändrar ett överklagat beslut till klagandens nackdel. Om ett beslut som inte gått ombudet emot överklagas av ombudet och överinstansen därefter upphäver under- instansens beslut, har ombudet således försatts i ett läge som är

179

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

mindre i överensstämmelse med vad ombudet önskat uppnå än innan talan anhängiggjordes vid överinstansen.

Anta att ombudet överklagar Försäkringskassans beslut att bevilja hel sjukersättning och hävdar att den enskilde bara delvis har rätt till sjukersättning. Anta vidare att förvaltningsrätten delar ombudets uppfattning och ändrar Försäkringskassans beslut. Med den bestäm- melse vi nu föreslagit kan ombudet överklaga förvaltningsrättens avgörande trots att det inte gått ombudet emot, men vilka ramar gäller för kammarrätten vid prövningen av ombudets talan?

Som tidigare nämnts fann Högsta förvaltningsdomstolen i rätts- fallet RÅ 2001 ref. 23 att 29 § FPL inte hindrar domstolen från att ändra ett förhandsbesked trots att Riksskatteverket i Högsta för- valtningsdomstolen endast yrkat att rätten skulle fastställa Skatte- rättsnämndens beslut.

Om detta synsätt anläggs i situationer där ombudet överklagar trots att ett beslut inte gått ombudet emot, kan emellertid vissa olyckliga konsekvenser uppstå. Framför allt kan detta leda till att den domstol som har att pröva en sådan talan, ändrar det överklagade beslut på så vis att utfallet för den enskilde blir sämre än vad inte bara ombudet yrkat utan även vad beslutsmyndigheten fattat beslut om. Utfallet av prövningen blir således sämre för den enskilde än det som någon part för det allmänna beslutat eller yrkat.

Detta visar sammantaget på att det behövs en kompletterande bestämmelse som fastställer ramen för den prövning som dom- stolen får företa när ombudet för en talan om fastställelse.

Enligt vår mening bör den domstol som har att pröva en sådan talan, överpröva underinstansens beslut enligt samma processuella förutsättningar som underinstansen och därefter döma i enlighet med utfallet av denna prövning. Processramen vid en talan om fastställelse bör alltså vara identisk med den ram som underinstansen hade att förhålla sig till vid meddelandet av det avgörande som ombudet inte söker ändring av. Med andra ord kan man säga att processramen i underinstansen överförs till överinstansen. Genom en sådan process- uell spärrmekanism säkerställs att prövningen aldrig kan leda till att själva utfallet blir sämre för den enskilde än vad någon part för det allmänna beslutat eller yrkat.

Mot denna bakgrund bör det i 113 kap. 18 § därför anges att den domstol som har att pröva en talan om fastställelse, har samma

180

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

möjligheter att ändra Försäkringskassans eller Pensionsmyndig- hetens beslut som underinstansen hade.

Hur spärrbestämmelsen verkar i olika situationer

I det följande lämnar vi en redogörelse för vilka konsekvenser detta ställningstagande bör få för olika tänkbara processituationer i domstol.

Figur 4.9	Processituation 1: Ej förmån – Hel förmån
ĞƐůƵƚ	K ǇƌŬĂƌ	&Z	dĂůĂŶ		dĂůĂŶ

	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ
			ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ


		ĞůǀŝƐ	sĂŶůŝŐ	ĞůǀŝƐ	sĂŶůŝŐ
		ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ


ũ ĨƂƌŵĊŶ		ũ ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ	ũ ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ
			ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ

		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

I den här situationen, processituation 1, har beslutsmyndigheten beslutat att inte bifalla en ansökan om en viss förmån. Det all- männa ombudet överklagar beslutet och yrkar att en hel förmån bör utgå. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och anser att en hel förmån ska utgå, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan således såväl bifalla ombudets talan som avslå densamma. Kammarrättens pröv- ning kan därutöver mynna ut i att en förmån delvis ska utgå.

181

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen SOU 2018:5


Figur 4.10	Processituation 2: Ej förmån – Delvis förmån
ĞƐůƵƚ K ǇƌŬĂƌ		&Z	dĂůĂŶ	dĂůĂŶ

	ĞůǀŝƐ	ĞůǀŝƐ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ	ĞůǀŝƐ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ
	ĨƂƌŵĊŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ


ũ ĨƂƌŵĊŶ		ũ ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ	ũ ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ
			ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ

		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

I den här situationen, processituation 2, har beslutsmyndigheten beslutat att inte bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att en förmån delvis bör utgå. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att en förmån delvis ska utgå, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan såväl besluta att en förmån delvis ska utgå (bifall) som att en förmån inte ska utgå (avslag). Eftersom domstolen (såväl förvaltningsrätten som kammar- rätten) i princip har möjlighet att besluta till det bättre för en enskild även utan yrkande, är det dock också möjligt för domstolen att be- sluta om en hel förmån.

182

SOU 2018:5 Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Figur 4.11	Processituation 3: Delvis förmån – Ej förmån
ĞƐůƵƚ	K ǇƌŬĂƌ	&Z	dĂůĂŶ	dĂůĂŶ

ĞůǀŝƐ		ĞůǀŝƐ	sĂŶůŝŐ	ĞůǀŝƐ	sĂŶůŝŐ
ĨƂƌŵĊŶ		ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ


	ũ ĨƂƌŵĊŶ	ũ ĨƂƌŵĊŶ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ	ũ ĨƂƌŵĊŶ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ
			ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ

		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

I den här situationen, processituation 3, har beslutsmyndigheten be- slutat att delvis bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde inte är berät- tigad till den sökta förmånen alls. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen inte ska utgå, kan om- budet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Vid sin prövning kan kammarrätten såväl besluta att ingen förmån ska utgå (bifall) som att förmånen ska utgå delvis (avslag). Eftersom dom- stolen i princip har möjlighet att besluta till det bättre för en enskild även utan yrkande, är det dock också möjligt för domstolen att besluta om en hel förmån.

183

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen SOU 2018:5

Figur 4.12	Processituation 4: Delvis förmån – hel förmån
ĞƐůƵƚ K ǇƌŬĂƌ		&Z	dĂůĂŶ		dĂůĂŶ

	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ
			ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ


ĞůǀŝƐ		ĞůǀŝƐ	sĂŶůŝŐ	ĞůǀŝƐ	sĂŶůŝŐ
ĨƂƌŵĊŶ		ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ

		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

I nästa situation, processituation 4, har beslutsmyndigheten beslutat att delvis bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna om- budet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde är berättigad till en hel förmån. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen ska utgå helt, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan därför såväl besluta att en förmån helt ska utgå (bifall) som att förmånen ska utgå delvis (avslag). Domstolen har dock ingen möjlighet att be- sluta att förmånen inte ska utgå alls.

184

SOU 2018:5 Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Figur 4.13		Processituation 5: Hel förmån – Ej förmån
	ĞƐůƵƚ	K ǇƌŬĂƌ	&Z	dĂůĂŶ		dĂůĂŶ

	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ		,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ
				ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ


			ĞůǀŝƐ	sĂŶůŝŐ	ĞůǀŝƐ	sĂŶůŝŐ
			ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ


		ũ ĨƂƌŵĊŶ	ũ ĨƂƌŵĊŶ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ	ũ ĨƂƌŵĊŶ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ
				ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ

			WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ		WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

I den här situationen, processituation 5, har beslutsmyndigheten be- slutat att helt bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde inte är berät- tigad till den sökta förmånen alls. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen inte ska utgå, kan om- budet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltnings- rätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan såväl besluta att förmånen inte ska utgå (bifall) som att förmån ska utgå helt (avslag). Att domstolen också kan beslut om att förmånen delvis ska utgå följer av att processramen i kammarrätten är densamma som i förvaltningsrätten och av principen majus includit minus (det större omsluter det mindre).

185

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen SOU 2018:5

Figur 4.14		Processituation 6: Hel förmån – Delvis förmån
	ĞƐůƵƚ	K ǇƌŬĂƌ	&Z	dĂůĂŶ		dĂůĂŶ

	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ		,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ	,Ğů ĨƂƌŵĊŶ	sĂŶůŝŐ
				ƚĂůĂŶ		ƚĂůĂŶ


		ĞůǀŝƐ	ĞůǀŝƐ	&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞ	ĞůǀŝƐ	ĞůǀŝƐ
		ĨƂƌŵĊŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ƚĂůĂŶ	ĨƂƌŵĊŶ	ĨƂƌŵĊŶ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

I den här situationen, processituation 6, har beslutsmyndigheten be- slutat att helt bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde delvis är be- rättigad till en förmån. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen ska utgå delvis, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammar- rättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan därför såväl besluta att förmånen ska utgå delvis (bifall) som att för- månen ska utgå helt (avslag). Domstolen har i denna situation dock ingen möjlighet att besluta att förmånen inte ska utgå alls.

Spärrbestämmelsen och den enskildes talan

Vad som nu sagts gäller fastställandet av processramen vid en talan om fastställelse utan att hänsyn tas till ett eventuellt överklagande från en enskild. Det kan emellertid antas att inte bara ombudet utan även den enskilde många gånger överklagar samma beslut. Mot den bakgrunden kan frågan ställas vilka konsekvenser den enskildes över- klagande får för processramen?

En förutsättning för att en enskild ska kunna överklaga är att beslutsmyndighetens beslut gått honom eller henne emot. Om vi

186

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

åter använder de olika renodlade processituationer som vi redogjort för ovan är det således endast när beslutsmyndigheten beslutat om delvis förmån eller att en förmån inte alls ska utgå som ett över- klagande från en enskild kan aktualiseras. Om en enskild överklagar till allmän förvaltningsdomstol kommer den enskildes yrkande att vara detsamma eller mer gynnsamt för honom eller henne än om- budets yrkande. Detta innebär således att ett överklagande från en enskild endast kan påverka processramen till fördel för den enskilde i första instans. Med den spärregel vi nu föreslår innebär ett överklagande från en enskild således enbart fördelar för den enskilde om ombudet anlitar en talan om fastställelse. Eftersom spärrbestämmelsen medför att överinstansen så att säga ”ärver” underinstansens processram, kommer överinstansen nämligen även utan överklagande från den enskilde att ha att förhålla sig till den bredare processram som uppstod genom att även den enskilde över- klagade till underinstansen och detta då utan att ens behöva över- klaga till överinstansen.

Detta gäller dock endast beträffande den fråga som talan om fastställelse avser. Anta t.ex. att såväl den enskilde som det allmänna ombudet överklagar ett beslut om bilstöd. Försäkringskassan har beviljat reducerat grundbidrag efter avräkning, men avslagit ansökan om anskaffningsbidrag. Den enskilde yrkar att han ska beviljas helt grundbidrag samtidigt som det allmänna ombudet i stället yrkar att anskaffningsbidraget ska utgå. Anta nu att förvaltningsrätten bifaller såväl ombudets som den enskildes yrkanden och beslutar att grund- bidrag ska utgå utan avräkning och att anskaffningsbidrag också ska utgå. Endast det allmänna ombudet angriper därefter förvaltnings- rättens dom genom att föra en talan om fastställelse. Till följd av den bestämmelse om ärvd processram som vi föreslår, har kammarrätten i denna situation samma möjligheter som förvaltningsrätten hade att ändra Försäkringskassans beslut; men detta gäller bara beträffande den fråga som talan om fastställelse avser. Kammarrätten kan därför inte förordna om grundbidraget. Ombudets talan avser nämligen inte denna fråga. Bestämmelsen om ärvd processram omfattar så att säga endast den fråga som ombudet genom sin talan om fastställelse lyfter upp till överinstansen. Det är således blott denna ram som kan bli bredare till följd av den enskildes överklagande i första instans.

187

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Den enskildes situation i mål som det allmänna ombudet initierar

Som tidigare framhållits måste utgångspunkten vara att det allmänna ombudet initialt är neutralt till alla beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. Ombudets talan kan således vara såväl till nackdel som till fördel för den enskilde.

Ovanligt är därför inte att det allmänna ombudets talan är till fördel för den enskilde. En försäkrad som annars kanske inte hade orkat eller funnit det meningsfullt att angripa ett visst beslut, får de facto hjälp i sina strävanden att utverka en viss förmån. I en sådan situation kan han eller hon utan egen arbetsinsats helt förlita sig till ombudets argumentation och instämma i ombudets bedömning.

Ombudets överklagande till fördel för den enskilde kan emeller- tid också vara bedrägligt. Om ombudet överklagar till fördel för den enskilde kan detta nämligen få till följd att den enskilde väljer att underlåta att överklaga. Om ombudet därefter av någon anledning återkallar sitt överklagande, kan följden bli den att den enskilde helt går miste om möjligheten att angripa det ifrågasatta beslutet. En enskild kan således inte utgå från att han eller hon kan underlåta att överklaga bara av den anledningen att det allmänna ombudet över- klagar. Information om detta bör därför tillsändas den enskilde. Detta bör lämpligen ske genom det allmänna ombudets försorg.

I en knapp majoritet av de ärenden som ombudet överklagar förs ombudets talan emellertid till den enskildes nackdel (cirka 51 pro- cent). Att ombudet egentligen inte är intresserad av att frånkänna den enskilde den aktuella förmånen, utan endast använder den en- skildes ärende i prejudikatbildningssyfte, torde vara en klen tröst för den drabbade.

Det är förvisso inget nytt att det allmänna i vissa fall använder enskildas ärenden till förmån för det allmänna intresset av att verka för en mer effektiv prejudikatbildning. Som nämnts tillkom besluts- myndigheternas partsställning i förvaltningsdomstol bl.a. av den anledningen att det ansågs önskvärt att en part för det allmänna kunde överklaga till högre instans. Även en beslutsmyndighet som överklagar till Högsta förvaltningsdomstolen kan därför i viss mån sägas an- vända det enskilda fallet till förmån för det allmänna intresset av att få en viss rättsfråga auktoritativt prövad.

189

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Det allmänna ombudets överklagande skiljer sig dock från besluts- myndighetens överklagande på några avgörande punkter.

Beslutsmyndigheten kan för det första endast verka för en mer enhetlig prejudikatbildning om domstolsprocessen initieras av den enskilde. Hur angeläget ett klargörande än är, kan beslutsmyndig- heten således aldrig självmant föra en fråga vidare för domstols- prövning. Det allmänna ombudets talan ger därför uttryck för ett förstärkt intresse för det allmänna att verka för en effektivare prejudikatbildning.

Utöver detta tillgodoser ombudets talan också ett delvis annat allmänt behov. Genom ombudets talan kan det allmänna nämligen också säkerställa att beslutsmyndigheterna inte har en myndighets- praxis som inte är förenlig med lagstiftningen. I denna del fullgör ombudet således även en slags kontrollfunktion gentemot en annan företrädare för det allmänna.

Ur den enskildes perspektiv innebär det allmänna ombudets talan att den enskilde har att förhålla sig till två olika parter för det all- männa under förfarandet och processens gång i domstol. Först har den enskilde att förhålla sig till den uppfattning som beslutsmyndig- heten ger uttryck för. Därefter inträder en annan part för det allmänna med en uppfattning som avviker från den som beslutsmyndigheten gett uttryck för. Även denna uppfattning kommer den enskilde då ha att få förhålla sig till. Till skillnad från de flesta andra domstols- processer i allmän förvaltningsdomstol kommer den enskilde då att ha att förhålla sig till såväl ombudets talan som beslutsmyndighetens ställningstagande i det överklagade beslutet, vilka ofta kan vara mot- stridiga. Utöver detta ska tilläggas att fråga kan vara om ett högst oväl- kommet inträde som sannolikt överrumplar de flesta enskilda. När beslutsmyndigheten väl har fattat ett gynnande beslut är det sanno- likt inte många som utgår från att förmånen på nytt kan komma att ifrågasättas. Enskilda kan många gånger dessutom antas ha börjat inrätta sina liv efter beslutsmyndighetens gynnande beslut.

Det kan således konstateras att ombudsfunktionen redan i dag kan få ogynnsamma konsekvenser för de enskilda vars ärende om- budet intresserar sig för. Fråga är också om konsekvenser som skiljer sig från de som följer av beslutsmyndigheternas begränsade uppgift att verka för prejudikat i vissa fall.

Även om ombudet fullgör en viktig funktion och kan antas generera nytta som kommer samhället till del i stort, är detta en

190

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

klen tröst för den vars ärende råkar bli utvalt för prejudikatbildning av ombudet.

I detta betänkande har vi nu föreslagit att ombudet ska tilldelas ytterligare möjligheter att verka för en mer likformig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen, bl.a. genom en talan om faststäl- lelse. Förslagen kan sägas medföra att det allmänna får förstärkta möjligheter att använda enskilda ärenden i syfte att tillgodose det allmänna intresset av en mer effektiv prejudikatbildning. De effekter detta kan antas få för den enskildes rättssäkerhet har vi beskrivit i avsnitt 4.12. Vår övergripande slutsats kan emellertid sammanfatt- ningsvis sägas vara den att förslag för att stärka det allmänna ombudet, alltid medför risker för att de olägenheter som ombudsfunktionen redan i dag medför, förstärks. Även om våra förslag kan antas med- föra en mindre påverkan på enskilda som grupp, kan det samtidigt antas att enskilda i vissa situationer kan komma att påverkas på ett sådant sätt att det framstår som rimligt att förslag också lämnas för att motverka eller mildra denna påverkan.

Mot denna bakgrund anser vi att en utökad möjlighet för det all- männa att verka för en mer enhetlig prejudikatbildning, bör åtföljas av en förstärkt möjlighet för enskilda att tillvarata sina intressen i vissa fall. På detta sätt kan såväl rättssäkerheten värnas som balansen mellan parterna i processen bevaras. Beroende på hur ett eventuellt förslag utformas kan även prejudikatbildningsprocessen som sådan stärkas.

Möjligheter för enskilda att i dag få hjälp

Utgångspunkten i mål i allmän förvaltningsdomstol

Mål i allmän förvaltningsdomstol är av mångskiftande beskaffenhet. Förvaltningsprocessen är därför tänkt att vara en flexibel process som ska kunna anpassas till den mängd olika krav som processföre- mål av den mest skiftande beskaffenhet kan ställa. Förvaltnings- processlagen, som styr förfarandet i förvaltningsdomstol, innehåller därför främst bestämmelser som reglerar centrala förhållanden i domstolsprocessen. Förvaltningsdomstolarna har således tilldelats en förhållandevis stor handlingsfrihet att anpassa förfarandet till olika uppkommande situationer (jfr HFD 2017 ref. 13). Denna anpass- ning kan avse såväl processuella som materiella aspekter av handlägg- ningen; domstolarna har nämligen ett ansvar för att mål blir ända-

191

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

målsenligt handlagda i såväl materiellt som processuellt hänseende. Målets komplexitet och den enskildes förmåga att förstå och tillvara sin rätt, kan därför föranleda domstolen att i större eller mindre ut- sträckning ta aktiv del i processen. Rent allmänt gäller enligt 8 § FPL att allmän förvaltningsdomstol har att sörja för att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.

Processen i allmän förvaltningsdomstol är alltså utformad för att vara enkel och flexibel. Med hänsyn till detta samt domstolarnas utredningsansvar, är grundtanken att enskilda ska kunna tillvarata sin rätt utan juridiska förkunskaper. Parterna förväntas således kunna föra sin talan i allmän förvaltningsdomstol utan ombud.

Undantag från huvudregeln

Från utgångspunkten att enskilda utan ombud ska kunna tillvarata sin rätt, har avsteg emellertid gjorts i vissa situationer.

För några måltyper i allmän förvaltningsdomstol anses exempel- vis biträdesbehovet genomgående vara sådant att offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde ska förordnas för den målet angår. Denna ordning gäller främst i sådana mål som rör enskildas personliga frihet eller personliga integritet, exempelvis vid tvångsomhändertagande av minderåriga eller missbrukare.

Utöver detta har enskilda i vissa fall möjlighet att beviljas rätts- hjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619).

Enligt skatteförfarandelagen finns därutöver också möjlighet att beviljas ersättning för ombudskostnader i skattemål.

Rättshjälp

Rättshjälp är en social skyddslagstiftning som ska hjälpa den som inte kan få rättslig hjälp på annat sätt. Rättshjälp innebär att en per- son kan få hjälp att betala delar av kostnaden i ärenden som inte går att klara inom rådgivningstiden (två timmar). Rättshjälpen täcker del av kostnaden för advokat eller annan sakkunnig person, men kan också avse kostnader för bevisning och andra utgifter.

Vid bedömningen av biträdesbehovet ska den rättsliga angelägen- hetens art och omfattning samt betydelsen för den enskilde vägas in. I 6–8 §§ rättshjälpslagen anges de allmänna förutsättningarna för

192

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

rättshjälp. I 9 § finns dessutom bestämmelser om att rättsskyddsför- säkring ska användas i första hand och att rättshjälp kan komma i fråga endast för den som inte har någon försäkring som täcker den aktuella angelägenheten.

Enligt 7 § första stycket är den rättssökandes behov av juridiskt biträde avgörande för om rättshjälp ska beviljas eller inte. Behovet av biträde ska bedömas utifrån den rättssökandes möjligheter att själv ta tillvara sina intressen. Ärendets svårighetsgrad ska vägas mot den rättssökandes personliga kvalifikationer. Den rättssökandes fysiska och psykiska tillstånd är därmed av betydelse.

I 7 § andra stycket anges att rättshjälp inte får beviljas i ange- lägenheter där bistånd i form av offentlig försvarare eller offentligt biträde kan komma i fråga.

I 8 § finns en bestämmelse om att rättshjälp endast ska beviljas om det är rimligt med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omständigheterna i övrigt, att staten bidrar till kostnaderna.

För att rättshjälp ska beviljas i mål i allmän förvaltningsdomstol förutsätts att målet avser en fråga som är av väsentlig betydelse för den rättssökande (Renfors m.fl., Rättshjälpslagen: En kommentar, 7 §, Zeteo, 2017-05-19). I de fall rättshjälp har beviljats har detta inte sällan motiverats med att den utredningsplikt som gäller för förvaltningsdomstolar inte kan antas leda till en tillräckligt allsidig belysning av saken och att angelägenheten varit så invecklad att den rättssökande varit i behov av bistånd för att utföra sin talan (jfr RÅ 1986 ref. 34 och RÅ 1985 2:20).

Såvitt gäller socialförsäkringsmål har Rättshjälpsnämnden t.ex. beviljat rättshjälp i en angelägenhet som avsåg sjukersättning och livränta (RN 33-2009) med hänvisning till frågans betydelse för den rättssökandes framtida levnadsförhållanden och de komplicerade omständigheterna.

Offentligt biträde

De ärenden i vilka offentligt biträde i dag kan förordnas rör i princip uteslutande mål och ärenden som avser enskildas frihet eller person- liga integritet. Fråga är i huvudsak om tre olika grupper: avvisnings-

193

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

och utvisningsärenden enligt utlänningslagstiftningen, ärenden om administrativa frihetsberövanden samt vissa övriga ärenden.

Om ett offentligt biträde förordnas betalar staten för kostnaderna för biträdet och för utredning. Den enskildes ekonomiska förhål- landen saknar betydelse och han eller hon behöver inte betala något för biståndet.

Biträde förordnas för den som åtgärden avser.31 I samtliga fall gäller att biträde ska förordnas om det inte, som det uttrycks i lagar på området, måste antas att behov av biträde saknas. I förarbetena understryks dock att denna generella presumtionsregel inte befriar den som ska förordna biträde från att göra en individuell prövning i det enskilda fallet (prop. 1977/78:73 s. 83 f., prop. 1979/80:1 bil. 4 s. 87 samt bet. 1980/81:SoU15 s. 5).

Ersättning i skattemål

Enligt 43 kap. 1 § SFL har den som i ett ärende eller mål har haft kostnader för ombud, biträde eller utredning eller annat som denne skäligen har behövt för att ta till vara sin rätt, efter ansökan, rätt till ersättning om den sökandes yrkanden i ärendet eller målet bifalls helt eller delvis, ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen, eller det finns synnerliga skäl för ersättning.

Rätten till ersättning gäller i ärenden och mål enligt skatteför- farandelagen. Den lagens bestämmelser om ersättning kan också vara tillämpliga i ärenden och mål enligt andra lagar. Det sker genom att det i de andra lagarna görs en hänvisning till bestämmelserna om ersättning i skatteförfarandelagen. Lagen gäller kostnader hos både förvaltningsmyndighet och domstol.

Ersättning kan inte utgå till en enskild som av bekvämlighets- skäl låter ett juridiskt ombud föra talan (prop. 1993/94:151 s. 135). Det ska med andra ord föreligga ett verkligt behov av sakkunnig hjälp. Här avses i första hand objektiva omständigheter, men även subjektiva omständigheter kan i vissa fall vägas in (s. 174).

31 I mål och ärenden enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga kan biträde även förordnas för vårdnadshavarna.

194

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Till de objektiva förutsättningarna hör främst sakens beskaffenhet, dvs. hur svår den skatterättsliga problemställningen är. Subjektiva omständigheter som kan vägas mot skattefrågans beskaffenhet är frågan om den skattskyldiges ålder, sjukdom, bristande erfarenhet och liknande förhållanden. Ärenden och mål av enklare beskaffenhet eller där myndigheten i tillräcklig utsträckning redovisat gällande rätt och sakomständigheter bör således enligt förarbetena falla utanför ersättningsfallen.

En omständighet som enligt 43 kap 1 § första stycket 1 bör be- rättiga den skattskyldige till ersättning är att han eller hon vunnit bifall till sin talan helt eller delvis.

Enligt punkt 2 i samma lagrum bör ersättning också utgå i s.k. prejudikatfall, naturligtvis under förutsättningen att målet inte har en sådan enkel karaktär att talan kan föras utan juridisk sakkunskap (prop. 1993/94:151 s. 136).

Slutligen finns det enligt 43 kap. 1 § första stycket 3 en möjlighet till ersättning vid synnerliga skäl.

Vilka intressen värnas genom de regleringar om biträdeshjälp som finns i dag?

Även om utgångspunkten i dag är att enskilda förutsätts kunna föra sin talan i allmän förvaltningsdomstol utan biträde av juridiskt sko- lade biträden, görs emellanåt avsteg från denna utgångspunkt med hänsyn till vissa särskilda intressen.

När rättshjälp beviljas är det t.ex. främst intresset av att värna den enskildes rättssäkerhet som står i förgrunden. En förutsättning för att rättshjälp ska beviljas är, som nämnts ovan, nämligen att den rättssökande av olika anledningar bedöms ha sådana svårigheter att själv ta tillvara sina intressen att rättssäkerheten i förfarandet riskerar att eftersättas.

Även när offentligt biträde förordnas är det främst fråga om att värna den enskildes rättssäkerhet. Vissa måltyper anses nämligen vara av sådan beskaffenhet att biträdeshjälp presumeras vara nöd- vändigt för att säkerställa att den enskildes rättssäkerhet inte träds för när. I mål av denna karaktär, exempelvis mål om tvångsvård, är det naturligtvis också särskilt viktigt att den utredning som dom- stolen har att basera sitt avgörande på är tillförlitlig och fullständig. Ett offentligt biträde fyller på så vis även en särskilt viktig funktion

195

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

genom att domstolen, genom biträdets medverkan, får tillgång till ett fullgott beslutsunderlag när särskilt ingripande beslut ska fattas.

När ersättning beviljas för ombudskostnader i skattemål enligt 43 kap. SFL, är det emellertid även andra intressen än rättssäkerhet som kan föranleda domstolen att medge ersättning.

Ersättning kan exempelvis beviljas om processen på grund av myndighetens agerande blivit onödigt omfattande eller komplicerad, dvs. på grund av någon form av försummelse från det allmännas sida (prop. 1993/94:151 s. 174).

Enligt denna reglering kan ersättning emellertid också utgå av vad som närmast kan beskrivas som prejudikatbildningsskäl. I förarbetena anges att det är av värde för domstolen att, i mål som rör svåra och olösta frågor, få fram en stor mängd argument för att finna en rimlig lösning. Denna process gagnas oftast bäst av att båda parter argumen- terar för sin mening. Den kontradiktoriska processen med två jäm- bördiga parter är här överlägsen andra former. I dessa fall är det där- för till fördel att den enskilde har tillgång till juridiskt biträde eller ombud, på samma sätt som beslutsmyndigheten företräds av sak- kunniga tjänstemän (s. 135).

Det anses med andra ord rimligt att det allmänna bekostar en verk- samhet som inte sällan orsakas av komplicerad lagstiftning och som kommer ett större antal enskilda till del.

4.13.2Överväganden

En begränsad rätt att anlita offentligt biträde

Den ombudsfunktion som i dag finns på socialförsäkringsområdet har tillkommit för att tillgodose det allmänna intresset av en enhetlig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen. Att socialförsäk- ringen tillämpas på detta sätt är viktigt av ett flertal skäl och kommer ytterst alla till godo.

Det allmänna intresset av en effektiv och rättssäker socialförsäk- ring, kan emellertid komma i konflikt med enskildas intressen. Om- budet är nämligen beroende av enskilda ärenden för att kunna full- göra sin uppgift. Ombudets verksamhet innebär därför alltid en viss påverkan på enskildas livssituationer, och detta gäller egentligen oav- sett hur ombudsfunktionen utformas.

196

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

I våra föresatser att stärka ombudsfunktionen har vi strävat efter att minimera den påverkan som ombudets verksamhet får för enskilda. Det är dock ofrånkomligt att denna effekt inte helt kan undanröjas och att förslag för att ytterligare stärka ombudsfunktionen med nöd- vändighet kommer att medföra ytterligare sådan påverkan.

Mot den bakgrunden anser vi det rimligt att förslag för att stärka det allmännas möjligheter på detta område, åtföljs av förslag som minimerar nackdelarna för enskilda som drabbas. Enligt vår mening kan detta åstadkommas genom att enskilda ges möjlighet att få hjälp av juridiskt biträde i vissa situationer. Fråga är alltså inte om att in- föra någon generell rätt till biträdeshjälp i mål som det allmänna ombudet initierar, utan endast om att tilldela enskilda denna möjlig- het i en viss särskild situation. Vårt förslag är att sådan hjälp bör kunna ges den enskilde i situationer då det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för den enskilde.

Enligt vår mening talar ett flertal skäl för att en sådan möjlighet bör införas.

För det första talar allmänna rimlighetsskäl för att utgångs- punkten bör vara den att enskild, som utan egen förskyllan riskerar att få genomlida en process i domstol enbart till följd av det all- männas strävanden att tillgodose ett större samhälleligt intresse, i någon mån bör kompenseras för detta.

Med kompensation avses givetvis inte att den enskilde ska gott- göras av det allmänna för att han eller hon riskerar att gå miste om en förmån som redan har beviljats. I det skede då biträde förordnas går givetvis inte ens att avgöra huruvida den enskilde kommer att från- kännas den förmån som ombudets överklagande avser. Om det efter prövning i domstol dessutom visar sig att den enskilde inte hade rätt till den ifrågasatta förmånen, finns för övrigt inget att gottgöra.

Med kompensation avses i detta sammanhang snarare gottgörelse i den meningen att den vars ärende valts ut för prejudikatbildning genom överklagande till domstol, inte själv ska bära den börda som därigenom påförts honom eller henne. Om en företrädare för det allmänna anser att ett ärende är så pass intressant för rättstillämp- ningen att denne är beredd att överklaga ett gynnande förvaltnings- beslut till nackdel för en enskild, kan det med andra ord inte anses orimligt att det allmänna också bidrar med stöd och hjälp åt den som

197

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

annars högst motvilligt själv får bära kostnaderna för en prejudikat- bildning som kommer ett större antal enskilda och samhället till del.

Det bör erinras om att den enskilde många gånger har ansträngt sig under en längre tid för att förmå beslutsmyndigheten att utverka en viss förmån. Han eller hon har ibland kanske t.o.m. börjat inrätta sitt liv utifrån det gynnande beslut som meddelats. Att i en sådan situation plötsligt tvingas genomlida en domstolsprocess till följd av att en annan part för det allmänna hittat en principiellt intressant fråga i ens ärende, kan vara svårt att förstå och upplevas som djupt orättvist. Att det allmänna i en sådan situation i vart fall bistår den, vars ärende man avser att utnyttja för egna intressen, genom att i gengäld erbjuda den drabbade hjälp, framstår inte som orimligt.

Det skulle dock kunna anmärkas att den enskilde redan i dag kan tvingas utstå att det allmänna överklagar ett gynnande beslut till nack- del för denne. Enligt vår mening är situation när det allmänna om- budet överklagar till nackdel för en enskild emellertid inte jämförbar med den situationen att den enskilde kan få tåla en förnyad prövning i högre instans till följd av beslutsmyndighetens överklagande. Först och främst kan beslutsmyndigheten, till skillnad från det allmänna ombudet, aldrig ta initiativ till att anhängiggöra mål i allmän förvalt- ningsdomstol. Om beslutsmyndigheten överklagar är det snarast fråga om att den enskilde får tåla konsekvenserna av att han eller hon valt att föra ärendet vidare för prövning i domstol.

En annan skillnad är att beslutsmyndighetens överklagande i regel föranleds av att myndigheten anser att domstolen avgjort ett mål fel- aktigt. Beslutsmyndighetens överklagande kan således inte generellt sägas innebära att det allmänna utnyttjar enskilda fall för att föra principiellt viktiga frågor vidare för domstolsprövning.

Utöver detta bör framhållas att processer som det allmänna ombudet initierar, rent allmänt torde te sig svårare för den enskilde att förstå. Eftersom yttranden numera i regel inhämtas från besluts- myndigheten, har den enskilde dessutom att förhålla sig till vad två aktörer för det allmänna anser om saken. Det framstår inte som någon överdrift att påstå att detta i sig riskerar att framstå som något för- virrande för den enskilde. I en situation där den enskilde egentligen saknar intresse av att delta i processen av den anledningen att han eller hon redan fått ett gynnande beslut, torde situationen framstå som än mer underlig. Om det allmänna ombudet därefter vinner bifall till sin talan till nackdel för enskild och för ärendet vidare genom en talan

198

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

om fastställelse, kan situationen i domstol komma att framstå som än mer apart för den enskilde. Till detta kommer att frågor som det allmänna ombudet driver normalt avser sådana olösta rättsfrågor eller juridiska teknikaliteter som den enskilde utan hjälp kan antas ha svårt att argumentera kring. Hänsyn till den enskildes rättssäkerhet talar sammantaget således för att den enskilde, i denna situation, er- bjuds ett rimligt stöd.

Det ska också beaktas att våra förslag att stärka ombudsfunktionen medför att styrkeförhållandena i processen rubbas än mer till förmån för det allmänna. En talan om fastställelse kan exempelvis medföra att enskilda i vissa fall tvingas genomlida ytterligare prövningar i domstol. I syfte att i någon mån återställa denna balans framstår det därför som rimligt att enskilda i vissa särskilt utsatta situationer – situationer som kan bli än mer kännbara om ombudet dessutom för en talan om fast- ställelse – kan få hjälp.

Även om detta inte är syftet med biträdesinstitutet, kan en positiv effekt av att införa en möjlighet till offentligt biträde dessutom bli att prejudikatbildningen som sådan gynnas. Som tidigare påpekats förutsätts det allmänna ombudet driva principiellt viktiga men olösta rättsfrågor. En sådan process är utan tvivel behjälpt av att den kontra- diktoriska principen i förfarandet upprätthålls i största möjliga ut- sträckning. På detta vis kan argument för och emot en viss lösning brytas mot varandra, vilket bör skapa bättre förutsättningarna för en adekvat prejudikatbildning. Ett offentligt biträde som för den enskildes talan kan antas ha goda förutsättningar att bidra till detta.

En annan positiv effekt av att införa en möjlighet till offentligt bi- träde är att biträdet kan hjälpa till att förklara det allmänna ombudets roll och hur processen fungerar. Ett sådant klargörande framstår som särskilt angeläget i sådana situationer i vilka ombudet för talan till nackdel för den enskilde genom en talan om fastställelse. Detta bör också kunna stärka förtroendet för ombudsfunktionen som sådan.

Vi föreslår mot förevarande särpräglade bakgrund att en begränsad rätt till offentligt biträde införs i denna mycket speciella situation.

En sådan möjlighet framstår enligt vår mening som ett bättre och mer gynnsamt alternativ för den enskilde än alternativet att införa en utvidgad möjlighet till rättshjälp. Även om de mål som vi nu föreslår bör omfattas av en rätt till offentligt biträde avviker i materiellt hän- seende från de måltyper i vilka biträde i dag förordnas, finns det andra likheter att ta fasta på. I de mål i vilka offentligt biträde förordnas är

199

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

det nämligen ofta det allmänna som, i en fråga som är till nackdel för den enskilde, tar initiativ till processen i domstol. En socialnämnd underställer exempelvis rätten beslut om tvångsomhändertagande och ansöker om att en person ska beredas tvångsvård. Enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ankommer det på samma sätt på chefsöverläkaren att ansöka om rättens medgivande till tvångsvård.

Det är således inte den enskilde som övervägt och funnit skäl att inleda en domstolsprocess av detta slag. Den enskilde tvingas i stället, ofta något överrumplad, att medverka i sådana domstolsprocesser; den enskildes medverkan sker då inte i syfte att utverka något, utan i syfte att undgå att drabbas av något. Det går inte att förutsätta att enskilda i ett sådant läge ansöker om rättshjälp. Enklare är då att rätten till biträde inträder mer eller mindre automatiskt när det all- männa tar initiativ till sådana domstolsprocesser.

Enligt vår mening talar övervägande skäl således för att en rätt till offentligt biträde ska införas i sådana situationer där det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för en enskild. Detta ska gälla under förutsättning att behov av sådant biträde inte måste antas saknas. Huruvida behov av biträde kan antas saknas får främst avgöras med hänsyn till sakens beskaffenhet och målets komplexitet, se närmare författningskom- mentaren till 113 kap. 13 § SFB.

Som närmare framgår av konsekvensanalysen (avsnitt 9.3.2) kan kostnaderna för förslaget uppskattas vara mycket begränsade.

4.14Det allmänna ombudet och ändring enligt 113 kap. 3 § SFB

Förslag: Bestämmelsen om att det allmänna ombudet får begära ändring även till fördel för enskild ska tas bort.

Ett beslut som överklagas av det allmänna ombudet ska inte ändras annat än om det är fråga om skriv- eller räknefel.

Bedömning: Det allmänna ombudet bör även i fortsättningen ha rätt att begära ändring enligt 113 kap. 3 § socialförsäkrings- balken.

200

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

4.14.1Bakgrund

En fråga som det kan vara värt att något beröra är om det är lämpligt att ombudet även fortsättningsvis bör ha möjlighet att begära ändring enligt 113 kap. 3 § SFB. I avsnitt 5.2.5 lämnas en närmare redogörelse för innehållet i paragrafen.

För att besvara denna fråga är det dock viktigt att först förstå hur det kommer sig att ombudet har tilldelats detta verktyg samtidigt som ombudet inte fått möjlighet att begära sedvanlig omprövning. Med andra ord är frågan varför ombudet tilldelats en befogenhet att begära ändring av beslut blott under förutsättning att det är fråga om beslut som är behäftade med kvalificerade felaktigheter?

Innan bestämmelserna om ändring enligt 20 kap. 10 § lagen om allmän försäkring, numera 113 kap. 3 § SFB, infördes ankom det på Riksförsäkringsverket att verka för likformighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen. Fram till dess hade denna upp- gift tillgodosetts bl.a. genom verkets ex officioprövningsrätt. Här- igenom kunde Riksförsäkringsverket ingripa och bidra till att tvek- samma eller felaktiga beslut blev överprövade. När försäkringsrät- terna inrättades 1979 fråntogs Riksförsäkringsverket emellertid denna möjlighet i samband med att verket tilldelades sin partsfunktion. Sam- tidigt ansåg lagstiftaren att det var angeläget att en möjlighet att rätta felaktiga beslut efter överklagandetidens utgång behölls. Det var bl.a. av det skälet som regler om omprövningsskyldighet vid kvalificerade fel infördes. Vid sådana förhållanden ansågs det sannolikt rimligt att Riksförsäkringsverket – som till följd av sin tillsynsfunktion tidigare förfogat över det verktyg som omprövningsreglerna delvis kom att ersätta – även gavs befogenhet att påtala ändring. Detta förstärktes av att det i lagen om allmän försäkring också särskilt tydliggjordes att det ankom på Riksförsäkringsverket att verka för likformighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen som ett led i sin tillsynsfunktion (jfr prop. 1977/78:20 s. 100). Med tanke på att de situationer som omfattades av bestämmelsen endast tog sikte på sådana ursprungliga och uppenbara felaktigheter som sällan torde för- utsätta några större utredningsåtgärder från Riksförsäkringsverkets sida, synes det vidare ha framstått som oproblematiskt att denna uppgift tilldelades verket. Att Riksförsäkringsverkets möjlighet att påtala ändring enligt paragrafen därefter har överförts till det allmänna ombudet synes dock inte ha föregåtts av några närmare

201

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

överväganden. Som tidigare nämnts anges i förarbetena endast att avsikten är att denna möjlighet ska användas i undantagsfall (jfr prop. 2003/04:152 s. 243).

I dag gäller att om det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för omprövning, ska omprövningsförfarandet avbrytas och ärendet i stället överlämnas till allmän förvaltningsdom- stol för prövning. Denna ordning synes emellertid inte gälla för det fall att det allmänna ombudet överklagar ett beslut som är föremål för ett ändringsförfarande enligt 113 kap. 3 § SFB. Rent formellt torde Försäkringskassan i dag vara oförhindrad att alltjämt pröva en sådan begäran om ändring så länge beslutet inte har prövats i sak av domstol i anledning av ombudets överklagande (jfr SOU 1976:53 s. 178). Detta skulle teoretiskt således kunna medföra två parallella prövningsförfaranden rörande samma beslut.

I förvaltningslagen finns en bestämmelse i 39 § som innebär att ett beslut som har överklagats får ändras enbart om det är fråga om vissa uppenbart felaktiga beslut – som kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part – och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har över- lämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet. Denna bestämmelse är emellertid kopplad till de situationer för ändring och omprövning som regleras i förvaltningslagen. Frågan kan därför ställas vilken betydelse bestämmelsen har för ändrings- och ompröv- ningsinstituten på socialförsäkringsområdet. Traditionellt har näm- ligen ändrings- och omprövningsinstituten på socialförsäkringsom- rådet betraktats som sådana omfattande och självständiga system som uttömmande reglerats genom bestämmelser i speciallagstiftningen (prop. 1985/86:73 s. 32 och 33 och t.ex. JO:s beslut den 25 sep- tember 1995, dnr 2238–1994 och 4010–1994).

Att ett omprövningsförfarande ska avbrytas om det allmänna om- budet överklagar det beslut som omprövas, ger i någon mån uttryck för prejudikatbildningens företräde. När ombudet överklagar förut- sätts således att det angripna beslutet inrymmer en principiellt viktig fråga som bör underställas domstolsprövning. I denna situation får den enskildes intresse av en snabb och effektiv omprövning av beslutet hos beslutsmyndigheten därför ge vika för det allmänna intresset av en effektiv prejudikatbildning.

Med detta synsätt är det principiellt inkonsekvent att inte samma sak gäller sådana beslut som är föremål för ett ändringsförfarande en-

202

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

Ändringsrätten och prejudikatbildningen m.m.

Myndighetens befogenhet att ändra ett beslut inskränks av principen om litispendens.32 Det är därför normalt uteslutet att en beslutsmyn- dighet fortsätter att handlägga ett ärende som har överklagats och handläggs i domstol. Olägenheter i form av motstridiga avgöranden m.m. kan annars uppstå (jfr prop. 1985/86:80 s. 40 och 77).

I dag är det emellertid tänkbart att denna situation skulle kunna uppstå om det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för en begäran om ändring enligt 113 kap. 3 § SFB. Detta beror på att det inte anges att ändringsförfarandet i sådant fall, till skillnad från vad som gäller vid omprövning, ska avbrytas.

Enligt förvaltningslagen gäller förvisso att beslutsmyndigheten, när överklagandet och handlingarna i ett ärende har överlämnats till överinstansen, inte har rätt att ändra ett beslut eller fatta ett nytt beslut i samma sak under den tid förfarandet pågår i överinstansen (jfr prop. 2016/17:180 s. 239).

Det kan dock ifrågasättas vilken betydelse förvaltningslagens be- stämmelser har för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens möjligheter att, med stöd av den särskilda regleringen i socialförsäk- ringsbalken, ändra beslut när ärendet lämnats över till allmän förvalt- ningsdomstol (jfr 4 § FL). I 113 kap. 3 §, som är en specialreglering, anges nämligen endast att en förutsättning för en sådan prövning är att frågan inte har ”prövats” av domstol.

Vanligt är också att beslutsmyndigheten regelmässigt gör en prövning enligt 113 kap. 3 § SFB innan ett överklagat beslut lämnas över för prövning i domstol. Även om det i detta skede inte finns någon risk för motstridiga avgöranden, är en sådan ordning princi- piellt betänklig när det är det allmänna ombudet som överklagar. En sådan prövning kan nämligen utgöra ett hinder för det allmänna ombudet att föra upp intressanta mål till domstol. Tänkbart är också att beslutsmyndigheten låter sig påverkas av ombudets över- klagande och begagnar denna prövningsmöjlighet för att korrigera sitt beslut i efterhand.

En sådan ordning avviker förvisso inte från vad som gäller enligt 38 § FL. Enligt sistnämnda bestämmelse får ett beslut som har över-

32 Principen innebär att samma sak inte får vara föremål för prövning mellan samma parter i två olika mål samtidigt.

204

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

klagats, men där målet ännu inte anhängiggjorts i den högre in- stansen, nämligen ändras av den myndighet som har meddelat det som första instans vid väsentliga felaktigheter som kan rättas snabbt och utan nackdel för enskild part.

Att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte bör ändra beslut som det allmänna ombudet överklagar, men som ännu inte anhängiggjorts i domstol, motiveras dock främst av intresset att säkerställa det allmännas behov av en effektiv prejudikatbildning. Bestämmelsen i förvaltningslagen har inte detta syfte.

Såväl rättssäkerhetsskäl som ombudets särskilda uppgift talar således för att beslutsmyndighetens möjlighet att ändra beslut med stöd av 113 kap. 3 § SFB begränsas när det allmänna ombudet över- klagar.

Ett undantag bör dock göras i sådana situationer då det är fråga om uppenbara räknefel, skrivfel eller dylikt, dvs. sådana situationer som avses i 113 kap. 3 § 1 SFB. Tänkbart är annars att ombudets överklagande får orimliga konsekvenser för den enskilde.

Anta t.ex. att Försäkringskassan beslutar om att den enskilde ska beviljas en viss förmån men felaktigt anger att månadsbeloppet ska uppgå till 1 krona i stället för det betydligt högre korrekta beloppet. Om Försäkringskassan inte kan ändra en sådan uppenbar felskriv- ning till följd av ombudets överklagande, riskerar den enskilde att stå helt utan försörjning fram till dess att felet kan rättas av domstol. Ett överklagande från det allmänna ombudet bör således inte förhindra beslutsmyndigheten från att rätta till felaktigheter av detta slag.

Det ska dock erinras om att även det allmänna ombudet har möjlighet att begära ändring. Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut behäftat med en sådan felaktighet som avses i 113 kap. 3 § 2 eller 3 SFB, står det ombudet fritt att återkalla överklagandet och därefter begära ändring. Poängen är dock den att ombudet inte bör hindras att verka för prejudikatbildningen om ombudet, trots att sådana felaktigheter uppdagas, anser att det utvalda ärendet likväl är tjänligt för vägledning. Under alla förhållanden kommer beslut med sådana felaktigheter dessutom att rättas under processen i domstol.

När det däremot gäller sådana skriv- och räknefel som avses i första punkten i 113 kap. 3 § SFB, bör en ändring mera sällan ha någon avgörande betydelse för den rättsfråga som tilldragit sig om- budets intresse. När denna punkt tillämpas är nämligen själva beslutet som sådant ofta riktigt. En ändring av ett felaktigt angivet belopp

205

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Allmänt om handlingsoffentlighet och sekretess m.m.

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, ska varje svensk med- borgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar (handlingsoffent- lighet). I tryckfrihetsförordningen regleras även vad som avses med allmänna handlingar. För att en handling ska vara allmän måste den förvaras hos en myndighet samt vara inkommen till eller upprättad där. Inkomna handlingar är sådant som skickas in till myndigheten. Upprättade handlingar är sådant som myndigheten själv skapar. En handling blir upprättad när den expedieras eller när ärendet till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hör till ett visst ärende blir den upprättad när den justeras eller på annat sätt färdigställs.

Verksamheter inom den offentliga sektorn ska vara öppna för insyn och kontroll genom allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Begränsningar av offentlighetsprincipen ska anges i en särskild lag. Denna lag är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Med sekretess avses enligt 3 kap. 1 § OSL ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom ut- lämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Offentlig- hets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser som i varje enskilt fall kan begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar.

Sekretess mellan myndigheter

Förbud att röja uppgifter som omfattas av sekretess gäller gentemot enskilda. Men sekretess gäller också mellan myndigheter. Enligt 8 § FL ska myndigheter samverka och lämna varandra hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Det innebär att myndigheter både kan och ska utbyta information inom sitt verksamhetsområde, men om sekretess gäller för uppgiften är huvudregeln att denna även gäller mellan myndigheter. En myndighet kan därmed inte få en uppgift som omfattas av sekretess från en annan myndighet, om det inte finns en sekretessbrytande bestämmelse i OSL eller i lag eller för- ordning som OSL hänvisar till.

Den myndighet, som från en annan myndighet får en begäran om uppgifter eller handlingar, ska ta ställning till om uppgifterna får lämnas ut, dvs. göra en sekretessprövning. För det fall myndigheten finner att uppgiften omfattas av sekretess har myndigheten att be-

207

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Information från Försäkringskassan

Enligt 28 kap. 1 § OSL gäller som nämnts sekretess hos Försäkrings- kassan för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra person- liga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften före- kommer i ärenden enligt viss där uppräknad lagstiftning. Det all- männa ombudet för socialförsäkringen är organisatoriskt en del av myndigheten Försäkringskassan.

Av 2 kap. 8 § TF framgår att har ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighet överlämnat handling till annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt handling för sådant överlämnande, ska handlingen inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. I 8 kap. 2 § OSL anges att sekretess även gäller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de uppträder självständigt i förhållande till varandra.

Att det ska vara fråga om ”olika verksamhetsgrenar” innebär att det ska vara fråga om verksamhetsgrenar som ägnar sig åt olika verk- samheter där helt olika sekretessbestämmelser är tillämpliga på respektive verksamhet. I förarbetena (prop. 2003/04:152 s. 250) anges följande beträffande frågan om sekretessgränser mellan det allmänna ombudet och Försäkringskassan i övrigt.

Den första förutsättningen som måste vara uppfylld för att en sekretess- gräns skall uppstå inom en myndighet är således att det finns olika verk- samhetsgrenar inom myndigheten. Först om så är fallet finns det anled- ning att pröva om de olika verksamhetsgrenarna också är självständiga i förhållande till varandra. I den verksamhet som Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna bedriver har myndigheterna i prin- cip bara att tillämpa 7 kap. 7 § sekretesslagen [nuvarande 28 kap. 1 § OSL, vår anmärkning]. Bestämmelsen i 9 kap. 25 § sekretesslagen [nuvarande 28 kap. 5 § OSL, vår anmärkning] får anses ha marginell betydelse i detta sammanhang eftersom den bara innebär en förstärkning av sekretess- skyddet för vissa uppgifter i ärenden enligt lagstiftningen om inkomst- grundad ålderspension. När nämnda myndigheter slås ihop till Försäk- ringskassan kommer 7 kap. 7 § och 9 kap. 25 § att bli tillämpliga hos den nya myndigheten. Även det allmänna ombudet kommer, i likhet med Försäkringskassans övriga anställda, att tillämpa dessa bestämmelser. Den generella utformningen av sekretessregleringen på socialförsäkrings- området medför således att några olika verksamhetsgrenar i sekretess- lagens mening inte kommer att uppkomma inom den nya myndigheten såvitt gäller sakfrågorna. Vid sådant förhållande saknar det relevans att

209

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

det allmänna ombudet intar en självständig ställning inom Försäkrings- kassan i frågor som rör överklagande av myndighetens beslut.

Det står således klart att lagstiftarens uppfattning varit den att det inte uppstår någon sekretessgräns mellan ombudsverksamheten och verksamheten inom Försäkringskassan i övrigt till följd av det all- männa ombudets självständiga ställning. Även om ombudet är själv- ständigt i förhållande till Försäkringskassan anses ombudsverksam- heten nämligen inte vara en sådan skild verksamhetsgren som avses i 8 kap. 2 § OSL eftersom såväl ombudet som Försäkringskassan tilläm- par samma sekretessbestämmelser. Även ombudet har nämligen huvudsakligen att tillämpa bestämmelsen om socialförsäkringssekre- tess i 28 kap. 1 § OSL. En tillämpning av 2 kap. 8 § TF och 8 kap. 2 § OSL kan därför leda till att en handling som överlämnas från ett organ inom Försäkringskassan till det allmänna ombudet, vilka är självständiga i förhållande till varandra, blir en allmän handling men att det trots detta inte föreligger någon sekretessgräns mellan dem eftersom att de två organen inte kan sägas höra till två olika verk- samhetsgrenar i OSL:s mening (jfr prop. 2003/04:152 s. 250 och 251). Avsaknaden av en sekretessgräns inom en myndighet eller mellan olika verksamheter inom en myndighet innebär dock inte att det är fritt fram för de anställda att utbyta uppgifter som omfattas av sekretess. I förarbetena konstateras, som ovan nämnts, att det inte finns någon sekretessgräns inom Försäkringskassan. Vidare uttalades bl.a. följande (s. 251).

Den nya Försäkringskassan kommer dock att ha betydligt fler anställda än var och en av de myndigheter som nu slås samman. Detta skulle kunna innebära en risk från integritetssynpunkt. Frågan hur en befattningshavare skall tillämpa sekretessreglerna i förhållande till sina arbetskamrater berörs i viss utsträckning i förarbetena till tidigare ändringar i sekretesslagen. I prop. 1990/91:111 anför departements- chefen (s. 24) att sekretessreglerna inte anses utgöra något hinder mot att lämna uppgifter mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som är normal för och behövlig för ett ärendes handlägg- ning eller verksamhetens bedrivande i övrigt. Departementschefen anför dock vidare att det av grunderna för sekretesslagen torde följa att en befattningshavare inte bör anse sig ha en obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till andra anställda inom myndigheten. Justitieombudsmannen har också uttalat att det torde stå klart att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater (JO 1983/84 s. 262). Justitieombudsmannen uttalade samtidigt att det å

210

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

andra sidan är tydligt att sekretesslagen inte heller kan anses utgöra hinder mot att en handläggare rådfrågar andra befattningshavare om ett ärende, åtminstone inte om det framstår som objektivt försvarbart. Vidare måste uppgifter fritt kunna lämnas till den som på ett eller ett annat sätt deltar i beredandet och avgörandet av ett ärende.

Enligt uppgift från allmänna ombudet fungerar informationsöver- föringen mellan det allmänna ombudet och övriga delar av Försäk- ringskassan i dag på ett fullgott sätt. Ombudet har tillgång till För- säkringskassans ärendehanteringssystem och kan, så fort ombudet får vetskap om ett intressant ärende, ta fram uppgifter ur akter från det elektroniska systemet. Allmänna ombudet har också tillgång till Försäkringskassans s.k. ARS-system i vilket de handläggande konto- ren kan ställa frågor om hur vissa rättstillämpningsproblem bör lösas. Genom regelbundna möten, informationskampanjer och olika internmeddelanden försöker ombudet därutöver att förmå de an- ställda vid Försäkringskassan att anmäla intressanta frågor och ärenden till ombudet.

I detta sammanhang är det dock intressant att notera att situa- tionen för det allmänna ombudet hos Skatteverket är något annor- lunda i nu berört hänseende. I den redovisning som ombudet gav in till regeringen för verksamhetsåret 2016 anges t.ex. att Skatteverkets uppfattning varit den att det allmänna ombudet av sekretesskäl inte har rätt att ta del av uppgifter i skatteverksärenden om Skatteverket inte särskilt prövat och i enlighet med de sekretessregler som gäller lämnat handlingarna till ombudet.33

Information från Pensionsmyndigheten

Överlag kan konstateras att det allmänna ombudet ytterst sparsamt överklagar Pensionsmyndighetens beslut till allmän förvaltnings- domstol. Under t.ex. verksamhetsåret 2016 överklagade ombudet inte ett enda beslut av Pensionsmyndigheten. Enligt vad som anges i om- budets redovisning till regeringen för verksamhetsåret 2016 beror detta på ett begränsat inflöde av konkreta ärenden från Pensions- myndigheten till ombudet av intressanta avgöranden att överklaga.34 Huvudorsaken till detta anges vara att Pensionsmyndigheten är av

33Se allmänna ombudet hos Skatteverkets årsrapport 2016, s. 6, not 2.

34Allmänna ombudet för socialförsäkringen, årlig rapport 2016, s. 14.

211

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

uppfattningen att det för närvarande råder viss osäkerhet i frågan om vilket utrymme myndigheten har att överlämna information som innehåller sekretessbelagda uppgifter till det allmänna ombudet. Ombudet har därför, i likhet med Pensionsmyndigheten, uttalat att det finns skäl att överväga författningsändringar på detta område.

I 28 kap. OSL har det inte förts in några sekretessbrytande be- stämmelser till förmån för myndigheter. I 10 kap. OSL finns som nämnts ett antal sekretessbrytande bestämmelser som är tillämpliga på sekretess enligt alla sekretessbestämmelser eller enligt ett stort antal sekretessbestämmelser. Enligt t.ex. 10 kap. 28 § OSL hindrar t.ex. inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. En sådan skyldig- het finns enligt förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter, den s.k. uppgiftslämnarförordningen. Denna förord- ning gäller dock inte det allmänna ombudet.

En liknande uppgiftsskyldighet gäller också enligt 110 kap. 31 § SFB. Enligt denna bestämmelse ska myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare samt försäkringsinrättningar på begäran lämna För- säkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän för- valtningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av social- försäkringsbalken. Enligt sin lydelse gäller bestämmelsen även i en situation när Försäkringskassan begär ut uppgifter från Pensionsmyn- digheten. Med hänsyn till ombudets organisatoriska placering hos Försäkringskassan, får vidare förutsättas att denna bestämmelse är tillämplig även på det allmänna ombudets verksamhet. Det krävs dock att uppgifterna begärs och att de avser en viss namngiven person.

Enligt den tidigare nämnda bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska enligt förarbetena dock tillämpas restriktivt och sekretessen får bara efterges i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att den utlämnande myndigheten ska kunna upp- fylla de krav som ställs på myndigheten. Som exempel på fall där para- grafen kan tillämpas anges att en myndighet behöver lämna hemlig information till en annan myndighet för att den sistnämnda myndig-

212

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

heten ska kunna lämna ett remissyttrande (prop. 1979/80:2 Del A, s. 465 och 494).

Det framstår som mycket tveksamt om det kan hävdas att ett utlämnande till allmänna ombudet är nödvändigt för att Pensions- myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.

Den tidigare nämnda generalklausulen kan användas som stöd för ett utlämnande när andra möjligheter saknas. En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndig- het med tillämpning av denna bestämmelse. Generalklausulen ger särskilt utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndig- heter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompe- tensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen: En kommentar, 10 kap. 27 §, Zeteo, 2017-11-24). Det framstår därmed som om det skulle kunna finnas utrymme att tillämpa general- klausulen i vissa fall vid överlämnande av information till det allmänna ombudet. Möjligheterna att utväxla uppgifter mellan myndigheter med stöd av generalklausulen får dock utnyttjas mer sparsamt och med större försiktighet om informationen inte är sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten.

4.15.2Överväganden

Allmänt

En grundläggande förutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag är att ombudet får tillgång till infor- mation. Sådan information är som vi inledningsvis nämnde nöd- vändig dels för att ombudet ska kunna identifiera vilka rättsfrågor som är intressanta att driva, dels för att ombudet ska få tillgång till konkreta ärenden att överklaga som speglar de rättstillämpnings- problem som finns. Detta förutsätter att det finns förutsättningar för informationsöverföring från Försäkringskassan och Pensions- myndigheten till det allmänna ombudet. Informationsöverföringen mellan ombudet och beslutsmyndigheterna har samtidigt också en annan dimension än den rent funktionella. Att säkerställa en ade- kvat informationsöverföring handlar i lika stor mån nämligen om att värna ombudets självständighet. Om ombudet är för beroende

213

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

SOU 2018:5

av beslutsmyndigheternas välvilliga inställning och benägenhet att dela med sig av information, kan ombudets reella självständighet ifrågasättas. Rent teoretiskt skulle man t.ex. kunna tänka sig att en myndighet inte har intresse av att lyfta en viss fråga och därför har ett intresse av att undanhålla ombudet viss information. På så sätt, dvs. genom att filtrera och kanalisera informationen, skulle För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten således indirekt kunna styra ombudets arbete.

Information från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten

Enligt vår mening är det först och främst viktigt att i lag tydliggöra att det ankommer på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att bistå det allmänna ombudet med de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Utöver en grundläggande uppgiftsskyldighet gentemot ombudet, ger detta även uttryck för en viktig utgångspunkt i den samverkan som är nödvändig mellan beslutsmyndigheterna och ombudet; Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska inte berätta hur ombudet ska fullgöra sitt uppdrag, utan bara underlätta för om- budet att utföra detsamma.

Denna utgångspunkt är så pass central, och har en sådan naturlig koppling till ombudets funktion och uppgifter, att det framstår som lämpligt att inta en bestämmelse om detta redan i samband med att ombudets funktion tydliggörs i 2 kap. 2 a § SFB.

Korresponderande med detta föreslår vi att det i OSL intas en bestämmelse om att sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL inte hindrar ett fullgörande av denna skyldighet att samverka och lämna upp- gifter. Sekretess enligt denna bestämmelse ska således inte hindra beslutsmyndigheterna från att lämna uppgifter till det allmänna ombudet. Vårt förslag i denna del överensstämmer med vad den s.k. Tillsynsutredningen föreslagit i sitt betänkande med den skillnaden att vårt förslag avfattats med hänsyn till att ombudsfunktionen organisatoriskt alltjämt är en del av Försäkringskassan. Eftersom sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL redan gäller Försäkringskassan, och därmed också ombudet, kommer uppgifter som på detta vis överförs från såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten, att erhålla samma skydd även efter ett uppgiftsutlämnande.

214

SOU 2018:5

Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Som nämnts finns även en särskild bestämmelse om sekretess i ärenden om premiepension i 28 kap. 5 § OSL. Eftersom ärenden om premiepension faller utanför ombudets kompetensområde finns dock inte anledning att införa någon bestämmelse som gör det möjligt för ombudet att, utan hinder av sekretess, begära ut även sådana upp- gifter.

Mot den bakgrunden föreslår vi att det införs en ny paragraf, 28 kap. 6 a §, i OSL och att det där tas in en bestämmelse om att sekretess enligt 28 kap. 1 § inte hindrar att en uppgift lämnas till det allmänna ombudet för socialförsäkringen. En konsekvens av en sådan reglering är samtidigt att det på så vis säkerställs att ombudet får till- gång till uppgifter även för det fall att Försäkringskassan framöver, i likhet med vad Skatteverket numera gör, skulle betrakta ombudsverk- samheten som en skild verksamhetsgren enligt 8 kap. 2 § OSL.

Information från andra

Det allmänna ombudet kan i sin verksamhet behöva begära infor- mation från andra än Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. I dag gäller som nämnts enligt 110 kap. 31 § SFB att myndigheter, arbetsgivare, uppdragsgivare samt försäkringsinrättningar på begäran ska lämna Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Det har fram- kommit att bestämmelsen på Försäkringskassans område tillämpas framför allt vid Försäkringskassans beslutsfattande men det före- kommer också att kompletterande uppgifter inhämtas i Försäkrings- kassans processföring med stöd av bestämmelsen (jfr SOU 2015:46 s. 307). Med hänsyn till att det allmänna ombudet övertar besluts- myndighetens ansvar för det allmännas defensiva processföring vid ett processinträde, synes det angeläget att även ombudet tillhanda- hålls en motsvarande möjlighet att inhämta uppgifter. En sådan möj- lighet är därutöver givetvis också av betydelse även innan ombudet anhängiggör sin talan vid domstol. Exempelvis kan det antas att ombudet redan inför ställningstagande till frågan om ärendet ska överklagas kan behöva ta del av ytterligare information för att undanröja oklarheter kring sakomständigheterna. Regeln i 110 kap. 31 § SFB behöver därför ändras.

215

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

I 113 kap. 19 och 20 §§ SFB anges att enskild inom två månader från det att han eller hon tog del av beslutet har att begära omprövning och att samma frist gäller för att sedan överklaga. Detta är en tidsrymd som avviker från den allmänna överklagandetid om tre veckor som gäller på förvaltningsområdet. Det har under en längre tid därför förts en diskussion om inte fristen borde ändras i syfte att uppnå bättre enhetlighet inom förvaltningsprocessen. I betänkandet Fort- satt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skatte- mål (SOU 2014:76) har mot den bakgrunden föreslagits att tiden för att överklaga förvaltningsrätternas och kammarrätternas avgöranden i mål om socialförsäkring ska ändras till tre veckor.

5.1.2Utredningens uppdrag i denna del

Enligt direktiven (dir. 2016:104 s. 6) ska vi utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfristerna för begäran om omprövning och över- klagande av beslut av de myndigheter som handlägger socialförsäk- ringsärenden. Enligt direktiven ska vi särskilt analysera och redovisa hur förkortade tidsfrister kan påverka enskilda försäkrade.

I vårt arbete ska vi vidare beakta de författningsändringar som regeringen eventuellt föreslår utifrån betänkandet Fortsatt utveck- ling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål med avseende på överklagandetiden för socialförsäkringsmål i domstol. Några sådana författningsändringar har dock inte föreslagits utan ärendet bereds fortfarande i Regeringskansliet.

5.1.3Kapitlets disposition

För att kunna utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfristen för att begära omprövning respektive överklaga på socialförsäkringsområ- det, fordras enligt vår mening initialt en grundläggande förståelse för dessa rättsmedel, hur de förhåller sig till varandra samt vilken funk- tion tidsfrister för att anlita dessa rättsmedel fyller. I avsnitt 5.2 finns därför en allmän beskrivning av dessa rättsmedel, såväl generellt som på socialförsäkringsområdet. Framställningen kommer därefter att in- riktas mot att undersöka vilka överväganden som legat till grund för den i dag gällande allmänna klagotiden på förvaltningsområdet om tre veckor samt vilka överväganden som föranlett lagstiftaren att

218

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

införa avvikande processuella tidsfrister på socialförsäkringsområdet (avsnitt 5.3).

I avsnitt 5.4 lämnas en redogörelse för de förslag som tidigare lämnats i frågan, förslag som vi i varierande omfattning haft att för- hålla oss till vid utarbetande av våra egna förslag.

Enligt vår mening kan det vara fruktbart att pröva hållbarheten av olika argument för och emot ändrade tidsfrister med hjälp av uppgifter om när och hur enskilda i dag överklagar och begär om- prövning på socialförsäkringsområdet. Av denna anledning har vi valt att genomföra en studie som har omfattat ungefär 8 procent av alla socialförsäkringsmål som avgjorts av förvaltningsrätterna under 2016. Resultatet av denna studie redovisas i avsnitt 5.5.

I avsnitt 5.6 redogör vi därefter för våra utgångspunkter för den fortsatta framställningen.

Innan vi slutligen övergår till att redogöra för våra överväganden och förslag (avsnitt 5.8), beskriver och analyserar vi i avsnitt 5.7 de argument som kan ofta har förts fram för och emot att ändra tids- frister för att överklaga.

5.2Allmänt om omprövning och överklagande

5.2.1Inledning

Ibland behöver myndigheters beslut ändras. En vanlig anledning till detta är att det kommer fram omständigheter som beslutsmyndig- heten inte kände till vid beslutstillfället och som ger vid handen att beslutet redan från början var oriktigt eller olämpligt. Efter beslutet kan det också inträffa nya omständigheter av betydelse. En av de viktigaste rättssäkerhetsgarantierna inom förvaltningsrätten är därför den möjlighet att påkalla en ny prövning av ett beslut som tillhanda- hålls enskilda genom olika rättsmedel. Överklagande och ompröv- ning utgör exempel på två sådana rättsmedel. Man brukar använda termen omprövning när det är den myndighet som har beslutat i första instans som gör den nya prövningen. Om prövningen görs av en överordnad instans talar man i stället regelmässigt om överkla- gande och överprövning (jfr Warnling-Nerep, Rättsmedel: om- & överprövning av förvaltningsbeslut, 2015, s. 19 och 53).

Överprövning genom överklagande tillgodoser främst två intressen. För det första ska det gå att rätta avgöranden som av någon anledning

219

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

har blivit felaktiga. För det andra tillgodoses genom möjligheten att överklaga intresset av att få fram avgöranden som är vägledande för rättstillämpningen.

Omprövningsinstitut tjänar främst syftet att rätta till fel snabbare och enklare än vad man i regel kan göra genom överprövning i högre instans. Dessutom är ett effektivt omprövningsförfarande ägnat att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att underlätta domstolarnas handläggning av de mål som överklagas.

5.2.2Överklagandeinstitutet

Det viktigaste rättsmedlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga för- valtningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en överprövning i högre instans, numera vanligen allmän förvaltningsdomstol. Genom överklagandeinstitutet bereds den som berörs av ett besluts verkningar en möjlighet att få be- slutet upphävt eller ändrat. Prövningen är allsidig och utgör en full- ständig prövning av beslutet. Överinstansen har i princip samma befogenheter som beslutsmyndigheten hade att göra s.k. lämplig- hetsbedömningar. Bifalls överklagandet, kan beslutet inte enbart upp- hävas, utan det kan även ändras, helt eller delvis, eller ersättas med ett helt nytt beslut.

En allmän lagregel om vilka myndighetsbeslut som kan bli före- mål för överklagande finns i 41 § förvaltningslagen (2017:900), FL.1 Enligt bestämmelsen, som saknade motsvarighet i 1986 års förvalt- ningslag2, får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Vad som regleras i be- stämmelsen är alltså frågan om besluts överklagbarhet, dvs. att beslut måste ha en viss beskaffenhet för att det ska tillerkännas egenskapen att kunna bli föremål för överprövning i högre instans (Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, s. 56).

Eftersom överklagandeinstitutets funktion är att bereda den som berörs av ett besluts verkningar en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat, följer principiellt att endast sådana beslut som har en på- visbar effekt bör tillerkännas överklagbarhet. Grundtanken är således

1När det hänvisas till förvaltningslagen avses, såvida inte annat särskilt anges, 2017 års för- valtningslag som träder i kraft den 1 juli 2018.

2SFS 1986:223.

220

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

att överklagande endast bör medges då beslutet har ett sådant innehåll, att ett behov av rättsskydd föreligger. Schematiskt kan detta således sägas förutsätta, att beslutet är ägnat att inte i alltför obetydlig mån påverka någons personliga eller ekonomiska situation (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 164).

I 42 § FL anges därefter en allmän regel om vem som har rätt att överklaga en myndighets beslut. Vad som regleras i bestämmelsen är alltså klagorätten. Att klagorätten i förvaltningslagen behandlas efter frågan om besluts överklagbarhet, är inte så förvånande. Rent principiellt bör nämligen först utredas om det överklagade beslutet är överklagbart innan man har anledning att undersöka vem som kan angripa detsamma (Ragnemalm, förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, s. 54). Enligt 42 § FL, som väsentligen hade sin motsvarighet i 22 § i 1986 års förvaltningslag, får ett beslut överklagas av den som beslutet angår om beslutet gått honom eller henne emot. Bestämmel- sen klargör således att klaganden måste ha ett visst intresse i saken för att överklagandet ska tas upp till prövning. Man brukar säga att klaganden ska vara saklegitimerad (Hellners m.fl., Förvaltningslagen: En kommentar, 22 §, Zeteo, 2010-05-31).

I att beslutet ska ha gått enskild emot ligger därutöver ett krav på kontraritet. Detta tilläggskriterium, dvs. att beslutet också ska

”gått honom eller henne emot”, spelar i praktiken en underordnad roll. Ofta berörs det inte alls utan konsumeras av den grundläggande förutsättningen, att beslutet medför sådana konsekvenser för klagan- den att han eller hon har ett berättigat anspråk på att få en överpröv- ning till stånd. Att dessa verkningar förutsätts vara negativa ligger snarast i överklagandeinstitutets själva konstruktion (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 171).

På socialförsäkringsområdet har möjligheten för enskilda att över- klaga till domstol genomgått stora förändringar över tid. Detta gäller såväl instansordningen som formerna och förutsättningarna för en sådan talan. I avsnitt 4.2 rörande det allmänna ombudet för social- försäkringen har vi redogjort för denna utveckling.

I dag regleras överklagbarheten av beslut för de flesta socialför- säkringsförmåner i 113 kap. SFB. I 113 kap. 10 § anges sålunda att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelsen anger emellertid endast den instansväg som gäller för den som vill angripa myndigheternas beslut och säger i sig således ingenting om vilka beslut som kan bli

221

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

föremål för överklagande. Av 113 kap. 2 § SFB framgår emellertid att rätten att överklaga gäller ”beslut i ärenden om förmåner enligt denna balk”. Innebörden av detta är att samtliga beslut med anknytning till förmåner såsom kvittning, återkrav och indragning av en förmån om- fattas av regleringen (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 2 § SFB, Zeteo, 2017-05-11). I 113 kap. 22–40 §§ SFB finns emellertid delvis avvikande bestämmelser för vissa pen- sionsförmåner.

Vad som i övrigt kännetecknar ett överklagbart beslut är alltså inte särskilt reglerat på socialförsäkringsområdet. Genom 41 § FL har, som tidigare nämnts, dock intagits en bestämmelse som anger vad som konstituerar ett överklagbart beslut. Denna bestämmelse och den praxis som utvecklats över tid rörande överklagbarhetsfrå- gan, sätter således vissa gränser och preciserar närmare vilka beslut som kan överklagas enligt socialförsäkringsbalken.

I detta sammanhang kan erinras om att det finns hänvisningar till bestämmelserna om överklagande i 113 kap. SFB i flera andra författningar om sociala förmåner som ligger utanför balken, t.ex. i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. Beslut av Försäkrings- kassan eller Pensionsmyndigheten som inte faller in under regler- ingen i 113 kap., direkt eller genom hänvisning, kan därutöver vara överklagbara enligt vad som anges i annan författning som tillämpas. Även i andra fall och i avsaknad av en sådan reglering kan ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten i vissa fall över- klagas, även i sådana fall till allmän förvaltningsdomstol (40 § FL).

Om beslutet allmänt sett är överklagbart får således i stort sett samtliga beslut av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs dock vid överklagande till kammarrätten.

En förutsättning för att andra beslut än vissa avvisningsbeslut och ändringsbeslut enligt 113 kap. 3 § SFB ska kunna överklagas av en en- skild är emellertid att omprövning tidigare har skett (113 kap. 10 §). Omprövningsbeslutet ersätter helt det ursprungliga beslutet, vilket i sin tur får överklagas. En enskilds överklagande av ett beslut innan beslutet har omprövats ska anses som en begäran om omprövning (113 kap. 10 §). I förarbetena anges att syftet bakom bestämmelsen bl.a. är att tyngdpunkten i ärendehanteringen ska ligga hos den hand- läggande myndigheten. Många försäkringsbeslut fattas också första gången på ett så enkelt sätt och på en sådan nivå att ett mera kvali-

222

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

ficerat beslut med tydlig motivering behövs för domstolsprövningen (jfr prop. 2008/09:200 s. 579).

Begränsningen gäller endast beslut som enskild överklagar. Om det allmänna ombudet överklagar beslutet ska detta inte omprövas utan överprövas direkt (113 kap. 9 §).

5.2.3Omprövningsinstitutet

Allmänt

Omprövning innebär som nämnts att det klandrade beslutet blir föremål för ny prövning, men den förnyade prövningen sker hos den beslutsmyndighet som fattat det beslut som begäran om ompröv- ning avser. Det är sålunda inte fråga om någon överprövning utan om det beslutande organets möjligheter att själv korrigera sina egna beslut (jfr SOU 1991:106 s. 267).

I förvaltningsförfarandet har införandet av särskilda omprövnings- regler traditionellt motiverats av rättssäkerhets- och effektivitets- skäl. Omprövningsregler kan dock tillgodose delvis olika syften. Dels kan sådana regler syfta till att, oberoende av tidpunkt, rätta till fel och brister i ett meddelat beslut, dels kan regler om omprövning fungera som ett – obligatoriskt eller icke-obligatoriskt – förstadium till ett överklagande. Genom sistnämnda funktion fyller ompröv- ningsinstitutet behovet av att minska den tidsutdräkt och de kost- nader som följer med en prövning i högre instans (jfr SOU 2001:47 s. 325 och 338). Denna funktion säkerställer även att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts nedåt i instanskedjan. Om den beslutande myndigheten själv kan korrigera sitt eget beslut – antingen ex officio eller sedan den som berörts av beslutet har begärt det – blir en änd- ring av beslutet normalt sett mindre kostsamt, enklare att göra och dessutom kan det ske snabbare.

Omprövningsinstitutets framväxt på förvaltningsområdet

I förvaltningsförfarandet fanns det under lång tid inte någon allmän författningsbestämmelse som klargjorde i vilken utsträckning en be- slutsmyndighet hade möjlighet att korrigera oriktigheter i sina beslut (prop. 1971:30 s. 502 och 503). Den princip om självrättelse som

223

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

hade kommit till uttryck i rättegångsbalkens bestämmelser tillämpa- des dock i viss mån analogt i förvaltningsförfarandet och i vissa specialförfattningar hade det också tagits in särskilda bestämmelser i ämnet. I praxis hade det dessutom godtagits att en beslutsmyndighet i viss mån hade befogenhet att korrigera felaktigheter i beslut i efter- hand (jfr RÅ 1966 ref. 32).

När 1971 års förvaltningslag3 tillkom föreslogs, bl.a. mot denna bakgrund, att det i lagen skulle tas in uttryckliga bestämmelser om att förvaltningsmyndighet hade befogenhet att rätta vissa kvalifice- rade fel i sina beslut. I förarbetena betonades emellertid att lagens bestämmelser om detta gav uttryck för en minimistandard och att avsikten inte var att uttömmande ta ställning till frågan om i vilken mån förvaltningsmyndighet har befogenhet att ompröva sina egna beslut (prop. 1971:30 s. 506). I 19 § i 1971 års förvaltningslag inför- des mot denna bakgrund en reglering som gjorde det möjligt för be- slutsmyndigheten att rätta s.k. förbiseendefel.4 Bestämmelsen över- fördes i princip oförändrad till 26 § i 1986 års förvaltningslag och därefter till 36 § FL. Liknande bestämmelser om rättelse av förbi- seendefel finns i 32 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, lik- som i 17 kap. 15 § rättegångsbalken, RB, och 33 § lagen (1996:242) om domstolsärenden.

Som ett led i lagstiftarens strävan att få till stånd en snabbare, enklare och billigare handläggning samt i syfte att förskjuta tyngd- punkten i förfarandet nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen, infördes i 1986 års förvaltningslag en utvidgad skyldighet för beslutsmyndigheten att företa omprövningar (prop. 1985/86:80 s.12 och 42; SOU 1983:73 s. 14 och 148). Generella bestämmelser om omprövning på förvaltningsområdet fanns i såväl 27 som 28 §§, men de egentliga förutsättningarna för omprövning återfanns bara i den förstnämnda paragrafen. Enligt bestämmelsen var det tre förutsätt- ningar som alla skulle vara uppfyllda för att en förvaltningsmyndig- het skulle vara skyldig att ompröva ett beslut. För det första skulle fråga vara om ett uppenbart oriktigt beslut. Dessutom ska beslutet

3SFS 1971:290.

4Beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant i förbiseende innehöll uppenbar oriktighet. Det rörde sig alltså inte om någon återkallelse av beslutet eller om någon ändring i sak utan endast om en korrigering av ett uppenbart fel av den i texten exemplifierade typen.

224

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

kunna ändras snabbt och enkelt. Beslutet fick dock inte ändras till nackdel för en enskild part.5

Bestämmelserna om omprövning i 1986 års förvaltningslag inför- des främst i syfte att användas i samband med överklagande från en- skild. De nya reglerna borde dock även kunna tillämpas oberoende av huruvida ett beslut överklagades (jfr prop. 1985/86:80 s. 42 och 76).

I förarbetena betonades dock vidare att de i praxis utvecklade reg- lerna om förvaltningsbesluts rättskraft hade en utfyllande roll som gav myndigheterna rätt att ompröva sina beslut också i andra fall än så- dana som särskilt kom att beröras i förvaltningslagen (s. 42 och 76). Frågan om beslutsmyndigheten kunde ompröva sitt beslut av annan anledning eller i andra fall än sådana som uttryckligen reglerades i förvaltningslagen ansågs sålunda inte kunna lösas genom en generell reglering för hela förvaltningsförfarandet.

I 2017 års förvaltningslag har, till skillnad från tidigare, intagits bestämmelser om såväl de fall då förvaltningsmyndigheterna har en skyldighet att ändra sina beslut som de fall då det enbart föreligger en möjlighet härtill. De fall då beslutsmyndigheten har en sådan skyldighet regleras i 38 § FL och motsvarar i allt väsentligt 27 § i 1986 års förvaltningslag. I 2017 års förvaltningslag har dock i 37 § också tagits in en bestämmelse som anger att beslutsmyndigheten får ändra ett beslut om den anser att beslutet är felaktigt på grund av det har tillkommit nya omständigheter eller av någon anledning. I bestämmelsens andra stycke anges därefter vissa skärpta förutsätt- ningar för ändring av gynnande beslut. I 39 § FL regleras därefter omprövningsinstitutets förhållande till överklagandeinstitutet. I syfte att motverka motstridiga avgöranden, har i paragrafen tagits in en bestämmelse om att ett beslut som har överklagats endast får änd- ras i sådana fall som avses i 38 § under förutsättning att överklagan-

5 Ett uppenbart oriktigt beslut medförde att myndigheten var skyldig att ompröva beslutet bara i sådana fall då myndigheten lätt kunde konstatera att oriktigheten. Normalt var myndigheten inte skyldig att göra någon mer ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har särskild anledning till det. Vid överklagande räckte det i allmänhet att myndigheten läste igenom klagandens skrivelse och det överklagade beslutet. Bara om en sådan genomläsning gav vid handen att utgången sannolikt borde vara en annan behövde myndigheten i allmänhet granska ärendet närmare. Med att beslutet kunde ändras snabbt och enkelt, innebar normalt att omprövningsskyldigheten inte gällde om det krävdes ytterligare utredning i ärendet. Denna be- gränsning motiverades av hänsyn till rättssäkerhet och effektivitet. Överklagade ärenden skulle således inte bli liggande på myndigheten i väntan på omprövning. Omprövningsskyldigheten var dock inte undantagslös. Myndigheten var således inte skyldig att ompröva sitt beslut om den som hade överklagat beslutet begärde inhibition. Inte heller var myndigheten skyldig att om- pröva beslutet om den hade överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans.

225

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

det och handlingarna i ärendet inte har överlämnats till den högre instansen som ska pröva överklagandet.

På vissa områden finns det emellertid specialbestämmelser om om- prövning som ska tillämpas i stället för förvaltningslagens bestämmel- ser (4 § FL). Sådana bestämmelser kan vara av olika karaktär. Ibland innefattar de ett självständigt system för omprövning. Den typen av specialbestämmelser finns t.ex. på skatteområdet, se 66 kap. skatte- förfarandelagen (2011:1244), SFL, men även på socialförsäkrings- området.

Omprövningsinstitutets framväxt på socialförsäkringsområdet

Till skillnad från den begränsade omprövningsskyldighet som finns i förvaltningslagen finns på socialförsäkringsområdet ett självstän- digt och omfattande system för omprövning i 113 kap. SFB. För- säkringskassans och Pensionsmyndighetens omprövningsskyldig- het får i dag anses uttömmande reglerad genom dessa bestämmelser (prop. 1985/86:73 s. 32 och 33 och t.ex. JO:s beslut den 25 septem- ber 1995, dnr 2238-1994 och 4010-1994).

Några särskilda bestämmelser om omprövning och ändring av beslut fanns emellertid ursprungligen inte på detta område. I prakti- ken var det emellertid förhållandevis vanligt att försäkringskassorna omprövade felaktiga beslut på sedvanerättslig grund. Som tidigare beskrivits (avsnitt 4.2.5) medförde dåvarande Riksförsäkringsverkets (RFV) s.k. ex officioprövningsrätt också att verket självmant kunde ingripa mot felaktiga beslut och detta även efter besvärstidens utgång (SOU 1976:53 s. 62 och 63).

Den omorganisation av överklagandeordningen som genomför- des på 1970-talet medförde emellertid att Riksförsäkringsverkets be- fogenheter att ex officio överpröva beslut som försäkringskassorna fattat upphörde och det ansågs inte lämpligt att de nyinrättade för- säkringsrätterna fick överta denna uppgift. I samband med detta konstaterades vidare att försäkringskassornas inbördes praxis varie- rade betydligt såvitt gällde i vilka situationer omprövning kunde ske. Därutöver konstaterades att många av de människor som berördes av socialförsäkringsorganens beslut, särskilt gamla och sjuka personer, ofta hade större svårigheter än människor som berördes av beslut

226

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

inom andra förvaltningsområden att rätt uppfatta innehållet i beslu- ten och upptäcka felaktigheter (SOU 1976:53 s. 139).

Mot den bakgrunden ansåg den utredningen som lade fram för- slagen på området att det framstod som angeläget att det inom socialförsäkringens prövningssystem infördes en mekanism för att kunna få felaktiga beslut ändrade även efter besvärstidens utgång. Utredningens uppfattning var att detta behov borde kunna tillgodo- ses genom att försäkringskassorna gavs en lagfäst befogenhet att ompröva felaktiga beslut, ett slags extraordinärt rättsmedel (jfr Ds S 1981:9 s. 40). Enligt utredningen skulle en sådan reglering vara inriktad på att dels lagfästa och förenhetliga rådande praxis i fråga om försäkringskassornas omprövningsmöjligheter, dels utvidga denna omprövningsmöjlighet till att avse en del av de fall då underställ- ning och ex officioprövning förekom (SOU 1976:53 s. 140).

Regeringen delade utredningens uppfattning att det var nödvän- digt att det inom socialförsäkringens prövningssystem infördes en möjlighet att få felaktiga beslut av försäkringskassa rättade även efter besvärstidens utgång. Enligt regeringen framstod en omprövnings- skyldighet som det snabbaste och enklaste sättet för den enskilde att få till stånd en ändring av ett felaktigt beslut (prop. 1977/78:20 s. 84). I 20 kap. 10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, nuvarande 113 kap. 3 § SFB, infördes därför en bestämmelse som föreskrev att allmän försäkringskassa var skyldig att ändra ett beslut som fattats av kassan och ej prövats av försäkringsrätt, om beslutet blivit felaktigt till följd av förbiseende, på grund av ett uppenbart felaktigt eller ofull- ständigt underlag eller på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. De situationer som omfattades av bestämmelsen tog endast sikte på ursprungliga felaktigheter i beslutet, dvs. felaktigheter som förelåg re- dan vid tidpunkten för det första beslutet (s. 83). Någon skyldighet att ompröva ett beslut på grund av senare inträffade förhållanden före- låg alltså inte enligt bestämmelsen (jfr SOU 1976:53 s. 138).

I förarbetena anfördes att avsikten var att en ändring skulle ske en- dast om vissa kvalificerade felaktigheter förelåg. Detta markerades genom att ordet ”uppenbart” användes som kvalifikation. Som exem- pel på ett besluts oriktighet på grund av uppenbart felaktig eller ofull- ständigt underlag nämndes förekomsten av ett nytt läkarintyg som gav en annan bild av den försäkrades hälsotillstånd vid beslutstillfället, en ny omständighet som påverkade bedömningen av rätt till sjukpenning för tid före sjukanmälan eller en ny beräkning av pensionsgrundande in-

227

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

komst i ett pensionsärende (se prop. 1977/78:20 s. 94). Kriteriet uppen- bart felaktig rättstillämpning exemplifierades med att beslutsfattaren inte känt till eller missuppfattat en lagbestämmelse eller felbedömt be- slutsunderlaget. Det konstaterades vidare att även misstag om stadgad praxis föll in under bestämmelsen (se SOU 1976:53 s. 140 och 141 och prop. 1977/78:20 s. 95).

Som framgår motsvarade den förstnämnda av dessa ändrings- situationer, dvs. beslut som blivit felaktiga till följd av förbiseende, den fakultativa rättelsemöjlighet som redan hade införts i 19 § i 1971 års förvaltningslag. De ändringssituationer som i övrigt kom att regleras i omprövningsbestämmelsen var närmast en kodifiering av de typsituationer i vilka RFV tidigare, med stöd av sin ex officio- prövningsrätt, ansett sig böra ingripa (jfr SOU 1976:53 s. 140 och Ds S 1981:9 s. 40 och 41). Fråga om ändring enligt paragrafen fick i normalfallet dock inte tas upp sedan mer än två år förflutit från den dag då beslutet meddelades.6

Utöver 20 kap. 10 § AFL infördes även en skyldighet för en för- säkringskassa att ompröva sitt beslut vid överklagande från en en- skild. Bestämmelsen tillkom under beredningen i Regeringskansliet och saknade motsvarighet i utredningens förslag. Enligt bestämmel- sen, som infördes i 20 kap. 11 § tredje stycket AFL, skulle en försäk- ringskassa alltid vara skyldig att ta upp ett ursprungsbeslut till ny prövning när en enskild överklagade. Inom ramen för denna ompröv- ning kunde ändring dock göras endast i enlighet med överklagandet och för det fall att försäkringskassan ansåg att yrkandena kunde bi- fallas i sin helhet. I sådant fall förföll överklagandet. I annat fall skulle ärendet överlämnas för handläggning i försäkringsrätten. Som motiv för bestämmelsen angavs bl.a. följande (prop. 1977/78:20 s. 85):

Försäkringskassorna yttrar sig f.n. till riksförsäkringsverket beträffan- de alla ärenden i vilka besvär anförs. I samband därmed görs ofta viss ytterligare utredning, vilken ibland leder till att kassan tillstyrker änd- ring. Enligt min mening skulle det vara till fördel för den enskilde om kassan efter sådan utredning kunde ändra sitt beslut i den mån kassan ansåg att ändring borde ske. Ändring skulle således kunna ske inte bara om beslutet är behäftat med en uppenbar felaktighet utan också om Försäkringskassan med anledning av anförda besvär anser att en annan

6 Ursprungligen gällde bestämmelserna om ändring inte bara för försäkringskassa utan även förvaltningsdomstolarna. Med hänvisning till att omprövningsinstitutet lett till mycket blyg- samma resultat för domstolarna inskränktes bestämmelsen från halvårsskiftet 1980 till att gälla enbart för försäkringskassorna (prop. 1979/80:128).

228

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

bedömning bör göras. Detta innebär att ändring kan åstadkommas på ett enkelt och snabbt sätt i fler situationer än utredningen har före- slagit. Dessutom kan man undvika att vissa okomplicerade mål förs upp till den kvalificerade prövningsinstans som försäkringsrätt föreslås bli.

1982 års utvidgade bestämmelser om omprövning

Redan 1982 ändrades omprövningsreglerna. Då infördes nämligen utvidgade regler om generell omprövning vid fullföljd på den för- säkrades initiativ. Enligt Försäkringsdomstolskommittén talade flera skäl för att den förordade förändringen av omprövningsreglerna borde komma till stånd (Ds S 1981:9). Bland annat ansåg kommittén det otillfredsställande att en mellangrupp av beslut, som varken inne- höll en sådan kvalificerad felaktighet som kunde rättas med stöd av 20 kap. 10 § eller helt kunde ändras i enlighet med klagandens yrkan- den med stöd av 20 kap. 11 § AFL, alltid skulle bli föremål för för- säkringsrättens prövning (s. 43 och 44). Som skäl för den utvidgade omprövningsskyldigheten anfördes vidare att försäkringskassornas be- slut ofta var dåligt motiverade och svåra att förstå för de försäkrade. För det andra hävdades att många beslut fattades under tidspress och av tjänstemän i förhållandevis underordnad ställning, varför det fanns en särskild risk för att besluten blev felaktiga, och att det mest ratio- nella fick anses vara att i efterhand fånga upp och rätta så många som möjligt av de felaktiga besluten genom omprövning. Som ett tredje skäl hänvisades till att de försäkrade i relativt stor omfattning fort- sätter att komplettera utredningen efter det att försäkringskassan har meddelat sitt beslut (s. 42 och 43).

I sammanställningen av remissvaren över betänkandet berördes praktiskt taget inte alls varför det fanns ett behov av utvidgade om- prövningsregler, utan redovisningen inriktades på rättstekniska frå- gor som vilken metod som borde väljas vid utformningen av reglerna etc. (prop. 1981/82:88 s. 53 och 54). Inte heller i övervägandena ges något direkt svar på frågan. Indirekt kan man dock utläsa att man i förarbetena fäst vikt vid det andra skälet. Det anges nämligen att för- slaget att tjänstemannabeslut ska omprövas av en överordnad befatt- ningshavare garanterar att fel som beror på bristande rutin m.m. rät- tas till utan att besvärsorganen behöver belastas (prop. 1981/82:88 s. 19 och 20). Det första skälet berörs på det viset att det framhålls att

229

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

en utförligare motivering av omprövningsbeslutet kan leda till att den försäkrade får förståelse för beslutet och därför avstår från att klaga.

Försäkringsdomstolskommittén redovisade två alternativa lös- ningar för den närmare utformningen av omprövningsbestämmelsen. Den ena var att den försäkrade skulle överklaga försäkringskassans beslut och att försäkringskassan efter omprövning skulle delge den enskilde det nya beslutet och bereda honom eller henne tillfälle att fullfölja överklagandet, dvs. i enlighet med vad som dittills hade gällt. Den andra lösningen, som förordades av kommittén, innebar att för- säkringskassans ursprungliga beslut förenades med en rätt att begära omprövning medan rätten att överklaga endast knöts till det beslut som fattades med anledning av omprövningen (Ds S 1981:9 s. 48 och 49).

Regeringen föreslog en utvidgad omprövningsmöjlighet i enlig- het med det av kommittén förordade förslaget. Enligt förarbetena innehöll det utvidgade omprövningssystemet så många nya moment i förhållande till det tidigare systemet att det borde leda till att de för- säkrade blev väsentligt mer benägna att nöja sig med den prövning som skedde utanför domstol (prop. 1981/82:88 s. 20).

Genom denna ändring av omprövningsbestämmelserna kom 20 kap. 10 § AFL att flyttas till 20 kap. 10 a § AFL och bestämmelserna om omprövning i anledning av överklagande att flyttas till 20 kap. 10 §. Detta gjordes med hänsyn till att prövningen enligt den nya 20 kap. 10 § AFL ansågs vidare än den extraordinära omprövning som tidi- gare gjordes enligt samma lagrum (Ds S 1981:9 s. 125). I 20 kap. 11 § infördes samtidigt ett förbud för enskild att föra talan mot beslut som kunde omprövas med stöd av 20 kap. 10 §.

5.2.4Omprövning enligt 113 kap. 7 § SFB

I dag finns omprövningsinstitutet i 113 kap. SFB. Enligt 7 § ska Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ompröva ett beslut om en enskild som beslutet angår begär det. Till skillnad från vad som gäller Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens ompröv- ningsskyldighet på eget initiativ, behöver det inte vara något fel på beslutet för att omprövning ska ske på begäran av enskild. Om- prövning enligt 7 § är inte heller begränsad till frågan om felet är uppenbart, utan innebär i princip en ny prövning av ärendet. En be- gäran om omprövning innebär att myndigheten ska göra en ny full-

230

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

ständig prövning av sakfrågan. Vid omprövningen finns alltså ingen bundenhet till motiveringen i grundbeslutet. Det är således fråga om en helt annan prövning än den begränsade omprövningsskyldighet som föreskrivs i förvaltningslagen (Hessmark m.fl., Socialförsäkrings- balken: En kommentar, 113 kap. 7 §, Zeteo, 2017-05-11). En fullstän- dig prövning ska göras även om den försäkrade inte har åberopat några nya omständigheter. Omprövning får dock inte avse en fråga som har avgjorts efter omprövning eller av domstol. En omprövning får enligt 8 § SFB inte leda till en ändring till den enskildes nackdel.

Som ovan nämnts kan enskild inte överklaga ett grundbeslut utan är hänvisad till bestämmelserna om omprövning. En enskilds överklagan- de av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning (10 §). Ett beslut som tillkommit efter omprövning ska inte omprövas på nytt. Den som vill angripa beslutet får göra det genom att överklaga (7 § andra stycket och prop. 1981/82:88 s. 33). Ingenting hindrar emellertid att ett beslut som omprövats enligt 7 § ändras enligt 3 § (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kom- mentar, 113 kap. 7 §, Zeteo, 2017-05-11). Sakägarkretsen är avgrän- sad till enskild som beslutet angår. En begäran om omprövning ska ske skriftligen (7 §).

5.2.5Ändring enligt 113 kap. 3 § SFB

I 113 kap. SFB finns även bestämmelser om ändring av beslut. För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten ska ändra ett beslut som har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag, på grund av uppenbart felaktig rätts- tillämpning eller av annan liknande orsak (se 3 § första stycket 2–3). De situationer som omfattas av bestämmelsen tar endast sikte på ur- sprungliga felaktigheter i besluten, dvs. felaktigheter som förelåg re- dan vid tidpunkten för det första beslutet (se prop. 1977/78:20 s. 83). Någon skyldighet att ompröva ett beslut enligt 3 § på grund av senare inträffade omständigheter föreligger alltså inte (jfr SOU 1976:53 s. 138). I förarbetena anfördes att avsikten var att en ändring skulle ske endast om vissa kvalificerade felaktigheter förelåg.

JO har riktat kritik mot att Försäkringskassan dröjt med att över- lämna ett överklagande till en länsrätt på grund av att Försäkrings- kassan låtit införskaffa kompletterande utredning vid prövning enligt

231

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

3 §. JO uttalade att granskningen för att se om förutsättningarna för ändring är uppfyllda bör ske utifrån det material som föreligger vid tidpunkten för överklagandet.7 Beslutsmyndigheten ska ta upp frågan om ändring på eget initiativ.

Enligt Försäkringskassans allmänna råd bör Försäkringskassan alltid granska om det finns skäl att ändra ett beslut enligt 3 § vid överklagande (se Försäkringskassans allmänna råd [FKAR 2010:7] om omprövning och ändring). JO har uttalat att en sådan granskning inte får medföra att överlämnandet av överklagandet till domstol för- senas (se beslut den 17 februari 1993, dnr 2705-1992).

En enskild och allmänna ombudet kan begära att Försäkringskas- san eller Pensionsmyndigheten ändrar sitt beslut enligt 3 §. En sådan begäran kan framställas formlöst. Om myndigheten inte finner skäl för ändring ska ett avslagsbeslut meddelas. Ett sådant beslut kan överklagas särskilt.

Som huvudregel kan Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ändra ett beslut såväl till den enskildes fördel som till dennes nack- del. Dock gäller den begränsningen att ett beslut inte får ändras till den enskildes nackdel om det gäller en förmån som har förfallit till betalning eller i annat fall om det finns synnerliga skäl mot det (5 §). Skyldigheten att ändra ett beslut gäller inte om felaktigheten visser- ligen är uppenbar men av ringa betydelse, exempelvis för att den av- ser ett ringa belopp (3 § andra stycket).8

Bestämmelsen är vidare tillämplig på såväl slutliga beslut som på beslut under handläggningen. Dock gäller den begränsningen att en fråga om ändring inte får tas upp sedan mer än två år förflutit från den dag beslutet meddelades, om det inte först därefter kommit fram att beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det i övrigt finns andra synnerliga skäl (6 §). Vidare får beslutet inte ha prövats av domstol (3 §). För att Försäk- ringskassan ska vara förhindrad att ompröva sitt beslut bör dock krävas att domstolen har prövat ärendet i sak (se prop. 1977/78:20 s. 95 och 96).

Utöver ovan redovisade kvalificerade felaktigheter regleras i be- stämmelsen ytterligare en situation, nämligen att beslutet på grund

7Se protokoll vid inspektion av Östergötlands läns allmänna försäkringskassa den 21–22 sep- tember 1993, dnr 3257–1993).

8Om en enskild begär ändring av en felaktighet bör dock ändring komma till stånd även om den är av ringa betydelse (se prop. 1977/78:20 s. 96).

232

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller en uppen- bar oriktighet (3 § första stycket 1). Bestämmelsen har samma inne- håll som 36 § FL, dock att det i den bestämmelsen endast föreskrivs att en myndighet får rätta sitt beslut. Någon ovillkorlig skyldighet föreligger således inte enligt förvaltningslagens bestämmelse.

5.3Tidsfrister för att begära omprövning och överklaga

5.3.1Allmänt

Intresset av att säkerställa en möjlighet för enskilda att påkalla en rättslig kontroll av förvaltningsbeslut har inte ensamt fått bestämma överklagande- och omprövningsinstitutens utformning. Instituten kringgärdas av ett antal processuella regler som på olika vis anger under vilka förutsättningar ett beslut kan bli föremål för ompröv- ning eller överprövning i sak. Institutens utformning kan alltså be- skrivas som resultatet av en kompromiss mellan motstående intres- sen (Strömberg m.fl., Allmän förvaltningsrätt, 2014, s. 176).

Dessa begränsningar, eller sakprövningshinder, kan vara av olika slag och hänföra sig till såväl saken som till den prövande instansen och den som initierar ärendet. Som tidigare nämnts förutsätts t.ex. normalt att ett beslut, vars överensstämmelse med lagen sätts ifråga, rent objektivt har vissa verkningar. En annan begränsning ligger i att dessa verkningar på visst vis också måste påverka den som vill an- gripa beslutet. Ett beslut som helt saknar verkningar för den som an- griper det anses sålunda inte föranleda ett behov av rättsskydd.

Det har även införts sakprövningshinder som motiverats av delvis andra skäl. Ett sådant hinder är att möjligheten att begära ompröv- ning och överklaga endast står öppen under en begränsad tid. Möjlig- heten att överklaga och begära omprövning leder nämligen till oviss- het om huruvida ett visst beslut ska bli bestående eller inte, och för att denna ovisshet inte ska medföra alltför stora olägenheter har det ansetts rimligt att den som vill utnyttja sig av dessa möjligheter gör så inom en viss tid.

Fastställandet av sådana tidsfrister utgör således ytterst en tillämp- ning av den grundläggande principen om rättssäkerhet. Även om in- tresset av att säkerställa att enskilda som är missnöjda med ett förvalt- ningsbeslut ges möjlighet att få beslutets rättsenlighet omprövad eller

233

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

överprövat, talar allmänna ordnings- och trygghetsskäl för att denna möjlighet måste upphöra vid någon tidpunkt. Vid denna tidpunkt vin- ner beslutet laga kraft och kan därefter endast angripas med extra- ordinära rättsmedel. Den som t.ex. vill överklaga ett beslut till domstol i vanlig ordning har regelmässigt därför att inkomma med ett överkla- gande före utgången av en viss tid, den s.k. överklagandetiden. Denna tid bestäms i allmänhet så, att en viss tidpunkt och en därifrån löpan- de, i något tidsmått – veckor, månader eller år – fastställd tidsrymd an- ges i en författning. Före utgången av en på detta sätt fastställd tid- punkt ska överklagandet ha inkommit för att tas upp till sakprövning.

5.3.2Tidsfrister i den allmänna förvaltningsprocessen

Bestämmelser om tidsfrister för att överklaga myndighetsbeslut till allmän förvaltningsdomstol återfinns i såväl förvaltningslagen som förvaltningsprocesslagen. Lagstiftaren har nämligen dubblerat reglerna om sätt och tid för överklagande av beslut till allmän förvaltnings- domstol genom att i båda dessa författningar ta in bestämmelser om detta. Någon frist inom vilken det ankommer på enskilda att begära omprövning finns emellertid inte i förvaltningslagen. Däremot finns bestämmelser som anger att omprövning inte längre får ske till följd av senare inträffade händelser i vissa fall (39 § FL).

Av såväl 6 a § FPL som 44 § FL framgår att tidsfristen för att överklaga ett myndighetsbeslut till allmän förvaltningsdomstol är tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Treveckors- fristen räknas från – inte från och med – den dag då klaganden fick del av beslutet. Fristen löper till och med den dag som genom sitt namn i veckan motsvarar dagen för delfåendet. Om slutdagen infaller på en lördag, söndag eller en helgdag, är slutdagen i stället nästa vardag. Reg- ler om detta finns i lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid.

Av 6 b § FPL och 45 § FL framgår därefter klagofristens reella funktion genom att det i de angivna bestämmelserna anges vilken rättsföljd som inträder för det fall att den klagande underlåter att iaktta fristen; beslutet vinner laga kraft och kan inte längre angripas på ordinär väg. Ett eventuellt överklagande ska därför avvisas.9

9 Huruvida s.k. negativ rättskraft inträder som en effekt av att beslutet på detta vis har vunnit laga kraft, varierar emellertid beroende på vad för typ av beslut och rättsområde det är fråga

234

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Av såväl 6 b § FPL som 45 § FL följer vidare att det ankommer på den domstol eller den beslutsmyndighet som meddelat det avgöran- de som klandras att pröva huruvida överklagandet kommit in i rätt tid. Till skillnad från övriga sakprövningsförutsättningar ankommer det således inte på den överordnade instansen att kontrollera huru- vida klagofristen iakttagits när enskild överklagar. Av HFD 2011 ref. 65 följer vidare att en förvaltningsrätts bedömning att ett över- klagande kommit in i rätt tid är bindande för överinstansen. Av av- görandet kan inte utläsas att även en förvaltningsrätt är bunden av en förvaltningsmyndighets bedömning att överklagandet kommit in i rätt tid. Så får dock förmodas vara fallet (Essen, Förvaltningsprocess- lagen: En kommentar, 6 §, Zeteo, 2017-09-07). Motsvarande ordning gäller givetvis inte när en enskild begär omprövning enligt förvalt- ningslagen eller socialförsäkringsbalken. Huruvida en enskild uppfyl- ler förutsättningarna för att materiellt anhängiggöra en sådan begäran om omprövning får prövas av den myndighet som fattat det beslut som omprövningsbegäran avser.10

Under den tid som klagofristen löper är domstolen vidare för- hindrad att avgöra målet om det inte klart framgår att parten slutfört sin talan och, i det fall det finns en taleberättigad motpart, att mot- parten inte avser att överklaga (se t.ex. RÅ 1996 not. 17 och RÅ 1997 not. 7). Motsvarande skyldighet åvilar emellertid inte beslutsmyndig- heten i omprövningsförfarandet. Försäkringskassan och Pensions- myndigheten behöver således, i motsats till förvaltningsdomstolarna, normalt inte avvakta utgången av omprövningsfristen innan ett om- prövningsbeslut kan fattas (jfr JO 2004/05 s. 323).

5.3.3Den allmänna klagotiden om tre veckor

Tiden före 1954 års besvärstidslag

I fråga om längden av den tid inom vilken enskilda kan angripa myn- dighetsbeslut genom att överklaga, gällde fram till 1950-talet en allmän regel om 30 dagar i flertalet fall. Denna frist lagfästes redan genom

om. Såvitt gäller socialförsäkringsområdet har Högsta förvaltningsdomstolen i flera avgöran- den utrett rättsläget. Till detta återkommer vi i det följande.

10 Om beslutsmyndigheten avvisar en begäran om omprövning på formell grund, kan detta ställningstagande emellertid överprövas av domstol efter överklagande.

235

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

1866 års besvärsförordning och syftade till att tillskapa enhetliga regler för klagotidens beräkning i administrativa mål. Utöver detta fanns emellertid en provkarta på skiftande tidsmått före tillkomsten av lagen den 4 juni 1954 (nr 355) om besvärstid vid talan mot förvaltande myn- dighets beslut (besvärstidslagen). Svåröverskådligheten accentuerades av att bestämmelser om överklagandetid ofta återfanns i specialförfatt- ningarna som reglerade den materiella rätten på ett visst förvaltnings- område. I normalfallet uppgick tiden till mellan 20 dagar och två måna- der. Kortare och längre tid betecknades som undantag och i det stora flertalet fall var överklagandetiden fastställd till 30 dagar eller en månad.

I en förberedande utredning angående regleringen av förfarandet hos förvaltningsmyndigheter i ärenden rörande enskilds rätt och där- med sammanhängande frågor (SOU 1946:69 s. 194) hade professor Nils Herlitz redan 1946 framfört att en översyn av besvärstiderna var påkallad. I betänkandet uttalade han bl.a. följande.

Den brokiga mängden av regler – som stundom är i hög grad förvillande – borde kunna ersättas av mera enhetliga sådana. Därvid kunde det komma under övervägande, om icke tiden ofta är onödigt lång; man måste taga hänsyn till att kommunikationerna äro helt annorlunda beskaffade än på den tid då den nu gällande huvudregeln lagfästes (1866).

1954 års besvärstidslag

I början av 1950-talet fick de Besvärssakkunniga i uppdrag att komma till rätta med de olägenheter som olikartade besvärstider ansågs vålla. Vid fullgörande av detta uppdrag ansåg de Besvärssakkunniga det an- geläget att finna ett tidsmått som kunde lämpa sig såsom en enhetlig överklagandetid i normalfallen. Såväl ur allmän synpunkt som med hänsyn till enskilda intressen framstod en förkortning av den gällande 30-dagarsfristen enligt 1866 års besvärsförordning som ett viktigt önskemål. Eftersom tidsfristen då skulle understiga en månad, åter- stod endast att fastställa en ny generell tidsfrist som fick uttryckas i veckor. Den tid som då närmast kunde komma ifråga var tre veckor. Om detta tidsmått valdes skulle nämligen den allmänna överklagande- tiden av förvaltningsbeslut överensstämma med den för vadetalan be- stämda fristen i allmän domstol, vilket ansågs angeläget. Vägande skäl talade inte heller för att tiden för talans fullföljande i förvaltningsmål borde göras kortare eller längre än motsvarande frist i rättegång i all- män domstol (SOU 1953:30 s. 26 och 27). På grundval av liknande

236

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

överväganden hade en motsvarande frist också godtagits av kommu- nallagskommittén såvitt avsåg kommunalbesvär och av utrednings- mannen beträffande verksstadgan i fråga om klagan över verkens be- slut (SOU 1951:12 s. 49 och 1952:14 s. 339). I sistnämnda betänkan- de uttalades att en förkortning till tre veckor rimligen borde kunna ske med tanke på att den tidigare gällande fristen om 30 dagar till- kommit under sådan äldre tid då sämre kommunikationer rådde (jfr SOU 1951:12 s. 49).

Den tidsfrist om tre veckor i allmän domstol som de Besvärssak- kunniga hänvisade till i samband med framtagandet av sitt förslag till besvärstidslag, hade införts i samband att 1942 års rättegångsbalk trädde i kraft. Bestämmelser finns alltjämt i 50 kap. 1 § respektive 51 kap. 1 § RB, som reglerar sätt och tid för överklagande av tings- rätts dom i tvistemål respektive brottmål. I Processlagsberednings förslag till rättegångsbalk kommenterades emellertid den valda tids- fristens längd ytterst sparsamt och några närmare överväganden synes inte ha föregått utredningens förslag i denna del. I betänkandet anges, såvitt avser överklagande i tvistemål, blott att den valda tidsrymden torde vara tillräcklig för att parten ska kunna avgöra, huruvida han ska fullfölja vadet, och för uppsättande av vadeinlaga (SOU 1938:44 s. 509; NJA II 1943 s. 624).

I 1954 års besvärstidslag11 kom, delvis med rättegångsbalken som förebild, därför att anges att besvär över förvaltande myndighets be- slut vid äventyr av talans förlust ska ha inkommit till vederbörande myndighet inom tre veckor från det att klaganden fick del av beslu- tet. Besvärstidslagen var dock endast subsidiär och tillämpades endast i den mån annat inte följde av lag eller annan författning. Särskilda överklagandetider kom därför även efter besvärstidslagens tillkomst att gälla i flertalet fall genom att det i specialförfattningar för vissa förvaltningsområden fanns föreskrifter med avvikande innehåll.

1971 års förvaltningslag och tiden därefter

När 1954 års besvärstidslag upphävdes i samband med att 1971 års förvaltningslag trädde i kraft, utformades den senare lagens bestäm- melser om klagotid i huvudsaklig överensstämmelse med besvärstids- lagens motsvarande bestämmelser. En klagotid om tre veckor skulle

11 SFS 1954:355.

237

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

alltjämt gälla om inte annat framgick av särskild föreskrift i special- författning (prop. 1971:30 s. 416 och 417).

När 1971 års förvaltningslag därefter upphävdes i samband med tillkomsten av 1986 års förvaltningslag, överfördes bestämmelsen om klagotid oförändrad och utan några närmare överväganden till lagens 23 § (prop. 1985/86:80 s. 73). Bestämmelsen har därefter utan några närmare överväganden överförts till 44 § FL.

5.3.4Tidsfrister på socialförsäkringsområdet och deras processuella betydelse

Av 2 § FPL och 4 § FL följer att avvikande bestämmelser om sätt och tid för att överklaga och begära omprövning ska tillämpas om det på ett visst förvaltningsområde införts särskilda bestämmelser om detta. Sådana undantagsbestämmelser har införts på ett flertal olika rätts- områden genom särskilda bestämmelser i den materiella lagstiftning- en. Ett sådant område är socialförsäkringsområdet.

Enligt 113 kap. 19 och 20 §§ SFB gäller som nämnts att såväl en begäran om omprövning som ett överklagande av Försäkringskassans, Pensionsmyndighetens eller en allmän förvaltningsdomstols beslut ska ha kommit in inom två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet. Detta gäller endast beslut som fattats enligt socialförsäkrings- balken. Genom hänvisningar till detta lagrum i andra författningar på socialförsäkringsområdet har tvåmånadersfristen dock gjorts i det när- maste generellt tillämplig vid omprövning och överklagande på detta område.

Om enskild underlåter att överklaga inom denna tid vinner beslu- tet laga kraft och kan inte längre angripas på ordinär väg. En annan, men närbesläktad fråga, är huruvida rättskraft, i den meningen att saken inte kan prövas på nytt, också inträder som en följd av att be- slutet inte längre kan angripas till följd av laga kraftens inträde. Det kan nämnas att Högsta förvaltningsdomstolen i RÅ 2002 ref. 61, som gällde livränta, förklarat att förvaltningsdomstols lagakraftvunna av- göranden i dylika socialförsäkringsmål bör tillmätas sådan negativ rättskraft att en förnyad ansökan i samma sak ska avvisas. Detta gäller frågor som prövats initialt av Försäkringskassan såväl efter ansökan som på kassans eget initiativ (se även RÅ 2010 ref. 1).

Av 113 kap. 7 § andra stycket SFB följer vidare att Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten inte får ompröva en fråga som av-

238

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

gjorts efter omprövning. Denna bestämmelse utgör en nyhet i förhål- lande till vad som tidigare gällde i omprövningshänseende och avser situationen att sakfrågan prövats av beslutsmyndigheten två gånger. I förarbetena till bestämmelsen anges att det framstod som olämpligt att den som beslutet angår skulle kunna begära omprövning av samma sakfråga ytterligare en gång. Med hänsyn till detta ansåg regeringen att det i socialförsäkringsbalken borde föras in en bestämmelse som ute- sluter möjligheterna att ompröva ett beslut som har meddelats efter omprövning (prop. 2008/09:200 s. 578). Genom Högsta förvaltnings- domstolens avgöranden i HFD 2013 ref. 68 och HFD 2016 ref. 83 har numera klargjorts att även ett beslut av Försäkringskassan vinner negativ rättskraft om den enskilde antingen inte begär omprövning av ett grundbeslut i tid eller överklagar ett omprövningsbeslut för sent, dvs. när besluten vinner laga kraft. Det finns dock inget som hindrar att ett sådant beslut ändras med stöd av 113 kap. 3 § SFB (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 7 §, Zeteo, 2017-05-11).

5.3.5Bakgrunden till tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet

Under lång tid gällde en treveckorsfrist

I 1947 års lag om allmän sjukförsäkring var möjligheten att anföra besvär över allmän sjukkassas beslut kraftigt beskuren. Besvär an- fördes hos tillsynsmyndigheten och därefter kunde talan fullföljas endast under förutsättning att tillsynsmyndigheten lämnat tillstånd till detta. Enskild hade att inom en månad efter det att han eller hon erhållit kännedom om beslutet, att anföra besvär mot såväl allmän sjukkassas som tillsynsmyndighets beslut. Liknande frister fanns även i t.ex. lagen om folkpensionering. Varför en frist om en månad ansågs lämplig i dessa sammanhang övervägdes inte närmare i för- arbetena (se t.ex. prop. 1946:312 s. 273 och 274).

Som tidigare nämnts inrättades en högsta domstolsinstans för socialförsäkringen, Försäkringsdomstolen, i samband med omorga- nisationen av socialförsäkringsadministrationen på 1960-talet. Social- försäkringens administrationsnämnd föreslog i samband med detta att besvärsförfarandet till den nyinrättade domstolen skulle bli det- samma inom alla områden som föll under dess jurisdiktion. Nämnden

239

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

förordade därför att, såvitt avsåg tiden för att överklaga tillsyns- myndighetens beslut, den tidigare gällande besvärstiden om en månad skulle ändras till tre veckor, som gällde enligt besvärstidslagen. Någon särskild hänvisning till denna lag ansågs dock ej erforderlig (SOU 1960:35 s. 229; prop. 1961:45 s. 229 och 230). Däremot be- hölls fristen om en månad för att överklaga till tillsynsmyndigheten.

Genom lagen om allmän försäkring sammanfördes de olika grenar- na av socialförsäkringen. I samband med detta upphävdes de särskilda bestämmelser om överklagandetid som behållits vid överklagande i sjukförsäkrings- och pensionsärenden. Vid överklagande skulle i stäl- let besvärstidslagen tillämpas fullt ut. Eftersom försäkringskassorna inte betraktades som sådana förvaltande myndigheter som avsågs i besvärstidslagen, infördes i 20 kap. 13 § AFL en uttrycklig bestäm- melse om att vad som föreskrevs beträffande tid för att anföra besvär i besvärstidslagen skulle tillämpas jämväl vid besvär i fråga om allmän försäkringskassas beslut. Härigenom kom således treveckorsfristen att gälla generellt vid överklagande av mål enligt lagen om allmän för- säkring (jfr prop. 1962:90 s. 57). När 1954 års besvärstidslag seder- mera upphävdes i samband med att 1971 års förvaltningslag trädde i kraft, kom därefter denna lags allmänna bestämmelse om tid för överklagande att tillämpas i stället, dvs. en tidsrymd om tre veckor (jfr prop. 1971:30 s. 627).

En frist om två månader för att överklaga införs

Det var först i samband med att försäkringsrätterna inrättades på 1970-talet som överklagandetiden förlängdes från tre veckor till två månader i socialförsäkringsmål. Fram till dess hade socialförsäkrings- processen i princip varit utformad som ett enpartsförfarande i vilken det huvudsakligen var en uppgift för den enskilde att se till att ett fel- aktigt beslut blev överprövat av högre instans. Inom ramen för Riks- försäkringsverkets dubbla roll som besvärsprövande organ och till- synsmyndighet försökte man emellertid tillgodose kravet på likfor- mighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen genom två institut som båda hade till syfte att bidra till att tveksamma eller felaktiga beslut blev överprövade av högre instans, ex officioprövning och underställning.

240

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Genom s.k. ex officioprövningsrätt hade Riksförsäkringsverket enligt bestämmelser såväl i lagen om allmän försäkring som i flera andra författningar nämligen befogenhet att självmant ta upp för- säkringskassornas och de lokala skattemyndigheternas beslut till prövning. I vissa fall skulle en sådan prövning alltid äga rum, varvid försäkringskassorna överlämnade ärendet till verket för prövning. I dessa fall talade man i stället regelmässigt om underställning av kassans beslut. Denna ex officioprövningsrätt medförde att verket, när en försäkrad överklagat en försäkringskassas beslut, regelmäs- sigt prövade ärendet i dess helhet. Ex officioprövningsrätten inne- bar vidare att verket kunde ta upp en försäkrads besvär till prövning även om besvären kommit in efter besvärstidens utgång.

Räckvidden av dessa institut ansågs emellertid begränsad och i sam- band med att försäkringsrätterna inrättades i slutet av 1970-talet före- slogs i stället att ett fakultativt tvåpartsförfarande skulle införas.12 I detta förfarande tilldelades Riksförsäkringsverket uppgiften att, i stället för att vara besvärsorgan, jämte den enskilde föra talan i socialförsäkrings- mål. Det primära syftet med denna nyordning var att åstadkomma ökad likformighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkrings- lagstiftningen. Det ansågs då inte lämpligt att försäkringsrätterna skulle överta den ex officioprövningsrätt som Riksförsäkringsverket tidigare haft. Försäkringsrätterna fick således inte den möjlighet som verkets besvärsavdelning tidigare hade att ta upp för sent inkomna besvär till prövning. Det förutsågs därför att det i framtiden skulle bli mycket viktigare att gällande överklagandefrister iakttogs.

Utredningen angående översyn av besvärsorganisationen inom socialförsäkringen m.m. föreslog mot denna bakgrund att överkla- gandefristen skulle förlängas till två månader och uttalade att en sådan förlängning skulle underlätta för enskilda att få till stånd prövning i högre instans (SOU 1976:53 s. 182). I samband med att utredningen redovisade sina överväganden när det gällde införandet av ett obliga- toriskt omprövningsförfarande av försäkringskassornas beslut, be- tonade utredningen vidare att människor som berörs av socialför- säkringsorganens beslut, särskilt gamla och sjuka personer, ofta har större svårigheter än människor som berörs av beslut inom andra förvaltningsområden att rätt uppfatta innehållet i besluten, att upp-

12 Ett förfarande där en part för det allmänna, RFV, gavs möjlighet inträda i processen som den enskildes motpart.

241

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

täcka felaktigheter eller att i rätt tid inkomma med besvär (s. 139; se även prop. 1977/78:20 s. 84). Enligt utredningen kunde det dock vara tveksamt vilken överklagandefrist som borde väljas.

Utredningen konstaterade i det sammanhanget att en frist om två månader var vanlig inom taxeringsprocessen och att denna frist fram- stod som väl avvägd även för socialförsäkringens vidkommande. I utredningens förslag intogs därför en bestämmelse om att överkla- gandetiden skulle vara två månader (SOU 1976:53 s. 182). Regeringen instämde i utredningens bedömning (prop. 1977/78:20 s. 102).

5.3.6Bakgrunden till tvåmånadersfristen på skatteområdet

Tvåmånadersfristens ursprung

Enligt 67 kap. 2 § SFL får Skatteverkets beslut i en fråga som har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan en enskild och det allmänna överklagas av den som beslutet gäller. Ett sådant överklagande ska ha kommit in till Skatteverket senast det sjätte året efter utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut (67 kap. 12 § SFL). När det gäller överklagande av förvaltningsrättens eller kammarrättens beslut, ska överklagandet däremot ha kommit in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det (67 kap. 28 § SFL).

Tidsrymden om tvåmånader för att anföra besvär till högre in- stans i skatteprocessen har gamla anor. Redan i 1928 års taxerings- förordning13 föreskrevs att kammarrättens utslag i taxeringsmål fick överklagas hos kungl. Maj:t inom sextio dagar från det att klaganden tagit emot underinstansens utslag. I praktiken gällde en tvåmånaders- frist även vid överklagande av taxeringsnämndernas beslut. Taxerings- nämndens arbete skulle nämligen vara avslutat senast den 15 maj under det aktuella taxeringsåret samtidigt som ett överklagande av dess be- slut normalt skulle inges senast den 15 juli. Talan mot taxerings- nämndens beslut fördes hos prövningsnämnden i första instans. På motsvarande vis ankom det på prövningsnämnderna att senast den 10 oktober samma år avsluta sitt arbete samtidigt som ett överkla- gande av nämndens beslut normalt skulle ges in senast den sista helg- fria vardagen i december.

13 Taxeringsförordningen den 28 september 1928 (nr 379).

242

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Redan i början av 1940-talet föreslogs emellertid att klagofris- terna i taxeringsprocessen borde förändras. När det gällde tiden för att överklaga prövningsnämndens beslut till kammarrätten, anfördes att det inte framstod som nödvändigt med en överklagandetid av sådan längd som då stod till de skattskyldigas förfogande. Fristen borde utan olägenhet kunna nedsättas till 30 dagar räknat från den dag då klaganden tog del av beslutet (SOU 1942:49 s. 188).

I sitt remissvar var Kammarrätten i Stockholm emellertid kritisk mot förslaget och uttalade att hänsynen till de skattskyldiga krävde att klagotiden inskränktes i minsta möjliga mån. Enligt kammar- rättens mening var det viktigt att inte glömma att många skattskyl- diga, varav många var bosatta i avlägsna delar av landet, var i behov av biträde med uppsättande av överklagandeskrivelsen. Den tidsutdräkt som uppstod till följd av detta, i förening med en ofta bristfällig post- gång, kunde medföra svårigheter för skattskyldiga att överklaga i tid. Kammarrätten förordade i stället en förlängning av klagotiden till sextio dagar för samtliga klagande. Härigenom skulle dessutom vinnas att tiden för överklagande av såväl prövningsnämndens beslut som kammarrättens utslag blev enhetlig (prop. 1943:345 s. 137 och 138).

Med hänvisning bl.a. till vad kammarrätten uttalat i sitt remissvar föreslog även regeringen att klagofristen skulle fastställas till sextio dagar i ledet mellan första och andra instans (s. 141).

Förvaltningsprocesslagen och skatteprocessen

Prövningsnämnderna, som tidigare var inbyggda i länsstyrelseorgani- sationen, ombildades till domstolar benämnda länsskatterätter genom 1971 års länsförvaltningsreform (prop. 1971:60 s. 61 och SOU 1981:75 s. 49). Genom förvaltningsrättsreformen året därpå lades samtidigt grunden för dagens förvaltningsdomstolsorganisation och förvalt- ningsprocess (prop. 1971:30). Den viktigaste lagstiftningsprodukt som utfärdades inom ramen för denna reform var förvaltningsprocess- lagen. Någon för förvaltningsdomstolarna gemensam förfarandelag- stiftning hade inte tidigare funnits. Redan vid tillkomsten av förvalt- ningsprocesslagen var enhetliga lösningar inom förvaltningsprocessen ett angeläget mål. Genom enkla och enhetliga regler skulle den enskil- des möjligheter att tillvarata sin rätt öka (Ds 1996:40 s. 120).

243

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

Förvaltningsprocesslagen kom redan från början att vara tillämplig även för förfarandet i länsskatterätterna. Mot denna bakgrund upp- kom i lagstiftningsarbetet frågan om huruvida förvaltningsprocess- lagens allmänna klagotid om tre veckor skulle tillämpas även i skatte- processen (prop. 1971:60 s. 102 och 103).

I förarbetena uttalades att intresset av enhetlighet i förvaltnings- processen genom regler som var gemensamma för olika delar av för- valtningsområdet starkt talade för att förvaltningsprocesslagens all- männa klagotid borde gälla för överklagande av domar och beslut till kammarrätt och Regeringsrätten (s. 102 och 103). Därefter redo- visades emellertid också vilka skäl som tidigare ansetts motivera en särskild klagotid om två månader i skatteprocessen. I det samman- hanget anfördes bl.a. följande.

Den besvärstid av två månader som nu gäller, har motiverats av hänsyn både till de skattskyldiga och till dessas motparter, dvs. taxerings- intendenter och kommuner. I fråga om de skattskyldiga har åberopats bl.a. deras behov av erforderlig tid för att kunna få hjälp med besvärs- skriftens upprättande och i fråga om taxeringsintendent har erinrats om svårigheterna att på kort tid ta ställning till det stora antal frågor om fullföljd som samtidigt kan vara aktuella (se prop. 1943:345 s. 137– 141 och 1956: 150 s. 312 samt SOU 1955: 51 s. 199).

Enligt regeringen gick det inte helt att bortse från de tidigare åbe- ropade skälen för den gällande tvåmånadersfristen och det anfördes vidare bl.a. följande (prop. 1971:60 s. 103 och 104).

Intresset av enhetlighet i förvaltningsprocessen genom regler som är gemensamma för olika delar av förvaltningsområdet talar starkt för att den föreslagna treveckorsfristen också bör gälla som besvärstid för be- svär till kammarrätt och regeringsrätt. Emellertid måste man även i fort- sättningen räkna med att ett stort antal beslut av skatterätt meddelas under sådan tid att de tillställs parterna strax före eller under semestern. Samma situation föreligger om beslut tillställs skattskyldig i samband med någon av de större helgerna under året. För många skattskyldiga skulle det under sådana omständigheter kunna bli mycket svårt att inom en så kort tidsfrist som tre veckor ta ställning till om och i vilket eller vilka avseenden han vill överklaga ett beslut som gått honom emot. Man får i detta sammanhang inte glömma bort att det är mycket vanligt att den skattskyldige inte själv i tillräcklig grad behärskar den problematik som det är fråga om i ett skattemål och att han alltså ofta behöver anlita sakkunnig hjälp. Också för de skattskyldigas motparter, främst taxerings- intendenterna, kan det befaras att en så väsentlig förkortning av tiden för anförande av besvär till överinstanserna som det är fråga om skulle vålla vissa svårigheter. Ofta kommer många beslut, kanske flera hundra, på en

244

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

5.4Tidsfrister – en ofta återkommande fråga

5.4.1Allmänt

Frågan om en förkortning av överklagandetiden i socialförsäkrings- mål, såväl för överklagande från förvaltningsmyndighet till domstol som inom förvaltningsprocessen, har övervägts vid ett flertal tillfäl- len. Däremot har tidsfristen för att begära omprövning i socialförsäk- ringsmål aldrig tidigare blivit föremål för översyn.

5.4.21996 – Promemorian

Översyn av förvaltningsprocessen

I departementspromemorian Översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1996:40) föreslogs att överklagandetiden skulle vara tre veckor i såväl socialförsäkrings- som skattemål.14 Syftet var bl.a. att minska det merarbete som de oenhetliga reglerna medförde. Det anfördes bl.a. att särlösningarna i fråga om klagofristernas längd på skatte- och socialförsäkringsområdet hade tillkommit under delvis andra be- tingelser än de som då gällde, och att flera reformer, däribland reg- lerna om obligatorisk omprövning samt införandet av tvåpartsproces- sen, hade sörjt för att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans. En klagofrist på tre veckor borde därför rimligen vara tillräcklig.

Remissutfallet var blandat. En majoritet av remissinstanserna till- styrkte eller lämnade förslaget utan erinran. Justitieombudsmannen fann inte att de skäl för förslaget som anfördes i promemorian var övertygande. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att en reducering av klagotiden sannolikt skulle leda till försämrad rättssäkerhet för enskilda. Riksskatteverket motsatte sig bestämt en förkortad klago- tid i skattemål med hänvisning dels till den enskilde, dels omständig- heter hänförliga till hur processföringen hos skattemyndigheterna var organiserad. Riksförsäkringsverket ansåg att klagotiden på två måna- der i socialförsäkringsmål borde kvarstå och anförde till stöd för detta väsentligen samma grunder som anförts av Riksskatteverket.

14 En förkortad överklagandefrist i skattemål övervägdes också av Skatteförenklingskommittén, se SOU 1985:42 s. 214.

246

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Någon ändring av tidsfristen för socialförsäkringsmål föreslogs

– till skillnad från förslaget i promemorian – inte i propositionen. Regeringen anförde bl.a. följande (prop. 1997/98:101 s. 95).

Det är enligt regeringens mening lätt att se fördelarna med en enhetlig överklagandetid. En sådan lösning innebär en minskad risk för misstag i fråga om den tid inom vilken ett beslut skall överklagas och en för- enklad hantering vid domstolarnas målkanslier. Ett viktigt skäl för en generell och därmed för vissa måltyper förkortad överklagandetid är att avgörandet i dessa mål skulle vinna laga kraft tidigare än vad som nu är fallet, vilket i sin tur medför att verkställighet kan ske tidigare. Parterna skulle således på ett tidigare stadium kunna vidta dispositio- ner på grundval av det slutliga beskedet i målet. För de mål där över- klagandetiden nu är två månader skulle promemorians förslag också undanröja de komplikationer som kan uppstå när det gäller att avgöra om talan mot beslut i processuella frågor skall följa överklagandetiden på tre veckor enligt förvaltningsprocesslagen eller om den skall följa överklagandetiden i speciallagen. Som regeringen tidigare varit inne på måste emellertid förslaget i promemorian ses i belysning av samtliga de effekter som förslaget kan få. Det ligger i sakens natur att bedöm- ningen av dessa effekter måste grundas i de förhållanden som nu råder hos berörda myndigheter och domstolar. Trots vad som angivits ovan om bl.a. de förändringar av processreglerna som skett både i fråga om skattemålen och i fråga om socialförsäkringsmålen samt vad som an- förts om fördelarna med förslaget finner regeringen att det vid bedöm- ningen av förslagets lämplighet inte går att bortse från den kritik som bl.a. Riksskatteverket och Riksförsäkringsverket riktat mot förslaget. Denna kritik har i huvudsak sin grund i att en treveckors överklagande- tid är svår att hantera för skattemyndigheterna och försäkringskassorna med den organisation som dessa har, vilket i förlängningen medför en risk för merarbete även för domstolarna. Vi anser därför att det mot bakgrund av nuvarande förhållanden inte finns tillräckliga skäl för att införa en bestämmelse om en generell treveckors överklagandetid.

5.4.32001 – Betänkandet En handläggningslag

– förfarandet hos försäkringskassorna

I betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskas- sorna (SOU 2001:47), ansågs att det som åberopades vid reformen på 1970-talet vid införandet av tvåmånadersfristen för överklagande till domstol, dvs. att en förlängning av tidsfristen underlättar för den enskilde att få sin sak prövad i högre instans, alltjämt fick anses äga giltighet. Utredningen beaktade vidare den omständigheten att stats- makterna nyligen tagit ställning till frågan om en enhetlig överkla-

247

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

gandetid i förvaltningsdomstol, men avvisat förslaget. Utredningen föreslog därför inte någon förändring av tvåmånadersfristen.

5.4.42008 – Framställan från Kammarrätten i Stockholm

Frågan om en förkortad överklagandetid i socialförsäkringsmål upp- märksammats togs upp av Kammarrätten i Stockholm i en framstäl- lan till Justitiedepartementet 2008.15 I framställan föreslogs att tiden för överklagande av domstols dom, i likhet med vad som gäller inom den allmänna processen och i flertalet förvaltningsmål, skulle vara tre veckor även i skatte- och socialförsäkringsmål. I den promemoria som låg till grund för framställan anfördes att ett enhetligt system för över- klagandetiden minskade risken för misstag när det gäller frågan om vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Enligt kammarrättens uppfattning medför enkla och enhetliga regler för överklagande att rättssäkerheten, och därmed möjligheten för enskilda att ta tillvara sin rätt, ökar. Det framstod närmast som förvirrande för den en- skilde att ha olika överklagandetider för t.ex. beslut om personlig assi- stans beroende på om beslutet fattats av kommunen eller Försäk- ringskassan. Enligt domstolen kunde skillnader i överklagandetider för olika måltyper också ifrågasättas ur rättvisesynpunkt. Den nu- varande ordningen skapar också bekymmer för domstolarna och den enskilde när det gäller att avgöra om talan mot beslutet i en proces- suell fråga ska följa fristen för överklagande i förvaltningsprocess- lagen eller socialförsäkringsbalken. Ytterligare ett skäl för att förkorta överklagandetiden i socialförsäkringsmål var enligt kammarrätten att denna orsakar onödiga fördröjningar i handläggningen, något som så- väl det allmänna som de enskilda fick anses ha ett intresse av att för- hindra. Med hänvisning till Europakonventionen betonades också att parter hade rätt att ställa krav på att domstolarna avgör deras mål inom rimlig tid. Enligt kammarrättens mening föranledde inte den omständigheten att Försäkringskassan och Skatteverket av organisa- toriska skäl skulle ha svårt att hantera en kortare tidsfrist, tillräck- liga skäl mot att införa en kortare överklagandefrist.

15 Ju2008/5639/DOM.

248

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

5.4.52010 – Promemorian

En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess

I departementspromemorian En mer ändamålsenlig förvaltningspro- cess (Ds 2010:17) föreslogs att domstolsavgöranden i skatte- och tull- mål, socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring skulle omfattas av förvaltningsprocesslagens ordning med tre veckors över- klagandetid.

Förslagen i departementspromemorian möttes av övervägande positiva remissyttranden vad gällde förkortad överklagandetid i social- försäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring. Försäkringskas- san framförde i sitt remissyttrande att det är positivt med en över- klagandetid om tre veckor eftersom det är angeläget för de enskilda att handläggningstiden i domstolarna blir så kort som möjligt. Arbetslös- hetskassornas samorganisation uppgav sig vara positiv till försök att skynda på beslutsprocessen i domstol och hade därför inget att erinra mot förslaget. Varken Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter eller någon av kammarrätterna gav uttryck för att det skulle vara problema- tiskt med en förkortad överklagandetid. LO-TCO Rättsskydd AB (LO-TCO Rättsskydd) motsatte sig däremot förslaget och anförde att tre veckor är en för kort tid för att den enskilde ska hinna söka juridiskt biträde och vidta nödvändiga åtgärder.

Mot bakgrund av det övervägande positiva remissutfallet föreslog regeringen att tvåmånadersfristen för överklagande av bl.a. mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring skulle tas bort och ersät- tas av en överklagandetid om tre veckor (prop. 2012/13:45). Som skäl för ändringen angavs beträffande mål om socialförsäkring och arbets- löshetsförsäkring bl.a. intresset av en enhetlig ordning inom förvalt- ningsprocessen. Enligt regeringen skulle en sådan ändring vidare minska risken för misstag när det gäller frågan om vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Ett annat skäl som ansågs tala för tre veckors överklagandetid är att långa överklagandetider orsakar onödiga för- dröjningar i handläggningen. Då de frågor som de aktuella målen avser ofta har stor betydelse för enskildas vardag, t.ex. för försörj- ning, boende och egendom, är det angeläget att handläggningstiden i domstol blir så kort som möjligt. I propositionen anfördes vidare att en förkortad överklagandetid även kan motverka att okomplice- rade eller uppenbara mål tynger domstolarnas balanser samt bidra till ett bättre uppfyllande av kraven i artikel 6 i Europakonventio-

249

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

nen och i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen om att mål av- görs inom skälig tid. Regeringen ansåg också att riskerna för reser- vationsvisa överklaganden inte skulle överdrivas och menade att det är möjligt för en part att även vid en förkortad överklagandetid ta ställning till om han eller hon avser att överklaga och därefter formu- lera ett överklagande. Regeringen anförde vidare att vid behov kan klaganden begära att få komplettera överklagandet efter överkla- gandetidens utgång. I propositionen föreslogs även en tre veckors överklagandetid i tullmål. Däremot ansågs det i propositionen vara mindre lämpligt att vid den tidpunkten vidta åtgärder för att göra motsvarande förkortning av överklagandetiden i skattemål.

Justitieutskottet hyste emellertid farhågor om att den föreslagna förkortningen av överklagandetiden skulle vara till nackdel för de försäkrade. Utskottet framhöll att det i socialförsäkringsmålen ofta behövs mer tid för att överklaga domar eftersom dessa ofta bygger på medicinska bedömningar. Utskottet framhöll vidare att det kan ta tid att söka juridiskt biträde och att det inte är ovanligt att det är först efter förvaltningsrättens avgörande som det framkommer vad som behöver kompletteras i det medicinska underlaget. Eftersom regeringen inte berörde dessa frågor i sitt lagförslag, föreslog ut- skottet att riksdagen skulle avstyrka regeringens förslag och ge som sin mening tillkänna att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kor- tare överklagandetid. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154).

5.4.62014 – Betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål

Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen fick i uppdrag att göra en sådan konsekvensbeskrivning som riksdagen efterfrågade i 2013 års lagstiftningsärende. Av den av utredningen genomförda konsekvensbeskrivningen som finns i betänkandet Fort- satt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skatte- mål (SOU 2014:76), framgår att utredningen sammantaget bedömde att de negativa konsekvenser som kan identifieras inte kan anses vara sådana att de överväger de fördelar en förkortad överklagande- tid skulle medföra. Enligt utredningen talade flera skäl för en för- kortad överklagandetid i mål om socialförsäkring.

250

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Domstolarnas hantering skulle därigenom kunna göras effekti- vare, vilket skulle kunna medföra en snabbare genomströmning av målen. En kortare överklagandetid skulle kunna minska behovet för ansvarig domare att sätta sig in i målet dels när det kommer in, dels när överklagandetiden löpt ut. Utredningen framhöll vidare att det stora flertalet enskilda som överklagar en dom eller en domstols beslut gör detta på samma underlag som har prövats i tidigare in- stanser. För dessa klaganden skulle en förkortad överklagandetid därför inte få någon större betydelse. Utredningen betonade också att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans och att det ankommer på den enskilde att redan hos beslutsmyndigheten presentera bevisning som visar att förutsättningarna för en viss för- mån är uppfyllda.

Utredningen framhöll vidare att nya läkarintyg i överinstanserna som regel inte medför att utgången i målet ändras eftersom pröv- ningen i allmänhet avser förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden. Enligt utredningen kan en förkortad överklagandefrist därför medföra att enskilda bättre förstår att tyngdpunkten i rättsskipning- en ska ligga i första instans och vad detta innebär. Om överklagande- tiden ändrades till tre veckor framstod det också som mer sannolikt att överinstanserna skulle kunna göra en ren överprövning av de för- hållanden som underinstanserna prövat. Utredningen påtalade att en förkortning av tiden för överklagande förvisso medför att den en- skilde får kortare tid på sig att sammanställa och ge in sitt överkla- gande. En förkortning av överklagandetiden skulle därför kunna medföra att det blir svårare för den enskilde att inhämta nytt medi- cinskt underlag eller anlita juridiskt biträde. Enligt utredningen står det emellertid den enskilde alltid fritt att ge in ett ”blankt” överkla- gande och samtidigt begära anstånd med att utveckla grunderna för talan. En förkortad överklagandetid skulle därför inte påverka de enskildas möjligheter i praktiken. Mot bakgrund härav föreslog ut- redningen att överklagandetiden avseende domstolsavgöranden i mål om socialförsäkring skulle ändras till tre veckor.

Det stora flertalet remissinstanser tillstyrkte utredningens förslag att förkorta tiden för överklagande till kammarrätt och Högsta för- valtningsdomstol till tre veckor. Endast ett fåtal remissinstanser av- styrkte förslaget.

Såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten ansåg dock att det även borde utredas om inte tiden för överklagande till för-

251

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

valtningsrätten borde förkortas. Försäkringskassan påpekade att mål i dag kan bli liggande i förvaltningsrätten i närmare två månader och handläggningstiden därigenom fördröjas i onödan. En enhetlig tid för överklagande av beslut inom socialförsäkringen och dom- stolsbeslut skulle vara enklare för den enskilde att hålla reda på. De nackdelar som en förkortning av överklagandetiden skulle kunna medföra skulle enligt Försäkringskassan till stor del kunna avhjäl- pas genom möjligheten att begära anstånd.

Inspektionen för socialförsäkringen instämde i utredningens be- dömning men framhöll att det finns en risk för att den enskilde inte hinner komplettera sitt överklagande med t.ex. ett nytt medicinskt underlag inom den föreslagna överklagandetiden. Enligt inspektio- nen var detta emellertid inte ett problem i praktiken eftersom den enskilde alltid har möjlighet att lämna in ett blankt överklagande och samtidigt begära anstånd med att utveckla grunderna för sin talan. Inspektionen framhöll emellertid också att det finns en risk för att den effektivitetsvinst som förkortade överklagandetider kan leda till inte blir så stor som utredningen räknat med, eftersom en kortare frist kan leda till att det blir vanligare att enskilda begär anstånd med att komplettera sitt överklagande.

Advokatsamfundet däremot avstyrkte förslaget och framhöll att fördelarna med en förkortad tid inte uppväger nackdelarna som för- slaget kan leda till för den enskilde ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Enligt samfundet försvårar en kortare tid för enskilda att tillvara ta sin rätt. Med tanke på den mycket långa handläggningstid som i dag förekommer kommer en förkortning av tidsfristen om några veckor sakna reell betydelse för många.

Även LO-TCO Rättsskydd AB avstyrkte förslaget och framhöll att det skulle få ett antal negativa effekter för den enskilde. Bland annat framhölls att en förkortad tid kan påverka den enskildes möj- ligheter att komplettera utredningen i målet eftersom denne sällan känner till möjligheten att begära anstånd. En sådan möjlighet an- sågs särskilt viktig med tanke på att beslutsmotiveringar inte sällan är bristfälliga och beslutsunderlaget otillräckligt. En annan negativ effekt som framhölls var att den enskilde skulle få otillräckligt med tid för att anlita juridiskt biträde. En förkortad frist skulle också riskera att leda till att fler människor än i dag överklagar för sent. Enligt bolaget kommer det sannolikt vara förvirrande för den en- skilde med en annan överklagandetid i domstol än i underinstansen.

252

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

En annan aspekt är att det också finns en risk för att de försäkrade överklagar direkt när domen kommer för att vara säkra att inte missa fristen. Enligt bolaget talar den enskildes intresse att få sin sak prövad på ett materiellt korrekt underlag tyngre än intresset av enhetliga regler inom förvaltningsprocessen.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) avstyrkte förslaget och fram- höll att det finns en risk för att enskilda kommer att lida rättsförlus- ter på grund av den förkortade överklagandetiden. Enligt förbundet är en tidsfrist om tre veckor en synnerligen kort tid för den som är sjuk och därför inte har ork att just när det behövs fokusera på sitt överklagande. Det är vidare få som känner till möjligheten att över- klaga ”blankt” och begära anstånd för att utveckla sin talan. Om en- skilda utnyttjar denna möjlighet har någon tid inte heller vunnits. I stället tvingas domstolen lägga ned resurser på att hantera anstånds- frågan. Det saknas utredning över hur långt innan den nuvarande överklagandetiden löpt ut överklagandet i genomsnitt kommer in. Det är därför omöjligt att ha en uppfattning om en förkortad över- klagandetid skulle frigöra några resurser för domstolen.

Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

5.5Statistik

5.5.1Inledning

Frågan om en förkortning av fristerna för att överklaga på social- försäkringsområdet har diskuterats förhållandevis flitigt under många år. Som framgått har ett flertal utredningar och remissinstanser be- handlat frågan och utförligt beskrivit såväl skäl som talar för som emot en ändrad ordning.

Argumentation i dessa frågor har i det närmaste uteslutande rört sig på ett principiellt plan. Sålunda har inte sällan framförts att en förkortad överklagandetid skulle gynna effektiviteten i rättsskip- ningen och undvika risker för missförstånd. Mot detta har inte sällan framförts argument av rättssäkerhetskaraktär som på motsvarande vis sällan underbyggts av något empiriskt underlag. Frågor som då inställer sig är t.ex. om det är rimligt att anta att en förkortad över- klagandetid riskerar att medföra att enskilda inte kan tillvarata sin rätt eller att de inte hinner komplettera sin talan. Är det rimligt att

253

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

anta att enskilda inte är förtrogna med möjligheterna att begära an- stånd?

Utan ett underlag om hur det faktiskt förhåller sig i verkligheten blir det förvisso ofrånkomligt att argumenten för och emot en viss ordning med nödvändighet förläggs på det mer principiella planet. Vi anser dock att det kan vara fruktbart att argumenten för och emot en ändrad ordning prövas mot ett empiriskt underlag om hur enskilda i dag rent faktiskt överklagar, begär omprövning och kompletterar ärendet på socialförsäkringsområdet. Ett sådant underlag kan under- lätta en värdering och analys av argumentens bärkraft, vilket i sin tur har direkt betydelse för våra överväganden. Av denna anledning har vi valt att genomföra en undersökning som vi närmare beskriver nedan.

För att undersöka hur enskilda i socialförsäkringsmål för sin talan i domstol, har vi begärt ut cirka 8 procent av alla socialförsäkrings- mål som avgjorts av förvaltningsrätterna under 2016, sammanlagt cirka 1 000 mål. Tillfrågade domstolar16 har blivit ombedda att lämna ut det antal avgöranden som motsvarar 10 procent av domstolens samtliga avgjorda socialförsäkringsmål för 2016.17 Domstolarna har vidare ombetts att välja ut målen helt kronologiskt med start från årets början. För samtliga mål har vi registrerat ett antal variabler i syfte att kunna ge en rättvisande bild av verkligheten. I bilaga 2 till betänkandet lämnar vi ytterligare information om hur vi gått till- väga för att ta fram dessa uppgifter.

När det gäller omprövningsinstitutet har vi inte genomfört någon egen undersökning utan fått hjälp av Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten att ta fram olika uppgifter.

I förevarande avsnitt redogör vi för vissa allmänna iakttagelser som vi gjort med anledning av de företagna undersökningarna, men åter- kommer i följande avsnitt med ytterligare information i anslutning till att vi analyserar olika argument för och emot en ändrad ordning.

16Detta inkluderar alla förvaltningsrätter utom Förvaltningsrätten i Umeå.

17Bortsett från Förvaltningsrätten i Stockholm. För Förvaltningsrätten i Stockholm har vi studerat och analyserat cirka 5 procent av samtliga socialförsäkringsmål.

254

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

5.5.2Mål och måltyper

Under 2016 avgjorde förvaltningsrätterna tillsammans totalt 12 813 social- försäkringsmål. Av dessa har vi har som nämnts begärt ut knappt 8 procent. Fördelningen av mål mellan förvaltningsrätterna har varit proportionell utifrån hur många socialförsäkringsmål varje tillfrågad förvaltningsrätt avgjort under året. Förvaltningsrätten i Malmö av- gjorde t.ex. cirka 1 300 socialförsäkringsmål under 2016. Från denna förvaltningsrätt har vi därför begärt ut cirka 130 socialförsäkrings- mål. Denna metod har fördelen att samma andel mål av respektive domstols totala mängd socialförsäkringsmål inhämtats och studerats.

350					294
300					294
300
250
200		156			137
150				106	137
150				106
100	43	50	67	33	37	60
50	43	50	38	33	37
50
0

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

I figur 5.1 ovan redovisas antalet mål som granskats för varje för- valtningsrätt. För att få ett brett underlag har vi ansett det värde- fullt att inte begränsa undersökningen till någon eller endast vissa måltyper på socialförsäkringsområdet. Sjukersättning och sjukpen- ning är de i särklass vanligaste förmånstyperna i den population av mål vi undersökt. Nästan 50 procent av målen tillhör således endera av dessa förmånstyper. I övrigt är mål rörande assistansersättning, sjukpenninggrundande inkomst och bostadstillägg väl representerade i statistiken och står tillsammans för ungefär 24 procent av målen.

255

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

5.5.3Tid för att överklaga

För en enskild är överklagandetiden i socialförsäkringsmål två måna- der från den dag då han eller hon fick del av beslutet, vilket ungefär motsvarar 60 dagar. Varken Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten delger emellertid sina beslut. I några mål prövas därför enskildas överklagande i sak av domstolen trots att överklagandet kanske inkommit först efter ibland 15 eller t.o.m. 20 veckor.

I vår undersökning av tidsåtgången för att överklaga har vi emel- lertid utgått från den dag då det överklagade beslutet fattades och förutsatt att de allra flesta enskilda i realiteten tar del av det kland- rade beslutet inom någon eller några dagar från denna dag.

Av vår undersökning framgår att mer än 71 procent av samtliga överklagandena inkommer till domstolarna inom 9 veckor från det överklagade beslutet. Genomsnittstiden för denna grupp är 35 dagar från dagen för beslutet. Bortsett från något eller några undantag, inkommer också ungefär lika många överklaganden varje vecka till domstolarna under den tid överklagandetiden löper. Det inkommer exempelvis ungefär lika många överklaganden i intervallet 1–2 veckor (6,8 procent) som intervallet 3–4 veckor (8,5 procent) och intervallet 7–8 veckor (7,4 procent). Detta förmedlar således inte bilden av att tvåmånadersfristen svarar mot ett enhetligt behov för alla.

Genomsnittstiden för dem som överklagade inom 9 veckor är 35 dagar. Vår tidsberäkning utgår från dagen för det överklagade beslutet, och inte dagen för delfåendet. Det innebär att den faktiska tidsåtgången av denna anledning bör vara något kortare. Utöver detta ges överklagandet in till beslutsmyndigheten, i detta fall För- säkringskassan eller Pensionsmyndigheten, som därefter har att pröva om överklagandet kommit in i rätt tid. Eftersom överklagandet så- ledes inkommer till beslutsmyndigheten innan det översänds till domstolen, innebär detta alltså att den faktiska tidsåtgången även av denna anledning bör vara någon eller några dagar kortare än den vi redovisar. Detta bör sammantaget innebära att en konstaterad tidsåtgång om upp till 35 dagar motsvarar en faktisk tidsåtgång som närmar sig fyra veckor.

256

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

5.5.4Kompletteringar och överklaganden

En intressant aspekt av enskildas processföring är om dessa komplet- terar ärendet med utredning i domstol. I vår undersökning av samt- liga mål har vi därför registrerat om enskilda till domstolen har kom- mit in med ytterligare handlingar. Med ytterligare handlingar avses här olika typer av intyg och handlingar som är utfärdade av andra än parterna. Det kan t.ex. vara fråga om medicinska handlingar, intyg från arbetsgivare, ekonomiska handlingar etc. Bedömningen av om ytterligare handlingar har kommit in till domstolen har gjorts utifrån det dagboksblad som upprättas för varje mål. Det ska i detta sam- manhang dock noteras att vår undersökning inte kan ge ett säkert besked beträffande om det är ny eller relevant utredning. Vad under- sökningen i denna del visar är emellertid om enskilda, välgrundat eller ej, upplevt ett behov av att komplettera sitt överklagande eller sin talan med en eller flera handlingar utfärdade av annan än klagan- den själv.

Enligt vår undersökning har den enskilde gett in kompletterande handlingar i 47,6 procent av de granskade målen. Denna kompletter- ingsgrad överensstämmer väl med vad Inspektionen för socialförsäk- ringen kunde konstatera i sin undersökning av 905 mål från förvalt- ningsrätterna för åren 2011 och 2012. Av den undersökningen framgår att ny komplettering inkom i 46 procent av de undersökta målen.18

I detta sammanhang kan nämnas att kompletteringsgraden inte är lika för alla förmånstyper.

En annan aspekt som är intressant att undersöka är när i tid en- skilda väljer att komplettera med ytterligare handlingar. För att fånga upp även denna aspekt har vi registrerat huruvida enskilda inkommit med kompletterande handlingar direkt i samband med överklagandet eller senare i processen. Av tabell 5.2 nedan framgår att det är förhål- landevis vanligt att enskilda kompletterar direkt i samband med att överklagandet ges in till förvaltningsrätten. I ungefär 38 procent av målen, där komplettering görs, sker kompletteringen först senare i processen.

18 ISF 2014:18, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna, s. 64.

257

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

80,0%

61,5%

60,0%

38,5%

40,0%

20,0%

0,0%

Komplettering direkt

Komplettering senare

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Statistiken ovan säger emellertid ingenting beträffande frågan om det finns något samband mellan benägenheten att komplettera med ytter- ligare handlingar och när i tid överklagandet kommer in till domsto- len. För att undersöka detta har vi valt att jämföra den grupp av mål där överklagandet kom in inom 3 veckor från dagen för det överklaga- de beslutet med den grupp där överklagandet kom in inom 3–8 veckor respektive senare än 8 veckor från denna dag. Denna undersökning visar föga förvånande att det är vanligare att enskilda kompletterar med ytterligare handlingar i gruppen 3–8 veckor än 0–3 veckor och att det är vanligast med kompletteringar i den grupp av mål där överklagandet inkom först efter 8 veckor eller senare. Mer förvånande är emellertid att det inte skiljer sig mer än några procentenheter mellan grupperna.

70,0%
70,0%
60,0%
60,0%
50,0%
50,0%
40,0%
40,0%
30,0%
30,0%
20,0%
20,0%
10,0%
10,0%
0,0%
0,0%		Ej	Komplettering	Direkt	Senare
		Ej
		komplettering
		komplettering

	0-3 veckor	57,6%	42,4%	64,1%	35,9%



	3-8 veckor	53,3%	46,7%	63,9%	36,1%



	8+ veckor	49,4%	50,6%	58,7%	41,3%

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

258

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

225
225			221
			221
220
220		216
		216
215
215	212
	212
210
210
205
205	0-3 veckor	3-8 veckor	8+ veckor
	0-3 veckor	3-8 veckor	8+ veckor

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Vår undersökning visar att domstolarna i genomsnitt avgör mål snabbare om överklagandet kommer in tidigare. Skillnaderna är dock försumbara, vilket sannolikt sammanhänger med att domstolarna, oavsett när överklagandet kommer in, har att iaktta överklagande- fristens utgång.

Frågan kan därefter ställas om benägenheten att komplettera har någon större betydelse för antalet dagar det i genomsnitt tar innan domstolen skiljer sig från ärendet. I figur 5.5 nedan har vi även undersökt detta.

Komplettering senare									248
Komplettering direkt					216
Ej komplettering				207

180	190	200	210		220	230	240	250		260

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Som framgår av figuren ovan finns det, föga förvånande, en icke obe- tydlig skillnad mellan mål i vilka komplettering sker, direkt eller senare, såvitt avser hur många dagar domstolen i genomsnitt behöver

260

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

innan målet kan avgöras. Intressant att notera är dock att denna effekt inträder redan om en enskild kompletterar i samband med överklagandet.

5.5.6Komplettering och ändringsfrekvens

En annan fråga av intresse är huruvida bifallsfrekvensen är högre i de mål där den enskilde väljer att komplettera med ytterligare handlingar. Inspektionen för socialförsäkringen fann i sin rapport, Socialförsäk- ringsmål i förvaltningsdomstolarna (ISF 2014:18), att ny utredning var orsaken till att förvaltningsrätterna ändrade beslutsmyndighetens avgörande i 23 procent av de mål där ändring förekom i mål rörande sjuk- och aktivitetsersättning. Motsvarande siffra för mål om livränta var 28 procent.

För att få fram information om detta har vi jämfört de mål i vilka komplettering förekommit med de mål där komplettering inte före- kommit. Därefter har vi undersökt ändringsfrekvensen i respektive grupp.

88,8%

Ej ändring

82,3%

11,2%

Helt eller delvis ändring

17,7%


0,0%		20,0%	40,0%		60,0%	80,0%	100,0%
	Ej komplettering			Komplettering

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

261

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

5.6Utgångspunkter

5.6.1Inledning

Processuella tidsfristers funktion

Processuella tidsfrister för att överklaga eller begära omprövning motiveras av rättssäkerhetsskäl. Möjligheten för enskilda att anlita sådana rättsmedel för att angripa myndighetsbeslut skapar nämligen ovisshet om huruvida beslutet blir bestående eller inte, vilket i sin tur bidrar till att skapa osäkerhet för såväl myndigheter som enskilda beträffande vad som gäller i ett visst rättsligt hänseende eller i en viss situation. En sådan osäkerhet kan självfallet inte tillåtas bestå hur länge som helst. Processuella tidsfrister fyller på detta vis en viktig rättssäkerhetsfunktion i samhällslivet eftersom de skapar trygghet och stabilitet för såväl enskilda som myndigheter.

I vissa ärenden är det inte heller bara fråga om en tvist mellan en enskild och beslutsmyndigheten. Det finns t.ex. i mål om underhålls- stöd även en enskild motpart, som beroende på utgången, kan bli betalningsskyldig. Processuella tidsfrister fyller således också en viktig funktion av hänsyn till en sådan person.

Processuella tidsfristers närmare utformning är ofta resultatet av en avvägning mellan flera olika motstående intressen. Även om det är en grundläggande rättssäkerhetsgaranti i förvaltningsrätten att en- skilda kan påkalla rättslig kontroll av beslut som de anser är felaktiga och angår dem, talar allmänna ordnings- och trygghetsskäl för att denna möjlighet inte kan stå öppen hur länge som helst. Det är med andra ord rimligt att kräva av enskilda att de förhållandevist skynd- samt visar sitt missnöje med ett beslut om de vill angripa det. Tids- fristernas funktion kan i så måtto sägas innebära att en handlings- skyldighet åläggs enskilda. Det ankommer med andra ord på enskilda att inom viss tid göra beslutsmyndigheten eller den överprövande instansen uppmärksam på att han eller hon påkallar en rättslig pröv- ning av ett visst beslut. Däremot innebär fastställandet av process- uella tidsfrister för att överklaga eller begära omprövning inte att den enskilde åläggs en skyldighet att inom den fastställda tidsfristen uttömmande förklara varför han eller hon anser att det överklagade beslutet bör ändras. Tidsfristens funktion är egentligen således inte att säkerställa att talan i materiellt hänseende är fullständig inom viss

264

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

tid, utan endast att säkerställa att enskilda inom viss tid avger en vilje- förklaring på ett visst formaliserat sätt.

I 4 § FPL anges förvisso att det i ett överklagande ska anges vad som yrkas, vilket beslut som överklagas och de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. Klaganden ”bör” enligt samma bestäm- melse ange de bevis som han eller hon vill åberopa och vad som ska styrkas med varje särskilt bevis. I 43 § FL används inte termen yrkande. I stället anges att klaganden ska ange på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. I denna bestämmelse uppställs över huvud taget inte något krav på att omständigheterna måste anges i ett överklagande. I bestämmelsen erinras dock om att det i 3 och 4 §§ FPL finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. Det måste dock beaktas att 4 § FPL är en formföreskrift avseende över- klagandeskriftens utformning. Den måste därför läsas tillsammans med 8, 29 och 30 §§ FPL (Wennergren och von Essen, Förvaltnings- processlagen – en kommentar, 4 §, Zeteo, 2017-09-07).

I 30 § FPL anges att rättens avgörande ska grundas på vad hand- lingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet. Av detta följer att part normalt kan tillföra ytterligare omständigheter under processens gång. Begränsningen ligger bara i att saken inte får bli en annan. Ingenting hindrar heller att klaganden senare under processen åberopar ytterligare bevisning. Syftet med regeln att part redan i den inledande skriften bör ange de bevis som åberopas är näm- ligen främst att underlätta för rätten att planera målet (Wennergren och von Essen, Förvaltningsprocesslagen – en kommentar, 4 §, Zeteo, 2017-09-07). Någon särskild konsekvens anges inte i para- grafen för dem vilkas inlagor brister när det gäller de krav som ställs upp i lagrummet. I 5 § FPL föreskrivs dock en påföljd vid försum- melse, men endast i en viss situation. I bestämmelsen anges att klagandens talan kan komma att avvisas om överklagandeskriften är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak. Men detta får ske först efter att rätten förelagt klaganden att inom viss tid avhjälpa bristen vid påföljd att hans eller hennes talan annars inte tas upp till prövning. Ansvaret för att det blir klarlagt vad som yrkas i målet och vilka omständigheter som görs gällande ligger alltså på domstolen. Lagstiftaren har följaktligen tänkt sig att det ankom- mer på förvaltningsdomstolarna att reda ut vad klaganden avser med sin talan när detta inte alls framgår av överklagandet. Först om detta

265

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

inte är möjligt kan avvisning komma i fråga (Wennergren och von Essen, Förvaltningsprocesslagen – en kommentar, 4 §, Zeteo, 2017- 09-07). Av motiven kan vidare utläsas att lagstiftaren inte avsett att särskilt höga krav ska ställas på enskilda parter i detta avseende (prop. 1971:30 Del 2 s. 519 och 580). Utgångspunkten är att enskilda helt utan juridiska förkunskaper själva ska kunna föra sin talan i för- valtningsmål och domstolen får kompensera för de brister som till följd av detta kan belasta domstolsprocessen.

Olika intressen och processuella tidsfristers närmare utformning

Med denna ingång i frågan kan konstateras att intresset av att säker- ställa rättslig kontroll av förvaltningsbeslut och intresset av trygghet och ordning, fordrar att ett antal svåra gränsdragningar görs. Hur lång tid är det rimligt att enskilda ska ha till sitt förfogande för att de ska kunna avge den viljeförklaring som krävs för att anhängiggöra ett ärende eller mål? Är tre veckor lagom? Är två månader för lång tid? Och hur bedömer man egentligen vad som är en adekvat tidsfrist?

Vilka svar som lämnas på de uppräknade spörsmålen torde bero på ett antal faktorer. Enligt vår mening är det emellertid svårt att be- svara sådana frågor utan att ta sin utgångspunkt i det övergripande syfte som regleringen tillkommit för att tillgodose. En given utgångs- punkt måste rimligen vara att en tidsfrist bör utformas på ett sådant sätt att den kan tjäna sitt syfte. En annan utgångspunkt måste vara att fristen inte får medföra sådana konsekvenser för andra intressen att fördelarna förbyts i nackdelar. Vad som är en rimlig tidsfrist måste således bl.a. avgöras utifrån de för- och nackdelar för andra viktiga intressen som kan förutses beroende på vilken tidsfrist som väljs. Om en tidsfrist är för lång förfelas syftet med att överhuvudtaget införa fristen. Om en tidsfrist å andra sidan är så kort att den i praktiken gör det i det närmaste omöjligt för enskilda att tillvarata sina rättig- heter, får fristen sådana nackdelar för andra intressen att den inte framstår som väl avvägd. I en sådan situation finns således ingen balans mellan mål och medel.

266

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Argument för och emot förkortade tidsfrister

Som framgått har regeringen under senare tid tillsatt flera utred- ningar eller på annat sätt låtit utreda frågan om förkortade över- klagandetider. Invändningar som har riktats emot förkortade tids- frister har främst tagit sikte på olika rättssäkerhetsaspekter. Det har sålunda ofta framförts att enskilda inte hinner klaga i tid, inte hinner komplettera med ytterligare utredning eller konsultera ombud om fristen förkortas. Med andra ord har det gjorts gällande att en för- kortad tidsfrist medför att enskilda i någon mån tillhandahålls ett mindre effektivt rättsmedel eftersom rätten att angripa förvaltnings- beslut beskärs på ett oacceptabelt vis.

Även argumenten för att ändra tidsfristerna kan emellertid, i vart fall delvis, ytterst hänföras till intresset av att värna rättssäkerhet. Ett argument som ofta har förts fram är t.ex. att en kortare överklagande- frist kan reducera risken för misstag i fråga om den tid inom vilken ett beslut ska överklagas. Ett annat argument är emellertid att en redu- cerad tidsfrist medför att ärenden kan avgöras snabbare, vilket gör rättsmedlet effektivare och skapar ökad trygghet och stabilitet för såväl enskilda som myndigheter i sina förehavanden. Även detta är givetvis ytterst ett rättssäkerhetsargument. Argumentet är emeller- tid inte enbart ett rättssäkerhetsargument. Om handläggningen i domstol effektiveras till följd av förkortade frister, kan det nämli- gen antas att handläggningen i domstol underlättas, vilket i sig bör föranleda reducerade verksamhetskostnader. Argumentet är sålunda också ekonomiskt.

Sammantaget kan således sägas att såväl argumenten för som emot en ändrad ordning i stor utsträckning underbyggs av intresset av att värna rättssäkerheten. Detta visar således på vilket mångfacetterat begrepp rättssäkerhet är. Rättssäkerhet fordrar således såväl att en- skilda har tillgång till ett effektivt rättsmedel som att enskilda och myndigheter efter viss tid ska kunna utgå från att vissa förhållanden är beständiga. Skillnaden mellan många argument för och emot för- kortade frister är således i stor utsträckning att olika aspekter av rättssäkerhetsbegreppet betonas och lyfts fram som viktigare än andra samt att man har olika ingångar i frågan om vad som utgör ett rättssäkert förfarande.

När förslag om ändrade frister lämnats har detta emellertid inte sällan gjorts under föresatsen att uppnå enhetlighet såvitt gäller tid

267

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

och sätt för att anhängiggöra mål i allmän förvaltningsdomstol. Var- för är då enhetlighet något eftersträvansvärt?

Att förändra processuella tidsfrister i syfte att uppnå enhetlighet är ett instrumentellt argument. Enhetlighet är med andra ord inte något som är värdefullt i sig utan har endast betydelse utifrån de effekter som det kan tänkas ge upphov till, exempelvis reducera risken för misstag eller underlätta handläggningen i domstol.

Att eftersträva enhetlighet ger inte heller besked om vilken tid som bör tillämpas enhetligt. Strikt taget innebär kravet på enhetlig- het nämligen endast att en och samma tidsrymd tillämpas oavsett vad det är fråga om för rättsområde. Huruvida denna tidsrymd bör uppgå till tre veckor eller två månader följer således inte av kravet på enhetlighet. Först genom att kravet tar sin utgångspunkt i en redan etablerad ordning, kan kravet på enhetlighet ange vilken tidsrymd som bör förordas.

Varken enhetlighetsargumentet eller andra argument som brukar föras fram till stöd för en förkortad tidsfrist berör emellertid den kanske viktigaste och mest fundamentala frågan: vad är det som gör att en viss specifik tidsrymd uppfyller eller inte uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas? Varför uppfyller t.ex. en överklagande- frist om tre veckor, men inte en frist om två veckor, de krav som bör ställas av rättssäkerhetsskäl? Att argumentera för ändrade frister genom att hänvisa till enhetlighet eller snabbare handläggning undgår helt att besvara frågor av detta slag.

Denna avsaknad av resonemang och överväganden rörande vad som utgör en rättssäker tidsrymd är emellertid inget unikt för social- försäkringsprocessen. Som framgått tillkom den allmänna treveckors- fristen i förvaltningsprocessen utan några egentliga resonemang om vad som utmärker eller karakteriserar en rättssäker frist. I stället var det närmast enhetlighetsskäl som föranledde lagstiftaren att införa en generell treveckorsfrist för att överklaga. En sådan frist hade in- förts i den allmänna domstolsprocessen och några bärande skäl för att avvika från denna på förvaltningsområdet ansågs då inte föreligga.

När treveckorsfristen infördes i den allmänna domstolsprocessen betonades emellertid två faktorer som särskilt viktiga; dels måste tids- fristen vara tillräcklig för att enskilda ska kunna bestämma sig för om de vill överklaga, dels måste det finnas tillräckligt med tid för att upprätta en överklagandeskrift. Härutöver kan antas att även tids- åtgången för att ge in överklagandeskriften har beaktats.

268

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Eftersom tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet klart avviker från den allmänna klagotiden på tre veckor, synes det rimligt att anta att lagstiftaren i detta sammanhang skulle ta tillfället i akt och utveckla skälen för varför just en tvåmånadersfrist ansågs lämplig. Något sådant klargörande lämnades dock inte.

Bakgrunden till att tvåmånadersfristen infördes i socialförsäkrings- processen hängde nämligen framför allt ihop med den omstrukturer- ing av socialförsäkringens administration som genomfördes i slutet av 1970-talet. Eftersom dåvarande Riksförsäkringsverket inte längre skulle ha möjlighet att ta upp för sent inkomna besvär till prövning, förutsågs det att det framöver skulle bli viktigare att gällande frister iakttogs. Med hänsyn härtill och då människor som berörs av socialförsäkringsorganens beslut, särskilt gamla och sjuka personer, ofta har större svårigheter att rätt uppfatta innehållet i besluten, att upptäcka felaktigheter eller att i rätt tid inkomma med besvär, för- längdes fristen från tre veckor till två månader. När det gäller varför just en frist om två månader ansågs lämplig hänvisades bara till att en sådan frist framstod som väl avvägd och redan tillämpades i skatte- processen (jfr SOU 1976:53 s. 182).

5.6.2Våra ansatser till frågan om ändrade tidsfrister

I förvaltningsprocessen och förvaltningsförfarandet har det sedan länge funnits en strävan att skapa enhetliga bestämmelser för tid och sätt att överklaga till domstol. Enhetlighet betraktas som något efter- strävansvärt eftersom det förenklar för såväl enskilda som myndig- heter. Risken för fel kan minimeras och effektivitetsvinster kan upp- nås. Därutöver ger enhetlighet uttryck för en likabehandlingstanke. Ärenden ska handläggas på samma sätt om det inte finns sakliga skäl för en annan ordning.

Förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagen är kanske lagstif- tarens tydligaste uttryck för denna övergripande ambition. Genom dessa lagar har lagstiftaren samlat alla viktigare bestämmelser för för- valtningsmyndigheternas och domstolarnas handläggning av ärenden och mål och gjort dem generellt tillämpliga. Enligt 4 § FL och 2 § FPL är det endast om det är särskilt föreskrivet som andra bestäm- melser ska tillämpas. Detta ger i sig uttryck för lagstiftarens strävan

269

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

att endast tillåta avvikande handläggningsregler om det finns sakliga skäl för en sådan ordning.

Utgångspunkten måste således vara att avvikande processuella be- stämmelser endast bör tillåtas om det finns sakliga skäl för detta.

På socialförsäkringsområdet tillämpades tidigare en treveckors- frist för att överklaga. När tvåmånadersfristen infördes i slutet av 1970-talet var detta inte på grund av att fristens längd föranlett kritik. Som nämnts lämnades inte heller någon egentlig förklaring till varför just två månader betraktades som en lämplig tidsfrist i social- försäkringsmål. Förändringen skedde också under en tid då det processuella ramverket i övrigt var väsentligen annorlunda beskaffat än i dag och föranleddes som nämnts främst av att dåvarande Riks- försäkringsverket fråntogs sin ex officioprövningsrätt.

Det är följaktligen få av de skäl som ursprungligen motiverade tvåmånadersfristen som alltjämt kan motivera att avsteg görs för den tidsfrist som i övrigt tillämpas på i stort sett hela förvaltningsområdet. Likaså är förhållandena i dag väsentligen annorlunda än förhållan- dena då.

Utgångspunkten för den fortsatta framställningen måste därför vara att undersöka om det i dag finns argument med sådan styrka att det alltjämt finns skäl att göra avsteg från den allmänna klagofristen om tre veckor på förvaltningsområdet.

När det gäller omprövningsfristen är vår utgångspunkt emellertid något annorlunda. Detta sammanhänger med att det i princip endast är på skatteområdet och området för arbetslöshetsförsäkring som det i dag finns sådana sammanhållna och utförligt reglerade system för omprövning som går att jämföra med det som finns på socialför- säkringsområdet. För såväl arbetslöshetsförsäkringsområdet som socialförsäkringsområdet gäller en omprövningsfrist om två månader. Beroende på vad för typ av beslut det är fråga om, gäller på skatte- området en omprövningsfrist om två månader eller sex år. Om- prövningsfristen på socialförsäkringsområdet avviker således inte från någon jämförbar omprövningsfrist. Snarare talar enhetlighetsskäl så- ledes för att fristen bör kvarstå oförändrad.

270

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

5.7.2Rättssäkerhetsargument

Beskrivning

När det gäller såväl argument för som emot en ändrad tidsfrist på socialförsäkringsområdet har som nämnts oftast rena rättssäkerhets- argument stått i förgrunden. Det är inte förvånande att rättssäker- hetsskäl ofta använts för att argumentera för varför en tvåmånaders- frist bör behållas. Men sådana skäl har också framförts till stöd för varför fristen bör förkortas.

Såvitt gäller rättssäkerhetsargument till stöd för varför tidsfris- terna bör förkortas, anförs ofta att risken för misstag kan undvikas när det gäller vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Ett annat skäl är att avgörandet skulle vinna laga kraft tidigare, vilket i sin tur medför att verkställighet kan ske tidigare. Parterna skulle således på ett tidigare stadium kunna vidta dispositioner på grundval av det slutliga beskedet i målet. Ytterligare ett skäl för att förkorta över- klagandetiden i socialförsäkringsmål är att denna orsakar onödiga fördröjningar i handläggningen. Det påstås att det stora flertalet enskilda som överklagar gör detta på samma underlag som har prö- vats i tidigare instanser, varför de behöver inte särskilt lång tid för att överklaga. Med hänvisning till Europakonventionen har parter dess- utom rätt att ställa krav på att domstolarna avgör deras mål inom rimlig tid.

En rimlig invändning emot dessa rättssäkerhetsargument är emel- lertid att det huvudsakliga problemet med handläggningstiderna inte beror på överklagandefristerna som sådana och att ett förkortande av överklagandetiden inte skulle få någon reell betydelse för handlägg- ningstiden i domstol. Ofta tar väntetiden nämligen sin början när talan är slutförd och målet är klart för avgörande.

Beträffande rättssäkerhetsargument till stöd för varför tidsfristerna inte bör förkortas är det mest uppenbara argumentet att förkortade frister inverkar menligt på rätten att få till stånd en överprövning av förvaltningsbeslut. Dels har anförts att socialförsäkringsärenden ofta handlar om personer som lider av sjukdom och då kan ha svårare att agera snabbt och handlingskraftigt. De kommer därför inte alltid att kunna läsa, skriva och ge in ett överklagande på så kort tid. Om fristen förkortas kommer fler människor än i dag att missa över- klagandefristen och komma in med överklagandet för sent. Dels har anförts att målen ofta är komplexa, vilket gör det nödvändigt för

272

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

enskilda att anlita ombud för att de överhuvudtaget ska kunna till- varata sin rätt. Detta hinner enskilda inte med om fristen är för kort. Utöver detta anförs att tvåmånadersfristen behövs för att enskilda ska hinna komplettera överklagandet med ytterligare utredning, vilket ofta skulle behövas eftersom underlaget för beslutsmyndig- hetens bedömning inte sällan är bristfälligt. Ibland påstås att besluts- motiveringarna många gånger också är så dåliga att det inte är förrän senare det står klart för den enskilde hur talan bör kompletteras.19 Då behövs det tid för att uppsöka läkare och specialister och ofta är väntetiden lång. Denna tid kan vara särskilt lång under semestertider. För dem som bor på avlägsna orter kan postgången dessutom utgöra ett särskilt bekymmer.

Invändningarna mot dessa rättssäkerhetsargument är emellertid flera. Motargumenten är av varierande slag och avser först och främst att en förkortad frist inte får sådana kännbara effekter för rättssäker- heten som görs gällande eftersom enskilda kan överklaga ”blankt”, dvs. utan att redogöra för de omständigheter som bör föranleda domstolen att ändra det överklagade beslutet, och begära anstånd med att utveckla grunderna för talan. En förkortad överklagandetid skulle därför inte påverka de enskildas möjligheter i praktiken. Mot detta invänds dock i sin tur ofta att enskilda inte känner till möjlig- heten att begära anstånd och överklaga blankt. Dessutom brukar invändas att blanka överklaganden leder till merarbete och onödigt arbete (se under systemargument). Mot detta har emellertid ofta invänts att riskerna för dylika överklaganden inte ska överdrivas och att det är möjligt för en part att även vid en förkortad överklagande- tid ta ställning till om han eller hon avser att överklaga och därefter formulera ett överklagande.

Ett annat motargument är att förminska betydelsen av de aktivi- teter som enskilda uppges behöva företa under överklagandetiden för att tillvarata sin rätt. Det kan argumenteras för att nya läkarintyg i regel inte medför att utgången i målet ändras eftersom prövningen i allmänhet avser förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden. Det har också anförts att det stora flertalet enskilda som överklagar gör detta på samma underlag som har prövats i tidigare instanser. För dessa

19 Detta har varit en synpunkt som ofta återkommit; se t.ex. LO-TCO Rättskydd AB:s remissvar till SOU 2014:76.

273

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

klaganden skulle en förkortad överklagandetid därför inte få någon större betydelse.

Analys

Kortare frister kan stärka rättssäkerheten

Det framstår som okontroversiellt att påstå att risken för misstag, såväl från enskilda som från det allmänna, kan reduceras om överkla- gandefristen på socialförsäkringsområdet ändras till tre veckor. Detta är en rimlig och föga diskutabel konsekvens av ökad enhetlighet. Likaså framstår det som okontroversiellt att påstå att kortare över- klagandetider i vart fall skapar förutsättningar för domstolarna att avgöra mål snabbare. Eftersom domstolarna i dag normalt är för- hindrade att avgöra mål innan överklagandetiden löpt ut, skulle en kortare frist – rent teoretiskt – nämligen innebära att domstolarna ges bättre förutsättningar att avgöra mål snabbare. En sådan utveck- ling är givetvis gynnsam för rättssäkerheten i förfarandet.

Samtidigt är det naturligtvis inte så enkelt att handläggningstiden i domstol enbart är avhängig överklagandetidens längd. Om så vore fallet borde rimligen mål i vilka överklagandet i dag inkommer till domstolen i nära anslutning till överklagandefristens utgång avgöras snabbare än mål i vilka överklagandet kommer in väldigt tidigt. Detta eftersom målhanteringen i sådana fall borde förenklas och inte förut- sätta den typ av dubbelhantering som annars kan uppstå. Även om en sådan tendens förefaller finnas, visar den statistik vi tagit fram dock inte på någon avsevärd skillnad i detta avseende. Mål i vilka någon komplettering inte ingavs och som inkom till domstolen 8 veckor eller senare från dagen för det överklagade beslutet, och sålunda ofta i anslutning till att överklagandetiden löpte ut, avgjordes i genomsnitt 208 dagar efter det att överklagandet kom in. För mål i vilka komplettering inte ingavs och som inkom till domstolen inom 3 veckor från dagen för det överklagade beslutet, tog det 199 dagar i genomsnitt innan målet avgjordes. Slutsatsen måste således vara att överklagandetiden, men även ett antal andra faktorer, har betydelse för hur snabbt mål avgörs i domstolarna.

Att en kortare överklagandetid är en av flera faktorer som skulle kunna underlätta en effektivare och snabbare handläggning av mål i domstol kan dock knappast framstå som särskilt uppseendeväckande

274

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

att påstå. Likaså framstår det som mycket sannolikt att ett antal mål av enklare beskaffenhet, såväl materiellt som handläggningsmässigt, på detta vis skulle kunna avgöras betydligt snabbare och därigenom med- föra en mindre belastning för domstolarna. I mer än vartannat mål inkommer t.ex. den enskilde inte med någon kompletterande utred- ning och i över 70 procent av dessa mål kommer överklagandet in till domstolen mellan 0–6 veckor från dagen för det överklagade beslutet. Rent generellt borde ett flertal av dessa mål således kunna avgöras redan när de anhängiggörs vid domstolen utan hinder av förvaltnings- processlagens krav på kommunicering. Det är därför fullt rimligt att anta att ett flertal mål inte kan avgöras och ett antal enskilda i dag måste vänta onödigt länge på besked från domstolen enbart till följd av att domstolarna måste avvakta överklagandetidens utgång.

Vissa behöver dock längre tid för att överklaga

Samtidigt är det givetvis så att det också finns ett antal människor som av olika anledningar behöver längre tid på sig för att överklaga. Kanske behöver de tid för att förstå hur beslutsmyndigheten har resonerat kring deras ärende. Kanske behöver de konsultera ombud. Kanske behöver de rådgöra med en läkare och ge in ett nytt läkarintyg. Frågan blir därför om det är rimligt och nödvändigt att ett antal människor måste vänta opåkallat länge på sina avgöranden för att det finns ett antal andra människor som behöver längre tid på sig för att överklaga? Svaret på den frågan beror på ett antal faktorer.

Som påpekats ovan framförs inte sällan att många enskilda be- höver längre tid för att överklaga eller begära omprövning på social- försäkringsområdet av den anledningen att de klandrade besluten är otydligt motiverade.

Ett väl motiverat beslut är naturligtvis viktigt av rättssäkerhets- skäl. Om inte den enskilde förstår hur beslutsmyndigheten resonerat eller värderat olika delar av underlaget och hur det har bedömts mot regelverket, föreligger givetvis avsevärda brister i detta hänseende.

Inspektionen för socialförsäkringen har genomfört en granskning av Försäkringskassans beslut om sjukpenning i syfte att undersöka i vilken mån besluten uppfyller vissa krav av detta slag.20 Undersök-

20 ISF 2013:1, När sjukpenning nekas.

275

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

ningen omfattade beslut på grundnivå och de omprövningsbeslut som följde av dessa. I granskningen konstateras att förutsättningarna för rätten till sjukpenning beskrevs korrekt och individualiserat i ett av tio grundbeslut och i fyra av tio omprövningsbeslut. Omständigheter i det aktuella fallet som talade emot rätt till sjukpenning beskrevs i tre fjärdedelar av besluten men endast i en fjärdedel av omprövnings- besluten. I övriga saknades omständigheter helt eller så fanns endast omständigheter som talade för rätt till sjukpenning. Inspektionen bedömde vidare att de försäkrades synpunkter inte i tillräcklig om- fattning bemöttes i vare sig grundbeslutet eller omprövningsbeslut. Uppgifterna kan framstå som nedslående, men det är värt att fram- hålla att inspektionen inte gjorde någon granskning av om de under- sökta besluten var felaktiga i materiellt hänseende.

Likväl är det mot den bakgrunden förståeligt att försäkrade i vissa fall kan uppleva ett behov av mer tid än annars för att överväga om de vill angripa ett beslut som de inte upplever är ändamålsenligt utformat.

Förutsättningarna för att enskilda ska förstå beslutsmyndigheternas ställningstaganden är förhållandevis goda

Socialförsäkringsområdet är förhållandevis unikt i det hänseendet att beslutsmyndigheten måste förklara sitt ställningstagande för den en- skilde inte bara en gång, utan flera gånger. Först tillhandahålls den enskilde en förklaring i grundbeslutet och därefter får han eller hon, om myndigheten överväger att avslå omprövningsbegäran, regelmäs- sigt ta del av ytterligare ett ställningstagande inför omprövnings- beslutet. Därefter tillhandahålls den enskilde givetvis också själva omprövningsbeslutet. Det på socialförsäkringsområdet förhållande- vis unika omprövningsinstitutet innebär således i viss mån förstärkta garantier för att den enskilde ska begripa myndigheternas över- väganden och ställningstaganden. Någon motsvarighet till detta finns inte på andra närbesläktade områden, t.ex. ärenden enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Att ett beslut om personlig assistans enligt LSS skulle vara särdeles mycket tydligare än vad såväl ett grundbeslut och ett omprövnings- beslut om assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken är sam- fällt, framstår som osannolikt. Därmed givetvis inte sagt att det inte finns utrymme för förbättringar vad gäller beslutsmotiveringar. Lös-

276

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

ningen på problemet måste dock rimligen vara att genomföra ett målinriktat arbete för att säkerställa att de beslut som fattas är ända- målsenligt utformade. Att försöka avhjälpa detta problem genom att i stället fastställa längre tidsfrister, framstår således som missriktat. Om beslutet är så pass otydligt att det inte går att förstå myndig- hetens ställningstagande, torde för övrigt inte heller fler genom- läsningar av beslutet medföra en ökad förståelse av detsamma.

Behovet av att anlita ombud är inte unikt för socialförsäkringsområdet

Vad gäller argumentet att många enskilda behöver en längre klago- frist i socialförsäkringsmål för att anlita ombud eller att inhämta kompletterande utredning kan följande sägas.

Behovet av att anlita ombud för att få hjälp med att tillvarata sin rätt är inget unikt för socialförsäkringsområdet. Tvärtom är det ett behov som enskilda ofta kan uppleva även på andra områden. Inte sällan kan det vara fråga om personer som är helt obekanta med det regelverk som tillämpas och ovanligt är inte heller att det är fråga om personer som är äldre, sjuka eller på annat vis har en nedsatt funk- tionsförmåga. Exempelvis kan äldre som ansöker om särskilt boende enligt socialtjänstlagen (2001:453) ha svårt att tillvarata sin rätt utan hjälp. Samma sak gäller ärenden enligt LSS, ärenden enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och ärenden enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. för att nämna några. Beslut enligt de uppräknade lagarna kan alla dessutom ha långvariga och betydande effekter för den enskildes möjligheter att leva ett drägligt liv. Beträffande alla dessa typer av ärenden har enskilda tre veckor på sig att överklaga till förvaltningsdomstol om de är missnöjda med det beslut som fattats. För det fall att de vill konsultera ombud innan överklagandet ges in, har de sålunda att iaktta en betydligt kortare tid än den som gäller i socialförsäkringsmål. Några belägg för att detta utgör ett reellt problem har emellertid inte framkommit.

Det ska erinras om att de allra flesta inte anlitar ombud i social- försäkringsmål. Enligt vår undersökning företräds enskilda inte av om- bud i första domstolsinstans i cirka 77 procent av de studerade fallen. Detta är förvisso inte ägnat att förvåna med tanke på att många människor inte har råd att anlita ombud i socialförsäkringsmål.

277

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

På socialförsäkringsområdet har enskilda betydligt längre tid på sig att överväga behovet av att anlita ombud jämfört med andra rättsområden

Det förtjänar att erinras om den särskilda handläggning som gäller för socialförsäkringsärenden. Till följd av detta har enskilda nämligen egentligen förhållandevis goda möjligheter att konsultera ett juridiskt ombud. Enskilda har för det första möjlighet att anlita ombud redan innan ärendet initieras hos beslutsmyndigheten. Därefter har en en- skild möjlighet att konsultera ombud under handläggningen hos beslutsmyndigheten inför grundbeslutet. Sedan har enskilda två månader på sig att begära omprövning, en tid som givetvis också kan användas för att anlita juridisk hjälp. På samma vis som inför grund- beslutet kan enskilda givetvis även anlita hjälp under handläggningen inför omprövningsbeslutet, t.ex. genom att begära anstånd. Om enskild i detta skede alltjämt inte funnit skäl att konsultera biträde, har den enskilde – som läget är nu – också ytterligare två månader på sig att anlita sådan hjälp. Rent faktiskt har enskilda i socialför- säkringsmål, även med ett förkortande av överklagandefristen till tre veckor, således goda och rent av bättre möjligheter än på andra rätts- områden att, redan innan domstolsprövningen tar vid, anlita juridiskt ombud. Till detta kommer givetvis att det självfallet inte finns något som hindrar enskild från att anlita hjälp under den tid domstols- processen pågår.

Mot detta kan skulle kunna invändas att många litar på att ett, enligt deras mening, felaktigt beslut kommer att rättas vid ompröv- ningen, vilket gör att det är många som inte inser att de faktiskt har ett behov av hjälp förrän de väl har fått ett negativt omprövnings- beslut. Det kan dock erinras om att i vart fall Försäkringskassan regelmässigt gör den enskilde uppmärksam på att Försäkringskassan överväger att avslå en ansökan innan avslagsbeslut fattas.

Det är rimligt att anta att de flesta enskilda vet att det går att begära anstånd m.m.

Det brukar också invändas att enskilda inte känner till att man kan

överklaga ”blankt” och därefter anlita ombud eller inkomma med kompletterande handlingar.

Givetvis finns det människor som inte känner till den korrekta juridiska terminologin för olika typer av processhandlingar i domstol

278

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

eller i förvaltningsförfarandet och således inte korrekt kan uttrycka att han eller hon av någon anledning t.ex. vill ha ytterligare tid på sig innan beslutsinstansen skiljer sig från ärendet genom att besluta i sak. På motsvarande sätt finns det sannolikt en hel del människor som t.ex. inte vet vad ett blankt överklagande är. Det framstår dock inte som särskilt rimligt att anta att enskilda saknar förmåga att t.ex. ringa upp en domstol och i all enkelhet förklara att han eller hon snart kommer att ge in ett intyg eller något liknande som han eller hon vill att domstolen tar del av. En sådan önskan är också fullt tillräcklig för att domstolen ska begripa vad det är fråga om och för att rätten korrekt ska kunna klassificera partens handlande juridiskt, dvs. som ett yrkande om anstånd. Hela förvaltningsprocessen vilar för övrigt just på den premissen att förfarandet ska vara så enkelt och flexibelt att enskilda inte ska behöva ha några juridiska förkunskaper för att kunna tillvarata sin rätt. Det är egentligen precis av den anledningen som lagstiftaren påfört förvaltningsdomstolarna ett sär- skilt ansvar för målets beredning i såväl processuellt som materiellt hänseende.

Den statistik vi tagit fram ger inte heller stöd för att enskilda inte skulle vara införstådda med möjligheten att komplettera ärendet med utredning senare under processen. I nästan 40 procent av samtliga undersökta ärenden i vilka kompletterande handlingar inkom, skedde detta inte i samband med överklagandet utan senare i processen. Det visar på att möjligheten att begära anstånd och komplettera med nytt underlag inte är så obekant för enskilda som det ibland görs gällande.

Argumentet att enskilda inte känner till att det går att begära anstånd och överklaga ”blankt” bygger också på vissa antaganden vars rimlighet kan ifrågasättas. I diskussionen förutsätts nämligen att enskilda har väldigt begränsade kunskaper om vissa frågor samtidigt som de förutsätts vara väl förtrogna och besitta goda kunskaper om andra. Typpersonen antas sålunda t.ex. inte känna till möjligheten att begära anstånd, men antas samtidigt förstå att man kan anlita ombud och att man kan komplettera ärendet i domstol genom att kontakta läkare för att få ett intyg utfärdat. Typpersonen antas vidare utan problem kunna ta del av vissa anvisningar i en bilaga med upplys- ningar om hur man överklagar, samtidigt som andra anvisningar antas vålla stora bekymmer. Ibland antas dessutom att typpersonens kunskap om en och samma sak förändras beroende på kontexten eller sammanhanget. Till exempel brukar anföras att förkortade tids-

279

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

frister kommer att leda till att domstolarna måste hantera en stor mängd yrkanden om anstånd. I denna situation antas enskilda sålunda vara så pass förtrogna med möjligheten att begära anstånd att detta antas få implikationer för domstolarnas arbete.

Vi finner således att det är rimligare och mer fruktbart för de fortsatta övervägandena att i stället anta att enskilda, eller någon dem närstående som kan var dem behjälpliga, besitter sådana kunskaper att de såväl kan ta till sig instruktioner som förstår att det t.ex. går att såväl begära anstånd som att komplettera ärendet med ny utredning.

Vad gäller anstånd är det givetvis så att det i och för sig inte är den enskilde som förfogar över denna fråga och ensidigt kan besluta att en sådan begäran ska medges. Det ankommer nämligen alltid på domstolen att verka för att målet förs fram till ett slutligt avgörande. JO har uttalat (JO 1999/2000 s. 199) att ett föreläggande till part att slutföra sin talan bör ges efter högst två eller tre anstånd. Därefter bör det endast om särskilda omständigheter kan åberopas, komma i fråga att på nytt medge anstånd.

Enskilda som använder mer av överklagandetiden använder inte tiden för att få fram kompletterande handlingar i större utsträckning

Frågan kan också ställas om det verkligen är så att enskilda som i dag använder hela överklagandetiden, gör detta för att han eller hon behöver tid för att komplettera ärendet med ny utredning. Den statistik vi fått fram ger inte belägg för att enskilda som inkommer med överklagandet sent, i väsentligen större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande handlingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överklagandetiden. I den popu- lation av mål där den enskilde överklagade efter 8 veckor eller senare var det nämligen endast i 30 procent av målen som den enskilde in- kom med kompletterande handlingarna direkt i samband med över- klagandet. I övriga fall, dvs. i 70 procent av dessa mål, inkom den enskilde således antingen inte alls med ytterligare utredning eller så kom de kompletterande handlingar in först senare och alltså inte i samband med överklagandet. Därutöver var det vanligare att den en- skilde kom in med kompletterande handlingar direkt i samband med överklagandet i den population av mål i vilka överklagandet inkom senast tre veckor efter dagen för det klandrade beslutet (64,1 procent jämfört med 58,7 procent).

280

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

5.7.3Systemargument

Beskrivning

En annan typ av argument som inte sällan har förts fram till stöd för att överklagandefristen bör förkortas hänför sig närmast till olika processuella systemaspekter. Det övergripande temat för dessa argument är att olika aspekter av det befintliga processuella ram- verket påbjuder att fristen förkortas till tre veckor. En kortare frist medför i någon mån att bättre överensstämmelse kan uppnås på systemnivå mellan det processuella ramverkets olika delar. Ett exempel på ett argument av denna typ är att hänvisa till instans- ordningsprincipen och betona vikten av att tyngdpunkten i rätts- skipningen ska ligga i första instans. I enlighet med denna princip anförs att det ankommer på enskilda att redan hos beslutsmyndig- heten presentera bevisning som visar att förutsättningarna för en viss förmån är uppfyllda. Eftersom enskilda, enligt denna tanke- gång, inte ska berika processmaterialet med ytterligare material först i överinstansen, är det följdriktigt att det införs en kortare frist för att överklaga. Enskilda behöver helt enkelt inte så mycket tid för att överklaga om överinstansen endast ska utföra en ren överprövning av de förhållanden som underinstanserna prövat. Utöver detta brukar anföras att en förkortad överklagandefrist kan medföra att enskilda bättre förstår att tyngdpunkten i rätts- skipningen ska ligga i första instans och vad detta innebär, dvs. kortare frister tillskrivs här också en pedagogisk funktion.

Det brukar också framhållas att förvaltningsdomstolarnas utred- ningsskyldighet utgör en yttersta garanti för att ärenden blir så utredda som krävs oavsett hur enskilda väljer att utforma sin talan i domstol.

Ett annat argument av denna typ är att hänvisa till att överkla- gandefristens längd på socialförsäkringsområdet tillkommit under delvis andra betingelser än de som numera gäller, och att flera refor- mer, däribland reglerna om obligatorisk omprövning samt införandet av tvåpartsprocessen, förändrat förutsättningarna för att alltjämt be- hålla en längre tidsfrist på detta område. Ett annat argument som ofta förts fram är att en förkortad klagofrist medför att det uppnås överensstämmelse mellan när talan förs mot beslut i en processuell fråga och mot beslut i en materiell fråga.

282

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Invändningarna mot dessa systemargument är väsentligen av två olika slag. En övervägande del av argumenten tar inte sikte på giltig- heten i argumentet som sådana. Till exempel ifrågasätts inte att det är viktigt av instansordningsskäl att tyngdpunkten i prövningen förskjuts nedåt i instanskedjan. Vad som anförs är i stället att argumentet, även om det inte ifrågasätts att bättre överenstämmelse på systemnivå kan förutses, får sådana negativa effekter för andra intressen, framför allt rättssäkerheten, att det inte bör tillmätas någon större vikt.

En annan invändning som brukar lyftas fram mot olika system- argument är att det finns sådana brister i systemet att det likväl är nödvändigt att enskilda tillhandahålls en längre tidsfrist på detta område. Till exempel anförs inte sällan att myndigheternas besluts- motiveringar är så intetsägande att det först genom förvaltnings- rättens dom blir tydligt för den enskilde vad han eller hon underlåtit att styrka. Ett annat exempel är att det ofta påstås att enskilda tvingas komplettera beslutsunderlaget i domstol med relativt grundläggande information därför att ärendet inte har blivit ordentligt utrett på myn- dighetsnivån. Ett annat argument är att en kortare klagotid kan störa tvåpartsprocessen genom att det allmänna inte kommer att hinna klaga i tid. Detta kan i sin tur leda till att praxisbildningen tar skada.

Analys

Såväl förvaltningsprocessen som förvaltningsförfarandet har genom- gått stora förändringar sedan lagstiftaren övergav treveckorsfristen till förmån för tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet. Som nämnts brukar det inte sällan också framföras att tvåmånadersfristen därför är något obsolet med tanke på hur situationen ser ut i dag. Det finns dock vissa problem med denna typ av resonemang.

Även om förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen i allmänhet genomgått betydande förändringar över tid, måste man hålla i minnet att socialförsäkringsprocessen redan i slutet av 1970- talet i viss mån var en tvåpartsprocess. Tvåmånadersfristen för att överklaga tillkom alltså i samband med att socialförsäkringsprocessen gick från att ha varit utformad som ett enpartsförfarande till att bli en fakultativ tvåpartsprocess. Det bör också erinras om att tvåmåna- dersfristen tillkom i samband med att omprövningsinstitutet infördes och inte innan. Det var alltså trots dessa reformer på socialförsäk-

283

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

ringsområdet som lagstiftaren fann skäl att införa tvåmånadersfristen. Detta innebär givetvis inte att inte även socialförsäkringsprocessen som sådan genomgått stora förändringar över tid. En korrekt för- ståelse för de betingelser under vilka tvåmånadersfristen tillkom är dock viktigt.

Mot den bakgrunden kan konstateras att tvåmånadersfristen för att överklaga tillkom främst med hänsyn till att dåvarande Riksför- säkringsverket fråntogs den befogenhet som verket tidigare haft att självmant och, oaktat att överklagandefristen löpt ut, ta upp ärenden till förnyad prövning. Riksförsäkringsverket skulle inte längre utgöra besvärsinstans utan i stället ha möjlighet att träda in som den en- skildes motpart i domstol. Det förutsågs därför att det i framtiden skulle bli mycket viktigare att gällande överklagandefrister iakttogs. Det var mot den bakgrunden det föreslogs att överklagandefristen skulle förlängas till två månader och det uttalade syftet var att en sådan förlängning skulle underlätta för enskilda att få till stånd prövning i högre instans (SOU 1976:53 s. 182).

Tvåmånadersfristen var dock endast en av flera ändringar som genomfördes av denna anledning vid samma tidpunkt. Även den ändringsmöjlighet som numera återfinns i 113 kap. 3 § SFB infördes vid denna tidpunkt av liknande skäl. Trots att överklagandefristen förlängdes ansågs det sålunda angeläget att det utöver detta infördes en mekanism i socialförsäkringens prövningssystem för att kunna få felaktiga beslut ändrade även efter besvärstidens utgång. När om- prövningsinstitutet därefter reformerades i början på 1980-talet – och enskilda på så vis tillförsäkrades ytterligare möjligheter att få till stånd en förnyad prövning av sina ärenden, dels genom att inom två månader begära omprövning, dels genom att inom två månader från omprövningsbeslutet överklaga – fördes i princip inga diskussioner om hur detta påverkade tidigare överväganden.

I dag har socialförsäkringsprocessen, men framför allt den all- männa förvaltningsprocessen, förändrats på flera sätt jämfört med vad som gällde i slutet av 1970-talet. Bland annat har instansordningen förändrats och för de allra flesta mål, inklusive socialförsäkringsmål, gäller att förvaltningsrättens avgörande prövas av kammarrätten efter dispensprövning. Kammarrätternas avgörande prövas likaså av Högsta förvaltningsdomstolen först efter sådan prövning. Genom en fullt ut- byggd obligatorisk tvåpartsprocess har det också skapats en ordning där de allmänna intressena är partsföreträdda redan i den första dom-

284

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

stolsinstansen. Detta har i sin tur betytt att förhållandet mellan för- valtningsförfarandet och förvaltningsprocessen i viss mån förändrat karaktär. Genom att parterna i en tvåpartsprocess bättre sörjer för ett fullödigt utredningsmaterial, avlastas domstolen också en del av arbetet för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt utredda. Dom- stolens funktion och behovet av aktivitet från domstolens sida kan då också i viss mån sägas ha förändrats. En tydlig ambition bakom tvåpartsprocessen har varit att säkerställa att tyngdpunkten i rätts- skipningen ska ligga i den första domstolsinstansen.

Det kan således konstateras att det sedan länge funnits en vilja att renodla förvaltningsdomstolarnas roll och säkerställa att tyngdpunk- ten i rättsskipningen ligger i första instans. Ambitionen har varit att alla relevanta omständigheter och bevisning ska presenteras och be- handlas redan hos beslutsmyndigheten. Härigenom kan domstolarna bättre inrikta sin prövning mot att göra en regelrätt överprövning av det överklagade beslutet på samma underlag som beslutsmyndigheten hade till sitt förfogande.

Det ligger således varken i linje med denna tanke eller instans- ordningsprincipen att enskilda först i förvaltningsdomstol presenterar omständigheter och bevisning till stöd för sin talan i ett socialförsäk- ringsmål. En sådan ordning medför i stället ett hinder för domsto- larna att företa den rena överprövning som förutsatts av lagstiftaren.

Det kan också övervägas vilken vikt som egentligen bör tillmätas ny bevisning i många socialförsäkringsmål. När kan ny bevisning exempelvis beaktas i ett mål om sjukersättning? Försäkringskassan gör ju en prognos vid beslutstillfället beträffande möjligheterna för återgång i arbete utifrån den utredning som då föreligger. Ny bevis- ning som åberopas i ett sådant mål kan ibland ha betydelse för för- fluten tid, men i regel bör den kanske snarare läggas till grund för en ny ansökan om förmånen från och med en senare tidpunkt.

Enligt vår mening talar vad som nu anförts för att det, ur ett systemperspektiv, inte finns skäl att behålla en längre överklagande- frist i syfte att möjliggöra för enskilda att åberopa nya omständlig- heter eller inhämta kompletterande bevisning. Till detta kommer att det just på socialförsäkringsområdet finns ett välutbyggt ompröv- ningsinstitut som i vart fall delvis tillkommit för att fungera som ett förstadium till ett överklagande. Den enskilde tillförsäkras på detta område således goda möjligheter att redan tidigare komplettera ären- det med ytterligare bevisning. Att likväl behålla tvåmånadersfristen

285

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

med hänvisning till att enskilda måste ges tid att på nytt komplettera ärendet, förfelar således i någon mån också själva syftet med om- prövningsinstitutet.

Egentligen kan dock sägas att argumentet att förkorta tvåmåna- dersfristen i syfte att renodla domstolsprövningen vilar på en bräck- lig grund. Som tidigare nämnts är överklagandefristens funktion nämligen inte att förmå enskilda att inom en föreskriven tid full- ständigt anhängiggöra sin talan i materiellt hänseende. Fristens funktion är egentligen endast att avkräva en på visst sätt formaliserad viljeförklaring från den som vill angripa ett beslut. Fristen innebär således inte på något vis en egentlig begränsning av möjligheten att t.ex. inkomma med ny bevisning. Att en kortare tidsfrist indirekt kan få denna effekt i praktiken är egentligen en annan sak. I allmän förvaltningsdomstol gäller fri bevisföring och det står således par- terna normalt fritt att, inom ramen för vad som utgör saken, kom- plettera ärendet även i högre instans.21 En grund för kammarrätten att meddela prövningstillstånd kan till och med ofta vara att den för- säkrade kompletterat målet med ny utredning som ställer förvalt- ningsrättens avgörande i delvis ny dager (ändringsdispens). En annan sak är dock, som tidigare påpekats, vilken betydelse och värde som bör tillskrivas ny utredning givet den prövning domstolarna har att fullgöra.

Fråga är således snarare om att, genom en förkortad tidsfrist, in- direkt stimulera parter att i första hand ge in bevisning tidigt och på så vis upprätthålla instansordningsprincipen och säkerställa att tyngd- punkten i förfarandet förskjuts nedåt. Detta står givetvis inte i mot- satsförhållande till principen om fri bevisföring. Fråga är inte om att begränsa vad som åberopas och hur talan förs, utan snarare att indirekt stimulera parter att i möjligaste mån företa dessa dispositioner tidigt.

Argumentet att förkortade tidsfrister riskerar att få negativa effekter för praxisbildningen eftersom det allmänna inte hinner handla i tid, har tidigare förts fram beträffande överklagandefristen till kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen och går inte helt att överföra till förändringar av omprövningsfristen och fristen för att överklaga till förvaltningsrätten. Detta sammanhänger främst

21 I Högsta förvaltningsdomstolen får omständighet eller bevis, som klaganden åberopar först i Högsta förvaltningsdomstolen, dock beaktas endast om det föreligger särskilda skäl (37 § FPL).

286

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

med att det allmänna i regel inte har möjlighet att överklaga myndig- hetsbeslut till domstol i detta syfte.22

Vad slutligen gäller argumentet att det i dag kan uppstå komplika- tioner när det gäller att avgöra om talan mot beslut i processuella frågor ska följa överklagandetiden på tre veckor eller den längre överklagandetiden på socialförsäkringsområdet, har i 113 kap. 21 § SFB införts en bestämmelse som i vart fall reglerar den situationen att en begäran om omprövning eller ett överklagande avvisas. Enligt bestämmelsen gäller numera att sådana avvisningsbeslut, med de undantag som anges i 11 §, överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken (jfr prop. 2008/09:200 s. 581).

5.7.4Effektivitetsargument

Beskrivning

Ett av de vanligaste argumenten för att ändra tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet har varit vad som närmast kan beskrivas som ett effektivitetsargument. Kärnan i argumentet är att förkortade tidsfrister leder till allehanda effektivitetsvinster, såväl för enskilda som för domstolarna. Sålunda har ofta framhållits att en förkortad frist t.ex. bör medföra en förenklad hantering vid domstolarnas mål- kanslier. Olika blanketter för olika måltyper kan undvikas och miss- tag som generellt föranleds av att olika processuella regler tillämpas kan reduceras. Detta skulle i sig underlätta domstolarnas handlägg- ning av mål och rent allmänt också minimera risken för misstag. Domstolarnas hantering skulle därigenom kunna göras effektivare. En kortare överklagandetid kan också leda till effektivitetsvinster genom att det minskar behovet för ansvarig domare att sätta sig in i målet dels när det kommer in, dels när överklagandetiden löpt ut. På så vis frigörs också resurser på domstolen.

Invändningarna mot effektivitetsargumentet är emellertid flera. Argumenten tar oftast sikte på endera att effektivitetskalkylen är ofullständig eftersom vissa oönskade effekter inte medtas i beräk- ningen, eller att de effekter som förutses överskattas.

22 På socialförsäkringsområdet finns i och för sig ett allmänt ombud med denna uppgift. Ombudets verksamhet är dock mycket begränsad.

287

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

Den kanske viktigaste direkta invändningen mot effektivitets- argumentet är att det bygger på felaktiga antaganden om hur enskilda beter sig och vilken utveckling som kan förväntas om överklagande- tiden förkortas. Det påstås att enskilda i stället kommer att inkomma med onödiga överklaganden, anståndsbegäran m.m. i en betydligt högre utsträckning än tidigare om fristen förkortas. Detta medför i sin tur ytterligare arbete för de anställda på domstolarna som t.ex. måste skicka ut kompletteringsförelägganden och fatta olika typer av handläggningsbeslut. I stället för att effektivisera handläggningen tvingas domstolen således lägga ned resurser på att hantera exempel- vis anståndsfrågor och föreläggandefrågor. Den effektivitetsvinst som förutses bygger således på en bristfällig kalkyl eftersom vissa effekter inte tas med i beräkningen.

En annan invändning mot effektivitetsargumentet är att det under- byggs av en ofullständig problembild. Enligt detta motargument löser förkortade tidsfrister inte problemet med långsam målgenom- strömning i domstolarna. Det stora problemet är nämligen inte att domarna måste sätta sig in i målet två gånger och att det finns uppen- bara mål som bara ligger och väntar på att bli avgjorda. Att förkorta överklagandefristen kommer således inte att medföra sådana effekti- vitetsvinster som förutses.

Utöver detta framförs mot effektivitetsargumentet ibland argu- ment som inte direkt tar sikte på giltigheten i argumentet som sådant, utan snarare vilket värde som bör tillmätas detsamma. Till exempel framförs ibland att en förkortad tidsfrist, även om effek- tivitetsvinster kan förutses, får sådana negativa effekter för andra intressen, framför allt rättssäkerheten, att det inte bör tillmätas någon större vikt.

Analys

Det är givetvis oerhört svårt att förutse vilka effekter en förkortad överklagandefrist eller frist för att begära omprövning skulle få. Enligt vår mening är det dock fullt rimligt att anta att enhetliga över- klagandetider bör underlätta för personal på domstolen att handlägga målen. Exempelvis bör domstolshandläggarna enklare kunna arbeta med målen och den ansvariga domaren bör i vissa fall kunna undvika dubbelarbete. Dessa effektivitetsvinster bör samtidigt inte överskattas.

288

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Ofta börjar nämligen domaren eller föredraganden att arbeta med ett mål först när överklagandetiden löpt ut. Samtidigt är det givetvis så att anställda på domstolen alltid måste göra någon slags översiktlig kontroll i samband med att överklagandet kommer in. Det måste exempelvis kontrolleras att domstolen är rätt forum och att målet inte ska behandlas med förtur. Dessutom måste alltid omgående kontrol- leras att klaganden inte framställt ett yrkande om interimistisk åtgärd. Om målet redan då eller inom kort är klart för avgörande kan således visst merarbete undvikas.

Enligt vår mening är det också fullt rimligt att anta att en för- kortad tidsfrist kommer att medföra att enskilda framöver kommer att begära anstånd och överklaga blankt i större utsträckning än vad som är fallet i dag. Redan i dag är det emellertid mycket vanligt att enskilda t.ex. begär anstånd för att ge in läkarintyg eller annan bevisning. I nästan 20 procent av de mål som vi undersökte inkom t.ex. klaganden med kompletterande handlingar senare i processen. Det merarbete fler yrkanden om anstånd riskerar att medföra ska samtidigt inte heller överdrivas. Inte sällan är det endast fråga om att klaganden ringer upp domstolen och berättar att hon eller han önskar ge in ett läkarintyg. Anståndet antecknas då i målets dagboksblad och saken är därefter utagerad.

Enligt vår mening bör inte heller riskerna för onödiga överkla- ganden överdrivas. För det fallet att klaganden finner skäl att åter- kalla sitt överklagande, kan målet dessutom avskrivas förhållandevis enkelt genom ett stämpelbeslut på återkallelseskrivelsen.

Vi har tidigare berört argumenten att problemet egentligen är ett annat och att flera rättssäkerhetsargument talar emot effektivitets- argumenten. Det saknas därför skäl att i detta sammanhang på nytt beröra dessa frågor.

5.7.5Rättviseargument

Beskrivning

Ett annat argument som framförts i olika sammanhang är vad som närmast kan beskrivas som ett rättviseargument. Argumentet är när- besläktat med enhetlighetsargumentet men innehåller även ytter- ligare en komponent i form av en rättvisetanke. När enhetlighets- argumentet framförs sker en jämförelse med andra rättsområden

289

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

varefter enhetlighet förordas i syfte att underlätta hantering och reducera risken för misstag. När rättviseargumentet framförs sker också en jämförelse med andra rättsområden, men därefter blir argumentationen annorlunda.

Enligt argumentet ska en tidsfrist sålunda inte ändras i syfte att uppnå enhetlighet och de gynnsamma effekter detta får. Det som står i förgrunden är i stället de konstaterade skillnadernas osakliga grund. Varför tillämpas en tvåmånadersfrist i socialförsäkringsmål när enskilda i princip på alla andra områden endast har tre veckor på sig att klaga? För vissa förmåner med socialförsäkringsrättslig karaktär som inte regleras i socialförsäkringsbalken, är den allmänna klago- tiden dessutom tre veckor. Frågan kan då ställas om det är skäligt att det tillämpas en tvåmånadersfrist på socialförsäkringsområdet när t.ex. en biståndssökande endast har tre veckor på sig att överklaga enligt socialtjänstlagen? Även biståndstagare är en utsatt grupp som inte sällan står helt utan juridisk hjälp. I såväl mål om ekonomiskt bistånd som socialförsäkringsmål fordras inte heller sällan att den enskilde nödsakas införskaffa och inkomma med kompletterande handlingar.

Invändningarna mot rättviseargumentet är i princip av två slag. För det första kan argumenteras för att socialförsäkringsmålen ut- märker sig från andra mål på ett sådant vis att det finns sakliga skäl för en längre tidsfrist. Socialförsäkringsmålen är med andra ord inte jämförbara med andra mål, varför det inte är orättvist att en annan längre frist tillämpas på socialförsäkringsområdet. Sakliga skäl finns med andra ord för en sådan ordning.

En annan invändning mot rättviseargumentet är att medge att det finns måltyper som förvisso är jämförbara med socialförsäkrings- målen, men att det likväl finns sakliga skäl för att behålla tvåmåna- dersfristen på socialförsäkringsområdet. Enligt detta argument är det därför snarare tidsfristerna i de jämförbara målen som borde för- längas än vice versa.

Analys

Den längre överklagandefristen i socialförsäkringsmål har ofta rätt- färdigats med hänsyn till faktorer som målens art och komplexitet, att målen ofta gäller sjuka, utsatta eller funktionsbegränsade perso- ner samt beslutsunderlagets omfattning och beskaffenhet. I så måtto

290

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

finns ett antal beröringspunkter med vissa andra mål- och ärende- typer. Detta gäller bl.a. vissa mål enligt socialtjänstlagen, t.ex. mål om särskilt boende för äldre. Som ytterligare exempel kan nämnas mål enligt LSS. För att överklaga beslut om personlig assistans enligt LSS gäller en tidsfrist om tre veckor, och för beslut om assistans- ersättning enligt socialförsäkringsbalken tillämpas en överklagande- frist om två månader. Till detta kommer att beslut enligt LSS inte är underkastade det omprövningsinstitut som mål om assistansersätt- ning enligt socialförsäkringsbalken är. Det måste onekligen framstå närmast som förvirrande för den enskilde, att som nu, ha olika över- klagandetider och omprövningsregler för beslut om personlig assi- stans beroende på om beslutet fattats av kommunen eller Försäkrings- kassan. Det är också svårt att argumentera för att dessa måltyper inte är jämförbara.

Att det finns måltyper med en kortare överklagandetid som är jämförbara med socialförsäkringsmål är dock egentligen inte ett argu- ment till stöd för att tvåmånadersfristen bör ändras. Vad är det näm- ligen som säger att det inte i stället är t.ex. LSS-målen som borde underkastas samma omprövnings- och överklaganderegler som social- försäkringsmålen?

Det givna svaret på den frågan är naturligtvis att detta följer av enhetlighetsskäl och det förhållandet att den allmänna klagotiden på förvaltningsområdet i dag är tre veckor.

Jämförelsen med LSS-målen är därför främst intressant av en annan anledning och det är att det inte synes ha vållat några särskilda bekymmer för enskilda att de på detta område endast har en frist om tre veckor för att överklaga. Det finns t.ex. inga belägg för att över- klaganden av beslut som fattats enligt LSS avvisas till följd av att de inkommit försent i betydligt högre utsträckning än vad som är fallet på socialförsäkringsområdet. Inte heller finns det några belägg för att enskilda inte hinner komplettera i tid eller anlita ombud i t.ex. mål om personlig assistans enligt LSS. Då ska också betänkas att enskilda på detta område inte heller har möjlighet att begära omprövning av beslut på det vis som är möjligt enligt socialförsäkringsbalken. Mot den bakgrunden kan det t.ex. ifrågasättas varför vi bör förvänta oss att en treveckorsfrist på socialförsäkringsområdet bör föranleda ett antal effekter som uppenbarligen inte framträder på andra områden.

291

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

Enligt vår undersökning är den genomsnittliga överklagandetiden cirka 52 dagar. Medianvärdet är något lägre och ligger på ungefär 49 dagar. Om man emellertid bortser från de som överklagar efter mer än 9 veckor, av vilka flertalet egentligen kan antas ha försuttit fristen för att överklaga, och endast undersöker hur lång tid för att överklaga som övriga använder, blir resultatet annorlunda. Genom- snittstiden för att överklaga för dem som överklagade inom 9 veckor från dagen för det överklagade beslutet är nämligen ungefär 35 dagar. Denna grupp utgör cirka 71 procent av samtliga klaganden. I detta sammanhang finns anledning att åter framhålla att den faktiska tids- åtgången bör vara något kortare än den tidsåtgång vi redovisat. Som tidigare nämnts beror detta dels på att dagen för delfåendet normalt ligger något längre fram än dagen för det meddelade beslutet, dels på att överklagandet ges in till beslutsmyndigheten medan vi i våra beräkningar utgått från den dag då överklagandet anhängiggjordes vid domstol. Den tid som denna grupp i genomsnitt tycker sig be- höva, närmar sig således 4 veckor och är långt ifrån 2 månader. Det är inte troligt att denna majoritet – som valt att lämna in överklagan- det betydligt tidigare än som krävs – skulle känna sig hårt drabbad av en frist om tre veckor.

Överklagandefristens funktion är inte att avskära möjligheten för enskilda att ge in utredning

Det brukar dock framhållas att det finns ett antal människor som verkligen behöver en längre tidsfrist för att kunna tillvarata sin rätt på ett fullgott sätt. Det betonas ofta att socialförsäkringsmål inte sällan angår sjuka människor som inte har samma förutsättningar som andra att tillvarata sina rättigheter. Det påpekas ofta att enskilda i socialförsäkringsmål inte sällan behöver tid för att få fram läkar- intyg och konsultera juridiskt ombud.

Denna typ av argument vilar dock på en delvis felaktig bild av vilken funktion överklagandefristen tillkommit för att tillgodose. Tidsfristens funktion är nämligen egentligen inte att säkerställa att talan i materiellt hänseende är fullständig inom viss tid, utan endast att säkerställa att enskilda inom viss tid avger en viljeförklaring på ett visst föreskrivet sätt. Det finns således ingenting som hindrar en- skilda från att komplettera med ytterligare bevisning eller anlita ombud bara för att fristen löpt ut.

294

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Mot detta brukar framhållas att många enskilda inte känner till de möjligheter som faktiskt finns att överklaga ”blankt” eller att begära anstånd. Enligt vår mening måste man emellertid utgå från att män- niskor i allmänhet, även om de inte känner till den korrekta juridiska terminologin för vissa processhandlingar, förstår att dessa möjligheter står dem till buds. Anstånd och komplettering är nämligen två före- teelser som är mycket vanliga i socialförsäkringsprocessen i dag enligt den statistik vi tagit fram. Vi har dessutom inte funnit stöd för att enskilda, som i dag inkommer med överklagandet senare, i större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande handlingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överkla- gandetiden.

Till detta kan läggas att en person som inte förstår att det går att begära anstånd, förmodligen inte heller vet att eller hur man kan komplettera ärendet genom att inge ny medicinsk bevisning eller anlita ombud. En sådan person lär under alla förhållanden sålunda varken vara behjälpt av en längre överklagandetid eller stjälpt av en kortare.

Det saknas belägg för att en kortare tidsfrist vållar bekymmer på närbesläktade rättsområden

Det kan också konstateras att det i dag finns ett antal andra måltyper för vilka den allmänna överklagandetiden om tre veckor tillämpas och i flera avseenden har beröringspunkter med socialförsäkringsmålen, t.ex. mål enligt socialtjänstlagen eller lagen om färdtjänst samt mål rörande beslut om personlig assistans eller annat stöd enlig LSS. På dessa områden saknas belägg för att klagotiden vållat några särskilda bekymmer av det slag som nu framförts, varför det framstår som sannolikt att så inte heller kommer att bli fallet på socialförsäkrings- området.

Tvåmånadersfristen tillkom under andra betingelser

Det är också värt att notera hur förutsättningarna var när två- månadersfristen först tillkom. För det första kan noteras att det inte lämnades någon egentlig förklaring till varför just två månader be- traktades som en lämplig tidsrymd. Jämförelsen med skatteprocessen

295

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

framstår än i dag som mindre övertygande med tanke på att mål- typerna i grunden är så pass olika. Fristen tillkom också i en tid då det gällde andra formella förutsättningar för att överklaga och då sådant som elektronisk post ännu inte hade gjort sitt inträde i samhället. Det är också värt att beakta att tvåmånadersfristen egent- ligen var en konsekvens av de förändringar som i övrigt genomfördes av socialförsäkringens administration i slutet av 1970-talet. Samtidigt som fristen infördes, infördes också omprövningsinstitutet och den ändringsmöjlighet som numera återfinns i 113 kap. 3 § SFB. De är alla verktyg som i varierande grad syftar till att värna rättssäkerhet och såväl ändringsinstitutet som tvåmånadersfristen motiverades särskilt med hänvisning till att det framöver skulle bli av större vikt att enskilda överklagade i tid. Tidigare hade sådana misstag kunnat åtgärdas genom dåvarande Riksförsäkringsverkets ex officiopröv- ningsrätt. Mellan raderna går således att ana att förslagen främst tillkom som en följd av en viss osäkerhet beträffande hur enskilda skulle komma att påverkas av omorganisationen.

Prövningen i allmän förvaltningsdomstol kan främjas av en kortare tidsfrist

Sedan tvåmånadersfristen infördes har förvaltningsprocessen genom- gått betydande förändringar och sedan länge har det funnits en am- bition att såväl renodla domstolsprövningen som att förlägga tyngdpunkten i prövningen närmare beslutsmyndigheten. Att tyngd- punkten i dömandet ska ligga i första instans har sedan lång tid tillbaka varit den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet (jfr prop. 2012/13:45 s. 80 och prop. 1995/96:22 s. 79). Genom att alla relevanta omständigheter och bevisning presenteras och be- handlas redan hos beslutsmyndigheten, kan domstolarna på ett bättre sätt inrikta sin verksamhet mot att göra en regelrätt överprövning av det överklagade beslutet på samma underlag som beslutsmyndig- heten haft till sitt förfogande (jfr prop. 2016/17:180 s. 222). Det ligger således väl i linje med denna tanke att enskilda inte först i förvaltningsdomstol presenterar omständigheter och bevisning till stöd för sin talan i ett socialförsäkringsmål. Detta kan i sin tur skapa bättre förutsättningar för domstolarna att bibehålla sin neutralitet i processen och säkerställa att domstolarna inte blir det

296

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

primära forumet för en utredningsverksamhet som helst bör vara avklarad redan hos beslutsmyndigheten.

Det finns också anledning att något problematisera argumentet att enskilda behöver längre tid för att överklaga med hänsyn till den tid det tar för dem att införskaffa t.ex. ny medicinsk utredning. Givet den överprövningsfunktion som domstolarna har i socialför- säkringsmål är det nämligen inte självklart att utredning som åberopas först i domstol kan tillmätas den betydelse som enskilda önskar. Ny bevisning som åberopas i ett mål kan ibland ha betydelse för förfluten tid, men många gånger bör den kanske snarare läggas till grund för en ny ansökan om förmånen från och med en senare tidpunkt.

Omprövningsinstitutets betydelse för frågan

På socialförsäkringsområdet finns ett välutbyggt omprövningsinstitut som, i vart fall delvis, tillkommit för att fungera som ett förstadium till ett överklagande. Den enskilde tillförsäkras på socialförsäkrings- området således sällsynt goda möjligheter att redan hos beslutsmyn- digheten komplettera ärendet med ytterligare bevisning. Att likväl behålla tvåmånadersfristen av den anledningen att enskilda måste ges tid att på nytt komplettera ärendet, går således i någon mån stick i stäv med själva syftet med detta omprövningsinstitut. Själva tanken bakom bestämmelsen i 113 kap. 10 § SFB, dvs. att enskild först måste begära omprövning av ett beslut innan det får överklagas, anges i förarbetena nämligen bl.a. vara att tyngdpunkten i ärendehanteringen ska ligga hos den handläggande myndigheten (jfr prop. 2008/09:200 s. 579).

Vad som kan uppnås med att förkorta fristen för att överklaga omprövningsbeslut m.m.

Enligt vår mening talar inte tillräckligt starka skäl för att det är rimligt att låta ett antal människor vänta längre än nödvändigt på sina avgöranden bara för att andra behöver längre tid på sig för att överklaga och slutföra sin talan när det på annat sätt finns möjlighet att säkerställa att de inte lider någon rättsförlust. När det då gäller vilka vinster som kan förväntas om fristen förkortas till tre veckor

297

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

kan följande sägas. Risken för misstag, såväl från enskilda som det allmänna, bör kunna reduceras om överklagandefristen på social- försäkringsområdet ändras till tre veckor. Detta är en rimlig och föga diskutabel konsekvens av ökad enhetlighet. Likaså framstår det som okontroversiellt att påstå att kortare överklagandetider i vart fall skapar förutsättningar för domstolarna att avgöra mål snabbare. Eftersom domstolarna i dag normalt är förhindrade att avgöra mål innan överklagandetiden löpt ut, skulle en kortare frist – rent teo- retiskt – nämligen innebära att en omständighet, som i dag hindrar domstolarna från att avgöra mål snabbare, undanröjs. Likaså framstår det som mycket sannolikt att ett antal mål av enklare beskaffenhet, såväl materiellt som handläggningsmässigt, på detta vis skulle kunna avgöras betydligt snabbare och därigenom medföra en mindre belast- ning för domstolarna. Av vår statistik framgår t.ex. att den enskilde i mer än vartannat mål inte inkommer med någon kompletterande utredning.

Självfallet är det dock så att ett stort antal faktorer har betydelse för hur snabbt mål handläggs i domstol. Att förkorta överklagande- tiden är givetvis inte det enda sättet att nedbringa denna tid. Naturligt- vis har sådant som ytterligare resurser, bättre handläggningsrutiner, bättre stöd, tydligare processledning m.m. också stor betydelse för att säkerställa att enskilda inte tvingas vänta orimligt länge på besked från domstolarna. Poängen är dock den, att desto gynnsammare för- hållanden som råder på domstolarna i övrigt, desto större betydelse bör fristens längd få i strävandena att nedbringa den totala hand- läggningstiden i domstol.

Utöver detta kan en effekt av en kortare tidsfrist bli den att det skapas bättre förutsättningar för förvaltningsdomstolarna att fullgöra den överprövningsfunktion som lagstiftaren förutsatt. En annan effekt som kan förutses är att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts närmare beslutsmyndigheten.

Med tanke på det förslag om en treveckorsfrist för att överklaga till kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen som lämnats i SOU 2014:76, skulle det enligt vår mening dessutom framstå som något säreget om inte också en treveckorsfrist tillämpades vid över- klaganden till förvaltningsrätten. En treveckorsfrist för att överklaga omprövningsbeslut till förvaltningsrätten innebär således att det i princip för samtliga överklaganden på socialförsäkringsområdet gäller en och samma tidsfrist, dvs. tre veckor.

298

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

Tidsfristen för enskilda att begära omprövning har en annan processuell betydelse

För det andra har fristen för att begära omprövning en annan be- tydelse för beslutsmyndighetens möjlighet att handlägga ett ärende jämfört med överklagandefristens betydelse för domstolen i mot- svarande hänseende. Till skillnad från domstolen är beslutsmyndig- heten således inte förhindrad att avgöra ett ärende innan tiden för omprövning löpt ut. Beslutsmyndigheten behöver således normalt inte avvakta fristens utgång innan den avgör sådana enklare ärenden som annars skulle kunna tynga beslutsmyndighetens arbete.

Omprövnings- och överklagandeinstituten har olika funktioner

För det tredje är det värt att framhålla att omprövningsinstitutet och överklagandeinstitutet, även om båda är rättsmedel för att angripa beslut, fyller olika funktioner.

En omprövning innebär en ny förutsättningslös prövning av saken utifrån de förhållanden som gäller vid tidpunkten för omprövningen. Vid en sådan prövning kan kompletterande handlingar och utredning många gånger tillmätas en annan betydelse än vad som ibland är fallet vid en regelrätt överprövning i domstol. Om beslutsmyndigheten exempelvis har avslagit en ansökan om sjukersättning med hänvisning till att rehabiliteringsåtgärder bedöms kunna leda till att den försäk- rade återfår arbetsförmåga, kan ett nytt läkarintyg som ges in i sam- band med omprövningen föranleda Försäkringskassan att göra en annan bedömning av frågan. Grundbeslutet var således korrekt givet det material som då hade presenterats, men eftersom Försäkrings- kassan kan göra en ny förutsättningslös prövning vid omprövningen, har Försäkringskassan möjlighet att, detta oaktat, bevilja förmånen med hänvisning till vad som sedermera framkommit.

Vid en regelrätt överprövning i domstol är förhållandena något annorlunda. Domstolen har inte att göra en ny förutsättningslös prövning, utan har i strikt mening endast att pröva huruvida det över- klagade beslutet var riktigt givet de förutsättningar som då rådde. Vid en sådan prövning är det inte självklart att ett läkarintyg som i efterhand visar att förutsättningarna för rehabilitering är uttömda, bör föranleda domstolen att upphäva Försäkringskassans beslut.

300

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

Institutens olika funktioner medför enligt vår mening således att delvis andra överväganden bör göras beträffande vilka tidsfrister som bör kopplas till dem vid enskildas talan. Eftersom en omprövning innebär en ny förutsättningslös prövning och dessutom utgör ett förstadium till ett överklagande, följer att det är av större vikt att enskilda i samband med detta får längre tid på sig att införskaffa kompletterande utredning samt att ärendet tidigt blir tillräckligt utrett. En risk är annars att en förändring av omprövningsfristen skulle kunna stävja den koncentration av omständigheter och utred- ningsunderlag till beslutsmyndigheten som lagstiftaren länge strävat efter att uppnå. Därmed skulle domstolarnas överprövning också riskera att försvåras.

Våra överväganden om en kortare tid för att överklaga ompröv- ningsbeslut kan i någon mån således sägas förutsätta att enskilda har en längre tid för att begära omprövning. Denna längre tid för att be- gära omprövning tillsammans med beslutsmyndigheternas utrednings- plikt, bör nämligen minska behovet av en överklagandetid som över- skrider den gängse.

En viss försiktighet är påkallad

Vi anser också att en viss försiktighet är påkallad innan ytterligare steg tas för att förändra de regler som styr handläggningen och rätts- skipningen på socialförsäkringsområdet. Att fristen för att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens omprövningsbeslut förkortas till tre veckor är i sig en betydande förändring för såväl en- skilda som det allmänna. Det kan därför finnas goda skäl att nu inte dessutom förändra fristerna för att angripa Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens grundbeslut.

Det allmänna ombudets möjligheter att fullgöra sitt uppdrag kan väsentligen försvåras

Vi befarar att en förkortning av fristerna för att angripa grundbeslut, riskerar att få kännbara effekter för det allmänna ombudets möjlig- heter att välja ut och överklaga principiellt intressanta frågor till dom- stol. Vid det samråd som utredningen har haft med det allmänna om- budet, har framkommit att en differentierad angripandetid, med tre

301

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

veckor för det allmänna ombudet och två månader för enskilda, skulle få sådana effekter att det i praktiken skulle omöjliggöra ombudets uppdrag i vissa delar. Detta eftersom ombudets tid för att få nöd- vändig vetskap och hinna reagera för att överklaga grundbeslut i vissa fall skulle reduceras till tre veckor, något som skulle vålla särskilda bekymmer i relation till Pensionsmyndigheten. Eftersom det endast är ombudet som har möjlighet att påkalla domstolsprövning av grund- beslut, skulle en förkortad tidsfrist således i realiteten riskera att förhindra ombudet från att fullgöra sin ombudsexklusiva uppgift.

Förkortade frister för att angripa grundbeslut skulle emellertid också i andra situationer kunna påverka ombudets förmåga att full- göra sin funktion.23

Rent allmänt framstår det också som något svårbegripligt varför det allmänna ombudet, som inte har möjlighet att begära omprövning, ska tilldelas en annan tidsfrist än enskilda att angripa ett och samma beslut.

Differentierade tidsfrister för att angripa beslut som ska omprövas kan få säregna effekter

Om tiden för det allmänna ombudet att angripa ett grundbeslut skulle fastställas till tre veckor samtidigt som enskilda har möjlighet att inom två månader begära omprövning, skulle det också kunna uppstå en risk för processuella komplikationer på systemnivå.

Mot bakgrund av vår tolkning av bestämmelsen i 113 kap. 9 § samt det förslag till förtydligande av bestämmelsen som vi lämnat (se avsnitt 4.11) kan en effekt av differentierade tidsfrister för att angripa ett grundbeslut åskådliggöras med följande exempel.

Anta att det allmänna ombudet överklagar ett grundbeslut två veckor efter att beslutet meddelats. Ärendet ska då inte omprövas och den enskildes begäran om omprövning, som alltjämt ska ha in- kommit inom två månader från delfåendet, ska i stället betraktas som

23 Den maximala tid det allmänna ombudet i dag har till sitt förfogande för att identifiera och överklaga intressanta frågor till domstol (ombudets reaktionstid), kan normalt beskrivas enligt formeln: 2 månader + X + 2 månader där X är obekant men lika med handläggningstiden hos beslutsmyndigheten inför omprövningsbeslutet. Den maximala reaktionstiden för att föra upp en principiellt intressant fråga till domstol uppgår således i dag normalt till 4 månader + X. Om såväl tiden för att angripa grundbeslut som omprövningsbeslut ändras kommer ombudets reaktionstid emellertid ändras till 3 veckor + X + 3 veckor. Den maximala reaktionstiden blir då i stället 6 veckor + X, en ganska betydande förändring således.

302

SOU 2018:5

Tidsfrister för omprövning och överklagande

ett överklagande. Om enskild väljer att begära omprövning inom två månader måste denne sålunda upptas som klagande i målet. Detta torde således innebära att den domstol som handlägger ett mål där det allmänna ombudet överklagat ett grundbeslut, måste avvakta om- prövningstiden för att säkerställa vilken roll som ska tilldelas den enskilde i processen i domstol (jfr RÅ 1997 not. 7). I detta fyller en förkortning av överklagandetiden till tre veckor således inte någon egentlig funktion.

Härutöver torde det kunna uppstå vissa andra processuella problem som har med bl.a. laga kraft att göra.

Anta t.ex. att Försäkringskassan i ett grundbeslut beslutar att bevilja en enskild halvt vårdbidrag utan en skattefri merkostnadsdel. Den enskilde tar del av beslutet en vecka efter att beslutet med- delades. Det allmänna ombudet, vars tid för att överklaga börjar löpa direkt, överklagar beslutet efter två veckor från dagen för beslutets meddelande. Ombudet yrkar därvid att förvaltningsrätten förordnar om en skattefri merkostnadsdel med bibehållande av den nivå på vårdbidraget som beslutsmyndigheten fastställt. Förvaltningsrätten avslår därefter överklagandet utan att kommunicera överklagandet med den enskilde eftersom förvaltningsrätten dessförinnan gjort be- dömningen att det inte fanns anledning anta att talan skulle komma att bifallas helt eller delvis (jfr 10 § andra stycket 1 FPL). Förvalt- ningsrättens dom meddelas exakt fem veckor efter det att grund- beslutet fattades och domen vinner laga kraft efter ytterligare tre veckor, dvs. 8 veckor efter grundbeslutet.24 Den enskilde, vars tid för att begära omprövning fortfarande löper vid denna tidpunkt, anser sig emellertid ha rätt till en skattefri merkostnadsdel. Denne begär därför omprövning av grundbeslutet precis innan tiden för att begära omprövning löper ut. Eftersom det allmänna ombudet dessförinnan överklagat beslutet, ska emellertid den enskildes begäran behandlas som ett överklagande av grundbeslutet i denna situation. Vid den tidpunkt då den enskildes överklagande kommer in till domstolen har förvaltningsrättens avgörande emellertid vunnit laga kraft och frågan om skattefri merkostnadsdel blivit rättskraftigt avgjord. Den enskildes överklagande torde därför få avvisas till följd av bristande sakprövningsförutsättningar (res judicata). I sådant fall fråntas den

24 Detta resonemang bygger på att förslaget i SOU 2014:76 att införa en frist om tre veckor för att överklaga till kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen genomförs.

303

Tidsfrister för omprövning och överklagande

SOU 2018:5

enskilde således möjligheten att få till stånd en prövning av frågan om skattefri merkostnadsdel i grundbeslutet. Den enskilde kan inte heller överklaga förvaltningsrättens dom. Av rättspraxis följer näm- ligen att den som inte överklagar en förvaltningsmyndighets beslut inte – efter att förvaltningsrätten på talan av annan part inte ändrat beslutet – kan överklaga förvaltningsrättens dom till kammarrätten (RÅ 2002 ref. 58).

Denna problematik skulle rent teoretiskt givetvis också kunna uppstå även om det gäller en och samma tidsrymd om två månader för att angripa ett grundbeslut. Detta eftersom tiden för enskilda att begära omprövning räknas från delfåendet. Risken för detta borde emellertid vara i det närmaste obefintlig.

5.8.4Författningsändringar som föranleds av våra förslag i denna del

Vårt förslag i denna del föranleder ändring i lagtexten på så vis att det i socialförsäkringsbalken införs två nya paragrafer, 113 kap. 19 a § och 113 kap. 19 b §, samtidigt som nuvarande 113 kap. 20 § justeras. I 113 kap. 19 a § SFB regleras tiden för att överklaga för enskild. Ett sådant överklagande, som alltid tar sikte på ett omprövningsbeslut eller ett beslut som inte får omprövas, ska alltså ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

I 113 kap. 19 b § SFB regleras därefter klagofristen för det allmänna ombudet separat. I denna paragraf görs, i enlighet med våra över- väganden ovan, skillnad på grundbeslut respektive omprövnings- beslut och beslut som inte får omprövas. Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut som ska omprövas enligt 10 § innan det får överklagas av enskild, ska ombudets överklagande ha kommit in inom två månader från den dag då beslutet meddelades. I annat fall ska överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

I 113 kap. 20 § SFB måste till följd av detta en justering göras. Denna paragraf kommer framöver att reglera inom vilken tid såväl enskild som det allmänna ombudet måste överklaga allmän förvalt- ningsdomstols beslut till högre instans. Eftersom denna tidsfrist inte omfattas av våra utredningsdirektiv, har vi valt att i paragrafen blott ange den tidsfrist som i dag gäller. Vi är dock, som framgått ovan,

304

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Utredaren ska enligt direktiven utreda och föreslå åtgärder för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering inom socialförsäkringen. I direktiven anges om uppdraget i denna del vidare följande (s. 8 och 9).

För detta krävs att utredaren tecknar den fullständiga problembilden över skuldsättningen och återkravsförfarandet på området. Översynen inbegriper hela återkravskedjan från en felaktig utbetalning fram till ansökan om verkställighet. Nödvändiga författningsförslag ska lämnas. Utfallet av förslagen i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81) ska beaktas. Det är angeläget att bestämmelserna i SFB fungerar på ett tillfredsställande sätt i förhållande till bestämmelserna i utsökningsbalken. Syftet med att uppnå en mer effektiv och ändamåls- enlig hantering är att åstadkomma en ökad återbetalning som både kan minska fordringsstocken och, framför allt, förhindrar att den växer ytter- ligare. En mer effektiv och ändamålsenlig hantering ska också öka rätts- säkerheten för den försäkrade och minska risken för att hamna i omfat- tande och långvarig skuldsättning.

Utredaren ska särskilt beakta på vilket sätt föreslagna åtgärder kan påverka den enskilda försäkrade.

6.1.2Närmare om hur vi uppfattar uppdraget

I direktiven anges att översynen inbegriper hela återkravskedjan från en felaktig utbetalning fram till ansökan om verkställighet. Processen för återkrav av en felaktigt utbetald förmån kan delas upp i följande två faser.

•Processen från upptäckt av en felaktig utbetalning till och med beslut om återkrav inklusive bedömning av frågan om eftergift.

•Processen från beslut om återkrav till dess att fordran har beta- lats eller ärendet på annat sätt har avslutats.

En fråga som uppkommer är hur direktivens formulering ”från en fel- aktig utbetalning” ska tolkas. Med detta kan avses från det att den fel- aktiga utbetalningen faktiskt sker eller från det att den konstateras, dvs. då beslut om återbetalning fattas.

Det problem som är den huvudsakliga anledningen till utredning- ens uppdrag är, som det beskrivs, den kraftiga ökningen av återkravs- fordringarna. Syftet med översynen, enligt direktiven, är att åstad- komma en ökad återbetalning som både kan minska fordringsstocken och, framför allt, förhindra att den växer ytterligare.

308

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Mot bakgrund av problembeskrivningen och syftet med uppdraget har vi riktat in vårt arbete mot den sista fasen i förfarandet, dvs. från beslut om återkrav till dess att fordran har betalats eller ärendet på annat sätt har avslutats.3 Detta har bl.a. inneburit att vi huvudsakligen har avgränsat vår översyn till verksamheten hos Försäkringskassan, eftersom Försäkringskassan har hand om fordringshanteringen av- seende såväl sina som Pensionsmyndighetens återkrav.

Vårt uppdrag omfattar återbetalning av felaktigt utbetalda förmå- ner inom socialförsäkringen. Betalningsskyldighet för underhållsstöd t.ex. omfattas därmed inte av uppdraget. Beträffande underhållsstöd omfattas endast fordringar avseende återkrav av felaktigt utbetalat stöd.

I direktiven framhålls vidare (dir. 2016:104 s. 8) att återkrav av bo- stadsbidrag står för den enskilt största delen av fordringsstocken och att det är en förutsättning för att kunna hålla antalet återkrav nere att förmåner inte är konstruerade på ett sätt som ger upphov till omfat- tande återkrav. Där anges att regeringen har aviserat en översyn av förmånerna bostadsbidrag och underhållsstöd och att regeringen i sär- skild ordning kommer att återkomma när det gäller de förmånsspeci- fika reglerna för återkrav i fråga om dessa förmåner. Mot denna bak- grund och med hänsyn till avgränsningen av vårt uppdrag kommer vi inte att behandla frågor som rör utformningen av själva förmåns- reglerna eller hur myndigheterna arbetar för att motverka felaktiga utbetalningar.

I kapitel 7 behandlar vi frågan om verkställbarhet av Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav.

3 Den första fasen, dvs. från upptäckt av en felaktig utbetalning till och med beslut om återkrav inklusive bedömning av frågan om eftergift, granskades så sent som 2014 av Inspektionen för socialförsäkringen i rapporten Återkravshandläggning på Försäkringskassan och Pensions- myndigheten – Styrning och tillämpning (Rapport 2014:3). Vi behandlar denna rapport närma- re i avsnitt 6.6.4. Efter rapporten har såväl Pensionsmyndigheten som Försäkringskassan vid- tagit åtgärder i syfte att förbättra organisation och styrning samt höja kvaliteten i återkravs- handläggningen, se bl.a. avsnitt 6.4.2–6.4.4 och 6.7.2 under rubriken Återkravsbedömningarna behöver bli mer enhetliga. Vidare kan nämnas att Regeringen den 30 juni 2016 (dir. 2016:60) beslutade att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, vilken har antagit namnet Delegationen för korrekta utbe- talningar från välfärdssystemen. Senast den 1 december 2019 ska en slutlig redovisning av upp- draget lämnas till regeringen.

309

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

6.2En introduktion till återbetalningsverksamheten

6.2.1Omfattningen av felaktiga utbetalningar

Inledning

Det ligger i sakens natur att det inte är möjligt att veta exakt hur mycket som betalats ut felaktigt från socialförsäkringen. Tillför- litliga data framtagna med klassiska statistiska metoder, som inklu- derar mörkertalet (de fel som inte upptäcks), saknas. Däremot finns s.k. omfattningsstudier där försök görs att uppskatta den totala om- fattningen av de felaktiga utbetalningarna inklusive de fel som inte upptäcks. Nedan redovisas sådana studier som har genomförts med hjälp av en metod som kallas för Expert Elicitation. Metoden, som inte är exakt, går i korthet ut på att experter av olika slag på ett systematiskt sätt gör uppskattningar av felens omfattning baserat på sin egen specialistkunskap tillsammans med tillgänglig statistisk. De individuella uppskattningarna vägs sedan samman till en total bedömning. Metoden har dock kritiserats i olika sammanhang.4

FUT-delegationen

Regeringen beslutade under 2005 om ett åtgärdspaket för att be- kämpa fusk i skatte- och förmånssystemen. Ett led i åtgärdspaketet var att tillsätta en delegation som skulle arbeta mot felaktiga utbe- talningar från de offentliga bidrags- och försäkringssystemen. Delegationen antog namnet Delegationen mot felaktiga utbetal- ningar (FUT-delegationen). I uppdraget ingick att mäta omfatt- ningen av felaktiga utbetalningar.

Delegationen gjorde 2005 en uppskattning av omfattningen av felaktiga utbetalningar med följande resultat.5

Djupstudier gjordes av 16 trygghetssystem och en översiktlig analys av ytterligare 30 sådana system. Delegationen bedömde sam- mantaget att i genomsnitt 4 procent av de cirka 510 miljarder kro-

4Se bl.a. Altermark och Nilsson, Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet, 2017, ”Det handlar om miljarder” – En metodanalys av hur assistansfusket bedöms av svenska myn- digheter.

5SOU 2008:74 s. 13 och 14 samt FUT-delegationens Rapport 7, november 2007, Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, s. 15.

311

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

nor som årligen utbetalades ut från välfärdssystemen betalades ut felaktigt. Bedömningen inkluderade ett mörkertal, det vill säga fel som i regel inte upptäcks. Totalt uppskattades de felaktiga ut- betalningarna omfatta 18–20 miljarder kronor. Uppskattningen hade ett osäkerhetsintervall på mellan 3,2 och 10,5 procent och felen antogs därmed ligga mellan cirka 8 och 26 miljarder kronor.

Fördelningen mellan avsiktliga och oavsiktliga fel inom trygg- hetssystemen bedömdes så att 50 procent utgjorde avsiktliga fel från de sökande, 30 procent oavsiktliga fel från de sökande och 20 procent oavsiktliga fel från myndigheterna. Utbetalningar or- sakade av uppsåtliga bidragsbrott kunde därmed uppskattas till cirka 10 miljarder kronor.

Försäkringskassans omfattningsstudier

Försäkringskassan fick i regleringsbrevet för 2009 i uppdrag av regeringen att redovisa en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen. I svar på regeringsuppdraget (2010-02-19, dnr 002939-2010) bedömde Försäkringskassan att de felaktiga utbetalningarna under 2009 sam- mantaget kunde uppskattas till 3,65 procent av socialförsäkrings- systemets totala utbetalningar om 449 miljarder kronor. Detta motsvarade cirka 16,4 miljarder kronor. Något osäkerhetsintervall angavs inte. När det gäller orsaker till felen bedömdes en tredjedel av felen härröra från avsiktliga fel från allmänheten, en tredjedel från oavsiktliga fel från allmänheten och en tredjedel från oavsikt- liga fel från myndigheter.

Samverkansuppdraget

I syfte att fortsätta arbetet mot felaktiga utbetalningar fattade reger- ingen i mars 2009 beslut om ett treårigt samverkansuppdrag till elva myndigheter. Ekonomistyrningsverket skulle enligt beslutet vara sam- mankallande myndighet samt leda och fördela arbetet. Enligt reger- ingens uppdrag skulle myndigheterna bl.a. genomföra löpande sys- temövergripande omfattningsstudier.

Inom ramen för samverkansuppdraget genomfördes en studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar från de offentliga välfärds-

312

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

systemen för 2010. Det bedömdes att de felaktiga utbetalningarna sammantaget kunde uppskattas till 3,3 procent av de totala utbetal- ningarna som uppgick till nära 500 miljarder kronor, vilket motsva- rade cirka 16,5 miljarder kronor. Uppskattningen hade ett osäker- hetsintervall på mellan 0,9 och 5,8 procent och felen antogs därmed ligga på mellan cirka 4 och 29 miljarder kronor.6

Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen

Regeringen beslutade den 30 juni 2016 att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system (dir. 2016:60). Delegationen, som har antagit namnet Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärds- systemen, ska bl.a. genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella. Senast den 1 december 2019 ska dele- gationen lämna en slutlig redovisning av uppdraget till regeringen.

6.2.2Varför blir det fel?

Inledning

Som framgått av föregående avsnitt brukar en indelning av orsakerna göras mellan avsiktliga fel från de sökande, oavsiktliga fel från de sö- kande och oavsiktliga fel från myndigheterna. Avsiktliga fel från de sökande bedöms utgöra en stor andel av de felaktiga utbetalningarna. Många gånger kan de avsiktliga felen utgöra bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen (2007:612).

En felaktigt utbetald ersättning ska som utgångspunkt återkrävas om den har orsakats av sökanden. Så ska också ske om den som fått ersättningen inte har orsakat den felaktiga utbetalningen men har insett eller skäligen borde ha insett att utbetalningen skett felaktigt. Se vidare i avsnitt 6.2.4 om den närmare regleringen av detta.

6 Ekonomistyrningsverket, 2011, Samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen 2010, 2011:11, s. 12 och 13.

313

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Avsiktliga fel från de sökande

Den brottslighet som riktas mot socialförsäkringssystemet är till sin karaktär sådan att den är svårupptäckt. Den skiljer sig från många andra typer av brott bl.a. genom att det inte finns något fysiskt brotts- offer i traditionell mening som direkt kan reagera på brottsligheten. Det finns därmed i regel inte heller någon som har incitament för att anmäla brottsligheten.

Antalet anmälningar om brott mot socialförsäkringen styrs i hög grad av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens prioriteringar och verksamhetsinriktningar. Ju fler kontroller och ju mer välriktade dessa är, desto fler felaktiga utbetalningar upptäcks och desto fler återkrav beslutas. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ge- nomför s.k. kontrollutredningar med syfte att systematiskt upptäcka och stoppa bidragsbrottslighet. Kontrollutredningarna hanteras inte i den ordinarie handläggningsprocessen utan utförs av särskilda utredare7.

Av en rapport från Brottsförebyggande rådet från 2016 (Bedrägeri- brottsligheten i Sverige – Kartläggning och åtgärdsförslag, 2016:9, s. 115–117) framgår att flera olika ageranden har observerats vad gäl- ler brott riktade mot Försäkringskassan. Det har varit fråga om förfalskade hyreskontrakt, skenseparationer, utomlandsbosatta som har uppburit exempelvis barnbidrag utan att vara berättigade, under- låtenhet att anmäla ändrade förhållanden t.ex. förbättrad arbetsför- måga eller förändrade inkomstförhållanden. Vidare har observerats förfalskade arbetsgivarintyg och lönespecifikationer, som kan leda till för hög utbetalad ersättning. Det kan också vara fråga om att personen har erhållit svarta inkomster och samtidigt fått ersättning från Försäkringskassan. I en annan rapport från rådet från 2015 (In- tyget som dörröppnare till välfärdssystemet. En rapport om välfärds- brott med felaktiga intyg., 2015:8, s. 40–41) beskrivs bl.a. problemen med olika typer av missbruk av läkarintyg. De varianter som redo- görs för är förfalskade, manipulerade eller köpta läkarintyg, intyg som ställs ut av vilseledda eller hotade läkare samt intyg som påver- kas av läkares effektivitets- och vinstkrav.

7 Försäkringskassan, Särskild redovisning av felaktiga utbetalningar, Svar på regeringsupp- drag, 2016-02-19, dnr 005742-2015, och Pensionsmyndighetens årsredovisning 2016 s. 63.

314

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

I betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förbygga, för- hindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) redogörs för en kart- läggning som utredningen gjort beträffande ett antal myndigheters brottsanmälningar enligt följande (s. 219, 225, 226, 228 och 231).

Antalet brottsanmälningar från Försäkringskassan under åren 2013–2015 uppgick till cirka 3 400, varav 9 procent avsåg grovt bi- dragsbrott, 82 procent avsåg bidragsbrott av normalgraden och övriga anmälningar avsåg ringa bidragsbrott och vårdslöst bidragsbrott. Försäkringskassan hade i 56 procent av fallen fått impulser från den egna kontrollen.

Det totala antalet anmälningar fördelade sig i fråga om brotts- utsatta system så att 25 procent avsåg tillfällig föräldrapenning, 14 pro- cent föräldrapenning, 12 procent sjukpenning, 10 procent sjukersätt- ning, 9 procent barnbidrag, 9 procent bostadsbidrag, 6 procent bo- stadstillägg, 4 procent aktivitetsstöd, 3 procent assistansersättning samt att resterande 8 procent fördelade sig på aktivitetsersättning, ar- betsskadelivränta, bilstöd, boendetillägg, handikappersättning, tand- vårdsstöd, underhållsstöd och vårdbidrag.

Vad gäller tiden som brottet pågick angavs för 81 procent av anmälningarna en brottstid på 1–5 år och för 12 procent en brottstid på 5–10 år. Det felaktigt utbetalade beloppet var i 61 procent av fallen lägre än 100 000 kronor, i 34 procent av fallen mellan 100 000 och 500 000 kronor, i 4 procent av fallen mellan 0,5 och 1 miljon kronor och i 2 procent av fallen högre än 1 miljon kronor.

Pensionsmyndigheten hade under åren 2011–2015 upprättat 68 polisanmälningar. Av dessa avsåg 75 procent bidragsbrott, 13 pro- cent urkundsförfalskning och 12 procent bedrägeri. När det gäller brottsutsatta system så fördelade sig anmälningarna så att 50 procent avsåg bostadstillägg till pensionärer, 16 procent ålderspension, 7 pro- cent garantipension, 7 procent efterlevandestöd, 6 procent omställ- ningspension, 5 procent barnpension, 5 procent äldreförsörjningsstöd, 2 procent förlängd omställningspension och 2 procent änkepension.

315

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Oavsiktliga fel från de sökande

Felaktiga utbetalningar kan också bero på oavsiktliga fel från sö- kanden. Sökanden kan t.ex. ha glömt att anmäla ändrad inkomst- uppgift eller att meddela andra ändrade förhållanden eller ha miss- förstått hur ansökan ska fyllas i.

Felaktiga utbetalningar som uppstår på grund av att den försäk- rade oavsiktligt har lämnat felaktiga uppgifter eller inte har meddelat ändrade förhållanden hanteras i allmänhet av förmåns- handläggare i den ordinarie handläggningsprocessen. I sådana situa- tioner handlar det ofta om att hjälpa försäkringstagaren att göra rätt genom att ge information.8

Som framgått i det föregående aktualiseras dock återkrav om den som fått ersättningen insett eller skäligen borde ha insett att utbetalningen skett felaktigt. Oavsiktligt fel från sökanden kan i vissa fall dessutom vara att bedöma som vårdslöst bidragsbrott.

Oavsiktliga fel från myndigheten

I Försäkringskassans årsredovisning för 2016 anges (s. 33) att antalet identifierade felaktiga utbetalningar ökade från cirka 90 000 under 2015 till cirka 98 000 under 2016. Den andel som bedömdes ha orsakats av Försäkringskassan minskade samtidigt från 41 till 39 procent. Endast felaktiga utbetalningar över 1 000 kronor inklu- derades i siffrorna, på grund av den då gällande beloppsgränsen för utredning av återkrav (se avsnitt 6.12.6).

Försäkringskassan bedömde kvaliteten i handläggningen som inte tillfredsställande under 2015 och 2016. I en majoritet av förmånerna och ärendeslagen bedömdes kvaliteten som tillfredsställande eller god. Däremot bedömdes att kvaliteten i handläggningen av sjuker- sättning, sjukpenning och assistansersättning inte var tillfredsstäl- lande. Eftersom dessa tre förmåner stod för närmare hälften av För- säkringskassans totala försäkringsutgifter hade de avgörande påverkan på den samlade kvalitetsbedömningen.9

8Försäkringskassan, Särskild redovisning av felaktiga utbetalningar, Svar på regeringsupp- drag, 2016-02-19, dnr 005742-2015, s. 3.

9Försäkringskassan, Särskild redovisning av kvaliteten i handläggningen, Svar på regerings- uppdrag, 2016-02-19, dnr 005733-2015, s. 19 och Försäkringskassans årsredovisning för 2016 s 30.

316

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Vid Pensionsmyndigheten pågår, enligt myndighetens årsredo- visning för 2016 (s. 24, 28 och 49), ett arbete med att ta fram in- formation om det som är känt om återkrav, t.ex. orsaken till att återkraven uppstår, hur fel som lett till en felaktig utbetalning har hittats och hur fördelningen är i antal och belopp mellan de olika förmånerna. Pensionsmyndigheten bedömde resultatet för ärende- hanteringen 2016 som acceptabelt. Förbättringsområden angavs vara bl.a. kvaliteten i handläggningen av bostadstillägg och äldreförsörj- ningsstöd som bedömdes som otillräckligt och där utbetalnings- precisionen hade försämrats jämfört med föregående år.

6.2.3Hur mycket som återkrävs

Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten ska i princip återkräva en felaktigt utbetalad socialförsäkringsförmån om den som har fått förmånen har orsakat att denna har lämnats felaktigt eller har insett eller skäligen borde ha insett felet (se vidare avsnitt 6.2.4).

Det totala återkrävda beloppet per år för båda myndigheterna har under de senaste fem åren legat på ungefär samma nivå eller ökat något, till sammanlagt drygt 1,3 miljarder kronor 2017. Ungefär hälf- ten av återkraven avser bostadsbidrag, vilket har att göra med att utformningen av reglerna för beräkning och utbetalning av bostads- bidrag regelmässigt genererar många återkrav (se vidare om detta i avsnitt 6.2.4).

Det är alltså stora skillnader mellan bedömd beloppsmässig om- fattning av felaktiga utbetalningar och återkrävt belopp. Uppskatt- ningarna som har gjorts av omfattningen av felutbetalningarna, vilka i och för sig är osäkra, indikerar att det kan vara mindre än 10 pro- cent som återkrävs.

I slutet av 2017 uppgick fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäkringen till 4,6 miljarder kronor, inklusive s.k. manuella krav, upplupna räntor och avgifter. Återkrav av bostadsbidrag står för mer än en tredjedel av fordringsstocken. När det gäller antalet gäl- denärer är dominansen ännu större för bostadsbidragen. Två tredje- delar av det totala antalet återkravsgäldenärer har skulder avseende återkrav av bostadsbidrag.

Fordringsstocken har under det senaste decenniet ökat för varje år. Mellan åren 2006 och 2017 har stocken (exklusive manuella

317

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

krav, räntor och avgifter) ökat från cirka 1,2 miljarder kronor till cirka 3,3 miljarder kronor, dvs. en ökning med drygt 2 miljarder kronor eller med över 150 procent.

En närmare redogörelse för statistik rörande detta finns i av- snitt 6.5.

6.2.4Regleringen av återkrav och eftergift

Var regleringen finns

Som framgått av kapitel 3 trädde socialförsäkringsbalken i kraft den 1 januari 2011 och ersatte då ungefär 30 av de tidigare gällande socialförsäkringsförfattningarna. Socialförsäkringsbalken omfattar i stort sett samtliga socialförsäkringsförmåner som administreras av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.

Sedan socialförsäkringsbalkens införande finns en sammanhållen och i stort sett enhetlig reglering av återbetalning av felaktiga utbe- talningar när det gäller de förmåner som omfattas av balken. Bestäm- melserna om återkrav i socialförsäkringsbalken gäller även för ett antal förmåner som regleras i andra författningar. Vid handläggning av t.ex. vissa ärenden enligt lagen (1991:1047) om sjuklön hänvisas till bestämmelserna om återkrav i socialförsäkringsbalken (se 26 § lagen om sjuklön). I följande fall finns dock bestämmelser om återbetalning av socialförsäkringsförmåner i andra författningar.

I lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd finns bestämmelser om återkrav av ersättning som har betalats ut till vårdgivare och om möjligheter till avräkning (kvittning) av återkrävt belopp. Återbetal- ningsskyldigheten är i princip strikt, bortsett från att en viss typ av bidrag enligt lagen inte får återkrävas om vårdgivaren har haft skälig anledning att anta att patienten varit berättigad till sådant bidrag.

Rätten till aktivitetsstöd och utvecklingsersättning samt eta- bleringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning regleras i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser. I nämnda förordning regleras frågor om åter- betalningsskyldighet och återkrav avseende dessa ersättningar liksom frågor om anstånd och avbetalningsplan, ränta, eftergift och möjlig- heter till kvittning.

Vidare finns särskilda bestämmelser om återkrav och eftergift i förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbets-

318

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

platsnära stöd för återgång i arbete och i förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service.

Reglerna om återkrav i nämnda förordningar motsvarar i princip bestämmelserna i socialförsäkringsbalken, såvitt avser förutsättningar för återkrav, men formuleras något annorlunda.

I detta avsnitt redogörs för huvuddragen i socialförsäkringsbalkens bestämmelser om återkrav. Vilka bestämmelser som styr hanteringen av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkravsfordringar framgår av avsnitt 6.2.5.

Återkrav

I 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, SFB, finns huvudregeln i fråga om återkrav av ersättning enligt balken. I bestämmelsens första stycke anges att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten ska besluta om återbetalning av ersättning som den har beslutat enligt balken, om den försäkrade eller, i förekommande fall, den som annars har fått ersättningen har orsakat att denna har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet. Det- samma gäller enligt andra stycket om ersättning i annat fall har läm- nats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som fått ersätt- ningen har insett eller skäligen borde ha insett detta.

Det finns alltså enligt huvudregeln två situationer då ersättning som har betalats ut ska krävas åter av Försäkringskassan eller Pen- sionsmyndigheten.

Den första situationen är att någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyl- dighet har förorsakat att ersättning lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Det krävs inte att ersättningsmottagaren har varit med- veten om felaktigheten eller att han eller hon har agerat oaktsamt. För att återkrav ska aktualiseras på den grunden att den enskilde brustit i sin anmälningsskyldighet måste det klart framgå vilka för- hållanden den enskilde är skyldig att lämna uppgifter om för att fullgöra denna skyldighet (se bl.a. HFD 2013 ref. 9).

Den andra situationen är att någon felaktigt eller med för högt belopp har fått ersättning och denne har insett eller skäligen borde ha insett detta. Det krävs alltså i detta fall inte att mottagaren har

319

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

orsakat den felaktiga utbetalningen, utan det kan t.ex. vara fråga om att Försäkringskassan av misstag betalat ut ett för stort belopp. Den avgörande frågan är om mottagaren är i god tro. Om så är fallet undgår denne återbetalningsskyldighet.

I fråga om vissa förmåner gäller bestämmelser om återkrav som avviker från huvudregeln. När det gäller underhållsstöd och bostads- bidrag ska Försäkringskassan t.ex. besluta om återkrav oavsett om den enskilde har orsakat felet eller inte och utan beaktande av den enskildes goda tro, s.k. strikt återbetalningsskyldighet. Detta fram- går av 108 kap. 8 § och 9 § andra stycket SFB.

Det finns dock två system för återkrav av bostadsbidrag. Det ena är det nyss nämnda som bygger på strikt återbetalningsskyldighet vid felaktig utbetalning. Det andra systemet för återkrav av bostads- bidrag, som regleras i 108 kap. 9 § första stycket SFB, avser den situationen att slutligt bostadsbidrag bestäms till ett lägre belopp än vad som har betalats ut i preliminärt bidrag. I sådana fall behöver det inte ha varit fråga om en felaktig utbetalning. Bakgrunden är att särskilda handläggningsregler gäller för utbetalning av bostadsbidrag, vilket medför att återkrav av bostadsbidrag i stor omfattning beslutas i samband med en årlig avstämning enligt rutiner som kan sägas ligga vid sidan av den övriga återkravshandläggningen.

I korthet innebär handläggningsreglerna för utbetalning av bo- stadsbidrag följande. Preliminärt bostadsbidrag beräknas efter en upp- skattad bidragsgrundande inkomst och betalas ut månadsvis. Slutligt bostadsbidrag bestäms för kalenderår, efter den tidpunkt när besked om slutlig skatt enligt 56 kap. 10 § första stycket skatteförfarande- lagen (2011:1244) senast ska ha skickats. Det slutliga bostadsbidraget kan bestämmas först efter november månads utgång under året efter inkomståret, dvs. året efter det kalenderår då det preliminära bo- stadsbidraget har utgivits. Det är dock vanligt att det slutliga bostads- bidraget i praktiken bestäms det andra året efter bidragsåret. Om det vid avstämningen visar sig att det slutliga bostadsbidraget bestäms till ett högre belopp än det preliminära ska mellanskillnaden betalas ut till den försäkrade och om det visar sig att det är lägre så ska den för- säkrade betala tillbaka mellanskillnaden till Försäkringskassan enligt bestämmelserna om återkrav. Belopp under 1 200 kronor ska varken betalas ut eller betalas tillbaka (se 98 kap. 2 och 4–6 §§ SFB).

Det är myndigheten som ska visa att förutsättningarna för åter- krav föreligger (se bl.a. HFD 2011 ref. 81).

320

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Försäkringskassan beslutade i juni 2015 att inte utreda felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor före skatteavdrag. Dessförinnan gällde en beloppsgräns om 1 000 kronor enligt ett beslut från 2012. Även Pensionsmyndigheten har bestämt att ett återkravsärende i normalfallet inte ska inledas med anledning av felaktiga utbetal- ningar som understiger 2 000 kronor. I avsnitt 6.12.6 finns en ut- förlig redogörelse för innebörden av och skälen för myndigheternas beslut gällande detta.

Eftergift

Huvudregeln i fråga om eftergift av återkrav finns i 108 kap. 11 § SFB. Där anges att om det finns särskilda skäl får den handläggande myndigheten helt eller delvis efterge krav på återbetalning. Vissa specialregler om eftergift av återkrav finns i fråga om sjukersättning och bostadsbidrag.

I förarbetena till den tidigare gällande lagen (1996:1030) om underhållsstöd har uttalats följande, vilket är giltigt beträffande vad som kan utgöra skäl för att efterge krav på återbetalning även av andra förmåner (prop. 1995/96:208 s. 91):

Att det skall föreligga särskilda skäl för att eftergift skall ges innebär att bestämmelsen skall tillämpas återhållsamt. Särskilda skäl för eftergift kan exempelvis föreligga om han eller hon skäligen inte borde ha förstått att utbetalningen var felaktig och det dessutom med hänsyn till betalnings- mottagarens ekonomiska och personliga förhållanden finns skäl att inte återkräva underhållsstödet eller del av det. Det kan också vara så att eftergiften kan fungera som ett led i social rehabilitering.

Eftergift kan således komma i fråga för att mildra konsekvenserna av det stränga personliga ansvar som följer av återbetalningsskyldig- heten och för att anpassa beloppets storlek till den återbetalnings- skyldiges ekonomiska och sociala situation. En individuell och sam- manvägd bedömning av omständigheterna ska göras. De faktorer som kan behöva beaktas är bl.a. orsaken till den felaktiga utbetal- ningen, hur lång tid som gått sedan utbetalningen, beloppets stor- lek och den återbetalningsskyldiges ekonomiska förhållanden, hälsa och försörjningsmöjligheter (se bl.a. RÅ 2008 ref. 2).

321

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

När det gäller underhållsstöd och bostadsbidrag gäller som nämnts i det föregående s.k. strikt återbetalningsskyldighet. Möj- lighet till eftergift finns även i dessa fall vid särskilda skäl.10

6.2.5Regleringen av fordringshanteringen

Allmänt om fordringshanteringen och var regleringen finns

Det är Försäkringskassan som sköter den handläggning som följer på ett beslut om återkrav, även i de fall det är Pensionsmyndigheten som har fattat beslutet om återkrav. Detta framgår av 108 kap. 14 a § SFB.11 Handläggningen innefattar verkställighetsåtgärder och beslut enligt bestämmelser i 108 kap. SFB om kvittning, ränteuttag m.m., för att det återkrävda beloppet ska bli reglerat.

Förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar, hanteringsförordningen, är tillämplig på Försäkringskassans hantering av fordringar avseende återkrav. Enligt 3 § hanteringsförordningen ska bestämmelserna i förordningen tillämpas om inte något annat följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Vidare anges i hanteringsförordningen bl.a. följande. Varje myndig- het ska se till att myndighetens fordringar betalas enligt betalnings- villkoren. Om fordran inte har betalats senast på förfallodagen, ska myndigheten så snart som möjligt skicka en betalningspåminnelse till den betalningsskyldige (10 §). Om fordran inte betalas efter påminnelse, ska myndigheten vidta de åtgärder som behövs för att få betalt (11 §). Vidare finns i förordningen bestämmelser om bl.a. i

10I rättsfallet HFD 2013 ref. 64, som gällde tillämpningen av en motsvarande återkravsregel i dåvarande 23 § förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd, tog Högsta förvaltningsdom- stolen ställning till frågan om det förelåg särskilda skäl för eftergift vid s.k. strikt åter- betalningsskyldighet då den felaktiga utbetalningen hade orsakats av myndighet och motta- garen varit i god tro. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att enbart den omständigheten att den som fått de felaktiga utbetalningarna, inte hade orsakat dessa utan tagit emot dem i god tro, inte kunde utgöra särskilda skäl för befrielse från återbetalningsskyldighet. Särskilda skäl för eftergift ansågs dock föreligga i fallet med hänsyn till att lång tid hade gått från det att ersättningarna betalats ut till dess att återkrav aktualiserades.

11Paragrafen trädde i kraft den 1 januari 2015 (SFS 2013:747) och ersatte då en tidsbegränsad regel av motsvarande innebörd. I förarbetena till bestämmelsen övervägde regeringen olika alternativ för hur Pensionsmyndighetens återkravsfordringar skulle hanteras efter att den tidsbegränsade regeln hade upphört att gälla, och ansåg att alternativet att Försäkringskassan även fortsättningsvis skulle hantera fordringarna var att föredra. Vid denna bedömning tog regeringen hänsyn till de kostnadsökningar och risker för fel och fördröjningar som det skulle innebära om Pensionsmyndigheten tog hem hela eller delar av fordringshanteringen (se prop. 2012/13:169 s. 38 och 39).

322

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Ränta och dröjsmålsränta

Försäkringskassan kan, som framgått i det föregående, ingå avtal med gäldenären om en avbetalningsplan eller medge betalnings- anstånd. Den som är återbetalningsskyldig ska i sådana fall betala ränta på det återkrävda beloppet. Räntan ska beräknas från den dag då avtalet om avbetalningsplan träffades eller anstånd medgavs, dock inte innan återkravet har förfallit till betalning, dvs. 30 dagar efter att det har framställts. Räntan ska motsvara statens utlåningsränta, vilken årligen fastställs av Riksgäldskontoret, med ett tillägg om två procentenheter (108 kap. 15 och 16 §§ SFB).

I förarbetena till bestämmelsen om ränta anförde regeringen att det i linje med övriga insatser som pågick för att öka effektiviteten i återkravsverksamheten fanns skäl att fastställa en något högre ränte- sats än statens utlåningsränta för dem som felaktigt disponerat statens medel. Regeringen framhöll bl.a. att de som accepterar en avbetal- ningsplan ju för övrigt undgår den högre räntenivån för dröjsmålsränta (prop. 2006/07:49 s. 41).

Dröjsmålsränta ska tas ut om ett belopp som har återkrävts inte betalas i rätt tid, enligt vad som framgår av 108 kap. 19 § första stycket SFB. För uttag av dröjsmålsränta gäller enligt andra stycket i tillämpliga delar räntelagen (1975:635). Enligt räntelagen börjar dröjs- målsränta löpa från den dag som infaller trettio dagar efter det att återkrav framställdes (4 §), om inte annat följer av att ett avtal om avbetalning träffats eller anstånd har medgetts (3 §).12 Dröjsmålsränta utgår med en räntesats som motsvarar den av Riksbanken fastställda referensräntan med ett tillägg av åtta procentenheter (6 §).

Såväl fordringsränta som dröjsmålsränta kan efterges av samma skäl som kan föranleda att kravet på återbetalning efterges, enligt 108 kap. 21 § SFB (se avsnitt 6.2.4 under rubriken Eftergift) eller 17 § hanteringsförordningen (se nedan under rubriken Eftergift enligt hanteringsförordningen). Skälen för att efterge krav på åter- betalning och att efterge ränta behöver förstås inte alltid samman- falla. Jämkning kan också undantagsvis bli aktuell enligt 8 § ränte-

12 Dröjsmål kan föreligga från och med förfallodagen för såväl en huvudfordran som en delbetalning enligt en avbetalningsplan. Motsvarande gäller om tiden enligt ett anstånds- beslut löpt ut (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken [22 dec. 2016, Zeteo], kommentaren till 108 kap. 19 §).

324

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

lagen, vilket följer av hänvisningen i 108 kap. 19 § andra stycket SFB till räntelagen.

För premiepension och bostadsbidrag finns särskilda bestäm- melser om ränta i 108 kap. 17 och 18 §§ SFB.

Kvittning

Försäkringskassan får enligt 108 kap. 22 § SFB, i den utsträckning det är skäligt, göra avdrag på ersättning enligt socialförsäkringsbalken (även benämnt kvittning eller tvångsvis kvittning) om den ersätt- ningsberättigade enligt beslut av Försäkringskassan eller Pensions- myndigheten är återbetalningsskyldig för en ersättning som lämnats på grund av balken eller någon annan författning. Avdrag får göras även för upplupen ränta och avgifter. Avdrag får dock endast göras på ersättning som administreras av samma myndighet som fattat beslutet om återkrav. I 108 kap. 24 och 25 §§ SFB regleras kvittning i några särskilda situationer beträffande förmåner till efterlevande.

Återkrav av pensionsförmåner och andra ersättningar som hand- has av Pensionsmyndigheten kan alltså inte regleras genom avdrag från ersättning som Försäkringskassan beslutar om. Pensionsmyn- digheten saknar dock möjlighet att själv besluta om avdrag på en ersättning. Noteras kan i sammanhanget att pensioner och andra förmåner som Pensionsmyndigheten handlägger betalas ut genom Försäkringskassan (jfr 7 § förordningen [2002:782] om ansökan och utbetalning av pension m.fl. förmåner).

Skälighetsbedömningen avser såväl avdragsmöjligheten i sig som avdragsbeloppets storlek. Detta betyder att det i varje enskilt fall får bedömas om det, med hänsyn till ersättningens karaktär, är lämpligt att göra avdrag och i så fall med vilket belopp avdrag ska göras (se prop. 2008/09:200 s. 548). I förarbetena till den tidigare gällande lagstiftningen, men som fortfarande är aktuella, uttalades att möjligheterna till kvittning naturligtvis måste begagnas med urskillning och att skälig hänsyn i varje särskilt fall måste tas till försäkringsersättningens betydelse för den ersättningsberättigades och hans familjs försörjning (prop. 1962:90 s. 384).

I Försäkringskassans vägledning för Fordringshanteringen anges bl.a. följande (Vägledning 2005:2 version 13 s. 43):

325

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

När Försäkringskassan beräknar ett kvittningsbelopp är det lämpligt att Försäkringskassan utgår från Kronofogdemyndighetens föreskrif- ter om bestämmande av förbehållsbeloppet vid utmätning av lön m.m. Det är bara faktiska inkomster som ska räknas med. Det finns inte stöd för att kräva av den enskilde att denne ska söka alla förmåner eller bidrag som han eller hon kan ha rätt till, i syfte att öka det ekonomiska utrymmet för kvittning (KRNG mål nr 1122-06).

Försäkringskassan räknar ut ett skäligt kvittningsbelopp med stöd av Kronofogdemyndighetens föreskrifter om förbehållsbelopp. Detta belopp omfattar dock inte alla kostnader som en gäldenär kan ha. Därför måste Försäkringskassan också utreda vilka kostnader som ska läggas till för- behållsbeloppet för att sedan fastställa ett skäligt kvittningsbelopp.

Genom att besluta om kvittning kan Försäkringskassan således reg- lera en fordran, helt eller delvis, utan att behöva utverka en exeku- tionstitel. Verkställighet genom kvittning får vidare ske även om beslutet om återkrav inte har fått laga kraft, vilket följer av 112 kap. 5 § SFB.13

Avbruten indrivning

Indrivningen får, enligt 15 § hanteringsförordningen, avbrytas tills vidare om ytterligare indrivningsåtgärder framstår som utsiktslösa eller inte är försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs från allmän synpunkt. Indrivningen ska tas upp på nytt, om det visar sig att betalning kan fås utan större kostnader än vad som är skäligt.

Ackord

Försäkringskassan får, enligt 16 § hanteringsförordningen, anta ett förslag om ackord, om det kan anses fördelaktigt för staten. Ett ackordsförslag som inte framställts i konkurs eller enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion får antas bara om övriga borgenärer som berörs av ackordet godkänner det.

13 I doktrin har anförts att om den som återkravet riktar sig mot har överklagat detta till för- valtningsdomstol, bör myndigheten avvakta utgången i domstol innan den beslutar om kvittning (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken [22 dec. 2016, Zeteo], kommentaren till 108 kap. 22 §). Försäkringskassan har emellertid inte som uttalad rutin att avvakta med kvittning på grund av att fordran är tvistig, jämför avsnitt 6.2.6.

326

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Eftergift enligt hanteringsförordningen

I 17 § hanteringsförordningen anges att en fordran helt eller delvis får efterges om det på grund av den betalningsskyldiges sjukdom eller av någon annan anledning är uppenbart oskäligt att kräva betalning. Eftergift med stöd av denna bestämmelse aktualiseras alltså under fordringshanteringen.

Preskription

En återkravsfordran preskriberas tio år efter tillkomsten om inte preskriptionen avbryts dessförinnan. Detta följer av 2 § preskrip- tionslagen (1981:130).

Fordran torde uppstå när den felaktiga utbetalningen har gjorts (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken [22 dec. 2016, Zeteo], kommentaren till 108 kap. 2 §). Preskriptionstiden avbryts dock när Försäkringskassan beslutar om återkrav eftersom beslutet anses vara ett preskriptionsavbrott enligt 5 § preskriptionslagen. Enligt 6 § samma lag löper en ny preskriptionstid enligt 2 § från dagen för avbrottet, dvs. 10 år. Ett annat exempel på en preskriptionsbry- tande åtgärd är att Försäkringskassan skickar ett rekommenderat brev med mottagningsbevis, som återsänds till kassan.

Återkrav mot gäldenärer i utlandet

Det finns ett europeiskt samarbete för återkrav inom de sociala trygghetssystemen, Europaparlamentets och Rådets förordning nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen och Europaparlamentets och Rådets förordning nr 987/2009 om tillämp- ningsbestämmelser till förordning 883/2004. Dessa förordningar till- lämpas gentemot EU-länderna, EES-länderna samt Schweiz. De flesta förmåner som Försäkringskassan hanterar omfattas.14

14 Felaktigt utbetalda förmåner ska i första hand avräknas (kvittas), enligt artikel 71 och 72 förord- ning 987/2009. En institution i ett medlemsland, som felaktigt har betalat ut förmåner till en person, kan begära att en institution i varje annat medlemsland som betalar ut förmåner till samma person drar av det felaktiga beloppet (enligt lagstiftningen i det landet där avdraget görs) och överför det avdragna beloppet till den institution som gjort den felaktiga utbetalningen. I andra hand ska indriv- ning ske enligt artikel 71 och 75–85 nämnda förordning. Försäkringskassan ansöker om verkställig- het hos Kronofogdemyndigheten, som ansvarar för verkställighet av kassans fordringar hos exekuti- va myndigheter i annat medlemsland (vilket ska utföras enligt det landets lagstiftning). Ett lägsta be- lopp har fastställts för de fordringar som får drivas in enligt förordningarna, vilket är 350 euro sedan i december 2014. Det finns inte någon skyldighet att bistå med indrivning när en fordran är mer än fem år gammal, räknat från det att exekutionstiteln utfärdades (artikel 82.1b i förordning 987/2009).

327

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

6.2.6Återbetalningsverksamheten – en processbeskrivning15

Inledning

I detta avsnitt beskrivs processen för återkravshandläggning och fordringshantering vid Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan med avseende på rutiner och arbetsmetoder.

I avsnitt 6.7 redovisas vad som framkom vid intervjuer som vi ge- nomfört med handläggare och enhetschefer vid Försäkringskassans fordringshantering, angående hur handläggningen i praktiken fungerar.

Återkravshandläggningens organisering vid Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndighetens återkravshandläggning finns organisatoriskt på Produktionsavdelningen. I fråga om återkrav av allmänpension och efterlevandepension är återkravshandläggningen integrerad med förmånshandläggningen. När det gäller återkrav av bostadstillägg är det särskilda återkravshandläggare som utför handläggningen. När ett beslut om återkrav är fattat lämnas ärendet över till Försäkrings- kassans fordringshantering för fortsatt handläggning (se under näst- kommande rubrik).

I avsnitt 6.3.1 finns en närmare beskrivning av hur Pensions- myndighetens återkravshandläggning är organiserad.

Återbetalningsverksamhetens organisering vid Försäkringskassan

Försäkringskassans återkravshandläggning och fordringshantering finns organisatoriskt inom verksamhetsområdet Återbetalning, som tillhör Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. Processen fram till och med själva återkravsbeslutet hanteras vid någon av enheterna för återkravshandläggning. Då beslutet om återkrav är fattat lämnas ärendet över till någon av enheterna för fordrings-

15 Beskrivningen i avsnittet bygger på uppgifter från verksamhetsutvecklare vid verksamhets- område Återbetalning, Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor vid Försäkringskas- san. Beskrivningen av Pensionsmyndighetens verksamhet bygger på uppgifter från den myn- digheten.

328

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Utredning av återbetalningsskyldighet, prövning av eftergift och återkravsbeslut

Hur aktualiseras ett återkrav?

Frågan om återbetalningsskyldighet aktualiseras när Försäkringskas- san eller Pensionsmyndigheten får information om ändrade förhål- landen eller andra omständigheter som ger anledning att misstänka att en eller flera förmåner har betalats ut felaktigt. Sådan information kan myndigheten få t.ex. från den försäkrade själv, från andra myn- digheter, genom en inkommen anmälan eller en egen kontroll.

Om informationen kommer i ett tillräckligt tidigt skede kan myn- digheten stoppa utbetalningar och ompröva rätten till förmånen in- nan det har skett en felaktig utbetalning.

Återkravsbeslut (figur 6.1 punkt 1)

Försäkringskassan kan endast besluta om återkrav när det gäller en utbetalning som har skett efter beslut från Försäkringskassan. Pen- sionsmyndigheten beslutar på motsvarande sätt om återkrav i fråga om utbetalning som skett efter beslut av den myndigheten.

Innan själva återkravsbeslutet kan fattas måste återbetalnings- skyldigheten fastställas och frågan om eftergift prövas enligt be- stämmelserna om detta i socialförsäkringsbalken (se avsnitt 6.2.4). Denna prövning sker på Försäkringskassan vid en enhet för återkrav. När ett beslut om återkrav har fattats uppstår en fordran som ska krävas in, varvid ärendet lämnas över till en enhet för fordrings- hantering. Återkravsbeslutet registreras av återkravshandläggaren i Kåntra (det it-system som används vid fordringshanteringen). I vissa fall går det inte att registrera kravet i Kåntra, varvid ärende-id skickas till fordringshanteringen. Med vanlig post skickas ärenden som avser personer med särskild sekretessmarkering eller juridiska personer. Original sparas vid det kontor där återkravsbeslutet fattats.

På Pensionsmyndigheten utreder förmånshandläggare anledningen till den felaktiga utbetalningen och vem som har orsakat den. För- månshandläggaren skapar ett återkravsärende i de fall det har konsta- terats att en återkravsutredning ska genomföras. I återkravsärendet ska förmånshandläggaren kort beskriva orsaken till återkravet, om den försäkrade har fått information om den felaktiga utbetalningen

330

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Hantering av återkravsfordringar (fordringshantering)

Kvittning

Eftergift / Ackord

Avbruten indrivning

Bortskrivning

					6. Ansökan om
(1. Beslut om	2. Avisering	3. Påminnelse	4. Inkassokrav	5.Betalnings-	betalningsföre-
återkrav)	2. Avisering	3. Påminnelse	4. Inkassokrav	utredning	läggande
återkrav)				utredning	läggande
					/verkställighet

Avbetalningsplan / Anstånd

Avisering och påminnelse (figur 6.1 punkt 2–3)

Försäkringskassan underrättar den försäkrade skriftligen om åter- kravsbeslutet och om möjligheten att överklaga detta. Denne har då 30 dagar på sig från det att beslutet skickas ut att inkomma med betalning. Inbetalningskort skickas separat. Information som hän- visar den försäkrade till fordringshanteringen vad gäller frågor kring återbetalningen ska också finnas med i beslutsbrevet.

När förfallodagen och fem extra dagar har passerat skickas en kravpåminnelse till gäldenären (enligt 10 § hanteringsförordning- en). Allt detta sker automatiskt.

Påminnelseavgift tas inte ut såvida inte gäldenären och Försäk- ringskassan har kommit överens om en betalningsplan och påmin- nelseavgift ingår i det avtalet. Den som har fått ett beslut om åter- krav ska betala dröjsmålsränta till Försäkringskassan om skulden finns kvar efter förfallodagen. Om Försäkringskassan och den åter- betalningsskyldiga har kommit överens om en betalningsplan eller om Försäkringskassan har beviljat anstånd med betalningen ska en lägre ränta betalas (i avsnitt 6.2.5 redogörs närmare för detta).

332

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Inkassokrav (figur 6.1 punkt 4)

Försäkringskassan skickar ett inkassokrav till gäldenären när för- fallodagen för påminnelsen har passerat och ingen inbetalning skett. Detta krav ska vara utformat i enlighet med bestämmelserna i in- kassolagen. Inkassokravet innebär att den återbetalningsskyldige måste betala inkassoavgift, för närvarande 180 kronor. Inkasso- kravet skickas maskinellt.

Inga rättsliga åtgärder vidtas från Försäkringskassans sida innan inkassokrav skickats och den angivna tiden har löpt ut. Försäkrings- kassan kan dock skicka ut ett kommuniceringsbrev om att myndig- heten avser att besluta om avräkning (kvittning) redan efter att för- fallodagen för påminnelsen har passerat. Beslut om kvittning fattas därefter om inga uppgifter inkommer som visar att betalningsförmåga saknas.

Betalningsutredning (figur 6.1 punkt 5)

En betalningsutredning syftar till att utreda gäldenärens betalnings- förmåga.

Försäkringskassan gör sedan i maj 2017 i allmänhet en betal- ningsutredning när inkassokravet har förfallit till betalning (dess- förinnan gjordes betalningsutredningen före utskick av inkasso- kravet). Många gäldenärer betalar hela eller del av skulden efter ett inkassokrav. Ofta hör gäldenären av sig med önskemål om en av- betalningsplan.

Vid de intervjuer som utredningen genomfört med handläggare vid fordringshanteringen beskrevs tre olika typer av betalnings- utredningar som görs (se avsnitt 6.7.2). Det är den tredje typen av betalningsutredning som avses i det följande.

I Försäkringskassans egna system kontrolleras vilka förmåner som betalas ut till gäldenären av kassan, för att kunna avgöra om det finns möjlighet till avräkning (kvittning). I ett andra steg be- gärs ett registerutdrag från Kronofogdemyndigheten. Sedan ett par år tillbaka finns en teknisk lösning för denna hantering i ÄHS.

Försäkringskassan beräknar, som ett led i betalningsutredningen, ett förbehållsbelopp (dvs. det belopp som gäldenären alltid har rätt att behålla för att täcka boendekostnad och andra vanliga levnads- omkostnader). Beräkningen görs baserat på de uppgifter kassan har

333

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

tillgång till eller utifrån schabloner för t.ex. boendekostnad. Pågår utmätning hos Kronofogdemyndigheten utgår Försäkringskassan främst från uppgifter ur Kronofogdemyndighetens register. Beräk- ningen av förbehållsbeloppet kommuniceras med gäldenären så att denne får möjlighet att ge synpunkter på eventuella felaktigheter.

Vid bedömning av betalningsförmågan använder handläggarna de instruktioner och hjälpmedel för beräkning av förbehållsbelop- pet som finns på Kronofogdemyndighetens webbplats.

Om en betalningsutredning har visat att gäldenären inte har någon betalningsförmåga ska Försäkringskassan inte ansöka om betalnings- föreläggande utan avbryta indrivningen tills vidare.

Ansökan om betalningsföreläggande och om verkställighet (figur 6.1 punkt 6)

I det fall gäldenären inte har betalat en skuld efter påminnelse och inkassokrav kan Försäkringskassan ansöka om betalningsföreläg- gande hos Kronofogdemyndigheten. Därefter, när det finns ett ut- slag eller en dom från allmän domstol där betalningsskyldighet enligt återkravet helt eller delvis har fastställts, kan Försäkrings- kassan ansöka om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten.

Vid bedömningen av om verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten ska sökas, ska en avvägning göras mellan återkravsbeloppets storlek och utsikterna att få tillbaka pengarna. Ansökan om betal- ningsföreläggande, och senare om verkställighet, skickas med post eller i elektronisk form till Kronofogdemyndigheten. Handläggaren kan också välja att avvakta med ansökan om betalningsföreläggande om det finns anledning att tro att det kommer framtida utbetalningar från Försäkringskassan, t.ex. om gäldenären är nära pensionering.

I vissa fall kan Försäkringskassan vilja ha ett utslag men inte att det ska verkställas, t.ex. om ett ärende är på väg att bli preskriberat och kassan vill få till ett preskriptionsavbrott. Försäkringskassan gör alltid en ansökan om betalningsföreläggande, och anger i ansökan att utslaget inte ska verkställas, om ett ärende har legat i åtta år och därmed närmar sig gränsen för preskription (tio år). I dag sker detta manuellt.

334

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Kvittning

Försäkringskassan har, som framgått i avsnitt 6.2.5, jämförelsevis stora befogenheter att besluta om avdrag för en fordran i samband med ny utbetalning av en förmån för att på så sätt få betalt för ford- ran. Ärendet måste i regel utredas och kommuniceras innan beslutet kan verkställas. I varje enskilt fall ska hänsyn tas till den försäkrades ekonomiska situation och vilken betydelse ersättningen har för den- nes försörjning. Handläggaren gör därmed en betalningsutredning, vilket är förklaringen till placeringen av kvittning i figur 6.1 ovan. Kvittning kan dock ske även tidigare under processen, förutsatt att det har gjorts en betalningsutredning. Kvittning kan ske även om återkravet inte har fått laga kraft.

Det beslutas om kvittning i förmåner som betalas ut från För- säkringskassan även om en gäldenär är föremål för utmätning hos Kronofogdemyndigheten. När Försäkringskassan genomför kvitt- ning i detta skede innebär det att kassan går före alla andra ford- ringsägare. Konsekvensen för Kronofogdemyndigheten (och de andra fordringsägarna) blir att det utmätningsbara beloppet minskar.

Eftergift och ackord

Eftergift enligt hanteringsförordningen kan medges under fordrings- hanteringen (se avsnitt 6.2.5), även om det är mycket ovanligt att det sker. I de flesta fall är det en kombination av dålig ekonomi och sjukdom av allvarligt slag som utgör grund för eftergift. Eftergift kan också beviljas om Försäkringskassan begått allvarliga fel i sin handläggning.

Ackord innebär att Försäkringskassan träffar en överenskom- melse med gäldenären om att denne betalar av del av skulden i en eller två större betalningar och att resterande del av skulden skrivs av. Detta är en mycket ovanlig åtgärd.

När det gäller såväl eftergift som ackord kan en ansökan om det komma in när som helst under processen, men handläggaren måste göra en betalningsutredning för att bedöma betalningsförmågan innan beslut kan fattas (se figur 6.1).

335

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Avbruten indrivning

Om det betraktas som utsiktslöst att för tillfället driva in en fordran – eller om det inte anses försvarligt med hänsyn till kostnaderna – kan Försäkringskassan besluta att avbryta indrivningen tills vidare. När indrivningen avbryts läggs ärendet på bevakning. I dag är det tekniskt möjligt att lägga ärendet på bevakning i tre år men ett år i taget är fortfarande vanligast. Den enskilde underrättas om beslutet och in- formeras om att skulden kommer att ligga under bevakning tills den blir betald. Tidigare fanns stora brister i bevakningen vilket kunde leda till att skulder preskriberades. I dag finns dock tydliga rutiner för bevakningen.

För att beslut om avbruten indrivning ska kunna fattas måste en betalningsutredning ha gjorts. Ett sådant beslut kan fattas även efter att en fordran har lämnats till Kronofogdemyndigheten för indrivning (se figur 6.1).

Avskrivning (Bortskrivning)

Inom Försäkringskassan används inte begreppet avskrivning utan bortskrivning. I Försäkringskassans s.k. process för återbetalning16 som beslutades i april 2017 anges att om betalningsförmåga saknas, eller om betalningsförmåga finns men indrivningsmöjligheter saknas, behöver handläggaren ta ställning till om Försäkringskassan kan komma att få betalt för fordringen längre fram och motivera sin be- dömning. Om Försäkringskassan bedöms inte komma att få betalt för fordran är det inte affärsmässigt för Försäkringskassan att behålla den, varvid den ska avskrivas (Försäkringskassan, Pro- cess 2017:01, version 1.0, Återbetalning, s. 54 och 55).

Om kapitalskulden överstiger ett prisbasbelopp ska handläg- garen samråda med en specialist före avskrivning.

Om avskrivning sker efter en bedömning av nu nämnt slag, föregås det av en betalningsutredning (se figur 6.1). Avskrivning ska också ske om fordran är preskriberad.

16 Vid Försäkringskassan används s.k. processer för att beskriva verksamheten och överens- kommet arbetssätt.

336

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Avbetalningsplan

I samtliga brev som skickas till gäldenären (återkravsbeslut, påmin- nelse, inkassokrav) upplyser Försäkringskassan om möjligheten att träffa avtal med Försäkringskassan om en avbetalningsplan. Ett sådant avtal kan vara muntligt eller skriftligt och kan träffas när som helst under processen (se figur 6.1).

De faktorer som Försäkringskassan tar i beaktande vid förhand- lingen med en gäldenär om avbetalningsplan är bl.a. skuldens storlek, gäldenärens tillgångar, övriga skulder och Försäkringskassans kvitt- ningsmöjligheter. Den avgörande faktorn ska vara vad som är mest lönsamt för Försäkringskassan. Är gäldenärens önskemål skäligt i förhållande till skuldens storlek så behöver ingen egentlig betalnings- utredning göras utan endast en bedömning av om planen är skälig i förhållande till fordringens storlek (se avsnitt 6.7.2 angående olika typer av betalningsutredningar).

Fleråriga planer är inte ovanliga och en avbetalningsplan kan löpa upp till 5–6 år beroende på skuldens storlek och gäldenärens betal- ningsförmåga. Att ett avtal om avbetalningsplan träffas medför att Försäkringskassan kan ta ut olika avgifter för den administrativa hanteringen av planen. Eftersom detta medför extra kostnader för gäldenären ska Försäkringskassan försöka begränsa avbetalningstiden. Det ligger också i Försäkringskassans intresse att betalning sker och återkravsärendet avslutas så snabbt som möjligt.

Under den tid då avbetalningsplanen gäller och följs får inte några tvångsåtgärder för indrivning vidtas från Försäkringskassans sida avseende de skulder som omfattas av planen. Normalt ska gälde- närens samtliga skulder till samma myndighet ingå i en avbetalnings- plan, men det är inget krav. Gäldenären kan också ha olika avbetal- ningsplaner för olika skulder eller en avbetalningsplan för en skuld samtidigt som andra åtgärder pågår i fråga om andra skulder.

Om en avbetalningsplan inte följs sägs den upp. Detta ska ske efter två missade betalningar i följd. Ändrade förutsättningar som t.ex. nya återkrav eller inkomständringar kan också innebära att planen måste förhandlas om.

337

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

6.4.2Organisering av återbetalningsverksamheten

En kort historisk tillbakablick

Såväl återkravshandläggningen som fordringshanteringen sköttes till en början inom varje länsorganisation.

Fordringshanteringen samlades 2006 till vad som benämndes som Statlig fordran och förlades i Östersund. Bakgrunden till koncentra- tionen var det s.k. försvarsbeslutet 2005 där Försäkringskassan ålades att placera ett antal tjänster i Östersund. Fordringshanteringen i Östersund blev en del av NFC Östersund. I Östersund fanns en plats- chef med operativt ansvar för hela NFC Östersund (som därutöver innefattade aktivitetsstöd/utvecklingsersättning och dagpenning/ familjebidrag till totalförsvarspliktiga). Fordringshanteringen kom att delas in i fyra lika stora enheter, s.k. team, med var sin enhetschef.21

Ansvaret för återkravshandläggningen kom efter omorganisa- tionen 2008 att delas mellan lokala och nationella försäkringscenter (LFC och NFC). Handläggningen av återkrav koncentrerades till enheter med särskilda återkravshandläggare.22

Nuläge och pågående förändringsarbete23

Fordringshanteringen sker fortfarande vid Statlig fordran i Öster- sund. Återkravshandläggningen sker till vissa delar i Östersund men till övervägande del på andra orter.

Ansvaret för återbetalningsverksamheten ligger numera, som nämnts, på Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor och närmare bestämt verksamhetsområde Återbetalning som leds av en verksamhetsområdeschef. Tillämpningen styrs av Rättsavdelningen.

Verksamhetsområde Återbetalning är indelat i fyra enheter för fordringshantering, sex enheter för handläggning av återkrav och en enhet för utveckling och stöd. Enheterna leds av enhetschefer, som är direkt underställda verksamhetsområdeschefen. Numera

21Statskontoret, Återkrav vid felaktiga utbetalningar – Försäkringskassans och CSN:s hanter- ing av återkravsfordringar, 2008:12, s. 150 och 151.

22Inspektionen för socialförsäkringen, Återkravshandläggning på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, Styrning och tillämpning, 2014:3, s. 25 och 26.

23Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor.

343

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

hanteras alla återkrav och fordringar nationellt oavsett var den för- säkrade är folkbokförd.

En ny återbetalningsprocess beslutades i april 2017. Den nya processen är tänkt att skapa förutsättningar för att alla återkravs- handläggare ska kunna hantera alla typer av återkravssituationer oav- sett förmånstyp. Tidigare hanterade de olika enheterna för återkrav vissa specifika förmåner.

De fyra enheterna för fordringshantering är indelade utifrån de försäkrades födelsedatum. Varje enhet är organiserad i 3–4 team som vart och ett består av 6–8 handläggare.

6.4.3Styrning och uppföljning hos Försäkringskassan

Vad som styr Försäkringskassans verksamhet

Försäkringskassans verksamhet styrs på många olika sätt, exempel- vis genom lagar och förordningar, interna regler och föreskrifter samt hur den organiseras. Även formuleringen av resultatkrav, mål och resursfördelning fungerar som styrmedel.

Bestämmelserna i förvaltningslagen (2017:900), myndighetsför- ordningen (2007:515), förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan och regeringens årliga regleringsbrev ligger till grund för myndighetens styrning och de mål som sätts upp. Styrning kan också ske genom särskilda regeringsuppdrag. Försäk- ringskassans verksamhet styrs av myndighetens styrelse genom bl.a. inriktning och verksamhetsplan.

Vad som varit i fokus under olika perioder

Inspektionen för socialförsäkringen har i en arbetsrapport från 2016 studerat externa och interna styrdokument i syfte att ge en bild av styrningen och vad som har varit i fokus för verksamheten under åren 2005–2016. Rapporten är disponerad i tidsperioder, utifrån fyra utvecklingssteg som Försäkringskassan enligt rapporten har använt för att beskriva sitt förändringsarbete. Den första perioden, 2005– 2007, handlade om att skapa Ett Försäkringskassan. Drivkraften var rättssäkerhet och fokus låg på organisationen. Den andra perioden, 2008–2011, handlade om att stabilisera verksamheten och skapa Ett

344

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

effektivt Försäkringskassan. För perioden var effektivitet drivkraften och för verksamheten var produktionen i fokus. Den tredje perioden, som inleddes 2012, handlade om Ett effektivt Försäkringskassan för kunden, med förtroende som drivkraft för förändring och fokus på kunden. Sedan 2016 beskriver myndigheten att det handlar om Ett effektivt och rättssäkert Försäkringskassan med god service, där driv- kraften är balanserad styrning och fokus ligger på kvalitet.24

Nuvarande styrning och uppföljning

Inriktningen

I Försäkringskassans interna styrdokument benämnt Inriktning 2017–2021 (dnr 071306-2016) anges att Försäkringskassan ska foku- sera på att förbättra sin kärnverksamhet och därigenom bättre kunna fullfölja sitt uppdrag och nå regeringens uttalade mål. Tre fokus- områden – Rättssäkerhet, Service och Produktivitet – är enligt inrikt- ningen särskilt viktiga att prioritera. Inom varje fokusområde ställs ett antal mål upp. I dokumentet anges bl.a. följande.

Ett av målen inom fokusområde Rättssäkerhet är att andelen felaktiga utbetalningar ska minska. Det anges att Försäkringskassan ska prioritera kontroller före utbetalning, bl.a. eftersom det är betydligt mer resurskrävande att åtgärda felaktiga utbetalningar i efterhand än att förhindra dem redan i den ordinarie handlägg- ningen. Med kontroller menas här både kontroller inom ramen för den ordinarie handläggningen och maskinella kontroller i automa- tiserade system. Viktiga åtgärder är, enligt vad som anges, att ut- veckla betalsystemet med maskinella kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar som orsakas av otillåtna kombinationer av förmåner samt att utveckla Försäkringskassans system för riskbase- rade kontroller före utbetalning.

I fråga om fokusområde Produktivitet ska Försäkringskassan fortsätta att utveckla och implementera Försäkringskassans produk- tionssystem, vilket innebär gemensamma ramar och riktlinjer för hur myndigheten ska planera, genomföra, följa upp och förbättra sin produktion. Kassan har hittills kunnat mäta produktiviteten i för-

24 Inspektionen för socialförsäkringen, Försäkringskassan i förändring. En studie av myn- dighetens styrande dokument år 2005–2016, 2016:2, s. 4 och 5.

345

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Styrdokument för handläggningen

De regler och riktlinjer som styr handläggningen finns i ett antal olika styrdokument. Förutom bindande författningar och föreskrifter finns Försäkringskassans allmänna råd som ger rekommendationer om tillämpningen av en bestämmelse. Försäkringskassan tar också fram s.k. rättsliga ställningstaganden i syfte att åstadkomma en en- hetlig och likformig rättstillämpning inom Försäkringskassan när rättsläget är oklart.

Till hjälp vid tillämpningen av gällande regler finns också För- säkringskassans vägledningar. Vägledningarna innehåller en samlad information om vad som gäller inom ett visst område och kan innehålla beskrivningar av författningsbestämmelser, förarbeten, allmänna råd, rättsliga ställningstaganden, praxis och Justitieom- budsmannens beslut. Vägledningarna uppdateras fortlöpande.

Vidare finns processer för att beskriva verksamheten på ett struk- turerat sätt och för att se helheten i det arbete som utförs. Proces- serna är ett överenskommet arbetssätt som dokumenteras.

Systematisk kvalitetsutveckling25

Försäkringskassans kvalitetsarbete sker sedan några år tillbaka ut- ifrån en modell för systematisk kvalitetsutveckling som syftar till att på ett samlat och systematisk sätt följa upp och analysera kvaliteten i handläggningen.

Uppföljningar görs med stöd av tre verktyg; den s.k. Väksten, kvalitetsindikatorer och fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningar. Kvalitetsuppföljning med stöd av Väksten innebär att pågående eller avslutade ärenden följs upp på individ- eller gruppnivå såvitt avser bl.a. tillämpningen av relevanta regelverk. Kvalitetsuppföljning med stöd av kvalitetsindikatorer ger information om systematiska avvi- kelser som kan vara svåra att upptäcka genom andra kvalitetsupp- följningar, till exempel skillnader i avslagsfrekvens mellan olika enheter, tillgänglighet per telefon eller styckkostnader. En för- djupad rättslig kvalitetsuppföljning görs genom granskning av akter avseende ärenden från en specifik tidsperiod. Den ger fördjupad

25 Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor och Rättsavdelningen.

347

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

kunskap inom ett avgränsat område där det finns indikationer på brister i tillämpningen av regelverket.

Enligt upprättad plan för de fördjupade rättsliga kvalitetsupp- följningar som Rättsavdelningen ska genomföra under år 2017 och 2018 (2017-02-03, dnr 007151-2017) ska t.ex. uppföljning av beslut om återkrav göras i syfte att få en fördjupad bild av kvaliteten i återkravsärenden, framför allt när det gäller bedömningen av efter- gift, med granskningsperiod det första kvartalet 2018 och rapport det andra kvartalet 2018.

Inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet görs riskan- alyser för varje förmåns- och ärendeslag. En riskanalys för felaktiga utbetalningar ska beskriva de risker som finns i försäkringshand- läggningen trots kontroller. Riskanalysen beskriver de fel som kan uppstå i handläggningen och som innebär att fel beslut eller utbetalning sker.

Smarta kontroller26

Försäkringskassan driver även ett it-utvecklingsprojekt för att öka möjligheterna att implementera s.k. urvalsprofiler i handläggningen. Genom att ta hänsyn till mönster och samband i sina kunddata skapar myndigheten urvalsprofiler som hjälper till att identifiera ärenden som bör hanteras på ett visst sätt på grund av t.ex. en förhöjd risk för fel. Härigenom skapas bättre förutsättningar för en riskanpassad handläggning med tidiga åtgärder. Redan i samband med en ansökan kommer handläggarna att kunna få en impuls i systemen med instruktioner om hur ärendet ska hanteras.

Resultatuppföljning

I verksamhetsplanen anges att uppföljning av resultat utifrån de mål som beslutas i planen ska ske månatligen. Inom ramen för den månatliga rapporteringen ska också uppföljning göras av bl.a. väsent- liga risker för att målen inte kan uppnås. Uppföljning på myndighets- nivå av avdelningarnas resultat utifrån beslutade verksamhetsplaner

26 Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemen- samma försäkringsfrågor.

348

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Försäkringskassans tillgång till dem. Uppgifter om utbetalda ersätt- ningar för arbete och skatteavdrag på individnivå ska till Skatte- verket lämnas månadsvis i en arbetsgivardeklaration i stället för år- ligen i en kontrolluppgift. Försäkringskassan ska för vissa ändamål

– dock inte för fordringshanteringen – medges direktåtkomst till beskattningsdatabasen. Syftet med förslaget är bl.a. att förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera deras arbete.

Försäkringskassans styrning

Resursstyrning27

I mars 2017 fanns 130 handläggare av återkrav och 80 inom fordrings- hanteringen. Därutöver fanns inom verksamhetsområdet Återbetal- ning bl.a. 11 specialister, 4 verksamhetsutvecklare och 11 enhets- chefer.28

Före 2013 har vid ett antal olika tillfällen personal lånats ut från fordringshanteringen till andra verksamheter inom Försäkringskas- san. Som exempel kan nämnas att under november och december 2007 lånades cirka 60 handläggare (vilket motsvarade ungefär hälften av handläggarna) ut till verksamheterna för handläggning av aktivi- tetsstöd och telefonkundtjänst.

Inför budgetåret 2014 flyttades resurser från återbetalningsverk- samheten till handläggningen av utbetalande förmåner. Från fordrings- hanteringen flyttades budgetmedel motsvarande 40 årsarbetskrafter (en minskning med ungefär en tredjedel från 120 till 80 årsarbets- krafter) till handläggningen av aktivitetsstöd och från handläggningen av återkrav flyttades budgetmedel motsvarande 30 årsarbetskrafter till utbetalning av förmåner. Verksamhetsområdet Återbetalning tillde- lades alltså markant minskade budgetmedel mellan 2013 och 2014, en sammanlagd minskning med 70 årsarbetskrafter. Nerdragningen var en konsekvens av att medel omfördelades inom myndigheten till delar som då sågs som mer prioriterade.29

27Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor.

28Uppgifterna avser årsarbetskrafter.

29Det var flera organisatoriska delar som var inblandade. Fordringshanteringen flyttades tillfälligt från NFC till dåvarande TA (tillfälligt nedsatt arbetsförmåga) inom SF (sjukförsäk- ringen) och medel motsvarande 40 årsarbetskrafter flyttades då inte med fordringshanteringen utan fördelades om till andra delar inom NFC. Det finns inget dokumenterat beslut om detta.

350

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Mål

I regleringsbrevet för 2013 gav regeringen Försäkringskassan i uppdrag att bl.a. föreslå ett lämpligt mål på området för återkravs- och fordringshantering. I Försäkringskassans svar på uppdraget (se även avsnitt 6.6.7) angavs att Försäkringskassans mål är skuldfria kunder och att Försäkringskassan arbetar för detta genom att

–minska felaktiga utbetalningar (tryggare),

–antal kunder som fått för mycket utbetalt och blir skyldiga att betala tillbaka ska minska (mänskligare) och

–kunder som har blivit återbetalningsskyldiga ska fortare och enklare bli skuldfria (enklare).

I Försäkringskassans verksamhetsplan på myndighetsnivå finns i dag inga specifika mål för fordringshanteringen. I fråga om återkravshand- läggningen finns ett mål som följs upp på myndighetsnivå gällande väntetid för en viss kategori ärenden. I övrigt finns mål och uppdrag kopplade till felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen, t.ex. målet att felaktiga utbetalningar inte ska förekomma.

Mål för fordringshanteringen och återkravshandläggningen finns dock i verksamhetsplanen för verksamhetsområde Återbetalning samt i produktionsplaner för detta verksamhetsområde. Sådana verksam- hetsplaner har tagits fram sedan 2016. De tas fram inom verksamhets- området och beslutas på avdelningsnivå, dvs. av avdelningschefen för Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor.

I verksamhetsplanen för verksamhetsområde Återbetalning för 2017 finns mål inom Försäkringskassans tre fokusområden Rätts- säkerhet, Service och Produktivitet för åren 2017–2021 enligt följande31.

När det gäller fokusområdet Rättssäkerhet gäller ett av målen den tidigare nämnda s.k. processen för hela återbetalningsflödet som beslutades i april 2017 (Process 2017:01, version 1.0). Under 2017 är målet att den ska vara framtagen och implementerad. Detta mål har uppnåtts. Under de följande åren ska förflyttning i verksamheten

31 Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor.

352

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

göras mot återbetalningsflödet så att det 2020 finns ett sammanhållet återbetalningsflöde i enlighet med den nya processen.

Ett annat mål inom samma fokusområde rör sådana smarta kon- troller och uppföljningar som nämnts i det föregående. Målet är att kvaliteten under åren 2017–2020 ska förbättras inom de områden där det går att uttala sig och att kvaliteten 2020 ska vara god.

Ytterligare mål för 2017 inom fokusområdet Rättssäkerhet, som avser verksamheten för fordringshantering, är att kötiden för krav som inte är i aktiv åtgärd ska minska. Måluppfyllnaden gällande detta kan inte följas på ett tillfredsställande sätt. Vidare ska antalet s.k. professionella och varaktiga beslut32 öka och balansen minska. Detta mål uppfylldes 2017 till 97 procent (se vidare under de två nästkom- mande rubrikerna).

När det gäller fokusområdet Service är målet för 2017 att det ska finnas ett digitalt grundutbud som ger gäldenärerna större insyn och kontroll över sin återbetalning. Gäldenärerna ska ha tillgång till ”Mina Sidor” på Försäkringskassans webbplats och där kunna följa sina ärenden, se sin skuld, sina inbetalningar, simulera avbetalnings- planer, få beslut om avbetalningsplaner i enklare ärenden samt an- mäla felaktiga utbetalningar. Detta har genomförts (se avsnitt 6.2.6 under rubriken It-system som stöd i handläggningen). Målet för 2019 är att ha utvecklat en möjlighet att kunna erbjuda kunden att betala sin skuld via e-faktura och målet för 2020 att härigenom ha minskat utskicken av fysiska brev med 50 procent.

Inom fokusområde Produktivitet är målet att vart och ett av åren 2017–2020 öka produktiviteten inom återkravshandläggningen med tre procent jämfört med föregående år. Detta mål har uppfyllts såvitt avser 2017.

Såvitt avser fordringshanteringen fanns det före omorganisationen 2014 inga formellt fastlagda siffersatta mål för fordringshanteringen och än mindre någon dokumenterad resultatuppföljning. Verksam- hetsplaner, produktionsplaner eller motsvarande togs inte fram spe- cifikt för fordringshanteringen eller för återbetalningsverksamheten i stort vid denna tid. De produktionsmål som gällde för fordringshan- teringen för 2013 och 2014 var att andelen krav i åtgärd skulle öka och att andelen inbetalade medel som kunde härröras till fordrings-

32 Sådana beslut anses beslut om avbetalningsplan, kvittning, verkställighet och avskrivning vara, vilka alla förutsätter att en betalningsutredning görs.

353

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande SOU 2018:5

hanteringens insatser skulle öka. För 2015 gällde även som mål att antalet skuldsatta försäkrade ska minska. Det är dock oklart om någon resultatuppföljning har skett avseende dessa mål. Det har inte gått att få fram några uppgifter om detta. Att bemanningen minskade (framför allt under 2014) medan inflödet av återkrav i stort sett var oförändrat gjorde det dock svårt att uppfylla målen. Den nya belopps- gränsen för att utreda återkrav som infördes vid denna tid (belopps- gränsen höjdes från 1 000 kronor till 2 000 kronor, se avsnitt 6.12.6) gjorde att fordringarnas genomsnittsbelopp blev högre, vilket för- svårade ytterligare att uppnå målen. Mindre skulder betalas nämligen oftare direkt. 33

I svar på ett regeringsuppdrag uppgav Försäkringskassan 2011 (se avsnitt 6.6.7) att verksamheten vid fordringshanteringen styrdes av två mål. Det första målet var att 90 procent av inkomna ärenden där handläggaren behöver bedöma eller besluta ska vara åtgärdade inom 30 dagar. Det andra målet var att öka inbetalningarna med en viss procentsats jämfört med föregående år. Procentsatsen varierade från år till år, för 2010 var den 15 procent och för 2011 sex procent. Även beträffande dessa mål är det oklart om någon resultatuppföljning har skett. Uppgifter om detta har inte gått att få fram.

Produktionsplaner34

Från och med september 2016 har produktionsplaner tagits fram för fordringshanteringen, med siffersatta mål per månad gällande olika indikatorer. Indikatorerna tar sikte på de tidigare nämna målen att kötiden för krav som inte är i aktiv åtgärd ska minska och att antalet s.k. professionella och varaktiga beslut ska öka och balansen minska. En ny produktionsplan ska tas fram för varje år. I produktionspla- nerna läggs kontinuerligt in resultatet per månad så att det tydliggörs i vilken mån de siffersatta målen har uppfyllts. Produktionsplanerna tas fram och beslutas inom verksamhetsområde Återbetalning, dvs. av verksamhetsområdeschefen, och förankras och godkänns dessför- innan av avdelningschefen.

33Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor.

34Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor.

354

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Som framgått under de föregående rubrikerna är det, såvitt fram- kommit, först under det eller de allra senaste åren som siffersatta resultatmål har börjat sättas upp för återbetalningsverksamheten, i verksamhets- och produktionsplaner för verksamhetsområdet. Dessa mål tas fram och beslutas inom verksamhetsområde Återbetalning, efter godkännande av avdelningschefen. De är inte förankrade på myndighetsnivå. Det är också först nyligen som uppföljning av dessa mål har börjat ske på avdelningsnivå. Förutsättningar saknas därför för att dra några särskilda slutsatser i fråga om uppsatta mål och i vilken mån de uppfylls.

Noteras kan vidare i detta sammanhang att möjligheterna att ana- lysera statistik avseende återbetalningsverksamheten är begränsade. Det krävs manuell handpåläggning vid framtagande av statistik av- seende denna verksamhet från Försäkringskassans gemensamma statistikdatabas. Sedan 2013 har möjligheterna emellertid förbättrats i vissa avseenden och fler statistiska uppgifter kan tas fram om åter- betalningsverksamheten.

6.5Statistik

6.5.1Hur uppgifterna inhämtades

Vi bad Försäkringskassan att ta fram vissa statistiska uppgifter om hanteringen av återkravsfordringar, huvudsakligen avseende åren 2012 till 2016. Vi fick del av de efterfrågade uppgifterna i slutet av maj 2017. Vid ett uppföljande möte i juni 2017 med controller, verksamhetsutvecklare, chefen för verksamhetsområde Återbetalning, en enhetschef vid fordringshanteringen och en enhetschef vid åter- kravshandläggningen gick vi igenom uppgifterna och ställde följd- frågor. Vid mötet lämnades ytterligare upplysningar och förklaringar till uppgifterna. Viss kompletterande statistik har senare efterfrågats och levererats i olika omgångar. I december 2017 fick vi del av upp- daterade uppgifter för 2017 i vissa delar. Noteras bör att för 2017 avser siffrorna förhållandena den 30 november medan de för övriga år avser förhållandena den 31 december. I de fall detta kan antas innebära någon skillnad anges detta i texten nedan med Försäk- ringskassans uppskattning av vilken skillnaden är jämfört med för- hållandena i slutet av december 2017.

356

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

I detta avsnitt redogör vi för de statistiska uppgifter som vi har er- hållit från Försäkringskassan samt kommentarer och förklaringar till uppgifterna som har lämnats av kassan.

I avsnitt 6.8 redovisar vi vår analys av vilka problem som lägger hinder i vägen för ett mer effektivt och ändamålsenligt återkravs- förfarande, baserat på bl.a. de statistiska och andra uppgifter vi har inhämtat.

6.5.2Fordringsstocken

Fordringsstockens storlek

Under det senaste decenniet har Försäkringskassans och Pensions- myndighetens fordringsstock avseende återkrav, dvs. de ackumulerade återkravsfordringarna avseende kapitalbelopp, successivt ökat. I slutet av 2017 uppgick, enligt vad som framgår av diagrammet nedan (figur 6.4), fordringsstocken till 3,3 miljarder kronor. Noteras bör som nämnts att för 2017 avser siffrorna förhållandena den 30 novem- ber medan de för övriga år avser förhållandena den 31 december. Det är sannolikt att fordringsstocken (kapitalbeloppet) sjunker något från den 30 november till den 31 december 2017, uppskattningsvis med 20 miljoner kronor.

1 188 117	1 366 976	1 550 061	1 789 574	2 063 150	2 318 263	2 519 146	2 733 394	2 899 017	3 079 765	3 175 156	3 322 417
*Per den 30 november 2017. Källa: Försäkringskassan.

358

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

kassans och Pensionsmyndighetens återkravsfordringar totalt sett i det närmaste tredubblats.

Som framgår av diagrammen nedan (figur 6.6 och 6.7) ökade fordringsstocken med 12–15 procent under åren 2007 till 2011 medan ökningstakten därefter ser ut att ha minskat successivt till 9 och sedan 6 procent under åren 2012 till 2015. Åren 2016 och 2017 var ökningstakten nere på 3 procent.

Även under perioden 2003 till 2006 ökade fordringsstocken, enligt vad som framgår av Statskontorets rapport 2008. Ökningstakten låg, enligt rapporten, under åren 2003 till 2005 på 4 till 8 procent medan den 2006 steg till 12 procent.

15%	15%	15%
	13%	12%
		12%
		9%	9%
			6%	6%
				3%	3%
*Per den 30 november 2017. Källa: Försäkringskassan.

360

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

178 859	183 085	239 513	273 576	255 113	200 883	214 248	165 623	180 748	95 391	147 261
*Per den 30 november 2017. Källa: Försäkringskassan.

Enligt Försäkringskassan är ökade avskrivningar (Försäkringskassan använder begreppet bortskrivningar) ett skäl till att fordringsstockens ökningstakt har minskat. Försäkringskassan aviserade i svar till regeringen i slutet av 2013 sin avsikt att i större utsträckning än tidigare avskriva fordringar där indrivningsarbetet hade avbrutits (se avsnitt 6.6.7). Som framgår i det följande har avskrivningarna ökat under de senaste åren. År 2016 skrevs betydligt mer av än andra år, uppemot 6 procent av fordringsstocken, vilket var nästan fem gånger så mycket som året dessförinnan. Försäkringskassan har upplyst att detta beror på att det i oktober 2016 gjordes en särskild insats i fråga om avskrivningar. Hade inte denna särskilda insats gjorts, så hade fordringsstocken ökat med cirka 7 procent 2016.

I Försäkringskassans vägledning för fordringshanteringen finns fastlagda kriterier för avskrivningar. I och med den nya process som lanserades i maj 2017 har det blivit möjligt att skriva av i ett tidigare skede än vad som gällde dessförinnan. Enligt den nya processen ska det, för att avskrivning inte ska ske, kunna motiveras varför fordringen kan komma att bli betald längre fram.

Att fordringsstockens ökningstakt har minskat måste också sättas i relation till inflödet av nya återkrav. Som framgår nedan har inflödet minskat såvitt avser antalet återkrav, från cirka 166 000 år 2012 till cirka 145 000 år 2017. I belopp har återkraven under samma period

361

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande SOU 2018:5

varit konstant fram till 2015 varefter	en viss ökning har skett.
År 2012 infördes för första gången en	beloppsgräns för återkrav

(1 000 kronor). Beloppsgränsen höjdes 2015 till 2 000 kronor (en närmare redogörelse för detta finns i avsnitt 6.12.6). Detta tillsam- mans med neddragningen av personal inför 2014 (se avsnitt 6.4.4 under rubriken Resursstyrning) har, enligt Försäkringskassan, på- verkat antalet återkravsbeslut. Beloppsgränsen kan också antas ha bidragit till att inflödet av nya återkrav under de senaste två åren beloppsmässigt har ökat samtidigt som antalet återkrav inte har ökat i motsvarande mån.

Fordringsstockens sammansättning

Fordringsstockens fördelning på olika förmånsgrupper framgår av tabell 6.3. Av tabellen framgår fördelningen på de fem förmåns- grupperna, där Barn och familj (BF) är en av dem. I Barn och familj ingår bl.a. bostadsbidrag. I tabellen har bostadsbidragen brutits ut så att det framgår särskilt hur mycket som återkrav avseende bostads- bidrag står för. Bakgrunden till detta är att bostadsbidragen har en dominerande roll när det gäller återkrav inom socialförsäkringen.

Som framgår av tabellen står bostadsbidragen för mer än en tredjedel av den totala fordringsstocken. Förmånsgruppen Barn och familj (BF) som helhet svarar för nästan 60 procent av fordrings- stocken. Funktionsnedsättning (FV) är den förmånsgrupp som sva- rar för den näst största andelen av fordringsstocken, uppemot 25 procent. I denna grupp ingår bl.a. återkrav av assistansersättning, en ersättning som har varit föremål för vissa särskilda insatser under de senaste åren efter uppdrag från regeringen i regleringsbreven för åren 2012 till 2015.

Vidare framgår av tabellen att om de olika förmånsgrupperna ses var för sig är det endast inom grupperna Funktionsnedsättning (FV) och Barn och familj (BF) samt i någon mån Pensionsmyndig- heten (PM) som fordringsstocken har ökat.

362

SOU 2018:5	Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Källa: Försäkringskassan.

I det följande redogörs för ytterligare skillnader mellan de olika förmånsgrupperna, när det gäller antal gäldenärer och skuld per gäldenär samt nya återkrav (avsnitt 6.5.3 och 6.5.4).

När det gäller fordringsstockens åldersmässiga sammansättning, dvs. vilket år de fordringar som ingår i stocken härrör från, kan övergripande sägas att drygt 95 procent av fordringarna härrör från åren 2007 till 2017. Mindre än 5 procent av fordringarna är alltså äldre än tio år. Cirka 50 procent av fordringarna har uppkommit under de senaste fyra åren (2014 till 2017).

6.5.3Gäldenärerna

Antal gäldenärer och genomsnittlig skuld per gäldenär

Det totala antalet gäldenärer (ackumulerat under året) har inte ökat nämnvärt mellan åren 2012 och 2017, vilket framgår av tabell 6.4 nedan. En successiv ökning har skett under åren 2012 till 2015 men därefter har antalet gäldenärer minskat igen. För 2017 avser siff- rorna förhållandena den 30 november medan de för övriga år avser förhållandena den 31 december. Antalet gäldenärer kan uppskattas minska med cirka 3 000 från den 30 november till den 31 december 2017.

Den genomsnittliga skulden per gäldenär har dock ökat succes- sivt under samma period från knappt 17 000 kronor till drygt 21 500 kronor (tabell 6.4). Under nästkommande rubrik framgår att antalet nya återkravsärenden har minskat mellan åren 2012 och 2017 medan det genomsnittliga beloppet per återkrav har ökat. Att gäldenärernas genomsnittliga skuld har ökat kan alltså antas bero på att varje återkravsbeslut under de senaste fem åren i genomsnitt har avsett allt högre belopp.

363

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande		SOU 2018:5

*Per den 30 november 2017. Källa: Försäkringskassan.

Som jämförelse kan nämnas att under perioden 2003 till 2007 låg, enligt Statskontorets rapport 2008, antalet gäldenärer relativt kon- stant runt 130 000 medan den genomsnittliga skulden per gäldenär ökade succesivt från cirka 7 300 till cirka 10 500 kronor. Under den perioden ökade antalet återkravsbeslut medan det genomsnittliga beloppet per återkrav låg på en relativt konstant nivå. Att gälde- närernas genomsnittliga skulder då ökade berodde därmed på att det tillkom ytterligare återkravsbeslut avseende samma gäldenärer.

Antal kvinnor respektive män som har en återkravsskuld och genomsnittlig skuld

*Per den 30 november 2017. Källa: Försäkringskassan.

364

SOU 2018:5	Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

*Per den 30 november 2017. Källa: Försäkringskassan.

Jämförelse mellan nya återkrav, inbetalningar och fordringsstocken

Som redovisats i det föregående har fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäkringen ökat för varje år under perioden 2003 till 2017, även om ökningstakten har minskat under perioden.

Den främsta förklaringen till att fordringsstocken har ökat är att inbetalningarna inte håller jämna steg med de beslutade återkraven. I diagrammet nedan (figur 6.12) jämförs utvecklingen under de senaste fem åren såvitt avser nya återkrav, inbetalningar och ford- ringsstockens storlek. Inbetalt belopp och återkrävt belopp gäller i detta sammanhang inte identiska ärenden. Återkrävt belopp avser alla återkrav som har beslutats under året och inbetalt belopp avser alla inbetalningar som har registrerats samma år. Försäkringskassan lyckas inte driva in alla krav. Många gamla krav förblir obetalda samtidigt som nya obetalda återkrav tillkommer vilket leder till att fordringsstocken växer. Även ränta och avgifter tillkommer. I av- snitt 6.8.5 återkommer vi till förhållandet mellan nya återkrav och inbetalat belopp och vilka slutsatser som kan dras av det.

373

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande					SOU 2018:5

*Per den 30 november 2017. Källa: Försäkringskassan.

6.5.6Avskrivningar

Avskrivning av ett återkrav kan göras av flera orsaker. En vanlig orsak är att kravet har blivit preskriberat. En annan orsak kan vara att det bedöms som utsiktslöst att driva in skulden, t.ex. från ett dödsbo eller en gäldenär som är avregistrerad hos Försäkrings- kassan i Sverige (se vidare avsnitt 6.2.6).

Tabell 6.13 visar Försäkringskassans avskrivningar av återkravs- fordringar under åren 2013 till 2016 såvitt avser antal ärenden, totalt avskrivet belopp, genomsnittligt belopp per ärende och av- skrivningar i procent av fordringsstocken.

Källa: Försäkringskassan.

374

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande		SOU 2018:5

*Per den 30 november 2017. Källa: Försäkringskassan.

Av tabellen framgår att kostnaden för handläggningen av fordrings- hantering har minskat. Samtidigt har antalet nya återkrav inte minskat i samma omfattning och inbetalningarna till fordringshanteringen har ökat. Kostnaden per nytt återkrav har därför minskat liksom kostnaden per 100 inbetalda kronor. Kostnaden för varje hundralapp har mellan åren 2013 och 2017 minskat från 5 kronor till 4 kronor. Om antalet återkrav ökar med 5 000 i december 2017 (se av- snitt 6.5.2) kommer kostnaden per nytt återkrav att ytterligare sjunka till 252 kronor. Kostnaden per 100 inbetalda kronor kommer att vara 4 kronor (avrundat till hela krontal) för 2017 även om ytter- ligare 70 miljoner kronor betalas in under december 2017 (se avsnitt 6.5.5).

Kostnaderna för administrationen av Försäkringskassans ford- ringshantering har också sänkts jämfört med motsvarande kostnader under åren 2003 till 2007 enligt Statskontorets rapport 2008. Kost- naderna per 100 inbetalda kronor låg på cirka 10 kronor under tiden från 2003 till 2006, varefter den sänktes till cirka 6 kronor 2007. I rapporten jämförs med motsvarande kostnad för återkravshanter- ingen vid Centrala studiestödsnämnden, som anges under samma period ligga på mellan cirka 0,5 och 1 krona.

Kostnadsminskningen i absoluta tal under de senaste åren beror på personalnedskärningar vid fordringshanteringen. Som framgår av tabell 6.14 är sedan 2016 budgettilldelningen per år till fordrings- hanteringen 38 miljoner kronor.

376

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande SOU 2018:5

hinns inte alla fall där det finns en impuls om att det går att kvitta med, på grund av höga balanser (se vidare avsnitt 6.7.2 och 6.12.2).

Även antalet ansökningar om verkställighet är relativt få i förhål- lande till andra åtgärder. Av tabellen framgår att antalet återkravs- fordringar som har blivit föremål för ansökan om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten under åren 2013–2016 har varierat mellan cirka 5 000 och cirka 9 000.36 Verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten är en åtgärd som till antalet har varierat relativt mycket under de senaste fem åren men totalt sett har minskat med drygt 70 pro- cent under perioden. En förklaring till detta, som Försäkringskassan har fört fram, är att myndigheten under åren 2013 till 2015 hade en inriktning med större fokus på kundens, dvs. den enskilde för- säkrades, behov. Försäkringskassan har också blivit mer restriktiv med att skicka ärenden till Kronofogdemyndigheten till följd av ett avgörande från Högsta domstolen 2013 på grund av att myndigheten inte vill hamna i två parallella rättsprocesser (se avsnitt 7.2.3).

Det finns vidare, enligt vad Försäkringskassan har uppgett, ett större fokus i dag på att arbeta affärsmässigt. I att arbeta affärs- mässigt ligger att ärenden inte bör skickas till Kronofogdemyndig- heten om det bedöms som utsiktslöst, t.ex. för att det finns andra fordringar med förtur vid utmätning mot samma gäldenär. Kvitt- ning kan då vara att föredra.

Även det förhållandet att det sedan 2016 kommer en impuls i systemen när Kronofogdemyndigheten ska utmäta i en förmån från Försäkringskassan, varvid Försäkringskassan kan gå in och kvitta i stället, kan ha bidragit till nedgången i antal ansökningar till Krono- fogdemyndigheten.

Vidare kan noteras att antalet fall av avbruten indrivning har minskat kraftigt under perioden.

Antalet fall av skuldsanering ökade, enligt vad som framgår av tabellen och diagrammet nedan, kraftigt 2016 efter att ha legat på en konstant nivå under åren dessförinnan.

36 Uppgifterna avser antal fordringar som har blivit föremål för verkställighetsansökan, inte antalet verkställighetsansökningar. En ansökan kan avse flera fordringar mot samma gälde- när. I avsnitt 7.4.2 redovisar vi att antalet ansökningar om verkställighet med Försäkrings- kassan som sökande under denna tidsperiod, enligt Kronofogdemyndighetens uppgifter till utredningen, har varierat mellan cirka 2 500 och cirka 5 000.

378

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande					SOU 2018:5

*Per den 30 november 2017. Källa: Försäkringskassan.

Av tabell 6.17 och figur 6.14 nedan framgår inbetalningar fördelade på olika betalningssätt i procent av de totala inbetalningarna per år.

*Per den 30 november 2017. Källa: Försäkringskassan.

Vanlig inbetalning och inbetalning enligt avbetalningsplan, dvs. i princip betalning på initiativ av gäldenären, står för cirka 90 procent av inbetalningarna. Kvittning och verkställighet står för de åter- stående inbetalningarna med cirka 5 respektive cirka 3 procent.

Även under åren 2004 till 2007 utgjorde, enligt Statskontorets rapport 2008, vanliga inbetalningar cirka hälften av alla inbetal- ningar. Andelen vanliga inbetalningar ökade under denna period från cirka 42 till cirka 48 procent av de totala inbetalningarna. In- betalningar enligt avbetalningsplan låg också på ungefär samma nivå som i dag, dvs. cirka hälften av alla inbetalningar. Kvittning och

380

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande		SOU 2018:5

Källa: Försäkringskassan.

Av tabell 6.18 och 6.19 framgår att uppemot hälften av återkravs- fordringarna slutbetalas redan före förfallodagen. Betalning sker även i övrigt tidigt i mycket större utsträckning än sent i processen. Redan under det andra året efter beslutsåret är andelen fordringar som blir slutbetalda nere på mindre än fem procent och därefter sjunker andelen ytterligare. Andelen återkravsfordringar som återstår, dvs. inte är slutbetalda, fyra år efter det år då återkravet beslutades är cirka 25 procent.

Andelen återkravsfordringar, i antal räknat, som slutbetalas inom olika tidsintervaller behöver dock inte sammanfalla med an- delen återkrav i belopp räknat som betalas inom dessa intervall. Av tabellerna 6.20 och 6.21 framgår det sistnämnda.

382

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Felutbetalningarnas omfattning

Den senaste omfattningsstudien genomfördes 2010. Enligt den upp- gick de sammantagna felaktiga utbetalningarna till knappt 16 mil- jarder för socialförsäkringen. Efter 2010 har varken regeringen eller Försäkringskassan genomfört eller efterfrågat någon ny undersök- ning som kan visa storleken på de felaktiga utbetalningarna. Riks- revisionsverket rekommenderar att regelbundna mätningar görs.

Nedprioritering av återkravsverksamheten

Försäkringskassans återkrav uppgår till drygt 1 miljard kronor årli- gen. Om resultatet, 16 miljarder kronor, från den senaste omfatt- ningsstudien antas vara korrekt har endast en liten andel av de fel- aktiga utbetalningarna upptäckts. Samtidigt växer fordringsstocken och antalet pågående återkravsärenden.

Försäkringskassans återkravsverksamhet har inte några mål för hur länge den försäkrade får vänta på besked om återkrav. Under 2014 prioriterade dessutom Försäkringskassan ned sin återkravsverksam- het. Det har lett till en stor balansökning inom återkrav och att antalet äldre ärenden ökar. Lång tid mellan felutbetalning och åter- krav ökar risken för att återkraven blir obetalda och att den redan stora fordringsstocken växer. Dessutom medför det otrygghet för den försäkrade.

En av Försäkringskassans lösningar på balansökningen har varit att höja beloppsgränsen för när myndigheten normalt inte utreder återkrav. Det finns en risk för att undantagsregler från återkrav för- sämrar förtroendet för myndigheten och socialförsäkringssystemet.

Riksrevisionsverket rekommenderar Försäkringskassan att tillse att prioriteringar inom arbetet mot felaktiga utbetalningar inte leder till att återkravsverksamheten nedprioriteras.

Försäkringskassans kontrollverksamhet

Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar förefaller ha varit nedprioriterat sedan samverkansuppdraget avslutades 2012. I stället verkar kundnöjdhet och snabbhet i utbetalningar ha prioriterats.

385

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Riksrevisionen har dock fått indikationer på att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar har prioriterats upp under 2015.

Statistik från Försäkringskassan visar att antalet kontrollutred- ningar har minskat samtidigt som kontrollutredning med åtgärd har ökat. Det indikerar att precisionen i Försäkringskassans arbete har förbättrats. Försäkringskassan har även genomfört en organisa- tionsförändring där kontrollutredning och utbetalningskontroll har koncentrerats till verksamhetsområdet Kontroll och återkravs- och fordringsverksamheten har koncentrerats till verksamhetsområdet Återbetalning. På så sätt anser Försäkringskassan att de kan följa kostnaderna på ett bättre sätt. Riksrevisionsverket rekommenderar att Försäkringskassan mäter effektiviteten i insatser för att minska felaktiga utbetalningar.

6.6.3Återkravsutredningen betänkande

En särskild utredare tillkallades 2007 med uppdrag att ta fram enhet- ligare regler om återkrav beträffande ekonomiska förmåner för personligt ändamål inom de centrala delarna av välfärdssystemen. I betänkandet Återkrav inom välfärdssystemen – Förslag till lagstift- ning (SOU 2009:6) föreslog utredaren att det ska införas en generell återkravslag för huvuddelen av de förmåner som ingick i de svenska välfärdssystemen.

Om förutsättningarna för återbetalningsskyldighet är uppfyllda ska myndigheten, enligt förslaget, vara skyldig att besluta om åter- krav. Eftergift ska endast få ske vid synnerliga skäl.

Betänkandet bereds inom Regeringskansliet.

6.6.4Inspektionen för socialförsäkringens rapport om återkravshandläggningen

Granskningens avgränsning och genomförande

I rapporten Återkravshandläggning på Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten – Styrning och tillämpning (2014:3) redovisas resultatet från en granskning som genomfördes 2014 av Inspek- tionen för socialförsäkringen. Granskningen omfattade endast åter- kravshanteringen från det att en felaktig utbetalning är fastställd

386

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Åtgärder för att begränsa återkrav

För att begränsa antalet återkravsutredningar som inleds har båda myndigheterna vidtagit åtgärder som syftar till att minska antalet ärenden som utreds. Ett exempel är att myndigheterna har infört beloppsgränser för när en återkravsutredning ska inledas, trots att det enligt lagen finns en skyldighet att utreda.

För att kunna hitta verkningsfulla åtgärder behöver myndighe- terna öka sin kunskap om vad som orsakar felen. Detta görs genom mer heltäckande statistik samt mer systematisk återkoppling och an- vändning av den information som framkommer i återkravshandlägg- ningen. Arbetet med att minska antalet felaktiga utbetalningar bidrar också till legitimitet för socialförsäkringen och förtroende för myndigheterna.

6.6.5Försäkringskassans internrevisorers rapporter om återkravshandläggningen

Försäkringskassans internrevisorer har i två rapporter, Återkravspro- cessen (2013:5) och Återkravshantering av felutbetalningar under 2 000 konor (2016:4), granskat myndighetens återkravshandläggning ur olika synvinklar.

Rapporten från 2013 syftar till att utvärdera processen för åter- kravshandläggning med avseende på ändamålsenlighet och effektivitet i den interna styrningen och kontrollen. Revisorerna bedömde att det fanns utrymme för förbättringar främst i fråga om interna kontroller och organisation. I rapporten föreslogs bl.a. att återkrav skulle om- fattas av slumpmässiga kontroller och att det skulle utredas vilket gränssnitt mellan försäkrings- och återkravshandläggningen som är optimalt.

Rapporten från 2016 syftar till att bedöma huruvida Försäkrings- kassans återkravshantering av felutbetalningar under 2 000 kronor är ändamålsenlig och säkerställer en tillförlitlig redovisning och rappor- tering. Internrevisorerna bedömde i rapporten att det administrativa beslutet inte harmonisterar med socialförsäkringsbalken och att den praktiska hanteringen av dessa ärenden inte säkerställer en god intern styrning och kontroll. Internrevisorerna rekommenderade att beslutet om en beloppsgräns skulle upphävas och att en översyn

388

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

skulle göras avseende hur historiken ska rättas (se vidare om frågan om beloppsgränser i avsnitt 6.12.6).

6.6.6Statskontorets rapport om fordringshanteringen

Uppdraget

Statskontoret genomförde 2008, på uppdrag av regeringen, en ut- värdering av Fordringshanteringen hos bl.a. Försäkringskassan, Åter- krav vid felaktiga utbetalningar – Försäkringskassans och CSN:s hantering av återkravsfordringar (2008:11).

Som ett led i framtagandet av rapporten, i den del den avsåg Försäkringskassan, genomförde Statskontoret intervjuer med med- arbetare vid Försäkringskassans fordringshantering och inhämtade från Försäkringskassan statistisk avseende åren 2003–2007.

Vissa iakttagelser och bedömningar

I avsnitt 6.5 har vi redogjort för de statistiska uppgifter avseende Försäkringskassans fordringshantering under åren 2003 till 2007 som redovisas i Statskontorets rapport. Uppgifterna redovisas i samband med de uppgifter som vi har inhämtat avseende åren 2012 till 2017 gällande bl.a. fordringsstocken, nya återkrav, inbetalningar, avskriv- ningar, verksamhetskostnad och vidtagna indrivningsåtgärder.

Statskontorets samlade slutsats i rapporten var att det fanns be- tydande problem med resultaten av Försäkringskassans fordrings- hantering, att resultaten skulle kunna försämras ytterligare om inte verksamheten blev mer effektiv och att det fanns en betydande effektiviseringspotential i verksamheten.

De olika bedömningar som Försäkringskassans handläggare var tvungna att göra innebar en avvägning mellan gäldenärens betalnings- förmåga, skuldens storlek och kostnaderna för indrivning m.m. Stats- kontorets bedömning var att Försäkringskassan arbetade aktivt med de problem som kunde uppstå inom ärendehandläggningen, såsom bristande enhetlighet. Statskontorets konstaterade samtidigt att det fortfarande fanns ett stort utrymme för individuella bedömningar vid val av indrivningsåtgärder.

389

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Återkravshanteringen var enligt Statskontoret nedprioriterad inom Försäkringskassan. Det fanns inga formaliserade mål för fordrings- hanteringen som var fastställda av Försäkringskassans ledning och ingen uppföljning eller utvärdering hade gjorts av verksamheten. Verktyg för systematisk uppföljning saknades.

Det fanns stora brister i de ärendehanteringssystem som användes (Kåntra och InkassoDirekt) vilket ledde till många onödiga extra- moment för handläggarna. Enligt Statskontorets bedömning innebar bristen på fungerande ärendehanteringssystem ett betydande hinder för en effektiv fordringshantering.

Enligt Statskontoret var det tydligt att hanteringen av återkravs- fordringar var lägre prioriterad än andra verksamheter, som t.ex. att betala ut ersättning. Fordringshanteringen hade fått stå tillbaka för andra verksamheter. Som exempel nämndes att två tredjedelar av handläggarna lånades ut till annan verksamhet under några månader hösten 2007 och att införandet av ett nytt it-stöd hade skjutits fram på obestämd tid på grund av att andra system ansågs viktigare in den interna konkurrensen om it-resurser. Handläggarna uppfattade att de arbetade i en verksamhet som ofta fick stå tillbaka för annan verk- samhet inom Försäkringskassan.

Huvudsakliga slutsatser

Statskontorets slutsatser i rapporten var huvudsakligen följande. Regeringen hade under åren närmast före rapporten prioriterat

åtgärder som skulle förhindra felaktiga utbetalningar från trygghets- systemen, vilket avspeglades tydligt i Försäkringskassans reglerings- brev. Däremot ställdes i princip inga sådana krav på återkravsverksam- heten. Åtgärder mot felaktiga utbetalningar hade således prioriterats, medan konsekvenserna i form av ökade volymer återkravsärenden inte alls hade fått samma uppmärksamhet eller varit föremål för mot- svarande styrning från regeringen sida.

Försäkringskassan hade förbättrat effektiviteten i sin återkravs- verksamhet i vissa avseenden under de senaste åren. Samtidigt fanns det stora problem med kostnadseffektiviteten. Försäkringskassans kostnader för att driva in 100 kronor låg drygt 10 gånger högre än motsvarande kostnad hos CSN.

390

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Försäkringskassan hade haft en mindre positiv resultatutveck- ling än CSN. Sedan 2003 låg det årliga återkrävda beloppet varje år högre än det belopp som betalades in. Återkraven ökade i snabbare takt än inbetalningar av återkrävt belopp. Detta innebar att ford- ringsstocken ökat successivt varje år.

Det fanns två huvudförklaringar till varför återkravsverksamheten inte uppvisade bättre resultat, trots ökade resursinsatser och delvis högre effektivitet. Dessa var avsaknaden av ett strategiskt angrepps- sätt hos Försäkringskassan och regeringen samt systemhinder som begränsade myndigheternas handlingsutrymme.

Förslag

Statskontorets samlade bedömning var att det fanns betydande poten- tial för effektiviseringar inom återkravsverksamheten hos Försäkrings- kassan. För att realisera dessa krävdes åtgärder på både myndighets- nivå och systemnivå. Statskontoret föreslog bl.a. följande.

Regeringen borde löpande följa Försäkringskassans arbete med att driva in återkravsfordringar. Konkreta fleråriga resultatmål borde ställas upp. Kravet på enhetlighet i handläggningen borde förstärkas genom att regeringen formulerar lämpliga mål och återrapporterings- krav. Slutligen föreslog Statskontoret att regeringen borde ge För- säkringskassan i uppgift att ta fram förslag på mått eller indikatorer för hur återkravsverksamheten ska kunna följas och effektiviseras.

Försäkringskassan borde förtydliga det strategiska ansvaret för hanteringen av återkravsfordringar. Vidare borde rutiner för syste- matisk uppföljning och utvärdering av återkravsverksamheten ut- vecklas av myndigheten. En första uppföljning av verksamheten borde resultera i att myndigheten centralt tog fram en flerårig plan för återkravsverksamheten, med konkreta mål i syfte att successivt minska fordringsstocken, öka kostnadseffektiviteten och säkerställa rätts- säkerheten i handläggningen av ärenden. Försäkringskassan borde också prioritera arbetet med att anpassa och införa ett nytt ärende- hanteringssystem för återkravsverksamheten.

391

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

6.6.7Regeringsuppdrag och Försäkringskassans svar

Årliga uppdrag kring felaktiga utbetalningar

I regleringsbrev har regeringen gett Försäkringskassan årliga uppdrag avseende felaktiga utbetalningar. I de senaste årens regleringsbrev finns ett särskilt uppdrag där myndigheten ska redovisa och kom- mentera arbetet med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs, arbetet med att motverka bidragsbrott samt arbetet med smarta kontrollsystem.

För budgetåren 2013 och 2014 fick Försäkringskassan även i upp- drag att särskilt redovisa vilka åtgärder som hade vidtagits för att minska oavsiktliga fel från handläggare eller den sökande och vilka behov myndigheten såg av att stärka kontrollperspektivet i den ordi- narie handläggningen.

I regleringsbrevet för 2015 fick Försäkringskassan i uppdrag att redovisa resultatet i fråga om kvaliteten utifrån den nyligen införda kvalitetsmodellen. Vidare skulle redovisningen innehålla en beskriv- ning av hur kassan arbetade för att minska de oavsiktliga felen. Myn- digheten skulle också redovisa hur den arbetade med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att bidragsbrott motverkas. I redovisningen skulle även beskrivas hur myndigheten arbetade med att utveckla träffsäkra kontrollsystem och hur arbetet med kontroll- utredningar fortlöpte. Särskilt fokus var på assistansersättningen och hur samverkan med andra myndigheter fungerade.

Vad gäller specifika områden gav regeringen för åren 2012–2015 Försäkringskassan uppdrag riktade mot assistansersättningen som bl.a. handlade om god kontroll och säkerhet i besluten. Inför att från- varointyget från förskola eller skola skulle tas bort 2013 fick Försäk- ringskassan i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som myndigheten skulle vidta på kort och lång sikt för att förhindra fel och missbruk inom den tillfälliga föräldrapenningen. Även resultatet av genom- förda kontroller skulle redovisas. Andra förmåner som berörts av specifika uppdrag har varit bostadstillägg och tandvårdsstöd.

392

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Uppdrag åren 2010, 2013 och 2014 rörande återbetalningsverksamheten och Försäkringskassans svar

Regleringsbrevet för 2010

I regleringsbrevet för 2010 lämnade regeringen ett uppdrag till För- säkringskassan som utgick ifrån Statskontorets rapport från 2008 (vilken redogörs för i avsnitt 6.6.6).

Uppdraget innebar att Försäkringskassan skulle följa upp och utvärdera hur myndighetens fordringsverksamhet utvecklades med avseende på resultat och kostnadseffektivitet. Uppföljningen skulle även omfatta fordringar på i utlandet bosatta personer. Inom ramen för uppdraget skulle Försäkringskassan särskilt redovisa effekter av myndighetens koncentration av fordringshanteringen. Vidtagna åt- gärder för att öka effektiviteten i verksamheten, i termer av minskad fordringsstock och högre inbetalningsgrad, skulle redovisas. Myn- digheten skulle därutöver redovisa vilka insatser som hade vidtagits och planerats mot bakgrund av Statskontorets nämnda rapport.

I Försäkringskassans svar på uppdraget (2011-03-24, 073649- 2010) angavs följande i fråga om vilka åtgärder som myndigheten hade vidtagit med anledning av Statskontorets rapport.

Koncentrationen av fordringshanteringen till ett ställe i landet hade lett till en både snabb och långsiktig effektivisering. Myndig- heten hade fler ärenden i aktiva åtgärder än någonsin vilket var en del i en positiv utveckling. Verksamheten hade blivit mer strukturerad, bl.a. genom införandet av processer, vilket lett till en bättre organi- serad handläggning. Detta hade resulterat i att arbetet utfördes mer effektivt och bl.a. skickades fler ärenden till Kronofogdemyndig- heten för verkställighet än tidigare. Handläggarna var mer restriktiva med att avbryta indrivningen av ett ärende, vilket hade varit tämligen vanligt tidigare.

Verksamheten vid fordringshanteringen styrdes av två mål. Det första målet var att 90 procent av inkomna ärenden där bedömning eller beslut behövdes skulle vara åtgärdade inom 30 dagar. Det andra målet var att öka inbetalningarna med en viss procent jämfört med det föregående året. Siffran varierade från år till år, för 2010 var den 15 procent. För 2011 var målet 6 procent. Försäkringskassan hade på så sätt skapat tydligare målbilder samt ringat in sådana nyckeltal genom vilka fordringshanteringen kunde följas (för upp- följningen av målen, se avsnitt 6.4.4 under rubriken Mål).

393

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

För att kunna driva in större belopp och arbeta bort balanserna hade fler handläggare rekryterats och skulle komma att rekryteras under 2011. En förstudie till ett nytt it-stöd för återkravs- och fordringsverksamheterna beräknades vara klar under våren 2011.

Regleringsbrevet för 2013

Vad gäller återkravs- och fordringsverksamheten har regeringen också lämnat uppdrag i regleringsbrevet för 2013. Uppdraget innebar att Försäkringskassan skulle genomföra en analys av myndighetens fordringsstock för att identifiera orsaker bakom fordringsstockens kraftiga tillväxt under det senaste decenniet. Utifrån denna analys skulle Försäkringskassan presentera möjliga åtgärder för att såväl för- hindra en fortsatt tillväxt som minska den befintliga fordrings- stocken. Myndigheten skulle redovisa vilka åtgärder den avsåg att vidta samt föreslå ett lämpligt mål på området. Försäkringskassan skulle därtill analysera effektiviteten i återkravs- respektive fordrings- hanteringen. I regleringsbrevet fick Försäkringskassan även i upp- drag att redovisa effekter av en regelförändring av bostadstillägg. I uppdraget ingick att beskriva den nya hanteringen bl.a. med av- seende på handläggningstiderna samt mängden felaktiga utbetalningar och återkrav.

I Försäkringskassans svar på uppdraget (2013-11-08, 003043- 2013-FPPB) angavs inledningsvis att myndigheten inte hade möjlig- het att statistiskt redovisa enskilda ersättningar, förmåner och bidrag utan endast s.k. förmånsfamiljer. Inte heller hade den möjlighet att redovisa de manuella fordringarna, bl.a. assistansersättning och tand- vårdsstöd statistiskt.

Under rubriken Försäkringskassans förslag på mål för området angavs att Försäkringskassans mål var skuldfria kunder och att Försäkringskassan arbetade för detta genom att

–minska felaktiga utbetalningar (tryggare),

–antal kunder som fått för mycket utbetalt och blir skyldiga att betala tillbaka ska minska (mänskligare) och

–kunder som har blivit återbetalningsskyldiga ska fortare och enklare bli skuldfria (enklare).

394

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Efter att ha redogjort för vissa statistiska uppgifter – i stort mot- svarande den typ av uppgifter som framgår av avsnitt 6.5, – angavs bl.a. följande under rubriken Fördjupad analys av fordringsstocken.

Den största orsaken till felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag är att kunden inte ha anmält ändrade förhållanden i tid. Detta visar sig bl.a. vid den maskinella avstämningen där beräknad inkomst stäms av mot taxerad inkomst och där avstämningen i många fall visar att kunden underskattat sin inkomst och heller inte anmält inkomst- ändringar.

Vad gäller förmånsfamiljen Pension, livränta och vårdbidrag beror 76 procent av de felaktiga utbetalningarna på att ändrade för- hållanden inte anmälts i tid.

Även vad gäller förmånsfamiljen Dagersättning (innehållande t.ex. sjukpenning och föräldrapenning) är det ett genomgående problem att kunderna inte anmäler ändrade förhållanden i tid. Det är oklart varför det är på det sättet men en trolig anledning är att myndigheten inte är tillräckligt tydlig med när och i vilka situa- tioner kunden ska anmäla ändrade förhållanden. Vidare förekom- mer felregistreringar beroende på att handläggaren registrerat fel information, vilket till stor del beror på att denne arbetar i många olika system i samma ärende. Till detta kommer att Försäkrings- kassan inte åtgärdar anmälda ändringar, t.ex. om kunden anmält att inkomsten ändrats tas inte informationen om hand i alla de ärenden där kundens information är relevant.

Inom Dagersättningar beror 41 procent av de felaktiga utbetal- ningarna på att kunden inte anmält ändrade förhållanden i tid och 35 procent kan hänföras till felregistreringar.

Inom förmåsfamiljen Barnbidrag (innehållande t.ex. barnbidrag och underhållsstöd) beror 89 procent av samtliga felutbetalningar på att kunden inte anmält ändrade förhållanden och 9 procent på att Försäkringskassan inte vidtagit åtgärder när kunderna anmält änd- rade förhållanden i tid.

Under rubriken Effektiviseringar av fordringshanteringen angav Försäkringskassan bl.a. följande. Betalningsutredning görs för att fastställa om kunden har betalningsförmåga. Om betalningsförmågan är alltför låg avbryts indrivningsarbetet under en tid innan det tas upp för ny utredning. Att göra betalningsutredning är resurskrävande och Försäkringskassan har begränsade möjligheter att hämta in upp- gifter om kundens ekonomiska situation. Detta kan få konsekvenser

395

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

för kunden. Om Försäkringskassan bedömt att kunden inte kan beta- la läggs ärendet vilande med avbruten indrivning. Under tiden löper dröjsmålsränta, vilket innebär att skulden ökar betänkligt i väntan på att den betalas.

Vad gäller förslag till åtgärder angavs huvudsakligen följande. För- säkringskassan ska sträva efter att förenkla de arbetsmoment som kräver stora resurser och använda alla tillgängliga verktyg för att få betalt för fordran. Ett sådant vore att oftare begära verkställighet hos Kronofogdemyndigheten. Avräkningsordningen vid influten betal- ning bör vidare ändras så att kapitalbeloppet räknas av först. Försäk- ringskassan har också för avsikt att i större utsträckning avskriva fordringar där indrivningsarbetet har avbrutits då bedömning gjorts att Försäkringskassan inte kommer att få betalt för fordringarna i stället för att dessa fordringar ska ligga kvar tills de blir preskri- berade.

Regleringsbrevet för 2014

I regleringsbrevet för 2014 fick Försäkringskassan i uppdrag att genomföra en kartläggning av överskuldsättning till följd av återkrav av bostadsbidrag och krav på betalning av underhållsstöd. Försäk- ringskassan skulle också föreslå eventuella åtgärder för att undvika eller begränsa överskuldsättning. Vidare skulle Försäkringskassan redovisa hur omfattningen av enskildas skuldsättning inom social- försäkringen hade utvecklats över tid.

Försäkringskassans svar på detta uppdrag lämnades i två delar, varav del 1 avsåg en analys av indrivnings- och återkravsregler i fråga om återkrav av bostadsbidrag respektive betalning av underhållsstöd. Del 2 avsåg förslag på åtgärder för att undvika eller begränsa att en bidragsmottagare blir överskuldsatt till följd av sådana krav. I del 1 (2015-01-30, 008540-2014) anfördes bl.a. följande.

Beslut om betalningsskyldighet för underhållsstöd handläggs som allmänt mål hos Kronofogdemyndigheten medan Försäkrings- kassans återkrav handläggs som enskilt mål. Kartläggningen visar att vid indrivning genom Kronofogdemyndigheten blir de fordringar som hanteras som allmänna mål betalda i större utsträckning än de som hanteras som enskilda mål.

396

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Det fanns hos Kronofogdemyndigheten cirka 1,3 miljarder kronor i fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd för verk- ställighet per den sista december 2013. Försäkringskassan fick inbe- talningar på totalt cirka 314 miljoner kronor under 2013 från Krono- fogdemyndigheten. Det gav 24 procent i inbetalningar i förhållande till fordringsstocken som låg för verkställighet.

Vidare fanns det hos Kronofogdemyndigheten cirka 323 miljoner kronor i återkravsfordringar för verkställighet per den sista decem- ber 2013. Försäkringskassan fick inbetalningar på totalt cirka 53 mil- joner kronor under 2013 från Kronofogdemyndigheten. Det gav 16 procent inbetalningar i förhållande till fordringsstocken som låg för verkställighet. Jämförelsen visade alltså att fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd blev betalda hos Krono- fogdemyndigheten i högre grad än återkravsfordringar, däribland för mycket utbetalt bostadsbidrag (24 procent mot 16 procent).

I viss utsträckning har gäldenärerna i de två grupperna olika ekonomiska förutsättningar, men det kunde enligt Försäkrings- kassan inte helt förklara skillnaden i resultat. De allmänna målen har en prioriteringsfördel vid utmätning av lön, medan de ford- ringar som hanteras som enskilda mål endast skickas till Krono- fogdemyndigheten i de fall Försäkringskassan bedömer att det går att få betalt genom utmätning. Utifrån ett gäldenärsperspektiv finns det nackdelar med att en skuld går till Kronofogdemyndigheten för indrivning, främst att den enskilde får en betalningsanmärkning vilket begränsar det ekonomiska handlingsutrymmet. Det finns, inom handläggningen av återkravsfordringar, goda möjligheter att tillmötesgå en betalningsvillig gäldenär genom att avtala om en av- betalningsplan som båda parter kan acceptera. Vid betalningsskyldig- het i underhållsstöd förekommer inte avbetalningsplaner på samma sätt, men när anstånd beviljas läggs en betalningsplan upp. Beloppet som räknas fram vid en betalningsplan är föremål för ett detaljerat regelverk vilket medför begränsningar i möjligheten att individ- anpassa betalningsplanen.

Ytterligare en skillnad är att preskriptionstiden skiljer sig åt, tio år för återkrav och fem år för betalningsskyldighet i underhållsstöd. Preskriptionstiden kan i båda fallen förlängas genom preskriptions- avbrott, men det är betydligt svårare när det gäller fordringar av- seende underhållsstöd jämfört med återkravsfordringar. I återkravs- ärenden där Försäkringskassan bedömer det som utsiktslöst att driva

397

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

kravet vidare kan Försäkringskassan avskriva fordringsärendet innan preskriptionstiden löpt ut. Den möjligheten saknas för betalnings- skyldighet för underhållsstöd.

Vid betalningsskyldighet för underhållsstöd är regelverket för in- drivningen detaljstyrt. Försäkringskassan har generellt sett en större flexibilitet och därmed bättre förutsättningar att ta hänsyn till en- skildas skuldsättningssituation och betalningsförmåga i återkravs- ärenden än vid betalningsskyldighet för underhållsstöd.

Del 2 av Försäkringskassans svar på uppdrag i regleringsbrevet för 2014 (2015-05-29, 008540-2014) avsåg förslag på åtgärder för att undvika eller begränsa att en bidragsmottagare blir överskuldsatt till följd av återkrav. I fråga om denna del av uppdraget anförde Försäk- ringskassan bl.a. följande.

Försäkringskassan har valt att koppla frågan om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten till frågan om kundsegmentering. Det inne- bär att vissa ärenden, exempelvis ärenden där bidragsbrott begåtts, mer frekvent borde gå till Kronofogdemyndigheten. Medan andra ärenden, exempelvis ärenden där Försäkringskassan orsakat felutbetal- ningen, snarare ska hanteras genom att i största möjliga mån försöka få betalt utan att behöva gå till Kronofogdemyndigheten.

I Försäkringskassans fordringshantering görs i dag betalnings- utredningar inför vissa åtgärder, exempelvis inför kvittning eller ansökan om betalningsföreläggande. Ibland har Försäkringskassan aktuella uppgifter om gäldenärens ekonomi från till exempel ett för- månsärende. Men ofta har Försäkringskassan bara tillgång till gälde- närens senaste beslut om slutlig skatt. Det är inaktuella uppgifter vilket innebär att träffsäkerheten för Försäkringskassans bedömning av betalningsförmåga blir låg.

Försäkringskassans ambition är att bara söka betalningsföreläg- gande när det är troligt att det kommer att leda till betalning. Trots det får Försäkringskassan under ett år betalt endast för 14 procent av den skuldsumma som ligger för indrivning hos Kronofogdemyndig- heten. I de flesta fall leder ansökan till ett utslag. Det innebär att de extra kostnader som uppstår läggs på gäldenärens skuld och att gäldenären får en betalningsanmärkning.

Den dåliga träffsäkerheten i nuvarande hantering med inaktuell information leder till att Försäkringskassan vidtar åtgärder i onödan mot en grupp gäldenärer som ändå inte kan betala. Samtidigt finns det troligtvis en grupp gäldenärer vars ekonomi är bättre än vad det

398

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

senaste beslutet om slutlig skatt visar, där Försäkringskassan på grund av inaktuella inkomstuppgifter låter bli att vidta åtgärder som hade kunnat leda till betalning.

Försäkringskassan bedömde att den huvudsakliga förklaringen till att så många blir återbetalningsskyldiga för bostadsbidrag är bostads- bidragets grundläggande konstruktion med uppskattade inkomster och preliminära beslut men några konkreta förslag lämnades inte i den delen, bl.a. på grund av frågans komplexitet. Vissa åtgärder kan vidtas inom ramen för nuvarande regelverk för bostadsbidrag, eller med mindre förändringar av detsamma, men Försäkringskassan bedömde att dessa åtgärder endast i mindre omfattning kommer att minska skuldsättningen.

När det gäller regelverket för betalningsskyldighet för underhålls- stöd konstaterades att det är inrättat på ett sätt som ska vara billigt och effektivt men som inte är särskilt flexibelt. Åtgärder som möjlig- gör att större hänsyn kan tas till bidragsmottagarens ekonomiska situation i högre grad än i dag riskerar därför att bli administrativt kostsamma. Alla åtgärder som syftar till en ökad flexibilitet förutsätter att det skapas möjligheter att handlägga ärendena mer individua- liserat.

I fråga om återbetalningsskyldighet för underhållsbidrag ansåg Försäkringskassan att det skulle få positiv effekt på skuldsättningen att höja fribeloppet så att besluten om betalningsskyldighet bättre motsvarar vad som är praktiskt möjligt att driva in. Det vore vidare rimligt att även betalningsskyldighet för underhållsstöd omfattas av kvittningsmöjligheterna enligt socialförsäkringsbalken.

Försäkringskassan anförde slutligen att avräkningsordningen borde ändras så att kapitalet avräknas först, i syfte att gäldenärerna snabbare ska bli skuldfria.

6.7Intervjuer med medarbetare vid fordringshanteringen i Östersund

6.7.1Hur vi har gått till väga

Utredaren och de två utredningssekreterarna reste i juni 2017 till Östersund för att intervjua medarbetare vid Försäkringskassans fordringshantering.

399

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Vi genomförde tre gruppintervjuer med handläggare och specia- lister. Vid varje intervju deltog fyra till fem personer. Handläggarna kom från olika enheter inom fordringshanteringen. Alla fyra enheter var representerade vid åtminstone någon av intervjuerna. Vid två av intervjuerna deltog endast handläggare och vid en intervju deltog så- väl handläggare som två specialister.

Vi genomförde också en gruppintervju med tre av de fyra enhets- cheferna vid fordringshanteringen.

Varje intervju pågick i cirka 1,5 timme.

Intervjuerna med handläggare, specialister och enhetschefer hade formen av s.k. fokusgrupper. Utredaren och utredningssekreterarna samtalade med deltagarna utifrån ett antal diskussionsfrågor. Utre- daren eller någon av utredningssekreterarna hade rollen av modera- tor. Deltagarna hade inte fått del av några frågor i förväg utan endast informerats om utredningens uppdrag och varför vi ville prata med just dem. I inledningen av intervjun informerades de också om upp- lägget och om att vi skulle anteckna vad som sades och vilken yrkesroll de representerade men inte några namn.

Moderatorn utgick under intervjun från en lista med frågor som i princip besvarades under diskussionens gång. Detta skedde dock med utgångspunkten att det var gruppen som höll i diskussionen, inte moderatorn. Tanken var att skapa en naturlig samtalsdynamik del- tagarna emellan. Moderatorn försökte ställa öppna frågor i stället för ledande. Om det behövdes ställde moderatorn följdfrågor för att få deltagarna att formulera sig tydligt. Om vissa personer har varit tysta under en diskussion bjöd moderatorn in just dem till diskussionen. Vidare fick varje grupp titta på och kommentera ett flödesschema avseende processen för handläggning av en återkravsfordring. Under intervjuerna fördes anteckningar.

I oktober 2017 hade utredaren och utredningssekreterarna upp- följande möten via videolänk med de tidigare intervjuade grupperna av handläggare, specialister och enhetschefer. Inför dessa möten hade deltagarna fått läsa igenom vad utredningen nedtecknat från inter- vjuerna i juni 2017. Vid de uppföljande mötena lämnade deltagarna synpunkter på vad som hade nedtecknats vid intervjuerna varefter korrigeringar gjordes i enlighet med synpunkterna.

Utredaren inhämtade därefter synpunkter från Försäkringskassan på central nivå beträffande de uppgifter som nedtecknats från inter-

400

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

vjuerna.37 I allt väsentligt bekräftades den bild av verksamheten som framkommit vid intervjuerna.

Återbetalningsverksamheten har aldrig tagits upp vid styrelsens sammanträden, såvitt framgår av protokollen från sammanträdena.

Vid gruppintervjuerna med handläggare, specialister och chefer framkom en i det närmaste samstämmig bild. I avsnitt 6.7.2 redogörs för de hinder och problem som lyftes fram vid intervjuerna och vad som i huvudsak framfördes om detta. I de få fall olika åsikter fram- fördes avseende ett förhållande anges det särskilt.

6.7.2Vad som framkom vid intervjuerna

Fordringshanteringen är inte prioriterad

Orsaken till dagens problem med t.ex. stora ärendebalanser, under- bemanning och outvecklat it-stöd är att verksamheten inte har prio- riterats av myndighetsledningen. Budgetstyrningen gentemot ford- ringshanteringen är inte tillfredsställande. Det upplevs som att ingen egentligen bryr sig om fordringshanteringen lyckas eller misslyckas med sitt uppdrag. Fordringshanteringen får inte de resurser som krävs för att fullgöra uppdraget.

Att fordringshanteringen inte är prioriterad beror på att För- säkringskassan i grund och botten är en utbetalande myndighet. Fordringshanteringen ses inte som en del av kärnverksamheten och många i organisationen känner knappt till att den existerar eller dess uppgifter. Försäkringskassans modeller för kvalitetsuppföljning och it-system m.m. är utformade för andra delar av verksamheten och passar mindre väl för att applicera på fordringshanteringen. Till skill- nad från andra verksamheter inom myndigheten går det inte heller att på ett enkelt sätt ta ut statistik som visar vad som utförs vid fordringshanteringen. En av medarbetarna uttryckte det som att ”vi är sist i näringskedjan”. Om utbetalningarna inte fungerar kan det komma klagomål från allmänheten och bli upprörda samtal i tv:s morgonsoffor, men det gör det inte på samma sätt om återbetalnings- verksamheten inte fungerar.

37 Möte den 24 oktober 2017 med Försäkringskassans generaldirektör och chefen för Avdel- ningen för gemensamma försäkringsfrågor.

401

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Handläggarna vet att de gör ett väldigt bra arbete, men de har alltid känt sig lite undanskuffade.

Verksamheten är kraftigt underbemannad

Underbemanningen vid fordringshanteringen är ett av de största problemen. I dag finns 70–75 årsarbetskrafter vid de fyra enheterna för fordringshantering. Det behövs egentligen cirka 150 årsarbets- krafter enligt en kalkyl som alldeles nyligen har tagits fram inom verksamhetsområdet.

Sedan 2006 har ärendebalanserna vuxit eftersom de som har slutat eller blivit sjukskrivna inte alltid har ersatts. Det var dock i samband med neddragningen av personal 2014 som ”det brakade samman helt”.

Personalen reducerades från 120 till 80 personer. Cirka 40 tjänster flyttades till annan verksamhet inom myndigheten. Det var då ”det stora tappet” började. Enligt budgeten vid den tiden skulle det inte behövas mer än 80 personer vid fordringshanteringen. Efter tre måna- der började tjänster dock i viss mån flyttas tillbaka, men då var skadan redan skedd.

Fordringshanteringen tappar personresurser kontinuerligt och det fylls inte på med nya i samma takt, varför det i dag är färre än 80 årsarbetskrafter. Det tar dessutom sju månader till ett år innan en person som nyanställs är helt självgående. Effektiv utbildnings- tid är vid fordringshanteringen en månad, att jämföra med åter- kravsenheterna där effektiv utbildningstid är en vecka. Eftersom arbetet på fordringshanteringen anses kvalificerat, händer det inte sällan att andra delar av Försäkringskassan, som kan betala högre lön, lockar över anställda.

It-systemen är föråldrade och ineffektiva

Att it-stödet är så dåligt är det största problemet jämte underbeman- ningen. It-systemen är alltför föråldrade. De tre it-systemen – Kåntra (från 1970-talet), Ärendehanteringssystemet (ÄHS) och InkassoNet

– kommunicerar inte med varandra. Det har gjorts flera förstudier under senare år men de har hittills inte lett till uppdaterade it-system. Nyligen (efter sommaren 2017) har en tidigare förstudie återupp- tagits men handläggarna har svårt att tro att detta ska leda till något.

402

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Ärendehanteringen sker både elektroniskt och i pappersakter. Vid Försäkringskassan läggs pappersakter fortfarande upp endast inom ett fåtal verksamheter, däribland fordringshanteringen. Fordrings- hanteringen tvingas arbeta med ”fel verktyg”, anpassade i första hand till Försäkringskassans övriga verksamhet. Datasystemen är inte an- passade till verksamheten och emellanåt måste handläggarna ”lura” systemet för att registrera olika händelser m.m.

Vid handläggningen av ett ärende måste handläggaren gå in i minst två, oftast alla tre systemen. I regel har handläggaren dessa tre system uppe samtidigt (vissa har två skärmar, vilket underlättar). Inget överförs automatiskt mellan systemen och många gånger måste en och samma uppgift skrivas in manuellt i flera av systemen. Detta tar tid. Det är också lätt att göra fel, t.ex. att råka skriva in något i fel ärende, särskilt eftersom handläggarna får många telefonsamtal under en dag och kanske måste ta telefonen mitt i handläggningen av ett ärende.

Det är överhuvudtaget många moment som kräver ”handpålägg- ning” där det skulle underlätta mycket om det i stället gjordes auto- matiskt i systemen. Påminnelse och inkassokrav skickas normalt sett ut automatiskt efter ett ”knapptryck” av handläggare. Kommunice- ring, som t.ex. måste göras före en kvittning, innebär fler manuella moment. Ansökan om betalningsföreläggande eller om verkställighet till Kronofogdemyndigheten sker dock i princip automatiskt. I vissa fall, t.ex. om ansökan om betalningsföreläggande endast avser ränta och avgifter eller om ansökan om verkställighet grundar sig på en dom, krävs dock en mer manuell hantering.

Även när en avbetalningsplan ändras eller om en ”rest” ska föras över från förra inbetalningen krävs ”handpåläggning”. Återbetalning från kassan sker då och då, när en gäldenär har betalat in för mycket, och det tar mycket tid och resurser att genomföra. Ett annat exem- pel på tidskrävande arbetsmoment är att handläggare måste skicka brev till Kronofogdemyndigheten varje gång det skett en nedsätt- ning av en skuld som ligger för utmätning. Inbetalningar från Kro- nofogdemyndigheten sker vidare manuellt och handläggarna måste skriva in det manuellt i Kåntra.

Det är inte möjligt för gäldenärerna att betala via autogiro eller elektronisk faktura, men det utreds för närvarande om detta ska bli möjligt. Det skulle underlätta mycket både för gäldenärerna och för Försäkringskassan. I dag måste gäldenärerna betala via avi, varvid de

403

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

debiteras en aviavgift om 15 kronor, eller betala manuellt. Om de betalar manuellt blir även det extra mycket arbete för handläggarna.

De solidariska kraven är besvärliga på flera sätt. Det är främst återkrav av bostadsbidrag där gäldenärerna kan vara solidariskt betal- ningsansvariga men även vissa andra t.ex. assistansersättning. Om en man och en kvinna är solidariskt betalningsansvariga registreras alltid mannen som Gäldenär 1 och kvinnan som Gäldenär 2. Detta medför vissa konsekvenser, bl.a. att det är möjligt för mannen att kunna betala sina egna skulder genom avdrag från ny utbetalning av bostadsbidrag medan motsvarande möjlighet inte finns för kvinnan. Om den ena solidariska gäldenären är föremål för en tvingande åtgärd (kvittning eller verkställighet hos Kronofogdemyndigheten) kan den andra inte få till stånd en frivillig åtgärd (t.ex. avbetalningsplan) för betalning av skulden. Detta går inte på grund av att it-systemen omöjliggör det (Kåntra kan inte beräkna olika räntesatser samtidigt, för frivillig re- spektive tvingande åtgärd), trots att det står i Vägledningen för ford- ringshanteringen att det ska gå att göra.

Det finns många passiva ärenden och handläggarna behöver välja rätt ärenden att arbeta med. För detta behövs smarta tekniska lös- ningar. I dag finns det t.ex. stora möjligheter att kvitta, men det ut- nyttjas inte fullt ut. Det skulle behövas en funktion i it-stödet som gör att det kommer en impuls om vilka gäldenärer som får utbetal- ningar av förmåner.

Mycket prioriteras bort

Underbemanningen och de höga balanserna gör att handläggarna måste prioritera bort mycket. Det finns en prioriteringsordning som är fastslagen och följs. Den innebär i princip att ärenden där någon hör av sig eller det annars händer något prioriteras (se avsnitt 6.4.4). Övriga ärenden blir liggande. I stort sett innebär det i praktiken att om inte gäldenären hör av sig med anledning av återkravet – t.ex. för att betala eller få till stånd en avbetalningsplan – så händer det ingen- ting i ärendet. Sedan 2014 görs betalningsutredningar i betydligt mindre omfattning och de utredningar som görs avser företrädelsevis nytillkomna krav. Betalningsutredningar avseende äldre krav, t.ex. de som har status avbruten indrivning, hinns med i mycket liten om- fattning. Detta innebär i sin tur att såväl kvittning som ansökan om

404

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

betalningsföreläggande och verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten sannolikt skulle kunna aktualiseras i betydligt fler fall än som görs i dag.

Många betalningsutredningar är omständliga att göra och det stoppar upp i hanteringen att dessa inte hinns med i önskvärd om- fattning. Försäkringskassan har inte heller tillgång till uppdaterade inkomstuppgifter i samma utsträckning som Kronofogdemyndighe- ten utan är i princip hänvisade till gäldenärens egna uppgifter om sin inkomst. De uppgifter från Skatteverket om taxerad inkomst som Försäkringskassan har tillgång till är två år gamla. Detta innebär t.ex. att om en gäldenär uppger att han eller hon inte har någon inkomst eller en låg sådan måste denna uppgift ofta godtas.

Vid fordringshanteringen talas om tre olika typer av betalnings- utredningar, varav endast den tredje typen är en betalningsutred- ning i egentlig mening.

Den första typen, som är den enklaste varianten, tillämpas när det finns ett önskemål om avbetalningsplan och innebär helt enkelt att en bedömning görs av om planen är skälig i förhållande till fordring- arnas storlek, dvs. att de slutbetalas inom rimlig tid (vad som är rimlig tid definieras inte för närvarande). Någon bedömning av gäldenärens betalningsförmåga görs inte.

Om handläggaren hämtar in uppgifter om betalningsförmåga från Kronofogdemyndigheten eller från ett annat ärende hos Försäkrings- kassan blir det fråga om en betalningsutredning av den andra typen. Handläggaren använder helt enkelt Kronofogdemyndighetens eller Försäkringskassans tidigare gjorda betalningsutredning vid sin be- dömning av betalningsförmågan. Resultatet av en betalningsutred- ning av denna typ blir ett belopp som motsvarar betalningsförmågan.

Om handläggaren behöver hämta in andra uppgifter, t.ex. om hyra eller inkomst eller kontaktar gäldenären, blir det fråga om en betal- ningsutredning av den tredje, mest avancerade, typen. Den tredje typen av betalningsutredning innebär att handläggaren själv utreder betalningsförmågan och räknar ut ett belopp som motsvarar vad gäldenären kan betala. För att kunna besluta om t.ex. kvittning, an- sökan om verkställighet (inklusive ansökan om betalningsföreläggan- de) eller avbruten indrivning krävs att en betalningsutredning av den andra eller tredje typen har gjorts.

Under våren, då handläggning av återkrav av bostadsbidrag tar mycket tid i anspråk (se under nästkommande rubrik), görs i prin-

405

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

cip endast betalningsutredningar av den första typen. Under denna tid inkommer en stor mängd önskemål om avbetalningsplan (i ären- dena om återkrav av bostadsbidrag) under kort tid. Under hösten ser det annorlunda ut. Under september 2017 t.ex. gjordes vid fordringshanteringen (alla enheter sammanlagt) 1 837 betalnings- utredningar av den första typen, 1 677 av den andra typen och 1 253 av den tredje typen.

Om det beslutas om avbruten indrivning i ett visst ärende kom- mer det ärendet att bli liggande utan åtgärd i många år. Enligt rikt- linjerna ska det tas upp igen efter ett år men i praktiken – som det ser ut nu – kommer ingen att titta på det på kanske sju eller tio år eller aldrig mer. Endast om det kommer en impuls av något slag i ärendet kan det komma att tas upp. Det är emellertid inte säkert att ärendet tas upp ens då eftersom fordringshanteringen inte ligger i fas.

”Ryggsäcken” talar handläggarna om och menar då allt det som ska göras men inte hinns med och som läggs i kö för åtgärd. Situationen upplevs som frustrerande och för många blir det en stor stressfaktor.

Bostadsbidrag och kundkontakter tar mycket tid

Handläggningen av återkrav av bostadsbidrag tar mycket tid, den övervägande delen av handläggarnas arbetstid vid fordringshanter- ingen. På våren (från februari till juni) tar dessa återkrav nästan all tid, eftersom avstämningar sker i början av året. Under resterande del av året tar de också relativt mycket tid i anspråk. Uppskatt- ningsvis ägnas i genomsnitt under året i vart fall mer än 50 procent av arbetstiden åt återkrav av bostadsbidrag.

I samband med omorganisationen i april 2017 (se avsnitt 6.4.1) upphörde Kundcenter och inkommande telefonsamtal kopplas nu antingen via växeln ut till avdelningarna direkt eller tas emot av hand- läggare vid en annan avdelning och skickas vidare till fordringshan- teringen genom att de läggs in i ett it-system som ”impulser”, var- efter handläggare vid fordringshanteringen ska kontakta den som ringt. Antalet impulser har ökat med 13 procent per år de senaste två åren. Tidigare tog Kundcenter telefonsamtalen och när det skickades vidare till fordringshanteringen för åtgärd fanns det med information om varför personen ville ha kontakt, kontaktuppgifter m.m. Detta gjorde att handläggaren kunde förbereda sig inför att de skulle ringa

406

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

upp eller på annat sätt kontakta personen. Växeln får inte ta person- nummer eller annan liknande information om den som ringer. Detta har resulterat i mycket merarbete för fordringshanteringen.

Sedan Kontaktcenter upphörde ringer enskilda betydligt mer till fordringshanteringen och ställer frågor etc. Att handläggarna får många telefonsamtal tar i sig mycket tid. Detta leder, som nämnts, till avbrott i handläggningen vilket skapar merarbete och extra tid för att återgå till ärendet som blev avbrutet samt ökar risken för felaktig handläggning. Handläggarna har ofta, när det kommer till arbetet, ett antal telefonnummer att ringa upp och fler samtal till- kommer under dagen. De har ett serviceåtagande att höra av sig till kund inom 48 timmar. För en handläggare kan hela dagen gå åt för att, ofta förgäves, försöka få tag på kunder. Handläggarna kan då inte styra vad arbetstiden ska läggas på utan tvingas i stället hantera kunder som har ringt.

Kvittningsmöjligheten utgör en stor outnyttjad potential

De sätt som i dag finns att få reda på att kvittning är möjlig är följande.

•Att det görs en betalningsutredning.

•Att handläggare av en förmån ringer och berättar att det ska betalas ut en förmån, vilket händer då och då men det görs inte regelmässigt.

•Att det kommer en impuls i ÄHS om att Kronofogdemyndig- heten ska utmäta i en förmån, varvid Försäkringskassan kan gå in och kvitta i stället.

Det är ohållbart att handläggare ska sitta och ringa till varandra för att det ska fungera. Det som behövs är ett it-stöd för att hitta de gäldenärer för vilka det går att kvitta, dvs. det behövs en impuls från utbetalande enhet till fordringshanteringen inför en förmåns- utbetalning.

Kvittningsmöjligheten har en outnyttjad potential. Kvittning skulle kunna ske i många fler fall än i dag. I hur många fler fall går inte att säga eftersom det inte finns system för att på ett syste- matiskt sätt identifiera de fall där det går att kvitta.

407

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Det är nytt sedan 2016 att det kommer en impuls i systemen om att Kronofogdemyndigheten avser att utmäta i en förmån från För- säkringskassan, varvid Försäkringskassan kan gå in och kvitta i stället. Det är dock inte alltid som kvittningar läggs på dagersättningar eftersom sådana ersättningar kan upphöra eller ändras snabbt. Detta gäller t.ex. sjukpenning. Försäkringskassan måste, i samband med en betalningsutredning, lägga in spärrar för att det ska komma impulser om att utbetalning ska ske av förmån från Försäkringskassan.

Vidare hinner fordringshanteringen inte alltid med de fall där det finns en impuls om att det går att kvitta. Antalet impulser om att kvittning är möjligt som inte hinns med varierar under olika delar av året mellan 500 och 1 500. På hösten, när handläggningen av återkrav gällande bostadsbidrag tar mindre tid i anspråk, brukar antalet vara nere på 500 vilket i princip innebär att man är ikapp (en viss eftersläpning måste alltid finnas).

Verkställighetsförfarandet behöver bli snabbare och enklare

Om Försäkringskassans återkravsbeslut fick verkställas direkt och dessa ärenden handlades som allmänna mål hos Kronofogdemyndig- heten, med företrädesrätt vid löneutmätning och förkortad preskrip- tionstid, skulle det innebära en mer effektiv hantering. För fordrings- hanteringen skulle det i hög grad spara resurser.

Det kan antas att alla de ärenden som i dag läggs på avbruten indrivning i stället skulle skickas till Kronofogdemyndigheten för verkställighet. För närvarande hamnar cirka 10 procent av de nya återkraven (cirka 16 600 ärenden) i avbruten indrivning. Vidare skulle antagligen inte lika många avbetalningsplaner beviljas som i dag utan vissa av de ärendena skulle också skickas till Kronofogde- myndigheten.

Det kan antas att en ordning av detta slag skulle innebära en vinst för det allmänna, särskilt när de gäller återkrav på större belopp. Återkrav avseende t.ex. assistansersättning, tandvårdsersättning och sjukersättning uppgår ofta till stora belopp.

En sådan ordning skulle också göra det enklare för gäldenärerna att förstå förfarandet. Det är svårt att förklara för dem vad det innebär att en skuld t.ex. läggs på avbruten indrivning.

408

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Det borde vara lättare att få del av återbetalad skatt vid omtaxering

Vid omtaxering i samband med återkrav är det den enskilde själv som får tillbaka pengarna från Skatteverket. Det är ett problem att enskilda kan vända sig till Skatteverket och få sänkt skatt med hänvisning till ett återkravsbeslut och att utbetalningen från Skatte- verket därefter inte används för att betala tillbaka den felaktigt utbetalda förmånen. För att Försäkringskassan ska få del av pengarna måste kassan ofta ansöka om betalningsföreläggande och sedan, på grundval av Kronofogdemyndighetens utslag eller allmän domstols dom, begära verkställighet. Då är det dock oftast redan för sent. Många gånger får kassan inte ens reda på att omtaxering har skett.

Brist på enhetlighet vid fordringshanteringen?

När det gäller enhetlighet i handläggningen framfördes vid inter- vjuerna skilda åsikter.

Enligt vissa, främst handläggare, upprätthålls inte kravet på lika- behandling i fodringshanteringen utan behandlingen skiljer sig åt beroende på vilken enhet, och även vilken handläggare, som ären- det hamnar hos. Vissa handläggare har antagit ”det mänskliga per- spektivet” mer än andra. Ibland kanske handläggare drar sig för att skicka ett krav till Kronofogdemyndigheten med hänsyn till att gäldenären då får en betalningsanmärkning. Men detta styrs också av affärsmässigheten, det är mer effektivt att kvitta om det går. Olika handläggares olika syn och bedömningar kan således få genomslag i handläggningen, vid t.ex. val av indrivningsåtgärd. Det finns stora variationer i hur ärenden handläggs och vilka åtgärder som vidtas beroende på vilken handläggare som handhar ärendet.

Enligt andra, främst specialister och enhetschefer, har arbetet med att göra handläggningen mer enhetlig lyckats förhållandevis bra, även om det kan uppstå flaskhalsar på vissa enheter och även om enheterna skulle kunna hjälpas åt ännu mer än vad som görs i dag. Fältstudier och teamträffar som har genomförts vid myndig- heten har visat att handläggarna i stor utsträckning handlägger ärendena lika. Det lever trots detta kvar en bild bland handläggarna av att det finns olika falanger med olika bedömningskriterier.

409

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande			SOU 2018:5

Källa: Försäkringskassans uppgifter till utredningen.

Fordringsstocken har, som framgått, nära nog tredubblats på tio år och uppgick i slutet av 2017 till cirka 3,3 miljarder kronor. Om s.k. manuella krav (i avsnitt 6.5.1 förklaras vad som avses med detta), räntor och avgifter räknas in uppgick fordringstocken till cirka 4,6 miljarder kronor (se avsnitt 6.5.2). Fordringsstocken kommer att fortsätta att växa så länge åtgärder inte vidtas för att hejda tillväxten.

Att fordringsstocken växer är inte bara ett ekonomiskt fördel- ningsproblem – staten ligger ute med medel som skulle kunnat an- vändas för andra angelägna ändamål. Det är kanske i ännu högre grad ett förtroendeproblem. Att Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten inte i tillräcklig utsträckning får tillbaka felaktigt utnyttjade socialförsäkringsförmåner riskerar att skada medborgarnas förtroende för socialförsäkringssystemet som helhet. Vi återkommer till detta nedan, i avsnitt 6.9.3.

Vår samlade bedömning är att Försäkringskassans hantering av sina och Pensionsmyndighetens återkravsfordringar inte bedrivs effektivt. Nedan redogör vi för skälen för denna bedömning. Vi bedömer vidare att ett genomförande av de förslag som lämnas i avsnitt 6.12 samt i avsnitt 7.5 och 7.6 skulle leda till att fler skulder än vad Försäkringskassan förmår i dag skulle kunna drivas in.

412

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

6.8.3Varför växer fordringsstocken?

Fordringshanteringens stora problem är att gäldenärernas skulder inte betalas i samma utsträckning som nya återkrav tillkommer. Detta har som nämnts resulterat i en kontinuerligt växande fordringsstock. Orsakerna till att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bara får tillbaka en del av vad gäldenärerna är skyldiga är komplexa.

En del faktorer, såsom gäldenärernas betalningsförmåga, har För- säkringskassan svårt att påverka. Stor betydelse för att felutbetal- ningar sker, som kan resultera i återkrav om de upptäcks, har förmåns- systemens utformning och komplexitet. Detta är dock en fråga som faller utanför vårt uppdrag.

En annan faktor som sannolikt har betydelse, men som vi inte undersökt inom ramen för denna utredning, är tillväxten i flera av socialförsäkringsförmånerna.38 Ett rimligt antagande är att ökningar i antalet förmånstagare och utbetalda belopp också påverkar mängden nya återkrav om kontrollinsatserna hålls på samma nivå eller ökar. Stor betydelse har antalet personer som uppbär bostadsbidrag och variationer i detta system.

Många faktorer kan dock myndigheterna själva påverka. Tillämp- ningen av regelsystemen och verksamhetens organisering har bety- delse för antalet felaktiga utbetalningar och återbetalningsverksam- hetens effektivitet. I en rapport från 2015 från Inspektionen för social- försäkringen (Onödig efterfrågan inom Försäkringskassan – slutrap- port, 2015:7) gjordes bedömningen att Försäkringskassan dels hade underskattat den ökade tidsåtgången och risken för fel när flera hand- läggare var engagerade i samma ärende, dels att myndigheten gene- rerade onödig efterfrågan genom det sätt på vilket den hade definierat tillgänglighet. Även mängden och kvaliteten i de bidragskontroller som görs kan myndigheterna själva påverka (i avsnitt 6.3.2 och 6.4.3 redogörs för Pensionsmyndighetens respektive Försäkringskassans arbete med kvalitetsutveckling och kontroller). Orsaker till fel- utbetalningar och kontrollverksamheten hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten omfattas dock inte av våra direktiv.

Som framgått i det föregående sker återkravshandläggningen hos såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten medan fordrings-

38 Se Försäkringskassans årsredovisningar för 2012–2016. De totala utgifterna för socialför- säkringen har ökat med cirka 22 miljarder kronor under dessa år och är nu uppe i cirka 227 miljarder kronor.

413

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

hanteringen sköts av Försäkringskassan beträffande både kassans och Pensionsmyndighetens återkrav. Fordringshanteringens effektivitet, och därmed fordringsstockens storlek, påverkas inte enbart av vad som görs inom den verksamhet i Östersund som har ansvar för att driva in fordringarna. Återkravshandläggningen påverkar antalet och kvaliteten hos de återkrav som lämnas till fordringshanteringen. Fordringshanteringen kan inte påverka inflödet av återkrav men väl hur effektivt fordringarna drivs in, bl.a. genom en snabb hantering och genom att välja ut sådana fordringar som har störst möjlighet att bli återbetalda.

6.8.4Återkravens och fordringsstockens sammansättning utifrån olika förmånsgrupper

Inledning

Den sammansättning av förmånsgrupper som inflödet av nya återkrav har, liksom vilka andelar olika förmånsgrupper har i fordringsstocken, ger en bild av vilken typ av ärenden som fordringshanteringen har att arbeta med. I avsnitt 6.5.1 finns en närmare beskrivning av de grupper av socialförsäkringsförmåner som omnämns i det följande.

Bostadsbidrag dominerar stort i inflödet av nya återkrav

I inflödet av nya återkrav under perioden 2013–2016 har återkrav inom förmånsgruppen Barn och familj, vari förmånen bostadsbidrag ingår, dominerat stort (se avsnitt 6.5.4). Beloppsmässigt står åter- krav inom denna förmånsgrupp för i genomsnitt cirka 70 procent. Återkrav av bostadsbidrag dominerar inom förmånsgruppen. Unge- fär hälften av det totala belopp som återkrävs varje år avser bostads- bidrag.

Räknat i antal ärenden utgör återkraven inom förmånsgruppen Barn och familj närmare 80 procent av det totala inflödet av återkrav. Resterande förmånsgrupper, dvs. Funktionsnedsättning, Sjukförsäk- ring, Nyanlända eller arbetssökande och Pensionsförmåner utgör grovt räknat fem procent vardera av inflödet räknat i antal ärenden.

Vid våra intervjuer med medarbetare inom fordringshanteringen uppskattade de intervjuade att mer än 50 procent av den totala arbets-

414

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

tiden används för att hantera återkravsfordringar som gäller bostads- bidrag (se avsnitt 6.7.2).

Stabilitet i inflödet förbättrar möjligheterna att sätta upp mål och följa upp dem

Antalet nya återkrav som varje år kommer in till fordringshanter- ingen har inte varierat särskilt mycket under perioden 2013 till 2017. Antalet har som lägst varit cirka 132 000 ärenden och som högst cirka 145 000 ärenden. Inte heller sammansättningen av förmåns- grupper har ändrats särskilt mycket under perioden. Som nämnts står återkrav inom förmånsgruppen Barn och familj för merparten av nya återkrav. Varken antalsmässigt eller beloppsmässigt varierar an- delarna mellan olika förmånsslag särskilt mycket mellan olika år (se avsnitt 6.5.4).

Den övergripande bilden är stabilitet i inflödet av nya återkrav såvitt avser antal återkrav och vilka förmånsgrupper de avser. Denna stabilitet i inflödet medför att variationer i fordringshanteringens resultat inte i någon större utsträckning kan förklaras med att sam- mansättningen av förmåner eller antalet återkrav har ändrats. Givet att inflödet av återkrav fortsätter att uppvisa samma stabila mönster, skulle förändringar i resultat snarare kunna förklaras av faktorer som har att göra med effektiviteten i själva fordringshanteringen, t.ex. hur snabbt fordringarna drivs in och vilken typ av fordringar som priori- teras.

Stabilitet i inflödet av nya återkrav innebär också att förutsätt- ningarna för att sätta upp mål för verksamhetens effektivitet och att följa upp dem är bättre än vad de annars skulle vara.

Fordringsstocken har delvis en annan sammansättning än inflödet av nya återkrav

Bostadsbidragen är inte lika dominerande i fordringstocken som i inflödet av nya återkrav. I fordringsstocken utgör bostadsbidragen lite drygt en tredjedel av stockens totala belopp mot ungefär 50 procent i återkravsinflödet. En omvänd relation gäller återkraven inom för- månsgruppen Funktionsnedsättning. I inflödet står dessa återkrav för cirka 12 procent räknat i belopp, medan de i fordringstocken står

415

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Kostnadseffektiviteten har blivit bättre

Sett över perioden 2012–2017 har Försäkringskassans handläggning av fordringar blivit mer kostnadseffektiv (se avsnitt 6.5.7). I dag kostar fordringshanteringen 38 miljoner kronor vilket är cirka 10 miljoner kronor mindre än 2012. Samtidigt lyckas fordringshan- teringen få in mer pengar än den gjorde 2012. Det har resulterat i att kostnaden för att driva in 100 kronor har gått ner från fem till fyra kronor. Kostnadseffektiviteten i fordringshanteringen har också förbättrats sedan Statskontoret gjorde sin analys 2008. Att det inbetalade beloppet är 25 gånger högre än kostnaderna för att driva in beloppet indikerar att investeringar i fordringsverksam- heten kan vara mycket lönsamma.

Ett annat sätt att mäta kostnadseffektiviteten är att relatera inbetalt belopp till årsarbetskrafter. Detta har Försäkringskassan gjort bl.a. 2011, i svar på uppdrag i regleringsbrevet för 2010, och kom då fram till att kassan mellan åren 2005 och 2010 avsevärt förbättrat sin förmåga att driva in skulder om dessa mättes i relation till antalet årsarbetskrafter inom fordringshanteringen. För 2005 var det inbetalade beloppet per handläggare cirka 3,4 miljoner kronor, medan motsvarande siffra för 2010 var cirka 8 miljoner kronor.40 För 2016 är det inbetalda beloppet per handläggare ungefär detsamma som 2010, det vill säga cirka 8 miljoner kronor. Detta under för- utsättning att det vid fordringshanteringen finns 80 årsarbetskrafter. Vi har fått uppgifter om att det i realiteten är något färre årsarbets- krafter inom fordringshanteringen (se avsnitt 6.8.2). Om personal- styrkan exempelvis skulle vara 70 årsarbetskrafter skulle inbetalt belopp per handläggare 2016 närma sig 9 miljoner kronor.

Här bör dock nämnas att det inte finns något entydigt och linjärt förhållande mellan årsarbetskrafter och inbetalningar i den meningen att mer personal leder till mer inbetalningar. Det första skedet i processen avseende indrivningen av fordringar består av automatise- rade förfaranden (se beskrivning av processen för fordringshanter- ingen i avsnitt 6.2.6), vilket innebär att mer återkrav till en början kommer att generera mer återbetalningar oavsett antalet årsarbets-

40 Försäkringskassans svar på regeringsuppdrag i regleringsbrevet för 2010, 2011-03-24, dnr 073649-2010. Försäkringskassan gör antagandet att 60 procent av inbetalningarna är så- dana som beror på aktiva insatser från handläggarna, medan 40 procent av inbetalningarna är ett resultat av automatiserade processer. Vi gör samma antagande.

419

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

krafter. Det är först när de automatiska stegen (avi, påminnelse och inkassokrav) är avklarade och betalning fortfarande inte har skett som de mer personalkrävande delarna av indrivningen tar vid. Här kan personalen i sig vara mer eller mindre effektiv vilket visas i den statistik som Försäkringskassan presenterade 2011. År 2005 fanns det vid fordringshanteringen 100 årsarbetskrafter och de lyckades driva in 338 miljoner kronor. År 2010 fanns det 50 årsarbetskrafter och de lyckades driva in 398 miljoner kronor.

Inbetalade belopp ökar

Räknat i inbetalt belopp har Försäkringskassans fordringshantering förbättrats. År 2013 inbetalades 836 miljoner kronor. Motsvarande belopp för 2017 var drygt 1 miljard kronor (se avsnitt 6.5.5). Enligt Försäkringskassan beror det förbättrade resultatet på att fordrings- hanteringen har blivit bättre på att driva in de skulder som kan drivas in och att återkraven vad gäller bostadsbidrag har ökat. Som andel av återkrävt belopp per år har dock inbetalningarna minskat sedan 2013.

Fordringshanteringens resurser påverkar resultatet och därmed fordringsstocken

Sedan 2012 har antalet nya återkrav minskat med drygt 17 procent medan det totala återkrävda beloppet har ökat med drygt 30 pro- cent (se avsnitt 6.5.4). Nettoeffekten är att snittbeloppet per åter- krav har ökat. Hur detta påverkar fordringsstocken och fordrings- hanteringens resultat är inte helt enkelt att dra slutsatser om.

Å ena sidan visar vår statistik att ökningar i återkrävda belopp leder till ökningar i inbetalda belopp på totalen. Detta har sannolikt att göra med att de första stegen i fordringshanteringen är automa- tiserade. Avisering, påminnelse och inkassokrav sköts till stor del genom automatiserade processer som inte är så beroende av personal- resurser. Å andra sidan tenderar också fordringsstocken att växa till följd av ökande återkrav. Detta beror på att fordringshanteringen, när väl de automatiska möjligheterna är uttömda, stöter på resurs- problem. De mer resurskrävande delarna i de senare leden av ford- ringshanteringen såsom betalningsutredning, kvittning och överläm- nade till Kronofogdemyndigheten för verkställighet hinns helt enkelt

420

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

inte med. Detta resulterar i skulder som inte drivs in och som där- med bidrar till att fordringsstocken växer.

Att de senare leden i återkravprocessen är resurskrävande kan synliggöras genom att undersöka hur personalneddragningen med 40 personer mellan 2013 och 2014 har påverkat utfallet vad gäller indrivningsåtgärder. Mellan 2013 och 2014 minskade antalet indriv- ningsåtgärder med 15 procent och de har ännu inte återgått till den nivå de låg på 2013. De indrivningsåtgärder som framför allt mins- kade var kvittningsbeslut och avbrutna indrivningar.

Man skulle i förstone kunna tro att en minskning av antalet av- brutna indrivningar är en positiv tendens. Ju färre indrivningar som avbryts desto mer pengar går att driva in. Så förhåller det sig dock inte.

Enligt Försäkringskassan är förhållandet det motsatta. Åtgärden avbruten indrivning vidtas när Försäkringskassan har gjort bedöm- ningen att det är utsiktslöst att vid den aktuella tiden fortsätta driva in skulden. För att kunna göra en sådan bedömning krävs en in- gående utredning av gäldenärens betalningsförmåga. Av våra inter- vjuer framgår samstämmigt från såväl handläggare som chefer att det vid fordringshanteringen saknas personal för att i önskvärd omfatt- ning genomföra dessa mer resurskrävande delar i fordringshan- teringen (se avsnitt 6.7.2). Att det är färre beslut om avbruten indriv- ning i dag än 2013 innebär att det finns en större mängd ärenden som i onödan belastar fordringshanteringen. Arbetsbelastningen inom fordringshanteringen påverkas dels av inflödet av nya återkrav, dels av de äldre ärenden som finns i fordringsstocken och som väntar på åtgärd. Att antalet avbrutna indrivningar minskat innebär att fler ärenden, där det i normalfallet är utsiktslöst att kräva in pengar, ligger i kö för att hanteras av handläggarna.

Även andra indikationer på att resursbristen påverkar resultatet kan hämtas från resultatet av våra intervjuer. I de fall beslut fattas om avbruten indrivning ska ärendet enligt riktlinjerna tas upp efter ett år. Som läget nu är inom fordringshanteringen kommer, enligt vad som framkom vid intervjuerna, i praktiken ingen att titta när- mare på ärendet på sju eller tio år eller aldrig mer.

Inom fordringshanteringen finns en tydlig prioriteringsordning. Först tas de ärenden upp där gäldenären hör av sig t.ex. för att de vill ha en frivillig avbetalningsplan, därefter impulser från Kronofogde- myndigheten, osv. I nuläget hinner handläggarna, enligt vad som framkom vid intervjuerna, i vissa perioder i stort sett bara med att

421

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

träffa avtal om avbetalningsplaner. Detta innebär att Försäkrings- kassan går miste om pengar som myndigheten skulle kunna driva in via Kronofogdemyndigheten eller andra mer aktiva åtgärder, av den enda anledningen att fordringshanteringen har brist på personal.

Fordringstocken ökar, men i långsammare takt än tidigare

Ökningstakten hos fordringsstocken har avtagit kontinuerligt sedan 2010. År 2011 ökade stocken med 12 procent i förhållande till före- gående år medan fordringsstocken 2016 och 2017 endast ökade med 3 procent i förhållande till föregående år (se avsnitt 6.5.2).

En förklaring till denna utveckling är att Försäkringskassan sedan några år tillbaka skriver av allt större återkravsbelopp. År 2016 ökade avskrivningarna ytterligare genom att kassan gjorde en särskild sats- ning på avskrivningar och det året skrev kassan av omkring 6 procent av fordringsstocken, motsvarande cirka 200 miljoner kronor.

Det är positivt att tillväxttakten i fordringsstocken är långsam- mare än tidigare. Att detta delvis är en följd av ökade avskrivningar kan dock ses både som positivt och negativt. Det är positivt i den bemärkelsen att Försäkringskassan gör sig av med fordringar som inte kommer att betalas och som därmed belastar fordringshanter- ingen i onödan. Samtidigt är det negativt i den bemärkelsen att vissa av de fordringar som avskrivs skulle ha kunnat betalas om ford- ringshanteringen haft en högre prioritet hos Försäkringskassan.

Över 90 procent av inbetalningarna sker på gäldenärens initiativ

Som framgått i det föregående betalas i genomsnitt och sett över flera år knappt 80 procent av Försäkringskassans återkravsfordringar, dvs. inbetalat belopp som andel av återkrävt belopp per år utgör knappt 80 procent (se avsnitt 6.8.5). För de inbetalningar som sker gäller följande.

Under den senaste fyraårsperioden har lite drygt 40 procent av inbetalningarna avsett s.k. vanlig inbetalning, dvs. betalning utan att avtal om avbetalningsplan har träffats. Därutöver betalas ytter- ligare 50 procent i enlighet med överenskommen avbetalningsplan. Således sker mer än 90 procent av inbetalningarna på gäldenärens initiativ utan att alltför resurskrävande åtgärder behöver vidtas av

422

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Det tar lång tid innan fordringar betalas

Hur snabbt Försäkringskassan driver in sina fordringar är också ett mått på handläggningens effektivitet. Den statistik vi har hämtat in (se avsnitt 6.5.10) visar att drygt hälften av antalet fordringar blir betalda samma år som återkravet ställdes, varav merparten före för- fallodagen. När det gäller inbetalat belopp är det dock bara en dryg tredjedel som betalas in det första året. Därefter sjunker andelarna för såväl antal betalade fordringar som inbetalat belopp drastiskt. Två år efter det att ett återkrav har beslutats är andelen fordringar som bli återbetalade nere på 4–5 procent. Fyra år efter återkravsbeslutet är det fortfarande 25 procent av fordringarna som är obetalda. Räknat i belopp är det ungefär 45 procent av fordringarna som återstår att betala fyra år efter återkravsbeslutet. Den andel av fordringarna som blir återbetalade samma år, efter ett år, osv. varierar mycket lite under de år (2013–2016) som statistiken avser. Detta antyder att handläggningen inte blivit effektivare under den period vi har stude- rat. Det är samma andel av fordringarna som blir betalade inom olika tidsintervaller oavsett om det gäller 2013 eller 2016. Statistiken visar också att det blir allt svårare att få betalt ju längre tiden går. Detta visar på vikten av att få betalt för ett återkrav så snabbt som möjligt efter att beslutet har fattats.

Enligt Försäkringskassans svar på regeringens uppdrag i reglerings- brevet för 2014 (se avsnitt 6.6.7) är träffsäkerheten låg såvitt avser val av fordringar myndigheten driver in. Kännedomen är låg om gäldenä- rens inkomster från andra förmånssystem och om gäldenärens betal- ningsförmåga generellt. Ofta saknas även tillgång till annat än två år gamla uppgifter vad gäller deklarerad inkomst. Det betyder att hand- läggare riskerar att arbeta med ärenden som i slutänden visar sig inte vara möjliga att driva in på grund av låg betalningsförmåga och att de missar ärenden där det är relativt enkelt att driva in fordringen eftersom betalningsförmågan är god.

Statskontoret har i sin rapport från 2008 redogjort för att privata inkassobolag arbetar med s.k. scoring av sina fordringar. Det innebär att ärenden sorteras efter hur stor sannolikhet det är att fordran blir betald. Sorteringen görs automatiskt i it-systemen utifrån faktorer såsom tidigare betalningsanmärkningar, inkomstuppgifter, skuldsaldo hos Kronofogdemyndigheten, m.m. Sorteringen styr sedan hur in- kassobolaget prioriterar mellan olika ärenden.

424

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Resultatstyrningen av fordringshanteringen har varit outvecklad

Försäkringskassan centralt har inte satt upp något mål för fordrings- hanteringen. Däremot finns sedan 2016 mål som har tagits fram inom verksamhetsområde Återbetalning, där fordringshanteringen ingår, och har beslutats på avdelningsnivå. Sedan september 2016 arbetar fordringshanteringen även efter en produktionsplan, som också den har tagits fram inom verksamhetsområdet och godkänts på avdelningsnivå. I den finns siffersatta mål som i stort syftar till att bl.a. minska ärendebalanserna (se avsnitt 6.4.4). Det är således först under det senaste året som fordringshanteringen mer strukturerat har börjat styras och följas upp. Detta sker på verksamhetsområdesnivå, och delvis på avdelningsnivå. Någon resultatstyrning eller uppfölj- ning på myndighetsnivå i fråga om fordringshanteringen finns inte.

Ineffektiv organisering av återbetalningsverksamheten

För att fordringshanteringen ska lyckas med att få betalt för ford- ringarna krävs bl.a. att återkravshandläggarna har utrett ärendena tillräckligt väl. I Inspektionen för socialförsäkringens granskning av återkravshandläggningen på Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten från 2014 (se avsnitt 6.6.4) gjorde inspektionen bedömningen att handläggningstiderna var långa och att det fanns brister i åter- kravbeslutens kvalitet (s. 39). Det kan innebära att en del av de återkravsärenden som fordringshanteringen ska arbeta med redan är så pass gamla att det blir svårt att få betalt för en fordran. Enligt vad som hävdades våra intervjuer med medarbetare inom fordrings- hanteringen (se avsnitt 6.7.2) skulle eftergift i större utsträckning kunna beviljas i samband med återkravsprövningen. Om det för- håller sig så och rätt beslut hade fattats från början, skulle vissa fordringar, som blir liggande länge på grund av att gäldenären har bristande betalningsförmåga, ha kunnat undvikas.

Inom fordringshanteringen finns också ett antal andra problem som gör att arbetet inte blir så effektivt som det skulle kunna vara. Det främsta problemet är föråldrade it-system som i grunden inte är anpassade för fordringshanteringen utan för Försäkringskassans ut- betalande verksamhet. Av redogörelsen för resultatet av våra inter- vjuer framgår bl.a. att handläggarna måste vara inne i flera system

425

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

samtidigt för att kunna hantera ett ärende och att dessa system inte kommunicerar med varandra. Detta medför att många uppgifter inte överförs automatiskt mellan systemen utan i stället behöver skrivas in manuellt. Risken för fel är också påtaglig. Enligt handläggarna inne- bär de föråldrade it-systemen att mycket tid får läggas på manuella rutiner. Det gäller till exempel i samband med kvittning och i kon- takten med Kronofogdemyndigheten.

Ett annat problem som lyftes fram vid intervjuerna är att Försäk- ringskassans kundcenter nyligen har lagts ned, vilket genererar mer- arbete för handläggarna vid fordringshanteringen. Detta har lett till att en del av den arbetstid som handläggarna tidigare hade för att driva fordringsärenden nu går åt till kommunikation via telefon och e-post med gäldenärer.

Splittrad bild när det gäller enhetligheten i fordringshanteringen

Enligt de intervjuer vi har gjort med handläggare inom fordrings- hanteringen (se avsnitt 6.7.2) kan handläggningen av ett ärende variera mycket med avseende på vilka åtgärder som vidtas beroende på vem som handlägger ärendet. Ett exempel är att vissa handläg- gare drar sig för att lämna ett ärende till Kronofogdemyndigheten, medan andra inte gör det. Chefer och specialister som vi har inter- vjuat menar dock att handläggningen är enhetlig.

6.8.7Den bristande effektiviteten kostar

För närvarande arbetar knappt 80 personer med fordringshantering vid Försäkringskassan. Vi har konstaterat att knappa resurser har medfört att fordringshanteringen inte har hunnit genomföra åtgärder som skulle ha inneburit att fler och mer av skulderna skulle ha åter- betalats. Det gäller bl.a. kvittning och överlämnande av ärenden till Kronofogdemyndigheten. Vi kan också påvisa att Försäkringskassans kostnader för att få betalt för sina fordringar är mycket låga i förhål- lande till resultatet – ungefär fyra kronor för varje inbetalad hundra- lapp. Det paradoxala är således att Försäkringskassan genom att spara 1 krona på fordringshanteringen har förlorat 25 kronor som skulle ha kunnat återbetalas.

426

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Det bör noteras att ovanstående resonemang förutsätter att det finns möjligheter till ökade inbetalningar genom att öka resurserna till fordringshanteringen. Vår bedömning är att det finns ett sådant utrymme, men att utrymmet också begränsas bl.a. av att en andel av de skuldsatta aldrig kommer att kunna eller vilja betala tillbaka sina skulder oavsett vilka åtgärder som vidtas och av att det finns ineffektivitet i den nuvarande fordringshanteringen.

Detta resonemang blir tydligare om vi relaterar till den kalkyl om personalbehov som har tagits fram och beslutats i april 2017 inom verksamhetsområde Återbetalning.41 I kalkylen har genom tidsstudier bedömts hur lång tid det tar att handlägga ärenden av olika svårig- hetsgrad. Givet den tid som cirka 80 årsarbetskrafter motsvarar, dras slutsatsen att fordringshanteringen för närvarande hinner hantera endast ungefär hälften av de ärenden som den egentligen borde han- tera. Uttryckt på annat sätt, om fordringshanteringen skulle dubblera sitt personalantal skulle alla de ärenden som nu finns i fordrings- stocken och det årliga inflödet av nya ärenden kunna hanteras. Det är dock viktigt att beakta att detta inte nödvändigtvis innebär att För- säkringskassan kommer att kunna dubblera dagens inbetalningar från en miljard kronor till två miljarder kronor eller för den delen reduce- ra hela fordringsstocken på dryga 4 miljarder kronor.

Av nämnda kalkyl framgår således hur många fler ärenden som skulle kunna hanteras med mer personal, men inte hur mycket mer pengar som skulle betalas in med mer personal. Samtidigt har vi säk- ra indikationer på att mer skulle kunna inbetalas än vad som är fallet i dag. Det finns från tid till annan ärenden ”på kö” i fordringsstocken som skulle kunna kvittas eller lämnas till Kronofogdemyndigheten om det hade funnits mer tillgänglig tid för personalen.

6.8.8Samma problem nu som för tio år sedan

Statskontorets samlade bedömning i rapporten från 2008 (se av- snitt 6.6.6) var att det fanns betydande problem med resultaten av Försäkringskassans fordringshantering. Resultaten kunde dessutom komma att försämras ytterligare om inte verksamheten blev mer

41 Utredningen har granskat kalkylen och de antaganden som använts för att räkna fram personalbehovet. Vi bedömer att de antaganden som gjorts angående volymer och tidsåtgång är rimliga.

427

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

effektiv. Statskontorets bedömning var att det fanns en betydande effektiviseringspotential i Försäkringskassans fordringshantering.

Vår genomgång visar att de huvudsakliga problem som Stats- kontoret redovisade 2008 alltjämt består. Då som nu växte fordrings- stocken, då som nu var återbetalningsverksamheten inte prioriterad, då som nu saknades fastställda mål för återbetalningsverksamhetens resultat, då som nu var it-systemen inte anpassade för en effektiv hantering av fordringsstocken.

Inte många – om ens något – av de förslag till effektiviseringar som Statskontoret lämnade har, trots att nästan tio år gått sedan rapporten publicerades, blivit genomförda.

6.9Varför är effektivitet viktigt?

6.9.1Författningsregleringen

Enligt 3 § budgetlagen (2011:203) ska i statens verksamhet hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.

Enligt förarbetena åsyftas med uttrycket hög effektivitet att statens verksamhet ska bedrivas på ett sådant sätt att av riksdagen angivna mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för till- gängliga resurser. Verksamheten ska med andra ord genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Uttrycket god hushållning kan exempli- fieras med att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet och att statens medel ska hanteras säkert. En god hushållning innefattar även att statens tillgångar i övrigt samt statens skulder förvaltas väl. Hög effektivitet i en verk- samhet kan inte nås i en absolut bemärkelse. Detta markeras i lag- texten genom att uttrycket eftersträvas används. När det däremot gäller god hushållning är kraven mindre relativa. Vissa minimikrav på ordning och sparsamhet måste uppfyllas. Därför används ut- trycket iakttas. Det anges i förarbetena vidare att för att en verk- samhet ska kunna bedrivas effektivt krävs att mål sätts upp för verksamheten och att dessa mål nås i så hög grad som möjligt (prop. 1995/96:220 s. 82).

En återkravsfordran utgör en tillgång i staten. Det följer således av den ovan nämnda regleringen att en sådan tillgång ska förvaltas väl och att hög effektivitet ska eftersträvas i fordringshanteringen.

428

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

6.9.2Hög effektivitet ökar statens inkomster

I förarbetena till bidragsbrottslagen (prop. 2006/07:80 s. 39) angavs att felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har en omedelbar statsfinansiell betydelse, att det i förlängningen finns en risk för att nuvarande ersättningsnivåer i välfärdssystemen inte längre kan upp- rätthållas och att detta riskerar att främst drabba dem som är mest beroende av ett väl fungerande skyddsnät.

Uttalandet ska självfallet ses i ljuset av de undersökningar som gjorts av de felaktiga utbetalningarnas omfattning och som vi redo- gjort för i avsnitt 6.2.1. Endast en mindre del av dessa utbetalningar återkrävs. Men, som vi också redogjort för i det föregående, är det inte obetydliga belopp som krävs åter varje år av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten(se avsnitt 6.2.3 och 6.5.4). En bristande effektivitet på området innebär att statens inkomster är lägre än vad de skulle kunna vara. Detta i sin tur leder till sämre möjligheter för staten att finansiera den gemensamma välfärden och övriga utgifter.

Skulle å andra sidan fordringsstocken minska med lite drygt 10 procent till följd av ökade inbetalningar, skulle statens inkomster öka med nästan en halv miljard kronor. Det motsvarar t.ex. ungefär en tredjedel av det årliga anslaget till Åklagarmyndigheten.

6.9.3Hög effektivitet är viktigt för tilltron till välfärdssystemen och för dess legitimitet

De svenska välfärdssystemen, som socialförsäkringen utgör stom- men i, bygger i mångt och mycket på tillit. Till stora delar fattas beslut om bidrag och förmåner utifrån de uppgifter som den för- säkrade har lämnat och det finns begränsade möjligheter och resurser för Försäkringskassan att kontrollera riktigheten av fattade beslut.

Hos Försäkringskassan fattas varje år cirka 15 miljoner beslut och det verkställs cirka 60 miljoner utbetalningar. År 2006 skedde slump- mässig kontroll i endast 1 promille av ärendena (prop. 2006/07:80 s. 40). Kontrollen är i dag upplagd på ett annat sätt, men risken för den enskilde att drabbas av en kontroll får i normalfallet bedömas som liten.

Sedan lång tid tillbaka har det varit mer eller mindre självklart att skattekontrollen och att systemet för att driva in obetalda skatter ska vara effektivt. Arbetet mot bidragsbrott och felaktiga utbetalningar

429

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

av socialförsäkringsförmåner har dock inte alltid på ett liknande sätt varit självklart. Regeringar av olika färg har dock alltsedan 2005 prioriterat arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Arbetet har skett på bred front och bl.a. innefattat inrättande av särskilda delegationer – nu senast Delegationen för korrekta utbetal- ningar från välfärdssystemen (dir. 2016:60) – särskilda satsningar på myndigheternas kontrollverksamhet, utökade möjligheter till elekt- roniskt informationsutbyte mellan myndigheter och en särskild spe- cialstraffrätt på området, bidragsbrottslagen.

I den senaste finansplanen, intagen i budgetpropositionen för 2018, finns ett särskilt avsnitt med rubriken Fusk med skatter och bidrag ska motverkas (prop. 2017/18:1, finansplan m.m., s. 55 och 56). Där aviserar regeringen att den avser att återkomma till behovet av skärpningar i bidragsbrottslagen, att den avser att analysera vidare om utbetalningarna i välfärdssystemen kan samordnas och att en förbättrad kontrollverksamhet kan motverka fusk men även bidra till att förhindra t.ex. penningtvätt och terrorfinansiering. Under denna rubrik nämns även att Centrala studiestödsnämnden får ökade resur- ser bl.a. för att återbetalningen av obetalda studieskulder bland utlandsbosatta ska öka.

I den proposition som låg till grund för införandet av bidrags- brottslagen motiverades lagens införande bl.a. av att den skulle få en påverkan på människors värderingar. Regeringen konstaterade utifrån olika undersökningar att det finns värderingar hos många medborgare som inte är förenliga med villkoren för att få del av välfärdssystemen och att det i olika utsträckning uppfattas som acceptabelt att miss- bruka systemen. Regeringen uttalade vidare att det är väl känt att människors handlande i hög grad styrs av uppfattningar om vad omgivningen anser är accepterat och inte accepterat. Om det finns en utbredd uppfattning om att det är accepterat att välfärdssystemen kan utnyttjas även i situationer när man inte är berättigad till det, kan detta enligt regeringen medföra en risk för att människor handlar i enlighet därmed. Det framstod enligt regeringen därför som särskilt angeläget med åtgärder som har en mer långsiktig inriktning och som tar sikte på människors värderingar. Regeringen betonade att det an- förda i kombination med den brottslighet som förekommer mot väl- färdssystemen visar att det finns ett behov av att påverka allmän- hetens inställning till vikten av lojalitet mot välfärdssystemen och att

430

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

det inte får uppfattas som acceptabelt att begå brott mot eller på annat sätt missbruka välfärdssystemen (prop. 2006/07:80 s. 40).

Även om en stor andel av de felaktiga utbetalningarna orsakas av ett medvetet handlande från de försäkrade, som kan innefatta brott, så förklarar det långt ifrån alla felaktiga utbetalningar. I en stor andel av fallen är det fråga om att de försäkrade inte har förstått vad som åligger dem i form av att redovisa korrekta uppgifter eller skyl- dighet att lämna uppgifter om ändrade förhållanden. I andra fall orsakas det av de försäkrades oaktsamhet. En stor andel utgörs vidare av de fallen då Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten har orsakat de felaktiga utbetalningarna och den försäkrade drabbas av återkrav till följd av att denne förstått eller borde ha förstått att han eller hon hade fått ett bidrag eller en förmån felaktigt eller med ett för högt belopp, s.k. ond tro.

Det stora flertalet människor är hederliga och måna om att inte slarva vid ifyllande av blanketter och inte glömma att anmäla ändrade förhållanden. Men inte alla. Det kan konstateras att ett mycket litet antal av de felaktiga utbetalningarna leder till reaktioner från sam- hället i form av åtal eller strafföreläggande. Den enda återstående samhälleliga reaktionen blir i de fall som en felaktig utbetalning upptäcks, att det felaktigt utbetalda beloppet krävs åter. Det är av vikt för regelefterlevnaden och för förtroendet och tilliten till väl- färdssystemet att återkrävt belopp verkligen drivs in och att sam- hället gör sitt yttersta för att skulden ska betalas.

Socialförsäkringssystemet bygger som nämnts på att den för- säkrade lämnar ett korrekt och fullständigt beslutsunderlag. Ur detta perspektiv är det avgörande att det blir tydligt att en försäkrad måste sätta sig in de regler som gäller och ta ansvar för att ändrade för- hållanden anmäls. Okunskap, lättja och slarv får inte premieras utan det motsatta måste gälla. Felaktiga utbetalningar måste betalas till- baka, eller som regeringen uttalade i den ovan refererade finans- planen; att stöd bara går till dem som har rätt till det är en förut- sättning för tilliten till våra gemensamma trygghetssystem.

Det kan konstateras, utifrån vad som framkommit vid intervjuer med medarbetare på Försäkringskassans fordringshantering i Öster- sund, att det tyvärr är så att de som inte anstränger sig för att göra rätt för sig kan sägas i någon mån premieras. Som situationen är i dag, så kommer de som hör av sig efter ett inkassokrav, och är ange- lägna om att återbetala eller lägga upp en återbetalningsplan, in i en

431

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

aktiv åtgärd. De som däremot inte hör av sig och där fordran inte överstiger 88 000 kronor, prioriteras däremot inte om inte deras ärende av annan anledning blir föremål för detta. I stället blir sådana ärenden liggande i avvaktan på att en grundlig betalningsutredning görs, vilket i värsta fall kan dröja flera år. Detta förhållande skadar tilltron till välfärdssystemet.

En skuld till staten på grund av ett återkrav är som vi ser det inte att jämställa med vilken skuld som helst. Drivs den inte in effektivt riskerar ett tillkortakommande på området att i förlängningen under- gräva förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Eller som reger- ingen sammanfattningsvis anförde i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1, finansplan m.m., s. 47):

Det är av avgörande betydelse för arbetet mot fusk med ersättningar och bidrag att återkravsverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att felaktigt utbetalda ersättningar och bidrag betalas tillbaka. Det är enligt vår mening även så att en fordringshantering som inte bedrivs effektivt kan medföra att regelefterlevnaden riskerar att försvagas. En väl fungerande fordringshantering är också av betydelse för att lång- siktigt kunna bevara tilltron till välfärdssystemen.

6.10De två grundläggande orsakerna till problemen

6.10.1Inledning

I avsnitt 6.8 har vi redogjort för vad vi uppfattar är de största pro- blemen som lägger hinder i vägen för en mer välfungerande ford- ringshantering. Vi bedömer att verksamheten för hantering av åter- kravsfordringar hos Försäkringskassan inte fungerar effektivt. Verksamheten har förvisso blivit mer kostnadseffektiv, men långt färre skulder drivs in än vad som skulle vara möjligt. Inbetalade belopp har ökat mellan år 2012 och 2016, men som andel av beslu- tade återkrav har de gått ner sedan 2015. Det tar också lång tid att driva in skulderna, ett mönster som inte har ändrats nämnvärt sedan 2013. Det finns flera orsaker till ineffektiviteten. Som exem- pel har vi nämnt ett föråldrat it-stöd, outvecklad mål- och resultat- styrning och kraftiga personalneddragningar.

Vi tycker oss kunna identifiera två grundläggande orsaker som förklarar en stor del av de problem som vi har kunnat iaktta, dels att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkravsbeslut inte är verkställbara, dels att Försäkringskassans hantering av återkravs-

432

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Prioriteringar hos Försäkringskassan

Den samfällda uppfattningen hos anställda vid fordringshanteringen i Östersund är att verksamheten inte är prioriterad, och kanske när- mast är nedprioriterad i förhållande till andra verksamheter inom Försäkringskassan. Detta framkom vid de intervjuer som vi har genomfört (se avsnitt 6.7.2). Att Försäkringskassans verksamhet för hantering av återkravsfordringar inte är prioriterad inom myndighe- ten vinner också stöd av ett antal observerbara förhållanden.

Fordringsstocken har tillåtits växa varje år.

Verksamheten har från tid till annan drabbats av kraftiga perso- nalneddragningar. Före 2013 har, vid ett antal olika tillfällen, per- sonal lånats ut från fordringshanteringen till andra verksamheter inom Försäkringskassan. Som exempel kan nämnas att under november och december 2007 lånades cirka 60 handläggare (vilket motsvarade ungefär hälften av handläggarna) ut till verksamheterna för handläggning av aktivitetsstöd och telefonkundtjänst. År 2014 drogs personalen ned från cirka 120 till 80 årsarbetskrafter med de följder för verksamheten som personalen vittnat om. Det finns inget i vårt underlag som talar för att beslutet föranleddes av att verksam- heten var överdimensionerad utan det mesta talar för att annan verk- samhet i Försäkringskassan bedömdes vara mer prioriterad.

It-systemen är alltjämt omoderna och med bristande funktiona- litet, mål- och resultatuppföljningen är outvecklad och indikatorer för att bedöma effektiviteten i verksamheten är inte framtagna eller i vart fall outvecklade.

Sammanfattande bedömning och våra överväganden

Att fordringshanteringen inte har hög prioritet inom Försäkrings- kassan kan ha sina naturliga förklaringar.

Myndighetens primära funktion är att betala ut ersättning till dem som har rätt till det. För de försäkrade är detta avgörande för deras försörjning. Det är dessutom av stor betydelse att detta sker skyndsamt och med hög effektivitet. Att fullfölja detta uppdrag utgör – till skillnad från fordringshanteringen – kärnverksamheten hos myndigheten.

De ekonomiska incitamenten för myndigheten är dessutom svaga. Fordringshanteringen belastar förvaltningsanslaget under det att

434

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

resultatet av verksamheten, dvs. inbetalningar kommer inte Försäk- ringskassan till del utan levereras in till statskassan.

Från regeringens sida har styrningen inte varit sådan att För- säkringskassan har haft anledning att på något avgörande sätt ändra sina prioriteringar.

Att fordringshanteringen får en lägre prioritet jämfört med andra verksamheter är inte heller något som det alltid finns anledning att klandra Försäkringskassan för. Under senare år har stora reformer genomförts inom socialförsäkringen, och det har funnits goda skäl för myndigheten att t.ex. prioritera implementeringen av dessa.

Problemet, som vi ser det, är att fordringsverksamheten under så lång tid och, som det tycks, ständigt har varit nedprioriterad. Kända problem har inte åtgärdats och fordringsstocken har tillåtits att växa. Detta får effekter i form av lägre inkomster för staten. Det riskerar också, som vi har framhållit, att leda till en försvagad regelefterlevnad och att legitimiteten för välfärdssystemet undergrävs.

6.11Förslag om återkravsbesluts verkställbarhet

I kapitel 7 redogör vi närmare för de överväganden och de förslag som vi lämnar beträffande återkravsbesluts verkställbarhet.

6.12Förslag för att uppnå en ökad prioritering av fordringshanteringen

6.12.1Mål för fordringshanteringen i Försäkringskassans regleringsbrev

Förslag: Regeringen ska i Försäkringskassans regleringsbrev ange mål för fordringshanteringen.

Ett mål ska vara att Försäkringskassan fram till utgången av 2022 ska öka det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp per år till 85 procent (inbetalningsmål).

Regeringen ska ge Försäkringskassan i uppdrag att föreslå lämpliga mål och åtgärder för att aktivt minska fordringsstocken.

Regeringen ska ge Försäkringskassan i uppdrag att årligen återrapportera hur myndigheten ligger till i förhållande till inbe-

435

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

talningsmålet samt antalet återkrav, dess sammanlagda belopp och hur fordringstocken utvecklas.

Skälen för förslaget

Vi har dragit slutsatsen att hanteringen av återkravsfordringar inte har varit prioriterad hos Försäkringskassan.

Ett skäl till nedprioriteringen kan vara att regeringen i sin styrning av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte ställer upp några mål för återbetalningsverksamheten i regleringsbreven till myndigheterna. Regeringen ställer dock upp ett övergripande mål om att socialförsäkringen ska tillämpas med hög kvalitet så att den enskilde får rätt ersättning i tid och relevant stöd. Av Försäk- ringskassans respektive Pensionsmyndighetens instruktioner fram- går vidare att myndigheterna ska säkerställa att felaktiga utbetal- ningar inte görs och motverka bidragsbrott. I instruktionerna anges vidare att myndigheterna ska samverka med andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och därvid särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs. Däremot saknas helt styrning för den del som rör återbetalning av felaktiga utbetalningar, där fordringshanteringen ingår. Vi menar att Försäk- ringskassans fordringsstock nu nått en sådan nivå att det är hög tid för regeringen att ställa skärpta krav och sätta upp mål beträffande fordringshanteringen.

Centrala studiestödsnämnden är en annan bidragsutbetalande myndighet. Regeringen har intagit en skarpare hållning kring Centrala studiestödsnämndens utbetalningar och återkrav än i fråga om Försäkringskassans. I regleringsbrevet för budgetåret 2017 av- seende Centrala studiestödsnämnden ställde regeringen upp ett mål för nämndens återbetalnings- och återkravverksamhet. Målet är att återbetalnings- och återkravverksamheten ska säkerställa att lån och återkrav betalas och att detta ska ske i högre utsträckning än tidigare. Centrala studiestödsnämnden ska, enligt nämnda regleringsbrev, i återrapportering till regeringen redovisa de mål som myndigheten har satt upp för denna verksamhet och hur väl målen uppfylls. I Centrala studiestödsnämndens årsredovisning för 2016, som är en del av åter- rapporteringen till regeringen, framgår inte vilka mål nämnden har satt upp men rapporteringen är fyllig vad gäller återbetalnings- och

436

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

återkravverksamheten. Utöver årsredovisningen har Centrala studie- stödsnämnden också lämnat en rapport där myndigheten mer ingående redogör för fordringsstocken och återbetalningsverksam- heten.42

Vad är lämpliga mål för styrning av Försäkringskassans fordringshantering?

Att sätta upp mål för Försäkringskassans fordringshantering är inte helt enkelt. Som vi tidigare har redogjort för påverkas fordrings- hanteringen av faktorer som verksamheten själv inte rår över, såsom tillväxten i de totala utbetalningarna inom socialförsäkringen, för- bättrad träffsäkerhet i kontroller, osv. Det gäller således att sätta upp mål inom de områden som fordringshanteringen kan påverka.

Ett alternativ för styrning av Försäkringskassans resultat i hanter- ingen av återkravsfordringar är att regeringen utgår från det allmänna mål som gäller för Centrala studiestödsnämndens återkravverksam- het. Vi tolkar detta mål som att regeringen allmänt kräver en slags kontinuerlig förbättring av verksamheten. Ett motsvarande mål skulle kunna sättas upp för Försäkringskassan. Vi menar dock att den typen av mål inte är tillräckligt tydliga när det gäller vad som ska förbättras och hur det ska förbättras. Vi bedömer att det behövs ett tydligare mål för Försäkringskassans fordringshantering.

Även om inflödet av återkrav varierat något under den gångna fyraårsperioden är helhetsbilden att inflödet legat på en relativt stabil nivå. Stabiliteten gäller också sammansättningen av olika förmåns- typer. Om inflödet fortsätter att visa samma stabila mönster finns goda förutsättningar för att mäta effektiviteten i själva handlägg- ningen. Fordringshanteringens resultat påverkas ju i så fall sannolikt inte i särskilt hög grad av förändringar i inflödet.

Vi har använt oss av måttet inbetalt belopp i förhållande till åter- krävt belopp ett visst år (inbetalningsmål). Vi har övervägt måttets begränsningar i avsnitt 6.8.5. Trots vissa begräsningar bedömer vi att måttet som helhet väl speglar effektiviteten i fordringshanteringen och hur denna hantering påverkar fordringsstocken.43 Måttet har

42Centrala studiestödsnämnden, 2017:2, Studiestödet 2016, dnr 2016-100-9238.

43Försäkringskassan har också använt detta mått i sitt svar på uppdrag i regleringsbrevet för 2010, 2011-03-24, dnr 073649-2010.

437

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

också den fördelen att det inte påverkas av de tidigare leden i För- säkringskassans arbete mot felaktiga utbetalningar och återbetalnings- verksamhet. En utökad kontrollverksamhet kommer – om fråga är om efterkontroller – naturligen att leda till fler beslut om återkrav. Kontroller tidigare i processen kan bidra till att minska felutbetal- ningarna. Samtidigt sätter resurserna på återkravsenheterna gränser för hur många återkrav som kan beslutas. Måttet inbetalt belopp i förhållande till beslutade återkrav tar hänsyn till denna resurs- begränsning genom att den mäter inbetalningar i relation till de åter- krav återkravsenheterna förmår besluta om, givet sina resurser. De ärenden som inte hinns med läggs på kö. Andelen inbetalningar är också något som fordringshanteringen kan påverka.

Detta mått behöver dock kompletteras med andra mått som på olika sätt speglar handläggningens effektivitet. Sådana mått används inom fordringshanteringen redan i dag, men en del av dem behöver också förankras och följas upp på ledningsnivå i Försäkringskassan. Vi återkommer med förslag om detta i nästa avsnitt.

Inbetalningsmålet bör nivåbestämmas

Under de senaste åren har det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp per år legat på en stabil nivå omkring 80 procent. Om målet skulle höjas till 85 procent skulle det ge incitament för både investeringar och effektiviseringar i fordringshanteringen. Ett problem med måttet är dock, som vi tidigare har redogjort för, att det finns en fördröjning mellan fordringshanteringens arbetsinsats och resultatet i form av inbetalningar. Genom att låta målet uppnås under en längre tidsperiod bör detta kompensera för eftersläpningar.

Vad som är en lämplig nivå för ökningen är svårt att avgöra. Under den gångna femårsperioden har förhållandet varit 82 procent vid några tillfällen. Ökningar därutöver bör också vara möjliga. Ett problem är att veta var gränsen går med hänsyn till att vissa gälde- närer av olika skäl inte kan betala. I dagsläget har Försäkringskassan inte tillräcklig kunskap om sin fordringsstock för att kunna göra sådana bedömningar. Ett annat problem är att bedöma hur stor potentialen är för effektiviseringar i fordringshanteringens hand- läggning. Vi bedömer att det finns en potential, men kan inte säga hur stor den är. Effektiviseringspotentialen påverkas bl.a. av om och

438

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

när it-systemen uppgraderas, hur bemanningen inom återbetalnings- verksamheten utvecklas och framför allt om återkravsbeslut blir verkställbara enligt vårt förslag i kapitel 7.

Med de begränsningar som nämnts bedömer vi det ändå som rimligt att Försäkringskassan fram till utgången av 2022 ökar inbetalningarna per år, i förhållande till nya återkrav som lämnas till fordringshanteringen samma år, till 85 procent. Om ökningen sprids jämt över åren skulle det innebära en ökning med 1 procentenhet per år. Hur mycket fordringsstocken kommer att minska i kronor räk- nat går inte att förutsäga eftersom det styrs av hur stora belopp som kommer att återkrävas under kommande år. Under antagande av att beloppet som återkrävdes 2016 skulle vara oförändrat till 2022 skulle fordringsstocken minska med cirka 77 miljoner kronor. Det är uppenbart att enbart ökade krav på inbetalning i förhållande till beslutade återkrav inte påverkar fordringsstocken nämnvärt. Målet kan påverka inflödet av nya återkrav och bromsa fordringsstockens tillväxt, men ytterligare åtgärder behöver sättas in för att minska fordringsstocken.

Den åtgärd som Försäkringskassan använt för att begränsa ford- ringsstockens tillväxt är att skriva av fordringar som inte bedöms komma att bli betalade. Därutöver bör Försäkringskassans ambition också vara att driva in äldre skulder där det bedöms finnas betalningsförmåga. I nuläget hinns detta inte med på grund av perso- nalbrist. Försäkringskassans it-system medger inte heller en syste- matisk sökning i fordringsstocken efter skulder som skulle vara möj- liga att driva in. Vi återkommer nedan med förslag beträffande personalförstärkningar och it-stöd. Vi bedömer även att vårt förslag om verkställighet kommer att bidra till att fordringsstocken minskar.

Regeringen bör i regleringsbrevet ange att målet för Försäkrings- kassans återbetalningsverksamhet är att öka det inbetalade beloppet per år i förhållande till återkrävt belopp per år till 85 procent fram till 2022. Därutöver bör regeringen ge Försäkringskassan i uppdrag att föreslå lämpliga mål och åtgärder för att aktivt minska i fordrings- stocken. Det är Försäkringskassan som bäst känner verksamheten och också är bäst skickad att ta fram mål och åtgärder för att få ner fordringsstocken. Slutligen bör regeringen i regleringsbrevet ställa krav på Försäkringskassan att årligen återrapportera till regeringen hur myndigheten ligger till i förhållande till inbetalningsmålet samt

439

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

En outnyttjad potential att kvitta

I avsnitt 6.7.2 redogörs för vad som framkom vid utredningens in- tervjuer med medarbetare vid fordringshanteringen. Såvitt avser kvittning framkom bl.a. följande.

Kvittningsmöjligheten har en outnyttjad potential. Det står klart att kvittning skulle kunna ske i många fler fall än i dag men i hur många fler fall går inte att säga eftersom det inte finns system för att på ett systematiskt sätt identifiera de fall där det går att kvitta.

Det som behövs är ett it-stöd för att hitta de gäldenärer för vilka det går att kvitta, dvs. vid förmånsutbetalningar till gäldenär som har en återkravsskuld skulle fordringshanteringen behöva få en impuls om att en förmån är på gång att betalas ut till gäldenären.

En nyhet sedan 2016 är att det kommer en impuls i systemen om att Kronofogdemyndigheten ska utmäta i en förmån från Försäk- ringskassan, varvid Försäkringskassan kan gå in och kvitta i stället. Fordringshanteringen hinner inte alltid med de fall där det finns en sådan impuls.

Förutom en impuls från Kronofogdemyndigheten av nu nämnt slag är de enda sätt som i dag finns att få reda på att kvittning är möjligt att det görs en betalningsutredning eller att en handläggare av en förmån ringer och berättar att det ska betalas ut ersättning. Att en förmånshandläggare ringer upp fordringshanteringen händer då och då men det görs inte regelmässigt.

Handläggaren vid fordringshanteringen måste manuellt lägga in ett kvittningsuppdrag och om det belopp som utbetalas ändras måste beloppet som ska kvittas också ändras manuellt. Det är därför som kvittningar inte alltid beslutas beträffande dagersättningar (t.ex. sjukpenning), eftersom sådana ersättningar kan upphöra eller ändras snabbt. Kvittning sker därför främst i månadsersättningar. Om det gick att lägga in ett uppdrag som innebar att varje belopp överstigande förmånsbeloppet (det belopp som gäldenären har rätt att behålla) ska dras av hade detta underlättat.

Av den statistik som redovisas i avsnitt 6.5.8 framgår att kvittning sker i relativt få fall. Antalet beslut om kvittning som andel av alla vidtagna indrivningsåtgärder (avtal om avbetalningsplan, kvittning, ansökan om verkställighet, avbruten indrivning och skuldsanering) varierade under åren 2013 till 2016 mellan 2 och 4 procent. Under 2016 ökade antalet kvittningsbeslut något i förhållande till 2015.

441

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Nytt sedan 2016 är, som nämnts, att det kommer en impuls i syste- men om att utmätning ska ske hos Kronofogdemyndigheten i en förmån från Försäkringskassan, varvid Försäkringskassan kan gå in och kvitta i stället. Detta kan vara en förklaring till uppgången i antalet kvittningar under 2016.

Kvittning står endast för cirka 5 procent av de årliga inbetal- ningar som görs med anledning av återkrav (se avsnitt 6.5.9), vilket motsvarar cirka 30–50 miljoner kronor av de totala inbetalningarna om cirka 0,8–1 miljard kronor.

Våra överväganden

Försäkringskassan har tillerkänts relativt omfattande möjligheter att besluta om kvittning. Som jämförelse kan nämnas att varken t.ex. studiestödslagen (1999:1395) eller socialtjänstlagen (2001:453) inne- håller några bestämmelser om kvittning. Sedan socialförsäkringsbal- kens införande är reglerna vidare förhållandevis enhetliga och okom- plicerade att tillämpa. Det förhållandet att kvittning sedan 2015 även kan ske av upplupen ränta och avgifter ger också bättre förutsätt- ningar för en administrativt praktisk hantering.

De uppgifter som har framkommit vid utredningens intervjuer med medarbetare vid Försäkringskassans fordringshantering, de sta- tistiska uppgifter som utredningen har inhämtat samt det förhål- landet att Försäkringskassan varje år betalar ut en fjärdedel av statens totala utgifter, eller cirka 250 miljarder kronor, tyder på att möjlig- heten att till betalning av återkrav kvitta i utgående förmåner skulle kunna ske i mycket större utsträckning än vad som sker i dag. I hur många fler fall går inte att säga eftersom det inte finns system för att på ett systematiskt sätt identifiera de fall där det går att kvitta.

Det framstår som en grundläggande förutsättning för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering att Försäk- ringskassan utnyttjar de möjligheter som finns enligt lagstiftningen att göra avdrag i utbetalningar från samma myndighet.

Vi kan inte se annat än att det inte skulle vara särskilt kom- plicerat eller resurskrävande för Försäkringskassan att tillse att det på ett systematiskt sätt går att identifiera de fall där kvittning är möjligt. Eftersom det hos Kronofogdemyndigheten finns möjlighet att identifiera de fall då en förmån ska utbetalas från Försäkrings-

442

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

kassan och det samtidigt finns ett återkrav avseende samma gäldenär, borde rimligtvis samma möjlighet kunna finnas hos Försäkrings- kassan.

Det är att föredra för såväl gäldenären som för fordringshanter- ingen att Försäkringskassan identifierar de fall där kvittning är möjligt och beslutar om kvittning i stället för att återkravsfordran lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning.

Mot denna bakgrund anser vi att regeringen bör ge Försäkrings- kassan i uppdrag att redogöra för vilka åtgärder som Försäkrings- kassan avser att vidta för att komma till rätta med de hinder som finns för att utnyttja möjligheten att enligt 108 kap. 22 § socialför- säkringsbalken göra avdrag på ersättning om den ersättningsberät- tigade enligt beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten är återbetalningsskyldig för en ersättning. I uppdraget bör också ingå att ta fram en tidsplan för dessa åtgärder. Försäkringskassan bör ock- så årligen, till dess hindren är undanröjda, återrapportera till reger- ingen hur myndigheten ligger till i förhållande till tidsplanen.

6.12.3Försäkringskassan ska fastställa mål för fordringshanteringen

Förslag: Försäkringskassan ska på ledningsnivå besluta målet att fram till år 2022 ska det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp per år öka till 85 procent.

Försäkringskassan ska på ledningsnivå fastställa mål och åt- gärder för att successivt minska fordringsstocken.

Skälen för förslaget

Som vi tidigare konstaterat har Försäkringskassans ledning inte beslutat några mål för hanteringen av återkravsfordringar. Vissa mål för fordringshanteringen har beslutats på avdelningsnivå (se av- snitt 6.4.4). Som framhållits i avsnitt 6.10.3 är fordringshanteringen, att döma av de intervjuer och övriga uppgifter som utredningen har inhämtat, inte en verksamhet som myndighetsledningen har priori- terat. Vi menar att fordringsstockens stora ökning under de senaste

443

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

åren är en tydlig signal om att fordringshanteringen behöver bli mer prioriterad inom Försäkringskassan än den för närvarande är.

Ett första steg i en sådan riktning är att Försäkringskassan på ledningsnivå beslutar om mål för fordringshanteringen. I avvaktan på att regeringen fattar beslut om mål i regleringsbrevet bör Försäk- ringskassan anta de mål rörande inbetalningar som vi ovan föreslagit att regeringen ska ange i Försäkringskassans regleringsbrev.

Därutöver bör Försäkringskassan på ledningsnivå anta en fler- årig plan för verksamheten. Planen bör innehålla mål och åtgärder för att successivt minska fordringstocken. Inom verksamhetsom- råde Återbetalning, där fordringshanteringen ingår, har ett arbete påbörjats med att utveckla rutiner för systematisk uppföljning av fordringshanteringen. Sådana rutiner är nödvändiga för att Försäk- ringskassan kontinuerligt ska kunna utveckla hanteringen av ford- ringar och bli mer riktade i sina åtgärder och därmed höja effekti- viteten i verksamheten.

6.12.4Försäkringskassan ska uppgradera fordringshanteringens it-system

Förslag: Försäkringskassan ska genomföra en uppgradering av fordringshanteringens it-system.

Uppgraderingen ska tillgodose de krav som kan ställas på en modern och effektiv fordringshantering. Det innebär bl.a. att ärenden ska kunna sorteras efter gäldenärens betalningsförmåga och efter belopp.

Uppgraderingen ska också möjliggöra att det på ett enkelt och systematiskt sätt ska gå att identifiera de fall där det går att kvitta och på ett ändamålsenligt sätt gå att lägga in ett uppdrag om kvittning i systemet.

Skälen för förslaget

Statskontoret föreslog redan 2008 att arbetet med att anpassa ett nytt ärendehanteringssystem skulle prioriteras. Det har sedan dess genomförts ett antal förstudier som inte har gett något resultat. De it-system som fordringshanteringen använder är inte moderna och

444

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

funktionella. It-systemen kommunicerar dåligt med varandra och uppgifter överförs inte automatiskt mellan systemen. De automa- tiska funktionerna är överhuvudtaget begränsade och många moment kräver ”handpåläggning”.

Ärendehanteringen i it-systemet är personbaserat. Det innebär att ärendena som handläggarna hanterar utgår från personnummer. När en ny fordran ska hanteras, vare sig det är ett nyinkommet ärende eller ett ärende som tillhör fordringstocken sedan tidigare, är det den aktuella personens fordringar som kommer upp på skärmen. Det är relativt vanligt att Försäkringskassan har flera fordringar på en per- son. Då måste handläggaren hantera alla de fordringar som ligger på den personen.

Eftersom it-systemet är personbaserat finns det i dag inga möjlig- heter för handläggarna att sortera fram ärenden efter bidragstyp, efter betalningsförmåga, efter vilka ärenden som i normalfallet är enklast att driva in, osv. Det betyder kort sagt att it-systemen inte medger en effektiv hantering av fordringar. Privata inkassobolag har utvecklat sina it-system för att de ska uppnå maximal effektivitet i fordringshanteringen, bl.a. genom att ärenden sorteras fram enligt en särskild prioriteringsordning.

Som framgått av avsnitt 6.12.2 skulle kvittning kunna ske i många fler fall än i dag men det skulle behövas ett it-stöd för att hitta de gäldenärer för vilka det kan vara aktuellt att kvitta. Vid förmånsutbetalningar till gäldenär som har en återkravsskuld skulle fordringshanteringen i förväg behöva få en impuls om att en förmån är på gång att betalas ut till gäldenären, varvid handläggare skulle bedöma om kvittning är möjligt och lämpligt. Vidare skulle det behövas ett it-stöd som underlättar förfarandet när kvittning har beslutats. Handläggarna vid fordringshanteringen måste i dag manuellt lägga in ett kvittningsuppdrag och om det belopp som ut- betalas ändras måste beloppet som ska dras av (kvittas) också ändras manuellt. Om det t.ex. gick att lägga in ett uppdrag som innebar att varje belopp överstigande förmånsbeloppet (det belopp som gälde- nären har rätt att behålla) ska dras av hade detta underlättat.

Den första och kanske enskilt viktigaste åtgärden som Försäk- ringskassan bör genomföra är en uppgradering av fordringshanter- ingens it-system. En uppgradering av it-systemet kommer i sig inne- bära att personalresurserna används på ett bättre sätt och leda till en bättre utväxling av arbetsinsatserna i termer av inbetalade fordringar.

445

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Uppgraderingen bör tillgodose de krav som kan ställas på en modern och effektiv fordringshantering. Det innebär bl.a. att ärenden ska kunna sorteras efter gäldenärens betalningsförmåga och efter belopp.

Uppgraderingen bör vidare innebära att behovet av att på ett enkelt och systematiskt sätt kunna identifiera de fall där det går att kvitta tillgodoses, och att det på ett ändamålsenligt sätt går att lägga in ett uppdrag om kvittning i systemet.

6.12.5Försäkringskassan ska överväga resursförstärkning till fordringshanteringen

Förslag: Parallellt med att it-systemen uppgraderas och implemen- teras – och med beaktande av om förslagen i kapitel 7 genom- förs – ska Försäkringskassan överväga personalförstärkningar till fordringshanteringen.

Skälen för förslaget

Vi noterar att Försäkringskassans fordringshantering endast lyckas driva in drygt en tredjedel av återkrävt belopp inom ett år från det att återkravet beslutades. Vi ser vidare att ju längre tid som går från återkravsbeslutet, desto svårare blir det att driva in fordringen (se avsnitt 6.5.10). Att Försäkringskassan vidtar nödvändiga åtgärder för att öka inbetalade belopp under det första året är således nödvändigt. En del av problemen hänger samman med ineffektiva it-system med de har även sin grund i personalbrist.

I kapitel 7 föreslår vi att Försäkringskassans och Pensionsmyn- dighetens återkravsbeslut ska bli verkställbara. Genomförs detta innebär det ett mer effektivt användande av resurser vid Försäkrings- kassans fordringshantering (se avsnitt 9.5.2 och 9.5.4). Med hänsyn till om och när nu nämnda förslag genomförs, med dess kon- sekvenser för resursbehovet, bör Försäkringskassan parallellt med att it-systemen uppgraderas och implementeras överväga personalför- stärkningar till fordringshanteringen. Erfarenheten är att skedet från förstudie till implementering av nya eller förändrade it-stöd tar lång tid. Försäkringskassan bör redan nu överväga de personalförstärk- ningar som behövs under övergångsperioden.

446

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Osäkerheten när det gäller hur stora resurstillskott som krävs medför att resurser får skjutas till gradvis och effekterna av resurs- tillskotten kontinuerligt följas upp. Förr eller senare kommer nämligen fordringshanteringen att stöta på sitt kapacitetstak där ytterligare resurstillskott inte blir verkningsfulla. Kapacitetstaket utgörs av den andel gäldenärer som inte kan och inte heller kom- mer att kunna återbetala sina skulder samt de som inte betalar oav- sett åtgärd. En förutsättning för det nu sagda är att andelen nyinkomna återkrav håller sig på samma nivå som under åren 2012– 2016 (drygt 140 000 återkrav i genomsnitt per år). Om antalet återkrav ökar får Försäkringskassan ta höjd för det personalmässigt utifrån den personalkalkyl som är gjord för Försäkringskassans fordringshantering. Det bör också framhållas att det, som vi redo- visat i avsnitt 6.8.6, inte finns något enkelt och linjärt förhållande mellan årsarbetskrafter och inbetalningar i den meningen att mer personal leder till mer inbetalningar. Det är dock vår bedömning att fordringshanteringen nu befinner sig i ett sådant läge att mer personal, i vart fall initialt, skulle öka inbetalningarna. Många ären- den som ligger på kö hinns inte med och det skulle kunna leda till mer inbetalningar om det fanns tillräckligt med personal för att hantera dem.

Som tidigare nämnts är det inbetalade beloppet per handläggare vid fordringshanteringen i dag i genomsnitt cirka 8 miljoner kronor. Den siffran varierar givetvis beroende på antal handläggare och stor- leken på inbetalningarna. Inte i något fall har dock siffran understigit 3,4 miljoner kronor per handläggare under de år som mätningar har gjorts.44

Redan i dagsläget mäts inom fordringshanteringen många para- metrar som har att göra med handläggningens effektivitet, till exem- pel registreringar på olika ärendetyper och inbetalningar. Enligt vår mening är ett bra sammanfattande mått det genomsnittliga inbeta- lade beloppet per handläggare, vilket är ett mått som Försäkrings- kassan tidigare har redovisat till regeringen.

44 Försäkringskassans svar på uppdrag i regleringsbrevet för 2010, 2011-03-24, dnr 073649-2010.

447

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Ökad kontrollverksamhet leder till fler återkrav

Både före och efter en utbetalning genomför Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kontroller. Myndigheterna genomför också kontrollutredningar för att upptäcka och förhindra bidrags- brott. Andelen kontrollutredningar som resulterat i åtgärder har hos Försäkringskassan ökat från 33 till 40 procent mellan 2015 och 2016. Hos Pensionsmyndigheten var andelen 15 procent 2016, jäm- fört med 16 procent 2015. De vanligaste åtgärderna som beslutas av kontrollutredarna är att stoppa eller minska pågående ersättning samt att skicka en impuls till återkravshandläggare så att de kan fatta beslut om återkrav.45

Den statistik som vi inhämtat från Försäkringskassan visar att antalet nya återkrav, beslutade av kassan eller Pensionsmyndig- heten, som lämnades över till fordringshanteringen minskade från drygt 166 000 ärenden till drygt 131 000 ärenden under perioden 2012 till 2015 varefter de ökade med cirka 6 000 ärenden under 2016 och med cirka 10 000 ärenden under 2017. En förklaring till ökningen under 2016 och 2017 kan vara den förbättrade kontroll- verksamheten. Ökningar i antalet återkrav resulterar i sin tur i att antalet fordringar ökar. Om kontrollerna fortsätter att bli alltmer träffsäkra bör detta således leda till en större arbetsbelastning inom fordringshanteringen och åtföljande behov av resursförstärkningar.

Vi menar att hanteringen av återkravsfordringar ska ses som en integrerad del i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Om Försäkringskassans eller Pensionsmyn- dighetens kontrollverksamhet leder till att allt fler felaktiga utbetal- ningar upptäcks bör detta leda till att resurserna till fordringshanter- ingen ses över. Insatser hos myndigheterna som ökar träffsäkerheten i bidragskontrollerna blir mindre verksamma om Försäkringskassan inte samtidigt ser till att stärka förutsättningarna för att få tillbaka de bidrag som betalats ut felaktigt.

Vad som nu sagts gäller även vid en ökad belastning inom vissa förmånssystem eller andra omständigheter som skulle kunna leda till fler återkrav.

45 Försäkringskassans årsredovisning för 2016 s. 158 och 159 samt Pensionsmyndighetens årsredovisning 2016 s. 63.

448

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

försökt tillskansa sig ersättning, eller när ersättningen betalats ut till fel person.

Försäkringskassans tilläggsbeslut 2013

Under 2013 fattade Försäkringskassan beslut om att beloppsgränsen inte skulle tillämpas i vissa fall.47 Med anledning av en utredning om vilka konsekvenser som beslutet visade sig ha medfört, beslutade Försäkringskassan i februari 2013 att vissa förmåner skulle undantas från tillämpningen av beloppsgränsen. Felaktiga utbetalningar skulle alltså, såvitt avsåg de aktuella förmånerna, utredas även om de avsåg belopp under 1 000 kronor.

I juni 2013 beslutade Försäkringskassan att vissa ytterligare för- måner skulle undantas från tillämpningen av beloppsgränsen. Det beslutet föregicks av en utredning som syftade till att fördjupa den tidigare utredningen av potentiella risker och konsekvenser av en fortsatt beloppsgräns, förmån för förmån. I utredningen identifierades flera risker med beloppsgränsen, bl.a. att en annan part kan drabbas negativt av att en misstänkt felaktig utbetalning under 1 000 kronor inte utreds och att begränsningen medfört att handläggningstiderna förlängts. Sammanfattningsvis skulle Försäkringskassans förmåns- handläggare i de fall de enbart misstänkte att en utbetalning var fel, men där beloppet understeg gränsen, endast göra en anteckning i förmånsärendets journal om att ärendet för närvarande inte lämnades för återkravsutredning. Något återkravsärende skapades därmed inte.

Försäkringskassans administrativa beslut 2015 m.m.

I juni 2015 fattade Försäkringskassan ett nytt administrativt beslut rörande hanteringen av felaktiga utbetalningar av mindre belopp.48 Enligt beslutet infördes en särskild hantering enligt vilken Försäk- ringskassan inte utreder konstaterade felutbetalningar som under- stiger 2 000 kronor före skatteavdrag. Beslutet utökade således beloppsgränsen för att inte utreda felaktiga utbetalningar. En annan

47Försäkringskassans informationsmeddelanden 2013:010 och 2013:095.

48Försäkringskassans beslut den 5 juni 2015, dnr 001940–2015.

450

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

avgörande förändring var att felutbetalningarna inte längre betrak- tades som misstänkta, utan som konstaterade.

Genom Försäkringskassans beslut att inte utreda konstaterade felutbetalningar under 2 000 kronor försvann således den juridiska grund som den förenklade hanteringen av misstänkta felutbetal- ningar under 1 000 kronor, enligt tidigare beslut, hade vilat på.

Beslutet gäller, med några undantag, alla förmåner som Försäk- ringskassan administrerar. Undantag från den särskilda hanteringen ska, beträffande förmåner som omfattas av regleringen, endast göras om det föreligger särskilda skäl. I informationsmeddelanden till be- slutet angavs att särskilda skäl föreligger när den försäkrade uttryck- ligen begär att få betala tillbaka det felaktigt utbetalda beloppet och när en handläggare upptäcker att en kund vid upprepade tillfällen har fått felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor.49 Vidare anges att handläggaren ska överlämna ärendet till kontrollavdelningen om handläggaren har anledning att misstänka att en kund medvetet för- sökt få ersättning på felaktiga grunder. Enligt samma anvisningar an- kommer det på handläggaren att, med hänvisning till det admi- nistrativa beslutet, dokumentera i journalen att ett återkrav inte utreds eftersom det felaktigt utbetalade beloppet understiger 2 000 kronor.

Skälen för beslutet uppgavs vara att skapa förutsättningar för hållbara kundleveranser inom återbetalning, prioritera återkrav av större belopp och samtidigt skapa utrymme för aktiv återföring och kvalitetsutveckling. Drivkraften bakom beslutet var den kraftiga till- växten av återkravsbalanserna. Enligt Försäkringskassan behövdes kraftfulla åtgärder för att styra resursanvändningen mot rätt ärenden och på ett för myndigheten kostnadseffektivt sätt. Det betonades att det är viktigt att använda resurserna på rätt sätt och att det finns ett krav på ett sådant agerande från såväl uppdragsgivare som allmän- heten. Det ansågs vidare sannolikt att allmänhetens förtroende för myndighetens prioriteringar skulle komma att urholkas om myndig- hetens resurser användes för att återkräva små belopp för vilka kost- naden för återkravet översteg värdet av det som återkrävdes. Det framhölls att detta särskilt gäller i sådana fall då myndigheterna or- sakat den felaktiga utbetalningen eller då den enskildes agerande fram- stod som begripligt med hänsyn till regelverkets komplexitet eller

49 Informationsmeddelande 2015:090 och 2015:134.

451

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

myndigheternas bristfälliga information och vägledning kring regel- verket. Annars ansågs det i förlängningen kunna undergräva allmän- hetens förtroende för det offentliga och därigenom också systemets legitimitet.

I september 2015 fattades ett tilläggsbeslut enligt vilket även underhållsstöd som betalats ut felaktigt ska omfattas av den särskilda hanteringen.50 Ett nytt beslut fattades i november 2015, varigenom även bl.a. aktivitetsstöd kom att omfattas av beloppsgränsen.51 Båda besluten följdes av omarbetade informationsmeddelanden som när- mare beskrev den praktiska hanteringen. Den 16 december 2016 utfärdades ett nytt informationsmeddelande som kom att ersätta in- formationsmeddelandet från december 2015 utan några föränd- ringar i sak.

Pensionsmyndighetens särskilda hantering

Pensionsmyndighetens administrativa beslut

Före juli 2012 hanterade Pensionsmyndigheten regelmässigt fel- aktiga utbetalningar under 1 000 kronor genom att efterge kravet på återbetalning.52

I juni 2012 beslutade Pensionsmyndigheten emellertid att höja beloppsgränsen till 2 000 kronor.53 Samtidigt beslutades att denna åtgärd inte längre skulle betraktas som en eftergiftsåtgärd. I stället skulle åtgärden ses som en följd av ett administrativt beslut. Det an- sågs nämligen tveksamt om det fanns något egentligt stöd för att efterge återkrav på det vis som tidigare hade skett. Enligt Pensions- myndigheten borde beloppsgränsen framöver i stället främst motive- ras av att få en kostnads- och processeffektiv handläggning av åter- kravsärendena. Det som talade emot en höjning ansågs främst vara det allmänpreventiva perspektivet. Pensionsmyndigheten bedömde samtidigt att enbart en höjning av beloppsgränsen inte skulle ha någon större ekonomisk effekt. För att ge en större effekt behövdes därutöver också införas en mer summarisk beräkning. Detta för att i

50Försäkringskassans beslut den 4 september 2015, dnr 001940–2015.

51Försäkringskassans beslut den 27 november 2015, dnr 001940–2015.

52Juridikavdelningen informerar 2012–3. Se avsnitt 6.2.4 angående förutsättningarna för eftergift.

53Pensionsmyndighetens beslut den 29 juni 2012, dnr VER 2012–218.

452

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

ett tidigt skede kunna avbryta beräkningsförfarandet i sådana fall då beloppet helt uppenbart inte skulle uppgå till 2 000 kronor.

I dag gäller således att felaktiga utbetalningar som understiger beloppsgränsen överhuvudtaget inte ska prövas enligt återkravs- bestämmelserna. När Pensionsmyndigheten vid handläggning av försäkringsärenden upptäcker att ett belopp betalats ut felaktigt och beloppet understiger 2 000 kronor före skatteavdrag, ska inga återkravsåtgärder vidtas med anledning av utbetalningen såvida inte det finns särskilda skäl för detta. Beloppsgränsen ska vidare till- lämpas oavsett om det är Pensionsmyndigheten eller den enskilde som orsakat den felaktiga utbetalningen. Om det på grund av en och samma händelse eller orsak har skett mer än en felaktig ut- betalning ska det sammanlagda värdet av utbetalningarna emellertid beaktas vid tillämpningen av beloppsgränsen. Som särskilda skäl anges att den försäkrade upprepade gånger orsakat sådana utbetal- ningar eller vid misstanke om brott. I annat fall görs endast en notering i förmånsjournalen om att ärendet har avslutats i enlighet med det administrativa beslutet.

Internrevisionens kritik

Internrevisionen hos Försäkringskassan har i en rapport från 2016 uttalat att Försäkringskassans hantering av felaktiga utbetalningar behöver ses över och förbättras.54 Internrevisionen föreslog vidare att Försäkringskassans administrativa beslut, med åtföljande infor- mationsmeddelande, skulle upphävas och uttalade som sin mening att Försäkringskassans beslut att inte utreda felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor var oförenligt med socialförsäkringsbalken. Bedömningen gjordes också att handläggningsprocessen inte var rättssäker, att det fanns en risk för att felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor legaliserades och att likabehandlingsprincipen åsido- sattes. Internrevisionen betonade vidare att handläggningen med- förde en risk för ett systematiskt missbruk av socialförsäkringen och att medborgarnas förtroende för Försäkringskassan och social- försäkringen påverkades negativt.

54 Internrevisionsrapport – Återkravshantering av felutbetalningar under 2 000 kronor, dnr 018218–2016.

453

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Som svar på rapporten uttalade Försäkringskassan emellertid att man inte avsåg att upphäva det administrativa beslutet. Försäkrings- kassan betonade att fråga var om ett administrativt prioriteringsbeslut som det tillkom myndigheten att fatta inom ramen för det utrymme att göra prioriteringar i administrationen som tillkom den. Försäk- ringskassan uttalade vidare att beloppsgränsen hade minskat inflödet med cirka 67 000 ärenden för utredning av återkrav per år, vilket motsvarade ett ökat resursbehov på 153 årsarbetare inom återbetal- ning till en årskostnad om 77 miljoner kronor. Försäkringskassan framhöll dock att det framstod som angeläget med en tydligare reg- lering på området.

Riksrevisionens kritik

I sin granskning av ålderspensionens tilläggsförmåner kom Riksrevi- sionen att beröra frågan om Pensionsmyndighetens hantering av åter- krav avseende mindre belopp.55 Riksrevisionen gjorde bedömningen att det saknas stöd för att fatta ett administrativt beslut om särskild hantering av återkrav vid ringa belopp. Riksrevisionens bedömning var att felaktiga utbetalningar ska prövas enligt socialförsäkrings- balken och att Pensionsmyndigheten fattat ett beslut som inte kan härledas till den tillämpliga lagstiftningen. Vidare noterade Riksrevi- sionen att eftergift endast får beviljas om det finns särskilda skäl efter en individuell och sammanvägd bedömning. Enligt Riksrevisionen krävs vidare att Pensionsmyndigheten fattar ett formellt beslut i varje enskilt ärende om felaktig utbetalning. Enligt Riksrevisionens medför det administrativa beslutet också att felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor inte längre kan statistikföras.

Inspektionen för socialförsäkringens bedömning

I likhet med Riksrevisionen ansåg Inspektionen för socialförsäk- ringen att det inte är förenligt med regleringen för återkrav att fatta ett administrativt beslut om en beloppsgräns för felaktiga utbetal-

55 Riksrevisionens rapport (RiR 2013:7), Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensio- närer – når förmånerna fram?

454

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

ningar.56 För att kunna bedöma om det är mer effektivt att avstå från att utreda mindre sådana utbetalningar, borde myndigheterna ha gjort en mer omfattande kostnadsanalys som borde ha innehållit både direkta och indirekta kostnader för att begränsa de felaktiga utbetalningar som utreds. De utredningar som gjordes inför beslu- ten bedömdes ha varit bristfälliga då konsekvenserna för olika för- måner inte belystes. Enligt inspektionen saknades bl.a. heltäckande beräkningar som inte bara beaktade förvaltningskostnader utan även ökade kostnader för förmånerna. Inspektionen betonade sam- tidigt att beloppsgränser kan missbrukas om det blir känt för de försäkrade att en mindre felaktig utbetalning inte innebär ett krav på att behöva betala tillbaka ersättning. Inspektionen instämde i bedömningen att det är angeläget att myndigheterna använder sina resurser effektivt och ansåg att ett förslag från Pensionsmyndig- hetens sida om att införa lagstiftning som begränsar myndigheternas skyldigheter att utreda felutbetalningar, behövde utredas vidare.

Pågående rättsprocesser

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen har under senare tid överklagat ett flertal ärenden i vilka Försäkringskassan och Pensions- myndigheten underlåtit att återkräva en felaktigt utbetald ersätt- ning med hänsyn till beloppets ringa storlek.

I sina överklaganden argumenterar ombudet för att det föreligger en skyldighet för beslutsmyndigheterna att återkräva felaktigt utbetald ersättning om förutsättningarna för detta i 108 kap. SFB är upp- fyllda. Ombudet tillstår samtidigt att det finns argument som talar emot en sådan strikt bokstavstolkning av lagen och instämmer i att det knappast är förenligt med god hushållning av statens resurser att alltid vidta åtgärder för att handlägga, besluta om och indriva fel- aktiga utbetalningar. Med hänsyn till lagtextens utformning är om- budet dock av uppfattningen att det starkt kan ifrågasättas om beslutsmyndigheterna har rätt att avstå från att ställa återkrav på den grunden att beloppet är för lågt.

56 Inspektionen för socialförsäkringens rapport (2014:3), Återkravshandläggning på Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten, Styrning och tillämpning.

455

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Mot detta har Pensionsmyndigheten invänt att en konstaterad felaktig utbetalning inte innebär att myndigheten har inlett ett återkravsärende som måste följas av ett beslut. Enligt Pensions- myndigheten är det först när det finns ett ärende som beslut om återbetalning ska fattas. Enligt Pensionsmyndigheten anger varken socialförsäkringsbalken eller förvaltningslagen när ett återkravs- ärende ska initieras. Enligt Pensionsmyndigheten följer det således inte av de materiella återkravsbestämmelserna i 108 kap. SFB när ett återkravsärende formellt ska initieras. Enligt Pensionsmyndigheten måste den slutsatsen därför dras att ett återkravsärende initieras när myndigheten ex officio väljer att inleda ett sådant ärende.

Försäkringskassan har å sin sida framhållit att beslutet att inte utreda felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor är ett administra- tivt beslut som inte grundar sig på socialförsäkringsbalken. Försäk- ringskassans åtgärd att med stöd av beslutet inte återkräva felaktigt utbetald ersättning är således inte heller ett beslut som fattats enligt socialförsäkringsbalken. Försäkringskassan menar därför att det inte kan överklagas av det allmänna ombudet.

Endast ett mål har avgjorts i förvaltningsrätten, Förvaltnings- rätten i Stockholms dom den 2 oktober 2017.57 I målet var det fråga om en person som hade fått för mycket ålderspension till följd av utebliven samordning mellan svensk och utländsk pension. I ärendet hade Pensionsmyndigeten inlett ett återkravsärende och i samband med detta framkom att det endast förelåg återbetalningsskyldighet för en viss period till ett belopp som understeg 2 000 kronor. I det överklagade beslutet avskrevs därför ärendet från vidare handlägg- ning med hänvisning till Pensionsmyndighetens administrativa beslut att inte återkräva belopp under 2 000 kronor.

Förvaltningsrätten konstaterade att det av ordalydelsen i 108 kap. 2 § framgår att det finns en skyldighet att besluta om återbetalning när det framkommit att det finns grund för återbetalningsskyldighet enligt bestämmelsen. Enligt förvaltningsrätten saknades därför lag- stöd för att i en sådan situation underlåta att besluta om återkrav på grund av att det är fråga om ett lågt belopp. En bedömning av om en person ska undgå konstaterad återbetalningsskyldighet måste i stället hanteras inom ramen för bestämmelsen om eftergift i 108 kap.

57 Förvaltningsrätten i Stockholms avgörande i mål nr 6156–17.

456

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

11 § SFB. Förvaltningsrätten upphävde därför Pensionsmyndighetens beslut.

Ärendet som Förvaltningsrätten i Stockholm prövade är emeller- tid lite annorlunda än de andra målen som det allmänna ombudet har överklagat. I det aktuella målet hade Pensionsmyndigheten näm- ligen initierat ett återkravsärende. Pensionsmyndighetens sedvanliga argumentation till stöd för den särskilda hanteringen, dvs. att det ankommer på myndigheten att avgöra när den vill initiera ett åter- kravsärende, kom därför aldrig att prövas i detta mål.

Pensionsmyndighetens framställan

Mot bakgrund av Riksrevisionens uppfattning att Pensionsmyndig- hetens administrativa beslut inte är förenliga med återkravsbestäm- melserna, gjorde Pensionsmyndigheten i november 2013 en framstäl- lan till regeringen om ändring i socialförsäkringsbalkens bestämmelser om återkrav av felaktiga utbetalningar.58 I skrivelsen, som Försäk- ringskassan har ställt sig bakom, föreslår Pensionsmyndigheten att det införs en möjlighet att göra undantag från huvudregeln i 108 kap. SFB om att felutbetalda belopp alltid ska utredas för åter- krav. I skrivelsen betonar Pensionsmyndigheten att återkravsutred- ningar i många fall är betydligt mer kostsamma än det belopp som är föremål för utredning om återkrav. Genom de i framställan föreslagna författningsändringarna skulle Pensionsmyndigheten inte behöva inleda återkravsutredningar som bedöms vara dyrare än det belopp som är föremål för utredning, vilket skulle innebära att myn- digheten undviker administrativa kostnader för en hantering som inte är ekonomiskt motiverad.

Beloppsgränser på andra områden

Det är inte vanligt att det i författning anges att förmåner och ersättningar inte ska återkrävas med hänvisning till en fastställd beloppsgräns. Det kan således erinras om att varken socialtjänst- lagen (2001:453), lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

58 Pensionsmyndighetens framställan den 25 november 2013, dnr VER 2013–325.

457

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

eller lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inne- håller någon sådan bestämmelse.

På det kommunala området, t.ex. ovan nämnd socialtjänstlag, är många återkravsregler utformade på så sätt att myndigheten får besluta om återbetalning. I detta ligger givetvis indirekt en möjlig- het för myndigheten att regelmässigt välja att inte återkräva belopp som understiger en viss beloppsgräns.

I några fall anges dock direkt i författning att åtgärder för att återkräva felaktigt utbetalda ersättning inte ska vidtas med hänsyn till återkravsbeloppets storlek. I 5 kap. 1 § första stycket studiestöds- lagen (1999:1395) anges t.ex. att belopp som understiger en viss gräns enligt föreskrifter som meddelats av regeringen, inte ska krävas tillbaka. I 5 kap. 1 § studiestödsförordningen (2000:655) anges att detta belopp uppgår till 300 kronor.

Ett annat exempel är 6 § förordningen av (1976:1128) om fel- parkeringsavgift. Enligt denna bestämmelse behöver indrivning inte begäras för en fordran som understiger 100 kronor om indrivning inte krävs från allmän synpunkt.

Andra exempel på beloppsgränser finns i reglerna om preliminär sjukersättning i 37 kap. 14 § andra stycket SFB. Enligt denna be- stämmelse ska belopp under 1 200 kronor vare sig återkrävas eller betalas ut. För bostadsbidragen finns en motsvarande bestämmelse i 98 kap. 6 § andra stycket SFB.

Överväganden

Det bör införas en reglering

Enligt 108 kap. 2 § SFB ska Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten besluta om återbetalning av ersättning om vissa förutsätt- ningar är uppfyllda. Liknande förutsättningar för återkrav finns därutöver i vissa specialförfattningar på socialförsäkringsområdet. Bland dessa förutsättningar finns inte att fråga ska vara om ett belopp som uppgår till en viss storlek. Såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten har emellertid i praktiken infört en sådan ytterligare förutsättning för återkrav genom att i två administrativa beslut fastställa beloppsgränser om 2 000 kronor för att utreda och initiera ärenden om återkrav.

458

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Rent formellt är det givetvis inte fråga om att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten på eget bevåg infört andra och ytterligare rekvisit för återbetalning än dem som anges i författning. Belopps- gränserna vilar i stället på ett juridiskt resonemang där det görs en skarp åtskillnad mellan skyldigheten att återkräva felaktigt utbetald ersättning och skyldigheten att dessförinnan utreda och initiera ärenden för återkrav. Enligt detta synsätt reglerar socialförsäkrings- balken således endast under vilka förutsättningarna beslut om åter- krav ska fattas och inte under vilka betingelser ett ärende ska ini- tieras för utredning av återkrav. Det står enligt detta betraktelsesätt således beslutsmyndigheterna fritt att själv avgöra när ett åter- kravsärende ska initieras och utredas och det är först när myndig- heterna väl har initierat ett återkravsärende som förutsättningar för återkrav ska tillämpas. Rent principiellt finns det, med detta resone- mang, således ingenting som hindrar Försäkringskassan och Pensions- myndigheten från att i framtiden t.ex. höja beloppsgränsen för att utreda återkrav till t.ex. 10 000 eller t.o.m. 100 000 kronor.

Invändningar har emellertid riktats mot det förda resonemanget. Bland annat kan den frågan ställas hur detta synsätt förhåller sig till eftergiftsbestämmelserna? Det har t.ex. argumenteras för att belopps- gränsen i praktiken vidgar det utrymme för att efterge återkrav som lagstiftaren beslutat om, varför hanteringen egentligen är lagstridig. Vidare kan frågan ställas hur beloppsgränsen för att utreda och initiera ärenden om återkrav förhåller sig till exempelvis 110 kap. 13 § SFB. Enligt denna bestämmelse ankommer det nämligen såväl på Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten att se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Ett annat spörsmål är hur beloppsgränsen förhåller sig till de beloppsgränser för återkrav som är uttryckligen reglerade i social- försäkringsbalken rörande preliminär sjukersättning och bostads- bidrag.59 Den frågan kan även ställas om det är motiverat med en beloppsgräns med hänvisning till socialförsäkringens komplexitet. Det framstår nämligen som oklart varför endast felaktiga utbetal- ningar under 2 000 kronor skulle vara föranledda av sådan system- komplexitet som medför att det, ur ett allmänt förtroendeperspektiv,

59 I Försäkringskassans internmeddelande anges förvisso att det administrativa beslutet inte ska tillämpas i dessa situationer. Frågan kan dock ställas om det är lagenligt att införa beloppsgränser genom ett administrativt beslut när lagstiftaren beträffande andra återkravssituationer funnit skäl att inta beloppsgränser i socialförsäkringsbalken.

459

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

är begripligt att ärendet inte initieras eller utreds vidare. Ett annat sätt att se på frågan är om det inte är mer förtroendeingivande att låta utredningen i varje enskilt fall visa huruvida omständigheterna är sådana att det finns skäl att efterge ett återkrav med stöd av de eftergiftsbestämmelser som lagstiftaren anförtrott beslutsmyndig- heterna att tillämpa. Det är också värt att erinra om att det är en allmän princip i svensk rätt att en enskilds bristande kännedom om vad som krävs enligt olika regler inte fritar denne från ansvar från ett handlande eller en underlåtenhet att handla. En annan sak är att den enskildes okunnighet kan beaktas vid bedömningen av om skäl för eftergift föreligger (jfr SOU 2009:6 s. 214).

Det har också framkommit att Försäkringskassans administrativa beslut också kan få vissa effekter av annat slag. Den som exempel- vis felaktigt fått utbetalt tillfällig föräldrapenning, behöver inte betala tillbaka belopp understigande 2 000 kronor, samtidigt som dagarna för vilka ersättning felaktigt utgick återställs. En person som fått tillfällig föräldrapenning kan således behålla pengarna som felaktigt utgått och därefter använda samma dagar på nytt.

Beslutet skulle också kunna utgöra ett rättssäkerhetsproblem. Det förhållandet att, fråga är om ett administrativt nedprioriterings- beslut, skulle nämligen kunna innebära att Försäkringskassan i fram- tiden återupptar återkravsärendena. Att så skulle ske rimmar dock illa med hur beslutet har motiverats. Såvitt framgår finns inte heller någon planering i dag för ett sådant återupptagande. Om så sker kan det, förutom att utgöra ett rättssäkerhetsproblem för enskilda, emellertid fordra betydligt mer resurser än vad som skulle krävas i dag för att handlägga ärendena.

De utomstående som har uttalat sig i frågan – Riksrevisionen och Inspektionen för socialförsäkringen – har invänt att beslutsmyndig- heternas juridiska argumentation till stöd för den särskilda hanter- ingen inte är övertygande.

En process har nu också inletts för att denna fråga ska avgöras av rättstillämpningen. Vi kommer därför i det följande inte att ta ställning till denna rättsliga fråga.

De pågående rättsprocesserna kan emellertid leda till att Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten från en dag till en annan tvingas att helt upphöra med att tillämpa någon form av belopps- gräns. Vi menar att detta skulle vara olyckligt och att det är viktigt att det finns en reglering, eller förslag till reglering, att falla tillbaka

460

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

på om denna situation skulle uppstå. Det finns också ett värde i att denna ifrågasatta tillämpning får en tydlig reglering. Därför bör en reglering tas fram på området.

Hur bör beloppsgränser fastställas?

I likhet med många andra offentliga system kan socialförsäkrings- systemet i stor utsträckning betecknas som ett tillitssystem. Av bl.a. den anledningen är det centralt att socialförsäkringssystemets legitimitet upprätthålls. En viktig aspekt för att upprätthålla för- troendet för socialförsäkringssystemet är naturligtvis att systemet uppfattas som förutsägbart och att ersättning endast ska utgå enligt de förutsättningar som anges i lag eller annan författning. En ersättning som av någon anledning betalats ut felaktigt bör av samma skäl därför återkrävas. Även om utgångspunkten således måste vara att alla felaktiga utbetalningar ska krävas tillbaka, bör man dock undvika en så rigorös utformning av regelsystemet att allmänheten tar avstånd från det. Legitimitetsskäl talar således för att statens återkravsverksamhet utformas på ett sådant sätt att den kan godtas av allmänheten.

Mot dessa legitimitetsaspekter måste emellertid även vägas andra intressen. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan det t.ex. ifrågasättas om det verkligen är god hushållning med statens medel och resurser att in absurdum utreda och återkräva varje liten fel- aktig utbetalning. Vid en viss beloppsnivå – beroende på hur kost- nadseffektivt en verksamhet bedrivs – överstiger nämligen kostna- derna för återkravsutredning och efterföljande fordringshantering den ekonomiska vinst som ett återkrav kan innebära. Det kan såle- des knappast vara ekonomiskt motiverat att en myndighet ska satsa resurser på återkrav av alla felaktiga utbetalningar oavsett hur små belopp det är fråga om.

Ett införande av en beloppsgräns för återkrav av något slag kan, i synnerhet i ett omfattande utbetalningssystem som socialförsäk- ringen, i sig således inte framstå som omotiverat. Som både För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten har betonat, kan en beloppsgräns, under förutsättning att den avvägs på rätt sätt, dess- utom bidra till att allmänheten får ett större förtroende för social- försäkringens administration. Den svåra frågan är enligt vår mening

461

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

således inte huruvida det är motiverat att införa en beloppsgräns som sådan, utan snarare hur den bör avvägas och fastställas.

För att uppnå en rimlig avvägning är det enligt vår mening av avgörande betydelse att man i den ekonomiska kalkylen beaktar samtliga förväntade kostnader; kortsiktiga som långsiktiga och direk- ta som indirekta.

Utöver de rent faktiska handläggningskostnaderna bör sålunda även t.ex. långsiktiga legitimitetskostnader beaktas; vilken kostnad åsamkas egentligen det allmänna om legitimitetsaspekterna konti- nuerligt eftersätts och förtroendet för socialförsäkringssystemet på sikt minskar genom att en viss beloppsgräns tillämpas? Kan en ett minskat förtroende för socialförsäkringssystemet t.ex. leda till att människor framöver blir sämre på att iaktta socialförsäkringens bestämmelser? Vad kan denna kostnad i så fall beräknas uppgå till?

Nära förbundna med sådana legitimitetskostnader är de kost- nader som på sikt kan åsamkas det allmänna till följd av bristande prevention. Om det blir allmänt känt att beslutsmyndigheterna tillämpar beloppsgränser för återkrav, kan detta t.ex. inbjuda till att fler lämnar felaktiga uppgifter eftersom upptäcktsrisken är minimal. Det kan i detta sammanhang särskilt framhållas att Försäkringskassan har ålagts den särskilda uppgiften att motverka bidragsbrott.60

Även sådana kostnader som orsakas av utebliven individpreven- tion bör emellertid beaktas. En försäkrad som oavsiktligt orsakat en felutbetalning kommer kanske inte att lära sig av sitt misstag och kan på så vis inte heller förmås att inte göra om samma misstag ytterligare en gång. Även denna effekt bör kostnadssättas.

Det är med andra ord viktigt att en beloppsgräns fastställs med beaktande av samtliga kostnader. I detta sammanhang kan erinras om att de beloppsgränser som i dag redan finns i olika författningar är betydligt lägre än de som Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten fastställt.

60 Jfr 2 § p. 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.

462

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Hur bör beloppsgränser regleras?

Utöver frågan om vilken beloppsgräns som bör förordas, är det nöd- vändigt att också ta ställning till hur en beloppsgräns bör regleras. Härvid kan man tänka sig några olika alternativ.

En möjlighet är att regeringen i förordning föreskriver det belopp som regeringen anser bör tillämpas. Mot en sådan ordning har det emellertid uttryckts vissa tveksamheter. Till exempel gjorde Återkravsutredningen den bedömningen att det kan ifrågasättas om regeringen med stöd av 8 kap. regeringsformen kan bestämma beloppsgränser för vad som behöver återkrävas. Detta eftersom det är fråga om undantag från myndigheternas lagreglerade återkravs- skyldighet (jfr SOU 2009:6 s. 252 och 253). Återkravsutredningen gjorde därför bedömningen att ett bemyndigande för regeringen att meddela bestämmelser i frågan torde behövas.

Ett annat alternativ är därför att det i socialförsäkringsbalken in- förs en bestämmelse som bemyndigar regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att besluta om en beloppsgräns för återkrav.

Ett argument som talar för att låta myndigheterna, efter bemyn- digande från regeringen, fastställa en sådan gräns är framför allt den omständigheten att detta medför att beloppsgränsen då kan komma att fastställas så nära den tillämpande verksamheten som möjligt. Genom den kunskap som finns hos beslutsmyndigheterna om den egna verksamheten samt socialförsäkringen i allmänhet, borde det skapas goda förutsättningar för att beloppsgränsen får en ändamåls- enlig avvägning. Det kan t.ex. tänkas att gränserna inte ska vara enhetliga vid återkrav av alla socialförsäkringsförmåner. Särskilda överväganden kan då behöva göras. Sådana överväganden torde beslutsmyndigheterna rimligen ha bäst förutsättningar att göra.

En annan fördel med en sådan reglering är att beloppsgränsen, som kan behöva justeras i takt med samhällsutvecklingen, lättare kan ändras.

Ett annat alternativ är emellertid att det direkt i socialförsäkrings- balken intas en beloppsgräns. Det kan erinras om att det i balken i dag redan finns beloppsgränser för återkrav av såväl felaktigt utbetald preliminär sjukersättning som bostadsbidrag.

Fördelarna med detta alternativ är enligt vår mening flera. Principiella skäl kan anses tala för att det bör ankomma på riks-

463

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

dagen att i lag ange under vilka förutsättningar statliga myndigheter ska underlåta att återkräva allmänna medel.

Med en beloppsgräns i socialförsäkringsbalken uppnås överens- stämmelse med det sätt på vilket statsmakterna hitintills valt att in- föra beloppsgränser för återkrav av socialförsäkringsförmåner. Ett angivande av beloppsgränsen direkt i 108 kap. SFB har också den fördelen att förutsättningarna för återkrav av förmåner som betalats ut felaktigt enligt socialförsäkringsbalken regleras i ett sammanhang.

Det kan i någon mån också ifrågasättas om huruvida det lämp- ligaste är att beslutsmyndigheterna själva får besluta om belopps- gränser. Även om, som påtalats ovan, det finns goda skäl för en sådan ordning, finns det också skäl som talar mot detta. Till exempel kan befaras att en myndighet, som anförtros att fastställa en belopps- gräns, inte i tillräcklig mån väljer att anlägga ett sådant mer över- gripande perspektiv på beloppsfrågan som torde fordras. Det kan inte uteslutas att det finns en risk för att myndigheter lägger för stor vikt vid interna myndighetshänsyn och prioriteringar; priori- teringar och hänsyn som kan föranleda myndigheterna att göra av- vägningar som inte helt sammanfaller med vad som är önskvärt ur ett bredare allmänt perspektiv. Till stöd för det nu sagda kan näm- nas att t.ex. Försäkringskassans administrativa beslut om att införa beloppsgränser i icke ringa grad snarast synes ha motiverats av en önskan att reducera antalet återkrav och frigöra arbetsresurser.

Mot denna bakgrund anser vi att övervägande skäl talar för att det lämpligaste är att det i socialförsäkringsbalken intas en bestäm- melse som anger att återkrav understigande ett visst belopp inte ska återkrävas.

Vilken beloppsgräns bör tillämpas?

Frågan blir då vilken beloppsgräns som bör förordas. I dag tillämpar såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten en beloppsgräns om 2 000 kronor. Såvitt framgår är detta belopp framför allt fram- räknat utifrån kostnaderna för återkravsutredning och efterföljande fordringshantering. Den typ av legitimitets- och preventionskostnader som vi också menar måste kostnadssättas, synes myndigheterna så- ledes inte ha fäst avseende vid. Detta talar för att den beloppsgräns som i dag tillämpas är för hög. I denna riktning talar även att be-

464

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

loppet klart överstiger de beloppsgränser som i dag tillämpas såväl på andra områden som i socialförsäkringsbalken.

När en beloppsgräns för bostadsbidragen först infördes i lagen (1993:737) om bostadsbidrag, uppgick den till endast 100 konor. Den 1 januari 2000 höjdes gränsen till 200 kronor (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 18 s. 43 och 44). Därefter, den 1 januari 2004, höjdes gränsen till den nivå som alltjämt gäller i dag, dvs. 1 200 kronor. Höjningen av beloppsgränsen, i förarbetena även kallad det s.k. för- låtandeintervallet, motiverades dock inte särskilt (jfr prop. 2003/04:1, utgiftsområde 18, s. 65).

När en motsvarande beloppsgräns om 1 200 kronor infördes vid återkrav av sjukersättning som utbetalats preliminärt enligt 37 kap. SFB, föreslogs initialt att belopp understigande 3 000 kro- nor, motsvarande 250 kronor per månad, inte skulle betalas tillbaka till Försäkringskassan (Ds 2008:14 s. 138 f). Flera remissinstanser ansåg emellertid att 3 000 kronor var ett för högt belopp och hän- visade i stället till reglerna för bostadsbidrag med liknade regler om preliminärt och slutligt beslut. Regeringen tog intryck av kritiken, men ansåg det samtidigt angeläget att undvika att alltför små belopp skulle återbetalas. Enligt regeringen borde en viss feltolerans tillåtas och en avvikelse om 1 200 kronor per år ansågs i det sammanhanget skälig (jfr prop. 2007/08:124 s. 81).

Såväl bostadsbidrag som bestämmelserna om steglös avräkning vid sjukersättning enligt 37 kap. SFB bygger på att det årsvis sker en avstämning mellan vad som beslutats preliminärt och slutligt. Varje månad betalar Försäkringskassan ut ersättning enligt ett preliminärt beslut och om det i ett slutligt beslut i efterhand visar sig att ersättning utgått med för högt belopp, ska ersättningen återkrävas. Den avvikelse häremellan som regeringen för tio år sedan ansåg skälig motsvarar alltså 100 kronor per månad och utbetalning (1 200/12).

Den beloppsgräns som Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten infört genom sina administrativa beslut synes således klart avvika från vad regeringen tidigare betraktat som skäligt.

Som tidigare nämnts har en beloppsgräns om 300 kronor ansetts skälig vid återkrav av studiemedel. Beträffande detta belopp anges i förarbetena endast att belopp som understiger en viss miniminivå, exempelvis 300 kronor, inte ska återkrävas (prop. 1997/98:1, utg. omr. 15 s. 20). Att notera är dock att denna beloppsgräns endast

465

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Ovanstående beräkningar visar att det allmänna åsamkas betydligt högre kostnader om en lägre beloppsgräns tillämpas samtidigt som det totala utfallet blir sämre. Enligt dessa beräkningar medför således exempelvis en beloppsgräns om 1 800 kronor nästan fullständig kostnadstäckning, medan en beloppsgräns om exempelvis 300 kro- nor innebär en kostnadstäckning om cirka 50 procent.

I figur 6.15 nedan åskådliggörs hur avståndet mellan förväntade intäkter och kostnader ökar respektive minskar utifrån olika be- loppsgränser.

Figur 6.15 Förväntade kostnader och intäkter utifrån beloppsgräns, Försäkringskassan

ϭϬϬϬϬϬϬϬϬ

ϴϬϬϬϬϬϬϬ

ĞůŽƉƉƐŐƌćŶƐ

ϲϬϬϬϬϬϬϬ

<ŽƐƚŶĂĚĞƌ

ϰϬϬϬϬϬϬϬ

/ŶƚćŬƚĞƌ

ϮϬϬϬϬϬϬϬ

Ϭ	Ϭ	ϯϬϬ ϲϬϬ ϵϬϬ ϭϮϬϬ ϭϱϬϬ ϭϴϬϬ

Källa: Försäkringskassan.

Av tabell 6.24 nedan framgår förväntade nya ärenden och ökade kostnader för Pensionsmyndigheten utifrån olika beloppsgränser.

Tabell 6.24 Kostnader och ärenden utifrån beloppsgräns,

Pensionsmyndigheten

Beloppsgräns	Ärenden	Kostnad
0	12 930	15 060 606
300	8 287	9 871 131

600	6 260	7 522 858
900	4 212	5 004 990
1 200	2 925	3 454 296
1 500	1 792	1 810 578
1 800	800	808 161
Källa: Pensionsmyndigheten.

467

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

SOU 2018:5

Beräkningar ovan är emellertid gjorda helt utifrån beräknade hand- läggningskostnader och, såvitt avser Försäkringskassan, förväntade intäkter vid olika beloppsgränser. Den typ av preventionskostnader och legitimitetskostnader som vi redogjort för ovan och som bör vägas in i beräkningarna, har således inte beaktats. Frågan är då hur man skulle kunna justera dessa siffror i syfte att även beräkna vad denna typ av effekter kan antas medföra för kostnader.

Givetvis är detta en väldigt grannlaga uppgift. Det är emellertid viktigt att överväga och försöka beräkna hur kostnader av detta slag kan antas påverka kalkylen. Av denna anledning har gjort ett försök att beakta även denna typ av kostnader. Våra beräkningar återges i bilaga 3 till betänkandet.

Vår uppskattning av dessa kostnader är givetvis väldigt osäker och gör inte anspråk på att vara fullständig eller utan brister. För att råda bot på detta krävs ett betydligt säkrare statistiskt underlag än det vi har tillgång till. Beräkningarna syftar främst till att visa att man måste och att det är fullt möjligt att vidga det perspektiv som vi menar bör anläggas vid beräkningar av detta slag.

Med detta sagt kan konstateras att våra beräkningar tyder på att skillnaderna mellan att tillämpa olika beloppsgränser krymper be- tydligt om även preventions- och legitimitetskostnader beaktas. En beloppsgräns om exempelvis 1 500 kronor kommer således att med- föra avsevärt högre preventionskostnader jämfört med exempelvis en beloppsgräns om 300 kronor. Detta får till följd att utfallet mel- lan att införa dessa två beloppsgränser krymper jämfört med vad som framgår av beräkningarna ovan.

Vid en sammantagen bedömning anser vi därför att en belopps- gräns om 300 kronor framstår som rimlig och väl avvägd även för socialförsäkringens del.

Närmare om vårt förslag

I 108 kap. 2 a § SFB bör det införas ett undantag från huvudregeln om att felutbetalda belopp ska återkrävas. Återkrav ska enligt denna bestämmelse inte ske om fråga är om ett återkravsanspråk som understiger 300 kronor. Denna beloppsgräns ska gälla oavsett vem som har orsakat den felaktiga utbetalningen. För att beloppsgränsen

468

SOU 2018:5

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

ska fylla sin kostnadsbesparande funktion krävs att den kan tilläm- pas oaktat huruvida förutsättningarna för återkrav enligt 108 kap. 2 § föreligger eller inte.

Det är samtidigt nödvändigt att införa någon form av säkerhets- ventil. Det kan i vissa situationer nämligen finnas skäl från allmän synpunkt att även belopp som understiger beloppsgränsen kan åter- krävas. Vi föreslår därför att det i 108 kap. 2 a § SFB också anges att en felaktig utbetalning ska kunna återkrävas även om beloppet understiger beloppsgränsen, om det behövs från allmän synpunkt. Exempel härpå kan vara om den enskilde t.ex. vid upprepade tillfällen orsakat felutbetalningar av var och för sig mindre belopp eller det finns misstanke om brott. Återkrav bör trots beloppsgränsen också kunna aktualiseras i den situationen att en försäkrad hör av sig och själv begär att få betala tillbaka felaktigt utbetald ersättning.

Som nämnts i avsnitt 6.2.4 hänvisas det i vissa andra författ- ningar till socialförsäkringsbalkens bestämmelser om återkrav. För vissa författningar på socialförsäkringsområdet finns dessutom egna återkravsbestämmelser intagna direkt i den aktuella författningen. Några bärande skäl för att inte tillämpa en beloppsgräns vid åter- krav av förmåner och ersättningar enligt dessa specialförfattningar finns egentligen inte. Vi föreslår därför att det införs en bestäm- melse i respektive författning varigenom det – direkt eller genom hänvisning – klargörs att beloppsgränsen även ska tillämpas i dessa fall. Undantag härifrån görs dock för återkrav enligt förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för åter- gång i arbete och förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service. Detta görs med anledning av det finns särskilda bestämmelser om återkrav i den EU-rättsakt som de nationella författningarna hänvisar till.62

62 Båda författningarna hänvisar till kommissionens beslut av den 20 december 2011 om till- lämpning av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I beslutet finns särskilda bestämmelser om återkrav i artikel 6.

469

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Pensionsmyndighetens och Försäkringskassans beslut om återkrav enligt 108 kap. SFB är inte direkt verkställbara enligt utsökningsbalken. Det innebär att myndigheten måste ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan i tingsrätten för att på det sättet få en exekutionstitel som kan ligga till grund för verkställighet. Frågan om vilka förutsättningar som bör gälla för att en myndighets beslut ska få verkställas har övervägts av Utsökningsutredningen i betänkandet Ett modernare utsökningsför- farande (SOU 2016:81). I betänkandet föreslås lagändringar som syftar till att myndigheters beslut om bl.a. återbetalning i större utsträckning ska vara direkt verkställbara. Utredningens förslag angränsar alltså till frågor i detta uppdrag.

_ _ _

Utfallet av förslagen i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81) ska beaktas. Det är angeläget att bestämmelserna i SFB fungerar på ett tillfredsställande sätt i förhållande till bestämmelserna i utsökningsbalken. Syftet med att uppnå en mer effektiv och ändamåls- enlig hantering är att åstadkomma en ökad återbetalning som både kan minska fordringsstocken och, framför allt, förhindrar att den växer ytter- ligare. En mer effektiv och ändamålsenlig hantering ska också öka rätts- säkerheten för den försäkrade och minska risken för att hamna i om- fattande och långvarig skuldsättning.

Utredaren ska särskilt beakta på vilket sätt föreslagna åtgärder kan påverka den enskilda försäkrade.

I avsnitt 7.5.3 redogör vi för hur vi ser på vårt uppdrag i denna del, med beaktande av det förslag som Utsökningsutredningen har lämnat.

7.1.3Kapitlets disposition

Avsnitt 7.2 ägnas åt gällande rätt i de delar den har betydelse för förståelsen av de frågor vi ska ta ställning till. Vi redogör översiktligt för nuvarande ordning i fråga om betalningsföreläggande och utsök- ning (7.2.1) och vad som gäller allmänt i fråga om verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut (7.2.2), i fråga om verkställighet av återkrav inom socialförsäkringen (7.2.3) och i fråga om verkställighet av vissa andra förvaltningsmyndigheters beslut (7.2.4).

I avsnitt 7.3 redogörs för hur frågor om verkställighet av för- valtningsmyndigheters beslut tidigare har behandlats. Redogörelsen avser rättsläget före utsökningsbalkens införande (7.3.1), förarbe- tena till utsökningsbalken (7.3.2), en skrivelse från Försäkringskassan till regeringen (7.3.3) samt Utsökningsutredningens nyligen avläm-

472

SOU 2018:5 Verkställighet av återkrav

nade betänkande (7.3.4) och remissyttrandena över det betän- kandet (7.3.5).

Avsnitt 7.4 innehåller en redovisning av viss statistik som utred- ningen har inhämtat. Avsnittet är indelat i en inledning där vi beskri- ver hur uppgifterna har inhämtats (7.4.1), en del om verkställighet av återkrav (7.4.2) och en del om Försäkringskassans hantering av ford- ringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd (7.4.3).

Våra överväganden, bedömningar och förslag redovisar vi i av- snitt 7.5 och avsnitt 7.6.

7.2Gällande rätt

7.2.1Betalningsföreläggande och utsökning

Betalningsföreläggande

Kronofogdemyndigheten handlägger mål om betalningsföreläggande inom ramen för den s.k. summariska processen. Detta är ett förenklat förfarande där Kronofogdemyndigheten, i stället för domstol, be- slutar i fråga om borgenärs rätt att få betalt för en fordran.

Bestämmelser om Kronofogdemyndighetens handläggning av mål av nyss nämnt slag finns i lagen (1990:746) om betalningsföreläg- gande och handräckning. Av lagen framgår bl.a. följande.

En ansökan om betalningsföreläggande får avse åläggande för svaranden att betala en penningfordran som är förfallen till betalning, om förlikning är tillåten i saken. Tar Kronofogdemyndigheten upp ansökningen, ska svaranden föreläggas att till myndigheten yttra sig inom viss tid från det att ansökningen delgavs honom eller henne. Tiden får inte utan särskilda skäl bestämmas till mer än två veckor. Om svaranden efter delgivning bestrider ansökningen i rätt tid, ska sökanden underrättas om det. Om sökanden vill vidhålla sitt yrkande, kan sökanden begära att målet i den bestridda delen ska överlämnas till tingsrätten. Har svaranden inte i rätt tid bestritt ansökningen, ska Kronofogdemyndigheten meddela utslag i enlighet med ansökningen. Inom en månad från det att utslaget meddelades kan svaranden ansöka om återvinning av utslaget. Om ansökan om återvinning görs i rätt tid ska Kronofogdemyndigheten överlämna målet till tings- rätten för fortsatt handläggning.

473

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Utsökning och verkställighet

Tvångsmässigt genomförande av förpliktelser benämns ofta exeku- tion. Exekutiva åtgärder som har till syfte att tillgodose endast en viss berättigad benämns utsökning. Detta begrepp omfattar i första hand verkställighet, dvs. genomförande av förpliktelser som har prövats av domstol eller i annan särskild ordning (Gregow, Utsökningsrätt, 2012, s. 21).

Den centrala svenska utsökningsrätten regleras i utsöknings- balken, UB, och i utsökningsförordningen (1981:981), UF. Utsök- ningsrättsliga bestämmelser finns också i t.ex. lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., indrivningslagen, och indriv- ningsförordningen (1993:1229).

Utsökningsbalken är tillämplig bl.a. i fråga om verkställighet av dom eller annan exekutionstitel som innefattar betalningsskyldighet. Verkställighet som avser betalningsskyldighet sker genom utmätning.

Kronofogdemyndigheten ansvarar för all verkställighet enligt ut- sökningsbalken.

Ärenden hos Kronofogdemyndigheten1

Under 2016 kom det in totalt cirka 3,4 miljoner ärenden och mål till Kronofogdemyndigheten.

Av de inkomna målen avsåg cirka 1,2 miljoner mål om betalnings- föreläggande. Ungefär lika många mål om betalningsföreläggande avslutades under 2016. Cirka 43 procent av de målen återkallades innan de hann avgöras, oftast på grund av att sökanden fått betalt alternativt nått en uppgörelse med svaranden. Det var få mål som bestreds av svaranden. Under året inkom bestridande i cirka 80 000 mål, vilket motsvarade 7 procent av inflödet av mål. Endast cirka 10 000 mål eller 1 procent av de inkomna målen överlämnades till domstol.

Cirka 2,2 miljoner av de inkomna målen avsåg verkställighet, varav cirka 1,6 miljoner allmänna mål och 600 000 enskilda mål (se nedan under rubriken Allmänna och enskilda mål om vad som avses med sådana mål). Antalet tillkommande gäldenärer i inkomna mål var cirka 200 000, varav förstagångsgäldenärer cirka 100 000. Under året

1 Uppgifterna är hämtade från Kronofogdemyndighetens årsredovisning 2016 s. 21, 22 och 56–58.

474

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

indrivningslagen.3 Föreskrifter med hänvisning till indrivningslagen finns i ett stort antal författningar.4

Förvaltningsmyndighets beslut utgör exekutionstitel endast om det finns en särskild föreskrift om att beslutet får verkställas (se vidare i avsnitt 7.2.2).

Andra mål än allmänna är enskilda mål, vilket framgår av 1 kap. 6 § tredje stycket UB. Staten (eller en kommun) kan vara sökande i ett utsökningsmål utan att det är allmänt mål. Detta gäller oftast i de fall då fordran inte är verkställbar enligt utsökningsbalken. Om en fordran ska handläggas som ett allmänt eller enskilt mål framgår inte alltid av en författning utan den frågan kan behöva lösas med ledning av förarbeten (se SOU 2016:81 s. 118).

3De fordringar som i övrigt räknas upp i paragrafen är

1.belopp som har förklarats förverkat eller som någon har ålagts att betala som annan sär- skild rättsverkan av brott,

2.belopp som i ett mål eller ärende vid domstol eller annars i samband med en rättegång har utgått av allmänna medel och som enligt domstolens beslut ska återbetalas,

3.sådan kostnad för rättshjälp som part eller någon annan har ålagts att ersätta staten enligt rättshjälpslagen (1996:1619),

4.vad som ska betalas enligt beslut som avses i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd,

5.byggsanktionsavgifter enligt 11 kap. plan- och bygglagen (2010:900),

6.utländsk skatt eller avgift enligt lagen (2011:1537) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen och lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden,

7.avgifter enligt förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar,

8.avgifter enligt förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel,

9.fordran mot en aktieägare, styrelseledamot eller verkställande direktör i ett aktiebolag på grund av punkt 5 av övergångsbestämmelserna till lagen (1994:802) om ändring i aktie- bolagslagen (1975:1385) och fordran mot en övertagare på grund av 17 § lagen (1996:761) om inkomstskatteregler m.m. med anledning av ändrade bestämmelser om aktiekapitalets storlek, om fordringen mot bolaget drivs in som allmänt mål,

10.avgifter enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken och förordningen (1998:903) om avgifter för prövning enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning samt avgifter enligt föreskrifter som en kommun meddelat med stöd av sistnämnda förordning eller med stöd av 27 kap. miljöbalken,

11.upphandlingsskadeavgift enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, lagen (2016:1147) om upp- handling av koncessioner eller lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhets- området, samt

12.skattetillägg enligt lagen (2015:632) om talan om skattetillägg i vissa fall.

4En sammanställning av några författningar som innehåller en särskild föreskrift om verkstäl- lighet eller hänvisning till indrivningslagen finns i betänkandet Ett modernare utsökningsför- farande (SOU 2016:81), bilaga 8.

476

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Exekutionstitel

Verkställighet kan endast ske av exekutionstitel som innefattar betal- ningsskyldighet eller annan förpliktelse (1 kap 1 § första stycket UB).

I 3 kap. 1 § första stycket UB finns en uppräkning av de olika typer av exekutionstitlar som kan föranleda verkställighet. Av be- stämmelsen framgår att bl.a. domstols dom, utslag eller beslut samt Kronofogdemyndighetens utslag i mål om betalningsföreläggande utgör exekutionstitlar (3 kap. 1 § första stycket 1 och 8 UB). Det- samma gäller förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild före- skrift får verkställas (3 kap. 1 § första stycket 6 UB).

Det finns numera ett antal sådana särskilda föreskrifter som avses i 3 kap. 1 § första stycket 6 UB, som innebär att ett visst beslut av förvaltningsmyndighet får verkställas av Kronofogdemyndigheten. I vissa fall framgår även av föreskriften att fordringen ska drivas in enligt bestämmelserna i indrivningslagen och alltså handläggas som allmänt mål.5

När förvaltningsmyndighetens beslut enligt en särskild föreskrift får verkställas innebär det att redan beslutet i sig utgör en exeku- tionstitel. I annat fall måste förvaltningsmyndigheten ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller väcka talan vid allmän domstol för att få en exekutionstitel, innan verkställighet enligt utsökningsbalken får ske med anledning av beslutet (se vidare avsnitt 7.2.4).

Villkor för verkställighet

I utsökningsbalken regleras i vilken utsträckning exekutionstitlar får verkställas innan de har fått laga kraft och andra villkor för verk- ställighet. När det gäller förvaltningsmyndighets beslut tillämpas vad som gäller för dom, om inte något annat är föreskrivet (3 kap. 20 § första stycket UB). Detta innebär bl.a. att verkställigheten får ske utan särskilda villkor när myndighetens beslut har fått laga kraft (3 kap. 3 § första stycket UB). Vidare innebär det att förvaltnings- myndighets beslut som inte har fått laga kraft i vissa fall får verk- ställas ändå, dock ibland endast under vissa särskilda förutsättningar

5 I avsnitt 7.2.3 nämns några exempel på sådana föreskrifter. Se också not 2.

478

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

bl.a. rörande försäljning av utmätt egendom och utbetalning av medel (3 kap. 5–9 §§, 8 kap. 4 § och 13 kap. 14 § UB).

I 3 kap. 23 § UB finns särskilda bestämmelser om allmänna mål. Av paragrafen framgår bl.a. att dom eller beslut avseende böter, vite eller sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalnings- skyldighet, inte får verkställas förrän domen eller beslutet har vunnit laga kraft. Annan exekutionstitel i allmänt mål får verkställas innan den har vunnit laga kraft, om det är särskilt föreskrivet. Exekutions- titel i allmänt mål verkställs såsom dom som har fått laga kraft, dvs. utan särskilda villkor rörande t.ex. försäljning och utbetalning.

Utsökningsutredningen har föreslagit ändringar i fråga om vad som ska gälla för verkställighet av förvaltningsmyndighets beslut, vilket redogörs för i avsnitt 7.3.4.

7.2.3Verkställighet av återkrav inom socialförsäkringen

Myndighets beslut om återkrav

I fråga om Pensionsmyndighetens och Försäkringskassans beslut om återkrav enligt 108 kap. socialförsäkringsbalken, SFB, finns det ingen sådan särskild föreskrift som avses i 3 kap. 1 § första stycket 6 UB. Inte heller beträffande nämnda myndigheters beslut om återkrav av socialförsäkringsförmåner enligt andra författningar än socialförsäk- ringsbalken finns sådana särskilda föreskrifter. Dessa beslut är så- ledes inte verkställbara exekutionstitlar enligt utsökningsbalken.

Myndigheterna måste ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan i tingsrätten för att få till stånd en exekutionstitel som kan ligga till grund för verkställighet. Försäkringskassans och Pen- sionsmyndighetens fordringar avseende återkrav handläggs som en- skilda mål hos Kronofogdemyndigheten.

Förvaltningsdomstols avgörande efter överklagande av ett beslut om återkrav

Som framgått i det föregående nämns i 3 kap. 1 § UB bland exeku- tionstitlarna domstols dom, utslag eller beslut. Enligt utsöknings- balkens förarbeten avses med domstol även förvaltningsdomstol (prop. 1980/81:8 s. 172, 288 och 289). När en förvaltningsdomstols

479

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

avgörande är verkställbart gäller samma villkor för verkställighet som för en allmän domstols avgörande. En dom av en förvaltningsdomstol bör alltså anses verkställbar om den, som 1 kap. 1 § UB förutsätter, innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse, dvs. om den har karaktären av en s.k. fullgörelsedom.

Verkställbarhet enligt lagrummet tillkommer inte bara dom, utslag eller beslut i första instans utan också sådant avgörande som förvalt- ningsdomstol meddelat efter överklagande. En fråga som uppkommer är dock vad som gäller om en förvaltningsdomstol efter överklagande omprövar ett inte verkställbart beslut av en förvaltningsmyndighet, t.ex. om återbetalning av förmån inom socialförsäkringen. Kan dom- stolens avgörande anses vara en exekutionstitel, trots att det över- klagade beslutet inte var det?

Högsta domstolen hade länge (se NJA 1991 s. 363) betraktat ett sådant domstolsavgörande som verkställbart, men ändrade sin praxis genom rättsfallet NJA 2013 s. 413, varefter förvaltningsdomstols avgöranden i mål av detta slag inte anses utgöra exekutionstitel.

I det följande redogör vi översiktligt för utvecklingen i rättspraxis gällande frågan om verkställbarheten av förvaltningsdomstolars domar och viss diskussion i doktrinen i anslutning till rättsfallen.

Rättsläget efter rättsfallet NJA 1991 s. 363

I rättsfallet NJA 1991 s. 363 prövade Högsta domstolen frågan om en dom där en försäkringsrätt hade överprövat en Försäkringskassas beslut om återbetalning av bidrag var att anse som en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB.

Högsta domstolen anförde att det förhållandet att ett avgörande efter besvär i motsats till det tidigare beslutet kan verkställas kan knappast anses innebära någon ändring i sak till klagandens nackdel. Att vissa domar skulle ges en begränsad verkan syntes också mindre väl förenligt med domstolarnas rättskipande uppgift. Praktiska skäl talade också för att en ny prövning av allmän domstol i görligaste mån borde undvikas eftersom en sådan ordning är tidsödande och inte alldeles okomplicerad särskilt med hänsyn till den kompetens- konflikt som kan uppkomma beträffande räckvidden av allmän dom- stols prövningsrätt.

480

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Högsta domstolen konstaterade att det aktuella domslutet inte innehöll någon uttrycklig föreskrift om betalningsskyldighet. Det var, enligt Högsta domstolen, angeläget att underlätta de exekutiva myndigheternas hantering genom att domslutet i en fullgörelsedom utformades som ett tydligt åläggande. Försäkringsrättens domslut läst tillsammans med försäkringskassans beslut kunde dock knappast ges annan mening än att försäkringsrätten ej ändrat den återbetalnings- skyldighet varom försäkringskassan har beslutat.

I domskälen hänvisade Högsta domstolen också till ett tidigare avgörande, rättsfallet NJA 1987 s. 780 I, där Högsta domstolen hade uttalat att beslut varigenom en försäkringsdomstol har ålagt enskild att återbetala uppburen ersättning utgör exekutionstitel och kan där- med läggas till grund för verkställighet. Högsta domstolen noterade att det i den juridiska litteraturen hade riktats kritik mot uttalandet i 1987 års rättsfall men fann att skälen var övertygande för att vidhålla den rättsuppfattning som där hade getts uttryck för.

Ett justitieråd var av skiljaktig mening och anförde bl.a. följande.

Varken i förarbetena till UB eller i lagtexten har gjorts något undantag från regeln att domstols avgörande, som innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse, är verkställbart. I ett fall där förvaltningsdom- stolens dom innebär en prövning av ett icke verkställbart myndig- hetsbeslut uppkommer emellertid en konflikt med den i doktrinen redo- visade principen om verkan av förvaltningsdomstols avgörande. Denna konflikt har inte diskuterats av lagstiftaren, vilket hade kunnat förväntas, om avsikten varit att överge principen. En fråga av sådan vikt bör inte anses vara överlämnad åt rättstillämpningen. Ett åsidosättande av prin- cipen skulle även innebära att den enskilda part, som överklagar inne- hållet i ett icke verkställbart myndighetsbeslut, åsamkas en processuell nackdel, något som även om hans sak inte försämras får sägas falla under förbudet mot reformatio in pejus. Frågan kan även ställas om en verk- ställbarhet av förvaltningsdomstolens dom under sådana förhållanden är förenlig med bestämmelsen i 29 § förvaltningsprocesslagen om räckvid- den av domstolens avgörande. Härtill kommer de oförutsebara svårig- heter som skulle orsakas verkställighetsorganen.

Sammanfattningsvis bör, om i ett fall som det förevarande försäk- ringsrättens dom ska vara verkställbar, överlämnas åt lagstiftaren att åstadkomma detta genom t ex en utvidgning av 3 kap 1 § UB. Detta i sin tur torde främst av rättssäkerhetsskäl och för erhållande av enhet- lighet förutsätta en ändrad beslutsordning inom försäkringskassorna.

I doktrinen riktades kritik mot Högsta domstolens uttalande i 1987 års rättsfall och ställningstagande i 1991 års rättsfall. Kritiken innefattade samma invändningar som den redovisade skiljaktiga me-

481

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

ningen till 1991 års rättsfall. Flera författare pekade också på alter- nativa lösningar som att göra Försäkringskassans återbetalnings- beslut verkställbara eller att ge kassan möjlighet att framställa sitt betalningsanspråk hos förvaltningsrätt.6

I rättsfallet NJA 2001 s. 22 prövade Högsta domstolen frågan om det förelåg hinder för att pröva en förvaltningsmyndighets full- görelsetalan vid allmän domstol när ett överklagande som kan leda till en exekutionstitel är anhängigt vid förvaltningsdomstol. Högsta domstolen konstaterade att av den rättsprincip som slogs fast i rätts- fallet NJA 1991 s. 363 följer att länsrättens dom tillsammans med myndighetens, i detta fall Jordbruksverkets, beslut utgör en exeku- tionstitel. I NJA 1991 s. 363 hade det ifrågavarande förvaltnings- domstolsavgörandet fått laga kraft. Så var däremot inte fallet i det förevarande målet. Högsta domstolen förklarade därefter att av grunderna för 1 kap. 6 § RB får det anses följa att en tvist om åter- betalningsskyldighet inte bör komma under allmän domstols pröv- ning så länge det i förvaltningsdomstol pågår en rättegång som kan avslutas med tillkomsten av en exekutionstitel avseende den ifråga- varande betalningsskyldigheten.

Två justitieråd var av skiljaktig mening eftersom de ansåg att den aktuella talan inte borde prövas i förvaltningsdomstol utan att enbart allmän domstol skulle anses behörig att pröva saken. De anförde vidare bl.a. följande.

Målet illustrerar de problem med kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol som har behandlats t.ex. i NJA 1994 s. 657 och 1996 s. 202, RÅ 1995 ref. 58 och 1997 ref. 65, av Lavin i Skrifter tillägnade Gustaf Petrén s. 61, i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1991 s. 298 och i Juridisk Tidskrift 1990–91 s. 485, 1994–95 s. 731 och 2000–01 s. 93, av Nergelius i Förvaltningsprocess, normprövning och europarätt (bl.a. s. 142 f.) samt av Warnling-Nerep i Rättsprövning & rätten till domstolsprövning (bl.a. s. 74 ff.). Fördelningen av behörig- heten att pröva olika frågor av offentligrättslig karaktär borde nu över- vägas utifrån mera principiella utgångspunkter än dem som nuvarande ordning bygger på. En ändrad kompetensfördelning kan emellertid knap- past åstadkommas genom utveckling i rättspraxis utan torde kräva lag- stiftningsåtgärder, vid vilka en allsidig prövning kan göras av de frågor som aktualiseras i sammanhanget.

6 Lavin i böckerna Barnbidrag, 1983, s. 42 och Återbetalning av social ersättning, 1986, s. 197 och 198 samt i artiklar i Förvaltningsrättslig tidskrift (FT) 1984 s. 276, 1988 s. 42-53, 1988 s. 245-251 och 1991 s. 298–307. Gregow i FT 1988 s. 144-148. Strömberg i Allmän för- valtningsrätt, 13 u. 1986, s. 157 och Juridisk Tidskrift (JT) 1991–92 s. 290–295.

482

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Ett justitieråd, som stod för majoritetsuppfattningen, tillade för egen del följande.

Genom förevarande beslut undanröjs risken för motstridiga domar i det enskilda fallet. Om förvaltningsdomstolarna slutligen kommer att anse sig behöriga att pröva överklaganden av beslut om återbetalning av omställ- ningsstöd (jfr NJA 1994 s. 657 och RÅ 1997 ref. 65, där frågans art ansetts kunna ge förvaltningsdomstol behörighet i mål om rätt till bidrag), måste det emellertid anses mindre lämpligt att allmän domstol över huvud taget är behörig att pröva samma sak, vare sig Jordbruksverket för en full- görelsetalan eller den enskilde för en negativ fastställelsetalan. I så fall skulle ju den enskilde kunna välja mellan två instansordningar, inom vilka en skild praxis kan finnas i den materiella frågan. Ett sätt att lösa en sådan positiv kompetenskonflikt (jfr Lavin, Domstol och administrativ myndig- het, 1972, s. 373 ff.) vore att låta Jordbruksverket få rätt att utverka en exekutionstitel hos förvaltningsdomstol, varefter allmän domstols be- hörighet kunde avskaffas. I återbetalningsmål kan emellertid framföras olika invändningar av allmän art, såsom att bidraget mottagits och för- brukats i god tro, vilka naturligen hör hemma i de allmänna domstolarna (se t.ex. NJA 1970 s. 539). Av kostnads- och rättskraftsskäl bör en och samma domstolsorganisation vara behörig att behandla alla invändningar. En sammanvägning med beaktande av alla tänkbara invändningar mot återbetalningsskyldigheten måste således företas innan behörigheten bestäms.

Rättsläget efter rättsfallet NJA 2013 s. 413

I rättsfallet NJA 2013 s. 413, som avgjordes av Högsta domstolen i dess helhet, prövade domstolen om det fanns tillräckligt starka skäl att ändra den i NJA 1991 s. 363 fastlagda rättsgrundsatsen, att en dom enligt vilken en förvaltningsdomstol överprövat en Försäkrings- kassas beslut om återbetalning av bidrag kan innefatta betalnings- skyldighet och därmed läggas till grund för verkställighet.

Högsta domstolen konstaterade att sedan 1991 års avgörande hade förvaltningsprocessen i flera hänseenden reformerats. När ett beslut av Försäkringskassan av den enskilde överklagas till förvaltningsdom- stol blir det numera, till skillnad från vad som gällde vid den tiden, hos domstolen fråga om en obligatorisk tvåparts-process, där Försäk- ringskassan är motpart till den enskilde, i enlighet med 7 a § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291). Tvisteformen ändrar karaktär mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen så att det hos för- valtningsdomstolen startar en ny sorts process med en enskild kla- gande på den ena sidan och beslutsmyndigheten på den andra.

483

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Processen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvalt- ningsmyndigheten. Högsta domstolen noterade emellertid att för- ändringen inte hade medfört att förvaltningsmyndigheten, i ett fall som det förevarande, kunde framställa något yrkande för egen del när den enskilde har överklagat myndighetens beslut.

Vidare anförde Högsta domstolen att om en förvaltningsdomstol utformat sitt domslut som en skyldighet för den enskilde att betala är domen enligt ordalydelsen i 3 kap. 1 § första stycket 1 UB verkställ- bar. Samtidigt förklarade Högsta domstolen att det måste föreligga processuella förutsättningar för domstolen att ålägga den enskilde att fullgöra en betalningsskyldighet. Huruvida det underliggande beslutet kan anses innefatta en förpliktelse är av betydelse för frågan om en förvaltningsdomstols dom kan verkställas.

Högsta domstolen konstaterade att Försäkringskassans återkravs- beslut inte var verkställbart och förklarade att om återkravsbeslutet inte överklagas vinner det inte heller rättskraft eftersom frågan, trots att beslutet har fått laga kraft, kan bli föremål för en saklig prövning av allmän domstol om Försäkringskassan för talan dit eller den enskilde för en negativ fastställelsetalan. Mot denna bakgrund kom Högsta domstolen fram till att Försäkringskassans beslut inte kunde anses utgöra ett bindande förvaltningsbeslut utan närmast anses vara ett s.k. partsbesked. Oavsett hur ett sådant beslut är formulerat kan det, enligt Högsta domstolen, inte i sig anses innefatta en betal- ningsskyldighet i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB.

Högsta domstolen förklarade att när en enskild överklagar ett myndighetsbeslut, som inte kan anses innefatta en betalningsförplik- telse enligt utsökningsbalken, bestäms ramen för förvaltningsdom- stolens prövning av beslutet och de ytterligare begränsningar som kan följa av den enskildes yrkanden. Myndigheten kan då inte utforma sin talan som ett förpliktande för den enskilde att betala vad myn- digheten har beslutat om utan kan endast helt eller delvis motsätta sig ändring eller medge bifall till överklagandet. Att ett avgörande går utöver vad som är yrkat kan inte anses förenligt med den grund- läggande processrättsliga princip som har kommit till uttryck i 29 § förvaltningsprocesslagen.

Det kunde, framhöll Högsta domstolen, hävdas att det från effektivitetssynpunkt var fördelaktigt att behålla den ordning som, i fråga om en försäkringskassas beslut om återbetalningsskyldighet, lades fast i 1991 års rättsfall. Sådana hänsynstaganden var emellertid

484

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

inte tillräckliga för att åsidosätta grundläggande processrättsliga prin- ciper. Högsta domstolen kom till slutsatsen att om ett myndighets- beslut, som inte kan anses innefatta en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB, efter överklagande av den enskilde överprövas av en förvaltningsdomstol, utgör domstolens dom inte någon verkställbar exekutionstitel. Den rättsgrundsats som slogs fast i rättsfallet NJA 1991 s. 363 frångicks därmed.

Tre justitieråd var skiljaktiga och anförde att det enligt deras mening saknades anledning att nu inta någon annan ståndpunkt än den som hade etablerats i 1991 och 2001 års rättsfall. Däremot kunde det, ansåg de, finnas anledning för lagstiftaren att överväga om regler- ingen på detta område är ändamålsenligt utformad.

Allmän domstols avgörande i mål om återkrav

Väcker myndigheten eller den enskilde talan vid allmän domstol ska domstolen tillämpa de regler som gäller för dispositiva tvistemål. Den allmänna domstolen är vid sin prövning, inom ramen för parternas yrkanden och medgivanden, obunden av de administrativa myndig- heternas bedömning av en särskild fråga. Utgångspunkten för den allmänna domstolen blir att pröva de invändningar som anförs mot beslutet om återkrav i sak. Det är med andra ord parterna som styr över vad som ska prövas. Detta skiljer sig från de processuella förut- sättningar som gäller i förvaltningsdomstol, där domstolen har en utredningsskyldighet. Den materiella prövningen i allmän domstol ska dock ske med tillämpning av de offentligrättsliga föreskrifter som reglerar den aktuella frågan, se rättsfallen NJA 1984 s. 648, 2002 s. 288 och 2008 s. 560.

7.2.4Verkställighet av vissa andra beslut av förvaltningsmyndigheter

Försäkringskassans beslut om underhållsstöd

Försäkringskassan handlägger ärenden om underhållsstöd, vilket är en förmån som ingår i socialförsäkringen. Underhållsstöd kan enligt 17 kap. 2 § SFB lämnas till ett barn vars föräldrar inte bor tillsam- mans, varvid en förälder som är underhållsskyldig för barnet kan bli

485

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

skyldig att till Försäkringskassan betala hela eller delar av det stöd som lämnats till barnet. Försäkringskassans beslut om betalningsskyl- dighet för underhållsstöd för den bidragsskyldige föräldern inklusive ränta får enligt 19 kap. 49 § SFB verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken och handläggs som allmänt mål. Försäkringskassans ansökningar om indrivning av underhållsstöd uppgick 2016 till cirka 440 000 fördelat på cirka 28 000 gäldenärer.

När bestämmelserna om underhållsstöd infördes för första gången genom den numera upphävda lagen (1996:1030) om underhållsstöd infördes en särskild föreskrift om att beslut om återbetalningsskyl- dighet och ränta skulle få verkställas enligt bestämmelserna i utsök- ningsbalken. Noteras kan att domar och avtal om underhållsbidrag sedan länge dessförinnan varit verkställbara. I förarbetena berördes inte skälen till att beslut om underhållsstöd skulle vara verkställbara. Fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd hand- läggs som allmänna mål (prop. 1995/96:208 s. 66 och 67).

Underhållsstöd som Försäkringskassan felaktigt har betalat ut till någon kan krävas tillbaka av förmånstagaren enligt balkens allmänna bestämmelser om återbetalning i 108 kap. SFB (se vidare av- snitt 6.2.2). Ett sådant beslut om återbetalningsskyldighet är däremot, i enlighet med vad som redogjorts för i avsnitt 7.2.2, inte verkställbart.

Beslut av kommuner

Socialnämnden får väcka talan om ersättning vid förvaltningsrätt

I socialtjänstlagen (2001:453) finns vissa bestämmelser enligt vilka enskilda personer kan bli betalningsskyldiga gentemot en kommun. En kommun får ta ut viss ersättning för bl.a. uppehälle vid vård på grund av missbruk och för vård av underårig (8 kap. 1 §). Felaktigt utbetalat ekonomiskt bistånd får återkrävas under förutsättningarna som i huvudsak överensstämmer med vad som gäller för återkrav enligt socialförsäkringsbalken (9 kap. 1 och 2 §§). Av 9 kap. 3 § första stycket socialtjänstlagen framgår att om betalning enligt nämnda be- stämmelser inte sker frivilligt får socialnämnden väcka talan – inte hos tingsrätten utan hos förvaltningsrätten – inom tre år från det att kommunens kostnader uppkom. I 9 kap. 3 § andra stycket samma lag anges att talan om ersättning inte får bifallas, om den ersättningsskyl- dige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas

486

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

Vissa beslut om avgifter är verkställbara enligt särskild föreskrift

Beslut om byggsanktionsavgift får enligt 11 kap. 61 § andra stycket plan- och bygglagen (2010:900) verkställas som en dom som har vunnit laga kraft. Beslut om byggsanktionsavgift fattas av tillsyns- myndigheten, som kan vara en kommun eller Boverket. Fordringar avseende byggsanktionsavgift handläggs som allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten. I 30 kap. 5 § miljöbalken finns en liknande föreskrift om verkställighet avseende miljösanktionsavgift. Om miljö- sanktionsavgift beslutar kommunen. I förarbetena till nu nämnda lagar anges, som skäl för att avgiftsbesluten ska vara omedelbart verk- ställbara, att avgifterna är avsedda att vara en snabb och effektiv reak- tion från samhället och att detta förutsätter en snabb verkställighet när den avgiftsskyldige inte betalar i tid (se prop. 2009/10:170, del 1, s. 349 och 499 samt prop. 1997/98:45, del 1, s. 543, 545 och 546).

Beslut av Centrala Studiestödsnämnden

Enligt 4 kap. 27 § studiestödslagen (1999:1395) får årsbelopp och av- gifter avseende studielån som inte har betalats inom föreskriven tid tas ut genom utmätning utan föregående dom eller utslag. Fordringar av dessa slag handläggs som allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten. År 2016 var Centrala studiestödsnämndens ansökningar i allmänna mål cirka 130 000 fördelat på cirka 95 000 gäldenärer.

Om en studerande har fått studiemedel felaktigt eller med för högt belopp ska, enligt 5 kap. 1 § studiestödslagen, det som betalats ut för mycket under vissa förutsättningar krävas tillbaka. I fråga om återbetalningsfordringar finns det ingen särskild föreskrift om verk- ställighet. Centrala studiestödsnämnden måste ansöka om betalnings- föreläggande eller väcka talan i tingsrätten för att få till stånd en exe- kutionstitel som kan ligga till grund för verkställighet. Fordringar avseende återkrav handläggs som enskilda mål hos Kronofogde- myndigheten.

487

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Centrala studiestödsnämnden handlägger även återkrav och åter- betalning av lån enligt vissa förordningar.7 Inte heller sådana beslut är verkställbara utan föregående dom eller utslag.

Felparkeringsavgifter

I 5 § lagen (1976:206) om felparkeringsavgift anges att parkerings- anmärkning ska innehålla en uppmaning att inom en viss tid betala den fastställda avgiften. Enligt 6 § ska fordonets ägare, om en fel- parkeringsavgift inte betalas inom föreskriven tid, erinras om betal- ningsansvaret och uppmanas att inom viss tid betala avgiften. Betalas inte avgiften inom denna tid ska ett åläggande utfärdas att inom viss tid betala en förhöjd avgift.

Följs inte sist nämnda åläggande ska Transportstyrelsen, enligt 13 §, begära indrivning av avgiften, varvid verkställighet enligt ut- sökningsbalken får ske oavsett om åläggandet har fått laga kraft. Fordran handläggs som allmänt mål hos Kronofogdemyndigheten.

Tv-avgifter

Av 17 § lagen (1989:41) om finansiering av radio och tv i allmän- hetens tjänst framgår att Radiotjänst i Kiruna Aktiebolags beslut om att påföra avgifter enligt den lagen ska anses som beslut av förvalt- ningsmyndighet och får verkställas, om avgiften är obetald och för- fallen till betalning. Verkställighet får ske även om avgiftsbeslutet har begärts omprövat eller omprövningsbeslutet har överklagats. Verk- ställighet i fråga om avgift enligt lagen handläggs hos Kronofogde- myndigheten som allmänt mål. Debiteringsbeslutet fattas alltså i fråga om avgift av detta slag av ett aktiebolag.

Mål om tv-avgifter är en av de vanligaste måltyperna hos Krono- fogdemyndigheten. I juni 2016 fanns cirka 100 000 pågående gälde- närer och 845 000 mål. Skuldbeloppet totalt översteg 1 miljard kro- nor. Under 2016 inkom cirka 285 000 mål fördelat på cirka 96 000 gäldenärer.

7 Förordningen (2013:1121) om kostnadsersättning till elever i gymnasial lärlingsutbildning, förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskola, förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar samt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar.

488

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

7.3Tidigare behandling av frågan om verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut

7.3.1Rättsläget före utsökningsbalkens införande

1877 års utsökningslag innehöll inte en fullständig uppräkning av de handlingar som kunde utgöra exekutionstitlar. Där nämndes endast några av dem, främst domstols dom eller annat avgörande i tvistemål. Att exekutiv myndighet kunde medge verkställighet även i andra fall än som angavs i lagen framgick av olika författningar men ansågs av vissa ibland kunna ske utan stöd av särskild föreskrift (SOU 1973:22 s. 146).

Utsökningslagen var inte direkt tillämplig beträffande verkstäl- lighet av en förvaltningsmyndighets beslut. Införsellagen (1968:621) kom däremot att vara direkt tillämplig även på vissa beslut som meddelats av en sådan myndighet. Införsel (utmätning av lön) fick enligt den lagen äga rum bl.a. för skatter, allmänna avgifter, böter och viten, även när detta hade beslutats av en förvaltningsmyndighet, samt på grund av beslut av en länsstyrelse att någon skulle utge bidrag till kommun enligt viss lagstiftning för omhändertaget barn eller till hjälptagares försörjning. Allmänna bestämmelser som angav i vad mån förvaltningsmyndigheters beslut fick verkställas fanns inte.

Vissa förvaltningsbeslut fick enligt uttryckliga författningsbestäm- melser verkställas. Frågan om verkställighet på grund av en förvalt- ningsmyndighets beslut i någon omfattning även kunde ske utan stöd av uttrycklig föreskrift var oklar och omstridd i den juridiska litte- raturen vid denna tid. Enligt en åsikt skulle förvaltningsbeslut gene- rellt vara verkställbara, enligt en annan kunde beslut varigenom betalningsskyldighet ålagts som regel verkställas medan andra inte kunde det. En tredje mening gick ut på att beslut av förvaltnings- myndighet borde anses verkställbara i den mån besluten fick samma rättskraft som domstols dom, medan andra beslut inte skulle kunna verkställas, oavsett om de meddelats av lägre eller högre instans.8 När beslut av förvaltningsmyndighet fick verkställas exekutivt utan stöd av särskild föreskrift ansågs utsökningslagens bestämmelser vara ana-

8 Här bör nämnas att begreppet förvaltningsmyndighet efter 1971 års förvaltningsrättsreform hade fått en mer preciserad innebörd. Myndigheter vilka räknas som förvaltningsdomstol föll utanför. Nämnda uttalanden i litteraturen gjordes vid tiden före förvaltningsdomstolsreformen, och omfattade alltså även beslut av myndigheter vilka var förvaltningsdomstol.

489

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

logt tillämpliga. Det var dock ovisst i vad mån det för verkställighet krävdes att beslutet fått laga kraft (SOU 1973:22 s. 176 och 177).

7.3.2Förarbetena till utsökningsbalken

I samband med införandet av utsökningsbalken infördes den nu gäl- lande bestämmelsen i 3 kap. 1 § första stycket 6 om att förvaltnings- myndighets beslut är exekutionstitel om beslutet enligt särskild föreskrift får verkställas (se vidare avsnitt 7.2.2). Beträffande denna bestämmelse anfördes i förarbetena följande (prop. 1980/81:8 s. 290):

Beträffande punkt 6 (förvaltningsmyndighets beslut) har RSV kritiserat beredningens förslag att verkställighet ska få ske inte bara när det är särskilt föreskrivet utan även i viss utsträckning utan stöd av särskild föreskrift. Verket anser det inte tillfredsställande att man i balken behål- ler den nuvarande osäkerheten huruvida verkställighet kan ske utan stöd av särskild föreskrift. Jag delar verkets syn på denna fråga. Även jag anser alltså att det bör krävas uttrycklig föreskrift för att verkställighet enligt UB ska få äga rum. Skulle sådan föreskrift undantagsvis saknas, bör exekutionstitel anskaffas på vanligt sätt. I vissa fall där föreskrift nu saknas bör sådan införas, t.ex. när det gäller verkställighet av länsstyrelses beslut i fall som avses i 72 § andra stycket barnavårdslagen (1960:97) och 40 § lagen (1956:2) om socialhjälp. I samband med följdlagstiftningen till UB får övervägas om det föreligger behov av särskilda föreskrifter om verkställighet även i andra fall.

Vilka skäl som ska motivera att en förvaltningsmyndighets beslut kan verkställas utvecklades inte i förarbetena till utsökningsbalken. Inte heller i något annat lagstiftningsärende har vi kunnat finna några utvecklade principer för när förvaltningsmyndighets beslut ska vara verkställbart.

7.3.3Försäkringskassans skrivelse till regeringen

I skrivelse till regeringen den 27 september 2013 (dnr Ju2014/05440) föreslog Försäkringskassan att dess återkravsfordringar skulle bli verkställbara hos Kronofogdemyndigheten. Kassan hänvisade till att rättspraxis hade ändrats genom Högsta domstolens avgörande sam- ma år (se avsnitt 7.2.3) och anförde bl.a. följande.

Den nya ordningen innebär att ett krav kan bli föremål för pröv- ning först i tre instanser i förvaltningsdomstol och därefter i tre in-

490

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

stanser i allmän domstol innan det kan verkställas. Utöver det resurs- slöseri som detta innebär, medför den nuvarande ordningen en risk för att prövningen av återkravsbeslut förskjuts mot allmän domstol. Det finns också en risk för motstridiga domar som rör samma sak.

Försäkringskassan är vid sin fordringshantering skyldig att följa god inkassosed. Försäkringskassan ansöker därför inte om betalnings- föreläggande förrän gäldenären har betalningsförmåga. I många fall har gäldenären betalningsförmåga men prioriterade fordringar upptar betalningsutrymmet och Försäkringskassan tvingas bevaka sin fordran tills de prioriterade fordringarna har betalats eller preskriberats. Det medför att kravet kan vara flera år gammalt när det kommer till domstolsprövning vilket innebär svårigheter i bevishänseende. För Försäkringskassans fordringar gäller tioårig preskriptionstid och både gäldenär och borgenär kan bryta preskriptionen. Detta medför att Försäkringskassans fordringar kan hållas levande mycket länge innan de preskriberas.

Försäkringskassan deltar i myndighetssamarbetet för att bekämpa den grova organiserade brottsligheten och har som en följd av utred- ningar som företagits med anledning av detta samarbete ställt ett antal återkrav. Det har visat sig vara mycket svårt att driva in dessa eftersom tillgångarna hinner försvinna innan det finns en exekutionstitel som kan verkställas. Försäkringskassan bedömer att en väsentlig faktor för att öka effektiviteten i myndighetens arbete mot grov organi- serad brottslighet är att myndigheten ges effektivare och snabbare möjligheter för att driva in beslutade återkrav.

Försäkringskassan anser att om fordringarna var prioriterade men hade kortare preskriptionstid så skulle det vara en bättre avvägning mellan det allmännas intresse av att få betalt och den enskildes intresse av att inte stå skuldsatt under orimligt lång tid. Försäkringskassan är dock angelägen om att även i fortsättningen kunna kvitta i utgående ersättning. Vidare bör det vara möjligt att betalningssäkra tillgångarna redan under återkravsprocessen, på sätt liknande det som i dag gäller enligt skatteförfarandelagen (2011:1244).

Skrivelsen från Försäkringskassan mynnade ut i direktiv till Ut- sökningsutredningen att utreda frågan (dir. 2014:127), se under näst- kommande rubrik.

491

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

7.3.4Utsökningsutredningens förslag

Frågan om vilka förutsättningar som bör gälla för att en förvalt- ningsmyndighets beslut ska få verkställas har nyligen övervägts av Utsökningsutredningen i betänkandet Ett modernare utsöknings- förfarande (SOU 2016:81), som överlämnades i november 2016.

I betänkandet föreslås en ny ordning som innebär att förvaltnings- myndigheters beslut som avser betalningsskyldighet alltid ska kunna verkställas när de har fått laga kraft, förutsatt att beslutet utgör myn- dighetsutövning och att den förpliktade har haft en reell möjlighet att överklaga beslutet. Förslaget innebär att det inte längre ska krävas en särskild föreskrift för att en förvaltningsmyndighets beslut ska utgöra en exekutionstitel. Förvaltningsmyndigheter och kommuner kommer då inte längre att behöva skaffa en exekutionstitel via den summariska processen eller genom att ansöka om stämning i allmän domstol.

Om beslutet överklagas ska enligt förslaget förvaltningsdomsto- lens dom bli en verkställbar exekutionstitel. För att ett beslut av för- valtningsmyndighet ska få verkställas före laga kraft måste detta, enligt Utsökningsutredningens förslag, framgå av en särskild före- skrift i lag eller förordning. Om en förvaltningsmyndighets beslut ska verkställas enligt indrivningslagen ska också detta, enligt för- slaget, regleras genom en särskild föreskrift i lag eller förordning (SOU 2016:81 del 1 s. 129–132).

En alternativ ordning som övervägs i betänkandet är att förvalt- ningsmyndigheter ges möjlighet att framställa sitt betalningskrav i förvaltningsdomstol, i stället för i allmän domstol, varvid förvaltnings- domstolens dom skulle utgöra exekutionstitel. Utsökningsutred- ningen anför att den enskilde i så fall skulle ha kvar möjligheten att överklaga förvaltningsmyndighetens beslut till förvaltningsdomstol och särskilda bestämmelser som möjliggör en samordning av för- farandena skulle kunna införas. Alternativet avfärdas dock med motiveringen att det i någon mån skulle bli dubbla processer och att omfattande ändringar av förvaltningsdomstolarnas processuella för- faranderegler också skulle behöva införas (s. 128–129).

492

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

7.3.5Remissyttranden över förslagen

Remissinstanserna är till övervägande del positiva till förslaget att förvaltningsmyndigheters beslut ska kunna verkställas när de har fått laga kraft. Många remissinstanser tillstyrker förslaget – däribland För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten – eller lämnar det utan erinran. Vissa instanser anför dock att förslaget behöver kompletteras på visst sätt eller utredas ytterligare, däribland Svea hovrätt, Kammar- rätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Centrala studiestödsnämnden och Lant- mäteriet.

Försäkringskassan anför i sitt remissvar bl.a. följande. Försäk- ringskassan anser att förslaget att förvaltningsmyndigheters beslut ska bli verkställbara bör genomföras snarast möjligt, dvs. med förtur. Förslaget förenklar och sparar resurser på flera håll, såväl inom de berörda myndigheterna som hos rättsväsendet och Kronofogde- myndigheten. Nuvarande ordning är ohållbar och därför bör denna ändring träda i kraft snarast och om möjligt innan övriga ändringar träder i kraft. I dag förekommer det att Försäkringskassan i stället väcker talan vid tingsrätten när Kronofogden inte lyckas delge en gäldenär. Försäkringskassan bedömer att ett sådant behov kommer att kvarstå och förutsätter att det även i framtiden kommer att vara möjligt att ansöka om stämning för att få betalt för en återkravs- fordran om återkravsbeslutet inte har kunnat delges.

Pensionsmyndigheten anför i sitt remissvar bl.a. att det är svårt att se något bättre alternativ än att förvaltningsmyndigheters beslut blir exekutionstitlar och att det vore en fördel om en lagändring träder i kraft så snart som möjligt. Pensionsmyndigheten anser vidare att förhållandet mellan kvittningsbestämmelserna och löneutmätnings- bestämmelserna bör förtydligas om företrädesordningen utreds.

Landsorganisationen i Sverige (LO) avstyrker förslaget och anför bl.a. följande. I sådana ärenden som innebär komplicerade bedöm- ningar är den enskildes rättssäkerhet inte tillgodosedd med utred- ningens förslag. Inspektionen för socialförsäkringen har i en rapport pekat på brister i kvalitet i besluten hos Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten när det gäller återkravshandläggningen. Den en- skilde förstår inte heller alltid myndighetens beslut och hur gången är i ärendet eller konsekvenserna av att inte överklaga.

Utsökningsutredningens förslag bereds inom Regeringskansliet.

493

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

7.4Statistik

7.4.1Inledning

Som framgått i det föregående ansvarar Försäkringskassan även för Pensionsmyndighetens fordringar. I fordringshanteringen ingår indriv- ningsåtgärder såsom ansökan om betalningsföreläggande och ansökan om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten (se avsnitt 6.2.5).

Utredningen har från Försäkringskassan och Kronofogdemyndig- heten inhämtat vissa statistiska uppgifter avseende Försäkringskassans fordringshantering. Vid samrådsmöten med myndigheterna har upp- gifterna följts upp och förklarats ytterligare. Uppgifterna redovisas huvudsakligen i avsnitt 6.5. I avsnitt 7.4.2 nedan redovisas dock vissa uppgifter rörande verkställighet hos Kronofogdemyndigheten av åter- krav inom socialförsäkringen.

Centrala studiestödsnämnden bedriver verksamhet som i någon mån är jämförbar med Försäkringskassans verksamhet. Som jäm- förelsematerial har därför vissa uppgifter om Centrala studiestöds- nämnden inhämtats från Kronofogdemyndigheten.

Som jämförelsematerial har också från Försäkringskassan inhäm- tats vissa uppgifter om kassans hantering av betalningskrav avseende underhållsstöd, vilka redovisas i avsnitt 7.4.3.

7.4.2Försäkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande och verkställighet av återkrav

Antal ansökningar om betalningsföreläggande

För att verkställighet hos Kronofogdemyndigheten ska kunna ske av ett återkrav av förmån inom socialförsäkringen krävs, som nämnts, att återkravet slås fast i ett utslag från Kronofogdemyndigheten eller i en dom från allmän domstol. Det är mycket sällan som Försäkrings- kassan väcker talan vid domstol. Det är i de allra flesta fall mer tids- och kostnadseffektivt att använda sig av den summariska processen vid Kronofogdemyndigheten. Om Försäkringskassan avser att lämna ett återkrav för verkställighet ansöker Försäkringskassan således i allmänhet först om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndig- heten.

Från Kronofogdemyndigheten har uppgifter inhämtats om antalet ansökningar om betalningsföreläggande med Försäkringskassan som

494

Verkställighet av återkrav			SOU 2018:5

Källa: Kronofogdemyndigheten.

Försäkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande under perioden 2010 till 2016 har ökat och minskat relativt kraftigt mellan olika år. De har i princip halverats 2016 i förhållande till 2012 och 2013, vilket framgår av figur 7.1 ovan. Som framgår av avsnitt 6.5.9 har på motsvarande sätt en halvering skett sedan 2013 när det gäller hur stor andel av inbetalningarna på grund av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkrav som härrör från verkställighet hos Kronofogdemyndigheten. Åren 2016 och 2017 var det endast 3 pro- cent av inbetalningarna som kom från verkställighet hos Kronofogde- myndigheten, vilket kan jämföras med 2013 då det var 6 procent (se vidare avsnitt 6.5).

Som framgår av figur 7.1, har det inte – vilket skulle kunna ha för- väntats – skett någon generell ökning av antalet ansökningar om betalningsföreläggande från Försäkringskassan under åren efter Högsta domstolens avgörande 2013 (se avsnitt 7.2.3) i förhållande till åren före avgörandet. Nämnas kan att inte heller Centrala studie- stödsnämndens ansökningar om betalningsföreläggande har ökat generellt sett efter 2013 i förhållande till åren dessförinnan.

Vid utredningens kontakter med Försäkringskassans fordrings- hantering har framförts att Försäkringskassan till följd av domen har blivit mer restriktiv med att ansöka om betalningsföreläggande efter- som myndigheten inte vill hamna i två parallella rättsprocesser. För- säkringskassan har i övrigt framfört bl.a. följande förklaringar till

496

Verkställighet av återkrav		SOU 2018:5

Källa: Kronofogdemyndigheten.

Tabell 7.1 åskådliggör vilket resultat Försäkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande leder till. I tabellen visas bl.a. hur många utslag som meddelades, hur många ansökningar som återkallades och hur många ansökningar som bestreds under de angivna åren. De flesta av Försäkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande leder till att utslag meddelas. Som andel av antalet ansökningar samma år uppgår meddelade utslag till cirka 75 procent. Om utslag inte med- delas beror det i flertalet fall på att ansökan har återkallats av sökanden – ofta på grund av att fordran har betalats eller att parterna har träffat en överenskommelse om betalning – varvid målet avskrivs. I förhållande till antalet ansökningar samma år återkallas cirka 12 procent. I några fall bestrids ansökan av svaranden och en viss mindre andel av dem överlämnas målet till tingsrätt. Överlämnande till tingsrätt kan också ske efter återvinning av ett utslag. Antalet bestridanden utgör cirka 7 procent av antalet ansökningar samma år och antalet mål som överlämnats till tingsrätt cirka 3 procent.

I mål med Centrala studiestödsnämndens som sökande återkallas ansökan i något fler fall, i cirka 19–26 procent av de mål som inkom samma år. Utslag meddelas följaktligen inte i en lika stor andel av målen med nämnden som sökande, cirka 55 procent avslutas genom att utslag meddelas. Svaranden bestrider vidare ansökan i något färre fall, närmare bestämt i 3–4 procent av antalet ansökningar samma år. När det gäller överlämnande till tingsrätt, efter bestridande eller återvinning av utslag, är andelen 1–2 procent.

498

Verkställighet av återkrav					SOU 2018:5

Källa: Försäkringskassan.

Att fordringsstocken inte växer betyder att betalningskraven avslutas i samma takt som nya betalningskrav tillkommer. Betalningskrav avslutas på grund av att de blir betalda, att de efterges eller avskrivs (t.ex. på grund av att de har preskriberats) eller att betalningsskyl- digheten bortfaller av annat skäl. I sammanhanget kan nämnas att preskriptionstiden för fordringar avseende underhållsstöd är fem år, att jämföra med tio år för fordringar avseende återkrav (se vidare avsnitt 7.6.6).

Avslutade betalningskrav per år, totalt och uppdelat utifrån före- komst av avbetalningsplan, framgår av diagrammet nedan (figur 7.4). Avbetalningsplaner förekommer men i relativt liten omfattning. Detta skulle kunna ha att göra med underhållsbidragets konstruktion, som innebär att nya belopp tillkommer månadsvis. De avslutade betalningskraven under perioden 2013–2016 har, som framgår av diagrammet, legat relativt stabilt runt 1,4 till 1,6 miljarder kronor per år. Följaktligen (eftersom fordringsstocken inte har vuxit under perioden) har de nya betalningskraven uppgått till ungefär samma belopp per år.

504

SOU 2018:5					Verkställighet av återkrav

Källa: Försäkringskassan.

Ungefär två tredjedelar av betalningskraven avslutades på grund av frivilliga inbetalningar. Ungefär en tredjedel skickades till Krono- fogdemyndigheten för indrivning. Betalningskraven har i övrigt i viss mindre utsträckning bortfallit på grund av avdrag vid umgänge med barnet eller betalning till vårdnadshavaren, avskrivning eller eftergift. Detta framgår av tabell 7.5 nedan.

Källa: Försäkringskassan.

505

SOU 2018:5	Verkställighet av återkrav

* Per den 6 november 2017. Källa: Kronofogdemyndigheten.

Sammanfattningsvis kan konstateras att betalningskraven för under- hållsstöd i hög grad blir betalda och att de avslutas i samma takt som nya tillkommer. Ungefär två tredjedelar betalas på vanligt sätt. Nästan en tredjedel av kraven skickas för indrivning hos Kronofogdemyn- digheten. Av de fordringar som skickas till Kronofogdemyndigheten blir 60–70 procent betalda och resterande 30–40 procent preskribe- rade. Fordringsstocken avseende betalningskrav för underhållsstöd ökar därmed inte utan ligger på samma nivå år från år.

7.5Återkrav ska få verkställas efter laga kraft

Förslag: Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav av en förmån inom socialförsäkringen ska få verk- ställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser sedan beslutet har fått laga kraft.

7.5.1Nuvarande ordning är inte effektiv

Det är omständligt att begära verkställighet av återkrav

Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut om återkrav av en felaktigt utbetald socialförsäkringsförmån utgör inte en exeku- tionstitel.

Enligt äldre rättspraxis från Högsta domstolen ledde en förvalt- ningsdomstols prövning av en förvaltningsmyndighets beslut om återkrav, där förvaltningsdomstolen lämnat den enskildes överkla- gande utan bifall, till en exekutionstitel. Rättsläget sedan Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2013 s. 413 innebär att om

507

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

ett sådant beslut efter överklagande av den enskilde överprövas av förvaltningsdomstol, utgör inte heller domstolens dom en exeku- tionstitel.

Om den försäkrade är missnöjd med ett beslut om återkrav kan denne begära att det omprövas. Är den försäkrade efter myndig- hetens omprövning av beslutet alltjämt missnöjd kan beslutet över- klagas till förvaltningsrätt, kammarrätt och slutligen Högsta förvalt- ningsdomstolen. Resultatet av dessa omprövningar och domstols- prövningar – domstolsprövningar som sålunda kan ha skett i tre instanser – har dock i praktiken inget värde för Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten eftersom det inte kan verkställas enligt utsökningsbalken. För verkställighet av beslut om återbetalning av felaktigt utbetald socialförsäkringsförmån krävs utslag av Krono- fogdemyndigheten i mål om betalningsföreläggande eller dom av en allmän domstol.

Den nuvarande ordningen för verkställighet av beslut om återkrav påverkar Försäkringskassans möjligheter att på ett effektivt sätt driva in sina och Pensionsmyndighetens återbetalningsfordringar.

I ännu fler fall än tidigare är det, sedan rättsläget ändrades 2013, nödvändigt att ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogde- myndigheten eller ansöka om stämning vid allmän domstol för att få till stånd verkställighet.

Det har emellertid – i motsats till vad som skulle kunna antas – i praktiken inte skett någon ökning av Försäkringskassans ansök- ningar om betalningsföreläggande sedan 2013. Det nya rättsläget sedan 2013 kan snarare ha bidragit till att Försäkringskassan har blivit mer restriktiv med att ansöka om betalningsföreläggande, just på grund av att kassan inte vill riskera att hamna i två parallella rätts- processer (se avsnitt 7.4.2).

Om den enskilde överklagar återbetalningsbeslutet prövas överklagandet som tidigare av förvaltningsdomstol. Detta kan dock inte, som nämnts, leda till ett verkställbart avgörande. I värsta fall kan det därför bli en långdragen och kostsam process i såväl för- valtningsdomstol som i allmän domstol. Inte endast det allmänna, utan även den enskilde försäkrade riskerar högre processkostnader med den nuvarande ordningen.

En annan nackdel med den nuvarande ordningen är att återkravet kan vara flera år gammalt när det kommer till domstolsprövning. Detta innebär svårigheter i bevishänseende för Försäkringskassan.

508

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Verkställighet skulle kunna och bör begäras i betydligt fler fall än i dag

Försäkringskassans fordringshantering har höga ärendebalanser och en stor del av det arbete som skulle behöva utföras måste prioriteras bort. Främst underbemanning och föråldrade it-system har orsakat detta. Att handläggningen av återkrav av bostadsbidrag liksom kund- kontakter tar mycket tid i anspråk är ytterligare bidragande faktorer.

Vid våra intervjuer med medarbetarna vid Försäkringskassans fordringshantering framkom (se avsnitt 6.7.2) att verkställighet hos Kronofogdemyndigheten skulle kunna aktualiseras i betydligt fler fall än i dag. Betalningsutredningar avseende äldre krav, t.ex. de som har status avbruten indrivning, hinns med i mycket liten omfattning. Inte heller betalningsutredningar avseende nytillkomna krav hinns med i önskvärd omfattning. Detta leder till att ärenden blir liggande. Det framfördes också att betalningsutredningar är omständliga att göra, bl.a. på grund av att Försäkringskassan inte har tillgång till uppdaterade inkomstuppgifter i samma utsträckning som Krono- fogdemyndigheten utan i princip är hänvisade till gäldenärens egna uppgifter om sin inkomst.

Många ärenden hamnar till följd av detta på s.k. avbruten indrivning i åratal eller för alltid. Återkravsfordringarna har en tio- årig preskriptionstid men kan hållas levande i princip hur länge som helst genom att preskriptionsbrytande åtgärder vidtas med jämna mellanrum. Under tiden ackumuleras ränta och fordringarna växer. Detta innebär en belastning för såväl enskilda gäldenärer, vars skuld- sättning ökar, som för fordringshanteringen, som har att hantera en växande fordringsstock.

Denna bild, som framkom vid intervjuerna med medarbetarna, får stöd av vad Försäkringskassan i övrigt har uppgett till utred- ningen om fordringshanteringens organisation och styrning (se avsnitt 6.4.2–6.4.4) och vad som kan utläsas av tillgänglig statistik (se avsnitt 6.5 och 7.4).

Det finns en tydlig prioriteringsordning för fordringshanteringen som innebär att de ärenden där gäldenären hör av sig, eller där det kommer någon annan impuls utifrån, prioriteras medan andra ären- den kan bli liggande utan åtgärd under mycket lång tid.

Av statistiken framgår att de betalningar som i dag sker till helt övervägande del (cirka 90 procent) sker genom vanlig inbetalning

510

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

eller inbetalning enligt en avbetalningsplan, dvs. på gäldenärens initiativ. Verkställighet hos Kronofogdemyndigheten står för en liten del (cirka 3 procent) av de inbetalda beloppen.

Även sett till antal vidtagna åtgärder vid fordringshanteringen är avtal om avbetalningsplan den absolut vanligaste åtgärden – cirka 75 procent av alla åtgärder 2016 avsåg avtal om avbetalningsplan. Ansökan om verkställighet stod samma år för cirka 5 procent av åtgärderna.

Försäkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande har till antalet varierat mycket mellan olika år, vilket redovisas i avsnitt 7.4.2. Av nämnda avsnitt framgår att Försäkringskassan har pekat på en mängd olika faktorer som har påverkat i vilken omfattning Försäkringskassan under olika tidsperioder har lämnat återkravsfordringar för verkställighet hos Kronofogdemyndigheten. Myndighetens prioriteringar och de resurser som dess fordrings- hantering har haft till sitt förfogande är några sådana faktorer. Det har inte framkommit att denna fluktuation har berott på att behovet av eller möjligheten att ansöka om verkställighet har varierat mellan olika år.

Det kan i detta sammanhang noteras att de enskilda handläggarna vid fordringshanteringen har stort inflytande över vilka åtgärder som ska vidtas i de olika fordringsärendena. Vid våra intervjuer med medarbetarna framkom att vissa, främst handläggare, hade uppfatt- ningen att det finns stora variationer i hur ärenden handläggs och vilka åtgärder som vidtas beroende på vilken handläggare som handhar ärendet. Enligt andra, främst specialister och enhetschefer, handläggs ärendena i stor utsträckning lika (se avsnitt 6.7.2). Vi har inte kunnat klara ut hur det förhåller sig med detta. Det kan dock i detta sammanhang anmärkas att så sent som 2015 angav Försäk- ringskassan att den har valt att koppla frågan om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten till frågan om kundsegmentering. Det innebär enligt myndigheten att vissa ärenden, exempelvis ärenden där bidragsbrott begåtts, mer frekvent borde gå till Kronofogde- myndigheten, medan andra ärenden, exempelvis ärenden där Försäk- ringskassan orsakat felutbetalningen, snarare ska hanteras genom att i största möjliga mån försöka få betalt utan att behöva gå till Krono- fogdemyndigheten (se närmare avsnitt 6.6.7).

Som framgått (bl.a. i avsnitt 6.9.6) har Försäkringskassans indriv- ningsåtgärder inte ändrats under de senaste åren. Det synes inte ha

511

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

skett någon aktiv styrning från Försäkringskassan, t.ex. för att en större andel av återkravsfordringarna ska lämnas till Kronofogde- myndigheten för verkställighet.

Vid en jämförelse med antalet ansökningar om betalnings- föreläggande från Centrala studiestödsnämnden kan konstateras att nämndens ansökningar är betydligt fler än Försäkringskassans i relation till antal fordringar. I relation till antalet nya återkrav ligger antalet ansökningar om betalningsföreläggande på 2 till 3 procent hos Försäkringskassan, att jämföra med cirka 15 procent hos Cent- rala studiestödsnämnden. Antalet ansökningar om verkställighet hos myndigheterna motsvarar i princip antalet ansökningar om betal- ningsföreläggande. Skillnaden kan säkerligen delvis förklaras av att dessa myndigheter har att göra med gäldenärer som generellt sett har olika ekonomiska förutsättningar. Det framstår dock, även mot bakgrund av vad som framkommit vid intervjuer med medarbetare vid fordringshanteringen, som att Försäkringskassan skulle kunna ansöka om betalningsföreläggande, och i förlängningen om verk- ställighet, i betydligt fler fall än den gör i dag.

Som närmare framgår bl.a. av avsnitt 6.7.2 och 6.10.3 så är hanteringen av återkravsfordringar nedprioriterad hos Försäkrings- kassan. Verksamheten drabbas från tid till annan av kraftiga perso- nalneddragningar, it-systemet är inte anpassat till verksamhetens behov och intresset för verksamheten på ledningsnivå har historiskt sett varit lågt. Verksamheten utgör – till skillnad från indrivnings- verksamheten hos Kronofogdemyndigheten – inte en kärnverksam- het hos Försäkringskassan. Även om vi i avsnitt 6.12 lämnar ett antal förslag för att fordringshanteringen ska få ökad prioritet hos Försäk- ringskassan, är risken överhängande att verksamheten även i fram- tiden kommer att dras med många av de problem den uppvisar i dag.

Ärendena avseende återkravsfordringar skulle enligt vår mening i större utsträckning behöva hamna i aktiv åtgärd såsom kvittning eller – om kvittning inte är möjligt och avtal om avbetalningsplan inte kan träffats med gäldenären – verkställighet hos Kronofogde- myndigheten. Det finns också ett behov av att fordringar som inte blir betalda, och för vilka betalning inte kan räknas med inom överskådlig tid, får ett avslut. Detta skulle bidra till en mer effektiv och ändamålsenlig fordringshantering men även till att minska enskildas överskuldsättning.

512

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Verkställighetsförfarandet behöver bli snabbare och enklare

Ett snabbt och effektivt återkravsförfarande är viktigt av många anled- ningar, som vi har närmare utvecklat i avsnitt 6.9. Inte minst är hög effektivitet viktigt för legitimiteten hos och tilltron till välfärds- systemet.

Ett led i att åstadkomma ett effektivt och ändamålsenligt åter- kravsförfarande är, enligt vår bedömning, att det finns ett snabbt och effektivt verkställighetsförfarande att tillgå. Det finns enligt vår mening också ett behov av att tydliggöra i vilka fall verkställighet hos Kronofogdemyndigheten ska begäras och inte. Vidare finns det ett behov av att tillse att de återkravsfordringar som inte har blivit betalda trots att alla tillgängliga medel för detta syfte har prövats, och för vilka utsikterna att få betalt inom en överskådlig framtid bedöms som mycket små, får ett avslut. Detta skulle vara till fördel för såväl de enskilda som effektiviteten hos fordringshanteringen.

Statistiken visar att det blir allt svårare att få betalt för återkravs- fordringar ju längre tiden går och ju äldre fordringarna blir (se avsnitt 6.5.10). Det är alltså av stor vikt att med alla tillgängliga medel försöka få betalt för fordringarna så snart som möjligt efter att de har uppkommit.

En så snabb hantering av återkravsfordringar som möjligt inne- bär att fordringar inte i onödan växer med räntor och avgifter, vilket leder till att överskuldsättningen minskar och motverkar att ford- ringsstocken växer.

En ökad användning av verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten, och en ökad tydlighet i förhållande till enskilda när det gäller i vilka fall verkställighet kommer att begäras, skulle även kunna tänkas ge incitament till att andra åtgärder – så som kvittning och avbetalningsplan – kommer till större användning. Detta skulle i sin tur främja effektiviteten och ändamålsenligheten.

Ökad tydlighet gällande i vilka fall en återkravsfordran ska lämnas till Kronofogdemyndigheten för verkställighet, t.ex. att det alltid ska ske inom en viss tid om betalning inte inflyter på annat sätt, skulle enligt vår bedömning också göra förfarandet enklare att förstå och mer rättssäkert för den enskilde gäldenären.

513

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

7.5.2Förtroendet för rättsväsendet undermineras

Effektivitet i och förtroende för rättsväsendet

Eftersom en förvaltningsdomstols dom inte utgör en exekutionstitel måste som tidigare nämnts Försäkringskassan, för att få till stånd en sådan titel, ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogde- myndigheten eller stämning i allmän domstol även om frågan kom- mer att prövas eller har prövats av förvaltningsdomstol. Det för- hållande att en och samma fråga avgörs såväl av allmänna domstolar som av förvaltningsdomstolar är inte ett effektivt utnyttjande av rättsväsendets resurser. Det riskerar även att medföra onödigt höga processkostnader för båda parter. Den enskilde riskerar dessutom att under lång tid inte få besked om vad som gäller.

Det skulle kunna sägas att processen i förvaltningsdomstolen saknar betydelse. I det fall den leder till en betalningsförpliktelse för den försäkrade, så kan avgörandet inte läggas till grund för verkställighet utan Försäkringskassan måste påbörja en ny process för detta ändamål. I det fall den försäkrade vinner processen i förvaltningsdomstolen, innebär detta – i vart fall i teorin – ingen garanti för denne. Det finns inget som hindrar Försäkringskassan från att ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid allmän domstol om samma sak. Men också vid motsatt utgång i förvaltningsdomstolen, dvs. när den försäkrade har förlorat målet i förvaltningsdomstolen, måste situationen för många uppfattas som besynnerlig. Efter ett processande i dessa domstolar, inleds en ny process hos Kronofogdemyndigheten eller vid tingsrätten med åtföljande kostnader och oro för den försäkrade. Nu nämnda förhållanden är ägnade att försvaga tilltron till rättsväsendet i stort.

Förvaltningsbeslut bör prövas av förvaltningsdomstol

Den grundläggande regeln att ett förvaltningsbeslut ska prövas i för- valtningsdomstol undergrävs med den nuvarande ordningen. Denna regel kommer till uttryck i 40 § förvaltningslagen (2017:900). Para- grafen slår fast principen om att rättslig kontroll av förvaltningsbeslut sker genom domstolsprövning och syftar samtidigt till att anvisa en behörig domstol och förebygga negativa kompetenskonflikter mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.

514

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Bakgrunden till bestämmelsens tillkomst 1998 (22 a § i den tidigare gällande förvaltningslagen [1986:223]) är bl.a. att Europarättens krav på tillgång till domstolsprövning lett till negativa kompetenskon- flikter mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna (se bl.a. NJA 1994 s. 657 och RÅ 1995 ref. 58).

Det är dessutom så att förvaltningsdomstolarna, till skillnad från de allmänna domstolarna, är vana vid att pröva de materiella bestäm- melserna bakom återkravsbeslut inom socialförsäkringen. Detta är inte förhållandet för de allmänna domstolarna. Att samma frågor prövas i ett och samma domstolsslag är en effektiv ordning och kan antas främja en enhetlig rättstillämpning och därmed enskildas rättssäkerhet.

Kompetenskonflikter och risk för dubbla processer

Det nya rättsläget sedan 2013 innebär vidare att samma sak – rent av samtidigt – kan komma upp till prövning i både förvaltningsdomstol och allmän domstol12.

I Försäkringskassans rutiner ingår att avvakta med att ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan i allmän domstol så länge det pågår en process angående ett visst återkravsärende i förvaltnings- domstol. Undantag kan göras om det finns förutsättningar för att ansöka om att gäldenärens tillgångar beläggs med kvarstad, dvs. om gäldenären har tillgångar men det finns påvisbara omständigheter som talar för att gäldenären tänker undandra sig att betala skulden efter domstolsprövningen (se Försäkringskassan, Fordringshantering hos Försäkringskassan, Vägledning 2005:2 version 13, s. 37). Vidare finns det möjlighet för domstolen att besluta om vilandeförklaring av ett mål om det pågår en process gällande samma sak i en annan domstol. Även med beaktande av detta finns en risk för samtida dubbla processer.

Det finns vidare en risk för att motstridiga avgöranden meddelas rörande samma sak i förvaltningsdomstol respektive allmän domstol,

12 Rättsavdelningen vid Försäkringskassans har i en rapport i september 2017 granskat de fordringsmål i allmän domstol som avslutades 2014. Av rapporten framgår att det i 16 av de 172 ärenden som drevs i tingsrätt fanns en dom från förvaltningsrätten som fastställde åter- kravsbeslutet. Rapporten, som saknar diarienummer, har titeln Uppföljning av fordringsmål som avslutades 2014.

515

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

inte minst med hänsyn till att olika processuella bestämmelser till- lämpas vid prövningen i de olika domstolsslagen. För den enskildes rättssäkerhet och förtroendet för domstolarna och rättsväsendet i stort är detta olyckligt.13 Enskilda försäkrade kan hamna i en situa- tion där olika domstolar ger olika besked.

Risk för motstridiga prejudikat

Än allvarligare är att prejudikatfrågor kan komma att avgöras i såväl förvaltningsdomstol som allmän domstol med motstridiga besked som följd. Det skulle kunna inträffa att en fråga av grundläggande natur rörande t.ex. rätten till sjukpenning kommer under båda dom- stolsslagens prövning på grund av att den enskilde har överklagat Försäkringskassans återkravsbeslut till förvaltningsrätt och Försäk- ringskassan därefter har ansökt hos Kronofogdemyndigheten om betalningsföreläggande eller hos tingsrätt om stämning i enlighet med återkravsbeslutet. Det skulle kunna tänkas att Högsta förvalt- ningsdomstolen i sitt avgörande kommer fram till att rätt till sjuk- penning förelåg och att Försäkringskassans beslut om återkrav således var felaktigt, medan Högsta domstolen i sitt avgörande bedömer att rätt till sjukpenning inte förelåg och att Försäkrings- kassan har rätt till betalning i enlighet med återkravsbeslutet. Om en sådan situation uppstår skulle det vara mycket allvarligt för för- troendet för rättssystemet som sådant och det skulle vara oklart för domstolar, myndigheter och enskilda vad som gäller.

Konsistens i rättsskipningen är av grundläggande betydelse för rättsordningen i stort, för stabiliteten i samhällslivet och för att upprätthålla likheten inför lagen. Europadomstolen har i ett antal avgöranden ansett att om motstridiga rättsliga avgöranden tillåts be- stå under en längre tid – och det saknas effektiva mekanismer för att komma till rätta med en sådan situation – kan det utgöra ett brott

13 Vidare kan hävdas att det inte är helt enkelt att klarlägga under vilka förhållande allmän domstol är kompetent att pröva en återkravstalan. I doktrinen har framförts att en förvaltningsdomstols dom, i ett mål där enskild har överklagat ett återkrav, även med beaktande 2013 års rättsfall, i vissa fall skulle kunna anses utgöra en fullgörelsedom. Det har framförts att så t.ex. skulle kunna vara fallet om myndigheten överklagar en dom som har gått den emot eller om det allmänna ombudet för socialförsäkringen överklagar myndig- hetens beslut. Förvaltningsdomstolens avgörande skulle då kunna formuleras som en full- görelsedom och därmed accepteras som exekutionstitel (se Lavin, FT 2013 s. 259–264 och FT 2015 s. 583–602).

516

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

mot rätten till rättvis rättegång i artikel 6 i den europeiska kon- ventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen (se t.ex. domstolens avgörande den 20 oktober 2011 i målet Sahin och Sahin mot Turkiet).14

Som redovisats i det föregående har det upprepade gånger fram- hållits i såväl avgöranden från Högsta domstolen som i den juridiska litteraturen att problemen med rådande ordning för kompetensför- delningen mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol på området, knappast kan förväntas lösas i rättstillämpningen utan i stället bör övervägas av lagstiftaren.

7.5.3Problemen bör lösas snarast

Som har framgått i det föregående har Utsökningsutredningen för- slagit att alla beslut av en förvaltningsmyndighet, som avser betal- ningsskyldighet och som fattats inom ramen för myndighetsut- övning, ska kunna verkställas när de har fått laga kraft, eller dessförinnan om det är föreskrivet i lag eller förordning. Om Utsökningsutredningens förslag genomförs kommer det i princip att lösa de problem som behandlats ovan. Finns det då anledning för oss att också lämna förslag rörande detta?

Utsökningsutredningens betänkande Ett modernare utsöknings- förfarande (SOU 2016:81) är mycket omfattande och innehåller för- slag till genomgripande förändringar i utsökningsbalken. Betänkandet omfattar tre band om totalt cirka 1 500 sidor och författningsför- slagen upptar cirka 250 sidor. Det kan inte uteslutas att beredningen av förslagen kommer att dra ut på tiden. Det är svårt att veta när lagändringar med anledning av förslaget kan komma att träda i kraft, men att det kommer att dröja ett antal år är rimligt att förutse. Det är naturligtvis inte heller säkert att förslagen i alla delar kommer att genomföras.

Utsökningsutredningens förslag avser en generell reglering som ska gälla för beslut av alla förvaltningsmyndigheter. Utredningen har inte tagit ställning till hur regleringen av verkställighet av återkrav av socialförsäkringsförmån mer specifikt bör vara utformad, bl.a. om

14 Jfr Melin och Lindskog, Svensk Juristtidning (SvJT) 2017 s. 348 och 349.

517

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indriv- ningslagen) ska vara tillämplig och vad som ska gälla i fråga om t.ex. preskription, företrädesrätt vid löneutmätning och åtgärder för be- talningssäkring.

Utsökningsutredningen anser, enligt vad som anförs i betän- kandet, att lagstiftaren i varje enskilt fall bör göra de behövliga över- vägandena. Om det inte införs någon särskild föreskrift i special- lagstiftningen blir enligt förslaget huvudregeln tillämplig, som bl.a. innebär att verkställighet får ske först sedan beslutet har fått laga kraft, att indrivningslagen inte är tillämplig och att det inte föreligger företrädesrätt vid löneutmätning (SOU 2016:81 s. 122, 123 och 131). Dessa och andra frågor om villkor för verkställighet måste alltså beredas och prövas för varje typ av myndighetsbeslut för sig.

Beträffande verkställighet av Försäkringskassans och Pensions- myndighetens återkrav måste Utsökningsutredningens förslag så- ledes kompletteras och ställning måste tas till ett antal frågor som inte har behandlats av utredningen. Vilka dessa frågor är framgår av avsnitt 7.6.

Ett ställningstagande till dessa frågor är inte bara nödvändigt utan resultatet av ställningstagandet har dessutom avgörande betydelse för effektiviteten på området. Vi anser att det är angeläget att – inom ramen för vårt uppdrag att teckna problembilden och föreslå åt- gärder för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshan- tering inom socialförsäkringen – även utreda och analysera vilken modell för verkställighet som bäst skulle kunna bidra till detta. Vid denna bedömning finns det en mängd faktorer att ta hänsyn till och det finns flera olika alternativ att välja på. Den närmare utform- ningen av regleringen kring verkställighet av återkravsfordringar får således avgörande betydelse för fordringshanteringens förutsätt- ningar till effektivitet och ändamålsenlighet.

Som framgått i det föregående har Försäkringskassan under de senaste åren, i skrivelse till regeringen och i sitt remissvar avseende Utsökningsutredningen betänkande, framfört att den nuvarande situationen är ohållbar och att det är angeläget att lagändringar införs skyndsamt. Vi delar Försäkringskassans uppfattning. Ett snabbare och effektivare verkställighetsförfarande skulle, så som framhållits i föregående avsnitt, innebära stora fördelar för det allmänna men även för enskilda.

518

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäkringen har, som framgått i avsnitt 6.5, vuxit kraftigt under det senaste decenniet, från cirka 1,2 miljarder kronor till cirka 3,3 miljarder kronor (exklu- sive räntor och avgifter samt vissa återkrav som inte ingår i statisti- ken). Endast en liten andel av inbetalningarna sker genom verkstäl- lighet hos Kronofogdemyndigheten (cirka 3 procent). Som framgått av avsnitt 7.4 är det få fordringar som lämnas till Kronofogde- myndigheten för verkställighet (2 till 3 procent i förhållande till antalet nya återkrav under ett år). De ärenden där gäldenären inte betalar eller hör av sig och träffar avtal med Försäkringskassan om en avbetalningsplan, blir ofta liggande utan åtgärd i många år varvid ränta ackumuleras och skulden därför växer snabbt.

Socialförsäkringssystemet, som är stommen i det svenska väl- färdssystemet, bygger på tillit. Om statens fordringar avseende åter- krav inom socialförsäkringen inte hanteras och drivs in på ett effektivt sätt riskerar detta att undergräva förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten (se vidare om våra överväganden gällande detta i avsnitt 6.8.3).

Sedan rättsläget ändrades genom Högsta domstolens avgörande 2013 finns det på socialförsäkringsområdet en reell risk för att samma sak kommer upp och prövas i båda domstolsslagen. Det finns följaktligen också en risk att en prejudikatfråga avgörs av såväl Högsta förvaltningsdomstolen som Högsta domstolen, och att dom- stolarna ger motstridiga besked. Det är mycket angeläget att den rådande ordningen – som inte kan lösas av rättstillämpningen – ändras för att förhindra att en sådan situation uppstår.

Enligt vår mening är det, mot denna samlade bakgrund, mycket angeläget att ändringar snarast komma till stånd i fråga om verk- ställighet av återkravsbeslut inom socialförsäkringen. Detta bör ske oberoende av om och när Utsökningsutredningens generella för- slag, i fråga om verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut, genomförs.

I det följande redogörs för olika alternativa lösningar och deras för- och nackdelar (avsnitt 7.5.4). I avsnitten därefter redogör vi för det förslag vi har stannat vid (se avsnitt 7.5.5 och 7.6). Ekonomiska och andra konsekvenser av förslaget analyseras närmare i avsnitt 9.5.

Som närmare framgår av sistnämnda avsnitt leder vårt förslag till ökade inbetalningar till staten med lågt räknat 65–115 miljoner kronor per år. En fördröjning av behövliga lagstiftningsåtgärder med

519

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

exempelvis fem år – en inte orealistisk tidsutdräkt i samband med omfattande ändringar i en balk – innebär således att staten går miste om inbetalningar i storleksordningen en halv miljard kronor. Detta förhållande talar med styrka för att problemen bör lösas snarast.

7.5.4Alternativa lösningar på problemen

Inledning

Vi har övervägt tre alternativa förslag för att råda bot på de i av- snitt 7.5.1 och 7.5.2 beskrivna problemen. De alternativa förslagen är

–att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkravs- beslut ska få verkställas när de har fått laga kraft,

–att Försäkringskassan ska få väcka talan om återkrav i förvalt- ningsdomstol och inte kunna ansökan om betalningsföre- läggande, eller

–att Försäkringskassan ska få väcka talan om återkrav i förvalt- ningsdomstol eller ansöka om betalningsföreläggande, varvid målet vid bestridande eller ansökan om återvinning ska över- lämnas till förvaltningsdomstol.

Som framgått i det föregående är det relativt vanligt förekommande att beslut av förvaltningsmyndighet får verkställas (se bl.a. av- snitt 7.2.1 och 7.2.3). Det förekommer också i lagstiftningen att talan om enskilds återbetalningsskyldighet gentemot det allmänna får föras i förvaltningsdomstol (se avsnitt 7.2.3).

Som också har framgått av föregående avsnitt (7.2.3, 7.3.1 och 7.3.2) är det svårt att hitta tidigare uttalanden som kan tjäna som vägledning vid bedömningen av vilken modell för verkställighet som bör väljas. I förarbetena är det i regel mycket knapphändigt motiverat varför ett visst beslut av en förvaltningsmyndighet får verkställas enligt utsökningsbalken. Ofta hänvisas till behovet av ett effektivt verkställighetsförfarande (se t.ex. prop. 2009/10:170, del 1, s. 349 och 499 samt prop. 1997/98:45, del 1, s. 543, 545 och 546). I många fall saknas uttalanden rörande de bakomliggande övervägandena helt.

De beslut som i dag utgör en exekutionstitel har ofta gjort det under mycket lång tid, vilket bidrar till att det är svårt att klarlägga

520

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Dubbla processer undviks

Med detta alternativ undviks parallella processer i de olika domstols- slagen.

Förvaltningsbeslut prövas av förvaltningsdomstol

Om Pensionsmyndighetens eller Försäkringskassans beslut om åter- betalning överklagas av den enskilde skulle överklagandet, i likhet med i dag, komma att prövas av förvaltningsdomstol. Eftersom pro- cesser om återkrav i allmän domstol undviks upprätthålls principen om att förvaltningsbeslut ska prövas i förvaltningsdomstol.

Har återkravsbesluten tillräckligt hög kvalitet?

En invändning som tidigare har riktats mot detta alternativ är att myndigheternas återkravsbeslut inte håller tillräckligt hög kvalitet.15

De beslut av förvaltningsmyndighet som i dag är verkställbara enligt utsökningsbalken är ofta beslut av enkel och schablonartad beskaffenhet, men inte uteslutande beslut av denna karaktär.

Beslut om återbetalning inom socialförsäkringen rör en stor mängd olika förmåner. Vid bedömningen av om förmånen har be- talats ut felaktigt får de förmånsspecifika förutsättningarna bety- delse. I prövningen av om återbetalningsskyldighet föreligger ingår sedan i många fall att ta ställning till en rad olika moment, främst om betalningsmottagaren har förorsakat att ersättning har lämnats felak- tigt eller skäligen borde ha insett att ersättningen har betalats ut felaktigt. Dessutom ska frågan om förutsättningar finns för eftergift prövas. En likformig och rättssäker hantering ställer höga krav på myndigheterna.

I vissa fall är de bedömningar som föregår ett återkravsbeslut dock av mindre komplicerad art. När det gäller underhållsstöd och bostads- bidrag som har lämnats felaktigt gäller t.ex. strikt återbetalnings- skyldighet, dvs. Försäkringskassan ska besluta om återkrav oavsett

15 Se bl.a. Lavin, Återbetalningsdomars verkställbarhet, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1991 s. 298–307 och Strömberg, Försäkringsrätts dom i besvärsmål som exekutionstitel, Juridisk Tidskrift 1991–92 s. 290–295. Se också Landsorganisationen i Sveriges remissyttrande över Utsökningsutredningens betänkande, återgivet i avsnitt 7.3.5.

523

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

om den enskilde har orsakat felet eller inte och utan beaktande av den enskildes goda tro (se vidare avsnitt 6.2.4). Noteras kan att åter- krav av bostadsbidrag beloppsmässigt står för cirka 50 procent av alla nya återkrav per år. Sett till antal nya återkravsbeslut per år står bostadsbidragen för 60 procent (se vidare avsnitt 6.5.4).

Inspektionen för socialförsäkringen har i en rapport från 2014 (se närmare om rapporten i avsnitt 6.6.4) granskat återkravshandläggning på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten och bl.a. kommit fram till att tillämpningen av bestämmelserna i vissa avseenden inte är helt enhetlig och att det delvis finns ett behov av en tydligare styrning.

Försäkringskassan har efter nämnda rapport dock genomfört vissa organisationsförändringar och det pågår ett utvecklingsarbete i syfte att säkerställa enhetlighet och kvalitet i återkravsbesluten (vil- ket beskrivs mer utförligt i bl.a. avsnitt 6.4.2–6.4.4 och avsnitt 6.7.2 under rubriken Återkravsbedömningarna behöver bli mer enhetliga). Ansvaret för återkravs- och fordringsverksamheterna ligger numera på Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. Tillämpningen styrs av Rättsavdelningen och till stöd för verksamheten finns verk- samhetsutvecklare och specialister. Enligt arbetsordningen ska beslut om återkrav där det felaktiga beloppet överstiger 40 000 kronor fattas av en särskild utsedd beslutsfattare efter föredragning.

Även Pensionsmyndigheten arbetar för att förbättra handlägg- ningen av återkrav, se närmare om detta i avsnitt 6.3.2. De problem- områden som inspektionen tog upp var väl kända för myndigheten sedan tidigare och förbättringsåtgärder har vidtagits inom i stort sett alla områden. Bostadstillägg är den förmån som står för majoriteten av återkravsärendena och mer resurser har tillförts för att minska antalet återkrav av bostadstillägg. Myndigheten har genomfört orga- nisationsförändringar för att förbättra den långsiktiga styrningen av återkravsverksamheten.

Det kan naturligtvis alltid sättas i fråga om en myndighet uppvisar tillräcklig kvalitet i sitt beslutsfattande. Vi kan dock konstatera att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har genomfört ett antal åtgärder för att förbättra kvalitén i detta avseende.

I sammanhanget bör uppmärksammas att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har en långtgående skyldighet att på eget ini- tiativ ändra och på begäran ompröva sina egna beslut, enligt 113 kap. 3 och 7 §§ SFB. Omprövningen ska ske inom en funktion som orga-

524

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

nisatoriskt är skild från den som handlagt grundbeslutet (jfr prop. 2006/07:117 s. 55). Vid omprövning ska myndigheten göra en ny fullständig prövning av sakfrågan och ingen bundenhet finns till motiveringen i grundbeslutet. Det är således fråga om ett helt annat institut än den mycket begränsade omprövningsskyldighet som föreskrivs i 39 § förvaltningslagen (2017:900). En fullständig pröv- ning ska göras även om den försäkrade inte har åberopat några nya omständigheter. Det kan också bli aktuellt att hämta in ny utredning (se vidare i avsnitt 5.2.4 och 5.2.5).

Värt att notera är även att lagstiftaren har ansett att Försäkrings- kassans beslut i vissa fall, nämligen i fråga om beslut om underhålls- stöd, ska utgöra exekutionstitlar. De prövningar som Försäkrings- kassan har att göra i dessa ärenden är inte okomplicerade och betyd- ligt mer komplicerade än de bedömningar som görs i ärenden om återbetalning av bostadsbidrag, som är det vanligast förekommande återkravsärendet. Försäkringskassans beslut om betalningsskyldighet för underhållsstöd föregås av förhållandevis komplicerade bedöm- ningar rörande bl.a. om förutsättningar för att betala ut underhålls- stöd föreligger och beräkning av betalningsbelopp.16

Vidare bör uppmärksammas att vägen till ett verkställbart av- görande i fråga om Pensionsmyndighetens och Försäkringskassans beslut om återbetalning i dag med endast några få undantag går via den summariska processen. Försäkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande resulterar i det stora flertalet fall i att ett utslag meddelas. Få mål överlämnas till domstol för prövning (endast cirka 3 procent). Den summariska processen innebär inte någon materiell prövning av återbetalningsskyldigheten. Det nuvarande förfarandet för att få till stånd en exekutionstitel innebär således i den stora majoriteten av fall att Pensionsmyndighetens eller Försäkrings- kassans beslut om återbetalningsskyldighet och eventuell eftergift inte överprövas.

16 I bedömningen av om förutsättningar för underhållsstöd finns ingår också att ta ställning till bl.a. var barnet ska anses bo och i vilken utsträckning, förmånstiden och rätt till förlängt underhållsstöd efter 18-årsdagen samt om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar underhåll till barnet med minst det belopp som skulle ha fastställts som betalningsbelopp. Det belopp som den bidragsskyldige ska betala ska motsvara ett procenttal av den bidragsskyldiges inkomst enligt en viss beräkningsmodell, med hänsyn till samtliga barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för. Vissa särskilda villkor gäller när den bidragsskyldige bor utomlands eller får lön från utlandet. Före ett beslut om indrivning ska kassan också ta ställning till bl.a. rätt till anstånd och eftergift av betalningsskyldigheten (se 18 och 19 kap. SFB).

525

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

För den enskilde kommer det, med det nu diskuterade alterna- tivet, precis som i dag vara möjligt att överklaga ett beslut om åter- betalningsskyldighet till förvaltningsrätten. Även om det fortfarande kan finnas skäl för ett fortsatt förbättringsarbete vad gäller åter- kravsbeslutens kvalitet hos Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten, så innebär ju den nu behandlade ordningen att besluten efter överklagande blir föremål för en opartisk prövning med viss utred- ningsskyldighet i allmän förvaltningsdomstol. Till detta kommer att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten även fortsatt kommer att ha skyldighet att i vissa fall ompröva eller ändra ett beslut.

Det nu behandlade alternativet kan därför, enligt vår mening, inte sägas innebära någon skillnad av betydelse i förhållande till nu- varande ordning när det gäller frågan om återkravsbeslutens kvalitet.

Försäkringskassan får redan i dag besluta om kvittning

Det kan också konstateras att Försäkringskassan enligt nuvarande ordning har relativt omfattande möjligheter att besluta om kvittning, dvs. i skälig utsträckning göra avdrag på ersättning som annars skulle ha betalats ut till den återbetalningsskyldige (se avsnitt 6.2.5). För detta krävs inte att återbetalningsskyldigheten har slagits fast i ett utslag från Kronofogdemyndigheten eller i en dom från allmän domstol.

Möjligheten till kvittning har funnits länge på socialförsäkrings- området. Även före balkens införande fanns i lagstiftningen en mängd olika regler för när kvittning fick förekomma. Sedan 2015 är det möjligt för Försäkringskassan att göra avdrag även för upplupen ränta och eventuella avgifter, dvs. för hela den skuld som den en- skilde har. I förarbetena till lagändringen angavs att det var administ- rativt praktiskt och underlättade både för den återbetalningsskyldige och för Försäkringskassan om myndigheten gavs möjlighet att göra avdrag för såväl återkravsbeloppet som upplupen ränta och eventuell avgift (prop. 2012/13:169 s. 41).

Som jämförelse kan nämnas att varken t.ex. studiestödslagen (1999:1395) eller socialtjänstlagen (2001:453) innehåller några be- stämmelser om kvittning. Försäkringskassan har alltså anförtrotts denna möjlighet att besluta om kvittning medan vissa andra myn- digheter som fattar jämförbara beslut inte har det.

526

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Genom att besluta om kvittning kan alltså Försäkringskassan reglera hela eller delar av en enskilds skuld till kassan hänförlig till ett återkravsbeslut, utan att behöva skaffa en exekutionstitel. Steget kan då anses inte vara så långt till att ett sådant beslut också ska få verkställas hos Kronofogdemyndigheten sedan det fått laga kraft. Kvittningsförfarandet kan i praktiken, för en enskild som för sin försörjning är beroende av en socialförsäkringsförmån, vara lika ingripande som verkställighet genom t.ex. löneutmätning. Frågan kan ställas om det är önskvärt och rimligt att personer som har sin försörjning från annat än förmåner inom socialförsäkringen på detta sätt ska vara i ett bättre läge än personer som har hela eller delar av sin försörjning från sådana förmåner inom socialförsäkringen.

Tillgodoses med detta alternativ enskildas rättssäkerhet?

Förmåner inom socialförsäkringen är i många fall av avgörande betydelse för enskilda människors försörjning. Det ligger också i sakens natur att de personer som mottar sådana förmåner, och där- med kan bli föremål för beslut om återbetalning, kan ha svårt att ta tillvara sin rätt genom att t.ex. överklaga beslut i tid. Det kan tänkas att den försäkrade inte alltid förstår myndighetens beslut, hur gången är i ärendet eller konsekvenserna av att inte överklaga.

Frågan är mot denna bakgrund om det nu diskuterade alternativet i tillräckligt hög grad tillgodoser rättssäkerheten för enskilda.

Försäkringskassan skulle enligt detta alternativ inte längre behöva ansöka om betalningsföreläggande eller stämning vid allmän domstol för att kunna få till stånd verkställighet av en återkravsfordran. I stället skulle kassan dock behöva delge beslutet om återkrav med den person som beslutet gäller. Den enskilde skulle således delges beslutet och i beslutet informeras om att han eller hon inom två månader kan begära omprövning, eller om sådan omprövning skett, överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol (frågan om huru- vida överklagandetidens längd bör förkortas till tre veckor behandlas i kapitel 5). Om den enskilde efter omprövning överklagade beslutet inom angiven tid skulle förvaltningsdomstol komma att överpröva Pensionsmyndighetens eller Försäkringskassans beslut. I annat fall skulle beslutet få laga kraft och därefter få verkställas hos Krono- fogdemyndigheten.

527

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Detta kan jämföras med hur det i dag går till i praktiken, dvs. hur förfarandet går till i ett mål om betalningsföreläggande. Som nämnts är det i de allra flesta fall genom ansökan om betalningsföreläggande, och utslag av Kronofogdemyndigheten, som ett verkställbart av- görande om återkrav kommer till stånd. Efter att Försäkringskassan har lämnat in en ansökan om betalningsföreläggande hos Krono- fogdemyndigheten, delges ansökan med den person som betalnings- anspråket gäller (svaranden), med uppmaning att yttra sig inom viss tid och upplysning om att målet kan komma att avgöras även om svaranden inte yttrar sig. Tiden för yttrande är inte två månader utan oftast 10 dagar och får inte utan särskilda skäl bestämmas till mer än två veckor. Om svaranden i rätt tid bestrider ansökan överlämnas målet till allmän domstol för vidare handläggning om Försäkrings- kassan begär det.

Det kan självfallet riktas invändningar mot att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut efter laga kraft blir verkställbara med motiveringen att många enskilda inte förstår allvaret eller inser att den som är missnöjd måste överklaga beslutet. I dag expedieras beslut om återkrav i allmänhet på samma sätt som andra beslut från myndigheterna, dvs. utan att delges. Det nu aktuella alternativet innebär dock ändringar i förfarandet som kan få positiva effekter när det gäller att inskärpa allvaret i situationen.

Alternativet förutsätter nämligen att denna typ av beslut delges den försäkrade för att det ska gå att avgöra när beslutet får laga kraft. I beslutet ska den enskilde underrättas om hur hon eller han kan överklaga det. Det finns anledning att anta att detta förhållande – att beslutet delges – hos många är ägnat att inskärpa betydelsen av beslutet på samma sätt som många förstår allvaret när andra beslut delges, t.ex. sökandens betalningsanspråk i ett mål om betalnings- föreläggande hos Kronofogdemyndigheten.

Enligt vår mening kan detta alternativ sammantaget inte sägas innebära någon påtaglig försämring av den enskildes ställning i rätts- säkerhetshänseende.

Att märka är att den enskilde skulle ha längre tid på sig att begära omprövning och överklaga återkravsbeslutet efter delgivning, än tiden som svaranden i dag har på sig att bestrida betalningsanspråket efter delgivning i ett mål om betalningsföreläggande. Om ansökan om betalningsföreläggande inte bestrids och utslag meddelas har svaranden dock möjlighet att inom en månad begära återvinning.

528

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Vidare bör noteras att om utslag meddelas i ett mål om betalnings- föreläggande får gäldenären en s.k. betalningsanmärkning, dvs. en uppgift hos ett kreditupplysningsföretag om betalningsförsummelse som får lämnas ut som kreditupplysning. Detsamma sker om målet efter bestridande överlämnas till tingsrätt och tingsrätten meddelar tredskodom. Detta följer av 7 § kreditupplysningslagen (1973:1173).

Med det nu diskuterade alternativet skulle gäldenären inte få någon betalningsanmärkning före det att fordran, om så sker, lämnas till Kronofogdemyndigheten för verkställighet.

I avsnitt 7.2.4 har redogjorts för ett antal exempel på förvalt- ningsmyndigheters beslut som är verkställbara enligt särskild före- skrift. Även dessa beslut kan i många fall drabba personer som av olika skäl kan ha svårt att tillvarata sin rätt. Det förhållandet att de drabbas av betalningsanmärkningar, för i många fall mycket små belopp, har inte hindrat lagstiftaren från att låta besluten vara verk- ställbara. Detta gäller t.ex. betalningsskyldighet för underhållsstöd, parkeringsavgifter och inte minst tv-avgifter. Som nämnts tidigare (avsnitt 7.4.3) är mål om underhållsstöd den vanligaste typen av verk- ställighetsmål som Kronofogdemyndigheten handlägger, med cirka 440 000 ansökningar om året fördelade på ungefär 28 000 gäldenärer. Mål om tv-avgifter är också en av de vanligaste måltyperna hos Kronofogdemyndigheten. För närvarande finns cirka 845 000 på- gående mål om tv-avgifter fördelade på 100 000 gäldenärer.

Mot bakgrund av våra redovisade överväganden anser vi inte att alternativ 1 försvagar den enskildes rättssäkerhet.

Alternativ 2: Talan om återkrav ska väckas i förvaltningsrätt

Alternativets innebörd

Detta alternativ innebär att det införs bestämmelser med innebörd att om Försäkringskassan vill väcka talan om återbetalning av förmån inom socialförsäkringen, ska talan väckas i förvaltningsrätten i stället för tingsrätten. Det skulle inte heller vara möjligt att ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten. Förvaltnings- domstolens avgörande utgör en exekutionstitel och får verkställas av Kronofogdemyndigheten när det har vunnit laga kraft.

Det skulle vidare införas bestämmelser med innebörd att om det samtidigt i en förvaltningsdomstol pågår ett mål av nu nämnt slag

529

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

7.5.5Skälen för vårt förslag

Utgångspunkter

Utredningen ska enligt direktiven (dir. 2016:104 s. 8 och 9) utreda och föreslå åtgärder för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering inom socialförsäkringen. Syftet är dels att åstad- komma en ökad återbetalning som både kan minska fordringsstocken och förhindra att den växer ytterligare, dels öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att hamna i omfattande och långvarig skuldsättning. I direktiven framhålls att utredningen särskilt ska beakta på vilket sätt föreslagna åtgärder kan påverka den enskilda försäkrade. Det framhålls att det är angeläget att bestämmelserna i socialförsäkringsbalken fungerar på ett tillfredsställande sätt i för- hållande till bestämmelserna i utsökningsbalken.

Som framhållits ovan är de kriterier som vi anser främst bör styra valet av modell för verkställighet av återkrav att den bör leda till ökade inbetalningar till staten och ökad effektivitet i Försäkrings- kassans fordringshantering, att rättssäkerheten för den enskilde inte får försvagas samt att den bör innebära att dubbla domstolsprocesser undviks och att förvaltningsmyndigheters beslut prövas av förvalt- ningsdomstol.

Det alternativ som bäst uppfyller de uppsatta kriterierna

Alternativet att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav ska utgöra exekutionstitlar (alternativ 1) är det av alter- nativen som skulle ge överlägset störst effektivitetsvinster och vins- ter i form av ökade inbetalningar till staten.

När det gäller rättssäkerheten för enskilda ser vi samtidigt inte att detta alternativ på något nämnvärt sätt skulle innebära försämringar i förhållande till dagens ordning, snarast det motsatta. Till skillnad från vad som i dag gäller, skulle Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten tvingas att delge den enskilde återkravsbesluten. Därefter skulle den enskilde ha möjlighet att få till stånd omprövning för att slutligen kunna överklaga beslutet inom överklagandetiden för att få till stånd en prövning i förvaltningsrätten av återbetalningsskyldigheten. I för- hållande till den summariska processen blir det betydligt längre frister för överklagandet (där tiden för att begära omprövning om två måna-

534

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

der måste medräknas). Ansökan om betalningsföreläggande delges varefter den enskilde har en viss tid (oftast 10 dagar) på sig att be- strida ansökan för att få till stånd en prövning i tingsrätt av åter- betalningsskyldigheten. Den enskilde kan också ansöka om åter- vinning inom en månad om utslag har meddelats.

Om det, såsom enligt alternativ 2, alltid skulle krävas att en dom- stol materiellt har prövat frågan om betalningsskyldighet och even- tuell eftergift för att verkställighet hos Kronofogdemyndigheten ska kunna ske, skulle detta tillgodose den enskildes rättssäkerhet i högre grad än de två andra alternativen. Så är emellertid inte fallet i dag. Införandet av en sådan ordning skulle få en mycket negativ påverkan på effektiviteten och inbetalningarna till staten. Visserligen skulle alternativet innebära att frågor om återbetalningsskyldighet inom socialförsäkringen endast skulle prövas av förvaltningsdomstol och att vissa samtidigt pågående mål skulle kunna handläggas gemensamt. Försäkringskassan skulle dock förlora möjligheten att dra nytta av de effektivitetsvinster som den summariska processen erbjuder och för domstolsväsendet skulle det bli en ökad belastning.

Alternativ 3 skulle innebära att Försäkringskassan fortsatt kan använda sig av den summariska processen för att få till stånd ett verkställbart avgörande. Detta alternativ skulle dock inte innebära lika stora effektivitetsvinster som alternativ 1. Enligt detta alternativ skulle det inte krävas att en domstol materiellt har prövat frågan om betalningsskyldighet för att verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten ska kunna ske. I rättssäkerhetshänseende innebär alternativet därmed inte samma fördelar som alternativ 2. Alternativet innebär, enligt vår bedömning, inte att enskildas rättssäkerhet tillgodoses i högre grad än enligt alternativ 1.

Det är enligt vår mening angeläget att det skyndsamt införs lagändringar som innebär att beslut om återbetalning av förmån inom socialförsäkringen inte riskerar att bli föremål för prövning i både allmän domstol och förvaltningsdomstol. Detta är av väsentlig betydelse ur såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt, i enlig- het med vad vi har redogjort för i avsnitt 7.5.1. Alla tre alternativ skulle innebära en lösning på dagens problematik med risk för sådana dubbla processer i de båda domstolsslagen avseende samma sak. Alternativ 2 och 3 innebär dock i viss mån en risk för dubbla pro- cesser i förvaltningsdomstol.

535

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Alternativ 2 eller 3 skulle vidare innebära införande av en särskild ordning som skulle kräva omfattande författningsändringar men även stora administrativa och it-tekniska förändringar på myndigheterna. Dessutom finns det en påtaglig risk för att dessa förändringar blir onödiga om Utsökningsutredningens förslag senare genomförs.

Alternativ 1 överensstämmer med Utsökningsutredningens för- slag, vilket är en stor fördel. Det är viktigt att den lösning som väljs inte riskerar att behöva rivas upp utan i stället ligger i linje med de ändringar som senare kan komma att införas med anledning av de förslag som utredningen har lämnat.

Sammantaget anser vi att alternativ 1 är att föredra, dvs. att beslut om återbetalning av förmån inom socialförsäkringen ska få verk- ställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser efter att beslutet har fått laga kraft.

I det följande gör vi en fördjupad prövning av om detta ställnings- tagande står sig utifrån utgångspunkterna att alternativet ska minska såväl fordringsstocken som risken för att den enskilda hamnar i en omfattande och långvarig skuldsättning.

Alternativet minskar såväl fordringsstocken som enskildas överskuldsättning

Strategin mot överskuldsättning

Regeringen presenterade i budgetpropositionen för 2016 en strategi för att motverka överskuldsättning (se prop. 2015/16:1, utg.omr. 18, s. 59–62). Strategin syftar till att dels motverka att enskilda får ekonomiska problem, dels hjälpa de som fått problem med skulder att förbättra sin ekonomiska situation. Förbättrad hantering av skulder till det allmänna var en del av strategin.

Regeringen framhöll i fråga om detta att när en fordran överläm- nas till Kronofogdemyndigheten för indrivning kan det få negativa konsekvenser för enskilda, bl.a. i form av betalningsanmärkningar. Ett arbete hade inletts alternativt planerades hos de myndigheter som överlämnade många fordringar till Kronofogdemyndigheten (Skatteverket, Transportstyrelsen, Radiotjänst i Kiruna AB, Centrala Studiestödsnämnden, Försäkringskassan och Polismyndigheten) med att utveckla rutiner och arbetssätt som innebär att de, så långt det är möjligt, själva driver in fordringarna. Syftet var att motverka att

536

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

skulder överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning utan att alla andra möjliga åtgärder först har vidtagits av berörd myn- dighet. Om inte detta arbete fick avsedd effekt skulle, angav rege- ringen, ytterligare åtgärder övervägas.

Vårt förslag minskar överskuldsättningen

När ett återkrav skickas till Kronofogdemyndigheten för verkstäl- lighet innebär det, som berörts, att den enskilde får en s.k. betal- ningsanmärkning17. Det är därför, enligt regeringens strategi mot överskuldsättning, av stor vikt att alla andra möjliga åtgärder vidtas av Försäkringskassan innan en fordran överlämnas till Kronofogde- myndigheten för indrivning.

Vi instämmer i synsättet att andra åtgärder, så som kvittning eller avtal med gäldenären om en avbetalningsplan som bedöms som rimlig, bör väljas före indrivning. Alternativet att återkrav ska få verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser efter laga kraft står inte i motsatsförhållande till detta. Vårt förslag är utformat i enlighet med detta synsätt (se avsnitt 7.6.5) och ligger därmed i linje med regeringens strategi mot överskuldsättning.

Det måste däremot sättas i fråga om dagens ordning är förenlig med denna strategi. Som framgått av det föregående är det i dag många återkravsfordringar hos Försäkringskassan som blir liggande utan bevakning år efter år med ränta som ackumuleras. Detta bidrar till en ökad överskuldsättning för enskilda. Bakgrunden till situa- tionen är, enligt vad som framkommit bl.a. vid utredningens inter- vjuer med medarbetare vid Försäkringskassans fordringshantering (se avsnitt 6.7.2) brist på resurser vid fordringshanteringen och att den prioriteringsordning som tillämpas vid handläggningen innebär att de ärenden prioriteras där någon hör av sig eller annan impuls kommer utifrån. Betalningsutredningar hinns inte med i önskvärd omfattning, särskilt när det gäller äldre krav som har lagts på s.k. av- bruten indrivning. De kan bli liggande utan att betalningsförmågan utreds eller någon indrivningsåtgärd vidtas i sju eller tio år eller för alltid, enligt vad som uppgavs vid intervjuerna. Återkravsfordringar

17 Det kan dock antas att många av dem, som inte betalar sin återkravsskuld i tid, redan har skulder hos Kronofogdemyndigheten och därmed betalningsanmärkningar.

537

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

har en preskriptionstid på tio år, men de preskriptionsregler som gäller innebär att fordringarna kan hållas levande i princip hur länge som helst genom att preskriptionsbrytande åtgärder vidtas.

Dröjsmålsräntan för återkrav som inte betalas beräknas enligt en räntefot som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan med ett tillägg av åtta procentenheter (108 kap. 19 § SFB och 6 och 9 § räntelagen [1975:635]). För närvarande är referensräntan extremt låg

–minus 0,5 procent – vilket innebär att dröjsmålsräntan endast är 7,5 procent. En återkravsfordran om 20 000 kronor (vilket är den genomsnittliga återkravsskulden per gäldenär), som får ligga utan åtgärd i tio år skulle, om den nu gällande räntan tillämpas under hela perioden, ändå växa till cirka 35 000 kronor, dvs. nästan fördubblas. En skuld om 50 000 kronor skulle växa till cirka 88 000 kronor. Vid mera normala räntelägen växer en skuld betydligt snabbare än så. Riksbankens nuvarande bedömning är att reporäntan, som styr refe- rensräntan, på lång sikt kan väntas ligga på mellan 2,5 och 4 procent. Det innebär en dröjsmålsränta på mellan 10,5 och 12 procent. Vid dessa räntesatser dubbleras en skuld på ungefär åtta respektive tio år.

När alla andra rimliga åtgärder har vidtagits är det, enligt vår bedömning, bättre för den enskilde att fordran lämnas för indrivning

–särskilt när detta kombineras med en kortare preskriptionstid, vilket vi föreslår i avsnitt 7.6.6 – än att den läggs på avbruten indrivning så att ränta ackumuleras och fordran växer.

Det kan i sammanhanget anmärkas att enligt en ny bestämmelse i kreditupplysningslagen som ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer (SFS 2017:599), ska fordringar som handläggs som all- mänt mål vid verkställighet hos Kronofogdemyndigheten – vilket vi föreslår att återkravsfordringar ska göra, se avsnitt 7.6.3 – för en- skilda inte medföra en betalningsanmärkning förrän gäldenären av Kronofogdemyndigheten har underrättats om kravet och haft till- räcklig tid att bevaka sin rätt.

Vårt förslag minskar fordringsstocken

Vi bedömer att ett snabbare och enklare verkställighetsförfarandet i fråga om återkrav inom socialförsäkringen också skulle bidra till att minska fordringsstocken.

538

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

En jämförelse kan göras med Försäkringskassans hantering av fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd. Dessa fordringar utgör exekutionstitlar och ska lämnas för indrivning senast fem månader från förfallodagen. Fordringar avseende under- hållsstöd har företrädesrätt vid utmätning i lön. De har en preskrip- tionstid om fem år, vilken kan förlängas endast under vissa särskilda förutsättningar eller genom beslut av förvaltningsdomstol. Betal- ningskraven för underhållsstöd blir i hög grad betalda och de avslutas i samma takt som nya tillkommer. Ungefär två tredjedelar av de nya betalningskraven betalas på vanligt sätt. Nästan en tredjedel av betal- ningskraven gällande underhållsstöd, sett till kravens belopp, skickas för indrivning hos Kronofogdemyndigheten. Av de fordringar som skickas till Kronofogdemyndigheten blir 60–70 procent betalda och resterande 30–40 procent preskriberade. Fordringsstocken avseende betalningskrav för underhållsstöd ökar inte utan ligger på samma nivå år från år.

Även återkrav inom socialförsäkringen blir i hög utsträckning betalda genom vanlig inbetalning eller avbetalningsplan. Dessa in- betalningar som andel av nya återkrav står för mellan 70 och 75 pro- cent, dvs. nästan tre fjärdedelar av återkraven kan sägas bli betalda på vanligt sätt. Den största skillnaden i förhållande till hanteringen av fordringar avseende underhållsstöd är att en mindre andel av de åter- stående obetalda fordringarna lämnas för verkställighet hos Krono- fogdemyndigheten. Antalet ansökningar om verkställighet i relation till antalet nya återkrav ligger hos Försäkringskassan på endast 2 till 3 procent. Ansökningarna avser dock relativt höga belopp. I för- hållande till det totala återkrävda beloppet per år ansöker Försäk- ringskassan således om verkställighet såvitt avser 15–20 procent. En annan skillnad jämfört med fordringar avseende underhållsstöd är att de sistnämnda fordringarna har en kortare preskriptionstid.

För att minska fordringsstocken behöver, enligt vår bedömning, ärendena avseende återkrav hamna i aktiv åtgärd i större utsträckning än vad som sker i dag. Det behöver också finnas en större tydlighet om när en återkravsfordran ska lämnas för verkställighet. Detta skulle leda till ökade inbetalningar genom verkställighet men också ge ökade incitament för frivilliga betalningar. För Försäkringskas- sans verksamhet för fordringshantering skulle det innebära stora effektivitetsvinster om fordringar – som inte går att kvitta eller bli föremål för ett avtal om avbetalningsplan som bedöms som tillräck-

539

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

I fråga om vissa förmåner som ingår i socialförsäkringen finns dock bestämmelser om återkrav i annan författning, i vissa fall i förordningar.

I 4 kap. 2 och 3 §§ lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd finns bestämmelser om återkrav av ersättning som har betalats ut till vårdgivare och om möjligheter till avräkning (kvittning) av återkrävt belopp.

I förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete finns bestämmelser om återbetalning och återkrav samt eftergift i dess 18 och 19 §§. Det- samma gäller förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälso- vården för köp av medicinsk service där motsvarande bestämmelser finns i den förordningens 18 och 19 §§.

Vad gäller aktivitetsstöd och utvecklingsersättning samt etablerings- ersättning, etableringstillägg och bostadsersättning enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska in- satser regleras frågor om återbetalningsskyldighet och återkrav, lik- som frågor om anstånd och avbetalningsplan, ränta, eftergift och möjligheter till kvittning, i förordningens 8 kap.

Särskild föreskrift i lag eller förordning

Återkrav av en förmån inom socialförsäkringen regleras alltså huvud- sakligen i socialförsäkringsbalken. Att införa en särskild föreskrift om verkställbarhet enligt utsökningsbalken i en lag, såsom social- försäkringsbalken, är oproblematiskt. När det gäller frågan om en sådan föreskrift kan införas i en förordning måste följande beaktas.

Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än reger- ingen och av kommuner. Detta framgår av 8 kap. 1 § första stycket regeringsformen, RF. Av 8 kap. 2 § RF framgår att vissa föreskrifter måste meddelas i lag, det s.k. obligatoriska lagområdet. Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter avseende vissa frågor som faller inom det obligatoriska lagområdet, bl.a. frågor om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Föreskrifterna får dock inte avse bl.a. utsökning (8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 §

542

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

första stycket 3 RF). Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning (8 kap. 1 § andra stycket RF).

Utöver de fall då riksdagen i lag kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter finns det direkt stöd i regeringsformen för regeringen att meddela föreskrifter på vissa områden (den s.k. rest- kompetensen). Regeringen får enligt 8 kap. 7 § första stycket RF meddela föreskrifter om verkställighet av lag och sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen.

Nu gällande särskilda föreskrifter om verkställbarhet enligt utsökningsbalken av myndighetsbeslut återfinns i såväl lagar som förordningar. Det förhållandet att riksdagen i vissa fall har delegerat normgivningsmakten beträffande regleringen av betalningsskyldig- het har ansetts innebära att även frågor som rör indrivning av ford- ringen är delegerad.

Enligt motiven till regeringsformen åsyftas med verkställighets- föreskrifter enligt 8 kap. 7 § RF i första hand ”tillämpningsföre- skrifter av rent administrativ karaktär”. Dessutom åsyftas emellertid föreskrifter som i materiellt hänseende ”fyller ut” en lag och detta

även om lagen tillhör det obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att regeringen ska få göra detta måste emellertid enligt motiven vara, att den lagbestämmelse som ska kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av reger- ingen beslutade föreskriften. I verkställighetsföreskriftens form får inte beslutas något som kan betraktas som ett tidigare ej före- liggande ingrepp i enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (prop. 1973:90 s. 211).

I doktrin har Håkan Strömberg kritiserat det ovan nämnda motivuttalandet om utfyllnad av lagen i materiellt hänseende. Vilken grad av precision hos lagbestämmelsen som bör krävas och vilken grad av handlingsfrihet som får lämnas framstår enligt honom som högst oklart (Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års reger- ingsform, 1999, s. 131 och 132).

Frågan om hur långt rätten att meddela verkställighetsföreskrifter sträcker sig har också varit föremål för överväganden i Lagrådet vid ett flertal tillfällen. Gränsdragningen får stor betydelse bl.a. när det rör sig om verkställighetsföreskrifter om utsökning eftersom någon möjlighet till delegation till regeringen inte finns i dessa fall enligt 8 kap. 3 § RF.

543

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

I samband med införandet att utsökningsbalken uttalade sig Lag- rådet enligt följande (prop. 1980/81:8 s. 1062 och 1063):

Frågan gäller i vilken statsrättslig form föreskrifter om exigibilitet ska ges, när den materiella regleringen på grund av delegation från riks- dagens sida ankommer på regeringen eller på kommun eller direkt på grund av RF tillkommer regeringen. Enligt lagrådets mening ligger det, bl.a. mot bakgrund av vad som hittills gällt, nära till hands att besvara denna fråga så, att i den mån det tillkommer regeringen eller kommun att meddela de materiella föreskrifterna inom ett visst ämnesområde regeringen eller kommunen också kan ge föreskrifter om exigibilitet; exigibilitetsreglerna kan nämligen ses som ett så nödvändigt komple- ment till den materiella rätten att det är naturligt att normgivnings- kompetensen ligger hos ett och samma organ.

_ _ _

Av det anförda framgår, att t.ex. hänvisningen i 3 kap. 1 § första stycket 6 till bestämmelser vid sidan av balken innebär, att dessa bestämmelser – beroende på vilket ämnesområde de reglerar – kan tänkas meddelade antingen genom lag eller i annan ordning. Motsvarande gäller beträf- fande hänvisningen i 3 kap. 23 §.

Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 UB utgör beslut av en förvalt- ningsmyndighet exekutionstitel om det enligt en särskild föreskrift får verkställas. Av 3 kap. 23 § andra stycket UB framgår att vissa exekutionstitlar i allmänna mål får verkställas innan de har vunnit laga kraft om det är särskilt föreskrivet. Av Lagrådets uttalande följer att sådana särskilda föreskrifter i vissa fall kan meddelas genom förordning.

Håkan Strömberg har kritiserat Lagrådets nyss återgivna uttalande (Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 1999, s. 83 och 84):

När lagrådet hävdar att exekutionsrättsliga regler bara ”till viss del” går in under det obligatoriska lagområdet, synes detta ha sin förklaring i lag- rådets uppfattning att föreskrifter om förvaltningsbesluts verkställighet ska kunna ges i författningar av lägre rang än lag. Exigibilitetsreglerna kan nämligen enligt lagrådet ses som ett så nödvändigt komplement till den materiella rätten att det är naturligt att normgivningskompetensen ligger hos ett och samma organ. Om regeringen, underordnad myndighet eller kommun har rätt att besluta om avgifter, följer enligt lagrådet härav också en rätt att bestämma om debiteringsbesluts exigibilitet.

Lagrådets ståndpunkt leder till anmärkningsvärda konsekvenser. Exempelvis skulle en kommun i en renhållningstaxa kunna föreskriva att debiterade avgifter kan indrivas utan föregående dom eller betalningsföre- läggande. Dessa konsekvenser framstår som oacceptabla. Kompetensen

544

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

att meddela föreskrifter om förvaltningsbesluts exigibilitet måste rimligt- vis bedömas med utgångspunkt i RF 8:3, och någon självklar rätt för rege- ringen, förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana före- skrifter kan inte antagas.

Frågan om tillämpningen av föreskrifter om återbetalningsskyldig- het av felaktigt uppburna bidrag har behandlats av Högsta dom- stolen i olika rättsfall, bl.a. i NJA 1984 s. 648. Målet gällde tillämp- ningen av de i dåvarande 20 § förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer intagna föreskrifterna om skyldighet för bidragstagare att återbetala felaktigt uppburna bidrag. Dom- stolen, som fann att föreskrifterna skulle läggas till grund för prövningen i målet, uttalade bl.a. följande:

Regeringens befogenhet att i förordning meddela gynnande före- skrifter skulle tydligen bli av begränsat värde, om likväl varje för den enskilde negativt eller ogynnsamt moment i en i princip förmånlig reg- lering skulle kräva lagform. Att regeringens restkompetens också sträcker sig till en del sådana inslag torde stå klart.

Denna möjlighet att i förordning förena berättigande regler med vissa för de enskilda ofördelaktiga norminslag har emellertid ganska snäva gränser. De betungande momenten måste sålunda ha ett omedelbart samband med förmånerna och i förhållande till dessa vara av under- ordnad betydelse. Det kan knappast komma i fråga att med stöd av restkompetensen besluta föreskrifter som har repressiv innebörd eller som träffar andra subjekt än sådana som gynnas genom förordningen. Hur gränsen närmare ska dras kan dock vara föremål för tvekan.

Bestämmelser som berättigar det allmänna att från en bidragstagare kräva åter felaktigt utbetalda bidrag även i fall då något uttryckligt för- behåll härom inte har uppställts vid utbetalningen kan te sig som ett naturligt komplement till bidragsregleringen vilket inte nämnvärt rubbar regleringens gynnande karaktär och som därför inte skulle behöva underställas riksdagens prövning. Ett krav på lagform för dessa be- stämmelser skulle också göra det svårare att över huvud taget begagna förordningsformen för en bidragsreglering, när så annars anses önsk- värt.

I den juridiska doktrinen har å andra sidan hävdats att förordnings- föreskrifter om bl.a. återbetalningsskyldighet till det allmänna som är avsedda att utgöra självständig grund för den enskildes betalningsskyl- dighet faller under 8 kap. 3 § regeringsformen (Håkan Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 1983 s. 137). Till stöd för denna ståndpunkt kan åberopas att ett återkrav kan tänkas bli rest efter lång tid och rikta sig mot någon som kanske i god tro har förbrukat de uppburna medlen, varför införandet av en regel härom kräver noggrant övervägande och offentlig belysning.

Vad ovan sagts gör det dock befogat att påstå att det finns utrymme för skilda bedömningar av lagkravets innebörd i fråga om återkravs-

545

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

regler i anslutning till bidragsförmåner. Föreskrifterna om återbetal- ning av oriktigt utanordnade bostadsbidrag är inte någon enstaka företeelse utan har sin motsvarighet i liknande föreskrifter i andra bidragsförordningar från senare år. Anledning saknas för domstolarna att underkänna den praxis som sålunda har utbildat sig i regeringens normgivning.

Åtminstone gäller detta när den aktuella återbetalningsregeln – som i målet är fallet – inte är ovillkorlig utan medger en individuell bedöm- ning. Härigenom kan domstolarna få tillfälle att beakta sådana faktorer som till skydd för en betalningsmottagare tillmäts relevans inom läran om condictio indebiti, låt vara att bedömningsnormerna inte nödvän- digtvis kommer att sammanfalla. Det kan tilläggas att det i vissa fall kan vara underförstått att förordningsregeln om återbetalning ska suppleras genom grundsatser som hör till denna lära.

Utgångspunkten för 2010 års ändringar i regeringsformen var att undantagen från möjligheterna till bemyndiganden i allt väsentligt skulle motsvara de områden som dittills varit undantagna. Det ansågs därför att delegation inte heller i fortsättningen borde kunna ske beträffande föreskrifter rörande utsökning och konkurs (SOU 2008:125 s. 558 och 559, prop. 2009/10:80 s. 222).

Utsökningsutredningens förslag i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81) innebär, som framgått, att det inte längre ska krävas en särskild föreskrift för att en förvaltnings- myndighets beslut ska kunna utgöra en exekutionstitel. Utredningen föreslår dock att om indrivningslagen ska vara tillämplig vid verkstäl- lighet av en förvaltningsmyndighets beslut, eller om verkställighet av ett sådant beslut ska kunna ske före laga kraft, ska det regleras genom en särskild föreskrift i lag eller förordning. Utsökningsutredningen konstaterar att regeringen vid flera tillfällen har meddelat särskilda föreskrifter i förordning och ser inga skäl till att regeringen inte skulle kunna göra det även i framtiden. Att de särskilda föreskrifterna ska meddelas i lag eller förordning ska, enligt utredningens förslag, ut- tryckligen framgå av utsökningsbalkens bestämmelser (SOU 2016:81 band 1 s. 138). I Utsökningsutredningens förslag till 2 kap. 12 § UB anges således angående förvaltningsmyndighets beslut att om det framgår av särskild föreskrift i lag eller förordning får beslutet verkställas innan det har fått laga kraft (SOU 2016:81 band 2 s. 18).

Utredningens förslag i denna del har godtagits eller lämnats utan erinran av de flesta remissinstanser. Förvaltningsrätten i Stockholm har dock ställt sig tveksam till slutsatsen i betänkandet att föreskrif- ter av aktuellt slag kan meddelas genom förordning och har anfört

546

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

att frågan bör analyseras vidare inom ramen för det fortsatta lagstift- ningsarbetet.

Skälen för förslaget

Återkrav enligt socialförsäkringsbalken eller enligt annan författning ska få verkställas

Vi anser av de skäl som utvecklats i avsnitt 7.5.5 att återkrav inom socialförsäkringen ska få verkställas. Det bör därför införas en sär- skild föreskrift i socialförsäkringsbalken med innebörd att Pensions- myndighetens och Försäkringskassans beslut om återbetalning enligt socialförsäkringsbalken får verkställas enligt utsökningsbalken. Den stora merparten av återkrav av förmåner inom socialförsäkringen kommer att omfattas av denna föreskrift och berörs inte av den pro- blematik som beskrivits ovan.

Emellertid finns det bestämmelser om återkrav i ett fåtal andra författningar som administreras av Försäkringskassan eller Pensions- myndigheten. Vi anser att utgångspunkten bör vara att även sådana återkrav ska få verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser. I annat fall skulle återkravsfordringar behöva hanteras på olika sätt vid Försäkringskassans handläggning beroende på om de har beslutats enligt socialförsäkringsbalken eller enligt annan författning. En sådan ordning skulle motverka de effektivitetsvinster hos fordringshante- ringen som är ett viktigt syfte med förslaget.

Vad gäller frågan om en särskild föreskrift om verkställbarhet enligt utsökningsbalken kan införas i en förordning – i vårt fall för- ordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service och förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser – har vi ingen anledning att göra någon annan bedömning än den som Utsökningsutredningen har gjort. Vi anser således att en särskild föreskrift om verkställbarhet enligt utsökningsbalken, av motsvarande innehåll som den vi föreslår i socialförsäkringsbalken, bör införas inte bara i andra lagar utan även i förordningar som reglerar återkrav inom socialförsäkringen.

Om det skulle anses att en förskrift om verkställbarhet inte kan tas in i förordning skulle en möjlig lagteknisk lösning kunna vara att i socialförsäkringsbalken eller i annan lagstiftning ta in bestämmelser

547

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

likt den i 30 kap. 5 § SFB gällande bidrag till arbetshjälpmedel, även såvitt avser de förmåner som nu är i fråga. Enligt 30 kap. 5 § SFB meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter om bidrag till sådana arbetshjälpmedel som en förvärvs- arbetande försäkrad behöver som ett led i sin rehabilitering. I 1 § förordningen (1991:1046) om bidrag till arbetshjälpmedel anges att den förordningen innehåller föreskrifter om sådant bidrag till arbets- hjälpmedel som avses i 30 kap. 5 § socialförsäkringsbalken. Hur en sådan reglering närmare skulle kunna utformas för de aktuella för- månerna utvecklas nedan i en fotnot.18

Besluten bör få överklagas

Som framhållits bör verkställighet inte få ske förrän beslutet har fått laga kraft, vilket bör framgå av de särskilda föreskrifterna.

Beslut om återkrav enligt förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och enligt för- ordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service får inte överklagas (se 22 § förstnämnda förordning respektive 21 § sistnämnda förordning). Med hänsyn till att vårt förslag innebär att någon prövning av återbetalningsskyldigheten inte längre kommer kunna komma till stånd i allmän domstol, bör besluten få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Överklagandeförbudet i de aktuella förordningarna bör därför upphävas.

18 I socialförsäkringsbalken skulle således kunna tas in en bestämmelse med innebörd att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och en annan bestämmelse med innebörd att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar före- skrifter om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service. I förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete skulle kunna tas in dels en bestämmelse i 1 § av vilken framgår att förordningen innehåller föreskrifter som avses i nämnda bestämmelse i socialförsäkringsbalken, dels en ny paragraf 19 a § enligt vilken den särskilda föreskriften om verkställighet i 108 kap. 26 § SFB är tillämpligt även på återkrav enligt förordningen. I förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service skulle motsvarande bestämmelser kunna tas in i 1 § och i en ny 19 a §.

Vidare skulle i socialförsäkringsbalken eller annan lag kunna tas in en bestämmelse med innebörd att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar före- skrifter om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. I förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser skulle kunna tas in en bestämmelse i 1 § av vilken framgår att förordningen innehåller föreskrifter som avses i nämnda bestämmelse i socialförsäkringsbalken eller annan lag, dels en ny paragraf 8 kap. 7 § enligt vilken den särskilda föreskriften om verkställighet i socialförsäkringsbalken eller annan lag är tillämpligt även på återkrav enligt förordningen.

548

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Bakgrund

Ränta

I 108 kap. 15–20 §§ SFB finns bestämmelser om skyldighet att betala ränta vid återkrav. Sådana bestämmelser finns beträffande återkrav av aktivitetsstöd och utvecklingsersättning samt etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning i 8 kap. 3 och 4 §§ förord- ningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser.

I lagen om statligt tandvårdsstöd, förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medi- cinsk service finns inga särskilda bestämmelser om ränta på återkrav. Bestämmelserna i räntelagen är tillämplig beträffade återkrav enligt dessa författningar.

Avgifter

Försäkringskassan tar som ett led i sin fordringshantering ut flera olika avgifter av gäldenärerna. Påminnelseavgift tas ut om Försäk- ringskassan har kommit överens med gäldenären om en avbetalnings- plan och påminnelseavgift ingår i avtalet. Detta har Försäkringskassan rätt till enligt 2 § lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostna- der m.m. Uppläggningsavgift för upprättad avbetalningsplan liksom inkassoavgift för inkassokrav tas ut enligt 1 och 3 §§ samma lag. Vidare tar Försäkringskassan ut aviserings- och bokföringsavgift med hänvisning till praxis inom fordringshantering i allmänhet. Detta förutsätter att Försäkringskassan kommer överens med gäldenären att han eller hon ska betala för skäliga kostnader av detta slag som uppkommer på grund av överenskommelse om avbetalningsplan. För närvarande tas aviserings- och bokföringsavgifter ut med 15 kronor (se Försäkringskassans vägledning 2005:2 version 13 Fordringshantering hos Försäkringskassan s. 21–23).

Av 4 § första stycket lagen om ersättning för inkassokostnader m.m. framgår att gäldenärens ersättningsskyldighet enligt 2 och 3 §§ samma lag gäller endast kostnader som har varit skäligen påkallade för att ta till vara borgenärens rätt.

550

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

eller hos domstolen. Detta skulle vara till nackdel för både Försäk- ringskassan och gäldenären.

Vi föreslår mot denna bakgrund att ränta enligt 108 kap. 15–20 §§ SFB bör få verkställas enligt utsökningsbalken. Detsamma bör gälla i fråga om ränta enligt 8 kap. 3 och 4 §§ förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser och i fråga om ränta enligt räntelagen på återkrav enligt andra författningar. Avgifter som tas ut under fordringshanteringen bör också ingå i det som ska vara verkställbart, under förutsättning att det finns lagligt stöd för att ta ut avgifterna.

Bestämmelser om detta bör tas in i de särskilda föreskrifter som vi föreslår ska införas i 108 kap. 26 § SFB, 4 kap. 3 a § lagen om statligt tandvårdsstöd, 19 a § förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, 19 a § förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service och 8 kap. 7 § förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser.

7.6.3Allmänt mål hos Kronofogdemyndigheten

Förslag: Mål om verkställighet av beslut om återkrav inom social- försäkringen ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m. hos Kronofogdemyndigheten.

Om en fordring avseende återkrav inte betalas i rätt tid ska den lämnas för indrivning. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs från allmän synpunkt.

Bakgrund

Allmänna och enskilda mål

Utsökningsmål hos Kronofogdemyndigheten indelas i enskilda mål och allmänna mål. Detta framgår av 1 kap. 6 § UB där också följande framgår. De fordringar som ska handläggas som allmänna mål är böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom samt, enligt vad reger- ingen närmare föreskriver, annan liknande fordran som staten eller

552

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

en kommun har rätt till. I annan lag kan föreskrivas att även mål om uttagande av någon annan fordran är allmänt mål.

Föreskrifter med innebörd att fordringar ska handläggas som allmänna mål finns i ett stort antal författningar. Om en fordran ska handläggas som ett allmänt eller enskilt mål framgår inte alltid av en författning utan den frågan kan behöva lösas med ledning av för- arbeten.

Utsökningsutredningen har föreslagit att begreppen allmänna och enskilda mål tas bort men att vissa särskilda regler även fortsatt ska gälla för mål som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m., indrivningslagen. Om en förvalt- ningsmyndighets beslut ska verkställas enligt indrivningslagen ska det, enligt Utsökningsutredningens förslag, regleras genom en sär- skild föreskrift i lag eller förordning.

Skillnader i handläggningen mellan allmänna och enskilda mål

I de allmänna målen, dvs. mål som handläggas enligt indrivningslagen hos Kronofogdemyndigheten, ska den debiterande myndigheten begära indrivning hos Kronofogdemyndigheten inom en viss tid, om inte särskilda skäl talar mot det. I allmänna mål företräder Krono- fogdemyndigheten, eller Skatteverket i vissa fall, staten i stället för den debiterande myndigheten. En annan skillnad mellan allmänna och enskilda mål är att någon avgift inte tas ut av sökanden för in- drivning av fordringar i allmänna mål.

Innan ansökan om indrivning görs ska sökanden enligt 3 § indriv- ningsförordningen, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och inte särskilda skäl talar emot det, uppmana gäldenären att betala ford- ringen. Betalningsuppmaningen ska innehålla uppgift om den dag då betalning senast ska ske för att inte ansökan om indrivning ska göras.

Som framgår i det följande är huvudregeln i allmänna mål att fordringarnas preskriptionstid är fem år. Vissa fordringar som hand- läggs som allmänna mål har också företräde vid löneutmätning.

Mål om Försäkringskassans fordran avseende underhållsstöd hand- läggs, som framgått i det föregående, som allmänt mål hos Krono- fogdemyndigheten.

553

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Skälen för förslaget

Allmänt eller enskilt mål

Nästa fråga att ta ställning till är om verkställighet av återkrav ska handläggas som allmänna eller enskilda mål hos Kronofogdemyndig- heten. De beslut av förvaltningsmyndighet som enligt särskild före- skrift får verkställas enligt utsökningsbalken, dvs. utgör exekutions- titel, handläggs i dag med få undantag som allmänna mål. Det fram- står därför som en naturlig utgångspunkt att detta även ska gälla för återkravsfordringar inom socialförsäkringen. I samma riktning talar det förhållandet att Försäkringskassans fordringar avseende under- hållsstöd handläggs som allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten.

Till detta kommer att det regelverk som styr handläggningen av allmänna mål innebär en väl balanserad helhetslösning som, enligt vår mening, skulle kunna antas öka inbetalningarna till staten och effektiviteten vid hanteringen av återkravsfordringar samt bidra till att motverka enskildas överskuldsättning. I allmänna mål ska verk- ställighet begäras skyndsamt, inom en viss tidsfrist, om inte särskilda skäl talar emot. Kronofogdemyndigheten sköter vid indrivning vissa borgenärsuppgifter och avräkning får ske mot skatt som ska åter- betalas. Många fordringar i allmänna mål har företrädesrätt vid utmätning av lön. Vidare tillämpas i allmänhet andra preskriptions- bestämmelser, vilka bl.a. innebär fem års preskriptionstid, att jämföra med den tioåriga preskriptionstid som gäller för återkravsfordringar i dag.

Vi anser, mot bakgrund av det anförda, att det är lämpligt att mål om återkrav handläggs enligt indrivningslagen – dvs. som allmänna mål – hos Kronofogdemyndigheten.

I de följande avsnitten kommer vi att återkomma till och närmare överväga vad som bör gälla i fråga om bl.a. tidsfrist för begäran om indrivning, preskriptionstid och företrädesrätt. Det är enligt vår mening angeläget att få till stånd en ändamålsenlig avvägning mellan det allmännas intresse av att få betalt och den enskildes intresse av att inte stå skuldsatt under orimligt lång tid, samtidigt som nu- varande möjligheter till bl.a. kvittning och avtal om avbetalningsplan bör finnas kvar.

554

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

7.6.4Ska verkställighet få ske före laga kraft i vissa fall?

Förslag: Beslut om återkrav inom socialförsäkringen ska få verk- ställas först sedan beslutet har fått laga kraft.

Bakgrund

Verkställighet före laga kraft i enskilda mål

I utsökningsbalken regleras i vilken utsträckning exekutionstitlar får verkställas innan de har fått laga kraft och andra villkor för verk- ställighet.

När det gäller förvaltningsmyndighets beslut tillämpas vad som gäller för dom, om inte något annat är föreskrivet (3 kap. 20 § första stycket UB). Detta innebär bl.a. att verkställigheten får ske utan särskilda villkor när myndighetens beslut har fått laga kraft (3 kap. 3 § första stycket UB). Vidare innebär det att förvaltningsmyndig- hets beslut som inte har fått laga kraft, i likhet med dom som inte har fått laga kraft, i vissa fall får verkställas enligt reglerna för dom som har laga kraft (3 kap. 9 § UB). I vissa andra fall får verkställighet ske ”genast”, vilket innebär att verkställighet får ske utan avvaktan på laga kraft men under vissa särskilda förutsättningar bl.a. rörande försäljning av utmätt egendom och utbetalning av medel (3 kap. 5– 8 §§, 8 kap. 4 § och 13 kap. 14 § UB).

Av 3 kap. 6 § första stycket UB framgår således att dom genom vilken betalningsskyldighet har ålagts får verkställas genast, om inte gäldenären hos Kronofogdemyndigheten på något av vissa i paragrafen angivna sätt ställer säkerhet för betalningsskyldigheten jämte förrättningskostnader. Enligt 3 kap. 7 § UB får vidare en dom gällande betalningsskyldighet verkställas genast om högre rätt har förklarat talan mot domen förfallen, om ej annat förordnas med an- ledning av ansökan om målets återupptagande. Har hovrätt vägrat en part prövningstillstånd vid talan mot tingsrätts dom på betalnings- skyldighet för parten, får domen också verkställas genast, om inte annat förordnas med anledning av talan mot hovrättens beslut.

I 8 kap. 4 § UB anges att när utmätning har skett med stöd av 3 kap. 6 § UB, får egendomen inte säljas utan gäldenärens samtycke förrän exekutionstiteln har vunnit laga kraft. Detsamma gäller när utmätning har skett på grund av utslag eller beslut i mål om betal-

556

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

ningsföreläggande eller handräckning och gäldenären har sökt åter- vinning eller överklagat. Lös egendom som har betydande värde eller fast egendom får inte heller i annat fall säljas utan gäldenärens sam- tycke, om exekutionstiteln inte har vunnit laga kraft eller får verk- ställas såsom lagakraftägande dom. Lös egendom som hastigt faller i värde eller kräver alltför kostsam vård ska dock säljas så snart som möjligt.

Enligt 13 kap. 14 § UB får medel inte heller betalas ut utan att säkerhet ställs, om utmätning har skett med stöd av 3 kap. 6 § och exekutionstiteln inte har vunnit laga kraft eller utmätning har skett på grund av utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande eller handräckning och gäldenären har sökt återvinning eller överklagat.

Vidare anges i 3 kap. 9 § UB att dom, som enligt annan lag eller enligt förordnande av domstolen får verkställas innan den har vunnit laga kraft, verkställs såsom lagakraftägande dom, om ej annat följer av lagen eller förordnandet. I 17 kap. 14 § första stycket RB ges en generell befogenhet för allmän domstol att i tvistemål förordna att domen får verkställas utan hinder av att den inte äger laga kraft. I bestämmelsen anges att när det finns anledning, ska rätten därvid föreskriva att säkerhet ska ställas för skadestånd som parten kan bli skyldig att utge om domen ändras.

Verkställighet före laga kraft i allmänna mål

I 3 kap. 23 § UB finns särskilda bestämmelser om allmänna mål. Av paragrafen framgår bl.a. att dom eller beslut avseende böter, vite eller sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldig- het, inte får verkställas förrän domen eller beslutet har fått laga kraft. Annan exekutionstitel i allmänt mål får verkställas innan den har fått laga kraft, om det är särskilt föreskrivet. När en exekutionstitel i allmänt mål får verkställas verkställs den alltid såsom dom som har fått laga kraft, dvs. utan särskilda villkor rörande t.ex. försäljning och utbetalning.

Andra exekutionstitlar i allmänna mål än sådana som avser böter, vite eller särskild rättsverkan av brott är av mycket varierande slag. De kan avse bl.a. skatt, tull och allmän avgift men också en mängd andra fall av betalningsskyldighet till staten eller en kommun.

557

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

I fråga om flertalet skatter är det särskilt föreskrivet att verk- ställighet får ske trots att beslutet inte har fått laga kraft (68 kap. 1 § och 70 kap. 1 § skatteförfarandelagen). Ett skäl till att skatter får verkställas före laga kraft är att de kan överklagas inom fem år från utgången av taxeringsåret. Det skulle därför vara orimligt att invänta laga kraft. Att klaga på ett beslut enligt skatteförfattningarna inver- kar inte på verkställbarheten. Endast ett beslut om anstånd med skattebetalningen förhindrar att verkställigheten fortsätter. Skatte- verket eller en förvaltningsdomstol kan bevilja anstånd.

Inhibition

I flera av de fall då en exekutionstitel får verkställas före laga kraft gäller att domstol som ska pröva ett överklagande kan besluta om inhibition, dvs. att verkställighet inte får äga rum tills vidare. Det finns dock ingen generell befogenhet för domstol att vid överpröv- ning av en exekutionstitel förordna om inhibition. Vid överklagande t.ex. av en tingsrätts dom på betalningsskyldighet i ett tvistemål, vilken enligt 3 kap. 6 § UB får verkställas genast, kan hovrätten inte förordna om inhibition.

Den domstol som ska pröva ett överklagande av förvaltningsmyn- dighets beslut får enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, besluta om inhibition. Detta innebär att det överklagade beslutet, om det annars skulle gälla omedelbart, tills vidare inte ska gälla. Finns det avvikande bestämmelser i en specialförfattning är det dessa och inte reglerna i förvaltningsprocesslagen som ska tillämpas (2 § FPL).

I 28 § FPL anges inga materiella förutsättningar för att domstolen ska få besluta om inhibition. Vad som krävs har emellertid utvecklats i rättspraxis och kan sammanfattas så, att för inhibition krävs dels att det är sannolikt att talan kommer att bifallas, dels att verkställighets- förbudet är ägnat att förhindra att ett allmänt eller enskilt intresse åsamkas beaktansvärd skada (RÅ 1998 ref. 48, RÅ 2004 not. 150 och RÅ 2004 not. 156). Kraven för inhibition kan ställas lägre om verk- ställighet inte kan återgå vid bifall eller om det annars är av stor betydelse för den enskilde att verkställigheten av beslutet skjuts upp i avvaktan på den slutliga prövningen (RÅ 1990 ref. 82). För att en

558

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

Utsökningsutredningens förslag

Utsökningsutredningen har, som redogjorts för i avsnitt 7.3.4, föreslagit att verkställighet av förvaltningsmyndighets beslut ska få ske när beslutet har fått laga kraft.

För att verkställighet ska få ske före laga kraft krävs, enligt Utsökningsutredningens förslag, att detta föreskrivs särskilt. I fråga om vilka skäl som ska kunna motivera en föreskrift om att en förvaltningsmyndighets beslut ska gå att verkställa innan det har fått laga kraft anser utredningen att det ska finnas ett särskilt behov av att en fordran ska kunna drivas in effektivt samtidigt som det måste finnas en garanti för att nödvändiga krav på rättssäkerhet kan upprätthållas. Utredningen anför följande (SOU 2016:81 s. 132):

När det gäller behovet av effektivitet kan som exempel nämnas att samhället genom förvaltningsmyndigheten har särskilda behov av att snabbt kunna driva in vissa fordringar via ett ”snabbspår” eller att det är fråga om en ”masshantering” av mycket vanligt förekommande ärenden.

Ett annat exempel är om det finns ett särskilt starkt samhällsintresse av att avgifter eller fordringar drivs in effektivt. Så kan t.ex. vara fallet om avgiften tas ut för avgiftsfinansierad tillsynsverksamhet. Om sådana av- gifter inte kan drivas in på ett effektivt sätt riskerar tillsynsverksamheten att bli underfinansierad, med försämrad kvalitet på tillsynen som följd. Tillsynsavgifter som avser lagstadgad tillsyn av samhällsfarlig verksamhet torde således regelmässigt uppfylla effektivitetskriteriet.

Vidare ska det krävas att nödvändiga krav på rättssäkerhet kan upp- rätthållas. Det innebär att lagstiftaren i varje lagstiftningsärende också måste ta ställning till om en särskild föreskrift kan godtas i förhållande till rättssäkerheten för enskilda. Beslut som kräver tillämpning av kompli- cerad lagstiftning och som till stor eller övervägande del innefattar skälig- hets- eller skönsmässiga bedömningar torde som huvudregel inte vara lämpliga att verkställa innan laga kraft. Däremot torde t.ex. beslut som fattas genom att myndigheten tillämpar fastställda taxor eller avgifter som regel inte vara kontroversiella ur rättssäkerhetssynpunkt.

Enligt Utsökningsutredningens lagförslag får, i likhet med vad som gäller i dag, en dom verkställas även om den inte har vunnit laga kraft (förslaget till 2 kap 4 § UB, band 2 s. 16). När det gäller en förvalt- ningsmyndighets beslut föreslås, som nämnts tidigare, att verkstäl- lighet ska få ske när beslutet har fått laga kraft (förslaget till 2 kap 12 § UB, band 2 s. 18). I författningskommentaren till bestämmelsen som behandlar verkställbarhet av förvaltningsmyndighets beslut, anges dock att om ett beslut överklagas får verkställighet ske när det finns en lagakraftvunnen dom (band 2, s. 263). Det framstår mot denna

560

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

bakgrund som oklart om förslaget innebär att förvaltningsdomstols dom i en sådan situation ska vara verkställbar före laga kraft eller inte.19

Skälen för förslaget

Som framgått i det föregående (avsnitt 7.6.1) innebär vårt förslag att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav av förmån inom socialförsäkringen ska få verkställas enligt utsök- ningsbalkens bestämmelser sedan beslutet har fått laga kraft. En fråga som inställer sig är dock om det bör finnas situationer då laga kraft inte ska behöva avvaktas innan verkställighet får ske.

Som nämnts gäller ett beslut om återkrav enligt socialförsäkrings- balken omedelbart. Detta innebär bl.a. att kvittning av återkravs- fordran jämte ränta och avgifter kan ske utan hinder av att beslutet inte har laga kraft. Under en pågående domstolsprövning av åter- kravsbeslutet anses det dock, som också framgått i det föregående, mindre lämpligt att reglera skulden genom att fatta ett omedelbart gällande beslut om kvittning.

Vi delar Utsökningsutredningens bedömning att myndighets- beslut som kräver tillämpning av komplicerad lagstiftning och som till stor eller övervägande del innefattar skälighets- eller sköns- mässiga bedömningar som huvudregel inte torde vara lämpliga att verkställa innan laga kraft (se ovanstående citat). Beslut om återkrav inom socialförsäkringen kan generellt sett sägas tillhöra denna kategori myndighetsbeslut. Tillräckligt starka skäl för att i detta fall göra avsteg från denna huvudregel finns inte heller. Det är enligt vår mening av avgörande betydelse för rättssäkerheten att myndighetens beslut om återkrav ska kunna överklagas av den enskilde, och överprövas i domstol, innan verkställighet får ske.

Frågan är dock om det finns anledning att bedöma situationen annorlunda när ett återkravsbeslut har överprövats i domstol och domstolen har fastställt betalningsskyldigheten. Bör en sådan dom i vissa fall få verkställas före laga kraft? Utsökningsutredningen har inte uttalat sig särskilt i denna fråga.

19 Detta har påpekats av Kammarrätten i Göteborg i domstolens remissyttrande över Utsök- ningsutredningens betänkande.

561

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

En tänkbar ordning skulle kunna vara att domstol ges rätt att förordna att verkställighet ska få ske före laga kraft om det finns skäl för det. En annan möjlig ordning skulle kunna vara att om ett återkrav, efter överklagande, har prövats i domstol och domstolen har fastställt myndighetens beslut, verkställighet ska få ske trots att domen inte har fått laga kraft. En kammarrätt eller Högsta förvalt- ningsdomstolen har möjlighet att besluta om inhibition, vilket innebär att verkställighet inte får äga rum tills vidare. I båda fallen säkerställs att klaganden alltid kan få sin sak prövad av domstol i första instans, dvs. förvaltningsrätt, innan verkställighet får ske.

Dagens ordning innebär att om ett beslut om återkrav inom socialförsäkringen har fastställts av tingsrätt i dom, får domen verk- ställas genast. Att domen får verkställas genast innebär, som redo- gjorts för, att verkställighet får ske om inte gäldenären hos Krono- fogdemyndigheten ställer säkerhet för betalningsskyldigheten jämte förrättningskostnader. Egendom som utmäts med anledning av domen får dock inte säljas utan gäldenärens samtycke förrän exeku- tionstiteln har vunnit laga kraft, om det inte är fråga om egendom som snabbt tappar i värde. Medel får inte heller betalas ut utan att säkerhet ställs.

En ordning som innebär att verkställighet aldrig ska få ske före laga kraft gör det möjligt att överklaga beslut, och överinstansers beslut, i det enda syftet att fördröja verkställighet. Ett mål om återkrav kan i princip föras upp till högsta instans även i ett fall då det är uppenbart att återkravsbeslutet är korrekt och grund för eftergift saknas. På detta sätt kan verkställighet fördröjas under avsevärd tid. Även om över- instanserna inte meddelar prövningstillstånd – vilket torde vara det vanliga om överklagande sker endast för att fördröja verkställigheten – är en tidsutdräkt om i vart fall ett halvår att räkna med.

Det är oklart hur stort problem detta är (och kan tänkas bli) i praktiken. Av redovisad statistik i avsnitt 7.4.2 framgår att För- säkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande bestrids i endast sex till sju procent av målen och att överlämnande till tings- rätten sker i cirka tre procent av målen. Detta är något fler fall än i mål med Centrala Studiestödsnämnden som sökande.

Med hänsyn till att vi föreslår en förkortad preskriptionstid, vilken utgår från fordrans förfallodag (se avsnitt 7.6.6 nedan), fram- står det vidare som angeläget att inte riskera att en långdragen rätts- process omöjliggör eller försvårar indrivning.

562

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Risken för överklagande i förhalningssyfte, och den effektivitets- förlust som det skulle innebära, måste också vägas mot den enskildes rättssäkerhet.

Som har framhållits i det föregående anser vi att vårt förslag att beslut om återkrav ska vara verkställbara inte kan sägas innebära en försämring för den enskilde i rättssäkerhetshänseende. Vår bedöm- ning i detta avseende bygger på att beslutet, enligt vårt förslag, ska delges den enskilde varefter han eller hon ska ha möjlighet att överklaga beslutet till förvaltningsrätten inom viss tid efter delgiv- ning. Dessförinnan ska verkställighet inte få ske. Detta är enligt vår mening jämförbart i rättssäkerhetshänseende med dagens ordning där Försäkringskassans ansökan om betalningsföreläggande delges den enskilde, varefter han eller hon har möjlighet att bestrida och på så sätt få till stånd en prövning av beslutet i tingsrätt.

I dag är det dock så att om tingsrätten, efter att målet har över- lämnats dit, meddelar en dom som innebär betalningsskyldighet för återkravet är domen verkställbar genast. Det ligger därför nära till hands att överväga en ordning som innebär att verkställighet i vissa fall ska få ske före laga kraft när återkravet har fastslagits i en dom. Det är emellertid ofrånkomligt att den enskildes rättssäkerhet till- godoses i högre grad om verkställighet får ske först efter att beslutet om återkrav, eller dom genom vilken beslutet har fastställts, har fått laga kraft. Detta är också en ordning som kan antas vara lättare att förstå för den enskilde.

Vi anser sammantaget – mot bakgrund av hänsynen till den en- skildes rättssäkerhet – att tillräckliga skäl saknas för att föreslå att verkställighet i vissa fall ska få ske utan hinder av att beslutet om återkrav inte har fått laga kraft. Verkställighet ska alltså enligt vårt förslag få ske först efter att ett beslut om återkrav har fått laga kraft. Detta bör framgå av de särskilda föreskrifter som vi förslår ska in- föras i 108 kap. 26 § SFB, 4 kap. 3 a § lagen om statligt tandvårdsstöd, 19 a § förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbets- platsnära stöd för återgång i arbete, 19 a § förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service och 8 kap. 7 § förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

563

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

landen, eller i avvaktan på att fråga om anstånd med betalningen prövats av behörig myndighet. Uppskov får förenas med villkoret att gäldenären betalar sin skuld i poster vid olika tidpunkter (avbetal- ning). Av rättsfallet RÅ 2000 ref. 25 framgår att Försäkringskassan är oförhindrad att pröva en ansökan om anstånd med återbetalning av underhållsstöd även sedan återbetalningsfordringen överlämnats till Kronofogdemyndigheten för indrivning.

Kronofogdemyndigheten får också, enligt 18 § indrivningslagen, avbryta indrivningen tills vidare om ytterligare indrivningsåtgärder framstår som utsiktslösa eller inte är försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs från allmän synpunkt. Indrivningen ska återupptas om det visar sig att betalning kan fås utan större kostnader än vad som är skäligt.

I 8 § indrivningslagen anges att om gäldenärens betalningsskyl- dighet har fallit bort eller satts ned, ska sökanden skyndsamt under- rätta Kronofogdemyndigheten om detta. Detsamma gäller om gälde- nären har beviljats anstånd med betalningen eller om det kommit fram att indrivning inte borde ha begärts. Enligt 9 § samma lag ska sökanden skyndsamt underrätta Kronofogdemyndigheten om sökan- den får betalt för en fordran som överlämnats för indrivning.

Förfallodag för betalning av återkrav

Ett beslut enligt socialförsäkringsbalken ska gälla omedelbart, om inget annat föreskrivs i beslutet eller bestäms av en domstol som har att pröva beslutet (112 kap. 5 § SFB). Detta innebär bl.a. att kvittning i utgående förmån kan ske omedelbart.

Förfallodagen för beslut om återkrav inom socialförsäkringen, dvs. den dag då fordran senast ska betalas av den betalningsskyldige, är 30 dagar efter det att beslutet om återkrav har skickats till gäldenären. Förfallodagen infaller dock inte innan kravet har kommit honom eller henne till handa. Detta följer av 4 § första stycket räntelagen.

Om ett beslut om återkrav skickas tillbaka till Försäkringskassan för att adressen var fel så kan förfallotiden alltså inte börja löpa. Beslutet får i så fall skickas till rätt adress med ny förfallotid som beräknas från datumet för det nya utskicket. I Försäkringskassans Vägledning för fordringshanteringen anges att när ett återkravsbeslut kommer i retur ska fordringshandläggaren avbryta indrivningen av

565

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

kravet. Om det inte finns någon känd adress till gäldenären ska kravet bevakas tills en ny adress blir känd. När en ny adress hittas skickas en kopia av det ursprungliga återkravsbeslutet till gäldenären, tillsammans med ett brev om att ränta börjar löpa om 30 dagar. Där- efter kan indrivningen av skulden påbörjas igen (Vägledning 2005:2 Version 13 s. 14 och 15).

Av 4 § fjärde stycket räntelagen framgår att fordran i vart fall ska anses förfallen senast från dagen för delgivning av ansökan om betal- ningsföreläggande eller av stämning i mål om utgivande av betalning.

Om förfallodagen infaller på en lördag, söndag eller helgdag flyttas den fram till nästkommande vardag (2 § lagen [1930:173] om beräkning av lagstadgad tid).

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska enligt 113 kap. 3 och 7 §§ SFB under vissa förutsättningar ändra eller ompröva ett beslut (se vidare avsnitt 5.2.4 och 5.2.5). Ett beslut får inte ändras till den försäkrades nackdel (113 kap. 5 och 8 §§ SFB). När det gäller bostadsbidrag ska ett beslut om slutligt bostadsbidrag dock under vissa förutsättningar ändras (98 kap. 9 § SFB), vilket kan påverka ett eventuellt återkrav av detta bidrag till den försäkrades nackdel eller fördel. Om ett nytt beslut medför ytterligare återbetalningsskyldig- het ska ny förfallotid gälla för det nytillkomna beloppet. Om det tidigare återkravsbeloppet däremot sänks i och med det nya beslutet gäller den ursprungliga förfallodagen, men med det nya beloppet (se Försäkringskassans vägledning Fordringshantering hos Försäkrings- kassan, 2005:2 version 13, s. 15).

Tidpunkt då återkravsbeslut får laga kraft

Ett överklagande av Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens återkravsbeslut ska ha kommit in inom två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om det är det allmänna ombudet som överklagar beslutet, ska tiden dock räknas från den dag då beslutet meddelades (113 kap. 20 § SFB, se dock vårt förslag om ändrad tids- frist i avsnitt 5.8).

En förutsättning för att ett beslut om återkrav ska få laga kraft är alltså att den enskilde har fått del av beslutet. Överklagandefristen för den enskilde räknas från den tidpunkt då personen fick del av

566

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

beslutet. Beslutet får laga kraft när överklagandefristen har löpt ut utan att beslutet har överklagats.

Som nämnts i det föregående (se avsnitt 7.5.3) expedierar Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten för närvarande beslut om åter- krav på samma sätt som andra beslut från myndigheterna, dvs. utan att delges. Vårt förslag innebär att besluten kommer att behöva delges den betalningsskyldige för att det ska gå att avgöra när be- slutet får laga kraft.

Skälen för förslaget

En tidsfrist för begäran om indrivning bör finnas

För fordringar som handläggs som allmänna mål gäller, som framgått i det föregående, att indrivning ska begäras inom en viss tid, som huvudregel två månader. En tidsfrist inom vilken verkställighet ska sökas kan antas främja effektiviteten i Försäkringskassans hantering av återkravsfordringar. En tidsfrist bör således enligt vår mening finnas.

Det framstår emellertid också som viktigt att indrivning under vissa förhållanden inte ska behöva sökas. Sådana förhållanden kan t.ex. vara att det bedöms som mer ändamålsenligt att betalning av en återkravsfordring sker via kvittning i utgående förmåner eller genom en frivillig avbetalningsplan.

Nuvarande möjligheter till kvittning – frivillig och tvingande – bör alltså finns kvar. Detsamma gäller möjligheten att avtala med den betalningsskyldige om en avbetalningsplan. Det gäller också möjlig- heten att medge skäligt betalningsanstånd eller helt eller delvis efterge en fordran, om det på grund av den betalningsskyldiges sjukdom eller av någon annan anledning är uppenbart oskäligt att kräva betalning.

Bör tidsfristen beräknas från förfallodag eller laga kraft?

En första fråga som uppkommer är om tidsfristen ska räknas från förfallodagen eller från det att återkravsbeslutet får laga kraft.

Vårt i det föregående redovisade förslag innebär att återkrav ska få verkställas efter att beslutet har fått laga kraft. Detta innebär, som framgått, att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kommer

567

Verkställighet av återkrav SOU 2018:5

att behöva delge sina återkravsbeslut, något som inte sker regel- mässigt i dag.

En återkravsfordrans förfallodag infaller 30 dagar efter det att beslutet om återkrav har avsänts. Laga kraft inträder två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om tidsfristen för indrivning ska räknas från förfallodagen kan det inträffa att beslutet inte har fått laga kraft när tidsfristen för indrivning löper ut. Eftersom verkställighet, enligt vårt förslag, som huvudregel får ske först efter att beslutet har fått laga kraft måste det i så fall klargöras hur en sådan situation ska hanteras.

Som framgått ovan finns bestämmelser om tidsfrister för indriv- ning i allmänna mål i 4 § indrivningsförordningen. Fristerna enligt den bestämmelsen utgår i samtliga fall från fordringarnas förfallodag.

I fråga om vissa fordringar sammanfaller förfallodagen med eller infaller efter det att beslutet fick laga kraft. Detta gäller t.ex. böter, viten och särskild rättsverkan av brott. Det gäller även sanktions- avgift enligt konsumentkreditlagen (2010:1846), som ska betalas till Konsumentverket inom trettio dagar från det att beslutet fick laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet (59 §).

I fråga om återkrav inom socialförsäkringen är det knappast aktuellt att ändra gällande ordning för när fordran förfaller till betalning. Att i 4 § indrivningsförordningen föra in en bestämmelse om att indrivning av fordringar avseende återkrav enligt 108 kap. SFB, och enligt andra författningar med bestämmelser om återkrav inom socialförsäkringen, ska ske inom en viss tid från det att beslutet om återkrav fick laga kraft, skulle avvika från gällande ordning för andra jämförbara fordringar. Noteras bör vidare att om förfallodagen är utgångspunkt för tidsfristen får anstånd med betalning eller överenskommelse om avbetalning betydelse för om och när indriv- ning ska ske, vilket är en fördel.

Vi anser mot denna bakgrund att tidsfristen bör utgå från fordrans förfallodag. Emellertid bör indrivning inte behöva begäras innan återkravsbeslutet har fått laga kraft. Vi återkommer till detta i det följande.

568

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Hur lång bör tidsfristen vara?

När det gäller tidsfristens längd är huvudregeln enligt 4 § indriv- ningsförordningen, som framgått ovan, två månader. För fordringar avseende felparkeringsavgift och underhållsstöd enligt 19 kap. SFB gäller dock en tidsfrist om fem månader. I fråga om underhållsstöd har den längre tidsfristen sin bakgrund i att fordran uppkommer i flera olika delposter med olika förfallodagar. En längre tidsfrist gör det möjligt att hantera flera delposter samtidigt.

Även i fråga om återkrav inom socialförsäkringen är det enligt vår mening motiverat med en något längre tidsfrist än två månader. Beslut om återkrav får laga kraft först två månader efter delgivning av beslutet. Tidsfristen bör vidare ge tillräckligt utrymme för att undersöka möjligheterna till kvittning eller frivillig överenskom- melse om avbetalningsplan. Fem månader kan enligt vår mening anses vara en lämplig tidsfrist.

Undantag från skyldigheten att begära indrivning

För fordringar som avser betalningsskyldighet för underhållsstöd enligt 19 kap. socialförsäkringsbalken gäller som framgått att indriv- ning ska ske inom tidsfristen om inte särskilda skäl talar emot det. Ett undantag från huvudregeln om begäran om indrivning inom tidsfristen, liknande det som gäller för underhållsstöd, bör enligt vår mening finnas även såvitt avser återkravsfordringar.

Med särskilda skäl som talar emot indrivning bör avses bl.a. att Försäkringskassan anser att det finns anledning att besluta om an- stånd med betalning eller eftergift (enligt 14 och 17 §§ förordningen [1993:1138] om hantering av statliga fordringar). I praktiken medges anstånd t.ex. om Försäkringskassan anser att det finns skäl att gå med på en avbetalningsplan eller s.k. frivillig kvittning. Vidare bör det anses föreligga skäl emot indrivning om det är möjligt, och be- döms som skäligt, att besluta om avdrag på ersättning, s.k. tvingande kvittning (enligt 108 kap. 22 § SFB). Bestämmelserna om avdrag på ersättning (kvittning) bör alltid tillämpas när det är möjligt.

Särskilda skäl bör också anses föreligga om ett beslut om återkrav inte får verkställas på grund av att det inte har fått laga kraft. Så kommer vara fallet om, efter fem månader, myndigheten inte har

569

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

tid börjar löpa. Detta medför att Försäkringskassans och Pensions- myndighetens fordringar avseende återkrav kan hållas levande mycket länge innan de preskriberas.

Preskriptionsbestämmelser som utgör huvudregel i allmänna mål

Huvudregeln är att fordringar som handläggs som allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten preskriberas fem år efter utgången av det kalenderår då de förföll till betalning. Detta framgår av 1 och 3 §§ lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. Denna lag är tillämplig på fordringar som det allmänna har rätt till och som drivs in enligt bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., indrivningslagen, med undantag för vissa i lagen särskilt angivna fordringar och fordringar för vilka särskilda bestämmelser om preskription gäller (1 §).

I lagen om preskription av skattefordringar m.m. finns även bestämmelser om bl.a. hur preskriptionstiden påverkas av att anstånd eller uppskov med betalningen medges. Har en fordran fastställts till sitt belopp sedan den förfallit till betalning, räknas preskriptions- tiden i fråga om sådan del av fordringen som dessförinnan inte har varit indrivningsbar från utgången av det kalenderår då fastställelsen ägde rum (3 § andra stycket). Medges den som svarar för betalning av en fordran helt eller delvis anstånd med betalningen, preskriberas fordringen i motsvarande mån tidigast två år efter utgången av det kalenderår då anståndet upphörde att gälla (4 §). Får den som svarar för betalning av en fordran helt eller delvis uppskov med betalningen enligt kronofogdemyndighetens skriftliga medgivande, preskriberas fordringen såvitt gäller honom eller henne tidigast vid utgången av det kalenderår då betalningen ska vara fullgjord enligt medgivandet. Fordringen preskriberas härigenom dock inte senare än tio år efter utgången av det kalenderår då preskription annars skulle inträda (6 §).

Enligt 7 § nämnda lag får vidare preskriptionstiden, på Skatte- verkets ansökan, under vissa förutsättningar, förlängas av förvalt- ningsrätten. Preskriptionstiden förlängs då till utgången av femte kalenderåret efter det år då preskription annars skulle inträda. Tiden får på förnyad ansökan förlängas med ytterligare fem år om det är påkallat från allmän synpunkt (8 §). Skatteverket för Försäkrings- kassans talan om detta i förvaltningsdomstol, inom ramen för sin

571

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

borgenärsfunktion, se 1, 2 och 10 §§ lagen (2007:324) om Skatte- verkets hantering av vissa borgenärsuppgifter.

I fråga om Skatteverkets borgenärsfunktion bör uppmärksammas att Skatteverket ska göra den utredning om gäldenärens ekonomiska förhållanden som behövs för att en lämplig åtgärd enligt lagen om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter ska kunna be- stämmas. En sådan får påbörjas så snart verket bedömer att det finns risk för att en fordran inte kommer att bli betald, vilket framgår av 4 § förordningen (2007:789) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter. En sådan utredning kan alltså påbörjas utan att en fordran har överlämnats för indrivning (se prop. 2006/07:99 s. 49).

En ansökan om preskriptionsförlängning hos förvaltningsrätten kan följaktligen göras även om Försäkringskassan av någon anled- ning, t.ex. delgivningssvårigheter, inte har begärt indrivning hos Kronofogdemyndigheten för en återkravsfordran.

I Skatteverkets riktlinjer för skattebetalning, som är ett internt styrdokument hos Skatteverket (2016-10-26, dnr 131 475441-16/111), anges att Skatteverket alltid bör ansöka om preskriptionsförlängning när det gäller större fordringar och när det kan förväntas att fortsatt verkställighet kommer att leda till betalning. I särskilda fall kan det även vara viktigt att av enbart allmänpreventiva skäl ansöka om förlängning.

Vissa fordringar för vilka andra bestämmelser om preskription gäller

För en fordran som har påförts enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) gäller vissa särbestämmelser enligt 3 § tredje stycket lagen om preskription av skattefordringar m.m. En sådan fordran preskri- beras fem år efter utgången av det kalenderår då den lämnades för indrivning. Om ett sådant indrivningsuppdrag återtas, upphör beräk- ningen av preskriptionstid för det belopp som omfattas av åter- kallelsen.

I fråga om vissa statliga fordringar gäller att preskriptionstiden beräknas från det att beslutet fick laga kraft. I dessa fall gäller i allmänhet att förfallodagen infaller samtidigt som eller en viss tid efter att beslutet har vunnit laga kraft. Bestämmelser med sådan innebörd finns t.ex. i 59 § konsumentkreditlagen (2010:1846), 15 kap. 14 § lagen (2004:297) om bank och finansieringsrörelse, 3 kap. 23 §

572

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

konkurrenslagen (2008:579) och 30 kap. 8 § miljöbalken (1998:808). Preskriptionen är i dessa fall absolut, dvs. fullgörande kan inte krävas efter det att preskriptionstiden har löpt ut även om verkställighet har skett under denna period avseende en del av beloppet. Det som preskriberas är den del av avgiften som ännu inte har drivits in (se bl.a. förarbetena till bestämmelsen i 59 § konsumentkreditlagen, prop. 2013/14:34 s. 20).

Årsbelopp och avgifter avseende studielån som inte har betalats, frivilligt eller genom utmätning, före utgången av november månad det tredje året efter betalningsåret, får inte föranleda vidare indrivningsåtgärder (4 kap. 27 § studiestödslagen [1999:1395]).

Nämnas kan också de bestämmelser om preskription som gäller för underhållsbidrag, även om det inte är fråga om statliga ford- ringar. Rätten att kräva ut fastställt underhållsbidrag enligt föräldra- balken går förlorad fem år efter den ursprungligen gällande förfallo- dagen (7 kap. 9 § FB). För underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken gäller en preskriptionstid om tre år, räknat från den förfallodag som ursprungligen gällde (6 kap. 10 § äktenskapsbalken). Eftersom pre- skriptionstiden räknas från förfallodagen får förutsättas, att det av domen eller avtalet kan utläsas bidragsbelopp och förfallodag. Pre- skriptionstiden kan i princip inte förlängas, varför preskriptions- avbrott inte kan ske genom att krav framställs inom treårstiden.

Skälen för bedömningen

En kortare preskriptionstid

I det regelverk som generellt sett gäller för fordringar som handläggs som allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten ingår, som framgått, bl.a. bestämmelser som innebär att indrivning ska begäras skyndsamt samt nyss beskrivna bestämmelser om preskriptionstid och hur denna tid kan förlängas. Bestämmelserna om handläggning av allmänna mål utgör en väl avvägd helhetslösning där hänsyn har tagits till olika intressen.

Som framhållits tidigare är det rimligt att anta att ett snabbare verkställighetsförfarande i kombination med en kortare preskrip- tionstid skulle dels främja effektiviteten vid hanteringen av åter- kravsfordringar inom socialförsäkringen och leda till att fordrings- stocken inte växer ytterligare, dels bidra till att motverka enskildas

573

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

överskuldsättning. Enligt vår mening bör därför preskriptionstiden för återkravsfordringar förkortas. Som utgångspunkt anser vi att återkravsfordringar ska omfattas av de bestämmelser om preskrip- tion enligt lagen om preskription av skattefordringar m.m. som generellt sett gäller för fordringar som handläggs som allmänna mål vid verkställighet hos Kronofogdemyndigheten. Emellertid finns det anledning att närmare överväga vissa frågor, såsom preskriptions- tidens längd och utgångspunkten för beräkning av den, vilket görs i det följande.

Hur lång bör preskriptionstiden vara?

Som framgått är huvudregeln för fordringar som handläggs som all- männa mål hos Kronofogdemyndigheten en femårig preskriptionstid.

Enligt den statistik, rörande Försäkringskassans fordringshan- tering, som redovisats i avsnitt 6.5.7 är det ovanligt att betalning med anledning av ett krav sker senare än ett år efter beslutet om återkrav och mycket ovanligt efter tre år eller mer.

Det är, som också framgått av statistiken i nämnda avsnitt, vanligt att överenskommelse om avbetalningsplan träffas mellan Försäkrings- kassan och gäldenären i ärenden om återkrav. Försäkringskassan medger då den betalningsskyldige betalningsanstånd. Enligt bestäm- melserna i lagen om preskription av skattefordringar m.m. medför anstånd med betalningen att fordran preskriberas tidigast två år efter utgången av det kalenderår då anståndet upphörde att gälla. Även om preskriptionstiden förkortas, innebär således dessa bestämmelser att Försäkringskassan kommer att kunna avtala med gäldenären om en avbetalningsplan utan att riskera att fordran preskriberas under den tid avbetalningsplanen löper.

Vi anser mot denna bakgrund att återkravsfordringar bör om- fattas av huvudregeln för fordringar som handläggs som allmänna mål, varvid preskriptionstiden ändras från tio år till fem år.

Bör preskriptionstiden räknas från förfallodag eller laga kraft?

En ytterligare fråga som uppkommer är om preskriptionstiden ska räknas från förfallodagen, från det att beslutet om återkrav fick laga kraft eller från någon annan tidpunkt.

574

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Som framgått är huvudregeln enligt lagen om preskription av skattefordringar m.m. att fordran preskriberas fem år efter utgången av det kalenderår då de förföll till betalning. Från detta görs i samma lag undantag för fordringar enligt skatteförfarandelagen (2011:1244), vilka preskriberas fem år efter utgången av det kalenderår då de lämnades för indrivning. I fråga om vissa statliga fordringar gäller särskilda bestämmelser om preskription med innebörd att preskrip- tionstiden beräknas från det att beslutet fick laga kraft, i allmänhet när förfallodagen infaller samtidigt som eller en viss tid efter att beslutet har vunnit laga kraft.

Om preskriptionstiden räknas från förfallodagen skulle teoretiskt sett en fordran avseende återkrav av socialförsäkringsförmån kunna preskriberas innan beslutet om återkrav har fått laga kraft.

Å andra sidan finns det en risk för att en fordran aldrig vinner laga kraft, om återkravsbeslutet inte delges den betalningsskyldige. Om preskriptionstiden räknas från laga kraft skulle det därmed kunna bli så att fordran aldrig preskriberas.

Vidare ska Försäkringskassan, i enlighet med vårt förslag, begära indrivning senast fem månader efter fordrans förfallodag.

Det är från förfallodagen som den nuvarande tioåriga preskrip- tionstiden, för fordringar avseende återkrav inom socialförsäkringar, räknas. Att preskriptionstiden utgår från fordrans förfallodag är huvudregeln enligt såväl preskriptionslagen som enligt lagen om pre- skription av skattefordringar m.m.

Sammantaget anser vi att preskriptionstiden bör räknas från återkravsfordrans förfallodag.

Preskriptionsavbrott och förlängning av preskriptionstiden

Lagen om preskription av skattefordringar m.m. bör alltså i sin hel- het vara tillämplig på återkravsfordringar inom socialförsäkringen. Detta innebär att bestämmelserna i den lagen om bl.a. hur preskrip- tionstiden påverkas av anstånd och om möjlighet att begära förläng- ning av preskriptionstiden blir tillämpliga. Dessa bestämmelser har redogjorts för i det föregående.

Preskriptionslagen kommer inte längre att vara tillämplig, vilket innebär att preskriptionsavbrott inte kommer att ske om t.ex. krav framställs. I dag kan både borgenär och gäldenär bryta preskrip-

575

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

tionen och återkravsfordringarna riskerar att hållas vid liv mycket länge, vilket av Försäkringskassan har påtalats som ett problem (se avsnitt 7.3.3).

Uppmärksammas bör att om ett beslut om återkrav överklagas, och en förvaltningsdomstol fastställer beslutet helt eller delvis, ska preskriptionstiden räknas från utgången av det kalenderår då fast- ställelsen ägde rum (se 3 § andra stycket lagen om preskription av skattefordringar m.m. och Halmstads tingsrätts beslut den 11 juli 2017 i mål Ä 1299–17).

Om det föreligger bestående svårigheter med att delge återkravs- beslutet med gäldenären, aktualiseras möjligheten för Skatteverket att begära förlängning av preskriptionstiden hos förvaltningsrätten. Denna möjlighet aktualiseras även i fall då gäldenären har överlåtit eller undanskaffat egendom eller liknande och det kan antas att han eller hon har gjort detta för att försvåra det allmännas möjligheter att få betalt för fordringen. Vid misstanke om brott eller om det är fråga om stora fordringar är Skatteverket, som framgått i det föregående, särskilt uppmärksam på möjligheten att begära förlängning av pre- skriptionstiden.

En särskild fråga är om även Försäkringskassan bör ges rätt att ansöka om preskriptionsförlängning beträffande återkrav inom socialförsäkringen, eller om det är tillräckligt att Skatteverket får göra det inom ramen för sin borgenärsfunktion. Så som redovisats i det föregående inträder Skatteverkets åtaganden som borgenär så snart verket bedömer att det finns risk för att en fordran inte kommer att bli betald, dvs. även innan fordran har överlämnats till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Skatteverket har i dag an- svar för att ansöka om preskriptionsförlängning för alla fordringar som handläggs som allmänna mål hos Kronofogden, inklusive kom- munala fordringar. Skatteverket har således redan i dag ansvar för att ansöka om preskriptionsförlängning såvitt avser Försäkringskassans fordringar gällande underhållsstöd. Det bör med hänsyn till detta vara en lämplig ordning att Skatteverket får ansöka om förlängning av preskriptionstiden även beträffande återkrav.

576

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Författningsreglering

Lagen om preskription av skattefordringar m.m. är tillämplig på fordringar som handläggs enligt indrivningslagen, om inga särskilda bestämmelser om preskription gäller. Eftersom vårt förslag innebär att nämnda lag i sin helhet ska vara tillämplig behövs ingen särskild författningsreglering om detta.

7.6.7Företrädesrätt

Förslag: Fordringar avseende återkrav inom socialförsäkringen ska ha företrädesrätt vid utmätning av lön.

Bakgrund

Företrädesrätt för vissa fordringar

Bäst företrädesrätt vid utmätning av lön har underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och föräldrabalken (7 kap. 14 § första stycket 1 UB). Näst bäst rätt tillkommer konkursbos fordran på gäldenärs lön i vissa fall (7 kap. 14 § första stycket 2 UB).

Härefter tillkommer företrädesrätt vid utmätning av lön vissa statliga fordringar som handläggs enligt indrivningslagen. Detta fram- går av 7 kap. 14 § första stycket 3 UB och 2 § indrivningslagen. De statliga fordringar som har sådan företrädesrätt är böter och viten, de flesta skatter och avgifter samt fordringar som påförts enligt be- stämmelserna i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, lagen (1994:419) om brottsofferfond och 19 kap. socialförsäkringsbalken (underhållsstöd).

I förarbetena anges inga eller knapphändiga skäl till varför de i 2 § indrivningslagen uppräknade fordringarna har tillerkänts företrädes- rätt. Företrädesordningen har under lång tid varit relativt oförändrad.

I samband med 1996 års löneexekutionsreform som innebar en övergång till ett enhetligt löneutmätningsinstitut behölls i princip den tidigare företrädesordningen vid löneexekution. I prop. 1994/95:49 (s. 56–58) övervägde regeringen bl.a. frågan om skatter och allmänna avgifter m.m. överhuvudtaget skulle ha något företräde framför privata fordringar. Regeringen kom fram till att det inte var moti-

577

Verkställighet av återkrav SOU 2018:5

verat att ändra på företrädesordningen för skatter och liknande vid löneexekution enbart därför att begreppet införsel avskaffades och för att ett nytt enhetligt löneexekutivt institut skulle införas. När det gällde frågan vilka fordringar som skulle ha företrädesrätt avvisade regeringen ett förslag som hade lämnats av Riksskatteverket som innebar att de fordringar som skulle få företrädesrätt var de som fick avräknas enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. Regeringen konstaterade att Riksskatteverkets förslag skulle innebära en utvidgning jämfört med det dåvarande tillämpningsområdet för införsel på så sätt att bl.a. tv-avgifter och studiemedelsavgifter skulle komma att omfattas. Regeringen kom fram till att det saknades skäl att avgränsa gruppen av företrädesrätt vid löneutmätning på något annat sätt än det som skett i indriv- ningslagen.

Fordringar avseende återbetalningsskyldighet för utgivet under- hållsstöd flyttades den 1 januari 2005 ner från bästa företrädesrätt till samma rätt som de statliga fordringar som anges i 2 § indrivnings- lagen. I förarbetena anfördes att det rent principiellt framstod som lämpligare att låta fordringar på återbetalningsskyldighet jämställas med statens andra fordringar (prop. 2003/04:96 s. 23).

Infrastrukturavgifter på väg är den fordran som senast (den 1 mars 2014) har tagits in i 2 § indrivningslagen bland de fordringar som har företrädesrätt vid utmätning av lön. I förarbetena anges endast att sådana avgifter bör behandlas på samma sätt som de sär- skilda skatter och avgifter som räknas upp i bestämmelsen (prop. 2013/14:25 s. 99).

Behandling av tidigare förslag om att företrädesrätten skulle tas bort m.m.

Förmånsrättskommittén hade i uppdrag att ta ställning till om statens företrädesrätt (förmånsrätt) för skatter och avgifter borde slopas. I huvudbetänkandet Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1) föreslogs bl.a. att den allmänna förmånsrätten för skatter som gäller vid konkurs skulle avskaffas. Förmånsrättskommittén ansåg att det inte förelåg tillräckliga skäl för att behålla företrädesrätten vid löne- utmätning. Redan det förhållandet att den konkurrerande utmät- ningsborgenär som drabbas av statens förmånsrätt kan omintetgöra denna genom att sätta gäldenären i konkurs, varvid utmätning för

578

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

skattefordringen inte längre blir möjlig, framhölls som en tillräcklig motivering. I värsta fall skulle företrädesrätten kunna bli konkurs- drivande. Detta eftersom Förmånsrättskommittén föreslog att statens förmånsrätt i konkurs skulle upphöra (SOU 1999:1 s. 193).

Regeringens bedömning var att statens företräde för skatter och avgifter vid löneutmätning borde behållas. Regeringen framhöll att ett av reformens huvudsakliga syften med att den allmänna förmåns- rätten för skatter och avgifter avskaffas var att förbättra förutsätt- ningarna för rekonstruktion av företag. Löneutmätning gällde där- emot enbart en person som uppbar lön eller liknande ersättning och blev därför inte aktuell i fråga om företag. Enligt regeringens mening fanns det därför inte anledning att i det aktuella sammanhanget överväga att avskaffa statens företräde vid löneutmätning utan regeringen ansåg att det fick övervägas i annat sammanhang (prop. 2002/03:49 s. 75).

Även Utsökningsutredningen ansåg att det fanns skäl att över- väga om dagens företrädesordning vid löneutmätning bör upprätt- hållas. Företrädare för borgenärskollektivet hade påtalat att gällande bestämmelse i 7 kap. 14 § 3 UB om företräde för vissa statliga ford- ringar som avses i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. bygger på ett ålderdomligt synsätt med förhållande- vis oklara motiv. Att vissa allmänna mål går före de enskilda målen ansågs vara till förfång för enskilda borgenärer och till fördel för det allmänna.

Utsökningsutredningen konstaterade att en ändring av bestäm- melsen om företräde för de fordringar som anges i 7 kap. 14 § UB krävde bl.a. ingående överväganden om ekonomiska konsekvenser och bedömde därför att företrädesordningen vid löneutmätning borde utredas i särskild ordning.

Skälen för förslaget

Om återkravsfordringar inom socialförsäkringen ges samma före- trädesrätt som de fordringar som räknas upp i 2 § indrivningslagen skulle detta leda till ett snabbare och effektivare verkställighets- förfarande. Det finns menar vi ytterligare skäl för en sådan ordning.

En sådan företrädesrätt gäller i dag, som framgått, för Försäk- ringskassans fordringar avseende återbetalningsskyldighet för utgivet

579

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

underhållsstöd. Det framstår som lämpligt att samma ordning, så långt som möjligt, gäller för samtliga Försäkringskassans fordringar som handläggs enligt indrivningslagen. I annat fall riskerar För- säkringskassan att hamna i situationer då myndigheten, vid indriv- ning av dess olika typer av fordringar, ”konkurrerar med sig själv”.

Fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd blir, sedan de har skickats till Kronofogdemyndigheten, betalda i högre grad än återkravsfordringar. En jämförelse mellan indrivet belopp och ansökt belopp i mål hos Kronofogdemyndigheten 2013 visade att i fråga om underhållsstöd var förhållandet mellan indrivet och ansökt belopp 24 procent medan det i fråga om återkrav var 16 procent (Försäkringskassans svar på uppdrag i regleringsbrevet för 2014, 2015-01-30, dnr 008540-2014).

Försäkringskassan har, som framgått i det föregående, relativt omfattande möjligheter att i fråga om kassans och Pensionsmyn- dighetens återkravsfordringar besluta om kvittning, dvs. i skälig ut- sträckning göra avdrag på ersättning som annars skulle ha betalats till den återbetalningsskyldige. Försäkringskassan kan fatta beslut om kvittning även om en gäldenär är föremål för utmätning hos Kronofogdemyndigheten. Det går i praktiken till så att Försäkrings- kassan får besked om att Kronofogdemyndigheten har för avsikt att utmäta i förmån från Försäkringskassan, varvid Försäkringskassan kan gå in och kvitta i stället. När Försäkringskassan genomför kvitt- ning i detta skede innebär det att kassan går före alla andra fordrings- ägare, även dem med företrädesrätt. Redan i dag kan alltså återkravs- fordringarna bli betalda med företräde framför andra fordringar när fråga är om betalning genom att ta i anspråk ersättning som annars skulle ha betalats ut på grund av rätt till socialförsäkringsförmån.

Det viktigaste argumentet för en förmånsrätt av nu aktuellt slag är dock att en skuld till staten på grund av återkrav inte kan jämställas med vilken skuld som helst. Drivs den inte in effektivt riskerar det i förlängningen att undergräva förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Detta har vi utvecklat närmare i avsnitt 6.9.3.

En tidsfrist inom vilken indrivning ska begäras och en företrädes- rätt vid löneutmätning, i kombination med att återkravsfordringarna som huvudregel preskriberas efter fem år, anser vi utgör en helhets- lösning som kan bidra till både en mer effektiv och ändamålsenlig fordringshantering inom socialförsäkringen och minskad överskuld- sättning för enskilda.

580

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

prövning i annan liknande ordning, och det skäligen kan befaras att motparten genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala skulden, får domstol förordna om kvarstad på så mycket av motpartens egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning.

Bestämmelser om kvarstad i samband med brottmål finns i 26 kap. 1 § första stycket RB. Där anges att om någon är skäligen misstänkt för brott och kan det skäligen befaras, att han genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller annorledes undandrager sig att betala böter, värdet av förverkad egendom, företagsbot eller annan ersättning till det allmänna eller skadestånd eller annan ersättning till målsägande, som kan antagas komma att på grund av brottet ådömas honom, får förordnas om kvarstad på så mycket av hans egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning.

Det är åklagaren som yrkar kvarstad beträffande ett skadestånds- anspråk med anledning av brott. I avvaktan på rättens beslut om kvarstad får åklagaren ta egendom i förvar. Om det är fara i dröjsmål, får en polisman ta lös egendom i förvar (se 26 kap. 2 och 3 §§ RB).

Bestämmelserna om kvarstad är fakultativa, dvs. domstolen ”får” förordna om kvarstad. Tillämpningen av proportionalitetsprincipen kan innebära att ett yrkande om kvarstad ogillas trots att övriga rekvisit är uppfyllda. Sökandens skäl för åtgärden ska vägas mot den skada som åtgärden skulle innebära för bl.a. motparten.

Det är således inte bara privaträttsliga fordringar som omfattas av kvarstadsmöjligheten utan även offentligrättsliga betalningsanspråk som realiseras på samma sätt som privaträttsliga fordringar (se prop. 1980/81:84 s. 411), t.ex. återkrav inom socialförsäkringen. Vidare får kvarstad beslutas i fråga böter, värdet av förverkad egen- dom, företagsbot eller annan ersättning till det allmänna på grund av brott. Detta kan gälla t.ex. Försäkringskassans eller Pensionsmyn- dighetens skadeståndsfordran på grund av bidragsbrott.

Kvarstad är dock inte möjligt för anspråk som får verkställas på grund av beslut av förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol. Ett beslut om kvarstad förutsätter ju att fordringen är eller kan antas komma att bli föremål för tvistemålsrättegång eller prövning i annan liknande ordning eller att personen är skäligen misstänkt för brott och kan antas bli dömd att betala ett visst belopp på grund av det. Med uttrycket prövning i annan liknande ordning avses enligt motiven (se prop. 1980/81:84 s. 227) bl.a. mål om betalningsföreläggande.

582

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Betalningssäkring

Om det finns en risk att den som är betalningsskyldig för skatt, tull eller avgifter försöker undvika betalning kan en allmän förvaltnings- domstol fatta beslut om betalningssäkring. Ett beslut om betalnings- säkring kan riktas mot såväl enskilda individer som mot företag.

Bestämmelser om betalningssäkring finns i 46 kap. skatteförfa- randelagen (2011:1244), SFL. Det hör till Skatteverkets borgenärs- uppgifter att ansöka om betalningssäkring. Betalningssäkring får beslutas om det finns en påtaglig risk för att den som är betalnings- skyldig drar sig undan skyldigheten, och betalningsskyldigheten av- ser ett betydande belopp (46 kap. 6 § SFL). Dessutom måste betal- ningssäkring vara en proportionell åtgärd (2 kap. 5 § SFL).

All skatt, avgift, särskild avgift eller ränta enligt skatteförfarande- lagen kan betalningssäkras. De enda undantagen från denna huvud- regel är avgifter enligt begravningslagen (1990:1144) och lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund (se 46 kap. 2 och 3 §§ SFL).

Det är även möjligt att betalningssäkra för vissa andra statliga fordringar som inte omfattas av skatteförfarandelagen. I de fallen finns det en hänvisning i respektive lag till bestämmelserna om betalningssäkring i skatteförfarandelagen. Sådana hänvisningar finns t.ex. i 7 kap. 9 § tullagen (2016:253), 13 kap. 21 § radio- och TV- lagen (2010:696), gällande sändningsavgift, och 23 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete, gällande återbetalning av felaktigt utbetalt belopp.20

Ett villkor för betalningssäkring är, som nämnts, att betalnings- skyldigheten avser ett betydande belopp (se 46 kap. 6 § 2 SFL). Vad som avses med betydande belopp framgår inte av lagstiftningen. Det har överlåtits på rättstillämpningen att närmare precisera vad uttrycket innebär. I praxis har vägledning hämtats från den praxis som finns vid tillämpningen av motsvarande uttryck i skattebrotts- lagen (1971:69). Betydande belopp har då ansetts innebära ett belopp som minst uppgår till ett prisbasbelopp, dvs. 45 500 kronor för

20 Ytterligare exempel är 1 § kupongskattelagen (1970:624), 35 a § lagen (1984:404) om stämpel- skatt vid inskrivningsmyndigheter, 4 kap. 5 § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, 3 b § lagen (2004:629) om trängselskatt, 1 kap. 8 § vägtrafikskattelagen (2006:227) och 22 § lagen (1990:613) om miljö- avgift på utsläpp av kväveoxider.

583

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

Skälen för förslaget

Vårt förslag innebär att frågor om återkrav inom socialförsäkringen inte längre kommer att bli föremål för prövning i allmän domstol eller inom ramen för den summariska processen hos Kronofogde- myndigheten. Det kommer därmed inte längre att vara möjligt att få till stånd kvarstad enligt 15 kap. RB (kvarstad i tvistemål) för en återkravsfordran.

Kvarstad och förvarstagande kommer dock med vårt förslag även i fortsättningen att vara möjligt enligt 26 kap. RB (kvarstad i brott- mål) till säkerhet för Försäkringskassans eller Pensionsmyndig- hetens skadeståndsanspråk med anledning av det misstänkta brottet. Detta förutsätter dock att skälig misstanke om brott finns, t.ex. bidragsbrott, och att övriga rekvisit är uppfyllda. Ett sådant skade- ståndsanspråk kan avse vad den försäkrade är skyldig myndigheten med anledning av ett återkrav.

Det är av stor vikt, inte minst med hänsyn till myndigheternas arbete mot organiserad brottslighet, att möjligheterna att säkra betalning av fordringar avseende återkrav inom socialförsäkringen inte försämras eller försvåras genom den föreslagna nya ordningen för verkställighet. Frågan är då om möjligheten till kvarstad i brott- mål innebär ett fullgott verktyg.

Som nämnts är det åklagaren som yrkar kvarstad beträffande ett skadeståndsanspråk med anledning av brott. Yrkandet kan framställas trots att åtal ännu inte väckts. Det som krävs för bifall är att någon är skäligen misstänkt för brott och skäligen kan befaras avvika eller undandra sig att betala sådan ersättning som han eller hon kan komma att bli dömd att betala på grund av brottet. Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten är således, för att kvarstad avseende ett återkrav ska aktualiseras, beroende av att förundersökning om brott i samband med en felaktig utbetalning inleds och att åklagaren beslutar att ansöka om kvarstad till täckande av myndighetens skadestånds- anspråk på grund av brottet. Om domstolen beslutar om kvarstad men åtal sedan inte väcks eller om åtalet ogillas, kommer kvarstads- beslutet att upphävas.

Som framgått i det föregående får betalningssäkring ske för Skatteverkets fordran på grund av återkrav av felaktigt utbetalt belopp avseende skattereduktion för hushållsarbete, s.k. ROT- eller RUT-avdrag. Detta framgår av 23 § lagen om förfarandet vid skatte-

585

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

reduktion för hushållsarbete, som hänvisar till bestämmelserna om betalningssäkring i skatteförfarandelagen. I förarbetena till lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete betonades att tillgodoräknandet av preliminär skattereduktion inte ett beskattnings- beslut och de medel som utbetalas till utföraren enligt lagen inte utgör skatt. Regeringen anförde därvid bl.a. följande. Det utbetalda beloppet har en konkret koppling till köparens beskattning och om återbetalning av ett felaktigt utbetalt belopp inte görs i rätt tid kan det därför i och för sig finnas skäl att behandla en återbetalnings- skuld på samma sätt som en förfallen obetald skattefordran. Det behöver i ett återbetalningsfall dock inte finnas någon koppling över huvud taget mellan en påstådd köpare och den som är återbetalnings- skyldig (prop. 2008/09:77 s. 43 och 59 samt prop. 2014/15:10 s. 32).

Skatteverkets fordringar avseende återbetalning av ROT- eller RUT-avdrag är således inte att jämställa med verkets skatteford- ringar. Sådana fordringar kan trots detta betalningssäkras enligt be- stämmelserna om detta i skatteförfarandelagen. Något principiellt hinder mot att införa en sådan möjlighet till betalningssäkring av- seende återkrav inom socialförsäkringen torde således inte finnas.

Som skäl för att införa möjlighet till betalningssäkring för att säkerställa det allmännas fordringar på återbetalning enligt lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete, anförde reger- ingen att det fanns ett uttalat behov av ett rättsmedel som kunde förhindra att den återbetalningsskyldige gjorde sig av med tillgångar eller på annat sätt undandrog sig betalning under processens gång (prop. 2014/15:10 s. 33).

Försäkringskassan framförde i skrivelse till regeringen 2013 (se avsnitt 7.3.3), där kassan föreslog att dess återkravsfordringar skulle bli verkställbara hos Kronofogdemyndigheten, att det skulle införas en möjlighet till betalningssäkring avseende återkraven motsvarande vad som gäller enligt skatteförfarandelagen (2011:1244). I skrivelsen anförde Försäkringskassan vidare bl.a. följande. Försäkringskassan deltar i myndighetssamarbete för att bekämpa den grova organise- rade brottsligheten och har som en följd av utredningar som före- tagits med anledning av detta samarbete ställt ett antal återkrav. Det har visat sig vara mycket svårt att driva in dessa eftersom tillgångarna hinner försvinna innan det finns en exekutionstitel som kan verk- ställas. Försäkringskassan bedömer att en väsentlig faktor för att öka effektiviteten i myndighetens arbete mot grov organiserad brottslig-

586

SOU 2018:5

Verkställighet av återkrav

het är att myndigheten ges effektivare och snabbare möjligheter för att driva in beslutade återkrav.

Försäkringskassan har till utredningen uppgett att den länge har efterlyst en möjlighet att beträffande ett återkrav ansöka om betal- ningssäkring hos förvaltningsdomstol. Detta behov blir särskilt tydligt när det redan pågår ett mål i förvaltningsdomstol efter att den försäkrade överklagat återkravsbeslutet. I dag tvingas myndigheten ibland att, i en sådan situation, parallellt med det pågående målet i förvaltningsdomstol, väcka talan i allmän domstol för att få till stånd kvarstad gällande återkravet. Det skulle innebära ett enklare och snabbare förfarande om ansökan om betalningssäkring i stället kunde göras i förvaltningsdomstol.

Försäkringskassan har till utredningen vidare framfört att det inte är tillräckligt med möjligheten till kvarstad i brottmål, som verktyg i de fall det finns ett behov av att förhindra att återbetalningsskyldiga gör sig av med tillgångar eller på annat sätt undandrar sig betalning. Kassan har i detta sammanhang betonat att kvarstad i brottmål kräver att en utredning om brott inleds, vilket inte alltid sker. För att medlen inte ska betalas tillbaka till gäldenären krävs vidare att gäldenären döms för det aktuella brottet och skadeståndsyrkandet bifalls. Under perioden från och med november 2016 till och med oktober 2017 gjorde Försäkringskassan t.ex. 1 538 polisanmälningar, varav 1 172 hittills har återrapporterats. Av de återrapporterade fallen har 986 av- skrivits och 40 lett till åtalsunderlåtelse, i 22 fall har strafföreläggande meddelats och i 124 fall har dom meddelats. De meddelade domarna var i 109 fall fällande och i 15 fall friande. Kvarstad i brottmål är således, enligt Försäkringskassan, ett mer osäkert verktyg än kvarstad i tvistemål eller betalningssäkring, när det gäller att säkra betalning för ett återkrav. Dessutom kan Försäkringskassan och Pensions- myndigheten inte själva ansöka om kvarstad av detta slag. Möjlig- heterna för myndigheterna att säkerställa betalning av återkravsford- ringar skulle försämras avsevärt om de förlorade verktyget att ansöka om kvarstad i tvistemål, utan att få tillgång till något annat, likvärdigt, verktyg för att säkra betalning.

Det framstår, enligt vår mening, som mycket angeläget att möj- ligheterna att säkerställa betalning av återkrav, när det kan befaras att gäldenären gör sig av med tillgångar eller på annat sätt undandrar sig betalning, inte försämras. Myndigheternas arbete mot organiserad brottslighet bör i möjligaste mån främjas och underlättas. Med

587

Verkställighet av återkrav

SOU 2018:5

hänsyn till vad Försäkringskassan har framfört till utredningen synes det, när kvarstad i tvistemål inte längre är möjligt, finnas ett uppen- bart behov av ett likvärdigt rättsmedel för att förhindra att gälde- närer undandrar sig betalning av återkrav.

Vi anser, mot denna bakgrund, att det bör införas en möjlighet till betalningssäkring i fråga om fordringar avseende återkrav enligt socialförsäkringsbalken och enligt lagen om statligt tandvårdsstöd. När det gäller återkrav enligt de förordningar som finns vid sidan av socialförsäkringsbalken föreligger det, såvitt framkommit, inget uttalat behov av en sådan möjlighet och de bör således inte omfattas.

Beslut om betalningssäkring som rör återbetalning ska precis som betalningssäkringsbeslut i övrigt vara omedelbart verkställbara, till skillnad från vad som ska gälla i fråga om verkställighet av beslut om återkrav (se avsnitt 7.6.4).

Vi föreslår således att en föreskrift, med innebörd att bestämmel- serna i skatteförfarandelagen om betalningssäkring är tillämpliga, ska införas i socialförsäkringsbalken och i lagen om statligt tandvårdsstöd.

En fråga som uppkommer är om Försäkringskassan bör ges rätt ansöka om betalningssäkring beträffande återkrav inom social- försäkringen, eller om det ät tillräckligt att Skatteverket får göra det. Så som redovisats i det föregående inträder Skatteverkets åtaganden som borgenär så snart verket bedömer att det finns risk för att en fordran inte kommer att bli betald, dvs. även innan fordran har över- lämnats till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Skatteverket har i dag ansvar för att ansöka om betalningssäkring för alla ford- ringar som omfattas av bestämmelserna om betalningssäkring, även sådana som har sin grund i beslut av andra myndigheter, med undantag för vissa fordringar för vilka det är Tullverket som ansöker om betalningssäkring. Det bör enligt vår mening vara tillräckligt att Skatteverket får ansöka om betalningssäkring, i enlighet med vad som gäller i fråga om de flesta andra fordringar som bestämmelserna om betalningssäkring är tillämpliga på.

588

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2018:5

Inskränkning i tillämpningen av särskild föreskrift om verkställbarhet

Den föreslagna nya paragrafen 108 kap. 26 § socialförsäkringsbalken, SFB, innebär att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens be- slut om återbetalning enligt 108 kap. SFB, liksom ränta och avgifter, blir verkställbara enligt utsökningsbalken sedan de har fått laga kraft. Vidare blir genom paragrafen lagen (1993:891) om indrivning av stat- liga fordringar m.m., indrivningslagen, tillämplig vid handläggningen hos Kronofogdemyndigheten. Genom den föreslagna nya paragrafen införs också en möjlighet till betalningssäkring avseende beslut om återbetalning.

Den förslagna ändringen i 108 kap. 1 § SFB innebär att en upplys- ning har lagts till i nämnda paragraf om att bestämmelser om indriv- ning finns i 26 §.

Genom dessa ändringar, tillsammans med de ändringar som be- handlas i avsnitt 8.2 nedan, införs en ny ordning för verkställighet av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens fordringar avseende återkrav. Denna innebär att Försäkringskassan – som handhar han- teringen av återkravsfordringarna även för Pensionsmyndighetens räkning efter att beslut om återkrav har meddelats – inte längre kom- mer att behöva ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid tingsrätten för att få till stånd ett verkställbart avgörande, utan myndigheternas beslut är verkställbara sedan de har fått laga kraft. Vidare innebär den nya ordningen att, om en återkravsfordring inte har betalats i rätt tid, ska Försäkringskassan skicka fordringen för verkställighet hos Kronofogdemyndigheten inom fem månader från förfallodagen, såvida det inte finns särskilda skäl som talar emot detta. Enligt ändringar vi föreslår i indrivningsförordningen (1993:1229) – se avsnitt 8.2 nedan – ska tidsfristen vara fem månader, i stället för två månader som är huvudregeln. Vid handläggningen hos Kronofog- demyndigheten kommer avräkning kunna ske mot skatter och avgifter som annars skulle ha återbetalats och genom våra förslag till ändringar indrivningslagen – se avsnitt 8.2 nedan – kommer åter- kravsfordringarna ha företrädesrätt vid utmätning i lön. Preskrip- tionstiden för återkravsfordringar kommer, på grund av våra förslag, att förkortas från tio år till fem år och möjligheterna till förlängning av preskriptionstiden kommer att inskränkas. Detta är en helhetslös- ning där olika intressen har vägts mot varandra och som kommer att

592

SOU 2018:5

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

leda till bl.a. ett effektivare verkställighetsförfarande och en minskad risk för överskuldsättning hos enskilda.

Om de nya bestämmelserna skulle bli tillämpliga även på beslut om återkrav som har meddelats före lagens ikraftträdande skulle detta bl.a. innebära att preskription skulle inträda för ett stort antal fordringar vid ikraftträdandet. Av de cirka 291 000 fordringar som fanns i fordringsstocken per den 30 september 2017 var det cirka 189 000 (65 procent) som avsåg återkravsbeslut meddelade 2013 och senare och cirka 102 000 fordringar (35 procent) som hade meddelats tidigare. Beloppsmässigt var andelen ungefär densamma. Av den totala fordringsstocken om cirka 4,2 miljarder kronor var det cirka 2,4 miljarder kronor (60 procent) som hade meddelats 2013 och senare medan cirka 1,8 miljarder kronor (40 procent) avsåg äldre fordringar. Ett stort antal fordringar och en stor del av fordrings- stocken skulle således preskriberas i ett slag om våra förslag skulle omfatta beslut meddelade före ikraftträdandet.

I fråga om de fordringar som har preskriberats skulle Försäkrings- kassan behöva besluta om avskrivning. De fordringar som inte har preskriberats skulle Försäkringskassan behöva delge med gäldenären, i syfte att laga kraft skulle kunna inträda och verkställighet därefter kunna sökas. Denna hantering av äldre fordringsanspråk skulle inne- bära en avsevärd administrativ börda för Försäkringskassan.

Även för Kronofogdemyndigheten skulle det innebära en admi- nistrativ börda om författningsändringarna avseende verkställighet av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkrav skulle om- fatta även beslut om återkrav som har meddelats före ändringarnas ikraftträdande. Den förväntade ökningen av antalet verkställighets- ansökningar, till följd av våra förslag, skulle vara betydligt större om Försäkringskassan skulle ansöka om verkställighet även avseende alla dessa äldre fordringsanspråk i fordringsstocken.

Till detta kommer att våra förslag, gällande verkställighet av återkrav, är en helhetslösning som vi anser utgöra en lämplig av- vägning mellan olika intressen. Om äldre beslut om återkrav skulle omfattas av de nya bestämmelserna innebär det att de endast skulle träffas av vissa delar av de nya bestämmelserna. Den förkortade pre- skriptionstiden skulle omfatta alla fordringar, trots att de flesta av dem inte skulle kunna lämnas för verkställighet inom fem månader från förfallodagen. En grundläggande förutsättning för den kortare

593

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

Konsekvensutredningen ska utöver detta enligt 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning, om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt, innehålla en beskrivning av följande, i den omfattning som är möjlig:

1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen,

2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,

3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,

4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen,

5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och

6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas ut- formning.

9.2.3Krav i kommittédirektiven

Regeringen har i direktiven (dir. 2016:104 s. 9) lyft fram att samt- liga författningsförslag som lämnas ska vara analyserade ur ett jäm- ställdhetsperspektiv, vilket (som framgått i avsnitt 9.2.1) även är ett krav enligt 15 § kommittéförordningen. Regeringen har angett att förslagen ska vara särskilt motiverade om de bedöms ha negativ in- verkan på jämställdheten i samhället. Även konsekvenserna ur ett barnrättsligt perspektiv bör, enligt direktiven, beskrivas.

Vidare har regeringen framhållit att förslagens offentligfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser ska analyseras och redovisas samt förslag till finansiering lämnas. Detta är även ett krav enligt 14 § kommittéförordningen (se avsnitt 9.2.1). Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna ska, enligt direktiven, redovisas särskilt.

Hur förslagen beräknas påverka samordningen av de sociala trygg- hetssystemen inom EU samt hur de påverkas av Sveriges åtaganden

599

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

någon större utsträckning bidragit till prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet sedan ombudsfunktionen inrättades 2005.

Huvudanledningen till att ombudet inte förmår föra vidare fler mål till Högsta förvaltningsdomstolen beror på en inlåsningseffekt som uppstår i underinstanserna. Eftersom allmänna ombudet vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrätten i uppemot två tredje- delar av målen, är ombudet normalt förhindrat att föra dessa ären- den vidare till överinstanserna.

En annan förutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag är att ombudet har tillgång till adekvat infor- mation. Sådan information är nödvändig dels för att ombudet ska kunna identifiera vilka rättsfrågor som är intressanta att driva, dels för att ombudet ska få tillgång till konkreta ärenden att överklaga som speglar de rättstillämpningsproblem som finns.

Ytterligare en förutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sin funktion, är att dess uppdrag och ställning är tydligt.

Våra förslag rörandet det allmänna ombudet

Våra förslag rörande det allmänna ombudet syftar till att skapa ett mer rättssäkert och effektivt processuellt system i vilket det all- männa ombudet kan verka för en mer ändamålsenlig prejudikat- bildning på socialförsäkringsområdet. I princip samtliga våra förslag ska således betraktas som integrerade delar och lösningar i detta system.

En central del i våra förslag är att det allmänna ombudet ska kunna föra en talan om fastställelse, dvs. kunna överklaga en dom- stols beslut även om någon ändring inte yrkas. Härigenom vill vi undanröja den inlåsningseffekt som vi ser som ombudets största problem i verksamheten i dag.

Vi lämnar också förslag på att såväl ombudets uppgifter som ställning i processen ska klargöras. Beslutsmyndighetens roll och medverkan tydliggörs och likaså inskärps kravet på att allmän för- valtningsdomstol ska inhämta yttrande från beslutsmyndigheten i vissa fall.

Det allmänna ombudets behörighet att överklaga beslut utvidgas samtidigt genom en generell bestämmelse om ombudets kompetens-

601

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

område som ska omfatta även förmånsbeslut som Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten fattar enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken under förutsättning att det är fråga om ett beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

I takt med att det allmännas möjligheter att använda enskilda ärenden för att främja prejudikatbildningen förstärks, finns en risk för en negativ påverkan för de enskilda som drabbas. Vi föreslår därför att enskilda i vissa särskilt utsatta situationer medges rätt till offentligt biträde.

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten åläggs därutöver en skyldighet att lämna det allmänna ombudet de uppgifter, upp- lysningar och den hjälp som ombudet behöver för att fullgöra sin uppgift. I offentlighets- och sekretesslagen införs en korrespon- derande sekretessbrytande bestämmelse och det allmänna ombudet ges härutöver rätt att inhämta vissa uppgifter från andra aktörer. Med dessa förslag vill vi, förutom att tydliggöra relationen mellan beslutsmyndigheterna och ombudet, säkerställa att ombudet inte till följd av informationsbrister saknar möjlighet att fullgöra sin uppgift eller ta det defensiva ansvar i processen som åvilar ombudet i egenskap av det allmännas företrädare i domstol.

Alternativa lösningar som vi har övervägt

Vi har övervägt ett flertal andra alternativ till det av oss förordade förslaget att införa en talan om fastställelse. Beträffande denna fråga finns utförliga övervägandena i avsnitt 4.10. Även i övriga delar har andra alternativ löpande övervägts. Övervägandena finns i avsnitt 4.8, 4.9, 4.11 och 4.12.

9.3.2Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna

Konsekvenser av att en talan om fastställelse m.m. införs

En förbättrad prejudikatbildning på socialförsäkringsområdet bör i förlängningen medföra att färre mål överklagas och att domstolarna enklare kan avgöra dessa. I takt med att rättsläget klargörs genom den förbättrade prejudikatbildningen, bör också behovet att bevilja

602

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

prövningstillstånd avta i överrätt. Sammantaget bör detta medföra en mer effektiv och rättssäker process i domstol.

Förslaget om att utvidga det allmänna ombudets kompetensom- råde kan även det få gynnsamma effekter. Genom att det allmänna ombudet ges utökade möjligheter att verka för en likformig och rätts- säker prejudikatbildning, exempelvis enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, förbättras förutsätt- ningarna för att undvika att domstolarna, såsom i dag, belastas med tusentals mål rörande samma fråga.

Såvitt särskilt gäller förslaget att införa en möjlighet att föra en talan om fastställelse, bör detta medföra att färre mål överklagas av det allmänna ombudet jämfört med om ett sådant taleinstitut inte införs. Detta beror på att ombudet inte behöver överklaga lika många avgöranden för att försäkra sig om att inte drabbas av den s.k. inlåsningseffekten.

En förbättrad prejudikatbildning innebär rent allmänt att regel- verket som sådant blir tydligare och enklare att tillämpa. Detta bör i någon mån verka arbets- och kostnadsbesparande för dom- stolarnas del. Det går av förklarliga skäl emellertid inte att i mer detalj beräkna vilka verksamhetsvinster som kan genereras.

Kostnader för att införa en begränsad rätt till offentligt biträde

Enligt vårt förslag ska offentligt biträde endast förordnas i sådana fall då det allmänna ombudet överklagar ett beslut av Försäkrings- kassan eller Pensionsmyndigheten till nackdel för enskild. Förslaget innebär ökade kostnader under anslaget 1:12 Rättsliga biträden under utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Vi har därför försökt beräkna dessa kostnader genom att utgå från de uppgifter vi inhämtat rörande ombudets verksamhet de senaste åren. Samtidigt har vi fått göra vissa justeringar med hänsyn till de ytterligare resurser som ombudet tilldelats.

Det allmänna ombudet har de senaste åren överklagat cirka 60 mål i snitt per år. Med tanke på att ombudet fått en resurs- förstärkning kan dock antas att fler beslut kommer att överklagas till allmän förvaltningsdomstol i framtiden. Samtidigt ska beaktas att stärkta processuella möjligheter för ombudet att föra talan i allmän

603

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

förvaltningsdomstol också bör påverka omfattningen av ombudets verksamhet. Eftersom ombudet med en talan om fastställelse alltid kan föra mål vidare för prövning i högre instans, bör ombudet framöver inte behöva överklaga lika många mål beträffande en och samma rättsfråga bara för att undvika den s.k. inlåsningseffekten.

Vi har därför beräknat att ombudet kommer att överklaga cirka 80 beslut per år. Av statistiken framgår att cirka 51 procent av be- sluten överklagas till nackdel för enskild. Det innebär att cirka 40 beslut om året kan antas överklagas till nackdel för enskild fram- över. Det kan dock antas att behov av biträde i vissa fall kommer att saknas. Vår uppskattning är därför att biträde kommer att för- ordnas i ungefär 35 av dessa 40 mål.

Såvitt gäller tidsåtgången anser vi rimligt att anta att en dags arbete i genomsnitt utgör en rimlig tidsåtgång för det biträde som förordnas som offentligt biträde i förvaltningsrätten. Enligt förord- ningen (2009:1237) om timkostnadsnorm inom rättshjälpsområdet utgår ersättning till offentliga biträden med 1 342 kronor per timme för år 2017.1 Det innebär en totalkostnad på cirka 375 000 kronor i första instans.

Av de 35 mål i vilka biträde förordnats i förvaltningsrätten, kan antas att inte alla förs vidare till kammarrätten. Efter prövningen i för- valtningsrätten kan exempelvis framkomma att ärendet blivit olämp- ligt för prejudikatbildning. Även andra komplikationer kan uppstå som gör målet otjänligt för prejudikatbildning. Det kan också ut- veckla sig på det viset att ett annat mål blivit lämpligare för att driva samma rättsfråga. Samtidigt kan det emellertid också antas att enskilda ibland kan komma att överklaga vissa beslut till kammarrätten även om det allmänna ombudet, av någon anledning, förlorat intresse för målet. Vi antar därför att högt räknat cirka 30 av målen kommer att överklagas vidare till kammarrätten. I samband med dispenspröv- ningen kan vidare antas att några enstaka mål inte föranleder kam- marrätterna att meddela prövningstillstånd. Vi bedömer därför att cirka 25 mål kommer att bli föremål för prövning i sak i andra instans. Såvitt gäller tidsåtgången anser vi rimligt att anta att denna inte bör vara lika omfattande som i första instans. Lite under en halv dags ytterligare arbete anser vi därför utgöra en rimlig tidsåtgång i andra

1 För den som är godkänd för F-skatt exklusive mervärdesskatt.

604

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

Med utgångspunkt i våra antaganden ovan kan en totalkostnad för förslaget uppskattas till cirka 490 000 kronor.

Finansieringsförslag

Kostnaden om 490 000 kronor föreslås täckas genom indragning av medel från de myndigheter vars verksamheter på sikt främst kommer att gynnas av förslaget, dvs. Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten. Ett tydligare regelverk på socialförsäkringsom- rådet medför ju att en stor mängd ärenden enklare kan handläggas av beslutsmyndigheterna varje dag.

Vi anser därför att anslaget 1:12 Rättsliga biträden under utgifts- område 4 Rättsväsendet bör ökas med 490 000 kronor. Finansiering bör ske genom att anslaget 2:1 Försäkringskassan under utgiftsom- råde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsätt- ning minskas med 400 000 kronor och att anslaget 2:1 Pensionsmyn- digheten under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom minskas med 90 000 kronor.

9.3.3Konsekvenser för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten

En tydligare roll för det allmänna ombudet innebär först och främst att konturerna och gränserna mellan ombudet och beslutsmyn- digheterna blir tydligare.

Rent allmänt innebär en förbättrad prejudikatbildning att regel- verket som sådant blir tydligare och enklare att tillämpa. De be- dömningar och avvägningar som beslutsmyndigheterna behöver göra, blir till följd av detta enklare. Ett tydligare regelverk kommer i förlängningen sannolikt också att resultera i färre omprövningar och att färre beslut överklagas, vilket sammantaget innebär att resurser frigörs hos myndigheterna på sikt. Detta kommer att vara arbets- och kostnadsbesparande för såväl Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Det går av förklarliga skäl emellertid inte att i mer detalj beräkna vilka verksamhetsvinster som kan genereras av en mer ändamålsenlig och förbättrad prejudikatbildning.

För Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten medför våra förslag i övrigt inte några ökade kostnader. En mycket marginell

606

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

förändring kan uppstå i och med att beslutsmyndigheterna i princip kan upphöra med att göra prövningar enligt 113 kap. 3 § SFB i samband med att det allmänna ombudet överklagar.

Det kan dock antas att Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten framöver kommer att få lägga ned något mer tid på att avge yttranden till domstolarna än vad som är fallet i dag. Denna ökning bedöms dock vara ytterst marginell eftersom beslutsmyndigheterna redan i dag avger yttranden till domstolarna i många av de mål som initieras av det allmänna ombudet. Det kan också erinras om att ombudet överklagar ett förhållandevis begränsat antal beslut per år och att beslutsmyndigheterna, för det fall att ombudet inte hade trätt in i processen, många gånger likväl hade haft att ta ett ansvar för processen i egenskap av den enskildes motpart. Den eventuella merkostnaden som kan uppstå täcks emellertid under alla förhåll- anden mer än väl av de besparingar som görs i och med att pre- judikatbildningen på området stärks.

9.3.4Övriga konsekvenser för staten

En förbättrad prejudikatbildning innebär rent allmänt att regel- verket som sådant blir tydligare och enklare att tillämpa, vilket är av godo. Det kan dock erinras om att prejudikat kan vara såväl kost- nadsdrivande som kostnadsbesparande för staten beroende på ut- fallet i domstol.

9.3.5Konsekvenser för landsting och kommuner

En förbättrad prejudikatbildning på socialförsäkringsområdet kom- mer även att komma kommunerna till godo. Enligt 2 kap. 1 § social- tjänstlagen (2001:453) gäller att varje kommun svarar för social- tjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Ett tydligare regelverk bör underlätta för kommunerna att bedöma vilken hjälp och vilka stödinstanser som måste vidtas av dem. I vissa fall bör en bättre prejudikatbildning på socialförsäkringsområdet dessutom få mer direkt betydelse för kommunernas verksamhet. Exempelvis kan prejudikat rörande rätt till assistansersättning enligt social- försäkringsbalken få betydelse för kommunernas tillämpning av in-

607

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

satsen personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice för vissa funktionshindrade.

9.3.6Konsekvenser för enskilda

För enskilda innebär en förbättrad prejudikatbildning att regelver- ket som sådant blir tydligare och enklare att använda. Tillämp- ningen av socialförsäkringsbestämmelserna blir därmed mer förut- sägbar och oklarheter beträffande frågor av stor betydelse för en- skildas möjligheter att försörja sig kan undanröjas. Enskilda ges på detta vis större möjligheter att tillvarata sin rätt och fatta välgrun- dade beslut beträffande frågor som många gånger har stor påverkan på såväl deras men även andras liv.

Förslagen att tydliggöra det allmänna ombudets funktion och ställning i processen, bör också ha positiv betydelse för enskilda.

Förslaget att ge ombudet utökade möjligheter att verka för en effektiv prejudikatbildning genom att föra en talan om fastställelse, kan givetvis medföra att vissa enskilda ärenden drabbas av negativa konsekvenser. Det bör dock i detta sammanhang erinras om att ombudet inte sällan för talan till fördel för enskilda. Att ombudet får förstärkta möjligheter att verka för en effektiv prejudikatbildning kan således många gånger vara till fördel för enskilda. Det ska också erinras om att möjligheten att föra en talan om fastställelse bör få den effekten att ombudet inte behöver överklaga lika många beslut i syfte att undvika den s.k. inlåsningseffekten. Taleinstitutet som så- dant bör således snarast medföra att det skapas förutsättningar för ombudet att välja ut färre enskilda ärenden för prejudikatbildning jämfört med i dag. Den totala påverkan på enskilda som grupp bedöms därför bli mindre till följd av att taleinstitutet införs. Detta är en av flera omständigheter som vi menar talar för att en talan om fastställelse är ett bättre alternativ för enskilda än en trepartsprocess.

Att den totala påverkan på enskilda som grupp bedöms bli mindre, är dock till ringa tröst för de cirka 40 personer årligen vars ärende väljs ut för prejudikatbildning, och där talan förs till nackdel för dessa. I syfte att värna enskilda i dessa situationer föreslås därför en rätt till offentligt biträde. Förslaget syftar till att stärka enskildas rättssäkerhet i sådana processer som det allmänna ini- tierar till nackdel för enskilda av prejudikatbildningsskäl.

608

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

9.3.7Övriga konsekvenser av våra förslag

Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Vi bedömer att våra förslag kan förväntas få positiva effekter för jämställdheten mellan kvinnor och män.

Ett av våra förslag är att det i lagtexten anges att det allmänna ombudet har att verka för en likformig tillämpning av socialförsäk- ringen. I detta ligger givetvis att socialförsäkringen ska tillämpas lika för alla, både män och kvinnor. Att verka för en likformig tillämp- ning av socialförsäkringen, kan således föranleda ombudet att uppmärksamma och driva frågor i domstol som ytterst handlar om att säkerställa att socialförsäkringen inte tillämpas på ett sådant sätt att det ena könet förfördelas. Samtidigt föreslår vi att det allmänna ombudet ges förstärkta processuella möjligheter att driva ärenden i domstol. På detta sätt skapas bättre förutsättningar för ombudet att få till stånd en domstolsprövning i högre instans av sådana frågor. Ett på detta vis processuellt förstärkt allmänt ombud kan därför synliggöra och driva frågor med tydlig jämställdhetsprofil på ett annat sätt än beslutsmyndigheterna i dag har möjlighet att göra.

Rent allmänt kan också konstateras att kvinnor i högre grad än män är beroende av socialförsäkringen för sin försörjning. En för- bättrad prejudikatbildning på socialförsäkringsområdet är därför något som kommer främst kvinnor till del.

Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Vi bedömer att våra förslag kan förväntas få positiva effekter för att nå dessa mål.

Ett av våra förslag är som nämnts att det i lagtexten tydliggörs att det allmänna ombudet har att verka för en likformig tillämpning av socialförsäkringen. I detta ligger givetvis att socialförsäkringen ska tillämpas lika för alla, oavsett etnicitet eller kulturell bakgrund. Ett processuellt förstärkt allmänt ombud kan synliggöra och driva frågor av detta slag på ett annat sätt än beslutsmyndigheterna av

609

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

I avsaknad av unionsrättsliga föreskrifter ankommer det på varje medlemsstats interna rättsordning att ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de processuella villkoren för förfaranden som är avsedda att tillvarata rättigheter för enskilda som följer av gemenskapsrättens direkta effekt. Dessa förfaranden får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller i prak- tiken göra det omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). Även om det i princip ankommer på den nationella rätten att utforma bestämmelser om rättsmedel och processuella tidsfrister, krävs det emellertid enligt unionsrätten att en nationell regel inte åsidosätter rätten till ett verksamt rättsligt skydd (Safalero, C-13/01).

Om det allmänna ombudet ska kunna verka för att nationell rätt om socialförsäkring tillämpas likformigt och rättssäkert, kan det ur ett unionsrättsligt perspektiv ifrågasättas varför inte samma repre- sentant för det allmänna ska kunna angripa liknande beslut som – direkt eller indirekt – grundar sig på EU-rätten. Vårt förslag om ett utvidgat kompetensområde för det allmänna ombudet, innebär att ombudet ges utökade möjligheter att verka för EU-rättens genom- slag i nationell rättstillämpning.

Konsekvenser för Sveriges möjligheter att leva upp till Europeiska unionens (EU) stadga om de grundläggande rättigheterna och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas få några negativa konsekvenser för Sveriges möjligheter att leva upp till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och den euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vi anser därutöver att vårt förslag om att införa en begränsad rätt till offentligt biträde för enskilda i vissa särskilt utsatta situationer, bör betraktas som särskilt fördel- aktigt med utgångspunkt i kraven enligt artikel 6.1 i Europakon- ventionen om rätten till en rättvis rättegång.

611

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

Detta frigör sammantaget resurser och bidrar till minskade kost- nader i förvaltningsrätterna.

Förslaget innebär således ett mer effektivt utnyttjande av förvalt- ningsrätternas resurser. Det är dock inte möjligt att mer i detalj beräkna vilka ekonomiska konsekvenser som förslaget kan medföra.

9.4.3Konsekvenser för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten

För Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kommer förslaget att få konsekvenser för hanteringen av ärenden som överklagas till domstol. En sådan konsekvens är myndigheternas rättidsprövning kommer att göras närmare dagen för det överklagade beslutet jäm- fört med i dag, vilket torde underlätta denna prövning.

Initialt är tänkbart att beslutsmyndigheterna i något större ut- sträckning kommer att avvisa överklaganden till följd av att de inkommit för sent. Denna ökning kan, särskilt med tanke på att besluten inte delges enskilda, på goda grunder dock antas vara såväl övergående som ytterst marginell.

Vissa kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster kan vidare tänkas uppnås genom att Försäkringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut kommer att vinna laga kraft snabbare. Härutöver bör processföringen i domstol underlättas av att målen får en kortare omloppstid i domstolarna.

Förslaget innebär således överlag ett mer effektivt utnyttjande av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens resurser. Det är dock inte möjligt att mer i detalj beräkna vilka ekonomiska konse- kvenser som förslaget kan medföra.

9.4.4Konsekvenser för landsting och kommuner

Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas få några större konsekvenser för landsting och kommuner. Tänkbart är dock att risken för misstag vad gäller tiden för att överklaga kommunala be- slut om socialt stöd kan reduceras något i och med att en generell klagofrist om tre veckor tillämpas. Enskilda som ansöker om för- måner enligt socialförsäkringen har nämligen inte sällan behov av annat stöd, som beslutas av kommunerna. Det kan antas att olika

614

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

frister för att överklaga, tre veckor respektive två månader, kan gene- rera vissa misstag som framöver kan reduceras något. Det kan antas att en frist om tre veckor för att överklaga på socialförsäkrings- området på sikt kan leda till färre avvisade överklaganden hos kom- munerna. Denna minskning kan dock antas vara mycket marginell.

Enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen gäller att varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Till följd av detta kan kommunerna vara skyldiga att bevilja stöd och hjälp till enskilda under sådan tid då deras rätt till försörjning genom social- försäkringssystemet ifrågasätts. Att det skapas förutsättningar för en förkortad handläggningstid till domstolarna, torde därför med- föra att oklarheter beträffande den enskildes situation snabbare undanröjs, vilket har betydelse för kommunernas skyldigheter att, såväl under som efter processen i domstol, tillhandahålla stöd.

9.4.5Konsekvenser för enskilda

Då förslag tidigare lämnats om att förkorta tidsfrister för att överklaga har det framförts att enskilda inte hinner klaga i tid, inte hinner komplettera med ytterligare utredning eller konsultera om- bud om fristerna förkortas. På socialförsäkringsområdet har beto- nats att det ofta handlar om personer som lider av sjukdomar och då kan ha svårigheter att agera snabbt och handlingskraftigt. Med andra ord har det gjorts gällande att en förkortad tidsfrist medför att en- skilda tillhandahålls ett mindre effektivt rättsmedel eftersom rätten att angripa förvaltningsbeslut beskärs.

Givetvis är det så att det finns ett antal människor som av olika anledningar behöver längre tid på sig för att överklaga än andra. Vår undersökning av genomgångna mål förmedlar dock inte bilden av att tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet svarar mot ett enhetligt behov för alla.

Tidsfristens funktion är inte heller att säkerställa att talan i materiellt hänseende är fullständig inom viss tid, utan endast att säkerställa att enskilda inom viss tid avger en viljeförklaring på ett visst föreskrivet sätt. Enskilda som av olika anledningar inte hinner anhängiggöra en fullständig talan inom föreskriven tid är således inte

615

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

förhindrade att inge ytterligare bevisning m.m. bara för att fristen för att överklaga löpt ut.

Det har framförts att enskilda behöver längre tid för att överklaga på socialförsäkringsområdet eftersom besluten på detta område är svåra att förstå eller undermåliga. Det finns dock skäl att framhålla att socialförsäkringsområdet är förhållandevis unikt i det hänseendet att beslutsmyndigheten måste förklara sitt ställningstagande för den enskilde inte bara en gång, utan flera. Först tillhandahålls den en- skilde en förklaring i grundbeslutet och därefter får hon eller han, om myndigheten överväger att avslå omprövningsbegäran, regel- mässigt ta del av ytterligare ett ställningstagande inför ompröv- ningsbeslutet. Därefter tillhandahålls den enskilde givetvis också omprövningsbeslutet. Det på socialförsäkringsområdet förhållande- vis unika omprövningsinstitutet innebär således i viss mån förstärkta garantier för att den enskilde ska begripa myndigheternas över- väganden och ställningstaganden

Enligt vår mening måste man också utgå från att människor i allmänhet, även om de inte känner till den korrekta juridiska ter- minologin för vissa processhandlingar, förstår att de har möjlighet att begära anstånd och överklaga blankt. Anstånd och komplettering är nämligen två företeelser som är mycket vanliga i socialför- säkringsprocessen i dag enligt den statistik vi tagit fram. Vi har dess- utom inte funnit stöd för att enskilda, som i dag inkommer med överklagandet senare, i större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande handlingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överklagandetiden. Det ska också framhållas, av likartade skäl som redogjorts för ovan, att enskilda rent allmänt tillförsäkras förhållandevis goda möjligheter att redan innan dom- stolsprövningen tar vid, komplettera ärendet med ytterligare bevis- ning i socialförsäkringsärenden.

Vad därefter gäller invändningen att många behöver en längre klagofrist i socialförsäkringsmål för att kunna anlita ombud, kan det inledningsvis sägas att behovet av att anlita ombud för att få hjälp med att tillvarata sin rätt inte är något unikt för socialförsäkrings- området. Tvärtom är det ett behov som enskilda inte sällan kan upp- leva även på andra områden. Utöver detta ska också erinras om den betydelse den särskilda handläggningen av socialförsäkringsärenden får för denna fråga. Till följd av detta förfarande har enskilda näm- ligen förhållandevis goda möjligheter att konsultera ombud även om

616

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

överklagandefristen för enskilda ändras till tre veckor. Enskilda har för det första möjlighet att anlita ombud redan innan ärendet initieras hos beslutsmyndigheten. Därefter har de möjlighet att konsultera ombud under handläggningen hos beslutsmyndigheten inför grund- beslutet. Därefter har enskilda två månader på sig att begära ompröv- ning, en tid som givetvis också kan användas för att anlita juridisk hjälp. På samma vis som inför grundbeslutet kan enskilda givetvis även anlita hjälp under handläggningen inför omprövningsbeslutet, t.ex. genom att begära anstånd. Om en enskild i detta skede alltjämt inte funnit skäl att konsultera biträde, har denne – med vårt förslag – också ytterligare tre veckor på sig att anlita sådan hjälp. Rent faktiskt har enskilda i socialförsäkringsmål, även med ett förkortande av överklagandefristen till tre veckor, således goda möjligheter att, redan innan domstolsprövningen tar vid, anlita juridiskt ombud.

Det kan också konstateras att det i dag finns ett antal andra måltyper för vilka den allmänna överklagandetiden om tre veckor tillämpas och som i flera avseenden har beröringspunkter med social- försäkringsmålen, t.ex. mål om personlig assistans eller annat stöd enlig LSS. På dessa områden saknas belägg för att klagotiden vållat några särskilda bekymmer. Då ska också betänkas att enskilda på detta område inte heller har möjlighet att begära omprövning av beslut på det vis som är möjligt enligt socialförsäkringsbalken.

Närmare överväganden beträffande dessa frågor finns i avsnitt 5.7 och 5.8.

Vi bedömer sammantaget därför inte att konsekvenserna för enskilda av att införa en kortare tidsfrist för att överklaga är sådana att det finns skäl att på detta område avvika från vad som gäller på i princip alla andra rättsområden. Man måste också beakta att en förkortad överklagandetid kan vara till fördel för många enskilda.

Vårt förslag innebär således att det skapas bättre förutsättningar för mål att avgöras snabbare än i dag. Omloppstiden för målen bör därför bli kortare, vilket är till fördel för enskilda.

Det kan förvisso förväntas att vissa enskilda, under en övergångs- period, kommer att missta sig om vilken tidsfrist som egentligen gäller. Detta skulle initialt kunna leda till fler avvisningar än i dag. Med tanke på att beslutsmyndigheterna inte delger sina beslut, är det dock tveksamt om denna effekt infinner sig i praktiken. Besluts- myndigheten kan med andra ord inte avvisa överklaganden om det

617

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

Målet för integrationspolitiken är, som nämnts, lika rättigheter, skyl- digheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak- grund. Vi bedömer inte att vårt förslag om förkortade tidsfrister kommer att få några direkta konsekvenser för möjligheterna att nå dessa mål. Förvisso kan antas att försäkrade som ännu inte fullt ut behärskar det svenska språket, under en övergångsperiod kan ha svårare att ta sig till instruktioner om hur man överklagar. Huruvida överklagandefristen är tre veckor eller två månader torde emellertid vara av mindre betydelse i det sammanhanget. Det är nämligen inte tidsrymdens längd som sådan som är det stora problemet i dessa fall. Utmaningen ligger snarare i att förmå den försäkrade som inte behärskar det svenska språket att be någon om hjälp med över- sättning m.m. Även en tidsfrist om tre veckor borde således vara tillräckligt lång för att möjliggöra för försäkrade som nyligen anlänt till Sverige att be om sådan hjälp och därefter påkalla domstols- prövning av beslut som de är missnöjda med. Inte heller bör exem- pelvis nyanlända vara i behov av en undantagsreglering just på social- försäkringsområdet när de på andra områden anses kunna tillvara sin rätt på ett fullgott sätt med en treveckorsfrist.

Konsekvenser ur ett barnrättsligt perspektiv

Barn kan, precis som myndiga personer, vara part i domstol. En annan sak är att de till följd av sin ringa ålder ofta inte anses ha förmåga att själva eller genom ombud agera i en rättegång. Barn kan utöver detta givetvis också komma att påverkas av beslut som är adresserade till andra än dem själva. Denna påverkan kan vara mer eller mindre direkt. Ett beslut om vårdbidrag söks exempelvis av den unges vårdnadshavare, men har ett tydligt och direkt samband med den unges levnadssituation. Även ett beslut om sjukersättning av- seende barnets vårdnadshavare kommer emellertid indirekt att på- verka den unges situation.

Genom vårt förslag om kortare överklagandetid vill vi skapa bättre förutsättningar för att mål ska kunna avgöras snabbare. Detta är en effekt som är positiv för såväl vuxna som barn. Genom att ärenden vinner laga kraft och avgörs snabbare, skapas bättre förut-

619

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

sättningar att snabbare undanröja ovisshet om vad som gäller, något som får betraktas som särskilt angeläget när fråga är om beslut som på ett mer påtagligt sätt påverkar barns levnadssituation.

Konsekvenser för samordningen av de sociala trygghetssystemen inom Europeiska unionen samt för de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till unionen

Inom EU betraktas medlemsländernas socialförsäkringssystem i första hand som nationella angelägenheter. EU:s kompetens på området handlar enbart om samordning av de nationella systemen för social trygghet, inte om harmonisering av systemen. Några sär- skilda unionsbestämmelser som har betydelse för det processuella ramverket på socialförsäkringsområdet finns inte heller.

I avsaknad av unionsrättsliga föreskrifter ankommer det på varje medlemsstats interna rättsordning att ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de processuella villkoren för förfaranden som är avsedda att tillvarata rättigheter för enskilda som följer av gemenskapsrättens direkta effekt. Dessa förfaranden får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller i praktiken göra det omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). Även om det i princip an- kommer på den nationella rätten att utforma bestämmelser om rättsmedel och processuella tidsfrister, krävs det emellertid i unions- rätten att en nationell regel inte åsidosätter rätten till ett verksamt rättsligt skydd (Safalero, C-13/01).

I dag tillämpas en frist om tre veckor för att överklaga vissa beslut av Försäkringskassan som ytterst grundar sig på EU-rätten. En tillämpning av den unionsrättsliga likvärdighetsprincipen skulle där- för kunna medföra att det kan sättas i fråga varför inte en två- månadersfrist ska tillämpas i dessa fall eftersom det vid klander av närbesläktade beslut i princip uteslutande tillämpas en längre tids- frist. En förkortning av tidsfristen för att överklaga enligt social- försäkringsbalken kan således medföra bättre överensstämmelse med unionsrätten i vissa fall.

620

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

Försäkringskassan kommer att få minskade kostnader med minst 7,5 miljoner kronor per år.

Endast marginella kostnadsbesparingar eller kostnadsökningar kommer att uppkomma för Sveriges Domstolar och för övriga berörda statliga förvaltningsmyndigheter. Merkostnaderna kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. För landsting och kommuner innebär våra förslag inga konsekvenser.

9.5.1Våra förslag och alternativa lösningar som vi har övervägt

Problemen

Bakgrunden till vårt uppdrag är det grundläggande problemet att fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäkringen under det senaste decenniet har ökat snabbt. Vi har identifierat främst två orsaker till det. Den ena är att fordringshanteringen är nedpriori- terad hos Försäkringskassan. Våra överväganden och förslag för att uppnå en ökad prioritering av fordringshanteringen och vissa därmed sammanhängande övriga förslag finns i avsnitt 6.12 och 6.13. Konse- kvensanalys avseende de författningsförslag vi lämnar där redovisas i avsnitt 9.6.

Den andra orsaken som vi har identifierat är att återkravsbesluten inte är verkställbara. Våra överväganden och förslag med anledning av detta finns i avsnitt 7.5 och 7.6. Konsekvenserna av dessa förslag analyseras i detta avsnitt.

Myndigheternas återkravsbeslut, och förvaltningsdomstolarnas avgörande efter överklagande av återkravsbeslutet, utgör i dag inte en exekutionstitel. Det krävs ett utslag av Kronofogdemyndigheten eller en dom av allmän domstol för att en återkravsfordran ska få verkställas.

Denna ordning försvårar för Försäkringskassan att på ett effektivt sätt kunna driva in sina och Pensionsmyndighetens återkravsford- ringar. Den bidrar utöver detta till att undergräva den grundläggande regeln att förvaltningsbeslut ska prövas av allmän förvaltningsdom- stol, inte av allmän domstol. Det finns en risk för att samma sak kommer upp till prövning i såväl förvaltningsdomstol som allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Det kan få allvarliga följder för rättsordningen i stort om Högsta domstolen

622

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

och Högsta förvaltningsdomstolen meddelar motstridiga prejudikat. I förlängningen kan detta stå i strid med rätten till en rättvis rätte- gång enligt Europakonventionen.

Vårt förslag om verkställighet av återkrav

Vi föreslår att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav av en förmån inom socialförsäkringen ska få verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser efter att besluten har fått laga kraft. Detsamma ska gälla ränta och avgifter som får tas ut enligt lag. En särskild föreskrift med denna innebörd ska tas in i socialförsäk- ringsbalken och i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmån som administreras av Försäk- ringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Mål om verkställighet av sådana återkravsbeslut ska, enligt vårt för- slag, handläggas hos Kronofogdemyndigheten enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., indrivningslagen. Indriv- ning ska, om det inte finns särskilda skäl som talar emot det, begäras senast fem månader efter det att fordran skulle ha betalats. Indriv- ning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs från allmän synpunkt.

Att återkravsfordringarna ska handläggas enligt indrivningslagen innebär bl.a. att preskriptionstiden för fordringarna kommer att vara fem år, i stället för tio år som den är i dag. Det innebär också att avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter kommer att kunna ske när en återkravsfordran har lämnats för indrivning.

Vi föreslår vidare att fordringar avseende återkrav ska ha före- trädesrätt vid utmätning av lön samt att bestämmelserna om betal- ningssäkring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ska vara tillämpliga.

Alternativa lösningar som vi har övervägt

Ett alternativ, för att råda bot på de problem som har att göra med den nuvarande ordningen för verkställighet av återkravsfordringar, som utredningen har övervägt, är att Försäkringskassan skulle få väcka talan om återkrav i förvaltningsdomstol. När det gäller detta alternativ har två möjliga varianter av det övervägts. Den ena vari-

623

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

anten innebär att kassan skulle vara förhindrad att i stället ansöka om betalningsföreläggande och den andra att detta skulle vara möj- ligt, varvid målet vid bestridande eller ansökan om återvinning skulle överlämnas till förvaltningsdomstol. Våra överväganden rörande dessa alternativa lösningar finns i avsnitt 7.5.3 och 7.5.4.

När det gäller utformningen av vårt förslag att beslut om återkrav ska vara verkställbara har vi övervägt olika alternativ, såsom att förslaget inte skulle omfatta återkrav enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken och att det inte skulle omfatta ränta och avgifter. Vidare har vi övervägt att beslut om återkrav skulle hand- läggas som enskilda mål hos Kronofogdemyndigheten. Vi har över- vägt att besluten ska få verkställas före laga kraft i vissa fall. När det gäller tidsfristen för att begära indrivning har vi övervägt en kortare sådan och under vilka omständigheter undantag ska få göras från tidsfristen. Vi har övervägt att behålla den nuvarande preskriptions- tiden och även att avräkning inte skulle få ske hos Kronofogde- myndigheten mot återbetalning av skatt. Dessutom har vi övervägt att fordringar avseende återkrav inte skulle ha företrädesrätt vid löneutmätning och att bestämmelserna om betalningssäkring inte skulle vara tillämpliga. Våra överväganden rörande dessa alternativ i fråga om utformningen av förslaget om verkställbara återkravsbeslut finns i avsnitt 7.6.

9.5.2Allmänna statsfinansiella konsekvenser

Våra förslag kan förväntas leda till ökade inbetalningar

Närmare om innebörden av förslagen

Vårt förslag i denna del innebär som nämnts bl.a. att Försäk- ringskassan ska begära indrivning i fråga om återkravsfordringar senast fem månader från förfallodagen om inte särskilda skäl talar emot. Särskilda skäl kan anses föreligga bl.a. om det bedöms som fördelaktigt att kvitta eller att avtala om en avbetalningsplan. Betal- ningssäkring kommer att vara möjligt och Kronofogdemyndigheten kommer att kunna avräkna återkravsfordringarna mot skatt som ska återbetalas. Återkravsfordringarna ska preskriberas efter fem år från förfallodagen, i stället för tio år som gäller i dag, med möjlighet till förlängning av preskriptionstiden. De nya bestämmelserna kommer

624

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

endast att omfatta nya återkrav, dvs. återkravsbeslut meddelade efter ikraftträdandet.

Allmänt om vad våra förslag kan förväntas leda till

Vi bedömer att våra förslag kan förväntas leda till ökade inbetal- ningar i förhållande till hur det ser ut i dag, och därmed ökade stat- liga inkomster.

Om den föreslagna ordningen införs kan det för det första för- väntas leda till att de frivilliga inbetalningarna ökar och att fler av- betalningsplaner kommer till stånd, på grund av gäldenärernas vetskap om att ärendet kommer att överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning inom en viss i förväg bestämd tid. Försäkringskassan har till utredningen uppgett att kassan bedömer att den initiala effekten efter regelförändringarna kommer vara liten, dvs. föränd- ringarna kommer initialt att ha en marginell påverkan på antalet frivilliga inbetalningar samt antalet avbetalningsplaner. Denna bedömning baseras på det faktum att Försäkringskassan redan i dag skickar inkassokrav till dem som inte betalar efter påminnelse, och att det av kravbrevet framgår att fordran kan komma att lämnas för verkställighet. I takt med att det blir mer känt att Försäkringskassan faktiskt begär indrivning efter fem månader kommer, enligt kassans bedömning, sannolikt antalet frivilliga inbetalningar och avbetal- ningsplaner att öka. Betalning kan ju också ske efter att en fordran har lämnats för indrivning. Som nämnts (avsnitt 7.5.5) ska enligt en ny bestämmelse i kreditupplysningslagen4 gäldenären i ett allmänt mål inte få en betalningsanmärkning förrän han eller hon av Krono- fogdemyndigheten har underrättats om kravet och haft tillräckligt med tid för att betala eller på annat sätt bevaka sin rätt.

Våra förslag kan, för det andra, förväntas leda till ökade inbetal- ningar genom att Försäkringskassan beslutar om kvittning mot utbetalning av förmån. Enligt vårt förslag ska möjligheten att kvitta anses utgöra särskilda skäl mot att lämna en fordran för indrivning hos Kronofogdemyndigheten. Försäkringskassan saknar i dag ett utvecklat system för att identifiera de fall då kvittning är möjligt. Våra förslag i denna del, samt de förslag som lämnas i avsnitt 6.12.4,

4 Bestämmelsen ska träda i kraft den dag som regeringen bestämmer (SFS 2017:599).

625

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

kan förväntas leda till att sådana system utvecklas. Det är fördel- aktigt för såväl Försäkringskassan som gäldenären att kvittning sker i stället för indrivning hos Kronofogdemyndigheten. I vart fall kommer, när en fordran har lämnats för indrivning, Kronofogde- myndigheten att identifiera de fall där utbetalning av en förmån från Försäkringskassan ska ske och då kommer – precis som i dag – För- säkringskassans fordringshantering få en impuls om detta och kunna välja att kvitta i stället.

För det tredje kan våra förslag förväntas leda till att inbetal- ningarna genom indrivning hos Kronofogdemyndigheten ökar. Fler ärenden kommer att lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Försäkringskassan har i fråga om detta anfört att antalet som kommer att lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning i stor utsträckning påverkas av om kassan kommer att ha ett automatiskt flöde av ärenden in till Kronofogdemyndigheten likt den lösning som finns hos kassan för betalningsskyldighet för underhållsstöd. Antalet påverkas även av Försäkringskassans kapaci- tet (resursmässigt och it-mässigt) att göra betalningsutredningar och bedömningar av särskilda skäl i samband med kvittning eller avbetal- ningsplaner.

Vårt förslag om att preskriptionstiden ska förkortas från tio till fem år, med möjlighet till preskriptionsförlängning i vissa fall, skulle kunna tänkas leda till att de ökade inbetalningarna blir något lägre än de skulle ha blivit om de nuvarande bestämmelserna om preskription behålls. Emellertid är det redan i dag så att inbetalningarna sjunker betydligt efter bara två år och därefter sjunker de ytterligare för varje år (se avsnitt 6.5.10). Med ett snabbare verkställighetsförfarande kan betalning i ännu större utsträckning förväntas ske tidigt i processen, eftersom obetalda fordringar rent faktiskt kommer att lämnas för indrivning oftare och tidigare än vad som är fallet i dag och eftersom även frivilliga betalningar och betalningar genom kvittning dessför- innan kommer att öka. Vidare kommer det enligt vårt förslag, som nyss nämnts, finnas möjlighet till preskriptionsförlängning bl.a. i sådana fall då den betalningsskyldige kan antas på olika sätt försvåra det allmännas möjligheter att få betalt för fordringen. Observeras bör att endast fordringar som uppkommer efter att de föreslagna författningsändringarna träder i kraft kommer att omfattas av för- slaget. Vår bedömning är, mot denna bakgrund, att inbetalningarna

626

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

inte kommer att bli särskilt mycket lägre än de skulle ha blivit om de nuvarande preskriptionsbestämmelserna behölls.

Till detta kommer att våra förslag kan förväntas leda till att inbetalningarna ökar även såvitt avser äldre återkrav, som alltså inte omfattas av den nya ordningen, eftersom resurser kommer att frigöras hos Försäkringskassans fordringshantering för att arbeta med och vidta åtgärder avseende dessa återkrav. Inte minst den förkortade preskriptionstiden kommer att bidra till det.

Beräkning av hur mycket inbetalningarna kan förväntas öka

Fler återkrav kommer att lämnas för indrivning eller betalas på annat sätt

Frågan är då med hur mycket inbetalningarna till staten på grund av återkrav kommer att öka. Antalet fordringar som kommer att lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning bedöms av Försäkrings- kassan komma att öka från dagens cirka 5 000 till cirka 20 000. Ök- ningen motsvarar i princip det antal ärenden som i dag läggs på avbruten indrivning. Antalet kan emellertid bli lägre om dessa fordr- ingar i stället blir betalda genom fler frivilliga betalningar, avbetal- ningsplaner eller beslut om kvittning. Utifrån genomsnittsskulden under 2016 avseende nya krav, om cirka 10 000 kronor, skulle 20 000 ansökningar motsvara ett belopp om cirka 200 miljoner kro- nor. Eftersom återkravsfordringar avseende lägre belopp i större utsträckning betalas snabbt genom frivillig inbetalning och åter- kravsfordringar avseende högre belopp i större utsträckning kvarstår obetalda, kan detta belopp dock antas vara lågt beräknat.

Enligt Försäkringskassans uppgifter ansökte myndigheten om verkställighet under åren 2013–2016 avseende mellan cirka 5 000 och 9 000 återkrav per år. Dessa återkrav motsvarade beloppsmässigt mellan cirka 215 och 350 miljoner kronor, varav kapitalskulden ut- gjorde mellan cirka 180 och 280 miljoner kronor.

Noteras kan vidare att skillnaden mellan nya återkrav per år och inbetalningar per år (förutom inbetalningar genom verkställighet) under de senaste fyra åren har uppgått till cirka 200–300 miljoner kronor.

Mot denna bakgrund bör det antagandet kunna göras att våra för- slag kommer att leda till att återkravsfordringar motsvarande åtmin-

627

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

stone cirka 250 miljoner kronor per år kommer att lämnas för in- drivning hos Kronofogdemyndigheten.

Som nämnts kan vårt förslag om att indrivning ska ske inom fem månader antas leda till att fler fordringar i stället blir betalda innan de lämnas för indrivning, genom fler frivilliga betalningar och avbetal- ningsplaner samt fler beslut om kvittning, jämfört med i dag. I föl- jande beräkningar av hur mycket det indrivna beloppet kommer att öka inkluderas sådana belopp som betalas in på annat sätt för att undvika en förestående eller påbörjad indrivning hos Kronofogde- myndigheten.

Hur mycket mer som kommer att drivas in

När det gäller hur mycket som kommer att drivas in hos Krono- fogdemyndigheten, är det svårt att göra säkra uppskattningar. Inbe- talningarna genom verkställighet hos Kronofogdemyndigheten har under åren 2013 till 2016 varierat mellan cirka 23 och 53 miljoner kronor per år. År 2016 uppgick inbetalningarna till 36 miljoner kronor. Inbetalningarna till Försäkringskassan har i genomsnitt ut- gjort cirka 15 procent av ansökt belopp.

Emellertid innebär våra förslag en rad förändringar av verkställig- hetsförfarandet som kan få betydelse för hur stor andel av det ansökta beloppet som kommer att drivas in hos Kronofogdemyndig- heten. De återkravsfordringar som Försäkringskassan i dag lämnar för verkställighet är sådana där en betalningsutredning har visat att betalningsförmåga finns. Skäl för att inte lämna en fordran för verkställighet kan i dag, förutom bristande betalningsförmåga, vara att utmätning pågår avseende andra fordringar med företrädesrätt. Vidare kan konstateras att de fordringar som har lämnats för indriv- ning har uppgått till stora belopp, i genomsnitt cirka 30 000 kronor i kapitalbelopp att jämföra med genomsnittsbeloppet för ett nytt återkrav om cirka 10 000 kronor.

De ytterligare fordringar som, om våra förslag genomförs, kommer att lämnas för indrivning är således bl.a. fordringar om mindre belopp. Återkrav på mindre belopp blir i större utsträckning fullt ut betalda än återkrav på högre belopp. Vidare avser de ytter- ligare fordringar som kommer att lämnas för indrivning gäldenärer som har en pågående löneutmätning. Våra förslag innebär att åter-

628

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

kravsfordringar kommer ha företrädesrätt vid löneutmätning. De tillkommande fordringarna som kommer att lämnas för indrivning kommer också till viss del att avse sådana fordringar där gäldenären vid en betalningsutredning hade bedömts sakna betalningsutrymme. Försäkringskassan kommer inte längre att behöva göra någon be- talningsutredning för att bedöma om en fordran ska lämnas för indrivning eller inte utan i princip endast för att, i förkommande fall, bedöma om kvittning kan ske eller om en avbetalningsplan ska god- tas. Kronofogdemyndigheten, som kan antas ha bättre förutsätt- ningar att göra sådana utredningar med hänsyn till att det tillhör myndighetens kärnverksamhet och att myndigheten t.ex. har tillgång till aktuella uppgifter från Skatteverket, kommer att utreda om gäldenären har utmätningsbara tillgångar eller inte. Vidare har Kronofogdemyndigheten – till skillnad från Försäkringskassan – ett effektivt system för att identifiera de fall då en utbetalning från Försäkringskassan kommer att ske till gäldenären. Våra förslag inne- bär också att Kronofogdemyndigheten kommer att kunna avräkna fordringarna mot skatt som ska återbetalas. I många fall leder ett beslut om återkrav till omtaxering och att återbetalning av skatt ska ske till gäldenären. Dessa pengar har Försäkringskassan i dag svårt att få vetskap om och tillgång till. Mot denna bakgrund kan det antas att våra förslag kommer att leda till att en större andel, jämfört med i dag, av de fordringar som lämnas för indrivning kommer att bli betalda.

En relevant jämförelse att göra är hur stor andel av ansökt belopp som drivs in hos Kronofogdemyndigheten såvitt avser Försäkrings- kassans fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd. För verkställighet av krav på betalningsskyldighet för underhållsstöd gäller i dag en ordning som i stort sett stämmer överens med den vi föreslår ska gälla för återkrav. De handläggs som allmänna mål och preskriberas efter fem år. De har företrädesrätt vid löneutmätning och omfattas av möjligheten till avräkning mot återbetalning av skatt. En skillnad är att betalningssäkring inte är möjligt avseende fordringar på underhållsstöd. Av de fordringar avseende betal- ningsskyldighet för underhållsstöd som skickas till Kronofogde- myndigheten blir 60–70 procent betalda genom indrivning medan resterande 30–40 procent blir preskriberade (se avsnitt 7.4.3).

Det kan finnas skillnader när gäller den allmänna betalningsför- mågan hos gäldenärer som är betalningsskyldiga för underhållsstöd,

629

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

jämfört med gäldenärer som är betalningsskyldiga för återkrav av felaktigt utbetalda socialförsäkringsförmåner. Några närmare under- sökningar av de olika gäldenärsgruppernas betalningsförmåga har inte gjorts av Försäkringskassan och vi har inte tillgång till något annat underlag för att kunna bedöma det. Generellt sett kan sägas att återkrav avser belopp som har betalats ut felaktigt och därför krävs tillbaka. Betalningsskyldighet för underhållsstöd bestäms med led- ning av uppgifter från föregående års beslut om slutlig skatt och förälderns antal barn som har rätt till försörjning. I båda fall kan betalningsoförmåga i många fall antas ligga bakom att fordran inte betalas på frivillig väg.

Inbetalningarna genom verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten avseende återkrav har under de senaste fyra åren i genomsnitt legat på 35 miljoner kronor per år. Vi bedömer, som nämnts, att dessa inbetalningar kommer att öka med anledning av våra förslag.

Om 60 procent av återkravsfordringar om 250 miljoner kronor som lämnas för indrivning blir betalda motsvarar detta 150 miljoner kronor per år, vilket är 115 miljoner mer än i dag. Som nämnts kan det finnas skillnader mellan betalningsförmågan hos gruppen betal- ningsskyldiga för återkrav, jämfört med gruppen betalningsskyldiga för underhållsstöd. Vi saknar underlag för att bedöma om så är fallet. Om betalningsförmågan är avsevärt lägre i gruppen betalningsskyldiga för återkrav skulle i stället kunna antas att 40 procent av 250 miljoner kronor som lämnas för indrivning blir betalda. Detta motsvarar 100 miljoner kronor per år, vilket är 65 miljoner kronor mer än i dag.

Indrivning kommer i allmänhet att pågå till dess fordringarna preskriberas efter fem år. Med hänsyn till de förväntade ökade in- betalningarna i kombination med de nya preskriptionsbestämmelser som vi föreslår är det rimligt att anta att fordringsstocken avseende återkrav – i likhet med fordringsstocken avseende underhållsstöd – kommer att sluta växa på några års sikt. Hos Försäkringskassans fordringshantering kommer detta innebära att resurser frigörs för att arbeta med de äldre återkraven, vilket som nämnts kan antas leda till ytterligare inbetalningar i fråga om dem.

630

SOU 2018:5 Konsekvenser av förslagen

Konsekvenser av de alternativa lösningar vi har övervägt

De alternativa lösningar som vi har övervägt i stället för vårt förslag att beslut om återkrav ska bli verkställbara (se avsnitt 9.5.1) kan inte antas i nämnvärd omfattning innebära ökade inbetalningar eller några direkta effektivitetsvinster vid fordringshanteringen jämfört med i dag. Att låta den nuvarande ordningen kvarstå eller att införa någon av de alternativa lösningarna skulle innebära att staten förlorar in- täkter som, i enlighet med det nyss anförda, kan antas uppgå till minst 65–115 miljoner kronor årligen.

När det gäller de alternativ vi har övervägt i fråga om utform- ningen av vårt förslag att återkravsbeslut ska få verkställas (se av- snitt 9.5.1) har flera av dem stor påverkan på hur mycket inbetal- ningarna till staten kan förväntas öka. Om återkrav inte skulle hand- läggas som allmänna mål och lämnas för indrivning inom en tidsfrist samt omfattas av företrädesrätt vid löneutmätning och möjligheten till avräkning mot återbetalning av skatt, skulle sannolikt inbetal- ningarna inte öka särskilt mycket. Om förslaget inte skulle omfatta återkrav enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken eller ränta och avgifter skulle detta vara administrativt betungande för fordringshanteringen och därmed kunna få en viss dämpande påver- kan på ökningen av inbetalningarna. Alternativet att bestämmelserna om betalningssäkring inte skulle vara tillämpliga skulle i vissa enstaka fall innebära risk för undandragande av stora summor pengar, som annars skulle kunna tas i anspråk för utmätning. Såväl alternativet att verkställighet skulle får ske före laga kraft i vissa fall som alternativet att den nuvarande längre preskriptionstiden skulle behållas, skulle kunna tänkas bidra till en viss ökning av inbetalningarna men de skulle samtidigt innebära en försämring för enskilda (se av- snitt 9.5.9).

Vi har också övervägt om de nya bestämmelserna ska vara tillämpliga även på beslut om återkrav som har meddelats före ikraftträdandet. Detta skulle innebära att den kortare preskriptions- tiden skulle gälla för dessa återkrav och att preskription skulle inträda för ett stort antal fordringar vid ikraftträdandet. Av de cirka 291 000 fordringar som fanns i fordringsstocken per den 30 sep- tember 2017 var det cirka 189 000 (65 procent) som avsåg återkravs- beslut meddelade 2013 och senare och cirka 102 000 fordringar (35 procent) som hade meddelats tidigare. Beloppsmässigt var ande-

631

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

len ungefär densamma. Av den totala fordringsstocken om cirka 4,2 miljarder kronor var det cirka 2,4 miljarder kronor (60 procent) som hade meddelats 2013 och senare medan cirka 1,8 miljarder kronor (40 procent) avsåg äldre fordringar. Ett stort antal fordringar och en stor del av fordringsstocken skulle således preskriberas i ett slag, och möjligheten att få betalt för dessa fordringar gå förlorad, om våra förslag skulle omfatta beslut meddelade före ikraftträdandet.

9.5.3Konsekvenser för Sveriges Domstolar

De allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna

Vårt förslag om att återkravsbeslut ska bli verkställbara kommer för de allmänna domstolarna att innebära att de inte längre kommer att pröva mål om betalningsskyldighet på grund av Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut om återkrav, såvitt avser åter- kravsbeslut meddelade efter att de nya reglerna införts. Vi har inga exakta uppgifter om hur många mål det i dag handlar om. Den statistik vi har tillgång till indikerar att det är relativt få. Under åren 2014–2016 överlämnades mellan 83 och 110 mål om betalningsföre- läggande per år från Kronofogdemyndigheten till tingsrätt för vidare handläggning. Därutöver väcker Försäkringskassan eller Pensions- myndigheten i ett fåtal fall talan direkt i tingsrätt.

Försäkringskassans Rättsavdelning har i en rapport i september 2017 granskat de fordringsmål i allmän domstol som avslutades år 20145. Syftet var att få en bild av vilka resurser som har lagts ned och vad som har hänt i ärendena. Det anges i rapporten att granskningen inte gör anspråk på att vara statistiskt korrekt. Enligt vad som redo- visas i rapporten var det 172 ärenden som drevs i tingsrätten och avslutades 2014. Dessa omfattade både sådana mål som inletts genom ansökan om betalningsföreläggande och överlämnats till tingsrätt och sådana där talan väckts direkt i tingsrätt. Av de 172 målen avgjordes 84 ärenden i sak, 64 genom tredskodom6 och 24 genom förlikning.

5Rapporten, som saknar diarienummer, har titeln Uppföljning av fordringsmål som avslutades 2014.

6Tredskodom får, i tvistemål i allmän domstol, under vissa förutsättningar meddelas mot en svarande bl.a. då svaranden inte har avgett skriftligt svaromål eller inställt sig vid en förhand- ling. Tredskodom mot svaranden ska som huvudregel grundas på kärandens framställning av omständigheterna i målet. Bestämmelser om tredskodom finns i 44 kap. rättegångsbalken.

632

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

Antalet mål i allmän domstol om återkrav beslutade av Försäk- ringskassan eller Pensionsmyndigheten synes således i dag uppgå till cirka 150–200 om året. Det rör sig alltså om relativt få mål. Målen rör å andra sidan rättsområden som allmänna domstolar inte är vana vid att tillämpa och kan därför antas generera mer arbete än andra jämförbara mål. Att de allmänna domstolarna, som en följd av vårt förslag, inte längre kommer att pröva dessa mål kommer att innebära en kostnadsbesparing för dem.

Våra förslag kan komma att leda till ett ökat antal mål om åter- krav i de allmänna förvaltningsdomstolarna, om enskilda väljer att överklaga återkravsbeslut i högre grad än i dag. Detta framstår dock som osäkert och i vart fall kan en sådan ökning antas vara begränsad.

Vidare innebär våra förslag att det blir möjligt att ansöka om preskriptionsförlängning och om betalningssäkring såvitt avser åter- krav. Det är allmän förvaltningsdomstol som prövar ansökan om såväl preskriptionsförlängning som betalningssäkring, på ansökan av Skatteverket. Dessa rättsliga verktyg kan förväntas aktualiseras i ett fåtal fall, främst när en återkravsgäldenär håller sig undan eller undan- skaffar egendom.

En viss målökning kan således förväntas hos de allmänna för- valtningsdomstolarna med anledning av våra förslag.

Sammantaget för domstolarna bedömer vi att våra förslag kan förväntas leda till en kostnadsbesparing, som dock kan antas vara marginell.

Rättsväsendet i stort

Vårt förslag innebär att en dom av förvaltningsdomstol, med an- ledning av ett överklagande av ett beslut om återkrav, kommer att utgöra exekutionstitel. Vidare innebär vårt förslag att den grund- läggande regeln att förvaltningsbeslut ska prövas av förvaltnings- domstol kommer att upprätthållas, till skillnad från vad som är fallet i dag. Det kommer inte heller längre finnas någon risk för att samma sak kommer upp till prövning i både förvaltningsdomstol och allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Som nämnts finns det i dag en sådan risk. Detta är skillnader mot dagens ordning av stor principiell betydelse för rättsväsendet i stort. Vi återkommer

633

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

till detta nedan i samband med vår analys av förslagens samhällseko- nomiska konsekvenser.

Det kan få allvarliga följder för rättsordningen i stort om Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen meddelar motstridiga prejudikat, vilket är en reell risk med dagens ordning. I förläng- ningen kan detta stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt Europeiska unionens (EU) stadga om de grundläggande rättig- heterna och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen). Vårt förslag innebär att denna risk undanröjs. Vi återkommer till detta i samband med vår analys av förslagens konse- kvenser för Sveriges möjligheter att leva upp till EU:s stadga och Europakonventionen.

Konsekvenser av de alternativa lösningar som vi har övervägt

Som nämnts har vi som en alternativ lösning på dagens problem övervägt att Försäkringskassan skulle få väcka talan om återkrav i förvaltningsdomstol (se avsnitt 9.5.1). En sådan ordning skulle också innebära att den grundläggande regeln att förvaltningsbeslut ska prövas av förvaltningsdomstol upprätthålls, till skillnad från vad som är fallet i dag. Denna lösning skulle även undanröja risken för att samma sak kommer upp till prövning i både förvaltningsdomstol och allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Emel- lertid skulle det finnas en risk för dubbla processer i förvaltnings- domstol.

Om den nuvarande ordningen kvarstår skulle de nyss nämnda problemen med dagens ordning kvarstå. Den grundläggande regeln att förvaltningsbeslut ska prövas av förvaltningsdomstol skulle fort- satt undergrävas. Det skulle också fortsatt finns en risk för att samma sak kommer upp till prövning i både förvaltningsdomstol och allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. I förlängningen skulle detta kunna stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen.

Alternativet att vårt förslag att återkravsbeslut ska få verkställas inte skulle omfatta återkrav enligt andra författningar än social- försäkringsbalken eller att ränta och avgifter inte skulle omfattas, skulle dämpa de positiva effekterna av vårt förslag. I så fall skulle ju

634

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

Försäkringskassan ändå behöva ansöka om betalningsföreläggande eller stämning i tingsrätt i dessa delar.

9.5.4Konsekvenser för Försäkringskassan

Kostnaderna för att ansöka om verkställighet hos

Kronofogdemyndigheten kommer totalt sett att minska

Enligt Försäkringskassans uppgifter till utredningen har myndigheten ansökt om verkställighet i fråga om mellan cirka 5 000 och 9 000 av sina och Pensionsmyndighetens återkrav per år under åren 2013– 2016. Enligt Kronofogdemyndighetens uppgifter till utredningen var antalet ansökningar om betalningsföreläggande med Försäkrings- kassan som sökande mellan cirka 2 500 och 5 000 per år under åren 2012–2016 (se avsnitt 74.2). Skillnaden i antal kan bero bl.a. på att en ansökan om betalningsföreläggande kan avse flera återkrav mot sam- ma gäldenär och att Försäkringskassan i vissa fall väcker talan direkt i tingsrätt. Vårt förslag innebär att Försäkringskassan inte längre kom- mer att behöva ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogde- myndigheten eller väcka talan vid tingsrätt för att kunna ansöka om verkställighet av återkrav. För Försäkringskassan innebär detta en besparing motsvarande handläggningskostnaden för att ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid tingsrätt, inklusive kost- naden för ansökningsavgifter. I remissyttrande i april 2017, över Utsökningsutredningens betänkande, angav Försäkringskassan att kassans nuvarande kostnader för att ansöka om betalningsföreläg- gande och driva processer i allmän domstol kan beräknas till cirka 3,5 miljoner kronor per år.

Vårt förslag innebär dock att beslut om återkrav måste delges för att bli verkställbara, något som Försäkringskassan i allmänhet inte gör i dag. Kostnaden för att börja delge beslut om återkrav upp- skattade Försäkringskassan, i sitt nyss nämnda remissyttrande, till cirka 1 miljon kronor per år. Försäkringskassan har upplyst att denna kostnad räknades fram utifrån antagandet att Försäkringskassan fattar cirka 50 000 beslut om återkrav årligen. Att skicka besluten med mottagningskvitto och frankerat kuvert skulle kosta 7 kronor per beslut, dvs. cirka 350 000. Ett antal gäldenärer – grovt uppskattat 650, dvs. drygt 1 procent av besluten – skulle få delges med stäm- ningsman vilket skulle kosta cirka 1 000 kronor per ärende. Försäk-

635

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

ringskassan har emellertid även uppgett till utredningen att antalet beslut om återkrav 2016 var cirka 130 000 (se avsnitt 6.5.4). Om vårt förslag gällande en beloppsgräns för återkrav genomförs kommer antalet beslut om återkrav dessutom öka med drygt 40 000 (se av- snitt 9.6.2). Med hänsyn till detta bedömer vi att Försäkringskassan kostnader för att börja delge beslut om återkrav kan uppskattas till cirka 3 miljoner kronor per år.

Försäkringskassans ansökningar om verkställighet var åren 2015 och 2016 mellan cirka 2 500 och 3 500 per år. I dag handläggs åter- kravsfordringar som enskilda mål hos Kronofogdemyndigheten. En- ligt vårt förslag ska de handläggas som allmänna mål. Detta innebär att Skatteverket och Kronofogdemyndigheten kommer att sköta vissa borgenärsuppgifter, vilket kan antas leda till resursbesparingar för Försäkringskassan (se under nästkommande rubrik). Eftersom sökan- den i allmänna mål inte betalar någon ansökningsavgift kommer Försäkringskassan att få minskade kostnader motsvarande ansök- ningsavgifterna (600 kronor) i cirka 3 000 mål. Dessa minskade kost- nader kan beräknas till cirka 2 miljoner kronor.

Sammanfattningsvis kan Försäkringskassan beräknas få ökade kostnader med cirka 3 miljoner kronor och minskade kostnader med 5,5 miljoner kronor, dvs. totalt en kostnadsbesparing med cirka 2,5 miljoner kronor.

Effektiviseringar av fordringshanteringen i övrigt

Våra förslag innebär bl.a. att Försäkringskassan ska begära indrivning i fråga om återkravsfordringar senast fem månader från förfallodagen om inte särskilda skäl talar emot. Särskilda skäl kan anses föreligga om beslutet inte har fått laga kraft eller om det bedöms som fördel- aktigt att kvitta eller att avtala om en avbetalningsplan. Återkravs- fordringar ska preskriberas efter fem år från förfallodagen, i stället för tio år som gäller i dag, med möjlighet till förlängning av pre- skriptionstiden. Våra förslag i dessa delar kan förväntas leda till en effektivisering av hanteringen av återkravsfordringar vid Försäkrings- kassan på följande sätt.

Som nämnts i avsnitt 9.6.2 kan, om våra förslag genomförs, frivillig betalning förväntas ske i fler fall än tidigare, och fler avtal om avbetalningsplan kan förväntas komma till stånd. Detta är åtgärder

636

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

som kräver en relativt liten arbetsinsats för handläggarna vid För- säkringskassans fordringshantering. Övriga ärenden kommer att lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning, såvida kvittning inte kan ske. Arbetsinsatsen i denna fas kommer att påverkas av För- säkringskassans förutsättningar (resursmässigt och it-mässigt) att identifiera de fall där kvittning är möjligt och att göra betalnings- utredningar i samband med bedömning av om kvittning kan ske eller om en avbetalningsplan bör godtas. Någon betalningsutredning kommer dock inte att behöva göras i andra fall än då kvittning eller avbetalningsplan aktualiseras och antalet betalningsutredningar kom- mer således att minska. Ärenden kommer inte att läggas på avbruten indrivning och bevakning i samma utsträckning. Gäldenärerna kom- mer, på grund av det snabbare verkställighetsförfarandet och den kortare preskriptionstiden, att bli skuldfria snabbare och antalet återkrav som fordringshanteringen handlägger kommer således att minska. I stället kommer resurser att frigöras så att fler av de åter- krav som finns i fordringsstocken kommer att kunna hanteras. Andelen återkrav i åtgärd kommer att öka.

För Försäkringskassan kan detta förväntas innebära att nuvarande behov av att tillskjuta ökade resurser till fordringshanteringen kommer att minska (se vidare avsnitt 6.12.5). Utifrån att Försäk- ringskassan kan förväntas komma att lämna cirka 20 000 fordringar (15 000 fler än i dag) för indrivning hos Kronofogdemyndigheten per år, kan det minskade resursbehovet beräknas som kostnaden för att handlägga dessa fordringar. Kostnaden per ärende beräknas av Försäkringskassans fordringshantering i genomsnitt till 250 kronor, vilket motsvarar 24,7 minuters arbete som det i genomsnitt tar att göra en betalningsutredning.

De nya återkravsfordringar som lämnas för indrivning kommer, med vårt förslag, i allmänhet därefter att ligga kvar hos Krono- fogdemyndigheten för indrivning fram till dess att de preskriberas. Kronofogdemyndigheten, och i fråga om vissa åtgärder Skatteverket, övertar borgenärsansvaret. Försäkringskassan kommer inte att be- höva vidta några fler åtgärder beträffande dessa fordringar. De allra flesta allmänna mål handläggs hos Kronofogden till dess gäldenären betalar, fordran sätts ned eller skulden preskriberas. Enskilda mål som inte blir fullt betalda eller återkallade handläggs också utan tidsbegränsning av Kronofogdemyndigheten men varje nytt hand- läggningsår tillkommer en ny grundavgift. Om grundavgiften inte

637

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

betalas får Kronofogden förelägga sökanden att inom viss tid betala grundavgiften. Betalas inte avgiften inom den föreskrivna tiden får Kronofogden avsluta målet.

En kostnadsbesparing om 250 kronor per fordran som lämnas för indrivning framstår mot denna bakgrund i vart fall inte som ett för högt belopp. Antalet fordringar som kommer att lämnas för indriv- ning uppskattas, som nämnts, till 20 000. Det minskade resurs- behovet för Försäkringskassans fordringshantering skulle utifrån detta sätt att räkna motsvara cirka 7 årsarbetskrafter eller drygt 5 miljoner kronor.

Konsekvenser av de alternativa lösningar som vi har övervägt

Nämnas kan att den alternativa lösning som vi har övervägt, dvs. att Försäkringskassan skulle få väcka talan om återkrav i förvalt- ningsdomstol (se avsnitt 9.5.1), i likhet med vårt förslag skulle innebära att Försäkringskassan inte längre skulle behöva ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan i tingsrätt för att få till stånd en exekutionstitel. Emellertid skulle myndigheten behöva väcka talan i förvaltningsrätt. Med nämnda lösning skulle Försäk- ringskassan även fortsatt behöva betala ansökningsavgift vid an- sökan om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten. Återkravs- fordringar skulle handläggas som enskilda mål hos Kronofogde- myndigheten och lösningen skulle inte innebära några särskilda kostnadsbesparingar för fordringshanteringen.

Om nuvarande ordning behålls kommer nämnda kostnads- besparingar inte komma till stånd och Försäkringskassan kommer att behöva överväga resurstillskott till fordringshanteringen om den ska bli välfungerande och ändamålsenlig.

När det gäller de alternativ vi har övervägt i fråga om utform- ningen av vårt förslag att återkravsbeslut ska få verkställas (se avsnitt 9.5.1) har flera av dem stor påverkan på hur effektivt ford- ringshanteringen skulle kunna bedrivas. Om förslaget inte skulle omfatta återkrav enligt andra författningar än socialförsäkrings- balken eller ränta och avgifter skulle detta vara administrativt be- tungande för fordringshanteringen. Om återkrav inte skulle hand- läggas som allmänna mål och lämnas för indrivning inom en tidsfrist

638

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

samt preskriptionstiden förkortas, skulle de effektiviseringar av ford- ringshanteringen vi beskrivit ovan i stort sett utebli.

Vi har också övervägt om de nya bestämmelserna ska vara till- lämpliga även på beslut om återkrav som har meddelats före ikraft- trädandet. Detta skulle innebära att den kortare preskriptionstiden skulle gälla för dessa återkrav och att preskription skulle inträda för en stor antalsmässig och beloppsmässig del av fordringsstocken (cirka 40 procent) vid ikraftträdandet. I fråga om de fordringar som preskriberats skulle Försäkringskassan behöva besluta om avskriv- ning. De fordringar som inte preskriberats skulle Försäkrings- kassan behöva delge med gäldenären, i syfte att laga kraft skulle kunna inträda och verkställighet därefter kunna sökas. Denna han- tering av äldre fordringsanspråk skulle innebära en avsevärd admi- nistrativ börda för Försäkringskassan.

9.5.5Konsekvenser för Pensionsmyndigheten

Ökade kostnader för delgivning

Vårt förslag innebär att beslut om återkrav måste delges för att bli verkställbara, något som Pensionsmyndigheten i allmänhet inte gör i dag.

Pensionsmyndighetens beslut om återkrav uppgick 2016 till cirka 8 000. Detta kan jämföras med Försäkringskassans beslut om åter- krav som uppgick till cirka 130 000. Såväl Försäkringskassans beslut som Pensionsmyndighetens kan förväntas öka i antal om vårt förslag gällande beloppsgräns för återkrav genomförs (se avsnitt 9.6.2). Som redovisats i det föregående avsnittet bedömer vi att Försäkrings- kassans kostnad för att börja delge återkravsbeslut kan uppskattas till cirka 3 miljoner kronor per år. Under förutsättning att Pensions- myndighetens kostnader för delgivning är ungefär desamma i för- hållande till antal beslut som Försäkringskassans, kan Pensions- myndighetens kostnader uppskattas till cirka 200 000 kronor.

Uppmärksammas kan i sammanhanget att Pensionsmyndigheten betalar en viss summa till Försäkringskassan varje år för att kassan handhar fordringshanteringen avseende Pensionsmyndighetens åter- krav. Som nämnts kan våra förslag förväntas leda till att Försäkrings- kassans hantering av återkravsfordringar blir mer effektiv, vilket ligger i Pensionsmyndighetens intresse.

639

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

Konsekvenser av de alternativa lösningar som vi har övervägt

Varken de alternativa lösningar som vi har övervägt i fråga om ut- formningen av vårt förslag att återkravsbeslut ska få verkställas (se av- snitt 9.5.1) eller den nuvarande ordningen innebär att återkravsford- ringar måste delges, och därmed inte heller några kostnader för det.

Finansieringsförslag

Vi föreslår att Pensionsmyndighetens kostnadsökningar om 200 000 kronor ska finansieras genom en omfördelning av medel i statens budget, från anslaget 2:1 Försäkringskassan under utgifts- område 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsätt- ning till Pensionsmyndighetens förvaltningsanslag.

9.5.6Konsekvenser för Kronofogdemyndigheten

Färre ansökningar om betalningsföreläggande och fler ansökningar om indrivning

Försäkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande, i fråga om sina och Pensionsmyndighetens återkrav, har under åren 2012– 2016 till antalet varierat mellan 2 500 och 4 900 per år. Vårt förslag innebär att Försäkringskassan inte längre kommer att ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten gällande åter- krav. För Kronofogdemyndigheten innebär detta en besparing mot- svarande handläggningskostnaden för dessa mål.

Antalet ansökningar om indrivning med Försäkringskassan som sökande beräknas å andra sidan att öka med cirka 15 000 mål om året och uppemot lika många nya gäldenärer. I dag handläggs återkravs- fordringar som enskilda mål hos Kronofogdemyndigheten. Enligt vårt förslag ska de handläggas som allmänna mål. Detta innebär att Kronofogdemyndigheten kommer att få ansvar för vissa borgenärs- uppgifter i fråga om dessa totalt cirka 20 000 nya mål per år. Detta kan t.ex. jämföras med Försäkringskassans ansökningar om indriv- ning av underhållsstöd som 2016 uppgick till cirka 440 000 fördelat på cirka 28 000 gäldenärer. Samma år var Centrala studiestöds- nämndens ansökningar i allmänna mål cirka 130 000 fördelat på cirka 95 000 gäldenärer och ansökningarna i mål om tv-avgifter var cirka

640

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

285 000 fördelat på cirka 96 000 gäldenärer (se avsnitt 7.2.4). Vår bedömning är att det ytterligare antal ansökningar om verkställighet med Försäkringskassan som sökande som vårt förslag kommer att medföra inte kommer att vara särskilt betungande för Kronofogde- myndigheten.

Sammantaget kan nu nämnda besparingar och kostnadsökningar hos Kronofogdemyndigheten antas uppväga varandra.

Kostnader för förändringar i it-stödet

Kronofogdemyndigheten har vidare upplyst att våra förslag innebär att det kommer att behöva inrättas minst ett nytt s.k. medelslag i Kronofogdemyndighetens it-stöd för att hantera den nya måltypen hos myndigheten. Med medelslag avses olika typer av statliga och kommunala fordringar som har ett fördefinierat regelverk i myndig- hetens it-stöd. Att inrätta ett medelslag kostar cirka en miljon kronor.

Återkrav som har beslutats enligt bestämmelserna i socialförsäk- ringsbalken kan antas kunna utgöra ett meddelsslag, trots att beslut fattas av två olika myndigheter, eftersom det är Försäkringskassan som kommer att ansöka om indrivning även såvitt avser återkrav beslutade av Pensionsmyndigheten. Återkrav som har beslutats enligt bestäm- melser i andra författningar utgör egna medelslag i den mån regel- verket för dem skiljer sig från bestämmelserna i socialförsäkrings- balken. Så är fallet i fråga om återkrav enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd liksom enligt förordningen (2017:819) om er- sättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. När det gäller återkrav enligt förordningen (2014:67) om bidrag till arbets- givare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service bör dessa kunna behandlas som ett medelslag eftersom reglerna är likalydande. Det skulle därmed bli fråga om fyra nya medelslag.

Således kan vid ett genomförande av våra förlag, kostnader be- räknas uppkomma hos Kronofogdemyndigheten för inrättandet av fyra nya medelslag à 1 miljon kronor vardera, sammanlagt en en- gångskostnad om 4 miljoner kronor.

641

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

Konsekvenser av de alternativa lösningar som vi har övervägt

Som nämnts har vi som en alternativ lösning övervägt att Försäkrings- kassan skulle få väcka talan om återkrav i förvaltningsdomstol (se avsnitt 9.5.1). En sådan ordning skulle innebära samma konsekvenser som vårt framlagda förslag såvitt avser besparingar på grund av att Försäkringskassan inte längre skulle ansöka om betalningsföreläg- gande. Några kostnadsökningar för Kronofogdemyndigheten skulle med dessa alternativa lösningar inte uppkomma. Om nuvarande ord- ning behålls kommer varken de nämnda besparingarna eller kost- nadsökningarna uppkomma.

När det gäller de alternativ vi har övervägt i fråga om utform- ningen av vårt förslag att återkravsbeslut ska få verkställas (se av- snitt 9.5.1) har flera av dem stor påverkan på Kronofogdemyndighe- tens handläggning. Om förslaget inte skulle omfatta återkrav enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken eller ränta och avgifter skulle ansökan om betalningsföreläggande behöva göras beträffande dessa delar. Om återkrav inte skulle handläggas som allmänna mål och lämnas för indrivning inom en tidsfrist, samt omfattas av före- trädesrätt vid löneutmätning och möjligheten till avräkning mot återbetalning av skatt, skulle Kronofogdemyndigheten inte ha borge- närsansvar och detta skulle innebära en i viss mån förenklad handläggning för myndigheten jämfört med vårt förslag.

Vi har också övervägt om de nya bestämmelserna ska vara tillämpliga även på beslut om återkrav som har meddelats före ikraft- trädandet. Detta skulle innebära att den kortare preskriptionstiden skulle gälla för dessa återkrav och att preskription skulle inträda vid ikraftträdandet för en stor antalsmässig och beloppsmässig del av fordringsstocken (cirka 40 procent). För Kronofogdemyndigheten skulle det innebära att den förväntade ökningen av antalet verk- ställighetsansökningar, till följd av våra förslag, skulle vara betydligt större, vilket skulle innebära en administrativ börda för myndig- heten.

Finansieringsförslag

Vi föreslår att den engångskostnad om 4 miljoner kronor som bedöms uppkomma för Kronofogdemyndigheten ska finansieras genom en omfördelning av medel i statens budget, från anslaget 2:1

642

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

Försäkringskassan under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning till Kronofogdemyndighetens förvaltningsanslag.

9.5.7Konsekvenser för Skatteverket

Ett borgenärsansvar för återkrav inklusive ansvar för att ansöka om preskriptionsförlängning och betalningssäkring

Skatteverket berörs av våra förslag på så sätt att verket har vissa borgenärsuppgifter gällande fordringar som handläggs som allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten, inklusive att ansöka hos förvalt- ningsrätt om preskriptionsförlängning eller om betalningssäkring.

Våra förslag bedöms som nämnts att leda till cirka 20 000 nya allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten per år avseende åter- kravsfordringar. Eftersom dessa fordringar avser privatpersoner som krävs på återbetalning av förmåner så kommer Skatteverket i regel inte att vidta några s.k. offensiva borgenärsåtgärder (t.ex. ansöka om konkurs). Skatteverket kan antas kunna hantera den mindre mängd nya överklagade utmätningar som det kan bli fråga om. Invändningar mot verkställighet (enligt 3 kap. 21 § utsökningsbalken) kommer även fortsatt att hanteras av Försäkringskassan. Det kan antas att gäldenärerna många gånger har även andra skulder i allmänna mål, där Skatteverket redan i dag är behörig företrädare för staten. Endast i de fall där det inte finns andra allmänna mål än återkrav, kommer förslagen att medföra en utökad arbetsbörda för Skatteverket. De eventuella kostnadsökningar som våra förslag kommer att innebära för Skatteverket kan antas rymmas inom befintliga anslag.

Konsekvenser av de alternativa lösningar som vi har övervägt

När det gäller de alternativ vi har övervägt (se avsnitt 9.5.1) skulle flera av dem ha påverkan på Skatteverkets handläggning. Om åter- krav inte skulle handläggas som allmänna mål och omfattas av bestämmelserna om preskriptionsförlängning eller bestämmelserna om betalningssäkring, skulle Skatteverket inte ha borgenärsansvar och detta skulle innebära en i viss mån förenklad handläggning för verket jämfört med vårt förslag.

643

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

9.5.8Övriga konsekvenser för staten samt för landsting och kommuner

Våra förslag kommer inte att medföra några särskilda konsekvenser för andra statliga myndigheter än de ovan nämnda eller för lands- ting och kommuner.

9.5.9Konsekvenser för enskilda

Ett effektivare verkställighetsförfarande utan att rättssäkerheten eftersätts och en minskad risk för överskuldsättning

Våra förslag innebär att återkrav inte längre ska prövas av allmän domstol. Enskilda som har fått ett beslut om återkrav från Försäk- ringskassan eller Pensionsmyndigheten kommer, liksom i dag, att kunna överklaga beslutet till förvaltningsrätt. Beslutet kan bli före- mål för prövning i tre instanser. Att återkrav inte kommer att prövas i allmän domstol anser vi huvudsakligen vara till fördel för den enskilde. Dagens ordning, som innebär att återkrav kan bli föremål för prövning i båda domstolsslagen, innebär att enskilda kan tvingas utstå två långdragna och kostsamma rättsprocesser. Det måste också anses vara till fördel för den enskilde att snabbare få besked om vad som gäller.

Vid fordringshanteringen hos Försäkringskassan kommer det att finnas samma möjligheter som i dag att avtala om avbetalningsplan. I fler fall än tidigare kommer dock återkravsfordringarna att lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning. När indrivning har be- gärts hos Kronofogdemyndigheten, och gäldenären har beretts till- fälle att betala inom en viss tid men inte har gjort det, får den enskilde en s.k. betalningsanmärkning. Detta är till nackdel för en enskild som inte sedan tidigare har någon sådan anmärkning. Det är dock inte helt osannolikt att en del av de enskilda redan har en sådan anmärkning, bl.a. mot bakgrund av att det årligen skickas t.ex. cirka 440 000 ansökningar om indrivning avseende underhållsstöd, cirka 130 000 avseende studiestöd och cirka 300 000 avseende tv-avgift. Till detta kommer alla andra ansökningar från myndigheter och näringsidkare, totalt cirka 4,4 miljoner mål om året. Detta ska också ställas mot att den nuvarande ordningen innebär att många åter- kravsfordringar blir liggande hos Försäkringskassan utan åtgärd i

644

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

många år, varvid ränta ackumuleras och skulden växer. Vårt förslag är att en återkravsfordran ska lämnas för indrivning inom en viss tid, om inte särskilda skäl talar emot, i kombination med en förkortad preskriptionstid.

Dröjsmålsräntan för återkrav som inte betalas utgörs av referens- räntan med ett tillägg av åtta procentenheter. För närvarande är referensräntan extremt låg – minus 0,5 procent – vilket innebär att dröjsmålräntan endast är 7,5 procent. En återkravsfordran om 20 000 kronor (vilket är den genomsnittliga återkravsskulden per gäldenär), som får ligga utan åtgärd i tio år skulle, om den nu gällande räntan tillämpas under hela perioden, ändå växa till cirka 35 000 kronor, dvs. nästan fördubblas. En skuld om 50 000 kronor skulle växa till cirka 88 000 kronor. Vid mera normala räntelägen växer en skuld betydligt snabbare än så. Riksbankens nuvarande bedömning är att reproräntan, som styr referensräntan, på lång sikt kan väntas ligga på mellan 2,5 och 4 procent. Det innebär en dröjsmålsränta på mellan 10,5 och 12 procent. Vid dessa räntesatser dubbleras en skuld på ungefär åtta respektive tio år.

När alla andra rimliga åtgärder har vidtagits – dvs. påminnelse och inkassokrav, med upplysning om att det går att avtala med kassan om en avbetalningsplan, samt kvittning i de fall det är möjligt och lämpligt – är det, enligt vår bedömning, bättre för den enskilde att fordran lämnas för indrivning än att den läggs på avbruten indrivning så att ränta ackumuleras och fordran växer. Så är särskilt fallet med hänsyn till att detta kombineras med en kortare preskriptionstid. Vår bedömning är att en sådan ordning, i förhållande till dagens, kommer att bidra till att i högre grad minska enskildas överskuldsättning.

Våra förslag kan sammanfattningsvis förväntas leda till ett väsent- ligt effektivare verkställighetsförfarande – vilket kan antas bidra till att minska risken för överskuldsättning för enskilda – utan att viktiga rättssäkerhetskrav för enskilda eftersätts, eftersom möjlighet att överklaga återkravsbeslutet finns kvar.

Konsekvenser av de alternativa lösningar som vi har övervägt

Även de andra lösningar som vi har övervägt i stället för vårt förslag att återkravsbeslut ska bli verkställbara (se avsnitt 9.5.1) skulle innebära att återkrav endast prövas i allmän förvaltningsdomstol och

645

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

inte i allmän domstol. Rättssäkerheten för enskilda skulle stärkas i förhållande till den nuvarande ordningen om det, så som vi övervägt, för verkställighet av ett återkrav skulle krävas att betalnings- skyldigheten prövades i förvaltningsdomstol på ansökan av Försäk- ringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Emellertid skulle ingen av de övervägda alternativa lösningarna leda till ett nämnvärt effektivare verkställighetsförfarande eller mins- kad risk för överskuldsättning för enskilda. Dessa vinster kommer inte heller uppnås om den nuvarande ordningen behålls.

När det gäller de alternativ vi har övervägt i fråga om utform- ningen av vårt förslag att återkravsbeslut ska få verkställas (se av- snitt 9.5.1) har flera av dem stor påverkan på enskilda. Om återkrav inte skulle handläggas som allmänna mål och lämnas för indrivning inom en tidsfrist samt omfattas av företrädesrätt vid löneutmätning och möjligheten till avräkning mot återbetalning av skatt, samtidigt som preskriptionstiden skulle förkortas, skulle risken för överskuld- sättning inte motverkas i samma utsträckning som enligt våra för- slag. Såväl alternativet att verkställighet skulle får ske före laga kraft i vissa fall som alternativet att den nuvarande längre preskriptions- tiden skulle behållas, skulle innebära en försämrad rättssäkerhet för enskilda jämfört med våra förslag (se avsnitt 9.5.9).

Vi har också övervägt om de nya bestämmelserna ska vara tillämpliga även på beslut om återkrav som har meddelats före ikraftträdandet. Detta skulle innebära att den kortare preskriptions- tiden skulle gälla för dessa återkrav och att preskription skulle inträda vid ikraftträdandet för en stor antalsmässig och belopps- mässig del av fordringsstocken (cirka 40 procent). Många enskildas återkravsskulder skulle då i ett slag preskriberas.

9.5.10Övriga konsekvenser av våra förslag

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Vi bedömer att vårt förslag kan bidra till att förebygga brottslighet. Som tidigare har redogjorts för (i avsnitt 6.9.3) motiverades bidrags- brottslagens införande bl.a. med att den skulle få en påverkan på människors värderingar. Regeringen anförde i lagens förarbeten bl.a. att om det finns en utbredd uppfattning om att det är accepterat att

646

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags

Vi föreslår att statens fordringar avseende återkrav inom socialför- säkringen ska få företrädesrätt vid löneutmätning, på samma sätt som många andra statliga fordringar som handläggs enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., indrivningslagen. Detta förslag kan sägas vara till nackdel för andra fordringsägare, däribland små och stora företag, vid löneutmätning hos en viss gäldenär. Typiskt sett kan svårigheter att få betalt för enstaka fordringar vara mer problematiskt för små företag än för stora företag. Det kan dock inte antas påverka små företags villkor i förhållande till större i någon betydande omfattning.

Våra förslag berör vidare vissa små företag som får ersättning från system som ingår i socialförsäkringen, och därmed kan bli föremål för återkrav. Ett exempel är ersättning till vårdgivare för utförd tandvård (statligt tandvårdsstöd).

Som nämnts tidigare kan våra förslag förväntas få konsekvensen att fler återbetalningsskyldiga blir föremål för indrivning hos Krono- fogdemyndigheten, vilket kan innebära att den återbetalningsskyl- dige får en s.k. betalningsanmärkning. Å andra sidan bedömer vi, som också framhållits tidigare, att våra förslag kan förväntas, i högre grad än dagens ordning, bidra till att minska enskildas överskuld- sättning. Dessa båda aspekter kan få betydelse för små företag likaväl som för stora företag. Ett företag som inte betalar en återkravsskuld kan emellertid, i många fall, antas ha skulder hos Kronofogdemyn- digheten sedan tidigare.

Det bör framhållas att betalningsanmärkningar fyller en viktig funktion i samhället, för bl.a. företagsamheten och kreditgivningen. Det kan vara av stor vikt för små företag att på detta sätt kunna få upplysning om kreditvärdigheten hos andra företag eller enskilda personer som de står i begrepp att göra affärer med.

Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas ha några konsekven- ser utöver de nu nämnda för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags.

648

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Det är generellt sett fler kvinnor än män som får ersättning från socialförsäkringen. När det gäller antalet kvinnor respektive män som har en återkravsskuld är fördelningen dock relativt jämn. Även när det gäller genomsnittlig skuld per gäldenär är skillnaderna små mellan kvinnor och män. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att förslaget om att återkravsbeslut ska bli verkställbara inte kan för- väntas ha några nämnvärda konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.

Konsekvenser ur ett barnrättsligt perspektiv

Som nämnts bedömer vi att den ordning för verkställighet av åter- kravsbeslut som vi föreslår, i förhållande till dagens ordning, i högre grad kommer att bidra till att minska enskildas överskuldsättning. Detta är positivt för barn i familjer som har återkravsskulder. I övrigt ser vi inte att förslagen kan förväntas ha några konsekvenser ur ett barnrättsligt perspektiv.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Vi bedömer, som framgått, att våra förslag kan förväntas leda till ett väsentligt effektivare verkställighetsförfarande i fråga om beslut om återkrav. Samtidigt kommer viktiga rättssäkerhetskrav inte att efter- sättas eftersom möjlighet att överklaga alltid finns innan myndig- hetsbeslutet har vunnit laga kraft. Förslagen kommer, enligt vår bedömning, leda till en mer effektiv fordringshantering hos Försäk- ringskassan samtidigt som problemen med överskuldsättning mot- verkas.

Samhällsekonomiskt är det av stor vikt att motverka enskildas överskuldsättning. Riksrevisionen har i en studie från 20158 kartlagt och analyserat de samlade samhällskostnaderna för överskuldsätt- ning i Sverige vad gäller produktionsbortfall, sjukvårdskostnader samt kostnader för arbetslöshetsersättning, långtidssjukskrivning och sjukpensionering. Studiens genomförande byggde på jämförelser

8 Överskuldsättning – hur fungerar samhällets stöd och insatser?, rir 2015:14, s. 39 och 47.

649

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

i hälsotillstånd mellan överskuldsatta individer och referensgrupper i normalbefolkningen. Antalet överskuldsatta individer beräknades, uti- från en snäv definition av överskuldsättning, uppgå till 28 015 per- soner. Kostnaderna för sjukvård beräknades uppgå till 3,3 miljarder kronor, för produktionsbortfall till 2,8 miljarder kronor och för er- sättningar inom socialförsäkringssystemen och arbetslöshetsförsäk- ringen till 2,2 miljarder kronor.

Dessutom kommer våra förslag innebära att viktiga rättsprinciper, såsom att förvaltningsbeslut prövas av förvaltningsdomstol, upprätt- hålls och att risken för dubbla processer och motstridiga avgöranden undanröjs. Detta kan bidra till en ökad tilltro till rättsväsendet hos enskilda.

Vi bedömer att tilliten till och legitimiteten för de sociala trygghetssystemen kommer att öka genom våra förslag. Det är svårt att sätta ett ekonomiskt värde på detta. De enskilda åtgärder som vi föreslår, och effekterna av dem, måste ses i ett större sammanhang. Hög tillit och legitimitet för samhällssystemen är viktiga förut- sättningar för samhällets ekonomiska och demokratiska utveckling (se närmare avsnitt 6.9.3).

Konsekvenser för samordningen av de sociala trygghetssystemen inom Europeiska unionen samt för de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till unionen

Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas ha några direkta kon- sekvenser för samordningen av de sociala trygghetssystemen inom Europeiska unionen samt för de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till unionen.

I förordning 883/2004 anges att återkrav av icke berättigade för- måner som en institution i en medlemsstat har betalat ut får göras i en annan medlemsstat. Närmare bestämmelser om förfarandet finns i tillämpningsförordningen 987/2009. Felaktigt utbetalda förmåner ska i första hand krävas tillbaka genom avräkning mellan medlems- staternas institutioner. Det måste vara möjligt att återkräva enligt lag- stiftningen i den medlemsstat som gjort den felaktiga utbetalningen och den medlemsstat som är ombedd att avräkna beloppet. När en begäran om avräkning kommer från en annan medlemsstat måste således utredas om förutsättningarna för återkrav är uppfyllda enligt de svenska återkravsbestämmelserna samt om det finns förmån att

650

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

Våra förslag för att uppnå en ökad prioritering av fordringshanteringen

Vi lämnar ett antal förslag riktade till dels regeringen, dels För- säkringskassan om åtgärder med syfte att uppnå en ökad prioritering av Försäkringskassans hantering av återkravsfordringar. Övervägan- dena bakom dessa förslag redogör vi för i avsnitt 6.12.1–6.12.5. I dessa avsnitt redovisas även våra allmänna bedömningar rörande förslagens för- och nackdelar och förväntade konsekvenser.

Eftersom dessa förslag inte avser förslag till nya eller ändrade reg- ler är kraven på konsekvensutredningar gällande dem inte lika högt ställda, se avsnitt 9.2.1 och 9.2.2. De aktuella förslagen – införandet av mål- och resultatstyrning samt att Försäkringskassan ska överväga resursbehovet och en modernisering av it-systemen – tar sikte på tillkortakommanden hos Försäkringskassan med avseende på främst den fordringshantering som myndigheten ansvarar för.

För myndigheter måste det anses vara en självklarhet att ha en utvecklad mål- och resultatuppföljning avseende de olika delarna av verksamheten, att styra resurser till de delar av verksamheten där de bäst behövs och utveckla it-systemen fortlöpande9. De förslag som vi för fram i avsnitt 6.12.1–6.12.5 avser åtgärder som vi anser att Försäkringskassan borde ha vidtagit sedan tidigare, inom ramen för myndighetens anslag och övriga ekonomiska bemyndiganden. Det finns därför inte anledning att föreslå någon finansiering av de eventuella kostnadsökningar som våra förslag kan innebära för För- säkringskassan.

9 Som framgått i bl.a. avsnitt 6.2.6 pågår för närvarande en förstudie avseende en uppdragering av it-stödet för återbetalningsverksamheten. Förstudien avslutas i december 2017. Därefter ska myndighetsledningen besluta om förstudiens förslag ska genomföras. Den uppgradering av it- systemen, som förstudien handlar om, avses innebära ett förbättrat och moderniserat handläggningsstöd för hela återbetalningsprocessen, dvs. både återkravshandläggningen och fordringshanteringen. Den är tänkt att genomföras i fyra steg. Kostnaden för projektinveste- ringen i fråga om steg 1 uppskattas till totalt cirka 40 miljoner kronor. Kostnaden för övriga steg är inte kalkylerad. Den bedömda nyttan (inbetalningar) med projektet (i steg 1) uppskattas innebära att de nedlagda kostnaderna är täckta inom cirka 5 år. Den stora vinsten bedöms vara frigjord tid i handläggningen för återkravs- och fordringshandläggare, som kan omvandlas till kundnytta i form av minskade balanser och ledtider.

653

Konsekvenser av förslagen

SOU 2018:5

Vårt förslag om beloppsgräns för återkrav

Vi föreslår att det i socialförsäkringsbalken ska tas in en bestämmelse med innebörd att återkrav av felaktigt utbetald ersättning under 300 kronor ska underlåtas såvida det från allmän synpunkt finns skäl som talar för att beloppet ska återkrävs. En motsvarande bestäm- melse ska tas in i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmåner som administreras av Försäk- ringskassan eller Pensionsmyndigheten. Övervägandena bakom dessa förslag finns i avsnitt 6.12.6.

Våra utgångspunkter för konsekvensbedömningen i denna del

Bortsett från vid återkrav av bostadsbidrag och preliminär sjuker- sättning, finns i dag inget stöd i socialförsäkringsbalken för att underlåta att återkräva felaktigt utbetald ersättning med hänvisning till att beloppet understiger en fastställd beloppsgräns. Statsmakterna har således valt att inte införa några generella beloppsgränser för återkrav på socialförsäkringsområdet. Snarare synes de under en längre tid intagit en allmänt avvisande hållning till bestämmelser av detta slag. Samtidigt har Försäkringskassans och Pensionsmyndig- hetens ställningstagande att självmant införa beloppsgränser med stöd av administrativa beslut genomgående och under en längre tid ifrågasatts såväl internt av Försäkringskassans Internrevision som alla de utomstående organ som yttrat sig i frågan, bl.a. Riksrevision och Inspektionen för socialförsäkringen.

Beloppsgränserna har ifrågasatts av det allmänna ombudet för socialförsäkringen som också har inlett en rättsprocess i allmän förvalt- ningsdomstol om lagligheten av dessa. Frågan om Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten utan stöd i lagstiftningen har rätt att genom administrativa beslut underlåta att besluta om återbetalning avseende felaktiga utbetalningar som understiger 2 000 kronor, kan således komma att avgöras av domstol. Till följd av en domstols avgörande kan beloppsgränsen från en dag till en annan sänkas från 2 000 kronor till 0 kronor.

Enligt vår mening vilar den beloppsgräns som i dag tillämpas där- för på så pass osäker rättslig grund att det inte ter sig rimligt att göra en analys av vårt förslags konsekvenser i förhållande till de av myn- digheterna själv beslutade beloppsgränserna. Än mindre ter det sig

654

SOU 2018:5

Konsekvenser av förslagen

rimligt att lämna förslag till finansiering med utgångspunkt från denna gräns. Konsekvenserna av vårt förslag att införa en belopps- gräns om 300 kronor får därför bedömas med bortseende från den beloppsgräns som beslutsmyndigheternas valt att införa. Mot den bakgrunden kan följande överväganden göras.

9.6.2Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna

Den reella effekten för domstolarna är svår att beräkna med tanke på den situation som för närvarande råder. Jämfört med den belopps- gräns som rent faktiskt tillämpas i dag medför en beloppsgräns om 300 kronor givetvis att fler ärenden kan komma att överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt de uppgifter som vi fått från Försäkringskassan är det cirka 13 000 ärenden som avser återkravs- belopp som understiger 300 kronor. Cirka 43 000 av de 56 000 ären- den som i dag omfattas av den av myndigheterna införda belopps- gränsen om 2 000 kronor skulle således kunna bli föremål för över- klagande och domstolsprövning. Långt ifrån alla återkravsbeslut överklagas dock. Vad gäller mindre belopp torde benägenheten att överklaga minska betydligt.

Om man å andra sidan jämför med den situationen att någon beloppsgräns inte tillämpas innebär vårt förslag att domstolarna kan komma att belastas med färre återkravsärenden än vad fallet annars skulle ha varit, vilket kan bli fallet om det allmänna ombudet för socialförsäkringen vinner framgång med sin talan i domstol.

Vårt förslag kan således leda till såväl en ökad som minskad måltillströmning i domstolarna. Först när rättsprocesserna i domstol avslutats går det att göra en meningsfull bedömning av vilka effekter vårt förslag får för de allmänna förvaltningsdomstolarna.

9.6.3Konsekvenser för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten

Försäkringskassan

Om ingen beloppsgräns tillämpas kommer Försäkringskassan att få handlägga ytterligare 56 000 ärenden per år jämfört med vad För- säkringskassan gör i dag. Kostnaden för detta kan uppskattas till

655

Konsekvenser av förslagen SOU 2018:5

Under 2016 betalades det ut drygt 2,6 miljarder kronor i under- hållsstöd. Av mottagarna var 84 procent kvinnor.13 Enligt 108 kap. 8 § SFB gäller för underhållsstöd, till skillnad från vad som gäller för andra socialförsäkringsförmåner enligt huvudregeln i 108 kap. 2 § SFB, en strikt återbetalningsskyldighet. Den beloppsgräns som vi föreslår är att avsedd att tillämpas även vid återkrav av underhålls- stöd. Detta innebär i praktiken att den strikta återbetalningsskyldig- heten för underhållsstöd, som i dag främst drabbar kvinnor, lindras något. Detta är en effekt som således främst kommer kvinnor till godo.

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Enligt 2 § 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäk- ringskassan och 2 § 4 förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten ankommer det på Försäkringskassan respek- tive Pensionsmyndigheten att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.

En beloppsgräns om 300 kronor skulle givetvis kunna få negativa konsekvenser för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens möjligheter att bedriva sådant arbete som kan verka brottsförebyg- gande, dock inte alls i den utsträckning som den av myndigheterna i dag tillämpade beloppsgränsen. Samtidigt ska erinras om att vårt förslag innehåller en säkerhetsventil som gör det möjligt för Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten att återkräva även belopp under 300 kronor om det behövs från allmän synpunkt. Om det behövs för det brottsförebyggande arbetet är det således snarast på- bjudet att beslutsmyndigheterna tillämpar säkerhetsventilen och återkräver även mindre belopp.

Med vårt förslag behåller det allmänna således möjligheten att beivra brottslighet, exempelvis genom återkravsbeslutets allmän- och individpreventiva verkan, samtidigt som beslutsmyndigheterna ges möjlighet att omfördela och utnyttja sina resurser mer effektivt. Det är nämligen rimligt att anta att det brottsförebyggande arbetet främst bör inriktas mot sådana fall där det är fråga om betydligt större belopp som undanhålls det allmänna.

13 Försäkringskassan, Socialförsäkringen i siffor 2017, s. 32.

660

Författningskommentar

SOU 2018:5

Paragrafen ändras på så vis att andra stycket om det allmänna om- budet utgår. Förändringen föranleds av att samtliga grundläggande be- stämmelser om det allmänna ombudet samlas i en ny paragraf, 2 a §.

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen

2 a §

Det ska finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen som utses av rege- ringen.

Det allmänna ombudets uppgift är att självständigt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen.

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska lämna det allmänna om- budet de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att fullgöra sin uppgift.

Närmare bestämmelser om det allmänna ombudet finns i 113 kap.

I paragrafen, som är ny, har vissa grundläggande bestämmelser om det allmänna ombudet samlats.

Första stycket motsvarar, med vissa språkliga justeringar, i princip andra stycket i nuvarande 2 §. Ombudets organisatoriska placering har dock utgått och tas i stället in i förordningen med instruktion för Försäkringskassan, se författningsförslag 1.8. Övervägandena finns i avsnitt 4.8.4.

I andra stycket, som är nytt, anges vad ombudets uppgift är. Överväganden rörande det allmänna ombudets funktion och upp- gift redovisas i avsnitt 4.8.

I tredje stycket anges den form för samverkan som följer av ombudets självständighet och uppgift enligt bestämmelsens andra stycke. Övervägandena finns i avsnitt 4.15.2.

Bestämmelsen ger uttryck för den stödjande roll som besluts- myndigheterna har i förhållande till ombudet såvitt gäller att förse ombudet med uppgifter, upplysningar och hjälp. Ombudet är bero- ende av att beslutsmyndigheterna bistår ombudet och ger adekvat in- formation. I annat fall kan ombudet inte fullgöra sitt uppdrag. Detta utbyte underlättas genom den sekretessbrytandebestämmelse som införs i 28 kap. 6 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Med upplysningar avses, till skillnad från uppgifter, främst sådan information som inte tar sikte på något konkret ärende utan kan exempelvis avse olika klargöranden beträffande hur beslutsmyndig-

664

SOU 2018:5

Författningskommentar

heten rättsligt ser på en viss fråga eller hanterar olika frågor etc. Med hjälp avses framför allt olika former av praktisk assistans som om- budet kan behöva för att fullgöra sitt uppdrag, exempelvis hjälp med olika administrativa göromål.

Bestämmelsen skapar bättre förutsättningar för ombudet att identifiera intressanta rättsfrågor och ärenden att överklaga, men kan även underlätta för ombudet att föra talan i domstol. Ombudet kan exempelvis behöva visst bistånd från beslutsmyndigheten när en domstolsprocess väl har inletts. Ombudet förutsätts nämligen överta det defensiva ansvar för processen som i andra fall tillkom- mer beslutsmyndigheten (se även kommentaren till 113 kap. 13 §).

Bestämmelsen ger emellertid också uttryck för ombudets själv- ständighet i det att den anger den form för samverkan som ska gälla mellan ombudet och beslutsmyndigheterna. I att det ankommer på beslutsmyndigheterna att bistå ombudet och förse det med de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att fullgöra sina uppgifter, ligger nämligen att det är ombudets behov, så som det definieras av ombudet, som är helt styrande för den samverkan som sker, och inte tvärtom.

I det fjärde stycket har intagits en erinran om att övriga bestäm- melser om det allmänna ombudet finns i 113 kap.

108 kap. Återkrav och ränta

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om

–återbetalning av ersättning i 2–10 §§,

–eftergift i 11–14 §§,

–verkställighet m.m. av beslut om återkrav i 14 a §,

–ränta i 15–18 §§,

–dröjsmålsränta i 19 och 20 §§,

–eftergift av ränta och dröjsmålsränta i 21 §,

–avdrag på ersättning (kvittning) i 22, 24 och 25 §§, och

–indrivning i 26 §.

Paragrafen innehåller en uppräkning av vad som regleras i kapitlets paragrafer.

Paragrafen har i sak endast ändrats på så sätt att den sista streck- satsen lagts till, med en upplysning om att bestämmelser om in- drivning finns i 26 §. Paragrafen har också ändrats redaktionellt.

665

Författningskommentar

SOU 2018:5

2 a §

Belopp under 300 kronor ska inte återkrävas om det inte behövs från allmän synpunkt.

I paragrafen, som är ny, införs en beloppsgräns för återkrav av sådan felaktigt utbetald ersättning. Övervägandena finns i avsnitt 6.12.6.

För Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens del innebär bestämmelsen att myndigheterna i de situationer som regleras i 2 § kan underlåta att vidare utreda felaktiga utbetalningar om det kan konstateras att den felaktigt utbetalda ersättningen understiger be- loppsgränsen. Även detta ställningstagande måste emellertid doku- menteras i ett beslut och expedieras till den försäkrade eftersom fråga är om ett gynnande förvaltningsbeslut. Eftersom beslutet är gynnande för den enskilde, saknas dock normalt skäl för besluts- myndigheterna att kommunicera handlingarna i ärendet med den för- säkrade inför beslut (25 § förvaltningslagen [2017:900], FL). Av samma anledning behöver utförliga skäl för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens ställningstagande inte redovisas i beslutet (jfr 32 § FL).

I vissa fall kan det dock finnas skäl från allmän synpunkt att en felaktig utbetalning återkrävs trots att fråga är om ett belopp som understiger beloppsgränsen. Så är fallet vid misstanke om brott eller då individpreventiva skäl gör sig gällande med viss styrka, t.ex. då den försäkrade tidigare orsakat en felaktig utbetalning. Det finns också anledning att återkräva mindre belopp i syfte att beivra ett visst beteende som direkt eller indirekt bedöms kunna få mer påtagliga effekter för det allmänna. Ett exempel härpå skulle kunna vara den situationen att det kan konstateras att ett beteende som föranlett en felaktig utbetalning av ett mindre belopp, kan få känn- bara spridningseffekter eller då det är fråga om flera var för sig mindre belopp. I sådana fall talar snarast allmänpreventiva skäl för att återkrav ska ske. Även i sådana fall då den enskilde hör av sig och vill återbetala ersättning bör undantag göras.

Beloppsgränsen förutsätter för sin tillämpning inte att besluts- myndigheten först gjort en bedömning av huruvida förutsättningarna för återkrav är uppfyllda. Eftersom bestämmelsen ska fylla en kost- nadsbesparande funktion, förutsätts snarast att beslutsmyndigheten inte vidare utreder huruvida rekvisiten för återkrav är uppfyllda om det enkelt kan konstateras att fråga är om en felaktig utbetalning

666

SOU 2018:5

Författningskommentar

som understiger beloppsgränsen. För att beslutsmyndigheten ska kunna avgöra huruvida det behövs från allmän synpunkt att åter- krav likväl fattas förutsätts dock att beslutsmyndigheten, precis som i dag, i viss mån utreder även de ärenden där den felaktiga utbetalningen understiger beloppsgränsen. I annat fall fyller denna bestämmelse inte sin avsedda funktion. Det torde nämligen vara svårt att veta om det i ett enskilt ärende är motiverat av allmänna skäl att återkrav ska ske av mindre belopp om beslutsmyndigheten inte i någon mån utreder den föreliggande situationen.

Beloppsgränsen kommer som regel att bli tillämplig även om det för vissa förmåner anges särskilda förutsättningar för återkrav som skiljer sig från de som anges i 2 §. Vid återkrav av underhållsstöd enligt 108 kap. 8 § anges exempelvis att det föreligger en strikt återbetalningsskyldighet för den enskilde. Därutöver finns det särskilda bestämmelser om återkrav vid minskad pensionsrätt i 4–6 §§. Beloppsgränsen kommer också att bli tillämplig i dessa fall.

För återkrav av premiepension enligt 7 § gäller särskilda förut- sättningar. När det är fråga om felaktiga utbetalningar av det mindre slag som omfattas av beloppsgränsen, torde dock återkrav av premiepension enligt 7 § sällan eller aldrig aktualiseras.

Beloppsgränsen ska tillämpas i den mån det i avvikande före- skrifter inte anges annat. I 9 § finns det en hänvisning till särskilda bestämmelser som gäller vid beslut om återkrav i 37 kap. 14 § rörande preliminär sjukersättning och 98 kap. 6 § rörande bostads- bidrag. Enligt dessa bestämmelser, som tillämpas vid avstämning i efterhand mellan vad som betalats ut preliminärt och vad som bestämts slutligt rörande rätten till nämnda förmåner, gäller en beloppsgräns om 1 200 kr. I dessa situationer tillämpas således inte beloppsgränsen i förevarande paragraf.

Indrivning

26 §

Försäkringskassan ska utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in ford- ringen, om den återbetalningsskyldige inte betalar i rätt tid. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om in- drivning inte behövs från allmän synpunkt. Bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska tillämpas.

667

Författningskommentar

SOU 2018:5

Beslut om återbetalning av ersättning enligt 2–10 §§ får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken när beslutet har fått laga kraft. Detsamma gäller ränta enligt 15–18 §§, dröjsmålsränta enligt 19 och 20 §§ och avgifter enligt lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen.

I fråga om fordring enligt andra stycket gäller bestämmelserna om betalningssäkring i 3 kap. 8 §, 46 kap. 2, 5–7, 9–13 och 16–22 §§, 68 kap. 1 §, 69 kap. 13–18 §§ och 71 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

Paragrafen, som är ny, innebär att Försäkringskassans och Pensions- myndighetens beslut om återbetalning enligt kapitlet, liksom ränta och avgifter, blir verkställbara enligt utsökningsbalken sedan de har fått laga kraft och ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m. hos Kronofogdemyndigheten. Vidare införs genom paragrafen en möjlighet till betalningssäkring avseende sådana fordringar. Övervägandena finns i avsnitt 7.6.1–7.6.5 och 7.6.8.

Enligt första stycket ska Försäkringskassan utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den återbetalningsskyldige inte betalar i rätt tid, med undantag för om fordringen understiger 100 kronor och indrivning inte behövs från allmän synpunkt. Att det även gäller beslut om återbetalning som har fattats av Pensions- myndigheten, följer av 14 a §. Av första stycket framgår vidare att lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. är till- ämplig vid handläggningen hos Kronofogdemyndigheten. Till följd av detta är även indrivningsförordningen (1993:1229) tillämplig. Av 4 § fjärde stycket indrivningsförordningen framgår att indrivning ska begäras senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats, om inte särskilda skäl talar emot det. Närmare övervägan- den om vad som kan utgöra särskilda skäl finns i avsnitt 7.6.5.

I andra stycket föreskrivs att beslut om återbetalning är verk- ställbara enligt utsökningsbalken. Detsamma gäller ränta enligt gäl- lande bestämmelser och avgifter som Försäkringskassan får ta ut enligt lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. i samband med indrivning av fordringen. Beslut om återbetalning, eller dom som fastställer återbetalningsskyldigheten, får dock inte verkställas förrän beslutet eller domen har fått laga kraft. Det är tillräckligt, för att verkställighet ska få ske, att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten intygar inför Kronofogdemyndigheten att beslutet har fått laga kraft. Om gäldenären invänder emot detta så får det hanteras som hinder mot verkställighet.

668

SOU 2018:5

Författningskommentar

Det tredje stycket innebär att bestämmelserna om betalningssäkring i angivna bestämmelser i skatteförfarandelagen (2011:1244) är till- lämpliga på återbetalningsfordringar. Det innebär bl.a. det är Skatteverket som, inom ramen för sin borgenärsfunktion, ansöker om betalningssäkring.

110 kap. Handläggning av ärenden

31 §

Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, det allmänna ombudet för socialförsäkringen och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk.

Arbetsgivare och uppdragsgivare är även skyldiga att lämna sådana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring.

Paragrafen innehåller bestämmelser om skyldighet för myndigheter, arbetsgivare och vissa andra att på begäran lämna vissa uppgifter till bl.a. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Regleringen har sekretessbrytande effekt såvitt avser uppgifter som lämnas från en myndighet till en annan myndighet.

Paragrafen ändras så att även det allmänna ombudet för social- försäkringen ges motsvarande rätt att inhämta uppgifter. Över- vägandena finns i avsnitt 4.15.2.

Eftersom det allmänna ombudet är en del av Försäkringskassan är bestämmelsen om sekretess enligt 28 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) tillämplig även för ombudets verksamhet.

113 kap. Ändring, omprövning och överklagande av beslut

1 §

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser i 2 §.

Vidare finns bestämmelser om

–ändring av beslut i 3–6 §§,

–omprövning av beslut i 7–9 §§,

–överklagande av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut i 10–15 §§,

669

Författningskommentar

SOU 2018:5

–överklagande av allmän förvaltningsdomstols beslut i 16–18 §§,

–tidsfrister för begäran om omprövning och överklagande i 19–20 §§,

–handlingar till fel myndighet i 20 a §, och

–avvisningsbeslut i 21 §.

Slutligen finns särskilda bestämmelser om

–allmän ålderspension i 22–35 §§, och

–förmåner till efterlevande i 37–40 §§.

Paragrafen innehåller en uppräkning av vad som regleras i kapitlets paragrafer.

Förändringar genomförs i andra styckets fjärde och femte streck- satser samt tredje styckets första strecksats. Detta görs med anledning av de bestämmelser om det allmänna ombudets överklagande och tiden för att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut som införs i 18 § respektive 19 a och b §§ samt med anledning av att 36 § upphör att gälla.

2 §

Beslut i ärenden om förmåner enligt denna balk får ändras, omprövas och överklagas med tillämpning av bestämmelserna i 3–21 §§, om inget annat följer av bestämmelserna i 22–40 §§.

Det som anges i första stycket gäller även beslut i ärenden

–enligt 19 kap. om bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot Försäkrings- kassan, och

–om utfärdande av intyg för tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning

av de sociala trygghetssystemen.

Bestämmelserna i 12, 13 och 18 §§ om det allmänna ombudets överklagande gäller även Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om ersätt- ning, bidrag eller annan ekonomisk förmån enligt annan författning eller EU-rättsakt, om beslutet kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Genom ett nytt tredje stycke utvidgas det allmänna ombudets kom- petens att överklaga beslut om förmåner som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. Övervägandena finns i avsnitt 4.10.2.

670

Författningskommentar

SOU 2018:5

omprövningsförfarande om ombudets talan ska avvisas till följd av att överklagandet kommit in för sent, finns inte.

Andra och tredje meningen överensstämmer med vad anges i paragrafen i dag.

I fjärde meningen klargörs hur beslutsmyndigheterna ska göra den rättidsprövning som aktualiseras när den försäkrades ompröv- ningsbegäran omvandlas till ett överklagande enligt tredje meningen. Detta är av särskild vikt eftersom fristen för att överklaga och fristen för att begära omprövning inte överensstämmer. Enligt bestäm- melsen i fjärde meningen ska ett sådant omvandlat överklagande som avses i tredje meningen anses ha inkommit i rätt tid om den enskildes begäran om omprövning inkommit i rätt tid, dvs. inom två månader från det att den försäkrade tog del av beslutet som om- prövningsbegäran avsåg.

12 §

Ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten får överklagas av det allmänna ombudet.

Paragrafen reglerar det allmänna ombudets rätt att överklaga För- säkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut. Övervägandena finns i avsnitt 4.9.2 och 4.11.4.

Paragrafen ändras på så vis att ombudets möjlighet att uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol tas bort. Även bestämmelsen att det allmänna ombudet får överklaga till fördel för enskild utgår (jfr kommentaren till 4 §).

13 §

Om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten, förs det allmännas talan i allmän förvaltnings- domstol av ombudet. Den enskilde blir ombudets motpart sedan handling- arna i ärendet överlämnats till domstolen.

Enligt 13 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska rätten vid behov in- hämta yttrande från en förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken.

Offentligt biträde ska förordnas om det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för enskild.

672

SOU 2018:5

Författningskommentar

Biträde behöver dock inte förordnas om det måste antas att behov av biträde saknas.

I paragrafens första stycke, vars första mening är oförändrad, klar- görs att det allmänna ombudet exklusivt företräder det allmänna i sådana processer som ombudet väljer att träda in i. Därutöver har det införts en bestämmelse som på motsvarande sätt tydliggör vilken roll som enskild ska tilldelas i sådana mål som avses i första stycket. Övervägandena finns i avsnitt 4.11.4. Eftersom 7 a § FPL tar sikte på den situationen att det är den enskilde som överklagar till allmän förvaltningsdomstol tydliggör det här att den enskilde får roll som motpart till det allmänna ombudet.

I andra stycket, som är nytt, erinras om den generella möjlighet som tillkommer allmän förvaltningsdomstol enligt 13 § FPL att inhämta yttrande från beslutsmyndighet som tidigare beslutat i saken. Övervägandena finns i avsnitt 4.11.4. På detta sätt kan dom- stolen få tillgång till de rättsliga argument och överväganden som föranlett Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten att fatta det klandrade beslutet. I regel bör förvaltningsrätten bereda beslutsmyn- digheten tillfälle att yttra sig innan målet avgörs. Det kan även tänkas att kammarrätten har behov av att inhämta sådant yttrande.

Möjligheten att inhämta yttranden kan emellertid också utnytt- jas av domstolen som ett led i fullgörandet av det utredningsansvar som åvilar allmän förvaltningsdomstol enligt 8 § FPL. Allmänna ombudet kan i vissa fall t.ex. ha svårt att bemöta vissa invändningar eller svara på vissa frågor som väcks av den enskilde. Det får dock i första hand ankomma på ombudet att tillse att det inte finns några brister av detta slag i processmaterialet. Genom att påkalla besluts- myndigheternas hjälp med stöd av den samverkansskyldighet som införts i 2 kap. 2 a § andra stycket, torde ombudet ha goda förut- sättningar att ta det defensiva ansvar som följer av ombudets roll som företrädare för det allmänna.

I tredje stycket, som också är nytt, införs en begränsad rätt till offentligt biträde för enskild. Enligt bestämmelsen ska biträde förordnas om det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för enskild. Fråga är alltså om situationer i vilka effekten av ombudets talan i domstol kan bli att den enskilde, helt eller delvis, frånkänns något som

673

Författningskommentar

SOU 2018:5

beslutsmyndigheten tillerkänt honom eller henne. Övervägandena finns i avsnitt 4.13.2.

Av 2 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde följer att beslut att förordna biträde fattas av den domstol som handlägger målet. Enligt 8 § samma lag får ett sådant beslut överklagas av den som är enskild part och av Justitiekanslern. Av 34 § 8 förvaltningsprocess- lagen (1971:291) framgår att ett sådant beslut får överklagas särskilt.

Huruvida talan förs till nackdel för enskild torde normalt vara enkelt att avgöra. Det kan dock tänkas uppkomma situationer i vilka detta inte framstår som självklart. Den enskildes uppfattning i frågan torde därvid få tillmätas viss betydelse. Om domstolen emellertid kan konstatera att utfallet vid bifall till ombudets talan, rent objektivt, rimligen måste anses vara till fördel för den enskilde, kan den enskildes uppfattning i frågan inte tillmätas någon av- görande betydelse.

Enligt bestämmelsen behöver biträde dock inte förordnas om det måste antas att behov av sådant biträde saknas. Huruvida så är fallet får främst bedömas med hänsyn till målets komplexitet och sakens natur. Om målet är av sådan beskaffenhet att det står klart att den enskilde kan tillvarata sin rätt utan juridisk hjälp, saknas skäl att förordna offentligt biträde. Om det ifrågasatta beslutet har mindre betydelse för den enskildes situation eller avser en mer perifer fråga, kan det finnas skäl att inte förordna offentligt biträde. Det ligger vidare i sakens natur att offentligt biträde inte ska för- ordnas om det redan från början står klart att ombudets talan inte kommer vinna bifall. Bedömningen av biträdesbehovet ska göras i förhållande till behovet av just offentligt biträde i den aktuella processen, och inte den enskildes behov av hjälp och stöd i största allmänhet. Det kan nämligen tänkas finnas situationer i vilka en person är i behov av stöd och hjälp av annat slag, men där behovet inte är sådant att det föreligger en rätt till offentligt biträde.

17 §

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får vid överklagande av domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part.

Paragrafen, som reglerar möjligheten för det allmänna att överklaga domstols beslut till fördel för enskild, har ändrats på så vis att det

674

SOU 2018:5

Författningskommentar

allmänna ombudet inte längre nämns i paragrafen. Övervägandena finns i avsnitt 4.12.8. Bestämmelser om det allmänna ombudets över- klagande av domstols beslut finns i 18 §.

18 §

Ett beslut av en allmän förvaltningsdomstol får överklagas av det allmänna ombudet endast om ombudet varit part där.

Det allmänna ombudet får överklaga en domstols beslut även om någon ändring inte yrkas.

Den domstol som har att pröva en sådan talan som avses i andra stycket, har samma möjligheter som underinstansen hade att ändra Försäkrings- kassans eller Pensionsmyndighetens beslut.

Paragrafen är ny och reglerar det allmänna ombudets överklagande av allmän förvaltningsdomstols beslut.

I första stycket klargörs att ombudet endast kan inträda i pro- cessen genom att överklaga Försäkringskassans eller Pensionsmyn- dighetens beslut. Det är således inte möjligt för ombudet att inter- venera i ett senare skede i processen. Övervägandena finns i avsnitt 4.12.8.

I andra stycket införs ett nytt rättsligt institut i form av en talan om fastställelse. Övervägandena finns i avsnitt 4.12.8. Härigenom öppnas upp en möjlighet för ombudet att föra mål vidare till prövning i högre instans även om någon ändring inte yrkas i det avgörande som klandras. Det är framför allt i sådana situationer då avgörandet inte gått ombudet emot som en talan om fastställelse aktualiseras. Tänkbart är dock att ombudet vill ha överinstansen fastställer ett beslut som gått ombudet emot i underinstansen. I sådana situationer kan det ifrågasättas om det klandrade avgörandet verkligen gått ombudet emot. Fråga kan då uppkomma om om- budets talan är en talan om fastställelse eller ett vanligt över- klagande. Det avgörande bör därför vara att ombudet inte yrkar någon ändring av det klandrade beslutet.

I tredje stycket införs en bestämmelse om ärvd processram som åtföljer bestämmelsen i andra stycket om talan om fastställelse. Övervägandena finns i avsnitt 4.12.9. Bestämmelsen säkerställer att en talan om fastställelse aldrig kan leda till ett sämre utfall för den enskilde än vad någon företrädare för det allmänna vill uppnå.

675

SOU 2018:5

Författningskommentar

Tidsfrist för överklagande av allmän förvaltningsdomstols beslut

20 §

Ett överklagande av en allmän förvaltningsdomstols beslut ska ha kommit in inom två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om det är det allmänna ombudet, Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten som överklagar beslutet, ska tiden räknas från den dag då beslutet meddelades.

Paragrafen reglerar inom vilken tid allmän förvaltningsdomstols beslut ska överklagas. Den förändring som gjorts i paragrafen, dvs. att beslut meddelade av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har utgått ut första meningen, har föranletts av den uppdelning av regleringen av klagofristen som gjorts genom införandet av 19 a och b §§. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.

32 §

Vid överklagande av Pensionsmyndighetens, Skatteverkets och allmän för- valtningsdomstols beslut i ärenden om allmän ålderspension tillämpas 10– 18, 20, 21 och 33–35 §§.

Bestämmelserna om det allmänna ombudet tillämpas dock inte i fråga om beslut som avser premiepension.

När det gäller överklagande av beslut om pensionsgrundande inkomst ska vad som i de i första och andra styckena angivna bestämmelserna, utom 18 och 35 §§, föreskrivs om Pensionsmyndigheten och det allmänna ombudet i stället avse Skatteverket och det allmänna ombudet hos Skatteverket enligt 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen.

I 2 § anges att bestämmelserna om överklagande i 3–21 §§ ska till- lämpas om inget annat följer av bestämmelserna i 22–40 §§. Före- varande paragraf innehåller sådana avvikande bestämmelser såvitt avser överklagande av beslut om allmän ålderspension.

I paragrafens första stycke har en mindre ändring gjorts som innebär att bestämmelsen i 18 § om talan om fastställelse m.m. ska vara tillämplig även vid överklagande av domstols beslut rörande allmän ålderspension. Hänvisningen till bestämmelserna om allmän ålderspension har också ändrats med anledning av att 36 § upphör att gälla.

677

Författningskommentar

SOU 2018:5

I andra stycket har en ändring gjorts som innebär att bestäm- melsen i 18 § inte ska tillämpas i sådana fall det allmänna ombudet hos Skatteverket överklagar beslut om pensionsgrundande inkomst.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

Bestämmelsen innebär att lagförslagen träder i kraft den 1 juli 2019.

2. Bestämmelserna i 108 kap. 26 § tillämpas inte på beslut om återbetalning som har meddelats före ikraftträdandet.

Bestämmelsen innebär att beslut om återbetalning enligt 108 kap. SFB, som har meddelats före denna lags ikraftträdande, inte omfattas om den nya bestämmelsen i 108 kap. 26 § SFB om indrivning. Sådana äldre beslut handläggs således inte enligt lagen (1993:891) om in- drivning av statliga fordringar m.m. och de är inte verkställbara enligt utsökningsbalken. Bestämmelserna om betalningssäkring är inte tillämpliga på dem.

3. Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut gäller för beslut som har meddelats före ikraft- trädandet.

Bestämmelsen innebär att beslut av Försäkringskassan och Pensions- myndigheten som har meddelats före ikraftträdandet ska överklagas enligt de äldre föreskrifterna i 113 kap. 20 § SFB.

10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön

26 §

–107 kap. 9 och 10 §§ om förbud mot utmätning och överlåtelse,

–107 kap. 12 § om preskription,

–108 kap. 2, 2 a, 11 och 22 §§ om återbetalningsskyldighet,

678

SOU 2018:5

Författningskommentar

–108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om ränta,

–108 kap. 26 § om indrivning,

–110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lämna uppgifter,

–110 kap. 14 § 1 och 2 om utredningsåtgärder,

–110 kap. 39 och 42 §§ om undantag från sekretess,

–110 kap. 52 § första stycket 2 och andra stycket samt 53 § om indrag- ning eller nedsättning av ersättning,

–112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § om interimistiska beslut.

Paragrafen innehåller en uppräkning av bestämmelser i socialför- säkringsbalken som ska tillämpas vid Försäkringskassans handlägg- ning av vissa ärenden enligt lagen. Paragrafen har ändrats på så sätt att en hänvisning till beloppsgränsen i 108 kap. 2 a § socialförsäk- ringsbalken tagits in i tredje strecksatsen om återbetalningsskyldig- het. Utöver detta har det har lagts till en femte strecksats, med inne- börd att även 108 kap. 26 § socialförsäkringsbalken om indrivning ska tillämpas.

Av övergångsbestämmelserna till lagen (2019:000) om ändring i socialförsäkringsbalken följer att bestämmelserna om indrivning i 108 kap. 26 § inte blir tillämpliga beträffande beslut om återbetal- ningsskyldighet som har meddelats före den 1 juli 2019.

28 §

De föreskrifter om omprövning och ändring av Försäkringskassans beslut som finns i 113 kap. 3–9 §§ socialförsäkringsbalken ska tillämpas på mot- svarande sätt i fråga om

–beslut enligt 10 eller 13 §, 14 § andra meningen, 16, 17, 17 d eller 20 § eller 24 § andra stycket, samt

–beslut att inte avge yttrande enligt 27 § andra stycket.

Vidare ska föreskrifterna i 113 kap. 10–21 §§ socialförsäkringsbalken om överklagande av Försäkringskassans eller domstols beslut tillämpas på motsvarande sätt i fråga om beslut enligt 10 § första stycket 2, 13 §, 14 § andra meningen, 16, 17, 17 d eller 20 § eller 24 § andra stycket.

I övrigt får Försäkringskassans beslut enligt denna lag inte överklagas.

Hänvisningen i paragrafens andra stycke till bestämmelserna om änd- ring, omprövning och överklagande i 113 kap. socialförsäkringsbalken, har ändrats med anledning av de förändringar som gjorts i socialför- säkringsbalken beträffande det allmänna ombudet, tidsfrister för att överklaga m.m.

679

Författningskommentar

SOU 2018:5

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

Bestämmelsen innebär att lagförslagen träder i kraft den 1 juli 2019.

2. Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga Försäkringskassans beslut gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Bestämmelsen innebär att beslut av Försäkringskassan som har med- delats före ikraftträdandet ska överklagas enligt de äldre föreskrif- terna i 113 kap. 20 § SFB.

10.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret

4 §

I fråga om familjebidrag och dagpenning tillämpas bestämmelserna om änd- ring och omprövning samt om överklagande i 113 kap. 2–21 §§ socialför- säkringsbalken.

Beträffande familjebidrag tillämpas dessutom följande bestämmelser i socialförsäkringsbalken:

–107 kap. 12 § om preskription,

–108 kap. 2, 2 a, 11 och 22 §§ om återbetalningsskyldighet,

–108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om ränta,

–108 kap. 26 § om indrivning,

–110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lämna uppgifter,

–110 kap. 14 § 1 och 2 om utredningsåtgärder,

–110 kap. 52 § första stycket 2 och andra stycket samt 53 § om indrag- ning eller nedsättning av ersättning,

–112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § om interimistiska beslut.

Paragrafen innehåller en uppräkning av bestämmelser i socialför- säkringsbalken som ska tillämpas i vissa fall enligt lagen.

Hänvisningen i paragrafens första stycke till bestämmelserna om ändring, omprövning och överklagande i 113 kap. socialförsäkrings- balken, har ändrats med anledning av de förändringar som gjorts i

680

SOU 2018:5 Författningskommentar

socialförsäkringsbalken beträffande det allmänna ombudet, tids- frister för att överklaga m.m.

I andra strecksatsen i andra stycket har tagits in en hänvisning till beloppsgränsen i 108 kap. 2 a § socialförsäkringsbalken.

Paragrafen har även ändrats på så sätt att det i andra stycket har lagts till en fjärde strecksats, med innebörd att även 108 kap. 26 § socialförsäkringsbalken om indrivning ska tillämpas.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

Bestämmelsen innebär att lagförslagen träder i kraft den 1 juli 2019.

2. Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Bestämmelsen innebär att beslut som har meddelats före ikraft- trädandet ska överklagas enligt de äldre föreskrifterna i 113 kap. 20 § SFB.

10.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

2 §

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsökningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i

1.1lagen (1972:435) om överlastavgift,

1.2lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

1.3vägtrafikskattelagen (2006:227),

1.4lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,

1.5lagen (1994:419) om brottsofferfond,

1.6skatteförfarandelagen (2011:1244),

1.7lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon,

681

Författningskommentar

SOU 2018:5

1.819 eller 108 kap. socialförsäkringsbalken eller annan författning om fordran avser återkrav som Försäkringskassan eller Pensions- myndigheten beslutar om och för vilken denna lag är tillämplig,

1.9lagen (2004:629) om trängselskatt, eller

1.10lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg, i fråga om av- gifter på allmän väg.

Paragrafen handlar om företrädesrätt vid utmätning av lön. De ford- ringar som räknas upp i paragrafen har viss företrädesrätt enligt bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsökningsbalken.

I punkten 8 i paragrafen har gjorts ett tillägg med innebörden att fordringar avseende återkrav enligt 108 kap. socialförsäkrings- balken har företräde framför andra fordringsanspråk vid utmätning av lön, på samma sätt som övriga fordringar som nämns i paragrafen, enligt den ordning som anges 7 kap. 14 § utsökningsbalken. Vidare framgår av tillägget att detsamma gäller fordringar avseende återkrav enligt andra lagar och förordningar om Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten beslutar om återbetalning och lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. är tilllämplig. Så är fallet i fråga om fordringar avseende återbetalning som har påförts enligt 4 kap. 3 a § lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd, 19 a § förord- ningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, 19 a § förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service och 8 kap. 7 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser.

Övervägandena finns i avsnitt 7.6.7.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

Bestämmelsen innebär att lagen träder i kraft den 1 juli 2019.

2. De nya bestämmelserna tillämpas inte på fordringar enligt 2 § 8 som grundar sig på beslut som har meddelats före ikraftträdandet, med undantag för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i 19 kap. socialförsäkrings- balken.

682

Författningskommentar

SOU 2018:5

9 §

Om inte annat följer av denna lag, gäller i tillämpliga delar följande bestäm- melser i socialförsäkringsbalken för ärenden om statligt tandvårdsstöd:

–107 kap. 9, 10, 12, 17 och 18 §§ om utmätning, preskription och skade- stånd m.m.,

–108 kap. 2, 2 a, 11, 15, 16, 19 och 21 §§, 22 § första stycket och 26 § om återbetalningsskyldighet och ränta m.m.,

–110 kap. 13 §, 14 § 1 och 2 samt 31 § och 115 kap. 4 § om uppgifts- skyldighet m.m.,

–113 kap. 2–21 §§ om ändring, omprövning och överklagande. Bestämmelserna i 108 kap. 2, 2 a, 11, 15, 16, 19 och 21 §§, 22 § första stycket samt 26 § socialförsäkringsbalken gäller dock inte i förhållande till vårdgivare.

Försäkringskassans beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Paragrafen innehåller en uppräkning av bestämmelser i socialför- säkringsbalken som ska tillämpas i vissa fall vid handläggning enligt lagen.

Paragrafen har ändrats på så vis att det i första stycket i andra strecksatsen och i andra stycket tagits in en hänvisning till belopps- gränsen i 108 kap. 2 a § socialförsäkringsbalken.

Paragrafen har också ändrats på så sätt att 26 § har lagts till dels i första stycket andra strecksatsen, dels i andra stycket. Ändringen innebär att i de fall bestämmelserna om återbetalning enligt 108 kap. socialförsäkringsbalken ska tillämpas vid handläggning enligt lagen ska även bestämmelserna om indrivning i samma kapitel tillämpas.

Den hänvisning till bestämmelserna om ändring, omprövning och överklagande i 113 kap. socialförsäkringsbalken som finns i första styckets fjärde strecksats, har också ändrats med anledning av de förändringar som gjorts i socialförsäkringsbalken beträffande det allmänna ombudet, tidsfrister för att överklaga m.m.

684

Bilaga 1

SOU 2018:5

stiftningen då den bland annat leder till en mer enhetlig rättstillämp- ning som underlättar för både enskilda personer och tillämpande myndigheter.

Oklara rättsfrågor inom socialförsäkringsområdet kan påverka ett stort antal enskilda personers situation, och i många enskilda fall är frågorna dessutom kopplade till betydande belopp. En effek- tiv prejudikatbildning är därför av betydelse inom detta område, liksom inom andra områden. En effektiv prejudikatbildning tillför dessutom lagstiftaren underlag för att bedöma om lagstiftningen uppfyller de uppställda målen eller om den ger upphov till oavsiktliga effekter som föranleder att lagstiftningen behöver ses över.

Socialförsäkringsmål utgör en stor andel av målen i allmän för- valtningsdomstol. Inom socialförsäkringsområdet finns ett särskilt instrument för att främja prejudikatbildningen, det allmänna om- budet för socialförsäkringen. Ombudets uppdrag är att föra princi- piellt viktiga frågor vidare till prövning i domstol för att därigenom bidra till att socialförsäkringens bestämmelser tillämpas likformigt och rättvist. Ombudet inrättades 2005. Hittills har ombudets arbete resulterat i ett fåtal prejudicerande domar.1 Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet har haft i uppdrag att överväga hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ges bättre förut- sättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag (dir. 2013:58 och dir. 2014:49). Fokus har i första hand legat på att stärka ombudet bemanningsmässigt och organisatoriskt. Ett antal förslag har lämnats i betänkandet Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen (SOU 2015:46). Ut- redningen har bedömt att ombudet även behöver stärkas processuellt för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Några av förslagen utgör därför förslag på hur detta ska kunna åstadkommas. I budgetpropositionen för 2017 har regeringen angett att den avser att ta initiativ till att stärka ombudet processuellt (prop. 2016/17:1, utg.omr. 10, s. 41). Det finns därför skäl att låta en utredare fördjupa sig i denna fråga ytterligare.

Prejudikatbildningen inom socialförsäkringsområdet är viktig, inte minst för att försöka motverka den bristande likformighet som Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har bedömt att det finns

1 Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2012:11 Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.

688

SOU 2018:5

Bilaga 1

i såväl Försäkringskassans som förvaltningsdomstolarnas bedöm- ning av socialförsäkringsmål.2

Uppdraget

En särskild utredare ska utreda hur det allmänna ombudet för social- försäkringen kan stärkas processuellt och lämna förslag på hur detta kan åstadkommas. Utredaren ska här beakta vad som redan har före- slagits i ovan nämnda betänkande (SOU 2015:46). I remissförfaran- det av betänkandet har flera remissinstanser framfört att det är sär- skilt viktigt att slå vakt om den enskildes rättssäkerhet för det fall att det allmänna ombudets förutsättningar att driva fram sådana domar stärks. Utredaren ska särskilt beakta hur eventuella förslag kan komma att påverka enskilda försäkrade och överväga om förslag behöver lämnas i syfte att värna deras rättssäkerhet. Om detta be- döms behövligt, ska sådana förslag lämnas.

En förutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna utföra sitt arbete är att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan lämna ärenden av intresse till ombudet. Utredaren ska utreda om befintliga bestämmelser om sekretess är ändamålsenliga för ett sådant utlämnande. Utredaren bör därvid beakta de författningsförslag som har lämnats i ovan nämnda betänkande. Utredaren ska lämna de för- fattningsförslag som utredningsarbetet ger anledning till.

Kortare tidsfrist för begäran om omprövning och överklagande

Den nuvarande tidsfristen för att överklaga ett beslut inom social- försäkringsområdet, både beslut av myndighet och beslut av all- männa förvaltningsdomstolar, är enligt 113 kap. 20 § socialförsäk- ringsbalken, förkortad SFB, två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet eller, om klaganden företräder det allmänna, två månader från den dag det överklagade beslutet meddelades. Det har under många år diskuterats om dessa tidsfrister bör ändras så att de överensstämmer med den allmänna överklagandetiden på tre veckor som stadgas i 23 § förvaltningslagen (1986:223) och 6 a § förvaltnings-

2 Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2014:18 Socialförsäkringsmål i förvaltnings- domstolarna.

689

Bilaga 1

SOU 2018:5

processlagen (1971:291). Regeringen föreslog i propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (prop. 2012/13:45) att tiden för överklagande av domstolsavgöranden i mål om socialförsäkring skulle överensstämma med vad som gäller för de flesta mål i de all- männa förvaltningsdomstolarna, dvs. att tiden för överklagande av en domstols beslut skulle vara tre veckor i stället för två månader. Som skäl för detta anfördes bl.a. intresset av en enhetlig ordning inom förvaltningsprocessen och att domstolsprocessen skulle kunna bli mer effektiv genom kortare handläggningstider. Riksdagen avslog regeringens förslag i dessa delar och gav som sin mening tillkänna att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en konsekvens- beskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154). Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen har haft i uppdrag att göra en sådan konsekvensbeskrivning. Utredningen har i sitt betänkande Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76) redovisat en konsekvensbeskrivning där det framgåratt utredningen sammantaget bedömer att de negativa konsekvenser som kan identifieras inte kan anses vara sådana att de överväger de fördelar en förkortad överklagandetid skulle innebära. Utredningen påtalar att en förkortning av tiden för överklagande innebär att den enskilde får kortare tid på sig att sammanställa och ge in sitt överklagande. En förkortad överklagandetid påverkar enligt utredningen dock inte de enskildas möjligheter i praktiken, eftersom det finns möjlighet att begära anstånd med att utveckla sin talan. Mot bakgrund av denna bedömning har utredningen föreslagit att över- klagandetiden avseende domstolsavgöranden i mål om socialför- säkring och mål om arbetslöshetsförsäkring ska ändras till tre veckor. Skälen för att förkorta överklagandetiderna i allmän förvaltnings- domstol uppges vara att effektivisera domstolarnas hantering av dessa mål. I utredningens uppdrag ingick inte att lämna förslag om ändrade tidsfrister för begäran om omprövning eller överklagande av beslut av myndigheter. Några sådana förslag har således inte heller lämnats. Utredningen gjorde dock bedömningen att domstolsförfarandet sär- skiljer sig från förfarandet vid de myndigheter som handlägger socialförsäkringsärenden på sådant sätt att det stora flertalet enskilda sannolikt inte kommer att utgå från att samma överklagandetid som gällde vid överklagande av det underliggande myndighetsbeslutet också gäller vid överklagande av domstolens avgörande. Enligt utred-

690

SOU 2018:5

Bilaga 1

ningens bedömning bör det därför inte finnas någon större risk för otydlighet i fråga om vilka överklagandetider som ska gälla vid olika tidpunkter. För tydlighetens skull rekommenderade dock utredningen att överklagandehänvisningarna bör utformas så att risken för sam- manblandningar och missförstånd undviks.

Försäkringskassan, som är en av de myndigheter som handlägger ärenden om socialförsäkring, anser att det bör övervägas om inte även tiden för överklagande av myndighetens beslut bör förkortas så att den allmänna överklagandetiden inom förvaltningsprocessen, tre veckor, tillämpas generellt i ärenden och mål om socialförsäkring. Regeringen delar denna bedömning. Genom en sådan ordning skulle förvaltningsrätten kunna avgöra mål snabbare och handläggnings- tiden skulle inte fördröjas av att mål som är klara för avgörande blir liggande i upp till två månader i väntan på att överklagandetiden ska gå ut.3

Det är angeläget med ett enhetligt och effektivt förfarande vid myndigheterna i fråga om omprövning och överklagande, inte minst ur den enskilda försäkrades perspektiv. En enhetlig ordning inom socialförsäkringen kan göra omprövnings- och överklagandeprocessen mer effektiv genom kortare handläggningstider. En utredare bör därför få i uppdrag att se över om det är möjligt att förkorta om- prövnings- och överklagandetiderna hos de myndigheter som hand- lägger socialförsäkringsärenden.

Uppdraget

Utredaren ska utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfris- terna för begäran om omprövning och överklagande av beslut av de myndigheter som handlägger socialförsäkringsärenden. Utredaren ska särskilt analysera och redovisa hur förkortade tidsfrister kan på- verka enskilda försäkrade. Om en sådan förkortning bedöms lämplig, ska utredaren lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. Utredaren ska i sitt arbete vidare beakta författningsändringar som regeringen eventuellt föreslår utifrån ovan nämnda betänkande

3 Se Försäkringskassans remissyttrande över betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltnings- processen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76), Dnr Ju2016/07269/DOM.

691

Bilaga 1

SOU 2018:5

(SOU 2014:76) med avseende på överklagandetiden för socialför- säkringsmål i domstol.

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Mellan åren 2006 och 2014 ökade Försäkringskassans och Pensions- myndighetens återkravsfordringar från cirka 650 miljoner kronor till cirka 3,4 miljarder kronor. Ju längre tid som går från det att myn- digheterna beslutat om återkrav, desto högre är risken för att den felaktiga utbetalningen aldrig återbetalas och att fordringen till sist helt eller delvis skrivs ned. För 2014 har Försäkringskassan skrivit ned mer än hälften (cirka 2 miljarder kronor) av de totala återkravs- fordringarna. Det är angeläget att förhindra att fordringarna fort- sätter att öka. Det handlar både om att förhindra felaktiga utbetal- ningar och att säkra en effektiv återkravshantering.

Försäkringskassan har på uppdrag av regeringen 2013 genom- fört en analys av myndighetens fordringsstock för att bl.a. identi- fiera orsaker bakom fordringsstockens kraftiga tillväxt.4 I upp- draget ingick även att föreslå åtgärder för att förhindra en fortsatt tillväxt liksom minska fordringsstocken. Enligt Försäkringskassan pekar fordringsstockens tillväxt på utvecklingsbehov i flera led av processen. Försäkringskassan lyfter ett antal åtgärder som myndig- heten kan och avser att vidta, såsom att förbättra bedömningen av återbetalningsskyldighet och förenkla resurskrävande arbetsmoment. Två områden lyfts fram som särskilt prioriterade: behovet av en utvecklad styrning av fordringshanteringen liksom behovet av en översyn av regelverket för bostadsbidrag som står för den största andelen av fordringsstocken både i antal och i kronor.

Riksrevisionen har i en rapport från juni 2016 granskat För- säkringskassans kontrollverksamhet vad gäller felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringsområdet och bl.a. pekat på vikten av en effektiv återkravshantering.5 Såväl Försäkringskassans internrevisorer6 som

4Uppdrag i regleringsbrev för 2013 avseende Försäkringskassan, Fordringsstock och fordrings- hantering.

5RIR 2016:11 Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäkringskassans kontroll- verksamhet.

6Internrevisionsrapport Återkravshantering av felutbetalningar under 2 000 kronor (2016:4). Internrevisionsrapport Granskning av återkravsprocessen (2013:5).

692

SOU 2018:5

Bilaga 1

ISF7 har lyft fram kritik mot Försäkringskassans, och i vissa delar mot Pensionsmyndighetens, återkravshantering. Enligt ISF har åter- kravsverksamheten inom båda myndigheterna exempelvis haft pro- blem med långa handläggningstider och kvaliteten i besluten. Både ISF och Försäkringskassans internrevision uppmärksammar vidare de beloppsgränser som myndigheterna har satt gällande vilka återkravs- ärenden de väljer att utreda.

Det är viktigt för socialförsäkringens legitimitet att återkravs- förfarandet fungerar väl. Felaktiga utbetalningar ska så långt möj- ligt återbetalas. Samtidigt måste risken för att enskilda försäkrade hamnar i besvärlig och långvarig skuldsättning undvikas. För detta krävs en effektiv återkravshandläggning på myndigheterna. Den kontinuerligt och snabbt växande fordringsstocken är ett faktum. I syfte att förhindra en fortsatt tillväxt liksom att minska fordrings- stocken finns det anledning att utreda det fortsatta utvecklings- behovet för ett välfungerande och ändamålsenligt återkravsför- farande inom socialförsäkringen.

Som framgår ovan står bostadsbidraget för den enskilt största delen av fordringsstocken. En förutsättning för att kunna hålla antalet återkrav nere är att förmåner inte är konstruerade på ett sätt som ger upphov till omfattande återkrav. Regeringen har nyligen aviserat en översyn av förmånerna bostadsbidrag och underhållsstöd (prop. 2016/17:1, utg.omr. 12, s. 32) Regeringen kommer således att återkomma i särskild ordning när det gäller de förmånsspecifika reglerna för återkrav i fråga om dessa förmåner.

Pensionsmyndighetens och Försäkringskassans beslut om åter- krav enligt 108 kap. SFB är inte direkt verkställbara enligt utsök- ningsbalken. Det innebär att myndigheten måste ansöka om betal- ningsföreläggande eller väcka talan i tingsrätten för att på det sättet få en exekutionstitel som kan ligga till grund för verkställighet. Frå- gan om vilka förutsättningar som bör gälla för att en myndighets beslut ska få verkställas har övervägts av Utsökningsutredningen i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81). I betänkandet föreslås lagändringar som syftar till att myndigheters beslut om bl.a. återbetalning i större utsträckning ska vara direkt

7 Inspektionen för socialförsäkringen, rapport 2014:3 Återkravshandläggning på Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten.

693

Bilaga 1

SOU 2018:5

verkställbara. Utredningens förslag angränsar alltså till frågor i detta uppdrag.

Uppdraget

Utredaren ska utreda och föreslå åtgärder för att uppnå en mer effek- tiv och ändamålsenlig återkravshantering inom socialförsäkringen. För detta krävs att utredaren tecknar den fullständiga problembilden över skuldsättningen och återkravsförfarandet på området. Över- synen inbegriper hela återkravskedjan från en felaktig utbetalning fram till ansökan om verkställighet. Nödvändiga författningsförslag ska lämnas. Utfallet av förslagen i betänkandet Ett modernare ut- söknings förfarande (SOU 2016:81) ska beaktas. Det är angeläget att bestämmelserna i SFB fungerar på ett tillfredsställande sätt i för- hållande till bestämmelserna i utsökningsbalken. Syftet med att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig hantering är att åstadkomma en ökad återbetalning som både kan minska fordringsstocken och, fram- för allt, förhindrar att den växer ytterligare. En mer effektiv och ända- målsenlig hantering ska också öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att hamna i omfattande och långvarig skuld- sättning.

Utredaren ska särskilt beakta på vilket sätt föreslagna åtgärder kan påverka den enskilda försäkrade.

Konsekvensbeskrivningar

Samtliga författningsförslag som lämnas ska vara analyserade ur ett jämställdhetsperspektiv, och de ska vara särskilt motiverade om de bedöms ha negativ inverkan på jämställdheten i samhället. Även kon- sekvenserna ur ett barnrättsligt perspektiv bör beskrivas. Förslagens offentligfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser ska analy- seras och redovisas. Förslag till finansiering ska lämnas. Konsekven- ser för de allmänna förvaltningsdomstolarna ska redovisas särskilt. Hur förslagen beräknas påverka samordningen av de sociala trygg- hetssystemen inom EU samt hur de påverkas av Sveriges åtaganden och skyldigheter i förhållande till relevant unionsrätt ska också redo- visas. I uppdraget ingår även att redovisa hur de förslag som lämnas förhåller sig till EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och

694

Bilaga 3

SOU 2018:5

kommer att få ett försämrat förtroende för Försäkringskassan om be- loppsgränser för återkrav tillämpas. Utifrån detta kan göras en upp- skattning av hur olika beloppsgränser kan påverka systemets legitimi- tet. Genom att justera antalet återkravsärenden med en faktor för legitimitetsförändring beroende på införd beloppsgräns, kan därefter göras en uppskattning av hur olika beloppsgränser påverkar tillväxten av antalet återkrav under 2 000 kronor.

För att därefter beräkna de preventionskostnader som olika be- loppsgränser medför, har vi utgått från uppgifter om hur ofta det är enskilda som orsakar felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor. En- ligt Försäkringskassan kan detta uppskattas till cirka 67 procent av samtliga ärenden. Utifrån detta kan antas att enskilda i ungefär hälften av dessa ärenden återkommer i framtiden och skulle kunna undvika att göra samma fel på nytt om beslutsmyndigheten gjort dem uppmärk- sam på felet. Kostnaden för utebliven prevention kan då beräknas genom att kostnaden för att handlägga dessa ärenden beräknas.

Det kan givetvis ifrågasättas huruvida vissa antaganden i dessa beräkningar är rimliga. Med dessa justerade beräkningar vill vi dock främst lyft blicken och anlägga ett bredare perspektiv på problema- tiken. De framräknade siffrorna är således givetvis osäkra och ska inte tas till intäkt för någon absolut sanning. Förhoppningen är snarare att siffrorna kan öppna upp för en mer nyanserad diskus- sion om vilka effekter och kostnader som införandet av olika be- loppsgränser för med sig.

Tankeexperiment

Mot bakgrund av vad som nu sagts kan följande beräkning göras av de kostnader och intäkter som kan förväntas utifrån olika nivåer på beloppsgränsen.

Tendensen är den att skillnaderna mellan att tillämpa olika belopps- gränser krymper märkbart om även preventions- och legitimitets- kostnader beaktas vad gäller felaktiga utbetalningar i intervallet upp till 2 000 kronor. En beloppsgräns om exempelvis 1 500 kronor kommer således att medföra betydligt högre preventionskostnader jämfört med exempelvis en beloppsgräns om 300 kronor. Detta får till följd att ut- fallet mellan att införa dessa två beloppsgränser krymper betydligt jämfört med vad som framgår av Försäkringskassans beräkning.

704

SOU 2018:5	Bilaga 3

Källa: Baseras på uppgifter lämnade till utredningen av Försäkringskassan.

Den beloppsgräns som genererar minst kostnader för det allmänna enligt dessa beräkningar är 1 200 kronor. Vi denna beloppsgräns kom- mer legitimitets- och preventionskostnaderna nämligen att vara så-

705

BETÄNKANDE AV
UTREDNINGEN OM
VISSA PROCESSUELLA FRÅGOR
PÅ SOCIALFÖRSÄKRINGSOMRÅDET	SOU 2018:5

för omprövningsförfarandet.................................	146
4.11.4 Närmare om skälen för våra förslag.....................	148
4.12 Det allmänna ombudet ges rätt att föra talan
om fastställelse......................................................................	153

	beslut och beslut som inte ska omprövas ............	293
5.8.3	Tidsfrister för att angripa beslut
	som ska omprövas .................................................	299

		av våra förslag i denna del .....................................	304
6	Ett mer välfungerande och ändamålsenligt
	återkravsförfarande ..................................................		307
6.1	Inledning ...............................................................................		307
	6.1.1	Bakgrund och utredningens uppdrag i denna
		del...........................................................................	307
	6.1.2	Närmare om hur vi uppfattar uppdraget .............	308
	6.1.3	Vissa begrepp som vi använder.............................	310
	6.1.4	Kapitlets disposition .............................................	310

återbetalningsverksamhet .....................................................		340
6.4.1	Försäkringskassans organisation ..........................	340
6.4.2	Organisering av återbetalningsverksamheten ......	343

Förkortningar.....................................................................		17
Sammanfattning ................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	35
1.1	Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...........	35

om handläggning av vissa ersättningar till den
som tjänstgör inom totalförsvaret .........................................	47

1.7 Förslag till förordning om ändring
i indrivningsförordningen (1993:1229) .................................	52

	arbetsmarknadspolitiska insatser ...........................................		59
2	Utredningens uppdrag och arbete ................................		61
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		61
2.2	Utredningens arbete...............................................................		62
2.3	Betänkandets disposition .......................................................		64
3	En introduktion till socialförsäkringen ..........................		65
3.1	Inledning .................................................................................		65
3.2	Vad avses med socialförsäkringen?........................................		65
3.3	Vem gäller den allmänna socialförsäkringen för? .................		68
3.4	Myndigheter som administrerar socialförsäkringen m.m......		69
3.5	Förmåner som ingår i den allmänna socialförsäkringen.......		72
3.6	EU-rätten och socialförsäkringen m.m.................................		76
3.7	Socialförsäkringsprocessen ....................................................		77
4	Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.............		79
4.1	Inledning .................................................................................		79
	4.1.1	Bakgrund..................................................................	79
	4.1.2	Utredningens uppdrag i denna del .........................	79
	4.1.3	Kapitlets disposition ...............................................	80
4.2	Framväxten av ett allmänt ombud .........................................		81
	4.2.1	Parter och intressen i förvaltningsprocessen.........	81
	4.2.2	En representant för det allmänna ...........................	82

	processföring ...........................................................	83
4.2.4	Framväxten av en tvåpartsprocess..........................	84

	i socialförsäkringsprocessen....................................	85
4.2.6	Riksförsäkringsverkets partsfunktion....................	91

		inrättas ......................................................................	93
4.3	Det allmänna ombudets rättsliga verktyg..............................		95
	4.3.1	Inledning ..................................................................	95
	4.3.2	Kompetensområdet .................................................	96
	4.3.3	Överklaganderätten .................................................	98
	4.3.4	Rätten att begära ändring ......................................	103
4.4	Det allmänna ombudets arbetsformer .................................		104
	4.4.1	Förutsättningar för arbetet ...................................	104
	4.4.2	Arbetssätt ...............................................................	105
4.5	Statistik	..................................................................................	107
	4.5.1 ................................................................	Inledning	107
	4.5.2 ....................	Mål i Högsta förvaltningsdomstolen	107
	4.5.3 .............................	Mål i underrätterna 2005 – 2011	107
	4.5.4 .............................	Mål i underrätterna 2012 – 2016	110
4.6	Andra allmänna .................................................ombud m.fl		113
	4.6.1 ................................................................	Inledning	113
	4.6.2 ...................	Allmänna ombudet hos Skatteverket	114
	4.6.3 .......................	Allmänna ombudet hos Tullverket	117
	4.6.4 ........	Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen	119
4.7	Frågans ..................................................tidigare behandling		121

och regleras i lag ....................................................................		127
4.8.1	Ombudets uppdrag och funktion.........................	127
4.8.2	Ombudets huvuduppdrag .....................................	128
4.8.3	Ombudets ”andra” uppdrag..................................	131
4.8.4	Närmare om skälen för vårt förslag......................	132

få anlitas för att företräda ombudet .....................................		134
4.9.1	Bakgrund ................................................................	134
4.9.2	Överväganden ........................................................	135

4.10	Det allmänna ombudets kompetensområde ska utvidgas ..		136
	4.10.1	Bakgrund................................................................	136
	4.10.2	Överväganden........................................................	137
4.11	Det allmänna ombudets ställning ska tydliggöras ..............		139
	4.11.1	Partsställningen .....................................................	140
	4.11.2 Ombudets talan i domstol ....................................		142

	lösningar ................................................................	157
4.12.3	Trepartsprocess .....................................................	158
4.12.4	Sent processinträde ...............................................	163
4.12.5	Talan om fastställelse ............................................	167
4.12.6	Prejudikathiss ........................................................	172
4.12.7	Andra alternativ.....................................................	174

		om fastställelse ......................................................	179
4.13	Offentligt biträde ska förordnas i vissa fall.........................		188
	4.13.1	Bakgrund................................................................	188
	4.13.2	Överväganden........................................................	196
4.14	Det allmänna ombudet och ändring enligt 113 kap.
	3 § SFB...................................................................................		200
	4.14.1	Bakgrund................................................................	201
	4.14.2	Överväganden........................................................	203
4.15	Informationsöverföring till det allmänna ombudet............		206
	4.15.1	Bakgrund................................................................	206
	4.15.2	Överväganden........................................................	213

5	Tidsfrister för omprövning och överklagande ...............		217
5.1	Inledning................................................................................		217
	5.1.1	Bakgrund ................................................................	217
	5.1.2	Utredningens uppdrag i denna del .......................	218
	5.1.3	Kapitlets disposition..............................................	218
5.2	Allmänt om omprövning och överklagande........................		219
	5.2.1	Inledning ................................................................	219
	5.2.2	Överklagandeinstitutet .........................................	220
	5.2.3	Omprövningsinstitutet .........................................	223
	5.2.4	Omprövning enligt 113 kap. 7 § SFB ...................	230
	5.2.5	Ändring enligt 113 kap. 3 § SFB ...........................	231
5.3	Tidsfrister för att begära omprövning och överklaga .........		233
	5.3.1	Allmänt...................................................................	233

	förvaltningsprocessen............................................	234
5.3.3	Den allmänna klagotiden om tre veckor ..............	235

	för att begära omprövning ....................................	245
5.4 Tidsfrister – en ofta återkommande fråga ...........................		246
5.4.1	Allmänt...................................................................	246

5.5	Statistik	..................................................................................	253
	5.5.1 ................................................................	Inledning	253
	5.5.2 ..................................................	Mål och måltyper	255
	5.5.3 ..............................................	Tid för att överklaga	256
	5.5.4 ....................	Kompletteringar och överklaganden	257
	5.5.5 ..............	Tid för att överklaga och dagar till dom	259
	5.5.6 ..................	Komplettering och ändringsfrekvens	261
	5.5.7 .............................	Tid för att begära omprövning	262
5.6	Utgångspunkter....................................................................		264
	5.6.1 ................................................................	Inledning	264
	5.6.2 ...	Våra ansatser till frågan om ändrade tidsfrister	269
5.7	Argument ........................för och emot ändrade tidsfrister		271
	5.7.1 ................................................................	Inledning	271
	5.7.2 .......................................	Rättssäkerhetsargument	272
	5.7.3 ....................................................	Systemargument	282
	5.7.4 ...........................................	Effektivitetsargument	287
	5.7.5 ..................................................	Rättviseargument	289
5.8	Förslag och ........................................................bedömning		292
	5.8.1 ................................................................	Inledning	292

SOU 2018:5		Innehåll
6.2 En introduktion till återbetalningsverksamheten ...............		311
6.2.1	Omfattningen av felaktiga utbetalningar .............	311
6.2.2	Varför blir det fel? .................................................	313
6.2.3	Hur mycket som återkrävs....................................	317
6.2.4	Regleringen av återkrav och eftergift ...................	318
6.2.5	Regleringen av fordringshanteringen ...................	322

återkravsverksamhet .............................................................		338
6.3.1	Organisation ..........................................................	338
6.3.2	Styrning ..................................................................	339

	av återbetalningsverksamheten .............................	349
6.5 Statistik	..................................................................................	356
6.5.1	Hur uppgifterna inhämtades .................................	356
6.5.2 ...................................................	Fordringsstocken	358
6.5.3 ..........................................................	Gäldenärerna	363
6.5.4 ...........................................................	Nya återkrav	366
6.5.5 ..........................................................	Inbetalningar	372
6.5.6 .........................................................	Avskrivningar	374
6.5.7 .........................................	Verksamhetskostnaden	375
6.5.8 ...................	Vilka indrivningsåtgärder som vidtas	377
6.5.9 ........................	De sätt som inbetalningar sker på	379
6.5.10 .......................	Inom vilken tid inbetalningar sker	381

återbetalningsverksamheten .................................................		384
6.6.1	Inledning ................................................................	384
6.6.2	Riksrevisionens rapport om felutbetalningar ......	384
6.6.3	Återkravsutredningen betänkande .......................	386

	om återkravshandläggningen................................	388
6.6.6	Statskontorets rapport om
	fordringshanteringen ............................................	389

i Östersund ...........................................................................		399
6.7.1	Hur vi har gått till väga .........................................	399
6.7.2	Vad som framkom vid intervjuerna .....................	401

av återkravsfordringar effektiv?...........................................		411
6.8.1	Inledning................................................................	411

	problemet...............................................................	411
6.8.3	Varför växer fordringsstocken?............................	413

	sammansättning utifrån olika förmånsgrupper ...	414
6.8.5	Hur har resultatet utvecklats sedan 2011?...........	416

	mer effektiv ...........................................................	418
6.8.7	Den bristande effektiviteten kostar .....................	426
6.8.8	Samma problem nu som för tio år sedan .............	427
6.9 Varför är effektivitet viktigt?...............................................		428
6.9.1	Författningsregleringen ........................................	428
6.9.2	Hög effektivitet ökar statens inkomster .............	429

		välfärdssystemen och för dess legitimitet............	429
6.10	De två grundläggande orsakerna till problemen .................		432
	6.10.1	Inledning................................................................	432
	6.10.2 Återkravsbesluten är inte verkställbara................		433
	6.10.3	Fordringshanteringen är nedprioriterad ..............	433
6.11	Förslag om återkravsbesluts verkställbarhet.......................		435

SOU 2018:5	Innehåll
6.12 Förslag för att uppnå en ökad prioritering av
fordringshanteringen ............................................................	435
6.12.1 Mål för fordringshanteringen
i Försäkringskassans regleringsbrev .....................	435

		fordringshanteringens it-system...........................	444
	6.12.5	Försäkringskassan ska överväga
		resursförstärkning till fordringshanteringen .......	446
	6.12.6	Beloppsgränser för återkrav ..................................	449
7	Verkställighet av återkrav..........................................		471
7.1	Inledning................................................................................		471
	7.1.1	Bakgrund ................................................................	471
	7.1.2	Utredningens uppdrag i denna del .......................	471
	7.1.3	Kapitlets disposition..............................................	472
7.2	Gällande rätt ..........................................................................		473
	7.2.1	Betalningsföreläggande och utsökning ................	473

	förvaltningsmyndigheters beslut ..........................	477
7.2.3	Verkställighet av återkrav inom
	socialförsäkringen..................................................	479