sou 2018 46

Till statsrådet Peter Eriksson

Regeringen beslutade den 19 januari 2017 att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att utreda och lämna förslag på hur översiktspla- neringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m. (dir. 2017:6). I uppdraget ingår även att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen, exempel- vis genom en bestämmelse i en detaljplan. Uppdraget avseende över- siktsplanering redovisas i denna del av betänkandet (del 1). Delarna är självständiga och kan därmed läsas fristående i förhållande till varandra.

Tekniska rådet Inger Holmqvist utsågs den 19 januari 2017 till sär- skild utredare.

I arbetet med del 1 har utredningen biståtts av följande sakkunniga: rättssakkunniga Anna-Karin Berglund, Kristina Börjevik-Kovaniemi och Elin Samuelsson samt departementssekreterarna Philip Fridborn Kempe, Ann-Kristin Kaplan, Gunilla Renbjer och Rikard Sandart. Även kanslirådet Jonas Manole samt departementssekreteraren Helena Strigård har deltagit i utredningsarbetet.

Vidare har utredningen i del 1 biståtts av följande experter: utredaren John Andersson, planarkitekten Camilla Bramer, planeringsarkitekten Elin Celik, antikvarien Anders Hedlund, miljöingenjören Helena Helgesson, lantmätaren Thomas Holm, planeringsexperten Eva Hägglund, planeringsarkitekten Jenny Jernström, översiktsplane- raren Anette Johansson, avdelningschefen Lars-Inge Larsson, experten Nancy Mattsson, stadsbyggnadsstrategen Josephine Nellerup, hand- läggaren Anna Nordlander, näringspolitiske experten Rikard Silverfur, juristen Daniel Sundvall, nationella samhällsplaneraren Anton Udd, länsarkitekten Elisabet Weber och samhällsplaneraren Ann Åkerskog.

Kanslirådet Johan Hjalmarsson anställdes som huvudsekreterare från och med den 1 februari 2017. Landskapsarkitekten Emma Franzén anställdes samma dag som utredningssekreterare. Rättssakkunnige Joel Björk-Werner anställdes som utredningssekreterare från och

Sammanfattning

Översiktsplaneutredningens uppdrag

Vårt uppdrag avser hur översiktsplaneringen enligt plan- och bygg- lagen (2010:900), förkortad PBL, kan utvecklas för att underlätta efter- följande planering m.m. och hur dialogen mellan staten och kommu- nen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. Vi ska även utreda möjligheten att göra översiktsplanen bindande i vissa avseenden och utreda hur redo- visningen av planhandlingarna bör göras för att skapa förutsättningar för ökad förutsebarhet och en hållbar samhällsutveckling. Uppdraget bygger på regeringens bostadspolitiska paket med förslag på 22 åtgär- der för fler bostäder, som presenterades i juni 2016.

Samtidigt med detta uppdrag redovisar vi uppdraget att se över behovet av att kommunen ska kunna reglera upplåtelseformer.

Översiktsplaneutredningen redovisade ett första betänkande om detaljplanekravet i juni 2017 (SOU 2017:64). Senast den 31 januari 2019 ska vi redovisa våra överväganden om behovet av att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning.

Förutsättningar för en utvecklad översiktsplanering

Översiktsplanen enligt plan- och bygglagen

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsik- tiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Utifrån behov kan översiktsplanen ändras genom tillägg, för att tillgodose ett sär-

Sammanfattning

SOU 2018:46

skilt allmänt intresse, eller fördjupas för delområden. Översiktspla- nens aktualitet ska ses över en gång varje mandatperiod. Översikts- planen är inte bindande.

Planläggning och prövning enligt PBL ska ske med hänsyn till de allmänna och enskilda intressen som anges i 2 kap. PBL. Bestämmel- serna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och

4kap. 1–8 §§ miljöbalken, däribland bestämmelser om riksintressen, utgör en del av de allmänna intressena.

Översiktsplanen ger även vägledning för myndigheters beslut en- ligt PBL och annan lagstiftning där miljöbalkens hushållningsbestäm- melser ska tillämpas. Det gäller bl.a. ärenden enligt miljöbalken, väg- lagen, minerallagen, m.m.

Översiktsplanen är övergripande till sin natur och kan därmed inte ge alla svar, men kunskapen om förutsättningarna behöver vara så ingående att planen kan ligga till grund för en hållbar utveckling. En väl genomarbetad, förankrad och aktuell översiktsplan underlättar detaljplanering, bygglovshantering och andra tillståndsprövningar.

Våra iakttagelser om översiktsplaneringen i dag

Vi konstaterar att det i dag finns brister i tillämpningen i vissa av- seenden:

–Att kontinuiteten i översiktsplaneringen brister.

–Att det är ett problem med många äldre fördjupningar.

–Att länsstyrelsens yttranden uppvisar en stor variation.

–Att det finns brister i statens dialog med kommunerna.

Som underlag för vårt arbete har länsstyrelserna lämnat uppgifter om kommunernas översiktsplanering och sitt eget arbete. Boverkets upp- följningsrapporter är en annan viktig källa för våra studier av hur över- siktsplaneringen fungerar i dag, liksom inspel från olika aktörer under utredningsarbetet.

SOU 2018:46

Sammanfattning

Exempel från planeringssystem i andra länder

Vi ger även en översikt över systemen för fysisk planering på kom- munal nivå i Danmark, Finland, Norge, Tyskland, Singapore och Nya Zeeland.

Vår syn på reformbehovet

Vår syn på reformbehovet utgår från tre nyckelbegrepp – kontinuitet, god tillämpning och tydliga besked.

Översiktsplanering behöver bedrivas med kontinuitet

Översiktsplanens aktualitet har stor betydelse för att planen ska ge tillräckligt stöd för efterföljande planering. Att översiktsplaneringen bedrivs kontinuerligt påverkar effektiviteten i PBL-systemet, men så sker inte i alla kommuner i dag. En förutsättning för att översiktspla- neringen ska bedrivas med kontinuitet är att det finns ett politiskt engagemang i översiktsplaneringen. För det behövs rutiner som säker- ställer att planeringen diskuteras regelbundet.

PBL ska ge stöd för god tillämpning

Översiktsplanen ska göra det möjligt att överblicka den tänkta ut- vecklingen och ge stöd för efterföljande planering och prövning. Det ställer krav på planens innehåll. Bestämmelserna i PBL behöver ut- vecklas för att bli ändamålsenliga och ge stöd för detta.

För att plansystemet ska vara effektivt behöver det finnas en balans mellan de resurser som planeringen tar i anspråk och den nytta som uppnås genom planen. Kravet bör vara att kommunen i översikts- planen klarlägger förutsättningarna för den efterföljande planeringen i sådan utsträckning att det i allt väsentligt står klart vad som kommer att krävas för att den inriktning som planen anger ska kunna genom- föras.

Sammanfattning

SOU 2018:46

Staten behöver ge tydliga besked

Översiktsplanen bör även i fortsättningen vara den arena där stat och kommun kommer överens om de stora dragen när det gäller hur mark- och vattenområden ska användas. Tydliga besked från staten har stor betydelse för effektiviteten i systemet. Även detta medför att kraven på planens innehåll behöver vara ändamålsenligt utformade liksom kraven på länsstyrelsens yttranden i olika skeden. Det leder även till att statliga intressen kan få större genomslag i planeringen.

Våra förslag

Översiktsplanen bör inte vara bindande

Vi föreslår att översiktsplanen även fortsättningsvis ska vara vägled- ande för efterföljande planering och prövning. Det hänger bl.a. ihop med att det krävs ett omfattande underlag för att det ska vara möjligt att i en översiktsplan säkerställa att ett område är lämpligt för en viss användning. Fastighetsägarna kan även behöva kompenseras om planen innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det är vidare svårt att förena en bindande översiktsplan med den önskade inriktningen att planen inte ska medföra väsentligt ändrade förutsätt- ningar för annan planering. Vår bedömning är att nyttan med att införa en bindande översiktsplan inte överväger det merarbete som genomförandet av en sådan reform medför.

Vi anser att det inte är lämpligt att ge kommunen möjlighet att reglera omfattningen av kraven på bygglov genom föreskrifter i över- siktsplanen. Innan ytterligare förändringar sker i regelverket om bygg- lov behövs en översyn av dessa bestämmelser i PBL.

En planeringsstrategi ger kontinuitet

Med inspiration från Danmark och Norge föreslår vi ett krav på att kommunen varje mandatperiod ska anta en planeringsstrategi för ökad kontinuitet i planeringen. Planeringsstrategin ska antas senast 15 måna- der efter ett ordinarie val.

Strategin är en utveckling av dagens krav på att kommunfullmäk- tige minst en gång varje mandatperiod ska pröva om översiktsplanen

SOU 2018:46

Sammanfattning

är aktuell, men är mer framåtsyftande. I en planeringsstrategi ska full- mäktige ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översikts- planeringen, och till översiktsplanens aktualitet. Kommunens syn på fortsatt arbete kan handla om att översiktsplanen bör revideras i vissa avseenden, att en fördjupning bör tas fram för en viss tätort eller stads- del eller att arbete ska påbörjas med att se över den kommunomfat- tande översiktsplanen.

Det ska inte krävas något särskilt samrådsförfarande och strategin ska inte heller omfattas av kravet på miljöbedömning.

Översiktsplanens aktualitet

PBL-systemet bygger på att översiktsplanen hålls aktuell, bl.a. som stöd för detaljplaneprocesser. I dag kan det vara otydligt om en över- siktsplan är aktuell, vilket ibland medför att det blir oklart vilken be- tydelse som planen ska tillmätas. Vi föreslår tydliga regler för när översiktsplanen ska anses vara aktuell. Bland annat förutsätts att kom- munfullmäktige i planeringsstrategin har bedömt att planen helt eller delvis är aktuell. Har fullmäktige inte antagit en planeringsstrategi inom 15 månader efter ordinarie val, upphör planen att vara aktuell.

Kommunen kan i planeringsstrategin besluta om att översiktspla- nen delvis behöver revideras utan att översiktsplanens aktualitet som helhet påverkas.

Förutsättningarna för annan planering och prövning påverkas om planen inte är aktuell

En översiktsplan som inte är aktuell ger inte samma stöd för detalj- planeprocessen. En konsekvens av att översiktsplanen inte är aktuell bör därför vara att kommunen inte ska kunna tillämpa det s.k. stan- dardförfarandet.

En annan följd av att planen inte är aktuell bör vara att den inte längre kan ge vägledning för vilka områden som är lämpliga för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen enligt miljöbalken.

Sammanfattning

SOU 2018:46

Äldre översiktsplaner bör upphöra att gälla 2024

Vi föreslår att översiktsplaner som har antagits före årsskiftet 2003/2004, ska upphöra att gälla den 1 januari 2024. Det gäller även fördjupningar av översiktsplaner. Är planen äldre än så har planen inte miljöbedömts och den är inte heller utformad med hänsyn till gällande miljökvalitetsnormer.

Översiktsplanens inriktning kan utvecklas med befintliga planinstrument inom PBL

I våra direktiv framhålls att dagens fördjupningar av översiktsplanen normalt inte är tillräckliga för att staten och kommunen ska nå en samsyn och att kommunerna behöver ett verktyg som underlättar den efterföljande planeringen i högre grad, bl.a. på tätorts- och stads- delsnivå.

Vi ser emellertid inte behov av några nya planinstrument i PBL. Dagens plansystem är enligt oss utformat för en flexibel användning utifrån kommunernas olika förutsättningar. För att förbättra kun- skapen om, och därmed tillämpningen av, befintliga planinstrument föreslår vi ytterligare vägledning.

Översiktsplanens innehåll

Vi anser att dagens krav på översiktsplanen bör förtydligas, bl.a. när det gäller vad som är planens syfte och vad den bör innehålla. De nuvarande kraven på hänsyn till allmänna intressen bör nyanseras. Boverkets för- slag till ÖP-modell har varit en utgångspunkt för våra förslag.

Grunddragen i avsedd användning av mark- och vattenområden

Med ställningstaganden till kommunens utveckling på lång sikt föl- jer en rad val, prioriteringar och intresseavvägningar som är viktiga att synliggöra och diskutera. Detta kräver både att de strategiska frå- gorna och den övergripande strukturen presenteras på ett tydligt och lättillgängligt sätt. Som vägledning för efterföljande planering och prövning behöver en övergripande struktur konkretiseras.

SOU 2018:46

Sammanfattning

Genom en markanvändningskarta visar kommunen sin uppfatt- ning om hur de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL bör tillämpas i kommunen. Kartan har stor betydelse för dialogen mellan staten och kommunen om hur mark och vatten bör användas. Vi föreslår sex över- gripande kategorier för indelning av mark- och vattenanvändningen:

–stadsbygd och tätortsområden

–landsbygd

–verksamheter

–transporter och infrastruktur

–grönstruktur

–vatten.

Kommunen kan själv välja att detaljera indelningen. Grunddragen ska framgå på en eller flera kartor.

Som stöd för planläggning och lovgivning ska översiktsplanen även innehålla vägledning för var bebyggelse ska lokaliseras och hur den ska utformas, men också hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Särskilda förhållanden av väsentlig betydelse för efterföljande beslut

I översiktsplanen lägger kommunen fast en inriktning för mark- och vattenanvändningen. Det innefattar områden med särskilda förhål- landen som bör beaktas vid efterföljande planering och prövning. Det är förhållanden som har stor betydelse för dialogen med länsstyrelsen kring de s.k. ingripandegrunderna, dvs. de intressen som länsstyrelsen har tillsyn över. Vi föreslår att kommunen i översiktsplanen ska redo- visa sin syn på hur sådana förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för efterföljande planering och prövning bör beaktas. Redovisningen bör omfatta natur- och kulturvärden, areella näringar, råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner, samt miljö, hälsa och säkerhet.

Såsom i dag ska det av redovisningen särskilt framgå hur kommu- nen avser att tillgodose riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken samt följa gällande miljökvalitetsnormer.

Sammanfattning

SOU 2018:46

Särskilda redovisningar

Vi föreslår därtill att kommunen i översiktsplanen ska redovisa om- råden eller verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse. Avsikten med denna redovisning är att stat och kommun gemensamt ska kunna identifiera vilka områden och verksamheter som har sådan betydelse.

Liksom i dag ska det av översiktsplanen framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder och områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen enligt miljöbalken.

Av planen bör även framgå kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämningar, ras, skred och ero- sion som är klimatrelaterade samt hur sådana risker kan minska eller upphöra (jfr regeringens förslag i propositionen Nationell strategi för klimatanpassning, prop. 2017/18:163).

Översiktsplanens konsekvenser

Vi föreslår vidare att kravet på att översiktsplanen ska utformas så att konsekvenserna av den tydligt framgår ska begränsas till att planen ska redovisa de väsentliga konsekvenserna. Översiktsplanens konsekven- ser ska dessutom bedömas utifrån miljöbalkens krav på strategiska miljöbedömningar, den nationella strategi för fysisk planering som regeringen beslutar om samt relevanta regionala mål, planer och program.

Nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling

Vi föreslår att det nuvarande kravet tas bort, när det gäller att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att ta hänsyn till relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en håll- bar utveckling. Bestämmelsen ger sken av att kommunen måste ta hänsyn till sådana mål, planer och program, vilket inte är förenligt med den kommunala självstyrelsen i regeringsformen. Vi föreslår att kommunen i stället ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till den nationella strategi för fysisk planering, som för närvarande över-

SOU 2018:46

Sammanfattning

vägs inom Regeringskansliet. Motsvarande krav på hänsyn till rele- vanta regionala mål, planer och program bör behållas, men kopplas till redovisningen av planens konsekvenser.

Att ta fram en översiktsplan

Vi anser att kraven på process för översiktsplanen i PBL som helhet är ändamålsenliga. Vi föreslår dock några mindre justeringar i processen.

–”Utställning” under översiktsplaneprocessen bör ändras till ”granskning”. Det för att tonvikten i första hand bör ligga vid med- borgardialogen under samrådet, men även för att få en enhetlig terminologi i PBL i förhållande till vad som gäller under detalj- planeprocessen.

–Kommunen ska inte behöva redovisa sådant planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt under samrådet. Kommunen ska i stället redo- visa det planeringsunderlag som har betydelse för bedömningen av förslaget.

–Kommunen ska ansvara för att planhandlingarna skickas även till lantmäterimyndigheten när planen har fått laga kraft. Länsstyrel- sen ska då inte längre behöva underrätta lantmäterimyndigheten. Samma ordning ska gälla för regionplaner.

–Bestämmelserna om överklagande av kommunens beslut om över- siktsplan är ändamålsenligt utformade, men de ibland långa hand- läggningstiderna i förvaltningsdomstolarna behöver kortas.

Vi föreslår att bestämmelserna förtydligas när det gäller att PBL-sam- rådet i vissa fall ska utformas så att detta även uppfyller kraven på samråd enligt bestämmelserna om strategiska miljöbedömningar i miljöbalken. PBL ska uttryckligen ange vilka moment i miljöbedöm- ningen som ska genomföras. Förslaget avser både översiktsplaner och detaljplaner.

Sammanfattning

SOU 2018:46

Ingripandegrunderna

Uppdraget om hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses, bedömer vi avser de intressen som omfattas av länsstyrelsens tillsyn över kommunala beslut, dvs. ingripandegrunderna.

Vi konstaterar att ingripandegrunderna kan leda till mycket arbete under detaljplaneprocessen och att antalet överprövade och upphävda detaljplaner bara speglar en del av de resurser som läggs på ingripan- degrunderna i denna process. Staten har ett stort ansvar för att klar- lägga förutsättningarna för den kommunala planeringen och staten kan göra mer för att underlätta arbetet med ingripandegrunderna. Tyd- ligare vägledning och ändamålsenliga underlag skapar bättre förutsätt- ningar för kommunernas planering.

Enligt våra direktiv ska vi inte lägga några förslag om riksintresse- systemet. Vi framhåller dock att det är av stor betydelse för översikts- planeringen att underlagen för de olika riksintressena hålls aktuella.

Vårt förslag att översiktsplanen ska visa områden och verksam- heter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse, bör leda till ökad förutsebarhet om vad som kan föranleda ingripanden från länsstyrelsens sida när det gäller mellankommunal samordning. Vi föreslår även att Boverket ska ta fram vägledning för hur mellan- kommunala och regionala frågor bör hanteras i PBL.

Vi konstaterar att miljökvalitetsnormer för utomhusluft, omgiv- ningsbuller och fisk- och musselvatten inte utgör något betydande problem, men att miljökvalitetsnormerna för vatten är svåra att han- tera i planläggningen. Frågan om hur dessa bör hanteras vid planer- ing enligt PBL bör snarast ses över. Möjligheterna till undantag från EU:s ramvattendirektiv bör tillämpas.

I dag ska länsstyrelsen verka för att översiktsplanen är lämpligt ut- formad när det gäller bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen i miljöbalken. Vi föreslår att länsstyrelsen även ska verka för att planen är lämpligt utformad i förhållande till strand- skyddsbestämmelserna i övrigt. Möjligheten att i översiktsplanen peka ut områden för tätortsutveckling i strandnära lägen bör utredas. Däremot anser vi att det inte är ändamålsenligt att med bindande ver- kan kunna upphäva strandskydd redan i översiktsplanen.

SOU 2018:46

Sammanfattning

Vi föreslår att länsstyrelsen även ska överpröva en kommuns be- slut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser, om beslutet kan antas innebära att ett enstaka byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. I dag gäller skyl- digheten endast om en hel bebyggelse blir olämplig i detta avseende.

Statens medverkan i översiktsplaneprocessen

Genom PBL har länsstyrelsen uppdraget att i översiktsplaneringen samlat företräda de statliga myndigheternas intressen. Länsstyrelsen ska i sin tur hålla berörda statliga myndigheter underrättade om plan- arbetet samt inhämta synpunkter från dessa för samordning. För att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin uppgift behöver både de statliga myndigheter som berörs och kommunen förstå hur ansvaret inom staten är fördelat.

Vi konstaterar att länsstyrelserna gör olika bedömningar om vilka myndigheter som bör underrättas i arbetet med att ta fram en över- siktsplan. Boverket bör få i uppdrag att ta fram vägledning för hur statliga myndigheter bör samverka med länsstyrelsen i planprocessen.

Länsstyrelsens råd under samrådet

Vi föreslår att länsstyrelsen under samrådet om ett förslag till över- siktsplan ska ge råd om tillämpningen av bestämmelserna i PBL, om det behövs från allmän synpunkt.

Länsstyrelsens granskningsyttrande

Vi föreslår att länsstyrelsens granskningsyttrande ska utformas som ett ”kvitto” från staten på kommunens översiktsplan. Av PBL bör därför framgå att granskningsyttrandet enbart ska ange hur planför- slaget förhåller sig till ingripandegrunderna.

Vi föreslår också att länsstyrelsen ska tillhandahålla ett reviderat granskningsyttrande, om kommunen så begär. Detta om kommunen ändrar planförslaget efter granskningstiden utan att en ny granskning äger rum.

Sammanfattning

SOU 2018:46

Statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet

Vi föreslår att länsstyrelsen det tredje året varje mandatperiod till kom- munen ska redovisa ett underlag om sådana statliga och mellankom- munala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. I redovisningen ska länsstyrelsen ange hur dessa intressen förhåller sig till kommunens översiktsplan.

Intentionen med vårt förslag är detsamma som med dagens sam- manfattande redogörelse. Av begreppet sammanfattande redogörelse framgår dock inte att syftet handlar om att länsstyrelsen ska lämna ett underlag inför kommunens ställningstagande till översiktsplanens aktualitet.

Länsstyrelsens samordnande roll kräver kompetens och tillräckliga resurser

Vi anser att länstyrelsernas nuvarande resurser inte är tillräckliga för att de ska kunna fullgöra sitt uppdrag inom PBL-området. Vi föreslår därför att länsstyrelsernas samordnande länsarkitektfunktion stärks genom ökad kompetens och ytterligare ekonomiska resurser.

Våra förslag i övrigt

En digital översiktsplan

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om standarder för utformning av digitala över- siktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser. Vi föreslår också att Lantmäteriets uppdrag om nationellt tillhandahållande av detalj- planer även ska omfatta kommunernas översiktsplaner. En plattform för att tillhandahålla översiktsplaner nationellt bör utvecklas i samver- kan med att Boverket tar fram en standard för digitala översiktsplaner.

När ett beslut om att anta eller ändra en översiktsplan har fått laga kraft, ska kommunen hålla översiktsplanen tillgänglig på kommunens webbplats.

SOU 2018:46

Sammanfattning

Länsstyrelsernas gemensamma projekt Planeringskatalogen

Vi föreslår att regeringen bör ta de initiativ som behövs för att säker- ställa att projektet Planeringskatalogen slutförs och ges förutsättningar för att framgent fungera som en digital plattform för länsstyrelsernas kunskapsförmedling om statliga och allmänna intressen.

Inget ändrat detaljplanekrav

Våra förslag om en utvecklad översiktsplanering ger inte anledning att föreslå ytterligare ändringar i kravet på detaljplan, utöver dem vi före- slog i vårt första delbetänkande.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2020. Det bör dock inte gälla bestämmelsen om när en översiktsplan är att anse som aktuell eller bestämmelserna om att översiktsplanen måste vara aktuell för att bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen och standardförfarande vid detaljplaneläggning ska få tillämpas. Dessa bestämmelser ska i stället träda i kraft den 1 januari 2021, då kommunen ska ha antagit sin första planeringsstrategi.

Äldre bestämmelser i PBL föreslås fortfarande gälla för region- planer, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före den 1 januari 2020. Detta föreslås även gälla för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana pla- ner och bestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Genomförandefrågor

Kommunens finansiering av översiktsplanering

Kommunens arbete med översiktsplanering bör även i fortsättningen finansieras via kommunala anslag. Kommunal samverkan kan dock vara lämplig för att små kommuner ska kunna finansiera och driva en kontinuerlig översiktsplanering och samutnyttja resurser inom plan- och byggområdet.

Sammanfattning

SOU 2018:46

Statliga insatser

Vi föreslår att Boverket tillförs 5 miljoner kronor för att arbeta fram en standard för digitalisering av översiktsplaneringen under 2020–2021.

Lantmäteriet bör tillföras 2 miljoner kronor för att utveckla en platt- form där översiktsplaner tillhandahålls nationellt under 2020–2021.

Länsstyrelserna bör tillföras resurser för att slutföra arbetet med Planeringskatalogen. Det är därtill viktigt att resurser finns för den kontinuerliga driften. Vi bedömer preliminärt att länsstyrelserna bör tillföras 2 miljoner kronor per år för att säkerställa en kvalitativ digital plattform även på längre sikt.

Vi föreslår att länsstyrelserna tillförs 21 miljoner kronor per år för samordning och utveckling av arbetet inom plan- och byggområdet mellan 2020 och 2024.

Förslagens konsekvenser

Våra förslag leder till en enklare tillämpning och tydligare besked i översiktsplaneringen. På sikt bedömer vi att våra förslag för en mer kontinuerlig översiktsplanering förbättrar förutsättningarna för efter- följande planering och medför positiva effekter för en hållbar utveck- ling. Våra förslag innebär dock inga förändringar av det svenska plan- systemet i stort.

Kommunerna

Våra förslag kompletterar och förtydligar dagens bestämmelser om översiktsplanering. Förslagen ger kommunerna ett stort utrymme att styra sin översiktliga planering utifrån förutsättningar och behov.

Vårt förslag om en planeringsstrategi medför inga extra krav i för- hållande till dagens lagstiftning, eftersom krav på aktualitetsprövning av översiktsplanen redan finns i dag. Förslaget om att i tid styra när kommunen ska besluta om en planeringsstrategi medför sannolikt initialt behov av utökade resurser, men bör på sikt ge förutsättningar för effektiviseringar inom kommunen.

Cirka 30 procent av kommunerna berörs av vårt förslag om att fördjupningar antagna tidigare än 1 januari 2004 ska upphöra att gälla

SOU 2018:46

Sammanfattning

den 1 januari 2024. Förslaget medför vissa ekonomiska konsekvenser för kommunerna i detta avseende.

Statliga myndigheter

Vårt förslag att Boverket ska utarbeta en digital standard för över- siktsplaner medför att myndighetens anslag behöver utökas.

Även förslaget att Lantmäteriet ska utveckla en plattform där över- siktsplaner tillhandahålls nationellt, medför behov av utökade anslag.

Vårt förslag att stärka länsstyrelsens samordnande funktion inom plan- och byggområdet samt Planeringskatalogen förutsätter utökade resurser.

Förslaget om att reglera när länsstyrelsen ska lämna ett underlag till kommunerna över relevanta statliga och mellankommunala intres- sen av betydelse för översiktsplanens aktualitet medför sannolikt att det initialt kommer att krävas utökade resurser hos länsstyrelserna. Vi ser dock att detta krav på sikt är en grund för att utveckla effektivare handläggningsrutiner.

Företag

En utvecklad översiktsplanering enligt våra förslag leder till att fler aktörer får kunskap om kommunens syn på mark- och vattenanvänd- ningen i kommunen. Det bidrar till att förbättra förutsättningarna för bl.a. byggsektorn och bostadsbyggandet.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 18 e § miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap. 18 e §1

Med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses vid tillämpningen av 18 d § ett område som

1.är lämpligt för utvecklingen av landsbygden,

2.är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt,

3.endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften,

a) i eller i närheten av tätorter,

b) i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid Ångermanälven eller från Skataudden vid Näske- fjärden till gränsen mot Finland,

c) på Gotland, eller

d) vid Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen, Oresjön eller Oreälven mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och

4.inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot Norge till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Klockestrand vid Ångermanälven till Skataudden vid Näskefjärden.

En översiktsplan enligt 3 kap.	En aktuell översiktsplan en-
1 § plan- och bygglagen (2010:900)	ligt 3 kap. 1 § plan- och bygglagen

1Senaste lydelse 2011:393.

SOU 2018:46

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) dels att nuvarande 5 kap. 11 a, 11 b och 11 c §§ ska betecknas

5 kap. 11 b, 11 c och 11 d §§,

dels att 3 kap. 2–6, 7–10, 12–18, 21, 22 och 23–28 §§, 4 kap.

33 b och 34 §§, 5 kap. 6–7 a, 11, 11 a, 18, 18 a, 25, 32 och 39 §§, 7 kap.

8och 9 §§, 11 kap. 10 §, 13 kap. 1 §, 16 kap. 1 och 1 a §§ och rubrikerna närmast före 3 kap. 7, 12, 23 och 27 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 3 kap. 6 a, 6 b, 18 a,

19a och 22 a §§, och närmast före 3 kap. 2 och 3 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

1 §2

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen.

	Översiktsplanens syfte
2 §
Översiktsplanen ska ange in-	Översiktsplanen ska ange in-
riktningen för den långsiktiga ut-	riktningen för den långsiktiga ut-

vecklingen av den fysiska miljön. vecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för be-

slut om hur mark- och vatten- områden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Planen ska ge vägledning för beslut om hur

1. mark- och vattenområden ska användas, och

2För att göra det lättare att överblicka innebörden av våra förslag redovisar vi även de para- grafer i 3 kap. där vi inte föreslår någon ändring.

Kommunen ska i översikts- planen redovisa

1. förhållanden som med hän- syn till de allmänna intressena i 2 kap. kan ha väsentlig betydelse för beslut som avses i 2 § andra stycket, och

2. kommunens syn på hur dessa förhållanden bör beaktas vid sådana beslut.

Författningsförslag

SOU 2018:46

	2. den byggda miljön ska an-
	vändas, utvecklas och bevaras.
	Planen är inte bindande.
	Översiktsplanens innehåll
3 §
Översiktsplanen är inte bind-	Av översiktsplanen ska på en
ande.	karta framgå grunddragen i fråga
	om den avsedda användningen av

mark- och vattenområden för hela kommunen. Planen ska visa in- delningen i

1. stadsbygd och tätortsområden,

2. landsbygd,

3. verksamheter,

4. transporter och infrastruktur,

5. grönstruktur, och

6. vatten.

Indelningen får vid behov göras mer detaljerad.

Av planen ska även framgå kommunens syn på hur den bygg- da miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

4 §3

Kommunen ska i översikts- planen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kom- mer att tillgodoses. I redovisning- en ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt.

3Senaste lydelse 2017:965.

SOU 2018:46

Författningsförslag

Om en sådan strategisk miljö- bedömning som avses i 6 kap. miljö- balken inte ska göras, ska kommu- nen i översiktsplanen redovisa skälen för sin bedömning i den frågan.

Krävs en sådan strategisk miljö- bedömning som avses i 6 kap. miljö- balken, ska kommunen redovisa miljökonsekvenser i planen på ett sätt som uppfyller kraven i 6 kap. 11, 12 och 16 §§ miljöbalken.

Redovisningen enligt första stycket ska omfatta

1.natur- och kulturmiljövär-

den,

2.areella näringar,

3.råvarutillgångar och sam- hällsviktiga funktioner, och

4.miljö, hälsa och säkerhet.

I stället för kravet i första stycket 2 ska kommunen i fråga om riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och gällande miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken särskilt ange hur riks- intressena ska tillgodoses och miljö- kvalitetsnormerna ska följas.

Lydelse enligt prop. 2017/18:163	Föreslagen lydelse
5 §4
Av översiktsplanen ska fram-	Av översiktsplanen ska även
gå	framgå

1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, ut- vecklas och bevaras,

3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintres- sena och följa gällande miljö- kvalitetsnormer,

4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och re- gionala mål, planer och program

4Senaste lydelse 2014:224.

Översiktsplanen ska utfor- mas så att innebörden av den tydligt framgår.

Planen får för en viss del av kommunen redovisas med en annan detaljeringsgrad än för planen i övrigt.

Författningsförslag

SOU 2018:46

av betydelse för en hållbar utveck- ling inom kommunen,

5. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga beho- vet av bostäder,

6. sådana områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, och

7. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra.

1. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga beho- vet av bostäder,

2. sådana områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

3. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra, och

4.sådana områden och verk- samheter som angår flera kom- muner eller är av regional bety- delse.

Av 20 § framgår att det ska anmärkas i planen, om länsstyrel- sen inte har godtagit den i viss del.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §

Översiktsplanen ska utfor- mas så att innebörden och konse- kvenserna av den tydligt framgår.

SOU 2018:46

Författningsförslag

6 a §

Översiktsplanen ska redovisa planens väsentliga konsekvenser.

Iredovisningen ska anges sär- skilt hur planen förhåller sig till

1. regeringens nationella stra- tegi för fysisk planering, och

2. relevanta regionala mål, pla- ner och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kom- munen.

6 b §

Om en betydande miljöpåver- kan kan antas enligt 9 § första eller andra stycket, ska kommunen redovisa miljökonsekvenser i över- siktsplanen på ett sätt som uppfyller kraven i 6 kap. 11, 12 och 16 §§ miljöbalken.

Om en betydande miljöpåver- kan inte kan antas enligt 9 § första stycket, ska kommunen i planen redovisa skälen för sin bedömning i den frågan.

Förslag till översiktsplanAtt ta fram en översiktsplan

7 §5

Innan kommunen antar en översiktsplan eller en ändring i den

ska kommunen
1. upprätta ett förslag till plan	1. upprätta ett förslag till plan
eller ändring som uppfyller kra-	eller ändring som uppfyller kra-
ven i 4–6 §§,	ven i 3–6 b §§,

2.vid upprättandet av förslaget samråda med myndigheter, kommuner och andra som är berörda enligt 8–11 §§, och

3. ställa ut förslaget och låta	3. låta förslaget granskas en-
det granskas enligt 12–18 §§.	ligt 12–18 §§.

5Senaste lydelse 2017:965.

FörfattningsförslagSOU 2018:46

Samråd om kommunens förslag

8 §6

När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska kommunen samråda med länsstyrelsen samt med de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transport- infrastrukturplanering. Kommunen ska också ge kommunens med- lemmar, de andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle att delta i samrådet.

Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som

möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan.
Under samrådet ska kom-				Under samrådet ska kom-
munen redovisa förslagets inne-				munen redovisa förslagets inne-
börd, skälen för förslaget, för-				börd, skälen för förslaget, för-
slagets konsekvenser		och	det	slagets konsekvenser		och	det
planeringsunderlag som har be-				planeringsunderlag som har be-
tydelse från nationell,		regional,		tydelse för bedömningen av för-
mellankommunal	eller	annan		slaget.
synpunkt.
			9 §7
Krävs sådant	samråd		som	Inom	ramen för	samrådet
avses i 6 kap. 6 eller 9 och 10 §§				enligt 8 § ska kommunen under-
miljöbalken, ska	samrådet enligt			söka om	översiktsplanen		eller
8 § genomföras så att det uppfyller				ändringen kan antas medföra en
kraven om samråd i nämnda				betydande miljöpåverkan. Under-
bestämmelser i miljöbalken. Trots				sökningen ska göras på det sätt
det som sägs där om samråd med				som anges i 6 kap. 6 § miljöbalken
andra myndigheter som på grund				och i föreskrifter som har meddel-
av sitt särskilda miljöansvar kan				ats i anslutning till den bestäm-
antas bli berörda av planen eller				melsen.
programmet, ska kommunen i frå-
ga om statliga myndigheter enbart
samråda med länsstyrelsen.

6Senaste lydelse 2017:965.

7Senaste lydelse 2017:965.

SOU 2018:46

Författningsförslag

Första stycket gäller inte om frågan om betydande miljöpåver- kan är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken.

Om planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen inom ramen för samrådet enligt 8 § även uppfylla kraven på av- gränsningssamråd i 6 kap. 9 och 10 §§ miljöbalken.

Trots det som sägs i 6 kap. 6 och

10 §§ miljöbalken om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljö- ansvar kan antas bli berörda av planen, ska kommunen vid sam- rådet enligt 8 § i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med länsstyrelsen.

10 §

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1.ta till vara och samordna statens intressen,

2.tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,

3. verka för att riksintressen	3. verka för att riksintressen
enligt 3 och 4 kap. miljöbalken	enligt 3 och 4 kap. miljöbalken
tillgodoses, att miljökvalitets-	tillgodoses, att miljökvalitets-
normer enligt 5 kap. miljöbalken	normer enligt 5 kap. miljöbalken
följs och att redovisningen av om-	följs, att redovisningen av om-
råden för landsbygdsutveckling i	råden för landsbygdsutveckling i
strandnära lägen är förenlig med	strandnära lägen är förenlig med
7 kap. 18 e § första stycket miljö-	7 kap. 18 e § första stycket miljö-
balken,	balken och att planen även i övrigt
	är lämpligt utformad i förhållande

Kommunen ska låta plan- förslaget granskas under minst två månader (granskningstid).

Under granskningstiden ska kommunen hålla förslaget och sam- rådsredogörelsen tillgängliga för granskning.

Författningsförslag

SOU 2018:46

till bestämmelserna om strand- skydd i 7 kap. miljöbalken,

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

11 §

Kommunen ska redovisa resultatet av samrådet i en samråds- redogörelse som också ska innehålla de förslag som framförda syn- punkter har gett anledning till. Samrådsredogörelsen ska finnas till- sammans med planförslaget.

Utställning och granskning av	Granskning av kommunens
kommunens förslag	förslag

12 §

Kommunen ska ställa ut plan- förslaget under minst två månader.

13 §

Kommunen ska kungöra ut-	Kommunen ska kungöra
ställningen av planförslaget före	granskningen av planförslaget före
utställningstidens början. Kom-	granskningstidens början. Kom-
munen ska anslå kungörelsen på	munen ska anslå kungörelsen på
kommunens anslagstavla och	kommunens anslagstavla och
införa den i en ortstidning. Av	införa den i en ortstidning. Av
kungörelsen ska det framgå var	kungörelsen ska det framgå

SOU 2018:46Författningsförslag

utställningen äger rum samt	1. var planförslaget hålls till-
inom vilken tid, på vilket sätt och	gängligt för granskning,
till vem synpunkter på förslaget	2. att den som vill lämna syn-
ska lämnas.	punkter på förslaget ska göra det
	senast under granskningstiden, och
	3. på vilket sätt och till vem syn-
	punkter på förslaget ska lämnas.

Kungörandet ska ske enligt lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

14 §8
Innan utställningen äger rum	Kommunen ska senast den dag
ska kommunen skicka planför-	då kungörelsen anslås på kom-
slaget och kungörelsen till läns-	munens anslagstavla skicka plan-
styrelsen och till de kommuner	förslaget och kungörelsen till
och kommunala organ som avses	länsstyrelsen och till de kom-
i 8 §.	muner och kommunala	organ
	som avses i 8 §.
15 §
Den som vill lämna syn-	Den som vill lämna syn-
punkter på planförslaget ska göra	punkter på planförslaget ska göra
det skriftligen under utställnings-	det skriftligen under gransknings-
tiden.	tiden.
16 §
Länsstyrelsen ska under	Länsstyrelsen ska	under
utställningstiden avge ett gransk-	granskningstiden avge ett gransk-
ningsyttrande över planförslaget.	ningsyttrande över planförslaget.
Av yttrandet ska det framgå	Av yttrandet ska det enbart
om	framgå om

1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3. redovisningen av områden	3. redovisningen av områden
för landsbygdsutveckling i strand-	för landsbygdsutveckling i strand-
nära lägen inte är förenlig med	nära lägen inte är förenlig med

8Senaste lydelse 2017:965.

Om planförslaget ändras väsentligt efter granskningstiden, ska kommunen låta förslaget granskas på nytt.

18 a §

På kommunens begäran ska länsstyrelsen tillhandahålla ett re- viderat granskningsyttrande enligt 16 §, om

1. kommunen ändrar planför- slaget efter granskningstiden utan att en ny granskning enligt 18 § äger rum, och

5. en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller ero- sion.

Författningsförslag

SOU 2018:46

7 kap. 18 e § första stycket miljö-	7 kap. 18 e § första stycket miljö-
balken,	balken eller om planen i övrigt är
	olämpligt utformad i förhållande
	till bestämmelserna om strand-
	skydd i 7 kap. miljöbalken.

4.sådana frågor rörande användningen av mark- och vatten- områden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och

5. en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller ero- sion.

17 §

Efter utställningstiden ska	Efter granskningstiden ska
kommunen i ett särskilt utlåt-	kommunen i ett särskilt utlåt-
ande sammanställa de synpunk-	ande sammanställa de synpunk-
ter som kommit fram och redo-	ter som kommit fram och redo-
visa de förslag som synpunkterna	visa de förslag som synpunkterna
gett anledning till.	gett anledning till.

18 §

Om planförslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommunen ställa ut förslaget på nytt.

När ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen har fått laga kraft, ska kommunen utan dröjsmål skicka följande hand- lingar till Boverket, länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten samt de berörda kommuner, region- planeorgan och kommunala or- gan i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och trans- portinfrastrukturplanering:

SOU 2018:46

Författningsförslag

2.länsstyrelsens yttrande till följd av ändringen helt eller delvis blir inaktuellt.

Antagande

19 §

Kommunfullmäktige beslutar i frågor om antagande och ändring av översiktsplanen.

19 a §

När översiktsplanen har an- tagits eller ändrats ska kommunen skicka ett meddelande om detta till länsstyrelsen.

20 §

Kommunen ska redovisa länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 16 § tillsammans med översiktsplanen. Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.

21 §

Ett beslut att anta eller ändra	Ett beslut att anta eller ändra
översiktsplanen gäller först sedan	översiktsplanen gäller först sedan
beslutet har vunnit laga kraft.	beslutet har fått laga kraft.

22 §

När ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft, ska kommunen utan dröjsmål skicka följande hand- lingar till Boverket och länsstyrel- sen samt de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommu- nala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering:

1.översiktsplanen,

2.den samrådsredogörelse som avses i 11 §,

Kommunfullmäktige ska senast

15 månader efter ett ordinarie val anta en planeringsstrategi. I stra- tegin ska fullmäktige ta ställning till

1. ändrade planeringsförutsätt- ningar av betydelse för översikts- planens aktualitet,

2. kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen, och

3. översiktsplanens aktualitet i olika delar.

Kraven i första stycket gäller inte om kommunfullmäktige under den tid som där anges antar en ny översiktsplan.

Författningsförslag

SOU 2018:46

3.det granskningsyttrande som avses i 16 §,

4.det utlåtande som avses i 17 §, och

5.ett protokollsutdrag med beslutet.

22 a §

	När ett beslut att anta eller
	ändra översiktsplanen har fått laga
	kraft, ska kommunen hålla planen
	tillgänglig på kommunens webb-
	plats.
Ändringar	Att hålla översiktsplanen
	aktuell

23 §

En översiktsplan kan ändras för en viss del av kommunen. Den kan också ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt all- mänt intresse. Om inte annat följer av 24–26 §§, ska 1–22 §§ tillämpas när planen ändras.

En ändring av planen för en viss del av kommunen får redo- visas med en annan detaljerings- grad än för översiktsplanen i övrigt.

Om planen innebär en änd- ring av den gällande översikts- planen ska sambanden med och konsekvenserna för översiktsplanen som helhet redovisas.

SOU 2018:46Författningsförslag

	24 §
Om ett förslag till ändring		När kommunfullmäktige			har
avser endast en viss del av kom-		antagit en strategi enligt 23 § ska
munen, får kommunen, i stället		kommunen utan dröjsmål
för att ställa ut det enligt 12 §,		1. skicka	strategin	och	ett
anslå en kungörelse om förslaget		protokollsutdrag med beslutet till
på kommunens	anslagstavla och	Boverket, länsstyrelsen		samt	de
föra in kungörelsen i en ortstid-		berörda kommuner, regionplane-
ning. Kommunen ska hålla för-		organ och kommunala organ i
slaget, samrådsredogörelsen och i		övrigt som har ansvar för regionalt
förekommande	fall miljökonse-	tillväxtarbete	och transportinfra-
kvensbeskrivningen tillgängliga för		strukturplanering, och
granskning.		2. hålla strategin tillgänglig på
		kommunens webbplats.

Av kungörelsen ska det framgå

1.var området som avses med ändringen ligger,

2.var förslaget finns tillgäng- ligt för granskning,

3.att den som vill granska förslaget och lämna synpunkter får göra det inom en viss tid (granskningstid) som ska vara minst sex veckor, och

4.till vem synpunkter på för- slaget ska lämnas.

		25 §9
Om	kommunen	kungör ett	En översiktsplan är aktuell
planförslag enligt 24 §, ska kom-			under den mandatperiod då
munen	i stället för	att skicka	1. en antagen plan har fått laga
handlingar enligt 14 §			kraft, eller
1. senast den dag då förslaget			2. kommunfullmäktige har be-
kungörs skicka ett meddelande om			dömt att planen är aktuell enligt
innehållet i kungörelsen till läns-			23 § första stycket.
styrelsen samt till de kommuner
och kommunala organ enligt 8 §
som berörs,

9Senaste lydelse 2017:965.

Författningsförslag

SOU 2018:46

2.skicka förslaget till läns- styrelsen, och

3.under granskningstiden hålla förslaget tillgängligt för dem som vill granska det.

			Därefter är		planen		aktuell
			15 månader efter ett ordinarie val,
			om inte kommunfullmäktige be-
			dömt att den är inaktuell.
			Att översiktsplanen kan vara
			helt eller delvis aktuell framgår av
			23 § första stycket 3.
		26 §
Om	kommunen kungör ett		Länsstyrelsen		ska	under det
förslag enligt 24 §, ska det som sägs			tredje året varje mandatperiod till
i 15–17 §§ om utställningstiden			kommunen redovisa ett underlag
i stället	avse	granskningstiden.	för kommunens		översiktsplane-
Om förslaget		ändras väsentligt	ring avseende sådana statliga och
efter granskningstiden, får kom-			mellankommunala intressen som
munen kungöra det ändrade för-			kan ha betydelse för översikts-
slaget i stället för att ställa ut det på			planens	aktualitet. I		underlaget
nytt.			ska länsstyrelsen ange
			1. hur dessa intressen förhåller
			sig till kommunens översiktsplan,
			och
			2. om	länsstyrelsens			gransk-
			ningsyttrande i någon del inte
			längre gäller.
			Länsstyrelsen		ska	lämna ett
			sådant underlag		till	kommunen
			också när kommunen begär det.

SOU 2018:46Författningsförslag

Översyn av planens aktualitet			Ändringar
		27 §
Kommunfullmäktige ska minst			En	översiktsplan kan	ändras
en gång under mandattiden pröva			för en viss del av kommunen. Den
om översiktsplanen är aktuell i			kan också ändras genom ett tillägg
förhållande till kraven i 5 §.			för att tillgodose ett särskilt all-
			mänt intresse. Om inte annat
			följer av 28 §, ska 1–22 a §§ till-
			lämpas när planen ändras.
			När	översiktsplanen	ändras
			ska sambanden med och konse-
			kvenserna för planen som helhet
			redovisas.
		28 §
Länsstyrelsen ska minst en gång			Om ett förslag till ändring
under den mandattid som avses i			endast avser en viss del av kom-
27 § redovisa sina synpunkter i			munen, är det tillräckligt om
fråga om sådana statliga och			granskningstiden enligt		12 § är
mellankommunala intressen		som	minst sex veckor.
kan ha betydelse för översikts-
planens aktualitet. Synpunkterna
ska redovisas i en sammanfattande
redogörelse till	kommunen.	Av
redogörelsen ska det framgå hur
synpunkterna förhåller sig till över-
siktsplanen.
Länsstyrelsen	ska lämna	en

sådan redogörelse till kommunen också när kommunen begär det.

4kap. 33 b §10

Om en sådan strategisk miljö-	Om en betydande miljöpå-
bedömning som avses i 6 kap. mil-	verkan inte kan antas enligt 5 kap.
jöbalken inte ska göras, ska skälen	11 a § första stycket, ska skälen

10Senaste lydelse 2017:965.

Författningsförslag

SOU 2018:46

för bedömningen i den frågan anges i redovisningen enligt 33 § första stycket 4.

34§11

Krävs en sådan strategisk miljö-			Om en betydande miljö-
bedömning	som	avses i 6 kap.	påverkan kan	antas enligt		5 kap.
miljöbalken,	ska	redovisningen	11 a § första	stycket	eller	andra
enligt 33 § första stycket 4 i fråga			stycket, ska redovisningen enligt
om miljökonsekvenserna ha det			33 § första stycket 4 i fråga om
innehåll som följer av 6 kap. 11,			miljökonsekvenserna		ha	det
12 och 16 §§ miljöbalken.			innehåll som följer av 6 kap. 11,
			12 och 16 §§ miljöbalken.

Redovisningen ska också uppfylla kraven i 6 kap. 35, 37 och 43 §§ miljöbalken och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser, om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för

1.industriändamål,

2.ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse,

3.en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anlägg- ningar,

4.en hamn för fritidsbåtar,

5.ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anlägg- ningar, utanför sammanhållen bebyggelse,

6.en permanent campingplats,

7.en nöjespark,

8.en djurpark,

9.en spårväg, eller

10.en tunnelbana.

11Senaste lydelse 2017:965.

SOU 2018:46

Författningsförslag

5kap. 6 §

Innan kommunen antar en	Innan kommunen antar en
detaljplan ska kommunen ha tagit	detaljplan ska kommunen ha tagit
fram ett planförslag, samrått om	fram ett planförslag, samrått om
förslaget och låtit det granskas	förslaget och låtit det granskas
enligt 8–37 §§.	enligt 8–10 och 11–37 §§.

7§12

Särskilda	bestämmelser	om	Särskilda bestämmelser	om
ett utökat planförfarande finns i			ett utökat planförfarande finns i
11 a § första	stycket, 11 b	och	11 b § första stycket, 11 c, 11 d
11 c §§, 17 § första stycket,		18 §	och 17 §§, 18 § andra och tredje
andra och tredje styckena samt			styckena samt 25 § för	en
25 § för en detaljplan som			detaljplan som

1.inte är förenlig med översiktsplanen eller länsstyrelsens gransk- ningsyttrande enligt 3 kap. 16 §,

2.är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller

3.kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

	Det	utökade förfarandet ska
	även tillämpas om översiktspla-
	nen är inaktuell.
7 a §13
Särskilda bestämmelser om ett	Särskilda bestämmelser			om ett
samordnat planförfarande finns i	samordnat planförfarande finns i
11 a § andra stycket, 16 och	11 b §	andra	stycket,	16 och
18 a §§, 21 § andra stycket och	18 a §§, 21 § andra stycket och
23 § andra stycket för en detalj-	23 § andra stycket för en detalj-
plan som är förenlig med över-	plan som är förenlig med en aktuell
siktsplanen och länsstyrelsens	översiktsplan		och länsstyrelsens
granskningsyttrande enligt 3 kap.	granskningsyttrande enligt 3 kap.
16 § och som enbart gäller	16 § och som enbart gäller

1.en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillstånds- prövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller

12Senaste lydelse 2014:900.

13Senaste lydelse 2014:900.

Författningsförslag

SOU 2018:46

2.en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

11§14

I arbetet med att ta fram ett program enligt 10 § eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med

1.länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs,

2.de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyres- gäster och boende som berörs,

3.de kända organisationer av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon för- handlingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och

4.de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.

Kommunen behöver dock inte samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster, om det är uppenbart att förslaget saknar betydelse för dem.

För samråd enligt första stycket 2–4 är det tillräckligt att kom- munen ger tillfälle till samråd.

Krävs sådant samråd som avses i 6 kap. 6 eller 9 och 10 §§ miljöbalken, ska samrådet enligt första stycket genomföras så att det uppfyller kraven om samråd i nämnda bestämmelser. Trots det som sägs där om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, ska kommunen i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med länsstyrelsen.

14Senaste lydelse 2017:965.

FörfattningsförslagSOU 2018:46

18 §16

När samrådet enligt 11–17 §§ är klart ska kommunen i en under- rättelse informera om sitt planförslag och låta det granskas under en viss tid (granskningstid). Om de som kommunen har samrått med enligt 11 § har godkänt planförslaget, behöver underrättelse inte lämnas.

Granskningstiden ska vara minst två veckor, men den får göras kortare, om alla berörda är överens om det. För ett sådant plan- förslag som avses i 7 § 1 och 2 ska granskningstiden dock vara minst tre veckor och för ett sådant planförslag som avses i 7 § 3 minst

30 dagar.
Om kommunen när samrådet					Om kommunen när samrådet
är klart bedömer att planför-					är klart bedömer att planför-
slaget är ett sådant som avses i					slaget är ett sådant som avses i
7 §, ska	kommunen		dessutom		7 §, ska	kommunen		dessutom
kungöra förslaget på det sätt som					kungöra förslaget på det sätt som
anges i 11 b §, om förslaget inte					anges i 11 c §, om förslaget inte
har kungjorts tidigare eller det					har kungjorts tidigare eller det
har ändrats väsentligt. Det som					har ändrats väsentligt. Det som
sägs om samrådstid i 11 b § ska					sägs om samrådstid i 11 c § ska
då i stället avse granskningstid.					då i stället avse granskningstid.
				18 a §17
Om	planförslaget		är	ett	Om	planförslaget		är	ett
sådant som avses i 7 a §,				ska	sådant som avses i 7 a §,				ska
kommunen kungöra förslaget på					kommunen kungöra förslaget på
det sätt som anges i 11 b § och					det sätt som anges i 11 c § och
låta det granskas. Det som sägs					låta det granskas. Det som sägs
om samrådstid		i 11 b § ska		då	om samrådstid		i 11 c § ska		då
i stället	avse	granskningstid.			i stället	avse	granskningstid.
Granskningstiden ska vara minst					Granskningstiden ska vara minst
tre veckor.					tre veckor.

Kungörandet får samordnas med det kungörande som ska ske i det andra ärendet som avses i 7 a §.

16Senaste lydelse 2017:965.

17Senaste lydelse 2014:900.

SOU 2018:46

Författningsförslag

25§18


Om kommunen efter gransk-				Om kommunen efter gransk-
ningstiden	ändrar sitt förslag			ningstiden	ändrar sitt förslag
väsentligt,	ska kommunen låta			väsentligt,	ska kommunen låta
granska det		ändrade förslaget		granska det		ändrade förslaget
enligt 18 §		första och	tredje	enligt 18 §		första och	tredje
styckena	samt 19–24 §§.		Om	styckena	samt 19–24 §§.		Om
kommunen bedömer att för-				kommunen bedömer att för-
slaget är ett sådant som avses i				slaget är ett sådant som avses i
7 § och det inte har kungjorts				7 § och det inte har kungjorts
tidigare, ska kommunen dessut-				tidigare, ska kommunen dessut-
om kungöra det ändrade för-				om kungöra det ändrade för-
slaget på det sätt som anges i				slaget på det sätt som anges i
11 b §. Det som sägs om sam-				11 c §. Det som sägs om sam-
rådstid i 11 b § ska då i stället				rådstid i 11 c § ska då i stället
avse granskningstid.				avse granskningstid.

32§19

När beslutet att anta detalj-	När beslutet att anta detalj-
planen har vunnit laga kraft ska	planen har fått laga kraft ska
kommunen	kommunen
1. på planhandlingarna an-	1. på planhandlingarna an-
teckna det datum då planen vann	teckna det datum då planen fick
laga kraft och, om ett förord-	laga kraft och, om ett förord-
nande enligt 13 kap. 17 § tredje	nande enligt 13 kap. 17 § tredje
stycket har meddelats, det datum	stycket har meddelats, det datum
då förordnandet meddelades,	då förordnandet meddelades,

2.inom två veckor skicka planen, planbeskrivningen och fastighetsförteckningen enligt 9 § till länsstyrelsen och lantmäteri- myndigheten, och

3. med en kungörelse på det	3. med en kungörelse på det
sätt som anges i 11 b § eller med	sätt som anges i 11 c § eller med
ett skriftligt meddelande under-	ett skriftligt meddelande under-
rätta de fastighetsägare som kan	rätta de fastighetsägare som kan
ha rätt till ersättning enligt	ha rätt till ersättning enligt
14 kap. 5, 6, 7, 9, 10 eller 11 § och	14 kap. 5, 6, 7, 9, 10 eller 11 § och
dem som enligt 14 kap. 12 § kan	dem som enligt 14 kap. 12 § kan

18Senaste lydelse 2014:900.

19Senaste lydelse 2014:900.

Författningsförslag

SOU 2018:46

ha motsvarande rätt till ersätt-	ha motsvarande rätt till ersätt-
ning samt i underrättelsen upp-	ning samt i underrättelsen upp-
lysa om innehållet i 15 kap. 5 §.	lysa om innehållet i 15 kap. 5 §.

39§20

I fråga om förslag till och					I fråga om förslag till och
beslut om att anta, ändra eller					beslut om att anta, ändra eller
upphäva	områdesbestämmelser				upphäva	områdesbestämmelser
ska kommunen tillämpa bestäm-					ska kommunen tillämpa bestäm-
melserna om förslag till och					melserna om förslag till och
antagande av en detaljplan i 7 §,					antagande av en detaljplan i 7 §,
8 § i den del som avser fastig-					8 § i den del som avser fastig-
hetsförteckning,		9 och 10 §§,			hetsförteckning, 9, 10 och 11 §§,
11 § första–tredje styckena, 11 a §					11 b § första stycket, 11 c–15, 17,
första stycket, 11 b och 11 c §§,					18, 19	och	20 §§, 21 §	första
12–15 §§, 17 §, 18, 19 och 20 §§,					stycket,	22	och 22 a §§,	23 §
21 § första stycket,			22	och	första stycket, 24, 25, 27, 29 och
22 a §§, 23 § första stycket, 24,					30 §§, 32 § 1		och 2, 33–35 och
25, 27, 29 och 30 §§, 32 § 1 och 2,					38 §§. Vid tilllämpningen ska det
33–35 §§	och	38 §.	Vid	till-	som sägs om detaljplan avse
lämpningen ska det som sägs om					områdesbestämmelserna.
detaljplan avse områdesbestäm-
melserna.

7kap. 8 §

Bestämmelserna i 3 kap. 7–	Bestämmelserna i 3 kap. 7–
18 §§ om samråd, utställning och	18 a §§ om samråd och gransk-
granskning ska tillämpas också i	ning ska tillämpas också i fråga
fråga om regionplaner och även	om regionplaner och även när en
när en regionplan ska ändras eller	regionplan ska ändras eller upp-
upphävas. Vid tillämpningen ska	hävas. Vid tillämpningen ska det
det som sägs där om översikts-	som sägs där om översiktsplan
plan i stället gälla regionplan och	i stället gälla regionplan och det
det som sägs om kommunen	som sägs om kommunen gälla
gälla regionplaneorganet. Utställ-	regionplaneorganet. Gransknings-
ningstiden ska dock vara minst	tiden ska dock vara minst tre
tre månader.	månader.

20Senaste lydelse 2017:965.

5. en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller ero- sion.

SOU 2018:46

Författningsförslag

9§21

En regionplan ska antas, ändras och upphävas av fullmäktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund som är regionplane- organ.

Regionplaneorganet ska se till att

1.ett beslut om att anta, ändra eller upphäva en regionplan till- kännages genom att justeringen av protokollet med beslutet till- kännages på förbundets anslagstavla,

2.ett meddelande om tillkännagivandet och ett protokollsutdrag med beslutet sänds till de kommuner och länsstyrelser som berörs av planen och till regeringen senast dagen efter tillkännagivandet, och

3. planen sänds till länsstyrel-	3. planen sänds till länsstyrel-
serna inom regionen och Bover-	serna inom regionen, Boverket
ket, när beslutet har fått laga	och lantmäterimyndigheten när
kraft.	beslutet har fått laga kraft.

11kap. 10 §

När länsstyrelsen enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 § har fått ett med- delande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.

Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

3.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

4.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

5. en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller ero- sion.

21Senaste lydelse 2017:761.

Författningsförslag

SOU 2018:46

13kap.

1 §22

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725):

1.kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,

2.kommunfullmäktiges beslut om planeringsstrategi för över- siktsplaneringen,

2. kommunfullmäktiges be-			3. kommunfullmäktiges be-
slut om uppdrag åt byggnads-			slut om uppdrag åt byggnads-
nämnden att anta, ändra eller			nämnden att anta, ändra eller
upphäva detaljplaner eller områ-			upphäva detaljplaner eller områ-
desbestämmelser,			desbestämmelser,
3. kommunfullmäktiges be-			4. kommunfullmäktiges be-
slut om uppdrag åt byggnads-			slut om uppdrag åt byggnads-
nämnden att fatta beslut om			nämnden att fatta beslut om
skyldighet för fastighetsägare att			skyldighet för fastighetsägare att
betala kostnader för gator och			betala kostnader för gator och
andra allmänna platser eller att			andra allmänna platser eller att
fatta beslut om villkoren för			fatta beslut om villkoren för
sådan betalning,			sådan betalning,
4. kommunfullmäktiges		eller	5. kommunfullmäktiges		eller
byggnadsnämndens	beslut	att	byggnadsnämndens	beslut	att
inte anta, ändra eller upphäva en			inte anta, ändra eller upphäva en
detaljplan eller områdesbestäm-			detaljplan eller områdesbestäm-
melser,			melser,
5. kommunfullmäktiges		eller	6. kommunfullmäktiges		eller
byggnadsnämndens	beslut	om	byggnadsnämndens	beslut	om
grunderna för skyldighet att be-			grunderna för skyldighet att be-
tala kostnader för gator och andra			tala kostnader för gator och andra
allmänna platser och om generella			allmänna platser och om generella
villkor för sådan betalning,			villkor för sådan betalning,
6. kommunfullmäktiges be-			7. kommunfullmäktiges be-
slut om taxa i ärenden hos bygg-			slut om taxa i ärenden hos bygg-
nadsnämnden,			nadsnämnden,
7. ett kommunalförbunds eller			8. ett kommunalförbunds eller
regionplaneförbunds fullmäktiges			regionplaneförbunds fullmäktiges
beslut om regionplan, och			beslut om regionplan, och

22Senaste lydelse 2017:761.

SOU 2018:46Författningsförslag

8. kommunens beslut om rikt-	9. kommunens beslut om rikt-
linjer för exploateringsavtal.	linjer för exploateringsavtal.

16kap.

1 §23

Regeringen får meddela föreskrifter om

1.att kommunen ska skicka beslut enligt 3 kap. 27 § om över- siktsplanens aktualitet till myn- digheter, kommuner och andra berörda,

2. när genomförandet av en		1. när genomförandet av en
detaljplan på grund av en sådan		detaljplan på grund av en sådan
användning som avses i 4 kap.		användning som avses i 4 kap.
34 § andra	stycket kan antas	34 § andra stycket kan antas
medföra en betydande miljöpå-		medföra en betydande miljöpå-
verkan, och		verkan, och
3. undantag från kommunens		2. undantag från kommunens
skyldighet enligt 5 kap. 32 eller		skyldighet enligt 5 kap. 32 eller
39 § att skicka handlingar om		39 § att skicka handlingar om
detaljplaner eller områdesbestäm-		detaljplaner eller områdesbestäm-
melser till länsstyrelsen.		melser till länsstyrelsen.
Lydelse enligt prop. 2017/18:132		Föreslagen lydelse
	1 a §
Regeringen eller den myn-		Regeringen eller den myn-
dighet som regeringen bestäm-		dighet som regeringen bestäm-
mer får meddela föreskrifter om		mer får meddela föreskrifter om
standarder	för utformning av	standarder för utformning av
detaljplaner	och planbeskriv-	1. översiktsplaner enligt 3 kap.,
ningar enligt 4 kap. samt grund-		2. regionplaner enligt 7 kap.,
kartor enligt 5 kap. 8 §.		3. detaljplaner, områdesbestäm-
		melser och planbeskrivningar en-

ligt 4 kap., och

4. grundkartor enligt 5 kap.

8 §.

23Senaste lydelse 2011:335.

Författningsförslag

SOU 2018:46

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021 i fråga om 3 kap. 25 § och 5 kap. 7 § andra stycket och i övrigt den 1 januari 2020.

2.Äldre bestämmelser, förutom 3 kap. 22 §, 7 kap. 9 § och 16 kap. 1 a §, gäller fortfarande för

a)ärenden om antagande, ändring eller upphävande av region- planer, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före den 1 januari 2020, och

b)mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana planer och bestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

3. I stället för den tid som anges i den nya bestämmelsen i 3 kap.

23 § första stycket, ska kommunens första planeringsstrategi efter denna lags ikraftträdande antas senast den 1 januari 2021.

4. Kravet i den nya bestämmelsen i 5 kap. 7 a § på att en detaljplan ska vara förenlig med en aktuell översiktsplan ska inte tillämpas förrän den 1 januari 2021.

5. Översiktsplaner antagna före den 1 januari 2004 ska upphöra att gälla vid utgången av 2024.

SOU 2018:46

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och byggförordningen (2011:338)

dels att 2 kap. 7 § ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 4 och 4 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 10 kap. 29 och 30 §§, och närmast före 10 kap. 29 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 4 §24

Om en regionplan eller över-	Om en regionplan eller över-
siktsplan antas, ändras eller upp-	siktsplan antas, ändras eller upp-
hävs, ska länsstyrelsen under-	hävs, ska länsstyrelsen under-
rätta lantmäterimyndigheten om	rätta de statliga myndigheter som
beslutet. Länsstyrelsen ska under-	har haft synpunkter på plan-
rätta andra statliga myndigheter,	förslaget eller särskilt berörs av
om de har haft synpunkter på	beslutet.
planförslaget eller om de särskilt
berörs av beslutet.

4 a §25

Om det i fråga om en översiktsplan eller detaljplan krävs samråd med ett annat land enligt 6 kap. 13 § miljöbalken, ska länsstyrelsen underrätta Naturvårdsverket om detta.

Länsstyrelsen ska även under- rätta Naturvårdsverket om en så- dan översiktsplan eller detaljplan som omfattats av ett samråd enligt första stycket, antas, ändras eller upphävs.

24Senaste lydelse 2013:308.

25Senaste lydelse 2017:978.

Författningsförslag

SOU 2018:46

7§

När kommunen har beslutat

om översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 27 § plan- och bygg- lagen (2010:900), ska kommunen utan dröjsmål skicka beslutet till Boverket, länsstyrelsen och de berörda kommuner, regionplane- organ och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfra- strukturplanering.

10 kap.

Standarder för utformning

29 §

Boverket får efter att ha hört Lantmäteriet meddela föreskrifter om standarder för utformning av

1. översiktsplaner enligt 3 kap. plan- och bygglagen (2010:900),

2. regionplaner enligt 7 kap. samma lag, och

3. detaljplaner, områdesbestäm- melser och planbeskrivningar enligt 4 kap. samma lag.

30 §

Lantmäteriet får efter att ha hört Boverket meddela föreskrifter om standarder för utformning av grundkartor enligt 5 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

2 Inledning

2.1 Översiktsplaneutredningens direktiv

Regeringen beslutade den 19 januari 2017 om kommittédirektiven En utvecklad översiktsplanering (dir. 2017:6, bilaga 1). Enligt direk- tiven ska en särskild utredare utreda och lämna förslag på hur över- siktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planer- ing m.m., och hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. I detta delbetänkande återfinns våra övervägan- den om en utvecklad översiktsplanering.

Direktiven omfattar ytterligare uppgifter. Utredaren ska utreda behov och förutsättningar för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer, exempelvis genom en bestämmelse i en detalj- plan. Våra överväganden i denna fråga återfinns i del 2 av detta betänkande.

Dessa två delar ska enligt våra tilläggsdirektiv (dir. 2017:132, bilaga 2) redovisas senast den 15 maj 2018.

I ett första delbetänkande behandlade vi frågan om detaljplane- kravet (SOU 2017:64). Utredningens slutbetänkande, som enligt till- läggsdirektiven ska lämnas senast den 31 januari 2019, avser frågan om behov och förutsättningar för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning.

2.1.1Bakgrunden till uppdraget

Som ett led i regeringens bostadspolitiska arbete presenterades i juni 2016 ett bostadspolitiskt paket med förslag på 22 åtgärder för fler bostäder. I paketet aviserades att plan- och bygglagen bör ses över med inriktningen att den kommunala översiktsplanen delvis ska göras bindande. Översynen syftar, enligt vad som uttalas i paketet, till att

Inledning

SOU 2018:46

öka förutsebarheten i beslut som avser hur mark och vatten ska an- vändas, att dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska klaras av inom ramen för översiktsplaner- ingen och att genomförandet av konkreta byggprojekt ska underlättas och kunna ske snabbare.

2.1.2Kommittédirektiven

I direktiven utvecklas uppdraget och de delar som ingår i utrednings- arbetet under rubriken ”Översiktsplaneringen behöver utvecklas för ökad förutsebarhet”. Enligt regeringen är det vanligt förekommande att staten och kommunen inte i tillräcklig grad löser ut konflikter inom ramen för översiktsplaneringen. Översiktsplanen anses inte all- tid ge den vägledning som behövs för att detaljplaneringen ska kunna ske effektivt.

Vi uppfattar att kärnan i direktiven, vad gäller översiktsplanering, kan sammanfattas i följande punkter.

–Översiktsplanen ger inte tillräcklig vägledning. Översiktsplaner- ingen behöver utvecklas för att underlätta efterföljande detalj- planeläggning.

–Dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering bör i större omfattning hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. Staten bör ha en stark och aktiv roll, men ska normalt inte behöva lägga sig i detaljerna när den övergripande markanvändningen väl har lagts fast.

–Formkraven för hur planhandlingarna ska redovisas bör ses över för att skapa förutsättningar för ökad förutsebarhet och en håll- bar samhällsutveckling.

–Dagens fördjupningar är normalt otillräckliga för att staten och kommunen ska nå en samsyn om hur mark och vatten ska an- vändas inom tätorter och stadsdelar. Tidigare gjorda utrednings- insatser har inte varit tillräckliga utan behöver utvecklas.

–En tydlig översiktsplan bör minska behovet av detaljplaner.

Direktiven innehåller även ett antal frågor som regeringen önskar få svar på.

SOU 2018:46

Inledning

–Bör översiktsplanen göras bindande?

–Hur kan översiktsplanerna hållas aktuella i större utsträckning?

–Hur kan de olika momenten i miljöbedömningen integreras i plan- processen på ett ändamålsenligt sätt som stämmer överens med kraven i det s.k. SMB-direktivet?

–Bör kommunen kunna ändra på omfattningen av kraven på bygg- lov genom översiktsplanen?

–Hur bör kommunens arbete med översiktsplanering finansieras?

–Hur påverkar förslagen förutsättningarna för att genomföra förslagen från Bostadsplaneringskommittén (SOU 2015:59)?

Enligt våra direktiv ska vi inte lämna några förslag som omfattar be- stämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken. Slutligen ska vi inom ramen för vårt uppdrag studera och analysera systemen för fysisk planering på kommunal nivå i Danmark, Finland, Norge, Tyskland, Singapore och Nya Zeeland.

2.2Våra arbetsformer

Vi har under vårt utredningsarbete samrått med de myndigheter och organisationer som anges i våra direktiv och andra berörda aktörer. Enligt våra direktiv ska vi samråda med Boverket, Folkhälsomyndig- heten, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens geotekniska institut, Statens jord- bruksverk, Statens energimyndighet, Trafikverket, länsstyrelserna samt Sveriges Kommuner och Landsting. Utredningen har bedömt att även övriga riksintressemyndigheter får anses vara berörda av utredningsuppdraget, dvs. Post- och telestyrelsen, Sametinget, Strål- säkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning och Till- växtverket. Alla organisationer har dock inte hörsammat vår inbjudan. För att fånga upp relevanta kommunala erfarenheter har utredningen även samrått med företrädare från Malmö och Östersunds kommu- ner. Vi har även samrått med företrädare från Fastighetsägarna och Sveriges Byggindustrier.

Inledning

SOU 2018:46

Utredningen har genomfört flera möten där uppdrag och förslag har diskuterats med flertalet av ovan nämnda myndigheter och orga- nisationer. Utredningen har även deltagit vid ett antal möten och konferenser i syfte att inhämta kunskap och synpunkter från kom- muner och regioner med olika erfarenheter av och förutsättningar för översiktsplanering. Särskilda dialoger med Boverket och SKL har också genomförts.

Samtliga länsstyrelser har bidragit med underlag till utredningen om kommunernas översiktsplaner och länsstyrelsens handläggnings- rutiner (bilaga 3). Under arbetets gång har vi även tagit del av många kommuners översiktsplanering på kommunernas webbplatser.

2.3Betänkandets disposition

I del 1 behandlas de frågor som anges nedan. I del 2 behandlas frågan om behov och förutsättningar för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen, exempelvis genom en bestämmelse i en detaljplan.

Utgångspunkter för en utvecklad översiktsplanering, kapitel 3–6

Kapitel 3 innehåller en genomgång av hur bestämmelserna för över- siktsplanen ser ut i dag och hur översiktsplanen förhåller sig till annan fysisk planering. I kapitlet finns också en kort presentation av andra pågående eller nyligen avlutade uppdrag som berör översiktsplaner- ingen, liksom en sammanfattning av större ändringar som genom- förts av bestämmelserna om översiktsplanen sedan den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, infördes 1987.

Kapitel 4 ger en bild av översiktsplaneläget i landet, en samman- fattning av länsstyrelsernas arbete och våra iakttagelser om hur över- siktsplaneringen fungerar i dag. Allt detta är viktiga förutsättningar för våra förslag.

I kapitel 5 presenterar vi hur vi beaktat de internationella planer- ingssystem som vi enligt våra direktiv har haft i uppgift att studera.

Kapitel 6 innehåller vår syn på reformbehovet, ett avstamp för kapitel 7–12.

3 Översiktsplanen enligt PBL

I detta avsnitt presenterar vi hur bestämmelserna för översiktsplanen ser ut i dag i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL. Vi sammanfattar även översiktsplanens förhållande till annan planering och andra regelverk, liksom de reformer kring översiktsplaneringen som genomförts. Sist i kapitlet redovisar vi pågående utrednings- och reformarbete som har betydelse för vår utredning.

3.1Gällande rätt

3.1.1Översiktsplanen i plansystemet

Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt PBL (1 kap. 2 §). Med planläggning avses arbe- tet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser.

En grundläggande princip i PBL-systemet är att mark får tas i an- språk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Lämplighetsprövningen sker vid planläggning eller i ärenden om bygglov och förhandsbesked.

Planläggningen ska ske med utgångspunkt i allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyg- gelse. Dessa bestämmelser har samlats i 2 kap. PBL. Bestämmelserna är allmänt hållna och ger därigenom ett stort spelrum för kommunens lokala bedömningar. Enligt dessa ska även hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken tillämpas vid planläggningen. Dessa innehåller bl.a. krav på hänsyn till de areella näringarnas, natur- vårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen, till att nyttja områden för anläggningar för kommunikationer, energiförsörjning, m.m. och till totalförsvarets intressen. Områden och anläggningar som

Översiktsplanen enligt PBL

SOU 2018:46

är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada värdena eller försvåra utnyttjandet av anläggningarna m.m.

Bestämmelserna i 2 kap. tolkas och preciseras i första hand genom planläggning.

Planformerna

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kom- munen (3 kap. 1 § PBL). Genom översiktsplanen anger kommunen grunddragen i hur mark- och vattenområden bör användas och sin syn på hur den byggda miljön är avsedd att användas, utvecklas och be- varas. Planen är inte juridiskt bindande, men ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas (3 kap. 2 och 3 §§ PBL).

Genom detaljplanen kan kommunen åstadkomma en bindande reglering av markens användning och hur denna kan bebyggas (4 kap. 1 § PBL). Detaljplanen ger byggrätt, dvs. en rätt att bygga i enlighet med planen. Om kommunen bedömer att det behövs för att under- lätta detaljplanearbetet, ska kommunen ange planens utgångspunk- ter och mål i ett särskilt program (5 kap. 10 § PBL).

Kommunen får anta områdesbestämmelser för att reglera begrän- sade områden av kommunen som inte omfattas av en detaljplan (4 kap. 41 § PBL). Med områdesbestämmelser får kommunen bl.a. reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för be- byggelse m.m., om det behövs för att säkerställa syftet med över- siktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken (4 kap. 42 § PBL).

För samordning av flera kommuners planläggning får en region- plan antas av ett regionplaneorgan, som utses av regeringen (7 kap. PBL).1

Detaljplaner och områdesbestämmelser är i vissa fall bindande för andra beslut. Det gäller exempelvis enligt miljöbalken, väglagen (1971:948) och minerallagen (1991:45). Översiktsplaner och region- planer är vägledande för andra beslut, genom kravet att den myndig- het som ska tillämpa 3 och 4 kap. miljöbalken i beslutet ska ange om åtgärden m.m. går att förena med en från allmän synpunkt lämplig

1Särskilda bestämmelser som innebär att regionplanering är obligatorisk i Stockholms län finns i lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län.

SOU 2018:46

Översiktsplanen enligt PBL

användning av mark- och vattenresurserna samt med den översikts- plan och regionplan som är tillämpliga i ärendet (jfr 5 § förordningen [1998:896] om hushållning med mark- och vattenområden, förkortad hushållningsförordningen).

3 och 4 kap. MB

2 kap. PBL

Regionplan

Översiktsplan

Områdesbestämmelser

Program för detaljplan

Detaljplan

Bygglov

.m minerallagen	enligt ärenden eller mål av Prövning
.fl	miljöbalken,
	väglagen,

3.1.2Vad är översiktsplanering?

Motiven till att översiktsplanen är obligatorisk

När kravet på att varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan in- fördes i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, angavs decentralisering av beslutsansvar från staten till kommunerna

Översiktsplanen enligt PBL

SOU 2018:46

som ett grundläggande motiv (prop. 1985/86:1 s. 77 f.). Statens infly- tande begränsades och kommunerna fick huvudansvaret för planlägg- ning och bygglov. Även formerna för dialog i planeringen mellan staten

–via länsstyrelserna – och kommunerna reglerades i ÄPBL, där över- siktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande blev centrala.

Vidare motiverades översiktsplanen med att kommunen behöver en planform som ger framförhållning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov. Den bedöm- ningen gjordes framför allt mot bakgrund av erfarenheterna från de informella planformer som vuxit fram vid sidan av byggnadslagen (1947:385) under 1970- och 80-talen, dvs. främst kommunöversikter och områdesplaner (a. prop. s. 72 f.).

Översiktsplanens syfte och innehåll

Syftet med översiktsplanen är att dels ange inriktningen för den lång- siktiga utvecklingen av den fysiska miljön, dels ge vägledning för be- slut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (3 kap. 2 § PBL). Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyl- digheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen, vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, kommer att tillgodo- ses (3 kap. 4 § första stycket PBL). I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt.

Planläggningen ska medföra att mark- och vattenområden ska an- vändas för de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. I det sammanhanget ska företräde ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hus- hållning (2 kap. 2 § PBL).

Av översiktsplanen ska enligt 3 kap. 5 § PBL framgå

1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utveck- las och bevaras,

3.hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och följa gällande miljökvalitetsnormer,

SOU 2018:46

Översiktsplanen enligt PBL

4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bo- städer, samt

6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.

Översiktsplanen gör det möjligt att förenkla den efterföljande plan- läggningen. När det gäller detaljplaner kan exempelvis det enklare standardförfarandet bara tillämpas om planförslaget är förenligt med översiktsplanen (jfr 5 kap. 7 § PBL).

I bygglovsprövningen ska översiktsplanens avvägningar och ställ- ningstaganden ge vägledning i områden där det saknas rättsverkande planer. Samtidigt ska planen också ge berörda intressenter och kom- muninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar (prop. 2009/10:170 del 1 s. 169 f.).

Översiktsplanen som strategiskt instrument

När den nuvarande plan- och bygglagen trädde i kraft 2011 stärktes översiktsplanens strategiska funktion, genom att översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön (a. prop. s. 418). Samtidigt infördes bestämmelsen om att det av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (3 kap. 5 § 4 PBL).

Regeringen motiverade förändringarna med att det grundläg- gande politiska målet om en hållbar utveckling innebär att alltfler aktu- ella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvärsektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer. Det är frågor och utman- ingar som rör sociala, ekonomiska och miljömässiga perspektiv och inte minst klimatfrågan. Det är därför angeläget att juridiskt säker-

Översiktsplanen enligt PBL

SOU 2018:46

ställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större samman- hang, så att sambanden med förhållandena i omvärlden blir tydligare (a. prop. s. 176).

3.1.3Att ta fram en översiktsplan och att hålla planen aktuell

Innan kommunen antar en översiktsplan ska kommunen enligt 3 kap. 7 § PBL

1.upprätta ett förslag till plan,

2.vid upprättandet av förslaget samråda med myndigheter, kommu- ner och andra som är berörda, och

3.ställa ut förslaget och låta det granskas.

Samråd om kommunens förslag

När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan ska kommu- nen samråda med länsstyrelsen. Kommunen ska även samråda med berörda kommuner, regionplaneorgan och de landstingskommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfra- strukturplanering. Kommunen ska också ge kommunens medlem- mar, de andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle att delta i sam- rådet. Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan.

Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skä- len för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt (jfr 3 kap. 8 § PBL).

Kommunen ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredo- görelse. Redogörelsen ska även innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till (3 kap. 11 § PBL).

SOU 2018:46

Översiktsplanen enligt PBL

Utställning och granskning av kommunens förslag

Kommunen ska ställa ut planförslaget under minst två månader (3 kap. 12 § PBL). Den som vill lämna synpunkter på planförslaget ska göra det skriftligen under utställningstiden (3 kap. 15 § PBL).

Efter utställningstiden ska kommunen i ett särskilt utlåtande sam- manställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till (3 kap. 17 § PBL). Om plan- förslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommunen ställa ut förslaget på nytt (3 kap. 18 § PBL).

Antagande och överklagande

Det är kommunfullmäktige som beslutar i frågor om antagande av översiktsplanen (3 kap. 19 § PBL). Beslutet gäller först sedan detta har vunnit laga kraft (3 kap. 21 § PBL).

Kommunens beslut får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Varje medlem av kommunen har rätt att få lagligheten av kommunens be- slut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten.

Den prövning som sker vid laglighetsprövning är begränsad. Vid prövningen får domstolen inte beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till. Det överklagade beslutet ska upp- hävas, om det inte har kommit till på lagligt sätt, beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Om ett fel har saknat betydelse för ärendets utgång, behöver beslutet inte upphävas (13 kap. 7–9 §§ kom- munallagen).

Strategisk miljöbedömning

Kommunen ska normalt göra en strategisk miljöbedömning, om över- siktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jfr 6 kap.

3§ miljöbalken). Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljö- aspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas (6 kap. 1 § miljöbalken).

Översiktsplanen enligt PBL

SOU 2018:46

Om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan ska samrådet utformas så att det uppfyller vissa krav i 6 kap. miljö- balken (3 kap. 9 § PBL). Dessutom ska kommunen redovisa miljö- konsekvenser i planen på ett sätt som motsvarar kraven på vad som ska finnas i en miljökonsekvensbeskrivning (3 kap. 4 § PBL).

En utförligare redogörelse för regelverket om strategiska miljö- bedömningar finns i avsnitt 8.3.

Ändringar av översiktsplanen

En översiktsplan kan ändras för en begränsad del av kommunen. Änd- ringen kan även avse ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse (3 kap. 23 § PBL).

För en ändring tillämpas normalt samma förfarande som när en översiktsplan antas, men i vissa fall kan ett enklare förfarande tillämpas. Det gäller om ett förslag till ändring avser endast en viss del av kom- munen. Då är det tillräckligt att kommunen låter granska förslaget under sex veckor, i stället för att ställa ut detta (3 kap. 23–26 §§ PBL).

Översyn av planens aktualitet

Kommunfullmäktige ska minst en gång under dess mandattid pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i 3 kap. 5 § PBL (3 kap. 27 § PBL).

3.1.4Länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen

Länsstyrelsen har flera uppgifter i samband med översiktsplaneringen. Länsstyrelsen har bl.a. till uppgift att ta till vara och samordna statens intressen.

Länsstyrelsens uppgifter under samrådet

Kommunen ska samråda med länsstyrelsen när ett förslag till över- siktsplan eller ändring i planen upprättas (3 kap. 8 § PBL). Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar.

SOU 2018:46

Översiktsplanen enligt PBL

Länsstyrelsen ska också ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 10 § 1 och 2 PBL).

Vidare ska länsstyrelsen under samrådet verka för att riksintres- sen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnor- mer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken (3 kap. 10 § 3 PBL). Dessutom ska länsstyrelsen verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till ris- ken för olyckor, översvämning eller erosion (3 kap. 10 § 4 och 5 PBL).

Under samrådet ska länsstyrelsen på ett lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. Myndig- heter som har synpunkter ska framföra dem till länsstyrelsen (2 kap. 1 § första stycket och 3 § plan- och byggförordningen [2011:338], förkortad PBF).

Myndigheter som har ett ansvar för riksintressen ska lämna upp- gifter i skriftlig form till länsstyrelsen om områden som myndig- heterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken (2 § hushållningsförordningen).

Länsstyrelsens uppgifter under utställningen

Under utställningstiden ska länsstyrelsen avge ett granskningsytt- rande över planförslaget (3 kap. 16 § PBL). I samband med att för- slaget ställs ut, ska länsstyrelsen underrätta de statliga myndigheter som kan väntas ha synpunkter i sådana frågor som länsstyrelsen ska ta ställning till i sitt granskningsyttrande (2 kap. 2 § PBF).

Av granskningsyttrandet ska det framgå om

1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3.redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

Översiktsplanen enligt PBL

SOU 2018:46

4.sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämp- ligt sätt, och

5.en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Dessa uppgifter ska ses mot bakgrund av att länsstyrelsen har tillsyn över kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser. Om kommunens beslut kan antas strida mot någon av de s.k. ingripandegrunderna, som i huvudsak motsvarar punkterna 1–5 ovan, ska länsstyrelsen överpröva och upphäva beslutet (jfr 11 kap. 10 § andra stycket och 11 § PBL).

Kommunen ska redovisa länsstyrelsens granskningsyttrande till- sammans med översiktsplanen. Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen (3 kap. 20 § PBL).

Länsstyrelsens uppgifter i samband med översynen av översiktsplanens aktualitet

Länsstyrelsen ska minst en gång under mandattiden redovisa sina syn- punkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen och av denna ska det framgå hur synpunkterna förhåller sig till planen. Länsstyrelsen ska lämna en sådan redogörelse även när kommunen begär det (3 kap. 28 § PBL).

Länsstyrelsens uppgifter i övrigt vad gäller planeringsunderlag m.m.

Enligt miljöbalken ska länsstyrelsen ställa samman utredningar, pro- gram och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushåll- ningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myn- digheter (3 kap. 12 §). Länsstyrelsen ska tillhandahålla underlaget åt bl.a. kommunerna. Det har betydelse för den lämplighetsbedömning av användningen av mark- och vattenområden som kommunen gör i sin översiktsplanering och även som underlag för miljöbedömning och redovisning av miljökonsekvenser.

SOU 2018:46

Översiktsplanen enligt PBL

Länsstyrelsen har därtill ansvar för en allmän kunskapsförmedling om tillämpningen av PBL, se vidare avsnitt 11.2.

3.1.5EU-rättsliga och internationella krav av relevans för utredningen

Århuskonventionen och SMB-direktivet

Det svenska planeringssystemet påverkas av internationella konven- tioner och EU-direktiv.

Kravet på miljöbedömning av planer och program i 6 kap. miljö- balken bygger på EG-direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, även kallat SMB-direktivet.2 Direktivet syf- tar till att föra in miljöhänsyn i tidiga skeden när beslut fattas om planer och program. Direktivet har genomförts i Sverige genom miljö- balken och PBL samt bestämmelser i miljöbedömningsförordningen (2017:966).3

Även Århuskonventionen4 har påverkat bestämmelserna som re- glerar processen att ta fram en översiktsplan. Det är en konvention om förhållandet mellan myndigheter och medborgare i fråga om miljö- information och inflytande när det gäller miljöbeslut. Medborgarna har rätt att få tillgång till miljöinformation, möjlighet att påverka miljö- beslut samt rätt att överklaga miljöbeslut eller på annat sätt få en juri- disk prövning om deras rättigheter har kränkts. Sverige ratificerade konventionen 2005.

Mer information om Århuskonventionen och SMB-direktivet finns i vårt första delbetänkande om detaljplanekravet (SOU 2017:64 s. 111 f.). Ytterligare information om SMB-direktivet finns i avsnitt 8.3.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

3Miljöbedömningsförordningen ersatte den 1 januari 2018 den tidigare förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar i samband med att ett nytt 6 kap. miljöbalken trädde i kraft. Kapitlet ändrades huvudsakligen på grund av ändringar i det s.k. MKB-direktivet, dvs. Europa- parlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, senast ändrat genom Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

4Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (SÖ 2005:28).

Översiktsplanen enligt PBL

SOU 2018:46

3.2Planinstrument som utvecklar översiktsplanens inriktning

Den kommunomfattande översiktsplanens inriktning kan, som tidi- gare nämnts, utvecklas eller ändras för en viss del av kommunen eller genom ett tillägg (3 kap. 23 § PBL). Det finns även andra instrument i PBL som kan användas för att underlätta detaljplaneringen eller bygglovsprövningen. För bindande besked från staten kan områdes- bestämmelser och planeringsbesked användas.

Områdesbestämmelser

Om kommunen med bindande bestämmelser behöver reglera grund- dragen i mark- och vattenanvändningen för att säkerställa syftet i översiktsplanen, eller vill tillgodose ett riksintresse enligt miljöbalken, kan områdesbestämmelser tas fram. Grunddragen kan avse bebyg- gelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämför- liga ändamål. Avsikten med områdesbestämmelser är att åstadkomma en övergripande reglering som grund för efterkommande prövningar. Områdesbestämmelser kan enbart antas för områden som inte om- fattas av detaljplan.

Planinstrumentet saknar regler om genomförande och inlösen av mark för allmän plats (exempelvis gator, vägar, parker och torg). Om- rådesbestämmelser kan inte heller användas för att fördela byggrät- ter. Vad kommunen får reglera i områdesbestämmelser anges i 4 kap. 42 § PBL. Processen är i stort sett densamma som för detaljplaner.

Planeringsbesked från länsstyrelsen om ingripandegrunderna

Den 1 juli 2017 infördes bestämmelserna om planeringsbesked i PBL (jfr 5 kap. 10 a–10 f §§). Bestämmelserna innebär att en kommun under arbetet med att ta fram en detaljplan kan begära ett planerings- besked från länsstyrelsen. I planeringsbeskedet ska länsstyrelsen, i den utsträckning kommunen begär det, bedöma om den åtgärd som kommunen avser att planera för är förenlig med ingripandegrun- derna. Avsikten är att kommunen ska kunna få ett tidigt besked om det finns skäl för ingripande mot planeringen från statens sida

SOU 2018:46

Översiktsplanen enligt PBL

(prop. 2016/17:151 s. 1). Eftersom planeringsbeskeden är en ny före- teelse har de ännu bara använts i begränsad omfattning.

Ett planeringsbesked ska normalt ges inom sex veckor från det att en fullständig begäran kommit in till länsstyrelsen, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra sär- skilda omständigheter. Ett planeringsbesked får förenas med villkor (5 kap. 10 f § PBL). Om länsstyrelsen ger ett positivt planerings- besked, dvs. länsstyrelsen bedömer att åtgärden är förenlig med ingri- pandegrunderna, får överprövning eller upphävande av den detaljplan som senare antas, inte ske med hänvisning till den fråga som planer- ingsbeskedet avser. Det är endast om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till planeringsbe- skedet, eller om ett villkor inte har uppfyllts av kommunen, som det är möjligt för länsstyrelsen att överpröva och upphäva planen (11 kap. 10 a § PBL).

Ett planeringsbesked får överklagas till regeringen. Endast kom- munen får överklaga beskedet (13 kap. 5 a och 10 a §§ PBL).

Planeringsbesked kan ses som ett komplement till befintliga plan- instrument, då ställningstagande i översiktsplanen saknas eller om länsstyrelsen inte lämnat tydligt besked i granskningsyttrandet över översiktsplanen (jfr a. prop. s. 24).

Program för detaljplan

Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta ett detalj- planearbete, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (5 kap. 10 § PBL). För ett program för detalj- plan gäller samma regler för samråd som när ett förslag till detaljplan tas fram.

Ett program kan upprättas för ett större område, exempelvis en stadsdel, som underlag för flera framtida detaljplaner inom området. Programmet ger en möjlighet för kommunen att omsätta översikts- planens inriktningar och komplettera med lokala anspråk. Det finns inga krav på hur redovisningen ska utformas, utan kommunen kan själv välja hur översiktlig eller detaljerad redovisningen ska vara.

Ett program för detaljplan omfattas inte av bestämmelserna om miljöbedömning. Detta eftersom det inte finns något krav på att det måste finnas ett program enligt PBL. Programmet är inte heller en

Översiktsplanen enligt PBL

SOU 2018:46

självständig handling som ska antas av kommunen, utan ingår som en del i planarbetet.

3.3Översiktsplanen i förhållande till annan planering

Regionplanering enligt plan- och bygglagen

Regionplanering bedrivs	i dag av Stockholms läns landsting och
av Göteborgsregionens	kommunalförbund. Regionplaneringen för

Stockholms län har resulterat i en rad regionplaner genom åren. I dag pågår framtagandet av Regional utvecklingsplan för Stockholms län

–RUFS 2050. Göteborgsregionens kommunalförbund har via råd- slag med kommunernas tjänstemän och politiker bl.a. tagit fram Strukturbild för Göteborgsregionen. Den visar huvuddragen i regio- nens fysiska strukturer och godkändes 2008.

Regeringen har föreslagit förändringar i de nuvarande bestämmel- serna om regionplanering, se vidare i avsnitt 3.5.

Regionalt tillväxtarbete och länstransportplan

Det regionala tillväxtarbetet, genom bl.a. regionala utvecklingsstra- tegier och länsplaner för regional transportinfrastruktur, har bety- delse för kommunernas översiktsplanering.5 Bestämmelsen att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta regionala mål, planer och program, avser bl.a. denna planering.

I framtagandet av länstransportplanen ingår en dialog om objekt med regionala kollektivtrafikmyndigheter, kommuner, landstinget och andra berörda myndigheter. När kommunen upprättar ett för- slag till översiktsplan ska kommunen också samråda med de kom- munala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och trans- portinfrastrukturplanering.

5Jfr förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur och förord- ningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete.

SOU 2018:46

Översiktsplanen enligt PBL

Havsplanering enligt miljöbalken

För närvarande pågår arbete inom Havs- och vattenmyndigheten för att ta fram förslag till havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Planerna ska ge vägledning till myndigheter och kom- muner vid planläggning och prövning av anspråk på användning av dessa områden (4 kap. 10 § miljöbalken). Planerna ska bl.a. ange grunddragen för användningen av havsområdet (2 § havsmiljöför- ordningen [2015:400]).

Havsplanerna, som bygger på ett EU-direktiv6, ska beslutas av regeringen senast år 2021. Syftet med havsplanerna är att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling.

I territorialhavet7 kommer kommunernas översiktsplaner och de nationella havsplanerna att delvis att överlappa varandra. En föränd- ring för kommunerna är att de nationella havsplanerna, när de är an- tagna, kommer att vara vägledande för kommunernas planläggning.8

3.4Genomförda reformer för översiktsplaneringen

Sedan ikraftträdandet av plan- och bygglagen 1987 har ett antal reformer genomförts gällande översiktsplaneringen. De första större ändringarna trädde i kraft 1996. Då tillkom kravet på aktualitets- prövning av översiktsplanen varje mandatperiod, särskilda redovis- ningskrav för miljö- och riskfaktorer samt krav på breda konsekvens- analyser av översiktsplanens förslag. År 2004 tillkom bestämmelserna om miljöbedömning av översiktsplanen och 2008 blev det möjligt att ändra översiktsplanen genom ett tillägg. Det uttryckliga redovisnings- kravet för miljö- och riskfaktorer togs bort 2008 till följd av ändrade bestämmelser om risker i 2 kap. PBL. Under 2009–2010 trädde nya strandskyddsregler i kraft i miljöbalken. I och med detta tillkom be- stämmelserna om LIS-områden i översiktsplaneringen.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.

7Territorialhavet sträcker sig 12 nautiska mil (drygt 22 km) ut från baslinjen. Baslinjen bildar en tänkt linje mellan de yttersta öarna. Översiktsplanerna för kustkommunerna ska omfatta hela territorialhavet. Havsplanerna omfattar territorialhavet, med undantag av det område som ligger inom en nautisk mil från baslinjen (4 kap. 10 § miljöbalken).

8Ytterligare information om havsplanens betydelse för planläggning och ärenden enligt PBL finns i prop. 2013/14:186 s. 19.

Översiktsplanen enligt PBL

SOU 2018:46

När den nya plan- och bygglagen trädde i kraft i maj 2011 stärktes översiktsplanens strategiska roll. Möjligheten att kungöra en för- djupning av översiktsplanen för granskning i sex veckor i stället för utställning tillkom. Aktualitetsprövningen stärktes genom att krav på att länsstyrelsen på eget initiativ skulle lämna en s.k. sammanfat- tande redogörelse till kommunerna varje mandatperiod. Bestämmel- serna om översiktsplanen bytte även kapitel i PBL, från kapitel 4 till kapitel 3.

Efter 2011 har bestämmelserna om översiktsplanen komplette- rats med krav på att kommunen i översiktsplanen ska redovisa hur behovet av bostäder ska tillgodoses, liksom förtydliganden om be- stämmelserna om miljöbedömning och kopplingarna till miljöbalken.

I bilaga 4 finns en sammanställning över propositioner med bak- omliggande utredningar som berör översiktsplaneringen.

3.5Pågående reform- och utredningsarbete av betydelse för översiktsplaneringen

En ny regional planering

Regeringen beslutade i april 2018 en lagrådsremiss med förslag till nya bestämmelser om regional fysisk planering i PBL. Förslaget grundar sig på Bostadsplaneringskommitténs betänkande (SOU 2015:59). Enligt förslaget ska sådan planering ske i Stockholms län och i Skåne län. Regional fysisk planering bör, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i landet, enligt regeringen införas i ytterligare län när be- hov av och förutsättningar för sådan planering finns.

Landstinget föreslås bli regionplaneorgan med ansvar för den regionala fysiska planeringen inom sitt län. Regionplaneorganets upp- gifter innefattar bl.a. antagandet av en regionplan. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.

Vi återkommer till översiktsplaneringens förhållande till den regio- nala nivån i avsnitt 9.1.7.

SOU 2018:46

Översiktsplanen enligt PBL

Arbetet med en nationell strategi för fysisk planering

Med bakgrund i Bostadsplaneringskommitténs förslag pågår arbete med att ta fram en nationell strategi för fysisk planering med fokus på bostadsförsörjning inom Regeringskansliet. Arbetet ska redovisas senast den 30 juni 2018.

Vi har under vårt utredningsarbete tagit del av arbetet kopplat till våra förslag kring samordning av statliga intressen i den fysiska pla- neringen. Vi återkommer till detta i avsnitt 9.1.9.

Kommunal planering för bostäder

I maj 2018 överlämnande Utredningen om kommunal planering för bostäder slutbetänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35). Utredningen föreslår en ny bostadsförsörjningslag och att den nuvarande lagen (2000:1383) om kommunernas bostads- försörjningsansvar ska upphävas. Utredningen föreslår även en ny koppling mellan den bedömning av behovet av nya bostäder som kommunen ska göra enligt den nya lagen och kraven på översiktspla- nens redovisning enligt 3 kap. 5 § 5 PBL. Vi återkommer till kravet på översiktsplanens redovisning i avsnitt 9.1.

Nationell strategi för klimatanpassning

Regeringen föreslår i propositionen Nationell strategi för klimat- anpassning (prop. 2017/18:163) ändringar i PBL som syftar till att förbättra beredskapen i kommunerna när det gäller klimatföränd- ringarna. Ändringarna omfattar bl.a. ett krav på att kommunen i översiktsplanen ska ge sin syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämning, ras, skred och erosion som är klimat- relaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2018. Vi åter- kommer till detta i avsnitt 9.1.8.

Översiktsplanen enligt PBL

SOU 2018:46

Riksintresseutredningen

Riksintresseutredningen lämnade sitt slutbetänkande Planering och beslut för hållbar utveckling i december 2015 (SOU 2015:99). Ut- redningens uppdrag var att se över om de nuvarande riksintressena motsvarar dagens och framtidens behov. I betänkandet föreslår utred- ningen förändringar i riksintressesystemet, bl.a. ett nytt 3 kap. i miljö- balken. Utredningen föreslog även några mindre ändringar i PBL:s bestämmelser om översiktsplaner.

Enligt våra direktiv ska vi inte lämna förslag som omfattar be- stämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken. I och med att översiktsplanen är central för hur riksintressen tillgodoses tar vi dock i våra förslag hänsyn till bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken. Läs vidare om riksintressen i avsnitt 10.3.1.

Parlamentariska landsbygdskommittén

I januari 2017 överlämnade den parlamentariska landsbygdskommit- tén sitt betänkande För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1). Kom- mittén föreslog att Boverket bör ges i uppdrag att utarbeta en väg- ledning för hur landsbygdernas värden och utvecklingsmöjligheter ska kunna redovisas i översiktsplanen.

Regeringen har i propositionen En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder – för ett Sverige som håller ihop bedömt att landsbygdernas värden och utvecklingsmöjligheter bör tydliggöras i den kommunala översiktsplaneringen och att en nationell vägled- ning för en översiktsplanering som underlättar landsbygdens ut- veckling bör samordnas med Översiktsplaneutredningens förslag (prop. 2017/18:179 s. 65).

Vi återkommer till behovet av att uppmärksamma landsbygderna i översiktsplaneringen i avsnitt 9.1.5.

Utredningen om ekologisk kompensation

I april 2017 överlämnade Utredningen om ekologisk kompensation sitt betänkande Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samtidigt

SOU 2018:46

Översiktsplanen enligt PBL

som behovet av markexploatering tillgodoses (SOU 2017:34). Ut- redningen ansåg att områden lämpliga för ekologisk kompensation borde pekas ut i översiktsplanen, men föreslog inga bestämmelser med sådant innehåll. Betänkandet är på remiss fram till den 4 oktober 2018. Vår syn på översiktsplanens innehåll framgår av avsnitt 9.1.

Digitalisering av grundkartor och detaljplaner

Genom propositionen Digitalisering av grundkartor och detaljpla- ner föreslår regeringen en ändring i PBL för att möjliggöra inför- andet av gemensamma standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar (prop. 2017/18:132). Föreskrif- ter ska få meddelas av den myndighet som regeringen bestämmer. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.

Förslaget bygger på Boverkets rapport Digitala detaljplaner, Reglering av hur detaljplaner ska utformas digitalt (Boverkets rap- port 2017:21) och Lantmäteriets rapport Digitalt först – För en smar- tare samhällsbyggnadsprocess, Föreskriftsrätt om gemensamma stan- darder för information i grundkartor (Lantmäterirapport 2017:2). Vi återkommer till digitalisering av översiktsplaner i kapitel 9.2.1.

Utredningen Sveriges besöksnäring

Utredningen har haft i uppdrag att utreda och föreslå en sammanhål- len politik för hållbar turism och växande besöksnäring. Det bakom- liggande syftet med utredningen har varit att ge regeringen underlag för att stärka besöksnäringen som export- och jobbmotor i hela landet.

I betänkandet Ett land att besöka – En samlad politik för hållbar turism och växande besöksnäring (SOU 2017:95 s. 125) menar ut- redningen att det är angeläget att kommunernas översiktsplanering utvecklas för att stödja en växande turism och besöksnäring. Utred- ningen anser att Översiktsplaneutredningen bör adressera detta per- spektiv. I betänkandet anges dock att vi ska göra en helhetsöversyn av den kommunala översiktsplaneringen, vilket inte stämmer med uppdraget i våra direktiv.

4 Översiktsplanering i dag

I detta kapitel sammanfattar vi våra iakttagelser i stort utifrån dagens översiktsplanering. I kapitlet ingår även några exempel.

Som ett underlag för vårt arbete har vi från länsstyrelserna begärt och fått in uppgifter om kommunernas översiktsplanering och läns- styrelsernas arbete. Boverkets uppföljningsrapporter är en annan viktig källa, liksom inspel från olika aktörer under utredningsarbetet.

4.1Aktuell översiktsplan – kontinuiteten i översiktsplaneringen brister

Översiktsplanens form har utvecklats de senaste åren

I många kommuner pågår arbete med att ta fram ny översiktsplan.1 Vi ser att det är en ny sorts översiktsplaner som tas fram i dag jämfört med för bara tio år sedan. Detta kan troligen förklaras med lagändringar men också med generationsskifte inom planerarkåren. Ett ökat intresse för frågor som bl.a. bostadsbyggande, landsbygds- utveckling, klimatfrågor och medborgardialog i planprocesser har även påverkat utvecklingen.

Flera kommuner synes ha hittat former för planeringen som svarar upp mot aktuella behov, och som får uttryck i en flexibilitet i valet av planinstrument. Det är vanligt att översiktsplanerna både är strategiska i sin form och ger närmare vägledning för utvecklingen av tätortsområden m.m. Boverkets digitala kunskapsbank för PBL har troligen påverkat inriktningen för översiktsplaneringen, men det utbyte mellan planerare som kommuners webbplatser erbjuder är sannolikt också betydelsefullt. Modeller för att hålla översiktsplanen

1Avser kommunomfattande översiktsplan.

Översiktsplanering i dag

SOU 2018:46

aktuell har tagits fram hos flera kommuner. Vi ser samtidigt att många kommuner inte bedriver översiktsplanering aktivt.

Är översiktsplanerna aktuella?

Statistiken visar att 100 kommuner antog översiktsplaner under föregående mandatperiod och antalet antagna planer för innevarande mandatperiod kan bli lika många (figur 4.1). De gällande översikts- planer som är antagna under 1990-talet är i dag 15 stycken, men i flertalet av de berörda kommunerna pågår arbete med en ny kom- munomfattande plan. För att översiktsplaneläget ska anses vara gott vid utgången av mandatperioden behöver dock många kommuner aktualitetspröva sina översiktsplaner.

Enligt Boverkets uppföljning av PBL 2017 inkom sammanlagt

21 beslut om aktualitet från kommunerna, vilket är något högre än tidigare år. Uppgifterna är dock osäkra. När länsstyrelser har tagit del av kommuners webbplatser visar det sig ibland att kommunen har prövat översiktsplanens aktualitet, men inte skickat in beslutet till länsstyrelsen. Uppföljningen under de senaste åren har dessutom visat att kommuner ofta hoppar över aktualitetsprövningen om pla- nen har hög ålder och i stället går direkt till att ta fram en ny över- siktsplan. Beslut om att översiktsplanen inte är aktuell anses kunna leda till att den inte är vägledande för efterföljande planering och prövning.

Lägesbilden av kommunernas översiktsplanering kan tyckas positiv, men baserat på statistiken i Boverkets uppföljning och läns- styrelsernas underlag ser vi brister i kontinuiteten. En aktuell över- siktsplan kräver kontinuitet i planeringen, och där finns alltför få exempel. Om inte hänsyn tas till nya planeringsunderlag eller andra ändrade förutsättningar kan planen inte ge ett fullgott stöd för efter- följande planering och prövning. Att kommunfullmäktige inte har tagit ställning till översiktsplanens aktualitet skapar därtill en osäker- het om vad som gäller. Osäkerheten kan leda till att en domstol i en prövningssituation får bedöma om kommunens översiktsplan är aktuell eller inte, vilket försämrar kommunens inflytande över hur mark och vatten ska användas.

SOU 2018:46

Översiktsplanering i dag

120

100

1990–2002 2003–2006 2007–2010 2011–2014 2015–feb 2018

Arbete med den kommunomfattande översiktsplanen pågår

Illustrationerna 4.1 och 4.2 bygger på uppgifter från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), underlag från länsstyrelserna och kommunernas webbplatser. Översiktsplaneutredningen februari 2018.

Länsstyrelsens sammanfattande redogörelser

Länsstyrelsen ska bidra till att kommunernas översiktsplanering kan bedrivas kontinuerligt genom att tillhandahålla relevant och aktuellt planerings- och kunskapsunderlag. Ett verktyg för detta är den sam- manfattande redogörelsen (3 kap. 28 § PBL).

2En mandatperiod är i dag fyra år lång, med början den 15 oktober varje valår. Före 2014 började mandatperioden den 1 november varje valår. Fram till och med 1994 var mandatperioden tre år lång.

Översiktsplanering i dag

SOU 2018:46

Boverket redovisar i sin uppföljning av PBL 2017 att 50 kom- muner fick kommunspecifika sammanfattande redogörelser från läns- styrelserna under 2017. De kommunvisa redogörelserna kopplar ofta till länsstyrelsens tidigare granskningsyttrande och kommenterar den utveckling som skett sedan antagandet av kommunens översiktsplan.

Underlaget från länsstyrelserna visar att majoriteten av länsstyrel- serna har tagit fram länsvisa redogörelser. Länsstyrelserna i Blekinge, Halland, Jämtland, Jönköping, Stockholm och Västra Götaland tog fram eller uppdaterade sina länsvisa redogörelser 2017. Redogörel- serna samlar planerings- och kunskapsunderlag av betydelse för den fysiska planeringen i länet och tydliggör vilka frågor som är av stat- ligt och mellankommunalt intresse. Ett antal länsstyrelser remitterar underlaget till redogörelsen till berörda statliga myndigheter för att få uppdaterad information i relevanta frågor.

Exempel på hur kommunerna utvecklar formerna för kontinuerlig översiktsplanering

För att bedriva en effektiv planering utifrån det utvecklingstryck som finns i många större kommuner har kommunerna utvecklat olika vägar för att bedriva en kontinuerlig översiktsplanering.

Malmö kommun bedriver sedan länge sin översiktsplanering med kontinuitet

Malmö kommun har arbetat länge med kontinuitet i sin översikts- planering. Den första översiktsplanen enligt PBL antogs 1990. Dess- förinnan hade generalplaner för kommunen upprättats ungefär vart tionde år. Arbetet med den första översiktsplanen pågick parallellt med förhandlingarna om Öresundsförbindelsen, en central fråga i översiktsplaneringen från 1990-talet och framåt.

Det dröjde tio år till kommunens nästa översiktsplan. Översikts- plan för Malmö 2000 antogs efter ett nästan fyra år långt planerings- arbete. Parallellt med denna arbetsprocess inleddes diskussioner om hur översiktsplaneringen skulle kunna bedrivas mer kontinuerligt och effektivt.

År 2004 inleddes kommunens arbete med en aktualitetsprövning av översiktsplanen. Ett viktigt led i arbetet var tio s.k. Dialog-PM

SOU 2018:46

Översiktsplanering i dag

med diskussionsmaterial om Malmös utveckling. Dessa PM fun- gerade som samrådsunderlag i arbetet med översynen av översikts- planen och behandlade bl.a. geografiska delar av staden och tematiska frågor. Det samlade resultatet lades till grund för ett förslag till Malmö 2005, som var utställt under 2005 och antogs i fullmäktige i början av 2006. Utöver ett tydligt ställningstagande till översiktspla- nens aktualitet innebar beslutet att vissa delar av planen ändrades samt att fullmäktige gav riktlinjer för det fortsatta arbetet. Den kom- munomfattande översiktsplanen bestod därefter av Malmö 2000 till- sammans med Malmö 2005.

Beslut om översiktsplanens aktualitet togs på nytt i kommunfull- mäktige 2010. Även om den målbild som beslutades 2006 fortfa- rande ansågs gälla i sina huvuddrag, så behövde bilden uppdateras och förstärkas i en ny översiktsplan. Mellan åren 2010 och 2014 genomförde kommunen därför ett omfattande översiktsplanearbete. Översiktsplanen fick en helt ny form och delades i två delar:

–En planstrategi med övergripande visioner, mål och strategier. Finns i digital och tryckt form.

–Ett webbaserat kartverktyg med markanvändningskartor, planer- ingsriktlinjer och ställningstaganden till riksintressen.

Syftet med kartverktyget var att göra översiktsplanen mer tillgänglig för såväl kommunens handläggare som för allmänheten och fastig- hetsmarknaden.

Även om översiktsplanen omarbetades i grunden kvarstod flera viktiga ställningstaganden, exempelvis kring att i första hand växa inåt. Kommunstyrelsen gav 2016 stadsbyggnadsnämnden i uppdrag att genomföra en begränsad översyn av översiktsplanen. Den över- siktsplan som planeras att antas under 2018 är en uppdaterad version av översiktsplanen från 2014. Översiktsplanen har reviderats i vissa avseenden utifrån ändrade förutsättningar gällande bl.a. regional planer- ing, klimatanpassning och bostadsförsörjning.

SOU 2018:46

Översiktsplanering i dag

Linköpings har en modell för kontinuerlig översiktsplanering

Den kommunomfattande översiktsplanen består i Linköpings kom- mun av tre delar: Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping, Översiktsplan för staden Linköping, som båda antogs i juni 2010 och Översiktsplan för landsbygden och småorterna, som antogs i juni 2014. Därtill finns ett antal fördjupningar för delområ- den i kommunen.

Vid aktualitetsprövningen i juni 2016 redovisade kommunen en modell för att bedriva översiktsplaneringen kontinuerligt (figur 4.4).

Om planens huvudstrategi och huvuddelen av inriktningarna i övrigt är aktuella så fortsätter planen att gälla. Frågor, som inte är tillräckligt belysta eller där kommunen vill ge uttryck för en ny vilje- inriktning, behandlas i ändringar, fördjupningar eller tillägg till över- siktsplanen eller i program.

När en översiktsplan blivit inaktuell avseende viktiga inrikt- ningar, eller svåröverskådlig på grund av många ändringar, utarbetas en ny översiktsplan. En ny plan behövs också om redovisade förtät- nings- och utbyggnadsområden inte täcker behovet för kommande år.

Det framhålls att förhållandet att den kommunomfattande över- siktsplanen består av tre delar gör det lättare att hålla den aktuell.

Illustration: Linköpings kommun 2016.

Översiktsplanering i dag

SOU 2018:46

4.2Att utveckla översiktsplanens inriktning

– problem med äldre fördjupningar

Kommunens översiktliga planering knyts samman i översiktsplanen. En översiktsplan består, enligt länsstyrelsernas redovisning, i en majo- ritet av kommunerna av flera delar (figur 4.5). Cirka 80 procent av alla kommuner har förutom den kommunomfattande översiktsplanen även minst en fördjupning eller ett tillägg till planen.

Det är särskilt vanligt med fördjupningar för tätortsområden. Vi anser att den geografiska skalan i översiktsplanen, tillsammans med fördjupningar, generellt ger god vägledning för detaljplanering i stä- der, tätorter och områden i övrigt med bebyggelsetryck.

Boverket redovisar i sin uppföljning för 2017 att 15 fördjupningar av översiktsplanen fick laga kraft. Svar saknas dock för 35 kommu- ner. Av uppföljningen framgår även att antalet fördjupningar som fått laga kraft stadigt har minskat de senaste fyra åren.

Antalet tillägg till översiktsplanen som antagits de senaste åren är färre än tidigare, vilket sannolikt till viss del beror på att de statliga stödinsatserna för vindkraft och LIS har avslutats.3

I och med de nya bestämmelserna om nationell havsplanering och möjligheter till stöd för berörda kommuner, pågår på flera håll mellan- kommunal planering av kommunernas havsområden.

Illustration: Översiktsplaneutredningen utifrån uppgifter från Östersunds kommun.

3Jfr förordningen (2007:160) om stöd till planeringsinsatser för vindkraft och förordningen (2012:545) om stöd till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.

SOU 2018:46

Översiktsplanering i dag

Boverket ser brister i planeringskedjan

Boverket bedömer i sin uppföljning av översiktsplanering för 2016 att kommunerna har ett fortsatt behov av att utreda frågor på en mer övergripande nivå än detaljplanen, men inom ett mer avgränsat område än översiktsplanen. Frågor som kommit in till Boverket under det senaste året tyder på att kommunerna upplever att fördjupningar ofta är ett trögt planeringsverktyg. Många kommuner tar i stället fram varie- rande underlagsdokument inför detaljplaneläggningen som hanteras utanför PBL, exempelvis en stadsbyggnadsvision, -policy eller -plan.

Även om möjligheten att göra program för detaljplan finns kvar, görs få program sedan kravet på program togs bort i PBL 2011. Bo- verket ser ett behov av program i planeringskedjan, men att det finns en stor osäkerhet hos kommunerna över hur programmet ska använ- das, vad det kan innehålla, vad det är som prövas och hur processen ska gå till. En osäkerhet hos kommunerna kring de olika planinstru- mentens status och tillämpning kan leda till onödigt många och långa planprocesser.

Svårt att tyda översiktsplanens samlade innebörd och konsekvenser med många äldre fördjupningar

Några kommuner utmärker sig med ett stort antal fördjupningar. För en del av dessa kommuner är det tydligt att man valt att fokusera den översiktliga planeringen på fördjupningar och tillägg då den kommunomfattande översiktsplanen är från 1990-talet. Andra kom- muner med många fördjupningar tycks jobba kontinuerligt med för- djupningar och samtidigt hålla den kommunomfattande översikts- planen aktuell. Majoriteten fördjupningar tycks emellertid förbli separata dokument även när kommunen antar en ny kommunomfat- tande översiktsplan.

Vi ser även att många kommuner fortfarande har gällande för- djupningar från 1990-talet, och även äldre. Nya planeringsförutsätt- ningar som t.ex. klimatförändringar har således inte behandlats. Många planer har heller inte miljöbedömts enligt nuvarande bestämmelser i PBL och miljöbalken. Även om en ny kommunomfattande översikts- plan hanterar frågorna kan det vara svårt att tyda översiktsplanens sam- lade innebörd och konsekvenser (jfr 3 kap. 6 § PBL).

Översiktsplanering i dag

SOU 2018:46

Exempel från kommuner som arbetar med gränssnittet översiktsplan/detaljplan

Stockholm omsätter översiktsplanens mål och utbyggnadsstrategier i områdesplanering

Stockholms kommun antog sin nya översiktsplan i februari 2018. Utifrån det starka bebyggelsetryck som råder är Stockholms över- siktsplan en strategisk vägledning för hur kommunen ska utvecklas och förtätas. För att effektivisera detaljplaneprocesser tar kommu- nen även ett samlat grepp på utvecklingen i samtliga stadsdelsområden genom en områdesplanering som är en frivillig och ej lagreglerad pla- neringsnivå.

I områdesplaneringen omsätts översiktsplanens intentioner på lokal nivå. Det är ett internt verktyg för att på en mer detaljerad nivå utreda gemensamma planeringsförutsättningar för att identifiera ut- vecklingsmöjligheter, säkerställa samband, behov av service, skolor, parker och andra övergripande frågor i området. Områdesplaneringen möjliggör ett brett samarbete inom staden där olika berörda nämn- der och bostadsstyrelser kan samordna sin planering.

Malmö förverkligar översiktsplanen med planering på områdesnivån

Malmö kommun anser att översiktsplanen behöver vara både lång- siktig och flexibel. En av grundstenarna i Malmös övesiktsplanering har sedan den första översiktsplanen varit att förverkliga översikts- planen genom planering på den s.k. mellannivån, dvs. för områden/ stadsdelar som underlag för detaljplaneläggning och genomförande av byggprojekt. Formerna för arbetet på områdesnivå varierar och anpassas till de specifika förutsättningarna, plansituationens kom- plexitet och behoven av samråd och politisk förankring. Det kan ske genom geografiska eller tematiska fördjupningar av översiktsplanen, analyser, program och strategier, planprogram och detaljplaner.

Under arbetet med ÖP2000 i slutet av 1990-talet introducerades dialog-PM. De kunde behandla en del av kommunen eller en fråga som väntades få stor betydelse för Malmös långsiktiga utveckling. Dessa PM var avsedda som diskussionsunderlag och kunde innehålla preliminära förslag, alternativ och idéer. De hanterades som sam- rådsmaterial i översiktsplaneringen. Det innebar bl.a. samråd med

SOU 2018:46

Översiktsplanering i dag

länsstyrelsen. Synpunkterna från samrådet sammanställdes i en sam- rådsredogörelse som även kunde innehålla förslag till ställningstagan- den av betydelse för fortsatt översiktsplanering. Samrådsredogörel- serna behandlades av stadsbyggnadsnämnden, som tog ställning till kontorets slutsatser och förslag till fortsatt översiktsplanering. Mellan 2004 och 2010 togs flera dialog-PM fram, men på grund av bl.a. oklar- heter kring status har denna arbetsform inte fortsatt under 2010-talet.

4.3Tydlighet är viktigt för efterföljande planering

– länsstyrelsernas yttranden är olika

Riksintressen och frågor om hälsa och säkerhet är de vanligaste invändningarna från länsstyrelserna

Vi har gått igenom länsstyrelsernas kvarstående synpunkter på de knappt 40 kommunomfattande översiktsplaner som kommunerna antagit perioden 15 oktober 2014 t.o.m. december 2017. Vår genom- gång visar att synpunkter om riksintressen är vanligast i länsstyrel- sernas granskningsyttranden, vilket även framkommer av Boverkets årliga sammanställningar. Enligt den genomgång vi gjort innehåller cirka 75 procent av länsstyrelsernas granskningsyttranden för kom- munomfattande översiktsplaner synpunkter om brister när det gäller hur ett eller flera riksintressen tillgodoses. Nästan hälften av alla granskningsyttranden innehåller synpunkter kring hälsa och säkerhet.

Om vi jämför med de skäl som länsstyrelserna anger för att över- pröva kommunernas beslut att anta detaljplaner, kan konstateras att länsstyrelserna under 2017 beslutade att överpröva 30 detaljplaner enligt 11 kap. 10 § PBL. Detta motsvarar knappt 2 procent av de 1 520 detaljplaner som antogs under 2017. Det främsta skälet till att detaljplanerna överprövats är att bebyggelsen riskerar att bli olämp- lig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Hälften av överprövningarna 2017 skedde med hänvisning till hälsa och säkerhet. De två andra främsta skälen till att länsstyrelserna överprövat detaljplanerna är att ett riksintresse inte tillgodosetts eller att upphävande av strandskydd skett i strid med bestämmelserna i miljöbalken.

Av de 30 detaljplaner som länsstyrelserna tagit in för överpröv- ning 2017, har 11 detaljplaner helt eller delvis upphävts inom ramen för den statliga tillsynen. Det motsvarar drygt 0,7 procent av det

Översiktsplanering i dag

SOU 2018:46

totala antalet antagna detaljplaner under 2017. Andelen upphävda detaljplaner inom ramen för tillsynen har enligt Boverkets uppfölj- ning legat stabilt runt 1 procent de senaste åren. Ytterligare statistik om länsstyrelsernas tillämpning finns i bilaga 5.

Statistiken kan tolkas som att ingripandegrunderna endast utgör ett begränsat problem. Samtidigt är det viktigt att påminna om att statistiken endast speglar länsstyrelsernas invändningar över de an- tagna detaljplanerna.

Länsstyrelsen behöver ge tydliga besked i sina granskningsyttranden

Länsstyrelsens medverkan i översiktsplaneringen behöver anpassas till den inriktning som kommunen valt. Det är därför rimligt att inne- håll och upplägg av länsstyrelsernas yttranden varierar. I det underlag som vi fått in från länsstyrelserna ser vi emellertid en stor variation mellan granskningsyttrandena.

Endast en handfull länsstyrelser begränsar sina synpunkter till granskningsgrunderna enligt 3 kap. 16 § PBL. Även bland de länsstyrel- ser som avgränsar sina synpunkter till dessa punkter finns variation. En del länsstyrelser håller sig till korta ställningstaganden men många granskningsyttranden innehåller både ställningstaganden och väg- ledning kring ingripandegrunderna, liksom ställningstaganden och vägledning kring de allmänna intressena i övrigt. Även om det finns en tydlig uppdelning i dessa yttranden är de svåra att hantera för kom- munerna, och alltför ofta är det svårt att utläsa länsstyrelsens ställ- ningstaganden kring ingripandegrunderna.

Kommunerna i sin tur anmärker ytterst sällan i planen om läns- styrelsen inte har godtagit översiktsplanen i en viss del, vilket ska göras enligt 3 kap. 20 § PBL. Om kommunen ändrar översiktsplanen utan ny utställning kan länsstyrelsens granskningsyttrande delvis bli inaktuellt. Om detta inte kommenteras särskilt i planen, blir det svårt att förstå yttrandet och planen tillsammans.

SOU 2018:46

Översiktsplanering i dag

Klara ställningstaganden eller viktiga frågor att belysa i efterföljande planering och prövning

Beroende på översiktsplanens inriktning, innehåll och utformning är det inte alltid möjligt för länsstyrelsen att ge besked i de frågor som länsstyrelsen har att bevaka. Det är ändå värdefullt att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande lyfter fram viktiga frågor som behöver klar- läggas i den efterföljande planeringen vad gäller ingripandegrunderna.

Exempel – ställningstagande till riksintresse i förhållande till bebyggelseutveckling i Alingsås kommun

Ett exempel på tydligt ställningstagande finns i ett granskningsytt- rande för Alingsås översiktsplan från länsstyrelsen i Västra Götalands län. Med några få meningar konstaterar länsstyrelsen att det kan uppstå konflikt mellan tätortsutveckling och ett område av riksintresse för naturvård, inom ett centralt område som pekas ut som lämpligt för sparsam bebyggelse. Undviker kommunen att komplettera inom om- rådet anser länsstyrelsen att det finns möjlighet för kompletterings- bebyggelse i tätorten i övrigt enligt översiktsplanen.

Exempel – tydliga besked från länsstyrelsen om Katrineholms översiktsplan för staden

Ett annat exempel är från länsstyrelsen i Södermanlands län. Katrineholms kommun antog en översiktsplan för staden 2014.

Länsstyrelsen saknar i granskningsyttrandet underlag för att ta ställ- ning i vissa frågor. Länsstyrelsen anser att resonemang saknas om konsekvenser av översvämningsrisken i berörda områden. I ett om- råde som är föreslaget för ny bebyggelse signalerar länsstyrelsen att det finns risk för överprövning på grund av översvämningsrisken. För några områden pekar länsstyrelsen på behov av utredningar i efter- följande planering gällande miljötekniska undersökningar och fördju- pade naturinventeringar för eventuellt upphävande av strandskydd.

Översiktsplanering i dag

SOU 2018:46

4.4Det finns brister i statens dialog med kommunerna

Att länsstyrelserna kontinuerligt för en dialog med länets kommuner är viktigt. Detta behövs för att skapa förståelse kring olika plannivåer, planinstrument och planeringsunderlag. Samtidigt är det viktigt att länsstyrelsen respektive kommunen har en levande dialog om över- siktsplanering internt.

Länsstyrelsen upplevs företräda ett antal sektorer

Vi konstaterar att den samordnande rollen inom samhällsplanerings- området är central i länsstyrelseinstruktionen (2017:868) och behö- ver ges särskilt utrymme i länsstyrelsens arbete med bl.a. översikts- planering.

Det har tidigare, och i vårt utredningsarbete, framkommit kritik mot att länsstyrelserna mer och mer blivit företrädare för ett antal olika sektorer i stället för att agera utifrån ett helhetsperspektiv. Plan- handläggarens roll som samordnare av olika sakintressen upplevs ha minskat. Planprocessutredningen från 2015 pekar på att kommunerna anser att länsstyrelsen är otydlig gällande PBL:s ingripandegrunder och avvägningar i konflikter mellan statliga intressen (SOU 2015:109 s. 86). Det är en kritik som även vi har tagit del av i vårt utredningsarbete. Något som framförts av flera kommuner är att länsstyrelsens skrivna yttranden inte avspeglar den dialog som förs mellan kommunens och länsstyrelsens planerarkompetens.

Länsstyrelserna har olika kompetens inom översiktsplanering

Många länsstyrelser har i dag regelbundna möten med kommunerna och anordnar även träffar utifrån olika aktuella teman rörande över- siktsplanering. Arbetssättet varierar beroende på antalet kommuner inom länet och vilka behov som finns.

Att intensiteten i arbetet varierar mellan länen innebär varierade möjligheter för länsstyrelserna att vidmakthålla kompetens när det gäller översiktsplanering. De flesta planhandläggarna på länsstyrel- serna granskar både detaljplaner och översiktsplaner, även om det

5 Internationella planeringssystem

Våra direktiv anger att vi ska analysera systemen för fysisk planering på kommunal nivå i Danmark, Finland, Norge och Tyskland, samt motsvarande system i Singapore och Nya Zeeland med anledning av Världsbankens rapport Sweden’s Business Climate – opportunities for entrepreneurs through improved regulations (Världsbanken 2014, s. VIII och 39 f.).

5.1Avgränsning utifrån direktiven

Bedömning: Det är svårt att implementera delar från systemen för fysisk planering i Singapore, Nya Zeeland och Tyskland för att utveckla översiktsplaneringen i Sverige. Detta utifrån hur plansyste- men ser ut som helhet och den kontext de har utvecklats i.

Systemen för fysisk planering i de nordiska länderna och Tyskland har analyserats i flera tidigare utredningar, bl.a. av Plangenomför- andeutredningen (SOU 2013:34) och Bostadsplaneringskommittén (SOU 2015:59). Vi har även gjort egna studier för att förstå eventu- ella gemensamma drag och förutsättningar i de olika länderna. Vi har dessutom haft diskussioner med forskare från Nordregio.1 I vårt första delbetänkande redovisade vi översiktligt hur detaljplanekravet ser ut i några av våra nordiska grannländer (SOU 2017:64 s. 463 f.).

Vår övergripande kartläggning har gjort att vi har valt att fokusera på Norge och Danmark. Planeringssystemen i de nordiska länderna bygger på en stark kommunal planeringstradition med övergripande planer som kompletteras med mer detaljerad efterföljande planering. Medborgarinflytande i processerna är en självklarhet. De delar av

1Nordregio är ett nordiskt och europeiskt forskningscenter för regional utveckling och pla- nering, inrättat av Nordiska ministerrådet.

101

Internationella planeringssystem

SOU 2018:46

plansystemen i Norge och Danmark som vi tagit med oss i våra för- slag kopplar till översiktsplanens innehåll och kontinuerlig översikts- planering med en aktuell översiktsplan.

I Finland pågår just nu en revidering av markanvändnings- och bygglagen, varför vi har valt att inte studera det finska plansystemet närmare.

Till skillnad från Världsbanken anser vi att det är svårt att överföra delar av de system som tillämpas i Singapore och Nya Zeeland till de förhållanden som gäller i Sverige. Det beror bl.a. på hur plansystemen ser ut i stort och den kontext som de har utvecklats i. Vi utvecklar våra motiv ytterligare i bilaga 6 utifrån sammanfattande beskrivningar av plansystemen i Nya Zeeland och Singapore. I bilagan redovisas även plansystemen i Finland och Tyskland i sammanfattad form.

5.2Norge och Danmarks plansystem2

Våra direktiv anger att vi ska utreda möjligheten att helt eller delvis göra översiktsplanen bindande. Detta bl.a. med koppling till Norge och Danmarks bindande kommuneplaner. Som bakgrund till våra resonemang i kapitel 7 redovisar vi här kortfattat plansystemen med bindande kommunplaner i Norge respektive Danmark.

5.2.1Det norska plansystemet

Norge är med drygt 5,2 miljoner invånare det glesast befolkade landet i Europa efter Island. Landet är indelat i drygt 420 kommuner, men med pågående kommunreform strävar man mot 356 kommuner 2020. Tre fjärdedelar av befolkningen bor i tätorter, huvuddelen i de största städerna Oslo, Bergen, Trondheim och Stavanger. Oslo kom- mun har drygt 600 000 invånare medan regionen har närmare 1,3 mil- joner invånare. Norge är inte medlem i EU, men deltar i det euro- peiska ekonomiska samarbetet via EES-avtalet.

2Innehållet bygger i huvudsak på Bostadsplaneringskommitténs betänkande (SOU 2015:59), studiebesök i Oslo hos Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus fylke och Oslo kommun samt på Danmarks nationella webbplats https://planinfo. erhvervsstyrelsen.dk/kommuneplanlaegning, och kommunikation med handläggare på ansvarigt departement.

102

SOU 2018:46

Internationella planeringssystem

Nationellt ramverk för fysisk planering

Plansystemet regleras i Norges plan- och bygglag. Det nationella ram- verket för planering består av

–nationella förväntningar för regional och kommunal planering

–statliga planeringsriktlinjer

–statliga planeringsbestämmelser

–statlig arealplan.

För att främja en hållbar utveckling lägger regeringen vart fjärde år fast nationella förväntningar för den regionala och kommunala plan- läggningen. De nationella förväntningarna innehåller mål, uppgifter, intressen och utgör regeringens inriktning för regionernas och kom- munernas planering. Statliga planeringsriktlinjer syftar därtill att styra de regionala och kommunala planerna mot frågor av särskild natio- nell betydelse.

En statlig arealplan kan utarbetas för att genomföra viktiga stat- liga utvecklings- eller bevarandeprojekt. De flesta befintliga statliga arealplanerna omfattar landets Europavägar.

	Program och riktlinjer	Tidsbegränsade bestämmelser		Bindande planer

Nationell nivå	Nationella förväntningar		Statliga	Statlig arealplan
	och statliga		Statliga	Statlig arealplan
	och statliga		planbestämmelser
	planeringsriktlinjer		planbestämmelser
	planeringsriktlinjer


Regional nivå	Regional planstrategi och		Regionala
	regionala planer		planbestämmelser

	Kommunal planstrategi			Kommunplanens arealdel
Kommunal nivå	och kommunplanens			och reguleringsplan
	samhällsdel med				(detaljplan)

handlingsprogram

103

Internationella planeringssystem

SOU 2018:46

Statliga planbestämmelser ger därtill tidsbegränsad möjlighet att reglera att det inom begränsade geografiska områden, eller i hela landet, inte får genomföras särskilda utvecklingsprojekt, exempelvis byggförbud för externa handelsetableringar. Om planer tas fram i konflikt med bestämmelserna ska Fylkesmannen, som närmast motsvarar länsstyrel- sen i Sverige, framföra invändningar mot planen. Planen får då av- göras på departementsnivå.

En regional vägledande planering

Det regionala planeringssystemet för Norges fylken (län) omfattar en regional planstrategi, en regional plan och regionala planbestämmel- ser. Fylkeskommunerna ansvarar för den regionala planeringen, där Fylkestinget är beslutande politiskt organ.

En regional planstrategi ska ange vilka regionala frågor som är viktiga att arbeta med regionalt och kommunalt. Den regionala pla- nen konkretiserar den regionala planstrategin genom antingen en plan för fylket som helhet, för del av fylket eller för ett specifikt tema- område. Den regionala planen ger vägledning för kommunal planering. Fylkeskommunerna kan om det finns behov även ta fram bindande regionala planbestämmelser för att tydligare främja genomförandet av de regionala strategiska målen.

Mellankommunalt samarbete är ett sätt att genomföra regionala strategier och ett alternativ till regionala planer. I huvudstadsområ- det kring Oslo och Akershus sker sedan länge en gemensam fysisk planering.

En tvådelad kommunplan

Kommunplanen är det styrdokument som sätter ramarna för utveck- lingen och markanvändningen i kommunen. Planen är uppdelad i två delar, en samhällsdel och en arealdel. Samhällsdelen anger en generell inriktning för kommunens utveckling och det fortsatta planarbetet med handlingsprogram och prioriteringsordning för planläggning. Samhällsdelen är inte bindande. Arealdelen, med mark- och vatten- användningskarta inklusive hänsynskarta, är rättsligt bindande för myndigheter och enskilda. Antagandet av kommunplanen kan inte

104

SOU 2018:46

Internationella planeringssystem

överklagas. En planstrategi tas fram varje mandatperiod där också kom- munplanens aktualitet prövas (se avsnitt 5.3).

Det krävs dispens för att avvika från planen. Dispenser behandlas av kommunen med remiss till Fylkesmannen. Det finns normalt ingen rätt till ersättning för den som missgynnas av kommunplanen. Om planen anger att marken ska tas i anspråk för vissa allmännyttiga ändamål, och marken inte regleras på det sätt som anges i planen inom fyra år, har dock fastighetsägaren rätt till ersättning.

Fylkesmannen som medlare

Fylkesmannen har en viktig roll i arbetet med kommunplanens areal- del. I Norge har statliga sektorsmyndigheter möjlighet att lämna in- vändningar på kommunplanens arealdel, s.k. innsigelser. Även Fylkes- mannen kan göra detta. Om Fylkesmannen själv har innsigelser på kommunplanen, tas en annan Fylkesman in som medlare.

Även om de statliga myndigheternas innsigelser (invändningar) mot planen lämnas direkt till kommunen ska Fylkesmannen fungera som medlare, om innsigelser kvarstår inför kommunens antagande av planen. Om Fylkesmannen inte kan ena kommunen och den berörda statliga myndigheten kring en innsigelse, får departementet besluta huruvida kommunplanen ska ändras eller om innsigelsen ska avslås. Se även figur 5.2.

Totalt finns det tjugotvå olika myndigheter som har i uppgift att bevaka olika sektoriella intressen. Departementet handlägger årligen cirka 30 kommunplaner med kvarstående innsigelser.

Områdesregulering och detaljregulering

Det finns två typer av reguleringsplaner (detaljplaner), områdesregule- ring och detaljregulering. Områdesregulering används främst för större områden och mer omfattande urbana projekt, medan detaljregulering är tillämpliga på mindre områden och begränsade byggprojekt. En reguleringsplan kan i Norge utarbetas av kommunen eller av en privat aktör. Ansvaret för att planförfarandet följer kraven i lagen, liksom själva antagandet av planen, ligger dock alltid hos kommunen.

105

SOU 2018:46

Internationella planeringssystem

Bygglov utifrån kommunplanen

Kommunplanen gäller parallellt med reguleringsplanerna och kan i vissa avseenden reglera samma saker. Om planerna strider mot var- andra, gäller den sist antagna planen.

Genom 2015 års kommunplan upphävde Oslo kommun i princip alla reguleringsplaner inom den centrala staden som antagits före år 2000, undantaget sådana planer som innehöll skyddsbestämmelser. I stället innehåller kommunplanen övergripande riktlinjer för bebyg- gelseutvecklingen för detta område. Kravet på att ny bebyggelse ska regleras med reguleringsplan gäller dock alltjämt i hela kommunen, men genom en föreskrift i kommunplanen har kommunen möjlighet att medge dispens från plankravet. Exploatörerna är därför vanligtvis angelägna om att utforma sina byggprojekt utifrån de övergripande riktlinjerna i kommunplanen för att plankravet inte ska aktualiseras. Systemet ger samtidigt kommunen en stark förhandlingsposition i bygglovsskedet.

För att tydliggöra vad som utgör en önskvärd utveckling har Oslo kommun även utarbetat ”informella planer” som saknar stöd i plan- och bygglagen. Dessa planer tillämpas som komplement till den bind- ande kommunplanen (veiledende plan for det offentlige rom, VPOR). Planerna används vid sidan om kommunplanen för att på områdes- nivå lägga fast principer om hur gaturum, bebyggelse och grönstruk- tur m.m. bör utvecklas.

5.2.2Det danska plansystemet

Danmark utgör cirka en tiondel av Sveriges yta. Landet är det tätast befolkande landet i Norden med cirka 5,5 miljoner invånare. I och omkring huvudstaden Köpenhamn bor cirka 1,2 miljoner människor. 85 procent av befolkningen bor i städer och 55 procent av landets areal är jordbruksmark. Danmark är indelat i 98 kommuner.

107

Internationella planeringssystem

SOU 2018:46

Ett nationellt ramverk för fysisk planering

All fysisk planering i Danmark regleras i planlagen. Den nationella landsplanläggningen består av

–landsplanredogörelse

–landsplandirektiv

–översikt av nationella intressen.

	Program och riktlinjer	Bindande planer

Nationell nivå	Landsplanredogörelsen	Planer för vatten och
Nationell nivå	och översikt av nationella	Natura 2000-områden
	intressen	samt landsplandirektiv


		Program för tillgång och
Regional nivå	Regionala näringslivs-,	utvinning av
Regional nivå	utvecklings och	naturresurser samt
	utvecklings och	naturresurser samt
	tillväxtstrategier	Fingerplan för
		huvudstadsområden


Kommunal nivå	Planstrategi	Kommunplan och
Kommunal nivå	Planstrategi	lokalplaner
		lokalplaner

Landsplanredogörelsen är regeringens information till kommuner och regioner om hur den ser på utvecklingen av fysisk planering de kom- mande åren. Genom landsplandirektiv kan erhvervsministern (mot- svarar näringsministern i Sverige) lägga fast bindande ramar för inne- hållet i kommunernas planläggning. Var fjärde år publicerar erhvervs- ministern även en översikt över nationella intressen, vilka samman- fattar statens krav för kommunal planering. Se mer om nationella intressen under rubriken Indsigelse.

108

SOU 2018:46

Internationella planeringssystem

Regionala tillväxt- och utvecklingsstrategier

I Danmark genomfördes en reform 2007 då man tog bort amterna (länen) och införde fem regioner som styrs av folkvalda organ. De fem regionerna ska i samarbete med regionala tillväxtforum utarbeta regionala näringslivs-, utvecklings- och tillväxtstrategier. Det är bara för huvudstadsregionen som det sker en regional fysisk planering. Den s.k. fingerplanen för Huvudstadsregionen är en statlig regional plan och har varit ramen för kommunernas fysiska planering i år- tionden. Planen är bindande för kommunerna.

På regional nivå finns även bindande program för tillgång och utvinning av naturresurser, en råstofsplan.

Kommunplanen gäller i tolv år

Kommunerna ska enligt planlagen upprätta en kommunplan, som omfattar en period om tolv år. Kommunplanen ska definiera de över- gripande målen och riktlinjerna för kommunens utveckling. Den mark som enligt planen ska tas i anspråk bör inte överstiga behoven inom tidsramen. Kommunplanen konkretiserar i ett rumsligt perspek- tiv de politiska målen för utvecklingen inom kommunen, förhållandet till den nationella landsplanläggningen, liksom till relevanta regionala dokument. Kommunplanen innehåller också en redogörelse för hur planen uppfyller kommunens planstrategi (se avsnitt 5.3) och hur konkreta förslag i planen kronologiskt ska implementeras.

Indsigelse

Om det finns en statlig invändning mot ett förslag till en kommun- plan, kan kommunfullmäktige inte anta planen. Det heter att en myndighet kan lämna indsigelse. En indsigelse fungerar som ett veto. Indsigelsen ska grunda sig i de hänsyn som myndigheten ska säker- ställa.

Först och främst har erhvervsministern på regeringens vägnar skyldighet att lämna indsigelse mot ett förslag till kommunplan som inte stämmer överens med nationella intressen. Med moderniseringen av planlagen sommaren 2017 är de nationella intressena fokuserade till fyra ämnen. De nationella intressena är

109

Internationella planeringssystem

SOU 2018:46

–tillväxt- och näringslivsutveckling

–natur- och miljöskydd

–kulturarvs- och landskapsbevarande

–nationella och regionala anläggnings- och landsplanedirektiv.

En sektorminister kan uppmana erhvervsministern att göra indsigelse på sektorministerns vägnar. Därtill kan grannkommuner, i huvud- stadsregionen alla kommuner, lämna indsigelse. Regionrådet (mot- svarande landstingsfullmäktige) kan lämna indsigelse mot den del av ett förslag till kommunplan som strider mot den regionala råstof- planen. Regionrådet ska underrätta erhvervsministern om detta. Därtill finns en möjlighet för nationalparksfonder, som formellt inte är en myndighet, att lämna indsigelse mot ett förslag till kommun- plan om det har betydelse för nationalparken.

De kommuner och myndigheter som har lämnat en indsigelse ska tillsammans med ansvarig kommun förhandla sig fram till en lösning. Kommunen kan anta en kommunplan först när parterna har enats om en lösning. Först om en lösning inte är möjlig, kan en av parterna be- gära att erhvervsministern avgör tvisten.

Kommunplanen och efterföljande planering

Kommunplanen utgör grund för lokalplaner (detaljplaner) och styr kommunens beslut vid individuella bygglovsprövningar eller beslut om ändrad markanvändning. Även den kronologiska ordningen som redovisas i kommunplanen kan vara grund för att kommunen inte beviljar lov för specifika projekt.

Kommunplanen är bindande för efterföljande planering. Kom- munerna väljer dock själva hur grundligt riktlinjer och ramverk be- handlas i kommunplanen. Det handlar mycket om hur flexibel kom- munen önskar vara i sin efterföljande planläggning.

En lokalplan krävs när det är nödvändigt för att säkra kommun- planens genomförande. Det är i dessa fall ett kommunalt ansvar att skyndsamt utarbeta förslag till lokalplan. Möjlighet finns då att be- gära att byggherren bistår med utarbetandet av planen.

110

SOU 2018:46

Internationella planeringssystem

5.3Inspiration från Norge och Danmark

Utifrån våra analyser av våra grannländers planering har vi tagit fasta på ett antal delar i den översiktliga planeringen. Det är verktyg som

vianser kan bidra till ett utveckla vår svenska översiktsplanering till gagn för efterföljande planering och prövning.

5.3.1En nationell ram för kommunplanen

Bostadsplaneringskommittén pekade 2015 på att Sverige saknar en sammanhållen nationell syn på landets fysiska miljö och struktur och en planering för detta. Kommittén menade att avsaknaden av en sammanhållen statlig syn på fysisk planering innebär svårigheter för myndigheter och kommuner att hantera de utmaningar som ställs på samhällsplaneringen på ett effektivt sätt (SOU 2015:59 s. 420).

I Danmark och Norge ges nationella ramar för kommunal pla- nering. I Danmark tas en landsplanredogörelse fram med regeringens visioner för utvecklingen av fysisk planering efter varje val till folk- tinget. Ett annat statligt verktyg för den kommunala planeringen i Danmark är en översikt av nationella intressen som tas fram vart fjärde år. Översikten avgränsar statens ingångar i den kommunala planeringen.

I Norge finns de nationella förväntningarna för regional och kommunal planering som presenteras vart fjärde år. Huvudfrågorna i de nationella förväntningarna från 2015 är klimat och energi, stads- och tätortsutveckling, kollektivtrafik och infrastruktur samt värde- skapande ekonomisk utveckling. De behandlar även natur- och kultur- miljö, landskap samt hälsa, livskvalitet och uppväxtmiljö, som alla har koppling till den regionala utvecklingen.

5.3.2En kommunal planstrategi ger kontinuitet

Som vi uppmärksammar i kapitel 4, finns det brister i kontinuiteten i översiktsplaneringen bland kommunerna i Sverige. Kompletteringar i bestämmelserna om kommunens aktualitetsprövning av översikts- planen infördes både 1996 och 2011. Ändå kvarstår problematiken. Här ser vi att plansystemen i Danmark och Norge kan ge inspiration till hur översiktsplaneringen kan vitaliseras.

111

Internationella planeringssystem

SOU 2018:46

Planstrategin har breddat det politiska engagemanget i Danmark

Under första hälften av varje mandatperiod ska de danska kommu- nerna ta fram en strategi för den rumsliga planeringen. Strategin ska beskriva den politiska målsättningen och hur planeringen har ut- vecklats sedan förra mandatperioden. Strategin ska också innehålla ett beslut om den gällande kommunplanen ska revideras i delar eller i sin helhet. Flera kommuner har sedan detta krav infördes utvecklat ett arbetssätt som binder samman strategin för planering med andra kommunala policydokument som till exempel näringslivsutveckling, kultur och hälsa. Detta har lett till att den kommunala planerings- strategin har genererat ett bredare politiskt engagemang och stöd i hela organisationen.

Norge har infört en planstrategi med inspiration från Danmark

De norska kommunerna har krav på sig att under första året varje mandatperiod besluta om en planstrategi. Planstrategin ska ange möj- ligheter och utmaningar för utvecklingen inom kommunen liksom behovet av planeringsinsatser under mandatperioden. I planstrategin ska den nya kommunledningen även ta ställning till om kommun- planen är aktuell och ska fortsätta att gälla eller om hela eller delar av planen ska ses över.

5.3.3En lagreglerad standard för användningen

Kommittédirektiven anger att vi ska utreda hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att skapa förutsättningar för en hållbar samhällsutveckling och underlätta efterföljande planering. I PBL är kraven på översiktsplanens innehåll begränsade, medan kraven på redovisning går längre i Norge och i Danmark.

Sex övergripande områdesanvändningar i Norge

Kommunplanen i Norge är uppdelad i två delar, en samhällsdel och en arealdel. Det finns sex olika typer av användning som kan anges i kommunplanens arealdel (frivillig precisering anges inom parentes):

112

SOU 2018:46

Internationella planeringssystem

–Bebyggelse och anläggningar

(bostäder, fritidsbebyggelse, centrum, köpcenter, företag, offent- liga och privata verksamheter, turistanläggningar, materialutvinning, kommersiella byggnader, idrottsanläggningar, övriga anläggningar, utevistelse, gravplatser och urnlundar)

–Transport- och kommunikationsanläggningar

(vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, huvudnät för cykeltrafik, nät för kollektivtrafik, kollektivtrafikknutpunkt, parkeringsplat- ser, korridorer för teknisk infrastruktur)

–Grönstruktur

(naturområden, vandringsled, friluftsområden, parker)

–Försvaret

(olika typer av militära ändamål)

–Lantbruks-, natur- och friluftsanvändning samt renskötsel

(dels områden för nödvändiga åtgärder för lantbruk, renskötsel samt näringsverksamhet som hör till gården, dels områden med spridd bostads-, fritids- eller näringsbebyggelse)

–Användning och skydd av sjö och vattendrag samt tillhörande strandzon

(transporter, farleder, fiske, akvakultur [t.ex. fiskodling], dricks- vattentäkt samt natur- och friluftsområden, vart för sig eller i kombination).

Krav på zonering och riktlinjer i Danmark

En kommunplan i Danmark kan utformas på olika sätt och kan om- fatta särskilda områden eller teman. Det finns dock vissa delar som planen måste innehålla, bl.a. en huvudstruktur, riktlinjer, ramar för lokalplanläggning och kartor. Huvudstrukturen omfattar hela kom- munens geografiska område med tre zontyper:

–stadsbygd

–landsbygd

–sommarhusområden.

113

6 Att utveckla översiktsplaneringen

I detta kapitel presenterar vi vår syn på behovet av reformer för över- siktsplanering enligt PBL. Vi utvecklar på vilket sätt översiktsplanen kan underlätta för efterföljande planering och vad som är rimligt att uppnå inom ramen för översiktsplaneringen.

6.1Vårt uppdrag – att underlätta för efterföljande planering

Vårt uppdrag är att utreda hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att öka förutsebarheten i efterföljande planering och i beslut som avser hur mark och vatten ska användas. I det ingår att utreda hur dialogen mellan stat och kommun i större omfattning kan klaras av inom ramen för översiktsplaneringen så att genomförandet av konkreta projekt underlättas. Enligt direktiven kan en delvis bindande översiktsplan vara ett sätt att åstadkomma ökad förutsebarhet. Därför behöver vi titta särskilt på det. I direktiven lyfter regeringen även fram att dagens översiktsplaner inte ger tillräcklig vägledning och att det är oklart om de kan anses aktuella.

Uppgiften att öka översiktsplanens vägledande funktion och se till att planen hålls aktuell leder vidare till att det behövs tydliga ställ- ningstaganden från såväl stat som kommun. Det förutsätter att redo- visningen i kommunernas översiktsplaner är tydlig och lätt att förstå samtidigt som staten behöver ge klara besked om de statliga intressena i planeringen. För att planerna ska vara aktuella behöver såväl planer- ingen som dialogen mellan staten och kommunen ske kontinuerligt.

Direktiven innehåller även flera begränsningar som påverkar våra förslag. Det får inte bli alltför omständligt att ta fram en översikts- plan och systemet måste vara hanterbart, oavsett i vilken kommun

115

En utvecklad översiktsplanering

SOU 2018:46

det ska tillämpas. Det måste även finnas tillräcklig flexibilitet i syste- met för att kunna avvika från den inriktning som angetts i planen, då behov och förutsättningar kan skifta med tiden. Förslagen får inte heller leda till väsentligt andra förutsättningar för planering enligt annan näraliggande lagstiftning. Processen ska även ge myndigheter och enskilda möjlighet att påverka översiktsplanen.

6.2Översiktsplanering ger möjlighet att planera för en hållbar utveckling

Som utgångspunkt för våra förslag i kommande kapitel är det viktigt att ge en bild av översiktsplanens uppgift i plansystemet – att forma en långsiktigt hållbar utveckling för den fysiska miljön.

En utvecklingsstrategi för kommunen

Att i översiktsplanen lyfta fram en bild av vad kommunen har för kvaliteter, vart man strävar och på vilket sätt, ger en strategisk inrikt- ning och underlag för lokal och regional samverkan för flera olika sektorer. Översiktsplaner behöver utgå från omvärldsanalyser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv.

Ställningstaganden till förändringar och utvecklingsbehov kräver ofta ett tidsperspektiv på 10–20 år. Men den byggda miljön ska vanligen bestå under en längre tid än så. För att bedöma förutsättningarna för en långsiktigt hållbar bebyggelseutveckling behöver perspektivet vara be- tydligt längre. Det gäller exempelvis förhållningssätt till ett förändrat klimat.

En närmare vägledning för mark- och vattenanvändningen

Översiktsplanen är övergripande till sin natur och kan därmed inte ge alla svar, men kunskapen om förutsättningarna som den bygger på behöver vara så ingående att planen kan ligga till grund för en hållbar utveckling. Översiktsplanen är inte produktionsförberedande och med-

116

SOU 2018:46

En utvecklad översiktsplanering

för därför i sig självt inte några direkta förändringar. En väl genom- arbetad, förankrad och aktuell översiktsplan underlättar däremot detalj- planering, bygglovshantering och andra tillståndsprövningar.

Dialogen i översiktsplaneprocessen är viktig för efterföljande planering

Processen att ta fram en översiktsplan är betydelsefull för en effektiv planering. Genom dialogen mellan stat och kommun i översikts- planeprocessen är det möjligt att på en övergripande nivå klargöra om staten kan komma att motsätta sig kommunens efterföljande detaljplaneförslag. Därtill ges kommunmedlemmarna möjlighet att i dialogen tillföra kunskaper om värden och intressen som har bety- delse för hur bebyggelsen bör användas, utvecklas och bevaras. Beslut som grundar sig på genomarbetade och aktuella översikts- planer kan minska risken för överprövning och överklaganden.

6.3Utveckling som påverkar översiktsplaneringen

Översiktsplaneringen i kommunerna utgör en del av samhällsplaner- ingen i ett större sammanhang. Aktuella behov och önskemål styr vilka frågor som är i fokus. Kommunens ambitioner tillsammans med förändringar i närområdet, regionalt och globalt, påverkar översikts- planeringen. Tillsammans med den tekniska utvecklingen och till- gänglig kompetens sätter det ramar för vad som är möjligt att åstad- komma i planeringen. Nedan anger vi några utvecklingsriktningar som vi ser påverkar planeringen.

Ett förändrat klimat

Klimatets förändringar berör oss som individer och samhället i stort. Översiktsplaneringen är ett viktigt verktyg för att forma en klimat- smart struktur som främjar en vardag som leder till minskad klimat- påverkan. En medveten långsiktig planering behövs för att anpassa samhället till de klimatförändringar som märks redan i dag och för de som väntar i framtiden.

117

En utvecklad översiktsplanering

SOU 2018:46

En digitaliserad planprocess skapar nya möjligheter

Digitaliseringen i samhället påverkar bebyggelseutvecklingen och våra befintliga strukturer utifrån bl.a. nya rese- och konsumtionsmöns- ter. Detta kommer i sig skapa nya angreppssätt för hur vi planerar. Det är dock svårt att förutse hur översiktsplanens form kommer att utvecklas på längre sikt. Oavsett digitalisering och standarder kom- mer översiktsplanen även framöver behöva anpassas till de lokala förutsättningarna. En digitaliserad planprocess ger dock nya möjlig- heter, bl.a. kan den främja dialogen om översiktsplanen och dess inriktning för efterföljande beslut.

Ökad konkurrens om kompetens

Vi ser i den närmaste framtiden en fortsatt konkurrens om personer med kompetens för översiktsplanering. Dagens arbetskraft är betyd- ligt mer rörlig än tidigare generationer och konsultbranschen för plan- läggning växer. Ökade skillnader mellan olika delar av landet skapar därtill svårigheter för många kommuner att rekrytera efterfrågad kompetens. Kompetens inom och erfarenhet från centrala delar av plansystemet är av stor betydelse för den kontinuerliga översikts- planeringen.

Urbanisering och levande landsbygd

Även om huvuddelen av Sveriges befolkning väljer att bo i stads- miljöer är det tydligt att det finns ett ökat intresse av att bo och verka på våra landsbygder. Den digitala utvecklingen underlättar också möjligheterna att bo på en mindre ort, men ta del av och verka på en global marknad. Samtidigt medför den demografiska utvecklingen att kommunen har olika förutsättningar för att fullgöra sina upp- gifter. Översiktsplanen med sitt långsiktiga perspektiv är i detta sam- manhang ett viktigt planinstrument.

118

SOU 2018:46

En utvecklad översiktsplanering

Starkare regioner

Den regionala nivån har varit omdebatterad i Sverige under många år. Regionfrågan, liksom kommunfrågan, har samtidigt varit föremål för reformer eller reformförsök i Danmark, Finland och Norge. Även om det finns stora variationer går länderna mot strukturrefor- mer för att bilda nya större regioner och kommuner.

Regeringen beslutade nyligen en lagrådsremiss för utveckling av den regionala fysiska planeringen, liksom en proposition för en mer enhetlig organisation för det regionala utvecklingsansvaret i Sverige (prop. 2017/18:206). Dessa förslag ökar betydelsen av regionala och mellankommunala frågor i kommunernas översiktsplanering.

6.4Vår syn på reformbehovet

Översiktsplanen har en central funktion i PBL-systemet och ska där- igenom tillgodose många olika behov. Kommittédirektiven innehåller flera anvisningar och riktlinjer för hur våra förslag om en utvecklad översiktsplanering bör utformas, antingen uttalade eller underför- stådda. Utöver de riktlinjer som framgår av våra direktiv menar vi att det finns fler behov som behöver tillgodoses för att en reform av den nuvarande ordningen ska bli framgångsrik.

Vi gör inte anspråk på att redovisa alla de behov som en översikts- plan bör tillgodose. Det beror på att vårt uppdrag inte handlar om en förutsättningslös översyn av översiktsplaneringen, utan fram- för allt om att utveckla översiktsplanen så att den ger bättre förut- sättningar för den efterföljande planeringen. I det följande redogör

viför det reformbehov vi ser utifrån tre nyckelbegrepp; kontinuitet, god tillämpning och tydliga besked.

Översiktsplanering behöver bedrivas kontinuerligt

Att översiktsplanen hålls aktuell har enligt oss stor betydelse för att den ska ge tillräckligt stöd för efterföljande planering. En kontinuer- lig översiktsplanering bygger på att löpande komplettera översikts- planen utifrån förändrade behov och förutsättningar.

119

En utvecklad översiktsplanering

SOU 2018:46

Ökat politiskt engagemang och aktuellt planeringsunderlag från staten

Att översiktsplaneringen bedrivs kontinuerligt påverkar förutsätt- ningarna för efterföljande planering. En förutsättning för kontinui- tet är politiskt engagemang i översiktsplaneringen. För det behövs rutiner som säkerställer att planeringen diskuteras regelbundet av den politiska ledningen och att staten fortlöpande tillhandahåller aktu- ellt planeringsunderlag.

Befintliga planinstrument i PBL erbjuder flexibilitet

De planinstrument som finns i PBL i dag är flexibla. Vi anser att dessa täcker de olika planeringsbehoven som finns i kommunerna. Vi ser dock behov av vägledning för att utveckla hur de olika plan- instrumenten kan användas i en kontinuerlig översiktsplanering.

PBL ska ge stöd för god tillämpning

Dagens stadsbyggande är ofta inriktat på förtätning och omvandling av redan ianspråktagen mark, vilket många gånger medför komplexa förutsättningar för planering och byggande. Genomförandet av olika byggprojekt förutsätter därigenom en mängd ställningstaganden, där olika tekniska och ekonomiska förutsättningar behöver balanseras mot de juridiska och politiska förutsättningarna.

Planen ska ge svar på en övergripande nivå

Översiktsplaneringen utgör en del av ett större planeringssystem, där de olika plannivåerna samverkar med varandra. För att systemet ska vara fungera på ett ändamålsenligt sätt behöver det finnas en balans mellan de resurser som planeringen tar i anspråk och den nytta som uppnås genom planen. I översiktsplanen bör kommunen klarlägga förutsättningarna för den efterföljande planeringen i sådan utsträckning att det i allt väsentligt står klart vad som kommer att krävas för att bebyggelsen ska kunna tillåtas.

120

SOU 2018:46

En utvecklad översiktsplanering

Planens redovisning ska göra det möjligt att överblicka den tänkta utvecklingen

För att översiktsplanen ska fungera på avsett sätt behöver den vara tydlig. Samtidigt får planen inte bli så omfattande att de ställnings- taganden som görs skyms av redovisningar av olika planeringsförut- sättningar m.m. Det är en balansgång mellan behovet av att vara till- räckligt utförlig och att ändå ge förutsättningar för att alla ska kunna förstå och överblicka den inriktning för utveckling som planen ger.

Planen behöver både ge stöd för efterföljande planering och möjlighet att hantera bygglov utan detaljplan

Trots betydande skillnader mellan kommunerna i landet när det gäller förutsättningarna för den fysiska planeringen, ska regelverket fungera över hela landet. I många kommuner sker exempelvis en stor del av byggandet utan stöd av en detaljplan, vilket medför delvis andra krav på översiktsplanens innehåll. Översiktsplanen behöver med andra ord utformas så att den ger stöd såväl för efterföljande detaljplanering som för att hantera bygglov utan detaljplan.

Regelverket bör stödja en digital tillämpning

Regelverket bör även skapa goda förutsättningar för en övergång till digitala planeringsformer. En digital planering kan ge såväl myndig- heter som enskilda större möjlighet att bedöma vilka konsekvenser som planen kan tänkas ge upphov till. En gemensam digital platt- form kan underlätta planering över kommungränserna.

Staten behöver ge tydliga besked

Översiktsplanen bör även i fortsättningen vara den arena där staten och kommunen kommer överens om de stora dragen när det gäller hur mark och vatten ska användas. För att en sådan överenskom- melse ska få reell betydelse, måste översiktsplanens innehåll vara till- räckligt tydligt för att konsekvenserna av planen ska kunna över-

121

7 En bindande översiktsplan?

Enligt våra direktiv ska vi utreda hur översiktsplaneringen kan utveck- las med inriktningen att översiktsplanen åtminstone delvis kan göras bindande. Syftet är att skapa ökad förutsebarhet, bl.a. för att för- bättra förutsättningarna för efterföljande planering och en långsiktigt hållbar användning av mark och vatten.

Frågan om en bindande översiktsplan har stor betydelse för våra förslag om hur översiktsplaneringen kan utvecklas. I detta kapitel redovisar vi därför vår syn på en bindande översiktsplan, som en grund för våra förslag i övrigt.

Inledningsvis redogör vi för vad som avses med en bindande över- siktsplan. Sedan går vi igenom förutsättningarna för en bindande översiktsplan i avsnitt 7.2 och 7.3, för att därefter redogöra för våra överväganden om översiktsplanen bör göras bindande eller inte i av- snitt 7.4. Slutligen redogör vi i avsnitt 7.5 för våra överväganden när det gäller möjligheten att ändra kraven på bygglov genom översikts- planen.

7.1Vad menas med att översiktsplanen ska vara bindande?

Inriktningen för en reform bör alltså, enligt direktiven, vara att över- siktsplanen åtminstone delvis kan göras bindande. Frågan är vad detta innebär i praktiken – för vem ska den vara bindande och på vilket sätt? När det gäller dessa frågor ger direktiven visserligen ingen konkret vägledning för hur våra förslag bör utformas, men däremot hur över- siktsplanen inte bör utformas:

123

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

–Kravet på redovisning bör inte bli så omfattande att det blir om- ständligt för kommunen att göra en ny översiktsplan.

–Även om översiktsplanen i vissa avseenden görs bindande bör detta inte utesluta en annan markanvändning än den som har be- stämts i översiktsplanen; genom detaljplaneläggning bör det vara möjligt med en markanvändning som strider mot översiktsplanen.

–Översiktsplanen bör inte medföra väsentligt ändrade förutsättningar för planering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

I det följande redogör vi för några principiellt olika modeller, efter- som en översiktsplan kan vara bindande på flera olika sätt. Våra över- väganden om de olika modellerna finns i avsnitt 7.4.1.

1. En översiktsplan som är bindande mot alla

En modell kan vara att planen görs bindande för alla. Kommunen skulle då bindas på så sätt att kommunen inte fick anta nya detalj- planer som stred mot översiktsplanen. Byggnadsnämnden skulle inte heller kunna ge lov i strid mot planen, annat än i fråga om små av- vikelser m.m. som är förenliga med planens syfte. Även enskilda skulle bindas av planen genom att bygglov eller andra tillstånd rela- terade till användningen av mark och vatten inte skulle kunna ges på ett sätt som stred mot översiktsplanen.

Staten skulle också bindas av planen. Länsstyrelsen skulle inte kunna överpröva en detaljplan som var förenlig med översiktsplanen. Statliga myndigheter skulle inte heller kunna fatta beslut i strid med den markanvändning som bestämts i planen – naturreservat skulle inte kunna bildas och tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljö- balken och koncession för bearbetning av koncessionsmineral enligt minerallagen (1991:45) skulle inte kunna ges i strid med översikts- planen. Staten skulle inte heller kunna anta väg- och järnvägsplaner i strid med översiktsplanen.

124

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

2. En översiktsplan som liknar områdesbestämmelser

Vi har även övervägt alternativet att översiktsplanen skulle ges samma verkan som områdesbestämmelser.

Genom områdesbestämmelser kan kommunen reglera bl.a. grund- dragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ända- mål, om det behövs för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken (4 kap. 42 § PBL).

Förarbetena till ÄPBL (prop. 1985/86:1 s. 601 f.) anger både möj- ligheter och begränsningar när det handlar om att reglera grund- dragen i markanvändningen. Som exempel på markanvändningar ges olika nyttjanden såsom bebyggelse, fritidsanläggningar eller kom- munikationsleder. Det finns inget exempel som syftar till enbart be- varande eller skydd. Av propositionen (s. 105 f.) framgår vidare att kommunen inte genom områdesbestämmelser får avsätta områden för friluftsliv eller områden med skydd för särskilda naturvärden. Enligt förarbetena bör kommunen då i stället använda sig av bestäm- melser som i dag motsvaras av 7 kap. miljöbalken, t.ex. natur- eller kulturreservat. Det har inte varit lagstiftarens avsikt att områdes- bestämmelser som medför byggförbud med expropriativa effekter ska kunna antas utan att det samtidigt är möjligt att begära inlösen. Motiven till den valda ordningen framgår inte helt tydligt, men be- gränsningarna kan tänkas vara kopplade till egendomsskyddet i reger- ingsformen (2 kap. 15 § RF).

Den praktiska erfarenheten av områdesbestämmelser är i vissa avseenden mindre goda. Bland annat menade PBL-kommittén att möjligheterna att reglera grunddragen ibland används på fel sätt (SOU 2005:77 s. 519 f.). Svårigheterna gäller bl.a. att kommunerna direkt eller indirekt inför bestämmelser som är utformade som ett byggnadsförbud. Att det finns svårigheter att använda områdesbestäm- melser på detta sätt framgår av flera regeringsbeslut där områdes- bestämmelser har upphävts.1 Vidare anses det inte vara möjligt att ange att ett område ska användas som naturmark.2

1M91/3189, 3190/9, M94/4904/9, In96/1146/PL, M 2000/1611/Hs/P, M6006/327/F/P.

2Mark- och miljööverdomstolens dom den 23 mars 2016 i mål nr P 8900–15.

125

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

PBL-kommittén ansåg att de omfattande problemen vid tillämp- ningen talade för att det var tveksamt att behålla möjligheten att re- glera grunddragen genom områdesbestämmelser, huvudsakligen på grund av de svårbegripliga rättsverkningarna för sakägarna. Vidare menade kommittén att eftersom den fullständiga lämplighetspröv- ningen inte genomförts kunde sakägarna inte förutse vilka eventuella rättigheter eller skyldigheter som bestämmelserna ger. Områdesbe- stämmelserna fungerar då närmast som ett nybyggnadsförbud, varför kommittén ansåg att regleringsmöjligheten borde tas bort (betänkan- det s. 525 f.). Regeringen ansåg dock att möjligheten att reglera grund- dragen borde behållas (prop. 2009/10:170 del 1 s. 221).

Egendomsskyddet medför att det är svårt att med bindande verkan ange en markanvändning i översiktsplanen som innebär restriktioner i förhållande till den pågående användningen. Kommunen skulle då behöva ersätta en fastighetsägare för restriktioner som begränsar möj- ligheten att förfoga över dennes fastighet.

3. Översiktsplanen som avtal mellan stat och kommun

Ett tredje alternativ vi har övervägt kan beskrivas som ett avtal mel- lan staten och kommunen. Alternativet kan sägas vara en variant av de s.k. planeringsbeskeden som infördes i PBL 2017 (jfr avsnitt 3.2). Alternativet innebär att länsstyrelsen skulle vara förhindrad att upp- häva detaljplaner som har stöd i översiktsplanen, om inte länsstyrel- sen i relevanta delar framfört invändningar under processen när över- siktsplanen tas fram. Kommunen skulle alltså kunna förlita sig på att staten inte motsatte sig den angivna bebyggelseutvecklingen i vidare mån än vad länsstyrelsen redovisat under översiktsplaneprocessen.

I princip kan detta alternativ sägas vara en vidareutveckling av den ordning som redan gäller, där länsstyrelsen förväntas godta det som anges i översiktsplanen om inte länsstyrelsen framfört invändningar i granskningsyttrandet. Skillnaden ligger i att länsstyrelsen skulle vara formellt bunden av planen, om inte länsstyrelsen reserverat sig mot innehållet eller satt upp vissa villkor för att planen ska kunna godtas.

I detta alternativ skulle planen inte binda kommunen. Om kom- munen skulle anta en detaljplan i strid med det som har bestämts i översiktsplanen, skulle länsstyrelsen liksom i dag kunna besluta om att detaljplanen ska överprövas.

126

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

Även detta alternativ innehåller utmaningar. Framför allt handlar det om att planen behöver göras så tydlig att länsstyrelsen ges reella möjligheter att bedöma om planens innehåll står i konflikt med in- gripandegrunderna. Kan inte länsstyrelsen bedöma detta bör länssty- relsen varna för att det finns risk för att staten kommer att motsätta sig efterföljande detaljplaner. Det skulle sannolikt medföra att läns- styrelsen i praktiken sällan eller aldrig skulle kunna godta översikts- planen utan invändningar, eftersom redovisningen i en översiktsplan sällan är så detaljerad att det är möjligt att fullt ut bedöma hur bebyg- gelsen förhåller sig till ingripandegrunderna.

4. En översiktsplan som endast är bindande för vissa delfrågor

Vidare skulle översiktsplanens bindande verkan kunna begränsas till vissa delfrågor. I våra direktiv anges att kommunens möjligheter att ändra de ordinarie kraven på bygglov behöver förenklas. Enligt reger- ingen ska vi således överväga om det är möjligt att låta kommunen införa bindande föreskrifter i översiktsplanen som gör det möjligt att i vissa fall minska de ordinarie kraven på bygglov. I vissa fall kan det enligt regeringen även vara lämpligt att enkelt kunna öka kraven på bygglov, t.ex. när bebyggelsen är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

Det kan även diskuteras om det vore lämpligt att genom över- siktsplanen slutligt pröva vissa frågor av övergripande karaktär, t.ex. vissa allmänna intressen som ska beaktas vid planläggningen enligt 2 kap. PBL.

Andra tankar om vilka delfrågor som skulle kunna regleras med bindande verkan i en översiktsplan kan fås genom att studera vad som kan bestämmas i andra länder, t.ex. i Norge (se nedan).

5. En översiktsplan av norsk modell

Som vi har redovisat i avsnitt 5.2.1 är den norska kommuneplanen två- delad, med en bindande arealdel och en samhällsdel som inte är bind- ande. Genom arealdelen fastställer kommunen vilken markanvänd- ning som tillåts för framtida åtgärder.

Genom arealdelen kan kommunen även besluta vissa ytterligare bestämmelser för markanvändningen (§ 11–9 plan- og bygningsloven):

127

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

–Krav på detaljplan för vissa områden eller vissa åtgärder, bl.a. att det ska finnas områdesregulering innan detaljregulering kan genomföras.

–Krav på innehållet i genomförandeavtal, t.ex. antalet bostäder i ett område, största och minsta lägenhetsstorlek eller att kommunen ska ha förköpsrätt för att köpa en viss andel av bostäder till mark- nadspris.

–Krav för utformning av anordningar för vattenförsörjning, avlopp och vägar i samband med nya bygg- eller anläggningsåtgärder, bl.a. förbud mot eller påbud av vissa tekniska lösningar. Bland annat kan krav ställas på anslutning till fjärrvärme.

–Krav på utbyggnad för att säkra tillgången på samhällsservice, tek- nisk infrastruktur och grönstruktur innan ett område får tas i bruk och när ett område tidigast får bebyggas, bl.a. i fråga om ordnings- följd när olika områden får bebyggas.

–Gränser för vilka områden som får bebyggas, utbyggnadsvolym, funktionskrav, bl.a. tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, platser för lek och utevistelse, skyltar, reklam, parkering, friköp av parkeringsplatser och att befintliga bostäder inte får tas i anspråk för något annat ändamål.

–Miljökvalitet, estetik, natur, landskap och grönstruktur samt i fråga om tillfälliga och lätt flyttbara konstruktioner.

–Krav på hänsyn som ska tas till bevarande av existerande bebyg- gelse och annan kulturmiljö.

–Krav på förutsättningar som ska klaras och belysas i efterföljande reglering, bl.a. om uppföljning och tillsyn av miljöfrågor.

För vissa slag av markanvändning kan kommunen även besluta om vissa undantag från den användning som anges i planen, t.ex. om till- låtligheten av ekonomibyggnader för lantbruk och rennäring. För byg- gande inom strandskyddsområden kan kommunen även bestämma om vissa undantag från de regler som normalt gäller eller om strängare regler. Kommunen kan även besluta om användning och skydd för vatten samt vissa förutsättningar för vattenverksamhet.

128

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

Ytterligare alternativ

Det finns naturligtvis andra modeller för hur översiktsplanen kan göras bindande. Däremot bör de alternativ som vi redogjort för vara tillräckliga som utgångspunkt för våra överväganden om översikts- planen bör göras bindande eller inte.

7.2Bakgrunden till att den nuvarande översiktsplanen inte är bindande

Bedömning: Bestämmelserna om normgivningsmakten i reger- ingsformen utgör inte längre något hinder mot en bindande över- siktsplan.

När ÄPBL tillkom 1987 ansågs det vara en nödvändighet att det ut- tryckligen framgick att översiktsplanen inte var bindande. Sedan dess har emellertid bestämmelserna i regeringsformen ändrats. Norm- givningsmakten bör enligt vår mening inte längre utgöra något hin- der mot en bindande översiktsplan. I detta avsnitt utvecklar vi moti- ven till denna bedömning.

Vissa frågor ska enligt huvudregeln normalt regleras i lag

Med normgivningsmakt avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen, förkortad RF, benämns sådana regler föreskrifter (prop. 2009/10:80 s. 216). Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. RF.

Enligt RF ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser för- hållandet mellan enskilda och det allmänna. Detta förutsätter att före- skrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). Föreskrifter om användningen av mark- och vatten- områden och om bebyggelse hör till sådana frågor som avses i bestäm- melsen. Riksdagen kan dock bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter, förutsatt att föreskrifterna inte avser vissa frågor som saknar relevans i detta sammanhang (jfr 8 kap. 3 § RF). Om riksdagen

129

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § RF). Sub- delegation måste dock gå via regeringen och riksdagen kan inte dele- gera normgivningsmakt direkt till en kommun.

Bestämmelserna om normgivningsmakten är anledningen till att det uttryckligen framgår av PBL att översiktsplanen inte är bindande

I förslaget till plan- och bygglag som regeringen remitterade till Lagrådet 1983 fanns ingen bestämmelse om att översiktsplanen inte skulle vara bindande. I stället föreslog regeringen en lydelse med inne- börden att alla kommuner skulle bedriva en översiktlig fysisk planer- ing, som skulle komma till uttryck i en översiktsplan. Planen skulle ange grunddragen av användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen (1 kap.

2§ första stycket i det remitterade förslaget). I viss mån var det alltså otydligt vilken verkan ett ställningstagande i översiktsplanen skulle få.

Lagrådet diskuterade i sitt yttrande om översiktsplanen skulle kunna utgöra föreskrifter i regeringsformens mening. Enligt den då- varande regleringen i RF kunde normgivningsmakt bara delegeras till en kommun när det gällde vissa särskilt utpekade frågor, och frågor om användningen av mark- och vattenområden omfattades inte av den möjligheten. Dessutom skulle kommunens rätt att fatta beslut om översiktsplanen grundas direkt på en lagbestämmelse, och inte via ett bemyndigande från regeringen. Om översiktsplanen kunde anses utgöra föreskrifter, skulle förslaget till ÄPBL således inte vara förenligt med RF.

Enligt Lagrådet kunde det inte uteslutas att översiktsplanen skulle kunna utformas på ett sätt som gjorde att översiktsplanen i realiteten skulle bli bindande för de tillämpande myndigheterna, exempelvis om planen innehöll bestämda direktiv av typen ”ingen bebyggelse får tillkomma”. Lagrådet ansåg att argumenten för att översiktsplanen inte till någon del skulle kunna utgöra normgivning inte var invänd- ningsfria och att förslaget inte borde läggas till grund för lagstiftning (jfr prop. 1985/86:1 bil. s. 207–215).

130

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

Den föredragande departementschefen avfärdade kritiken och redogjorde i propositionen för sin syn på varför han ansåg att det före- slagna plansystemet i alla delar var förenligt med RF (prop. 1985/86:1 s. 87–93).

Under riksdagsbehandlingen yttrade sig Konstitutionsutskottet över förslaget till ÄPBL. Utskottet menade att det inte var accepta- belt om det efter riksdagsbehandlingen skulle kvarstå en osäkerhet om ÄPBL var förenligt med grundlagen (KU 1985/86:8 y). Mot denna bakgrund förordade Bostadsutskottet vissa justeringar i lagförslaget i avsikt att undanröja oklarheterna. Utskottet föreslog bl.a. att det uttryckligen skulle framgå av ÄPBL att översiktsplanen inte är bin- dande. Efter ny remiss godtogs förslaget av Lagrådet med några mindre justeringar. Av den beslutade lagen framgick därför uttryckligen att översiktsplanen inte skulle vara bindande för myndigheter och en- skilda (jfr 1 kap. 3 § första stycket ÄPBL). Bestämmelsen överfördes senare till nya PBL och finns numera i 3 kap. 3 §.

Förutsättningarna för subdelegation har förändrats sedan ÄPBL tillkom

Som framgått av redogörelsen ovan medgav RF inte att översikts- planen gjordes bindande när ÄPBL tillkom. Enligt vår uppfattning har emellertid förutsättningarna för s.k. subdelegation förändrats på ett avgörande sätt sedan dess.

Vid tillkomsten av ÄPBL var utrymmet för subdelegation mindre än vad det är i dag. Liksom i dag gällde huvudregeln att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldighe- ter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). I dag kan emellertid riksdagen bemyndiga regeringen att meddela sådana före- skrifter inom alla lagområden, såtillvida föreskrifterna inte medför annan rättsverkan av brott än böter, vissa skatter eller konkurs eller utsökning (8 kap. 3 § första stycket RF). Innan 8 kap. RF ändrades den 1 januari 2011 (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19) kunde så- dana föreskrifter enbart delegeras inom vissa särskilt utpekade om- råden som räknades upp i dåvarande 8 kap. 7 § RF. Den dåvarande bestämmelsen gav inget stöd för den subdelegation som behövs om

131

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

översiktsplanen skulle utgöra normgivning.3 Efter ändringen av reger- ingsformen 2011 är alltså subdelegation möjlig inom alla områden, så länge föreskrifterna inte medför annan rättsverkan av brott än böter, vissa skatter eller konkurs eller utsökning.4

Mot bakgrund av de ändrade reglerna för subdelegation i RF är just denna fråga alltså inte längre något hinder för att införa en bind- ande översiktsplan. Däremot skulle ett beslut om en översiktsplan som har bindande rättsverkan fortfarande utgöra en föreskrift enligt RF, vilket innebär att en rätt för kommunen att besluta om en sådan föreskrift skulle behöva delegeras först från riksdagen till regeringen och sedan vidare till kommunerna.

7.3Förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande

7.3.1Fördelar med en bindande översiktsplan

Vilka argument talar då för att översiktsplanen ska göras bindande? I detta avsnitt ska vi sammanfatta några av de fördelar som vi ser med en bindande översiktsplan.

Minskad osäkerhet kring statens intressen

Som framhålls i våra direktiv har det stor betydelse för effektiviteten i hela PBL-systemet att staten och kommunen i vissa avseenden är överens om hur mark och vatten bör användas.

Många statliga intressen har stor betydelse för hur marken kan användas. I de planeringssituationer då statliga intressen är otydliga

3Bestämmelsen medgav bl.a. subdelegation av föreskrifter som avsåg utformning av byggna- der, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar. Den dåvarande möjligheten till subdelegation motiverades av behovet att kunna ta in den dåvarande byggnadsstadgans mera detaljbetonade regler om byggande samt före- skrifter i Svensk byggnorm 1975 i en eller flera regeringsförfattningar (prop. 1975/76:209 s. 162 f.). Vid tillkomsten av den dåvarande bestämmelsen erinrade Konstitutionsutskottet om att bestämmelsen inte skulle omfatta annat än detaljbetonade föreskrifter (jfr Lagrådets ytt- rande i prop. 1985/86:1 bil. s. 209). Den dåvarande bestämmelsen gav därför inget stöd för norm- givning genom översiktsplanen.

4Att grundlagsändringen medförde en viss utökning av riksdagens möjligheter att delegera före- skriftsrätt till regeringen, särskilt när det gäller kommunernas verksamhet, framgår av reger- ingens uttalanden, jfr prop. 2009/10:80 s. 222 och 271.

132

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

blir det svårt för kommunen att förutse hur staten kommer att för- hålla sig till kommunens anspråk. Det exempelvis kan handla om att det är svårt att bedöma vad som är möjligt i förhållande till ett riks- intresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken, om det är otydligt vad det är för värden som utgör grunden för riksintresset.

Som översiktsplaneringen fungerar i dag är det, enligt direktiven, vanligt förekommande att staten och kommunen inte i tillräcklig grad löser ut konflikter inom ramen för översiktsplaneringen. Väsentliga ställningstaganden om vad som utgör en lämplig markanvändning skjuts i stället på framtiden. Förutsättningarna för efterföljande pla- nering blir därmed otydliga.

Vi anser att en bindande översiktsplan bör kunna bidra till ökad tydlighet kring statens intressen, förutsatt att det läggs fast i lag vilka frågor det är som ska prövas genom planen. Det staten inte uttryck- ligen har motsatt sig i översiktsplanen skulle då vara avgjort inför efter- följande planering, vilket i sin tur skulle leda till ökad förutsebarhet.

Ökad tydlighet kring de övergripande förutsättningarna klargör förutsättningarna för detaljplaneringen

Som framhålls i direktiven har de statliga myndigheterna ofta detal- jerade synpunkter när det gäller hur bebyggelse bör lokaliseras, pla- ceras och utformas i enskilda byggprojekt, även när staten inte har framfört några invändningar om den avsedda användningen under arbetet med översiktsplanen. Länsstyrelsens ”veto” när det gäller de s.k. ingripandegrunderna i detaljplaneringen innebär att även grund- läggande strukturfrågor – som bör vara avgjorda genom översikts- planen – kan komma att ifrågasättas i detaljplaneringen.

Om vissa frågor kan redas ut med bindande verkan genom över- siktsplanen, bör det bli tydligare vad det är som återstår att pröva i efterföljande planering och prövning. En bindande översiktsplan kan sägas klarlägga förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen i den efterföljande planeringen. Tydligare förutsättningar bör även ge bättre förutsättningar för att detaljplaneringen ska kunna ske effektivt.

133

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

Tydligare planeringsförutsättningar leder till minskad risk för byggherren och ökad konkurrens inom byggsektorn

Många byggprojekt som förutsätter en detaljplan initieras av enskilda byggherrar. Att ta fram en detaljplan är emellertid förenat med stora kostnader, inte minst när det gäller att klarlägga de tekniska förutsätt- ningarna för den avsedda bebyggelsen. Arbetet är även förenat med risker, där avgörande förutsättningar för att det önskade projektet ska kunna genomföras ibland kan klaras ut först sent i projektet. Exem- pelvis kan förutsättningarna för att upphäva strandskydd i vissa fall avgöras först genom att en detaljplan antas, vilket innebär stora ris- ker för förgävesprojektering (jfr avsnitt 10.3.4).

Stora risker medför att många mindre aktörer i byggsektorn i dag saknar förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter detaljplaneläggning (jfr SOU 2015:105 s. 151). De otydliga planer- ingsförutsättningarna gör att endast aktörer med tillräckligt med kapital har resurser för att inleda en planläggning. Tydliga förutsätt- ningar bör leda till att fler aktörer tar initiativ till planläggning, vilken i sin tur skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens i hela byggsektorn (jfr 2 kap. 3 § första stycket 4 PBL). Tydliga planerings- förutsättningar kan alltså få stor betydelse för frågor långt utanför PBL-systemet.

Som framhålls i direktiven kan kommunen genom tidig planering skapa bättre beredskap för förändringar, exempelvis när det gäller kommunala investeringar i infrastruktur som krävs för att möjlig- göra en exploatering. Det bör bidra till ett snabbare genomförande när en exploatör vill genomföra ett byggprojekt.

Även dessa aspekter bör kunna anses vara en del av nyttan med en bindande översiktsplan.

7.3.2Svårigheter med att åstadkomma en bindande översiktsplan

Även om RF:s bestämmelser om normgivningsmakten inte längre bör utgöra något hinder för en bindande översiktsplan (jfr avsnitt 7.2), kan det naturligtvis finnas andra skäl till att översiktsplanen inte bör göras bindande. I detta avsnitt sammanfattar vi olika förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande.

Redogörelsen utgör en sammanfattning av innehållet i bilaga 6.

134

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

1.Det är svårt att i översiktsplanen säkerställa att marken är lämplig för ett visst ändamål redan i översiktsplanen

Det finns begränsningar i hur långt prövningen av lämplighet kan drivas inom ramen för översiktsplanen, om inte de underlag som krävs för prövningen ska bli orimligt omfattande. Bakgrunden är att mark vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked en- dast får tas i anspråk för att bebyggas om marken från allmän syn- punkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL).

En antagen detaljplan innebär att marken prövats lämplig för det ändamål som har bestämts i planen. Planen kan sägas utgöra en garanti för att marken kan användas för det avsedda ändamålet, på så vis att bygglov i princip inte får vägras för en åtgärd som förenlig med planen. Detta medför att det är färre allmänna intressen som behöver prövas vid en ansökan om bygglov inom ett område med detaljplan, än vad som gäller i ett område som saknar detaljplan. Detaljplanen har alltså den fördelen att vissa frågor inte prövas igen inom ramen för bygg- lovet (jfr 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL). Ibland krävs emellertid ett omfattande utredningsarbete under detaljplaneprocessen för att avgöra om marken är lämplig för bebyggelse.

Detaljplanens ”avskärande funktion” medför frågor om vilken funktion en bindande översiktsplan bör ha. Om kommunen redan i översiktsplanen ska kunna garantera att området verkligen är lämp- ligt för det tänkta ändamålet, behöver kraven på utredning vara om- fattande. En sådan ordning skulle enligt vår uppfattning leda till att kraven på underlag och utredning blir olämpligt stora. Enligt vår upp- fattning medför utredningskravet att det är få allmänna intressen som kan prövas fullt ut genom översiktsplanen.

135

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

2.Den miljöbedömning som ska ske enligt MKB- och SMB-direktivet ställer stora krav på underlag

Såväl SMB-direktivet som MKB-direktivet5 innehåller krav på att en miljöbedömning ska ske av vissa planer och program respektive vissa verksamheter och åtgärder. Kraven i direktiven påverkar vilket under- lag som behöver tas fram för att översiktsplanens miljöpåverkan, som genomförandet av planen kan antas medföra, ska kunna bedömas.

Att göra en miljöbedömning för en kommuntäckande översikts- plan är en omfattande uppgift. Om översiktsplanen med bindande verkan ska kunna ange att viss mark är lämplig för olika typer av miljö- störande verksamhet, innebär kraven i EU-rätten att miljöbedöm- ningen blir så omfattande att arbetet sannolikt blir ogörligt.

3.I översiktsplanen prövas i praktiken enbart förekommande allmänna intressen

När frågor enligt PBL prövas ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 § PBL). I praktiken prövas emellertid endast allmänna intressen i en översiktsplan. Däremot får översikts- planen indirekt stor betydelse även för enskilda intressen, genom att planen anger kommunens uppfattning om vilken betydelse olika allmänna intressen har. Det får stor betydelse vid den avvägning mot förekommande enskilda intressen som sker i efterföljande planering och prövning (jfr 2 kap. 1 § PBL).

Det finns inga praktiska möjligheter för kommunen att överblicka och bedöma alla förekommande enskilda intressen inom ramen för översiktsplaneprocessen. Ett bindande ställningstagande i översikts- planen riskerar att hamna i konflikt med proportionalitetsprincipen, som innebär att åtgärder inte får gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Principen har stöd i bl.a. Europakonventionen.

5Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, senast ändrat genom Europa- parlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

136

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

4.Det behövs nya former för att säkerställa statens intressen om översiktsplanen görs bindande

PBL utgår från att det är en kommunal angelägenhet att planlägga an- vändningen av mark och vatten enligt lagen, det s.k. kommunala plan- monopolet (1 kap. 2 § PBL). Länsstyrelsen har dock möjlighet att upphäva en detaljplan, om planen kan antas strida mot någon av ingri- pandegrunderna. Länsstyrelsen har dock ingen möjlighet att upphäva en översiktsplan, vilket bl.a. beror på att den inte är bindande.

Om översiktsplanen ska ges bindande verkan, behöver det stat- liga inflytandet i översiktsplaneringen se annorlunda ut än vad det gör i dag. Det är dock förenat med svårigheter att ge länsstyrelsen möjlighet att upphäva en översiktsplan helt eller delvis. En lösning kan vara att ta efter den ordning som gäller i bl.a. Norge, där översikts- planen inte kan antas så länge de statliga myndigheterna och kommu- nen inte är överens (jfr avsnitt 5.2.1).

5.Den enskildes civila rättigheter behöver kunna prövas i domstol och den enskilde behöver ha tillgång till effektiva rättsmedel

Om översiktsplanen görs bindande för efterföljande beslut, skulle detta innebära att det i planen sker en prövning av den enskildes civila rättigheter på det sätt som avses i Europakonventionen. Det kan exempelvis handla om att en planerad verksamhet kommer att medföra att de boende tvingas tåla vissa olägenheter eller att en fastighetsägare hindras i hur marken kan användas. En sådan prövning av ägarens civila rättigheter förutsätter i sin tur en rätt till domstolsprövning enligt artikel 7 i konventionen.

Vi menar att det kan ifrågasättas om laglighetsprövningen enligt

13 kap. kommunallagen är tillräcklig i dessa fall för att uppfylla konventionens krav på effektiva rättsmedel. Det beror i huvudsak på att den materiella prövningen av det överklagade beslutet är begrän- sad och att klagorätten grundar sig på kommunmedlemskap och inte på om beslutet angår vederbörande eller inte.

Alternativet skulle vara att ersätta laglighetsprövningen med en fullständig eller mer begränsad materiell prövning. Detta skulle å andra sidan öppna upp för att domstolen ges möjlighet att överpröva kom-

137

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

munfullmäktiges uppfattning om vad som utgör en långsiktigt önsk- värd utveckling i kommunen, vilket skulle kunna ifrågasättas utifrån det kommunala planmonopolet.

6.En bindande översiktsplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan behöver kunna överklagas i sak

Även Århuskonventionens krav på att miljöorganisationer ska kunna överklaga vissa beslut har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande. Laglighetsprövningen ger enligt vår uppfattning inte tillräckliga möjligheter för dessa organisationer att få sina intres- sen prövade, om översiktsplanen görs bindande.

7.Det finns risk för att kommunen inte vill låsa fast sig för ett visst alternativ, om valet är bindande för efterföljande beslut

Fysisk planering handlar i hög grad om att göra avvägningar mellan olika konkurrerande anspråk på hur mark och vatten ska användas. Att slå fast att ett visst område ska användas för t.ex. bostäder inne- bär samtidigt ett ställningstagande mot en annan användning. Vi ser en risk för att kommunerna skulle undvika att ta tydlig ställning till vad som utgör en önskvärd utveckling, om valet blir bindande för den efterföljande planeringen. Den ökade tydlighet som utrednings- uppdraget syftar till riskerar därmed att få motsatt effekt.

8.Egendomsskyddet innebär rätt till ersättning för vissa situationer när pågående markanvändning försvåras

Om översiktsplanen görs bindande, kan det medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det kan exempelvis handla om att byggnadsnämnden måste vägra bygglov för återuppbyggnad av en nedbrunnen byggnad, med hänvisning till att översiktsplanen anger att marken ska användas för ett annat ändamål. Det kan även handla om att planen anger att ett område ska användas som friluftsområde, varigenom fastighetsägaren förhindras att utveckla en befintlig verk- samhet.

I sådana situationer behöver egendomsskyddet i bl.a. RF beaktas. En bindande översiktsplan kan alltså medföra att kommunen behöver

138

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

ersätta en fastighetsägare för de begränsningar som översiktsplanen medför.

9.En bindande översiktsplan förutsätter ändringar i de regelverk som styr andra planeringsformer

I våra direktiv anges att den omständigheten att översiktsplanen ut- vecklas inte bör medföra väsentligt ändrade förutsättningar för pla- nering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen eller lagen om byg- gande av järnväg. Direktiven får förstås som att regeringen anser att det inte är önskvärt att planering enligt annan lagstiftning ska vara be- roende av att den önskade verksamheten eller åtgärden måste vara förenlig med den gällande översiktsplanen för att kunna tillåtas.

Vi bedömer att det inte är möjligt att åstadkomma en bindande översiktsplan utan att samtidigt göra omfattande ändringar i de regel- verk som styr andra planeringsformer. Även denna omständighet talar emot en bindande översiktsplan.

7.4Överväganden om en bindande översiktsplan

I föregående avsnitt har vi redogjort för både fördelar och svårigheter som behöver beaktas om översiktsplanen ska göras bindande. När det gäller de svårigheter som vi har identifierat kan dessa i stora drag sammanfattas i följande punkter:

–Det är inte ändamålsenligt att i översiktsplanen driva lämplighets- prövningen så långt att den användning som anges i planen kan anses vara lämplig i alla avseenden.

–Ska översiktsplanen göras bindande för efterföljande planering behöver såväl enskilda som miljöorganisationer ges rätt att över- klaga planbeslutet i sak, dvs. inte bara genom laglighetsprövning.

–Om översiktsplanen begränsar förutsättningarna för pågående markanvändning på en viss plats, kan den skada som uppstår för fastighetsägarna i vissa fall behöva kompenseras ekonomiskt.

139

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

–Det är svårt att förena en bindande översiktsplan med den öns- kade inriktningen att en utvecklad översiktsplanering inte bör med- föra väsentligt ändrade förutsättningar för planering enligt annan lagstiftning.6

Mot denna bakgrund ska vi nu redovisa våra överväganden när det gäller förutsättningarna för att införa en bindande översiktsplan.

7.4.1Nackdelarna överväger med identifierade alternativ

I avsnitt 7.1 identifierade vi några principiellt olika alternativ för ut- formningen av en bindande översiktsplan. Nedan redovisar vi våra överväganden kring de olika alternativen, mot bakgrund av redogö- relsen i avsnitt 7.3 över sådana förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande.

1. En översiktsplan som är bindande för alla

En modell som binder såväl kommunen som staten och enskilda inne- håller flera uppenbara svårigheter. En översiktsplan som innebär att kommunen inte får besluta om detaljplaner i strid med översiktspla- nen eller att byggnadsnämnden inte får ge lov för åtgärder som inte är förenliga med planen leder sannolikt snabbt till omfattande låsningar.

Det är i praktiken omöjligt att förutse alla anspråk och behov som kan tänkas uppstå, när det gäller hur bebyggelsen ska utvecklas och mark och vatten användas under den tid som en översiktsplan bör gälla. En översiktsplan som är bindande för ”alla” skulle sannolikt leda till att kommunen försöker säga så lite som möjligt i planen, för att förhindra att planen måste ändras så snart som nya anspråk och önske- mål uppstår. En sådan plan är enligt vår mening uppenbart olämplig.

6Det gäller inte om översiktsplanen enbart görs bindande för sådana delfrågor som inte har någon betydelse för annan planering.

140

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

2. En översiktsplan som liknar områdesbestämmelser

Alternativet att utforma översiktsplanen så att den får samma effekt som områdesbestämmelser innebär att det skulle vara möjligt att reglera grunddragen i markanvändningen. Har kommunen slagit fast att ett område ska få användas för bebyggelse eller en ny väg, skulle den övergripande användningen inte behöva omprövas i efterföljande skeden. Som vi redovisat i avsnitt 7.1 är emellertid erfarenheterna av om- rådesbestämmelser som reglerar grunddragen mindre goda, framför allt eftersom de ofta tillämpas som byggnadsförbud av kommunerna.

Vi anser att kommunen bör kunna reglera grunddragen över hela kommunens yta, om översiktsplanen ska kunna reglera användningen med bindande verkan på det sätt som vi nu skisserat. Det innebär att kommunen lämpligen även bör kunna ange att marken ska användas som ett frilufts- eller naturområde och för liknande ändamål. Egen- domsskyddet i RF skulle emellertid medföra att kommunen då skulle behöva ersätta fastighetsägaren, om beslutet medför att pågående mark- användning försvåras. En översiktsplan som bara kan reglera grund- dragen när det handlar om bebyggelse, fritidsanläggningar, kommuni- kationsleder och andra jämförliga ändamål (jfr 4 kap. 42 § PBL), skulle sannolikt vara svår att tillämpa för kommunen.

Som vi redovisat i avsnitt 7.3.2 finns det även svårigheter med att säkerställa att marken är lämplig för ett visst ändamål i planen. Det leder till att de frågor som kan prövas slutligt på detta sätt sannolikt skulle vara få.

Sammanfattningsvis ser vi svårigheter med en översiktsplan som liknar områdesbestämmelser.

3. Översiktsplanen som avtal mellan stat och kommun

Vi har även övervägt om det finns förutsättningar för att stärka över- siktsplanens roll som avtal mellan staten och kommunen, t.ex. att länsstyrelsen inte skulle få ingripa mot åtgärder som är förenliga med översiktsplanen. Vi ser dock svårigheter med att begränsa utrymmet för länsstyrelsens överprövning på det sättet. Bland annat ser vi en risk för att länsstyrelsen i praktiken ofta skulle behöva varna för att en viss fråga inte slutligt kan bedömas i översiktsplanen, utan att frå- gan i stället behöver utredas ytterligare i efterföljande planering. Om det i översiktsplanen inte går att bedöma att en viss åtgärd är förenlig

141

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

med ingripandegrunderna skulle länsstyrelsen förmodligen behöva ha kvar möjligheten att överpröva detaljplanen för att kunna bevaka att bebyggelsen blir lämpligt utformad i dessa avseenden.

Mot den bakgrunden anser vi att detta alternativ inte heller är lämpligt.

4.En översiktsplan som endast är bindande för vissa delfrågor, och 5. En översiktsplan av norsk modell

Den norska lösningen är intressant genom att den möjliggör en flexibel reglering, på så vis att vissa företeelser kan regleras såväl i kommun- planen som i områdesregulering eller detaljregulering. Samtidigt skulle en sådan reform medföra omfattande förändringar i andra regelsystem, exempelvis vem som ska ha ansvar för beslut i infrastrukturfrågor och möjligheten för staten att i vissa fall gripa in och ta över ansvaret för planeringen från kommunen. En översiktsplan av norsk modell innebär således ett omfattande reformarbete som förutsätter genom- gripande reformer.

Samtidigt är det inte möjligt att överföra ett annat system direkt till svenska förhållanden, eftersom förutsättningarna skiljer sig åt i flera avseenden. Skillnaderna består bl.a. i konstitutionella förutsätt- ningar, planeringstraditioner och vad som utgör kommunala och stat- liga uppgifter. En utvecklad översiktsplanering behöver även i övrigt utformas med hänsyn till förhållandena i Sverige, t.ex. geo- och demo- grafiska förutsättningar, hur regelverket i övrigt är uppbyggt och hur befintliga detaljplaner och områdesbestämmelser är utformade.

Även om det finns många förtjänster med en norsk lösning har vi inte haft möjlighet att överblicka konsekvenserna av en så omfattande reform.

Som nämnts kan en översiktsplan även utformas så att den bara är bindande för vissa delfrågor, exempelvis för att ändra omfattningen av kraven på bygglov. Den frågan behandlar vi i avsnitt 7.5.

Sammanfattningsvis anser vi att det finns svårigheter med alla de alternativ som vi har identifierat och att fördelarna inte uppväger de nackdelar som respektive alternativ för med sig.

142

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

7.4.2Översiktsplanen bör inte vara bindande

Bedömning: Översiktsplanen bör inte göras bindande för efter- följande beslut.

Som vi har redogjort för i avsnitt 7.3.1 ser vi flera fördelar med ett system där vissa övergripande frågor kan läggas fast i översiktsplanen, som sedan inte behöver prövas på nytt i en detaljplan eller i ett bygglov. Däremot kräver en sådan ordning en genomgripande reform av såväl PBL-systemet som annan lagstiftning. Vi bedömer att en sådan reform skulle förutsätta ett omfattande omställningsarbete hos framför allt kommunerna och länsstyrelserna, vilket i sin tur skulle ta kraft och resurser från det arbete med konkreta utvecklingsprojekt som sker kontinuerligt.

Många av de allmänna intressen som utgör grunden för kommu- nens arbete med planläggning är svåra att hantera i översiktsplanen. Dels förutsätter många av intressena ett omfattande underlag för att det ska vara möjligt att pröva om en viss markanvändning eller åtgärd är förenlig med det allmänna intresset. Dels är det ofta otydligt vad det allmänna intresset innebär i praktiken, exempelvis vilka åtgärder som medför en påtaglig skada på ett riksintresse eller om risken för olyckor blir så hög att den inte längre kan tålas. Detta gör det svårt för kommunen att slutligt pröva de allmänna intressena redan i över- siktsplanen. I stället behöver frågorna belysas ytterligare i efterfölj- ande planering.

Vi bedömer att det inte är möjligt att åstadkomma en bindande översiktsplan som stämmer överens med riktlinjerna i våra kommitté- direktiv. I synnerhet gäller detta ambitionen att en utvecklad över- siktsplan inte bör medföra väsentligt ändrade förutsättningar för pla- nering enligt annan lagstiftning. Som exempel kan nämnas att det är svårt att förena en bindande översiktsplan med att Trafikverket även i fortsättningen ska kunna besluta i frågor som avser vägar och järn- vägar. I sådana fall skulle det antagligen vara en bättre lösning att göra som i Norge. Där ansvarar de statliga myndigheterna för att planera och ta fram underlag, men där planbeslutet fattas av kommunen.7 Vi

7Staten kan dock i vissa fall överta den kommunala planeringen genom statliga arealplaner, bl.a. när genomförandet av viktiga statliga eller regionala utbyggnads-, anläggnings- eller skydds- åtgärder gör det nödvändigt (se vidare avsnitt 5.2.1).

143

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

tolkar emellertid kommittédirektiven som att vi inte bör lägga för- slag i den riktningen.

Översiktsplanen bör inte göras bindande – ökad nytta för efterföljande planering bör kunna uppnås inom ramen för dagens system

Vi bedömer att nyttan med att införa en bindande översiktsplan inte är så stor att nyttan motsvarar den arbetsinsats och de olägenheter i övrigt som kommer att uppstå i samband med genomförandet av re- formen. Dessutom anser vi att det bör vara möjligt att utveckla den nuvarande översiktsplaneringen på ett sätt som skapar bättre förut- sättningar för efterföljande planering än vad de nuvarande bestäm- melserna ger.

De egenskaper och funktioner som efterfrågas i direktiven bör enligt vår uppfattning i allt väsentligt kunna uppnås inom ramen för de principer som bär upp det nuvarande PBL-systemet. Denna lös- ning innebär även att de omställningsproblem som kan tänkas upp- stå blir mindre än vad som skulle vara fallet med en bindande över- siktsplan.

Vi anser att erfarenheterna av 30 år med översiktsplanering enligt PBL har skapat en god grund för hur översiktsplaneringen bör be- drivas för att ge ett gott stöd för efterföljande planering. Översikts- planeringen i landet fungerar på många håll bra och på andra håll sämre. Som vi tidigare har konstaterat finns det brister i kontinuiteten på flera håll (avsnitt 4.1). Vi kan även konstatera att PBL-bestämmelserna i sig ger dåligt stöd för en ändamålsenlig översiktsplanering. I de fall då översiktsplaneringen fungerar väl är detta inte nödvändigtvis regel- systemets förtjänst utan snarare att kommunerna har hittat ett ända- målsenligt arbetssätt.

Vi menar att det finns god potential för att utveckla det nuva- rande systemet för översiktsplanering. Sammantaget handlar det om att dels utveckla kontinuiteten i översiktsplaneringen, dels säkerställa att översiktsplanen innehåller de uppgifter som behövs för att ge goda förutsättningar för efterföljande planering. Våra förslag utvecklar vi i kapitel 8–11.

144

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

7.5Att ändra kraven på bygglov genom översiktsplanen

Av kommittédirektiven framgår att vi ska utreda förutsättningarna för att kommunen genom översiktsplanen ska kunna ändra omfatt- ningen av kraven på bygglov.

Kommunens möjligheter att ändra vilka åtgärder som kräver bygg- lov förutsätter i dag att frågan regleras med en bestämmelse i en detalj- plan eller genom områdesbestämmelser. I våra direktiv framhålls att det i dag är relativt ovanligt att kommunen ändrar kraven på bygglov och att det kan leda till att kraven på bygglov inte motsvarar behovet av en förprövning från samhällets sida, vilket i sin tur medför oönskad administration. Det kan enligt direktiven exempelvis handla om kra- ven på bygglov på landsbygden för komplementbyggnader i anslut- ning till en- och tvåbostadshus. Enligt direktiven kan det i vissa fall även vara lämpligt att öka kraven på bygglov, exempelvis när bebyg- gelsen är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

7.5.1För- och nackdelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen

Fördelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen

Vi menar att det bör vara konstitutionellt möjligt att åstadkomma en ordning där kommunen kan reglera omfattningen av kraven på bygg- lov i översiktsplanen. Det finns flera fördelar med en sådan ordning.

–Det blir lättare för kommunen att anpassa kraven på byggloven till behoven. Minskade krav på bygglov förenklar för byggherren genom mindre administration. Ökade krav medför å andra sidan att det blir lättare att bevara värdefulla kulturmiljöer. I detta av- seende tror vi att kommunernas behov av att kunna skydda vär- defulla kulturmiljöer är större, jämfört med behovet av att kunna minska kraven på bygglov i syfte att underlätta för den enskilde.

–Det blir lättare att reglera bygglovsplikten på ett enhetligt sätt. Eftersom det i dag krävs en detaljplan eller områdesbestämmelser för att ändra bygglovsplikten, aktualiseras även en mängd andra frågor som inte har med bygglovsplikten att göra. Bland annat

145

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

krävs att kommunen samråder med berörda sakägare m.fl. Där- igenom kan det bli omständligt för kommunen att ändra omfatt- ningen av kraven på bygglov. Områdesbestämmelser får bara om- fatta begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan (4 kap. 41 § PBL). Detsamma gäller för en detaljplan, som dessutom förutsätter att många andra frågor regleras än bara bygglovsplikten (jfr 4 kap. 5 och 32 §§ PBL). Genom översikts- planen skulle kommunen kunna ändra kraven på bygglov för ett stort antal fastighetsägare i ett sammanhang, oberoende av om det

i dag finns en detaljplan eller inte. Därmed blir det lättare för kom- munen att utforma kraven på bygglov på ett likartat och rättvist sätt inom hela kommunen.

–Klara gränser gör det lättare att bedöma vad det är som gäller för den enskilde, vilket översiktsplanen kan bidra till. Som vi upp- märksammade i vårt första delbetänkande kan det i dag vara svårt att förstå vilka åtgärder som omfattas av krav på bygglov utanför detaljplan. Rättssäkerhetsaspekter talar för att kraven på bygglov behöver vara tydliga – den enskilde måste i förväg kunna förstå huruvida denne måste söka bygglov för en liten tillbyggnad, en kom- plementbyggnad, en mur eller ett plank (SOU 2017:64 s. 164 f.).

Nackdelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen

Det finns även flera nackdelar om bygglovsplikten skulle kunna regleras i översiktsplanen.

–Det kan bli svårt att acceptera för den enskilde, om översiktspla- nen är bindande i vissa avseenden men inte i andra. Bestämmelser om att ändra krav på bygglov i en översiktsplan kommer att ut- göra föreskrifter. Sådana får inte överklagas. Det kan då uppstå frågor om det är lämpligt att de delar av planen som är bindande inte får överklagas, medan de delar av planen som enbart är väg- ledande får överklagas (förutsatt att de nuvarande bestämmelserna behålls, jfr 13 kap. 1 § PBL).8

–Bestämmelserna om lov är redan i dag svåra att överblicka. Det kommer sannolikt att bli ännu svårare att förstå vilka krav som

8Föreskrifter kan i vissa fall normprövas respektive lagprövas av myndighet och domstol, jfr

12kap. 10 § och 11 kap. 14 § RF.

146

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

egentligen gäller, om krav på bygglov regleras både i PBL, PBF, i översiktsplanen samt i en detaljplan eller genom områdesbestäm- melser.

–Europakonventionen ger enskilda rätt till domstolsprövning när deras civila rättigheter prövas. Denna rätt tryggas i dag genom kraven på bygglov, genom att ett bygglov kan överklagas till dom- stol. Om kommunen undantar en åtgärd från kravet på bygglov kan åtgärden i stället kräva en anmälan till byggnadsnämnden, varpå berörda grannar enligt rådande rättsläge inte längre har samma möjligheter att få sina civila rättigheter prövade (jfr 9 kap. 16 § och 13 kap. 15 § PBL). Det finns alltså risk för att grannarnas rättig- heter behöver tryggas på något annat sätt, om kraven på bygglov minskar.

–Även statens intressen säkerställs i vissa avseenden genom kraven på bygglov, t.ex. genom att statliga myndigheter har möjlighet att överklaga beslut om lov för åtgärder som riskerar att skada de in- tressen som myndigheten har att bevaka.

–Normgivningsmakt kan i nu aktuella hänseenden inte delegeras direkt till kommunerna, utan måste ske via regeringen genom s.k. subdelegation (8 kap. 2 och 3 §§ RF). En rätt för kommunen att ändra kraven på bygglov genom en översiktsplan kan alltså inte grundas direkt på bestämmelserna i PBL. Det medför att bestäm- melserna om översiktsplanen kan bli svårare att överblicka, när viss reglering behöver ske genom förordning.

I det följande ska vi utveckla innebörden av dessa aspekter.

Det är inkonsekvent om översiktsplanen får överklagas i vissa avseenden, men inte i andra

En kommun får i dag genom en detaljplan eller områdesbestämmelser besluta om vissa undantag från kraven på bygglov. Det gäller emeller- tid inte om bygglovsprövningen är nödvändig för att tillvarata gran- nars intressen eller allmänna intressen (9 kap. 7 § PBL). Om kom- munen beslutar om lättnader i förhållande till de ordinarie kraven på bygglov, i strid med grannarnas önskemål, kan den som berörs av

147

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

planen eller områdesbestämmelserna överklaga beslutet till mark- och miljödomstolen (13 kap. 2 a och 8 §§ PBL).

Om kommunen med bindande verkan ges möjlighet att reglera kraven på bygglov i översiktsplanen, kommer planen att utgöra före- skrifter på det sätt som avses i 8 kap. regeringsformen (avsnitt 7.2).9 Föreskrifter får inte överklagas. Den som anser att en bygglovspröv- ning behövs skulle alltså inte ha någon möjlighet att få denna frågad prövad i domstol.

Som vi har redogjort för i föregående avsnitt anser vi att det inte är lämpligt att göra översiktsplanen bindande, i vart fall inte när det gäller andra frågor än att kunna ändra kraven på bygglov genom pla- nen. Även om översiktsplanen bör vara vägledande i fortsättningen, anser vi att kommunens beslut liksom i dag bör kunna överklagas. Det kan då ifrågasättas om det är lämpligt att de delar av översikts- planen som enbart är vägledande får överklagas, medan planen i den del den är bindande inte får överklagas. Från den enskildes perspek- tiv kan en sådan ordning sannolikt vara svår att förstå. Alternativet att planen inte alls skulle få överklagas skulle enligt vår uppfattning vara olämpligt, såväl från demokratisk synpunkt som från rättssäker- hetssynpunkt. Alternativet att även tillåta att föreskrifter skulle få överklagas, skulle å andra sidan innebära en nyordning i svensk rätt med konsekvenser som vi har svårt att överblicka.10

Bygglovskraven är svåra att överblicka redan i dag

Huvudreglerna om bygglovsplikt för byggnader omfattar fem olika typer av åtgärder; Nybyggnad, tillbyggnad och tre olika ändrings- åtgärder. Därefter finns det, lite beroende på hur man räknar, 15–20 sär- skilda regler som innehåller undantag från huvudreglerna om bygg- lovsplikt.

9Kommunens rätt att reglera omfattningen av kraven på bygglov, m.m. genom en detaljplan eller områdesbestämmelser hänger samman med att sådana beslut inte anses utgöra föreskrif- ter. Beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser utgör i stället förvaltningsbeslut (jfr bet. BoU 1986/87:1 s. 31–39).

10Det finns visserligen andra sätt att tillgodose rättssäkerhetsintresset. Enligt ordningslagen (1993:1617) finns en möjlighet för länsstyrelsen att upphäva kommunala ordningsföreskrifter som strider mot den lagen (3 kap. 13 § OL). En liknande lösning skulle kunna övervägas för att säkerställa att kommunens föreskrifter om bygglov är förenliga med bestämmelserna i PBL. Vi bedömer emellertid att en länsstyrelseprövning gör det svårt att fullt ut säkerställa att föreskrif- terna blir lämpligt utformade i förhållande till de förutsättningar som kan råda i det enskilda fallet.

148

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

I teorin är systemet relativt enkelt och överblickbart. När det nu successivt har införts flera undantag som är tillämpliga för olika åt- gärder, ibland för olika typer av byggnader och på olika platser, har systemet i stället blivit allt mer komplext. Att det i vissa fall finns krav på anmälan och i vissa andra fall ett krav på planenlighet, bidrar till komplexiteten.

Möjligheten att överblicka vad som gäller kompliceras av att bestämmelserna är placerade dels i 9 kap. PBL, dels i 6 kap. PBF. Där- utöver har kommunen möjlighet att själv öka respektive minska om- fattningen av kraven på bygglov genom detaljplan respektive områdes- bestämmelser, vilket ytterligare bidrar till komplexiteten (9 kap. 7 och 8 §§ PBL respektive 6 kap. 1–4 a §§ PBF).

Vi befarar att det kommer att bli ännu svårare för den enskilde att förstå vilka krav som egentligen gäller, om kraven även ska kunna ändras genom översiktsplanen. En sådan regleringsmöjlighet skulle även medföra en risk för att kommunen meddelar sinsemellan mot- stridiga krav på bygglov, i alla fall om de nuvarande reglerna där kra- ven på bygglov kan ändras i en detaljplan eller genom områdes- bestämmelser behålls.

Boverket har haft i uppdrag att utreda ytterligare undantag från kraven på bygglov.11 I rapporten Altaner, solcellspaneler och solfångare i PBL uppmärksammar Boverket den utveckling som skett sedan nya PBL trädde i kraft. Boverket konstaterar att antalet undantag har ökat över tid och att dessa nu omfattar allt fler åtgärder. Därigenom har systemet med bygglov blivit allt mer komplext och svåröverskådligt. Boverket anser att denna utveckling är oroväckande (Boverkets rap- port 2017:26 s. 44).

Under remissen av rapporten har flera remissinstanser framfört att de delar Boverkets uppfattning.12 Flera av remissinstanserna ger uttryck för att det finns ett stort behov av en samlad översyn av regel- verket. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) pekar på att de senaste åren har präglats av en ständig förändring av PBL i syfte att förändra regelverket, men att resultatet, trots de goda avsikterna att

11Regeringens beslut den 16 mars 2017, dnr N2017/02045/PBB.

12Bland dessa kan nämnas Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Riksantikvarieämbetet, Högskolan Dalarna, Länsstyrelserna i Öster- götlands, Stockholms, Hallands respektive Gävleborgs län, Vaxholms kommun, Haninge kom- mun, Sveriges Kommuner och Landsting, Fastighetsägarna, Sveriges Arkitekter och Villaägarnas riksförbund (remissammanställningen i regeringsärendet N2017/06521/SPN).

149

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

förenkla, i stället har blivit att PBL nu är en mycket svårläst lagstift- ning. SKL menar att PBL nu har kommit till ett ohållbart läge. Enligt SKL kan ytterligare förändringar inte ske genom ytterligare detalj- förändringar utan sammanhang. Flera andra remissinstanser framför liknande synpunkter.

Rätten till domstolsprövning behöver tryggas

Byggnadsverk ska lokaliseras, placeras och utformas så att den avsedda användningen eller byggnadsverket inte påverkar omgivningen på ett sätt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller bety- dande olägenhet på annat sätt (jfr 2 kap. 9 § PBL). Det gäller oavsett om en åtgärd kräver bygglov eller inte. Den som anser sig vara utsatt för olägenheter till följd av att någon har byggt på ett sätt som inte är förenligt med denna bestämmelse, kan begära att byggnadsnämn- den förelägger om rättelse eller rivning (jfr 11 kap. 5 § PBL).

Som redan nämnts har flera undantag införts från kraven på bygglov under senare år, däribland de s.k. Attefallsreglerna i 9 kap. 4 a–4 c §§. Reglerna medför att det normalt är möjligt att utan bygglov uppföra komplementbyggnader i anslutning till en- och tvåbostadshus, att göra små tillbyggnader på sådana hus och att inreda ytterligare en bostad i ett enbostadshus. Dessa åtgärder får vanligtvis strida mot de begräns- ningar som kan finnas i en detaljplan. För dessa åtgärder gäller i stället ett krav på anmälan till byggnadsnämnden (6 kap. 5 § PBF). Ett beslut om startbesked får överklagas endast av sökanden eller anmälaren i ärendet (13 kap. 15 § PBL).

Enligt Europakonventionen har den vars civila rättigheter berörs av ett beslut rätt till domstolsprövning av beslutet. Lagrådet ifråga- satte redan i samband med införandet av Attefallsreglerna om de lever upp till Sveriges åtaganden om rätt till domstolsprövning enligt Europakonventionen. Mark- och miljööverdomstolen har därefter i flera domar13 åsidosatt den nuvarande begränsningen av rätten att överklaga beslut om startbesked i anmälningsärenden. Domstolen hän- visar i domarna till att Europakonventionen ger närboende rätt att överklaga sådana beslut för Attefallsåtgärder i de fall besluten berör deras civila rättigheter.

13 Mark- och miljööverdomstolens dom den 23 februari 2016 i mål nr P 1948-15 och den 1 december 2017 i mål nr P 1646-17.

150

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

Att bygga är vanligtvis förenat med stora kostnader. Byggherren har därmed ett befogat intresse av att det som byggs inte behöver rivas efter kort tid, oavsett om det som byggs förprövas genom ett bygglov eller inte. Vi anser att det är mer effektivt att avgöra tvister i förväg, snarare än att riva eller på annat sätt rätta misstag i efterhand.

Vi menar att dessa aspekter behöver beaktas när ytterligare un- dantag från kraven på bygglov övervägs. Det gäller både i fråga om grannars rätt till domstolsprövning när deras civila rättigheter prövas och byggherrens intresse av att det som byggs kan stå kvar, även om grannarna har invändningar mot bygget.

Även statliga intressen tryggas genom bygglovsprövningen

Många statliga anläggningar representerar stora investeringar. Det gäl- ler exempelvis vägar och järnvägar, flygplatser och militära övningsom- råden. Ofta genererar denna verksamhet buller eller andra störningar.

Enligt försiktighetsprincipen i miljöbalken ska alla som bedriver en verksamhet utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (jfr 2 kap. 3 § miljöbalken). Enligt principen att det är förorenaren som ska betala (Polluter Pays Principle) är det alltid den som orsakar eller riskerar att orsaka en miljöstörning som ska bekosta de förebyggande eller avhjälpande åt- gärderna. Om verksamheten vid statens anläggningar medför skada eller olägenheter för människors hälsa eller miljön, är det alltså i första hand verksamheten som ska begränsas. Det kan exempelvis handla om att begränsa hastigheten på en väg intill en bostad eller att sätta upp bullerskydd för att minska störningarna.

Fler undantag från kraven på bygglov kan – beroende på vilka åt- gärder undantagen avser – medföra att nya byggnader tillkommer i lägen som innebär att verksamheten vid statliga anläggningar kan på- verkas negativt. Kravet på bygglov innebär vanligtvis att den berörda myndigheten ges möjlighet att yttra sig inför byggnadsnämndens beslut. Det ger bättre förutsättningar för att de statliga intressena ska beaktas i prövningen.

Även denna aspekt behöver beaktas när ytterligare undantag från kraven på bygglov övervägs.

151

En bindande översiktsplan

SOU 2018:46

Normgivningsmakt måste delegeras via regeringen, vilket kommer göra bestämmelserna om översiktsplanen svårare att överblicka

Som redan nämnts kommer översiktsplanen att utgöra föreskrifter på det sätt som avses i 8 kap. regeringsformen, om kommunen med bindande verkan ges möjlighet att reglera kraven på bygglov i över- siktsplanen. Normgivningsmakt – när det gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna och det handlar om skyldigheter för den enskilde – får inte delegeras direkt genom lag. Sådan normgivnings- makt måste delegeras via regeringen (8 kap. 2 och 3 §§ RF).

Det är alltså inte möjligt att direkt i PBL införa bestämmelser som ger kommunen möjlighet att besluta om ändringar i kraven på bygg- lov genom bestämmelser i översiktsplanen. Om kommunen ska ges rätt att besluta om sådana föreskrifter, kommer en del av regelverket om översiktsplanen att behöva placeras på förordningsnivå. Det med- för att bestämmelserna som handlar om översiktsplaner riskerar att bli svårare att överblicka eftersom dessa bestämmelser i dag är sam- lade i 3 kap. PBL.

7.5.2Översiktsplanen bör inte användas för att variera kraven på bygglov

Bedömning: Det är för närvarande inte lämpligt att ge kommunen möjlighet att reglera omfattningen av kraven på bygglov genom föreskrifter i översiktsplanen.

Det behövs en översyn av bestämmelserna om lov i plan- och bygglagen innan ytterligare förändringar sker i regelverket.

Bestämmelserna om bygglov, marklov och rivningslov behöver ses över

Under flera år har det skett omfattande förändringar i bestämmelserna om bygglov i PBL. Dessa ändringar har gjort att det i dag är svårt att överblicka reglerna. Det gäller inte bara för enskilda, utan även för dem som ska tillämpa regelverket.

I likhet med vad Boverket framför i rapporten om altaner, sol- cellspaneler och solfångare anser vi att den utveckling som har skett

152

SOU 2018:46

En bindande översiktsplan

när det gäller 9 kap. PBL är oroväckande. Liksom flera av de remiss- instanser som yttrat sig över rapporten anser vi att 9 kap. PBL behöver ses över innan ytterligare förändringar övervägs i dessa bestämmelser, åtminstone när det handlar om åtgärder som medför att komplexi- teten ökar ytterligare.

Som Boverket framför ställer lagstiftningen inte några uttryckliga kunskapskrav på den som ansöker om bygglov. Ett misstag kan leda till kännbara och kostsamma tillsynsingripanden och byggsanktions- avgifter i efterhand för den enskilde. Mot denna bakgrund behöver regelverket utformas med hänsyn till den enskildes möjligheter att kunna överblicka vilka åtgärder som är tillåtna och vad som kräver tillstånd.

I nuläget är det inte lämpligt att ge kommunen möjlighet att ändra kraven på bygglov genom översiktsplanen

Bestämmelserna i 9 kap. PBL kommer att bli än mer komplexa om kommunen ges möjlighet att i översiktsplanen reglera kraven på bygg- lov. Att bemyndigandet av grundlagstekniska skäl måste gå över regeringen, för att möjliggöra en sådan reglering, är en försvårande omständighet i sammanhanget. Vi ser en överhängande risk för att det blir ännu svårare för den enskilde att göra rätt, om komplexiteten i regelverket ökar ytterligare.

Enligt vår uppfattning behöver en reform, som innebär att kom- munen ges möjlighet att ändra kraven på bygglov genom översikts- planen, samordnas med en översyn av hur systemet av bestämmel- serna om bygglov ser ut i övrigt. Vi bedömer att en sådan översyn innebär ett omfattande arbete och att det inte finns förutsättningar för att göra detta inom ramen för vårt nuvarande utredningsuppdrag.

Sammanfattningsvis anser vi att det inte lämpligt att föreslå för- ändringar i denna riktning, särskilt när det nu finns en utbredd sam- syn bland flera centrala myndigheter och organisationer om behovet av en översyn av bestämmelserna i 9 kap. PBL. Även de ofta långa ledtiderna i översiktsplaneringen talar mot förändringar i nuläget, eftersom sådana förändringar i nuläget sannolikt skulle behöva änd- ras inom ramen för en översyn.

153

8En kontinuerlig översiktsplanering

I detta kapitel presenterar vi våra förslag för att främja att över- siktsplanen hålls aktuell genom att planeringen sker kontinuerligt. I kapitlet behandlas även processen för att ta fram eller ändra en översiktsplan.

8.1En aktuell översiktsplan kräver kontinuitet

Enligt våra direktiv ska vi föreslå åtgärder som säkerställer att över- siktsplanerna hålls aktuella. Att översiktsplanen hålls aktuell har stor betydelse för att den ska ge tillräckligt stöd för efterföljande planer- ing, vilket vi har konstaterat i kapitel 6.

Vi ser ett behov av en mer framåtsyftande aktualitetsprövning för att öka engagemanget och främja en kontinuerlig övesiktsplanering. Vi föreslår att detta ska ske i en planeringsstrategi (avsnitt 8.1.2). Att kommunfullmäktige antar en planeringsstrategi bör vara en förut- sättning för att översiktsplanen ska anses vara aktuell (avsnitt 8.1.3). För att säkerställa att översiktsplanen ger tillräcklig vägledning för efterföljande planering, bör vissa äldre översiktsplaner upphöra att gälla (avsnitt 8.1.4). En kontinuerlig översiktsplanering är en förut- sättning för enkla och effektiva detaljplaneprocesser. Om kommu- nen inte håller planen aktuell, blir en naturlig följd att kommunen inte heller kan tillämpa det enklare standardförfarandet (avsnitt 8.1.5).

155

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

8.1.1Fler åtgärder behövs för att främja kontinuiteten

Flera reformer har gjorts för att översiktsplanerna ska hållas aktuella

Att översiktsplanen hålls aktuell har stor betydelse för att planen ska kunna ge tillräcklig vägledning för efterföljande beslut. Kravet på att planen ska hållas aktuell tillkom med ÄPBL 1987 och motiverades bl.a. av de skilda uppgifter som översiktsplanen avsågs att få. I pro- positionen till ÄPBL framhölls att det bör ligga i varje kommunens intresse att hålla planen aktuell (prop. 1985/86:1 s. 462). Den före- dragande departementschefen menade att kommunfullmäktige i början av varje mandatperiod, eller minst varannan period, borde ta upp översiktsplanen till en helhetsbedömning och fatta ett beslut om översiktsplanens aktualitet.1

Till följd av aktualitetskravet ansågs det vara överflödigt att införa bestämmelser om giltighetstid eller bestämmelser om att planen ska omprövas med vissa intervall. Bestämmelser om att kommunfullmäktige skulle ta ställning till översiktsplanens aktualitet varje mandatperiod och att länsstyrelsen skulle tillhandahålla en sammanfattande redogörelse infördes dock 1996, efter förslag från Plan- och byggutredningen (prop. 1994/95:230 och SOU 1994:36). Det löste emellertid inte pro- blemet med inaktuella översiktsplaner i avsedd utsträckning. PBL- kommittén föreslog därför att syftet med aktualitetsprövningen skulle tydliggöras (jfr SOU 2005:77 s. 429 och 463 f.). Kommitténs förslag ledde dock inte till några lagändringar i denna del. I och med ikraft- trädandet av nya PBL 2011 infördes krav på att länsstyrelsen på eget initiativ och minst en gång varje mandatperiod skulle redovisa sina synpunkter avseende statliga och mellankommunala intressen till kommunen för att främja kommunernas aktualitetsprövning (prop. 2009/10:170 del 1 s. 189).

Det finns fortfarande brister i aktualitetsprövningen

Som vi tidigare har redovisat är det svårt att bedöma i vilken ut- sträckning som kommunerna aktualitetsprövar sina översiktsplaner (avsnitt 4.1). Trots tidigare reformer är bilden fortfarande att aktua- litetsprövningen inte sker i den omfattning som lagstiftaren tänkt

1Eftersom mandatperioderna endast omfattade tre år när ÄPBL tillkom menade departements- chefen alltså att aktualiteten åtminstone skulle omprövas vart sjätte år.

156

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

sig. Om översiktsplanen ska kunna ge den vägledning som behövs för efterföljande beslut behöver planen hållas aktuell. Det har, enligt vår mening, stor betydelse för plansystemets effektivitet. PBL bör därför ändras för att säkerställa kontinuiteten i översiktsplaneringen.

8.1.2En planeringsstrategi ger energi åt översiktsplaneringen

Förslag: Kommunfullmäktige ska senast 15 månader efter ordi- narie val besluta om en planeringsstrategi. I strategin ska full- mäktige ta ställning till ändrade planeringsförutsättningar av bety- delse för översiktsplanens aktualitet. Vidare ska fullmäktige ta ställ- ning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen och planens aktualitet i olika delar.

Efter att planeringsstrategin beslutats ska kommunen skicka strategin till Boverket, länsstyrelsen, berörda kommuner, region- planeorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Sam- tidigt tas bemyndigandet bort att regeringen får meddela före- skrifter om att kommunen ska skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra berörda.

Planeringsstrategin ska göras tillgänglig på kommunens webb- plats.

Fullmäktiges beslut om planeringsstrategi ska få överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kom- munallagen.

Som uttryckts i samband med tidigare reformer anser vi att det ligger i kommunens eget intresse att översiktsplanen hålls aktuell. Men vi anser därtill att en kontinuerlig översiktsplanering, med en aktuell översiktsplan, är av stor betydelse för plansystemets effektivitet. Av den anledningen föreslår vi att kommunen varje mandatperiod ska anta en planeringsstrategi. I strategin ska kommunfullmäktige ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen samt till om den gällande översiktsplanen är aktuell.

Planeringsstrategin blir en del av kommunens översiktsplanering. Den kan därmed jämställas med sådana mål och riktlinjer för kom- munens verksamhet som ska beslutas av kommunfullmäktige (jfr 5 kap. 1 § kommunallagen). Det ansluter till den nuvarande ordningen

157

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

i PBL (jfr 3 kap. 27 § PBL). Planeringsstrategin är alltså en utveckling av dagens krav på aktualitetsprövning som preciserar vilka moment som ska ingå i prövningen och som sätter in prövningen i ett sam- manhang.

Vi anser att begreppet aktualitetsprövning inte speglar det fram- åtsyftande synsätt som krävs för en kontinuerlig översiktsplanering. Ett mer framåtsyftande begrepp och innehåll kan öka det politiska engagemanget och samtidigt vara ett verktyg för att informera kommunmedlemmarna och staten om kommunens intentioner för utvecklingen.

Kommunfullmäktiges syn på fortsatt arbete med översiktsplaneringen

Benämningen planeringsstrategi signalerar att det handlar om en övergripande inriktning för översiktsplanearbetet, och inte enbart en fråga om aktualitetsprövning. Vi menar att kommunfullmäktige i planeringsstrategin bör redogöra för sin syn på kommunens fort- satta arbete med översiktsplaneringen. Det kan exempelvis handla om att översiktsplanen bör revideras i vissa avseenden, att en för- djupning bör tas fram för en tätort eller stadsdel, eller att arbete ska påbörjas med att se över den kommunomfattande översiktsplanen. Det innefattar inte krav på att kommunfullmäktige ska ange hur arbetet ska bedrivas.

Planeringsstrategin ska inkludera bedömningen av översiktsplanens aktualitet

Planeringsstrategin ska inkludera kommunens bedömning av över- siktsplanens aktualitet. Det innebär liksom i dag att fullmäktige ska ta ställning till om planens intentioner fortfarande är giltiga (prop. 1994/95:230 s. 115). Det är översiktsplanen i dess helhet som ska bedömas, dvs. även fördjupningar och tillägg till planen. Planer- ingsstrategin innebär i sig inte att översiktsplanen ändras.

Att kommunen bedömer att översiktsplanen i delar behöver kompletteras genom en ändring behöver inte betyda att översikts- planen i sin helhet inte är aktuell.

158

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

Översiktsplanen kan vara delvis aktuell

Enligt Boverkets uppföljning av PBL finns det en osäkerhet kring vad som händer om kommunen bedömer att översiktsplanen inte är aktuell. Denna osäkerhet har vi fått bekräftad i vår dialog med be- rörda aktörer. Det finns därför skäl att klargöra att planen kan vara aktuell i vissa delar, även om det finns brister i aktualiteten i andra delar. Exempelvis kan översiktsplanens inriktning för en viss tätort eller planens rekommendationer för hur ett visst allmänt intresse bör beaktas ha upphört att vara aktuella. Att översiktsplanen inte är aktuell i alla avseenden bör inte tolkas som att planen förlorar sin vägledande funktion i övrigt. Vi anser att ett mer nyanserat synsätt på planens aktualitet kan göra det lättare att resonera om att delar av planen behöver ses över och utvecklas. Av den anledningen föreslår

viatt kommunfullmäktige i planeringsstrategin ska ta ställning till om översiktsplanen är helt eller delvis aktuell.

Att ta tillvara erfarenheterna av hur planen tillämpats och redogöra för förändrade förutsättningar

I motiveringen av införandet av aktualitetsprövningen angavs att ett naturligt led i den kontinuerliga översiktsplaneringen är att löpande följa upp och utvärdera översiktsplanens effekter i olika avseenden. I en sådan uppföljning ingår t.ex. att utvärdera översiktsplanens värde som styrinstrument för efterföljande detaljplanering och bygg- lov, liksom att följa upp och analysera statliga myndigheters beslut. Det är naturligt att sådana uppföljningar tillsammans med analyser av nya förutsättningar regelbundet ställs samman och kontinuerligt tas upp till politisk diskussion i lämpliga former (prop. 1994/95:230 s. 66).

Som underlag för kommunfullmäktiges beslut om planerings- strategin bör kommunen bilda sig en uppfattning om hur översikts- planen har tillämpats. Eftersom förutsättningarna och behoven ser så olika ut i landet bör kommunen själv få avgöra vilket underlag som behövs som grund för planeringsstrategin.

Vi anser att PBL även bör innehålla krav på att kommunen i underlaget till kommunfullmäktige ska ta ställning till förändrade planeringsförutsättningar som har betydelse för bedömningen av översiktsplanens aktualitet. Detta hänger samman med förslaget att

159

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

länsstyrelsen regelbundet ska redovisa ett underlag för kommunens översiktsplanering, se vidare avsnitt 11.4.1. Då länsstyrelsen tillhanda- håller ett planeringsunderlag som har betydelse för kommunens över- siktsplanering, menar vi att det är lämpligt att kommunen ger uttryck för om underlaget har beaktats vid sin bedömning av översiktsplanens aktualitet. Det har betydelse för dialogen stat och kommun i efter- följande planering.

Planeringsstrategin ska antas senast 15 månader efter ordinarie val

Vi anser att dagens krav på att kommunfullmäktige minst en gång varje mandatperiod ska pröva om översiktsplanen är aktuell ska gälla även för vårt förslag om planeringsstrategi. Liksom i dag bör även kommunens bedömning av översiktsplanens aktualitet kopplas till länsstyrelsens underlag avseende statliga och mellankommunala intressen av betydelse för översiktsplanens aktualitet. För bättre för- utsebarhet mellan kommunens och länsstyrelsens processer anser vi dock att PBL behöver ange när kommunfullmäktige ska anta planer- ingsstrategin och när länsstyrelsen ska tillhandahålla sitt underlag.

Vi anser att kommunfullmäktige ska fatta sitt beslut under den första delen av mandatperioden. Det innebär att kommunfullmäktiges nya majoritet ges möjlighet att påverka inriktningen för kommunens översiktsplanering. Om planeringsstrategin i stället antas i slutet av mandatperioden finns risk för att uppföljningen mer får karaktären av revision.

En lämplig tidpunkt för kommunfullmäktige att anta planerings- strategin bör enligt oss vara senast 15 månader efter ordinarie val. Det ger förutsättningar för att kommunfullmäktige ska hinna bilda sig en uppfattning om inriktningen för kommunens översiktspla- nering. En bestämd tidpunkt underlättar även för andra aktörer, exempelvis för statliga myndigheter.

Planeringsstrategin förutsätter inget samråd i sig och behöver inte heller miljöbedömas

Vi menar att det inte bör finnas krav på något särskilt samråds- förfarande för att ta fram en planeringsstrategi. Det överensstämmer med de regler som gäller för aktualitetsprövningen i dag.

160

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

Även om planeringsstrategin kan sägas vara ett program för fysisk planering anser vi att strategin inte omfattas av kravet på miljöbedöm- ning enligt det SMB-direktivet.2 En planeringsstrategi kan innehålla ställningstaganden om att kommunen ska påbörja en viss planering, men strategin kommer inte att ange hur den kommande planen ska utformas. Planeringsstrategin kommer därmed inte ange förutsätt- ningarna för sådana projekt som anges i bilagorna till det MKB-direk- tivet. Om kommunen i planeringsstrategin anger att en fördjupning av översiktsplanen ska tas fram, som berör sådana verksamheter avses i bilagorna, kommer dessa verksamheter att miljöbedömas när för- djupningen tas fram. Inte heller EU-rättsliga och internationella krav i övrigt – t.ex. Århuskonventionen – föranleder enligt oss någon annan bedömning i dessa delar (jfr t.ex. prop. 2016/17:200 s. 57–63).

Bestämmelsen att kommunen ska skicka planeringsstrategin till vissa mottagare ska finnas i plan- och bygglagen

Bestämmelsen om att kommunen ska skicka sitt beslut om över- siktsplanens aktualitet till Boverket, länsstyrelsen, berörda kommuner m.fl., finns i plan- och byggförordningen (2 kap. 7 § PBF). Bestäm- melser om till vilka kommunen ska skicka sin antagna översiktsplan finns däremot i PBL. Att bestämmelserna finns i olika regelverk kan vara en bidragande faktor till att länsstyrelserna och Boverket inte fått kännedom om alla beslut om aktualitet som kommunerna fattar (avsnitt 4.1).

I och med att vi föreslår att bedömningen av översiktsplanens aktualitet ska integreras i en planeringsstrategi, bör bestämmelsen om att beslutet ska skickas till vissa instanser inkluderas i bestäm- melserna om översiktsplanen i PBL. Därmed upphör behovet av den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 7 § PBF. Därigenom upphör även behovet av ett bemyndigande för regeringen att kommunen ska skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kom- muner och andra berörda (16 kap. 1 § 1 PBL).

2SMB-direktivet innehåller krav på att en miljöbedömning ska utföras för alla planer och program som utarbetas för bl.a. fysisk planering eller markanvändning, och som anger förutsättningar för kommande tillstånd för vissa projekt som anges i bilagorna I och II till MKB-direktivet (artikel 3.2). Med planer och program avses sådana planer och program som utarbetas och/eller antas av en myndighet på bl.a. lokal nivå som krävs i lagar och andra författningar (artikel 2.1).

161

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

Planeringsstrategin ska hållas tillgänglig på kommunens webbplats

Kommunens ställningstaganden i planeringsstrategin kan vara av intresse för fler än dem som planeringsstrategin ska expedieras till. Det gäller exempelvis för kommunmedlemmarna och för statliga myndigheter som ska tillämpa översiktsplanen. Det finns därför skäl att ställa krav på att kommunen även ska hålla planeringsstrategin tillgänglig på kommunens webbplats.

Planeringsstrategin ska kunna överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen

I dag är det otydligt om och i så fall hur kommunens beslut om aktualitetsprövning kan överklagas. De PBL-beslut som inte får över- klagas anges i 13 kap. 2 § PBL, och där finns kommunfullmäktiges beslut om aktualitetsprövningen inte med. De PBL-beslut som får överklagas avseende laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunal- lagen (2017:725) anges i 13 kap. 1 § PBL. Där anges bl.a. kommun- fullmäktiges beslut om översiktsplan. Visserligen skulle fullmäktiges beslut om aktualitetsprövning kunna ses som ett sådant beslut, men det är högst oklart om detta har varit lagstiftarens tanke. Vi har inte funnit något om detta i förarbetena.

Enligt 13 kap. 2 a § PBL får kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser överklagas till mark- och miljödomstolen. Andra kommunala PBL-beslut än de som avses i 13 kap. 1–2 a §§ får överklagas till länsstyrelsen (13 kap. 3 § PBL).

PBL kan alltså både förstås som att kommunfullmäktiges beslut om översiktsplanens aktualitet kan överklagas till länsstyrelsen eller i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kom- munallagen till förvaltningsrätten. Det är därmed otydligt om och hur kommunfullmäktiges beslut om översiktsplanens aktualitet kan överklagas. Med anledning av vårt förslag om planeringsstrategi bör detta rättas till.

Enligt vårt förslag knyts vissa rättsverkningar till strategin, och det är därmed rimligt att beslutet kan överklagas. På samma sätt som gäller för beslut om översiktsplan bör dock prövningsramen för överinstanserna begränsas. Därmed är det lämpligt att kommunfull- mäktiges beslut att anta en planeringsstrategi endast kan överklagas i

162

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen. Detta bör klargöras genom en ändring i 13 kap. 2 § PBL.

Bestämmelserna om planeringsstrategin i 3 kapitlet

Planeringsstrategin är en del av arbetet med att hålla översiktsplanen aktuell. Processuellt bör kommunen ta ställning till om översikts- planen är aktuell före det att kommunen initierar en ändring av översiktsplanen. Bestämmelserna om planeringsstrategi bör därför placeras i 3 kap. 24 och 25 §§, före bestämmelserna om ändringar.

8.1.3När anses översiktsplanen vara aktuell?

Förslag: En översiktsplan är aktuell under den mandatperiod då planen antas. En översiktsplan är även aktuell under en mandat- period då kommunfullmäktige i en planeringsstrategi har bedömt att planen är aktuell. Därefter är översiktsplanen aktuell under ytterligare 15 månader efter ordinarie val.

Tydligare bestämmelser om översiktsplanens aktualitet

Som en följd av vårt förslag om att en planeringsstrategi ska antas i början på varje mandatperiod, bör det även framgå av PBL när en översiktsplan är aktuell. Vi föreslår därför att bestämmelser införs som innebär att översiktsplanen är aktuell

–den mandatperiod den antas, oavsett när under mandatperioden som antagandet sker.

–under den mandatperiod som kommunfullmäktige i sin planer- ingsstrategi har bedömt att planen är aktuell, liksom under de första 15 månaderna under den efterföljande mandatperioden.

Kommunen kan i planeringsstrategin göra bedömningen att över- siktsplanen delvis behöver ändras, vilket kan innebära att enbart vissa delar av översiktsplanen är aktuella.

163

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

Planen upphör att vara aktuell om kommunfullmäktige inte antar planeringsstrategin inom angiven tid

Om kommunfullmäktige inte beslutar om planeringsstrategin 15 måna- der efter ordinarie val, kommer översiktsplanen inte längre att vara aktuell. Kommunen kommer då behöva följa den föreskrivna plan- processen i PBL för att ta fram en ny översiktsplan.

Ett beslut som innebär att översiktsplanen är aktuell gäller även om planeringsstrategin överklagas

Ett beslut som överklagas i den ordning som gäller för laglighets- prövning enligt 13 kap. kommunallagen, får verkställas innan det har fått laga kraft om inte särskilda skäl talar mot det (13 kap. 14 § kommunallagen). Vid bedömningen ska särskild hänsyn tas till om verkställigheten av beslutet kommer att kunna rättas.

Om kommunfullmäktige i planeringsstrategin tar ställning till att översiktsplanen är aktuell, bör detta beslut således vara giltigt även om beslutet överklagas. Risken för att översiktsplanen upphör att vara aktuell på grund av att beslutet att anta planeringsstrategin över- klagas bör därigenom vara mycket liten.

Bestämmelser

Bestämmelsen finns i 3 kap. 24 § PBL.

8.1.4Äldre översiktsplaner upphör att gälla

Förslag: Översiktsplaner som har antagits före den 1 januari 2004, ska upphöra att gälla vid utgången av 2024.

Bedömning: Det finns inte skäl att införa en viss längsta giltig- hetstid för översiktsplanen.

I ett begränsat antal kommuner är den kommunomfattande över- siktsplanen förhållandevis gammal. I flera kommuner finns gamla fördjupningar av översiktsplanen (avsnitt 4.2). Att planerna är gamla

164

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

innebär att de är utformade utan hänsyn till de krav och intressen som har tillkommit senare. Vi föreslår att dagens äldre översikts- planer ska fasas ut vid en bestämd tidpunkt.

Sedan de första översiktsplanerna antogs 1990 har det skett flera betydelsefulla förändringar i regelverket. Några av dessa har vi över- siktligt berört i avsnitt 3.4. Bland de ändringar som haft betydelse för översiktsplanens innehåll respektive översiktsplaneprocessen bör särskilt följande framhållas:

–Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken (1999 och 2004)

–Miljöbedömningar enligt 6 kap. miljöbalken (2004)

–Landsbygdsutveckling i strandnära lägen (2009)

–Översvämningsdirektivet (2009)

–Klimathänsyn som allmänt intresse (2011)

–Riksintresse vindkraft (2008 och 2013)

–En mer strategisk plan och krav på hänsyn till nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveck- ling inom kommunen (2011)

–Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet som all- mänt intresse (2014).

Därutöver kan nämnas att flera riksintressen enligt 3 kap. miljö- balken har tillkommit eller ändrats sedan de första översiktsplanerna antogs. Även kunskapsunderlag om andra allmänna intressen har till- kommit eller ändrats.

Uppräkningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Den syftar till att illustrera att äldre översiktsplaner bygger på underlag där bety- delsefulla förutsättningar saknas. Detta får i sin tur betydelse för pla- nernas möjlighet att i dag ge vägledning för efterföljande prövningar.

Vi anser att det finns skäl för lagstiftaren att släcka ut i varje fall de allra äldsta översiktsplanerna.

165

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

Vi föreslår att gränsen dras vid årsskiftet 2003/2004

Från lagstiftarperspektiv bör idealet vara att ingen översiktsplan är äldre än att planerna uppfyller kraven i gällande lagstiftning. En kommun kan dock ha en äldre plan där förändrade förutsättningar har hanterats genom fördjupningar av eller tillägg till planen. Fallet kan även vara det motsatta, dvs. att kommunen har hanterat nya förutsättningar i en ny kommunomfattande översiktsplan men har kvar äldre fördjupningar då deras inriktning för mark- och vatten- användningen fortfarande är aktuell. Det finns därför inget självklart svar på när en översiktsplan blir för gammal. Om kravet ställs för högt, skulle det leda till att ett stort antal översiktsplaner behöver göras om. Det skulle dra stora resurser från annat angeläget planer- ingsarbete och vore därmed inte önskvärt.

Vi förordar emellertid att gränsen ska vara den 1 januari 2004. Är planen äldre än så har planen inte miljöbedömts och den är inte utfor- mad med hänsyn till gällande miljökvalitetsnormer. Även det talar alltså för att planer som inte uppfyller nämnda krav bör upphöra att gälla.

Det är för närvarande ett 40-tal kommuner som har en kommun- omfattande översiktsplan som är antagits före 2004 (motsvarande cirka 15 procent av kommunerna). Flertalet av dessa kommuner redovisar på sina webbplatser att arbete med en ny kommunomfattande över- siktsplan har inletts.

Att ta fram en ny översiktsplan kan vara ett omfattande projekt. Kommunerna behöver god tid på sig för att anta en ny översiktsplan. Vi anser att de planer som antagits före den 1 januari 2004 bör upp- höra vid utgången av år 2024. Detta även om översiktsplanen har aktualitetsprövats senare. Det ger berörda kommuner fem år att ta fram en ny översiktsplan, efter det att kravet träder i kraft. Den föreslagna tidpunkten innebär att de översiktsplaner som upphör att gälla 2024 då skulle vara 20 år och äldre.

Även äldre fördjupningar av översiktsplanen ska släckas ut

Vi menar att även de fördjupningar av översiktsplanen som är an- tagna före 2004 bör upphöra att gälla vid utgången av 2024.

Det kan tänkas finnas fall där äldre fördjupningar fortfarande speglar kommunens syn på den önskade utvecklingen och som sam-

166

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

tidigt i alla delar är lämpligt utformade med hänsyn till de föränd- ringar som har skett sedan 2004. Vi tror dock att sådana fall är sällsynta.

Enligt vår erfarenhet är det vanligt med brister i äldre fördjup- ningar, trots att de senare har bedömts vara aktuella i den kommun- omfattande översiktsplanen. Det kan exempelvis handla om att frågan om miljökvalitetsnormer inte har behandlats tillräckligt grundligt i samband med aktualitetsförklaringen av fördjupningen. Även stora åldersskillnader mellan en fördjupning och den kommunomfattande planen kan försvåra läsbarheten av översiktsplanen som helhet. Vi menar att även fördjupningar antagna före 2004 bör upphöra att gälla vid utgången av 2024.3

I detta sammanhang bör påpekas att även om en äldre fördjup- ning upphör att gälla kan planen även i fortsättningen fungera som ett planeringsunderlag för kommunen.

Inga generella krav på att översiktsplanen ska upphöra att gälla efter viss tid

En åtgärd som enligt direktiven bör övervägas är om det finns skäl att införa en viss längsta giltighetstid för översiktsplanen, vilket vi har övervägt under utredningsarbetet. En sådan bestämmelse skulle tvinga kommunen att ta ett samlat grepp över översiktsplaneringen med vissa intervall, exempelvis 16 år (dvs. fyra mandatperioder).

Vi bedömer att våra förslag om planeringsstrategi kommer att inspirera kommunerna till ökad kontinuitet i översiktsplaneringen. Att planeringsstrategin är en förutsättning för att översiktsplanen ska vara aktuell bör vara tillräckligt för att säkerställa kontinuitet. Någon generell tidsgräns behövs därmed inte, utan det bör det vara tillräckligt att släcka ut översiktsplaner som är äldre än 2004.

I avsnitt 13.6 återkommer vi till förslaget att översiktsplanen ska upphöra att gälla efter viss tid.

3Möjligheten att göra tillägg till översiktsplanen för att tillgodose ett särskilt intresse infördes den 1 januari 2008. Därigenom påverkas inga tillägg av vårt förslag.

167

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

8.1.5En översiktsplan som inte är aktuell påverkar förutsättningarna för andra beslut

Förslag: Detaljplaner ska handläggas med det utökade förfaran- det, om översiktsplanen inte är aktuell.

För att kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett område som är lämpligt för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, ska översiktsplanen vara aktuell.

En översiktsplan som inte är aktuell ger inte samma stöd för detalj- planering. En konsekvens av att översiktsplanen inte är aktuell bör vara att kommunen inte ska kunna tillämpa det s.k. standardför- farandet för detaljplaneprocessen.

Utökat planförfarande om översiktsplanen inte är aktuell

Vissa typer av detaljplaner ska handläggas med ett utökat planför- farande (5 kap. 7 § PBL). Det gäller för detaljplaner som

–inte är förenliga med översiktsplanen eller länsstyrelsens gransk- ningsyttrande,

–är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller

–kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

De planer som ska handläggas med det utökade förfarandet omfattas av fler krav än vad som gäller för planer som kan handläggas med standardförfarandet. I det utökade förfarandet finns bl.a. krav på att planförslaget ska kungöras i ortstidning, att samrådet ska ha en viss minsta längd, att samrådssynpunkter ska redovisas i en separat sam- rådsredogörelse och att planförslaget ska granskas under viss tid innan det får antas.

Om översiktsplanen inte är aktuell i de delar som berör ett om- råde som ska detaljplaneras, kommer översiktsplanen inte ge samma vägledning för den efterföljande planeringen. Bristerna i översikts- planen medför då att det utökade förfarandet bör tillämpas. Av denna anledning föreslår vi en ny bestämmelse i PBL som anger att det ut- ökade förfarandet ska tillämpas i dessa situationer.

168

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

Endast samordnat planförfarande med aktuell översiktsplan

I PBL finns även bestämmelser om ett samordnat planförfarande. Vissa åtgärder kan prövas parallellt enligt PBL och viss annan lag- stiftning (5 kap. 7 a § PBL). Det gäller detaljplaner som är förenliga med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande och som enbart gäller

–en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljö- balken, eller

–en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

I likhet med förslaget att det utökade planförfarandet ska tillämpas om översiktsplanen inte är aktuell menar vi att det samordnade planförfarandet endast bör kunna tillämpas om översiktsplanen är aktuell.

En översiktsplan som inte är aktuell kan påverka pågående detaljplaneprocesser

Krav på att det utökade förfarandet ska tillämpas om översiktsplanen inte längre är aktuell, påverkar förutsättningarna för detaljplane- processer som startade när översiktsplanen fortfarande var aktuell. Den föreslagna ordningen kan leda till att en detaljplan inte kan antas, om standardförfarandet har tillämpats under planprocessen och översiktsplanen inte längre är aktuell vid tidpunkten då detalj- planen ska antas. Visserligen finns vissa möjligheter att växla för- farande under detaljplaneprocessen (jfr 5 kap. 18 § tredje stycket PBL), men det finns ändå risk för att vissa moment i detaljplane- processen kan behöva göras om.

Vi har övervägt om det vore lämpligt att utforma systemet så att redan påbörjade detaljplaneprocesser som handläggs med standard- förfarandet kan slutföras med detta förfarande, trots att översikts- planen upphör att vara aktuell under planprocessen. Även om det bör vara möjligt att konstruera en sådan bestämmelse anser vi att det

169

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

är olämpligt att vissa planer ska kunna hanteras med standard- förfarandet när översiktsplanen inte längre är aktuell.

En översiktsplan som inte är aktuell ska även påverka förutsättningarna för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

En annan följd av att planen inte är aktuell bör vara att den inte längre kan ge vägledning för vilka områden som är lämpliga för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen. Ett LIS-område som framgår av översiktsplanen är att betrakta som ett särskilt skäl vid en prövning av upphävande eller dispens från strandskyddet (7 kap. 18 d och 18 e §§ miljöbalken).

Vi förordar en ändring av miljöbalken så att det framgår att över- siktsplanen ska vara aktuell för att kunna ge vägledning vid bedöm- ningen av om en plats ligger inom ett LIS-område.

Bestämmelser

Bestämmelserna finns i 7 kap. 18 e § miljöbalken och 5 kap. 7 och 7 a §§ PBL.

8.2Att ta fram en översiktsplan

Översiktsplaneprocessen har stor betydelse för dialogen om fysisk planering mellan staten och kommunen. Med anledning av upp- draget att utreda hur denna dialog i större omfattning kan hanteras inom översiktsplaneringen, har vi övervägt om det finns behov av ändringar i översiktsplaneprocessen.

8.2.1Översiktsplaneprocessen är i stort sett ändamålsenlig

Bedömning: Vi anser att kraven på process för översiktsplanen i PBL i stort sett är ändamålsenliga.

170

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

PBL-kommittén framhåller i sitt betänkande att styrkan i översikts- planeringen ligger i den breda och öppna processen, och att denna är en förutsättning för en bra översiktsplan (SOU 2005:77 del 2 s. 451). Kommittén ansåg att kraven på samråd och utställning medför om- fattande arbetsinsatser, som inte alltid motsvarar nyttan och som sammantaget innebär att planeringsprocessen riskerar att bli utdragen och omständlig. Enligt kommittén kunde de omfattande process- kraven vara en bidragande orsak till att översiktsplaneringen många gånger bedrivs i oreglerade former vid sidan av PBL. Kommittén över- vägde om utställningen kunde slopas, men stannade vid att föreslå vissa förenklingar. Regeringen avfärdade delar av kommitténs förslag, men gick vidare med förslaget att låta en ändring för en viss del av kommunen granskas i sex veckor i stället för att ställas ut i två måna- der (prop. 2009/10:170 del 1 s. 179 f.).

Vi delar uppfattningen att översiktsplaneprocessen i vissa fall kan bli utdragen, men att detta inte beror på kraven i PBL. Hur bestäm- melserna kan tillämpas för en effektiv process är i första hand en fråga om arbetssätt, som inte förutsätter nya eller ändrade bestäm- melser. Effektiva arbetssätt bör kunna utvecklas med stöd av Bo- verkets vägledningar.

Vi gör bedömningen att kraven på processen för att ta fram eller ändra en översiktsplan i stort sett är ändamålsenligt utformade.

I följande avsnitt föreslår vi dock några justeringar för att åtgärda mindre brister i de processuella bestämmelserna.

8.2.2Kraven på underlag under samrådet begränsas

Förslag: Kommunen behöver inte redovisa det planeringsunder- lag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt under samrådet. Kommunen ska i stället redovisa det planeringsunderlag som kommunen anser har bety- delse för bedömningen av förslaget.

Innan kommunen antar en översiktsplan ska kommunen bl.a. sam- råda med myndigheter, kommuner och andra. Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, för- slagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse

171

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt (3 kap. 8 § tredje stycket PBL).

Kravet att kommunen under samrådet även ska redovisa pla- neringsunderlag av betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt tillkom vid införandet av nya PBL. I proposi- tionen anges att regeringen delar PBL-kommitténs uppfattning om den ökade betydelsen av mellankommunala och regionala frågor för översiktsplanen. Enligt regeringen stöds detta synsätt av den nya bestämmelsen om att kommuner ska visa hur de tar hänsyn till natio- nella och regionala mål, planer och program (prop. 2009/10:170 del 1 s. 182). Varför kommunen ska redovisa planeringsunderlag med sådan inriktning under samrådet framgår dock inte av propositionen. Kravet kan tänkas hänga samman med ambitionen att stärka över- siktsplanens strategiska funktion (a. prop. s. 177).

Vi anser att det är oklart vad kommunen förväntas göra i prak- tiken i detta avseende under samrådet, varför nyttan av kravet kan ifrågasättas.

Enligt vår uppfattning bör kravet justeras. I likhet med vad som gäller när en detaljplan upprättas bör kravet i stället avse det planer- ingsunderlag som har betydelse för bedömningen av förslaget (5 kap. 11 c § PBL). Därigenom blir det tydligare att kommunen själv får avgöra vilket underlag som behöver finnas för att förslaget ska kunna bedömas.

Bestämmelsen finns i 3 kap. 8 § tredje stycket PBL.

8.2.3Granskning i stället för utställning

Förslag: Utställning av översiktsplanen ändras till granskning av översiktsplanen.

Samrådets syfte är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt samt att ge möjlighet till insyn och påverkan (3 kap. 8 § PBL). Det är således i samrådsprocessen som det finns störst möjlighet att på- verka utformningen av kommunens översiktsplan. Denna del av planeringsprocessen behöver anpassas utifrån planeringsuppgiften och ge det utrymme till dialog som krävs.

En översiktsplan ska i dag ställas ut i minst 2 månader (jfr 3 kap.

12 § PBL). Efter utställningen av översiktsplanen får endast mindre

172

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

korrigeringar göras inför antagandet av planen. Om planförslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommunen ställa ut för- slaget på nytt (jfr 3 kap. 18 § PBL).

Vi ser ett behov av att tydligare skilja syftet mellan översiktsplanens samråd och utställning. Utställningens funktion är att ge olika intres- senter en möjlighet att lämna synpunkter på det förslag som avses föras vidare till fullmäktige för antagande. Det är framför allt viktigt att länsstyrelsen ges tillfälle att i ett sent skede lämna ett sammanvägt granskningsyttrande för statens räkning (jfr SOU 2005:77 del 2 s. 453 ff.). Vi föreslår därför att översiktsplanens utställning ändras till granskning av planen, såsom redan är möjligt för en fördjupning av översiktsplanen (jfr 3 kap. 24–26 §§ PBL). Detta har tidigare före- slagits av Plangenomförandeutredningen (SOU 2013:34 s. 234).

Samma begrepp i detaljplaneprocessen och processen att ta fram en översiktsplan

Benämningen utställning användes även tidigare i detaljplaneprocessen, men i samband med ikraftträdandet av nya PBL 2011 ändrades utställ- ningen till granskning efter förslag från Byggprocessutredningen. Ut- redningen anförde att det är ytterst sällan som ett detaljplaneärende tillförs en ny och tungt vägande synpunkt först i samband med ut- ställningen (SOU 2008:68 s. 155). I praktiken är allting redan bestämt vid utställning av ett detaljplaneförslag, enligt utredningen. Hela proceduren tenderar därmed att få en i hög grad rent formell prägel.

Vi menar att ett liknande synsätt kan appliceras när det gäller översiktsplaneprocessen. Tonvikten bör i första hand ligga vid dia- logen under samrådet. Granskningsskedet kan därigenom närmast ses som en slutlig kontroll av vilka samrådssynpunkter som har kunnat tillgodoses och ge berörda intressenter en möjlighet att åter överväga om det kvarstår väsentliga anmärkningar mot förslaget innan det antas (jfr prop. 2009/10:170 del 1 s. 237).

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 3 kap. 7 och 12–18 §§ PBL. Förslaget medför att 7 kap. 8 § behöver följdändras.

173

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

8.2.4Förfarandet efter antagandet

Förslag: Kommunen ska skicka ett meddelande till länsstyrelsen om att översiktsplanen har antagits, när detta har skett.

Kommunen ska även skicka planhandlingar till lantmäteri- myndigheten, då antagandebeslutet fått laga kraft.

Länsstyrelsen ska underrätta Naturvårdsverket när en över- siktsplan eller detaljplan antas, ändras eller upphävs, i de fall ett gränsöverskridande samråd har skett till följd av att planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land.

Länsstyrelsen bör underrättas när översiktsplanen har antagits

När kommunfullmäktige har antagit en översiktsplan, ska det justerade protokollet tillkännages på anslagstavlan på kommunens webbplats (jfr 8 kap. 9–10 §§ kommunallagen). Det finns i dag inget krav i PBL som motsvarar det som gäller när en detaljplan har antagits, dvs. att de som berörs ska underrättas särskilt om antagandebeslutet (jfr 5 kap. 29 § PBL). Den som vill överklaga kommunfullmäktiges beslut om en översiktsplan får själv bevaka beslutstillfället. Kravet på att kommunen ska underrätta bl.a. Boverket, länsstyrelsen och be- rörda kommuner gäller i stället när beslutet har fått laga kraft.

Översiktsplanen är inte bindande och det finns därigenom ingen risk för att någon enskild drabbas av rättsförluster på grund av att vederbörande inte hinner överklaga kommunens beslut i tid. Av det skälet finns inte heller någon anledning att ställa krav på att kom- munen ska underrätta dem som yttrat sig över planen. Erfarenhets- mässigt kan det emellertid ta lång tid innan ett överklagat beslut om att anta en översiktsplan avgörs av domstolarna. Under denna tid kan de statliga myndigheterna sakna kunskap om att planen har antagits. Ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen gäller visser- ligen först sedan beslutet har fått laga kraft (3 kap. 21 § PBL), men den gällande översiktsplanens vägledande funktion är naturligtvis mindre om kommunen har antagit en ny plan.4

4Jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 15 februari 2017 i mål nr P 6572-16 där dom- stolen tillmätte en antagen översiktsplan betydelse, trots att beslutet inte hade fått laga kraft.

174

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

Översiktsplanen har stor betydelse för dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering. Mot den bakgrunden bör kom- munen vara skyldig att skicka ett meddelande till länsstyrelsen om att översiktsplanen har antagits, när detta har skett. Länsstyrelsen får därefter bedöma om andra statliga myndigheter bör underrättas, om de har haft synpunkter på planförslaget eller om de särskilt berörs av beslutet (jfr 2 kap. 4 § PBF).

Bestämmelsen finns i 3 kap. 19 a § PBL.

Då antagandebeslutet fått laga kraft ska planhandlingar skickas även till lantmäterimyndigheten

Vi har i vårt utredningsarbete konstaterat att det finns stora brister i registreringen av antagna översiktsplaner i fastighetsregistret. Det innebär bl.a. att det är svårt att få en samlad bild av hur många över- siktsplaner och ändringar av dessa som finns i landet. Det har även varit svårt att få fram tillförlitlig statistik om handläggningstider för prövningen av överklaganden i domstol.

Att översiktsplanerna ska registreras i fastighetsregistret framgår av 27 § förordningen (2000:308) om fastighetsregister. Det är lant- mäterimyndigheten som handlägger ärenden om att föra in eller ta bort ärenden ur fastighetsregistret (19 kap. 6 § fastighetsbildnings- lagen [1970:988]). Om lantmäterimyndigheten är kommunal, är det alltså kommunen som ska registrera planen i registret.

När ett beslut om att anta eller ändra en översiktsplan har fått laga kraft, ska kommunen skicka planhandlingarna till Boverket, länsstyrel- sen m.fl. (jfr 3 kap. 22 § PBL). Däremot är det länsstyrelsen som enligt gällande regler ska underrätta lantmäterimyndigheten om kommunens beslut att anta eller ändra en översiktsplan (jfr 2 kap. 4 § PBF).

Dagens förfarande har lett till stora brister i registreringen. Vi föreslår därför att lantmäterimyndigheten läggs till bland de myn- digheter som kommunen ska skicka handlingarna till enligt PBL. Samtidigt bör denna skyldighet tas bort från länsstyrelsen. Vi be- dömer att denna justering kan bidra till att förbättra registreringen i fastighetsregistret.

I linje med detta bör ett regionplaneorgan ha ansvaret för att se till att berörda lantmäterimyndigheter får del av regionplanen, när ett beslut att anta, ändra eller upphäva en regionplan har fått laga kraft.

175

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

Bestämmelserna finns i 3 kap. 22 § och 7 kap. 9 § PBL och 2 kap. 4 § PBF.

Länsstyrelsen ska underrätta Naturvårdsverket när en plan antas, ändras eller upphävs, om ett gränsöverskridande samråd har skett

Vi anser att länsstyrelsen bör ha en skyldighet att underrätta Natur- vårdsverket när en översiktsplan eller detaljplan antas, ändras eller upphävs, i de fall ett gränsöverskridande samråd har skett till följd av att planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land. Bakgrunden är följande.

Om genomförandet av en plan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska den myndighet som regeringen bestämmer bl.a. överlämna miljökonsekvensbeskrivningen och för- slaget till plan till det andra landets ansvariga myndighet, samråda med landet i fråga om den gränsöverskridande miljöpåverkan som genomförandet av planen kan antas medföra m.m., och ge det andra landet den information som behövs för samrådet och möjlighet att lämna synpunkter (6 kap. 13 § miljöbalken). När samråd har skett med ett annat land, ska den myndighet som regeringen bestämmer se till att viss information lämnas till den ansvariga myndigheten i det andra landet (6 kap. 18 § miljöbalken). Bestämmelserna är en följd av kraven i SMB-direktivet (artikel 7). Regeringen har bestämt att Naturvårdsverket normalt ska ansvara för detta samråd och tillhanda- hålla informationen (21 och 24 §§ miljöbedömningsförordningen).

PBL-systemet bygger på att länsstyrelsen svarar för samordning av statens intressen. Regeringen har därför bestämt att länsstyrelsen ska underrätta Naturvårdsverket, om det i fråga om en översiktsplan eller detaljplan krävs samråd med ett annat land enligt 6 kap. 13 § miljöbalken (2 kap. 4 a § PBF).

För närvarande framgår det inte tydligt hur Naturvårdsverket ska underrättas om att kommunen antar, ändrar eller upphäver en över- siktsplan eller detaljplan. Därigenom är det inte tydligt hur verket ska kunna fullgöra sin skyldighet att informera myndigheten i det andra landet om att planen har antagits, ändrats eller upphävts (jfr 24 § 2 miljöbedömningsförordningen). Visserligen ska länsstyrelsen underrätta andra statliga myndigheter än lantmäterimyndigheten, om en regionplan eller översiktsplan antas, ändras eller upphävs och

176

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

myndigheterna särskilt berörs av beslutet (2 kap. 4 § PBF). Motsvar- ande skyldighet finns dock inte i fråga om detaljplaner.

Vi anser att det bör vara en uttrycklig skyldighet för länsstyrelsen att underrätta Naturvårdsverket när en översiktsplan eller detaljplan antas, ändra eller upphävs, om planen har omfattats av ett gränsöver- skridande samråd om betydande miljöpåverkan. Därigenom ges Naturvårdsverket möjlighet att fullgöra sina skyldigheter enligt SMB-direktivet.

Bestämmelsen finns i 2 kap. 4 a § PBF.

8.2.5Överklagande

Bedömning: Bestämmelserna om överklagande av kommunens beslut om översiktsplan är ändamålsenligt utformade, men de ibland långa handläggningstiderna i förvaltningsdomstolarna be- höver kortas.

Av våra direktiv framgår att vi ska utreda hur möjligheterna till över- klagande bör se ut. Vi uppfattar att detta uppdrag bör läsas mot bak- grund av att vi även ska utreda möjligheten att göra översiktsplanen bindande. Enligt direktiven kan det i sådant fall finnas behov av att översiktsplanen kan överklagas av enskilda vars intressen påverkas av planen, bl.a. till följd av bestämmelserna i Europakonventionen.

Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan får enligt gällande rätt överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen. Det framgår av 13 kap. 1 § PBL.

Prövningen av överklagade översiktsplaner

Vi har försökt att få en bild av hur vanligt det är att kommunfull- mäktiges beslut att anta en översiktsplan överklagas. Det har dock visat sig vara svårt att få fram en heltäckande bild, huvudsakligen eftersom dessa uppgifter inte finns samlade i ett system.

Från fastighetsregistret har vi kunnat få fram vissa uppgifter. Enligt fastighetsregisterförordningen behöver emellertid enbart datum för beslutet att anta översiktsplanen registreras. Det finns ingen skyldighet att registrera datum då beslutet fick laga kraft, även om

177

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

fastighetsregistret medger att sådana uppgifter registreras. Eftersom uppgiften inte är författningsreglerad har laga kraft-datum endast registrerats för ett begränsat antal planer.

I februari 2018 fanns 75 översiktsplaner registrerade med både antagandedatum och laga kraft-datum. Bland dessa har vi – enligt uppgifter från berörda kommuner – funnit tio överklagade över- siktsplaner, vilket motsvarar drygt 13 procent. Två av dessa ärenden prövades aldrig i sak, utan avvisades av olika skäl. För de återstående åtta översiktsplanerna avslogs samtliga överklaganden. Överklagan- dena avsåg bl.a. följande.

–Formella brister under planförfarandet.

–Väsentlig ändring efter utställning utan att ny utställning genom- förs.

–Formella och materiella brister såvitt avser tillämpningen av bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivning.

–Brister såvitt avser tillämpningen av bestämmelserna om riks- intressen.

–Felaktig bedömning såvitt gäller lämplig markanvändning.

–Tillämpning i strid med likabehandlingsprincipen.

Urvalet är begränsat och det finns därför skäl att vara försiktig med vilka slutsatser som kan dras från detta underlag.

Av de tio domar vi har studerat har inte någon inneburit att be- slutet att anta eller ändra översiktsplanen har upphävts. Det ligger enligt vår uppfattning i linje med kommunens vida handlingsutrymme inom översiktsplanering och att förvaltningsdomstolarna har att göra en begränsad prövning vid laglighetsprövning enligt kommunallagen (jfr 13 kap. 8 §), samtidigt som domstolarna vid prövningen av överkla- gandet inte får beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före överklagandetidens utgång (jfr 13 kap. 7 §).

178

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

Konsekvenser av att prövningen tar tid

Ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen gäller först sedan be- slutet har vunnit laga kraft enligt 3 kap. 21 § PBL. Ju längre tid som prövningen av överklagandet tar, desto längre tid kommer det alltså att dröja innan planen kan börja tillämpas.

Tiden för att pröva de överklagade besluten som ingick i vårt underlag varierade mellan drygt 3 månader och 2,5 år. I snitt uppgick tiden till knappt 15 månader.

Mark- och miljööverdomstolen har i en dom5 tillmätt en antagen översiktsplan betydelse, trots att beslutet inte hade fått laga kraft. Den nya planen kan alltså tillmätas viss betydelse efter antagandet, även om den formellt börjar gälla efter att beslutet har fått laga kraft. Det talar för att det inte är något stort problem för kommunen att beslutet att planen överklagas. Mot det talar vår erfarenhet av att osäkerheten kring vilken markanvändning som har stöd i en aktuell översiktsplan, som fått laga kraft, skapar onödigt merarbete för den som ska tillämpa planen. Utredningsarbetet kring detta kan även ibland bli omfattande för dem som har att förhålla sig till planen i efterföljande beslut.

Det finns inte skäl att ändra den nuvarande ordningen

Utifrån det begränsade underlaget är det svårt att dra någon slutsats om huruvida överklagade beslut om att anta en översiktsplan utgör något omfattande problem. Det gäller såväl sett till antalet över- klaganden som till tidsutdräkten då överklagande faktiskt sker eller till utgången av de domar som vi har studerat. Mot bakgrund av att beslut om översiktsplaner får överklagas av samtliga kommunmed- lemmar, får antalet överklaganden anses vara litet (jfr 1 kap. 5 § och 13 kap. 1 § kommunallagen).

I detta delbetänkande lägger vi inga förslag som innebär att över- siktsplanen skulle få någon väsentligt annan rättsverkan jämfört med vad planen har enligt gällande rätt. Det har inte heller i övrigt framkommit något som talar för att de nuvarande bestämmelserna skulle vara olämpligt utformade. Vi ser därför inga skäl för att föreslå några ändringar i detta avseende. Med hänsyn till att överklagade

5Dom den 15 februari 2017 i mål nr P 6572-16.

179

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

översiktsplaner ändå innebär en försvårande omständighet för kom- muner och andra myndigheter som har att tillämpa översiktsplanen är det vår uppfattning att de ibland långa handläggningstiderna i för- valtningsdomarna behöver kortas.

8.2.6Översiktsplanen ska finnas på kommunens webbplats

Förslag: När ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen har fått laga kraft, ska kommunen hålla översiktsplanen tillgänglig på kommunens webbplats.

Nästan alla kommuner tillgängliggör i dag översiktsplanen i sin hel- het på kommunens webbplats. Att dokumentet är lätta att hitta är både en demokratifråga och en fråga om rättssäkerhet för dem som påverkas av planen.

Skälen för att översiktsplanen ska finnas tillgänglig på kommu- nens webbplats är alltså goda. Vi föreslår att det ska framgå av PBL att översiktsplanen ska hållas tillgänglig på kommunens webbplats, när beslutet har fått laga kraft.

I detta sammanhang finns anledning att påminna om att Bygg- processutredningen föreslog att vissa detaljplanehandlingar skulle hållas tillgängliga på kommunens webbplats. Därutöver föreslog utred- ningen att alla handlingar i ärenden om detaljplan och områdes- bestämmelser samt ansökningar och beslut i ärenden om planbesked, lov och förhandsbesked skulle få hållas tillgängliga på kommunens webbplats, även om de innehöll personuppgifter (SOU 2008:68

s.150 ff.). Att utredningen inte föreslog någon motsvarighet för över- siktsplanerna kan antas hänga samman med hur utredningens upp- drag var formulerat.

Byggprocessutredningens förslag genomfördes endast delvis. Regeringen ansåg att det var en brist att utredningens förslag enbart avsåg PBL-området och att det borde ske en bredare analys kring dessa frågor med sikte på hela det kommunala området (prop. 2009/10:170 del 1 s. 239). Av propositionen framgår att regeringens synpunkter framför allt tar sikte på hur personuppgifter bör hanteras på internet.

Översiktsplanerna innehåller vanligtvis inte sådana personupp- gifter som ofta förekommer i detaljplaner. De skäl som regeringen

180

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

framförde mot att genomföra Byggprocessutredningens förslag bör alltså inte hindra genomförandet av vårt förslag.

Bestämmelsen finns i 3 kap. 22 a § PBL.

8.3Den strategiska miljöbedömningen i planprocessen

Enligt våra direktiv ska vi utreda hur de olika momenten i miljö- bedömningen enligt 6 kap. miljöbalken kan integreras i planprocessen på ett sätt som stämmer överens med kraven i SMB-direktivet.6

Bestämmelserna om miljöbedömningar har ändrats nyligen

Miljöbedömningen är en del av processen med att ta fram en över- siktsplan. Redan i dag finns bestämmelser i PBL som genomför SMB-direktivets krav på miljöbedömningar av vissa planer och pro- gram (avsnitt 3.1.3 och 3.1.5).

Bestämmelserna i PBL ändrades den 1 januari 2018, dvs. efter att regeringen beslutade om våra ursprungliga direktiv (dir. 2017:6). Ändringarna i PBL har gjorts efter förslag från regeringen som inne- bär omfattande ändringar i bestämmelserna om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken (prop. 2016/17:200). Eftersom regeringen nyligen har gjort en genomgripande genomgång av hur PBL förhåller sig till kraven i SMB-direktivet får det betydelse för vårt uppdrag.

8.3.1Den nuvarande regleringen

Bedömning: Översiktsplaneprocessen är ändamålsenligt utfor- mad i förhållande till kraven i SMB-direktivet. Bestämmelserna i plan- och bygglagen är dock delvis svåra att förstå utan för- kunskaper om innehållet i miljöbalken.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

181

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

Kommunen ska normalt göra en strategisk miljöbedömning, om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jfr 6 kap. 3 § miljöbalken). Syftet med bedömningen är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveck- ling främjas.

Sammanfattningsvis innebär kraven i PBL att samrådet ska ut- formas så att det uppfyller vissa krav i 6 kap. miljöbalken, om över- siktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (3 kap. 9 § PBL). Dessutom ska kommunen redovisa miljökonsekvenser i planen på ett sätt som motsvarar kraven på vad som ska finnas i en miljökonsekvensbeskrivning (3 kap. 4 § PBL).

Vi anser att de nuvarande bestämmelserna i PBL delvis är svåra att förstå utan förkunskaper om hur regleringen ser ut i miljöbalken. Det finns därför anledning att redogöra för hur bestämmelserna ser ut.

Relationen mellan miljöbalken och PBL när det gäller miljöbedömningar

Kravet på miljöbedömning av planer och program i 6 kap. miljö- balken bygger på EG-direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, även kallat SMB-direktivet. Direktivet syftar till att föra in miljöhänsyn i tidiga skeden när beslut fattas om planer och program. Direktivet har genomförts i Sverige genom bestämmel- ser i miljöbalken och PBL samt bestämmelser i miljöbedömnings- förordningen.

Regeringen klargjorde vid genomförandet av SMB-direktivet för- hållandet mellan PBL och miljöbalken. Generellt gäller att de båda lagarna tillämpas parallellt med varandra. Vid miljöbedömningen av planer enligt PBL är däremot förhållandet sådant att miljöbalken ska tillämpas endast när detta anges särskilt i PBL. För PBL innebar genomförandet av SMB-direktivet att förfarandet enligt direktivet integrerades i det befintliga förfarandet enligt ÄPBL. Regeringen ansåg att det var lämpligt att införa regler som tydligt klargör att även 6 kap. miljöbalken ska tillämpas, eftersom ÄPBL redan innehöll vissa krav på miljöhänsyn av något slag (prop. 2003/04:116 s. 46). Ambitionen har alltså varit att det ska vara möjligt att utläsa av PBL vilka moment som ingår i en miljöbedömning, utan förkunskaper om bestämmelserna i balken.

182

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

Kraven i SMB-direktivet genomförs i första hand genom bestäm- melserna i 6 kap. miljöbalken. I annan lagstiftning, däribland PBL, genomförs direktivet framför allt genom hänvisningar till kraven i balken. I de fall sektorslagstiftningen redan tillgodoser kraven i direk- tivet finns dock inget behov av hänvisningar till bestämmelserna i balken.7

Den strategiska miljöbedömningen enligt 6 kap. miljöbalken

Eftersom SMB-direktivet framför allt genomförs i 6 kap. miljö- balken finns skäl att redogöra för innehållet i dessa bestämmelser, som grund för våra överväganden om regleringen i PBL är tillräcklig.

En kommun som upprättar eller ändrar en plan som krävs i lag eller annan författning ska göra en strategisk miljöbedömning, om genomförandet av planen eller ändringen kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan (6 kap. 3 § första stycket miljöbalken). Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas (6 kap. 1 § miljö- balken). Det handlar inte enbart om att ta fram ett dokument, en miljökonsekvensbeskrivning, utan det krävs ett kontinuerligt och integrerat arbete kring hur miljöaspekter påverkas av olika förslag vid framtagandet och antagandet av planen (prop. 2016/17:200 s. 93).

En strategisk miljöbedömning enligt miljöbalken förutsätter ett antal moment, bl.a. följande:

1.En undersökning om genomförandet av planen kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan, så till vida inte frågan om bety- dande miljöpåverkan redan har avgjorts av regeringen (6 kap. 5 § miljöbalken). Undersökningen ska innebära att kommunen identi- fierar omständigheter som talar för eller emot en betydande miljö- påverkan. Kommunen ska samråda i frågan med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt sär- skilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen, om kommunen inte redan i identifieringen kommer fram till att en strategisk miljö-

7Som exempel kan nämnas att direktivet innehåller krav på att allmänheten ska underrättas när en kommun har antagit en plan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jfr artikel 9.1). Eftersom det finns generella bestämmelser i kommunallagen som tryggar att allmänheten ges möjlighet att ta del av beslut som rör planer enligt PBL krävs inga uttryckliga hänvisningar till bestämmelserna om detta i 6 kap. 17 § miljöbalken.

183

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

bedömning ska göras (6 kap. 6 § miljöbalken). I 2 och 3 §§ miljö- bedömningsförordningen finns dock bestämmelser som innebär att en översiktsplan vanligtvis ska antas medföra en betydande miljö- påverkan.

2.Ett beslut i frågan om miljöpåverkan. Kommunen ska i ett särskilt beslut avgöra om genomförandet av planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten (6 kap. 7 § miljöbalken).8

3.Om planen eller ändringen av planen kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan, ska kommunen göra en strategisk miljö- bedömning (6 kap. 3 § miljöbalken). Enligt 6 kap. 9 § miljöbalken ska kommunen:

–Samråda om omfattningen och detaljeringsgraden för miljö- konsekvensbeskrivningen (MKB) i ett s.k. avgränsningssam- råd. Avgränsningssamrådet ska ske med de kommuner, läns- styrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen (6 kap. 10 § miljö- balken).

–Ta fram en miljökonsekvensbeskrivning.

–Ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till plan.

–Ta hänsyn till miljökonsekvensbeskrivningen och inkomna synpunkter innan planen antas.

Bestämmelserna om miljöbedömningar i 3 kap. plan- och bygglagen

Om en översiktsplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska PBL-samrådet genomföras så att det uppfyller vissa krav i miljö- balken. Det framgår av 3 kap. 9 § PBL:

8Kravet genomförs i PBL genom kraven i 3 kap. 4 § andra stycket. Det innebär att det är till- räckligt att kommunen redovisar skälen för sin bedömning, om kommunen anser att en stra- tegisk miljöbedömning inte ska göras (jfr prop. 2016/17:200 s. 162).

184

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

Krävs sådant samråd som avses i 6 kap. 6 eller 9 och 10 §§ miljöbalken, ska samrådet enligt [3 kap.] 8 § [PBL] genomföras så att det uppfyller kraven om samråd i nämnda bestämmelser i miljöbalken. Trots det som sägs där om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljö- ansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, ska kommunen i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med länsstyrelsen.

Innebörden av bestämmelsen i PBL är alltså att om det krävs ett under- sökningssamråd eller ett avgränsningssamråd, ska PBL-samrådet ut- föras så att det uppfyller kraven om samråd i 6 kap. 6 eller 9 och 10 §§ i miljöbalken. I detta sammanhang finns det anledning att påminna om att det i förarbetena särskilt framhålls att tidiga kontakter under arbetet med att utforma planförslaget utgör en del av PBL-samrådet.9

	Undersökningssamråd	Avgränsningssamråd	synpunktertilltillfälleGe MKBtillförslagpå	miljöbalken
				miljöbalken
Tid
Planarbetetpåbörjas	PBL-samråd enligt		framtagetfinns	Utställning
Planarbetetpåbörjas		planförslagförstaEtt	framtagetfinns	Utställning
	förarbetena

plan- och bygglagen

Anmärkning: Det skrafferade området illustrerar den förhandsremiss som vanligtvis avslutar PBL-samrådet (jfr fotnoten).

Planen antas

9Enligt förarbetena kan samrådet delas upp i flera steg som ansluter till olika stadier i plan- arbetet. Alla samrådsparter behöver då inte höras eller beredas tillfälle i varje sådant steg (prop. 1985/86:1 s. 136). Eftersom samrådet bedrivs genom successiva kontakter med myn- digheter och andra som berörs av planen, kan det enligt lagstiftaren ofta vara praktiskt att avsluta samrådsfasen med en förhandsremiss där så många som möjligt bereds tillfälle att ge synpunkter på det sammanvägda förslaget (a. prop. s. 137).

185

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

I PBL finns även krav på översiktsplanens innehåll som hänger sam- man med miljöbedömningen. Krävs en sådan strategisk miljöbedöm- ning som avses i 6 kap. miljöbalken, ska kommunen nämligen redo- visa miljökonsekvenser i planen på ett sätt som uppfyller vissa krav i miljöbalken (3 kap. 4 § tredje stycket PBL). Det handlar bl.a. om att miljökonsekvensbeskrivningen och beslutet att anta planen ska ha visst innehåll (enligt 6 kap. 11, 12 och 16 §§ miljöbalken). Om en strategisk miljöbedömning inte ska göras, ska kommunen i över- siktsplanen i stället redovisa skälen för sin bedömning i den frågan (3 kap. 4 § andra stycket PBL).

Bestämmelserna om den strategiska miljöbedömningen i plan- och bygglagen är svåra att förstå

Vi gör bedömningen att planprocessen enligt PBL är ändamålsenligt utformad i förhållande till kraven i SMB-direktivet, på så vis att det inte saknas några moment i PBL-processen. Däremot konstaterar vi att bestämmelserna i 3 kap. 9 § PBL är svåra att förstå.

För att kunna avgöra om det krävs ett undersöknings- eller av- gränsningssamråd, måste läsaren hitta fram till flera andra bestäm- melser i 6 kap. miljöbalken. Den som vill förstå processen för att ta fram en översiktsplan, kan alltså inte överblicka denna enbart utifrån bestämmelserna i 3 kap. PBL. Exempelvis är hänvisningen till under- sökningssamrådet i 6 kap. 6 § miljöbalken inte tillräcklig. Den som vill förstå vad som ingår i miljöbedömningen måste på egen hand hitta till bestämmelserna i 6 kap. 5 § miljöbalken för att förstå syftet med undersökningssamrådet. Först därefter är det möjligt att hitta till bestämmelserna i 6 kap. 4 § miljöbalken, som i sin tur leder vidare till miljöbedömningsförordningen.

Det är alltså svårt att överblicka vilka moment som ingår i miljö- bedömningen enligt PBL utan att ha förkunskaper om bestämmel- serna i miljöbalken. Från det perspektivet finns det skäl att se över bestämmelserna i PBL.

186

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

8.3.2Miljöbalkens krav på samråd tydliggörs i plan- och bygglagen

Förslag: Bestämmelserna förtydligas avseende att PBL-samrådet i vissa fall ska utformas så att det även uppfyller kraven på samråd enligt bestämmelserna om strategiska miljöbedömningar i miljö- balken. PBL ska uttryckligen ange vilka moment i miljöbedöm- ningen som ska genomföras.

Förslaget avser både översiktsplaner och detaljplaner.

Idag är det svårt att genom bestämmelserna i PBL förstå vilka moment som måste vara genomförda innan en översiktsplan kan antas. Vi anser att dessa otydligheter inte är ändamålsenliga för att åstad- komma en effektiv planprocess. För att tydliggöra vilka bestämmelser som kommunen behöver följa i miljöbalken föreslår vi därför juster- ingar i bestämmelserna i PBL.

Utgångspunkten bör vara att de moment som ska genomföras enligt miljöbalken ska framgå direkt av PBL. En sådan reglering finns bl.a. i lagen (1977:439) om kommunal energiplanering.

I praktiken krävs det sällan en undersökning

Redan av gällande rätt följer att PBL-samrådet ska utformas så att det först uppfyller kraven för undersökningssamråd enligt 6 kap. 6 § miljöbalken, om detta krävs.

Kravet på undersökningssamråd gäller bara i de fall som frågan om betydande miljöpåverkan inte är avgjord i föreskrifter som reger- ingen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken (jfr 6 kap. 5 § 1 miljöbalken). Sådana föreskrifter har regeringen meddelat genom 2 § miljöbedömningsförordningen. Som föreskrifterna är utformade ska översiktsplanen nästan alltid antas medföra en betydande miljö- påverkan, vilket innebär att det i praktiken sällan behövs något under- sökningssamråd.

Om planen däremot är en detaljplan, en plan eller program som enbart avser användningen av små områden på lokal nivå, eller inne- bär små ändringar i en plan, ska en undersökning alltid göras för att

187

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

ta reda på om en betydande miljöpåverkan kan antas (jfr 3 § miljö- bedömningsförordningen). Här ryms mindre ändringar av över- siktsplanen, däribland geografiska eller tematiska ändringar.10

Det ska framgå att undersökningssamrådet ska vara en del av PBL-samrådet, så till vida regeringen inte har bestämt något annat

I PBL behöver kravet på undersökningssamråd vara huvudregeln. Det hänger samman med att riksdagen i PBL inte kan förutsätta att regeringen har meddelat föreskrifter om när översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som nämnts ovan finns enligt miljöbedömningsförordningen dessutom vissa fall där det fort- farande krävs en undersökning för att avgöra frågan om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Vi anser att PBL bör ange att kommunen inom ramen för PBL- samrådet ska undersöka om översiktsplanen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Av PBL bör vidare fram- gå att undersökningen ska göras på det sätt som anges i 6 kap. 6 § miljöbalken och i föreskrifter som har meddelats i anslutning till den bestämmelsen. Det senare ledet tar sikte på att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela tillämpningsföreskrifter, vilket regeringen har gjort i 5 § miljöbedömningsförordningen. Före- skrifterna innehåller kriterier för att avgöra frågan om miljöpåverkan kan antas. Dessa föreskrifter genomför kraven i artikel 3.5 i SMB- direktivet.

Av PBL bör vidare framgå att kravet på undersökning inte gäller om frågan om betydande miljöpåverkan redan är avgjord i före- skrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljö- balken. Som miljöbedömningsförordningen är utformad i dag kom- mer det alltså inte behövas någon undersökning i de flesta fallen.

10Vi anser att behovet av en strategisk miljöbedömning bör ses mot bakgrund av att det ofta finns en tidigare antagen översiktsplan som har miljöbedömts. Det är då i första hand de förändringar som den nya planen möjliggör som behöver beaktas vid undersökningen av om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. När det handlar om en fördjupning av översiktsplanen, där den kommunomfattande planens inriktning enbart detaljeras, kan under- sökningen på motsvarande sätt utgå från den tidigare antagna planens miljöbedömning.

188

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

Även avgränsningssamrådet ska ske inom ramen för PBL-samrådet

Om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen även göra en strategisk miljöbedömning. Enligt gällande rätt ska PBL-samrådet då utformas så att det även uppfyller kraven om samråd enligt 6 kap. 9 och 10 §§ miljöbalken. Ofta kan ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning vara ett bra underlag för avgränsningssamrådet.

Vi anser att kravet på avgränsningssamråd bör uttryckas tydligare

iPBL. Det bör framgå att kommunen, inom ramen för PBL-sam- rådet, även ska uppfylla kraven på avgränsningssamråd i 6 kap. 9 och 10 §§ miljöbalken. Kravet ska endast gälla om undersökningen visar att planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljö- påverkan eller om detta framgår av föreskrifter från regeringen.

Länsstyrelsen behöver inte lämna ett skriftligt yttrande över avgränsningssamrådet

Det steg i översiktsplaneprocessen där länsstyrelsernas medverkan i översiktsplaneringen i dag skiljer sig mest åt är hur avgränsningssam- råden hanteras. Vissa länsstyrelser dokumenterar avgränsningssam- rådet i diarieförda mötesanteckningar. Andra länsstyrelser lämnar ett formellt yttrande, underskrivet på enhets-, avdelnings- eller länsled- ningsnivå.

Det finns inget krav på att länsstyrelsen ska yttra sig skriftligt under avgränsningssamrådet. Det ligger i kommunens intresse att ta del av synpunkter som kan medföra konsekvenser för planförslaget och efterföljande planering och prövning. Vi menar att det därför är önskvärt att länsstyrelserna samordnar sitt arbetssätt i detta avseende, för att förhindra att avgränsningssamrådet tar onödiga resurser i anspråk. Detta bör kunna utvecklas genom vägledningsinsatser från Boverket och Naturvårdsverket.

Inget krav på samråd med andra myndigheter än länsstyrelsen

I miljöbalken finns krav på att kommunen under undersöknings- respektive avgränsningssamrådet ska samråda med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda

189

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

miljöansvar kan antas bli berörda av planen (6 kap. 6 § första stycket 2 och 10 § miljöbalken). Mot bakgrund av länsstyrelsens uppgift att företräda staten under planprocessen bör det inte vara någon skyl- dighet för kommunen att samråda med andra statliga myndigheter än länsstyrelsen. Det överensstämmer med den nuvarande ordningen i PBL (jfr 3 kap. 9 § sista meningen och prop. 2016/17:200 s. 161).

Motsvarande ändringar bör göras när det gäller detaljplaner

Det är lämpligt att bestämmelserna om översikts- och detaljplaner utformas på ett likartat sätt, i de fall någon saklig skillnad inte är motiverad. Vi anser att de ändringar som vi nu har förordat i 3 kap. när det gäller översiktsplaneprocessen, även bör göras i 5 kap. PBL.

Under PBL-samrådet ska det finnas ett utkast till en miljökonsekvensbeskrivning

När avgränsningssamrådet har skett, ska kommunen ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och ge tillfälle till synpunkter på miljö- konsekvensbeskrivningen och förslaget till plan (6 kap. 9 § 2 och 3 miljöbalken). Enligt gällande rätt framgår det inte helt tydligt när miljökonsekvensbeskrivningen ska tas fram under PBL-processen. PBL kan alltså förstås som att det är tillräckligt att miljökonsekvens- beskrivningen tas fram senast till utställningen eller till antagandet.

Enligt SMB-direktivet ska utkastet till plan och den miljökonse- kvensbeskrivning11 som utarbetats göras tillgänglig för vissa myn- digheter och för allmänheten12 (artikel 6.1). Myndigheterna och all- mänheten ska ges möjlighet att yttra sig på ett tidigt stadium om utkastet till plan och miljökonsekvensbeskrivningen, innan planen antas (artikel 6.2).

Vi har övervägt om PBL bör ändras så att det tydligt framgår att ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning ska finnas redan under PBL-samrådet. Därigenom skulle lagen säkerställa att allmänheten och myndigheterna ges möjlighet att yttra sig på ett tidigt stadium över beskrivningen.

11Miljörapport med den terminologi som används i direktivet.

12Med termen allmänhet avses även den allmänhet som berörs, eller kan antas bli berörd, eller som har ett intresse av beslutsfattandet. Där ingår även relevanta ickestatliga organisationer, exempelvis sådana som främjar miljöskydd (artikel 6.4).

190

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

Redan i dag gäller att kommunen under PBL-samrådet ska redo- visa bl.a. förslagets innebörd, skälen för förslaget och förslagets konsekvenser (3 kap. 8 § tredje stycket PBL). Kravet omfattar även sådana konsekvenser som ska redovisas i en miljökonsekvensbeskriv- ning. PBL får därmed förstås som att ett utkast till miljökonsekvens- beskrivning ska tas fram redan under PBL-samrådet. Någon ytter- ligare reglering behövs därmed inte.

Därutöver kan tilläggas att ett samrådsförslag till översiktsplan van- ligtvis behöver bearbetas inför utställningen, vilket även påverkar inne- hållet i miljökonsekvensbeskrivningen. PBL-samrådet om förslaget till översiktsplan kan även påverka avgränsningen av den betydande miljö- påverkan som ska beskrivas i planens miljökonsekvensbeskrivning.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 3 kap. 9 § och 5 kap. 11 a § PBL. Förslaget medför behov av följdändringar i 5 kap. 11, 11 b–11 d, 18, 18 a, 25, 32 och 39 §§ PBL.

8.4Översiktsplanens inriktning kan utvecklas med befintliga planinstrument i plan- och bygglagen

Bedömning: Vi ser inget behov av att föreslå något ytterligare planinstrument i PBL-systemet.

I våra direktiv framhålls att dagens fördjupningar normalt inte är tillräckliga för att staten och kommunen ska nå en samsyn och att tidigare gjorda utredningsinsatser inte har varit tillräckliga. Kom- munerna behöver ett verktyg som underlättar den efterföljande pla- neringen i högre grad, inte minst på tätorts- och stadsdelsnivå. Plangenomförandeutredningen redovisade ett sådant förslag som innebar att översiktsplanen skulle kunna preciseras för vissa om- råden (SOU 2013:34). Utredningens förslag var dock i vissa avseen- den ofullständigt och ledde till kritik från remissinstanserna, bl.a. eftersom den tänkta planformen inte var juridiskt bindande. Försla- get behöver därför enligt våra direktiv utvecklas.

191

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

I kapitel 4 redovisar vi möjligheter och brister som vi iakttagit i översiktsplaneringen i dag. Vår slutsats är att det i första hand är brister i aktualitetsprövningen och brist på tydliga besked från staten som påverkar effektiviteten för efterföljande planering och pröv- ning. Detta framhålls även i Boverkets uppföljning av PBL 2016.13 I den dialog som vi fört med berörda aktörer har det inte fram- kommit någon efterfrågan på nya planinstrument, däremot önske- mål om att förenkla tillämpningen av de befintliga.

Att många kommuner i dag använder planformer utanför PBL- systemet har ibland tolkats som att de nuvarande instrumenten inte är tillräckliga. Vi tror dock att det lika gärna kan handla om att kom- munerna vill hitta nya sätt att stimulera dialogen med medborgarna, utan de formkrav som är kopplade till instrumenten i PBL. Det är dock sannolikt inte möjligt att åstadkomma ett nytt lagreglerat instrument helt utan formkrav, till följd av EU-rättsliga och inter- nationella krav (jfr avsnitt 3.1.5).

Utifrån vår syn att kontinuiteten i översiktsplaneringen är avgör- ande för plansystemets effektivitet, anser vi att befintliga planinstru- ment i PBL är tillräckliga. Dagens plansystem är enligt oss utformat för en flexibel användning utifrån kommunernas olika förutsätt- ningar. En översiktsplan kan fördjupas för en viss del av kommunen där så behövs, eller kompletteras med tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. Kommunen kan även arbeta med program för detaljplan, utforma enklare detaljplaner, och områdesbestämmel- ser kan användas för att säkerställa syftet i översiktsplanen utanför detaljplanelagt område. För att stimulera användningen av befintliga planinstrument ser vi främst ett behov av utvecklad vägledning.

Antagande av en fördjupning eller ett tillägg ändrar planbeslutet

Bestämmelserna i PBL bygger på förutsättningen att översikts- planeringen ska bedrivas kontinuerligt och att resultatet ska redo- visas i en översiktsplan som antas av kommunfullmäktige. I förarbe- tena till ÄPBL 1987 förutsattes arbetet med översiktsplanen ske på flera nivåer, såväl för hela kommunen som för enskilda kommun- delar, större tätorter och stadsdelar. Bestämmelserna om översikts- plan ansågs täcka alla dessa behov. Det betonades dock att planer för

13Regeringskansliets dnr N2017/02844/PBB.

192

SOU 2018:46

En kontinuerlig översiktsplanering

delområden i formell mening ska betraktas som ändringar av den för kommunen gällande översiktsplanen (prop. 1985/86:1 s. 131). Ett beslut om en fördjupning av eller ett tillägg till översiktsplanen änd- rar således beslutet för den kommunomfattande översiktsplanen.

Exempel på en enkel ändring av översiktsplanen

En ändring av en översiktsplan behöver inte innebära att en fördjup- ning eller ett tillägg tas fram. Det kan vara enklare saker som kom- munen vill ändra för att kunna hantera efterföljande detaljplanering mer effektivt. Ett exempel på detta finns i Linköpings kommun, för del av Västra Valla.

Översiktsplan för staden Linköping antogs i juni 2010, och ingår som en del i den kommunfattande översiktsplanen. I januari 2012 beslutade kommunstyrelsen att genomföra ett bo- och samhällsexpo 2016 i Vallastaden samt att ta fram en strukturplan till ledning för utbyggnaden genom en arkitekttävling.

Det vinnande förslaget till strukturplan kom delvis att inte överens- stämma med den gällande översiktsplanens markanvändning, och för att underlätta efterföljande detaljplanering ändrades översiktsplanen. Ändringen avsåg att möjliggöra bostäder och service samt grönstråk inom befintligt och planerat universitetsområde samt att bevara ett befintligt fritidsområde i anslutning till Vallaskogen.

Ändringen av översiktsplanen genomfördes med granskning i stället för utställning (jfr 3 kap. 24–26 §§ PBL). Ändringen ansågs inte inne- bära någon betydande miljöpåverkan varför kommunen inte gjorde en miljöbedömning. Länsstyrelsen hade inga invändningar mot ändringen i sitt granskningsyttrande. Ändringen gjorde det möjligt för stadsbygg- nadsnämnden att besluta om antagande av detaljplaner för området.

Befintliga planinstrument kan användas utifrån kommunernas olika behov

Att det råder olika behov av planinstrument i landets kommuner är inte konstigt med tanke på hur olika de geografiska och demografiska förhållandena är. En del situationer kräver en fördjupning av översikts- planen medan program för detaljplan kan vara tillräckligt i andra. För exempelvis en förtätningssituation i en befintlig bebyggelsestruktur

193

En kontinuerlig översiktsplanering

SOU 2018:46

kan ett program för detaljplan ge erforderligt översiktligt stöd. Gäller det däremot en stadsdel som ska byggas ut under längre tid, ger en för- djupning av översiktsplanen bättre stöd i ett juridiskt perspektiv.

Det finns behov av program för detaljplan i planeringskedjan

Det är kommunen själv som avgör behovet av ett program för detalj- plan. I propositionen till införandet av ÄPBL 1987 anger man att program för detaljplan bör användas i de fall översiktsplanen inte helt uppfyller kravet på aktualitet, kritiseras i länsstyrelsens gransk- ningsyttrande eller inte ger tillräcklig vägledning for fortsatt plan- läggning (prop. 1985/86:1 s. 178).

Vi ser program för detaljplan som ett lämpligt verktyg inom ett bebyggelseområde där många grundstrukturer finns på plats, exem- pelvis i en förtätningssituation. När ett program för detaljplan tas fram inom ramen för PBL inkluderas även samråd med länsstyrelsen kring de statliga intressena, vilket kan ge större förutsebarhet för efterföljande detaljplanering. Genomförandetiden för projektet bör dock inte vara för lång. Om ett område planeras att byggas ut på längre sikt är en fördjupning av översiktsplanen lämpligare eftersom ett program för detaljplan inte ger lika tydliga besked om statens ingripandegrunder i en eventuell prövningssituation. För en fördjup- ning av översiktsplanen lämnar länsstyrelsen ett granskningsytt- rande som bifogas planen. Länsstyrelsens yttrande över ett program följer inte processen på samma sätt. Det finns även möjlighet för kommunen att begära ett planeringsbesked från länsstyrelsen då en detaljplan omfattar ingripandegrunderna (avsnitt 3.2).

Boverket ser i sin uppföljning av PBL 2016 ett behov av planpro- gram i planeringskedjan men upplever att det finns en stor osäkerhet över användning, innehåll, prövning och process bland kommunerna. Vi ser att det därför är lämpligt med utvecklad vägledning kopplat till en kontinuitet i översiktsplaneringen.

194

9 Översiktsplanens innehåll

I detta kapitel presenterar vi våra förslag om utvecklade krav på över- siktsplanens innehåll.

9.1Tydligare krav på innehåll underlättar efterföljande planering

I kapitel 6 har vi slagit fast att planens redovisning behöver göra det möjligt att överblicka den tänkta utvecklingen. Planen ska dessutom ge stöd för efterföljande planering och prövning. Det ställer krav på planens innehåll.

9.1.1Kraven på översiktsplanens innehåll bör utvecklas

Bedömning: Författningstexten ger inte tillräckligt stöd för att säkerställa en god tillämpning.

De nuvarande kraven på översiktsplanens innehåll är otillräckliga

När kravet på att alla kommuner skulle ha en översiktsplan tillkom genom ÄPBL var kraven på planens innehåll lågt ställda. Av över- siktsplanen skulle enligt den ursprungliga lagen framgå

–grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt om riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse, och

–hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt naturresurs- lagen, dvs. nuvarande 3 och 4 kap. miljöbalken (4 kap. 1 § ÄPBL).

197

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

Av propositionen till ÄPBL framgår att kraven på den första över- siktsplanen inte borde ställas för högt (prop. 1985/86:1 s. 128 f.). En utgångspunkt var att kommunerna i sin översiktliga planläggning skulle kunna bygga vidare på det planmaterial som redan hade tagits fram. Detta ledde till att kraven på översiktsplanens innehåll inte detaljreglerades i ÄPBL.

Vi tror att de lågt ställda kraven även kan höra samman med att staten inte tillförde några nya resurser när kravet på att alla kommu- ner skulle ha översiktsplan infördes. Lågt ställda krav kan alltså ha varit en förutsättning för att reformen skulle kunna genomföras (jfr a. prop. s. 456).

Kraven på översiktsplanens innehåll har visserligen ökat sedan ÄPBL tillkom, men vi menar att lagkraven på innehållet fortfarande är lågt ställda och inte tillräckliga för att säkerställa en god tillämpning.

Det finns flera brister i den nuvarande författningsregleringen

Enligt vår uppfattning är den nuvarande författningstexten otill- gänglig och kraven blir därigenom otydliga. Det handlar dels om att det är otydligt vad som ska redovisas, dels att redovisningskraven i vissa avseenden är alltför omfattande. Att kraven är omfattande innebär att översiktsplanen lätt blir överlastad av information. Bestäm- melser om centrala funktioner i planen, t.ex. kommunens bedömning av de allmänna intressena och redovisningen av grunddragen i den av- sedda användningen av mark och vattenområden, blandas med krav på redovisning av konsekvenser. Vi menar att det i praktiken är omöjligt att tillgodose redovisningskraven för kommunerna. För att översikts- planen ska säkerställa goda förutsättningar för efterföljande planering finns det enligt vår uppfattning skäl att se över kraven på planens innehåll.

9.1.2Boverkets förslag till ÖP-modell bör ligga till grund för utvecklade krav på det obligatoriska innehållet

Bedömning: Boverkets förslag till ÖP-modell bör vara utgångs- punkten för utvecklade krav på översiktsplanens innehåll.

198

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

Boverket har tagit fram ett förslag till en modell som visar hur en översiktsplan kan byggas upp utifrån gällande lagstiftning (se bilaga 8). Modellen bygger på tre grundläggande delar för hur planens innehåll kan struktureras:

–En utvecklingsstrategi

–En karta där den avsedda användningen av mark och vatten redo- visas

–Redovisning av områden med särskilda kvaliteter eller andra för- hållanden som hänsyn bör tas till vid detaljplanering och bygg- lovsprövning m.m.

Boverkets förslag till ÖP-modell som den ser ut i dag är enligt Bo- verkets egen bedömning inte tillräckligt utvecklad för att fungera som standard. Vi väljer ändå att utgå från denna i våra förslag i och med att den är redovisad på Boverkets PBL Kunskapsbank och att många kommuner har kommit i kontakt med modellen i sitt över- siktsplanearbete. Vi har även tagit del av erfarenheterna från några av de pilotkommuner som använt sig av modellen. Att vi lägger fram ett förslag som tar sin utgångspunkt i förslaget till ÖP-modell ger möjligheter för fler att reflektera över dess för- och nackdelar. Det har även betydelse för vårt förslag om bemyndigande för att ta fram en digital standard för översiktsplaner (avsnitt 9.2.1).

Iförhållande till Boverkets nuvarande förslag till ÖP-modell ut- går vi från följande:

–Det centrala är kommunens syn på hur mark- och vattenområden ska användas. ÖP-modellens utvecklingsstrategi ser vi som en redovisning av den sammanvägda plankartan på en övergripande nivå. Utvecklade krav på redovisning av grunddragen för mark- och vattenanvändning kan således användas även på en mer över- gripande nivå, men då med ett mer strategiskt manér för att exem- pelvis markera viktiga stråk och noder.

–För indelningen av mark- och vattenområden föreslår vi sex över- gripande kategorier som kommunen därefter själva kan välja att precisera för exempelvis bostäder, service, utbildning, m.m. Vi frångår ÖP-modellens uppdelning i områdesanvändning, stråk och transportsystem. Den uppdelningen kan kommunen själv välja för respektive kategori.

199

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

–Vi ser hänsyn som förhållanden som utifrån den sammanvägda plankartan särskilt behöver uppmärksammas för efterföljande planering och prövning. Detta inkluderar ställningstaganden från kommunen.

9.1.3Syftet med översiktsplanen bör tydliggöras i PBL

Förslag: Vad som utgör översiktsplanens syfte och innehåll för- tydligas i plan- och bygglagen.

Vad som utgör översiktsplanens syfte och innehåll bör förtydligas genom nya rubriker

Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utveck- lingen av den fysiska miljön. Planen ska även ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (3 kap. 2 § PBL).

Den första meningen i 3 kap. 2 § tillkom genom införandet av nya PBL och avsåg att stärka översiktsplanens strategiska funktion (prop. 2009/10:170 del 1 s. 418). Regeringen menade att det är ange- läget att juridiskt säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang så att sambanden med förhållanden i om- världen blir tydligare (a. prop. s. 176). Regeringen ansåg även att över- siktsplanens roll och betydelse behövde stärkas genom att översikts- planens bredare funktion, både som underlag för beslut enligt PBL och som ett strategiskt, politiskt instrument, förtydligades i lag- stiftningen. Vi har dock inte funnit något i förarbetena som tyder på att den första meningen utgör ett självständigt krav på att planen ska ha ett visst innehåll. Enligt vår uppfattning handlar bestämmelsen om att klargöra syftet med översiktsplanen.

Den andra meningen i 3 kap. 2 § PBL innebär att översiktsplanen ska ge vägledning för vissa beslut. Det handlar dels om beslut om hur mark- och vattenområden ska användas, dels om beslut om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (jfr prop. 1994/95:230 s. 71). Med uttrycket ”den byggda miljön” avses en helhet i vilken, förutom bebyggelsen, även anläggningar samt vege- tation, parker och andra grönområden ingår (a. prop. s. 54). De beslut

200

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

som avses omfattar många olika typer av beslut där hushållnings- bestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken ska tillämpas, däribland beslut om bygglov (utanför områden med detaljplan), detalj- planer och olika beslut enligt miljöbalken.

Bestämmelserna i 3 kap. 2 § PBL klargör översiktsplanens av- sedda funktion och syfte i PBL-systemet. För att tydliggöra syftet med översiktsplanen och kraven på planens innehåll anser vi att två nya rubriker bör införas i PBL.

Utöver bestämmelserna i 3 kap. 2 § bör under rubriken översikts- planens syfte även bestämmelsen om att översiktsplanen inte är bin- dande (3 kap. 3 § PBL) inordnas. Den bestämmelsen kan sägas pre- cisera räckvidden av att översiktsplanen ska vara vägledande för vissa beslut. Bestämmelsen att översiktsplanen inte är bindande bör därför placeras i direkt anslutning till bestämmelsen att planen ska vara väg- ledande för vissa beslut, trots att bestämmelsen i sig själv inte kan anses utgöra en beskrivning av syftet med översiktsplanen.

Under rubriken översiktsplanens innehåll bör övriga krav samlas om vad översiktsplanen ska innehålla (jfr nuvarande 3 kap. 4–6 §§ PBL).

Om tidsperspektivet i planeringen

Som vi framfört i kapitel 6 behöver ställningstaganden till föränd- ringar och utvecklingsbehov ofta ett tidsperspektiv på 10–20 år. Det ansluter till vad departementschefen förordade i propositionen till ÄPBL. Detta tidsperspektiv motiverades då med att markanvänd- ningsbeslut får mycket långsiktiga effekter (jfr prop. 1985/86:1 s. 530).

Under utredningsarbetet har vi träffat på uppfattningen att detta tidsperspektiv är alldeles för kort i förhållande till behovet av att bebyggelsen ska vara långsiktigt hållbar i förhållande till pågående klimatförändringar, m.m. Vi menar att tidsperspektivet i översikts- planeringen handlar om att ta ställning till vilka förändringar i använd- ningen av mark- och vattenområden som bör ske inom de närmaste 10–20 åren. Den som uppför en ny byggnad måste ofta ha ett väsentligt längre perspektiv – de avskrivningstider som normalt tillåts för inve- steringar förutsätter att byggnaden ska stå kvar i minst 50–120 år. De grundläggande bebyggelsestrukturerna i en ny stadsdel kan i sin tur bestå under ännu längre tid. Översiktsplanens perspektiv behöver

201

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

alltså vara mycket långt när kommunen ska bedöma förutsätt- ningarna för att en ny bebyggelse blir långsiktigt hållbar, t.ex. när det gäller risken för översvämning.

9.1.4Utgångspunkt i de allmänna intressena

Bedömning: De nuvarande kraven på att kommunen i översikts- planen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hän- syn till allmänna intressen kommer att tillgodoses är inte ända- målsenlig. Redovisningskraven bör nyanseras.

Räckvidden av bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. plan- och bygglagen bör ses över.

Allmänna intressen i översiktsplaneringen

I 2 kap. PBL anges olika allmänna intressen som kommunen ska be- akta eller ta hänsyn till vid planläggning och i prövningen av lov och förhandsbesked m.m. Med planläggning avses arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdes- bestämmelser (1 kap. 4 § PBL). Innan vi går igenom våra förslag om vad kommunen bör redovisa i översiktsplanen finns anledning att inledningsvis redogöra för hur de allmänna intressena ska tillämpas i översiktsplaneringen.

De allmänna intressena omfattar många olika frågor. En övergri- pande bestämmelse anger att planläggning ska syfta till att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (jfr 2 kap. 2 § PBL).

Bestämmelserna i 2 kap. PBL spänner från det stora till det lilla. På den övergripande nivån kan nämnas att planläggningen ska främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommu- nikationsleder, med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden (2 kap. 3 § PBL). I den andra änden av skalan kan nämnas att det finns bestämmelser som innehåller detaljerade krav när enskilda bygg- nader ska utformas och placeras. Exempelvis ska detta ske på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden och

202

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

natur- och kulturvärden, men också med hänsyn till möjligheterna att hantera avfall och till behovet av framtida förändringar och kom- pletteringar (2 kap. 6 § PBL). Hänsyn ska även tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen be- byggelse finns lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse

m.m.(2 kap. 7 § PBL). I översiktsplaneringen ska kommunen alltså beakta många sorters intressen enligt 2 kap. PBL.

Många av de allmänna intressena är svåra att hantera i den kommunomfattande planen

Ofta är det lättare för kommunen att klara ut de övergripande frå- gorna i den kommunomfattande planen, t.ex. vad som enligt kom- munen utgör en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder. Det hänger samman med att översikts- planen ska omfatta hela kommunen.

Frågor om hur enskilda byggnader ska utformas och placeras eller var lekplatserna bör placeras inom sammanhållen bebyggelse, kan i vissa fall vara lämpliga att studera i en fördjupning av översiktsplanen. Däremot är det i praktiken ofta ogörligt att ta ställning till sådana detaljfrågor i den kommunomfattande planen. Sådana frågor förut- sätter överväganden i en skala som behöver vara mer detaljerad än vad som vanligtvis förekommer i en sådan plan. Detta är problematiskt eftersom kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen – vid beslut om användningen av mark- och vattenområden – kommer att till- godoses (3 kap. 4 §). Lagstiftaren ställer alltså krav på att kommunen ska ta ställning i frågor som i praktiken är svåra att bedöma inom översiktsplaneringen.

Att kravet på redovisning numera även omfattar detaljbetonade frågor kan kopplas till att bestämmelserna i 2 kap. PBL tidigare fanns i två olika kapitel i den äldre lagen. I 2 kap. ÄPBL angavs de allmänna intressena, medan kraven på byggnader och tomter fanns i dåvarande 3 kap. ÄPBL. När dessa bestämmelser samlades i det nya 2 kap. PBL utvidgades även kraven på redovisning i översiktsplanen till att om- fatta detaljerade krav på byggnader och tomter. Denna konsekvens uppmärksammas inte i propositionen till nya PBL.

De omfattande redovisningskraven innebär att många översikts- planer tyngs av omfattande beskrivningar av hur kommunen anser

203

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

att de allmänna intressena bör beaktas. Enligt vår uppfattning bidrar de omfattande redovisningskraven till att arbetet med översiktsplanen ofta uppfattas som tungrott av kommunerna. Vi menar att nyttan av att kommunen i översiktsplanen även ska ta ställning i detaljfrågor kan ifrågasättas.

Kravet på redovisning av de allmänna intressena fanns inte i den ursprungliga lagen

När ÄPBL trädde i kraft fanns inget krav på att kommunen i över- siktsplanen skulle redovisa sin bedömning av hur de allmänna intressena kommer att tillgodoses vid beslut om hur mark- och vattenområden ska användas. Den lydelse som ursprungligen fastslogs av riksdagen hade innebörden att översiktsplanen är det planinstitut där kommunen ska redovisa sin uppfattning om hur de allmänna intressena bör om- sättas i den kommunala geografin. Sedan ÄPBL antogs har kraven på redovisning ändrats flera gånger. Uttalandena i propositionen till nya PBL talar dock för en annan syn på hur dagens bestämmelse i 3 kap. 4 § PBL ska tillämpas. Den nuvarande bestämmelsen får förstås som att kommunen i översiktsplanen ska göra en systematisk redovisning av hur de allmänna intressena i 2 kap. PBL ska tillämpas (jfr prop. 2009/10:170 del 1 s. 178). En utförligare redogörelse om hur detta krav har förändrats över tid finns i bilaga 9.

I översiktsplanen bör kommunen framför allt hantera de övergripande strukturfrågorna och hur bebyggelse bör lokaliseras

Vi anser att den nuvarande generella hänvisningen till 2 kap. PBL inte är ändamålsenlig för kommunernas översiktsplanering. Kraven på kommunernas redovisning av de allmänna intressena bör sänkas så att kommunerna i större grad ges möjlighet att anpassa innehållet till planeringsuppgiften och utifrån kommunernas skilda behov och förutsättningar.

Vi menar att det är framför allt är de allmänna intressen som anges

i2 kap. 2–5 och 10 §§ PBL som bör behandlas i översiktsplanen, utifrån vad som är ändamålsenligt att ta ställning till på denna planer- ingsnivå. Det innebär alltså att kraven på redovisning bör utformas

204

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

utifrån behovet av att kommunen tar ställning till följande allmänna intressen:

–Att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov samt att bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken ska tillämpas. Företräde ska ges åt sådan användning som från all- män synpunkt medför en god hushållning (2 kap. 2 § PBL).

–Kravet att planläggningen – med hänsyn till natur- och kulturvär- den, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regio- nala förhållanden – ska främja bl.a. en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, en från social synpunkt god livsmiljö, en långsiktigt god hushållning samt bostadsbyggande och ut- veckling av bostadsbeståndet (2 kap. 3 § PBL).1

–Kravet att mark som ska tas i anspråk för bebyggelse ska vara lämplig för ändamålet från allmän synpunkt (2 kap. 4 § PBL).

–Kravet att bebyggelse m.m. ska lokaliseras till mark som är läm- pad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet, möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp m.m. samt risken för olyckor, översvämning och erosion (2 kap. 5 § PBL).

–Kravet att miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken ska följas (2 kap. 10 § PBL).

Det bör understrykas att översiktsplanen även i fortsättningen kom- mer att behöva utformas med hänsyn till alla de allmänna intressen som enligt 2 kap. PBL ska beaktas vid planläggning, även om kraven på vad översiktsplanen ska innehålla enligt 3 kap. PBL begränsas.

Hur redovisningen av de allmänna intressena bör göras i över- siktsplanen återkommer vi till i nästföljande avsnitt (9.1.5–9.1.8).

1Boverket har tagit fram vägledning på webbplatsen PBL kunskapsbanken för hur några av bestämmelserna bör tillämpas i översiktsplaneringen, bl.a. om hållbar utveckling (2 kap. 3 § PBL) och hälsa, säkerhet och risker (2 kap. 5 § PBL).

205

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

Räckvidden av 2 kap. PBL bör se över

Vi anser att det finns behov av att se över hur 2 kap. PBL är utformat, eftersom flera av bestämmelserna ska tillämpas i ärenden och situa- tioner som bestämmelserna inte är anpassade till. Exempelvis är det inte ändamålsenligt att en kommun eller ett regionplaneorgan i över- sikts- eller regionplanen ska bedöma hur enskilda byggnader ska ut- formas och placeras eller hur behovet av lekplatser bör tillgodoses (jfr 2 kap. 6 och 7 §§ PBL). Inte heller är det lämpligt att övergri- pande frågor om ekonomisk tillväxt eller utveckling av bostads- beståndet ska prövas i ett startbesked, vilket PBL anger i dag (2 kap. 3 § andra stycket jämförd med 10 kap. 23 § första stycket 1 PBL). Enligt vår uppfattning bör regeringen ta initiativ till en översyn av 2 kap. PBL.

9.1.5Grunddragen i avsedd användning av mark- och vattenområden

Förslag: Av översiktsplanen ska framgå grunddragen i fråga om användningen av mark- och vattenområden, och delas in i:

–stadsbygd och tätortsområden

–landsbygd

–verksamheter

–transporter och infrastruktur

–grönstruktur

–vatten.

Indelningen som anges ovan får vid behov göras mer detaljerad. Av översiktsplanen ska framgå kommunens syn på hur den

byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

206

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

Basen är grunddragen i markanvändningen och kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras

En markanvändningskarta kan sägas utgöra basen i översiktsplanen, dvs. kravet att kommunen i översiktsplanen ska visa grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 5 § 1 PBL). Genom redovisningen ger kommunen uttryck för sin uppfattning om hur mark- och vattenområden bör användas utifrån det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (jfr 2 kap. 2 § PBL). Kartan visar också kommunens uppfattning om vad som utgör en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder re- spektive vad som utgör en långsiktigt god hushållning med mark och vatten m.m. (jfr 2 kap. 3 § PBL). Markanvändningskartan är en av de tre beståndsdelarna i Boverkets förslag till ÖP-modell.

Den nuvarande bestämmelsen är identisk med lydelsen i ÄPBL. Med grunddragen avses den huvudsakliga användningen (prop. 1985/86:1 s. 529). Enligt förarbetena bör grunddragen om hur marken ska an- vändas vara ganska schematisk (a. prop. s. 132). Enligt propositio- nen är det viktigt att egenskapen av översiktsplan renodlas så att det är just överblicken över de större sammanhangen, den långsiktiga strukturen, som redovisas i planen. Det hindrar, enligt propositio- nen, inte att ändamålet ibland kan vara precist både till ändamål och till avgränsning. Enligt propositionen bör av översiktsplanen framgå om den avser

–större förändring av markanvändningen

–ett aktivt bevarande av befintliga förhållanden

–en gradvis förändring och förnyelse i huvudsak inom ramen för den markanvändning som redan har etablerats

–ett område av strategisk betydelse för den framtida bebyggelse- utvecklingen där handlingsfriheten skall behållas, eller

–att den markanvändning som pågår kan fortgå i stort sett oför- ändrad därför att det inte finns några uttalade allmänna intressen.

Under riksdagsbehandlingen av ÄPBL anförde Bostadsutskottet att översiktsplanen bör redovisa dels vilka mark- och vattenområden som redan tagits i anspråk t.ex. för bebyggelse, försvar, naturvård m.m., dels

207

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

inom vilka områden förändringar kan väntas och dels inom vilka områ- den inga speciella restriktioner behövs (bet. BoU 1986/87:1 s. 30). Redan i dag finns alltså krav på att den avsedda användningen ska redovisas på en karta.

Redovisningen av hur mark och vatten bör användas i framtiden har enligt vår uppfattning en nära koppling till kravet att kommunen i översiktsplanen ska visa sin syn på hur den byggda miljön ska an- vändas, utvecklas och bevaras (3 kap. 5 § 2 PBL). Bestämmelsen mot- svarar det som i den ursprungliga ÄPBL-propositionen benämndes ”riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse” (prop. 1985/86:1 s. 529). Utgångspunkter och riktlinjer för var bebyg- gelse ska lokaliseras och hur den ska utformas behövs, enligt reger- ingen, som stöd för planläggning och lovgivning. Att planen även ska innehålla riktlinjer för hur den byggda miljön ska användas har bety- delse för översiktsplanens strategiska funktion (prop. 2009/10:170 del 1 s. 177).

Redovisningen av den huvudsakliga markanvändningen på plan- kartan ger enligt vår uppfattning begränsad vägledning för bebyg- gelseutvecklingen. Genom att kombinera markanvändningen med vägledning om hur byggda miljön bör användas, utvecklas och beva- ras kan kommunen skapa förutsättningar för en hållbar utveckling i kommunen.

Tydliga ställningstaganden kring hur mark och vatten bör användas underlättar efterföljande planering

Genom en markanvändningskarta visar kommunen sin uppfattning om hur de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL bör tillämpas i kom- munen. Kartan – i kombination med kommunens vägledning för hur den byggda miljön bör användas, utvecklas och bevaras – har därmed stor betydelse för dialogen mellan staten och kommunen om hur mark och vatten bör användas.

En tydlig översiktsplan kan ge kommunen tidiga signaler om konfliktytor med de statliga intressena och värdefulla upplysningar om frågor som kommer att behöva studeras ytterligare i efterföl- jande planering.

Kartan kan emellertid inte visa allt. En del av stadsbyggandet sker i dag genom succesiv förtätning eller omvandling inom den redan

208

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

byggda miljön. Kartredovisningen förlorar i dessa sammanhang i in- formationsvärde. Plankartan är mera informativ när en utbyggnad sker på obebyggd mark, medan förtätning ofta är svårt att illustrera på en översiktlig plannivå. Kartan ger inte heller rättvisa åt strategi och förändringar gentemot geografiskt väl definierade intressen. Dessa intressen framstår gärna på kartan som tyngre än strategier, riktlinjer och förhållningssätt.

PBL bör innehålla krav som säkerställer att redovisningen ger god vägledning

Enligt vårt uppdrag ska vi utreda hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska kunna han- teras inom ramen för översiktsplaneringen. Ett lämpligt sätt att främja dialogen mellan staten och kommunen är att införa krav på större tydlighet i översiktsplanen. Samtidigt får lagstiftarens krav på redovisning inte göras alltför omfattande, eftersom det kan påverka kommunens möjligheter att hålla översiktsplanen aktuell. Alltför höga krav på innehåll riskerar alltså att försämra förutsättningarna för en kontinuerlig översiktsplanering. Hänsyn behöver även tas till kravet att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som för- anlett den (14 kap. 3 § RF).

Markanvändningskartan bör omfatta hela kommunens yta

Enligt praxis behöver kommunen inte uttrycka någon uppfattning om samtliga områden i kommunen, trots att översiktsplanen ska omfatta hela kommunen (jfr 3 kap. 1 § PBL). I förarbetena till ÄPBL anförde departementschefen att kommunen inte ”i förväg måste ut- trycka en uppfattning om alla tänkbara och mer eller mindre realis- tiska önskemål om ändrad eller bevarad användning av mark och vatten som kan göra sig gällande inom olika delar av kommunen” (prop. 1985/86:1 s. 127).

Vi anser dock att översiktsplanens kategorisering av använd- ningen av mark- och vattenområden ska omfatta hela kommunen. Detta eftersom översiktsplanen kan behöva ge vägledning för bygg- lov och tillståndspliktiga verksamheter på alla platser i kommunen.

209

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

Att kommunen anger en specifik användning underlättar även för dialogen med såväl staten som medborgarna om vilken inriktning kommunen planerar för. En indelning av kommunen i olika använd- ning ger även en ram som kan göra det lättare att bedöma vad kom- munen inte har planerat för. De kategorier som vi föreslår nedan är samtidigt tillräckligt vida för att möjliggöra utveckling av många olika slag.

Mot denna bakgrund anser vi att det bör framgå av PBL att kom- munen ska visa grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden för hela kommunen. För tydlighets skull bör även framgå att redovisningen ska ske på en karta. Det hindrar inte att redovisningen vid behov kan delas upp på flera kartor.

Kartredovisningens indelning för användning av mark- och vattenområden

Den norska lagstiftningen innehåller krav som innebär att redovis- ningen av hur mark och vatten kan användas ska ha en viss lägstanivå (avsnitt 5.3). Vi menar att det är ett bra sätt att säkerställa att över- siktsplanen får en tillräcklig detaljeringsgrad. Markanvändnings- kartan i Boverkets förslag till ÖP-modell har en liknande uppbyggnad, om än med färre kategorier.

Ett enhetligt redovisningssätt i översiktsplanen underlättar pla- nering och prövning som sker enligt annan lagstiftning och för aktörer som verkar i flera kommuner. Att redovisningen sker på ett enhetligt sätt främjar även möjligheten till ett digitalt arbetssätt (avsnitt 9.2).

Även i PBL-systemet finns inslag av kategorisering. Inom detalj- planeringen finns en lång tradition av att tillämpa enhetliga beteck- ningar för tillåten användningen. Indelningen anges numera i Bover- kets allmänna råd om planbestämmelser för detaljplan (BFS 2014:5). Vi ser emellertid inget generellt behov av att driva funktionsuppdel- ningen i översiktsplanen så långt som normalt sker i en detaljplan.

Olika kommuner och olika delar av en kommun kräver varierande grad av detaljering och mängd riktlinjer. De sex kategorier vi föreslår bygger på Boverkets förslag till ÖP-modell och de erfarenheter som pilotkommunerna har dragit av denna. Kommunen kan därefter välja att göra indelningen mer detaljerad, liksom hur ställningstaganden och riktlinjer ska redovisas i förhållande till kartan. Exempelvis kan

210

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

kommunen vilja redovisa sina ställningstaganden och riktlinjer uti- från stadsdelar eller kommundelar. Kategorierna är följande:

1.stadsbygd och tätortsområden

2.landsbygd

3.verksamheter

4.transport- och teknisk infrastruktur

5.grönstruktur

6.vatten.

1. Stadsbygd och tätortsområden

Begreppet stadsbygd, som används i Boverkets förslag till ÖP- modell, är ett främmande begrepp för många kommuner. Det ger dock en inriktning av karaktären för användningsslaget. För att be- greppet ska vara tillämpbart i fler kommuner anser vi att använd- ningsslaget bör benämnas stadsbygd och tätortsområden.

Kategorin inkluderar bebyggelse av stads- eller tätortsmässig karak- tär, som i huvudsak används för bostäder, kontor, handel eller annan verksamhet. Trafik- och parkeringsytor, parker och fritidsanlägg- ningar kan ingå. Kategorin kan användas även för relativt små tätorter. Småorter och fritidshusområden kan redovisas som stadsbygd bero- ende på läge och översiktsplanens inriktning.

Begreppet tätortsområden ger ett stort spelrum för kommunen att själv forma redovisningen i översiktsplanen.

2. Landsbygd

Landsbygd kan omfatta många olika karaktärer som exempelvis jord- bruksbygd, skogsbygd, fjällbygd, glesbygd, m.m. Kategorin inklude- rar även bebyggda miljöer.

Används för områden som nyttjas för areella näringar och andra landsbygdsanknutna verksamheter, kust- och skärgårdsområden samt obrukad mark. Småorter, fritidshusområden, bybildningar och bostads- bebyggelse av mindre omfattning kan redovisas som del av landsbygden beroende på översiktsplanens inriktning.

211

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

I propositionen En sammanhållen politik för Sveriges landsbyg- der uttalar regeringen att landsbygdernas värden och utvecklings- möjligheter bör tydliggöras i den kommunala översiktsplaneringen (prop. 2017/18:179, se vidare avsnitt 3.5). Att uttrycket landsbygd ingår i den indelning vi föreslår ger enligt vår uppfattning bättre för- utsätningar för att ta tillvara landsbygdernas värden och potential i planeringen.

3. Verksamheter

Verksamheter som kan vara störande, miljöpåverkande, ytkrävande eller genererar tung eller stor mängd annan trafik. Kan användas för områden där kommunen vill säkra näringslivets utvecklingsmöj- ligheter, således både traditionella industriområden, stormarknads- områden, större mässområden och dylikt. Även övningsområden för Försvarsmakten omfattas.

Andra slag av verksamheter, som inte är lika störande för omgiv- ningen, kan i stället ingå i kategorierna stadsbygd och tätortsområ- den respektive landsbygd.

4. Transport- och teknisk infrastruktur

Områden och stråk för transportinfrastruktur och för annan teknisk infrastruktur som exempelvis VA-nät och bredband. På grund av den mångfald av olika användningar som ingår i kategorin behöver funktio- nen vanligtvis preciseras med hjälp av underkategorier som exempelvis spårtrafik, vägtrafik, sjöfart, flygplatser och hamnar för yrkestrafik. Småbåtshamnar kan även ingå i kategorierna stadsbygd och tätorts- områden samt landsbygd.

5. Grönstruktur

Områden och strukturer för rekreation och biologiska värden, liksom park- och naturområden. Kategorin kan inkludera vatten. Skogs- och naturområden utan särskilda värden från frilufts- eller biologisk syn- punkt ingår i kategorin landsbygd.

212

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

6. Vatten

Vattenområde eller vattendrag som inte ingår i de övriga områdes- typerna. Vattenområde kan ingå i kategorierna grönstruktur, lands- bygd eller i stadsbygd och tätortsområden.

Några kommentarer till den föreslagna indelningen

En invändning mot den föreslagna indelningen kan vara att den påverkar kommunens möjligheter att anpassa indelningen av plan- kartan utifrån sina förutsättningar och behov. Den föreslagna indel- ningen är dock tänkt som en lägstanivå och vårt förslag ger dessutom den flexibilitet som behövs. Om kommunen har en tydlig uppfatt- ning om hur marken bör användas, ger förslaget utrymme för detal- jerade ställningstaganden. Exempelvis kan kommunen förfina indel- ningen för stadsbygd och tätortsområden genom att ange handel, kontor, bostäder, m.m. Om kommunen inte ser något behov av sådana ställningstaganden, kan planen utformas så att den inte ger onödiga låsningar.

Likaså kan kommunens vägledning om hur bebyggelsen bör an- vändas, utvecklas och bevaras anpassas till olika delområden, trots att användningsslaget på markanvändningskartan är detsamma.

Möjligheten att precisera olika markanvändningsslag gör det möjligt att undvika skarpa gränser mellan olika delområden, t.ex. stadsbygd och landsbygd. Bebyggelsens täthet och karaktär kan exempelvis anpassas från tät centrumbebyggelse, via förstad och tätortens omland till den egentliga landsbygden. Den föreslagna indelningen innebär inte heller något krav på att samtliga kategorier måste användas, exempelvis om vatten eller landsbygd saknas i kommunen.

De olika kategorierna överlappar varandra i vissa avseenden, på så sätt att vissa användningsslag kan förekomma i flera kategorier. Exempelvis kan bostäder förekomma i såväl stadsbygd och tätorts- områden som landsbygd. Denna flexibilitet minskar risken för lås- ningar i efterföljande planering.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 3 kap. 3 § PBL.

213

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

9.1.6Förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för efterföljande beslut

Förslag: Kommunen ska inte längre behöva redovisa sin bedöm- ning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen – vid beslut om användningen av mark- och vattenområden – kom- mer att tillgodoses.

Av översiktsplanen ska i stället framgå sådana förhållanden som med hänsyn till de allmänna i 2 kap. plan- och bygglagen kan ha väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas samt beslut om hur byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Av översiktsplanen ska även framgå kommunens syn på hur dessa förhållanden bör beaktas vid sådana beslut. Redovis- ningen ska omfatta

–natur- och kulturvärden

–areella näringar

–råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner

–miljö, hälsa och säkerhet.

När det gäller riksintressen och miljökvalitetsnormer ska kom- munen redovisa hur dessa ska tillgodoses respektive följas.

I översiktsplanen anger kommunen en inriktning för den avsedda mark- och vattenanvändningen. I många områden finns särskilda för- hållanden som behöver beaktas vid efterföljande planering och pröv- ning. Dessa förhållanden hänger samman med de allmänna intressena i 2 kap. PBL, och därigenom med bestämmelserna om hushållningen av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken. Dessa förhål- landen är särskilt viktiga i dialogen med länsstyrelsen kring de statliga ingripandegrunderna.

De nuvarande kraven på att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hän- syn till allmänna intressen kommer att tillgodoses – vid beslut om användningen av mark- och vattenområden – är alltså svåra att till- lämpa i praktiken (se avsnitt 9.1.3). Många av de frågor som ska redovisas i översiktsplanen är dåligt anpassade till översiktsplanens skala. Att kraven är omfattande försvårar även möjligheten att hålla

214

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

översiktsplanen aktuell. För att underlätta för efterföljande planer- ing behöver de nuvarande kraven utvecklas.

Kommunen ska redovisa förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för vissa beslut och sin syn på hur dessa förhållanden bör beaktas

Vi föreslår att kommunen i översiktsplanen ska redovisa vissa för- hållanden som har betydelse för att de allmänna intressena ska kunna tillgodoses. Exempelvis är det ett allmänt intresse att bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till risken för olyckor (2 kap. 5 § första stycket 5 PBL). Är bärigheten dålig och marken därigenom känslig för skred, är det detta förhållande som behöver redovisas. Omfattas området av ett riksintresseanspråk enligt bestämmelserna i miljöbalken, är det ett förhållande som behö- ver redovisas.

De förhållanden som behöver redovisas i översiktsplanen är för- hållanden som kan ha väsentlig betydelse för sådana beslut som pla- nen ska ge vägledning för enligt 3 kap. 2 § PBL. Det handlar alltså om beslut om dels hur mark- och vattenområden ska användas, dels hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Avvägningen mot allmänna intressen behöver i många fall göras i enskilda ärenden. Redovisningen av vilka förhållanden som kan behöva beaktas i sådana ärenden bör underlätta efterföljande prövningar.

Det kan naturligtvis finnas många förhållanden som kan ha bety- delse för de beslut som översiktsplanen ska ge vägledning för. För att inte i onödan tynga översiktsplanen bör redovisningskravet bara gälla förhållanden som kan ha väsentlig betydelse. Kravet på väsentlighet syftar till att kommunen ska kunna avstå från att redovisa förhållan- den som har begränsad eller liten betydelse för beslut om använd- ningen av mark- och vattenområden, m.m. Vad som utgör väsentliga förhållanden kan framgå av vägledning från de centrala myndig- heterna. Även de lokala förutsättningarna har stor betydelse för vad som kan anses vara väsentligt i det enskilda fallet. Här bör kommu- nens uppfattning tillmätas stor betydelse om vad som är väsentligt.

Det är inte tillräckligt att kommunen enbart pekar ut vilka för- hållanden som är väsentliga vid beslut om hur mark- och vatten- områden ska användas, m.m. Det är lika viktigt att kommunen ger sin syn på hur dessa förhållanden bör beaktas vid sådana beslut, dvs. vilken betydelse som kommunen anser att förhållandet behöver

215

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

tillmätas vid en senare prövning. I det ovan nämnda exemplet med skredkänslig mark kan det exempelvis handla om att kommunen i översiktsplanen anger att området inte bör bebyggas eller att det inte bör bebyggas förrän marken har stabiliserats.

I uttrycket ”beakta” ligger att kommunen ska redogöra för sin uppfattning om vilken hänsyn som bör tas till förhållandet. Som redan framgått kan det både handla om att kommunen bekräftar att för- hållandet behöver tillgodoses vid efterföljande prövningar, men det kan i vissa fall även handla om kommunen ger uttryck för att någon hänsyn inte behöver tas.

När det gäller riksintressen och miljökvalitetsnormer bör kraven avse kommunens syn på hur riksintressen ska tillgodoses respektive miljökvalitetsnormer följas, i stället för beaktas. Skälen till att dessa uttryck bör användas återkommer vi till i avsnitt 10.3.1 och 10.3.3.

Förhållanden som ska framgå av lagtexten

Med utgångspunkt i Boverkets förslag till ÖP-modell föreslår vi att lagtexten bör ange vilken typ av förhållanden som ska redovisas. Det gäller följande typer av förhållanden:

1.natur- och kulturmiljövärden

2.areella näringar

3.råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner

4.miljö, hälsa och säkerhet.

1. Natur- och kulturmiljövärden

Områden med särskilda natur- eller kulturmiljövärden i enlighet med 3 och 4 kap. miljöbalken. Detta omfattar:

–Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetyd- ligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön som så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär (3 kap. 2 § miljöbalken).

216

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

–Den ekologiskt känsliga naturmiljön (3 kap. 3 § miljöbalken).

–Områdets naturvärden, den värdefulla kulturmiljön eller frilufts- livets intressen (3 kap. 6 § miljöbalken).

Därutöver omfattas de områden som i sin helhet är av riksintresse enligt 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken. Det bör understrykas att redovis- ningen inte enbart avser områden av riksintresse, utan även andra områden med natur- och kulturmiljövärden omfattas. Därigenom kan även områden som omfattas av bestämmelser om områdesskydd enligt bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken behöva tas upp i planen, i den mån de utgör sådana förhållanden som kan ha väsentlig bety- delse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas m.m. (jfr ovan). Sådana biotopskyddsområden som avses i 7 kap. 11 § miljöbalken behöver normalt inte redovisas i planen (jfr 5–7 a §§ för- ordningen [1998:1252] om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.).

2. Areella näringar

Områden av betydelse för sådana areella näringar som avses i 3 kap. 4–5 §§ miljöbalken, dvs. jordbruk, skogsbruk, rennäring, yrkesfiske och vattenbruk. Även här handlar det både om riksintressen och sådana andra områden som kan ha väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas, m.m.

3. Råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner

Områden som innehåller viktiga råvarutillgångar eller anläggningar som utgör samhällsviktiga funktioner där möjligheten att utnyttja respektive driva dessa bör eller ska värnas enligt 3 kap. 7–8 §§ miljö- balken. Här ingår även områden och anläggningar som har betydelse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § miljöbalken. Även här avses såväl riksintressen som andra områden och anläggningar av väsentlig be- tydelse.

Även andra samhällsviktiga funktioner som kan behöva beaktas vid efterföljande planering omfattas, t.ex. sjukhus och anläggningar för produktion, förvaring och distribution av livsmedel. I detta av- seende går vårt förslag längre än Boverkets förslag till ÖP-modell.

217

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

4. Miljö, hälsa och säkerhet

Områden där särskild hänsyn bör tas till att det råder eller kan råda förhållanden som negativt kan påverka miljön eller människors hälsa och säkerhet. Det gäller exempelvis buller, luft- och vattenkvalitet, olycksrisk, översvämning, erosion, förorenad mark, dåliga grundför- hållanden och områden med brist på grundvatten eller problem att omhänderta avloppsvatten.

Kravet hänger bl.a. samman med bestämmelserna i 2 kap. 5 och

10 §§ PBL. Miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken kan exem- pelvis aktualiseras genom brister i luftkvaliteten eller att berörda vattenförekomster har dålig ekologisk eller kemisk status.

Läs vidare om miljö, hälsa och säkerhet i avsnitt 10.3.5 om ingri- pandegrunderna.

Relationen mellan berörda förhållanden och avsedd markanvändning

Liksom i dag kan markanvändningen i vissa fall sammanfalla med eller skilja sig från de förhållanden som enligt vårt förslag ska redo- visas i översiktsplanen. Det finnas dock skäl att här klargöra hur den avsedda markanvändningen och nu berörda förhållanden växelverkar sinsemellan genom några exempel.

Ett område utpekat som grönstruktur på markanvändningskartan kan exempelvis inkludera naturreservat eller områden av riksintresse för naturvården. Dessa förhållanden kan ses stärka den uttryckliga markanvändningen i översiktsplanen och ska enligt vårt förslag redo- visas i översiktsplanen, liksom hur de ska beaktas respektive tillgodoses.

I andra fall kan kommunen göra bedömningen att marken bör användas på något annat sätt än vad som följer av de förhållanden som ska redovisas i planen. Som exempel kan nämnas att ett område utgör en värdefull fyndighet av naturgrus. Området utgör med andra ord ett markområde som innehåller värdefulla ämnen och som där- med ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt för- svåra utvinningen av dessa (jfr 3 kap. 7 § första stycket miljöbalken). Samtidigt är detta område kanske bäst lämpat för att kommunens huvudort ska kunna kan expandera. Vid den avvägning som då behö- ver ske mellan de två olika intressena kan kommunen komma till slutsatsen att täktintresset behöver stå tillbaka. På markanvändnings-

218

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

kartan kommer kommunen ange bostäder, samtidigt som grusfyndig- heten i planen i övrigt markeras som en råvarutillgång som enligt kommunens uppfattning inte bör utvinnas.

Redovisningen behöver inte alltid kopplas till en karta

Många av de förhållanden som det nu är fråga om är ofta lokala och har därigenom en geografisk avgränsning. I sådana fall är det ofta lämpligt att dessa förhållandena anges på en karta.

I andra fall kan förhållandena omfatta hela kommunens yta. I de fallen finns naturligtvis inget behov av att särskilt peka ut området på en karta. Då kan det vara tillräckligt att i text beskriva vilket om- rådet som avses och kommunens syn på hur förhållandet bör beaktas vid efterföljande prövning.

Vissa förhållanden behöver inte redovisas alls i översiktsplanen

Vi konstaterar att översiktsplanen lätt blir tyngd av för många frågor som ska redovisas enligt PBL. Redovisningarna har dock sällan sådan karaktär att de behöver bli föremål för politiska beslut i samband med översiktsplanen. För att inte översiktsplanen ska upplevas som alltför omfattande och överlastad med information är det därför vik- tigt att tydligt skilja på plan och underlag. Sektorbeskrivningar be- höver inte heller föras längre än nödvändigt för att motivera över- siktsplanens utformning och för att klargöra eventuella konflikter mellan olika intressen. Översiktsplanen riskerar annars bli otydlig för politiker, allmänhet och de myndigheter som ska använda planen.

Bestämmelserna

Bestämmelsen finns i 3 kap. 4 § PBL.

219

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

9.1.7Verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse

Förslag: Av översiktsplanen ska även framgå områden eller verk- samheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse.

Enligt PBL ska planläggning främja vissa intressen med hänsyn till bl.a. mellankommunala och regionala förhållanden. Det handlar bl.a. om en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av be- byggelse, grönområden och kommunikationsleder och en långsiktigt god hushållning samt goda miljöförhållanden i övrigt (2 kap. 3 §).

Ingripandegrunden mellankommunal samordning innebär att läns- styrelsen ska överpröva och upphäva kommunens beslut om detalj- planer och områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vatten- områden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt (11 kap. 10–11 §§ PBL). Jämfört med övriga ingripandegrunder finns i dag inga krav på innehåll i översiktsplanen som främjar dialo- gen mellan staten och kommunen om vilka förhållanden som kan föranleda en överprövning från länsstyrelsens sida när det gäller mellankommunal samordning.

Kommunerna kan ha olika behov av att redovisa avsedd mark- och vattenanvändning i olika skalor för att både tydliggöra den strate- giska inriktningen och vägledningen för efterföljande beslut. Områden, funktioner och stråk dit kommunen vill kanalisera utvecklingsinsatser bör lyftas fram, liksom särskilt viktiga samband i ett mellankom- munalt eller regionalt perspektiv.

Vi anser att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sådana om- råden och verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse. Avsikten med denna redovisning är att staten och kom- munen gemensamt ska kunna identifiera vilka områden och verk- samheter som har sådan betydelse. Läs vidare om mellankommunal samordning i avsnitt 10.3.2.

Bestämmelsen finns i 3 kap. 5 § 4 PBL.

220

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

9.1.8Särskilda redovisningar

Bedömning: Liksom i dag bör av översiktsplanen framgå

–hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder

–sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken

–kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämningar, ras, skred och erosion som är klimat- relaterade samt hur sådana risker kan minska eller upphöra.

I dag finns krav på att översiktsplanen ska ha visst innehåll när det gäller hur det långsiktiga behovet av bostäder ska tillgodoses och vilka områden som är lämpliga för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. I riksdagen bereds dessutom förslag som innebär krav på att översiktsplanen ska ha visst innehåll för att främja klimatanpass- ningsåtgärder. Vi menar att dessa krav även bör gälla i fortsättningen.

Hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder

Kravet anknyter till att bostadsbyggande och utveckling av bostads- beståndet är ett allmänt intresse som ska beaktas vid planläggning (2 kap. 3 § PBL). Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning ska vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § PBL (4 § lagen [2000:1383] om kommunernas bostadsförsörjningsansvar).

Utredningen om kommunal planering för bostäder har i sitt slut- betänkande Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35) föreslagit en ny bostadsförsörjningslag och ett tillägg till den nu- varande bestämmelsen om kraven på översiktsplanens innehåll i PBL. Enligt förslaget ska det behov av tillskott av bostäder som framgår av kommunens bedömning enligt den nya lagen komma till uttryck i redovisningen av hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Enligt utredningen innebär tillägget en kodi- fiering av de motiv som anfördes när kravet på redovisning infördes.

Vi anser att behovet av en uttrycklig koppling till bestämmelsen i den nya lagen är begränsat. Redan i dag finns en sådan koppling till den

221

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

nuvarande lagen, även om den inte är uttalad. Dessutom blir en sådan bestämmelse ett främmande inslag i 3 kap. PBL. Det föreslagna kravet är snarare ett handlingsdirektiv som bättre ansluter till bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL. Av denna anledning har vi inte tagit med den föreslagna bestämmelsen i vårt förslag.

LIS-områden

Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sådana områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) som avses i miljö- balken. Bestämmelsen förutsätter att det finns sådana områden inom kommunen. Redovisningen i översiktsplanen ska ge vägledning vid prövningen av dispenser och upphävande av strandskydd. Ett LIS- område som framgår av översiktsplanen är att betrakta som ett sär- skilt skäl vid en prövning av upphävande eller dispens från strand- skyddet (7 kap. 18 d och 18 e §§ miljöbalken).

Risken för skador på den byggda miljön till följd av klimatförändringar

I propositionen Nationell strategi för klimatanpassning föreslås en kompletterande bestämmelse om krav på översiktsplanens innehåll (prop. 2017/18:163). Detta utifrån bedömningen att nuvarande lag- stiftning saknar krav på att kommunerna ska ge sin syn på klimat- relaterade risker som avser den redan byggda miljön. Det finns inte heller någon skyldighet för kommunerna att arbeta strategiskt med hur riskerna kan minska eller upphöra. Därför föreslås en bestäm- melse om att kommunen i översiktsplanen ska redogöra för sin syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av över- svämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra.

Regeringens förslag att översiktsplanen ska innehålla kommunens syn på vissa klimatrelaterade risker m.m. bygger på ett förslag från Klimatanpassningsutredningen i betänkandet Vem har ansvaret? (SOU 2017:42). I vårt remissvar över utredningens betänkande menade

viatt regeringen borde avvakta med lagändringar i 3 kap. PBL tills vårt eget betänkande om en utvecklad översiktsplanering föreligger, så att eventuella förändringar skulle kunna ske i ett sammanhang. Vi

222

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

aviserade även vår avsikt att återkomma till frågan om hur de risker som Klimatanpassningsutredningen uppmärksammade i sitt betänk- ande bör behandlas i översiktsplanen.

Regeringen har valt att gå vidare med utredningens förslag. Mot denna bakgrund avstår vi från att föreslå ytterligare ändringar i detta avseende.

Kravet att kommunen ska redovisa sin syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av klimatförändringar tangerar vårt förslag att kommunen ska redovisa vissa förhållanden avseende miljö, hälsa och säkerhet. Vårt förslag handlar om hur ny bebyggelse bör lokaliseras och utformas i förhållande till olika miljö- och risk- faktorer. Den lagändring som nu behandlas av riksdagen handlar om att kommunen ska redovisa sin syn på risken för vissa klimatrelate- rade skador på den befintliga byggda miljön. Dessutom ska kommu- nen redovisa sin syn på hur sådana befintliga risker kan minska eller upphöra, vilket inte ingår i vårt förslag.

Förhållandet till mål, planer och program av betydelse för hållbar utveckling

Till de särskilda redovisningarna hör även kravet på att översiktspla- nen ska redovisa hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling. Den frågan behandlar vi i nästa avsnitt.

9.1.9Förhållandet till mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling

Förslag: Dagens krav på att kommunen ska redovisa hur kom- munen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen tas bort. Kommunen ska i stället redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till den natio- nella strategi för fysisk planering, som regeringen ska få besluta om. Dagens krav på hänsyn till relevanta regionala mål, planer och program kopplas tydligare till redovisningen av planens konse- kvenser.

223

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

Bedömning: Det behövs inget särskilt författningsstöd för att regeringen ska få besluta om en nationell strategi för fysisk pla- nering.

Kravet på hänsyn till nationella mål, planer och program avsåg att göra översiktsplanen mer strategisk

Enligt gällande rätt ska det framgå av översiktsplanen hur kommu- nen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (3 kap. 5 § 4 PBL). Bestämmelsen infördes genom den nuvarande lagen 2011. Regeringen menade att lagstiftningen bör ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan som tar hänsyn till och samordnar med överordnade, för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier (prop. 2009/10:170 del 1 s. 177). Sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitets- målen och regionala klimat- och energistrategier borde därför tyd- liggöras, ansåg regeringen. Därigenom skulle översiktsplanen, enligt regeringen, kunna utvecklas till ett sektorsövergripande och strate- giskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling av den fysiska planeringen och även fungera som en plattform för kommunens medverkan i bl.a. den regionala utvecklingsplaneringen.

Exakt vilka mål, planer, program och strategier som hänsyn bör tas till behövde, enligt regeringen, inte regleras eftersom dessa kan skifta till namn och innehåll över tid. Regeringen menade att det bör vara upp till kommunen att bedöma vilka som är relevanta för kom- munens hållbara utveckling och den fysiska planeringen.

En nationell strategi för fysisk planering kan förbättra målstyrningen inom staten

I Sverige finns i dag ett stort antal nationella mål som på olika sätt påverkar den fysiska planeringen. Boverket har gjort en samman- ställning av dessa, vilken visar att 21 olika politik- och/eller ämnes-

224

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

områden är av betydelse för den fysiska samhällsplaneringen.2 Bo- verket har identifierat 28 nationella myndigheter som har ansvar inom ett eller flera områden. Till områdena hör totalt runt 100 rele- vanta nationella mål, varav drygt 40 kan betecknas som övergripande mål. Därtill kommer nationella strategier, planer, program och mål samt strategier och initiativ på EU- och internationell nivå som är viktiga för fysisk planering.

Bostadsplaneringskommittén pekade i sitt betänkande på att Sverige saknar en sammanhållen nationell syn på landets fysiska miljö och struktur och planeringen för detta (SOU 2015:59 s. 419). Detsamma gäller för planeringen av bostadsförsörjning. Vad som ska utgöra natio- nella mål och intressen beslutas av sektorsvisa myndigheter, oberoende av varandra. Variationen i målen är stor. Därutöver tillkommer de stra- tegier, planer och program som ofta har tagits fram av nationella myn- digheter. Detta medför, enligt kommittén, en otydlighet avseende statens vilja och inriktning kopplat till den fysiska planeringen.

Kommittén menade att regeringen regelbundet och minst en gång varje mandatperiod bör besluta om en nationell strategi för fysisk pla- nering och bostadsförsörjning. Strategin borde enligt kommittén ha formen av en skrivelse till riksdagen.

Med anledning av Bostadsplaneringskommitténs förslag upp- drog Bostads- och digitaliseringsministern den 26 september 2017 åt en utredare inom Regeringskansliet att utarbeta ett förslag till natio- nell strategi för fysisk planering med inriktning mot bostadsför- sörjning (dnr N2017/05965/PBB). Arbetet pågår och ska slutredo- visas senast den 30 juni 2018.

Vi delar Bostadsplaneringskommitténs uppfattning att det är lämp- ligt att staten klargör sina prioriteringar på nationell nivå. Fram- för allt tror vi att en nationell strategi för fysisk planering kan leda till en bättre målstyrning inom staten. Den nationella strategin bör klargöra vad länsstyrelserna och berörda statliga myndigheter bör prioritera i förhållande till den kommunala planeringen enligt PBL. Det förutsätter att regeringen i strategin är tydlig i sina prioriter- ingar. Om den nationella strategin inte innebär några egentliga prio- riteringar, riskerar strategin i stället att leda till att målkonflikterna blir ännu fler.

2Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk samhälls- planering, Boverkets rapport 2011:7.

225

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

Den nuvarande regleringen är inte ändamålsenlig

Vi anser att innebörden av det nuvarande redovisningskravet – när det gäller hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program – är otydlig.

För det första kan bestämmelsen uppfattas som att kommunen inte har något val om kommunen avser att ta hänsyn till relevanta mål, planer och program, utan bara hur man avser att göra det. Den kommunala självstyrelsen innebär att en kommun inte kan bindas av ett mål, en plan eller ett program som inte har stöd i lag. Föreskrifter som avser vissa kommunala åligganden ska nämligen meddelas genom lag (jfr 8 kap. 2 § första stycket 3 RF). Visserligen kan befogenheten att meddela föreskrifter i vissa fall delegeras, men bemyndigandet i sig måste ändå ha stöd i lag (jfr 8 kap. 1 § andra stycket och 3 § RF). Nästan alla de nationella mål, planer och program som avses i den nuvarande bestämmelsen saknar sådant lagstöd. Någon skyldighet för kommunen att följa de mål, planer eller program som det nu handlar om, finns alltså inte eftersom en sådan skyldighet skulle stå i strid med regeringsformen. Bestämmelsen är således olämplig då den antyder att det finns en skyldighet att följa dessa mål, planer och program.

För det andra är det inte ändamålsenligt att det av den färdiga översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att samordna pla- nen med dessa mål, planer och program. Antingen så är den antagna planen redan samordnad eller så är den inte samordnad. Om kravet bottnar i att staten ser ett behov av ett underlag för att kunna be- döma vilket genomslag de nationella och regionala målen, planerna och programmen får i den kommunala planeringen, så bör bestäm- melsen i stället avse hur kommunen har samordnat planen med dessa mål, planer och program.

För det tredje menar vi att det är olämpligt att lagstiftaren har överlämnat till kommunen att bedöma vilka mål, planer och program som är relevanta i sammanhanget. Om PBL ska innehålla ett krav på kommunerna att redovisa hur planen förhåller sig till vissa statliga mål, planer och program, bör lagstiftaren enligt vår uppfattning även precisera vilka mål, planer och program som är relevanta.

226

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

Kravet på hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program bör vara en del av konsekvensbeskrivningen

Vi anser att det finns skäl att ändra bestämmelsen om nationella och regionala mål, planer och program, m.m. i 3 kap. 5 § 4 PBL. I stället bör bestämmelsen avse hur översiktsplanen förhåller sig till relevanta mål, planer och program, dvs. en del av redovisningen av planens konsekvenser.

När det gäller kravet på hänsyn till relevanta nationella mål, pla- ner och program anser vi att det bör framgå direkt av lagen vilka mål som kommunen har att förhålla sig till. Kommunens skyldighet i denna del bör därför begränsas till att beskriva hur planen förhåller sig till den nationella strategin för fysisk planering. Att kraven är en del av konsekvensbeskrivningen tydliggör även att kommunen inte är skyldig att följa den nationella strategin.

Redan i dag följer av kravet på miljöbedömning att miljökonse- kvensbeskrivningen ska innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till relevanta miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn (3 kap. 4 § tredje stycket PBL jämförd med 6 kap. 11 § 3 miljöbalken). Visserligen gäl- ler kravet endast i de fall planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, men eftersom det ofta är fallet menar vi att det inte behövs någon ytterligare bestämmelse i PBL för att säkerställa att kommunen ska redovisa hur planen förhåller sig till miljökvalitets- målen.

När det gäller kravet på hänsyn till relevanta regionala mål, planer och program, m.m. anser vi att det är viktigt att kommunen förhåller sig till sådana regionala dokument av betydelse för kommunens ut- veckling. Det innebär inte ett krav på att kommunen ska underordna sig det som uttrycks i dessa dokument. Kommunen behöver dock vara medveten om vad som planeras på den regionala nivån för att vid behov kunna anpassa sin egen planering efter den regionala pla- neringen, när så bedöms vara lämpligt. Vi anser att den nuvarande lydelsen i princip kan behållas, men genom att bestämmelsen kopp- las till hur konsekvenserna ska redovisas blir det tydligare hur be- stämmelsen ska förstås.

Bestämmelsen finns i 3 kap. 6 a § PBL.

227

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

Behov av författningsstöd för en nationell strategi för fysisk planering

Flera av de nationella mål som har betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen är riksdagsbundna. Som exempel på sådana mål kan nämnas följande mål:

–mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145)3

–transportpolitikens övergripande mål (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257)

–mål för arkitektur-, form- och designpolitiken

(prop. 2017/18:110, bet. 2017/18:CKrU1, rskr. 2017/18:316).

Att de är riksdagsbundna innebär att riksdagen har ställt sig bakom målen och att regeringen därigenom inte ensidigt kan ändra eller åsidosätta målen.

Från konstitutionell synpunkt skulle det kunna ifrågasättas att regeringen lyfter fram sina egna mål i en nationell strategi i den fysiska planeringen, snarare än de riksdagsbundna målen. Vi har där- för övervägt om det bör framgå av lag att regeringen har rätt att be- sluta om en nationell strategi för fysisk planering.

Vi bedömer emellertid att det inte krävs något särskilt författ- ningsstöd för att regeringen ska få besluta om en nationell strategi. Redan den föreslagna bestämmelsen att kommunerna ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till den nationella strategin som regeringen beslutar om, bör uppfattas som att riksdagen ger reger- ingen rätt att besluta om en sådan strategi (jfr förslaget till 3 kap. 6 a § PBL).

Därutöver kan det förutsättas att regeringen inte beslutar om en strategi som strider mot de riksdagsbundna målen. Det gäller särskilt som regeringen kan förväntas redovisa den nationella strategin i form av en skrivelse till riksdagen.

3Delvis ändrade genom prop. 2007/08:110, bet. 2007/08:SoU11, rskr. 2007/08:226.

228

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

9.1.10Översiktsplanens konsekvenser

Förslag: Översiktsplanen ska redovisa planens väsentliga konse- kvenser.

Om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen liksom i dag redovisa miljökonsekvenser på ett sätt som uppfyller kraven för strategiska miljöbedömningar i miljöbalken.

Diskussionen om konsekvenser är avgörande för att forma en hållbar strategi för mark- och vattenanvändningen. Det är därför viktigt att kommunen under hela planprocessen kontinuerligt diskuterar kon- sekvenser av planförslaget.

I en kontinuerlig översiktsplanering är det sällan en helt ny över- siktsplan som tas fram, utan det handlar oftast om mindre korriger- ingar i inriktningen. Det inbegriper även underlaget för översikts- planens konsekvenser, inkluderande miljöbedömningens MKB. Därtill ska ändringar av översiktsplanen redovisa konsekvenser för över- siktsplanen som helhet (3 kap. 23 § tredje stycket PBL).

Bestämmelser om breda konsekvensanalyser av översiktsplanens inriktning infördes 1996. Tanken var att konsekvensanalysen skulle följa översiktsplaneprocessen och inkludera hela hållbarhetsbegrep- pet, men även andra aspekter såsom relevanta juridiska och tekniska aspekter. I propositionen angavs att de konsekvenser som ska redo- visas beror på vad planen behandlar. I vissa fall, t.ex. vid planering av en tätort, kan breda beskrivningar av ekonomiska, sociala och eko- logiska konsekvenser behövas. I andra sammanhang behövs främst studier av miljökonsekvenser för den kommande detaljplaneringen (jfr prop. 1994/95:230 s. 61 f.).

Redovisningen ska inriktas mot de väsentliga konsekvenserna

Enligt nu gällande lag ska översiktsplanen utformas så att konse- kvenserna av den tydligt framgår (3 kap. 6 § PBL). Vid tillkomsten av bestämmelsen anförde regeringen att kravet bör uttryckas så att kommunen ska kunna välja inriktning och omfattning i varje särskilt fall (a. prop. s. 62). Uttalandet ger bilden av att avsikten var att kra- ven inte var särskild högt ställda. Författningstexten ger emellertid

229

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

intryck av att samtliga konsekvenser ska redovisas, dvs. ett högt ställt krav.

Vi anser att författningstexten bör ändras så att det framgår att det endast är de väsentliga konsekvenserna som behöver redovisas. En översiktsplan kan ge upphov till omfattande konsekvenser, där många är svåra att beskriva med tillräcklig noggrannhet i planen. Att endast de väsentliga konsekvenserna behöver redovisas klargör att konsekvenser av mindre betydelse inte behöver redovisas i planen. Exempelvis bör det inte vara nödvändigt att redovisa konsekvenser som enbart berör ett mindre antal fastighetsägare. Genom kravet på väsentlighet kan redovisningens omfattning och detaljeringsgrad även anpassas till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med pröv- ningen av andra planer och program, m.m. (jfr 6 kap. 12 § 4 miljö- balken).

Nationella strategin för fysisk planering

I föregående avsnitt har vi förordat att det nuvarande kravet på att kommunen ska redovisa hur kommunen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen bör tas bort. I stället ska kommunen redovisa hur översiktsplanen för- håller sig till den nationella strategi för fysisk planering, som reger- ingen ska få besluta om.

Intentionen med den nationella strategin för fysisk planering och bostadsförsörjning är att precisera vilka mål m.m. som bör ligga till grund för den fysiska planeringen i Sverige. Syftet med strategin är tydliggöra statens vilja och inriktning för den fysiska planeringen, förbättra samordningen mellan olika intressen och därigenom öka effektiviteten i plansystemet.

Regionala planer, mål och program

I föregående avsnitt har vi även förordat att kravet på hänsyn till regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar ut- veckling inom kommunen bör vara en del av konsekvensbeskriv- ningen. På den regionala nivån finns ett flertal mål, planer och pro- gram som kommunen bör förhålla sig till i sin översiktsplan.

230

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

Hänsyn till relevanta miljökvalitetsmål i miljöbedömningen

Om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, bör kommunen liksom i dag vara skyldig att redovisa miljökonsekvenser på ett sätt som uppfyller kraven för strategiska miljöbedömningar i 6 kap. 11, 12 och 16 §§ miljöbalken. Förslaget att kravet på redovis- ning av konsekvenser i översiktsplanen enbart ska gälla väsentliga konsekvenser, har ingen betydelse för vilken redovisning som ska ske enligt miljöbalken. Redan i dag gäller dock att miljökonsekvens- beskrivningens omfattning och detaljeringsgrad ska vara rimlig med hänsyn till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med pröv- ningen av andra planer och program eller i tillståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder (6 kap. 12 § 4 miljöbalken). Det innebär att även miljöbalken ger vissa möjligheter för att begränsa redovis- ningen till de väsentliga konsekvenserna.

Kommunerna arbete med hållbarhetsbedömningar

Bestämmelserna om miljöbedömning av översiktsplaner tillkom i lagstiftningen 2004 (jfr avsnitt 8.3.1). Allt eftersom erfarenheterna av att arbeta med miljöbedömningar ökat, väljer många kommuner i dag att arbeta med s.k. hållbarhetsbedömningar. Bedömningarna följer kraven i miljöbalken om strategiska miljöbedömningar och kravet på att redovisa konsekvenser utifrån bestämmelserna i PBL. Vi anser att våra förslag till precisering av bestämmelserna om konsekvenser i översiktsplanen inte hindrar de hållbarhetsbedömningar som kommu- nerna arbetar med i dag.

9.1.11Översiktsplanens detaljeringsgrad

Förslag: Översiktsplanen får för en viss del av kommunen redo- visas med en annan detaljeringsgrad än för planen i övrigt.

Enligt nuvarande PBL får en ändring av översiktsplanen för en viss del av kommunen redovisas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt (3 kap. 23 § andra stycket). Bestämmelsen kan uppfattas som att det krävs en ändring av den kommunomfat-

231

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

tande planen för att kommunen ska få redovisa en viss del av kom- munen, t.ex. en tätort, med en annan detaljeringsgrad än vad som gäller för planen i övrigt.

En sådan tolkning är inte avsedd – redan när ÄPBL tillkom fördes i propositionen ett resonemang om att planeringen behöver ske på olika skalnivåer (prop. 1985/86:1 s. 131). Även när den nuvarande bestämmelsen tillkom uppmärksammades att en fördjupning kan ingå i beslutet om den kommunomfattande planen, men att den också kan tillföras genom en ändring av planbeslutet (prop. 2006/07:122 s. 39).

Översiktsplanens övergripande karaktär medför normalt att pla- nen är aktuell över en längre period och behovet av revideringar beror på samhällsutvecklingen i stort. Den kommunomfattande översikts- planen är dock ibland inte tillräckligt detaljerad för att ge vägledning för efterföljande beslut om planläggning för städer och tätorts- områden med tillväxt. Översiktsplanen kan därför behöva utveckla en redovisning av ett ställningstagande i en ökad detaljeringsgrad. Det är dock viktigt att översiktsplanen renodlas så att det just är överblicken över de större sammanhangen, den långsiktiga strukturen som redo- visas i planen. Det hindrar dock inte att ändamålet ibland kan vara precist både till innehåll och avgränsning (prop. 2006/07:122 s. 38 f.).

Vi menar att bestämmelsen bör ändras så att det blir tydligt att delar av kommunen även i den kommunomfattande planen får redo- visas med en annan detaljeringsgrad än vad som gäller för planen i övrigt.

Den föreslagna bestämmelsen finns i 3 kap. 6 § PBL.

9.2En digital översiktsplan

En digital samhällsbyggnadsprocess fordrar standardiserade arbetssätt

I princip alla kommuner utvecklar numera både översiktsplanen och sina detaljplaner i en digital miljö. Den information som redovisas på plankartan är vanligtvis georefererad. Det innebär att informa- tionen förhållandevis enkelt kan överföras till andra it-system och återanvändas för t.ex. digital kartproduktion, fastighetsbildning, under- lag för bygglovshandlingar, m.m.

Möjligheten att utbyta information mellan olika aktörer försvåras dock av att kommuner och konsulter m.fl. arbetar med olika gräns- snitt, dvs. den digitala informationen ordnas och lagras på olika sätt.

232

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

I en digital planprocess ska all information kunna utbytas mellan alla aktörer under tiden som planen växer fram. Planinformationen ska också kunna återanvändas och vidareanvändas när planen fått laga kraft.

En digitalisering av samhällsbyggnadsprocessen bör kunna leda till effektivitetsvinster för de aktörer som deltar i processen. För att potentialen i en digitaliserad process ska kunna tillvaratas behöver emellertid aktörernas arbetssätt standardiseras och utvecklas.

9.2.1Föreskrifter om standarder för digitala översiktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska få meddela föreskrifter om standarder för utform- ning av översiktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser.

Bemyndigande om standarder för utformning av detaljplaner

I propositionen Digitalisering av grundkartor och detaljplaner (prop. 2017/18:132) föreslås en ny bestämmelse i PBL i syfte att möj- liggöra krav på kommunerna om ett standardiserat digitalt arbetssätt för detaljplaner. Enligt förslaget i propositionen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om standarder för utformning av detaljplaner och planbeskrivningar enligt 4 kap., samt grundkartor enligt 5 kap. 8 § PBL. Förslaget för- väntas träda i kraft den 1 juli 2018.

I en digitaliserad planprocess behövs även standarder för utformning av översiktsplanen

Som vi föreslagit i avsnitt 9.1 bör PBL innehålla krav på hur använd- ningen av mark- och vattenområden bör redovisas i översiktsplanen. I syfte att främja enhetliga digitala arbetssätt anser vi att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela före- skrifter om standarder för utformning av översiktsplaner enligt 3 kap. PBL.

233

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

I likhet med regeringens förslag i den ovan nämnda proposi- tionen, avses med standarder för utformning bl.a. arbetssätt, gräns- snitt och termer. Sådana standarder kan t.ex. omfatta metadata, data- basstruktur, krav på kvalitet och validitet samt hur information ska förvaltas, underhållas och distribueras. Standarder för utformning av översiktsplaner avser bl.a. tekniskt överföringsformat av planinfor- mation och krav på uppgifter om översiktsplanen, gränser, områden och planens riktlinjer, dvs. principer för kodning. Vidare avses bl.a. kartornas informationsmängder, informationsspecifikationer för dessa och utseende (manér), exempelvis färg, textsättning, kartdeklaration och kartbeteckningar (jfr prop. 2017/18:132 s. 12).

På samma sätt som föreslås för detaljplaner och grundkartor föreslår vi att kraven i huvudsak bör preciseras på föreskriftsnivå. Regleringen i PBL respektive PBF kommer därmed att begränsas till ett bemyndigande för regeringen, respektive den myndighet som regeringen bestämmer, att konkretisera vad kraven bör innehålla i detalj för att säkerställa att informationen är digitalt utbytbar.

Bemyndigandet bör även omfatta regionplaner och områdesbestämmelser

Vi anser även att regeringen bör kunna meddela föreskrifter om standarder för regionplaner. Bakgrunden till vårt förslag är att reger- ingen i lagrådsremissen En ny regional planering har föreslagit ett krav på regional fysisk planering enligt PBL i Stockholms respektive Skåne län och att lagen (1987:147) om regionplanering för kommu- nerna Stockholms län ska upphävas. Förslaget bygger delvis på Bo- stadsplaneringskommitténs förslag i SOU 2015:59 (jfr avsnitt 3.5).

Vi anser att den planering som ska ske på regional nivå bör bygga på samma standard som kommunerna bör förhålla sig till i översikts- planeringen. Annars finns risk för att kommunerna hamnar i en situation där regionplanen är utformad på ett sätt, medan föreskrif- terna som anger hur översiktsplanen ska utformas digitalt anger ett annat. Det skulle kunna försämra kommunernas möjligheter att implementera den regionala planeringen lokalt. Mot den bakgrunden anser vi att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, även bör ha möjlighet att meddela föreskrifter om standarder för utformningen av regionplaner enligt 7 kap. PBL.

234

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

Om regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om standarder för översiktsplaner och regionplaner, ser vi inga sakliga skäl till att regeringens bemyndigande inte även skulle omfatta områdesbestäm- melser. Tvärtom framstår ett sådant bemyndigande som en logisk följd av våra förslag i övrigt.

Regeringen bör därför ha möjlighet att meddela föreskrifter om standarder för områdesbestämmelser. Ett sådant bemyndigande bör även omfatta de särskilda handlingar som avses i 4 kap. 43 § PBL, eftersom dessa är en del av områdesbestämmelserna. Detta ansluter till hur bemyndigandet är utformat i propositionen Digitalisering av grundkartor och detaljplaner (prop. 2017/18:132).

Vi återkommer till frågan om finansiering av detta arbete i av- snitt 12.3.3.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 16 kap. 1 a § PBL och 10 kap. 29 § PBF.

9.2.2Översiktsplanerna bör tillhandahållas genom en nationell plattform

Förslag: Uppdraget till Lantmäteriet att tillgängliggöra all geo- data inom samhällsbyggnadsprocessen och att tillhandahålla detalj- planer nationellt bör även omfatta kommunernas översiktsplaner. Arbetet med att utveckla en nationell plattform bör samordnas med utvecklingen av en standard för översiktsplaner.

Regeringen gav i april 2018 Lantmäteriet i uppdrag att ta fram lös- ningar för att tillgängliggöra all geodata inom samhällsbyggnadspro- cessen och för att tillhandahålla detaljplaner nationellt.

Syftet med uppdraget är att ge kommuner och andra aktörer inom samhällsbyggnadsbranschen direkt tillgång till aktuell och uppdaterad geodata, utan att behöva ansluta sig till ett flertal olika digitala tjäns- ter och lösningar. Genom att tillgängliggöra detaljplaner nationellt skapas förutsättningar för utveckling av samhällsbyggnadsprocessen med en mer effektiv tillämpning av PBL, vilket i förlängningen kan

235

Översiktsplanens innehåll

SOU 2018:46

bidra till ett ökat bostadsbyggande och en långsiktigt hållbar sam- hällsutveckling.

I uppdraget ingår bl.a. att ta fram funktionella krav för ett natio- nellt tillgängliggörande av digitala detaljplaner. Dessa krav ska om- sättas till förslag på hur ett sådant tillhandahållande kan utformas, en informationsutbytesmodell, en datamodell och tekniska krav. Lant- mäteriet ska genomföra uppdraget i nära samarbete med Boverket, länsstyrelserna, övriga berörda myndigheter, särskilt berörda kom- muner samt med Sveriges Kommuner och Landsting.

Vi anser att Lantmäteriets uppdrag om nationellt tillhandahållande av detaljplaner bör utvidgas till att även omfatta översiktsplaner. Det utökade uppdraget bör genomföras i samverkan med Boverket och samordnas med vårt förslag att ta fram en digital standard för över- siktsplaner.

Vi återkommer till frågan om finansiering av detta arbete i av- snitt 12.3.4.

9.2.3Arkivering av digitala planhandlingar

Bedömning: Kravet på att de handlingar som ska skickas till Bo- verket, länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten ska vara lämp- liga för arkivering bör behållas tills vidare.

När ett beslut att anta eller ändra en översiktsplan har fått laga kraft, ska kommunen enligt 3 kap. 22 § PBL utan dröjsmål skicka vissa handlingar till bl.a. Boverket och länsstyrelsen (jfr avsnitt 8.2.4). De handlingar som ska skickas ska vara lämpliga för arkivering (2 kap. 9 § PBF). Bestämmelsen är teknikneutral, på så vis att den inte inne- håller något särskilt krav på att planerna ska finnas på papper eller lik- nande material. Enligt vår uppfattning bör det vara tillräckligt att expe- diera en digital översiktsplan genom att skicka beslutet elektroniskt.

Kravet på att planen ska vara lämplig för arkivering kompletteras av bestämmelser i arkivlagen (1990:782). Bland annat anges att myn- digheterna vid framställningen av handlingar ska använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbestän- dighet (5 §). Av förarbetena framgår att dessa bestämmelser även tar sikte på handlingar i elektronisk form (prop. 1989/90:72 s. 39).

236

SOU 2018:46

Översiktsplanens innehåll

Den tekniska utvecklingen går fort. De digitala format som an- vänds för lagring av information i dag är inte nödvändigtvis univer- sellt läsbara i morgon. För att säkerställa läsbarheten över tid behö- ver kommunen använda sig av format som uppfyller arkivlagens krav på beständighet. Det gäller inte enbart för att kommunen själv ska kunna läsa dokumentet i framtiden – även mottagarna av den digitala planen behöver kunna läsa dokumentet. Även om Boverket och läns- styrelsen inte är skyldiga att arkivera översiktsplanen finns behov av att handlingen i framtiden ska kunna läsas.

Kravet att den handling som ska skickas till Boverket och läns- styrelsen ska vara lämplig för arkivering utesluter enligt vår bedöm- ning att mottagaren är beroende av att kommunen tillhandahåller en viss teknisk plattform för att mottagarna ska kunna läsa ”sitt” exem- plar av planen. Redan när kommunen påbörjar arbetet med att upp- rätta en digital översiktsplan behöver kommunen planera för att dokumentet ska vara läsbart, för dem som kommunen ska skicka den färdiga planen till.

Vi anser att det på sikt bör vara tillräckligt att tillhandahålla över- siktsplaner via en central plattform (se avsnitt 9.2.2). Till dess anser

viatt kravet på att de handlingar som ska skickas till Boverket, läns- styrelsen och lantmäterimyndigheten ska vara lämpliga för arkiver- ing bör behållas.

9.3Detaljplanekravet

Bedömning: Våra förslag om en utvecklad översiktsplanering ger inte anledning att föreslå ytterligare ändringar i kravet på detalj- plan.

I utredningens första delbetänkande föreslog vi förändringar i kravet på att vissa förändringar ska prövas genom en detaljplan (SOU 2017:64). I delbetänkandet uppmärksammade vi att det i direktiven görs en kopp- ling mellan utformningen av översiktsplanen och kravet på detalj- plan. Bland annat sägs att kravet på detaljplan bör kunna minskas om översiktsplanen i vissa avseenden görs bindande (betänkandet s. 133). Som vi redovisade då var det inte möjligt för oss att inom ramen för det betänkandet utreda frågan om översiktsplanen bör göras bindande. I stället aviserade vi vår avsikt att återkomma till frågan om kopplingen

237

10 Statens intressen

I detta kapitel redovisar vi vår syn på statens intressen i planprocessen. En genomgång av statens respektive kommunernas hantering av de s.k. ingripandegrunderna leder fram till vissa slutsatser och bedömningar.

10.1Vår utgångspunkt vad gäller ”statens intressen”

Bedömning: Vårt uppdrag att utreda hur redovisningen av över- siktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses avser de intressen som slutligen, vid rättsverkande pla- ner och beslut, kan leda till ett ingripande och upphävande från länsstyrelsens sida.

Enligt våra direktiv ska vi särskilt utreda hur redovisningen av över- siktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna till- godoses och hur länsstyrelsens uppgifter i detta avseende bör se ut.

Statens intressen i översiktsplaneringen

Översiktsplanering handlar om allmänna intressen. I 2 kap. PBL an- ger lagstiftaren de allmänna intressen som ska beaktas på olika sätt vid planläggningen (se vidare avsnitt 9.1.4). En del av de allmänna in- tressena utgör också statliga intressen, som länsstyrelsen under sam- rådet ska ta till vara och samordna (jfr 3 kap. 10 § PBL). Nationella mål, planer och program såsom miljömål, folkhälsomål, den natio- nella planen för transportsystemet m.m. kan ses som en utryck för statens intressen.

239

Statens intressen

SOU 2018:46

När det gäller att ta till vara och samordna statens intressen i plan- ärenden finns en central skiljelinje mellan intressena.1 Den går mellan

–sådana intressen som slutligen, vid rättsverkande planer och be- slut, kan leda till ett ingripande och upphävande från länsstyrel- sen enligt 11 kap. 10–12 §§ PBL, de s.k. ingripandegrunderna (jfr 3 kap. 16 § PBL), och

–övriga statliga intressen som också kan behöva uppmärksammas och hävdas i kommunernas planläggning, men där kommunen all- tid har det slutliga avgörandet.

Vårt fokus bör vara de intressen som omfattas av länsstyrelsens tillsyn

Det är inte helt entydigt vad som avses med ”statens intressen” i våra direktiv när det gäller uppdraget att utreda hur översiktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses. Upp- draget kan förstås som att det avser såväl ingripandegrunderna som statens intressen i vid bemärkelse, på det sätt som det bl.a. används i 3 kap. 10 § PBL.

Vi konstaterar att direktiven skiljer på allmänna och statliga in- tressen − ”Inriktningen ska vara att utredarens förslag förbättrar möj- ligheten att i den kommunala planeringen tillgodose allmänna och statliga intressen respektive nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling” (dir. 2017:6 s. 12). Då utredningen i första hand syftar till att finna lösningar för hur målkonflikter mellan stat och kommun i större omfattning kan lösas i översiktsplaneringen, uppfattar vi att vårt uppdrag avser de intres- sen som omfattas av länsstyrelsens tillsyn över kommunala beslut, och därmed kan leda till ett ingripande och upphävande av efterfölj- ande rättsverkande planer och beslut, dvs. ingripandegrunderna.

1Boverkets rapport Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen, juni 2007.

240

SOU 2018:46

Statens intressen

10.2Ingripandegrunderna i den kommunala planeringen

10.2.1Ingripandegrunderna

När kommunen har antagit, ändrat eller upphävt en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska kommunen skicka ett meddelande om detta till länsstyrelsen (5 kap. 29 § PBL). Länsstyrelsen ska inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte (11 kap. 10 § PBL). Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vatten- områden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämp- ligt sätt,

3.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

4.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

5.en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller länsstyrelsen besluta att länsstyrelsens prövning av kommunala beslut även ska omfatta byggnadsnämndens beslut om lov eller förhandsbesked (11 kap.

12§ PBL).

Ingripandegrunderna är alltså allmänna intressen där staten genom

länsstyrelsen har en särskild ingång i kommunernas beslut om rätt- verkande planering och bygglov enligt PBL.

Ingripandegrunderna behandlas redan i översiktsplanen

Dialogen mellan stat och kommun om hur ingripandegrunderna kan tillgodoses i den efterföljande planeringen inleds redan i översikts- planeringen. Departementschefen framhåller i propositionen till ÄPBL att det ligger i länsstyrelsens intresse att på ett tidigt stadium beskriva de övergripande materiella intressen som styrelsen har att bevaka i sin verksamhet. Av särskild vikt är att kommunerna tidigt

241

Statens intressen

SOU 2018:46

får besked om länsstyrelsens inställning till ingripandegrunderna (jfr prop. 1985/86:1 s. 138).

Länsstyrelsens tillsyn över detaljplaner och bygglov m.m. innebär att även kommunen har ett intresse av att klara ut förutsättningarna för efterföljande planering, eftersom det minskar risken för förgäves- planering. Av länsstyrelsens granskningsyttrande över översiktspla- nen ska det därför framgå om översiktsplanen är förenlig med ingri- pandegrunderna eller inte (jfr 3 kap. 16 § PBL). Som vi har redovisat i avsnitt 4.3 är det i dag inte alltid möjligt för länsstyrelsen att ge besked i de frågor som länsstyrelsen har att bevaka, vilket bl.a. beror på översiktsplanens innehåll och utformning.

I detta sammanhang bör noteras att det finns skillnader mellan de intressen som länsstyrelsen ska verka för i översiktsplaneprocessen (jfr 3 kap. 10 och 16 §§ PBL) och ingripandegrunderna. Exempelvis är länsstyrelsens uppgift när det gäller strandskydd begränsad till att enbart bedöma om redovisningen av områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen är förenlig med vissa bestämmelser i miljö- balken, se vidare förslag i avsnitt 10.3.1.

10.2.2Hur påverkar ingripandegrunderna den kommunala planeringen?

Ingripandegrunderna kan leda till mycket arbete under detaljplaneprocessen

Översiktsplanen kan sällan ge alla svar på hur en detaljplan bör ut- formas för att länsstyrelsen inte ska överpröva planen. För kommu- nens del är det alltså angeläget att under detaljplaneprocessen uppnå en samsyn med länsstyrelsen om att planförslaget är förenligt med ingripandegrunderna (jfr SOU 2013:34 s. 121).

Är det oklart hur planförslaget förhåller sig till någon av ingri- pandegrunderna, behövs ofta ytterligare utredningsunderlag för att det ska vara möjligt att bedöma om planförslaget kan genomföras. Utredningsarbetet medför vanligtvis ytterligare kostnader för kom- munen eller byggherren och kan även leda till att antagandet av detalj- planen fördröjs.

Enligt vår erfarenhet använder kommunerna stora resurser under detaljplaneprocessen för att utreda om planförslaget är förenligt med ingripandegrunderna.

242

SOU 2018:46

Statens intressen

Hur stort är problemet?

Det finns inget enkelt sätt att beräkna vilka resurser som samhället använder till följd av ingripandegrunderna. Därmed finns inte heller något enkelt sätt att bedöma i vilken grad som hanteringen av ingri- pandegrunderna utgör ett potentiellt problem eller inte, dvs. om sam- hället använder omotiverat stora resurser åt dessa frågor.

Ett sätt att mäta vilka resurser som används för ingripandegrun- derna är att studera antalet överprövade och upphävda detaljplaner hos länsstyrelserna. I avsnitt 4.3 och i bilaga 5 redovisar vi statistik för överprövade och upphävda detaljplaner utifrån Boverkets årliga upp- följning av PBL.

Antalet överprövade och upphävda detaljplaner speglar bara en liten del av de resurser som läggs på ingripandegrunderna i planprocessen

Antalet detaljplaner som överprövas och upphävs är litet, sett i förhål- lande till det totala antalet detaljplaner som antas varje år. Under perio- den 2013–2017 uppgick andelen planer som överprövas till 1,4–2,5 pro- cent. Andelen planer som upphävs är ännu färre.

Antalet detaljplaner som överprövas och upphävs indikerar de pla- ner där kommunen och länsstyrelsen i samband med antagandet gör olika bedömningar om hur planförslaget förhåller sig till ingripande- grunden. Antalet planer där länsstyrelsen i samråds- eller gransk- ningsyttrandet har synpunkter på hur planförslaget förhåller sig till ingripandegrunderna är väsentligt fler. Det saknas dock tillförlitliga uppgifter om hur vanligt detta är. Även Planprocessutredningen identi- fierade att ingripandegrunderna är svåra att hantera i planeringen (jfr SOU 2015:109 s. 136 f.). Flera kommuner svarar i en enkät som Planprocessutredningen genomförde att länsstyrelsen ger otydliga besked om ingripandegrunderna och att länsstyrelsen frångår bedöm- ningar som lämnats tidigare under planprocessen.

Enligt vår uppfattning lägger samhället ner ett omfattande arbete på att hantera ingripandegrunderna i detaljplaneprocessen. Att in- gripandegrunderna är ändamålsenligt utformade och att det är möj- ligt för kommunen att förutse när länsstyrelsen kommer att gripa in i den kommunala planeringen får därmed stor betydelse för effek- tiviteten i plansystemet. Tydliga krav bör även bidra till att de all- männa intressen som ligger till grund för ingripandegrunderna får ett

243

Statens intressen

SOU 2018:46

större genomslag i den kommunala planeringen (jfr våra förslag i av- snitt 9.1).

10.3Staten kan göra mer för att underlätta arbetet med ingripandegrunderna

Bedömning: Staten bör ta fram ytterligare vägledning och under- lag om hur ingripandegrunderna ska tillämpas.

Staten har ett stort ansvar för att klarlägga förutsättningarna för den kommunala planeringen

Vårt uppdrag kan sägas syfta till att staten och kommunen inom över- siktsplaneringen ska kunna nå en samsyn om vad som kan tillåtas på en viss plats, i förhållande till ingripandegrunderna. Med utgångs- punkt i översiktsplanen ska kommunen därefter kunna genomföra en effektiv detaljplanering, utan invändningar från statens sida.

PBL bygger på grundtanken att kommunerna själva i stor utsträck- ning bör besluta om markanvändning och byggande (jfr prop. 1985/86:1 s. 76 f.). Länsstyrelsernas tillsyn över ingripandegrunderna innebär ett avsteg från denna princip.

För att kommunerna ska kunna bedriva en effektiv planering be- höver förutsättningarna för statens tillsyn vara tydliga. Det är exem- pelvis svårt för kommunen att ta hänsyn till risken för olyckor, om det är oklart vilken risknivå det är som staten anser vara acceptabel. Det blir även otydligt när länsstyrelsen förväntas agera, vilket i sin tur kan leda till försiktiga och svårtolkade yttranden från länsstyrel- sen. Denna brist är svår att läka enbart genom ökad dialog i översikts- planeringen.

Eftersom staten har förbehållit sig rätten att överpröva och upp- häva kommunens detaljplaner på vissa grunder anser vi att staten har ett särskilt ansvar för att skapa goda förutsättningar för en effektiv kommunal planering i dessa avseenden. Här kan tydlig vägledning och ändamålsenliga underlag från staten skapa bättre förutsättningar för kommunernas planering.

244

SOU 2018:46

Statens intressen

Vägledning behöver utvecklas kontinuerligt och arbetet behöver samordnas

Flera behövliga insatser har redan gjorts för att ta fram vägledning om ingripandegrunderna, exempelvis Boverkets vägledning om hälsa, säkerhet och risker samt tillsynsvägledningen avseende översväm- ningsrisker. Boverket har dessutom fått i arbete att ta fram en tillsyns- vägledning avseende risken för skred och erosion. Ett annat exempel är vägledningen Samhällsplanering och riskhantering i anslutning till storskalig kemikaliehantering från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Vi anser att detta arbete behöver fortsätta. Redan 2013 uttalade Planprocessutredningen att vägledning kring ingripandegrunderna är en angelägen uppgift för att få plan- och byggsystemet att fungera smidigare (SOU 2013:34 s. 122). Regeringen bör därför ta de initiativ som behövs för att säkerställa att vägledning tas fram kring samtliga ingripandegrunder. Även andra berörda sektorsmyndigheter behöver engageras i arbetet med att tydliggöra gränserna kring ingripande- grunderna.

Här finns anledning att påminna om att Boverket har en viktig samordnande funktion i detta arbete. Boverket ska inom sitt verk- samhetsområde verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljö- balken och PBL (2 § förordningen [2012:546] med instruktion för Boverket). Under vårt arbete har vi fått bilden av att denna samord- ning inte fungerar på det sätt som regeringen avsett. Vi uppfattar det som att vissa myndigheter agerar som att det är tillräckligt att under- laget inom respektive område tas fram och att det inte finns något behov av att underlaget är samordnat.

Vi har inte haft möjlighet att fördjupa oss i den inomstatliga sam- ordningen när det gäller arbetet med att ta fram underlag. Det ingår inte heller i vårt uppdrag. Däremot ser vi ett behov av att frågan stu- deras vidare eftersom kommunerna har ett stort behov av ändamåls- enliga underlag för att efterföljande planering ska kunna ske effektivt.

245

Statens intressen

SOU 2018:46

Översiktsplaneringen har stor betydelse för dialogen om ingripandegrunderna

Även när staten tillhandahåller vägledning och underlag om ingripan- degrunderna, behöver det ofta ske en dialog om vilka hänsyn som be- höver tas till ingripandegrunderna på en viss plats. Denna dialog bör med fördel ske i översiktsplaneringen. Mot denna bakgrund finns anledning att närmare redogöra för vilka insatser som behövs för att underlätta hanteringen av ingripandegrunderna i den kommunala planeringen.

10.3.1Riksintressen

Förslag: Kravet att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin syn på hur förhållanden av väsentlig betydelse för vissa beslut ska beaktas ska inte gälla riksintressen enligt miljöbalken. I stället ska kommunen särskilt ange hur riksintressen ska tillgodoses.

Vårt uppdrag i fråga om riksintressen

Enligt direktiven ska vi inte lämna förslag som omfattar hushållnings- bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken. Moti- ven till begränsningen anges inte i direktiven. Det ligger dock nära till hands att tro att begränsningen hänger samman med att bered- ningen av Riksintresseutredningens slutbetänkande Planering och beslut för hållbar utveckling – Miljöbalkens hushållningsbestämmel- ser (SOU 2015:99) fortfarande pågår inom Regeringskansliet (jfr av- snitt 3.5).

Att direktiven inte medger oss att föreslå ändringar i 3 och 4 kap. miljöbalken är tydligt. Som uppdraget är formulerat tolkar vi dock att direktiven inte utgör något hinder mot att lägga förslag om hur utpekade riksintressen ska hanteras enligt bestämmelserna i PBL.

246

SOU 2018:46

Statens intressen

Dialogen om riksintressen ska ske i översiktsplanen

Riksintressesystemet bygger på att det tas fram kunskap om berörda värden och på en aktiv dialog mellan stat och kommun, där staten tydligt redovisar sina anspråk och intressen och där kommunerna aktivt förhåller sig till dem i översiktsplaneringen. Riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken kan handla om såväl ett bevarande och skydd av pågående mark- och vattenanvändning som framtida förändrings- anspråk. Det är dock bara vid ny eller ändrad markanvändning som ett område av riksintresse får praktisk betydelse. Huruvida ett område är av riksintresse avgörs först i samband med ett rättsverkande beslut.

Områden av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada intressena eller påtagligt försvåra intressets funktion. De värden som varit grund för utpekandet är utgångspunkten vid be- dömningen av om en åtgärd kan anses medföra en påtaglig skada. Ett område som berörs av ett eller flera riksintressen innebär inte alltid stopp för en ny eller ändrad markanvändning. Ett riksintresse signa- lerar dock att särskild hänsyn och anpassning till områdets värden behöver tas. Det bör dock uppmärksammas att utrymmet för avväg- ningar enligt hushållningsbestämmelserna är begränsat.

Bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken innebär jämfört med riks- intressen enligt 3 kap. miljöbalken att riksdagen tagit ställning till vilken inriktning mark- och vattenanvändningen ska ha i de berörda områdena. I ett nationellt perspektiv är avvägningarna således redan gjorda mellan olika tänkbara intressen och anspråk som gäller utnytt- jandet av områdena. Det sätt på vilket riksintresset slutligen ska tas till vara klaras emellertid ut i kommunernas översiktsplaner.

Utgör ingripandegrunden riksintresse ett problem för efterföljande planering i dag?

Sveriges Kommuner och Landsting har länge kritiserat riksintresse- systemet för att vara komplicerat. I en skrift från 2011 gör SKL gäl- lande att vi har nått den punkt då systemet med riksintressen har slutat att fungera.2 SKL ansåg bl.a. att berörda områden är för stora och otydligt avgränsade, att riksintressebeskrivningarna ibland är så otyd- liga att de inte fungerar som planeringsunderlag, att riksintresse- myndigheterna arbetar olika och att länsstyrelserna inte tar ställning.

2Sveriges Kommuner och Landsting, Hanteringen av riksintressen, Stockholm 2011.

247

Statens intressen

SOU 2018:46

Även Riksintresseutredningen pekar på tillämpningsproblem i sitt slutbetänkande (SOU 2015:99). Utredningen framhåller bl.a. följande:

–Underlaget från sektorsmyndigheterna om de områden som be- döms vara av riksintresse för olika ändamål enligt 3 kap. miljöbal- ken är inte alltid så utformade – beträffande avgränsning och be- skrivning av områdena – att berörda kommuner utan ytterligare utredning kan redovisa i sin översiktsplan hur intressena kommer att tillgodoses vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden.

–Den dialog mellan stat och kommun om bedömningen som för- utsattes i förarbetena är inte alltid väl utvecklad.

–Det förekommer att områden som inte längre kan bedömas vara av riksintresse fortfarande anges som varande av riksintresse.

Dessa förhållanden medför, enligt Riksintresseutredningen, att över- siktsplanens funktion att belysa samhällets syn på hur allmänna in- tressen bör vägas in vid framtida beslut, inte alltid fullföljs enligt lagstiftarens intentioner. Utredningen framhåller att när det saknas ställningstaganden i översiktsplanen, om hur bl.a. riksintressen bör tillgodoses vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, måste sådana överväganden ske i det enskilda ärendet. Det minskar möjligheten till helhetssyn i bedömningen. Det är även en process som enligt utredningen kan vara både långdragen och kostsam. Det hänger ihop med att det ofta behövs ytterligare utredning för be- dömningen om åtgärden kan innebära påtaglig skada eller motsva- rande för intresset. Ofta kan inte heller länsstyrelsen lämna klara be- sked om ingripande i ärendet förrän sent i processen. Det ökar risken för s.k. förgävesplanering (betänkandet s. 26).

Även andra aktörer har framfört kritik mot hur riksintressesyste- met fungerar och vilka effekter det får för efterföljande planering.3 Vi delar uppfattningen att systemet med riksintressen inte fungerar på avsett sätt och att detta leder till tillämpningsproblem för efter- följande planering.

3Jfr exempelvis redogörelsen i Riksintresseutredningens direktiv, dir. 2013:126.

248

SOU 2018:46

Statens intressen

Ändringar i riksintressesystemet behöver ske i ett sammanhang

Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna sker i fyra steg (jfr SOU 2015:99 s. 175).

–Det första steget är de ansvariga myndigheternas arbete med att lämna uppgifter till länsstyrelserna om vilka områden som myn- digheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken.

–I det andra steget redovisar länsstyrelserna uppgifterna i en sam- manfattande redogörelse till kommunerna. Uppgifterna utgör ett underlag inför kommunernas ställningstaganden om riksintres- sena i översiktsplanerna, där kommunerna ska redovisa hur de bedömer att intressena bör tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden.

–Bedömningarna i översiktsplanerna ger i det tredje steget under- lag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planer- ing och beslut enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas.

–Det fjärde steget är överprövningen av besluten från det tredje steget.

Som Riksintresseutredningen framhåller är de olika stegen sinsemel- lan beroende av varandra genom att brister i ett steg kan vara anled- ning till att tillämpningen inte fungerar tillfredsställande i senare steg. Därmed är det angeläget att se de utmaningar som finns i till- lämpningen av riksintressesystemet utifrån ett helhetsperspektiv.

Riksintresseutredningens resonemang kan enligt vår uppfattning även tillämpas när det gäller vårt uppdrag att utreda hur redovis- ningen i översiktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses, i den del uppdraget avser riksintressen. I linje med Riksintresseutredningen anser vi att det inte är lämpligt att före- slå ändrade bestämmelser om hur riksintressen bör hanteras i över- siktsplanen, dvs. i steg två och tre, utan att även överväga behovet av ändringar i andra delar av riksintressesystemet. Vi uppfattar emellertid direktiven som att vi inte ska ägna oss åt sådana överväganden.

249

Statens intressen

SOU 2018:46

Att riksintresseunderlagen och översiktsplanerna hålls aktuella har stor betydelse för effektiviteten i plansystemet

Under vårt utredningsarbete har regeringen beslutat propositionen En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder – för ett Sverige som håller ihop (prop. 2017/18:179). Där anger regeringen att det finns behov av att återkommande aktualitetspröva utpekade riks- intressen (s. 67 f.). Regeringen bedömer att berörda myndigheter bör göra en återkommande översyn av riksintressenas aktualitet. I sam- band med digitalisering av planprocesserna och underlagen för dessa processer kommer det, enligt regeringen, även behövas en ökad pre- cisering av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken. Utbildnings- insatser behövs för att befintliga planinstrument ska kunna utnyttjas effektivt. På detta sätt kan aktuella riksintressen i ökad utsträckning synliggöras och eventuella målkonflikter belysas i samband med fram- tagandet av översiktsplaner, enligt regeringen.

Aktuella underlag och vägledning

Mot bakgrund av vårt uppdrag och behovet av helhetssyn, lägger vi inga förslag som riktar sig till de tillämpningsproblem som specifikt är kopplade till riksintressesystemet. Som vi tidigare konstaterat är dock översiktsplanens aktualitet väsentlig för att efterföljande pla- nering och prövning ska kunna ske effektivt. I linje med vad reger- ingen anför i landsbygdspropositionen anser vi att det även har stor betydelse för effektiviteten i systemet att underlagen för de olika riks- intressena hålls aktuella. Boverkets arbete med utvecklad vägledning om hur riksintressen bör hanteras i planprocessen är särskilt värdefull.

Liksom Riksintresseutredningen anser vi att det är angeläget med en översyn av bestämmelserna om riksintressen i 4 kap. miljöbalken.

Kommunen ska ange särskilt hur riksintressen ska tillgodoses

I avsnitt 9.1.6 har vi föreslagit att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sådana förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för be- slut om hur mark- och vattenområden ska användas samt beslut om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Vi har

250

SOU 2018:46

Statens intressen

även föreslagit att kommunen ska redovisa sin syn på hur dessa för- hållanden bör beaktas vid nämnda beslut. Bland de förhållanden som omfattas av det föreslagna redovisningskravet finns områden och an- läggningar av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken.

Som vi tidigare har utvecklat ligger i uttrycket ”beakta” att kom- munen ska redogöra för sin uppfattning om vilken hänsyn som bör tas till ett visst förhållande (avsnitt 9.1.6). I vissa fall kan det handla om att kommunen bekräftar att hänsyn behöver tas till förhållandet vid efterföljande prövningar, i andra fall att någon särskild hänsyn inte behöver tas när de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL ska be- dömas.

Redan i dag gäller att översiktsplanen ska visa hur kommunen av- ser att tillgodose redovisade riksintressen (3 kap. 5 § 3 PBL). Vi menar att detta krav går längre än vad som följer av uttrycket ”beakta”.4

Uttrycket ”tillgodose” är tydligt kopplat till kraven i miljöbalken. Dessa krav innebär bl.a. att områden som är av riksintresse för exem- pelvis naturvården ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada naturmiljön (3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken). Kommunen är alltså skyldig att planera på ett sätt så att riksintressen inte påtagligt skadas. Denna skyldighet innebär att det i princip är omöjligt för kommunen att ge uttryck för uppfattningen att riksintresset inte be- höver beaktas vid efterföljande prövningar. Riksintresset måste med andra ord alltid tillgodoses.

Jämfört med sådana andra förhållanden där kommunen ska redo- visa sin uppfattning om hur förhållandet bör beaktas vid efterfölj- ande beslut, anser vi att riksintressena behöver särregleras. När det gäller riksintressen bör kommunen alltså ange hur redovisade riks- intressen ska tillgodoses.

Bestämmelsen finns i 3 kap. 4 § tredje stycket PBL.

4Tydlig vägledning om innebörden av termen ”tillgodose” saknas i förarbetena. Riksintresse- utredningen föreslog att ett riksintresse ska anses vara tillgodosett i ett beslut ”om de värden eller de förutsättningar som ligger till grund för riksintresset kan antas kvarstå om beslutet verk- ställs” (SOU 2015:99 s. 519). Innebörden av termen diskuteras ytterligare i Boverkets rapport Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen (rapport 2017:5 s. 81).

251

Statens intressen

SOU 2018:46

10.3.2Mellankommunal samordning och förhållanden av regional betydelse

Bedömning: Förslaget att översiktsplanen ska visa områden och verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional be- tydelse, bör leda till ökad förutsebarhet om vad som kan föran- leda ingripanden från statens sida när det gäller mellankommunal samordning.

Boverket bör få i uppdrag att ta fram vägledning för hur mellan- kommunala och regionala frågor bör hanteras i plan- och bygglagen.

Den ansvarsfördelning mellan stat och kommun som infördes med PBL byggde på grundprincipen att staten bör ägna sig åt de övergri- pande frågorna av nationell betydelse och vissa frågor som behöver samordnas mellan kommuner (prop. 1985/86:1 s. 77 f.). Länsstyrel- sen gavs därför ett tydligt ansvar för att verka för mellankommunal samordning. Utgångspunkten för bestämmelserna var dock att kom- munövergripande frågor normalt utreds av kommunerna gemen- samt som underlag för planeringen i respektive kommun. Syftet med bestämmelserna om överprövning var att länsstyrelsen ska bevaka att kommunala planer som tas fram på ett gemensamt underlag inte blir inbördes oförenliga, eller att en motsvarande avstämning sker om planer tas fram utan föregående mellankommunalt samarbete.

Utgör ingripandegrunden mellankommunal samordning ett problem för efterföljande planering i dag?

Antalet detaljplaner som överprövas och upphävs utifrån ingripande- grunden mellankommunal samordning är förhållandevis lågt (jfr bilaga 5). Enligt vår erfarenhet är det emellertid inte ovanligt att läns- styrelsen tar upp mellankommunala eller regionala frågor under detalj- planeprocessen. Att behovet av mellankommunal samordning leder till diskussioner mellan länsstyrelsen och kommunen kan antas vara mer frekventa i tätbebyggda län, där konkurrensen om marken vanligt- vis är större och antalet mellankommunala frågor kan antas vara fler.

En anledning till att detaljplaneprocessen ibland fördröjs utifrån behovet av mellankommunal samordning är att det inte finns någon tydlig vägledning om vilka frågor det är som behöver samordnas.

252

SOU 2018:46

Statens intressen

Frågor vars mellankommunala betydelse ibland är omtvistad omfat- tar bl.a. lokalisering av anläggningar för handel, ekologiska värden (t.ex. spridningskorridorer) och vattenfrågor.

Vi anser att mellankommunala frågor bör identifieras och klaras ut inom översiktsplaneringen, inte i efterföljande planering och pröv- ning. Det är bakgrunden till vårt förslag att översiktsplanen ska visa sådana områden och verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse (avsnitt 9.1.7).

Ytterligare vägledning behövs om mellankommunala frågor

Bostadsplaneringskommittén föreslog i sitt betänkande En ny regio- nal planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59) bl.a. en obligatorisk regional fysisk planering (jfr av- snitt 3.5). Den regionplanering som i dag enbart finns i Stockholms län skulle därmed utvecklas till att omfatta hela landet. Enligt vår bedömning skulle en sådan planering ge ett bättre stöd för samord- ning av frågor över kommungränserna.

Med kommitténs förslag som grund beslutade regeringen den

19 april 2018 lagrådsremissen En ny regional planering. Regeringens förslag innebär att kravet på en regional fysisk planering även ska omfatta Skåne län, men att planering i fler län bör införas först när behov av och förutsättningar för sådan planering finns (lagrådsremis- sen s. 37). Regeringens förslag tillgodoser kritik som framförts från flera remissinstanser. Dessa har ifrågasatt nyttan av en obligatorisk regional fysisk planering i samband med remissen av kommitténs betänkande. Som regeringens förslag är utformat kommer detta inte leda till förändrade förutsättningar för att identifiera de mellankom- munala intressena på den regionala nivån i flertalet län.

Även om vårt förslag till krav på redovisning i översiktsplanen kan öka dialogen om mellankommunala intressen, ser vi ett behov av utvecklad vägledning kring dessa frågor. Mot denna bakgrund för- ordar vi att Boverket ges uppdraget att ta fram vägledning för hur mellankommunala och regionala frågor bör hanteras i PBL.

253

Statens intressen

SOU 2018:46

10.3.3Miljökvalitetsnormer

Förslag: Kravet att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin syn på hur förhållanden av väsentlig betydelse för vissa beslut ska beaktas ska inte gälla miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken. I stället ska kommunen särskilt ange hur miljökvalitetsnormer ska följas.

Bedömning: Frågan om hur miljökvalitetsnormer bör hanteras vid planering enligt plan- och bygglagen bör snarast ses över. Möj- ligheterna till undantag från ramdirektivet för vatten bör tillämpas.

Av 5 kap. 1 § miljöbalken följer att regeringen för vissa geografiska områden får meddela föreskrifter om kvaliteten på miljön, s.k. miljö- kvalitetsnormer. Denna befogenhet får överlåtas till en myndighet. Enligt förarbetena är miljökvalitetsnormer föreskrifter om lägsta god- tagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för ett visst geografiskt område eller för hela landet (prop. 1997/98:45 del 1 s. 251). I senare förarbeten tydliggörs att miljökvalitetsnormer, till skillnad från de flesta andra miljöregler, tar sikte på tillståndet i miljön och inte på hur mänsklig verksamhet ska utformas. De miljö- kvalitetsnormer som gäller för en viss miljö avser alltså inte bara ett värde eller en nivå, utan är ett regelkomplex som på olika sätt ska omsättas i krav på myndigheter och kommuner som ansvarar för att normerna följs (prop. 2009/10:184 s. 35). Nu gällande normer av be- tydelse för planering och byggande avser utomhusluft5, vattenkvali- tet6, omgivningsbuller7 samt fisk- och musselvatten8.

Vid planläggning enligt PBL ska miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken följas (2 kap. 10 § PBL).

Att följa gällande miljökvalitetsnormer

5Luftkvalitetsförordningen (2010:477).

6Förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön.

7Förordningen (2004:675) om omgivningsbuller.

8Förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten.

254

SOU 2018:46

Statens intressen

föreslagit att kommunen ska redovisa sin syn på hur dessa förhållan- den bör beaktas vid sådana beslut.

Miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken ska följas vid plan- läggning (2 kap. 10 § PBL). Det är dock inte helt tydligt vad som av- ses med följa i förarbetena. Ursprungligen angav ÄPBL att det av översiktsplanen skulle framgå hur kommunen avsåg att iaktta gäl- lande miljökvalitetsnormer, men termen ersattes 2008 i syfte att modernisera språket (prop. 2006/07:122 s. 63). Enligt förarbetena är det naturligt att de miljökvalitetsnormer som gäller i en kommun redovisas i eller i vart fall ingår i underlaget för kommunens över- siktsplan (prop. 1997/98:90 s. 163). Därigenom blir översiktsplaner- ingen, enligt regeringen, ett viktigt instrument för att synliggöra vilka mark- och vattenområden som omfattas av normerna. Enligt för- arbetena ska kommunerna även redovisa ”sin ambition att tillgodose normerna”. På vilket sätt normerna ska uppfyllas kommer att framgå tydligare av åtgärdsprogram, när sådana program har upprättats (prop. 1997/98:90 s. 302).

På motsvarande sätt som för riksintressen har kommunen inget val när det gäller att miljökvalitetsnormerna ska ”beaktas” vid efter- följande prövningar (jfr 10.3.1). Termen följa är även den term som används i miljöbalken (prop. 2009/10:184 s. 37). Mot den bakgrunden menar vi att termen ”följa” bör användas även i fortsättningen i PBL.

Bestämmelsen finns i 3 kap. 4 § tredje stycket PBL.

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft, omgivningsbuller och fisk- och musselvatten utgör inget betydande problem vid planläggningen

–Enligt vår uppfattning utgör miljökvalitetsnormerna för utom- husluft inte längre något stort hinder vid planläggning. Normerna aktualiseras främst i arbetet med detaljplaner, exempelvis där plan- läggningen kan leda till ökade koncentrationer av luftföroreningar med tätare bebyggelse kring ett gaturum.

–Normerna för omgivningsbuller innebär att det ska eftersträvas att omgivningsbuller inte medför skadliga effekter på människors hälsa. Det ska ske genom att kartlägga omgivningsbuller samt att upprätta och fastställa åtgärdsprogram. Vid planläggning innebär normen inga ytterligare krav, utan det är tillräckligt att bestäm- melserna om omgivningsbuller i PBL följs.

255

Statens intressen

SOU 2018:46

–Normerna för fisk- och musselvatten överlappar i viss mån normerna för vattenkvalitet och har begränsad betydelse för plan- läggning och ärendehantering enligt PBL. Havs- och vattenmyn- digheten har i rapporten Översyn av förordning om miljökvalitets- normer för fisk- och musselvatten (rapport 2016:15) föreslagit att regeringen ska upphäva normerna.

Miljökvalitetsnormerna för vatten är svåra att hantera i planeringen

Enligt vår uppfattning är miljökvalitetsnormerna för vatten i dag en av de frågor som är svårast att hantera i planeringen för kommuner och länsstyrelser.

Av ramdirektivet för vatten9, RDV, följer en skyldighet att be- sluta om miljömål10. Dessa ska enligt RDV vara bindande för myndig- heterna. I svensk rätt uttrycks miljömålen i form av miljökvalitets- normer, dvs. i föreskrifter om kvaliteten på vattenmiljön. De innebär krav på att vattnet ska nå en viss bestämd status i fråga om kvalitet och kvantitet inom en viss tid. Det finns också ett krav på att vattnets status inte får försämras.

Ny bebyggelse leder nästan alltid till att vattenförekomster påverkas, exempelvis genom att hårdgjorda ytor ersätter naturliga grönytor där vatten kan fördröjas och infiltreras. Dagvattnets sammansättning och innehåll av ämnen varierar, bl.a. till följd av markanvändningen, bygg- nadsmaterial och olika aktiviteter i den byggda miljön. Dagvatten av- leds ofta orenat till sjöar och vattendrag och kan därmed bidra till att miljökvalitetsnormerna inte följs på grund av dagvattnets innehåll av föroreningar och recipientens känslighet.

Den s.k. Weserdomen har bidragit till att ytterligare komplicera tillämpningen av regelverket (EU-domstolens dom i mål C-461/13). Domen har medfört en skärpning i synen på vad som krävs för att en åtgärd ska vara förenlig med försämringsförbudet.11 I domen pekar domstolen på de möjligheter till undantag som direktivet innehåller. Sverige har inte fullt ut använt sig av dessa undantag, vilket försvårar möjligheten att följa normerna vid planering och byggande.

9Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

10De miljömål som ska finnas enligt direktivet har alltså inget samband med de 16 miljökvali- tetsmål som riksdagen har antagit.

11I propositionen Vattenmiljö och vattenkraft finns ytterligare information om vattenförvalt- ningen och Weserdomen, till vilken vi hänvisar (prop. 2017/18:243 s. 65–72).

256

SOU 2018:46

Statens intressen

Regeringen har nyligen uttalat att berörda myndigheter ska vara skyldiga att vid klassificering av vattenförekomster, och vid beslut om miljökvalitetsnormer för dessa, fullt ut utnyttja det utrymme för undan- tag och lägre ställda krav som EU-rätten följer (prop. 2017/18:243 s. 148). Regeringen har även aviserat sin avsikt att utreda hur frågor om miljökvalitetsnormer hanteras inom ramen för plan- och bygg- processen (a. prop. s. 161).

Hur påverkas planeringen av miljökvalitetsnormerna för vatten?

Genom att ny bebyggelse påverkar dagvattnet kan en ny detaljplan påverka statusen för en vattenförekomst som ibland ligger långt från planområdet. Ofta uppstår då frågor om vilka åtgärder som behövs för att vattenförekomsten inte ska påverkas negativt på grund av den nya bebyggelsen. Inte sällan medför dessa frågor att kommunen be- höver ta ställning till vilka åtgärder som behövs för att hela vatten- förekomsten ska kunna nå god status. Det kan exempelvis handla om att åtgärda befintliga avloppsanläggningar eller att rena dagvatt- net från befintlig bebyggelse. Det kan alltså handla om väsentligt större frågor än vad som normalt är lämpligt att lösa i ett enskilt detalj- planeärende. Många vattenförekomster berör dessutom flera kom- muner. Det kan leda till att genomförandet av den enskilda detalj- planen försenas till dess att vattenplaneringen kan klaras ut för hela vattenförekomsten.

Översiktsplanen ger den möjlighet till överblick som saknas i en- skilda detaljplaneärenden. Grunddragen i kommunens arbete med vattenfrågorna behöver därför hanteras redan i översiktsplaneringen. Den kan exempelvis handla om att ange generella principer för dag- vattenhanteringen och att peka ut markreservat för större dagvatten- anläggningar. Ett utvecklat planeringsunderlag för vattenfrågor kan minska behovet av att ta fram enskilda planeringsunderlag för varje detaljplan, och därigenom förkorta planeringsprocessen. Detta ger också länsstyrelsen större möjlighet att redan vid översiktsplaneringen ge sin syn på hur normerna bör hanteras i efterföljande planering.

En väsentlig anledning till att miljökvalitetsnormerna för vatten uppfattas som ett hinder i planeringen är att det råder stor osäkerhet om hur normerna bör tillämpas. Det medför osäkerhet om hur nor- merna bör tillämpas, både på statlig och kommunal nivå.

257

Statens intressen

SOU 2018:46

Regelverket behöver ses över

Vattenjuridiken är komplex då den utgörs av flera olika lagar, där- ibland PBL, miljöbalken och VA-lagstiftningen. Hur Sverige valt att införa de olika EU-direktiven på vattenområdet har också betydelse.

Vi anser att en väsentlig orsak till att miljökvalitetsnormerna för vatten är svåra att hantera i planeringen är att de undantag som RDV erbjuder inte har använts annat än i begränsad skala. Det svenska genomförandet av direktivet måste anpassas så att det ger utrymme för att tillåta samhällsnyttiga verksamheter genom undantag från den generella kravnivån, däribland genom att förklara vattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade (jfr prop. 2017/18:243 s. 148). Den översyn som regeringen har aviserat är enligt vår upp- fattning nödvändig för att minska det hinder som normerna utgör i dag för planering och byggande.

Den översyn som planeras behöver även omfatta hur översikts- planeringen ska kunna samordnas med de åtgärdsprogram som tas fram enligt miljöbalken. Flera kommuner och länsstyrelser, inte minst i landets större städer, har påtalat att det finns oklarheter när det gäller hur miljökvalitetsnormer ska tillämpas i planprocesserna och att det råder en stor osäkerhet om vad som gäller. Regeringen behö- ver därför även säkerställa att vägledning tas fram, så att det är tydligt vad som förväntas av kommuner och länsstyrelser i planeringen.

10.3.4Strandskydd

Förslag: Länsstyrelsen ska verka för att översiktsplanen är lämp- ligt utformad även i förhållande till andra strandskyddsbestäm- melser i miljöbalken än de bestämmelser som avser landsbygds- utveckling i strandnära lägen.

Bedömning: Möjligheten att i översiktsplanen peka ut områden för tätortsutveckling i strandnära lägen bör utredas.

Genom propositionen Strandskyddet och utvecklingen av landsbyg- den gjordes flera förändringar i strandskyddsreglerna år 2009 och 2010 (prop. 2008/09:119). Tidigare var det normalt länsstyrelsen som upphävde strandskydd som avsågs ingå i en detaljplan, förutsatt att

258

SOU 2018:46

Statens intressen

det förelåg särskilda skäl. Numera kan kommunen i vissa fall upp- häva strandskydd genom en detaljplanebestämmelse. Det förutsätter att det finns särskilda skäl för det och att intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strand- skyddsintresset (4 kap. 17 § PBL). Numera är länsstyrelsens uppgift att utöva tillsyn över att strandskydd inte upphävs i strid med be- stämmelserna i miljöbalken.

Genom reformen tillkom även möjligheten att peka ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen i översiktsplanen. Sådana s.k. LIS-områden ska uppfylla vissa krav (7 kap. 18 d och 18 e §§ miljö- balken). Om kommunen pekar ut LIS-områden i översiktsplanen, kan utpekandet i vissa fall utgöra ett sådant särskilt skäl som kan ligga till grund för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet.12

När det gäller strandskydd är länsstyrelsens uppgifter under över- siktsplaneprocessen begränsade till att verka för att redovisningen av LIS-områden är förenlig med bestämmelserna i miljöbalken.

Utgör ingripandegrunden strandskydd ett problem för efterföljande planering i dag?

Vårt uppdrag handlar om hur översiktsplanen bör utformas för att bl.a. underlätta efterföljande planering. Vi uppfattar uppdraget som att denna uppgift även omfattar att vi ska överväga om översikts- planen kan förbättra förutsättningarna för sådan planering, bl.a. i förhållande till bestämmelserna om strandskydd. Däremot ingår det inte i vårt uppdrag att bedöma om strandskyddsbestämmelserna i stort är lämpligt utformade.

Enligt vår uppfattning påverkar strandskyddet inte förutsättning- arna för detaljplanering och annan prövning i större utsträckning än vad lagstiftaren avsett. Den bedömningen bygger vi bl.a. på att anta- let detaljplaner som länsstyrelserna överprövar och upphäver är rela- tivt lågt. Vi anser även att praxis för hur regelverket ska tillämpas är tillräckligt tydlig för att kommunen ska kunna bedöma möjlighe- terna att upphäva strandskydd på en viss plats. Däremot finns det fortfarande finns vissa oklarheter kring hur en del av de särskilda skä- len ska hanteras (se längre ner i detta avsnitt). Vi kan dock konstatera

12I avsnitt 8.1.5 har vi föreslagit att det bör krävas att översiktsplanen är aktuell, för att planen ska kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats utgör ett LIS-område.

259

Statens intressen

SOU 2018:46

att den bedömning som kommunen och länsstyrelsen är överens om ibland underkänns av domstolarna, i de fall som frågan överklagas dit.

Länsstyrelsen ska verka för att översiktsplanen är lämpligt utformad i förhållande till fler strandskyddsbestämmelser än LIS-områden

I dag finns det ingen formell skyldighet för länsstyrelsen att under översiktsplaneprocessen uppmärksamma kommunen på eventuella konflikter mellan den användning av mark- och vattenområden som kommunen föreslår i planen och övriga bestämmelser om strandskydd, dvs. strandskyddsbestämmelser som inte handlar om landsbygds- utveckling i strandnära lägen.

Vi anser dock att det är lämpligt att länsstyrelsen uppmärksammar kommunen på om det finns konflikter mellan kommunens inten- tioner för den avsedda markanvändningen och bestämmelserna om strandskydd, även i andra avseenden än när det handlar om redovis- ningen av LIS-områden. Det kan exempelvis handla om att kommu- nen i sin planering har utgått från felaktiga uppgifter om strand- skyddets utbredning. Om länsstyrelsen inte informerar kommunen om sina farhågor under översiktsplaneprocessen, ökar risken för senare förgävesprojektering.

För att skapa goda förutsättningar för efterföljande planering an- ser vi att PBL bör ange att länsstyrelsen även ska uppmärksamma kommunen på eventuella konflikter som kan finnas med andra strand- skyddsbestämmelser än de som avser LIS-områden. Vår erfarenhet är att länsstyrelserna i stor utsträckning redan gör detta i dag, varför den föreslagna ändringen till viss del bekräftar rådande praxis.

Bestämmelserna finns i 3 kap. 10 och 16 §§ PBL.

Översiktsplanen bör kunna ge vägledning om tätortsutveckling i strandnära lägen

Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av strandskyddet får kommunen beakta om det område som upphävan- det avser behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området (7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken). Enligt motiven till bestämmelsen är en kom- muns behov av tätortsutveckling en åtgärd som kan utgöra ett angeläget

260

SOU 2018:46

Statens intressen

allmänt intresse. För att intresset ska vara angeläget bör den plane- rade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället (prop. 2008/09:119 s. 106). Om åtgärden kan lokaliseras utanför strandskyddat område, ska den lokaliseringen väljas i stället. En förutsättning för att tillåta åtgärden är alltså att det kan visas att en annan lokalisering är omöjlig eller i vart fall orimlig för att tillgodose det angelägna allmänna in- tresset. Med hänsyn till den restriktiva tillämpning av strandskydds- bestämmelserna som gäller ställs vissa krav på den utredning som kommunen lägger fram i detta hänseende.13

Enligt vår uppfattning har praxis utvecklat sig i en riktning som innebär att det är svårt eller nära omöjligt för en kommun att visa att behovet av tätortsutveckling inte är möjligt att tillgodose utanför strandskyddsområdet.14 Dessutom kan frågan om det finns särskilda skäl för att upphäva strandskydd i praktiken avgöras först efter att kommunen har antagit en detaljplan. Att länsstyrelsen i ett planer- ingsbesked (jfr 5 kap. 10 f § PBL) gör samma bedömning som kom- munen i denna fråga är inte tillräckligt, eftersom ett beslut att upp- häva strandskydd även kan överklagas av miljöorganisationer (13 kap. 13 § PBL). Att förutsättningarna för att upphäva strandskyddet en- dast kan avgöras genom att anta en detaljplan innebär enligt oss stora risker för förgävesprojektering.

Vi anser att det är en brist att dagens system inte erbjuder ett enk- lare sätt för att avgöra om det finns förutsättningar för tätortsutveck- ling inom ett strandskyddsområde. Enligt vår uppfattning är det inte ändamålsenligt att strandskyddsfrågan kan avgöras utan att först ta fram en fullständig detaljplan. Ofta krävs det mycket arbete från kom- munens sida som inte har direkt med strandskyddsfrågan att göra.

Vi anser därför att översiktsplanen bör kunna användas i större utsträckning för att utreda om det finns förutsättningar för tätorts- utveckling. Enligt vår uppfattning bör kommunen ges möjlighet att i översiktsplanen peka ut områden för tätortsutveckling i strandnära lägen, på motsvarande sätt som kommunen i dag kan peka ut LIS- områden. Vi förordar att regeringen låter utreda en sådan möjlighet.

13Jfr Mark- och miljööverdomstolens dom MÖD 2016:13.

14Jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 17 april 2018 i mål nr P 3718-17.

261

Statens intressen

SOU 2018:46

Det är inte ändamålsenligt att med bindande verkan kunna upphäva strandskydd redan i översiktsplanen

Vi har övervägt om det skulle kunna vara möjligt att klara ut fler strand- skyddsfrågor i översiktsplanen, utöver LIS-områden. Det skulle exem- pelvis kunna handla om att strandskydd upphävs direkt i översikts- planen.

Eftersom strandskyddet bl.a. syftar till att långsiktigt bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, ställs i praxis höga krav på att de biologiska värdena kartläggs för att strandskyd- det ska kunna upphävas. Det kan exempelvis handla om det behövs omfattande artinventeringar. Den typen av detaljstudier är arbets- krävande och dyra att genomföra. Det är därmed svårt att pröva sådana frågor i översiktsplanen, med tanke på planens övergripande karaktär. I vissa fall kan det tänkas vara möjligt att pröva förutsätt- ningarna för att upphäva strandskydd under arbetet med en fördjup- ning av översiktsplanen.

Vi bedömer att de fall då det är ändamålsenligt att pröva strand- skyddsfrågor med bindande verkan i översiktsplanen skulle vara så få att det inte är lämpligt att införa regler med sådan innebörd (jfr även avsnitt 7.4).

10.3.5Människors hälsa och säkerhet, risken för olyckor, översvämning och erosion

Förslag: Länsstyrelsen ska överpröva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att en bebyggelse eller ett byggnads- verk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. I dag gäller motsvarande skyldighet endast om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet m.m.

Enligt gällande rätt ska länsstyrelsen överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmel- ser, om beslutet kan antas innebära att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

262

SOU 2018:46

Statens intressen

Risken för olyckor kan sällan helt elimineras – även i ett lugnt bostadsområde kan t.ex. bränder eller trafikolyckor ske. Vilken risk- nivå som lagstiftaren ansett bör accepteras framgår emellertid inte av förarbetena till PBL. Den risknivå som väljs kan få stora konsekven- ser för hur bebyggelsen behöver utformas, t.ex. när det gäller beho- vet av skyddsavstånd i förhållande till miljöfarlig verksamhet eller hur ofta en bebyggelse kan komma att översvämmas.

Boverket har publicerat en vägledning om hälsa, säkerhet och risker på webbplatsen PBL Kunskapsbanken. I vägledningen diskuteras:

–transporter och farligt gods

–kemisk industri och Sevesoanläggningar

–elektromagnetiska fält

–buller, stomljud och vibrationer

–luftkvalitet

–djurhållning och allergener

–förorenade områden

–geotekniska säkerhetsfrågor

–översvämning.

Listan illustrerar att frågan om hälsa och säkerhet omfattar en mängd olika sakfrågor.

Utgör ingripandegrunden hälsa och säkerhet ett problem för efterföljande planering i dag?

Bland de detaljplaner som överprövas av länsstyrelserna är ingripan- degrunden hälsa och säkerhet den som förekommer mest frekvent. Frågor om hälsa och säkerhet är enligt vår erfarenhet även vanligt före- kommande i länsstyrelsens yttranden under detaljplaneprocessen.

Att olika risker ofta är svåra att bedöma kan vara ett skäl till att dessa frågor är vanliga i dialogen mellan staten och kommunen. För- utsättningarna för att kommunen och länsstyrelsen ska kunna nå en samsyn om vad som utgör en lämplig utformning från risksynpunkt

263

Statens intressen

SOU 2018:46

gynnas av att det finns tydlig vägledning. Här har alltså berörda sek- torsmyndigheter en viktig uppgift för att kommunerna ska kunna ”göra rätt” från början.

Att få översiktsplaner ger tillräcklig vägledning för hur olika risk- frågor bör hanteras i den efterföljande planeringen, kan vara en annan orsak. Det kan i sin tur tänkas bero på att det generellt sett är svårt att lösa dessa frågor redan i översiktsplanen.

Översiktsplanen bör ange en övergripande inriktning

Förutsättningarna för en hållbar bebyggelseutveckling med en för- utseende riskhantering bör emellertid grundläggas redan i översikts- planen. Det kan handla om att sätta övergripande mål och att ange generella principer för riskvärdering och riskhantering, att göra av- vägningar mellan bebyggelseintressen och risker samt att ange even- tuellt behov av ett mer detaljerat underlag för olika delområden. För ett effektivt genomförande kan kommunen behöva initiera proces- ser parallellt med den fysiska planeringen. Det kan handla om att sam- arbeta med väghållare för att leda om farligt godstransporter genom vägvalsstyrning, att samverka med markägare för att åstadkomma översvämningsskydd, eller att initiera en prövningsprocess enligt miljö- balken för att sanera ett förorenat område.

Frågor om hälsa och säkerhet hänger ofta samman med hur en- skilda byggnader och anläggningar placeras och utformas i förhål- lande till olika riskkällor, snarare än att de lokaliseras till viss mark. Frågor som avser placering och utformning kan vara svåra att han- tera i den skala som översiktsplanen har. Många gånger är det inte heller realistiskt att ta fram de underlag som krävs, t.ex. när det gäller att undersöka de geotekniska förutsättningarna i detalj. Även om det ofta inte är möjligt att lösa dessa frågor i översiktsplanen är det van- ligtvis möjligt att identifiera problemställningar som kommer att be- höva hanteras i efterföljande planering. Det kan i sig göra att det blir lättare att ta fram det underlag som behövs för att bedöma markens lämplighet i detaljplanen.

Vi har tidigare föreslagit att kommunen i översiktsplanen ska ange sin syn på hur vissa förhållanden, som kan ha väsentlig betydelse vid bedömningen av de allmänna intressena i 2 kap., bör beaktas vid beslut

264

SOU 2018:46

Statens intressen

om hur mark- och vattenområden ska användas. Det gäller bl.a. för- hållanden som avser miljö, hälsa och säkerhet (avsnitt 9.1.6). Ibland bör det vara tillräckligt att kommunen i planen anger att en viss risk- fråga behöver utredas ytterligare i efterföljande planering. Att kom- munen anger att frågan bör beaktas på detta sätt bör leda till bättre förutsättningar för att riskfrågan uppmärksammas på ett ändamåls- enligt sätt i senare skeden. Samtidigt tror vi inte att detta helt kom- mer att lösa oklarheterna kring hur riskfrågor ska hanteras i efter- följande planering, utan att sådana frågor kan antas vara vanliga även i framtiden.

Länsstyrelsen ska även bevaka om enstaka byggnadsverk blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet m.m.

Under processen med att ta fram en översiktsplan respektive en detaljplan, ska länsstyrelsen särskilt verka för att bebyggelse och bygg- nadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (3 kap. 10 och 16 §§ samt 5 kap. 14 och 22 §§ PBL). Termen bebyggelse defi- nieras i PBL som en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader. Termen byggnadsverk definieras i sin tur som en byggnad eller annan anläggning (1 kap. 4 § PBL).

Länsstyrelsens tillsyn när kommunen väl har antagit, ändrat eller upphävt en detaljplan eller områdesbestämmelser, omfattar enbart om en bebyggelse blir olämplig i dessa avseenden (11 kap. 10 § PBL). Läns- styrelsen har med andra ord ingen skyldighet att gripa in, om ett enstaka byggnadsverk kan antas bli olämpligt.

Av propositionen till nya PBL framgår att uttrycket ”bebyggelse och byggnadsverk” är en konsekvens av definitionen av termen be- byggelse, där enstaka byggnadsverk inte ingår. I författningskom- mentaren till 5 kap. 14 § uttalas att tillägget av termen byggnadsverk görs för att få en bättre konsistens mellan länsstyrelsens överpröv- ningsgrunder och vad länsstyrelsen ska samråda om och granska under granskningstiden (prop. 2009/10:170 del 1 s. 444).

Det finns inget i propositionen som talar för att det skulle ha fun- nits någon avsikt att begränsa räckvidden av ingripandegrunden till att enbart avse bebyggelse. Tvärtom framstår det som ett förbiseende att ingripandegrunden inte omfattar situationen att ett enstaka byggnads- verk kan antas bli olämpligt.

265

11Statens medverkan

i översiktsplaneprocessen

I kapitlet presenterar vi förslag för att förbättra samverkan mellan länsstyrelsen och statliga myndigheter och därmed underlätta dialo- gen mellan stat och kommun. Vi tar upp länsstyrelsens samordnande roll och medverkan i planprocessen, samt behovet av att öka kom- petensen inom länsstyrelserna.

11.1Länsstyrelsen företräder statens intressen i dialogen med kommunen

Länsstyrelsen har en nyckelroll i dialogen med kommunen

Genom PBL har länsstyrelsen uppdraget att samlat företräda de stat- liga myndigheternas intressen i kommunernas planering.

Länsstyrelsen ska i sin tur hålla berörda statliga myndigheter un- derrättade om planarbetet samt inhämta synpunkter från dessa för samordning. Länsstyrelsen ska även ta initiativ till att kommunen samråder direkt med en särskilt berörd statlig myndighet om behov finns. Om förslaget rör skogsmark, ska länsstyrelsen särskilt inhämta Skogsstyrelsens yttrande. Detta framgår av 2 kap. 1–4 §§ PBF.

Det är således länsstyrelsen som företräder och samordnar sta- tens intressen gentemot kommunen. För att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin uppgift behöver både de statliga myndigheter som berörs och kommunen förstå hur ansvaret inom staten är fördelat.

Med statens intressen avses i detta sammanhang myndighets- intressena och inte de statliga myndigheternas intressen i egenskap av sakägare. Kommunen ansvarar själv för att samråda med statliga myndigheter som företräder sakägarintressen, såsom Statens fastig- hetsverk med flera (3 kap. 9 § PBL).

267

Statens medverkan i översiktsprocessen

SOU 2018:46

En tidig dialog mellan länsstyrelsen och kommunen är viktig för en effektiv planprocess

Behovet av en tidig och kontinuerlig dialog i översiktsplaneprocessen framhölls särskilt då PBL infördes 1987 (prop. 1985/86:1 s. 135 f.). Behovet har inte minskat sedan dess.

Länsstyrelserna har i ett gemensamt projekt med Sveriges Kom- muner och Landsting tagit fram skriften Tidig dialog ökar bostads- byggandet – samverkan mellan kommun och länsstyrelse. Det fram- hålls att det tidigt i en översiktsplaneprocess är särskilt angeläget att kommunen och länsstyrelsen tar fram en gemensam lägesbild för att komma överens om vilka förutsättningar som råder med utgångspunkt från kommunens och länsstyrelsens olika myndighetsuppdrag.

11.1.1Statliga myndigheter som bör medverka i processen att ta fram en översiktsplan

Förslag: Boverket bör få i uppdrag att ta fram vägledning för hur statliga myndigheter bör samverka med länsstyrelsen i plan- processen.

Att dialogen inom staten är ändamålsenlig har stor betydelse för att skapa goda förutsättningar för efterföljande planering. I vår förfrå- gan till länsstyrelserna (jfr avsnitt 2.2) redovisar några länsstyrelser en osäkerhet kring vilka statliga myndigheter som kan anses berörda av kommunernas samråd om förslag till översiktsplan, och således ska underrättas av länsstyrelsen i inledningen av planprocessen (jfr 2 kap. 1 § PBF).

En genomgång som länsstyrelserna gemensamt gjorde 2017 visar en stor variation mellan vilka myndigheter som olika länsstyrelser underrättar. Försvarsmakten, Trafikverket och Skogsstyrelsen remit- teras av samtliga länsstyrelser. Ett flertal länsstyrelser underrättar Statens geotekniska institut (SGI), Sveriges geologiska undersökning (SGU), Svenska Kraftnät, Sjöfartsverket, Havs- och vattenmyndig- heten, Energimyndigheten och Post- och telestyrelsen. Någon läns- styrelse kontaktar 44 statliga myndigheter vilket är väsentligt fler än vad de flesta andra gör.

268

SOU 2018:46

Statens medverkan i översiktsprocessen

Exempel – statliga myndigheter som medverkar genom länsstyrelsen i planprocessen

Länsstyrelsens behov av att höra statliga myndigheter i planproces- sen är beroende av vilka frågor som behöver komma upp i samrådet om en översiktsplan. Vi vill framhålla att länsstyrelsen normalt har den kompetens som erfordras för att hantera många av statens in- tressen.1 Det gäller inom miljö, samhällsskydd och beredskap, natur- och kulturmiljö, fiske, jordbruk, vattenfrågor, m.m. och omfattar såväl bedömningar av hur olika intressen bör beaktas liksom hur miljökvalitetsnormer följs och riksintressen tillgodoses.

De fall då kontakter behöver tas med andra statliga myndigheter kan handla om att en myndighet inte har tagit fram tillräckliga upp- gifter vad gäller områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Det kan också handla om att en statlig myndighet kan bidra med sär- skilt kunskapsunderlag. Exempelvis kan SGI bistå kommunerna med tillgängligt underlag om geotekniska frågor, samt även bistå med kun- skap i att tolka detta. Ett annat fall är när en statlig myndighets in- tressen helt eller delvis omfattas av sekretess, såsom Försvarsmakten, Post- och telestyrelsen m.fl.

I utredningen har vi särskilt uppmärksammat att några statliga myndigheter behöver medverka mer än andra i processen med att ta fram en översiktsplan, vilket också tydligt framgår av länsstyrelsernas genomgång. Det är följande myndigheter.

–Försvarsmakten ansvarar för riksintressen för totalförsvarets mili- tära del. Dessa intressen utgörs bl.a. av anläggningar och infor- mation som omfattas av försvarssekretess. Till följd av sekretes- sen är det vanligtvis inte möjligt för länsstyrelsen att bedöma hur de militära intressena kan komma att påverkas.

–Trafikverket ansvarar bl.a. för den långsiktiga, nationella, infra- strukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luft- fart, samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. I detta samarbetar och samråder Trafikverket med flera aktörer som påverkar utvecklingen, framför allt kommunerna.

1Av länsstyrelseinstruktionen (2017:868) framgår att länsstyrelsen svarar för den statliga för- valtningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter.

269

Statens medverkan i översiktsprocessen

SOU 2018:46

–Enligt föreskriften i PBF ska länsstyrelsen inhämta Skogsstyrel- sens yttrande då skogsmark berörs i ett förslag till översiktsplan.

Att Försvarsmakten och Trafikverkets ansvar både omfattar myndig- hets- och sakägarintressen kan i vissa fall försvåra gränsdragningen mellan de frågor som ska samordnas genom länsstyrelsen och de frå- gor som myndigheten själv ska bevaka.

Utvecklad vägledning behövs om länsstyrelsens samverkan med statliga myndigheter i planprocessen

Vi anser att det inte är ändamålsenligt att länsstyrelserna gör olika be- dömningar om vilka myndigheter som bör underrättas i arbetet med att ta fram en översiktsplan, framför allt i sina kontakter med före- trädare för statliga myndigheter som verkar i flera län. Vi anser att det behövs ytterligare vägledning för när länsstyrelsen bör samverka med de statliga myndigheterna i planprocessen. Boverket bör få i upp- drag att ta fram sådan vägledning.

11.1.2Länsstyrelsens roll att samordna statens intressen

Bedömning: Länsstyrelsens uppgift att samordna statens intres- sen bör inte ersättas med att sammanväga statens intressen.

Under samrådet ska länsstyrelsen ta till vara och samordna statens intressen (3 kap. 10 § PBL). Syftet med bestämmelserna om läns- styrelsens samordningsroll beskrivs i propositionen till ÄPBL 1987 (prop. 1985/86:1 s. 141 f., 540 och 545 f.).

–I början av samrådsprocessen bör tyngdpunkten ligga på en dis- kussion om planläggningens syfte och omfattning samt att för- medla ett brett kunskapsunderlag till kommunen, även om det kan innehålla motstridiga uppgifter. När planförslaget börjar ta form bör länsstyrelsen koncentrera sina insatser på att prioritera mellan motstridiga statliga intressen och göra den samlade vär- dering som kommunen behöver till ledning för sitt planarbete.

270

Statens medverkan i översiktsprocessen

SOU 2018:46

Bör länsstyrelsen ha uppgiften att även sammanväga statens intressen?

Det har i samband med tidigare utredningsarbete framkommit syn- punkter på att länsstyrelsen inte bara bör samordna statliga intressen utan även sammanväga och prioritera mellan dessa inom ramen för kommunens planläggning (jfr prop. 2009/10:170 del 1 s. 181). Under vår utredning har även vi noterat att några länsstyrelser i yttranden redovisar avsikter att sammanväga statliga intressen. Sveriges Kom- muner och Landsting har i flera sammanhang framhållit att länssty- relsen ska göra avvägningar mellan olika riksintressen, speciellt vid konflikter mellan konkurrerande intressen, se även avsnitt 10.3.1.

Vi uppfattar att önskemålet om att länsstyrelsen ska sammanväga statens intressen handlar om att statens ställningstaganden ska bli tyd- ligare. I dag kan de statliga myndigheterna ibland ge uttryck för mot- stridiga uppfattningar, trots länsstyrelsens samordnande roll. En sam- manvägd bedömning skulle innebära att länsstyrelsen ges mandat att ”döma av” vilket statligt intresse som bör ha företräde i en viss pla- neringssituation.

Innebörden av länsstyrelsens roll i detta sammanhang kom- menterades i propositionen till den nya plan- och bygglagen 2010 (a. prop. s. 182). Regeringen gjorde då bedömningen att det i sam- ordning ligger ett visst mått av sammanvägning och att ytterligare reglering inte var lämplig. Detta eftersom det skulle kunna uppfattas som en inskränkning av kommunens ansvar för den slutliga avväg- ningen av statliga intressen vid den aktuella planläggningen.

Vi instämmer i regeringens bedömning. Det är kommunens upp- gift att bedöma vad som utgör en lämplig användning av mark- och vattenområden med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (jfr 2 kap. 2 § PBL). Bedömningen av vad som utgör en lämplig användning be- höver således göras utifrån samtliga intressen som är aktuella i en pla- neringssituation, dvs. där de statliga intressena enbart utgör en del.

Länsstyrelsens uppgift under planprocessen handlar om att be- döma om kommunens planering strider mot ingripandegrunderna (jfr avsnitt 10.2) och att ta till vara statens övriga intressen. I detta ingår även en avvägning mellan eventuella motstridiga statliga intres- sen. Länsstyrelsen kan emellertid inte göra avvägningar i strid mot ingripandegrunderna, exempelvis genom att tillåta påtaglig skada på ett område av riksintresse.

272

SOU 2018:46

Statens medverkan i översiktsprocessen

Då länsstyrelsens samordnar skilda statliga synpunkter

Berörda myndigheter ska lämna sina synpunkter till länsstyrelsen under samrådet. Dessa myndigheter ansvarar, liksom de olika sak- enheterna inom länsstyrelsen, var och en för att bevaka sina väsent- liga statliga intressen. Vi noterar emellertid att vid en samordnad be- dömning kan länsstyrelsen behöva gå emot synpunkter som har förts fram från de statliga myndigheterna. Myndigheterna ska dock alltid kunna räkna med att deras synpunkter i sin helhet vidareförmedlas till kommunen, så att kommunen har kunskap om samtliga förekom- mande statliga synpunkter.

11.2Länsstyrelsens rådgivning under samrådet

Förslag: Länsstyrelsen ska under ett samråd om ett förslag till översiktsplan, ge råd om tillämpningen av bestämmelserna i plan- och bygglagen, om det behövs från allmän synpunkt.

Länsstyrelsen och även Boverket har ett ansvar för en allmän kunskaps- förmedling om tillämpningen av PBL (jfr 8 kap. 18 och 19 §§ PBF). Detta ansvar är inte begränsat till strikt statliga intressen även om en viktig del består i att förmedla underlag om statliga intressen från olika sektorsmyndigheter, och kan i övrigt handla om sakfrågor som statens utrett, t.ex. energifrågor eller klimatfrågor. Det kan också handla om att sprida kunskap om författningsändringar av olika slag av betydelse för bl.a. översiktsplaneringen. En viktig utgångspunkt är att denna kunskapsförmedling inte är ärendeanknuten och att länsstyrelsen även använder andra forum än översiktsplaneringen för att den ska bli effektiv. Den allmänna kunskapsförmedlingen har bl.a. betydelse för länsstyrelsens medverkan med underlag för kommu- nens aktualitetsprövning av översiktsplanen.

Länsstyrelsens kunskapsförmedling i översiktsplaneprocessen ska ske dels i samrådsskedet och dels genom den sammanfattande redo- görelsen (3 kap. 10 och 28 §§ PBL). Statens intressen i översiktspla- neringen avser myndighetsintressena och inte statens intressen som t.ex. fastighetsägare (prop. 1985/86:1 s. 540).

273

Statens medverkan i översiktsprocessen

SOU 2018:46

Under samrådet bör länsstyrelsens rådgivning omfatta fler delar av plan- och bygglagen

Under samrådet om ett förslag till översiktsplan ska länsstyrelsen bl.a. ge råd om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 10 § 2 PBL). Det kan jämföras med länsstyrelsens motsva- rande uppgift under samrådet om ett förslag till detaljplan. Även då ska länsstyrelsen ge råd om tillämpningen av 2 kap., men länsstyrelsen ska dessutom ge råd om tillämpningen av övriga bestämmelser i PBL, om det behövs från allmän synpunkt (5 kap. 14 § andra stycket PBL).

Uppgiften att länsstyrelsen under detaljplanesamrådet inte bara ska ge råd om 2 kap. utan om hela PBL, tillkom 2015. Regeringen motiverade förslaget med att PBL bör ge länsstyrelserna ett tydligt mandat för att lämna råd när det gäller tillämpningen av samtliga delar av PBL. Ändringen bottnade i att det framkommit att det fanns formella brister i många detaljplaner och att det var oklart i PBL i vilken utsträckning som länsstyrelsen förväntades påtala sådana bris- ter. I propositionen uttalade regeringen att förslaget medförde att det blir tydligt att länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för att ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL och att verka för de andra statliga intressena. När det gäller att länsstyrelsen ska verka för att PBL i övrigt tillämpas på det sätt som lagstiftaren avsett, menade reger- ingen att rådgivningen bör inriktas mot att förhindra väsentliga fel (prop. 2013/14:126 s. 127). Som exempel på fel som bör uppmärk- sammas under samrådet av ett förslag till detaljplan nämndes situatio- nen att en miljökonsekvensbeskrivning inte har upprättats, trots att sådan krävs.

Vi anser att länsstyrelsen bör ha motsvarande uppgift under pro- cessen att ta fram en översiktsplan. Det innebär att länsstyrelsen bör ha uppdraget att ge råd om hur hela PBL bör tillämpas, utöver de bestämmelser som finns i 2 kap. I likhet med vad som gäller när en detaljplan tas fram, bör länsstyrelsen under samrådet enbart ge sådana råd om det behövs från allmän synpunkt. Som exempel på när läns- styrelsen bör påpeka väsentliga fel kan nämnas när kommunen inte anger grunddragen för den avsedda användningen av mark- och vattenområden på en karta i översiktsplanen (jfr vårt förslag till 3 kap. 3 § PBL).

Bestämmelsen finns i 3 kap. 10 § andra stycket PBL.

274

SOU 2018:46

Statens medverkan i översiktsprocessen

11.3Länsstyrelsens ställningstaganden

Förslag: Av länsstyrelsens granskningsyttrande ska enbart fram- gå hur översiktsplanen förhåller sig till ingripandegrunderna.

Länsstyrelsen ska tillhandahålla ett reviderat granskningsytt- rande om kommunen ändrar planförslaget efter granskningstiden utan att en ny granskning äger rum, om länsstyrelsens yttrande till följd av ändringen helt eller delvis blir inaktuellt, och om kom- munen begär detta.

Av bestämmelserna om översiktsplanens innehåll ska det fram- gå att det ska anmärkas i översiktsplanen, om länsstyrelsen inte har godtagit planen i viss del.

Översiktsplanen är inte bara kommunens utan också statens besked om lämplig mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling. Detta gäller de sakförhållanden som omfattas av länsstyrelsens till- syn enligt 11 kap. PBL.

Enligt PBL ska kommunen redovisa länsstyrelsens gransknings- yttrande tillsammans med översiktsplanen. Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen (3 kap. 20 § PBL). Som skäl för en sådan ordning uttalas i förarbetena bl.a. att det vid beslut om en översiktsplan ska råda klarhet i frågan om huruvida det finns väsentliga invändningar. I förarbetena uttalas också att det är viktigt att andra myndigheter och aktörer som använder en översiktsplan som beslutsunderlag får klart för sig vilken vikt man bör tillmäta planen (prop. 1985/86:1 s. 142, 345 f. och 535 f.). Enligt förarbetena är avsikten att yttrandet i dess helhet alltid ska följa planen, även inför antagandet. Därigenom får kommunfullmäktige, som ska anta planen, full klarhet i fråga om det finns väsentliga invänd- ningar från länsstyrelsen inför sitt antagande av planen. Som vi har redovisat i avsnitt 4.3 finns det emellertid brister i dessa avseenden.

Länsstyrelsens granskningsyttrande ska utgöra ett ”kvitto” från staten på kommunens översiktsplan

Kommunen ska redovisa länsstyrelsens granskningsyttrande tillsam- mans med översiktsplanen (3 kap. 20 § PBL). Som vi framhållit i av- snitt 4.3 är det viktigt att länsstyrelsen är tydlig i granskningsyttrandet

275

Statens medverkan i översiktsprocessen

SOU 2018:46

för att underlätta efterföljande planering och prövning. I dag är det ofta svårt att utläsa länsstyrelsernas ställningstaganden när det gäller hur översiktsplanen förhåller sig till ingripandegrunderna.

Vi anser att granskningsyttrandet behöver utformas som ett ”kvitto” från staten på kommunens översiktsplan. Av yttrandet be- höver det tydligt framgå hur staten, genom länsstyrelsen, förhåller sig till översiktsplanens ställningstaganden. Om länsstyrelsen anser att den bebyggelseutveckling som anges i planen enbart bör tillåtas under vissa förutsättningar, behöver det även tydligt framgå vilka dessa förutsättningar är. Om det är nödvändigt för att kunna bedöma hur översiktsplanens intentioner ska kunna genomföras i en viss del, bör länsstyrelsen även ange behovet av ytterligare utredningar i sam- band med efterföljande detaljplanering. Därigenom kan kommunen lättare förutse vilka frågor som senare kan behöva utredas inför arbe- tet med en detaljplan m.m.

Vi anser att PBL bör förhindra att länsstyrelsens besked i fråga om ingripandegrunderna blir otydligt till följd av att länsstyrelsen även har andra synpunkter på planförslaget. Av PBL bör därför fram- gå att granskningsyttrandet enbart ska ange hur planförslaget för- håller sig till ingripandegrunderna. Enligt vår uppfattning är en sådan begränsning även motiverad utifrån kravet att granskningsyttrandet ska redovisas tillsammans med den färdiga planen. Kommunen bör då inte vara skyldig att redovisa andra synpunkter från länsstyrelsen än de som lagstiftaren avsett.

Att granskningsyttrandet begränsas till ingripandegrunderna bör inte hindra att länsstyrelsen på annat sätt förmedlar synpunkter på planen i andra avseenden till kommunen under granskningsskedet.

Bestämmelsen finns i 3 kap. 16 § PBL.

Granskningsyttrandet behöver förnyas om planförslaget revideras

Om planförslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommu- nen ställa ut förslaget på nytt (3 kap. 18 § PBL). Vi har emellertid sett att kommunerna inför antagandet av översiktsplanen ofta gör mindre ändringar i dokumentet för att tillgodose länsstyrelsens syn- punkter och som inte föranleder ny utställning. Som vi har uppmärk- sammat i avsnitt 4.3 kan det bli svårt att förstå yttrandet och planen, om sådana ändringar inte kommenteras särskilt i planen. Detta får

276

SOU 2018:46

Statens medverkan i översiktsprocessen

ibland till följd att länsstyrelsens granskningsyttrande inte längre är aktuellt.

Enligt förarbetena bör kommunen kunna få besked om översikts- planen kan godtas efter en justering utifrån länsstyrelsens synpunkter, och som inte föranleder en ny utställning (jfr prop. 1985/86:1 s. 535). I sådant fall kan länsstyrelsen enligt förarbetena göra en anteckning om detta i granskningsyttrandet, varvid kommunen inte behöver redo- visa någon anmärkning i planen.

Då detta synes ske i mycket liten omfattning föreslår vi en ny be- stämmelse med innebörden att länsstyrelsen ska tillhandahålla ett revi- derat granskningsyttrande, om kommun begär detta. Möjligheten att begära ett reviderat yttrande bör enligt vår uppfattning bero på om kommunen ändrar planförslaget efter granskningstiden utan att en ny granskning äger rum (jfr vårt förslag i avsnitt 8.2.3) och att länssty- relsens yttrande till följd av ändringen helt eller delvis blir inaktuellt. Vi tror att möjligheten att begära ett reviderat granskningsyttrande kan leda till att yttrandet i fler fall kommer att överensstämma med innehållet i översiktsplanen, vilket bör underlätta för dem som ska tillämpa planen.

Vi anser att det inte bör krävas något särskilt förfarande från kom- munens sida för att begära ett reviderat granskningsyttrande hos läns- styrelsen. Detta bör normalt kunna hanteras på tjänstemannanivå.

Bestämmelsen finns i 3 kap. 18 a § PBL.

Det finns brister i hur granskningsyttrandet hanteras av kommunerna

Vi har tagit del av ett stort antal översiktsplaner på kommunernas webbplatser. Tillsammans med våra tidigare erfarenheter, konstaterar

viatt kommunerna oftast, och i enlighet med kraven i 3 kap. 20 § PBL, redovisar länsstyrelsens granskningsyttrande tillsammans med den antagna översiktsplanen – i själva plandokumentet eller som en bi- laga. Det finns dock undantag där granskningsyttrandet inte går att finna i anslutning till plandokumentet och inte heller i de handlingar från planprocessen som i flera kommuner är tillgängliga på respek- tive webbplats.

Lagkraven innebär vidare att det direkt av översiktsplanen – i text och karta – ska framgå om länsstyrelsen inte har godtagit en viss del i planen. Som vi har redovisat i avsnitt 4.3 anmärker kommunerna ytterst sällan i

277

Statens medverkan i översiktsprocessen

SOU 2018:46

planen om länsstyrelsen har en avvikande mening. Länsstyrelsen kan också ha framfört särskilda synpunkter som vägledning till efter- följande planering och beslut. Inte heller sådana anmärkningar åter- finns som regel i översiktsplanerna.

En anledning till att många kommuner inte anger i översiktsplanen att länsstyrelsen har en avvikande mening kan vara att detta lagkrav inte är placerat i anslutning till övriga bestämmelser om planens innehåll i 3 kap. PBL. Vi anser att en upplysningsbestämmelse bör in- föras i 3 kap. 5 § PBL om att det i 3 kap. 20 § PBL finns bestäm- melser om att det ska anmärkas i översiktsplanen, om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del. Upplysningsbestämmelsen be- hövs eftersom vi nu föreslår nya rubriker för att tydliggöra över- siktsplanens syfte och innehåll i PBL (jfr avsnitt 9.1.3).

Enligt vår uppfattning behöver kommunerna förbättra tillämp- ningen av lagkraven vad gäller redovisningen av länsstyrelsens gransk- ningsyttrande. Dels genom att direkt i översiktsplanen tydligt an- märka på de förhållanden som länsstyrelsen inte har godtagit. Dels genom att tillse att länsstyrelsens granskningsyttrande redovisas till- sammans med den antagna översiktsplanen. Vi anser att Boverket i sitt vägledande arbete bör uppmärksamma dessa förhållanden.

Upplysningsbestämmelsen finns i 3 kap. 5 § PBL.

11.4Länsstyrelsens underlag till kommunens planeringsstrategi

11.4.1Statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet

Förslag: Länsstyrelsen ska under det tredje året varje mandat- period till kommunen redovisa ett underlag avseende sådana stat- liga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet.

I underlaget ska länsstyrelsen ange hur dessa intressen förhål- ler sig till kommunens översiktsplan och om länsstyrelsens gransk- ningsyttrande i någon del inte längre gäller.

278

SOU 2018:46

Statens medverkan i översiktsprocessen

Den sammanfattande redogörelsen ersätts av underlag för kommunens översiktsplanering

Enligt PBL ska länsstyrelsen minst en gång varje mandattid redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Syn- punkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kom- munen (3 kap. 28 § PBL). Av begreppet sammanfattande redogörelse framgår dock inte att syftet handlar om att länsstyrelsen ska lämna ett underlag inför kommunens ställningstagande till översiktsplanens aktualitet. Vi föreslår därför att begreppet sammanfattande redogö- relse utmönstras. Länsstyrelsen bör i stället redovisa ett underlag för kommunens översiktsplanering avseende statliga och mellankommu- nala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Intentionen med vårt förslag är densamma som dagens sammanfat- tande redogörelse (jfr prop. 1994/95:230 s. 68).

I underlaget ska länsstyrelsen ange hur statliga och mellankommunala intressen förhåller sig till översiktsplanen

De statliga och mellankommunala intressen som avses i bestämmelsen kan exempelvis handla om ny lagstiftning, analyser av översvämnings- risker, planer för utbyggnad av transportinfrastrukturen, underlag för riksintressen, m.m. som kan påverka kommunens ställningstaganden i översiktsplanen. Enligt miljöbalken ska länsstyrelsen löpande för- medla underlag från statliga myndigheter till kommunen (jfr 3 kap. 12 § miljöbalken). Enligt förarbetena bör länsstyrelsen därför ha en aktuell uppfattning om hur nya och reviderade underlag förhåller sig till översiktsplaneringen. Av förarbetena framgår även att länsstyrel- sen kan behöva samråda med berörda statliga myndigheter för att in- hämta deras synpunkter (a. prop. s. 68).

Enligt den nuvarande bestämmelsen ska det framgå av den sam- manfattande redogörelsen hur länsstyrelsens synpunkter förhåller sig till planen. Vi anser att det i stället bör framgå av länstyrelsens underlag hur dessa intressen förhåller sig till kommunens översiktsplan. Där- igenom förtydligas att det är de statliga och mellankommunala intres- sena som är centrala.

279

Statens medverkan i översiktsprocessen

SOU 2018:46

Om granskningsyttrandet i någon del inte längre gäller

Liksom kommunen kontinuerligt ska ta ställning till översiktsplanens aktualitet bör länsstyrelsen kontinuerligt bedöma aktualiteten av det granskningsyttrande som hör till kommunens plan. Nya planerings- underlag kan leda till att granskningsyttrandet i något avseende inte längre är aktuellt. Det kan exempelvis handla om att länsstyrelsen i granskningsyttrandet har motsatt sig ny bebyggelse i ett område som när översiktsplanen upprättades utgjorde en del av ett större vägreser- vat av riksintresse. När den slutliga vägsträckningen väl lagts fast kan synpunkterna i granskningsyttrandet ha förlorat i aktualitet. Kom- munen bör då underrättas om att länsstyrelsens tidigare framförda synpunkt inte längre gäller. Det kan även handla om att länsstyrelsen motsatt sig ny bebyggelse till följd av närheten till en bullrande indu- stri, men där verksamheten avvecklats och anledningen till att länssty- relsen motsatt sig bebyggelsen försvunnit. Det bör därför särskilt framgå av länsstyrelsens underlag om något ställningstagande i yttran- det inte längre gäller.

Underlaget som länsstyrelsen ska tillhandahålla för kommunens översiktsplanering kan i vissa fall innebära konflikter mellan den an- vändning som översiktsplanen anger och nya statliga eller mellan- kommunala intressen. Det innebär dock inte att länsstyrelsen kan komplettera granskningsyttrandet med nya synpunkter efter att över- siktsplanen har antagits. Inte heller förväntas länsstyrelsen göra en egen bedömning av översiktsplanens aktualitet i det underlag som länsstyrelsen ska lämna till kommunen.

Länsstyrelsen ska lämna sitt yttrande under det tredje året varje mandatperiod/mandattid

Vi har tidigare föreslagit att kommunen under de 15 första månaderna av mandatperioden ska besluta om en planeringsstrategi (avsnitt 8.1.2). För att kommunen ska få bra förutsättningar för planeringsstrategin anser vi att PBL även bör reglera när länsstyrelsen ska redovisa under- laget för kommunens översiktsplanering.

280

SOU 2018:46

Statens medverkan i översiktsprocessen

Enligt vår uppfattning är det lämpligt att länsstyrelsen redovisar sitt underlag till kommunen under det tredje året under varje mandat- period.3 Det ger kommunen tillräcklig tid för att gå igenom underlaget och utifrån detta bedöma planens aktualitet. Därmed ges kommunen goda förutsättningar för arbetet med planeringsstrategin. En bestämd tidpunkt ger även goda förutsättningar för dialogen mellan länsstyrel- sen och berörda statliga myndigheter, när inblandade parter kan förutse när länsstyrelsen kommer att skicka underlaget till kommunen.

På samma sätt som i dag bör länsstyrelsen även lämna ett underlag till kommunen när kommunen begär det (jfr 3 kap. 28 § andra stycket PBL).

Underlaget möjliggör samlad dialog mellan länsstyrelsen och kommunerna

I och med att länsstyrelsen ska lämna sitt underlag av statliga och mellankommunala intressen under det tredje året varje mandatperiod, anser vi att det kan vara lämpligt att samla företrädare för kommu- nerna för en genomgång och diskussion av innehållet i underlaget. Detta för att skapa större förståelse för, och därmed förbättrad till- lämpning av, de statliga och mellankommunala intressena i översikts- planeringen. Det ger även tillfälle att diskutera möjligheter och pro- blem i tillämpningen av PBL.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 3 kap. 26 § PBL.

3Den föreslagna konstruktionen innebär att länsstyrelsen ska lämna sitt underlag tidigast den

15oktober två år efter ordinarie val och senast den 14 oktober påföljande kalenderår (jfr 5 kap.

9§ kommunallagen).

281

Statens medverkan i översiktsprocessen

SOU 2018:46

11.4.2Länsstyrelsernas gemensamma projekt Planeringskatalogen

Förslag: Regeringen bör ta de initiativ som behövs för att projek- tet Planeringskatalogen ska kunna utvecklas till en digital platt- form för länsstyrelsernas kunskapsförmedling till kommunerna om statliga och allmänna intressen.

Vi ser en tydlig koppling mellan länsstyrelsernas arbete med de sam- manfattande redogörelserna och det länsstyrelsegemensamma pro- jektet Planeringskatalogen som pågår sedan några år tillbaka. Planer- ingskatalogen ska bli en digital plattform, som är tänkt att samla och tillgängliggöra statligt kunskaps- och planeringsunderlag, som är rele- vanta för den fysiska planeringen. Genom plattformen kommer kom- muner, länsstyrelser och andra aktörer kunna hämta aktuella underlag från en gemensam webbkatalog.

Det är utöver länsstyrelserna och Boverket ytterligare ett tjugotal statliga myndigheter som är berörda av projektet. Planeringskata- logen hör även samman med länsstyrelsens skyldighet att tillhanda- hålla dels utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten, dels underlag för kommunens bedömningar i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (jfr 3 kap. 12 § miljöbalken och 3 kap. 10 § PBL).

Som vi tidigare uppmärksammat anser vi att staten har ett särskilt ansvar för att skapa goda förutsättningar för en effektiv kommunal planering när det gäller de statliga intressena, där ändamålsenliga un- derlag kan skapa bättre förutsättningar för kommunernas planering (avsnitt 10.3). Det är därför angeläget att arbetet med Planerings- katalogen kan slutföras. Enligt vår uppfattning bör regeringen enga- gera sig i arbetet för att säkerställa att länsstyrelserna har tillräckliga resurser för arbetet för att såväl slutföra arbetet som att säkerställa fortsatt drift och utveckling av Planeringskatalogen.

Vi återkommer till frågan om finansiering av detta arbete i av- snitt 12.3.2.

282

SOU 2018:46

Statens medverkan i översiktsprocessen

11.5Länsstyrelsens samordnande roll kräver erforderlig bemanning och kompetens

Bedömning: De nuvarande resurserna är inte tillräckliga för att länsstyrelserna ska kunna fullgöra sitt uppdrag inom PBL-området. Länsstyrelsernas samordnande funktion behöver stärkas genom ökad kompetens och ytterligare ekonomiska resurser behöver tillföras.

Länsstyrelsens samordnande roll behöver stärkas

I PBL-systemet har länsstyrelsen en central roll i dialogen mellan kommunen och staten, men även för att den inomstatliga samord- ningen ska fungera. När dialogen mellan staten och kommunen inte fungerar som det är tänkt i översiktsplaneringen, kan ledtiderna bli långa i efterföljande planering. Det kan exempelvis försvåra planer- ingen för att angelägna infrastrukturprojekt ska kunna genomföras eller att behovet av bostäder ska kunna tillgodoses.

Länsstyrelsens samordnande roll för att främja länets utveckling i samhällsplaneringsprocessen är tydlig i PBL och länsstyrelseinstruk- tionen. Som vi framfört i tidigare kapitel, avsnitt 4.4, finns en proble- matik i att länsstyrelserna mer och mer ses som företrädare för ett antal olika sektorer, i stället för att agera utifrån ett helhetsperspektiv.

Länsstyrelsen har stor sektorkompetens och resurser inriktade mot den befintliga miljön och bevarande. Länsstyrelsen behöver sam- tidigt ha förmåga att göra avvägningar mellan olika intressen för att åstadkomma en hållbar helhetsbedömning i samspelet med kommu- nerna. Det behövs även ekonomiska resurser och kompetens för att länsstyrelsen ska kunna underlätta, stödja och inspirera kommunerna i deras arbete med att hitta lösningar i komplexa planeringssituationer. Det är därför viktigt att länsstyrelsen har tillgång till den breda och djupa kompetens som PBL påkallar av statens företrädare.

283

Statens medverkan i översiktsprocessen

SOU 2018:46

Politik för gestaltad livsmiljö framhåller länsarkitektens roll

I propositionen Politik för gestaltad livsmiljö framhålls länsstyrel- sernas och länsarkitektens funktion (prop. 2017/18:110 s. 35 f.). Genom inrättandet av en ny funktion vid Boverket ska nationell sam- verkan om och överblick över arkitektur- och gestaltningsfrågor stär- kas. Länsarkitekten, eller motsvarande funktion i länsstyrelsen, blir enligt regeringen Boverkets främsta samarbetspartner i länen kring dessa frågor. Enligt propositionen ska länsarkitekten ha stor PBL- och gestaltningskompetens och utgöra ett viktigt stöd för övriga delar av länsstyrelsen och länets kommuner i deras arbete med gestaltade livs- miljöer. Boverket bör enligt regeringen därför stödja länsarkitekterna i deras arbete och regelbundet samla landets länsarkitekter för kom- petensutveckling och erfarenhetsutbyte. Regeringen har även gett Bo- verket uppdraget att stärka arbetet med arkitektur och gestaltad livs- miljö (dnr N2017/03879/SPN).

Liksom regeringen ser vi ett behov av kompetens- och kunskaps- höjande insatser i den statliga organisationen.

Det behövs en särskild satsning på länsstyrelsernas samordnande funktion inom plan- och byggområdet

Länsstyrelsen är viktig för vårt uppdrag om hur dialogen mellan stat och kommun i större omfattning ska kunna hanteras i översiktsplane- processen. Länsstyrelsen utgör även en viktig funktion på den regio- nala nivån för att överbrygga avståndet mellan kommunerna och de centrala myndigheterna.

Som vi redogjort för ovan finns ett behov av att stärka länssty- relsens samordnande funktion inom PBL-området. Av denna anled- ning föreslår vi en särskild satsning på länsstyrelserna för att sam- ordna och utveckla arbetet inom plan- och byggområdet. För att uppnå den samordnade funktionen bör denna vara centralt placerad inom länsstyrelsen och tillförsäkras reellt inflytande i för området viktiga processer. Kompetensstöd för länsstyrelsens medverkan i pla- neringsprocessen, internt och externt, liksom samverkan med Bover- ket och regionerna i frågor rörande byggande och samhällsutveckling, är av stor betydelse.

284

12Ikraftträdande,

övergångsbestämmelser och genomförandefrågor

12.1Dag för ikraftträdande

Förslag: Författningsförslagen ska träda i kraft den 1 januari 2020 med undantag för dels bestämmelsen om när en översiktsplan är att anse som aktuell, dels ändringarna som innebär att tillämp- ningen av bestämmelserna om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen respektive ett utökat planförfarande blir bero- ende av om översiktsplanen är aktuell eller inte. Dessa bestäm- melser ska i stället träda i kraft den 1 januari 2021.

De ändringar som vi har föreslagit bör föregås av vissa förberedelser på central, regional och kommunal nivå. Med tanke på den tid som därutöver kan beräknas gå åt för remissbehandling, fortsatt bered- ning inom Regeringskansliet och riksdagsbehandling anser vi att våra förslag tidigast bör träda i kraft den 1 januari 2020. Det bör ge be- rörda myndigheter och kommuner tillräcklig tid för att genomföra nödvändiga förberedelser.

I fråga om den föreslagna bestämmelsen om när en översiktsplan är att anse som aktuell, bör den träda i kraft tidigast den 1 januari 2021. Det är den tidpunkt då kommunen ska ha antagit en planer- ingsstrategi (jfr föreslagna övergångsbestämmelser i nästa avsnitt).

När det gäller ändringarna i bestämmelserna om dels vad som avses med ett område för landsbygdsutveckling i strandnära läge i 7 kap. 18 e § miljöbalken, dels när ett utökade planförfarande ska till- lämpas i 5 kap. 7 § PBL, bör även dessa träda i kraft tidigast den 1 januari 2021 (jfr avsnitt 8.1.5). De föreslagna ändringarna är kopplade till

287

Ikraftträdande

SOU 2018:46

de föreslagna bestämmelserna om en aktuell översiktsplan (3 kap. 23–25 §§ PBL). Ändringarna i miljöbalken och i villkoren för när det utökade planförfarandet ska tillämpas bör således inte börja gälla förrän vid den tidpunkt då kommunen ska ha antagit en planerings- strategi (jfr även här föreslagna övergångsbestämmelser i nästa avsnitt).

12.2Övergångsbestämmelser

Förslag: Äldre bestämmelser ska, med vissa undantag, fortfaran- de gälla för ärenden om antagande, ändring eller upphävande av regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestäm- melser som har påbörjats före den 1 januari 2020, och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana planer och bestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Kommunen ska anta sin första planeringsstrategi efter att lag- ändringarna trätt i kraft senast den 1 januari 2021.

Förslaget om att en detaljplan ska vara förenlig med en aktuell översiktsplan för att ett samordnat förfarande ska få användas ska inte tillämpas förrän den 1 januari 2021.

Översiktsplaner antagna före den 1 januari 2004 ska upphöra att gälla vid utgången av 2024.

När det gäller förslaget om ändring i miljöbalken ska äldre be- stämmelser fortfarande gälla vid prövningen av en fråga om upp- hävande av eller dispens från strandskyddet i ärenden som har på- börjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Äldre bestämmelser ska i huvudsak gälla för planärenden som påbörjats före ikraftträdandet

I linje med vad som normalt gäller vid ändringar i PBL anser vi att de nya bestämmelserna som huvudregel inte bör tillämpas i redan på- började planärenden, eftersom detta skulle kunna leda till att genom- fört arbete i redan pågående processer blir onyttigt. Äldre bestämmel- ser bör alltså, med vissa undantag, fortfarande gälla för ärenden om regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser

288

SOU 2018:46

Ikraftträdande

som har påbörjats före den 1 januari 2020 och för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana planer och bestäm- melser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Ibland kan det vara svårt att avgöra när ett planärende har på- börjats. I likhet med vad som uttalats i flera PBL-propositioner anser

viatt ett detaljplaneärende bör anses ha påbörjats vid den tidpunkt när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats. Mot- svarande bör enligt vår uppfattning även gälla i fråga om översikts- planer, regionplaner och områdesbestämmelser. I den mån ett detalj- planeärende har inletts med ett planprogram bör ärendet emellertid anses ha påbörjats först vid den tidpunkt då kommunen beslutar att upprätta detaljplanen (jfr prop. 2013/14:126 s. 234).

Enligt vårt förslag till övergångsbestämmelse ska alltså äldre be- stämmelser, med vissa undantag, fortfarande gälla för planer och om- rådesbestämmelser som påbörjats före den 1 januari 2020 till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. Efter att beslutet har fått laga kraft, ska de äldre bestämmelserna inte längre tillämpas på sådana planer eller områdesbestämmelser. Det innebär bl.a. att det föreslagna kravet att kommunen ska anta en planeringsstrategi även kommer att omfatta ärenden om översiktsplaner som har antagits med stöd av äldre bestämmelser, när planen väl har fått laga kraft.

Vissa ändringar ska även gälla för påbörjade ärenden

Vissa ändringar bör tillämpas direkt vid ikraftträdandet, oberoende av när ärendet har påbörjats. Det gäller dels bestämmelserna om att kommunen eller regionplaneorganet ska skicka vissa handlingar till lantmäterimyndigheten, dels bemyndigandet i 16 kap. 1 a §.

Förslaget att kommunen respektive regionplaneorganet ska skicka vissa handlingar till lantmäterimyndigheten efter att ett beslut om en översiktsplan eller en regionplan har fått laga kraft (jfr 3 kap. 22 § samt 7 kap. 9 § PBL), har samband med förslaget att länsstyrelsen inte längre ska ha i uppgift att underrätta lantmäterimyndigheten om sådana beslut efter ikraftträdandet (jfr 2 kap. 4 § PBF). De nu be- rörda ändringarna bör därför gälla samtliga ärenden efter lagens ikraft- trädande, oberoende av när ärendet har påbörjats. Anledningen är att det kan antas bli svårt för länsstyrelsen att känna till när ett visst ärende har påbörjats. Efter ikraftträdandet bör således alla ärenden

289

Ikraftträdande

SOU 2018:46

behandlas på samma sätt i detta avseende. Det innebär alltså att kommunen respektive regionplaneorganet bör ansvara för att hand- lingarna expedieras till lantmäterimyndigheten, oberoende av när ärendet har påbörjats.

Även bemyndigandet att regeringen ska få meddela föreskrifter om standarder för utformning av översiktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser bör gälla samtliga ärenden direkt från ikraft- trädandet. Motsatsen, dvs. att bemyndigandet inte skulle gälla redan påbörjade ärenden, skulle kunna leda till att det blir oklart när be- myndigandet får tas i anspråk. Eventuella övergångsbestämmelser i fråga om redan påbörjade ärenden bör i stället övervägas i samband med att berörda föreskrifter utformas.

Den första planeringsstrategin ska antas inom ett år från ikraftträdandet

Vi föreslår att kommunen ska anta sin första planeringsstrategi, efter att de föreslagna ändringarna i PBL trätt i kraft, senast den 1 januari 2021. Bestämmelsen innebär ett krav på kommunen att anta en plan- eringsstrategi senast det angivna datumet, i stället för som annars hade varit fallet senast 15 månader efter valet till fullmäktige 2022. Motivet är dels att det är lämpligt att fullmäktige tar ställning till översiktsplanernas aktualitet, dels att fullmäktiges ställningstagande i dessa frågor får betydelse för tillämpningen av ändringarna i miljö- balken och för vilket förfarande som kan tillämpas för detaljplane- processen (jfr avsnitt 12.1 och i det följande). Skulle den föreslagna övergångsbestämmelsen inte införas, kan det bli oklart om översikts- planen är aktuell vid tillämpningen av sådana ärenden.

Inget krav på att översiktsplanen ska vara aktuell för att det samordnade detaljplaneförfarandet ska få tillämpas förrän 2021

Som vi redovisat i föregående avsnitt bör vissa bestämmelser träda i kraft först den 1 januari 2021. Det gäller bl.a. de ändringar som innebär att översiktsplanen måste vara aktuell för att bestämmel- serna om dels områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, dels ett utökat planförfarande, ska tillämpas. Tidpunkten som anges

290

SOU 2018:46

Ikraftträdande

i bestämmelsen sammanfaller med den tidpunkt då kommunen ska ha antagit sin första planeringsstrategi.

I linje med detta bör en övergångsbestämmelse införas som innebär att kravet på att en detaljplan ska vara förenlig med en aktuell över- siktsplan för att det samordnade förfarandet enligt 5 kap. 7 a § PBL ska få användas, inte ska tillämpas förrän den 1 januari 2021. Anled- ningen till att inte hela paragrafen bör träda i kraft den 1 januari 2021, i linje med ändringen i miljöbalken och 5 kap. 7 § PBL, beror på att andra ändringar i denna paragraf bör träda i kraft samtidigt som övriga ändringar i lagen.

Äldre översiktsplaner upphör att gälla vid utgången av 2024

Översiktsplaner antagna före den 1 januari 2004 bör upphöra att gälla vid utgången av 2024. Motiven till detta förslag har vi redogjort för i avsnitt 8.1.4.

Äldre bestämmelser ska gälla för ärenden om landsbygdsutveckling i strandnära lägen som påbörjats före lagens ikraftträdande

När det gäller den föreslagna ändringen i miljöbalken bör äldre bestäm- melser fortfarande gälla vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet i ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Vid tillämpningen av övergångsbestämmelsen bör ett ärende om detaljplan, i vilket kommunen beslutar att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i planen, anses ha påbörjats vid den tidpunkt när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats. I den mån planärendet har inletts med ett detaljplaneprogram bör ärendet emeller- tid anses ha påbörjats först vid den tidpunkt då kommunen beslutar att upprätta detaljplanen (jfr prop. 2013/14:126 s. 234).

När länsstyrelsen prövar om strandskydd kan upphävas till följd av att ett område avses att omfattas av en detaljplan (jfr 7 kap. 18 § första stycket 3 miljöbalken), bör ärendet anses ha påbörjats när en ansökan om upphävande inkommer till länsstyrelsen.

291

Ikraftträdande

SOU 2018:46

12.3Genomförandefrågor

12.3.1Finansiering av översiktsplanering

Bedömning: Kommunens ordinarie arbete med översiktsplane- ring bör även i fortsättningen finansieras via kommunala anslag. Kommunen bör inte få ta ut avgifter för arbetet med översikts- planeringen.

Kommunal samverkan kan vara lämplig för att små kommuner ska kunna finansiera och driva en kontinuerlig översiktsplanering och samutnyttja resurser inom plan- och byggområdet.

Av våra direktiv framgår att vi ska utreda hur kommunens arbete med översiktsplanering bör finansieras.

Ingen rätt för kommunen att ta ut avgifter för översiktsplaneringen

Enligt gällande rätt får kommunerna inte ta ut avgifter för översikts- planeringen. En kommun får visserligen ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som kommunen tillhandahåller, men för sådana tjänster eller nyttigheter som kommunen är skyldig att tillhandahålla får avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning (2 kap. 5 § kommunallagen). Vilka avgifter som byggnadsnämnden får ta ut enligt PBL framgår av 12 kap. 8–9 §§. Dessa bestämmelser ger stöd för att ta ut avgifter för vissa ärenden m.m. som någon en- skild initierar, t.ex. beslut om lov, tekniskt samråd och planbesked. Likaså får kommunen ta ut en planavgift för att täcka programkost- nader och kostnader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner m.m. Rätten att ta ut en planavgift förutsätter dock att nämnden ger bygglov för nybyggnad eller ändring av en byggnad och att den fastighet som bygglovet avser har nytta av planen. Dessa bestämmelser ser i stort ut på samma sätt som de har gjort sedan byggnadsstadgans (1959:612) tid.

Behovet av resurser för översiktsplaneringen diskuterades över- siktligt i propositionen med förslaget till ÄPBL. Departementschefen menade att vissa inslag i reformen kunde antas leda till en viss mer- kostnad under ett övergångsskede, bl.a. när det gäller arbetet med att upprätta och anta den första översiktsplanen (prop. 1985/86:1 s. 456).

292

SOU 2018:46

Ikraftträdande

Samtidigt framhölls att kommunen själva kunde påverka de admini- strativa kostnaderna beroende på ”regleringens omfattning”. Enligt departementschefen skulle de engångskostnader som kunde förväntas vara möjliga att återfå i form av enklare handläggning och snabbare beslut i fortsättningen.

Uttalandet får förstås som att departementschefen ansåg att det inte fanns något behov av att tillföra ytterligare resurser för kom- munernas arbete med översiktsplanering, eftersom de kostnader som skulle uppstå initialt skulle leda till minskade utgifter i fram- tiden. Några andra motiv har vi inte kunnat finna till den nuvarande ordningen som innebär att kommunen inte får ta ut några avgifter för översiktsplaneringen.

Riktade stöd har getts till översiktsplaneringen

Trots att det är en kommunal uppgift att svara för översiktsplaner- ingen har regeringen i några fall gett stöd för planeringsinsatser till översiktsplanering. Det gäller för

–planeringsinsatser för vindkraft1

–planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.2

Det förstnämnda stödet hänger samman med att staten sedan början av 1990-talet aktivt stimulerat en utbyggnad av vindkraft. I rapporten Utvärdering och uppföljning av stöd till planeringsinsatser för vind- kraft (Boverkets rapport 2012:21) menar Boverket att planerings- stödet för vindkraft har haft en stor betydelse för att stimulera och ut- veckla översiktsplaneringen i kommunerna. Stödet har även bidragit till ett ökat intresse för och kunskap om översiktsplanering.

Den andra stödet har ännu inte utvärderats. Enligt den förordning som styr stödet ska Boverket följa upp och utvärdera planeringsinsat- serna och redovisa detta till regeringen senast den 31 december 2018.

1Förordningen (2007:160) om stöd till planeringsinsatser för vindkraft.

2Förordningen (2012:545) om stöd till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen.

293

Ikraftträdande

SOU 2018:46

Tidigare förslag om översiktsplanering har uppmärksammat kommunernas behov av finansiering

Plangenomförandeutredningen föreslog i betänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) omfattande ändringar i PBL-systemet, vilket vi redogjorde för i vårt föregående betänkande (SOU 2017:64 s. 90 f.). Bland annat ansåg Plangenomförandeutred- ningen att större tyngd borde läggas vid översiktsplaneringen. För- slaget innebar att om en översiktsplan fick ett visst innehåll och en viss detaljeringsgrad, skulle planen ge vissa rättsverkningar. Planen skulle då benämnas områdesplan och bl.a. upphäva kraven på detalj- plan. Områdesplanen skulle inte vara bindande och inte medföra någon byggrätt.

Plangenomförandeutredningen föreslog att kommunerna borde ges möjlighet att ta ut en planavgift för områdesplanen i samband med nybyggnad och ombyggnad. Enligt utredningen skulle planavgiften för områdesplanen emellertid inte få utgöra mer än en femtedel av av- giften för bygglovet i sig (SOU 2013:34 s. 367 f.).

Utredningens förslag om finansiering kritiserades av bl.a. Sveriges Kommuner och Landsting, som menade att det är mycket viktigt att lagstiftningen ger kommunen möjlighet att få täckning för sina kost- nader i samband med planering och bygglovsgivning. Enligt SKL var det inte tillfredsställande att kostnaderna för områdesplanering endast skulle kunna tas ut delvis och vid framtida bygglov.

Kommunal samverkan för kompetensförsörjning

Kommunutredningen föreslår i sitt delbetänkande att det i kom- munallagen bör införas en generell möjlighet till avtalssamverkan (SOU 2017:77). Genom ett sådant avtal får en kommun utföra upp- gifter åt en annan kommun utan hinder av lokaliseringsprincipen.

Kommunutredningen konstaterar i sitt delbetänkande att det finns en utbredd efterfrågan av vidgade möjligheter till kommunal avtals- samverkan. Behovet är brett, men gäller framför allt möjligheten att utnyttja den kompetens som finns hos anställda i andra kommuner.

294

SOU 2018:46

Ikraftträdande

Kommunens arbete med översiktsplanering bör även i fortsättningen finansieras via kommunala anslag

Vi har, som nämnts ovan, inte hittat några tydliga motiv till varför kommunen inte får ta ut någon avgift för att få täckning för sina kostnader för översiktsplaneringen. En tänkbar förklaring är att det kan vara svårt att härleda vilken nytta en enskild byggherre får av översiktsplanen, medan det är väsentligt enklare att värdera den bygg- rätt som följer av en detaljplan. Nyttan med översiktsplanen kan dess- utom sägas omfatta alla kommunmedlemmar, varför det är svårt att motivera varför endast byggherrarna skulle finansiera arbetet med pla- nen. Detta talar emot att kommunen skulle ges rätt att ta ut en avgift för översiktsplanearbetet.

Våra förslag medför inte några nya åligganden för kommunerna när det gäller översiktsplaneringen, annat än att vi föreslår tydligare bestämmelser om planens innehåll och formerna för planeringen. Huvudinriktningen bör därför vara att kommunens arbete med över- siktsplanering även i framtiden finansieras via kommunala anslag.

Samverkan med andra kommuner underlättar arbetet

Kompetensförsörjningen inom samhällsplaneringsområdet är i dag dock ett problem för många kommuner. PBL-kommittén menade redan 2005 att bristande resurser var ett av skälen till att många kom- muner inte omarbetar sina översiktsplaner i den omfattning som lagstiftaren förutsatt (SOU 2005:77 s. 341, 429 f. och 464). Vi tror inte att denna problematik kommer att minska framöver, vilket påver- kar kommunernas möjligheter att finansiera och driva en kontinuerlig översiktsplanering. Det finns emellertid redan i dag kommuner som arbetar fram gemensamma översiktsplaner eller samverkar genom gemensamma förvaltningar och nämnder. Med Kommunutredningens förslag hoppas vi att kommunernas samverkan ska underlättas ytter- ligare framöver.

295

Ikraftträdande

SOU 2018:46

12.3.2Länsstyrelsernas kapacitet behöver stärkas

Förslag: Länsstyrelserna tillförs ytterligare 2 miljoner kronor per år för att säkerställa drift och utveckling av Planeringskatalogen.

Länsstyrelserna tillförs 21 miljoner kronor per år mellan 2020 och 2024 för att stärka länsstyrelsernas kapacitet inom plan- och byggområdet.

Planeringskatalogen

Länsstyrelsernas gemensamma projekt Planeringskatalogen behöver slutföras för att tillgängligheten till och samordningen av aktuella statliga kunskaps- och planeringsunderlag ska vara godtagbar (jfr avsnitt 11.4.2). Länsstyrelserna har tillsatt resurser för att lansera en användbar digital plattform. Det är därtill viktigt att resurser finns för den kontinuerliga driften. Vi har svårt att bedöma vilka resurser som krävs, men vi bedömer preliminärt att regeringen bör tillföra 2 000 000 kronor per år för att säkerställa en kvalitativ digital Pla- neringskatalog även på längre sikt.

Samordnande funktion inom plan- och byggområdet

I avsnitt 11.4 föreslår vi en extra satsning hos länsstyrelsen för sam- ordning och utveckling av arbetet inom plan- och byggområdet. Vi ser att detta förslag kräver en extra årsarbetskraft per länsstyrelse mellan 2020 och 2024. Det innebär extra anslag till länsstyrelserna på sam- manlagt 21 000 000 kronor, och för hela perioden 84 000 000 kronor. Därefter bör en utvärdering av resultatet avgöra huruvida satsningen ska permanentas genom generellt höjda anslag till länsstyrelserna.

Förslaget om ekonomisk satsning inom kompetensområdet sam- hällsplanering kan jämföras med höjda anslag till länsstyrelsernas miljötillsyn på 40 000 000 kronor/år, stärkt arbete med civilt försvar 36 000 000 kronor/år, samt 50 000 000 kronor för förebyggande arbete för att skydda dricksvatten under perioden 2018–2021. De satsningar som sker inom andra sektorer inom länsstyrelsen, motiverar i än högre grad extra resurser till länsstyrelsens samordnande roll inom samhällsplaneringsområdet.

296

SOU 2018:46

Ikraftträdande

12.3.3Utveckling av digital standard för översiktsplaner

Förslag: Boverket tillförs 5 miljoner kronor totalt under perioden 2020–2021 för att utveckla en digital standard för översiktsplaner.

I avsnitt 9.2.1 har vi föreslagit att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om standar- der för utformning av översiktsplaner, regionplaner och områdes- bestämmelser. För att utarbeta en digital standard för översiktsplaner bör Boverket tillföras ytterligare resurser. Anslaget bör uppgå till 5 000 000 kronor totalt under 2020–2021.

Det kan ses som en fortsättning av Boverkets uppdrag att utveck- la och säkerställa en effektiv och enhetlig tillämpning av PBL i en digital miljö. För det har regeringen ökat anslaget till Boverket med 10 000 000 kronor årligen 2018–2020. För att genomföra en kompetenssatsning om digitaliseringens möjligheter i samhällsbygg- nadsprocessen har regeringen därtill ökat Boverkets anslag med 20 000 000 kronor årligen 2018 och 2019 och med 15 000 000 kronor 2020.

12.3.4Översiktsplaner bör tillhandahållas nationellt

Förslag: Lantmäteriet tillförs 2 miljoner kronor under 2020–2021 för att utveckla en plattform där översiktsplaner tillhandahålls.

I avsnitt 9.2.2 har vi föreslagit att Lantmäteriets uppdrag att tillgäng- liggöra all geodata inom samhällsbyggnadsprocessen och att tillhanda- hålla detaljplaner nationellt, även bör omfatta kommunernas över- siktsplaner.

Lantmäteriet har för uppdraget om nationellt tillgängliggörande av all geodata inom samhällsbyggnadsprocessen och för nationellt tillhandahållande av detaljplaner beviljats 5 000 000 kronor. Vårt för- slag om att uppdraget även ska innefatta nationellt tillhandahållande av översiktsplaner innebär att Lantmäteriet bör tillföras ytterligare 2 000 000 kronor. I och med att uppdraget hänger ihop med arbetet att utveckla standarder för översiktsplaner kommer dock inte denna föreslagna del kunna slutföras den 31 januari 2019.

297

13 Konsekvenser

13.1Inledning

I detta kapitel finns utredningens analys av konsekvenserna av för- slagen. Våra förslag belyser vi i konsekvensbeskrivningen utifrån de krav som ställts i våra direktiv.

–En hållbar samhällsutveckling från ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt perspektiv. Beskrivningen av de miljömässiga aspek- terna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta kon- sekvenserna för människors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, översvämning och erosion.

–Tillgång till grönområden samt konsekvenserna för natur- och kulturmiljövärden och gestaltningsfrågor ska beskrivas.

–Konsekvenserna för annan samhällsplanering och långsiktigt håll- bar transportförsörjning, t.ex. planeringen av infrastruktur enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg, ska beskrivas.

–Om något av förslagen i utredningen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen redovisas.

–Detsamma gäller förslag som påverkar allmänhetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn i den kommunala planer- ingen samt tillgången till rättslig prövning (regleras i Århuskon- ventionen).

Utöver de konsekvenser vi ska redovisa enligt direktiven finns även krav på redovisning av kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).

299

Konsekvenser

SOU 2018:46

Med utgångspunkt i direktiven ställer vi upp konsekvenserna av våra förslag i huvudrubrikerna ekonomiska konsekvenser, konsekven- ser för miljön samt sociala konsekvenser. Därefter följer övriga konse- kvenser, samt ett avsnitt med en översiktlig beskrivning av avfärdade förslag. Konsekvenser av våra förslag som inte redovisas i detta kapitel, bedöms vara av ringa betydelse.

Avgränsning av konsekvenser utifrån direktiven

Våra direktiv ställer även krav på konsekvensbeskrivning om våra för- slag innebär att vissa frågor enbart kommer att prövas inom ramen för översiktsplaneringen och inte utredas ytterligare på en mer detaljerad nivå. Eftersom våra förslag inte påverkar dessa frågor saknas skäl att särskilt beskriva konsekvenserna utifrån dessa perspektiv.

Direktiven anger även att vi ska redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om skydd för enskildas egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen. Förslagen i detta betänkande är dock inte av sådant slag att de har någon betydelse i detta avseende.

Förslagens övergripande konsekvenser

Våra förslag leder till en enklare tillämpning och tydligare besked i över- siktsplaneringen. Till exempel innebär våra förslag att den generella hänvisningen till 2 kap. om allmänna intressen tas bort (avsnitt 9.1.4 och 9.1.6). Vi ser det som en anpassning av hur kommunerna i dag hanterar allmänna intressen i översiktsplanen. Få kommuner redovisar exempelvis i översiktsplanen hur enskilda byggnader ska utformas och placeras (jfr 2 kap. 6 och 6 a §§ PBL).

På sikt bedömer vi att våra förslag skapar bättre förutsättningar för en kontinuerlig översiktsplanering, vilket underlättar för efterföljande planering och prövning och därmed en hållbar utveckling. Våra förslag innebär emellertid inga förändringar av plansystemet i stort.

300

SOU 2018:46

Konsekvenser

13.2Ekonomiska konsekvenser

Kommunerna

Planeringsstrategi för en aktuell översiktsplan och en kontinuerlig översiktsplanering

Vårt förslag om en planeringsstrategi medför inget extra krav i förhål- lande till dagens lagstiftning om aktualitetsprövning (avsnitt 8.1). Vi ser att våra krav på planeringsstrategin är sådana att kommunen kan anpassa omfattning och innehåll utifrån sina behov och förutsätt- ningar. De specificerade kraven utgår från motiveringen av införan- det av aktualitetsprövningen 1996 (prop. 1994/95:230 s. 66).

Förslaget om att i tid styra när kommunen ska besluta om en pla- neringsstrategi kommer att påverka kommunernas arbete med över- siktsplaneringen. Initialt medför detta sannolikt behov av utökade resurser för många kommuner. Vi ser dock att detta krav även medför en möjlighet för kommunen att utveckla ett kontinuerligt arbete med översiktsplaneringen och att det då kan bli lättare att bedöma resurs- och kompetensbehov. På sikt bör det bidra till ökad effektivitet inom kommunen. Det ger även en förutsebarhet och tydlighet för andra berörda aktörer som har intresse av kommunens syn på den långsiktiga bebyggelseutvecklingen.

Krav på utökat planförfarande om översiktsplanen inte är aktuell

De ändringar som vi föreslår gällande utökat planförfarande om kom- munen inte har en aktuell översiktsplan kan förstås som att kraven i själva verket motverkar den övergripande ambitionen att åstadkomma en enklare plan- och byggprocess (avsnitt 8.1.5). Så är inte fallet. Vi anser att en kontinuerlig översiktsplanering är en förutsättning för enkla och effektiva detaljplaneprocesser. Om kommunen inte håller planen aktuell, blir en naturlig följd att kommunen inte heller kan tillämpa det enklare standardförfarandet.

301

Konsekvenser

SOU 2018:46

Översiktsplaner antagna tidigare än 1 januari 2004 upphör att gälla

Avseende den kommunomfattande översiktsplanen är det endast ett fåtal kommuner som har en översiktsplan antagen tidigare än årsskif- tet 2003/2004 och där inga uppgifter finns om att arbete med ny över- siktsplan pågår (avsnitt 8.1.4). Det handlar om cirka fem kommuner. Utifrån våra förslag i övrigt, och förändrade förutsättningar som påverkar samhällsbyggnadsprocessen i stort, är det troligt att dessa kommuner startar en ny översiktsplaneprocess de närmsta åren.

Det är däremot betydligt fler fördjupningar av översiktsplanen som kommer att beröras av förslaget. Fördjupningar avser oftast ut- vecklingen av städer eller stadsdelar, tätorter och mindre orter och har tagits fram för att främst ge vägledning för detaljplanering men också för bygglovsprövning. Planerna kan vara delvis genomförda, och inriktningen för markanvändning och bebyggelseutveckling fort- farande vara aktuell.

Utifrån vår genomgång kan förslaget medföra konsekvenser för cirka 30 procent av kommunerna. I detta sammanhang bör dock på- pekas att de planer som upphävs fortsättningsvis kan fungera som planeringsunderlag för kommunen. Många fördjupningar kommer troligtvis även att släckas ut genom antagande av nya översiktsplaner innan 2024. Omfattningen av förslagets konsekvenser är därmed svår att beräkna.

Utvecklade bestämmelser om översiktsplanens innehåll

Vi bedömer att våra förslag om utvecklade bestämmelser om över- siktsplanens innehåll inte medför några negativa ekonomiska konse- kvenser för kommunerna utöver de kostnader det innebär att arbeta fram en ny översiktsplan utifrån gällande lagstiftning (avsnitt 9.1). För de kommuner som redan i dag arbetar kontinuerligt med sin översiktsplanering kan det medföra behov av viss anpassning, men

vibedömer att behovet av extra resurser för detta är ringa. De nya kraven bör leda till att det i vissa fall blir lättare att genomföra annan planering och prövning, vilket kan medföra minskade utgifter för kommunen.

302

SOU 2018:46

Konsekvenser

Statliga myndigheter

Utökat uppdrag till Boverket kring digitalisering

För att utveckla och säkerställa en effektiv och enhetlig tillämpning av PBL i en digital miljö och genomföra en kompetenssatsning om digi- taliseringens möjligheter i samhällsbyggnadsprocessen har regeringen ökat anslaget till Boverket 2018–2020. Vi ser att vårt förslag om ett bemyndigande för Boverket att utarbeta en digital standard för över- siktsplaner medför att uppdraget behöver utökas (avsnitt 9.2.1 och 12.3.3).

Lantmäteriet ska tillhandahålla översiktsplaner nationellt

Vårt förslag om att uppdraget även ska innefatta nationellt tillhanda- hållande av översiktsplaner ryms inte inom Lantmäteriets befintliga uppdrag om tillhandahållande av detaljplaner utan kräver ytterligare ekonomiska resurser (avsnitt 9.2.2 och 12.3.4).

Konsekvenser för länsstyrelsernas ärendehantering

Förslaget om att i tid styra när länsstyrelsen ska lämna en redovisning till kommunerna över relevanta statliga och mellankommunala intres- sen av betydelse för översiktsplanens aktualitet, innebär att länsstyrel- sens insatser koncentreras till år tre i mandatperioden (avsnitt 11.4.1). Begränsningen i tid för kommunens planeringsstrategi kan också innebära att flera kommuners översiktplaneprocesser sker samtidigt. Så är dock delvis fallet redan i dag. På många länsstyrelser ökar antalet handlagda kommunomfattande översiktsplaner i slutet av mandat- perioden.

Det är sannolikt att det initialt kommer att krävas utökade resur- ser hos länsstyrelserna för att hantera handläggningen av översikts- planer utifrån föreslagna tidsbestämda insatser. Vi ser dock att detta krav på sikt är en grund för att utveckla mer kontinuerliga hand- läggningsrutiner, vilket kan underlätta bedömningen av resursbehov och kompetens. När Planeringskatalogen är i drift kan den under- lätta länsstyrelsernas arbete (avsnitt 11.4.2 och 12.3.2).

303

Konsekvenser

SOU 2018:46

Vi ser sammanfattningsvis att konsekvenserna för länsstyrelsernas ärendehantering blir begränsad. Däremot ser vi att våra förslag sam- mantaget medför ett behov av en extra satsning inom länsstyrelserna (avsnitt 12.3.2).

Företag

Byggsektorn och förutsättningar för ökat bostadsbyggande

Den tid som åtgår för plan- och byggprocessen i dag är relativt lång, vilket bl.a. påverkar förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. De långa processerna tar dels stora personella och eko- nomiska resurser i anspråk från exploatören och många mindre aktö- rer i byggsektorn saknar i dag förutsättningar för att genomföra pro- jekt som förutsätter planläggning. Våra förslag om tydligare krav på översiktsplanens innehåll, bemyndigande om standard för översikts- planering, krav på beslut om planeringsstrategi varje mandatperiod liksom tydligare besked från länsstyrelsen i sina granskningsyttranden kan dock ge en större förutsebarhet för detaljplanering och bygglovs- prövning. Detta kan i förlängningen bidra till att förbättra förutsätt- ningarna för byggsektorn och bostadsbyggandet. Med ökad förutse- barhet bör våra förslag bidra till bättre förutsättningar för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt.

Konsulter inom samhällsplanering

Vi ser att våra förslag om en utvecklad översiktsplanering i sig inte medför större behov för kommunerna att använda sig av konsulter i sin fysiska planering. Detta behov påverkas mer av ökad konkurrens om kompetens. Ändrade bestämmelser inom översiktsplaneringen och en övergång till mer digitala arbetssätt kan dock under en över- gångsperiod öka resursbehoven för att kommunen ska kunna anpassa sitt arbete med fysisk planering till det nya regelverket. Därmed kan förslagen gynna konsulter inom samhällsplanering.

304

SOU 2018:46

Konsekvenser

13.3Konsekvenser för miljön

De nationella miljömålen

Kommunernas översiktsplanering påverkar möjligheterna att nå de nationella miljömålen. I stort sett alla de 16 miljökvalitetsmålen på- verkas av den fysiska planeringen, men i synnerhet miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Tio preciseringar inom målet beskriver vilken utveckling som behövs inom områden som transporter, bebyggelse- utveckling, tätortsnära grönområden, buller och inomhusmiljö för att målet ska kunna nås till 2020.

En mer kontinuerlig översiktsplanering främjar möjligheterna att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen.

Natur- och kulturmiljövärden

Förtydligade krav på översiktsplanens innehåll bör underlätta för efterföljande planering och prövning. Natur- och kulturmiljövärden lyfts särskilt fram i vårt förslag som sådana förhållanden av väsentlig betydelse för efterföljande beslut som ska redovisas i översiktsplanen (avsnitt 9.1.6).

Människors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, översvämning och erosion

Genom vårt förslag att kommunen i översiktsplanen ska redovisa för- hållanden avseende miljö, hälsa och säkerhet, får dessa värden en tyd- lig plats i översiktsplanen (avsnitt 9.1.6). Konsekvenserna för miljön bedöms som positiva.

Vi föreslår vidare att länsstyrelsen även ska överpröva en kom- muns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser, om beslutet kan antas innebära att ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa och säkerhet m.m. Ändringen är framför allt av formell karaktär och bör därigenom ha liten praktisk betydelse för länsstyrelsernas verksamhet och för kom- munernas planering.

Regeringen har föreslagit att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin syn på risken för klimatrelaterade skador på den byggda

305

Konsekvenser

SOU 2018:46

miljön samt hur risken kan minska eller upphöra (avsnitt 9.1.8). Med vårt förslag kan bestämmelsen finnas kvar i 3 kap. 5 § PBL.

Koppling till miljöbalkens bestämmelser om miljöbedömning

Genom vårt förslag till förtydligade hänvisningar till miljöbalken i 3 kap. PBL förtydligas hur den strategiska miljöbedömningen ska integreras i översiktsplaneprocessen (avsnitt 8.3).

Väsentliga konsekvenser i översiktsplanen

Vi föreslår att översiktsplanens redovisning av konsekvenser endast ska omfatta väsentliga konsekvenser (avsnitt 9.1.10). Miljöbalkens krav på miljöbedömning omfattar enbart en miljökonsekvensbeskrivning av de förslag som kan antas komma att medföra en betydande miljö- påverkan. Dessa konsekvenser får anses vara väsentliga, varför vårt förslag inte innebär några konsekvenser för miljöbedömningens av- gränsning.

Strandskydd och länsstyrelsens granskningsyttrande

Vi föreslår att länsstyrelsen ska uppmärksamma kommunen på om det finns konflikter mellan kommunens intentioner för den avsedda markanvändningen och bestämmelserna om strandskydd, även i andra avseenden än när det handlar om redovisningen av LIS-områden (av- snitt 10.3.4). Vår erfarenhet är att länsstyrelserna redan gör detta i dag. Förslaget förtydligar dock vikten av att i tidigt skede lyfta strand- skyddsfrågan för att peka på behov av utredningsarbete i syfte att undvika förgävesprojektering. Det kan i förlängningen antas med- föra positiva konsekvenser för miljön.

Vi föreslår även ett förtydligande i bestämmelsen om länsstyrelsens granskningsyttrande över kommunens översiktsplan (avsnitt 11.3). Enligt vårt förslag ska länsstyrelsen enbart redovisa sina synpunkter på planen avseende ingripandegrunderna. Detta har alltid varit syftet och länsstyrelsen har enbart möjlighet att pröva kommunens beslut om detaljplan utifrån ingripandegrunderna. Därmed anser vi att kon- sekvenserna för miljön kan antas bli små.

306

SOU 2018:46

Konsekvenser

13.4Sociala konsekvenser

Delaktighet i översiktsplaneprocessen

Vårt förslag att planeringsstrategin ska publiceras på kommunens webb- plats, ger en möjlighet till insyn i kommunens planering för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön (avsnitt 8.1.2).

Vi lyfter även in en bestämmelse om att den antagna översiktsplanen ska publiceras på kommunens webbplats för att säkerställa tillgäng- ligheten för såväl allmänheten, intresseorganisationer, byggherrar, stat- liga myndigheter m.fl. I och med att de flesta kommuner redan i dag tillgängliggör sin översiktsplan på webbplatsen medför den nya be- stämmelsen begränsade konsekvenser för kommunerna (avsnitt 8.2.6).

Publicering på kommunens webbplats, och de möjligheter som digitala hjälpmedel kan ge, bör underlätta tillgängligheten till över- siktsplanen även för personer med olika funktionsvariationer.

Sammanfattningsvis anser vi att förslagen får positiva sociala kon- sekvenser.

Tillgång till grönområden

Genom vårt förslag att kommunen i översiktsplanen ska redovisa områden för grönstruktur, däribland områden med värdefulla natur- och kulturmiljövärden, ges bättre förutsättningar för att ny bebyg- gelse utformas med hänsyn till behovet av grönområden i anslutning till befintlig och tillkommande bebyggelse (avsnitt 9.1.5, jfr även 2 kap. 7 § PBL). Detta får antas medföra positiva sociala konsekvenser.

Människors hälsa och säkerhet

Genom vårt förslag att kommunen i översiktsplanen ska redovisa för- hållanden avseende miljö, hälsa och säkerhet, uppmärksammas vikten av dessa aspekter i översiktsplanen (avsnitt 9.1.6). Att vägledning för efterföljande planering och prövning ges för dessa frågor i översikts- planen är positivt för människors välbefinnande.

307

Konsekvenser

SOU 2018:46

Väsentliga konsekvenser i översiktsplanen

Vi föreslår att översiktsplanens redovisning av konsekvenser endast ska omfatta väsentliga konsekvenser. I dag finns enbart krav på att översiktsplanens konsekvenser tydligt ska framgå (jfr 3 kap. 6 PBL). Bakgrunden till dessa krav finns att läsa om i avsnitt 9.1.10.

Vi ser inte att vårt förslag får konsekvenser för översiktsplanens beskrivning jämfört med tillämpningen av befintliga bestämmelser i 3 kap. PBL. Det är fortfarande kommunens ansvar att avgöra vilka konsekvenser som är väsentliga utifrån översiktsplanens förslag. Till- lägget väsentliga konsekvenser understryker översiktsplanens funk- tion i plansystemet och förtydligar kopplingen till miljöbalkens krav på miljöbedömning. Konsekvenserna ur ett socialt perspektiv be- döms därmed som ringa.

Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Våra förslag bör ha begränsad påverkan på sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. Förslaget att översiktsplanens redovisning ska täcka hela kommunen och att landsbygd införs som en kategori för markredovisning bör ge förutsättningar för att lands- bygdsfrågorna ska uppmärksammas bättre i planen (avsnitt 9.1.5).

Jämställdhet och integration

Vi anser att våra förslag inte påverkar jämställdheten mellan män och kvinnor eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

13.5Övriga konsekvenser

Kommunala självstyrelsen

Våra förslag om planeringstrategi, förtydligade krav på översiktspla- nens innehåll, m.m. påverkar den kommunala självstyrelsen. Förslagen bygger på kraven i nuvarande lag, men kompletterar och förtydligar dessa. De föreslagna förändringarna avser att tillgodose angelägna in- tressen och ger en tydligare ram för kommunens översiktsplanering.

308

SOU 2018:46

Konsekvenser

Vi anser att våra förslag till förändrade krav även framledes ger kom- munerna stort utrymme att styra sin översiktliga planering utifrån sina förutsättningar och behov. Därför bedömer vi att våra förslag kan motiveras utifrån de behov som föranleder förändringarna. Intrånget i den kommunala självstyrelsen är därmed proportionerligt.

Gestaltningsfrågor

De olika plannivåerna, från översiktsplan till bygglov, har en viktig funktion för att det som byggs ska fungera i både ett regionalt och lokalt sammanhang. Gestaltning handlar inte bara om enskilda bygg- nadsverk, utan även om landskap och hur det vi bygger samverkar med sin omgivning. Anpassning och hänsynstagande till regionala och lokala strukturer behövs.

Genom våra förslag vill vi stärka de olika plannivåerna och under- lätta tillämpningen utifrån skilda kommunala behov. Utifrån indel- ningen av avsedd användning av mark- och vattenområden ska kom- munen ange sin syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Vi föreslår också krav på att kommunen i översikts- planen redovisar områden eller verksamheter av särskild mellan- kommunal eller regional betydelse (avsnitt 9.1.7).

Annan samhällsplanering och långsiktigt hållbar transportförsörjning

Vi anser att våra förslag för att stärka den kontinuerliga översikts- planeringen medför förbättrade förutsättningar för annan samhälls- planering och en långsiktigt hållbar transportförsörjning.

Bostadsplaneringskommittén och en ny regional planering

Vi ska enligt våra direktiv förhålla oss till Bostadsplaneringskommit- téns förslag med bl.a. en obligatorisk regional fysisk planering. Reger- ingen har sedan beslutet om vårt uppdrag lagt fram en lagrådsremiss om en ny regional planering (regeringens beslut den 19 april 2018).

309

Konsekvenser

SOU 2018:46

Våra förslag om en utvecklad översiktsplanering motverkar inte regeringens förslag till en ny regional planering. Om regeringens för- slag genomförs, kan dock våra förslag behöva ändras i förhållande till de nya bestämmelserna, bl.a. 3 kap. 5 § och 7 kap. 8 § PBL.

Nationell strategi för fysisk planering

Vårt förslag om att kommunen i översiktsplanen ska bedöma kon- sekvenser utifrån den nationella strategin för fysisk planering förut- sätter att en sådan strategi tas fram och beslutas (avsnitt 9.1.9). Vårt förslag till en bestämmelse kopplat till en nationell strategi för fysisk planering i PBL befäster behovet och främjar betydelsen av den. Införandet av en nationell strategi för fysisk planering bör leda till att regeringens prioriteringar blir tydligare när det gäller den kommu- nala planeringen, både inom staten och i förhållande till kommu- nerna. Genomslaget bör öka ytterligare genom vårt förslag att kom- munen ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig den nationella strategin. I dag är det svårt för kommunerna att i översiktsplanen förhålla sig till det stora antalet nationella mål, planer och program som finns. Detta medför ett begränsat genomslag, varför konsekvenserna av vårt förslag bör vara små.

EU-rätten

Allmänhetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn påverkas inte av våra förslag. Förslaget om att översiktsplaner som fått laga kraft ska finnas på kommunens webbplats bidrar till ökad insyn, men eftersom kommunerna redan i dag i hög utsträckning presenterar översiktsplanerna på webben får det liten praktisk bety- delse (avsnitt 8.2.1). Förslaget om att det ska framgå att kommunens beslut om planeringsstrategi får överklagas enligt 13 kap. 1 § PBL säkerställer tillgången till rättslig prövning (avsnitt 8.1.2).

Ändringarna som berör kraven i SMB-direktivet presenterats i avsnitt 8.3. Våra förslag och bedömningar i övrigt bedöms vara för- enliga med EU-rätten.

310

SOU 2018:46

Konsekvenser

13.6Avfärdade förslag

Bindande översiktsplan

Våra slutsatser kring en bindande översiktsplan har vi valt att presen- tera samlat i kapitel 7.

Översiktsplanens aktualitet

Förslag om att beslut om planeringsstrategin ska skickas till Lantmäterimyndigheten

Vi har övervägt förslag om att kommunen ska skicka beslut om pla- neringsstrategin även till lantmäterimyndigheten för registrering i fastighetsregistret. Vi har dock sett att de brister som finns i registret i dag gällande översiktsplaner inte kan justeras med att kommunen meddelar sin syn på översiktsplanens aktualitet genom en planerings- strategi.

Förslag om att en fördjupning av en översiktsplan skulle kunna fortsätta att gälla efter 2024

I utredningen redovisar vi förslag om att översiktsplaner som anta- gits före den 1 januari 2004 ska upphöra att gälla vid utgången av 2024. Förslaget omfattar både kommunomfattande översiktsplaner och för- djupningar av översiktsplanen.

I utredningen har vi övervägt att som alternativ föreslå att kom- munen i sin planeringsstrategi senast 2024 prövar i vilken utsträckning en fördjupning av översiktsplanen antagen innan 2004 kan fortsätta gälla. Som vi framhåller har kommunerna dock i mindre utsträckning genomfört det krav på aktualitetsprövning av översiktsplanen varje mandatperiod som infördes 1996, och detta gäller särskilt fördjup- ningarna. Vi ser därför att det finns en alltför stor mängd äldre för- djupningar som medför problem att utläsa översiktsplanens inne- börd och konsekvenser som helhet.

311

Konsekvenser

SOU 2018:46

Förslag om att en översiktsplan skulle upphöra att gälla 16 år efter att planens antagits

Att införa ett krav på en tidsgräns på hur länge en översiktsplan kan anses vara gällande medför konsekvenser för tillämpningen. Det kan till exempel gälla om den kommunomfattande översiktsplanen in- kluderar fördjupningar av tidigare eller senare antagandedatum. En begränsad giltighetstid för översiktsplanen minskar även betydelsen av vårt förslag om en planeringsstrategi. En framåtsyftande planer- ingsstrategi ska kunna motverka att dagens situation med många äldre översiktsplaner och framför allt fördjupningar uppstår. Vi ser därtill att en digitaliserad planprocess kan underlätta kommunens konti- nuerliga översiktsplanering.

Förslag om statligt stöd till kommunerna för arbete med äldre fördjupningar

I vår genomgång av kommunernas översiktsplaner har vi noterat att det finns cirka 230 fördjupningar antagna tidigare än den 1 januari 2004. Detta oavsett om den kommunomfattande översiktsplanen är av senare datum. Sammanlagt berörs knappt 80 kommuner.

Vi har övervägt ett ekonomiskt stöd till kommunerna för att de på ett systematiskt sätt skulle analysera dessa fördjupningar för att integrera planerna i en aktuell översiktsplan. Ett sådant stöd skulle administreras av Boverket, som samtidigt skulle få i uppdrag att sam- manställa erfarenheter av kommunernas arbete.

Vi anser dock att ett sådant förslag är svårt att motivera. I över- siktsplaneprocessen är det naturligt att kommunen löpande analy- serar och bedömer aktualiteten för översiktsplanen och dess delar.

Översiktsplaneprocessen

Förslag om ökad delegation till kommunstyrelse och byggnadsnämnd

Vi har övervägt möjligheten att kommunfullmäktige skulle kunna delegera till stadsbyggnadsnämnd, eller motsvarande, att anta en för- djupning av översiktsplanen som inte ändrar den kommunomfat- tande översiktsplanens inriktning. Detta har vi dock avfärdat då även en fördjupning av översiktsplanen är verksamhetsövergripande. En

312

SOU 2018:46

Konsekvenser

stadsbyggnadsnämnd är dessutom en facknämnd, vilket innebär att det inte är säkert att samtliga partier finns representerade.

Förslag att samrådsredogörelsen inte skulle ingå i de antagna planhandlingar som ska skickas till Boverket m.fl.

Vi har övervägt att stryka kravet på att samrådsredogörelsen ska ingå i de antagna planhandlingar som ska skickas till Boverket, läns- styrelsen, samt de berörda kommuner, regionplaneorgan och kom- munala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Vi ser dock att det finns ett värde i att framför allt Boverket samlar översiktsplanens handlingar och föl- jer processen för samtliga kommuner.

Planinstrument som kan utveckla översiktsplanens intentioner

Förslag om områdesplaner

Vi har tagit Plangenomförandeutredningens förslag om områdes- planer i beaktande i våra diskussioner inom utredningen om det så kallade glappet mellan översiktsplanen och detaljplanen. Dagens plan- system är enligt oss utformat för en flexibel användning utifrån kom- munernas olika förutsättningar, se vidare avsnitt 8.4.

Översiktsplanens innehåll

Inga krav på att dela in plankartans grunddrag i särskilda kategorier

Vi har under utredningsarbetets gång diskuterat för- och nackdelar med att i bestämmelserna om översiktsplanen i PBL införa krav på indelning av plankartans grunddrag i specificerade kategorier. Bland annat utifrån att det finns risk att det låser fast en standardisering av översiktsplanens redovisning. Alternativet är att utifrån dagens be- stämmelser ställa krav på att översiktsplanen ska redovisa:

–Grunddragen i fråga om användningen av mark- och vattenom- råden, och att översiktsplanen för en del av kommunen får redo- visas med en annan detaljeringsgrad än planen i övrigt.

313

Konsekvenser

SOU 2018:46

–Kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utveck- las och bevaras.

–Sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som kan ha betydelse för beslut som avses i 2 § andra stycket och kommunens syn på hur dessa förhållanden bör beaktas.

–Riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken ska anges särskilt.

–Hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och följa gällande miljökvalitetsnormer.

Förslaget om bemyndigande till Boverket att ta fram en standard för översiktsplaner skulle då innebära att Boverket får utveckla lämpliga kategorier, manér, m.m. för utformningen av översiktsplanen.

Länsstyrelsens medverkan i översiktsplaneprocessen

Förslag om möjlighet för länsstyrelsen att pröva kommunens beslut om bygglov då översiktsplanen inte har aktualitetsprövats

Vi har övervägt möjligheten att samtliga beslut om bygglov och förhandsbesked utanför detaljplan ska skickas till länsstyrelsen, om kommunen saknar en aktuell översiktsplan, dvs. motsvarande ett för- ordnande enligt 11 kap. 12 § PBL. Vi har dock kommit fram till att en sådan reglering inte står i proportion till nyttan. Vi anser att vårt förslag om en framåtsyftande planeringsstrategi, inkluderande be- dömning av översiktsplanens aktualitet, tillsammans med krav på ut- ökat planförfarande för detaljplaneläggningen är tillräckliga.

Om det i uppföljningen av tillämpningen av PBL visar sig att kom- munerna inte prövar översiktsplanens aktualitet, får en sådan åtgärd diskuteras i relation till den administration som det kan komma att medföra för både kommun och länsstyrelse.

314

SOU 2018:46

Konsekvenser

Förslag om att Trafikverket och Försvarsmakten alltid ska höras av länsstyrelsen

Vi har övervägt möjligheten att länsstyrelsen alltid ska samråda med Trafikverket och Försvarsmakten i översiktsplaneärenden. Vi anser dock att detta inte är något som behöver regleras i förordning, då dessa samrådsparter är självklara för samtliga länsstyrelser redan i dag.

Förslag om att ett samrådsyttrande bör avsluta länsstyrelsens deltagande i samrådet

För att öka tydligheten i dialogen från statens sida, har vi övervägt möjligheten att länsstyrelsen alltid ska sammanfatta sina synpunkter under samrådet i ett samrådsyttrande. Eftersom detta förslag före- slogs av PBL-kommittén, men förkastades i propositionen för en ny PBL efter yttrande från Lagrådet, har vi avfärdat förslaget.

Förslag om att länsstyrelserna ska ha en sakkunnig inom fysisk planering

Vi har övervägt möjligheten att ställa krav på att länsstyrelserna ska ha en särskild funktion som sakkunnig inom fysisk planering. Det ansluter till kravet att byggnadsnämnden ska ha minst en person med arkitektutbildning till sin hjälp och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter (12 kap. 7 § PBL). Kravet på en sakkunnig inom fysisk planering skulle även bli en viktig länk

ikedjan stadsarkitekt-länsarkitekt-riksarkitekt. Ett krav av detta slag skulle dock innebära ökad styrning av hur länsstyrelserna ska orga- nisera verksamheten. Regeringen har bl.a. i budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1) uttryckt att den statliga styrningen ska utveck- las i en riktning som innebär att verksamhetsnära kunskap, erfarenhet och yrkesetik ska bli mera vägledande än tidigare. Detaljstyrningen ska minska till förmån för en mer strategisk styrning som känneteck- nas av tillit och förtroende. Vi har därför avfärdat tanken på att det ska ställas krav på att en funktion som sakkunnig inom fysisk planer- ing på varje länsstyrelse.

315

14 Författningskommentar

14.1Förslaget till lag om ändring i miljöbalken

7 kap.

18 e §

Paragrafen innehåller bestämmelser om vad som avses med områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.

Ändringen innebär ett krav på att översiktsplanen ska vara aktuell för att ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett sådant område. Bestämmelser om översiktsplanens aktualitet finns i 3 kap. 25 § plan- och bygglagen (2010:900). Kravet på att översikts- planen ska vara aktuell gäller enbart det område som prövningen av upphävande av eller dispens från strandskyddet avser. Planens väg- ledande funktion påverkas alltså inte av att planen är inaktuell i någon annan del än den som berörs av prövningen.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Enligt första punkten träder lagen i kraft den 1 januari 2021, vilket innebär att kravet på att översiktsplanen ska vara aktuell inte börjar gälla förrän den tidpunkt då kommunen ska ha antagit en planerings- strategi (se tredje punkten i övergångsbestämmelserna i förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen [2010:900]).

Enligt andra punkten ska äldre bestämmelser fortfarande gälla vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strand- skyddet i ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

317

SOU 2018:46

Författningskommentar

14.2Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

3 kap.

2 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om översiktsplanens övergrip- ande syfte.

Första stycket motsvarar första meningen i nuvarande lydelse av paragrafen.

Andra stycket, som är nytt, motsvarar i sak andra meningen i nu- varande lydelse av paragrafen.

Tredje stycket, som är nytt, motsvarar nuvarande lydelse av 3 §. Övervägandena finns i avsnitt 9.1.3.

3 §

I paragrafen, som har nytt innehåll, finns bestämmelser om över- siktsplanens innehåll.

Första stycket första meningen motsvarar delvis nuvarande bestäm- melse i 5 § 1. Bestämmelsen har dels förtydligats så att det uttryckligen framgår att grunddragen ska framgå på en karta (jfr bet. BoU 1986/87:1 s. 30), dels ändrats så att kommunen har en skyldighet att visa grund- dragen för hela kommunen. Det ska alltså inte finnas några ”vita fläckar” eller ”hål” i planen (jfr prop. 1985/86:1 s. 127). Att grunddragen ska framgå på ”en karta” hindrar inte att redovisningen kan delas upp på flera kartor.

Första stycket andra meningen innehåller bestämmelser om att pla- nen ska visa indelningen i sex övergripande kategorier: stadsbygd och tätortsområden, landsbygd, verksamheter, transporter och infra- struktur, grönstruktur och vatten.

I ”stadsbygd och tätortsområden” ingår bebyggelse av stads- eller tätortsmässig karaktär som i huvudsak används för bostäder, kontor, handel eller annan verksamhet. Även trafik- och parkeringsytor, par- ker och fritidsanläggningar kan ingå. Begreppet stadsbygd och tät-

319

Författningskommentar

SOU 2018:46

ortsområden kan även användas för relativt små tätorter. Även små- orter och fritidshusområden kan redovisas som stadsbygd och tät- ortsområden beroende på läge och översiktsplanens inriktning.

I”landsbygd” ingår många olika karaktärer som exempelvis jord- bruksbygd, skogsbygd, fjällbygd och glesbygd samt inkluderar även bebyggda miljöer. Kategorin används för områden som nyttjas för areella näringar och andra landsbygdsanknutna verksamheter, kust- och skärgårdsområden samt obrukad mark. Även småorter, fritidshusom- råden, bybildningar och bostadsbebyggelse av mindre omfattning kan redovisas som del av landsbygden beroende på översiktsplanens in- riktning.

I ”verksamheter” ingår verksamheter som kan vara störande, yt- krävande, ha miljöpåverkan eller generera tung eller en stor mängd övrig trafik. Kategorin kan användas för områden där kommunen vill säkra näringslivets utvecklingsmöjligheter, dvs. både traditionella industri- områden, stormarknadsområden, större mässområden och liknande. Andra slags verksamheter, som inte är lika störande för omgivningen, kan i stället ingå i kategorierna stadsbygd och tätortsområden respek- tive landsbygd.

I ”transport- och teknisk infrastruktur” ingår områden och stråk som exempelvis vägar, järnvägar, kombiterminaler, VA-nät och bred- band. På grund av den mångfald av olika användningar som ingår i kategorin behöver funktionen vanligtvis preciseras med hjälp av under- kategorier som exempelvis spårtrafik, vägtrafik, sjöfart, flygplatser och hamnar för yrkestrafik. Småbåtshamnar kan även ingå i kategorierna stadsbygd och tätortsområden respektive landsbygd.

I ”grönstruktur” ingår områden och strukturer för rekreation och biologiska värden, liksom park- och naturområden. Även vatten kan inkluderas i denna kategori. Skogs- och naturområden utan särskilda värden från frilufts- eller biologisk synpunkt ingår i stället i kate- gorin landsbygd.

I ”vatten” ingår vattenområden eller vattendrag som inte ingår i de

övriga kategorierna (t.ex. grönstruktur, landsbygd eller stadsbygd och tätortsområden).

Indelningen utgör en precisering av de grunddrag som avses i den första meningen. Kategorierna överlappar i vissa avseenden varandra på så sätt att ett användningsslag, exempelvis bostäder, kan förekom- ma i flera kategorier. Kravet på indelning innebär inte att en kategori ska användas som inte finns i kommunen. Som framgår indirekt av

320

SOU 2018:46

Författningskommentar

andra stycket anger indelningen enbart en lägstanivå på så sätt att kommunen kan bestämma om den vill göra en mer detaljerad indel- ning än vad de angivna kategorierna medger.

Andra stycket innehåller bestämmelser om att indelningen i första stycket vid behov får göras mer detaljerad. Exempelvis kan kommu- nen förfina indelningen för stadsbygd och tätortsområden genom att ange handel, kontor eller bostäder. Att översiktsplanen för en viss del av kommunen får redovisas med en annan detaljeringsgrad än för planen i övrigt, dvs. i en annan skala, framgår av 6 § andra stycket.

Tredje stycket motsvarar nuvarande bestämmelse i 5 § 2. Kommu- nens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och be- varas kan knytas till indelningen enligt första och andra styckena. Vägledningen kan anpassas till olika delområden, trots att kategorin som anges i markanvändningskartan enligt första stycket är densamma. Kommunen kan även välja att mer specifikt ange hur ställningstagan- den och riktlinjer ska redovisas i förhållande till kartan, exempelvis genom att redovisa dessa utifrån stads- eller kommundelar.

Övervägandena finns i avsnitt 9.1.5.

4 §

Innehållet i paragrafen är i huvudsak nytt. Av paragrafen framgår vad kommunen ska redovisa i översiktsplanen i vissa avseenden.

Första stycket 1 anger att kommunen i översiktsplanen ska redo- visa förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena i 2 kap. kan ha väsentlig betydelse för beslut som avses i 2 § andra stycket, dvs. beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Vilka förhållan- den som avses preciseras i andra stycket. Om ett förhållande bara om- fattar en del av kommunen, bör det framgå av en karta inom vilket område som förhållandet ska gälla. Om förhållandet däremot gäller inom hela kommunen, kan det vara tillräckligt att redovisa detta i text.

Kravet på redovisning gäller bara förhållanden som kan ha väsentlig betydelse. Motsatsvis ska kommunen alltså kunna avstå från att redovisa förhållanden som har en begränsad eller liten betydelse för beslut om användningen av mark- och vattenområden m.m. För att avgöra vad som utgör väsentliga förhållanden kan vägledning hämtas

321

Författningskommentar

SOU 2018:46

från de centrala myndigheterna. Vidare har de lokala förutsättning- arna stor betydelse vid en sådan bedömning. Slutligen bör kommu- nens uppfattning tillmätas stor betydelse vid bedömningen av om ett förhållande är att anse som väsentligt.

Första stycket 2 anger att kommunen ska redovisa sin syn på hur förhållanden enligt första stycket 1 bör beaktas vid beslut enligt samma punkt. Med uttrycket ”beakta” avses att kommunen ska redo- göra för vilken betydelse som kommunen anser att förhållandet be- höver tillmätas vid en senare prövning. I vissa fall kan kommunen bekräfta att förhållandet behöver tillgodoses vid efterföljande pröv- ning, exempelvis att en naturgrusfyndighet så långt möjligt ska skyd- das mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av fyndig- heten (jfr 3 kap. 8 § första stycket miljöbalken). I ett annat fall kan kommunen tvärtom ange att fyndigheten inte bör utvinnas, till följd av att fyndigheten utgör en viktig vattentäkt. Ett annat exempel kan vara att kommunen anger att byggnader som placeras under en viss nivå behöver utformas med hänsyn till risken för översvämning, men att någon hänsyn inte behöver tas till denna risk för byggnader som placeras över denna nivå.

Andra stycket anger att redovisningen enligt första stycket ska omfatta följande förhållanden; natur- och kulturmiljövärden, areella näringar, råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner och miljö, hälsa och säkerhet. Dessa förhållanden hänger samman med de all- männa intressena i 2 kap. PBL och därigenom även med de s.k. hus- hållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken.

Med ”natur- och kulturmiljövärden” avses områden med särskilda natur- och kulturmiljövärden enligt 3 kap. 2, 3 och 6 §§ samt 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken. Områdena avser både områden av riksintresse och sådana andra områden som avses i nämnda paragrafer. Natur- och kulturmiljövärden kan även omfatta områden som omfattas av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, i den mån de utgör förhållan- den som kan ha väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas respektive hur den byggda miljön ska an- vändas, utvecklas och bevaras enligt första stycket 2. Sådana biotop- skyddsområden som avses i 7 kap. 11 § miljöbalken behöver normalt inte redovisas i planen (jfr 5–7 a §§ förordningen [1998:1252] om om- rådesskydd enligt miljöbalken m.m.).

322

SOU 2018:46

Författningskommentar

Med ”areella näringar” avses områden för de areella näringarna enligt 3 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken, dvs. jordbruk, skogsbruk, ren- näring, yrkesfiske och vattenbruk. Kravet gäller såväl riksintressen som sådana andra områden som kan ha väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas respektive hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Med ”råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner” avses om- råden som innehåller viktiga råvarutillgångar eller anläggningar som utgör samhällsviktiga funktioner där möjligheten att utnyttja respek- tive driva dessa bör eller ska värnas enligt 3 kap. 7–8 §§ miljöbalken. Här ingår också områden och anläggningar som har betydelse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § miljöbalken. Även andra samhällsviktiga funktioner som kan behöva beaktas vid efterföljande planering, exem- pelvis sjukhus och anläggningar för produktion, förvaring och distri- bution av livsmedel, utgör sådana förhållanden som ska redovisas.

Med ”miljö, hälsa och säkerhet” avses områden där särskild hän- syn bör tas till att det råder eller kan råda förhållanden som negativt kan påverka miljön eller människors hälsa och säkerhet. Det gäller exempelvis buller, luft- och vattenkvalitet, olycksrisk, översvämning, erosion, förorenad mark och dåliga grundförhållanden. Även områden med brist på grundvatten eller där det kan vara svårt att omhänderta avloppsvatten omfattas. Kravet hänger bl.a. samman med bestämmel- serna i 2 kap. 5 och 10 §§ och därigenom med miljökvalitetsnor- merna i 5 kap. miljöbalken. Miljökvalitetsnormer kan exempelvis aktualiseras genom brister i luftkvaliteten eller att berörda vatten- förekomster har dålig ekologisk eller kemisk status. Det finns inget krav på att miljökvalitetsnormerna ska redovisas i sin helhet, annat än i de fall då de kan vara av väsentlig betydelse för de beslut som avses i 2 § andra stycket. Däremot behöver normerna åtminstone ingå i underlaget för översiktsplanen (prop. 1997/98:90 s. 163).

Tredje stycket, som i sak motsvarar nuvarande lydelse av 5 § 3, anger att kommunen, i stället för kravet i första stycket 2, i fråga om riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och gällande miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken särskilt ska ange hur riks- intressena ska tillgodoses och miljökvalitetsnormerna ska följas. Detta innebär att kravet på redovisning enligt första stycket 2 inte omfattar riksintressen och miljökvalitetsnormer, som i stället ska redovisas på det sätt som anges i bestämmelsen. Vägledning för vad som avses med uttrycken ”tillgodoses” respektive ”följas” kan hämtas från förarbeten

323

FörfattningskommentarSOU 2018:46

till nuvarande bestämmelse i 5 § 3 (se exempelvis prop. 1985/86:1 s. 532 f., prop. 1997/98:90 s. 163 och 302, prop. 2006/07:122 s. 63 och prop. 2009/10:184 s. 37).

Övervägandena finns i avsnitt 9.1.6, 10.3.1 och 10.3.3.

5 § (lydelse enligt prop. 2017/18:163)

Paragrafen ställer krav på vissa uppgifter som ska redovisas i över- siktsplanen.

Första stycket 1 och 2 motsvarar punkterna 5 och 6 i nuvarande lydelse av paragrafen.

Punkt 3 motsvarar punkt 7 i regeringens förslag till ny lydelse av paragrafen i prop. 2017/18:163.

Punkt 4, som har nytt innehåll, anger att av översiktsplanen ska framgå sådana områden och verksamheter som angår flera kommu- ner eller är av regional betydelse. De områden och verksamheter som ska framgå bör redovisas på en karta.

Vägledning om vilka områden och anläggningar som bör redovi- sas finns i äldre förarbeten. Som exempel nämns lokaliseringen av flygplatser, sträckningen av vägar, banor och ledningar, läget för större täkter, anläggningar för sophantering, större serviceanläggningar, små- båtshamnar och andra fritidsanläggningar. Ett annat exempel är större detaljhandelsanläggningar med ett upptagningsområde som omfatt- ar mer än en kommun. Hit hör också bevarandet av regionalt bety- delsefulla friluftsområden och kulturmiljöer liksom större samman- hängande grönområden (se prop. 1985/86:1 s. 337).

I andra stycket, som är nytt, finns en upplysning om att det av

20 § framgår att det ska anmärkas i planen, om länsstyrelsen inte har godtagit den i viss del.

Övriga ändringar är endast redaktionella. Övervägandena finns i avsnitt 9.1.7 och 11.3.

324

SOU 2018:46

Författningskommentar

6 §

Paragrafen anger att översiktsplanen ska utformas så att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgår.

Första stycket har ändrats genom att kravet på att översiktsplanen ska redovisa planens konsekvenser har flyttats till 6 a § första stycket.

Innehållet i det nya andra stycket motsvarar nuvarande lydelse av

23 § tredje stycket. Bestämmelsen anger att planen för en viss del av kommunen får redovisas med en annan detaljeringsgrad än för pla- nen i övrigt. I förhållande till den gällande bestämmelsen förtydligas att det inte krävs en ändring av den kommunomfattande planen för att kommunen ska få redovisa en viss del av kommunen.

Övervägandena finns i avsnitt 9.1.10 och 9.1.11.

6 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om redovisning av översiktsplanens konsekvenser.

Första stycket anger att översiktsplanen ska redovisa planens väs- entliga konsekvenser. Bestämmelsen innebär, jämfört med nuvarande bestämmelse i 6 §, att skyldigheten enbart gäller planens väsentliga konsekvenser. Motsatsvis behöver alltså inte konsekvenser av be- gränsad eller liten betydelse redovisas i planen. Konsekvenser som enbart berör ett mindre antal fastighetsägare behöver inte redovisas. Redovisningens omfattning och detaljeringsgrad kan även anpassas till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program m.m. (jfr 6 kap. 12 § 4 miljöbalken). Kom- munen ska kunna välja inriktning och omfattning i varje särskilt fall (jfr prop. 1994/95:230 s. 62).

Andra stycket anger att det särskilt ska anges i redovisningen hur planen förhåller sig till dels regeringens nationella strategi för fysisk planering (punkt 1), dels relevanta regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (punkt 2). Uttrycket ”förhåller sig” innebär att kommunen ska ange i vilken utsträckning som översiktsplanen är förenlig med den nationella stra- tegin respektive de relevanta regionala mål, planer och program som avses i bestämmelsen. Om planen är förenlig med dessa dokument, är det tillräckligt att planen innehåller en uppgift om detta. Om över- siktsplanen däremot strider mot den nationella strategin eller de

325

Författningskommentar

SOU 2018:46

regionala målen, planerna och programmen, ska planen redovisa på vilket sätt. Punkt 2 motsvarar i sak delar av gällande 5 § 4.

Att redovisningen ska ske särskilt innebär att denna redovisning alltid ska finnas, dvs. oberoende av om konsekvenserna är väsentliga i förhållande till den nationella strategin respektive de relevanta regio- nala målen, planerna och programmen.

Övervägandena finns i avsnitt 9.1.9 och 9.1.10.

6 b §

Paragrafen, som är ny, anger vilka krav på redovisning av miljökon- sekvenser som gäller beroende på om översiktsplanen eller ändring- en kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte (jfr 9 §).

Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande lydelse av 4 § andra och tredje styckena. Den enda skillnaden är att ordningen på styckena är omkastade, så att omständigheten att en betydande miljöpåverkan kan antas anges före den när en sådan miljöpåverkan inte kan antas. Övriga ändringar är endast redaktionella.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.

7 §

Paragrafen innehåller upplysningar om vad kommunen ska göra innan den antar eller ändrar en översiktsplan.

Ändringen i punkt 1 innebär att hänvisningen utökas till att om- fatta 3 § och de nya paragraferna 6 a och 6 b §§.

Punkt 3 har följdändrats på grund av att ett krav på granskning av planförslaget har ersatt kravet på utställning (se 12 § första stycket).

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.3.

8 §

Paragrafen innehåller förfarandebestämmelser om samråd när ett förslag till översiktsplan eller en ändring i planen upprättas.

Ändringen i tredje stycket innebär att kravet tas bort på att kom- munen under samrådet även ska redovisa planeringsunderlag av be-

326

SOU 2018:46

Författningskommentar

tydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan syn- punkt. I stället ska kommunen redovisa det planeringsunderlag som har betydelse för bedömningen av förslaget (jfr nuvarande lydelse av 5 kap. 11 c §).

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.2.

9 §

Paragrafen ställer krav på kommunen att i vissa fall genomföra sam- rådet så att det även uppfyller vissa krav om samråd i 6 kap. miljö- balken.

Paragrafen har arbetats om främst i syfte att nå överensstämmelse med principen om att miljöbalken, vid miljöbedömningar av planer enligt PBL, endast tillämpas när detta särskilt anges i nämnda lag (jfr prop. 2003/04:116 s. 46). Vidare har syftet varit att förtydliga hur samråden enligt 6 kap. miljöbalken ska integreras i samrådet enligt PBL.

Första stycket första meningen innebär att kommunen inom ramen för samrådet enligt 8 § ska undersöka om översiktsplanen eller änd- ringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Utgången av undersökningen får betydelse för hur miljökonsekvenserna ska redo- visas i översiktsplanen (jfr 6 b §). Kravet gäller inte om frågan om bety- dande miljöpåverkan redan är avgjord i föreskrifter från regeringen (jfr andra stycket).

Första stycket andra meningen innebär att undersökningen ska göras på det sätt som anges dels i 6 kap. 6 § miljöbalken, dels i före- skrifter som har meddelats i anslutning till den bestämmelsen. Det innebär att kommunen ska identifiera omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. Regeringen har i 5 § miljö- bedömningsförordningen (2017:966) meddelat föreskrifter om vilka omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan som ska ligga till grund för undersökningen. Kommunen ska även genomföra ett s.k. undersökningssamråd. Det innebär att kommunen ska samråda i frågan om betydande miljöpåverkan med de kommuner och länsstyrelser m.fl. som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, om myndigheten eller kommunen inte redan vid identifieringen kommit fram till att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.

327

Författningskommentar

SOU 2018:46

Andra stycket innebär att första stycket inte gäller om frågan om betydande miljöpåverkan är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken. Sådana föreskrifter finns i 2 § 2 c och 3 § 3 miljöbedömningsförordningen. Föreskrifterna innebär att en undersökning enligt första stycket normalt endast kom- mer att krävas för små ändringar av översiktsplanen. I övriga fall ska översiktsplanen antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Tredje stycket anger att kommunen inom ramen för samrådet en- ligt 8 § även ska uppfylla kraven på avgränsningssamråd i 6 kap. 9 och 10 §§ miljöbalken. Det förutsätter att antingen undersökningen enligt första stycket eller föreskrifter enligt andra stycket innebär att planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan. Kraven på avgränsningssamråd innebär dels att kommunen ska samråda om hur omfattningen av och detaljeringsgraden i en miljö- konsekvensbeskrivning ska avgränsas (jfr 6 kap. 9 § 1 miljöbalken), dels att avgränsningssamrådet ska ske med de kommuner, läns- styrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljö- ansvar kan antas bli berörda av planen (jfr 6 kap. 10 § miljöbalken).

Fjärde stycket innehåller en begränsning i förhållande till kraven i 6 kap. 6 och 10 §§ miljöbalken när det gäller vilka kommunen behö- ver samråda med under undersöknings- och avgränsningssamrådet. Begränsningen innebär att kommunen inte behöver samråda med andra statliga myndigheter än länsstyrelsen.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.1 och 8.3.2.

10 §

Paragrafen anger länsstyrelsens uppgifter under samrådet. Ändringen i första stycket 3 innebär att länsstyrelsens uppgifter

utökas på så sätt att länsstyrelsen ska verka för att planen även i övrigt är lämpligt utformad i förhållande till reglerna om strandskydd i

7kap. miljöbalken, dvs. utöver att redovisningen av områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.

Det nya andra stycket innebär att länsstyrelsen inte bara ska ge råd om 2 kap. (jfr första stycket 2), utan även om tillämpningen av övriga bestämmelser i lagen. Kravet gäller enbart i de fall det behövs från

328

SOU 2018:46

Författningskommentar

allmän synpunkt, exempelvis för att förhindra väsentliga fel. Bestäm- melsen ansluter till motsvarande skyldighet under detaljplanepro- cessen (5 kap. 14 § andra stycket).

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.4 och 11.2.

12 §

Paragrafen anger en skyldighet för kommunen att ställa ut planför- slaget under minst två månader.

Ändringen i första stycket innebär att ett krav på granskning av planförslaget ersätter kravet på utställning.

Det nya andra stycket anger att kommunen under gransknings- tiden ska hålla förslaget och samrådsredogörelsen tillgängliga för granskning. Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande lydelse av 24 § första stycket andra meningen.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.3.

13 §

Paragrafen anger att kommunen är skyldig att kungöra utställningen av planförslaget före utställningstidens början.

Paragrafen har följdändrats på grund av att ett krav på granskning av planförslaget har ersatt kravet på utställning (se 12 § första stycket). Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande lydelse av 24 § andra stycket 2–4, med undantag för att granskningstiden enligt 12 § första stycket ska vara två månader.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.3.

14 §

Paragrafen anger att kommunen är skyldig att innan utställningen äger rum skicka planförslaget och kungörelsen till länsstyrelsen och vissa kommuner och kommunala organ.

Paragrafen har följdändrats på grund av att ett krav på granskning av planförslaget har ersatt kravet på utställning (se 12 § första stycket). Be- stämmelsen motsvarar i sak nuvarande lydelse av 25 § första stycket 1.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.3.

329

Författningskommentar

SOU 2018:46

15 §

Paragrafen anger att den som vill lämna synpunkter på planförslaget ska göra det skriftligen under utställningstiden.

Paragrafen har följdändrats på grund av att ett krav på granskning av planförslaget har ersatt kravet på utställning (se 12 § första stycket).

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.3.

16 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om att länsstyrelsen under ut- ställningstiden ska avge ett granskningsyttrande över planförslaget.

Första stycket har följdändrats på grund av att ett krav på gransk- ning av planförslaget har ersatt kravet på utställning (se 12 § första stycket).

Ändringen i andra stycket första meningen innebär en begränsning av vad som får framgå av granskningsyttrandet, genom att det enbart är krav som ansluter till de s.k. ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § andra stycket som ska framgå. Begränsningen förhindrar inte att läns- styrelsen under granskningsskedet förmedlar synpunkter på planen i andra avseenden till kommunen på annat sätt.

Ändringen i andra stycket 3 innebär att det även ska framgå av granskningsyttrandet om översiktsplanen är olämpligt utformad i förhållande till bestämmelserna om strandskydd i 7 kap. miljöbalken på något annat sätt än i fråga om redovisningen av områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen (jfr 10 § första stycket 3).

Ändringen i andra stycket 5 är endast språklig. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.3, 10.3.4 och 11.3.

17 §

Paragrafen anger vad kommunen ska göra med de synpunkter som kommit fram under utställningstiden.

Paragrafen har följdändrats på grund av att ett krav på granskning av planförslaget har ersatt kravet på utställning (se 12 § första stycket).

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.3.

330

SOU 2018:46

Författningskommentar

18 §

Paragrafen anger vad kommunen är skyldig att göra om förslaget ändras väsentligt efter utställningen.

Paragrafen har följdändrats på grund av att ett krav på granskning av planförslaget har ersatt kravet på utställning (se 12 § första stycket).

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.3.

18 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att länsstyrelsen på kommunens begäran under vissa förutsättningar ska tillhandahålla ett reviderat granskningsyttrande enligt 16 §. Förutsättningarna är att kommunen ändrar planförslaget efter granskningstiden utan att en ny granskning enligt 18 § äger rum och att länsstyrelsens yttrande till följd av ändringen helt eller delvis blir inaktuellt.

Övervägandena finns i avsnitt 11.3.

19 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att kommunen ska skicka ett meddelande till länsstyrelsen när en översiktsplan har antagits eller ändrats. Meddelandet kan skickas elektroniskt (jfr prop. 2010/11:63 s. 52).

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.4.

21 §

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om när ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen börjar gälla, har endast ändrats språkligt.

331

Författningskommentar

SOU 2018:46

22 §

Paragrafen innehåller förfarandebestämmelser för när ett beslut att anta eller ändra en översiktsplan har vunnit laga kraft.

Paragrafen har ändrats så att även lantmäterimyndigheten ska få del av vissa handlingar. I övrigt har paragrafen endast ändrats språkligt.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.4.

22 a §

Paragrafen, som är ny, innebär en skyldighet för kommunen att hålla översiktsplanen tillgänglig på kommunens webbplats, när ett beslut att anta eller ändra planen har fått laga kraft. Skyldigheten att hålla planen tillgänglig på webbplatsen upphör om den ersätts av en ny översiktsplan.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.6.

23 §

Paragrafen, som har nytt innehåll, innehåller bestämmelser om att kommunfullmäktige ska anta en planeringsstrategi.

Första stycket anger att kommunfullmäktige senast 15 månader efter ett ordinarie val ska anta en planeringsstrategi. I strategin ska fullmäk- tige ta ställning till ändrade planeringsförutsättningar av betydelse för översiktsplanens aktualitet, kommunens fortsatta arbete med över- siktsplaneringen och översiktsplanens aktualitet i olika delar. Den an- givna fristen innebär att fullmäktige ska anta planeringsstrategin senast under perioden 8–14 december året efter att ordinarie val till full- mäktige har hållits, eftersom ordinarie val ska hållas den andra söndagen i september (jfr 1 kap. 3 § vallagen [2005:837]). Ett extra val enligt 5 kap. 10 § kommunallagen (2017:725) medför ingen skyldighet att anta en planeringsstrategi.

I fråga om ändrade planeringsförutsättningar hänger kravet sam- man med länsstyrelsens skyldighet att regelbundet tillhandahålla sådant planeringsunderlag som har betydelse för kommunens över- siktsplanering (jfr 26 §). Fullmäktige bör ta ställning till bl.a. de underlag som länsstyrelsen har redovisat.

332

SOU 2018:46

Författningskommentar

När det gäller kommunens fortsatta arbete med översiktsplanen, kan det exempelvis handla om att fullmäktige anser att planen bör revideras i vissa avseenden, att en fördjupning bör tas fram för en tätort eller stadsdel, eller att ett arbete ska påbörjas med att se över översiktsplanen. Däremot finns det inget krav på att fullmäktige ska ange på vilket sätt arbetet ska bedrivas.

I fråga om översiktsplanens aktualitet i olika delar, innebär detta att fullmäktige ska ta ställning till om planens intentioner fortfarande är giltiga (jfr prop. 1994/95:230 s. 115). Om fullmäktige bedömer att översiktsplanen inte längre är aktuell, ska det framgå av planerings- strategin. Om översiktsplanen endast delvis har upphört att vara aktuell, ska det framgå i vilken del detta gäller. Med del avses både geo- grafiska och tematiska delar. Det kan exempelvis handla om att över- siktsplanens vägledning för en viss tätort eller hur ett visst allmänt intresse bör beaktas inte längre är aktuell.

Avsikten är att hela översiktsplanen ska bedömas, dvs. även för- djupningar och tillägg till planen. Fullmäktiges ställningstagande i planeringsstrategin innebär inte i sig att översiktsplanen ändras. Vidare betyder det inte att översiktsplanen är inaktuell, bara för att kom- munen bedömer att planen i delar behöver kompletteras genom en ändring. Översiktsplanen kan alltså vara aktuell i vissa delar, även om det finns brister i andra delar.

Andra stycket anger att kraven i första stycket inte gäller om kom- munfullmäktige antar en ny översiktsplan senast 15 månader efter ett ordinarie val.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

24 §

I paragrafen, som har nytt innehåll, finns förfarandebestämmelser om när kommunfullmäktige har antagit en planstrategi.

Första punkten anger att kommunen, när kommunfullmäktige har antagit en planeringsstrategi, utan dröjsmål ska skicka strategin och ett protokollsutdrag med beslutet till Boverket, länsstyrelsen samt de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfra- strukturplanering. Strategin och protokollsutdraget kan skickas elek- troniskt (jfr prop. 2010/11:63 s. 52). Bestämmelsen motsvarar i sak

333

Författningskommentar

SOU 2018:46

nuvarande lydelse av 2 kap. 7 § plan- och byggförordningen (2011:338), som hör samman med bemyndigandet i gällande 16 kap. 1 § 1.

Andra punkten anger att kommunen, när kommunfullmäktige har antagit en planeringsstrategi, ska hålla strategin tillgänglig på kom- munens webbplats.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

25 §

Paragrafen, som har nytt innehåll, anger under vilka omständigheter som en översiktsplan är att anse som aktuell.

Första stycket 1 anger att översiktsplanen är aktuell under den mandatperiod då en antagen plan har fått laga kraft.

Första stycket 2 anger att planen också är aktuell under den man- datperiod som kommunfullmäktige har bedömt att den är aktuell enligt 23 § första stycket, dvs. i sin planeringsstrategi och inom den tid som anges i den bestämmelsen. Om fullmäktige inte har beslutat om planeringsstrategin senast 15 månader efter ett ordinarie val, upphör översiktsplanen att vara aktuell. Att fullmäktige beslutar om en planeringsstrategi när det har gått mer än 15 månader efter ett ordinarie val, medför inte att översiktsplanen blir aktuell. Har över- siktsplanen upphört att vara aktuell, krävs att kommunen antar en ny översiktsplan.

Andra stycket anger att planen därefter är aktuell 15 månader efter ett ordinarie val, om inte kommunfullmäktige bedömt att den är inaktuell. Detta innebär att planen är aktuell till någon gång under perioden 8–14 december året efter att ordinarie val till fullmäktige har hållits (jfr 1 kap. 3 § vallagen [2005:837]), under förutsättning att en ny översiktsplan har fått laga kraft eller att fullmäktige i en planer- ingsstrategi bedömt att planen fortfarande är aktuell under den före- gående mandatperioden.

Tredje stycket upplyser slutligen om att översiktsplanen kan vara helt eller delvis aktuell enligt 23 § första stycket 3.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.3.

334

SOU 2018:46

Författningskommentar

26 §

Paragrafen, som har nytt innehåll, innebär ett krav på länsstyrelsen att redovisa ett underlag.

Första stycket anger att länsstyrelsen under det tredje året varje mandatperiod ska redovisa ett underlag till kommunen för kommunens översiktsplanering avseende sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Bestäm- melsen motsvarar i sak delvis nuvarande lydelse av 28 § första stycket. Kravet att länsstyrelsen ska redovisa underlaget under mandatperio- dens tredje år innebär att länsstyrelsen ska lämna underlaget tidigast den 15 oktober två år efter ordinarie val och senast den 14 oktober påföljande kalenderår (jfr 5 kap. 9 § kommunallagen [2017:725]). Underlaget har betydelse för kommunfullmäktiges beslut om planer- ingsstrategi (jfr 23 §).

I underlaget ska länsstyrelsen ange hur dessa intressen förhåller sig till kommunens översiktsplan och om länsstyrelsens gransknings- yttrande i någon del inte längre gäller. Det kan exempelvis handla om att länsstyrelsen i granskningsyttrandet har motsatt sig ny bebyg- gelse i ett område som när översiktsplanen upprättades utgjorde en del av ett större vägreservat av riksintresse. När den slutliga väg- sträckningen väl lagts fast kan synpunkterna i granskningsyttrandet ha förlorat i aktualitet. Kommunen ska då underrättas om att läns- styrelsens tidigare framförda synpunkt inte längre gäller. Det kan även handla om att länsstyrelsen tidigare har motsatt sig en ny bebyg- gelse därför att den ligger nära en industri som bullrar, men där verk- samheten avvecklats och anledningen till att länsstyrelsen motsatt sig den nya bebyggelsen försvunnit.

Andra stycket, som är nytt, anger att länsstyrelsen ska lämna ett sådant underlag till kommunen också när kommunen begär det. Be- stämmelsen motsvarar i sak nuvarande lydelse av 28 § andra stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 11.4.1.

27 §

Paragrafen, som har nytt innehåll, anger hur en översiktsplan kan ändras.

Första stycket, som överensstämmer i huvudsak med nuvarande lydelse av 23 § första stycket, anger att en översiktsplan kan ändras

335

Författningskommentar

SOU 2018:46

för en viss del av kommunen. Den kan också ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. I övrigt har bestäm- melsen följdändrats på grund av den nya bestämmelsen i 22 a §.

Andra stycket, som överensstämmer med nuvarande lydelse av

23 § tredje stycket med språkliga ändringar, anger att när en över- siktsplan ändras, så ska sambanden med och konsekvenserna för pla- nen som helhet redovisas. Någon ändring i sak är inte avsedd.

28 §

Paragrafen, som har nytt innehåll, anger att för ett förslag till ändring som endast avser en viss del av kommunen, är det tillräckligt om granskningstiden är minst sex veckor (i stället för två månader). Bestämmelsen motsvarar i sak delvis nuvarande lydelse av 24 § andra stycket 3.

4 kap.

33 b §

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om innehållet i planbeskriv- ningen, har arbetats om i syfte att förtydliga vad som utlöser den redovisningsskyldighet som följer av paragrafen.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.1 och 8.3.2.

34 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om innehållet i planbeskrivningen. Första stycket har arbetats om i syfte att förtydliga vad som utlöser

den redovisningsskyldighet som följer av paragrafen. Övervägandena finns i avsnitt 8.3.1 och 8.3.2.

336

SOU 2018:46

Författningskommentar

5kap.

6§

Paragrafen innehåller en redogörelse för de olika stegen i planpro- cessen innan en ny detaljplan kan antas. Ändringen innebär att hän- visningen till bestämmelserna om planeringsbesked i 10 a–10 f §§ har tagits bort, eftersom planeringsbesked inte är ett obligatoriskt inslag när en ny detaljplan tas fram.

7 §

Paragrafen innehåller hänvisningar till de särskilda bestämmelser i kapitlet som reglerar ett utökat planförfarande. I paragrafen anges även för vilka detaljplaner det utökade förfarandet är tillämpligt.

Ändringen i första stycket innebär att hänvisningen till 17 § första stycket ersätts med en hänvisning till 17 §, då nämnda bestämmelse enbart består av ett stycke. I övrigt har första stycket följdändrats på grund av att nuvarande bestämmelser i 11 a–11 c §§ har fått nya be- teckningar.

Andra stycket, som är nytt, innebär att det utökade förfarandet även ska tillämpas om översiktsplanen är inaktuell (jfr 3 kap. 25 §). Förutsättningen att översiktsplanen ska vara inaktuell gäller enbart det område som detaljplanen avser. Bestämmelsen ska alltså inte till- lämpas om översiktsplanen är aktuell i den berörda delen men in- aktuell i någon annan del.

Bestämmelsen innebär att förutsättningarna kan påverkas för att anta en detaljplan där det s.k. standardförfarandet har tillämpats, om översiktsplanen upphör att vara aktuell under detaljplaneprocessen. Det finns dock vissa möjligheter att växla förfarande under detalj- planeprocessen (jfr 18 § tredje stycket), vilket i vissa fall kan göra det möjligt att läka de brister som kan finnas om kommunen har tillämpat standardförfarandet under den tid som översiktsplanen var aktuell.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5.

337

Författningskommentar

SOU 2018:46

7 a §

Paragrafen innehåller bestämmelser om ett samordnat förfarande med bestämmelser i miljöbalken, väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Paragrafen har följdändrats på grund av de nya bestämmelserna om en aktuell översiktsplan (se 3 kap. 25 §). Ändringen innebär ett krav på att översiktsplanen ska vara aktuell för att kommunen ska få använda ett samordnat förfarande. Bestämmelsen innebär att förut- sättningarna kan påverkas för att anta en detaljplan där det samord- nade förfarandet har tillämpats, om översiktsplanen upphör att vara aktuell under detaljplaneprocessen.

I övrigt har paragrafen även följdändrats på grund av att nu- varande bestämmelse i 11 a § har fått en ny beteckning.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5.

11 §

Paragrafen reglerar vilka kommunen ska samråda med i arbetet med att ta fram ett program eller ett förslag till detaljplan.

Ändringen innebär att det fjärde stycket tas bort (jfr 11 a §).

11 a §

I paragrafen, som har nytt innehåll, finns bestämmelser om att kom- munen i vissa fall ska genomföra samrådet så att det även uppfyller kraven om samråd i 6 kap. miljöbalken.

Paragrafen har arbetats om i syfte att nå överenstämmelse med principen om att miljöbalken, vid miljöbedömningar av planer enligt PBL, endast tillämpas när detta särskilt anges i nämnda lag (jfr prop. 2003/04:116 s. 46). Vidare har syftet varit att förtydliga hur sam- råden enligt 6 kap. miljöbalken ska integreras i samrådet enligt PBL. Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande lydelse av 11 § fjärde stycket. Se även kommentaren till 3 kap. 9 §.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.1 och 8.3.2.

338

SOU 2018:46

Författningskommentar

11 b §

Paragrafen, som reglerar i vilka fall som kommunen ska kungöra ett förslag till detaljplan, har fått en ny beteckning på grund av den nya bestämmelsen i 11 a §.

11 c §

Paragrafen, som reglerar hur kungörelse ska ske och vad den ska innehålla, har fått en ny beteckning på grund av den nya bestämmel- sen i 11 a §.

11 d §

Paragrafen, som reglerar kommunens skyldighet att hålla planför- slaget och underlaget tillgängligt under samrådstiden, har fått en ny beteckning på grund av den nya bestämmelsen i 11 a §.

18 §

Paragrafen, som innehåller förfarandebestämmelser för när samrådet är klart, har följdändrats på grund av att nuvarande bestämmelse i 11 b § har fått en ny beteckning.

18 a §

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om kungörelse av planför- slag, har följdändrats på grund av att nuvarande bestämmelse i 11 b § har fått en ny beteckning.

25 §

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om kungörelse och gransk- ning av planförslag som har ändrats väsentligt efter granskningstiden, har följdändrats på grund av att nuvarande bestämmelse i 11 b § har fått en ny beteckning.

339

Författningskommentar

SOU 2018:46

32 §

Paragrafen, som innehåller förfarandebestämmelser för när ett be- slut att anta en detaljplan har vunnit laga kraft, har följdändrats på grund av att nuvarande bestämmelse i 11 b § har fått en ny beteck- ning. Bestämmelsen har även ändrats språkligt.

39 §

Paragrafen, som innehåller hänvisningar till bestämmelserna om planförfarandet när det gäller områdesbestämmelser, har följdänd- rats på grund av att nuvarande bestämmelser i 11–11 c §§ har fått nya beteckningar. Övriga ändringar är endast redaktionella.

7kap.

8§

Paragrafen, som innehåller hänvisningar till förfarandebestämmelser för översiktsplaner, har ändrats på så sätt att ett krav på granskning av planförslaget ersätter kravet på utställning. Vidare har hänvisning- en utökats till att även omfatta den nya bestämmelsen om reviderat granskningsyttrande i 3 kap. 18 a §.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.3 och 11.2.2.

9 §

Paragrafen innehåller förfarandebestämmelser för när en regionplan antas, ändras eller upphävs.

Ändringen i andra stycket innebär att regionplaneorganet även ska se till att planen sänds till lantmäterimyndigheten när planen har fått laga kraft.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.4.

340

SOU 2018:46

Författningskommentar

11 kap.

10 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om länsstyrelsens skyldigheter att under vissa omständigheter överpröva ett beslut av kommunen att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser.

Ändringen i andra stycket 5 innebär att länsstyrelsen även ska över- pröva kommunens beslut om beslutet kan antas innebära att ett bygg- nadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Termen ”bygg- nadsverk” definieras som en byggnad eller annan anläggning (1 kap. 4 §). Övriga ändringar är endast språkliga.

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.5.

13 kap.

1 §

Paragrafen anger vilka beslut som kan överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725).

Första stycket 2, som har nytt innehåll, anger att kommunfullmäk- tiges beslut om planeringsstrategi för översiktsplaneringen får över- klagas enligt nämnda ordning.

Ändringarna i övrigt innebär att efterföljande punkter får nya be- teckningar.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

16 kap.

1 §

Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter i vissa ämnen.

Punkt 1, som innehåller en föreskriftsrätt för regeringen när det gäller att kommunen ska skicka beslut enligt 3 kap. 27 § om över- siktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra be- rörda, har utgått till följd av de nya bestämmelserna om en aktuell översiktsplan (jfr 3 kap. 23 och 24 §§).

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

341

Författningskommentar

SOU 2018:46

1 a § (lydelse enligt prop. 2017/18:132)

Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om vissa standarder vid utformning av bl.a. detaljplaner.

Paragrafen har ändrats så att även översiktsplaner (punkt 1), region- planer (punkt 2) och områdesbestämmelser (punkt 3) omfattas av regeringens föreskriftsrätt. Punkt 3 i övrigt och punkt 4 motsvarar första stycket i gällande lydelse av paragrafen.

Ändringen innebär att det bemyndigande som tidigare gällt för detaljplaner och grundkartor utökas så att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer även får meddela föreskrifter om standarder för utformning av översiktsplaner, regionplaner och om- rådesbestämmelser. Krav på översiktsplaner finns i 3 kap., på områdes- bestämmelser i 4 kap. och på regionplaner i 7 kap.

Vägledning för vad som avses med standarder för utformning kan fås i förarbeten till den gällande bestämmelsen, dvs. bl.a. arbetssätt, gränssnitt och termer (prop. 2017/18:132 s. 12). Liksom tidigare kan standarder exempelvis omfatta metadata, databasstruktur, krav på kvalitet och validitet samt hur information ska förvaltas, underhållas och distribueras. Standarder för utformning avser bl.a. tekniskt över- föringsformat av planinformation och krav på uppgifter om planen eller bestämmelserna, gränser, områden och planbestämmelser, dvs. principer för kodning. När det gäller planernas och områdesbestämmel- sernas utformning avses bl.a. kartornas informationsmängder, infor- mationsspecifikationer för dessa och utseende (manér), exempelvis färg, textsättning, kartdeklaration och kartbeteckningar.

Övervägandena finns i avsnitt 9.2.1.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Enligt första punkten träder lagen i kraft den 1 januari 2021 i fråga om 3 kap. 25 § och 5 kap. 7 § andra stycket och i övrigt den 1 januari 2020. Det innebär att bestämmelsen om när en översiktsplan är att anse som aktuell och kravet på att översiktsplanen ska vara aktuell för att det s.k. standardförfarandet ska få tillämpas när en detaljplan upprättas inte börjar gälla förrän den tidpunkt då kommunen ska ha antagit en planeringsstrategi (jfr tredje punkten).

342

SOU 2018:46

Författningskommentar

Enligt andra punkten ska äldre bestämmelser, förutom 3 kap.

22 §, 7 kap. 9 § och 16 kap. 1 a §, fortfarande gälla för ärenden om an- tagande, ändring eller upphävande av regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före den 1 januari 2020 och för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana planer och bestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Såväl ett ärende om detaljplan som ett ärende om översiktsplan, regionplan eller områdesbestämmelser bör anses ha påbörjats vid den tidpunkt när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats.

Iden mån planärendet har inletts med ett detaljplaneprogram bör ären- det emellertid anses ha påbörjats först vid den tidpunkt då kommunen beslutar att upprätta detaljplanen (jfr prop. 2013/14:126 s. 234).

Efter att kommunens beslut i ett ärende enligt ovan har fått laga kraft ska de bestämmelser som gäller vid den tidpunkten tillämpas på sådana planer eller bestämmelser. Det innebär att kravet på att kommunen ska anta en planeringsstrategi även kommer att omfatta ärenden om översiktsplaner som med stöd av denna punkt har anta- gits enligt äldre bestämmelser.

De ändringar som ska tillämpas vid ikraftträdandet oberoende av när ärendet har påbörjats är dels bestämmelserna om att kommunen eller regionplaneorganet ska skicka vissa handlingar till lantmäteri- myndigheten, dels bemyndigandet i 16 kap. 1 a §.

Enligt tredje punkten ska i stället för den tid som anges i den nya bestämmelsen i 3 kap. 23 § första stycket, kommunens första plan- eringsstrategi efter de förslagna ändringarna i PBL trätt i kraft antas senast den 1 januari 2021. Bestämmelsen innebär ett krav på kom- munen att anta en planeringsstrategi senast det angivna datumet, i stället för som annars hade varit fallet senast 15 månader efter valet till fullmäktige 2022.

Enligt fjärde punkten ska kravet i den nya bestämmelsen i 5 kap. 7 a § på att en detaljplan ska vara förenlig med en aktuell översikts- plan inte tillämpas förrän den 1 januari 2021. Tidpunkten som anges i bestämmelsen sammanfaller med den tidpunkt då kommunen ska ha antagit sin första planeringsstrategi (jfr tredje punkten).

Enligt femte punkten ska översiktsplaner antagna före den 1 januari 2004 upphöra att gälla vid utgången av 2024. Det gäller även om planen har bedömts vara aktuell vid en senare tidpunkt.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.4, 12.1 och 12.2.

343

Författningskommentar

SOU 2018:46

14.3Förslaget till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)

2 kap.

4 §

Paragrafen innehåller förfarandebestämmelser för när en regionplan eller översiktsplan antas, ändras eller upphävs.

Bestämmelsen har följdändrats på grund av lantmäterimyndig- heten i stället ska få del av vissa handlingar enligt 7 kap. 9 § respek- tive 3 kap. 22 § plan- och bygglagen (2010:900).

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.4.

4 a §

Paragrafen ställer krav på att länsstyrelsen ska underrätta Natur- vårdsverket, om det i fråga om en översiktsplan eller detaljplan krävs samråd med ett annat land enligt 6 kap. miljöbalken.

I andra stycket, som är nytt, anges att länsstyrelsen även ska under- rätta Naturvårdsverket när en översiktsplan eller detaljplan, som om- fattats av ett samråd med andra länder, antas, ändras eller upphävs.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.4.

7 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om att kommunen när den har beslutat om översiktsplanens aktualitet, ska skicka beslutet till vissa aktörer.

Paragrafen har utgått till följd av de nya bestämmelserna om en aktuell översiktsplan (jfr 3 kap. 23 och 24 §§ plan- och bygglagen [2010:900]).

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

344

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:6

En utvecklad översiktsplanering

Beslut vid regeringssammanträde den 19 januari 2017

Sammanfattning

En särskild utredare ska utreda och lämna förslag på hur översikts- planeringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering

m.m.och hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk pla- nering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för över- siktsplaneringen. Utredaren ska även utreda möjligheten att göra över- siktsplanen bindande i vissa avseenden och utreda hur redovisningen av planhandlingarna bör göras för att skapa förutsättningar för ökad förutsebarhet och en hållbar samhällsutveckling.

Utredaren ska föreslå hur kommunen kan ges större möjligheter att besluta om en tillkommande eller befintlig bebyggelse behöver regleras med en detaljplan. Utredaren ska även föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas.

Utredaren ska utreda behovet av och förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer, exempelvis genom en bestämmelse i en detaljplan.

Utredaren ska vidare utreda behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Kommunen ska ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas.

Utredaren ska senast den 20 juni 2017 redovisa uppdraget om en begränsning av kravet på detaljplan. Utredaren ska senast den 15 mars 2018 redovisa uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och upp- draget att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer. Upp- draget ska slutredovisas senast den 15 november 2018.

347

Bilaga 1

SOU 2018:46

Bakgrund

Regeringen genomför just nu den största bostadspolitiska satsningen på 20 år. Som ett led i detta har ett bostadspolitiskt paket med förslag på 22 åtgärder för fler bostäder presenterats. I paketet föreslås flera reformer som förutsätter ytterligare utredningsinsatser som ett led i genomförandet. Bland annat aviseras förslag om en utvecklad översikts- planering, en begränsning av detaljplanekravet och en översyn av kom- munens möjligheter att reglera upplåtelseformer. Dessa förslag behand- las i dessa direktiv. Direktiven omfattar även frågan om möjligheten till privat initiativrätt till planläggning.

Översiktsplanens funktion i plansystemet

Plansystemet enligt plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, kännetecknas av en långtgående decentralisering. Det är i första hand en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen, vilket bl.a. innebär att det är kommunen som upp- rättar och antar förslag till översiktsplan och detaljplaner. Staten har i första hand en rådgivande funktion, men kan ingripa och upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om be- slutet strider mot någon av de s.k. ingripandegrunderna, dvs. de statliga och allmänna intressen som länsstyrelsen ska bevaka under detaljplane- processen (11 kap. 10 § PBL).

Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utveck- lingen av den fysiska miljön, bl.a. genom att planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Planen är inte bindande för efterföljande beslut. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten enligt 2 kap. PBL att ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintres- sen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt.

Den redovisning som ska finnas i översiktsplanen kan sägas ut- göra ett förhandsbesked till kommuninvånare och andra om vilka allmänna intressen som kommunen avser att prioritera i framtida mark- användningsbeslut, t.ex. beslut med anledning av en ansökan om bygg- lov eller beslut att anta en detaljplan.

348

SOU 2018:46

Bilaga 1

Innan kommunen beslutar att anta en ny översiktsplan ska kom- munen samråda med bl.a. länsstyrelsen. Inom ramen för planprocessen ska länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande över planförslaget, där det ska framgå om förslaget strider mot någon av de s.k. ingripande- grunderna. Syftet med detta är att staten ska föra fram synpunkter så att kommunen redan i samband med översiktsplanen kan få besked om vilka delar av planen som enligt länsstyrelsens uppfattning inte bör fullföljas.

Av översiktsplanen ska det även framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översikts- planen med relevanta nationella och regionala mål, planer och pro- gram av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.

Inom ramen för översiktsplaneringen ska en miljöbedömning göras enligt bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Syftet med miljöbedöm- ningen är att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas. Bestämmelserna om miljöbedömning av planer och program genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljö- påverkan (det s.k. SMB-direktivet).

Om detaljplanekravet

I PBL finns krav på att kommunen i vissa fall ska pröva om ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning genom en detaljplan. Detalj- planekravet tar sikte på sådana fall där detaljplanen typiskt sett är den lämpligaste regleringsformen. Avgörande för frågan när detalj- plan ska användas är bl.a. omfattningen och arten av befintlig bebyg- gelse inom och i anslutning till det aktuella området, efterfrågan på mark för bebyggelse i området, förekomsten av motstridiga mark- användningsintressen inom området, allmänhetens intresse av vad som ska hända i området liksom antalet berörda sakägare och andra en- skilda intressenter, regleringsbehov för bebyggelsen, som inte har beaktats i översiktsplanen eller i områdesbestämmelser, samt ansprå- ken på kommunens medverkan vid genomförandet av bebyggelsen (prop. 1985/86:1 s. 150). Liksom inom ramen för översiktsplaner- ingen ska en miljöbedömning göras enligt bestämmelserna i 6 kap.

349

Bilaga 1

SOU 2018:46

miljöbalken om en detaljplan kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Förutom kraven i SMB-direktivet träffas vissa typer av detaljplaner även av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (det s.k. MKB-direktivet).

I propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) föreslogs att detaljplanekravet skulle begränsas så att det inte skulle vara obligatoriskt med detaljplan i lika många fall som enligt nu gällande bestämmelser. Däremot skulle kommunens möjligheter att ställa krav på att det ska finnas en detaljplan inte begränsas. Förslaget vann inte riksdagens stöd och ledde således inte till någon lagändring (bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14: 366). Efter reger- ingens förslag i propositionen Genomförande av Seveso III-direktivet (prop. 2014/15:60) har en mindre del av förslaget till ändrat detalj- planekrav genomförts, men med en något ändrad inriktning jämfört med den som föreslogs i prop. 2013/14:126.

Prop. 2013/14:126 innehöll inga förslag till nödvändiga följdänd- ringar i anslutande lagstiftning. Denna fråga behandlades i departe- mentspromemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31). Remissbehandlingen föranledde kritik från remissinstan- serna i några avseenden, bl.a. eftersom förslagen ansågs kunna leda till minskad förutsebarhet för enskilda. Förslagen till följdändringar i anslutande lagstiftning har ännu inte lett till någon proposition.

Om möjligheten att reglera upplåtelseformer i en detaljplan

För många är hyresrätten det första steget in på bostadsmarknaden. Att det finns tillräckligt med hyresrätter har därmed stor betydelse för den enskildes möjligheter till studier eller att kunna ta ett jobb på en annan ort. Av olika skäl byggs det emellertid färre hyresrätter än vad det finns behov av i dag.

Plan- och bygglagstiftningen ger i dag inte någon möjlighet för kommunen att reglera upplåtelseformen till bostäder i en detaljplan. I de fall då kommunen anser att det finns ett behov av att säkerställa att t.ex. ett flerbostadshus upplåts med hyresrätt är det vanligt att frågan regleras i t.ex. ett exploateringsavtal.

350

SOU 2018:46

Bilaga 1

Möjligheten för enskilda att ta initiativ till planläggning

Det är kommunen som bestämmer var och när en detaljplan ska upprättas och även när förutsättningarna är av sådant slag att det finns anledning att inleda arbetet med en ny detaljplan. Genom nya PBL infördes en möjlighet för enskilda att begära att kommunen i ett planbesked redovisar sin avsikt att inleda en planläggning, efter förslag från Byggprocessutredningen (SOU 2008:68). Planbeskeden gör det möjligt för den som avser att vidta en åtgärd som kan för- utsätta en detaljplan att få ett formellt besked om huruvida kom- munen avser att inleda en planläggning.

Enligt riksdagen finns det skäl att överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen (bet. 2014/15:CU10, rskr. 2014/15:180). Utgångs- punkten för övervägandena bör, enligt riksdagen, vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kom- munala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Med dessa utgångspunk- ter har riksdagen tillkännagett som sin mening att regeringen bör låta utreda hur regler som medger en privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till riksdagen med förslag i frågan.

Regeringen har i skrivelsen Redogörelse för behandlingen av riks- dagens skrivelser till regeringen (skr. 2015/16:75 s. 155) redovisat sin avsikt att utreda frågan om privat initiativrätt till detaljplan.

Utredningsbehovet

Översiktsplaneringen behöver utvecklas för ökad förutsebarhet

Att staten och kommunen är överens i vissa avseenden om hur mark och vatten bör användas och hur den byggda miljön bör användas, utvecklas och bevaras, har stor betydelse för effektiviteten i hela PBL-systemet. Byggherrar behöver tydliga besked om hur mark och vatten kan användas, t.ex. för att kunna bedöma hur bebyggelsen kan utvecklas eller för att få kännedom om sådana intressen som medför att marken kan anses vara olämplig för bebyggelse av något skäl. För att underlätta efterföljande planering är det önskvärt att dialogen mellan staten och kommunen kan ske så tidigt som möjligt, dvs. inom

351

Bilaga 1

SOU 2018:46

ramen för översiktsplaneringen. De utredningsinsatser som har gjorts tidigare för att utveckla översiktsplaneringen behöver emellertid utvecklas. Även möjligheten att med bindande verkan variera kraven på bygglov i viss mån bör utredas, liksom frågan om hur översikts- planerna kan hållas aktuella i större utsträckning. Detta leder till att det finns ett behov av att se över PBL så att översiktsplanen tydligare redovisar vad som utgör en önskvärd utveckling. Behovet av att se över översiktsplaneringen utvecklas i det följande.

Genom tidig planering kan kommunen skapa bättre beredskap för förändringar, bl.a. när det gäller kommunala investeringar i in- frastruktur som krävs för att möjliggöra en exploatering och därmed medverka till ett snabbare genomförande när en exploatör vill genomföra ett byggprojekt. Därmed bör det också gå snabbare från idé till färdig byggnad när ett byggprojekt väl initieras. Om kommu- nen tydligt redovisar sina avsikter med ett visst område, bör dess- utom fler företag kunna bli intresserade av att delta i exploateringen, vilket i sig bör kunna bidra till ökad konkurrens inom byggsektorn. En annan effekt av en tydlig översiktsplan är att behovet av detal- jplaner bör kunna minska.

Som översiktsplaneringen fungerar i dag är det vanligt förekom- mande att staten och kommunen inte i tillräcklig grad löser ut kon- flikter inom ramen för översiktsplaneringen. Även när kommunen och staten är överens om översiktsplanen har de statliga myndig- heterna ofta detaljerade synpunkter i senare planeringsskeden på hur bebyggelsen bör lokaliseras, placeras och utformas när enskilda bygg- projekt ska genomföras. Det hänger bl.a. ihop med att översiktsplanen inte ger tillräcklig vägledning om användningen av mark- och vatten- områden och hur den bebyggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Väsentliga ställningstaganden om vad som utgör en lämplig markanvändning skjuts därmed på framtiden. Det leder i sin tur till att översiktsplanen inte ger den förutsebarhet som behövs, bl.a. för att efterföljande planering ska kunna ske enkelt och effektivt. Där- med kan det ibland ta lång tid från idé till dess att byggprojektet är färdigställt och kan tas i anspråk. Brist på ställningstaganden i över- siktsplanen kan även leda till att byggprojekt påbörjas i områden som är olämpliga för exploatering av olika skäl.

Många byggprojekt initieras av enskilda exploatörer. Ibland sak- nar kommunen och berörda myndigheter en klar uppfattning om

352

SOU 2018:46

Bilaga 1

hur ett visst område bör användas, t.ex. hur bebyggelse bör lokali- seras, placeras och utformas för att den ska kunna tillåtas på den plats som exploateringen avser. Därmed är det inte ovanligt att den dialog som är tänkt att ske inom ramen för översiktsplaneringen i stället sker inom ramen för enskilda byggprojekt. Så kan t.ex. vara fallet om kommunen har en inaktuell översiktsplan som inte redovisar hur nya anspråk på ändrad markanvändning bör hanteras. I stället för att kommunen på förhand planerar för en önskvärd utveckling riskerar planeringen att bli reaktiv och fragmenterad.

Plangenomförandeutredningen har redovisat att den kommun- omfattande översiktsplanen ofta upplevs som alltför övergripande för att det ska vara möjligt att studera hur t.ex. en stadsdel eller en tätort ska användas och utvecklas (SOU 2013:34). Enligt utred- ningen stannar ställningstagandena i översiktsplanen därmed ofta på visionsstadiet. Det medför enligt utredningen bl.a. att det kan vara svårt för staten och kommunen att inom ramen för översiktspla- neringen nå en samsyn om hur bebyggelsen bör utformas för att till- godose de statliga och allmänna intressena.

Översiktsplanen kan ändras för en viss del av kommunen. En sådan ändring av planen får redovisas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt. Inte heller sådana s.k. fördjupningar av översiktsplanen är emellertid normalt tillräckliga för att staten och kommunen ska kunna nå en samsyn i alla avseenden om vad som utgör en lämplig användning av mark och vatten. Kommunerna behö- ver ett verktyg som underlättar den efterföljande planeringen i högre grad, inte minst på tätorts- och stadsdelsnivå, där kommunen lättare kan komma överens med berörda statliga myndigheter m.fl. om den önskade markanvändningen – utan att fastna i alla de detaljfrågor som en detaljplan normalt ger upphov till. Plangenomförandeutredningen redovisade ett sådant förslag som innebar att översiktsplanen skulle kunna preciseras för vissa områden (SOU 2013:34). Utredningens för- slag var dock i vissa avseenden ofullständigt och ledde till kritik från remissinstanserna, bl.a. eftersom den tänkta planformen inte var juridiskt bindande. Förslaget behöver därför utvecklas.

Kommunens möjligheter att ändra kraven på vilka åtgärder som kräver bygglov förutsätter i dag att frågan regleras med en bestäm- melse i en detaljplan eller områdesbestämmelser. I dag är det relativt ovanligt att kommunen ändrar kraven på bygglov. Det kan leda till att kraven på bygglov inte motsvarar behoven, t.ex. på landsbygden,

353

Bilaga 1

SOU 2018:46

vilket i sin tur medför oönskad administration. Kommunens möjlig- heter att ändra de ordinarie kraven på bygglov behöver därmed förenklas. Det finns således anledning att överväga om det är möjligt att låta kommunen införa bindande föreskrifter i översiktsplanen som gör det möjligt att i vissa fall minska de ordinarie kraven på bygglov, t.ex. för komplementbyggnader i anslutning till befintliga en- och tvåbostadshus. På motsvarande sätt kan det i vissa fall vara lämpligt att öka kraven på bygglov, t.ex. när bebyggelsen är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

Boverket har inom ramen för uppföljningen av PBL-tillämpningen under 2015 redovisat att 49 kommuner, motsvarande 17 procent av kommunerna, har en översiktsplan som antogs under perioden 1990–1999. Antalet aktualitetsprövningar som sker av översiktspla- nerna är förhållandevis lågt, men bilden av översiktsplanernas aktua- litet är enligt Boverket oklar. Boverket menar att aktualitetspröv- ningen är problematisk som den fungerar i dag. Om översiktsplanen inte hålls aktuell, får planen en oklar status vilket kan leda till att den inte längre blir vägledande för efterföljande planering och tillstånds- prövningar. Uppgifterna om att aktualitetsprövningen av översikts- planerna inte fungerar tillfredsställande medför att det finns anledning att se över om det behövs åtgärder för att säkerställa att översikts- planerna hålls aktuella.

Detaljplanekravet bör begränsas

Den tid som går åt till detaljplaneläggning påverkar bl.a. förutsätt- ningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. De ibland om- fattande processerna tar dels stora personella och ekonomiska resurser i anspråk hos exploatören, dels kan markinnehavet i sig medföra betydande kostnader under den tid som planläggningen pågår. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar i dag förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter detaljplaneläggning, vilket hämmar bostadsbyggandet (jfr Utredningen om bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande, SOU 2015:105 s. 151). Genom att korta tiden från idé till byggstart kan förutsättningarna förbättras så att fler mindre och medelstora exploatörer kan ta initiativ till komplexa bygg- projekt. Fler aktörer leder till ökad konkurrens och ökad kapacitet

354

SOU 2018:46

Bilaga 1

inom byggsektorn vilket i sin tur skapar förutsättningar för att bl.a. fler bostäder ska kunna byggas än vad som sker i dag.

I det bostadspolitiska paketet anges att kravet på detaljplan bör begränsas i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget i propo- sitionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126), men att pro- positionen behöver justeras med hänsyn till att delar av förslaget redan har genomförts genom propositionen Genomförandet av Seveso III-direktivet (prop. 2014/15:60).

Mot denna bakgrund behöver ett nytt förslag utarbetas som kan ligga till grund för ändrad lagstiftning, både när det gäller bestäm- melserna i PBL och de följdändringar i angränsande lagstiftning som behövs om kravet på detaljplan ändras.

Kommunens möjlighet att styra upplåtelseformen

Planprocessutredningen har gjort bedömningen att möjligheten till reglering av upplåtelseformen i en detaljplan bör utredas närmare, bl.a. eftersom nuvarande förfaranden anses leda till administrativt merarbete och därmed onödiga kostnader (SOU 2015:109).

I det bostadspolitiska paketet anges att förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer, t.ex. genom en bestämmelse i en detaljplan, ska utredas. Även alternativa möjligheter till att reglera upplåtelseformer bör ingå i en sådan utredning.

Möjligheten till privat initiativrätt vid planläggning

Möjligheten att förutse kommunala beslut om användningen av mark och vatten har stor betydelse för om det ska vara meningsfullt för enskilda att kunna ta initiativ till detaljplaneläggning och vidta vissa åtgärder av formell natur i planprocessen. Det finns således ett nära samband mellan förutsättningarna för en privat initiativrätt och översiktsplaneringen.

Med anledning av riksdagens tillkännagivande om privat initia- tivrätt finns det anledning att utreda förutsättningarna för att införa en sådan rätt till detaljplaneläggning, bl.a. för att utreda behovet och nyttan med en sådan reform. Även frågan om hur kommunens an- svar bör se ut, i de fall vissa förberedande åtgärder vidtas av en en- skild inom ramen för planprocessen, behöver utredas liksom hur en

355

Bilaga 1

SOU 2018:46

privat initiativrätt kan komma att påverka den kommunala fysiska planeringen i stort på lång sikt.

Uppdraget om en utvecklad översiktsplanering

En särskild utredare ges i uppdrag att utreda hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att öka förutsebarheten i beslut som avser hur mark och vatten ska användas, att dialogen om fysisk planering mellan staten och kommunen i större omfattning ska klaras av inom ramen för översiktsplaneringen och att genomförandet av konkreta bygg- projekt ska underlättas och kunna ske snabbare.

Inriktningen bör vara att den kommunala översiktsplanen åt- minstone delvis kan göras bindande för att skapa ökad förutsägbar- het, bl.a. för att förbättra förutsättningarna för efterföljande planer- ing och en långsiktigt hållbar användning av mark och vatten. I dag finns det bindande översiktsplaner i t.ex. Norge. Att planen i ökad grad görs bindande bör bl.a. innebära att för sådana områden där staten och kommunen är överens om markanvändningen bör staten normalt inte ingripa mot sådana detaljplaner som är förenliga med översiktsplanen. Systemet bör därför utformas så att staten ges möj- lighet att i högre grad säkerställa de statliga intressena redan på över- siktsplanenivån. Dagens system, där staten kan ingripa mot detalj- planer som kan medföra att en bebyggelse blir olämplig, kan även uppfattas som att det finns ett underförstått ansvar för staten att säkerställa att markanvändningen är lämplig. Inriktningen bör vara att staten har en stark och aktiv roll i översiktsplaneringen, men att staten normalt inte ska behöva lägga sig i detaljerna i bebyggelse- utvecklingen när den övergripande markanvändningen väl har lagts fast. Detta förutsätter bl.a. att redovisningen i översiktsplanen ut- vecklas. Staten bör dock även i fortsättningen kunna motsätta sig detaljplaner i sådana fall där staten agerar som sakägare m.m. Det är inte heller lämpligt att kravet på redovisning blir så omfattande att det blir omständligt för kommunen att göra en ny översiktsplan. Det gör att det även i fortsättningen kan finnas skäl att pröva vissa frågor genom en detaljplan, t.ex. i de fall kommunen önskar upphäva strand- skydd enligt 7 kap. miljöbalken. Om beslutet kan antas innebära att strandskydd upphävs i strid med bestämmelserna i miljöbalken, ska staten även i fortsättningen överpröva en sådan detaljplan.

356

SOU 2018:46

Bilaga 1

Att översiktsplanen i vissa avseenden görs bindande bör inte utesluta en annan markanvändning än den som har bestämts i över- siktsplanen. Det är sannolikt inte möjligt att inom ramen för översikts- planeringen förutse alla de önskemål och behov av förändringar i mark- användningen som kan uppstå. Eftersom processen för att ändra en översiktsplan kan vara komplex kan det vara lämpligt att systemet utformas så att det är möjligt att med begränsade administrativa in- satser även medge en annan markanvändning än den som har be- stämts i översiktsplanen. Genom detaljplaneläggning bör det således vara möjligt att medge sådan markanvändning som strider mot över- siktsplanen. Om så sker ska staten ges möjlighet att komma till tals och kunna bevaka sina intressen.

Att översiktsplanen utvecklas bör inte heller medföra väsentligt ändrade förutsättningar för planering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Inriktningen ska vara att utredarens förslag förbättrar möjlig- heten att i den kommunala planeringen tillgodose allmänna och stat- liga intressen respektive nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling, särskilt i de fall dessa intressen inte kommer att prövas igen på en mera detaljerad nivå i ett senare planeringsskede. Det innebär bl.a. att utredaren ska utforma sina förslag så att översiktsplanen tar hänsyn till områden av riks- intresse m.m. enligt 3 och 4 kap. miljöbalken, till förekommande klimat-, miljö-, hälso- och säkerhetsaspekter samt till förekom- mande regionala och mellankommunala förhållanden av betydelse. Liksom i dag bör översiktsplaneprocessen utformas så att såväl myn- digheter som allmänheten och berörda organisationer och enskilda i övrigt ges möjlighet att påverka planens utformning i syfte att säker- ställa medinflytande och att beslutsunderlaget blir tillräckligt inför kommunens beslut att anta planen.

Om översiktsplanen delvis görs bindande, kan det finnas behov av att planen kan överklagas av enskilda vars intressen påverkas av planen, bl.a. till följd av bestämmelserna i Europakonventionen. Överinstan- sernas prövning i sak bör i sådana fall begränsas på samma sätt som gäller för detaljplaner (13 kap. 17 § PBL). I Nya Zeeland finns ett system där översiktsplanen delvis kan träda i kraft i de delar som inte har överklagats. Om utredaren så finner lämpligt, bör en sådan ord- ning även kunna fungera som förebild för Sverige om översikts- planen i vissa avseenden görs bindande.

357

Bilaga 1

SOU 2018:46

Att översiktsplanen hålls aktuell är av stor betydelse för över- siktsplanens funktion. Uppgifterna om att aktualitetsprövningen inte fungerar tillfredsställande medför att det finns behov av att dels få klarhet i vilken utsträckning som översiktsplanerna kan anses vara aktuella, dels redovisa förslag på åtgärder som säkerställer att dessa planer hålls aktuella. En åtgärd som bör övervägas är om det finns skäl att införa en viss längsta giltighetstid för översiktsplanen.

Mot denna bakgrund ska en särskild utredare se över hur över- siktsplanen kan utvecklas för att skapa ökad förutsebarhet för efter- följande planering.

Utredaren ska särskilt

•utreda hur dialogen om fysisk planering mellan staten och kom- munen i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen,

•utreda hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att skapa förutsättningar för en hållbar samhällsutveckling och under- lätta efterföljande planering,

•utreda hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses och hur länsstyrel- sens uppgifter i detta avseende bör se ut,

•redovisa exempel på hur översiktsplanen kan utformas för att skapa goda förutsättningar för efterföljande planering m.m.,

•utreda möjligheten att genom översiktsplanen ändra omfatt- ningen av kraven på bygglov, t.ex. för komplementbyggnader i anslutning till befintliga en- och tvåbostadshus utanför områden med detaljplan respektive för bebyggelse som är särskilt värdefull från kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,

•utreda hur de olika momenten i miljöbedömningen enligt 6 kap. miljöbalken kan integreras i planprocessen på ett ändamålsenligt sätt som stämmer överens med kraven i SMB-direktivet,

•analysera hur utredningens förslag förhåller sig till kraven i den s.k. Århuskonventionen,

•utreda vilka rättigheter och begränsningar som översiktsplanen bör och kan innebära för enskilda,

•utreda hur möjligheterna till överklagande bör se ut,

358

SOU 2018:46

Bilaga 1

•utreda i vilken utsträckning som kommunernas översiktsplaner kan anses vara aktuella och föreslå åtgärder som säkerställer att dessa planer hålls aktuella,

•utreda hur kommunens arbete med översiktsplaneringen bör finansieras,

•analysera hur förslagen påverkar förutsättningarna för att genom- föra förslagen från Bostadsplaneringskommittén (SOU 2015:59), och

•om det finns behov och bedöms lämpligt, lämna författnings- förslag och förslag i övrigt.

Om utredningsarbetet visar att det är lämpligt att göra följdändringar i PBL eller andra lagar, ska utredaren redovisa de författningsänd- ringar som behövs och skälen för dessa. Utredningen ska inte lämna förslag som omfattar bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken.

Uppdraget om en begränsning av kravet på detaljplan

Om översiktsplanen delvis görs bindande bör kraven på att föränd- ringar i markanvändningen i vissa fall ska prövas genom detaljplan kunna minskas. Detaljplaner kommer dock att behövas även i fram- tiden, bl.a. eftersom det kan vara svårt att ta tillräcklig hänsyn till alla förekommande intressen inom översiktsplaneringen. Även behovet av att kommunens arbete med översiktsplaneringen inte ska behöva bli alltför komplext talar för att det är önskvärt att begränsa över- siktsplanens detaljeringsgrad. I många utvecklingsprojekt kan det således även i fortsättningen finnas behov av att kunna klarlägga för- utsättningarna för byggandet mer i detalj än vad som är ändamåls- enligt inom ramen för översiktsplaneringen.

I linje med vad som föreslogs i prop. 2013/14:126 bör inriktningen vara att lagstiftarens krav på detaljplan begränsas men att kommunen även i fortsättningen ska kunna ställa krav på att det ska finnas detaljplan i den omfattning som gäller i dag. Utgångspunkten ska vara att de lagändringar som genomfördes till följd av förslagen i prop. 2014/15:60 ska gälla även i fortsättningen.

359

Bilaga 1

SOU 2018:46

Under remissbehandlingen av promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31) framfördes synpunkter på att det är otydligt hur det föreslagna uttrycket ”samlad bebyg- gelse” ska förstås och att det därmed blir otydligt inom vilka områ- den som sådan angränsande lagstiftning, som redovisades i prome- morian och som innehåller krav som är kopplade till förekomsten av en detaljplan, kommer att vara tillämplig. Mot bakgrund av de syn- punkter som remissinstanserna framfört finns anledning att bl.a. ut- reda möjligheterna att öka förutsebarheten om var angränsande lag- stiftning kommer att vara tillämplig om kravet på detaljplan begränsas, exempelvis genom att förtydliga innebörden av uttrycket ”samlad bebyggelse”.

Utredaren ska därför

•föreslå hur kravet på detaljplan kan begränsas,

•utreda förutsättningarna för att utforma angränsade lagstiftning, som för närvarande innehåller krav som är kopplade till före- komsten av en detaljplan, på ett sätt som i högre grad tillgodoser remissinstansernas synpunkter och ökar förutsebarheten för be- rörda aktörer om var sådan lagstiftning ska vara tillämplig,

•föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas,

•analysera hur förslagen förhåller sig till kraven i MKB-direktivet, SMB-direktivet och Århuskonventionen, och

•lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs.

Uppdraget om en översyn av kommunens möjlighet att styra upplåtelseformen

Utredaren ska utreda behovet av och förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen för bostäder genom en bestämmelse i en detaljplan. Utredaren ska i sitt arbete beakta motstående intressen, bl.a. respekten för äganderätten samt enskildas rättsförhållanden och deras behov av att kunna utforma dessa på ett lämpligt sätt. Om utredaren bedömer att det finns lämp-

360

SOU 2018:46

Bilaga 1

liga alternativ som ger kommunen möjlighet att styra upplåtelse- formen på annat sätt än genom en bestämmelse i en detaljplan, bör även sådana alternativ redovisas.

Om utredningen visar att så är lämpligt, ska utredaren lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs.

Uppdraget om en översyn av möjligheten till privat initiativrätt vid planläggning

Utredaren ska utreda behovet av och förutsättningarna för en privat initiativrätt och hur en sådan kan utformas. Om skälen för att införa en privat initiativrätt överväger, bör inriktningen vara att den som tar initiativ till planläggning själv ska kunna samråda om ett förslag till en detaljplan och få förslaget behandlat av kommunen. Kom- munen ska dock ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas. En sådan ordning finns bl.a. i Norge. Inriktningen bör vara att det är kommunen som säkerställer att det planförslag som antas tillgodoser gällande krav. Vidare bör inriktningen vara att den tänkta detaljplanen överensstämmer med översiktsplanen och att den som tar initiativ till planläggning ska ha rådighet över det område som avses ingå i detaljplanen.

Utredaren ska även bedöma risken för s.k. förgävesprojektering för bl.a. den som tar initiativ till planläggning.

Utredaren ska därför

•utreda förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt i svensk rätt,

•föreslå hur en privat initiativrätt kan utformas, och

•om det finns behov och bedöms lämpligt, lämna författnings- förslag och förslag i övrigt.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska beskriva konsekvenserna av sina förslag för en hållbar samhällsutveckling från ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt per- spektiv. Beskrivningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för män-

361

Bilaga 1

SOU 2018:46

niskors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, över- svämning och erosion. Konsekvenserna för tillgång till grönområden samt natur- och kulturmiljövärden och gestaltningsfrågor ska be- skrivas. Konsekvenserna för annan samhällsplanering och långsiktigt hållbar transportförsörjning, t.ex. planeringen av infrastruktur enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg, ska beskrivas. Om vissa frågor enbart kommer att prövas inom ramen för översiktsplaner- ingen och inte utredas ytterligare på en mer detaljerad nivå i ett senare skede, ska konsekvenserna av detta beskrivas. Utredaren ska redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om skydd för enskildas egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen. Utredaren ska även redovisa hur förslagen påverkar allmänhetens och enskildas möjlig- heter till delaktighet och insyn i den kommunala planeringen samt tillgången till rättslig prövning.

I 14 kap. 2 § regeringsformen finns ett förtydligande av att prin- cipen om kommunalt självstyre gäller för all kommunal verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitets- prövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av för- slagen i utredningen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska utredaren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda av- vägningar som lett till förslagen.

Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga utredningsarbetet. En översiktlig redovisning och motivering ska göras av vilka förslag som har över- vägts men avfärdats. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utreda- ren föreslå finansiering.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inom ramen för uppdraget studera och analysera syste- men för fysisk planering på kommunal nivå i Danmark, Finland, Norge och Tyskland. Med anledning av rapporten Sweden’s Business Climate

–opportunities for entrepreneurs through improved regulations (Världsbanken, 2014, s. 39 f.) ska utredaren även studera motsvarande system i Singapore och Nya Zeeland.

362

Bilaga 3

Förfrågan till länsstyrelserna

Förfrågan om underlag till Översiktsplaneutredningen

Översiktsplaneutredningen har i uppdrag att utreda och lämna för- slag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och prövning. Detta omfattar bland annat att se över hur dialogen mellan stat och kommun om fysisk planering i större omfattning kan hanteras inom översiktsplaneprocessen.

Länsstyrelserna är representerade i utredningens expertgrupp genom FORUM för hållbart samhällsbyggande. Liksom med andra berörda aktörer kommer dialog i första hand att föras genom konti- nuerliga expertmöten. Uppdraget avseende en utvecklad översikts- planering ska redovisas i mars 2018.

Uppgifter om kommunernas översiktsplaner och er medverkan i översiktsplaneprocessen är centrala underlag för utredningen. Därför hoppas vi att ni har möjlighet att lämna följande uppgifter till oss senast den 15 juni 2017:

–Länsstyrelsens granskningsyttrande över den senaste kommun- omfattande översiktsplanen för respektive kommun i länet.

–Länsstyrelsens senaste sammanfattande redogörelse för respek- tive kommun i länet.

–Uppgifter om kommunernas översiktsplaner. Noteras i bifogat exceldokument – Förteckning över kommunernas översiktsplaner. Uppgifter som framgår av kommunernas webbplatser är ifyllda.

–En kortare beskrivning av hur ni arbetar med att ta tillvara och samordna statens intressen, cirka en A4. Vi är särskilt intresserade av hur ni synliggör vad som kan komma att följas upp i efterfölj- ande granskningsyttrande. Bifoga gärna arbetsordning eller mot- svarande där det framgår hur samråds- och granskningsyttranden förankras och beslutas inom er länsstyrelse.

367

Bilaga 3

SOU 2018:46

–En kortare beskrivning om hur ni arbetar med miljöbedömning- ens avgränsningssamråd i översiktsplaneprocessen, cirka en A4. Exempelvis uppgifter om hur ni lämnar era synpunkter, vilka sak- kunniga som deltar från länsstyrelsen och eventuella krav på kom- munernas underlag.

–Översiktsplaner som ni särskilt vill lyfta fram som goda exempel. Det kan till exempel handla om arbete med fördjupningar eller tillägg, planutformning, hantering av riksintressen, uppföljning av översiktsplanen eller översiktsplanens miljöbedömning.

Ni får självklart bifoga ytterligare synpunkter vad gäller en utvecklad översiktsplanering som ni ser kan vara värdefulla för utredningens arbete.

Kontaktperson i utredningen är Emma Franzén, telefon 08-405 84 67 eller emma.franzen@regeringskansliet.se. Väljer ni att skicka under- lagen med post är adressen:

Översiktsplaneutredningen, N 2017:02 Att: Emma Franzén

Karlavägen 100 A

103 33 Stockholm

Vänliga hälsningar

Inger Holmqvist

Särskild utredare

Bilaga1

Förteckning över kommunernas översiktsplaner

1Redovisas inte i betänkandet.

368

Bilaga 4

SOU 2018:46

Ett första steg för en enklare plan- och bygglag

Prop. 2006/07:122

Möjligheten att ändra översiktsplanen genom ett tillägg tillkommer den 1 januari 2008. Samtidigt försvinner det uttryckliga redovisnings- kravet för miljö- och riskfaktorer i bestämmelserna om översikts- planen i PBL.

Propositionen bygger på PBL-kommitténs slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77).

Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden

Prop. 2008/09:119

Nya strandskyddsregler träder i kraft i miljöbalken 2009–2010. I och med detta tillkommer bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen, LIS-områden, i översiktsplanen.

Propositionen bygger på följande förslag:

–Naturvårdsverkets rapport Kartläggning m.m. av strandskydds- bestämmelserna (rapport 5185)

–Departementspromemorian Ett förnyat strandskydd (Ds 2005:23)

–Departementspromemorian Stranden – en värdefull miljö (Ds 2008:21).

En enklare plan- och bygglag

Prop. 2009/10:170

Den nya plan- och bygglagen träder i kraft den 2 maj 2011. Avseende översiktsplaneringen tillkommer bl.a. bestämmelser om nationella och regionala mål, planer och program, möjligheten att kungöra en fördjupning av översiktsplanen för granskning i sex veckor i stället för utställning, samt att länsstyrelsen på eget initiativ ska lämna en s.k. sammanfattande redogörelse till kommunerna varje mandat- period tillkommer.

Propositionen bygger på följande förslag:

370

SOU 2018:46

Bilaga 4

–PBL-kommitténs slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77)

–Byggprocessutredningens betänkande Bygg – helt enkelt! (SOU 2008:68)

–Klimat- och sårbarhetsutredningens betänkande Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60).

En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Prop. 2012/13:178

Bestämmelsen i 2 kap. 3 § PBL kompletteras den 1 januari 2014 med ett nytt allmänt intresse som innebär att planläggning ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellan- kommunala och regionala förhållanden.

Propositionen bygger på förslagen i Boverkets rapport Tillägg till rapport 2012:12 Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen.

Fler bostäder åt unga och studenter

Prop. 2013/14:59

Bestämmelsen i 3 kap. 5 § PBL kompletteras med att det av över- siktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose det lång- siktiga behovet av bostäder. Ändringen träder i kraft den 1 juli 2014.

I denna del bygger förslagen på Plangenomförandeutredningens betänkande En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34).

En enklare planprocess

Prop. 2013/14:126

I propositionen behandlas förslag från Plangenomförandeutredning- ens slutbetänkande (SOU 2013:34), bl.a. om områdesplaner som ett nytt planinstrument i PBL. Regeringen menar dock att dessa förslag behöver övervägas tillsammans med förslagen från andra pågående utredningar, bl.a. Bostadsplaneringskommittén, för att kunna ligga till grund för lagstiftning (jfr a. prop. s. 53).

371

Bilaga 4

SOU 2018:46

Fler steg för en effektivare plan- och bygglag

Prop. 2016/17:151

Bestämmelserna om planeringsbesked träder i kraft den 1 juli 2017. Propositionen bygger i denna del på Planprocessutredningens betänkande Bättre samarbete mellan stat och kommun vid planering

och byggande (SOU 2015:109).

Miljöbedömningar

Prop. 2016/17:200

Förslagen i propositionen omfattar ett nytt 6 kap. miljöbalken om miljöbedömningar och följdändringar i PBL. Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Propositionen bygger på departementspromemorian Miljöbedöm- ningar (Ds 2016:25).

Nationell strategi för klimatanpassning

Prop. 2017/18:163

I propositionen föreslår regeringen ändringar i PBL som syftar till att förbättra beredskapen i kommunerna när det gäller klimatför- ändringarna. Propositionen har ännu inte behandlats av riksdagen.

Propositionen bygger på Klimatanpassningsutredningens betänk- ande Vem har ansvaret (SOU 2017:42).

372

Bilaga 5		SOU 2018:46

374

Bilaga 6

Fysisk planering i Nya Zeeland, Singapore, Finland och Tyskland1

Våra direktiv anger att vi ska analysera systemen för fysisk planering på kommunal nivå i Danmark, Finland, Norge och Tyskland, samt Singapore och Nya Zeeland. I denna bilaga kompletterar vi kapitel 5 som är avgränsat till en beskrivning av planeringssystemen i Norge och Danmark. Beskrivningarna är inte fullständiga, utan begränsade till uppgifter som är relevanta för utredningen.

Världsbankens rapport om fysisk planering i Nya Zeeland och Singapore

Enligt Världsbankens rapport2 från 2014 finns det utrymme för för- bättringar i det svenska systemet för fysisk planering. Bland annat pekar Världsbanken på att ny bebyggelse i det svenska systemet ofta förutsätter en ny eller ändrad detaljplan, snarare än att det redan från början finns en antagen plan som täcker hela kommunens yta. En följd av detta, menar Världsbanken, är att även utvecklingsprojekt av mindre omfattning kan ta flera år att genomföra. Som motsats till det svenska systemet pekar Världsbanken på systemen i Nya Zeeland och Singapore, där det finns bindande översiktsplaner som täcker en hel stad eller kommun. Detta ger en mycket snabbare och mer effektiv

1Innehållet bygger i huvudsak på Plangenomförandeutredningens betänkande (SOU 2013:34), En granskning av Norges planeringssystem – Skandinavisk detaljplanering i ett internationellt per- spektiv, NordRegio rapport 2013:1, Bostadsplaneringskommitténs betänkande (SOU 2015:59), Fredricsson Christian & Smas Lukas, The spatial planning systems in the Nordic region – Nordregio, webbplats för finska Miljöministeriet, Urban Redevelopment Autorithy webbplats, Hamilton City Council webbplats, New Zealand Planning Institute webbplats, samt dialog med Lukas Smas på Nordregio hösten 2017.

2Sweden’s Business Climate – opportunities for entrepreneurs through improved regulations, Världsbanken 2014, s. VIII och 39 f.

377

Bilaga 6

SOU 2018:46

process enligt Världsbanken. Vi ser dock i vår genomgång av plansyste- men att resonemangen inte är heltäckande och att det därmed blir svårt att överföra slutsatserna till förutsättningarna i Sverige.

Nya Zeeland

Nya Zeeland har cirka 4,7 miljoner invånare på en landareal av cirka 270 000 kvadratkilometer (cirka 2/3 av Sveriges yta). Omkring tre mil- joner av invånarna bor på Nordön.

Världsbankens rapport presenterar kortfattat plansystemet i Nya Zeeland med fokus på den översiktliga planeringen och bygglovs- givning. Den bild som redovisas är dock i vissa avseenden förenklad och de slutsatser som dras i förhållande till det svenska plansystemet är därmed inte fullödiga.3

Bland annat framhåller Världsbanken att Nya Zeeland, jämfört med Sverige, har ett effektivt system för överklagade planbeslut. I sammanhanget är det viktigt att lyfta fram att det är förenat med en ekonomisk kostnad för den enskilde att överklaga ett planbeslut och driva processen i Nya Zeeland. För att illustrera omfattningen av en överklagandeprocess i tid redovisar vi ett exempel nedan, under rubriken District plan.

Vi kan också konstatera att Nya Zeeland 2016 införde en natio- nell strategi för stadsutveckling för att möta utvecklingsbehoven hos vissa tätorter som växer snabbt. Många av Nya Zeelands städer och tätorter utgörs i dag av stora utspridda villaområden. Den nationella strategin för stadsutveckling ska vägleda lokala myndigheter att skapa tillräcklig kapacitet i fysiska planer och utvecklingsprogram för att möta efterfrågan på bl.a. bostäder. Miljöministeriet är tillsammans med Ministeriet för ekonomi, innovation och sysselsättning ansvariga för den nationella strategin.

Övergripande planeringssystem

Nya Zeeland har två typer av planeringsdokument, regionala planer och district plans. Regionala planer specificerar allmänna krav gällande exempelvis luft- och vattenkvalitet och användning av kustområden.

3Sedan Världsbankens rapport publicerades 2014 har länsstyrelsen tagits bort från instansord- ning i Sverige när det gäller överklagade detaljplaner.

378

SOU 2018:46

Bilaga 6

District plans är detaljerade planeringsriktlinjer som visar på typ av markanvändning och utformningskrav för byggherrar.

District plan

District plans är juridiskt bindande, täcker en kommuns hela an- vändbara markyta och ses kontinuerligt över. Varje district plan god- känns genom en process i vilken kommunfullmäktige håller öppna samrådsmöten för att inhämta synpunkter och förslag. När med- borgarnas synpunkter har processats träder planen i kraft.

Nya Zeelands process för att ta fram en district plan specificerar sex kategorier för utbyggnadsprojekt, från tillåtet till förbjudet med mellanliggande kategorier, vilka kräver olika nivåer av kommunal översyn beroende på detaljerna i projektet.

Överklagande

En district plan kan överklagas. Ett överklagande bekostas av den klagande. Planen kan dock antas och gälla i de delar som inte berörs av överklaganden.

Som ett exempel kan nämnas Hamilton, Nya Zeelands största inlandsstad och fjärde största stad, med cirka 160 000 invånare. Kom- munens översyn av sin district plan inleddes 2009. Samråd om förslag och synpunkter kring förslaget hölls 2013 och 2014. Beslut om förslag till district plan togs i juli 2014 och i slutet av augusti 2014 hade 45 över- klaganden lämnats in till miljödomstolen. I slutet av september 2016 började delar av planen gälla, genom beslut av kommunfullmäktige. Planen i sin helhet trädde i kraft i oktober 2017.

Dispens – resource consent

Ett projekt som inte är förenligt med den tillåtna kategorin i district plan kräver ett Resource consent. Det innebär ett officiellt godkän- nande för att verifiera att det föreslagna byggprojektet är i linje med kraven om resursanvändning som specificeras i Resource Manage- ment Act4 och bekräftas i district plan. En projektör som ansöker om

4Nya Zeelands resurshushållnings- och planeringslag.

379

Bilaga 6

SOU 2018:46

ett resource consent måste tillhandahålla en bedömning av miljö- effekter och ett skriftligt godkännande från de berörda parterna. Mer komplexa projekt kräver också offentliga utfrågningar. Enklare projekt kan behandlas utan offentlig inblandning förutom kungörelse till de direkt berörda parterna.

Kommunerna har bestämda tidsgränser för beslut, 20 arbetsdagar för enkla prövningar och 4 månader för mer komplicerade bygg- projekt som involverar offentliga utfrågningar.

Singapore

Singapore har en befolkning på cirka 5,8 miljoner och består av

63öar, inklusive huvudön. Ytan är cirka 720 kvadratkilometer, vilket motsvarar ungefär halva Ölands storlek. Landytan har genom mark- utfyllnad ökat med cirka 23 procent sedan mitten av 1960-talet, och är planerat att växa ytterligare 100 kvadratkilometer till 2030. Ungefär

23procent av landets landområden består av skog och naturreservat. Världsbankens rapport presenterar kortfattat plansystemen i Singapore. De slutsatser som dras i förhållande till det svenska plan- systemet utesluter dock många viktiga parametrar, bl.a. geografiska förutsättningar. Vi kan dock konstatera att även Singapores plan- system består av en strategisk plannivå, en mer detaljerad och där-

efter bygglov.

Concept plan och Master plan – översiktsplan och detaljplan

Singapore använder två dokument för planering, concept plan och master plan. Concept plan är ett strategiskt dokument för stads- utveckling som har ett framåtblickande perspektiv. Planen delar strate- giskt in mark- och vattenresurser på grundval av nuvarande behov samt utifrån förväntad demografisk och ekonomisk utveckling. Den senaste concept plan för Singapore antogs 2001. I formen liknar det en svensk översiktsplan.

Utifrån concept plans strategiska riktlinjer tas en master plan fram. Master plan är mer genomförandeinriktad och detaljerad, och används i vardaglig plan- och bygghandläggning. Concept plan utvär- deras vart tionde år och master plan uppdateras utifrån ändringar i con- cept plan.

380

SOU 2018:46

Bilaga 6

Master plan för Singapore med stadsdelsindelning är digitaliserad. Utformningen och innehållet i en master plan motsvarar detaljplane- nivån i Sverige.

Utvärdering av projekt innan godkännande

För genomförandet av concept plan och master plan, säljs statlig mark genom det statliga programmet för markförsäljning.

Innan godkännande av projekt utvärderas och utvecklas de av ansvarig statlig myndighet för att säkerställa att de överensstämmer med planeringsstrategier och riktlinjer.

Genomförandetiden regleras av olika faktorer som efterfrågan, rådande marknadsförhållanden och platsspecifika förhållanden.

Bygglovshantering

Singapores bygglovsprocess är digital, och myndigheterna har fasta tidsgränser att hålla sig till. Man använder sig också av en profes- sionell tredje part med officiell certifiering och tillstånd att granska planer och ritningar. I de fall där projektförslag lämnas in av en certi- fierad person godkänns byggnadsplaner direkt.

Finland

Finland har knappt 5,5 miljoner invånare på en yta som motsvarar tre fjärdedelar av Sveriges yta. Huvudstaden Helsingfors är landets största stad med cirka 600 000 invånare. I huvudstadsregionen med Helsingfors och tre förortskommuner bor drygt 1 miljon invånare. Inom Finland utgör Åland ett demilitariserat och självstyrande land- skap.

Plansystemet regleras i markanvändnings- och bygglagen. I Finland utgörs plansystemet av

381

Bilaga 6

SOU 2018:46

–riksomfattande mål för områdesanvändning

–landskapsplan

–generalplan

–detaljplan.

Miljöministeriet har börjat bereda en fullständig revidering av mark- användnings- och bygglagen. Den reviderade lagstiftningen planeras vara klar i början av 2020-talet. Därtill pågår införande av folkvalda regionala organ.

Program och riktlinjer

Bindande planer

	Nationell nivå	Riksomfattande mål för
	Nationell nivå	områdesanvändning
		områdesanvändning

Regional nivå	Landskapsöversikt och	Landskapsplan
Regional nivå	landskapsprogram	Landskapsplan
	landskapsprogram

Generalplan,

Kommunal nivå Strategisk generalplanbyggnadsordning och detaljplaner

Nationella mål för områdesanvändningen

De riksomfattande målen för områdesanvändning utgör en utgångs- punkt som regleras i markanvändnings- och bygglagen. Miljömini- steriet svarar för beredningen och statsrådet beslutar om målen, men de konkretiseras i första hand via planläggningen. Målens viktigaste uppgift är att säkerställa att angelägenheter av riksintresse beaktas vid områdesplaneringen och i de statliga myndigheternas verksam- het. Målen gäller till dess att de ändras. Miljöministeriet bedömer målens aktualitet och ser till att nödvändiga ändringar beslutas.

382

SOU 2018:46

Bilaga 6

De riksomfattande målen för områdesanvändning ska beaktas och genomförandet ska främjas i de statliga myndigheternas verksamhet, i planläggning på landskapsnivå och i den kommunala planläggningen i general- och detaljplaner. Närings-, trafik- och miljöcentralerna (NTM- centraler) kontrollerar kommunernas planläggning och ger råd i frågor som gäller planering av markanvändningen.

Landskapsplanering

Finland har 18 landskap på fastlandet samt Åland. Landskapsförbun- den ska bevaka landskapens intressen. De regionala dokumenten som rör den fysiska planeringen är

–landskapsöversikt

–landskapsplan

–landskapsprogram.

Landskapsöversikten är en strategi eller strategisk plan, där den övergripande långsiktiga utvecklingen för landskapet beskrivs. Land- skapsöversikten har inga rättsverkningar och inte några särskilda krav på innehåll. Landskapsöversikten ska utarbetas eller ses över regel- bundet, vilket i allmänhet är en gång per fullmäktigeperiod.

Landskapsplanen är en övergripande plan för användning av om- råden i ett landskap. Planeringen på landskapsnivå är inriktad på områden där det råder ett starkt tryck på att ändra region- och sam- hällsstrukturen. Det kan gälla områden med tillväxt som har behov av utvidgning eller områden som är stagnerande och behöver an- passas på samma sätt.

Landskapsprogram är program på medellång sikt som styr och sam- ordnar regionalt utvecklingsarbete. I landskapsprogrammet presente- ras utvecklingsmål, prioriterade projekt och åtgärder samt en plan för finansiering av programmet. Landskapsprogrammet ska vara ett para- plyprogram för utvecklingsfrågor i kommunerna.

383

Bilaga 6

SOU 2018:46

Kommunens generalplan

Kommunen ska se till att en generalplan utarbetas och hålls aktuell i den mån det är nödvändigt. Generalplanen styr utarbetandet av detaljplanerna och kraven på generalplanens innehåll anges i mark- användnings- och bygglagen.

I generalplanen anges övergripande riktlinjer för hur kommunen ska utvecklas och planområdet användas, exempelvis var bostads- områden, arbetsplatser och trafikleder ska placeras. En delgeneral- plan kan utarbetas för exempelvis strandområden, och den kan vara mer detaljerad än generalplanen. Det finns således olika typer av generalplaner

–strategisk generalplan

–översiktlig generalplan med områdesreserveringar5

–detaljerad generalplan med områdesreserveringar

–detaljerad generalplan med områdesreserveringar som direkt styr byggandet och annan markanvändning.

I praktiken är generalplanerna ofta kombinationer av de nämnda typerna. Planen kan utarbetas med rättsverkningar eller som en general- plan utan rättsverkningar.

Generalplanen godkänns av kommunfullmäktige. Det är också möj- ligt för två eller flera kommuner att utarbeta en gemensam generalplan, men det måste godkännas av ett gemensamt kommunalt organ. En generalplan med rättsverkningar som är gemensam för flera kommu- ner fastställs av miljöministeriet.

Överklagande av generalplan

Kommuninvånare eller registrerade lokala och regionala samman- slutningar får överklaga fullmäktiges beslut hos förvaltningsdom- stolen och besvär över en gemensam generalplan för flera kommuner hos Miljöministeriet. Om ingen överklagat, får planen laga kraft när besvärstiden har gått ut.

5En översiktlig generalplan med områdesreserveringar utarbetas som en noggrannare plan än en strategisk generalplan och i den avgörs principerna för användningen av olika områden inom kommunen. För områden som kräver en detaljplan kan en detaljerad generalplan behöva utarbetas som grund för detaljplaneläggningen.

384

SOU 2018:46

Bilaga 6

Byggnadsordningen

Varje kommun i Finland har en byggnadsordning som gäller hela kommunens område. En byggnadsordning kan också utarbetas för ett visst delområde. Föreskrifterna i byggnadsordningen åsidosätter inte bestämmelserna i en generalplan med rättsverkningar, men kan mycket väl komplettera generalplanläggningen. Föreskrifterna i bygg- nadsordningen tillämpas heller inte om något annat bestäms, i en detalj- plan eller i Finlands byggbestämmelsesamling.

Föreskrifterna i byggnadsordningen kan gälla byggplatser, byggna- ders storlek och placering, anpassning av byggnader till miljön, bygg- sättet, planteringar, inhägnader och andra konstruktioner, vården av den byggda miljön, ordnandet av vatten och avlopp, att ange områden i behov av planering samt andra lokala byggomständigheter.

Detaljplanering

Detaljplanen utgör den mest detaljerade plannivån. Med den styrs markanvändningen och byggandet på det sätt som krävs med tanke på lokala förhållanden, stads- och landskapsbilden, god byggnadssed och andra gemensamma mål. En detaljplan ska utarbetas och hållas aktuell utifrån vad som krävs kopplat till kommunens utveckling eller behovet av att styra markanvändningen.

De riksomfattande målen för områdesanvändning styr även detalj- planeläggningen. I fråga om detaljplaner är situationen dock ofta den att de viktigaste principiella lösningarna för kommunen och även de viktigaste lösningarna med tanke på att uppnå målen redan ingår i generalplanen.

Bygglov

I markanvändnings- och bygglagen anges de allmänna villkoren och de tekniska kraven för byggande. Lagen innehåller också bestämmel- ser om tillståndsförfarandet och myndighetstillsynen. Mer detal- jerade bestämmelser om byggande finns samlade i Finlands bygg- bestämmelsesamling.

385

Bilaga 6

SOU 2018:46

Enligt markanvändnings- och bygglagen får en byggnad inte upp- föras i strid med detaljplan. Stora detaljhandelsenheter får exempel- vis inte heller placeras utanför ett område som i landskaps- eller generalplanen är avsett för centrumfunktioner, om inte området i detaljplanen särskilt har anvisats för detta ändamål.

Tyskland

Det tyska planeringssystemet reformerades och förenklades i slutet av 1990-talet genom ändringar i den federala lagstiftningen som reglerar planeringsprocessen. Ett viktigt element i reformen var § 34 som innebär att redan bebyggda områden kan förtätas utan att en ny detaljplan behöver tas fram. De teman som för närvarande diskuteras på kommunal nivå är främst suburbanisering, krympande regioner, offentliga–privata kontrakt samt klimatfrågor.

Medan suburbanisering främst diskuteras i storstadsregioner och krympande regioner i östra Tyskland så blir offentliga–privata kon- trakt allt vanligare i hela Tyskland som ett svar på krympande offent- liga investeringar. I samband med krympande investeringar sker även ökande privatiseringar av kommunala bostadsbestånd. Tysklands del- stater ger olika ramar för den fysiska planeringen.

Planering på delstatsnivå

Tyskland är till ytan något större än Finland och har cirka 83 mil- joner invånare. Landet är en förbundsstat med en federal nivå och

16delstater.

Plan- och bygglagstiftningen regleras i den federala Baugesetz-

buch. Delstaterna har dock en omfattande autonomi, däribland inom planering. Förbundsstaten lägger fast de principiella ramarna för den rumsliga planeringen samt övergripande mål, men därefter är det upp till varje delstat att stifta egna lagar för planeringen. Det innebär att delstaterna i huvudsak är de territoriella planeringsenheterna. Förutom dessa aktörer har 114 planeringsregioner samt drygt 11 000 kommu- ner en aktiv roll inom planeringen. Ansvar och roller skiljer sig där- med en hel del åt mellan Sverige och Tyskland vilket gör det svårt att genom tillämpningen finna goda överförbara planinstrument.

386

SOU 2018:46

Bilaga 6

Ramverk för fysisk planering på federal nivå

På federal nivå finns ett ramverk för fysisk planering. Det innehåller riktlinjer för hur planeringen bör utvecklas i en nära framtid. Här analyseras utvecklingsområden och trender. Det är en informations- källa för de olika sektorsministerierna och den rättsliga basen för del- staternas planering. Delstaterna tar fram en utvecklingsplan, där mål och principer och andra krav inom federalstaterna summeras.

Program och riktlinjer

Bindande planer

	Nationell nivå	Ramverk för fysisk
	Nationell nivå	planering
		planering

Regional nivå	Delstaternas	Fysiska delplaner,
		regionplaner, regionala

	utvecklingsplaner	översiktsplaner
		översiktsplaner

Kommunal nivå		Översiktsplan och
Kommunal nivå		byggnadsplaner
		byggnadsplaner

Varierad regional fysisk planering

Den rumsliga planeringen varierar i de olika delstaterna och planer framställs på olika sätt och på olika administrativa nivåer. Berlin, Hamburg och Bremen är ytterligare specialfall eftersom de är både delstater och kommuner, s.k. stadsstater. Gemensamt för delstaternas olika planer är att de innehåller målbilder och fysiska delplaner. Dessa planer är bindande såtillvida att kommuner måste förhålla sig till dessa men planframställandet präglas också av den s.k. genomströmnings- principen. Den innebär att exempelvis regionplanerna måste fram- ställas med underlag och deltagande från lägre nivåer. Den fysiska planering som privata aktörer har att förhålla sig till sker dock på kommunal nivå.

387

Bilaga 6

SOU 2018:46

Kommunal översiktsplan

Tysklands kommuner är till ytan relativt små i jämförelse med Sveriges. Tyska kommuner har likt Sverige ett planmonopol, med undantaget att det finns överordnade bindande planer att förhålla sig till. En översiktsplan upprättas normalt för hela kommunens yta och anger grunddragen för markanvändningen vad avser bostäder, infrastruk- tur, grönområden, m.m. Planens tidshorisont är cirka 10–15 år. Planen ska fastställas av en förvaltningsmyndighet på delstatsnivå. I planen ska regleras områden för

–bebyggelse med speciell påverkan på miljön eller som kräver speciell konstruktion med hänsyn till naturförhållanden

–bebyggelse på mark som innehåller föroreningar

–mineralutvinning.

Planen kan exempelvis reglera olika typer av exploateringsområden, principer för exploateringsgrad, områden för infrastruktur och grön- områden, m.m. samt privata och allmänna anläggningar som exempel- vis skolor, kyrkor, sporthallar etc.

Byggnadsplaner

Detaljplanering sker i form av byggnadsplaner. Vid planering är i princip översiktsplanen bindande. Vid upprättande av en byggnads- plan som strider mot den översiktliga planen kan dock översikts- planen ändras i samma planförfarande.

En byggnadsplan utgör en utveckling av den översiktliga plane- ringen och ska upprättas när det behövs för utveckling och sam- ordning av stadsbyggandet. Det är inte alltid nödvändigt att upprätta en plan, även om det rör sig om relativt stora projekt. En sådan situation är inom redan bebyggda områden som saknar plan. Där kan ny bebyggelse få uppföras under förutsättning att bebyggelsens karak- tär och användning m.m. anpassas till omgivningen.

388

Bilaga 7

Förutsättningar för

en bindande översiktsplan

Som en del av redovisningen av de förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande har vi i av- snitt 7.3.2 sammanfattat olika svårigheter för att åstadkomma en bindande översiktsplan. I denna bilaga utvecklar vi våra överväganden och de rättsliga förutsättningarna i dessa avseenden.

1.Det är svårt att i översiktsplanen säkerställa att marken är lämplig för ett visst ändamål

Bakgrunden är att mark, vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked, endast får tas i anspråk för att bebyggas om mar- ken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Bestämmelsen innebär ett grundläggande krav på lämplighetsprövning av mark som ska användas för bebyggelse. Bebyggelse och byggnads- verk ska vidare lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet, jord-, berg- och vatten- förhållandena, möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, av- lopp och avfallshantering, samt risken för olyckor, översvämning och erosion (2 kap. 5 § PBL).

Ibland krävs ett omfattande utredningsarbete för att avgöra om marken är lämplig för bebyggelse. Exempelvis kan det behövas geo- tekniska undersökningar för att utreda om marken kan stå emot den belastning som ny bebyggelse utgör, riskanalyser för att säkerställa

391

Bilaga 7

SOU 2018:46

att nya byggnader placeras på ett lämpligt sätt i förhållande till trans- porter med farligt gods och liknande risker, trafikflödesanalyser för att säkerställa en lämplig trafiklösning eller översvämningskarteringar för att bedöma om den nya bebyggelsen riskerar att översvämmas. Sådana undersökningar medför ofta ett omfattande utredningsarbete under detaljplaneprocessen.

Den färdiga detaljplanen innebär att marken prövats lämplig för det ändamål som har bestämts i planen. Planen kan sägas utgöra en garanti för att marken kan användas för det avsedda ändamålet, på så vis att bygglov inte får vägras för en åtgärd som förenlig med planen. Detta medför att det är färre allmänna intressen som behöver prövas vid en ansökan om bygglov inom ett område med detaljplan, än vad som gäller i ett område som saknar detaljplan (9 kap. 30 § första stycket 4 jämfört med 9 kap. 31 § 3 PBL). Detaljplanen har alltså den fördelen att vissa frågor inte får prövas igen inom ramen för bygglovet (jfr 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL).

Detaljplanens ”avskärande funktion” leder till frågan om vilken funktion som en bindande översiktsplan skulle få. Skulle kommu- nens beslut att i översiktsplanen peka ut att ett visst område ska användas för att bygga bostäder vara definitivt, i den bemärkelsen att kommunen senare inte skulle kunna neka bostäder i området, även om det därefter framkommer någon omständighet som visar att mar- ken är olämplig för detta ändamål? För att kommunen skulle kunna garantera att området verkligen var lämpligt för det tänkta ändamålet, skulle kraven på utredning behöva vara omfattande. En sådan ord- ning skulle enligt vår uppfattning leda till att kraven på underlag och utredning skulle bli olämpligt stora.

I dag bärs kostnaderna för utredningsarbetet vanligtvis av bygg- herren eller fastighetsägaren inom ramen för detaljplanearbetet. Detta regleras antingen direkt genom ett plankostnadsavtal eller indirekt genom att kommunen tar ut en planavgift i samband med prövningen av en ansökan om bygglov. Frågan är vem som ska stå för kostnaderna om dessa skulle uppstå redan i samband med översiktsplaneringen. Fördelen med den nuvarande ordningen är att kostnaderna normalt uppstår först när en byggherre visat intresse för att genomföra och bära kostnaderna för exploateringen. Dessa kostnader skulle sanno- likt behöva bäras av kommunen, om frågorna skulle prövas redan i översiktsplanen. Vi ser även en risk för att utredningsarbetet kanske aldrig skulle komma till användning, om utredningsarbetet skulle ske

392

SOU 2018:46

Bilaga 7

redan under översiktsplaneprocessen. Anledningen är att kommunen inte kan vara säker på att fastighetsägaren önskar genomföra den utveckling som anges i översiktsplanen.

Det är inte ändamålsenligt att i översiktsplanen slutligt pröva vissa utpekade allmänna intressen enligt 2 kap. PBL

Det är naturligtvis möjligt att föreställa sig en ordning där endast vissa frågor skulle prövas i översiktsplanen med bindande verkan. Andra frågor av mer detaljerad natur skulle i stället prövas först senare. Detaljplanen fungerar ju i princip på samma sätt, där vissa frågor fortfarande återstår att pröva i bygglovet.

Vi menar att det är svårt att med bindande verkan pröva de all- männa intressena i översiktsplanen. I praktiken är det bara bestäm- melserna i 2 kap. 3 och 7 §§ – dvs. vissa övergripande strukturfrågor och att det ska finnas vissa nyttigheter som gator, parker och torg inom sammanhållen bebyggelse – som det är ändamålsenligt att slutligt pröva på översiktsplanenivån, och det med viss tvekan. Om övriga all- männa intressen skulle prövas redan i översiktsplanen, skulle det krävas ett omfattande underlag. Fördelarna med en sådan ordning skulle inte väga upp nackdelarna.

2. Den miljöbedömning som ska ske enligt

MKB- och SMB-direktivet ställer stora krav på underlag

Såväl SMB-direktivet1 som MKB-direktivet2 innehåller krav på att en miljöbedömning ska ske av vissa planer och program respektive vissa verksamheter och åtgärder. Kraven i direktiven påverkar vilket under- lag som behöver tas fram för att översiktsplanens miljöpåverkan, som genomförandet av planen kan antas medföra, ska kunna bedömas. Direktiven har huvudsakligen genomförts genom bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsförordningen (2017:966).3

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, senast ändrat genom Europa-

parlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direk- tiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

3Se även avsnitt 8.3.

393

Bilaga 7

SOU 2018:46

En översiktsplan som med bindande verkan anger förutsättningarna för åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, kom- mer att leda till ökade krav på underlag för miljöbedömningen. Orsaken är att miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad kan anpassas till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i tillståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder (6 kap. 12 § miljöbalken). I dag kan kom- munen alltså begränsa redovisningen i miljökonsekvensbeskrivningen, med hänvisning till att vissa frågor bättre kan bedömas i ett senare skede, t.ex. vid en efterföljande detaljplaneläggning. Med en bindande översiktsplan kommer däremot kravet på redovisning alltså att öka väsentligt, om kraven i SMB- och MKB-direktiven ska vara uppfyllda.

Av SMB-direktivet följer att den betydande miljöpåverkan som kan antas uppkomma ska redovisas. Kraven på vilka konsekvenser som ska redovisas är omfattande.4 Kraven på redovisning i MKB- direktivet är än mer omfattande (jfr bilaga IV i det s.k. ändrings- direktivet) och ger inte heller någon möjlighet att skjuta upp redo- visningen till en senare del av processen.

Att göra en miljöbedömning för en kommuntäckande översikts- plan är en omfattande uppgift. Om översiktsplanen med bindande verkan skulle kunna ange att viss mark är lämplig för olika typer av miljöstörande verksamhet, skulle kraven i EU-rätten göra att miljö- bedömningen blir så omfattande att arbetet sannolikt blir ogörligt. Det beror bl.a. på att det ofta är förenat med betydande kostnader att ta fram det omfattande underlag som krävs för miljöbedöm- ningen av en miljöfarlig verksamhet.

Om översiktsplanen ska ges bindande verkan i någon del, bör systemet utformas så att inte hela den miljöbedömning som krävs enligt EU-rätten måste göras under arbetet med översiktsplanen. Ett system med en bindande översiktsplan bör i stället utformas så att miljökonsekvenserna liksom i dag kan bedömas stegvis, så att detal- jerna behöver beskrivas först inom ramen för den efterföljande pla-

4Kraven omfattar aspekter såsom biologisk mångfald, befolkning, folkhälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, kulturarv, inbegripet arkitektoniskt och arkeologiskt arv, landskap samt det inbördes förhållandet mellan dessa faktorer (direk- tivets bilaga I (f)). Den betydande påverkan som ska beskrivas bör enligt direktivet inbegripa sekundära, kumulativa, samverkande, permanenta och tillfälliga, positiva och negativa effekter på kort, medellång och lång sikt.

394

SOU 2018:46

Bilaga 7

neringen eller prövningen. Annars finns risk för att arbetet med miljö- bedömningen blir så omfattande att det i praktiken blir omöjligt för kommunerna att fullgöra sina skyldigheter.

3.I översiktsplanen prövas i praktiken enbart förekommande allmänna intressen

När frågor enligt PBL prövas ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 § PBL). I praktiken prövas emellertid endast allmänna intressen i en översiktsplan. Därför kommer det att vara svårt att i översiktsplanen slutligt pröva frågor som måste vägas mot förekommande enskilda intressen. Sådana frågor är exempelvis bestämmelsen att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (jfr 2 kap. 2 § PBL). Ett bindande ställ- ningstagande i översiktsplanen riskerar därmed att hamna i konflikt med proportionalitetsprincipen, som innebär att åtgärder inte gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Med andra ord ska det finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. Följaktligen ska ett svagt allmänt intresse inte per automatik ha före- träde om det enskilda intresset är starkt. Principen har stöd i bl.a. Europakonventionen.

Vi håller för uteslutet att kommunen inom ramen för översikts- planeprocessen skulle kunna kartlägga och bedöma alla förekom- mande enskilda intressen. Orsaken är att varken planprocessen eller kravet på redovisning i översiktsplanen ger kommunen tillräckliga förutsättningar för att fullt ut kunna kartlägga och bedöma alla enskilda intressen. I dag kan det förekomma att kommunen i över- siktsplanen anger att en viss fastighet ska användas på ett visst sätt, som inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till de enskilda intressen som berörs. Detta innebär att kommunen vid en senare prövning i ett enskilt detaljplane- eller bygglovsärende kan komma till en annan slutsats om vad som utgör en lämplig användning av fastigheten med hänsyn till beskaffenhet, läge och förekommande behov enligt 2 kap. 2 § PBL.

Vårt påstående att det i praktiken endast är allmänna intressen som prövas i översiktsplanen bör inte vara kontroversiellt. Enligt för- arbetena till ÄPBL är översiktsplanens uppgift nämligen att ge en

395

Bilaga 7

SOU 2018:46

samlad information om hur kommunfullmäktige anser att bestäm- melserna i 2 kap. om allmänna intressen i princip bör tillgodoses inom kommunen (prop. 1985/86:1 s. 123). Några förväntningar på att kommunen även ska ta hänsyn till förekommande enskilda intres- sen i översiktsplanen fanns inte när ÄPBL tillkom (a. prop. s. 96). Däremot kan vårt påstående ifrågasättas utifrån hur PBL numera är formulerad, eftersom hänsyn även ska tas till enskilda intressen vid prövning av frågor enligt lagen.

En hypotes för hur kravet i 2 kap. 1 § ska förstås kan naturligtvis vara att bestämmelsen inte alls är tillämplig vid översiktsplanering. Uttrycket ”vid prövningen av frågor enligt denna lag” skulle med detta synsätt inte omfatta översiktsplaneringen, och därmed skulle inte heller kravet på att hänsyn ska tas till såväl allmänna som en- skilda intressen gälla översiktsplanen. Vi har emellertid inte funnit något stöd för hypotesen att bestämmelsen i 2 kap. 1 § PBL inte skulle vara tillämplig när det gäller den prövning som sker i över- siktsplaneprocessen mellan olika intressen. Vid en bokstavlig tolk- ning av PBL får lagen förstås som att hänsyn även ska tas till enskilda intressen i översiktsplaneringen.

Sammanfattningsvis menar vi att det inte vore ändamålsenligt eller ens möjligt för kommunen att slutgiltigt pröva alla förekom- mande enskilda intressen i en bindande översiktsplan. Följden skulle kunna bli att kommunens uppfattning om vad som utgör en lämplig användning av mark och vatten läggs fast utan att tillräcklig hänsyn tagits till motstående intressen, i strid med proportionalitetsprin- cipen och Europakonventionen m.m.

En tänkbar möjlighet för att kunna hantera kravet på proportio- nalitet med en bindande översiktsplan, skulle kunna vara att införa en dispensmöjlighet. Exempelvis skulle ett starkt enskilt intresse då kunna innebära en rätt att avvika från den användning som bedömts vara lämplig i översiktsplanen. Vi ställer oss dock frågande till om det är någon egentlig skillnad mellan en vägledande översiktsplan – där den slutliga prövningen görs i ett detaljplane- eller bygglovsärende – och en bindande översiktsplan med rätt till avvikelser.

396

SOU 2018:46

Bilaga 7

4.Det behövs nya former för att säkerställa statens intressen om översiktsplanen görs bindande

Om översiktsplanen görs bindande för efterföljande beslut, aktuali- seras även frågan om hur statens inflytande ska se ut. Det kan i sin tur leda till att ansvaret för planeringen blir mindre tydligt än vad det är i dag.

PBL utgår från att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen, det s.k. kommunala planmonopolet (1 kap. 2 § PBL). Rätten att anta planer är dock inte absolut. Exempelvis kan länsstyrelsen upphäva en detaljplan, om planen kan antas strida mot någon av ingripandegrunderna (11 kap. 10–11 §§ PBL). Regeringen kan i vissa fall även förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan genom ett s.k. planföreläggande (11 kap. 15–16 §§ PBL).

Staten har ingen möjlighet att ändra en översiktsplan, utan statens inflytande i översiktsplaneringen ligger dels i att olika statliga intres- sen ska beaktas under processen, dels att planen gäller tillsammans med länsstyrelsens granskningsyttrande.

Om översiktsplanen ska ges bindande verkan, behöver det stat- liga inflytandet i översiktsplaneringen se annorlunda ut än vad det gör i dag. Vi menar att det är svårt att åstadkomma en ordning med en bindande översiktsplan som ska läsas tillsammans med ett gransk- ningsyttrande från länsstyrelsen. Som vi redogjort för i avsnitt 4.3 finns det ofta brister i granskningsyttrandena när det gäller tydlig- heten kring statens intressen. Ska planen ges bindande verkan får det inte råda någon tvekan om huruvida planen gäller, vilket ställer höga krav på tydlighet. Sannolikt är det då lättare att åstadkomma den tydlighet som behövs om länsstyrelsen får uppgiften att utöva tillsyn över översiktsplaneringen, på motsvarande sätt som länsstyrelsen har tillsyn över detaljplanerna i dag.

En ordning där länsstyrelsen utifrån ingripandegrunderna helt eller delvis skulle kunna upphäva översiktsplanen väcker emellertid nya frågor vad som blir följden av upphävandet. Kommunen skulle därigenom helt eller delvis kunna bli utan översiktsplan. Alternativt skulle den tidigare översiktsplanen fortsätta gälla i delar där läns- styrelsen upphävt den nya planen, med risk för samordningsproblem mellan den nya och den gamla planen.

397

Bilaga 7

SOU 2018:46

Ett bättre alternativ kan vara att ta efter den ordning som gäller i bl.a. Norge, där översiktsplanen inte kan antas så länge de statliga myndigheterna och kommunen inte är överens. Kan parterna inte enas blir det i stället upp till ansvarigt departement att avgöra hur planen bör utformas i den del som tvisten gäller (avsnitt 5.2.1).

En sådan ordning skulle visserligen kunna ses som en urholkning av det kommunala planmonopolet, genom att staten får möjlighet att lägga in ett veto mot översiktsplanen. Skillnaderna mot den nu- varande ordningen i PBL-systemet – där kommunen själv kan anta översiktsplanen men där planen gäller tillsammans med länsstyrel- sens granskningsyttrande – ska dock inte överdrivas. För berörda parter bör den springande punkten vara att översiktsplanen anger en tydlig planeringsinriktning, vilket inte alltid är fallet i det nuvarande PBL-systemet.

5.Civila rättigheter behöver kunna prövas i domstol och enskilda behöver ha tillgång till effektiva rättsmedel

Europakonventionens krav på att en enskild i vissa fall har rätt att få sina civila rättigheter prövade i domstol är ytterligare en aspekt på frågan om en bindande översiktsplan. Vi menar att det är osäkert om den nuvarande rätten att överklaga en översiktsplan skulle vara till- räcklig för att uppfylla Europakonventionens krav på effektiva rätts- medel, om planen skulle göras bindande. Å andra sidan skulle en ändrad ordning för överklagande kunna ifrågasättas utifrån det kom- munala planmonopolet.

Bakgrunden är att lagar och andra föreskrifter enligt RF inte får meddelas i strid med Europakonventionen (2 kap. 19 § RF). Av kon- ventionen följer bl.a. rätten till domstolsprövning och till en rättvis rättegång (artikel 6.1) och tillgång till effektiva rättsmedel (artikel 13).

Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan överklagas i dag i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kom- munallagen (2017:725) (13 kap. 1 § PBL). Vid en laglighetsprövning sker endast en begränsad materiell prövning av beslutet och av dess laglighet. Av detta följer att domstolen enbart kan välja mellan att upp- häva eller inte upphäva beslutet, eftersom en ändring av beslutet utgör en prövning av dess lämplighet. Motsatsen till laglighetsprövning (tidi- gare benämnt kommunalbesvär) brukar benämnas förvaltningsbesvär eller förvaltningsrättsligt överklagande. De flesta PBL-beslut, t.ex.

398

SOU 2018:46

Bilaga 7

beslut om detaljplaner, bygglov och förhandsbesked, överklagas genom förvaltningsbesvär (jfr 13 kap. 8 och 16 §§ PBL). I dessa fall sker även en materiell lämplighetsprövning och beslutet kan, med vissa begränsningar, både ändras och upphävas.

IÄPBL-propositionen uttalade departementschefen att kom- munfullmäktiges beslut om översiktsplan inte borde kunna över- klagas genom förvaltningsbesvär, men väl genom kommunalbesvär (prop. 1985/86:1 s. 357). Departementschefen slog bl.a. fast att han var av den bestämda uppfattningen att regionplaner inte skulle kun- na överklagas av sakägarna och att detsamma gällde översiktsplaner

ifråga om planernas sakliga innehåll. En motsatt ordning skulle en- ligt departementschefen leda till en långt utdragen planeringsprocedur med oacceptabla fördröjningar av besluten. Departementschefen ut- vecklade skälen enligt följande.

Det avgörande skälet mot att införa en rätt till förvaltningsbesvär är – som jag framhöll i lagrådsremissen (s. 283) – att regionplanernas och över- siktsplanernas riktlinjer har en sådan karaktär att det inte är meningsfullt att överinstanserna skall kunna pröva riktlinjerna. Vid det efterföljande beslutsfattandet, när enskilda sakägares konkreta projekt skall bedömas, utgör nämligen dessa planer ett beslutsunderlag, varvid planernas riktlinjer kan diskuteras och tolkas i en dialog mellan sökanden och beslutsfattarna. Riktlinjerna är alltså avsedda att vara enbart vägledande. Översiktsplanerna visar kommunens uppfattning angående de allmänna intressenas inverkan generellt sett på kommande detaljplaner och ärenden om lov.

Om översiktsplanerna skall kunna överklagas på sakliga grunder, förutsätter detta en i många fall orimlig ”framförhållning” av sakägarna. De måste i mycket god tid slå vakt om sina eventuella framtida projekt. Detta leder lätt till ett plansystem med alltför starka bindningar. Meningen med överklagbarheten måste ju vara att en gång för alla skära av alla resonemang om hur markanvändningen skall vara inom ett visst område och att planen, när den har vunnit laga kraft, därför får bindande verkan för de fortsatta besluten i områden. Sådana verkningar är inte förenliga med grundtankarna bakom översiktsplanerna i PBL och måste enligt min mening avvisas. Rättssäkerhetsintresset blir bättre tillgodo- sett, om de slutliga avvägningarna mellan den enskildes anspråk och samhällsintressena kan göras i varje ärende om lov med den besvärs- möjlighet som då finns.

399

Bilaga 7

SOU 2018:46

föra att de boende tvingas tåla vissa olägenheter eller att en fastighets- ägare hindras i hur denna kan använda sin mark. En sådan prövning av dennes civila rättigheter förutsätter i sin tur effektiva rättsmedel.

Vi anser att det kan ifrågasättas om laglighetsprövningen enligt kommunallagen är tillräcklig för att uppfylla kravet på Europakon- ventionens krav på rätten till domstolsprövning enligt artikel 6. Det beror i huvudsak på att den materiella prövningen av det överklagade beslutet är begränsad och att klagorätten grundar sig på kommun- medlemskap och inte på om beslutet angår vederbörande eller inte.

6.En bindande plan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan bör kunna överklagas i sak

Även Århuskonventionens krav på att miljöorganisationer ska kunna överklaga vissa beslut har betydelse för frågan om översiktsplanen kan och bör göras bindande.

Enligt artikel 9.2 i konventionen ska varje part inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänheten som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts har rätt att överklaga vissa beslut enligt artikel 6. Den artikeln reglerar allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter och inne- fattar miljötillstånd till verksamheter som räknas upp i bilaga 1 till konventionen (artikel 6.1 a). Det är typiskt sett mycket miljöstörande verksamheter som avfallsanläggningar, m.m. Enligt punkt 20 i bilagan inkluderas, förutom de verksamheter som räknas upp, även all verk- samhet där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömningen av miljöpåverkan enligt den nationella lagstiftningen. Enligt vår uppfattning omfattas därmed även den miljöbedömning som görs i översiktsplaneprocessen.

Enligt artikel 2.5 avses med berörd allmänhet den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har ett intresse av ett beslut på miljöområdet. Enligt konventionen ska även sådana icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt anses ha ett sådant intresse. Det gäller bl.a. sådana ideella föreningar och andra juridiska personer som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskydds- intressen, inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd (16 kap. 13 § miljöbalken).

400

SOU 2018:46

Bilaga 7

Förutom skyldigheten att möjliggöra tillgång till domstolspröv- ning i artikel 9.2 ska parterna till konventionen enligt artikel 9.3 se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prö- vad av domstol eller i administrativ ordning. Detta innefattar även en rätt att överklaga beslut av myndigheter som kan strida mot miljö- lagstiftningen.

Om översiktsplanen görs bindande för efterföljande slut, ger lag- lighetsprövningen enligt vår uppfattning inte tillräckliga möjligheter för den berörda allmänheten ska ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 i Århuskonventionen prövad av domstol. Det hänger ihop med att det inte sker någon materiell bedömning av det överklagade beslutet. Konventionen syftar bl.a. till att allmänhe- ten ska ha tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, men möjlighe- ten att pröva sådana frågor inom ramen för laglighetsprövningen är begränsad eftersom miljöfrågorna kan sägas handla om vad som är en lämplig utveckling i förhållande till vad miljön tål.

En bindande översiktsplan medför enligt vår uppfattning att det finns anledning att se över hur prövningsramen ska se ut när det gäller kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan.

7.Risk för att kommunen inte vill låsa sig vid ett visst alternativ, om beslutet blir bindande för efterföljande planering

Fysisk planering handlar i hög grad om att välja mellan olika kon- kurrerande anspråk på hur mark och vatten ska användas. Att slå fast att ett visst område ska användas för t.ex. bostäder innebär samtidigt ett ställningstagande mot en annan användning. Vi ser en risk för att kommunerna undviker att tydligt ta ställning till vad som utgör en önskvärd utveckling, om valet blir bindande för den efterföljande planeringen. Den ökade tydlighet som utredningsuppdraget syftar till riskerar därmed att få motsatt effekt.

Frågan om den regionala planeringen borde göras bindande togs upp av Bostadsplaneringskommittén (SOU 2015:59 s. 203).

401

Bilaga 7

SOU 2018:46

En vägledande plan kan ha bättre förutsättningar att bli förankrad bland kommunerna, eftersom den inte skapar definitiva låsningar. En annan fördel med en vägledande plan är att den kan vara flexibel och ge ut- rymme för nödvändiga avsteg från riktlinjerna i de fall samhällsutveck- lingen snabbt förändras. Det skulle kunna bli kostsamt och skapa osäker- het, om en bindande regionplan skulle behöva ändras från tid till annan. En bindande regionplan skulle å andra sidan kunna tvinga fram nöd- vändiga åtgärder. Det finns dock inget som säger att en bindande region- plan får större genomslag än en vägledande.

Trots att förutsättningarna för den kommunala översiktsplanering- en i flera avseenden skiljer sig från planeringen på regional nivå, kan kommitténs tankegångar även appliceras på översiktsplanen.

Vi menar att fördelarna med att kommunen i förväg tydligt klargör vad som utgör en lämplig utveckling överväger nackdelarna, inte minst eftersom det underlättar dialogen mellan staten och kommunen. Sam- tidigt måste en utvecklad översiktsplanering utgå från kommunpoliti- kens villkor och insikten om att det ibland kan vara svårt att välja mellan olika anspråk. Denna svårighet kan tänkas bli än mer relevant om översiktsplanen görs bindande.

8.Egendomsskyddet innebär rätt till ersättning för vissa situationer när pågående markanvändning försvåras

Om översiktsplanen görs bindande så att pågående markanvändning avsevärt försvåras behöver egendomsskyddet i regeringsformen och de bakomliggande ersättningsprinciperna beaktas (jfr även artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll).

Egendomsskyddet innebär att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation m.m. eller tåla att det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen (2 kap. 15 § första stycket RF). Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Även den för vilken det allmänna inskrän- ker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet

402

SOU 2018:46

Bilaga 7

på denna del av fastigheten är tillförsäkrad ersättning (2 kap. 15 § andra stycket RF).

Regleringen i RF speglar principer som infördes 1972 i den då- varande byggnadslagen och flera andra angränsande lagar såsom naturvårdslagen, väglagen och byggnadsminneslagen. Principerna inne- bar att endast intrång i den pågående markanvändningen ersattes i de situationer som ledde till skadeersättning, dvs. när fastighetsägaren be- håller äganderätten. Bortfall av sådana värden som grundades på för- väntningar om en ändrad markanvändning ersattes således inte. Dessa principer gäller också enligt 14 kap. PBL. Då äganderätten övergår till kommunen genom inlösen eller expropriation kan emellertid sådana värden som grundas på förväntningar om en ändrad markanvändning ersättas.

PBL innehåller i dag flera bestämmelser som kan ge upphov till ersättningsgrundande skador för en fastighetsägare. Kommunen kan t.ex. bestämma att en fastighet som är i enskild ägo ska användas som allmän plats, varigenom det uppkommer en rätt för huvudmannen för den allmänna platsen att lösa in fastigheten. I sådant fall ska skadan ersättas utifrån reglerna i expropriationslagen (1972:719). Kommu- nen kan även försvåra pågående markanvändning genom att anta en ny detaljplan, t.ex. genom att bestämma att en viss byggnad som rivs eller förstörs av våda inte får byggas upp igen eller i en mindre om- fattning än den byggnad som fanns på platsen när planen antogs. Även i sådant fall har fastighetsägaren rätt till ersättning. Likaså kan skyddsbestämmelser – t.ex. en planbestämmelse som innebär att en byggnad inte får rivas – innebära en rätt till ersättning för den skada som då uppkommer för fastighetsägaren.

Ett tänkbart scenario med en bindande översiktsplan är att kom- munen i planen med bindande verkan skulle kunna bestämma att en befintlig industrifastighet (utanför detaljplan) ska användas som bostadsområde. Skulle då byggnadsnämnden vara förhindrad att ge lov för en ny industribyggnad, om denna förstörts av våda? Skulle industriverksamheten kunna ges förnyat tillstånd för t.ex. miljöfarlig verksamhet? Om så inte är fallet skulle kommunen behöva ersätta verksamheten för den uppkomna skadan.

En annan tänkbar planeringssituation är att kommunen i över- siktsplanen skulle kunna bestämma att ett område ska användas som friluftsområde, t.ex. på grund av områdets natur- och rekreations-

403

Bilaga 7

SOU 2018:46

värden. Frågan är vilka rättsverkningar planen bör få i denna situa- tion. Skulle detta kunna innebära en form av ”naturreservat light”? I sådant fall bör fastighetsägaren rimligen kompenseras för det intrång som beslutet innebär, utifrån de principer som bär upp gällande rätt.

Behovet av att koppla en ersättningsrätt direkt till att översikts- planen har ett visst innehåll är förmodligen liten, utan ersättningen bör förutsätta att bygglov nekas på grund av den markanvändning som slagits fast i planen. Däremot kan ersättningssituationerna be- höva ses över om översiktsplanen görs bindande.

9.En bindande översiktsplan förutsätter ändringar i andra planeringsformer

Planering sker inte enbart med stöd av PBL utan även enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byg- gande av järnväg. Många beslut som rör markanvändning och byggande fattas även med stöd av miljöbalken, t.ex. olika former av områdes- skydd och vattenverksamhet eller tillstånd till att bedriva miljöfarlig verksamhet.

En central fråga är hur en bindande översiktsplan påverkar för- utsättningarna för planering enligt andra lagar. Om staten och kom- munen inom ramen för översiktsplaneprocessen kommer fram till att ett område ska användas på ett visst sätt – är det då lämpligt att t.ex. länsstyrelsen, mark- och miljödomstolen eller Trafikverket enligt någon annan lag kan besluta om en helt annan användning av marken? Eller bör översiktsplanen i sådant fall förhindra sådana beslut som strider mot planen? I det senare fallet skulle kommunen få ett väsentligt större inflytande än vad som är fallet i dag.

Eftersom det är svårt för kommunen att förutse alla behov som kan uppstå när det gäller hur mark- och vattenområden bör använ- das, ser vi en risk för att en bindande översiktsplan skulle kunna utvecklas till ett hinder i processer om markanvändning och byg- gande. Det vore inte lämpligt om enskilda eller myndigheter skulle kunna hamna i situationer där önskvärda verksamheter och åtgärder inte kommer till stånd förrän kommunen har ändrat översiktsplanen.

I våra direktiv anger regeringen att den omständigheten att över- siktsplanen utvecklas inte bör medföra väsentligt ändrade förutsätt- ningar för planering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen eller

404

Bilaga 8

Boverkets förslag till ÖP-modell

Boverket redovisar sitt förslag till ÖP-modell på webbplatsen PBL Kunskapsbanken. Det är ett förslag på hur översiktsplanens redovis- ning kan byggas upp, framför allt när det gäller vilka begrepp som är lämpliga att använda såväl i text som på karta. Avsikten är att modellen ska vara så flexibel att den går att använda för alla kommuntyper och nivåer på den översiktliga planeringen, inklusive regional fysisk planering.

Boverket uppger att myndigheten märkt av ett ökat intresse för ÖP-modellen, men nuvarande förslag behöver enligt Boverket utveck- las vidare för att bättre möta framtida krav.

ÖP-modellens tre delar

Modellen är en begreppsmodell och anger en struktur för hur över- siktsplanens kartor kan byggas upp. Plan- och bygglagens krav på ställ- ningstaganden i översiktsplanen fördelas i förslaget till ÖP-modell på tre aspekter – utvecklingsstrategi, användning och hänsyn.

–Utvecklingsstrategin är den mer strategiska delen av översikts- planen som kan användas för att illustrera kommunens lång- siktiga intentioner.

–Användning redovisar grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden, övergripande transportsystem samt grön- och blåstruktur.

–Hänsyn knyter an till att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen, vid beslut om användningen av mark- och vattenområ- den, kommer att tillgodoses (jfr 3 kap. 4 § PBL). En del allmänna

407

Bilaga 8

SOU 2018:46

intressen, som exempelvis bostadsförsörjning, framgår dock fram- för allt av de båda andra aspekterna.

Källa: Boverket.

Modellen innehåller flera delar som man väljer efter behov, och de tre aspekterna går delvis omlott med varandra. Samtliga delar måste alltså inte användas. Varje aspekt behöver inte heller innebära en separat ÖP-karta.

Varför en ÖP-modell?

Boverket har tagit fram ett förslag till ÖP-modell för att översikts- planerna ska bli tydligare och därmed mer användbara. Efterfrågan på vägledning om hur en översiktsplan kan utformas är också stor, samtidigt som allt fler kommuner också söker efter former för en mer kontinuerlig översiktsplanering. Tanken är att såväl planerarnas som användarnas arbete förenklas om det finns en färdig uppsättning byggklossar och begrepp att välja på.

Behovet av att kunna jämföra kommunernas översiktsplaner och att analysera dem i ett regionalt perspektiv ökar. Det är då en stor fördel om översiktsplanerna är utformade på liknande sätt och ger en jämförbar bild av planerad utveckling i en region eller delregion. Även för den som söker en lokalisering och för överprövande myn- digheter underlättas analyser och bedömning om översiktsplanernas begrepp och översiktsplanekartornas strukturella uppbyggnad överens- stämmer med varandra.

408

Bilaga 9

Redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen enligt PBL

Enligt gällande rätt ska kommunen i översiktsplanen redovisa sin be- dömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen, vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt (3 kap. 4 § PBL).

Kravet på hur allmänna intressen ska hanteras i översiktsplanen har ändrats vid flera tillfällen sedan ÄPBL trädde i kraft. Vi menar att de många justeringarna har lett till att bestämmelsen med tiden har fått en annan innebörd än vad som ursprungligen var riksdagens avsikt.

I den första delen av denna bilaga sammanfattar vi vår bild av hur kravet på redovisning av de allmänna intressena har förändrats över tid. I den andra delen finns, för den som önskar fördjupa sig, underlag i form av utdrag från förarbeten och tidigare lydelser av den aktuella bestämmelsen.

1. Innebörden av kravet på redovisning av allmänna intressen

När den äldre plan- och bygglagen trädde i kraft 1987

Processen när ÄPBL trädde i kraft var ovanlig på så sätt att Lagrådet yttrade sig över lagförslaget vid två olika tillfällen och att förslagen i propositionen i flera avseenden ändrades vid riksdagsbehandlingen (avsnitt 7.2). Bland annat ändrades kravet på hur allmänna intressen bör hanteras i översiktsplanen till följande lydelse: I översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om an- vändningen av mark- och vattenområden (dåvarande 4 kap. 1 § första stycket ÄPBL).

415

Bilaga 9

SOU 2018:46

I ÄPBL-propositionen finns inget som tyder på att översiktsplanen skulle utgöra en systematisk redovisning av allmänna intressen enligt ÄPBL. I stället framhålls i propositionen att kravet har samband med kravet att planen ska ange grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden m.m. (jfr prop. 1985/86:1 s. 527).

Ett av översiktsplanens syften är att ”med ledning av [ÄPBL:s] be- stämmelser om allmänna intressen ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen som en del i och en förutsättning för den övergripande, långsiktiga kommunplaneringen” (prop. 1985/86:1 s. 123). Översiktsplanen inne- bär en tolkning och precisering för olika delområden i kommunen av bestämmelserna i 2 kap. och därmed även av 2 och 3 kap. lagen om hushållning med naturresurser m.m.1 (jfr a. prop. s. 96). Genom över- siktsplanen visar kommunen alltså sin uppfattning om hur mark- och vattenområden bör användas för att de ska användas ”för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till be- skaffenhet, läge och behov” (jfr 2 kap. 2 § PBL) och om vad som utgör ”en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utform- ning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder” (jfr 2 kap. 3 § PBL).

Vi uppfattar att det var funktionen att tolka och precisera de all- männa intressena som Bostadsutskottet avsåg 1986 när utskottet föreslog att ”översiktsplanen skall utgöra en redovisning av allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden”2, snarare än att ”kommunen ska redovisa sin bedömning av hur skyldig- heten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses” som den nuvarande bestämmelsen lyder.

Vår bild är att såväl riksdagen som regeringen menade att över- siktsplanen är det planinstrument där kommunen redovisar sin upp- fattning om hur de allmänna intressena bör omsättas i praktiken i den kommunala geografin, för att därigenom klargöra kommunens syn på hur efterföljande beslut bör formuleras för att intressena ska kunna tillgodoses.

1I dag 3 och 4 kap. miljöbalken.

2Bostadsutskottets förslag till 4 kap. 1 § första stycket i lagrådsremissen i samband med riksdagsbehandlingen (bet. BoU 1986/87:1 s. 451).

416

SOU 2018:46

Bilaga 9

Bestämmelsens funktion var bl.a. att klargöra att översiktsplanen bara redovisar allmänna intressen, dvs. att kommunen i översikts- planen inte skulle ta ställning till förekommande enskilda intressen. Någon intention att kommunen i översiktsplanen systematiskt skulle gå igenom samtliga allmänna intressen och redovisa vilka åtgärder som kommunen tänkt sig för att främja eller säkerställa varje specifikt in- tresse – såsom bestämmelsen senare har uppfattats – kan inte utläsas av Bostadsutskottets betänkande.

Ändringarna 1996 medför att bestämmelsen får två olika betydelser

Efter förslagen i prop. 1994/95:230 fick bestämmelsen följande lydelse: I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden.

Förslagen byggde på Plan- och byggutredningens betänkande SOU 1994:36, men regeringen avfärdade i huvudsak utredningens tankar på att översiktsplanen skulle utgöra en systematisk redovisning av allmänna intressen (prop. 1994/95:230 s. 51). Samtidigt är det tyd- ligt att regeringen menade att det skulle ske en redovisning av miljö- och riskfaktorer (a. prop. s. 112).

Enligt vår uppfattning fick bestämmelsen i och med detta två olika funktioner, dels som ”påfart” till andra preciserade krav på innehåll i bestämmelsen, dels som ett uttryckligt redovisningskrav i den del det gällde miljö- och riskfaktorer. Kravet på att miljö- och riskfaktorer ska redovisas är numera borttaget, men införandet får uppfattas som att regeringen i vart fall delvis ändrade sin uppfattning om räckvidden av bestämmelsen.

Bestämmelsen får ny innebörd 2011 genom nya PBL

PBL-kommittén föreslog förändringar i kraven, eftersom redovis- ningskraven ansågs vara betungande (SOU 2005:77 s. 435 och 438).

I propositionen till nya PBL anförde regeringen att det är bra med förenklingar, men att ”förenklingen inte [får] innebära minskade krav på redovisning av innebörd och konsekvenser”. I propositionen anför regeringen i stället att ”det [är] viktigt att de allmänna intressena redo- visas i enlighet med bestämmelserna i 2 kap.” och att ”det bör tydligt

417

Bilaga 9

SOU 2018:46

framgå av översiktsplanen hur kommunen bedömer att de allmänna intressena ska kunna tillgodoses” (prop. 2009/10:170 del 1 s. 177 f.). I nya PBL har bestämmelsen därefter fått följande lydelse: Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om använd- ningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses (3 kap. 4 § PBL).

Uttalandena antyder en syn på bestämmelsen som ligger nära den som Plan- och byggutredningen förde fram 1996 (”Med kravet avses en systematisk redovisning av allmänna intressen enligt PBL och därmed även enligt 2 och 3 kap. NRL”).

Sammanfattningsvis innebär detta enligt vår uppfattning att be- stämmelsen har fått en helt annan innebörd än vad Bostadsutskottet avsåg när ÄPBL tillkom. Vår slutsats är att gällande rätt ska förstås som att lagstiftaren ställer krav på att det ska ske en systematisk redo- visning av alla allmänna intressen i översiktsplanen.

Det är oklart vad preciseringen om riksintressen tillför

Vår slutsats leder till frågor om vad den andra meningen i 3 kap. 4 § PBL egentligen tillför i dag (”I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt”). Eftersom även riks- intressena utgör ett allmänt intresse – enligt 2 kap. 2 § PBL – finns redan ett krav på redovisning av förekommande riksintressen i den första meningen. Kravet att riksintressen ska redovisas ”särskilt” ger enligt vår uppfattning ingen ytterligare vägledning om hur redovis- ningskravet egentligen ska förstås.

Vi menar att det har stor betydelse för effektiviteten i systemet att kraven på redovisning i översiktsplanen begränsas till att avse endast sådana frågor där kommunen kan göra meningsfulla ställ- ningstaganden och där det är angeläget att så sker. Att planen inte tyngs av onödig redovisning har även betydelse för kommunernas möjlighet att hålla planen aktuell, men även för att andra myndig- heter och enskilda ska kunna engagera sig i de frågor som planen avser att reglera och förstå innebörden av kommunens avsikter.

Våra förslag om hur riksintressen bör hanteras i översiktsplanen finns i avsnitt 9.1.6 och 10.3.1.

418

SOU 2018:46

Bilaga 9

2.Underlag för hur kravet på redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen har utvecklats

I denna del av bilagan finns förarbetsuttalanden m.m. som har gjorts i samband med att kravet på att allmänna intressen ska redovisas i översiktsplanen.

Propositionen till den äldre plan- och bygglagen

I 1987 års proposition med förslaget till ÄPBL föreslogs att kraven på redovisningen i översiktsplanen skulle utformas enligt följande (dåvarande 4 kap. 1 §):

Översiktsplanen skall utgöra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden.

Planen skall ange

1.grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vatten- områden samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av be- byggelse,

2.hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (0000:000) om hushållning med naturresurser m.m.3

I specialmotiveringen till den föreslagna bestämmelsen anför depar- tementschefen följande (prop. 1985/86:1 s. 527 f.).4

Som sägs i den allmänna motiveringen (…) är planens syfte och funk- tion att vägledande behandla de långsiktiga, strategiska frågorna om markanvändning och byggande. Detta har kommit till uttryck i paragra- fens inledande del på så sätt att översiktsplanen anges utgöra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden. Jag har samma synsätt som lagrådet på sambandet mellan ingressen5 och andra stycket punkt 1. När det i punkt 1 sägs att planen skall ange grunddragen för den avsedda användningen av mark- och vattenområden och riktlinjer för bebyggelse, blir alltså detta att anse som en precisering av vad som sägs i ingressen.

– – –

I det remitterade lagförslaget finns en föreskrift om att översiktsplanen skall utgöra en geografisk tillämpning av de allmänna bestämmelserna i 2 kap. Syftet med föreskriften var att markera att planläggning och prövning av lov skall ske med samma utgångspunkter för den allmänna lämplighets- bedömningen. Lagrådet (yttrandet s. 45) har påpekat att det är tämligen

3Den föreslagna lagen, förkortad NRL, motsvaras i dag av 3 och 4 kap. miljöbalken.

4Våra kursiveringar för att visa centrala uttalanden om hur bestämmelsen bör förstås.

5Här torde departementschefen avse det första stycket.

419

Bilaga 9

SOU 2018:46

självklart att översiktsplanen skall anpassas till och underordnas de all- männa intressen som enligt 2 kap. skall beaktas vid all planläggning och lokalisering av bebyggelse. Jag har ingen erinran mot att föreskriften tas bort. Orden ”med tillämpning av bestämmelserna i 2 kap.” har därför utgått.

Bestämmelserna i 2 kap. är mångskiftande och har naturligtvis olika be- tydelse i olika områden inom kommunen. Detta leder fram till en allsidig diskussion om markanvändning och bebyggelsestruktur som jag menar är viktig i varje kommun. Ställningstagandena kan variera när det gäller prioritering mellan olika intressen, precisionen i riktlinjerna och tids- perspektivet. Kommunens ställningstagande i dessa frågor skall alltså komma till uttryck i översiktsplanen.

Översiktsplanens innehåll skall givetvis avgränsas med hänsyn till de olika funktioner som jag i den allmänna motiveringen angett att ett så- dant planinstitut bör ha (…). Dess innehåll skall således avse dels an- vändningen i stort av fysiska resurser, dvs. mark- och vattenområden, och dels lokaliseringen och dimensioneringen av nya bostads-, arbets- och friluftsområden m.m. samt olika typer av strukturbildande anlägg- ningar, såsom kommunikations-, energi- och serviceanläggningar. Planens karaktär av dokument för politiska mål, som rör mark- och vattenhus- hållning, fysisk miljö och bebyggelseutveckling gör det angeläget att planen kan ge uttryck för både ett långsiktigt mål och en strategi för successiva förändringar som syftar till att nå de långsiktiga målen. Tids- perspektivet måste alltså komma till uttryck i översiktsplanen.

Departementschefens uttalanden klargör enligt vår uppfattning att översiktsplanen avsågs vara kommunens ”bild” av hur de allmänna in- tressena i 2 kap. skulle tillämpas i praktiken i kommunen på en viss plats (”en geografisk tillämpning av de allmänna bestämmelserna i 2 kap.”). Den tänkta bestämmelsen i första stycket att ”Översiktsplanen skall ut- göra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområ- den” avsågs alltså inte ha någon självständig betydelse i förhållande till bestämmelsen ”Planen ska ange grunddragen i den avsedda använd- ningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för tillkomst, för- ändring och bevarande av bebyggelse” (andra stycket första punkten).

420

SOU 2018:46

Bilaga 9

Ändringar i samband med lagrådsremissen vid riksdagsbehandlingen

I samband lagrådsremissen i riksdagen föreslog utskottet att 4 kap. 1 § i stället borde utformas enligt följande (bet. BoU 1986/87:1 s. 451):6

Översiktsplanen skall utgöra en redovisning av allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden.

Av planen skall framgå

1.grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vatten- områden,

2.hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (0000:000) om hushållning med naturresurser m.m.

Utskottet uttalade följande motiv (a. bet. s. 433) till förändringen i 4 kap. 1 § ÄPBL.7

Mot bakgrund av lagrådets uttalande och i linje med motionsvis fram- förda förslag är det enligt bostadsutskottets uppfattning angeläget att översiktsplanens karaktär av inte bindande planinstrument tydligare anges i lagtexten. Utskottet förordar att i 4 kap. 1 § första stycket görs ett tillägg som begränsar den översiktliga planeringen till vad som närmast skulle kunna karaktäriseras som en utvecklingsplanering. I översiktsplanen bör således redovisas dels vilka mark- och vattenområden som redan tagits i anspråk t.ex. för bebyggelse, försvar, naturvård m.m., dels inom vilka om- råden förändringar kan väntas och dels inom vilka områden inga speciella restriktioner erfordras.

Vad nu anförts bör komma till uttryck genom en förändring i 4 kap. 1 § första stycket av innebörd att översiktsplanen skall utgöra en redo- visning av användning av mark- och vattenområden samt av det all- männa intresset vid beslut om förändringar och bevarande av mark- och vattenområden.

Med den nu förordade utformningen av första stycket markeras att över- siktsplanen inte skall vara bindande för de efterföljande besluten, eftersom vid sådana beslut även enskilda intressen skall beaktas. Detta framgår av 1 kap. 5 § där det föreskrivs att vid prövning av frågor enligt PBL både allmänna och enskilda intressen skall beaktas om inte annat är särskilt är föreskrivet.

Lagrådet uttalade följande med anledning av de föreslagna ändringarna i 4 kap. 1 § ÄPBL (a. bet. s. 455 f.):8

6Kursiveringarna visar skillnaderna i förhållande till förslaget i ÄPBL.

7Våra kursiveringar.

8Våra kursiveringar.

421

Bilaga 9

SOU 2018:46

Ändringarna syftar till att tydligare markera, att översiktsplanen tar sikte på att redovisa de allmänna intressena och att den inte innefattar någon avvägning mot de enskilda intressena. Som bostadsutskottet framhållit i remissen understryks härigenom att översiktsplanen inte skall vara bind- ande för de efterföljande besluten. Vid den prövning som föregår dessa beslut skall nämligen enligt den 1 kap. 5 § angivna huvudregeln även enskilda intressen beaktas.

– – –

Lagrådet finner, att de av bostadsutskottet föreslagna ändringarna i 1 kap. 3 § och 4 kap. 1 § PBL tydligare än propositionens förslag klargör att översiktsplan inte är bindande. Genom det föreslagna tillägget till 1 kap. 3 § första stycket fastslås detta uttryckligt. Innebörden i tillägget måste anses vara, att en översiktsplan över huvud taget inte är rättsligt bindande. Enligt lagrådets mening är detta förhållande avgörande för grundlagsfrågans bedömning. För att det skall vara fråga om en före- skrift i RF:s mening krävs som redan nämnts bl.a., att föreskriften skall vara bindande för myndigheter och enskilda, dvs. att den skall föranleda rättslig bundenhet. Med de föreslagna ändringarna i förhållande till PBL- förslaget kommer översiktsplan enligt PBL:s regler inte att innehålla sådana föreskrifter som avses i 8 kap. RF.

– – –

Lagrådet föreslår, att 4 kap. 1 § första stycket ges lydelsen: ”I över- siktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden.” Beträffande andra stycket 1 vill lagrådet förorda, att orden ”tillkomst, förändring och be- varande av bebyggelse” bibehålls i lagrummet (jfr 1 kap. 3 § första stycket andra meningen). Lagrådet föreslår att, att punkt 1 ges följande lydelse: ”1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden och i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse,”.

Bostadsutskottet ansåg att lagrådets förslag till jämkningar som rörde översiktsplanerna borde accepteras, med en argumentation som i allt väsentligt var identisk med den argumentation som framförts i lag- rådsremissen. Utskottets förslag i denna del var också det som senare antogs av riksdagen.

I ett avseende utvecklade utskottet sin argumentation i betänkandet i förhållande till texten i lagrådsremissen (a. bet. s. 30), genom att den kursiverade texten lades till:

Med den nu förordade utformningen av första stycket markeras att översiktsplanen har betydelse för redovisningen av de allmänna intressena. Därmed markeras även att översiktsplanen inte skall vara bindande för de efterföljande besluten, eftersom vid sådana beslut även enskilda

422

SOU 2018:46

Bilaga 9

intressen skall beaktas. Detta framgår av 1 kap. 5 § där det föreskrivs att vid prövning av frågor enligt PBL både allmänna och enskilda intressen skall beaktas om inte annat är särskilt föreskrivet.

Sammanfattningsvis medförde riksdagsbehandlingen alltså att lag- förslaget i propositionen i detta avseende ändrades från ”Översikts- planen skall utgöra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden” till ”I översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden” (våra kursiveringar).

Att ändringarna skedde i syfte att undanröja alla tveksamheter om att översiktsplanen inte var bindande – och därmed förenlig med regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten – står klart. Den ändrade lydelsen kan visserligen uppfattas som att ytterligare krav på redovisning har tillkommit i förhållande till förslaget i propositio- nen, men den tolkningen saknar enligt vår uppfattning täckning i ut- skottets motivering.

Plan- och byggutredningens förslag 1994

Plan- och byggutredningen redovisade i delbetänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) förslag till ändrade krav på över- siktsplanens innehåll.

I översiktsplanen skall redovisas

1.allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenområden samt bebyggelse,

2.sådana övriga miljöförhållanden som har betydelse för en långsik- tigt god hushållning med resurserna,

3.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda miljön,

4.konsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområden.

5.hur kommunen avser att tillgodose

a)riksintressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med natur- resurser m.m.,

b)grunddrag och riktlinjer i regionplan enligt 7 kap.

423

Bilaga 9

SOU 2018:46

I fråga om den bestämmelse som nu är av intresse föreslog utred- ningen således endast en precisering på så sätt att det tydliggjordes att det var de allmänna intressena enligt 2 kap. som ska redovisas i översiktsplanen.

I allmänmotiveringen redovisade utredningen uppfattningen att kraven på att de allmänna intressena ska redovisas i översiktsplanen har en självständig ställning (a. bet. s. 156 f.):9

Den nuvarande bestämmelsen om redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen har formulerats som en övergripande bestämmelse till de efterföljande mer preciserade kraven översiktsplanens innehåll i 4 kap. l § andra stycket, vilket kan ge intryck av att den inte har en själv- ständig ställning. – – –

Erfarenheterna talar enligt min mening för att kommunerna inte för- mått leva upp till nuvarande bestämmelser om översiktsplanens redo- visning av allmänna intressen. Det gäller främst att kommunerna inte dragit slutsatser från de kunskapsunderlag som tagits fram av såväl dem själva som av statliga myndigheter. – – – Jag anser att bestämmelserna om de allmänna intressena bör tas i en särskild punkt så att det klart framgår att sådana intressen som kommunen anser bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden samt bebyggelse skall utgöra en del av översiktsplanen. Ställningstagandena till de all- männa intressena bör således framgå klart och utgöra en del av den sam- lade översiktsplanen. – – – Det sagda innebär att kraven på redovisning i översiktsplanen av de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL – och därmed också de allmänna intressena enligt 2 och 3 kap. NRL – ökar. Det är dock kommunen som ytterst väljer omfattningen av redovisningen mot bak- grund av sitt allmänna ansvar att verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsmiljö samt kommunens önskan att påverka även andra myndigheters beslut.

I specialmotiveringen anförde utredningen följande i anslutning till den aktuella bestämmelsen (a. bet. s. 342):

Enligt punkten 1 skall en redovisning ske av sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas. Med kravet avses en systematisk redo- visning av allmänna intressen enligt PBL och därmed även enligt 2 och 3 kap. NRL. Härigenom kan översiktsplanen med stöd av 6 kap. 1 § NRL och 5 § förordningen (1993:191) om tillämpning av NRL utgöra en kun- skapskälla även för beslut enligt annan lagstiftning som rör mark- och vattenanvändningen och bebyggelsen.

9Våra kursiveringar.

424

SOU 2018:46

Bilaga 9

Plan- och byggutredningen synes alltså ha uppfattat kravet som att kommunen systematiskt ska gå igenom samtliga allmänna intressen och redovisa sin syn på hur dessa ska tillämpas, eller i vart fall att det var så den föreslagna bestämmelsen borde tillämpas.

Regeringens proposition om Kommunal översiktsplanering enligt PBL

Regeringen genomförde endast en del av Plan- och byggutredningens förslag. I den efterföljande propositionen gjorde regeringen följande uttalande om relationen mellan översiktsplanen och de allmänna in- tressena (prop. 1994/95:230 s. 49):

De allmänna intressen som anges i 2 kap. PBL, som även innefattar be- stämmelserna i NRL, skall ligga till grund för planläggning och för beslut om lov och förhandsbesked. Bestämmelserna ger allmänna principer och utgångspunkter för såväl lokalisering av bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning. Översiktsplanen skall precisera och konkretisera dessa allmänna intressen.

– – –

Regeringen delar utredningens bedömning att översiktsplanens olika syften och funktioner motiverar en viss skärpning av kraven på över- siktsplanens innehåll och redovisning. Som redovisas ovan är ett av planens huvudsyften att fungera som ett styrinstrument för utveck- lingen av bebyggelsen. En väl utvecklad översiktsplan bör tydligt redo- visa kommunens ställningstaganden till markanvändning, bebyggelse- utveckling och allmänna intressen till vägledning för efterföljande be- slut enligt bl.a. PBL. Om översiktsplanen skall kunna ge vägledning för beslut enligt andra lagar som är knutna till NRL behöver ställnings- taganden till olika anspråk och avvägningar mellan motstående intressen redovisas. – – – Sammantaget innebär således såväl erfarenheterna av det hittillsvarande arbetet som kraven på ökad miljöhänsyn att nya krav bör ställas på att översiktsplaneringen tydligare redovisar ställningstaganden i olika frågor. Som framhålls i flera remissyttranden är det angeläget att översiktsplaneringen utvecklas stegvis med utgångspunkt i lokala för- hållanden och behov. Bestämmelser om översiktsplanens obligatoriska innehåll finns i 4 kap. 1 §. Syftet med bestämmelserna är att ange de grundläggande kraven för vad som skall redovisas. Bestämmelserna bör ändras och preciseras för att dels underlätta förståelsen av planen, dels öka miljöhänsynen. Enligt regeringens bedömning innebär mer preci- serade krav på vad som skall redovisas inte att kommunernas hand- lingsutrymme i fråga om innehållet i översiktsplanen begränsas.

425

Bilaga 9

SOU 2018:46

Av propositionen framgår att regeringens förslag till preciseringar av kraven på översiktsplanens innehåll endast delvis stämmer överens med utredningens förslag, bl.a. när det gäller utredningens förslag att översiktsplanen ska redovisa allmänna intressen samt övriga miljö- förhållanden i kommunen. Regeringen anför (a. prop. s. 51):10

Regeringen anser att bestämmelsen om redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen också fortsättningsvis skall vara en övergripande bestämmelse till de mer preciserade kraven på innehåll. Därmed görs tydligt att över- siktsplanens olika ställningstaganden – vare sig det handlar om den avsedda mark- och vattenanvändningen eller om utvecklingen av bebyggelse – skall ske med beaktande av de allmänna intressena. De påtalade bristerna i fråga om redovisningen av de allmänna intressena bör främst lösas genom att redovisningsmetoderna utvecklas. Därvid bör bl.a. betonas skillnaden mellan å ena sidan det underlag om olika allmänna intressen, som ligger till grund för översiktsplaneringen, och å andra sidan kommunens bedömningar vad gäller dessa intressen.

Uttalandet får uppfattas som att regeringen motsätter sig tanken på att bestämmelsen ställer krav på en ”systematisk redovisning av allmänna intressen enligt PBL och därmed även enligt 2 och 3 kap. NRL”.

Samtidigt föreslår regeringen en utökning av redovisningskravet i 4 kap. 1 §, så att översiktsplanen även ska redovisa de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (jfr nedan).11

Tidigare lydelse

I översiktsplanen skall redovisas allmänna intressena som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden.

Föreslagen lydelse

I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressena enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om använd- ningen av mark- och vattenområ- den. Vid redovisningen av de all- männa intressena skall riksintressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. anges särskilt.

Enligt specialmotiveringen innebär ändringarna både en tydligare systematisering av kraven och en viss utvidgning med nya krav på innehållet (a. prop. s. 112). Regeringen anförde följande.

10Våra kursiveringar.

11Här redovisas endast bestämmelsens första stycke.

426

SOU 2018:46

Bilaga 9

I första stycket finns en uttömmande bestämmelse om vad som skall redovisas i planen. I översiktsplanen skall således redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Med miljö- faktorer avses sådant som buller, markförsurning och luftföroreningar som har betydelse för vad ett mark- eller vattenområde kan användas för. Riskfaktorer kan avse skred eller översvämningar och sådant som utsläpp av farliga gaser och kemikalier vid olyckshändelser under trans- porter eller från anläggningar. Redovisningskravet avseende miljö- och riskfaktorer skall ses mot kravet på länsstyrelsen att i gransknings- yttrandet enligt 9 § ange om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boende och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshän- delser. Genom en tydlig redovisning av miljö- och riskfaktorer har kom- munen möjlighet att få statens syn på frågor om hälsa och säkerhet i ett tidigt skede.

Regeringens förslag blev också riksdagens beslut (SFS 1995:1197). Riksdagens ursprungliga beslut om ÄPBL, liksom regeringens ut-

talande i den ovannämnda propositionen på s. 51, får uppfattas som att ”bestämmelsen om redovisning av allmänna intressen i översiktspla- nen … skall vara en övergripande bestämmelse till de mer preciserade kraven på innehåll [i paragrafen]”. Det är dock svårt att se hur de änd- ringar som föreslås i samma proposition avseende miljö- och risk- faktorer kan ses som något annat än ett tydligt krav på att förekom- mande miljö- och riskfaktorer ska redovisas särskilt i planen, snarare än att de skulle kunna vara en övergripande bestämmelse till övriga krav i paragrafen. Regeringens uttalanden i dessa avseenden synes vara svåra att förena.

Några mindre justeringar i denna paragraf gjordes även i samband med införandet av miljöbalken, men dessa saknar betydelse i detta sammanhang.

PBL-kommitténs förslag 2005

Även PBL-kommittén tog upp frågan om hur de allmänna intressena bör hanteras i översiktsplanen. Kommittén redovisade under rubriken Erfarenheter och problem bakgrunden till sina förslag kring vad som bör redovisas i översiktsplanen i fråga om allmänna intressen (SOU 2005:77 s. 435):

Många kommunföreträdare, inte minst från de mindre kommunerna, har under utredningsarbetet framfört att de tvingande bestämmelserna om översiktsplanens innehåll är allt för betungande för att motsvara

427

Bilaga 9

SOU 2018:46

nyttan. Kritiken gäller framför allt dagens regler om att översiktsplanen ska redovisa ”de allmänna intressen som bör beaktas”, vilka anses med- verka till att översiktsplanerna ofta blir omfattande redovisnings- dokument. Såväl intresseorganisationer som sektorsmyndigheter riktar med stöd av dessa bestämmelser omfattande förväntningar och anspråk på innehållet, vilket anses strida mot PBL:s syfte att översiktsplanens innehåll i första hand bestäms av kommunen. Mängden nya mål och intressen som delvis har en bindande karaktär anses förstärka denna situation och begränsa kommunens handlingsutrymme i planeringen. Detta gäller bland annat de nya kraven på miljöhänsyn, som i flera kom- muner har vitaliserat översiktsplaneringen, men som ibland uppfattas som statliga pålagor och krav. Dessutom framhålls att det finns en risk för att innebörden av fullmäktiges ställningstagande blir otydlig genom mängden underlag om olika allmänna intressen med oklar status.

Kommittén menade att 4 kap. 1 § borde ges följande lydelse:12

Tidigare lydelse

I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om använd- ningen av mark- och vattenområ- den. Vid redovisningen skall riks- intressen enligt 3 eller 4 kap. miljö- balken anges särskilt.

Föreslagen lydelse

I översiktsplanen skall redovisas kommunens bedömning av de all- männa intressen i 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om lokalisering av bebyggelse. I över- siktsplanen skall vidare redovisas andra överordnade mål och riktlinjer som har lagts till grund för kommunens ställningstaganden i denna.

Kommittén anförde följande motiv för förslaget (SOU 2005:77 s. 438):13

För att översiktsplanen ska ge kommuninvånare information om kom- munens ställningstaganden och ge tydlig vägledning för efterföljande beslut är det angeläget att det görs en tydlig åtskillnad mellan själva planen och beslutsunderlaget till denna. Dagens inledande bestämmel- ser i 4 kap. 1 § föreslås därför ersättas med en ingress med innebörden att översiktsplanens ställningstaganden ska grundas på kommunens bedömningar av vilka allmänna intressen som har relevans i översikts- planen. Syftet är bland annat att avlasta och förenkla redovisningen så att

12Här redovisas endast bestämmelsens första stycke.

13Våra kursiveringar.

428

SOU 2018:46

Bilaga 9

det för såväl allmänheten som enskilda fastighetsägare som beslutsmyn- digheter blir tydligt vad kommunfullmäktige faktiskt tar ställning till. Som en konsekvens av de förändringar i bestämmelserna om allmänna intres- sen som föreslås i avsnitt 4.4.2 bör det i bestämmelserna även framgå att det i första hand handlar om sådana allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om dels en lämplig mark- och vattenanvändning, dels lokalisering av bebyggelse. Detta innebär att det i första hand handlar om de allmänna intressen och hänsyn som regleras i kommitténs förslag till be- stämmelser i 2 kap. 2–4 §§, men även om de generella, övergripande bestäm- melserna i 1 § samt bestämmelsen om hänsyn till omgivningen i 7 §. Som underlag för ställningstaganden till framtida förändringar blir det ofta naturligt att översiktsplanen också redovisar bedömningar av sådana allmänna intressen som bör beaktas vid lämplighetsbedömningar och beslut om bebyggelsens utformning enligt 5 och 6 §§. – – –

Iförfattningskommentaren anförde PBL-kommittén följande (SOU 2005:77 s. 996):14

Paragrafen innehåller vissa ändringar och kompletteringar till nuvarande bestämmelser om översiktsplanens obligatoriska innehåll i enlighet med motiven i avsnitt 6.6.3 för att medge enklare översiktsplaner och att samtidigt precisera kraven på innehåll. Genom ändringen i första stycket tydliggörs att översiktsplanen ska redovisa de allmänna intressen som kommunen bedömer är relevanta. – – –

Propositionen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag

Frågan om miljö- och riskfaktorer togs upp i propositionen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122). Regeringen anförde (a. prop. s. 35).15

PBL-kommittén har föreslagit att det särskilda kravet på redovisning av miljö- och riskfaktorer slopas. Regeringen delar kommitténs bedömning i denna del då hänvisningen till miljö- och riskfaktorer inte fyller någon egen funktion eftersom alla miljö- och riskfaktorer omfattas av och därmed beaktas vid en tillämpning av bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen. Särskilt tydligt blir detta om förslaget att förtydliga 2 kap. 3 § genom- förs. Den nuvarande dubbelregleringen i bestämmelserna om översikts- plan i 4 kap. 1 och 5 §§ har lett till en del oklarheter avseende de all- männa intressena i 2 kap. och om vissa miljö- och riskfaktorer verkligen ingår i de allmänna intressena. Genom att ta bort hänvisningen till miljö- och riskfaktorer kan denna otydlighet undanröjas.

14Våra kursiveringar.

15Våra kursiveringar.

429

Bilaga 9

SOU 2018:46

Regeringen synes i och med detta uttalande helt bortse från vad som tidigare uttalats om innebörden av bestämmelsen, dvs. att den enbart utgör en ”påfart” till övriga krav i bestämmelsen och att den avsåg att klargöra att planen bara redovisar allmänna med inte enskilda intressen.

Propositionen En enklare plan- och bygglag

Ipropositionen En enklare plan- och bygglag behandlade reger- ingen återstoden av kommitténs förslag. I avsnittet om översikts- planens roll, innehåll och utformning anförde regeringen följande (prop. 2009/10:170 Del 1 s. 177 f.).16

Översiktsplanen upplevs ofta som alltför överlastad av omfattande redo- visningsdokument. De nuvarande bestämmelserna anses medverka till att denna överlastning gör planen otydlig för politiker, allmänheten och de myndigheter som ska använda planen. PBL-kommittén har föreslagit att översiktsplanen ska kunna göras enklare och att kommunerna ska ges ett större utrymme att utforma den utifrån sina behov. Kraven på handlingar i olika skeden av processen bör nyanseras. Det viktiga är att bakgrunden till samt innebörden och konsekvenserna av kommunens ställningstaganden tydligt framgår.

Regeringen delar kommitténs bedömning att det är viktigt att planen är begriplig och överskådlig och att det ska gå att skilja på själva planen och beslutsunderlaget för den. Det bör tydligt framgå vad kommunfullmäktige konkret tar ställning till. Regeringen delar även kommitténs syn att det är viktigt att översiktsplaner inte tyngs med ovidkommande information. Detta för att underlätta processen för framtagande av nya översikts- planer i kommunerna. Däremot får förenklingen inte innebära minskade krav på redovisning av innebörd och konsekvenser så att intentionen om en bredare, mer strategisk och bättre förankrad översiktsplan motverkas. Regeringen håller därför inte med om att kommunen ska ges större frihet att redovisa vilka allmänna intressen som har relevans för över- siktsplanen. Även om syftet är vällovligt, att förenkla redovisningen, är det viktigt att de allmänna intressena redovisas i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. Det bör tydligt framgå av översiktsplanen hur kommunen bedömer att de allmänna intressena ska kunna tillgodoses. Även kommunens ställ- ningstagande till mark- och vattenanvändningen, den byggda miljön, riks- intressen, miljökvalitetsnormer samt strandskydd bör tydligt framgå.

Regeringen föreslog därför en lydelse som enligt författningskom- mentaren överensstämmer med 4 kap. 1 § första stycket i den nuva- rande lagen med språkliga ändringar (a. prop. s. 419). Skillnaderna

16Våra kursiveringar.

430

Statens offentliga utredningar 2018

Kronologisk förteckning

1.Ett reklamlandskap i förändring

–konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. Fi.

2.Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. Ju.

3.En strategisk agenda

för internationalisering. U.

4.Framtidens biobanker. S.

5.Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet. S.

6.Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. Ju.

7.Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Fö.

8.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. M.

9.Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. U.

10.Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. Fi.

11.Vårt gemensamma ansvar

–för unga som varken arbetar eller studerar. U.

12.Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. A.

13.Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? Fi.

14.Bidragsbrott och underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. Fi.

15.Mindre aktörer i energilandskapet

–genomgång av nuläget. M.

16.Vägen till självkörande fordon – introduktion. Del 1 + 2. N.

17.Med undervisningsskicklighet

icentrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. U.

18.Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. Ku.

19.Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. U.

20.Gräsrotsfinansiering. Fi.

21.Flexibel rehabilitering. A.

22.Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. A.

23.Konstnär – oavsett villkor? Ku.

24.Tid för utveckling. A.

25.Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. Fi.

26.Några frågor i skyddslagstiftningen. Fö.

27.Ekonomiska sanktioner mot terrorism. UD.

28.En nationell alarmeringstjänst

–för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Ju.

29.Validering i högskolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande. U.

30.Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. Ju.

31.En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. Fö.

32.Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande socialtjänst. S.

33.Aggressionsbrottet och ändringar

iRomstadgan. Ju.

34.Vägar till hållbara vattentjänster. M.

35.Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. N.

36.Rätt att forska. Långsiktig reglering av forskningsdatabaser. U.

37.Att bryta ett våldsamt beteende

–återfallsförebyggande insatser

för män som utsätter närstående för våld. S.

Statens offentliga utredningar 2018

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Uppdrag: Samverkan 2018.

Många utmaningar återstår. [12] Flexibel rehabilitering. [21]

Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. [22]

Tid för utveckling. [24] Vissa fredspliktsfrågor. [40]

Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för arbetsmiljökunskap. [45]

Finansdepartementet

Ett reklamlandskap i förändring

–konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. [1]

Myndighetsgemensam indelning – sam- verkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. [10]

Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? [13]

Bidragsbrott och underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. [14]

Gräsrotsfinansiering. [20]

Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. [25]

Styra och leda med tillit. Forskning och praktik. [38]

Tryggad tillgång till kontanter. [42]

Statliga servicekontor

– mer service på fler platser. [43] Möjligt, tillåtet och tillgängligt

–förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål. [44]

Försvarsdepartementet

Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. [7]

Några frågor i skyddslagstiftningen. [26]

En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. [31]

Justitiedepartementet

Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. [2]

Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. [6]

En nationell alarmeringstjänst

–för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. [28]

Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. [30]

Aggressionsbrottet och ändringar i Romstadgan. [33]

Kulturdepartementet

Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. [18]

Konstnär – oavsett villkor? [23]

Miljö- och energidepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. [8]

Mindre aktörer i energilandskapet

–genomgång av nuläget. [15] Vägar till hållbara vattentjänster. [34]

Näringsdepartementet

Vägen till självkörande fordon – introduktion. Del 1 + 2. [16]

Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. [35]

En utvecklad översiktsplanering.

Del 1: Att underlätta efterföljande

planering. Del 2: Kommunal reglering av upplåtelseformen. [46]

Socialdepartementet

Framtidens biobanker. [4]

Vissa processuella frågor på social- försäkringsområdet. [5]

Ju förr desto bättre – vägar till

en förebyggande socialtjänst. [32] Att bryta ett våldsamt beteende

–återfallsförebyggande insatser för män som utsätter närstående för våld. [37]

God och nära vård. En primärvårdsreform. [39]

Utbildningsdepartementet

En strategisk agenda

för internationalisering. [3]

Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. [9]

Vårt gemensamma ansvar

–för unga som varken arbetar eller studerar. [11]

Med undervisningsskicklighet

i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. [17]

Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. [19]

Validering i högskolan – för tillgodo- räknande och livslångt lärande. [29]

Rätt att forska. Långsiktig reglering av forskningsdatabaser. [36]

Statliga skolmyndigheter.

–för elever och barn i en bättre skola. [41]

Utrikesdepartementet

Ekonomiska sanktioner mot terrorism. [27]

Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:6 .............................................	347
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2017:132 .........................................	365
Bilaga 3 Förfrågan till länsstyrelserna........................................		367
Bilaga 4 Lista över propositioner om översiktsplanering
	efter 1987.......................................................................	369
Bilaga 5 Ingripandegrunderna i detaljplaneringen ....................		373
Bilaga 6 Fysisk planering i Nya Zeeland, Singapore,
	Finland och Tyskland ...................................................	377
Bilaga 7 Förutsättningar för en bindande översiktsplan...........		391
Bilaga 8	Boverkets förslag till ÖP-modell.................................	407
Bilaga 9	Redovisning av allmänna intressen
	i översiktsplanen enligt PBL.........................................	415

ska ge vägledning vid bedöm-	(2010:900) ska ge vägledning vid
ningen av om en plats ligger inom	bedömningen av om en plats
ett sådant område som avses i	ligger inom ett sådant område
första stycket. Översiktsplanen är	som avses i första stycket. Över-
inte bindande.	siktsplanen är inte bindande.

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	29
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...............................	29

	byggförordningen (2011:338) ................................................		57
2	Inledning..................................................................		59
2.1	Översiktsplaneutredningens direktiv ....................................		59
	2.1.1	Bakgrunden till uppdraget ......................................	59
	2.1.2	Kommittédirektiven ................................................	60
2.2	Våra arbetsformer ...................................................................		61
2.3	Betänkandets disposition........................................................		62
3	Översiktsplanen enligt PBL.........................................		65
3.1	Gällande rätt ............................................................................		65
	3.1.1	Översiktsplanen i plansystemet..............................	65
	3.1.2	Vad är översiktsplanering? ......................................	67

	planen aktuell ...........................................................	70
3.1.4	Länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen .............	72

	översiktsplanens inriktning....................................................	76
3.3	Översiktsplanen i förhållande till annan planering ...............	78
3.4	Genomförda reformer för översiktsplaneringen ..................	79

	av betydelse för översiktsplaneringen....................................	80
4	Översiktsplanering i dag..............................................	85

	– länsstyrelsernas yttranden är olika......................................		95
4.4	Det finns brister i statens dialog med kommunerna ............		98
5	Internationella planeringssystem ...............................		101
5.1	Avgränsning utifrån direktiven............................................		101
5.2	Norge och Danmarks plansystem .......................................		102
	5.2.1	Det norska plansystemet ......................................	102
	5.2.2	Det danska plansystemet ......................................	107
5.3	Inspiration från Norge och Danmark .................................		111
	5.3.1	En nationell ram för kommunplanen...................	111
	5.3.2	En kommunal planstrategi ger kontinuitet .........	111
	5.3.3	En lagreglerad standard för användningen ..........	112
6	Att utveckla översiktsplaneringen ..............................		115
6.1	Vårt uppdrag – att underlätta för efterföljande planering.. 115

	hållbar utveckling..................................................................	116
6.3	Utveckling som påverkar översiktsplaneringen..................	117
6.4	Vår syn på reformbehovet....................................................	119

SOU 2018:46		Innehåll
7	En bindande översiktsplan? ......................................	123
7.1	Vad menas med att översiktsplanen ska vara bindande?.....	123

översiktsplanen kan och bör göras bindande ......................		132
7.3.1	Fördelar med en bindande översiktsplan .............	132

7.3.2	Svårigheter med att åstadkomma
	en bindande översiktsplan .....................................	134
7.4 Överväganden om en bindande översiktsplan ....................		139

	alternativ.................................................................	140
7.4.2	Översiktsplanen bör inte vara bindande ..............	143
7.5 Att ändra kraven på bygglov genom översiktsplanen.........		145

		variera kraven på bygglov ......................................	152
8	En kontinuerlig översiktsplanering.............................		155
8.1	En aktuell översiktsplan kräver kontinuitet ........................		155
	8.1.1	Fler åtgärder behövs för att främja
		kontinuiteten .........................................................	156

	översiktsplaneringen..............................................	157
8.1.3	När anses översiktsplanen vara aktuell?...............	163
8.1.4	Äldre översiktsplaner upphör att gälla .................	164

förutsättningarna för andra beslut........................	168
8.2 Att ta fram en översiktsplan.................................................	170

	ändamålsenlig.........................................................	170
8.2.2	Kraven på underlag under samrådet begränsas ....	171
8.2.3	Granskning i stället för utställning.......................	172
8.2.4	Förfarandet efter antagandet ................................	174

	webbplats ...............................................................	180
8.3 Den strategiska miljöbedömningen i planprocessen ..........		181
8.3.1	Den nuvarande regleringen...................................	181

	befintliga planinstrument i plan- och bygglagen	................ 191
9	Översiktsplanens innehåll .........................................	197

grund för utvecklade krav på det obligatoriska
innehållet ...............................................................	198

	PBL ........................................................................	200
9.1.4	Utgångspunkt i de allmänna intressena ...............	202

	eller är av regional betydelse .................................	220
9.1.8	Särskilda redovisningar .........................................	221

	av betydelse för en hållbar utveckling..................	223
9.1.10	Översiktsplanens konsekvenser ...........................	229
9.1.11	Översiktsplanens detaljeringsgrad .......................	231
9.2 En digital översiktsplan ........................................................		232

		en nationell plattform............................................	235
	9.2.3	Arkivering av digitala planhandlingar...................	236
9.3	Detaljplanekravet ..................................................................		237
10	Statens intressen.....................................................		239
10.1	Vår utgångspunkt vad gäller ”statens intressen”.................		239
10.2	Ingripandegrunderna i den kommunala planeringen ..........		241
	10.2.1	Ingripandegrunderna .............................................	241

		den kommunala planeringen? ...............................	242
10.3	Staten kan göra mer för att underlätta arbetet
	med ingripandegrunderna.....................................................		244
	10.3.1	Riksintressen..........................................................	246
	10.3.2	Mellankommunal samordning och
		förhållanden av regional betydelse........................	252
	10.3.3	Miljökvalitetsnormer.............................................	254
	10.3.4	Strandskydd ...........................................................	258
	10.3.5 Människors hälsa och säkerhet, risken för
		olyckor, översvämning och erosion......................	262
11	Statens medverkan i översiktsplaneprocessen .............		267
11.1	Länsstyrelsen företräder statens intressen i dialogen
	med kommunen ....................................................................		267
	11.1.1 Statliga myndigheter som bör medverka
		i processen att ta fram en översiktsplan ...............	268
	11.1.2 Länsstyrelsens roll att samordna statens
		intressen .................................................................	270
11.2	Länsstyrelsens rådgivning under samrådet..........................		273
11.3	Länsstyrelsens ställningstaganden .......................................		275
11.4	Länsstyrelsens underlag till kommunens
	planeringsstrategi ..................................................................		278
	11.4.1 Statliga och mellankommunala intressen
		som kan ha betydelse för översiktsplanens
		aktualitet.................................................................	278

	11.4.2	Länsstyrelsernas gemensamma projekt
		Planeringskatalogen ..............................................	282
11.5	Länsstyrelsens samordnande roll kräver erforderlig
	bemanning och kompetens ..................................................		283
12	Ikraftträdande, övergångsbestämmelser
	och genomförandefrågor ...........................................		287
12.1	Dag för ikraftträdande..........................................................		287
12.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		288
12.3	Genomförandefrågor............................................................		292
	12.3.1	Finansiering av översiktsplanering.......................	292
	12.3.2 Länsstyrelsernas kapacitet behöver stärkas .........		296
	12.3.3 Utveckling av digital standard för
		översiktsplaner ......................................................	297
	12.3.4 Översiktsplaner bör tillhandahållas nationellt ....		297
13	Konsekvenser ..........................................................		299
13.1	Inledning ...............................................................................		299
13.2	Ekonomiska konsekvenser...................................................		301
13.3	Konsekvenser för miljön......................................................		305
13.4	Sociala konsekvenser ............................................................		307
13.5	Övriga konsekvenser ............................................................		308
13.6	Avfärdade förslag..................................................................		311
14	Författningskommentar ............................................		317
14.1	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken .........................		317
14.2	Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(2010:900) .............................................................................		319
14.3	Förslaget till förordning om ändring i plan-
	och byggförordningen (2011:338).......................................		344