sou 2018 41

Sammanfattning

SOU 2018:41

Skolmyndigheten – med en helhetssyn på skolväsendet

Utredningen föreslår att Skolmyndigheten ska ha i uppdrag att ar- beta med tillsyn, stöd till förbättringsåtgärder, specialpedagogiskt stöd, styrdokument och prov, uppföljning och utvärdering, hante- ring av statsbidrag, produktion och anpassning av vissa läromedel samt godkännande och rätt till bidrag till enskilda huvudmän. Skol- myndigheten föreslås ha ett huvudkontor i Stockholmsområdet och tio regionala kontor i landet, från Lund i söder till Luleå i norr.

Tillsyn föreslås bestå av behovsprövad och särskild tillsyn. Be- hovsprövad tillsyn ska genomföras hos huvudmän och i deras verk- samheter cirka vart femte år efter en risk- och väsentlighetsanalys. Behovsprövad tillsyn föreslås förläggas regionalt, men av likvärdig- hetsskäl ha en central samordning. Särskild tillsyn föreslås förläggas centralt och omfatta riktad tillsyn, anmälningsärenden och etable- ringskontroll av fristående skolor.

Stöd till förbättringsåtgärder, som föreslås förläggas regionalt, ska alltid erbjudas till huvudmän efter uppmärksammade brister vid tillsyn. Avsikten är att staten ska stödja huvudmannen, men inte ta över ansvaret, och att huvudmannen efter att ha vidtagit åtgärder ska få rimlig tid att arbeta utifrån dessa innan nästa behovsprövade till- syn återkommer. Stöd ska även kunna erbjudas efter andra iaktta- gelser eller på initiativ av en huvudman som analyserat sin verk- samhet och behöver stöd i sitt fortsatta arbete. Även den stödjande funktionen föreslås ha en central samordning.

Stöd i specialpedagogiska frågor ska enligt förslaget erbjudas på huvudmanna-, verksamhets- och individnivå och förläggas både regio- nalt och centralt. Sådant stöd är nödvändigt såväl för elever och barn med funktionsnedsättning som för dem som är i behov av stöd av andra skäl. Med specialpedagogiskt stöd som en del av Skol- myndighetens uppdrag ökar förutsättningarna för att alla som behöver specialpedagogisk hjälp ska hitta och få den hjälpen. Sådant stöd bör också ingå i arbetet med stöd till förbättringsåtgärder. Det föreslås vidare att det ska finnas ett nationellt resurscentrum med spets- kompetens för i första hand s.k. promillegrupper av elever och barn med funktionsnedsättning. Det ska framgå av myndighetens instruk- tion att det ska finnas specialpedagogisk kompetens.

Utredningen bedömer att regeringen ska överväga om några statsbidrag kan reduceras eller fasas ut till förmån för riktat stöd,

SOU 2018:41

Sammanfattning

men ett antal statsbidrag kommer sannolikt att finnas kvar. Skol- myndigheten föreslås hantera de som inte hör till renodlad kom- petensutveckling för professionerna i skolväsendet.

Uppgifter som rör styrdokument och prov föreslås oförändrade föras över från Skolverket till den centrala delen av Skolmyndigheten och innefatta arbete med bl.a. läro-, ämnes- och kursplaner för olika skolformer samt nationella prov. Utredningen vill betona vikten av att allmänna råd och stödmaterial som tas fram riktar sig till alla de skolformer som berörs och tillgängliggörs efter behov.

Uppföljning och utvärdering ska enligt förslaget stärkas. Verk- samheten föreslås förläggas centralt och omfatta dels ansvar för den officiella statistiken inom skolväsendet, dels olika typer av utvärde- ringar. Formativ utvärdering bör göras för att se till att syftet med en insats nås. Temautvärderingar föreslås för att lyfta fram arbete och resultat inom aktuella områden. Systemutvärderingar som avser mer omfattande utvärderingar behövs för att få en bred bild av hur skolsystemet fungerar. Resultaten av uppföljningar och utvärde- ringar måste presenteras lättillgängligt och användarvänligt för huvudmän och verksamheter samtidigt som resultaten ska fungera som goda underlag för regeringens politik.

För sameskolan, elever med vissa funktionsnedsättningar och ytterligare områden finns det inte läromedel att tillgå på marknaden. Därför föreslås att Skolmyndigheten i samarbete med experter från respektive område, ska producera och anpassa läromedel för nämnda grupper och enligt särskilda regeringsbeslut även för andra grupper.

Slutligen föreslås Skolmyndigheten ansvara för godkännande och rätt till bidrag för enskilda huvudmän. Denna uppgift ska enligt förslaget förläggas till huvudkontoret.

Skolväsendets överklagandenämnd – oförändrat uppdrag

Skolväsendets överklagandenämnd föreslås vara kvar oförändrad och kansliresurserna föras över från Skolinspektionen till Skolmyndig- heten. Nämnden föreslås få utökade möjligheter att delegera rätten att fatta beslut till handläggare.

Sammanfattning

SOU 2018:41

Institutet för professioner i skolväsendet – för ett yrkeslivslångt lärande

Lärar- och förskolläraryrkena behöver liksom rektors- och förskole- chefsyrkena bli attraktivare så att alla elever och barn får sin ut- bildning av legitimerade och behöriga lärare eller förskollärare och så att rektorer och förskolechefer utövar ett gott ledarskap utifrån bl.a. kraven i skollagen och andra författningar. Professionerna be- höver lyftas fram och ges likvärdiga möjligheter att utveckla sin professionalism.

Utredningen föreslår därför att Institutet för professioner i skol- väsendet ska inrättas och förläggas till Stockholmsområdet. Det ska samverka med Skolmyndigheten i syfte att få regional anknytning. Institutet föreslås få i uppgift att meddela legitimation till lärare och förskollärare, besluta om standarder för yrkesutvecklingen, erbjuda professionsprogram med en tydlig progression och även annan kompetensutveckling till rektorer, förskolechefer, lärare och för- skollärare. Skolchefer eller motsvarande och lokala politiker inom skolväsendet bör komma i fråga för kortare kompetensutvecklings- insatser.

Pågående satsningar som Lärarlönelyftet, karriärstegsreformen och Lärarlyftet II föreslås föras över från Skolverket till Institutet för professioner i skolväsendet. Detta medför hantering av stats- bidrag som avser kompetensutveckling. Likaså föreslås att institutet ska ansvara för befattningsutbildningen för rektorer m.fl.

Lärarnas ansvarsnämnd föreslås förläggas till institutet.

Skolforskningsinstitutet blir kvar, men uppdraget förändras något

Skolforskningsinstitutet inrättades 2015 och föreslås vara kvar. Skälet är att det inom skolväsendet finns ett stort behov av både systematiska forskningsöversikter och fördelning av medel till praktiknära forskning med utgångspunkt i de behov som finns i verksamheterna. Institutet föreslås nu även få i uppdrag att göra sammanställningar av beprövad erfarenhet.

Skolforskningsinstitutet föreslås också bidra med vetenskapliga underlag till Skolmyndigheten och Institutet för professioner i skol- väsendet i syfte att den vetenskapliga grunden inom skolväsendet ska utvecklas och bli likvärdig.

SOU 2018:41

Sammanfattning

Det vetenskapliga rådet som finns vid institutet föreslås vara kvar medan Skolforskningsnämnden föreslås avvecklas. Nämnden fattar beslut om systematiska översikter och om utlysning av medel, vilket i stället föreslås bli en uppgift för generaldirektören.

Lägeskommunerna blir huvudmän för specialskolorna

SPSM är huvudman för specialskolan. Utredningen bedömer att det är tid för förändring så att specialskolan inte längre ska drivas helt avskild från övriga skolformer. De sex kommuner där special- skolorna är belägna föreslås bli nya huvudmän.

Kommunala skolhuvudmän är vana vid att det finns elever eller barn med funktionsnedsättningar i deras verksamheter och flera kommuner har också grupper med elever som skulle kunna ha rätt till specialskola. Avsikten med kommunala huvudmän är att samma typ av huvudmannaskap för grundskola, grundsärskola och special- skola ska gynna elevernas utveckling och förenkla samarbeten när det gäller såväl elever och deras möjligheter till utbyte och samspel som personalens möjligheter till erfarenhetsutbyte. Arbetet med tillgänglighet, delaktighet och jämlikhet ska främjas och utanförskap därmed motverkas. Samma typ av huvudmannaskap förväntas också bidra till lika villkor för rektorer och lärare i olika skolformer, vilket kan ge arbetsmarknadsmässiga fördelar.

Specialskolan är en lagstadgad skolform och kommer med för- slaget att finnas kvar. För att fortsatt garantera bl.a. de lärmiljöer som behövs föreslås ett särskilt statsbidrag jämte den avgift som be- talas av elevernas hemkommuner. Utredningen vill av likvärdighets- skäl uppmärksamma regeringen på att det finns liknande kommunala verksamheter som inte tilldelas motsvarande statliga medel.

Den nämnd som beslutar om antagning till specialskolan föreslås finnas kvar, men placeras i Skolmyndigheten.

Sametinget blir ny huvudman för sameskolorna

Det har länge funnits en problembild där Sameskolstyrelsen har haft svårigheter att styra sin verksamhet och utifrån tilldelad budget ha en stabil ekonomi. Det har också varit svårt att garantera eleverna den undervisning de har rätt till.

Lättläst sammanfattning

SOU 2018:41

Skolmyndigheten ska ha en helhetssyn

Skolmyndigheten ska ha huvudkontor i Stockholmsområdet. Tio regionala kontor ska finnas på olika platser i landet, från Lund i söder till Luleå i norr.

Förslaget är att Skolmyndigheten ska arbeta med

•tillsyn

•stöd till förbättringsåtgärder

•specialpedagogiskt stöd

•styrdokument och prov

•uppföljning och utvärdering

•hantering av statsbidrag

•produktion och anpassning av vissa läromedel

•godkännande och bidrag till enskilda huvudmän.

Här förklaras vad som menas med det som står i punkterna:

•Tillsyn

Det ska finnas två olika sorters kontroller av att bland annat skolor följer de lagar och regler som finns: behovsprövad tillsyn och sär- skild tillsyn.

Behovsprövad tillsyn ska göras i skolan, förskolan, fritidshemmet och vuxenutbildningen omkring vart femte år.

Särskild tillsyn ska göras när Skolmyndigheten får in anmälningar om något som behöver ses över och när nya fristående skolor ska grundas.

•Stöd till förbättringsåtgärder

Kommunerna och de enskilda huvudmännen har ansvar för skolor, förskolor, fritidshem och vuxenutbildning. Om det är något som behöver bli bättre ska huvudmännen och deras skolor eller andra verksamheter kunna få stöd för att ändra det som behövs. De ska alltid få stöd om Skolmyndigheten hittar något som inte är bra när de gör tillsyn.

SOU 2018:41

Lättläst sammanfattning

Huvudmännen ska sedan få tillräckligt lång tid på sig att hinna arbeta med de ändringar man har gjort innan nästa tillsyn görs.

•Specialpedagogiskt stöd

Specialpedagogiskt stöd är extra hjälp som kan behövas för att elever och barn ska kunna nå målen för sin utbildning. Stöd kan behövas för elever och barn med funktionsnedsättning, men det kan också behövas av andra anledningar.

Sådant stöd ska kunna ges till huvudmän, till olika verksamheter och direkt till personer.

Om Skolmyndigheten arbetar med specialpedagogiskt stöd blir det lättare att hitta stödet för alla som arbetar i exempelvis skolan. Det innebär att eleverna och barnen snabbt ska kunna få den hjälp som behövs.

Det ska finnas ett resurscentrum som har personal med goda kun- skaper för att hjälpa elever och barn med ovanliga funktionsnedsätt- ningar.

•Styrdokument och prov

Skolmyndigheten ska sköta arbetet med styrdokument och prov. Det är arbete med bland annat läroplaner, ämnesplaner och kurs- planer för olika skolformer och nationella prov.

Det är viktigt att allmänna råd och stödmaterial som tas fram riktar sig till alla skolformer och att de är lätta att använda.

•Uppföljning och utvärdering

Statistiken, uppföljningen och utvärderingen ska bli bättre.

Man ska bland annat utvärdera

1.om det som myndigheten arbetar med fungerar bra

2.olika aktuella områden för att lyfta fram arbeten och resultat inom dessa områden

3.skolsystemet för att få en bra bild av hur det fungerar.

•Hantering av statsbidrag

Utredningen vill att regeringen ska titta på om det går att minska eller ta bort några statsbidrag så att pengarna i stället kan användas till riktat stöd. En del statsbidrag kommer troligen att finnas kvar.

Lättläst sammanfattning

SOU 2018:41

•Produktion och anpassning av läromedel

För sameskolan och elever med vissa funktionsnedsättningar och på några andra områden finns det inte några läromedel att köpa. Därför vill utredningen att Skolmyndigheten ska samarbeta med experter från varje område för att ta fram och anpassa läromedel.

•Godkännande och bidrag till enskilda huvudmän Skolmyndigheten ska ansvara för att godkänna och ge rätt till bidrag för enskilda huvudmän.

Skolväsendets överklagandenämnd blir kvar

Skolväsendets överklagandenämnd ska finnas kvar som den är, men den ska flyttas från Skolinspektionen till Skolmyndigheten.

Fler personer än i dag ska få ta beslut i en del ärenden.

Institutet för professioner i skolväsendet blir ny myndighet

Elever och barn ska få utbildning av lärare och förskollärare som har legitimation och är behöriga för att undervisa. Då måste fler tycka att det är ett intressant arbete. Det behövs fler som vill arbeta som lärare, förskollärare, rektor eller förskolechef. Alla behöver ha samma möjligheter att utvecklas i sitt arbete.

Därför vill utredningen att det ska finnas en ny myndighet som heter Institutet för professioner i skolväsendet. Den ska ligga i Stockholmsområdet. Institutet för professioner i skolväsendet ska bland annat ge legitimation till lärare och förskollärare.

Institutet ska se till att rektorer, förskolechefer, lärare och för- skollärare kan utbilda sig mer och utveckla sina kunskaper. Institutet ska också ha ansvar för en utbildning för rektorer och förskole- chefer.

Lärarlönelyftet, karriärstegsreformen och Lärarlyftet II, som är regeringens satsningar på lärare, ska flyttas till Institutet för profes- sioner i skolväsendet.

Lärarnas ansvarsnämnd ska finnas hos institutet. Ansvarsnämn- den kan varna lärare och förskollärare och dra in deras legitima- tioner.

SOU 2018:41

Lättläst sammanfattning

Skolforskningsinstitutet blir kvar

Skolforskningsinstitutet ska sammanställa forskning som har gjorts i skolan eller förskolan och sprida forskningen till bland annat lärare och förskollärare. Lärare och förskollärare ska kunna använda forsk- ningen i sitt arbete.

Skolforskningsinstitutet får också ett nytt uppdrag. Det nya upp- draget är att göra sammanställningar av beprövad erfarenhet.

Skolforskningsinstitutet ska hjälpa till med att ta fram veten- skapliga underlag till Skolmyndigheten och Institutet för profes- sioner i skolväsendet. På det sättet ska den vetenskapliga grunden inom skolan utvecklas.

Utredningen vill att Skolforskningsinstitutets vetenskapliga råd ska vara kvar.

Samtidigt ska Skolforskningsnämnden läggas ner. I stället ska det finnas ett insynsråd som kan ge råd och diskutera olika frågor.

Generaldirektören för Skolforskningsinstitutet ska ta över Skol- forskningsnämndens uppgifter. Uppgifterna är att besluta om vilken forskning som ska göras på olika områden och om forskare ska få pengar för att kunna genomföra forskningen.

Kommunerna ska ansvara för specialskolorna

Idag är Specialpedagogiska skolmyndigheten huvudman för special- skolorna.

Nu vill utredningen att de sex kommuner där specialskolorna lig- ger ska ta över ansvaret i stället. Då blir det samma ansvar för grund- skola, grundsärskola och specialskola.

På det sättet kan eleverna gå i specialskolan och få det stöd de behöver. Samtidigt blir det enklare att samarbeta med andra skolor. Lärarna och rektorerna kan också få fler arbetskamrater att diskutera undervisningen med.

Lagen säger att specialskolor ska finnas och de kommer att vara kvar precis som nu.

Ett särskilt statsbidrag ska ges till specialskolorna. Statsbidraget ska betalas utöver den avgift som elevernas hemkommuner betalar.

Den nämnd som beslutar om att ta emot elever i specialskolan ska finnas kvar. Nämnden ska placeras i Skolmyndigheten.

Čoahkkáigeassu

Geassemánus 2018 guođđá Skuvlaeiseváldi guorahallama evttohusa ráððehussii. Bargu leai ráhkadit viiddes dárkkisteami

skuvlaeiseválddiin ja dan vuođul háhkat vuohkkaset eiseváldestruktuvrra mii beaktileabbo go odne máhtášii buktit oasis buorebut skuvlii. Bargui gulai maiddái buktit evttohusaid vuohkkasit oamasteaddji Sámeskuvlastivrii dan dasa gullevaš doaimmaide.

Divvun dihte skuvlavuogádaga váilevašvuođaid ja dálá eiseváldestruktuvrra leat rievdadusat dárbbašlaččat. Jus galgá šaddat eambbo doaimmalaš ja beaktil skuvllaid oamasteaddji ektui ferte stáhta árvvoštallat dán eambbo holistalaš vuogi bokte, nu ahte doaimmat nannejit guđet guimmiideaset. Ulbmil lea nannet oamasteaddji gelbbolašvuođa vai skuvllat ja oahppit oččoše buori oahpahusa ja jokset buriid bohtosiid.

Ámmáhat galget oažžut seammadássásaš vejolašvuođaid ovdánit ja Ruoŧa skuvla galgá leat nana gilvaleaddji máilmmiviidosaš geahčasteamis.

Guorahallan evttoha danne ahte Skuvlaeiseváldi ja ámmátlaš skuvladoaimmahat instituhtta galget vuođđuduvvot. Evttohus buktá mielddis ahte Stáhta skuvladoaimmahat, Stáhta skuvladárkkisteapmi

ja Special- pedagogalaš skuvlaeiseváldi heaittihuvvojit. Skuvladutkaninstituhtta ja Skuvladoaimmahaga váidalanlávdegoddi evttohuvvojit ain bissut.

Viidásabbo evttoha guorahallan ahte speciala- skuvllat eai šat galgga jođihuvvot stáhtas, dat galgá baicce oažžut ođđa eaiggádiid daid gielddaid mielde gosa leat ásahuvvon.

Evttohusa mielde galgá Sámediggi dasto leat oamasteaddji ja Sámiskuvlastivra evttohuvvo loahpahuvvot.

Skuvlaeiseváldi- obbalaš oainnuin skuvladoaimmahussii. Guorahallan evttoha ahte Skuvlaeiseváldi doaibma galgá leat

bargat dárkkistemiin, doarjagiin buoridanbijuide, special-

Čoahkkáigeassu

SOU 2018:41

pedagogalaš doarjagiin, stivrendokumeanttaiguin ja geahččalemiiguin,

joatkkabargguiguin ja árvvoštallamiiguin, stáhtadoarjagiid hálddašemiin, muhton oahpponeavvuid buvttademiin ja heivehallamiin ja ovttaskas oamasteddjiid ruhtadoarjagiid dohkkehemiin. Skuvlaeiseváldi váldočállingoddi evttohuvvo biddjot Stockholmma guvlui ja logi báikkálaš čállingotti oarji Lunda rájis gitta nuorta Julev rádjái.

Vákšuma sisdoallu evttohuvvo lea dárbbu mielde geahččaluvvon ja erenoamáš vákšun. Dárbbu mielde vákšun galgá dahkkot oamasteaddji luhtte ja sin doaimmain nuo juohke viđat jagi maŋŋá go várra- ja dehálašvuođaanalysa lea čađahuvvon. Dárbbu mielde vákšun evttohuvvo dahkkot guovlulaččat, muhto seammá árvvu ákkaid dihte dat galgá oktiiheivehuvvot guovddážis. Sierra vákšumat galget dahkkot guovddážis ja dasa galget gullat erenoamáš vákšumat, almmuhanáššit, vuođđudandárkkisteamit ja friddja skuvllat.

Doarjja buoridanbijuide mat evttohuvvojit ásahuvvot guovlulaččat, galgá álo fállojuvvot oamasteddjiide dalle go vákšumis leat áicán váilevašvuođaid. Jurdda lea ahte stáhta galgá doarjut oamasteaddji, muhto ii váldit badjelasas ovddasvástádusa, ja ahte oamasteaddji maŋŋá go lea čađahan bijuid ja oažžut buori áiggi bargat dan vuođus ovdal go čuovvovaš dárbbuid mielde vákšun fas dahkko. Doarjja galgá maiddái fállojuvvot eará áicagiid maŋŋá dahje jus oamasteaddji lea suokkardan doaimmas ja dárbbaša doarjaga barggus joatkimii. Maiddái dát doarjjadoaibma evttohuvvo oktiiheivehuvvot guovddážis.

Evttohusa mielde galgá doarjja special- pedagogalaš áššiin fállojuvvot oamasteaddji-, doaimma- ja indiviidadásis. Dakkár doarjja lea dárbbašlaš sihke ohppiide ja mánáide main leat doaibmahehttehusat ja daidda geat eará sivaid dihte dárbbašit doarjaga. Go special- pedagogalaš doarjja lea oassi Skuvlaeiseválddi barggus de buorránit vejolašvuođat buohkaide geat dárbbašit special- pedagogalaš doarjaga gávdnat ja oažžut dan veahki. Dán lágán doarjja galgá maiddái leat oassi buoridanbijuid bargguin. Dasto evttohuvvo našunálalaš resursaguovddáš mas lea erenoamáš gelbbolašvuohta vuosttažettiin bargat nu gohččon promille- joavkkuiguin, dakkár ohppiiguin ja mánáiguin main leat doaibmahehttehusat. Eiseváldi bargočilgehusas galgá boahtit ovdán ahte special- pedagogalaš gelbbolašvuohta galgá gávdnot.

SOU 2018:41

Čoahkkáigeassu

Guorahallan árvvoštallá ahte ráđđehus galgá geahččat jus muhtin stáhtadoarjagiid máhttá unnidit dahje loahpahišgoahtit ja dan sadjái juohkit erenoamáš doarjagiid, muhto moadde stáhtadoarjaga goit ain bohtet bissut. Evttohuvvo ahte Skuvlaeiseváldi meannuda daid mat njuolga eai gula gelbbolašvuođa ovdánahttimii skuvladoaimma ámmáhiin.

Dieđut mat gullet stivrendokumeanttaide ja geahččalemiide evttohuvvojit seammá hámis sirdojuvvot Skuvladoaimmahagas guovddáš Skuvlaeiseválddi háldui ja dasa gullet earret earáid oahpahus-, fátta- ja gurseplánat iešguđet lágán skuvlasurggiid váras ja dasa lassin našunála geahččaleamit. Guorahallan deattuha man dehálaš lea háhkat dábálaš rávvagiid ja doarjjaávdnasiid mat lea buot skuvlasurggiid váras ja maid lea vejolaš gávdnat dárbbuid mielde.

Čuovvuleapmi ja árvvoštallan galgá evttohusa mielde nanusmahttojuvvot. Doaibma evttohuvvo jođihuvvot guovddáš dásis ja dasa galgá gullat ovddasvástádus almmolaš statistihkas skuvladoaimmas, ja iešguđet lágán árvvoštallamat. Formatiiva árvvoštallan galgá dahkkot čilgen dihte jus biju ulbmil lea ollašuvvon. Evttohuvvo temáárvvoštallan man bokte čalmmustahttá bargguid ja bohtosiid oaivvilduvvon bargooasis. Systemaárvvoštallamat, man bokte dahká viidát árvvoštallamiid, leat dárbbašlaččat vai oažžu buoret gova das movt skuvlavuogádat doaibmá. Bohtosat čuovvulemiin ja árvvoštallamiin galgá lea álki gávdnat ja geavahit oamasteaddjin ja doaimmain seammás go bohtosat galget addit buori vuođu ráđđehusa politihkkii.

Sámeskuvllas, ohppiin main leat doaibmahehttehusat ja eará guovlluin oahpponeavvut eai leat gávdnamis. Danne evttohuvvo ahte Skuvlaeiseváldi guovddáš dásis ja ovttasráđiid iešguđet guovllu áššedovdiiguin buvttadit ja heivehit oahpponeavvuid namuhuvvon joavkkuid váras ja sierra ráđđehusmearrádusaid vuođul maiddái eará joavkkuid váras.

Loahpas evttohuvvo ahte Skuvlaeiseválddis lea ovddasvástádus sierra oamasteddjiid riekti ruhtadoarjagiidda ja daid dohkkeheapmái. Dát oassi galgá evttohusa mielde jođihuvvot guovddáš čállingottis.

Skuvladoaimma váidalanlávdegoddi- rievddakeahtes bargu Evttohuvvo ahte Skuvladoaimma váidalanlávdegoddi seammá

hámis go dál sirdojuvvo Skuvladárkkisteamis Skuvlaeiseválddi háldui. Evttohuvvo goit ahte lávdegoddi oažžu lassi vejolašvuođaid sirdit mearridanrievtti eará meannudeaddji háldui.

ČoahkkáigeassuSOU 2018:41

Ásahus ámmátvirggiin skuvladoaimmas- eallinguhkkosaš ámmátoahppi

Lea dárbu ahte oahpaheaddji- ja ovdaskuvlaoahpaheaddjivirggit ja maiddái rektor ja hoavdavirggit šaddet bivnnuheabbon vai buot mánát ja oahppit oažžut oahpu legitimerejuvvon ja gelbbolaš oahpaheddjiin ja ovdaskuvlaoahpaheddjiin ja vai skuvlla jođiheapmi doaibmá bures, earret eará oahpahusaid našunála ulbmiliid ektui. Ámmáhiid berre čalmmustahttit ja dain galget lea seammadássásaš vejolašvuođat ovddidit sin ámmáhiid.

Danne evttoha guorahallan ahte Instituhtta skuvladoaimma ámmáhiid váras vuođđuduvvo ja sajáiduvvon Stockholmma guvlui. Dat galgá bargat ovttas Skuvlaeiseválddiin dan dihte ahte oažžut guovlulaš čanasteami. Evttohuvvo ahte instituhtta oažžu bargun dieđihii legitimašuvnna oahpaheddjiide ja ovdaskuvlaoahpaheddjiide,

mearridit Standard-dásiid ámmátovddideamis, fállat ámmátprográmmaid main leat čielga progrešuvdna ja maiddái eará ámmátovdáneami rektoriid, ovdaskuvlahoavddaide, oahpaheddjiide ja ovdaskuvlaoahpaheddjiide. Oanit gelbbolašvuođa ovdánahttinbijut veadjá leat vejolaš skuvlahoavddaid dahje dan sullasaš virggiide ja báikkálaš politihkkariid váras kuvladoaimmas.

Bijut mat leat jođus, nugo Oahpaheddjiid bálkkáid lokten, karriearelávkenrievdádus ja Oahpaheddjiid lokten II, evttohuvvojit sirdot Skuvladoaimmahagas Instituhtta skuvladoaimma ámmáhiid váras háldui. Dás oaivvilduvvo stáhtadoarjagiid meannudeapmi. Seammás evttohuvvo ahte instituhtta ovddasvástádus lea fuolahit virgeoahpahusa rektoriid ja earáid váras.

Oahpaheddjiid ovddasvástáduslávdegoddi evttohuvvo čadnot instituhttii.

Skuvladuktaninstituhtta bisso ain, muhto bargo rievdá veaháš. Skuvladuktaninstituhtta ásaiduvai jagis 2015 ja evttohuvvo

bisuhuvvot. Ággan dasa lea ahte skuvladoaimmas lea stuorra dárbu sihke systemáhtalaš dutkančilgehusat ja dat movt juogadit návccaid praktiikalagaš dutkamiidda maid vuođđu leat dat dárbbut mat gávdnojit doaimmain. Evttohuvvo ahte instituhtta maiddái oažžu bargun čohkket geahččaluvvon vásáhusaid.

Evttohuvvo maiddái ahte Skuvladuktaninstituhtta háhká dieđalaš vuođu Skuvlaeiseváldái ja Instituhtta skuvladoaimma ámmáhiid váras dan dihte ahte dieđalaš vuođđu skuvladoaimmas galgá ovddiduvvot ja šaddat seammaárvosaš.

SOU 2018:41

Čoahkkáigeassu

Dieđalaš ráđđi mii gávdno instituhtas evttohuvvo seammás go Skuvlaeiseváldi evttohuvvo loahpahuvvot. Lávdegoddi mearrida systemáhtalaš govahallamiid ja almmuha ruđalaš návccaid, dát evttohuvvo šaddat generáladirektevrra bargu.

Lägesgielddat šaddet oamasteaddjit erenoamáš- skuvllaide. SPSM lea oamasteaddji erenoamáš- skuvllaide. Guorahallan

oainnu mielde lea áigi rievdadit erenoamáš- skuvllaid nu láhkái ahte dat eai šat galgga jođihuvvot sierra eará skuvllain. Dat guhtta gieldda gos erenoamáš- skuvllat leat evttohuvvojit šaddat ođđa oamasteaddjit.

Gielddaid skuvaoamasteaddjit lea hárjánan dasa ahte gávdnojit oahppit dahje mánát geain leat doaibmahehttehusat sin doaimmain ja moanat gielddain leat maiddái joavkkut main ohppiin livččii leat riekti erenoamášskuvllaide. Ággan gielddalaš oamasteddjiiguin lea ahte šaddá seammá oamasteaddji vuođđoskuvllas, sierra- vuođđoskuvllas ja erenoamáš- skuvllas lea ávkin oahppi ovdáneapmái ja dat maiddái álkidahttá oktasašbargguid das mat gullet sihke ohppiid ja sin vejolašvuođaid lonohallamiidda ja ovttasdoibmii ja maiddái bargoveaga vejolašvuođaide vásihusaid lonohallamiidda. Bargu gávdnanvejolašvuhtii, oasálastimii ja dásseárvui galgá ovddiduvvot ja nu láhkái bargat olgguštuvvoma vuostá.

Seammá lágán oamasteaddji vuogádat vurdojuvvo maiddái dagahit ahte eavttut iešguhtege skuvllaid oahpaheddjiide šaddet seammadássásaččat, ja dat máhttá buktit ovdamuniid bargomárkanii.

Erenoamášskuvla lea lágaide čálihuvvon skuvlavuohki ja evttohusa jelgii dat boahtá bisuhuvvot. Dáhkidan dihte earret eará dárbbašlaš oahppanbirrasiid evttohuvvo sierra stáhtadoarjja lassin dan divvagii man ohppiid ruovttogielddat mákset. Seammáárvvu ákka dihte háliida guorahallan čalmmustahttit ráđđehusa dasa ahte gávdnojit sullasaš doaimmat gielddain mat eai oačču stáhtalaš doarjaga.

Lávdegoddi mii mearrida gii dohkkehuvvo oaččut saji erenoamáš- skuvlii evttohuvvo bissut ja ásaiduvvot Skuvlaeiseváldái.

Sámidiggi šaddá ođđa oamasteaddji sámiskuvllaide.

Guhká lea gávdnon váttisvuođa govva das movt Sámiskuvlastivra lea nákcen stivret doaimmas ja juolluduvvon bušeahtas doalahit nana ekonomiija. Leamaš maiddái váttis dáhkidit ahte oahppit ožžot dan oahpahusa masa sis lea riekti.

Danne evttohuvvo ahte Sámediggi váldá badjelasas sámiskuvllaid oamasteami. Sámedikkis lea nannoset organisašuvdna go

Summary

SOU 2018:41

The Schools Agency – a holistic view of the school system

The Inquiry proposes that the Schools Agency be tasked with working on supervision, support for improvement measures, special needs education support, policy documents and tests, follow-up and evaluation, handling of central government grants, production and adaptation of certain teaching aids, and the approval of and grants to independent education providers. It is proposed that the Schools Agency have its head office in the Stockholm area, and ten regional offices throughout the country, from Lund in the south to Luleå in the north.

Its supervisory remit is proposed to consist of needs-based supervision and special supervision. Needs-based supervision will be conducted at education providers and in their schools approximately every five years following a risk and materiality assessment. It is proposed that needs-based supervision be located regionally, but it should be centrally coordinated for reasons of equitability. It is proposed that special supervision be located centrally and include targeted supervision, notification matters and start-up inspections of independent schools.

Support for improvement measures, which is proposed to be located regionally, should always be offered to education providers when shortcomings have been identified in the supervision process. The intention is for central government to support education providers but not to take over responsibility, and for education pro- viders to have sufficient time – once measures have been taken – to work on this basis before the next needs-based supervision process. It should also be possible to offer support following other obser- vations, or on the initiative of an education provider that has analysed its activities and needs support in its continuing work. The support function is also proposed to be centrally coordinated.

Under the proposal, support on special needs education matters should be offered at provider, school and individual level. This kind of support is necessary for pupils and children with disabilities, and for those in need of support for other reasons. Making special needs education support a part of the Schools Agency’s remit increases the chances of all those who need help with special needs education actually finding and receiving this help. This support should also be included in the support for improvement measures. Moreover, it is

SOU 2018:41

Summary

proposed that there be a national resource centre with cutting-edge expertise, primarily for groups of pupils and children with a dis- ability that occurs more rarely than in 1 per cent of children. It will be stated in the Agency’s instructions that special needs education expertise must be included.

The Inquiry believes that the Government should consider whether any central government grants could be reduced or phased out in favour of targeted support, but a number of central govern- ment grants will probably remain in place. It is proposed that the Schools Agency handle those who are not covered by continuing professional development for the professions in the school system.

It is proposed that tasks concerning policy documents and tests be transferred unchanged from the National Agency for Education to the central part of the Schools Agency and include work on curriculums, subject plans and syllabuses for various school forms, as well as national tests. The Inquiry wishes to stress the importance of the general advice and support material that is produced targeting all school forms and being made available where needed.

Under the proposal, follow-up and evaluation will be reinforced. It is proposed that this activity be centrally located and include responsibility for official statistics in the school system and various types of evaluation. Formative evaluation should be carried out to ensure that the aim of an initiative is achieved. Thematic evaluations are proposed to highlight work and results in relevant areas. System evaluations involving more comprehensive evaluations are needed to obtain a broad view of how the school system works. The results of follow-ups and evaluations must be presented in an easily accessible and user-friendly way for education providers and schools, and these results will also function as sound background material for govern- ment policy.

There are no teaching aids available for Sami schools, pupils with certain disabilities and some additional areas. It is therefore pro- posed that the Schools Agency, in cooperation with experts from each area, centrally produce and adapt teaching aids for the above- mentioned groups and, in line with separate government decisions, also for other groups.

Summary

SOU 2018:41

Finally, it is proposed that the Schools Agency have response- bility for approval of and grant entitlements for independent educa- tion providers. Under the proposal, this task should be placed at the head office.

Board of Appeal for Education – unchanged remit

It is proposed that the Board of Appeal for Education be transferred unchanged from the Swedish Schools Inspectorate to the Schools Agency. However, it is proposed that the Board be given greater scope to delegate the right to take decisions to case officers.

The Institute for Professions in the School System

–for lifelong professional learning

The teaching and preschool teaching professions need to become more attractive, as do the professions of principal and preschool head, so that all pupils and children receive their education from registered and qualified teachers or preschool teachers, and so that the management of school activities functions well in relation to the national targets for education. The professions need to be high- lighted and given equal opportunities to develop their profess- sionalism.

The Inquiry therefore proposes that an Institute for Professions in the School System be established and located in the Stockholm area. It will collaborate with the Schools Agency to ensure a regional connection. It is proposed that the Institute be tasked with issuing registration certificates for teachers and preschool teachers, deciding on standards for professional development, offering professional programmes with a clear progression and also other skills develop- ment for principals, preschool heads, teachers and preschool teachers. It is proposed that school managers or equivalent and local politicians within the school system should be considered for short skills development measures.

It is proposed that ongoing initiatives such as the Teachers’ Salary Boost, the Career Stage Reform and Boost for Teachers II be transferred from the National Agency for Education to the Institute for Professions in the School System. This includes processing

SOU 2018:41

Summary

central government grants for skills development. It is also proposed that the Institute be responsible for the training programmes for principals and others.

It is proposed that the Teachers’ Disciplinary Board be placed within the Institute.

The Swedish Institute for Educational Research to remain, but with a slightly altered remit

The Swedish Institute for Educational Research was established in 2015 and the Inquiry proposes that it remain in place. The reason for this is that there is a great need within the school system for both systematic research overviews and the allocation of funding to practice-based research that takes its cue from the needs that exist in schools. It is now also proposed that the Institute be tasked with compiling tried and tested experience.

The Swedish Institute for Educational Research will also contri- bute scientific material to the Schools Agency and the Institute for Professions in the School System with the aim of developing the scientific basis in the school system and making it equitable.

It is also proposed that the scientific council that is based at the Institute remain in place, while the Swedish Educational Research Board be discontinued. The Board decides on systematic reviews and advertisements for funding, which should become a task for the Director-General.

Municipalities to be responsible for special schools

The National Agency for Special Needs Education and Schools is responsible for special schools. The Inquiry considers that it is time for a change, so that special schools are no longer run completely separately from other school forms. It is proposed that the six municipalities in which the special schools are located become new education providers.

Municipal education providers are used to having pupils or children with disabilities in their schools, and a number of muni- cipalities also have groups of pupils who could be entitled to attend special schools. The intention of giving municipalities the role of

Summary

SOU 2018:41

education provider is that the same type of responsibility for com- pulsory school, compulsory school for pupils with learning dis- abilities and special schools could benefit pupils’ development and simplify cooperation concerning pupils and their opportunities for exchange and interaction, and opportunities for staff to exchange experiences. Work on accessibility, participation and equality should be promoted, helping to combat exclusion. The same type of responsibility is also expected to contribute to equal conditions for teachers in different school forms, which could result in labour market advantages.

Special school is a statutory school form and will remain in place under the proposal. To continue to guarantee the learning environ- ments needed, the Inquiry proposes a special central government grant, in addition to the fee paid by pupils’ home municipalities. For reasons of equitability, the Inquiry wants to draw the Government’s attention to the fact that there are similar municipal activities that have not been allocated corresponding central government funds.

It is proposed that the board that takes decisions on admission to special school remain in place and be placed within the Schools Agency.

Sami Parliament to be the new education provider for Sami schools

The Sami Education Board has long had problems governing its schools and maintaining stable finances based on its allocated bud- get. It has also been difficult to guarantee pupils the teaching they are entitled to.

It is therefore proposed that the Sami Parliament take over responsibility for the Sami schools. The Sami Parliament has a stronger organisation than the Sami Education Board concerning the Samis’ position as an indigenous people and their right to self- determination; it also has a larger administrative organisation, which will lead to synergy gains. There are also natural areas of collabo- ration between the Sami schools and some of the Sami Parliament’s activities.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 2 kap. 2, 4, 7 och 16 §§, 6 kap. 15–16 §§, 7 kap. 6–7,

11 a, 13–14 och 16 §§, 9 kap. 18 §, 10 kap. 4 och 36 §§, 11 kap. 35 §, 12 kap. 26 §, 13 kap. 24 §, 16 kap. 9, 13, 15, 45, 51 och 55 §§, 17 kap. 20 och 26 §§, 18 kap. 36 §, 19 kap. 8, 12, 37, 44 och 48 §§, 24 kap. 3 a, 4 a, 6 och 25 §§, 25 kap. 10 §, 26 kap. 1, 3, 9 a, 17 och 24–27 §§, 27 kap. 4 §, 28 kap. 2–5, 8, 11 och 14–15 §§, 29 kap. 17 § och 19 a § ska ha följande lydelse,

dels att 26 kap. 4, och 19–23 §§ samt 28 kap. 7 § ska upphöra att gälla samt att rubrikerna närmast före 28 kap. 2–3, 8 och 14–15 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 kap.

21§

Kommuner är huvudmän för	Kommuner är huvudmän för
förskola, förskoleklass, grund-	förskola, förskoleklass, grund-
skola, grundsärskola, gymnasie-	skola, grundsärskola, gymnasie-
skola, gymnasiesärskola, kom-	skola, gymnasiesärskola, kom-
munal vuxenutbildning, särskild	munal vuxenutbildning, särskild
utbildning för vuxna och fritids-	utbildning för vuxna och fritids-
hem, om inte annat följer av 4 §.	hem, om inte annat följer av 4 §.
I varje kommun ska det finnas	De kommuner där skolenheterna
en eller flera nämnder som ska	inom specialskolan är belägna är
fullgöra kommunens uppgifter	huvudmän för specialskolan.

1Senaste lydelse 2017:759.

FörfattningsförslagSOU 2018:41

enligt denna lag. Om kom-				I varje kommun ska det finnas
munens uppgifter fullgörs			av	en eller flera nämnder som ska
flera nämnder ska varje sådan				fullgöra	kommunens			uppgifter
nämnd, i den utsträckning det				enligt denna lag. Om kom-
begärs, lämna de uppgifter som				munens		uppgifter fullgörs			av
behövs för att administrera för-				flera nämnder ska varje sådan
delningen av platser i förskola				nämnd, i den utsträckning det
och i sådan verksamhet som				begärs, lämna de uppgifter som
avses i 25 kap.		till de övriga		behövs för att administrera för-
nämnderna.				delningen av platser i förskola
För en sådan nämnd som avses				och i sådan verksamhet som
i andra stycket gäller det som är				avses i	25 kap. till			de övriga
föreskrivet om nämnder i kom-				nämnderna. Av 2 kap. 5 § same-
munallagen (2017:725).				tingslagen		(1992:1433) framgår
				att det i sametinget ska finnas en
				nämnd för ledning av sameskolan.
				För	en		sådan	kommunal
				nämnd som avses i andra stycket
				gäller det som är föreskrivet om
				nämnder		i	kommunallagen
				(2017:725).
			4 §
Staten	är	huvudman	för	Staten		är	huvudman		för
specialskolan och sameskolan samt				sameskolan samt förskoleklass och
förskoleklass och fritidshem vid en				fritidshem vid en skolenhet med
skolenhet	med specialskola eller			sameskola.
sameskola.
			7 §
Statens	skolinspektion hand-			Skolmyndigheten				handlägger
lägger ärenden om godkännande				ärenden		om	godkännande		av
av enskild som huvudman för				enskild som huvudman för
				– förskola
– förskoleklass,				– förskoleklass,
– grundskola,				– grundskola,
– grundsärskola,				– grundsärskola,
– gymnasieskola,				– gymnasieskola,
– gymnasiesärskola, eller				– gymnasiesärskola, eller

SOU 2018:41

Författningsförslag

–fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola

Övriga ärenden om godkän- nande av enskild som huvudman enligt 5 § handläggs av den kom- mun där utbildningen ska bedrivas.

–fritidshem.

Skolmyndigheten handlägger även ärenden om rätt till bidrag för sådan pedagogisk omsorg med enskild huvudman som avses i 25 kap. 2 §.

		16 §2
Statens	skolverk	ska efter	Institutet	för	professioner		i
ansökan meddela		legitimation	skolväsendet	ska	efter	ansökan
till en lärare eller förskollärare			meddela legitimation			till	en
som har	behörighetsgivande		lärare eller förskollärare som har
examen.			behörighetsgivande examen.

Legitimation får inte meddelas om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats enligt 23 § om den sökande hade

varit legitimerad.
Skolverket ska efter en an-						Institutet	för	professioner i
sökan som avses i första stycket						skolväsendet ska efter en an-
eller en ny ansökan komplettera						sökan som avses i första stycket
en	lärares	eller förskollärares				eller en ny ansökan komplettera
legitimation			med	behörighet		en lärares	eller	förskollärares
utöver behörighet som följer av						legitimation	med behörighet
en examen som anges i första						utöver behörighet som följer av
stycket, om han eller hon med						en examen som anges i första
tillfredsställande resultat har gått						stycket, om han eller hon med
ytterligare		behörighetsgrund-				tillfredsställande resultat har gått
ande utbildning.				Detta gäller		ytterligare	behörighetsgrund-
oavsett när			utbildningen		har	ande utbildning.		Detta gäller
slutförts. På			motsvarande		sätt	oavsett när	utbildningen		har
ska	Skolverket			komplettera		slutförts. På motsvarande			sätt
legitimationen			med ytterligare			ska Institutet för professioner i
behörighet om läraren eller för-						skolväsendet	komplettera		legi-
skolläraren på annan grund ska						timationen med ytterligare be-
anses ha sådan behörighet.						hörighet om läraren eller för-
						skolläraren på annan grund ska
						anses ha sådan behörighet.

2Senaste lydelse 2014:417.

Rättens avgörande i ett mål där Skolmyndigheten för talan för ett barn eller en elev får över- klagas av barnet eller eleven, om det får överklagas av myn- digheten.

I en tvist om skadestånd enligt detta kapitel får Skol- myndigheten som part föra talan för ett barn eller en elev som medger det. När Skolmyndig- heten för sådan talan får myn- digheten i samma rättegång också föra annan talan för barnet eller eleven om han eller hon medger det. För barn under 16 år krävs vårdnadshavares med- givande.

Bestämmelserna i rättegångs- balken om part ska gälla även den för vilken Skolmyndigheten för talan enligt detta kapitel när det gäller jävsförhållande, pågående rättegång, personlig inställelse samt förhör under sannings- försäkran och andra frågor som rör bevisningen.

När ett barn eller en elev för talan enligt detta kapitel får Skolmyndigheten inte väcka talan för barnet eller eleven om samma sak.

Författningsförslag

SOU 2018:41

Lärarens eller förskollärarens behörighet att bedriva undervisning i skolväsendet ska anges på legitimationen.

6kap. 15 §

I en tvist om skadestånd enligt detta kapitel får Statens skolinspektion som part föra talan för ett barn eller en elev som medger det. När Skolinspek- tionen för sådan talan får myn- digheten i samma rättegång också föra annan talan för barnet eller eleven om han eller hon medger det. För barn under 16 år krävs vårdnadshavares med- givande.

Bestämmelserna i rättegångs- balken om part ska gälla även den för vilken Skolinspektionen för talan enligt detta kapitel när det gäller jävsförhållande, pågående rättegång, personlig inställelse samt förhör under sannings- försäkran och andra frågor som rör bevisningen.

När ett barn eller en elev för talan enligt detta kapitel får Skolinspektionen inte väcka talan för barnet eller eleven om samma sak.

16 §

Rättens avgörande i ett mål där Statens skolinspektion för talan för ett barn eller en elev får överklagas av barnet eller eleven, om det får överklagas av myn- digheten.

SOU 2018:41

Författningsförslag

När rättens avgörande i ett mål som avses i första stycket har vunnit laga kraft, får saken inte prövas på nytt på talan av vare sig barnet eller eleven eller Skol- inspektionen.

När rättens avgörande i ett mål som avses i första stycket har vunnit laga kraft, får saken inte prövas på nytt på talan av vare sig barnet eller eleven eller Skol- myndigheten.

7 kap.

6 §

Barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller andra sär- skilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan ska tas

emot i specialskolan om de
1. är dövblinda eller annars är	1. har dövblindhet eller annars
synskadade och har ytterligare	har synskada och ytterligare funk-
funktionsnedsättning,	tionsnedsättning,
2. i annat fall än som avses i 1	2. i annat fall än som avses i 1
är döva eller hörselskadade, eller	har dövhet eller hörselskada, eller
3. har en grav språkstörning.	3. har en grav språkstörning.

Frågan om mottagande i spe- cialskolan prövas av Special- pedagogiska skolmyndigheten. Ett beslut om mottagande i special- skolan ska föregås av en utred- ning som omfattar en pedagog- isk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Samråd med barnets vårdnadshavare ska ske när utredningen genomförs.

Frågan om mottagande i spe- cialskolan prövas av Skolmyn- digheten. Ett beslut om mottag- ande i specialskolan ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medi- cinsk och social bedömning. Samråd med barnets vårdnads- havare ska ske när utredningen genomförs.

7 §

Barn till samer får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i årskurs 1–6 i grundskolan. Även andra barn får fullgöra den delen av sin skolplikt i sameskolan, om det finns särskilda skäl.

Frågan om ett barn ska få full-	Frågan om ett barn ska få full-
göra sin skolplikt i sameskolan	göra sin skolplikt i sameskolan
prövas av Sameskolstyrelsen.	prövas av Sametinget.

Författningsförslag

SOU 2018:41

11 a §

Ett barn får börja fullgöra skolplikten i grundskolan, grundsär- skolan, specialskolan eller sameskolan höstterminen det kalenderår

1.då barnet fyller sex år om barnet då har gått ut förskoleklassen,

eller

2.barnets vårdnadshavare begär att barnet ska få börja i någon av dessa skolformer utan att först ha gått ut förskoleklassen och barnet bedöms ha förutsättningar för det.

Beslut i frågan enligt första stycket 2 fattas av

1.rektorn när det gäller grundskolan och sameskolan,

2. Specialpedagogiska skolmyn-	2. Skolmyndigheten när det
digheten när det gäller special-	gäller specialskolan, och
skolan, och

3. barnets hemkommun när det gäller grundsärskolan.

13 §

För den elev som inte gått ut högsta årskursen när skolplikten annars skulle ha upphört enligt 12 §, upphör skolplikten i stället ett år senare, dock senast när eleven fyller 18 år.

Frågan om skolpliktens för-	Frågan om skolpliktens för-
längning enligt första stycket	längning enligt första stycket
prövas av hemkommunen. För	prövas av hemkommunen. För
en elev som går i specialskolan	en elev som går i specialskolan
prövas dock frågan av Special-	prövas dock frågan av huvud-
pedagogiska skolmyndigheten.	mannen för utbildningen.

14 §

Om eleven före den tidpunkt som framgår av 12 eller 13 § uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt, upphör skolplikten.

Frågan om skolpliktens upp-	Frågan om skolpliktens upp-
hörande enligt första stycket	hörande enligt första stycket
prövas av hemkommunen. För	prövas av hemkommunen. För
en elev som går i specialskolan	en elev som går i specialskolan
prövas frågan av Specialpeda-	prövas dock frågan av huvud-
gogiska skolmyndigheten.	mannen för utbildningen.

Frågan om rätt att slutföra skolgången enligt 15 § prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prövas dock frågan av huvudmannen för utbild- ningen.

SOU 2018:41

Författningsförslag

16 §

Frågan om rätt att slutföra skolgången enligt 15 § prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prövas dock frågan av Specialpedagogiska skol- myndigheten.

9kap. 18 §3

Om det inte finns plats för	Om det inte finns plats för
alla sökande till en skolenhet	alla sökande till en skolenhet
med förskoleklass, ska urvalet	med förskoleklass, ska urvalet
göras på grunder som är för-	göras på grunder som är för-
enliga med 17 § första stycket	enliga med 17 § första stycket
och som Statens skolinspektion	och som Skolmyndigheten god-
godkänner, om inte annat följer	känner, om inte annat följer av
av ett beslut som har fattats med	ett beslut som har fattats med
stöd av 6 a §.	stöd av 6 a §.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.

10kap. 4 §

Undervisningen ska omfatta följande ämnen:

–bild,

–engelska,

–hem- och konsumentkunskap,

–idrott och hälsa,

–matematik,

–musik,

–naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi,

–samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religions- kunskap och samhällskunskap,

–slöjd,

–svenska eller svenska som andraspråk, och

–teknik.

3Senaste lydelse 2016:911.

FörfattningsförslagSOU 2018:41

Härutöver ska det som ämnen finnas språkval och, för elever som

ska erbjudas modersmålsundervisning, modersmål.
Vidare ska det finnas elevens			Vidare ska det finnas elevens
val och skolans val. Undervis-			val och skolans val. Undervis-
ningen i elevens val ska syfta till			ningen i elevens val ska syfta till
att fördjupa och bredda elevens			att fördjupa och bredda elevens
kunskaper i ett eller flera ämnen.			kunskaper i ett eller flera ämnen.
Skolans val får omfatta ett lokalt			Skolans val får omfatta ett lokalt
tillval, om Statens skolverk har			tillval, om Skolmyndigheten	har
godkänt en plan för undervis-			godkänt en plan för undervis-
ningen.			ningen.
		36 §4
Om det inte finns plats för			Om det inte finns plats för
alla sökande, ska urvalet göras på			alla sökande, ska urvalet göras på
grunder som är förenliga med			grunder som är förenliga med
35 § första stycket och		som	35 § första stycket och	som
Statens	skolinspektion	god-	Skolmyndigheten godkänner, om
känner, om inte annat följer av			inte annat följer av

1.föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket

2.andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller särskilda utbildningar, eller

3.ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.

11 kap.

35 §

Om det inte finns plats för	Om det inte finns plats för
alla sökande, ska urvalet göras på	alla sökande, ska urvalet göras på
grunder som är förenliga med	grunder som är förenliga med
34 § första stycket och som	34 § första stycket och som Skol-
Statens skolinspektion godkänner.	myndigheten godkänner.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär undantag för vissa elever.

4Senaste lydelse 2016:911.

SOU 2018:41

Författningsförslag

12kap. 26 §

Utbildningen i specialskolan	Utbildningen i specialskolan
ska anordnas av Specialpedagogiska	ska bedrivas vid flera skolenheter
skolmyndigheten och bedrivas vid	och anordnas av de kommuner
flera skolenheter.	där skolenheterna är belägna.

13kap.

24 §5

Utbildning i sameskolan ska	Utbildning i sameskolan ska
anordnas av Sameskolstyrelsen	anordnas av Sametinget och
och bedrivas vid flera skolenheter.	bedrivas vid flera skolenheter.

16kap. 9 §

Frågan om en särskild variant	Frågan om en särskild variant
ska godkännas ska prövas av	ska godkännas ska prövas av
Statens skolverk.	Skolmyndigheten.
13 §
Statens skolverk får besluta	Skolmyndigheten får besluta
om avvikelser från struktur, inne-	om avvikelser från struktur, inne-
håll och examensmål för utbild-	håll och examensmål för utbild-
ningar på nationella program.	ningar på nationella program.

Beslut enligt första stycket som avser en utbildning som anordnas av en offentlig huvudman fattas i samband med beslut om riks- rekrytering enligt 45 §.

Beslut enligt första stycket som avser en utbildning som anordnas av en enskild huvudman fattas efter en prövning som motsvarar prövningen av riksrekryterande utbildningar enligt 45 §.

Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för beslut enligt tredje stycket.

15 §

De nationella programmen är avsedda att genomgås på tre läsår. Huvudmannen får besluta att utbildningen får fördelas på längre

tid än tre läsår.

5Senaste lydelse 2010:2022.

Författningsförslag

SOU 2018:41

Om huvudmannen har fått till- stånd till det av Statens skolverk, får denne besluta att en utbildning får fördelas på kortare tid än tre läsår.

Om huvudmannen har fått till- stånd till det av Skolmyndigheten, får denne besluta att en utbildning får fördelas på kortare tid än tre läsår.

45 §

Statens skolverk får för natio-	Skolmyndigheten får för natio-
nella program besluta att det till	nella program besluta att det till
en viss utbildning i första hand	en viss utbildning i första hand
ska tas emot sökande från hela	ska tas emot sökande från hela
landet (riksrekrytering).	landet (riksrekrytering).

Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för att en viss utbildning ska kunna bli riksrekryterande.

51 §

Om inte den anordnande huvudmannen och elevens hem- kommun kommer överens om annat, och annat inte heller följer av andra och tredje styckena, ska den interkommunala ersättningen motsvara anordnarens självkostnad.

När eleven har tagits emot i andra hand enligt 47 §, ska ersätt- ningen högst uppgå till den kostnad som hemkommunen själv har för motsvarande utbildning. Är anordnarens kostnad lägre, ska hem- kommunen i stället ersätta den lägre kostnaden.

När det är fråga om riksrekry-	När det är fråga om riksrekry-
terande utbildning eller särskilda	terande utbildning eller särskilda
varianter inom de nationella pro-	varianter inom de nationella pro-
grammen, ska hemkommunen	grammen, ska hemkommunen
betala det belopp som har be-	betala det belopp som har be-
slutats i varje särskilt fall av	slutats i varje särskilt fall av
Statens skolverk.	Skolmyndigheten.

SOU 2018:41Författningsförslag

55 §

För utbildning på sådana nationella program och nationella inriktningar som hemkommunen erbjuder, ska grundbeloppet bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det programmet eller den inriktningen.

För utbildning på särskilda	För utbildning på särskilda
varianter och för sådan utbild-	varianter och för sådan utbild-
ning som avses i 13 § tredje	ning som avses i 13 § tredje
stycket ska hemkommunen be-	stycket ska hemkommunen be-
tala det grundbelopp som har	tala det grundbelopp som har
beslutats i varje särskilt fall av	beslutats i varje särskilt fall av
Statens skolverk.	Skolmyndigheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om det grundbelopp som hemkommunen ska betala, om eleven, i andra fall än som avses i andra stycket, har antagits till en utbildning som kommunen inte erbjuder.

17kap. 20 §

Statens skolverk får för pro-	Skolmyndigheten får för pro-
graminriktat individuellt val be-	graminriktat individuellt val be-
sluta att utbildningen ska stå	sluta att utbildningen ska stå
öppen för sökande från hela	öppen för sökande från hela
landet (riksrekrytering).	landet (riksrekrytering).

Beslut om riksrekrytering ska ange under vilken tid beslutet ska gälla och hur många platser utbildningen får omfatta.

26 §

När det är fråga om riks-	När det är fråga om riks-
rekryterande utbildning enligt	rekryterande utbildning enligt
20 §, ska hemkommunen betala	20 §, ska hemkommunen betala
det belopp som har beslutats i	det belopp som har beslutats i
varje särskilt fall av Statens skol-	varje särskilt fall av Skolmyndig-
verk.	heten.

FörfattningsförslagSOU 2018:41

18 kap.

36 §6

Om det inte finns plats för	Om det inte finns plats för
alla sökande till en utbildning i	alla sökande till en utbildning i
en fristående skola, ska urvalet	en fristående skola, ska urvalet
göras på grunder som Statens	göras på grunder som Skolmyn-
skolinspektion godkänner.	digheten godkänner.

19 kap.

8 §7

Inom de nationella program-	Inom de nationella program-
men får det finnas särskilda	men får det finnas särskilda
varianter som börjar det första,	varianter som börjar det första,
andra, tredje eller fjärde läsåret.	andra, tredje eller fjärde läsåret.
Statens skolverk prövar frågor om	Skolmyndigheten prövar frågor om
godkännande av sådana varianter.	godkännande av sådana varianter.
12 §8
Statens skolverk får besluta om	Skolmyndigheten får besluta
avvikelser från struktur, innehåll	om avvikelser från struktur, inne-
och programmål för utbildningar	håll och programmål för utbild-
på nationella program.	ningar på nationella program.

Beslut enligt första stycket som avser en utbildning som anordnas av en offentlig huvudman fattas i samband med beslut om riks- rekrytering enligt 37 §.

Beslut enligt första stycket som avser en utbildning som anordnas av en enskild huvudman fattas efter en prövning som motsvarar prövningen av riksrekryterande utbildningar enligt 37 §.

Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för beslut enligt tredje stycket.

6Senaste lydelse 2012:109.

7Senaste lydelse 2012:109.

8Senaste lydelse 2012:109.

SOU 2018:41Författningsförslag

37 §9

Statens skolverk får för natio-	Skolmyndigheten får för natio-
nella program besluta att det till	nella program besluta att det till
en viss utbildning i första hand	en viss utbildning i första hand
ska tas emot sökande från hela	ska tas emot sökande från hela
landet (riksrekrytering).	landet (riksrekrytering).

Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för att en viss utbildning ska kunna bli riksrekryterande.

44§10

Om inte den anordnande huvudmannen och elevens hem- kommun kommer överens om annat, och om annat inte heller följer av andra och tredje styckena, ska den interkommunala ersättningen enligt 43 § första stycket motsvara anordnarens självkostnad.

När eleven har tagits emot i andra hand enligt 39 §, ska ersätt- ningen högst uppgå till den kostnad som hemkommunen själv har för motsvarande utbildning. Är anordnarens kostnad lägre, ska hem- kommunen i stället ersätta den lägre kostnaden.

När det är fråga om riks-	När det är fråga om riks-
rekryterande utbildning eller sär-	rekryterande utbildning eller sär-
skilda varianter inom de natio-	skilda varianter inom de natio-
nella programmen, ska Statens	nella programmen, ska Skolmyn-
skolverk för varje utbildning eller	digheten för varje utbildning eller
variant besluta den ersättning	variant besluta den ersättning
som hemkommunen ska betala.	som hemkommunen ska betala.

48§11

För utbildning på sådana nationella program och nationella inrikt- ningar eller på jämförbara program som hemkommunen erbjuder ska grundbeloppet bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det programmet, den inrikt- ningen eller ett jämförbart program.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka av de nationella programmen som är jämförbara vid fördelning av resurser.

9Senaste lydelse 2012:109.

10Senaste lydelse 2012:109.

11Senaste lydelse 2012:109.

FörfattningsförslagSOU 2018:41

När det är fråga om sådan	När det är fråga om sådan
utbildning som avses i 12 § tredje	utbildning som avses i 12 § tredje
stycket eller särskilda varianter	stycket eller särskilda varianter
inom de nationella programmen,	inom de nationella programmen,
ska Statens skolverk för varje	ska Skolmyndigheten för varje
utbildning eller variant besluta	utbildning eller variant besluta
det grundbelopp som hemkom-	det grundbelopp som hemkom-
munen ska betala.	munen ska betala.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om det grundbelopp som hemkommunen ska betala, om eleven, i andra fall än som avses i tredje stycket, har antagits till en utbildning som kommunen inte erbjuder.

24 kap.

3 a §12

En enskild får efter ansökan godkännas som huvudman för en internationell skola på grundskolenivå.

För att godkännande ska lämnas krävs att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil

verksamhet.
Statens skolinspektion prövar	Skolmyndigheten prövar frågor
frågor om godkännande.	om godkännande.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildningen vid en internationell skola på grundskolenivå för att ett godkännande ska lämnas och om utbildningen vid en sådan skola vars huvudman har fått ett godkännande.

4 a §13

Statens skolinspektion får efter	Skolmyndigheten får efter
ansökan besluta att en kommun	ansökan besluta att en kommun
får vara huvudman för en inter-	får vara huvudman för en inter-
nationell skola på grundskole-	nationell skola på grundskole-
nivå, om utbildningen följer en	nivå, om utbildningen följer en
internationell läroplan och det	internationell läroplan och det
finns behov av utbildningen.	finns behov av utbildningen.

12Senaste lydelse 2015:802.

13Senaste lydelse 2015:802.

SOU 2018:41

Författningsförslag

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utbildningen vid en internationell skola på grundskolenivå vars huvudman har fått ett medgivande enligt första stycket.

6§14

En enskild huvudman för en internationell skola på gymnasienivå får efter ansökan förklaras berättigad till bidrag för elever från deras hemkommuner enligt 6 a §.

För att en förklaring om rätt till bidrag ska lämnas krävs att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för

att driva en stabil verksamhet.
Statens skolinspektion prövar	Skolmyndigheten prövar frågor
frågor om förklaring om rätt till	om förklaring om rätt till bidrag.
bidrag.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildningen vid en internationell skola på gymnasienivå för att en förklaring om rätt till bidrag ska lämnas och om utbildningen vid en sådan skola vars huvudman har fått en förklaring om rätt till bidrag.

25 §

Frågor enligt 23 och 24 §§	Frågor enligt 23 och 24 §§
prövas av barnets hemkommun	prövas av barnets hemkommun
eller, om barnet har sådan funk-	eller, om barnet har sådan funk-
tionsnedsättning som enligt	tionsnedsättning som enligt
7 kap. 6 § kan vara grund för att	7 kap. 6 § kan vara grund för att
fullgöra skolplikten i special-	fullgöra skolplikten i special-
skolan, av Specialpedagogiska skol-	skolan, av Skolmyndigheten.
myndigheten.

14Senaste lydelse 2015:802.

FörfattningsförslagSOU 2018:41

25 kap.

10 §

Den kommun där en enskild	Skolmyndigheten ska efter an-
bedriver sådan pedagogisk omsorg	sökan besluta att en enskild huvud-
som avses i 2 § ska efter ansökan	man för sådan pedagogisk omsorg
besluta att huvudmannen har rätt	som avses i 2 § har rätt till bidrag
till bidrag om	om

1.huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för motsvarande offentlig verksamhet,

2.verksamheten inte innebär påtagliga negativa följder för kom- munens motsvarande verksamhet,

3.verksamheten är öppen för alla barn som en kommun ska sträva efter att erbjuda motsvarande verksamhet, med undantag för barn som hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för enligt 13 § andra stycket, och

4.avgifterna inte är oskäligt höga.

Kommunen får besluta att en	Skolmyndigheten får besluta
huvudman har rätt till bidrag	att en huvudman har rätt till
trots att villkoret i första stycket	bidrag trots att villkoret i första
3 inte är uppfyllt, om det finns	stycket 3 inte är uppfyllt, om det
skäl med hänsyn till verksam-	finns skäl med hänsyn till verk-
hetens särskilda karaktär.	samhetens särskilda karaktär.

26 kap.

1 §15

I detta kapitel finns bestämmelser om

–tillsyn (2–9 a §§),

–ingripanden vid tillsyn (10–18 §§),

–statlig kvalitetsgranskning

(19–23 §§), och

–nationell uppföljning och utvärdering (24–28 §§).

15Senaste lydelse 2014:903.

SOU 2018:41Författningsförslag

3 §

Statens skolinspektion har till-	Skolmyndigheten har tillsyn
syn över	över

1.skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet enligt denna lag,

2. utbildning som		avses i		2. utbildning			som		avses i
29 kap. 17 §,				29 kap. 17 §, och
3. hur en kommun uppfyller				3. hur en kommun uppfyller
sina skyldigheter enligt 7 kap. 21				sina skyldigheter enligt 7 kap. 21
och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§				och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§
samt 29 kap. 9 §, och				samt 29 kap. 9§.
4. hur en	kommun	uppfyller
sitt tillsynsansvar enligt 4 §.
			9 a §16
Statens	skolinspektion		ska	Skolmyndigheten				ska inom
inom ramen för sin tillsyn genom-				ramen för sin tillsyn genomföra
föra en kontroll av den verksam-				en kontroll av den verksamhet
het som en enskild huvudman				som en enskild huvudman avser
avser att bedriva (etablerings-				att bedriva (etableringskontroll),
kontroll), om Skolinspektionen				om	Skolinspektionen				godkänt
godkänt den enskilde som huvud-				den	enskilde	som		huvudman
man enligt 2 kap. 5 §. Etablerings-				enligt 2 kap.		5 §.		Etablerings-
kontrollen ska genomföras innan				kontrollen ska genomföras innan
utbildningen startar.				utbildningen startar.
			17 §
Statens skolinspektion får när				Skolmyndigheten				får	när	det
det gäller en verksamhet som				gäller en verksamhet som bedrivs
bedrivs av en kommun eller ett				av en kommun eller ett landsting
landsting besluta att staten på				besluta att staten på kommunens
kommunens	eller landstingets			eller landstingets bekostnad ska
bekostnad ska vidta de åtgärder				vidta de åtgärder som behövs för
som behövs för att åstadkomma				att	åstadkomma		rättelse,			om
rättelse, om kommunen			eller	kommunen eller landstinget
landstinget

16Senaste lydelse 2014:903.

Författningsförslag

SOU 2018:41

1.inte har följt ett föreläggande enligt 10 §, och

2.grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

		24 §
Statens skolverk ska på natio-			Skolmyndigheten ska på natio-
nell nivå följa upp och utvärdera			nell nivå följa upp och utvärdera
1. skolväsendet,
2. övriga	utbildningar och		2. övriga	utbildningar	och
verksamheter	som står	under	verksamheter	som står	under
Statens skolinspektions		tillsyn	Skolmyndighetens tillsyn		enligt
enligt denna lag, och			denna lag, och

3.annan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. som anordnas av en enskild.

				25 §
En huvudman för utbildning					En huvudman för utbildning
eller annan verksamhet som är					eller annan verksamhet som är
föremål för nationell uppföljning					föremål för nationell uppföljning
och utvärdering ska till Statens					och utvärdering ska till Skolmyn-
skolverk lämna sådana uppgifter					digheten lämna sådana uppgifter
om verksamheten och sådan verk-					om verksamheten och sådan verk-
samhetsredovisning som behövs					samhetsredovisning som behövs
för uppföljningen och utvärder-					för uppföljningen och utvärder-
ingen.					ingen.
Regeringen får meddela före-					Regeringen får meddela före-
skrifter om att även någon annan					skrifter om att även någon annan
som	kan	lämna	upplysningar		som	kan lämna upplysningar
eller	innehar handlingar			och	eller	innehar handlingar och
annat material som avser verk-					annat material som avser verk-
samheten och behövs för upp-					samheten och behövs för upp-
följningen och utvärderingen ska					följningen och utvärderingen ska
vara skyldig att på begäran av					vara skyldig att på begäran av
Skolverket		lämna	uppgifter	om	Skolmyndigheten lämna uppgifter
verksamheten.					om verksamheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksamhets- redovisning som ska lämnas.

SOU 2018:41Författningsförslag

26 §

Statens skolverk får förelägga	Skolmyndigheten får förelägga
den som är uppgiftsskyldig enligt	den som är uppgiftsskyldig enligt
25 § första stycket eller enligt	25 § första stycket eller enligt
föreskrifter som meddelats med	föreskrifter som meddelats med
stöd av 25 § andra stycket att	stöd av 25 § andra stycket att
fullgöra sin skyldighet.	fullgöra sin skyldighet.

27§17

Ett föreläggande enligt detta kapitel får förenas med vite.

Statens skolinspektion ska

förena ett föreläggande som avses i 10 § med vite om föreläggandet avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättning- arna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av sär- skilda skäl är obehövligt.

Om det finns anledning att anta att en person som är föremål för ett föreläggande har begått en gärning som kan föranleda straff eller en straffliknande sanktion, får han eller hon inte föreläggas vid vite att medverka i en utredning som har samband med den gärningen.

27kap.

4 §18

Lärarnas ansvarsnämnd prövar	Lärarnas ansvarsnämnd prövar
efter anmälan av Statens skolin-	efter anmälan av Skolmyndigheten
spektion frågor om lärares och för-	frågor om lärares och förskol-
skollärares fortsatta rätt att inneha	lärares fortsatta rätt att inneha
legitimation och om varning ska	legitimation och om varning ska
meddelas.	meddelas.

Nämnden prövar dessutom efter ansökan

1.av en legitimerad om hans eller hennes legitimation ska åter- kallas, och

2.av en tidigare legitimerad om en ny legitimation ska meddelas. Vid en prövning av en ansökan enligt andra stycket 2 ska en ny

legitimation meddelas om kraven i 2 kap. 16 § är uppfyllda.

17Senaste lydelse 2014:903.

18Senaste lydelse 2014:417.

FörfattningsförslagSOU 2018:41

28 kap.

Beslut av Statens skolinspektion	Beslut av Skolmyndigheten
2 §19
Beslut av Statens skolinspektion	Beslut av Skolmyndigheten får
får överklagas hos allmän förvalt-	överklagas hos allmän förvalt-
ningsdomstol i fråga om	ningsdomstol i fråga om

1.godkännande enligt 2 kap. 5 § eller 24 kap. 3 a § eller åter- kallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

2. medgivande enligt 24 kap.		2. kostnadsfria			resor	enligt
4 a § eller återkallelse av sådant		9 kap.	15 d § första		stycket eller
medgivande enligt 26 kap. 13 §,		12 kap. 25 § första stycket,
3. förklaring om rätt till bidrag		3. medgivande enligt				24 kap.
enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse		4 a § eller		återkallelse av		sådant
av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,		medgivande enligt 26 kap. 13 §,
4. statliga åtgärder för rättelse		4. förklaring om rätt till bidrag
enligt 26 kap. 17 §,		enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse
		av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,
5. tillfälligt verksamhetsförbud		5. medgivande att fullgöra skol-
enligt 26 kap. 18 §, eller		plikten på annat sätt eller åter-
		kallelse	av	sådant	medgivande
		enligt 24 kap. 23 eller 24 §.
6. vitesföreläggande	enligt	6. rätt till bidrag enligt 25 kap.
26 kap. 27 §.		10 eller 15 § eller återkallelse av
		sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

7. statliga åtgärder för rättelse enligt 26 kap. 17 §,

8. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

9. vitesföreläggande enligt

26 kap. 27 §.

19Senaste lydelse 2015:802.

SOU 2018:41

Författningsförslag

Beslut av Statens skolverk

3 §

Beslut av Statens skolverk får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol om beslutet gäller

1. vitesföreläggande	enligt
26 kap. 27 §,

2.avslag på en ansökan om lärar- eller förskollärarlegitima- tion enligt 2 kap. 16 § eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 2 kap. 16 b § första stycket, eller

3.avslag på en ansökan om komplettering av legitimation enligt 2 kap. 16 §.

Beslut av Institutet för professioner i skolväsendet

Beslut av Institutet för professioner i skolväsendet får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol om beslutet gäller

1.avslag på en ansökan om lärar- eller förskollärarlegitima- tion enligt 2 kap. 16 § eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 2 kap. 16 b § första stycket, eller

2.avslag på en ansökan om komplettering av legitimation enligt 2 kap. 16 §.

4§20

Beslut av Lärarnas ansvarsnämnd får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol.

Lärarnas ansvarsnämnds beslut får överklagas endast av

1. Statens skolinspektion för att	1. Skolmyndigheten för att till-
tillvarata allmänna intressen, och	varata allmänna intressen, och

2.den lärare eller förskollärare som beslutet riktar sig mot. Beslut av Lärarnas ansvarsnämnd som inte innebär att ett ärende

avgörs, får överklagas endast i samband med överklagande av det slutliga beslutet i ärendet. Ett beslut som inte är slutligt får dock överklagas särskilt när nämnden

1.ogillat en invändning om jäv mot en ledamot av nämnden eller en invändning om att det finns hinder mot prövningen,

2.avvisat ett ombud eller ett biträde,

3.förelagt någon att genomgå läkarundersökning, eller

4.förordnat om ersättning för någons medverkan i ärendet.

20Senaste lydelse 2011:189.

1. bidrag enligt 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 eller 35 § eller 19 kap. 45 §,

2. avstängning enligt 5 kap. 17 eller 19 §,

3. föreläggande för vårdnads- havare att fullgöra sina skyldig- heter enligt 7 kap. 23 §,

4. skolskjuts enligt 9 kap. 15 b § första stycket, 9 kap. 15 c § första stycket, 10 kap. 32 § första stycket, 10 kap. 33 § första stycket, 11 kap. 31 § första stycket, 11 kap. 32 § första stycket, 18 kap. 30 § första stycket eller 18 kap. 31 § första stycket,

5. ekonomiskt stöd till in- ackordering enligt 15 kap. 32 § eller 18 kap. 32 § första stycket,

FörfattningsförslagSOU 2018:41

Statens skolinspektion ska vara	Skolmyndigheten ska vara
motpart till den lärare eller för-	motpart till den lärare eller för-
skollärare som överklagat Lärar-	skollärare som överklagat Lärar-
nas ansvarsnämnds eller en dom-	nas ansvarsnämnds eller en dom-
stols slutliga beslut enligt denna	stols slutliga beslut enligt denna
lag.	lag.

Beslut av Lärarnas ansvarsnämnd gäller omedelbart om inte annat anges i beslutet.

5 §21

Beslut av en kommun eller ett landsting får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i fråga om

1. godkännande enligt 2 kap.

5 § eller återkallelse av sådant god- kännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

2. bidrag enligt 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 eller 35 § eller 19 kap. 45 §,

3. avstängning enligt 5 kap. 17 eller 19 §,

4. föreläggande för vårdnads- havare att fullgöra sina skyldig- heter enligt 7 kap. 23 §,

5. skolskjuts enligt 9 kap. 15 b § första stycket, 9 kap. 15 c § första stycket, 10 kap. 32 § första stycket, 10 kap. 33 § första stycket, 11 kap. 31 § första stycket, 11 kap. 32 §

21Senaste lydelse 2017:1115.

SOU 2018:41

Författningsförslag

första stycket, 18 kap. 30 § första stycket eller 18 kap. 31 § första stycket,

6.ekonomiskt stöd till in- ackordering enligt 15 kap. 32 § eller 18 kap. 32 § första stycket,

7.medgivande att fullgöra skol- plikten på annat sätt eller åter- kallelse av sådant medgivande enligt 24 kap. 23 eller 24 §,

8.rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 eller 15 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

9.bidrag enligt 25 kap. 11 §,

10.tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

11.vitesföreläggande enligt

26 kap. 27 §.

6.medgivande att fullgöra skol- plikten på annat sätt eller åter- kallelse av sådant medgivande enligt 24 kap. 23 eller 24 §, eller

7.bidrag enligt 25 kap. 11 §.

Beslut av Sameskolstyrelsen

Beslut av sametinget

8§22

Beslut av Sameskolstyrelsen	Beslut av Sametinget får över-
får överklagas hos allmän för-	klagas hos allmän förvaltnings-
valtningsdomstol i fråga om	domstol i fråga om

1.föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter enligt 7 kap. 23 §, eller

2.kostnadsfria resor enligt 9 kap. 15 d § första stycket eller 13 kap. 23 § första stycket.

11 §

När en kommun överklagar	När en kommun överklagar
ett beslut om godkännande av en-	ett beslut om godkännande av en-
skild som huvudman för utbild-	skild som huvudman för utbild-
ning enligt 2 kap. 5 § är förutom	ning enligt 2 kap. 5 § är förutom

22Senaste lydelse 2017:1115.

Författningsförslag

SOU 2018:41

den enskilde även Statens skol- inspektion motpart till kom- munen hos allmän förvaltnings- domstol.

Beslut av Specialpedagogiska skolmyndigheten

den enskilde även Skolmyndig- heten motpart till kommunen hos allmän förvaltningsdomstol.

Beslut av Skolmyndigheten

14§23

Beslut av Specialpedagogiska	Beslut av Skolmyndigheten får
skolmyndigheten får överklagas	överklagas hos Skolväsendets
hos Skolväsendets överklagande-	överklagandenämnd i fråga om
nämnd i fråga om

1. barns mottagande i specialskolan enligt 7 kap. 6 §,

2. skolpliktens	förlängning	2. åtgärder enligt 9 kap. 15 d §
enligt 7 kap. 13 § eller skolpliktens		andra stycket eller 12 kap. 25 §
upphörande enligt 7 kap. 14 §,		andra stycket för en elev som inte
		bor hemma, eller
3. åtgärder enligt 9 kap. 15 d §		3. rätt till utbildning för någon
andra stycket eller	12 kap. 25 §	som avses i 29 kap. 2 § andra
andra stycket för en elev som inte		stycket 3.
bor hemma, eller

4.rätt till utbildning för någon som avses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1 får överklagas endast av barnet.

Beslut av Sameskolstyrelsen

Beslut av Sametinget

15§24

Beslut av Sameskolstyrelsen får	Beslut av Sametinget får över-
överklagas hos Skolväsendets	klagas hos Skolväsendets över-
överklagandenämnd i fråga om	klagandenämnd i fråga om

1.barns mottagande i sameskolan enligt 7 kap. 7 §,

2.åtgärder enligt 9 kap. 15 d § andra stycket eller 13 kap. 23 § andra stycket för en elev som inte bor hemma, eller

23Senaste lydelse 2017:1115.

24Senaste lydelse 2017:1115.

SOU 2018:41

Författningsförslag

3.rätt till utbildning för någon som avses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1 får överklagas endast av barnet.

29kap. 17 §25

En elevs hemkommun är skyldig att betala ersättning för kost- nader för elevens utbildning till anordnare av utbildning som leder fram till International Baccalaureate (IB). Skyldigheten gäller dock endast utbildning för sådana elever som hemkommunen var skyldig att erbjuda gymnasieutbildning vid den tidpunkt då IB-utbildningen påbörjades och endast om utbildningsanordnarens avgifter till International Baccalaureate Office betalas av staten.

Om parterna inte kommer	Om parterna inte kommer
överens om annat ska ersättning	överens om annat ska ersättning
betalas med ett belopp som	betalas med ett belopp som
Statens skolverk beslutar.	Skolmyndigheten beslutar.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs utbildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

Första och andra styckena gäller inte utbildning som anordnas av internationella skolor på gymnasienivå vars huvudmän har förklarats berättigade till bidrag enligt 24 kap. 6 §. För sådana skolor finns särskilda bestämmelser om bidrag för IB-utbildning i 24 kap. 6 a §.

19 a §26
En huvudman för förskole-	En huvudman för förskole-
klass, grundskola, grundsär-	klass,	grundskola, grundsär-
skola, gymnasieskola eller gym-	skola, gymnasieskola eller gym-
nasiesärskola ska till Statens skol-	nasiesärskola ska till Skolmyn-
verk lämna sådana uppgifter om	digheten lämna sådana uppgifter
verksamhetens organisation och	om verksamhetens organisation
ekonomiska förhållanden som	och	ekonomiska	förhållanden
behövs för allmänhetens insyn.	som	behövs för	allmänhetens
	insyn.

25Senaste lydelse 2015:802.

26Senaste lydelse 2014:903.

SOU 2018:41

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i sametingslagen (1992:1433)

Härigenom föreskrivs i fråga om sametingslagen (1992:1433) att 2 kap. 1, 5 och 7 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 1 §27

Sametinget ska verka för en levande samisk kultur och ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Till Sametingets uppgifter hör särskilt att

1.besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur Samefonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av andra medel som ställs till samernas gemensamma förfogande,

2. utse ledamöterna i Same-	2. vara huvudman för same-
skolstyrelsen,	skolan,

3.fastställa mål för och leda det samiska språkarbetet,

4.medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten,

5.informera om samiska förhållanden, och

6.utföra de övriga uppgifter som ankommer på Sametinget enligt lag eller annan författning.

5§28

Sametinget skall tillsätta en	Sametinget ska tillsätta en
valnämnd som ansvarar för Same-	valnämnd som ansvarar för Same-
tingets uppgifter vid val till	tingets uppgifter vid val till
Sametinget.	Sametinget och en nämnd för
	ledningen av sameskolan.

Sametinget kan därutöver tillsätta de nämnder som i övrigt behövs för beredning, förvaltning och verkställighet.

27Senaste lydelse 2010:668.

28Senaste lydelse 2004:538.

SOU 2018:41

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att 23 kap. 7–7 a §§ och 33 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

23kap.

7 §30

Sekretess gäller hos Skol-					Sekretess gäller hos Skol-
väsendets överklagandenämnd i					väsendets överklagandenämnd i
ärenden som uppkommit där till					ärenden som uppkommit där till
följd av överklagande av beslut					följd av överklagande av beslut
samt	i tillsynsverksamhet hos				samt	i tillsynsverksamhet hos
Statens skolinspektion och Myn-					Skolmyndigheten och			Myndig-
digheten för yrkeshögskolan samt					heten för yrkeshögskolan samt
hos	Lärarnas	ansvarsnämnd i			hos	Lärarnas	ansvarsnämnd i
ärenden om legitimation, för upp-					ärenden om legitimation, för upp-
gift om en enskilds personliga					gift om en enskilds personliga
förhållanden, om det kan antas					förhållanden, om det kan antas att
att den enskilde eller någon när-					den enskilde eller någon när-
stående till denne lider men om					stående till denne lider men om
uppgiften röjs. Sekretessen gäller					uppgiften röjs. Sekretessen gäller
inte beslut i ärende. För uppgift i					inte beslut i ärende. För uppgift i
en	allmän	handling		gäller	en	allmän	handling gäller
sekretessen i högst sjuttio år.					sekretessen i högst sjuttio år.
				7 a §31
Sekretess gäller			hos	Statens	Sekretess gäller hos Institutet
skolinspektion i ärende om legi-					för professioner i skolväsendet i
timation för uppgift om den					ärende om legitimation för upp-
legitimerades hälsotillstånd eller					gift om den legitimerades hälso-
andra	personliga		förhållanden,		tillstånd eller		andra	personliga
om det kan antas att denne eller					förhållanden, om det kan antas
någon närstående till denne lider					att denne eller någon närstående

30Senaste lydelse 2011:191.

31Senaste lydelse 2011:191.

Författningsförslag

SOU 2018:41

betydande men om uppgiften till denne lider betydande men

röjs.om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio

år.

33 kap.

1 §32

Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer hos

1.Diskrimineringsombudsmannen i ärende enligt diskrimi- neringslagen (2008:567) eller 16 och 17 §§ föräldraledighetslagen (1995:584) samt i andra ärenden som rör rådgivning åt en enskild,

2.Nämnden mot diskriminering i ärende enligt diskriminerings- lagen, eller

3. Statens	skolinspektion i	3. Skolmyndigheten		i ärende
ärende enligt	6 kap. skollagen	enligt	6 kap.	skollagen
(2010:800). För uppgift i en all-		(2010:800). För uppgift i en all-
män handling gäller sekretessen i		män handling gäller sekretessen i
högst tjugo år.		högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

32Senaste lydelse 2011:743.

SOU 2018:41

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)

Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1999:1395) att 3 kap. 25 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap. 25 §33

Studiemedel får inte lämnas eller tas emot för den tid för vilken det lämnas

1.studiehjälp enligt 2 kap.,

2.aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersätt- ning för att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program,

3.sjukersättning, aktivitetsersättning eller rehabiliteringsersätt- ning enligt socialförsäkringsbalken,

4. statsbidrag som admini-	4. statsbidrag som admini-
streras av Specialpedagogiska skol-	streras av Skolmyndigheten för
myndigheten för

–kortare studier om funktionsnedsättning,

–kortare studier på grundskole- eller gymnasienivå som är sär- skilt anpassade för personer med funktionsnedsättning, och

–studier inom särskild utbildning för vuxna,

5.statsbidrag som administreras av Sametinget för kortare studier i alfabetisering i samiska

6.utbildningsbidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå, eller

7.studiestartsstöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd. Studiemedel får inte lämnas för den tid då den studerande

tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer.

Studiemedel får inte lämnas för högskoleutbildning på forskar- nivå om den studerande är eller har varit anställd som doktorand.

Studiemedel får inte lämnas för den tid då den studerande beviljats studiestöd eller motsvarande studiefinansiering från ett annat land.

33Senaste lydelse 2017:589.

SOU 2018:41

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)

Härigenom föreskrivs i fråga om mervärdesskattlagen (1994:200) att 3 kap. 8 § ska ha följande lydelse.

3kap. 8 §34

Från skatteplikt undantas omsättning av tjänster som utgör

1.grundskole-, gymnasieskole- eller högskoleutbildning, om utbildningen anordnas av det allmänna eller en av det allmänna för utbildningen erkänd utbildningsanordnare, och

2.utbildning som berättigar studerande till studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) eller till

a) statsbidrag som admini-	a) statsbidrag som admini-
streras av Specialpedagogiska	streras av Skolmyndigheten för
skolmyndigheten för

–kortare studier om funktionshinder,

–kortare studier på grundskole- eller gymnasienivå som är särskilt anpassade för personer med funktionshinder, och

–studier inom särskild utbildning för vuxna, eller

b)statsbidrag som administreras av Sametinget för kortare studier

ialfabetisering i samiska.

Undantaget från skatteplikt enligt första stycket omfattar även omsättning av varor och tjänster som omsätts som ett led i utbild- ningen.

Utbildning som tillhandahålls av utbildare mot ersättning från en uppdragsgivare som själv utser de personer som ska utbildas (upp- dragsutbildning) omfattas av undantaget endast om utbildningen ingår i en av uppdragsgivaren bedriven egen utbildning enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

34Senaste lydelse 2010:1029.

Författningsförslag

SOU 2018:41

1.6Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229) att 11 kap. 34 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 kap.

34 §35

Följande ersättningar i samband med studier ska tas upp:

1.ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF), och

2.utbildningsbidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå.

Studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) ska inte tas upp. Detta gäller också

1. statsbidrag som admini-	1. statsbidrag som admini-
streras av Specialpedagogiska	streras av Skolmyndigheten för
skolmyndigheten för

–kortare studier om funktionsnedsättning,

–kortare studier på grundskole- eller gymnasienivå som är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning, och

–studier inom särskild utbildning för vuxna,

2.statsbidrag som administreras av Sametinget för kortare studier

ialfabetisering i samiska,

3.kostnadsersättning till elever i gymnasial lärlingsutbildning som betalas ut av Centrala studiestödsnämnden, eller

4.studiestartsstöd som betalas ut av Centrala studiestöds- nämnden.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

35Senaste lydelse 2017:529.

2. med god vetenskaplig kvali- tet göra, sprida och tillgängliggöra systematiska översikter och andra sammanställningar som omfattar forskning eller beprövad erfaren- het och presentera resultaten på ett sätt som är användbart för de verksamma inom skolväsendet,

3. utlysa och fördela medel inom områden där relevant prak- tiknära forskning saknas och som utgår från identifierade behov i skolväsendet, och

4. bidra med vetenskapligt underlag och underlag för be- prövad erfarenhet till Skolmyn- digheten och Institutet för profes-

Författningsförslag

SOU 2018:41

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1578) med instruktion för Skolforskningsinstitutet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:1578) med instruktion för Skolforskningsinstitutet att 1, 5 och 7 §§ ska ha följande lydelse samt att rubriken närmast före 5 § ska flyttas till närmast före 6 § och ha följande lydelse.

1 §

Skolforskningsinstitutet ska bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt. Myndigheten ska bidra till goda förutsätt- ningar för barns och elevers utveckling och lärande och till för- bättrade kunskapsresultat för elever.

Skolforskningsinstitutet ska

1.validera forskningsresultat inom området med avseende på kvalitet och relevans,

2. göra systematiska översikter och andra forskningssamman- ställningar med god vetenskaplig kvalitet och presentera resultaten på ett sätt som är användbart för de verksamma inom skolväsendet,

3. sprida forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verksamma inom skolväsendet,

4. identifiera områden inom skolväsendet där relevant prak- tiknära forskning saknas,

Författningsförslag

SOU 2018:41

1.11Förslag till förordning (XXXX:XXXX) med instruktion för Skolmyndigheten

Härigenom föreskrivs följande.

Uppgifter

1 § Skolmyndigheten är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och för vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet, i den utsträckning något annat inte är föreskrivet.

Myndigheten ska genom sin verksamhet främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska därigenom bidra till goda förutsättningar för elevers och barns utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Inom ramen för detta ska myndigheten främja en stärkt likvärdighet mellan skolor och mellan förskolor.

Myndigheten ansvarar för specialpedagogiskt stöd. Myndigheten ska följa utvecklingen inom sitt verksamhets-

område och kontinuerligt göra en analys av behov av åtgärder inom området. Myndigheten ska även utarbeta och genomföra insatser som tillgodoser dessa behov. Myndigheten ska vidare kontinuerligt informera regeringen om analysen och arbetet.

Myndigheten har även andra uppgifter inom sitt verksamhets- område som följer av denna förordning eller av andra föreskrifter eller särskilda beslut.

Tillsyn

2 § I 26 kap. skollagen (2010:800) finns bestämmelser om myndig- hetens ansvar för tillsyn. Myndigheten har även tillsyn över vissa andra utbildningar och verksamheter i den omfattning som följer av föreskrifter eller särskilda beslut.

Tillsynen ska bestå av behovsprövad och särskild tillsyn och sam- ordnas nationellt. Behovsprövad tillsyn ska genomföras regionalt. Den tillsyn som utövas löpande ska genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys. En annan utgångspunkt för den löpande tillsynen

SOU 2018:41

Författningsförslag

är att den ska omfatta läroplanernas mål och riktlinjer och andra aspekter som kräver en mer kvalitativ bedömning av undervisningen och verksamheten i övrigt. Den löpande tillsynen ska utövas på huvudmanna- och enhetsnivå. Särskild tillsyn ska förläggas natio- nellt och omfatta ärenden efter anmälan, etableringskontroll hos enskilda huvudmän och riktad tillsyn

3 § Om myndigheten vid sin tillsyn enligt skollagen (2010:800) finner brister som rör åtgärder mot kränkande behandling och som föranleder ett ingripande av myndigheten, ska Barn- och elev- ombudet informeras om detta innan ärendet slutligt avgörs.

4 § Myndigheten ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med tillsyn. Myndigheten ska lämna en redovisning av resultaten till de granskade verksamheterna.

Myndigheten ska till Regeringskansliet (Utbildningsdeparte- mentet) årligen senast den 15 mars lämna en sammanfattning och analys av erfarenheterna av sin verksamhet när det gäller tillsyn.

Prövning av ärenden

5 § I skollagen (2010:800) finns bestämmelser om att myndig- heten prövar ärenden om godkännande och rätt till bidrag samt om återkallelse av godkännande och av rätt till bidrag i vissa fall.

Myndigheten ska även sprida kunskap om vad som krävs för att börja bedriva en sådan verksamhet som avses i 2 kap. 7 § skollagen.

Specialpedagogiskt stöd

6 § Myndigheten ska i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för

1.utbildning inom skolväsendet,

2.internationella skolor enligt 24 kap. skollagen (2010:800),

3.utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. skollagen,

och

4.annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen.

FörfattningsförslagSOU 2018:41

Stödet ska avse insatser på huvudmanna, verksamhets- och individnivå samt i huvudsak förläggas regionalt.

7 § Myndigheten ska när det gäller sådana verksamheter som avses i 6 §

1.anordna kompetensutveckling, och

2.bedriva och medverka i specialpedagogisk utvecklingsverk- samhet.

8 § Myndigheten ska bistå de huvudmän som svarar för verk- samheten med särskilda omvårdnadsinsatser för elever som går en sådan Rh-anpassad utbildning som avses i 15 kap. skollagen (2010:800) med administrativa tjänster i samband med att hem- kommuner och hemlandsting betalar ersättning för vissa kostnader för eleverna till dessa huvudmän enligt 15 kap. 40 § skollagen.

9 § Myndigheten ska erbjuda specialpedagogisk utredning inom resurscenter för i första hand barn och ungdomar som

1.har dövblindhet,

2.i annat fall än som avses i 1 har synskada,

3.i annat fall än som avses i 1 har synskada och ytterligare funk- tionsnedsättning,

4.I annat fall än som avses i 1 har dövhet eller hörselskada och ytterligare funktionsnedsättning, och

5.har en grav språkstörning.

Utredning får vid behov även omfatta barn som inte har börjat delta i utbildning enligt skollagen (2010:800).

I verksamheten vid ett resurscenter ska det ingå att med anknyt- ning till utbildningen informera och utbilda lärare, annan personal samt vårdnadshavare. Det nationella resurscentret ska stödja huvud- männen för specialskolorna och bidra till samverkan mellan huvud- männen.

10 § I myndigheten ska finnas personer med specialpedagogisk kompetens för att fullgöra det uppdrag som myndigheten har enligt skollagen och denna förordning.

SOU 2018:41

Författningsförslag

Läromedel

11 § Myndigheten ska anpassa och svara för produktion av läro- medel för elever med funktionsnedsättning, för elever i sameskolan och på särskilda uppdrag från regeringen för andra elever i den mån det inte finns läromedel att tillgå. Myndigheten ska när det gäller utbildning enligt skollagen främja och informera om tillgången till läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning samt för elever i sameskolan.

Uppföljning, utvärdering och statistik

12 § Den uppföljning och utvärdering som myndigheten har ansvar för enligt 26 kap. skollagen (2010:800) ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Myndigheten ska även analysera utveck- lingen av samtliga utbildningar och verksamheter, anpassat efter respektive verksamhet, samt vidta och lämna förslag på åtgärder för att främja fortsatt utveckling av utbildningarnas och verksam- heternas kvalitet.

Myndigheten ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning och utvärdering.

Myndigheten ska vid behov lämna statistiska underlag till Regeringskansliet.

13 § Myndigheten ska genomföra formativa utvärderingar i sam- band med sina insatser om myndigheten inte anser detta obehövligt. Tema- och systemutvärderingar ska genomföras på myndighetens eget initiativ eller efter uppdrag från regeringen.

Uppföljningar och utvärderingar ska tillgängliggöras på ett ända- målsenligt sätt för huvudmän och verksamheter.

14 § Myndigheten får, efter samråd med Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet), företräda staten vid förhandlingar och ingående av internationella överenskommelser om Sveriges del- tagande i internationella kunskapsmätningar och andra individ- baserade mätningar inom myndighetens verksamhetsområde, om inte annat följer av särskilda beslut av regeringen.

Författningsförslag

SOU 2018:41

Myndigheten ska ansvara för Sveriges deltagande i de mätningar som avses i första stycket.

Styrdokument och prov

15 § Myndigheten ska utforma och kontinuerligt utveckla de styrdokument som myndigheten har bemyndigande att meddela föreskrifter om.

Myndigheten ska vidare ansvara för och kontinuerligt utveckla nationella prov och slutprov samt analysera resultaten av dessa prov.

16 § Myndigheten ska kontinuerligt bedöma behovet av och utveckla bedömningsstöd och kartläggningsmaterial. Myndigheten ska utforma eller anpassa dessa utifrån olika elevgruppers behov och förutsättningar.

Stöd till skolförbättring

17 § Myndigheten ska i samarbete med huvudmän erbjuda riktat stöd till deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter i syfte att stärka huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse. Förbättringsinsatser ska erbjudas utifrån resultaten av tillsyn. För- bättringsinsatser kan också utgå från andra grunder. Stöd till förbättringsåtgärder ska bedrivas regionalt men ha en nationell samordning.

Myndigheten ska också svara för andra utvecklingsinsatser inom prioriterade områden.

18 § Myndigheten ska särskilt stimulera arbetet med entreprenör- skap i skolväsendet, och främja skolors arbete med nordiska språk.

19 § Myndigheten ska bidra till och redovisa sitt arbete med att trygga den nationella kompetensförsörjningen och underlätta elevers etablering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska också följa upp och analysera kvinnors och mäns etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier, efter avslutad utbildning. Myndigheten ska

Författningsförslag

SOU 2018:41

2.ingå i det europeiska nätverket ReferNet i syfte att samla in, analysera och sprida information om yrkesutbildning i Sverige och internationellt, och

3.vara en nationell referenspunkt för kvalitetssäkring inom yrkesutbildningen.

25 § Myndigheten ska särskilt ansvara för information om möj- ligheten att genomgå gymnasial utbildning helt eller delvis i ett annat nordiskt land i överensstämmelse med avtalet med Danmark, Finland, Island och Norge om nordisk utbildningsgemenskap på gymnasienivå (SÖ 2008:8).

Andra uppgifter

26 § Myndigheten ska

1.ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshinders- frågor inom ramen för sitt verksamhetsområde och inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter,

2.ansvara för frågor inom ramen för sitt verksamhetsområde som rör nyanlända personer,

3.verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,

4.ha ett samlat ansvar för frågor om de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken inom ramen för sitt verksam- hetsområde vilket innefattar att verka samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter,

5.främja användningen och utvecklingen av validering inom kommunal vuxenutbildning,

6.inom ramen för sitt verksamhetsområde stödja kommuner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap,

7.erbjuda teckenspråksutbildning för syskon till döva eller hörselskadade barn och barn till döva eller hörselskadade föräldrar,

8.sprida information till och aktivt arbeta för att göra sin verk- samhet känd för huvudmän för utbildning enligt skollagen, deras personal, elever, andra studerande och vårdnadshavare, och

SOU 2018:41

Författningsförslag

9.bedriva verksamhet inom Europeiska byrån för utveckling av undervisning för elever i behov av särskilt stöd, European Agency for Development in Special Needs Education.

Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

27 § Myndigheten ska erbjuda stöd till kommunerna i deras arbete med aktivitetsansvar enligt 29 kap. 9 § skollagen (2010:800).

Arbetets bedrivande

28 § Myndigheten ska främja jämställdhet och integrera ett jäm- ställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. All individbaserad information som myndigheten redovisar ska vara uppdelad på kön, om det inte finns särskilda skäl som talar emot detta.

Myndigheten ska också i sin verksamhet analysera konse- kvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

Myndigheten ska i sin verksamhet samråda med de organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning.

29 § Myndigheten ska i genomförandet av sitt uppdrag ta till vara de möjligheter som det nationella socialfondsprogrammet erbjuder.

30 § Myndigheten ska särskilt samverka med Institutet för professioner i skolväsendet för att identifiera behov av och anordna kompetensutveckling samt att även i övrigt säkerställa en effektiv användning av statliga resurser.

Organisation

31 § Myndigheten leds av en styrelse som ska bestå av högst nio ledamöter och utses av regeringen. I styrelsen ska det finnas representanter för kommunala och enskilda huvudmän i skol-

Författningsförslag

SOU 2018:41

väsendet, representanter för enhetsnivå inom skolväsendet, närings- livet, universitet eller högskolor och elevorganisationer. General- direktören ska ingå i styrelsen men får inte vara ordförande.

32 § Vid Myndigheten finns ett huvudkontor samt tio region- kontor. Regionkontoren ska vara belägna i

–Norrbottens län

–Västerbottens län

–Jämtlands och Västernorrlands län

–Gävleborgs, Uppsala och Västmanlands län

–Dalarnas, Värmlands och Örebro län

–Gotlands och Stockholms län

–Jönköpings, Södermanlands och Östergötlands län

–Hallands och Västra Götalands län

–Blekinge, Kalmar och Kronobergs län, samt i

–Skåne län.

Skolväsendets överklagandenämnd

33 § Myndigheten ska upplåta lokaler åt Skolväsendets över- klagandenämnd. Vid myndigheten ska det finnas ett kansli som utför administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden.

Myndigheten ska efter att ha hört nämnden uppdra åt någon som är anställd vid myndigheten att ansvara för kansliet.

Myndigheten ska i årsredovisningen lämna en verksamhets- berättelse och en ekonomisk redovisning när det gäller verksam- heten vid nämnden. Av årsredovisningen ska följande framgå:

1.ärendenas antal och innehåll,

2.vilken skol- eller verksamhetsform ärendena hänför sig till,

3.de beslut som nämnden har fattat,

4.ärendenas handläggningstider, och

5.vilka kansliresurser som myndigheten tillhandahåller för nämnden och hur det bidrar till att nämndens arbete kan bedrivas rättssäkert och effektivt.

SOU 2018:41

Författningsförslag

Särskilda organ

Barn- och elevombudet

34 § Inom myndigheten ska det finnas ett ombud för barn och elever som benämns Barn- och elevombudet.

Inom myndigheten ska det finnas ett kansli för Barn- och elev- ombudet som ansvarar för kansligöromål, föredragning av ärenden och därmed sammanhängande uppgifter i den omfattning som behövs.

Myndigheten ska i årsredovisningen när det gäller Barn- och elevombudet redovisa

1.hur myndigheten arbetar för att handläggningstiderna för de ärenden som ombudet fattar beslut i ska hållas så korta som möjligt och för att i övrigt säkerställa en rättssäker och effektiv verksamhet,

2.ärendenas antal och innehåll,

3.vilken skol- eller verksamhetsform ärendena hänför sig till,

4.de beslut som ombudet har fattat,

5.resultatet av de domstolsprocesser som ombudet har drivit,

6.en redogörelse för ombudets verksamhet utöver ärende- hanteringen, och

7.kostnader för ombudets verksamhet uppdelat på kostnader för anmälningar, kostnader för informationsinsatser och indirekta kostnader.

35 § Barn- och elevombudet ska

1.utföra de uppgifter som enligt 6 kap. skollagen (2010:800) ska ombesörjas av myndigheten när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt,

2.ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informations- verksamhet som rör 6 kap. skollagen samt genom rådgivning och upplysning förklara hur bestämmelserna förhåller sig till diskrimi- neringslagen (2008:567), och

3.upprätthålla kontakter med Diskrimineringsombudsmannen, kommuner, andra myndigheter, elevorganisationer och andra organisationer vars verksamheter rör kränkande behandling.

36 § Barn- och elevombudet ska i sitt arbete enligt 35 § 1 beakta myndighetens tillsyn enligt skollagen (2010:800).

Författningsförslag

SOU 2018:41

Om Barn- och elevombudet i sitt arbete enligt 35 § 1 får uppgifter som kan ha betydelse för tillsynen, ska berörd enhet inom myndig- heten informeras om detta.

37 § Barn- och elevombudet får bestämma att någon annan tjänste- man vid ombudets kansli får utföra ombudets arbetsuppgifter när denne är förhindrad att göra det. Barn- och elevombudet får ge i uppdrag åt ett ombud att föra talan för myndighetens räkning i ett mål om skadestånd som avses i 6 kap. 13 § skollagen (2010:800).

Rådet för dansarutbildning

38 § Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Rådet för dansarutbildning. Rådet ska för sådan dansar- utbildning som avses i förordningen (2011:7) om dansarutbildning

1.ansvara för organisation och genomförande av antagnings- och urvalsprocessen till utbildningen, och

2.bidra till uppföljning och utveckling av kvaliteten i utbild- ningen.

39 § Rådet för dansarutbildning består av en ordförande samt minst sex och högst tio andra ledamöter. I rådet ska det finnas leda- möter med kunskap om dansprofessionen, grundskolan och gymnasieskolan. Varje ledamot ska ha en ersättare. Ordföranden och dennes ersättare ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Ordföranden och dennes ersättare i Rådet för dansarutbildning utses av regeringen för en bestämd tid. Övriga ledamöter i rådet och ersättare för dessa utses av myndigheten för en bestämd tid.

40 § Rådet för dansarutbildning är beslutsfört när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

41 § Rådet för dansarutbildning ansvarar för sina beslut. Rådet ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.

SOU 2018:41

Författningsförslag

42 § Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att Rådet för dansarutbildning tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verk- samhet och för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.

Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning

43 § Inom myndigheten finns det ett särskilt beslutsorgan som benämns Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning. Nämnden ska pröva frågor om

1.mottagande och placering i specialskolan enligt 7 kap. 6 § skol- lagen (2010:800), och

2.antagning till Rh-anpassad utbildning vid vissa gymnasieskolor och andra frågor om rätt till sådan utbildning enligt 15 kap. 36 § skollagen.

44 § Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning består av en ordförande samt minst sex och högst tio andra ledamöter. I nämnden ska det finnas företrädare för grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt för personer med rörelsehinder.

45 § Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

46 § Om ett ärende är så brådskande att Nämnden för mottagande

ispecialskolan och för Rh-anpassad utbildning inte hinner sam- manträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna.

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.

47 § Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning ansvarar för sina beslut.

Nämnden ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.

Författningsförslag

SOU 2018:41

Arbetets bedrivande

10 § Myndigheten ska främja jämställdhet och integrera ett jäm- ställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. All individbaserad information som myndigheten redovisar ska vara uppdelad på kön, om det inte finns särskilda skäl som talar emot detta.

Myndigheten ska också i sin verksamhet analysera konse- kvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

11 § Institutet för professioner i skolväsendet ska särskilt sam- verka med Skolmyndigheten för att identifiera behov av och anordna kompetensutveckling samt att även i övrigt säkerställa en effektiv användning av statliga resurser.

Särskilda organ

Lärarnas ansvarsnämnd

12 § Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som be- nämns Lärarnas ansvarsnämnd.

Nämnden har enligt skollagen (2010:800) till uppgift att pröva ärenden om

1.varning,

2.återkallelse av legitimation, och

3.ny legitimation efter tidigare återkallelse.

13 § Bestämmelser om Lärarnas ansvarsnämnds sammansättning och beslutsförhet finns i 27 kap. 5–7 §§ skollagen (2010:800).

14 § Lärarnas ansvarsnämnd ansvarar för sina beslut.

Nämnden ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.

15 § Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att Lärarnas ansvarsnämnd tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.

102

2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

SOU 2018:41

•analysera och föreslå hur den statliga tillsynen av skolväsendet kan förbättras så att nyttan för skolhuvudmän, skolor och för- skolor ökar

•utreda och föreslå hur spridning av forskningsresultat kan kom- ma verksamma inom skolväsendet till del på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

Därutöver fick utredningen i uppdrag att föreslå ett lämpligt huvud- mannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter, dvs. sameskolorna.

Utredningen tolkade uppdraget så att en bred översyn innebär att samtliga skolmyndigheters samtliga uppgifter ska analyseras, vilket också kan föranleda behov av förslag till förändringar när det gäller samtliga skolmyndigheter, deras uppgifter och verksamheter.

2.2Utgångspunkter som präglat utredningen

Det syfte med 2017 års Skolmyndighetsutredning som anges i direk- tivet (2017:37) är en given utgångspunkt för arbetet, men utred- ningen valde att som komplement ställa upp några egna utgångs- punkter för varför det är viktigt med, som direktivet anger, skolmyn- digheter som är ändamålsenliga och effektiva och kan bidra till en bättre skola.

Fyra bärande utgångspunkter genomsyrar arbetet och de förslag som lämnas:

•Skolmyndigheter ska bidra till att alla elever och barn får goda och likvärdiga möjligheter att utveckla kunskaper och värden så att de når de nationella målen för utbildningen och därmed är väl rustade för framtiden.

•Skolmyndigheter ska stödja huvudmän och professionella i skol- väsendet så att de på ett korrekt sätt och med god kvalitet lotsar elever och barn så att de ges förutsättningar att nå de nationella målen för utbildningen.

•Skolmyndigheter ska bidra med goda underlag till regeringen, så att dessa kan vara till hjälp bl.a. i arbetet med utformningen av nya skolreformer.

108

SOU 2018:41

2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

•En organisering av myndigheter på skolområdet ska vara hållbar över tid så att arbetet kan vara långsiktigt i syfte att all utbildning i det svenska skolväsendet ska hålla god och likvärdig kvalitet för alla elever och barn och stå stark i ett omvärldsperspektiv.

2.2.1Skolmyndigheter som är till för elever och barn

Fanns inte elever och barn i skola, förskola, fritidshem och vuxenut- bildning skulle det inte behövas några skolmyndigheter. Det är för deras skull det behövs ett gemensamt och professionellt arbete na- tionellt, regionalt och lokalt.

Elever och barn har rätt till en likvärdig utbildning och den syftar till att de ska inhämta och utveckla kunskaper och värden (1 kap. 4 och 9 §§ skollagen, 2010:800). Det handlar också om jäm- likhet och möjligheterna för alla elever och barn att utvecklas såväl kunskapsmässigt som i sociala sammanhang.

Med denna utgångspunkt är det självklart att inledningsvis tydligt lyfta fram både barnrättsperspektivet och perspektivet om funk- tionsnedsättning.

Barnets bästa ska vara utgångspunkt i all utbildning (1 kap. 10 § skollagen) och vikten av att i samband med utbildning ha respekt för barnet i olika avseenden framgår även av FN:s konvention om bar- nets rättigheter, artikel 23, 28 och 29 (FN 1989). I konventionens artikel 2 betonas att alla barn har samma rättigheter och lika värde.

Utredningen vill starkt understryka att dessa perspektiv alltid finns med och ska ses som en given del i betänkandet och de förslag som lämnas. Alla elever och barn, med eller utan funktionsnedsätt- ning eller annan variation, har alltså samma rätt till en likvärdig ut- bildning och stöd och stimulans för att utvecklas så långt som möj- ligt (se även 1 kap. 4, 5 och 9 §§ skollagen).

109

2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

SOU 2018:41

2.2.2Skolmyndigheter ska stödja huvudmän och professionella

Med den rådande ansvarsfördelningen mellan stat och huvudmän är huvudmännen, i huvudsak kommunala och enskilda, ansvariga för verksamheten i skolväsendet. Även staten kan i vissa fall vara huvud- man för skolor. Staten som skolhuvudman omfattas i hög grad av samma regler som kommunala och enskilda huvudmän.

Det finns reglerade befattningar i skollagen såsom rektorer, för- skolechefer, lärare och förskollärare med särskilda uttalade uppdrag i skollag, skolformsförordningar och läroplaner, dvs. staten ställer särskilda krav på dessa befattningar.

Huvudmän, rektorer, lärare, förskolechefer, förskollärare och annan personal inom skolväsendet har alla en mycket viktig roll i sam- hället och det förväntas att de ska handla professionellt och i enlighet med sina uppdrag. Det kan konstateras att uppdragen är mångfacette- rade och komplexa (se t.ex. Hattie 2009, Höög & Johansson 2011, Thörnsén 2011).

Mot bakgrund av bl.a. Statens skolinspektions tillsynsbeslut, den offentliga statistiken och utvärderingar som Statens skolverk pre- senterat kan utredningen emellertid konstatera att huvudmän, rektorer m.fl. inte alltid lyckas leva upp till vad som krävs (www.skolinspektionen.se, www.skolverket.se). Det kan också disku- teras om det i praktiken är möjligt att kräva att varje huvudman, stor som liten, själv ska ha all den kunskap som behövs för att t.ex. se till att utbildningen uppfyller skollagens krav på likvärdig utbildning. Av 2015 års skolkommissions betänkande framgår att

Staten har underskattat de krav som ställs på ett mål- och resultatstyrt skolsystem när det gäller bl.a. huvudmännens kapacitet att följa upp, ut- värdera och analysera sina resultat. Staten tillförsäkrade inte heller skol- systemet den tillgång till resultatinformation som krävs. Det statliga stödet till huvudmännen har varit och är splittrat och otillräckligt (SOU 2017:35 s. 87).

Skolkommissionens bedömning tar bl.a. sin utgångspunkt i det faktum att resultaten i grundskolan har försämrats över tid (Skol- verket 2012, OECD 2015), även om de senaste internationella mät- ningarna, t.ex. PISA36 2015, TIMSS37 2015 och TIMSS Advanced 2015,

36PISA är en förkortning av Program for International Student Assessment.

37TIMSS är en förkortning av Trends in International Mathematics and Science Study. TIMSS Advanced står för samma sak, men genomförs på en högre nivå i skolväsendet.

110

SOU 2018:41

2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

visar att resultaten i viss mån är på väg uppåt igen (OECD 2016, Skolverket 2016a, 2016b, 2016c).

Utredningens avsikt är att lämna förslag som innebär att skol- myndigheter på ett effektivt och samordnat sätt ska stödja huvud- männen och de verksamma i skolväsendet så alla elever och barn i vårt land får likvärdiga förutsättningar och en utbildning av god kva- litet. Syftet är att huvudmännen ska få en stärkt förmåga att själva ta ansvar för detta.

2.2.3Skolmyndigheter ska bidra med underlag till regeringen

Regeringen beslutar själv i vissa frågor som rör den statliga styr- ningen av skolväsendet och lämnar i de fall det handlar om lagstift- ning förslag till riksdagen som fattar beslut om lagar. I många fall krävs underlag i form av mer eller mindre omfattande utredningar som sedan bereds i enlighet med det s.k. beredningskravet i rege- ringsformen (1974:152), men ibland behövs andra typer av underlag. Det kan vara underlag som leder vidare till en mer omfattande ut- redning eller underlag som ger regeringen information och t.o.m. räcker inför vissa beslut.

Skolmyndigheter får på olika sätt en god bild av skolväsendet på såväl nationell som lokal nivå. Det sker i dagsläget genom den offi- ciella statistiken, tillsyn, kvalitetsgranskning, riktat stöd, analyser av olika områden, rådgivande insatser och forsknings- och andra kun- skapssammanställningar.

Som utredningen ser det är det en självklarhet att kunskap om skolväsendet i praktiken, på lokal nivå och aggregerat, behövs även i framtiden. Sådan kunskap ger möjlighet att lämna underlag till rege- ringen i syfte att dessa t.ex. ska kunna leda till nödvändiga för- ändringar i författningar och andra styrdokument eller till nya re- formbeslut.

Utredningen avser att lämna förslag som innebär att regeringen på ett enkelt och tillitsbaserat sätt ska få väl underbyggda och rele- vanta underlag för sin styrning av skolväsendet.

111

2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

SOU 2018:41

2.2.4En organisering av skolmyndigheterna ska vara hållbar över tid

Utredningen vill betona att det behövs en myndighetsstruktur som är hållbar över tid. Resultaten i skolan måste förbättras ytterligare om Sverige återigen ska framstå som en god kunskapsnation med kompetenser som är gångbara och konkurrenskraftiga såväl i Sverige som i omvärlden (jfr t.ex. OECD 2015, 2016). Det innebär att det måste finnas en långsiktighet i det arbete som görs från statens sida.

Utredningens avsikt är att lämna förslag till en myndighetsstruk- tur som är ändamålsenlig och effektiv för hela skolväsendet och övriga verksamheter som omfattas av skolmyndigheternas uppdrag. Utredningens förhoppning är att förslagen utifrån ett sådant sakligt perspektiv ska få en bred acceptans såväl politiskt som av övriga som berörs av förslagen.

2.3Utredningens arbete

Som bas för arbetet genomfördes en dokumentstudie. Vidare ge- nomfördes en enkätstudie i syfte att ställa ett antal övergripande frå- gor till många huvudmän, rektorer och förskolechefer.

I huvudsak valde utredningen dock ett arbetssätt som innebar att samtal genomfördes med personer som på olika sätt kan ha såväl in- tresse som nytta av att det skapas en skolmyndighetsstruktur som är ändamålsenlig och effektiv, dvs. i slutändan bidrar till ett bättre skol- väsende för elever och barn.

Dels genomfördes halvstrukturerade intervjuer, dels öppnare samtal med fokus på vissa frågeställningar. Detta arbetssätt valdes för att det skulle vara möjligt att ställa följdfrågor och föra djupare diskussioner om såväl problem som eventuella lösningar, men också för att utredningen vid behov skulle kunna förklara de olika myndig- heternas uppgifter och roller.

2.3.1Dokumentstudier om myndigheter som bas för arbetet

Under våren och början av hösten 2017 genomfördes dokumentstu- dier om politikers val av organisering av myndigheter generellt, skol- myndigheternas uppdrag över tid, myndighetsstrukturen i några

112

SOU 2018:41

2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

andra samhällssektorer och hur 14 andra länder hanterar det som motsvarar de svenska skolmyndigheternas uppgifter. Dokumentstu- dierna omfattade statliga publikationer, forskningsrapporter och andra studier. Beskrivningarna av skolmyndigheternas uppgifter vid tiden för utredningen uppdaterades våren 2018 för att vara så ak- tuella som möjligt.

2.3.2Samtal med experter och referensgrupper

En kommitté eller särskild utredning kan biträdas av bl.a. sakkunniga och experter. Dessa förordnas av regeringen, men utredningen be- stämmer i vilken omfattning experterna och de sakkunniga ska bi- träda utredningen (1998:1474).

Regeringen förordnade genom beslut den 7 september 2017 tret- ton experter med erfarenhet från olika delar av Regeringskansliet, från skolmyndigheterna och med särskild inriktning mot urfolk. Efter att urfolksexperten på egen begäran entledigats, förordnades en ny fr.o.m. den 18 januari 2018.

Av utredningens direktiv framgår att en parlamentarisk referens- grupp ska knytas till utredningen, vilket också har gjorts. Utredningen förde vid fyra tillfällen samtal med parlamentarikerna gemensamt, vilka representerade samtliga riksdagspartier. Referensgruppen hade möjlig- het att lyfta fram sina särskilda ståndpunkter och utredningen hade möjlighet att diskutera såväl problem som möjliga lösningar.

Utredningen förde dessutom samtal med ytterligare tre referens- grupper, som utredningen på eget initiativ knöt till sig, vid lika många tillfällen som med den parlamentariska gruppen. I huvudsak var utredningen intresserad av att föra diskussioner med repre- sentanter för olika organisationer, men när det gäller forskare, som utgjorde en referensgrupp, valdes dessa som personer utifrån vars och ens forskningsfält.

Den andra referensgruppen, som bidrog med såväl generella som mer specifika erfarenheter och synpunkter, bestod av representanter för Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Lärar- förbundet, Lärarnas Riksförbund, Sveriges elevkårer, Sveriges elev- råd – Svea, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Skolledar- förbund och Tjänstemännens centralorganisation. Sveriges Aka- demikers Centralorganisation inbjöds att delta, men avstod.

113

2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

SOU 2018:41

Den tredje referensgruppen bidrog med olika vetenskapliga perspektiv och bestod av seniorprofessor Gunnar Berg, professor Eva Hjörne, professor Bengt Jacobsson, docent Ylva Jannok Nutti, fil.dr. Maria Jarl, seniorprofessor Olof Johansson, professor Hans Albin Larsson, professor Jan Löwstedt och professor Stig Montin.

I den fjärde referensgruppen fanns representanter för flera orga- nisationer för personer med olika funktionsnedsättningar: Autism- och Aspergerförbundet, Barnplantorna, Dyslexiförbundet, FUB, Hörselskadades Riksförbund, RBU Rörelsehindrade barn och ungdomar, Riksförbundet Attention, Riksförbundet DHB, Syn- skadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riksförbund. Gruppen bidrog i hög grad med sin unika kunskap när det gäller skolmyndig- heters uppgifter i förhållande till elever och barn med funktionsned- sättningar och det specialpedagogiska området generellt.

2.3.3Samtal med andra organisationer och övriga

Några organisationer tog själva initiativ till möten och sådana ge- nomfördes med nationellt resurscentrum för biologi vid Uppsala universitet, fysik vid Lunds universitet, kemi vid Stockholms universitet och teknik vid Linköpings universitet, nationellt centrum för svenska som andraspråk vid Stockholms universitet, FSO Fria förskolor, Göteborgsregionens kommunalförbund (GR Utbild- ning), Ifous (Innovation, forskning och utveckling i förskola och skola), Landsorganisationen i Sverige, Psykologförbundet och Till- växtverket. Samtal fördes också vid ett par tillfällen med represen- tanter för Sveriges universitet- och högskoleförbund, bl.a. personer inom lärarutbildningar, för att diskutera universitets och högskolors roll i förhållande till skolmyndigheters roll.

Vidare genomfördes samtal med åtta tidigare skolmyndighets- chefer och biträdande myndighetschefer. Syftet var att diskutera skolmyndigheternas uppdrag och arbete under deras tid som chefer, förändringar som de hade erfarenhet av och vilka för- och nackdelar med skolmyndigheters organisering de kunde se utifrån sina pers- pektiv.

114

SOU 2018:41

2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

2.3.4Enkät till huvudmän och chefer för skola, förskola och fritidshem

Under hösten 2017 genomfördes en enkätstudie. Arbetet genom- fördes i samarbete med Centrum för skolledarutveckling vid Umeå universitet som bistod med utskick, påminnelser och analysarbete. När det gäller enskilda huvudmän bistod Friskolornas riksförbund och Idéburna skolors riksförbund med utskick av enkäten.

Enkäten riktade sig till kommunala och enskilda huvudmän. Politi- ker i nämnder med ansvar för skolväsendet, rektorer och förskole- chefer samt biträdande rektorer eller motsvarande ombads besvara enkäten. Enkäten sändes till politiker i samtliga kommuner i Sverige och i övrigt sändes enkäten till personer som gått befattningsut- bildningen för rektorer och annan personal med motsvarande led- ningsfunktion i skola, förskola och fritidshem fr.o.m. utbildningens start 2009. Genom detta urval fick 7 720 personer enkäten och 3 019, dvs. cirka 40 procent besvarade den. Av dessa var cirka 71 procent rek- torer eller biträdande rektorer, drygt 16 procent förskolechefer, knappt 5 procent politiker och knappt 8 procent övriga tjänstemän.

Bortfallet är stort, cirka 60 procent, men drygt 3 000 svar innebär ändå att utredningen fått värdefull information om de uppfattningar som finns om skolmyndigheternas arbete. Dessutom är enkätstu- dien en av flera studier inom utredningen. Bortfallet antas i huvudsak bero på enkättrötthet. Vid intervjuerna framkom att respondenterna ständigt ombeds besvara många enkäter inom skiftande områden. Dessutom kan antas att tidsbrist är en annan orsak, där vardagsfrå- gorna ligger närmare och framstår som viktigare än att besvara frågor om skolmyndigheternas arbete. Enkätfrågorna framgår av bilaga 2.

2.3.5Intervjuer med huvudmän och representanter för verksamhet inom skolväsendet

Straxt efter det att enkäten skickats ut hösten 2017 genomfördes intervjuer med företrädare på olika nivåer för elva kommuner och fyra enskilda huvudmän, huvudmannen för specialskolan (Special- pedagogiska skolmyndigheten) och företrädare för fyra special- skolor. Intervjuer genomfördes också med företrädare för de kom- muner där specialskolor är belägna, antingen i samband med de bredare intervjuerna eller i särskild ordning.

115

2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

SOU 2018:41

Dessutom genomfördes intervjuer med huvudmannen för same- skolan (nuvarande och tidigare nämnd i Sameskolstyrelsen), repre- sentanter för Sametinget, tre sameskolor, föräldrar till barn i same- skolan och skolhuvudmän i två kommuner där sameskolor är belägna.

Syftet med intervjuerna var att få reda på vilken nytta huvudmän och verksamma inom skolväsendet har av skolmyndigheterna, få de intervjuades uppfattningar om hur ändamålsenlig dagens myndig- hetsstruktur är och vilka förändringar som de anser behövs.

Totalt träffade utredningen cirka 200 personer. Intervjuerna ge- nomfördes i grupper, i huvudsak fördelade enligt följande: nämnd- ordförande och vice ordförande, skolchef och verksamhetschefer eller andra förvaltningstjänstemän, rektorer och förskolechefer samt lärare, fritidspedagoger och förskollärare.

Urvalet gjordes med utgångspunkt i några kriterier. Det skulle vara både offentliga och enskilda huvudmän, olika kommuntyper med en geografisk spridning skulle vara representerade, det skulle ingå kommuner med olika politiskt styre, några huvudmän skulle nyligen ha omfattats av Skolinspektionens tillsyn och några skulle delta i satsningen Samverkan för bästa skola som genomförs av Skol- verket. Personerna valdes ut av huvudmännen och är således inte ett slumpmässigt urval. De besökta huvudmännen framgår av bilaga 3 och intervjuguiden finns i bilaga 4.

Intervjuer genomfördes också med representanter för de fem skolmyndigheterna trots att myndigheterna hade experter i utred- ningen. Syftet var att få ett såväl bredare som djupare underlag från varje myndighet. I inledningsskedet genomfördes möten med in- formation om utredningen och möjligheter gavs till frågor, tidiga in- spel och inledande diskussion. Utredningen bedömde det också som väsentligt att lyssna på dels verksledningarna, dels avdelnings- och enhetscheferna från samtliga verksamhetsdelar i var och en av myn- digheterna, för att få chefernas uppfattningar om vad som fungerar väl och vad som, enligt deras uppfattning, eventuellt behöver för- ändras när det gäller skolmyndigheters struktur och uppgifter. Dess- utom fördes samtal med företrädare för flertalet av de särskilda organ som finns i myndigheterna. Det frågeformulär som samtalen utgick ifrån, men som anpassades med följdfrågor utifrån respektive myndighet, avdelning och enhet, finns i bilaga 5.

116

SOU 2018:41

2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter

2.3.6Kontakter med andra statliga utredningar

Av direktiven (2017:37) framgår att utredningen ska beakta förslag från flera utredningar, pågående eller nyligen avslutade. I den mån det varit möjligt har utredningen fört samtal med dessa utredningar.

När det gäller 2015 års skolkommission avslutade kommissionen sitt arbete i april 2017, ungefär vid samma tidpunkt som denna ut- redning påbörjade sitt arbete, så utredningen beaktade dels kommis- sionens båda betänkanden, dels de remissynpunkter som kommit på betänkandet. Utredningen hade också möjlighet att i efterhand sam- tala med några ledamöter i kommissionen.

Utredningen förde vid ett flertal tillfällen samtal med Utred- ningen Ökad samverkan kring praktiknära forskning för stärkt vetenskaplig grund i Skolväsendet (U 2017:03), Indelningskommit- tén (Fi 2015:09), Bättre skola genom mer attraktiva skolprofes- sioner (U 2016:06) och Tillitsdelegationen (Fi 2016:03).

Utredningen tog också del av betänkanden från de tre först nämnda utredningarna Tillitsdelegationen hade inte slutfört sitt ar- bete vid redovisningsdatum för denna utredning.

Utredningen har också uppmärksammat delar från betänkandet Samordning, ansvar och kommunikation vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (SOU 2016:46), inklusive remissinstansernas synpunkter, som en- ligt utredningens uppfattning med fördel kan beredas vidare gemen- samt med de förslag som redovisas i detta betänkande.

Därutöver har utredningen uppmärksammat att Arbetsmark- nadsutredningen (A 2016:03) och Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (U 2018:01) ska hålla kon- takt med denna utredning. Utredningen Bättre möjligheter för ele- ver i obligatoriska skolformer att nå de kunskapskrav som minst ska nås (U 2017:07) kan dessutom ha viss relevans.

Utredningen har valt att i ett eget kapitel redovisa delar ur nämnda betänkanden eller direktiv som har bäring på utredningens arbete eller förslag (kap. 6). Av kap. 6 framgår också delar av remiss- instansers synpunkter i de fall där det varit möjligt att ta del av och redovisa dessa.

117

Ledningsformer för statliga myndigheter

SOU 2018:41

det att riksdagen har anslagit medel för verksamheten. Det före- kommer även att en liknande reglering finns i annan författning. Av instruktionen eller en annan författning ska det framgå vilken led- ningsform en myndighet har.

I budgetpropositionen för 2007 informerade regeringen riks- dagen om statsförvaltningens utveckling. Det framgår att varje myn- dighets ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och att det därför måste vara klart och tydligt om det är en myndighetschef eller en styrelse som utgör ledningen. Regeringen informerade om att en ny myndighetsförordning tydligare skulle reglera ansvaret för myndigheternas verksamhet. Ambitionen var bl.a. att styrelser med begränsat ansvar inte längre skulle förekomma (prop. 2006/07:1, utg.omr. 2).

Enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet är de ledningsformer som kom att regleras i den aviserade myndighets- förordningen (2007:515).

I samband med att varje myndighets instruktion sågs över för att anpassas till myndighetsförordningen övervägdes ledningsformen i syfte att förtydliga myndighetsledningarnas ansvar. De myndigheter som tidigare hade letts av en styrelse med begränsat ansvar blev i en majoritet av fallen enrådighetsmyndigheter med s.k. insynsråd (Statskontoret 2014).

Ledningsformer som helt eller delvis är undantagna från myndig- hetsförordningen förekommer också. Ofta framgår undantagen av den aktuella myndighetens instruktion eller av en annan förordning (Statskontoret 2014). Ett exempel på undantag är Sametinget som både är ett folkvalt organ och en myndighet. Av Sametingets in- struktion framgår att myndighetsförordningens bestämmelser om ledningsform inte är tillämpliga för myndigheten, utan i stället reg- leras detta direkt i instruktionen (2009:1395).

Samtliga statliga skolmyndigheter omfattas av myndighetsför- ordningen.

3.1.1En enrådighetsmyndighet leds av en myndighetschef som självständigt fattar beslut

Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att en enrådighets- myndighet leds av en myndighetschef. Inför regeringen bär myndig- hetschefen ensam ansvaret för myndighetens verksamhet.

120

SOU 2018:41

Ledningsformer för statliga myndigheter

En myndighetschef i denna typ av myndighet benämns vanligen generaldirektör, men kan vid små myndigheter ha en annan titel t.ex. direktör. Titeln är inte reglerad i myndighetsförordningen utan framgår av en myndighets instruktion.

Ledningsformen lämpar sig enligt prop. 2009/10:175 väl för verk- samhet som i hög grad är styrd av lag, i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, är av främjande karaktär eller har litet finansiellt ansvar.

Regeringen kan bestämma att det ska finnas ett insynsråd vid en en- rådighetsmyndighet. Insynsråd kan t.ex. utses om myndighetens verk- samhet är av sådan karaktär att insyn bedöms angelägen och om särskild kunskap och kompetens på detta sätt kan tillföras (Regeringskansliet 2008). Insynsrådet har till uppgift att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Det är regeringen som bestämmer antalet le- damöter i rådet. Myndighetschefen ska vara ordförande och hålla in- synsrådet informerat om verksamheten (2007:515).

Det kan också finnas särskilda beslutsorgan för vissa frågor. Dessa är inte reglerade i myndighetsförordningen, men beskrivs enligt Statskontoret (2014) i en promemoria från Finansdepartementet (2007). Där anges, enligt Statskontoret, att det kan vara lämpligt med ett särskilt beslutsorgan om de verksamhetsmässiga sambanden med den befintliga myndigheten är svaga och det rör sig om väl av- gränsade frågor som kräver kollektivt beslutsfattande och särskild kompetens. Ett särskilt beslutsorgan anges då vara ett alternativ till att inrätta en nämndmyndighet.

3.1.2En styrelsemyndighet leds av en styrelse som kollektivt fattar beslut – en myndighetschef ansvarar för det löpande arbetet

En styrelsemyndighet leds enligt myndighetsförordningen av en sty- relse som är kollektivt ansvarig för verksamheten inför regeringen (2007:515). Ledningsformen anses lämplig för myndigheter som be- slutar om medel i stor omfattning, har stora anslag eller transfere- ringar, förvaltar stora tillgångar, är forskningsintensiva eller kun- skapsproducerande eller i hög grad påverkar näringsliv, kommuner eller landsting (prop. 2009/10:175).

Av myndighetsförordningen framgår att styrelsen består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Regeringen utser enligt

121

Ledningsformer för statliga myndigheter

SOU 2018:41

en vägledning, framtagen av Regeringskansliet, ordförande och övriga ledamöter i styrelsen (Regeringskansliet 2008).

En av ledamöterna ska vara ordförande och en ska vara vice ord- förande. Styrelsen får fatta beslut när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Om det är ett brådskande ärende får ärendet avgöras genom kontakter utanför sammanträdes- formen. I vissa fall kan ordföranden ensam få avgöra ett ärende. Det ska i så fall återanmälas till styrelsen (2007:515).

En styrelsemyndighet har en myndighetschef för det operativa arbetet i myndigheten som efter samråd med ordföranden utses av regeringen (Regeringskansliet 2008). Det kan även i en styrelse- myndighet vara en generaldirektör, men också en myndighetschef med en annan titel. Som exempel kan nämnas att vid högskolor och universitet är rektorer myndighetschefer. Myndighetschefen ska ingå i styrelsen men får inte vara ordförande eller vice ordförande.

Myndighetschefen ska sköta den löpande verksamheten i enlig- het med styrelsens direktiv och riktlinjer och hålla styrelsen infor- merad om verksamheten (2007:515).

3.1.3En nämndmyndighet leds av nämnden som ibland har ett kansli

I en nämndmyndighet är nämnden myndighetens ledning och den som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Myndighetsformen förekommer för myndigheter med väl avgränsade frågor som ofta är reglerade i lag. En nämndmyndighet kan ha en domstolsliknande ka- raktär (prop. 2009/10:175).

En nämndmyndighet skiljer sig från en enrådighetsmyndighet och en styrelsemyndighet genom att det inte finns någon myndig- hetschef. Om regeringen så bestämmer kan myndigheten dock ha ett kansli som leds av en chef som har att följa de direktiv och rikt- linjer som nämnden har beslutat (2007:515).

Nämnden är det beslutande organet i myndigheten och består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer (2007:515). Det är regeringen som utser ordföranden, övriga ledamöter och den tjäns- teman som leder den löpande verksamheten om en sådan tjänsteman finns (Regeringskansliet 2008). Det förekommer även andra varianter.

Liksom i en styrelsemyndighet ska en av ledamöterna vara ord- förande i nämnden och en ska vara vice ordförande. Vid brådskande

122

SOU 2018:41

Ledningsformer för statliga myndigheter

ärenden gäller samma regler som för en styrelsemyndighet, dvs. om nämnden inte hinner sammanträda får ärendet avgöras genom kon- takter mellan ordföranden och övriga ledamöter. Det kan också finnas tillfällen där ordföranden ensam får avgöra ärendet. Det ska i så fall återanmälas till nämnden (2007:515).

3.1.4Myndighetsförordningens tillämpning

I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) anges att regeringen väljer den ledningsform som bäst gagnar verksam- heten. Utgångspunkter för valet av ledningsform är

•verksamhetens art

•politiska prioriteringar

•regeringens behov av att styra på ett visst sätt.

Statskontoret (2014) genomförde en kartläggning som visar att bland de myndigheter som omfattas av myndighetsförordningen (2007:515) är enrådighet den klart dominerande ledningsformen. Av myndigheterna leds 131 av 218 av en ensam myndighetschef. I 93 av dessa myndigheter har regeringen valt att inrätta ett insynsråd. Det finns 32 myndigheter som leds av en styrelse och 55 nämndmyndig- heter. Kartläggningen visar också att det är relativt vanligt med sär- skilda beslutsorgan i myndigheterna. Totalt finns det 97 särskilda beslutsorgan fördelade på 51 myndigheter.

Statskontorets analys visar emellertid att myndigheter med lik- nande verksamhet mycket väl kan ha olika ledningsformer. Av en vägledning från Finansdepartementet (2007) framgår bl.a. att en sty- relse tillgodoser regeringens behov av att kunna ge myndigheten en stor frihetsgrad och ett stort utrymme för strategiska vägval. Stats- kontoret påpekar att denna typ av skrivningar emellertid saknas i den förvaltningspolitiska propositionen där den dåvarande regeringen lämnar förslag till mål och riktlinjer för den statliga förvaltningen (prop. 2009/10:175). Statskontoret anser att regeringen endast i begränsad utsträckning använder ledningsform som ett strategiskt styrinstrument. Styrelsemyndigheter har t.ex. inte generellt getts en

123

SOU 2018:41

Ledningsformer för statliga myndigheter

3.2Ledningsformerna för skolmyndigheterna

3.2.1Skolverket, Skolinspektionen och SPSM är enrådighetsmyndigheter

I Skolmyndighetsutredningens betänkande Tre nya skolmyndig- heter (SOU 2007:79) föreslås ledningsformer för Statens skolverk (Skolverket), Statens skolinspektion (Skolinspektionen) och Spe- cialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). Den utredningen före- slår ledningsformen enrådighetsmyndighet med insynsråd för var och en av de tre myndigheterna med hänvisning till myndighets- förordningen (2007:515). I betänkandet anges att denna lednings- form kan tillgodose regeringens behov av en stark och direkt styr- ning. Det anges särskilt att den föreslagna Skolinspektionens verk- samhet inte bedömdes vara av så komplex karaktär att det fanns ett behov av en förstärkt ledning med styrelse.

I betänkandet anges vidare att de styrelser som hade begränsat ansvar skulle avvecklas i enlighet med den nya myndighetsförord- ningen. Detta berörde Skolverket som hade haft en sådan styrelse sedan 2003.

Regering och riksdag ställde sig bakom Skolmyndighetsutred- ningens förslag om ledningsform för Skolverket, Skolinspektionen och SPSM (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161). I propositionen nämns inga särskilda motiv när det gäller själva ledningsformen.

Mot bakgrund av ambitionen att avveckla styrelser med begränsat ansvar kan nämnas att många statliga myndigheter fortfarande under 1980-talet leddes av styrelser. Dessa benämndes lekmannastyrelser och ledamöterna utsågs i allmänhet av regeringen. Som regel var generaldirektören ordförande i styrelsen (SOU 1983:39). Förutom Skolverket leddes föregångarna Skolöverstyrelsen och länsskol- nämnderna av styrelser. Även Myndigheten för skolutveckling (MSU), som verkade jämte Skolverket mellan 2003 och 2008, hade en styrelse (se även kap. 5).

Numera finns det inte någon styrelsemyndighet på skolområdet. Det kan dock noteras att Statskontoret i en myndighetsanalys som genomfördes 2015 anser att Skolverket bättre motsvarar regeringens kriterier för en styrelsemyndighet än för en enrådighetsmyndighet. Av Statskontorets analys framgår att Skolverkets verksamhet har vuxit kraftigt under senare år och delvis ändrat karaktär. Skolverket

125

Ledningsformer för statliga myndigheter

SOU 2018:41

har en stor mängd transfereringar, påverkar kommuner och enskilda skolhuvudmän i stor utsträckning och bedriver en kunskapsprodu- cerande verksamhet (Statskontoret 2015).

Skolverket, Skolinspektionen och SPSM är således alla s.k. enrådig- hetsmyndigheter som leds av en myndighetschef, närmare bestämt en generaldirektör. Vid dessa myndigheter finns även ett insynsråd. Vid samtliga nämnda myndigheter finns dessutom särskilda beslutsorgan, dvs. i huvudsak organ som, i enlighet med myndighetsförordningen (2007:515), har avgränsade uppgifter som kräver särskild kompetens och kollektivt beslutsfattande.

3.2.2Skolforskningsinstitutet är också en enrådighetsmyndighet

I budgetpropositionen för 2014 anger regeringen att den avser att ge en utredning i uppdrag att inrätta ett skolforskningsinstitut (prop. 2014/15:1, utg.omr. 16). Denna avisering byggde på ett uttalande i den s.k. forskningspropositionen (prop. 2012/13:30) om insatser för att systematiskt väga samman och sprida forskningsresultat som skulle bidra till ökad kunskap om effektiva metoder och arbetssätt i skola och förskola. I direktivet till den utredning som ligger till grund för inrättandet av Skolforskningsinstitutet (dir. 2014:7) anges utan motivering att myndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet. I direktivet anges även att det, i likhet med vad som gäller för Skol- verket och SPSM, ska finnas särskilda beslutsorgan vid institutet som ska besluta i vissa specifika frågor. Skolforskningsinstitutet inrättades 2015 som en enrådighetsmyndighet med två särskilda beslutsorgan (2014:1578). Det kan dock konstateras att de särskilda beslutsorganen har starka samband med övrig verksamhet i myndig- heten och att direktören har ett begränsat beslutsutrymme (se avsnitt 3.1.1).

3.2.3Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet

Frågan om en förändring av sameskolornas ledning var en av de frågor som i slutet av 1970-talet bereddes av en arbetsgrupp för samefrågor (DS U 1978:5). Arbetsgruppen föreslog att en samisk

126

SOU 2018:41

Ledningsformer för statliga myndigheter

utbildningsdelegation skulle inrättas och lämnade två alternativa för- slag för ledningen av sameskolorna. Det ena alternativet innebar i korthet att länsstyrelsen i Norrbottens län skulle utöva tillsyn över sameskolorna medan delegationen skulle ha ett samordningsansvar. Vid varje skola skulle det dessutom finnas en nämnd. Det andra alternativet innebar att delegationen, eller ett annat samiskt organ, skulle utgöra styrelse för sameskolorna och även utöva tillsyn över dessa. Delegationen skulle vara underställd Skolöverstyrelsen och det skulle finnas en skolchef med ledningsansvar för skolorna. Även i detta alternativ skulle det inrättas nämnder vid skolorna. Förslaget remissbehandlades, men remissynpunkterna var inte samstämmiga.

Regeringens förslag i den proposition som ligger till grund för inrättandet av Sameskolstyrelsen, vilket skedde 1983, avviker därför från arbetsgruppens förslag. Ledningsformen föreslås i stället vara en nämndmyndighet. Motivet till inrättandet av myndigheten var att det samiska inflytandet över utbildningen skulle stärkas. Riksdagen beslutade också i enlighet med förslaget (prop. 1979/80:82, bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285).

Till skillnad från övriga skolmyndigheter är alltså Sameskol- styrelsen en nämndmyndighet.

3.2.4Sammanfattande kommentar – ledningsformerna för dagens skolmyndigheter

Fyra av de fem skolmyndigheter som redovisas i detta avsnitt är s.k. enrådighetsmyndigheter, dvs. myndigheterna leds av en myndig- hetschef som ensam bär ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen. Den utredning som föreslog denna ledningsform för tre av myndigheterna (SOU 2007:79) hänvisar till att ledningsformen givet myndigheternas uppgifter motsvarar kraven i myndighets- förordningen (2007:515). Några tydliga motiveringar eller exempel på varför de går att hänföra till vad som anges i myndighetsför- ordningen framgår emellertid inte. Nämnda utredning anger dock att den valda ledningsformen kan tillgodose regeringens behov av en stark och direkt styrning. När det gäller Skolforskningsinstitutet som inrättades betydligt senare finns inga motiv alls till att institutet är en enrådighetsmyndighet. Det framstår heller inte som tydligt då det finns organ inom myndigheten som i hög grad beslutar om myndighetens verksamhet.

127

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

Den generella författningsmässiga styrningen av Skolverket sker genom bestämmelser i 26–27 kap. skollagen (2010:800) och via förordningen (2015:1047) om instruktion för Statens skolverk. Riksdagen avsätter medel för myndigheten i samband med den årliga budgetprocessen.

Regeringen styr också myndigheten genom andra förordningar än instruktionen, såsom statsbidragsförordningar, och ett årligt reg- leringsbrev som bl.a. innehåller vissa mål, återrapporteringskrav, upp- drag till myndigheten och ekonomiska förutsättningar. Regeringen ger även Skolverket uppdrag i särskild ordning under ett verksam- hetsår.

Av Skolverkets instruktion framgår bl.a. att myndigheten genom sin verksamhet ska främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barns utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever (2015:1047).

4.1.1Centrala funktioner för stöd till avdelningarna

Skolverket har två avdelningar, Verksamhetsstyrning och Verksam- hetsutveckling, som samordnar och stödjer övriga avdelningar.

Avdelningen för juridik har en enhet för verksjuridik och en för förvaltningsjuridik som stödjer övriga avdelningar i alla olika typer av juridiska frågor. Likaså har avdelningen för kommunikation två enheter för internt stöd, nämligen Digitala tjänster och Kommuni- kationssamordning (www.skolverket.se).

Utöver de ovan nämnda finns enheter inom fler avdelningar som arbetar med metodutveckling men dessa är direkt knutna till respek- tive avdelnings sakområde.

4.1.2Uppföljning, utvärdering och statistik

I skollagen finns bestämmelser om Skolverkets ansvar för upp- följning och utvärdering av skolväsendet, övriga utbildningar och verksamheter som står under Statens skolinspektions (Skolinspek- tionen) tillsyn och annan pedagogisk verksamhet som anordnas av

131

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

enskild. En huvudman är skyldig att lämna de uppgifter som Skol- verket behöver och görs inte det får Skolverket förelägga den upp- giftsskyldige att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (26 kap. 24–27 §§ skollagen).

Av Skolverkets instruktion framgår att den uppföljning och ut- värdering som myndigheten ansvarar för enligt skollagen ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utveck- lats i förhållande till de nationella målen. Resultaten av uppföljning och utvärdering ska sammanfattas och publiceras. Det görs dels på webbsidan, dels i tryckta rapporter.

Myndigheten ansvarar också för den officiella statistiken (2001:100) om skolväsende och barnomsorg38 som bl.a. innehåller uppgifter om kostnader, antal elever och barn, elevresultat och personal. Den officiella statistiken publiceras på webbsidan och kan sorteras på olika sätt.

Skolverket genomför utvärderingar efter särskilda beslut av regeringen, men även på eget initiativ. I myndighetens reglerings- brev för 2018 innebär sammantaget 15 av uppdragen att utvär- deringar ska genomföras eller så innehåller uppdragen inslag av utvärdering. Det är emellertid inte helt tydligt vad som betraktas som utvärdering, eftersom olika uttryck används såsom t.ex. utreda, kartlägga eller utvärdera.

Som exempel på egeninitierade undersökningar kan nämnas två större och återkommande, nämligen Skolverkets lägesbedömning som publiceras vartannat år och sammanfattar läget i skolväsendet (se t.ex. Skolverket 2017a) och Attityder till skolan som ger elever och lärare möjlighet att ge sin syn på bl.a. trivsel och trygghet, relationen mellan elever och lärare samt stress och krav i skolan (se t.ex. Skolverket 2016d).

Exempel på nya uppdrag enligt regleringsbrevet för 2018 som innehåller inslag av utvärdering är att myndigheten ska analysera möjliga konsekvenser av ett borttagande av meritpoäng vid tillträde till högskoleutbildning, undersöka hur kurs- och ämnesplanernas olika delar används vid planering och genomförande av under- visningen, kartlägga hur ordningsregler och disciplinära åtgärder används inom skolan och utreda vilken roll utbildningen inom skol- väsendet har enligt gällande regelverk i arbetet mot våldsbejakande extremism. Vidare ska Skolverket bl.a. kartlägga deltagandet i förskola

38Barnomsorg är det uttryck som används i instruktionen, utan definition.

132

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

i olika grupper i befolkningen och särskilt belysa gruppen nyanlända samt analysera orsaken till lägre deltagande i vissa grupper.

Organisatoriskt tillhör de här beskrivna uppgifterna Avdelningen för analys.

Det kan i sammanhanget konstateras att det finns flera aktörer som arbetar med utvärdering av skolväsendet, t.ex. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Stats- kontoret och forskare vid universitet och högskolor. Skolinspek- tionens kvalitetsgranskningar och Riksrevisionens granskningar har också utvärderande karaktär, men genomförs med andra syften.

4.1.3Ansvar för internationella studier

Skolverket har i uppdrag att ansvara för internationella kunskaps- mätningar och andra individbaserade mätningar inom verksam- hetsområdet om inte regeringen har beslutat något annat (2015:1047). Som exempel kan nämnas PISA som mäter 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturvetenskap, TIMSS och TIMSS Advanced som mäter elevers kunskaper i matematik i årskurs 4 och 8 respektive gymnasieelevers kunskaper i matematik och fysik, TALIS39 som är en studie av lärares och skolledares yrkesvardag och PIRLS40 som är en studie av läsförståelsen hos elever i årskurs 4 i ett internationellt perspektiv. Skolverket ansvarar för dessa, men anlitar universitet och högskolor för vissa uppgifter (www.skolverket.se).

Ansvaret för internationella studier ligger liksom uppföljning och utvärdering organisatoriskt i Avdelningen för analys.

4.1.4Styrdokument och nationella prov

Skolverket ska enligt instruktionen (2015:1047) utforma kursplaner, ämnesplaner och kunskapskrav. Myndigheten ska också ansvara för nationella prov och slutprov. Dessutom ska Skolverket kontinuerligt bedöma behovet av och utveckla bedömningsstöd för olika elev- grupper.

Det här innebär bl.a. att Skolverket utarbetar kursplaner m.m. för olika skolformer, ansvarar för nationella prov, som dock konstrueras

39TALIS är en förkortning av The Teaching and Learning International Survey.

40PIRLS är en förkortning av Progress in international Reading and Litracy Study.

133

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

av universitet och högskolor, samt tar fram stöd- och kommentar- material.

Uppgifterna ligger organisatoriskt i Avdelningen för läroplaner.

4.1.5Skolutveckling

Skolverket ska i enlighet med sin instruktion stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet och andra pedago- giska verksamheter genom fortbildning och kompetensutveckling, forskningsspridning och andra utvecklingsinsatser (2015:1047). Uppdraget att sprida resultat av forskning beskrivs i nästa avsnitt.

Fortbildning och kompetensutveckling för rektorer och förskolechefer

Sedan 2008 ansvarar Skolverket för en reglerad befattnings- utbildning för rektorer och förskolechefer. Målet med utbildningen är att rektorerna ska få sådana kunskaper att de kan ansvara för att elever och barn får en likvärdig och rättssäker utbildning, skapa för- utsättningar för måluppfyllelse på såväl individ- som verksam- hetsnivå och ansvara för att verksamhetens som helhet utvecklas (2011:183).

Utbildningen är sedan 2010 obligatorisk i förhållande till huvud- männen (prop. 2009/10:27, bet. 2009/10:UbU6, rskr. 2009/10:128), vilket innebär att det är huvudmannens ansvar att se till att rek- torerna går utbildningen även om Skolverket ansvarar för själva ge- nomförandet. Utbildningen genomförs av sex universitet och hög- skolor efter överenskommelser med Skolverket. Utbildningen preci- seras dels i förordning (2011:183), dels i Skolverkets måldokument (Skolverket 2015). I regeringens uppdrag till Skolverket betonas att rektorns och förskolechefens roll som ledare ska genomsyra hela utbildningen, vilket skiljer sig från det förslag som tidigare lagts (se avsnitt 5.5.4), där vikten av att genomföra en del av utbildningen i taget betonades. Utbildningen ger 30 högskolepoäng och bedrivs på avancerad nivå.

Utöver att Skolverket svarar för befattningsutbildningen ansvarar myndigheten även för en fortbildning som inriktar sig på det peda-

134

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

gogiska ledarskapet för rektorer som har gått befattningsutbild- ningen. Skolverket har även ansvar för en reglerad utbildning om 7,5 högskolepoäng för förskolechefer (2011:183).

Fortbildning och kompetensutveckling för lärare och förskollärare

Skolverket svarar enligt sin instruktion för nationellt prioriterad fortbildning och ska ge stöd i form av annan kompetensutveckling för personal (2015:1047). Myndigheten ansvarar för ett stort antal fortbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser för verksamma inom skolväsendet.

Lärarlyftet II startade 2012 och syftar till att vidareutbilda lärare så att de blir behöriga i alla de ämnen där de undervisar (U2011/05531/S). Det kan nämnas att detta är ett tydligt exempel på hur ett uppdrag förändrats efter en nationell prioritering i för- hållande till en ny reform, den s.k. legitimationsreformen. Det tidigare Lärarlyftet var, som beskrivs i avsnitt 5.5.8, en bredare kompetensutvecklingsinsats.

Även fritidspedagoger har möjlighet att studera vissa ämnen, s.k. praktiska eller estetiska inom Lärarlyftet II, för att kunna bli legi- timerade och nå behörighet som lärare. Satsningen har också ut- vidgats till att även omfatta speciallärarutbildning, antingen som en hel utbildning eller som kompletterande till tidigare studier (U2012/01181/S).

För lärare som deltar i Lärarlyftet II administrerar Skolverket ett stimulansbidrag till huvudmannen som generellt sett ligger betydligt lägre än ersättningen vid studier inom det tidigare Lärarlyftet och som heller inte är garanterat att gå till den enskilde läraren eller förskolläraren. Speciallärarutbildningen fick däremot nya villkor under 2016 och det blev åter möjligt att studera med 80 procent av lönen. Detsamma gäller för lärare och förskollärare som fort- eller vidareutbildar sig i ämnet svenska som andraspråk eller svenska för invandrare (2016:400, 2016:709).

Utöver dessa satsningar som är riktade till enskilda lärare och förskollärare genomförs flera helt eller delvis webbaserade sats- ningar med inriktning på kollegialt lärande, t.ex. läslyftet och mate- matiklyftet, där utbildningarna innehåller olika moduler och syftar t.ex. till att lärare eller förskollärare ska fördjupa sina kunskaper, få

135

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

tillfälle till samtal om relevant forskning med kollegerna och pröva nya arbetssätt. Dessa satsningar ligger liksom de ovan nämna i Avdel- ningen för skolutveckling, under ”paraplyet” Nationella skolutveck- lingsprogram (www.skolverket.se), men statsbidragen administreras via Avdelningen för handläggning.

Stöd till generell och riktad skolutveckling

Skolverket har i enlighet med sin instruktion till uppgift att stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter (2015:1047). Uppdraget preciseras i instruktionen, regleringsbrevet och särskilda regeringsbeslut. Det stöd till skolutveckling som Skolverket erbjuder karaktäriseras av Skolverket som generellt stöd, riktat stöd och övriga insatser.

Det generella stödet erbjuds huvudsakligen genom insatser i de nationella skolutvecklingsprogrammen (U2015/03844/S) och riktar sig till samtliga huvudmän. På sin webbsida redovisar Skolverket programmen Betyg och bedömning, Digitalisering, Elevhälsa och barns omsorg, Nyanlända och flerspråkiga barns lärande, Kunskaper och värden, Skola och arbetsliv samt vidare studier, Styrning och ledning, samt Systematiskt kvalitetsarbete (www.skolverket.se). Skolverket anger också att detta uppdateras löpande. Huvudmän, skolor och förskolor erbjuds att ta del av programmen via bl.a. webb- moduler.

Riktat stöd erbjuds exempelvis ett urval huvudmän inom ramen för satsningen Samverkan för bästa skola (U2015/03357/S, U2017/00301/S). Insatserna riktar sig till skolor med låga kunskaps- resultat eller en hög andel elever som inte fullföljer sina studier och där huvudmannen med personal har eller bedöms få svåra förut- sättningar att förbättra sin verksamhet på egen hand. Insatsen riktar sig också till förskoleklasser och förskolor i syfte att öka mål- uppfyllelsen i verksamheterna. I samverkan med berörda huvudmän hjälper Skolverket till med att identifiera insatser som kan stärka huvudmännens förmåga att planera, följa upp och utveckla utbild- ningen. Skolverket kommer därefter överens med respektive huvud- man om hur insatserna ska utformas och genomföras. I överens- kommelserna klargörs Skolverkets respektive huvudmannens ansvar och åtaganden. Under 2017 har samverkan skett med 48 huvudmän,

136

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

165 skolenheter och 33 förskoleenheter. Skolverket framhåller i sin årsredovisning att skolorna har fått verktyg för att bygga upp en utvecklings- och förvaltningsorganisation med tydliga roller. I huvudmännens och skolornas redovisningar anges genomgående att det systematiska kvalitetsarbetet har förändrats till att i högre grad bli en kontinuerlig och cyklisk process från att tidigare bara ha varit något som genomförts en gång om året (Skolverket 2018).

Skolverket har kommit överens med huvudmännen om insatser inom bl.a. områdena systematiskt kvalitetsarbete, pedagogiskt ledar- skap, språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt, nyanlända elevers lärande, betyg och bedömning, trygghet och studiero, ämnes- didaktik samt extra anpassningar och särskilt stöd.

Riktade insatser ges även till huvudmän som tagit emot en stor andel nyanlända elever i förhållande till sin folkmängd. Syftet är att stärka huvudmännens förmåga att på kort och lång sikt erbjuda nyanlända elever en utbildning av hög och likvärdig kvalitet med målet att förbättra förutsättningarna för goda kunskaper för dessa elever (U2015/03356/S).

Arbetet med stöd till skolutveckling bedrivs inom Avdelningen för skolutveckling.

4.1.6Hanteringen av statsbidrag

Skolverket administrerar statligt stöd och bidrag enligt särskilda för- ordningar och beslut. Som framgår ovan ansvarar Skolverket för stöd till skolutveckling, nationellt prioriterad fortbildning och stöd till kompetensutveckling. Inom dessa områden beviljas olika typer av statsbidrag. Skolverket hanterar även en del övriga statsbidrag. Organisationer, science center och andra verksamheter kan t.ex. an- söka om bidrag hos Skolverket. Under 2017 hanterade Skolverket 62 olika statliga stöd och bidrag (Skolverket 2018).

Statsbidragen administreras inom Avdelningen för handläggning.

4.1.7Legitimation till lärare och förskollärare

Sedan 2011, då legitimationsreformen trädde i kraft (2 kap. 13 § skollagen) har Skolverket i uppdrag att meddela legitimation till lärare och förskollärare. Av figur 4.1 framgår, i enlighet med

137

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

Skolverkets egen information, att myndigheten enbart handlägger frågor om legitimation för lärare, men även förskollärare ingår i uppdraget – vilket framgår såväl av skollagen som av Skolverkets närmare information på webbsidan (www.skolverket.se).

Skolverket tar emot ansökan om legitimation, utreder vilken behörighet för undervisningen en lärare eller förskollärare ska få, begär eventuella kompletteringar och meddelar legitimation alter- nativt avslår en ansökan om legitimation. Det ingår även att hantera avgifter i samband med att legitimationer meddelas. Uppgifter om legitimerade lärare och förskollärare registreras i lärar- och förskol- lärarregistret.

I uppdraget ingår även att pröva utländska examina som lärare och förskollärare kan ha, då Skolverket är s.k. behörig myndighet för detta.

I arbetet med legitimation och behörighet ska Skolverket enligt instruktionen särskilt samverka med Universitets- och högskole- rådet (2015:1047) och i samband med utländska examina ska Skol- verket inhämta ett yttrande från den myndigheten (2011:326).

För att få en uppfattning om omfattningen av hanteringen av legitimationsärenden kan nämnas att 2017 hade Skolverket fattat beslut i totalt 16 300 ärenden, 2016 uppgick antalet beslut till 21 176 ärenden och 2015 till 59 155. Antalet ärenden har sjunkit över tid främst beroende på att ansökningar grundade på äldre examina har minskat (Skolverket 2018). År 2015 var det en topp som bl.a. kan härledas till förändringar i bestämmelserna om behörighet. I mars 2018 hade totalt 272 200 legitimationer meddelats, varav 178 308 till lärare och 93 895 till förskollärare (www.skolverket.se).

Legitimationsuppdraget ligger organisatoriskt under Avdel- ningen för handläggning.

4.1.8Lärarnas ansvarsnämnd

Lärarnas ansvarsnämnd är ett särskilt beslutsorgan inom Skolverket som regleras i 27 kap. 4–18 §§ skollagen. Nämndens uppgift är att efter anmälan av Skolinspektionen pröva frågor om lärares och för- skollärares fortsatta rätt att inneha legitimation och om varning ska meddelas. Nämnden prövar också om en legitimation ska återkallas

138

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

efter att den legitimerade har ansökt om det och om en ny legitimation ska meddelas en tid efter det att en persons legitimation återkallats.

Nämnden består av en ordförande, som ska vara eller ha varit ordinarie domare, och åtta andra ledamöter som ska ha särskild sak- kunskap om och praktisk erfarenhet av skol- eller förskoleverk- samhet och lärares eller förskollärares uppdrag. Såväl ordföranden som ledamöterna utses av regeringen. Det ska också finnas en ställföreträdare för ordföranden och tillräckligt antal ersättare för ledamöterna.

Förfarandet vid Lärarnas ansvarsnämnd är skriftligt om inte en enskild part har begärt muntlig förhandling, förhandlingen inte är obehövlig och det inte finns särskilda skäl som talar mot en muntlig förhandling.

Ordföranden får självständigt fatta vissa beslut, men i huvudsak inte sådana som gäller slutliga avgöranden.

4.1.9Spridning av forskningsresultat

Skolverket har i enlighet med sin instruktion i uppdrag att samman- ställa och sprida kunskap om resultat av forskning (2015:1047). Skolverket anger att målet är att öka kunskapen om forskning hos lärare, förskollärare och annan pedagogisk personal, rektorer, för- skolechefer och huvudmän så att de kan dra nytta av och använda forskningsresultaten i praktiken. Skolverket samarbetar med uni- versitet och högskolor där en stor del av forskningen bedrivs (www.skolverket.se).

Som ett led i att sprida eller tillgängliggöra kunskap om vetenskap och beprövad erfarenhet använder Skolverket sin webbsida och webbplatsen Forskning.se som är gemensam för flera myndigheter och forskningsfinansiärer. Skolverket tar fram egna kunskaps- och forskningsöversikter och sprider även externa översikter (Riks- revisionen 2013).

Under 2017 har Skolverket bevakat forskning inom områdena bedömning och betyg, didaktik, digitalisering, språklig kompetens, natur- och samhällsorienterande ämnen, flerspråkighet, förskola, organisation och ledning samt specialpedagogik. Under 2017 publi- cerades totalt 86 artiklar på webbplatsen (Skolverket 2018).

139

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

Skolverket samverkar med det norska Utdanningsdirektoratet och det danska Evalueringsinstitutet i arbetet med att samla skandi- navisk forskning på förskoleområdet i en gemensam databas. Under året har 80 forskningsresuméer publicerats i databasen (Skolverket 2018).

Uppgiften ligger under Avdelningen för skolutveckling.

4.1.10Information om verksamheten nationellt och internationellt

I enlighet med sin instruktion ska Skolverket informera och sprida information om sitt verksamhetsområde både i och utanför Sverige (2015:1047). I Skolverkets årsredovisning framhålls att myndig- hetens informationsuppdrag berör en stor del av myndighetens ansvarsområde. Där anges att myndigheten har en omfattande informations- och kommunikationsverksamhet och presstjänst som rör flertalet av myndighetens ansvarsområden.

Upplysningstjänsten svarar t.ex. på frågor inom skoljuridik och även andra frågor inom skolans verksamhetsområde. Skolverkets målgrupper nås också bl.a. via myndighetens webbsida och riktade nyhetsbrev (Skolverket 2018).

På Skolverkets webbplats finns information om myndighetens verksamhet på engelska och myndigheten deltar också inter- nationellt i olika nätverk och grupper (www.skolverket.se).

4.1.11Sektorsansvar för funktionshindersfrågor

Skolverket har jämte Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) uppgifter inom specialpedagogik. Det är Skolverket som har det samlade ansvaret för funktionshindersområdet, det s.k. sektors- ansvaret, vilket ligger inom ramen för Verksamhetsstöd. Skolverket ska

ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshindersfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och – i den mån det inte är en uppgift för Specialpedagogiska skolmyndigheten – inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter [---] (18 § förordning [2015:1047] med instruk- tion för Statens skolverk).

140

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

Skolverket ska vidare genom ett sökbart statsbidrag främja special- pedagogiska insatser och fortbildning när det gäller sådana insatser (2016:400) och inom satsningen Lärarlyftet II (U2012/01181/S) finns särskilda utbildningar som syftar till behörighet för under- visning på såväl grund- och gymnasiesärskolenivå som inom special- skolan. Det finns också en särskild utbildning i specialpedagogik i programmet Kunskaper och värden inom ramen för de Nationella skolutvecklingsprogrammen och det finns dessutom särskilda ut- värderingsuppdrag från regeringen som rör t.ex. gymnasiesärskolan (www.skolverket.se).

Det specialpedagogiska området ingår också som en del i de flesta av Skolverkets uppgifter, dvs. uppgifterna avser i de flesta fall alla elever eller barn i en eller flera delar av skolväsendet, eller vissa andra utbildningsformer, som omfattas av Skolverkets uppdrag.

4.1.12Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling

Skolverket ansvarar sedan 2008 för Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling som har i uppdrag att stimulera huvudmän och skolor att aktivt arbeta med språk-, läs- och skrivutveckling. Centrumet arbetar med regionala nätverk inom området, samarbetar med Läslyftet och är samarbetspartner till andra aktörer, bl.a. SPSM, när det gäller elever med dyslexi eller andra läs- och skrivsvårigheter (www.skolverket.se).

4.1.13Rådet för dansarutbildning

Inom Skolverket finns Rådet för dansarutbildning. Rådet organi- serar bl.a. antagning och urval till utbildningen, utser juryn till färdighetsprov och bidrar till uppföljning och utveckling av kvali- teten i utbildningen (2011:7). Rådet för dansarutbildning består av en ordförande, åtta ledamöter och åtta ersättare. Ledamöterna har kunskap om dansprofessionen, grundskolan och gymnasieskolan. Rådet för dansarutbildning ansvarar för sina beslut och sin verk- samhet inför Skolverkets ledning (www.skolverket.se).

141

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

	10%	13%
		13%
	9%		Analys


			Regler


9%		19%	Generellt stöd




			Riktat stöd


			Kommunikation

Ärendehantering

40%

Källa: Skolverkets årsredovisning 2017, egen bearbetning.

Lämnade stöd och bidrag

Skolverket betalade ut 15,4 miljarder kronor i stöd och bidrag under 2017. Ett omfattande bidrag är maxtaxan, som omsluter 4,5 miljarder kronor 2017. Skolverket ger statsbidrag till kommuner som kom- pensation för att de har maxtaxa för förskola, fritidshem och peda- gogisk omsorg. Andra större satsningar är lärarlönelyftet som omfattar 4 miljarder kronor och bidrag om 2,3 miljarder kronor inom ramen för den s.k. lågstadiesatsningen, vilket kan sökas av huvudmän för att anställa mer personal i de lägre årskurserna och ge lärare i förskoleklass och årskurs 1–3 mer tid för varje elev (Skol- verket 2018).

Uppdraget Samverkan för bästa skola har under 2017 kostat 112,4 miljoner kronor, varav 73 miljoner avser verksamhetskostnader och 39,4 miljoner lämnade bidrag. Uppdraget att stödja huvudmännen i att erbjuda nyanlända elever utbildning av hög och likvärdig kvalitet har under 2017 kostat 278 miljoner kronor, varav 92,4 miljoner kronor utgör verksamhetskostnader och lämnade bidrag 185,9 mil- joner kronor.

144

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

Som nämnts har de medel som Skolverket betalat ut i stöd och bidrag ökat från drygt 9 miljarder kronor 2015 till 15,4 miljarder kronor 2017. Innevarande års tilldelning av medel för stöd och bidrag enligt regleringsbrevet uppgår till 18,3 miljarder kronor. Den kraftiga ökningen av medel för stöd och bidrag har således fortsatt.

4.1.16Uppföljningar, utvärderingar och andra studier av Skolverket

På regeringens uppdrag genomförde Statskontoret en myndig- hetsanalys av Skolverket (Statskontoret 2015). Statskontoret be- dömer att regeringen behöver förändra sin styrning av Skolverket samtidigt som Skolverket behöver utveckla sin organisation, styr- ning och uppföljning.

Statskontoret anser att regeringen styr Skolverket genom ett stort antal, ofta detaljerade, uppdrag. Enligt statskontoret tränger det stora antalet statsbidrag undan Skolverkets löpande uppgifter som att följa utvecklingen i skolan. Statskontoret framför också att regeringens detaljstyrning lett till att Skolverkets insatser fått sämre effekt och att regeringens skolpolitik därmed är mindre verknings- full. Regeringen har dessutom i stor utsträckning styrt Skolverkets finansiering genom att öronmärka medel för särskilda regerings- uppdrag, vilket enligt Statskontoret försämrat Skolverkets möjlig- heter att använda medlen effektivt. Skolverkets förvaltningsanslag täckte dessutom bara en tredjedel av verksamhetskostnaderna, dvs. en stor del av verksamheten finansierades via s.k. sakanslag. Detta fick bl.a. konsekvenser för myndighetens kompetensförsörjning. Förvaltningsanslaget täcker numera en betydligt större del av verk- samhetens kostnader än när Statskontoret gjorde sin granskning.

I årsredovisningen för 2017 är Skolverkets egen bedömning att myndighetens samlade verksamhet har haft en tillfredsställande måluppfyllelse i förhållande till uppsatta mål under året. Skolverket bedömer dock att den interna effektiviteten på myndigheten inte är tillfredsställande. Det finns bl.a. ett förväntansgap mellan det interna verksamhetsstöd som levererats och det stöd som efterfrågats. Vidare har inte tilldelade medel omsatts i verksamhet i tillräcklig om- fattning.

145

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

Det finns även brister i prognoserna och utvecklingen av konsult- kostnader är heller inte positiv. Det finns dock enligt Skolverket ut- vecklingstendenser som är positiva, exempelvis har anslaget för utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet ut- nyttjas mer än tidigare år. Skolverket bedömer även att myndig- hetens tidigare vidtagna åtgärder har skapat bättre förutsättningar inför kommande år (Skolverket 2018).

Skolverket redovisade brister i den interna effektiviteten även i årsredovisningen för 2016. Skolverket anför att orsakerna till proble- men delvis har orsaker som myndigheten inte råder över. En orsak anges vara att Skolverket har haft svårt att växa i takt med ökningen av tilldelade medel (Skolverket 2017b). Som framgår av avsnitt

4.1.15har tilldelningen av medel ökat kraftigt även mellan 2016 och 2017 och ökningen har fortsatt 2018.

Skolverket redovisar i årsredovisningen för 2016 att myndigheten sedan den 1 april 2016 har en ny organisation och att effekterna av denna ska kunna skönjas senare delen av 2017 eller tidigt 2018. Förändringsarbetet har varit genomgripande. Skolverket har enligt egen uppgift en ny verksamhetsstruktur, en tydligare styrfilosofi, en ny styrmodell och ett starkare fokus på verksamhetsutveckling (Skolverket 2017b).

En bidragande orsak till omorganisationen var att myndigheten har fått nya uppgifter under senare år. Många av de nya uppdragen har en delvis annan karaktär än vad myndigheten tidigare varit van vid. Inslagen av ärendehandläggning och myndighetsutövning har ökat. Skolutvecklingsuppdragen har vuxit i omfattning och till viss del ändrat karaktär, bl.a. arbetar Skolverket numera till stor del direkt med och nära huvudmännen. I årsredovisningen anges också att en ny finansiering med ett större förvaltningsanslag förbättrar myndighetens möjligheter att utföra uppdragen på ett effektivt sätt (Skolverket 2017b).

4.1.17Sammanfattande kommentar – Skolverkets organisation

Skolverkets interna effektivitet var inte tillfredsställande 2017 enligt myndighetens egen bedömning. Uppdragen har vuxit och diversi- fierats under senare år. Myndigheten framhåller i årsredovisningen

146

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

för 2016 att den nya styrningen från regeringen med ett större för- valtningsanslag och effekterna av den omorganisation som ge- nomfördes 2016 tillsammans ger goda förutsättningar för att myn- digheten ska kunna bedriva sitt arbete på ett mer effektivt sätt.

Denna utredning har i enlighet med direktivet (2017:37) i uppgift att överväga behovet av en förändrad ansvarsfördelning och organi- sering av de statliga skolmyndigheterna, i syfte att skapa en mer ändamålsenlig och effektiv myndighetsstruktur. Flera av de fråge- ställningar som framgår av direktivet har eller kan ha betydelse för organiseringen av de uppgifter som med nuvarande organisation inryms i Skolverket. Det handlar bl.a. om statens insatser för stöd till skolutveckling och hur detta så effektivt som möjligt kan komma huvudmän och verksamma inom skolväsendet till del. Det handlar också om att vid behov föreslå en organisering av statliga skol- myndigheter som innefattar en regional närvaro, vilket är en fråga som för övrigt även berör såväl Skolinspektionen som SPSM. De båda myndigheterna har vid tidpunkten för denna översyn regionala organisationer och SPSM har även lokalkontor.

Flera av Skolverkets uppgifter tangerar även andra myndigheters uppgifter på olika sätt t.ex. spridning av forskningsresultat, special- pedagogiskt stöd och utvärdering.

I direktivet till denna utredning konstaterar regeringen att det inte är ändamålsenligt och effektivt med överlappningar och att det skapar otydlighet framför allt för skolor och huvudmän. Det innebär att en viktig uppgift för utredningen är att, om det bedöms mest effektivt och ändamålsenligt, renodla och inte minst tydliggöra framtida statliga skolmyndigheters ansvar och uppgifter. Däremot ingår det inte i uppdraget att göra överväganden som rör andra myndigheters uppdrag.

4.2Statens skolinspektion

Skolinspektionen granskar verksamheter inom skolväsendet och be- dömer ansökningar om att driva fristående skola. Myndigheten har tillsynsansvar för skola, vuxenutbildning, fritidshem, förskola och annan pedagogisk verksamhet. Myndigheten har sitt huvudkontor i Stockholm men har även regionala avdelningar i Göteborg, Lin- köping, Lund, Stockholm och Umeå.

147

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens ut- veckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande.

Den tillsyn som utövas löpande och kvalitetsgranskningen ska enligt instruktionen genomföras med utgångspunkt i en behovs- analys. Den tematiska kvalitetsgranskningen genomförs dock enligt Skolinspektionens webbsida på slumpvist utvalda skolor. En annan utgångspunkt är att kvalitetsgranskningen och den löpande tillsynen ska omfatta sådana aspekter som kräver en mer kvalitativ bedömning av undervisningen och verksamheten.

Den löpande tillsynen över förskola, fritidshem, annan peda- gogisk verksamhet och vuxenutbildning ska i huvudsak utövas på huvudmannanivå. Den löpande tillsynen över övrig barn- och ung- domsutbildning ska utövas på huvudmanna- och skolnivå.

Av instruktionen framgår vidare att Skolinspektionen ska sam- manfatta och publicera resultaten av sitt arbete med tillsyn och kvalitetsgranskning. Myndigheten ska lämna en redovisning av re- sultaten till de granskade verksamheterna. Myndigheten ska även till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) årligen senast den 15 mars lämna en sammanfattning och analys av erfarenheterna av sin verksamhet när det gäller tillsyn och kvalitetsgranskning.

Instruktionen anger också att myndigheten enligt skollagen ska besluta om godkännande och rätt till bidrag samt återkallande av sådana beslut.

Skolinspektionen styrs även genom regleringsbrev från rege- ringen och genom olika uppdrag givna i särskild ordning, dvs. som ges vid sidan av regleringsbrevet.

Vid myndigheten finns även Barn- och elevombudet (BEO) som är en del av Skolinspektionen, men samtidigt har en självständig funktion. BEO arbetar för att motverka kränkningar av barn och elever i skola och förskola.

Inom huvudkontoret finns även kansliet för Skolväsendets över- klagandenämnd (ÖKN). ÖKN som är en egen myndighet får sina kansliresurser från Skolinspektionen. Nämnden prövar över- klaganden av vissa beslut inom skolväsendet.

Myndigheten driver just nu ett pilotprojekt, Inspektion 2018, där tillsyn och kvalitetsgranskning bedrivs mer samordnat och integ- rerat.

149

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

Under 2017 genomförde myndigheten tillsyn och kvalitets- granskningar genom besök eller på annat sätt och hanterade anmäl- ningsärenden avseende cirka 50 procent av landets grund- och gymnasieskolor, dvs. nära 3 600 skolor och drygt 1 500 andra verk- samheter såsom förskola och vuxenutbildning (Skolinspektionen 2018a).

4.2.1Centrala funktioner och tillståndsprövning

Vid Skolinspektionens huvudkontor finns ett antal centrala funk- tioner såsom Avdelningen för verksamhetsstöd och Statistik- och analysavdelningen. Dessa stödjer de regionala avdelningarna med att bl.a. ta fram underlag och riktlinjer för såväl tillsyn som kvalitets- granskning. Dessutom finns en rättsenhet som bistår avdelningarna med juridisk expertis utöver den som finns vid varje avdelning.

Myndigheten har nyligen inrättat en enhet för ekonomisk granskning där det finns specialistkompetens för ekonomisk analys. Vidare finns ett centralt placerat kommunikationssekretariat (www.skolinspektionen.se).

Enheten för tillståndsprövning

Enheten för tillståndsprövning är placerad vid huvudkontoret och finns i Rätts- och tillståndsavdelningen. Enheten beslutar om till- stånd för att få driva eller utöka en fristående skola och följer också upp sådana beslut i syfte att kontrollera att en skola har startat i enlighet med beslutet.

Enheten prövar också ansökningar från såväl kommunala som fristående skolor om att få bedriva delar av undervisningen på engelska, bedriva undervisning utan att tillämpa timplanen eller att använda färdighetsprov i vissa ämnen fr.o.m. årskurs 4 (www.skol- inspektionen.se).

4.2.2Tillsyn

Skolinspektionen har tillsyn över skolväsendet, särskilda utbild- ningsformer, annan pedagogisk verksamhet och viss annan verk- samhet (26 kap. 3 § skollagen). I den regelbundna tillsynen ingår

150

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

löpande ordinarie tillsyn, riktad tillsyn, förstagångstillsyn och etab- leringskontroll.

Det bör för tydlighetens skull redan här nämnas att kommuner har visst tillsynsansvar. Kommuner har tillsyn över fristående för- skolor, fristående fritidshem och fristående pedagogisk omsorg (26 kap. 4 § skollagen). Kommunernas tillsyn omfattar dock inte reglerna i 6 kap. skollagen om ansvaret att motverka kränkande behandling. Kommunernas tillsynsansvar beskrivs utförligare nedan.

Genom 2010 års skollag fick Skolinspektionens tillsyn ett betyd- ligt starkare lagstöd jämfört med tidigare (se avsnitt 5.1). Tillsynen regleras, tillsammans med bl.a. den statliga kvalitetsgranskningen i 26 kap. skollagen.

Numera finns en definition av tillsyn i skollagen med innebörden att med tillsyn avses kontroll av om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter (26 kap. 2 §). Tillsyn kan alltså i detta sammanhang beskrivas som författningskontroll.

Det finns ett omfattande stöd i skollagen för vad myndigheten får göra vid tillsyn och genom 2010 års skollag har också sanktions- möjligheterna utökats när myndigheten hittar brister i en verk- samhet.

Skolinspektionen har rätt att få tillträde till lokaler och övriga utrymmen i den utsträckning som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin tillsyn. Skolinspektionen har också rätt att begära in de uppgifter som behövs för att fullgöra tillsynen (26 kap. 7–8 §§). Skolinspektionen får förelägga den som är uppgiftsskyldig att full- göra sin skyldighet att lämna in de uppgifter som behövs. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (27 §).

Skolinspektionens genomför olika typer av tillsyn

Skolinspektionens löpande ordinarie tillsyn utgår sedan 2015 från en risk- och väsentlighetsanalys.

För de fristående skolenheter som startat sin verksamhet ge- nomför Skolinspektionen en tillsyn under skolenhetens första verk- samhetsår, en s.k. förstagångstillsyn. Huvudsyftet med tillsynen är att kontrollera att de fristående skolenheterna startat sin verksamhet i enlighet med beslutet om godkännande.

151

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

Etableringskontroll sker innan en huvudman startar en fristående skola eller utökar befintlig skolverksamhet. Syftet är att kontrollera att de skolor som har fått godkännande att bedriva utbildning har förutsättningar att från start bedriva en utbildning som uppfyller kraven i skolförfattningarna. Skolinspektionen är fr.o.m. den 1 januari 2015 skyldig att genomföra etableringskontroll vid såväl nyetablering som vid utökning av antal skolor (prop. 2013/14:112, bet. 2013/14:UbU22, rskr. 2013/14:357).

När det gäller anmälningsärenden har antalet anmälningar till Skolinspektionen under längre tid haft en uppåtgående trend och uppgick 2017 till 5 013 (varav 1 035 till BEO). För 2016 var siffran 4 792 och för 2015 var den 4 035. Den genomsnittliga hand- läggningstiden per ärende har kontinuerligt sjunkit under senare år och 2017 var den 65 kalenderdagar. I 85 procent av ärendena fattades beslut i ärendet inom fem månader från det att anmälan kom in till myndigheten (Skolinspektionen 2018a).

Under 2017 fick Skolinspektionen in 241 ansökningar varav 115 avsåg att starta en verksamhet vid en fristående skola och 126 avsåg att utöka en verksamhet (Skolinspektionen 2018a).

Vid riktad tillsyn ligger fokus på regelefterlevnad inom ett speci- fikt område utifrån ett urval av skolenheter eller verksamheter.

Sanktionsmöjligheterna beskrivs ofta i form av en sanktionstrappa

Skolinspektionens möjligheter till ingripande inom ramen för tillsyn brukar beskrivas i form av en sanktionstrappa. I samtliga fall kan sanktionerna riktas mot såväl kommunala som enskilda huvudmän om inte annat anges (26 kap. 10–18 §§ skollagen).

I sammanhanget är de viktigt att notera att de i skollagen reg- lerade sanktionsmöjligheterna bara kan användas inom ramen för tillsyn. Sanktionerna är alltså inte möjliga att använda inom ramen för Skolinspektionens kvalitetsgranskning som handlar om en bre- dare lämplighetsgranskning av olika verksamheter. Regleringen i skollagen innebär därmed att det i Skolinspektionens verksamhet bör finnas en tydlig gränsdragning mellan tillsyn och kvalitets- granskning.

Om Skolinspektionen vid en tillsyn konstaterar mindre allvarliga brister kan myndigheten under vissa förutsättningar välja att i stället

152

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

för ett föreläggande meddela en anmärkning eller helt avstå från att ingripa. Anmärkning kan användas när det handlar om mindre allvarliga överträdelser i förhållande till vad som gäller för verk- samheten (11 §). Skolinspektionen kan också avstå från att ingripa mot en huvudman om överträdelsen är ringa, huvudmannen vidtar nödvändig rättelse eller det i övrigt med hänsyn till omständig- heterna finns särskilda skäl mot ett ingripande (12 §).

Bassanktionen vid en konstaterad brist är ett föreläggande. Skolinspektionen får förelägga en huvudman att fullgöra sina skyl- digheter om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, om det gäller en enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag (10 §). Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Föreläggande kan kombineras med vite och användas vid allvarligare brister.

Under 2017 har myndigheten fattat 91 beslut som inneburit föreläggande vid vite inom den regelbundna tillsynen (89 beslut 2016, 72 beslut 2015 och 20 beslut 2014). Ökningen sedan 2014 beror på att myndigheten tillämpar lagstiftningen om att ett före- läggande ska förenas med vite om det finns brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbild- ningen. Sammantaget är det 3 procent av tillsynsbesluten som inne- bär föreläggande vid vite. Störst andel av dessa riktas till gymnasie- skolor med yrkes- och introduktionsprogram (Skolinspektionen 2018a).

Den mest ingripande sanktionen enligt skollagen är återkallande enligt 26 kap. 13 §. I bestämmelsen anges att ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som avser en enskild huvudman får återkallas om ett föreläggande enligt 10 § inte följts och missförhållandet är allvarligt. Här bör noteras att godkännanden är kopplade till verksamhet vid en viss angiven skolenhet. En huvudman som har flera olika godkännanden för flera olika skol- enheter blir därför inte automatiskt av med samtliga godkännanden vid återkallande av godkännandet för en skolenhet. Under tiden 2011–2016 har Skolinspektionen återkallat 13 godkännanden på grund av allvarliga brister i verksamheten

En annan mycket ingripande sanktion som infördes genom 2010 års skollag är tillfälligt verksamhetsförbud. Om det är sannolikt att

153

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

tillsynsmyndigheten kommer att fatta ett beslut om återkallelse av en enskild huvudmans godkännande eller rätt till bidrag eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse för en kommun eller ett landsting, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av annan särskild anledning, ska tillsynsmyndigheten få förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare (18 §). Ett sådant beslut ska gälla omedelbart om inte annat beslutas och får gälla i högst sex månader. I praktiken innebär det att Skol- inspektionen, om förutsättningarna är uppfyllda, får besluta om omedelbar stängning av såväl en kommunal som en fristående skola. Fram t.o.m. december 2016 har Skolinspektionen beslutat om till- fälligt verksamhetsförbud i fem ärenden. Samtliga avser huvudmän för fristående skolor.

När det gäller kommunala huvudmän är det enligt skollagen inte möjligt att återkalla rätten att bedriva skolverksamhet generellt. Det hänger samman med att det enligt skollagen är kommuner som har det övergripande och yttersta ansvaret för att elever fullgör sin skolplikt och får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Det ingripande som för kommunala huvudmän närmast motsvarar ett återkallande är statliga åtgärder för rättelse (26 kap. 17 §). Det innebär att Skolinspektionen får besluta att staten på kommunens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse om kommunen inte följt ett föreläggande från inspektionen och grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt skol- författningarna. Har staten haft kostnader för åtgärderna får denna kostnad kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalat till kommunen. Denna sanktion har dock aldrig använts.

Tillsyn ska innefatta råd och vägledning

Tillsynen ska, utöver möjligheterna till ingripanden genom olika sanktioner, innehålla förebyggande åtgärder. Skolinspektionen ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning (26 kap. 9 § skollagen). I förarbetena till denna bestämmelse anför regeringen att eftersom tillsynens främsta uppgift är att verka i förebyggande syfte, bör tillsynsmyndigheten normalt kunna ge råd och vägledning med

154

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

stöd av de regler som styr verksamheten för att ge huvudmannen möjlighet att frivilligt avhjälpa brister (prop. 2009/10:165).

I många fall är orsaken till brister i en verksamhet bristande kun- skap om regelverket och i sådana fall kan ett beslut om ingripande undvikas. Tillsynsmyndigheten måste kunna lämna upplysningar om vilka regler som gäller i ett visst fall och bistå med råd om hur och var en huvudman kan finna vägledning för sina överväganden i ett konkret fall. Av förarbetena framgår att det dock inte är lämpligt att tillsynsmyndigheten ska uppträda som konsult och uttala sin åsikt om hur huvudmannen ska handlägga ett konkret ärende (prop. 2009/10:165).

Skolinspektionen bedriver sitt arbete med råd och vägledning främst på ett generellt plan genom stöddokument inom olika områ- den som finns tillgängliga på myndighetens webbsida (www.skol- inspektionen.se).

Tillsyn över förskolan – Skolinspektionen och kommunerna

Enligt skollagen har Skolinspektionen tillsyn över förskola med kommunal huvudman (26 kap. 3 § skollagen). Skolinspektionen har dock med stöd av skrivningar i myndighetens instruktion, till skillnad från vad som gäller tillsyn av skolan, kommit att rikta den regelbundna tillsynen mot förskolan till allra största delen mot huvudmannanivån. Under de senaste åren har dock såväl riktad till- syn som kvalitetsgranskning genomförts där fokus varit på enhets- nivå (www.skolinspektionen.se).

För fristående förskolor med enskild huvudman är det emellertid den kommun där verksamheten är belägen som fattar beslut om godkännande och ansvarar för tillsyn av verksamheten enligt skol- lagen. Motsvarande gäller för beslut om rätt till bidrag för peda- gogisk verksamhet och fritidshem som inte bedrivs i anslutning till en fristående skola (2 kap. 7 § och 26 kap. 4 § skollagen).

Det kommunala tillsynsansvaret har samma innehåll som Skol- inspektionens med ett undantag; kommunerna har inte tillsyn över om reglerna i 6 kap. skollagen följs, dvs. om verksamhetens ansvar att motverka kränkande behandling av barn och elever är tillfreds- ställande. Tillsynsansvaret inom detta område ligger alltid på Skol- inspektionen. I detta sammanhang har det uppstått frågetecken om

155

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

hur vissa sanktioner enligt skollagen kan tillämpas när det gäller kränkande behandling i fristående förskolor. Det är bara den myn- dighet som har beslutat om godkännande eller rätt till bidrag som kan återkalla ett godkännande (26 kap. 13 § skollagen). Eftersom det är kommuner som godkänner fristående förskolor saknas det alltså laglig grund för Skolinspektionen att återkalla ett godkännande av en fristående förskola på den grunden att arbetet mot kränkande behandling har allvarliga brister.

4.2.3Kvalitetsgranskning

Enligt 26 kap. 19–20 §§ skollagen ska Skolinspektionen granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun enligt detta kapitel.

Granskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer. På samma sätt som vid tillsyn (se avsnitt 4.2.2) har Skolinspektionen rätt till tillträde till lokaler och andra utrymmen i samband med kvalitetsgranskningen och den verksamhet som ska granskas är också skyldig att lämna de upplysningar och dokument som Skol- inspektionen behöver för sin granskning (26 kap. 21–22 §§).

Skolinspektionen anger på sin webbsida att syftet med kvalitets- granskningen är att granska kvalitet inom skolväsendet och lyfta fram viktiga utvecklingsområden (www.skolinspektionen.se). Skol- inspektionen anger vidare att kvalitetsgranskningarna bedrivs med stöd av lagar och andra regler, forskningsresultat och beprövad er- farenhet. Målet anges vara bättre undervisning på de granskade skolorna, med fokus på elevernas kunskapsresultat.

Under de senaste åren har myndigheten satsat på att utveckla sin kvalitetsgranskning, med fler riktade granskningar. Kvalitets- granskningar genomförs på olika sätt beroende på vad som granskas, men ofta genomförs dokumentstudier i kombination med besök i verksamheterna. Det är vanligt att 20–30 verksamheter väljs ut för en granskning. Efter en kvalitetsredovisning presenteras resultaten dels i en övergripande rapport, dels i rapporter med bedömningar till var och en av de granskade verksamheterna. Har Skolinspektionen funnit utvecklingsområden följs resultaten upp efter sex månader

156

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

och de kan därutöver följas upp i samband med senare tillsyn (www.skolinspektionen.se).

Exempel på områden där Skolinspektionen genomfört kvalitets- granskningar de senaste åren är Helhet i utbildningen på gymnasie- skolans yrkesprogram (Skolinspektionen 2016a), Lärarresurser – att verka för likvärdighet i utbildningen (2015a) och Skolhuvud- männens mottagande av nyanlända elever i grundskolan (2015b). Skolinspektionen kan också få särskilda uppdrag av regeringen att genomföra vissa granskningar, även om det inte förekommer ofta. Exempelvis har nyligen en treårig kvalitetsgranskning av förskolan genomförts. Skolinspektionen lämnade slutredovisningen till rege- ringen i februari 2018 (Skolinspektionen 2018b).

4.2.4Det specialpedagogiska området

Skolinspektionens uppdrag omfattar alla barn och elever. Skol- inspektionen ska genom granskning, dvs. tillsyn och kvalitets- granskning, verka för att alla barn och elever får tillgång till en lik- värdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska också bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande och förbättrade kunskapsresultat för eleverna (2011:556). Ett av de områden som alltid granskas på skolenheter vid Skolinspektionens regelbundna tillsyn är extra an- passningar och särskilt stöd, dvs. åtgärder som enligt skollagen ska inledas om det befaras att en elev inte kommer att nå kunskaps- kraven (3 kap. 5 a–12 §§ skollagen).

Det är även särskilt uttalat i myndighetens instruktion att sam- verkan ska ske med Skolverket, SPSM och Skolforskningsinstitutet i syfte att nå de utbildnings- och funktionshinderspolitiska målen inom skolområdet.

När det gäller tillsynsärenden där någon gjort en anmälan om missförhållanden till Skolinspektionen kan nämnas att den vanli- gaste anmälningsgrunden 2017 var kränkande behandling, 1 976 ärenden. Andra vanliga anmälningsgrunder var upplevda brister i särskilt stöd och elevens rätt till utbildning.

157

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

4.2.5Barn- och elevombudet

Inom Skolinspektionen finns BEO som är ett ombud för barn och elever BEO har till uppgift att arbeta med ärenden som rör krän- kande behandling. BEO ska utföra de uppgifter som ska hanteras av Skolinspektionen när det gäller att tillvarata barns och elevers en- skilda rätt (6 kap. skollagen). BEO ska också ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informationsverksamhet som rör åt- gärder mot kränkande behandling och genom rådgivning och upp- lysning förklara hur bestämmelserna i 6 kap. skollagen förhåller sig till diskrimineringslagen (2008:567). Vidare ska BEO upprätthålla kontakter med Diskrimineringsombudsmannen, kommuner, andra myndigheter, elevorganisationer och andra organisationer vars verk- samheter rör kränkande behandling. BEO anställs av regeringen.

4.2.6Skolväsendets överklagandenämnd – en egen myndighet med kansliresurser från Skolinspektionen

ÖKN är en självständig domstolsliknande nämndmyndighet (se avsnitt 3.1), men Skolinspektionen är s.k. värdmyndighet åt nämn- den, varför utredningen väljer att presentera ÖKN i avsnittet om Skolinspektionen.

Nämnden styrs av en instruktion (2007:948) och har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom skolväsendet. Ärenden som kan överklagas framgår av 28 kap. skollagen och det är elever och vårdnadshavare som kan vända sig till nämnden för att få beslut prövade.

Nämnden består av en ordförande, en vice ordförande och fyra andra ledamöter. Samtliga utses av regeringen.

Av såväl ÖKN:s instruktion som Skolinspektionens instruktion (2011:556) framgår att Skolinspektionen ska upplåta lokaler åt ÖKN. Det ska också finnas ett kansli vid Skolinspektionen som utför administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden.

158

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

I Skolinspektionens årsredovisning för 2017 framhåller också gene- raldirektören att myndigheten åstadkommit goda och viktiga resultat under året (Skolinspektionen 2018a).

Statskontoret konstaterar dock att myndighetens målgrupper är kritiska mot att Skolinspektionens fokus på regelefterlevnad är väl snäv. Bland såväl huvudmän som personal och ledning inom skolväsendet efterlyser många ett större fokus på centrala kvalitets- frågor och mer stöd till utveckling. Det finns även kritik mot Skolinspektionens dokumentationskrav, som upplevs som be- tungande (Statskontoret 2017).

Målgrupperna för Skolinspektionens verksamhet anser överlag att myndighetens kunskapsåterföring är alltför begränsad. Det gäller tillsynen, men också myndighetens mer tematiskt orienterade kvalitetsgranskningar.

I rapporten poängterar Statskontoret även att Skolinspektionen har en stor frihet att utforma sin inspektionsverksamhet på det sätt som bedöms mest ändamålsenligt. En huvudsaklig tonvikt på regel- efterlevnad eller på mer kvalitativt orienterade inslag är därmed inte på förhand given, utan kan utformas så som myndigheten finner det lämpligt.

Statskontoret konstaterar också att anmälningar om skol- situationen för enskilda elever har ökat påtagligt de senaste åren och att Skolinspektionen hittills har klarat detta väl genom att effek- tivisera ärendehandläggningen. Statskontoret framhåller dock att om trenden fortsätter kommer myndigheten och ytterst regeringen att behöva ta ställning till om denna uppgift ska prioriteras och i så fall hur handläggningen ska finansieras.

Statskontoret lyfter också fram att Skolinspektionen behöver bli bättre på kunskapsåterföring av sina granskningar, såväl inom den regelbundna tillsynen som inom kvalitetsgranskningen. OECD (2015) betonar vikten av att Skolinspektionen får ett ändrat fokus som innebär att styrkor och, utifrån det, förbättringsområden lyfts fram för att stödja huvudmän och skolor. OECD anger också att Skolinspektionen bör ha uppgiften att sprida goda exempel till huvud- män och skolor över landet. Riksrevisionen konstaterade likaså i en granskning av Skolinspektionen bl.a. att Skolinspektionen bör utveckla tillsynen så att den får bättre möjligheter att bedöma utbild- ningens kvalitet (Riksrevisionen 2013). I årsredovisningen för 2017 beskriver myndigheten att den påbörjat ett arbete med utgångspunkt

161

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

bl.a. i OECD:s analys (Skolinspektionen 2018a). Skolinspektionen följer kontinuerligt upp hur granskade skolor upplever myndig- hetens tillsyn och granskningar samt hur granskningen bidrar till att förbättra verksamheten.

Skolinspektionen genomför egna uppföljningar av verksamheten i olika enkätstudier i syfte att mäta hur granskade skolor upplever myndigheternas arbete. Resultaten ger en splittrad bild av i vilken utsträckning myndighetens granskning leder till utveckling av verk- samheten. En övervägande del av de rektorer som tillfrågats inom ramen för den regelbundna tillsynen anser emellertid att tillsynen i hög grad bidragit till att utveckla den pedagogiska verksamheten (Skolinspektionen 2018a).

4.2.10Sammanfattande kommentar – Skolinspektionens organisation

Skolinspektionen är en myndighet vars uppdrag till allra största delen går ut på tillsyn och kvalitetsgranskning av den svenska skolan och förskolan. Därutöver hanterar myndigheten ansökningar om godkännande från enskilda huvudmän, vissa andra tillstånd, betygs- rätt för vuxenutbildning m.m. Myndighetens arbete är i mycket stor utsträckning processtyrt, inte minst för att säkerställa likvärdighet i bedömningar mellan olika regionala avdelningar.

Volymmässigt har myndighetens arbete stor verkningsgrad. År 2017 var drygt 50 procent av landets grund- och gymnasieskolor, dvs. nästan 3 860 skolor, berörda av Skolinspektionens arbete (Skol- inspektionen 2018a).

Skolinspektionen har kommit att tillämpa en snäv tolkning av skollagens tillsynsbegrepp med ett tydligt fokus på regelefterlevnad. Den kritik som riktas mot myndighetens arbete, bl.a. i Statskontorets myndighetsanalys från 2017 (Statskontoret 2017), handlar också till stor del om att myndigheten inte i tillräcklig utsträckning granskar centrala kvalitetsfrågor och inte agerar tillräckligt stödjande mot huvudmännen. Myndigheten har tagit till sig av denna kritik och in- lett ett internt utvecklingsarbete som bl.a. innebär att satsa mer resurser på kvalitetsgranskning och mindre på den regelbundna till- synen. I pilotprojektet Inspektion 2018 genomför myndigheten ett antal granskningar där tillsyn och kvalitetsgranskning kombineras

162

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

Generaldirektör

Stabsavdelningen
Ekonomi- och verksamhetsstyrning
Personal och kompetensförsörjning
It och servicedesk		Internrevisor
Rättsfrågor och processtöd		Internrevisor
Rättsfrågor och processtöd
Upphandling och lokalförsörjning
		Nämnden för mottagande
Insynsråd		i specialskolan och för
Insynsråd		Rh-anpassad utbildning
		Rh-anpassad utbildning

Norra	Mellersta	Östra	Västra	Södra	Verksamhets-	Läromedel	Statsbidrag
regionen	regionen	regionen	regionen	regionen	utveckling	Dokumenterat	Handläggning,
Special-	Special-	Special-	Special-	Special-	FoU	special-	uppföljning och
pedagogiskt	pedagogiskt	pedagogiskt stöd	pedagogiskt	pedagogiskt	Kommunikation	pedagogiskt stöd	utvärdering av
stöd	stöd	Specialskolor	stöd	stöd	Gemensam	Utveckling och	statsbidrag
Specialskolor	stöd	Specialskolor	stöd	stöd	Gemensam	Utveckling och	statsbidrag
Specialskolor	Specialskolor	Manillaskolan	Specialskola	Specialskola	samordning	framställning
Kristinaskolan	Specialskolor	Manillaskolan	Specialskola	Specialskola	samordning	framställning
Kristinaskolan	Birgittaskolan	Hällsboskolan	Vänerskolan	Östervång-	Resurscenter	Främjande och
Härnösand	Ekeskolan	Stockholm	Vänersborg	skolan	Resurscenter	produktionsstöd
Härnösand	Ekeskolan	Stockholm	Vänersborg	skolan	syn	produktionsstöd
Hällsboskolan	Åsbackaskolan		Lokalkontor	Lund	syn
Umeå	Åsbackaskolan		Lokalkontor	Lund	tal och språk
Umeå	Örebro		Halmstad	Lokalkontor	tal och språk
Lokalkontor	Örebro		Halmstad	Lokalkontor	döv/hörsel
Lokalkontor	Lokalkontor		Jönköping	Kalmar	döv/hörsel
Gävle	Lokalkontor		Jönköping	Kalmar	dövblind
Gävle	Linköping		Skövde	Växjö	dövblind
Härnösand	Västerås
Luleå, Umeå	Västerås
Luleå, Umeå	Örebro
Östersund	Örebro
Östersund

Källa: Informationen är hämtad från www.spsm.se.

SPSM leds av en generaldirektör. Myndigheten har också ett insyns- råd och ledamöterna utses av regeringen. Rådets uppgift är att utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge råd till myndighetschefen (se kap 3). Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning.

SPSM styrs av regeringen genom förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ett årligt regle- ringsbrev som bl.a. innehåller vissa mål, återrapporteringskrav, uppdrag till myndigheten och ekonomiska förutsättningar. Riks- dagen avsätter medel för verksamheten i samband med den årliga budgetprocessen.

SPSM ska i enlighet med sin instruktion verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Det slås fast att myndigheten ska integrera såväl ett jäm- ställdhetsperspektiv som perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet.

Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens ut- veckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna.

164

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

I sin verksamhet ska SPSM samråda med organisationer som före- träder personer med funktionsnedsättning. Detta sker systematiskt genom det nationella intresseråd som inrättats på SPSM:s eget initia- tiv (www.spsm.se).

SPSM har också överenskommelser om samverkan med Skol- inspektionen och Skolverket, som enligt SPSM ger en ökad för- ståelse för och kunskap om varandras ansvarsområden. Det ger enligt myndigheten i sin tur förutsättningar för en ökad effektivitet och kvalitet i det samlade statliga stödet inom området (Special- pedagogiska skolmyndigheten 2018). Exempel på samverkan är att rådgivare från SPSM deltagit i Skolinspektionens granskning om Skolans arbete med extra anpassningar (Skolinspektionen 2015c) och att SPSM har deltagit i samråd om satsningen Samverkan för bästa skola som genomförs av Skolverket (www.skolverket.se). Sam- verkan förekommer också i samband med t.ex. konferenser där ämnet berör flera myndigheters ansvarsområden (se t.ex. avsnitt 4.3.2).

4.3.1Råd, stöd och kompetensutveckling

Av instruktionen (2011:130) framgår att SPSM har ansvar för att ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för utbildning inom skol- väsendet, internationella skolor, utbildning vid särskilda ungdoms- hem och annan pedagogisk verksamhet. Enligt SPSM:s egen infor- mation ska detta komplettera kommunernas och skolornas egna resurser (www.spsm.se).

Stöd kan handla om individers lärande, pedagogers arbete eller verksamhet och organisation (www.spsm.se). Inom myndigheten finns särskilda rådgivare och i varje region arbetar SPSM bl.a. med s.k. strukturerad och strategisk samverkan med huvudmän, dvs. myndigheten arbetar med behovsanpassat stöd till vissa huvudmän. SPSM kontaktar skolhuvudmän och genomför behovsanpassade möten och myndigheten träffar också överenskommelser med huvudmän som själva kontaktat SPSM (Specialpedagogiska skol- myndigheten 2018).

Vidare ska myndigheten anordna och medverka i kompetens- utveckling och bedriva utvecklingsverksamhet. Detta sker t.ex. ge- nom kurser, konferenser och nätbaserade forum. Kurser genomförs oftast i myndighetens egen regi och äger rum på olika platser i landet.

165

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

En kurs definieras som kompetensutveckling över tid med fysiska träffar, alternativt i digital utbildningsmiljö, om det handlar om nätbaserade kurser, vid flera tillfällen, med inslag av arbetsuppgifter och kollegialt lärande (www.spsm.se). SPSM ska också anordna teckenspråksutbildning för syskon till döva eller hörselskadade barn och barn till döva eller hörselskadade föräldrar.

Det ingår också att administrera statligt stöd och bidrag enligt särskilda beslut. När det gäller statsbidrag finns bl.a. möjlighet för huvudmän att söka bidrag för särskilda insatser i skolan (SIS-medel). Det kan vara insatser som merkostnader för lärarlöner i samband med regionalt utvecklingsarbete eller bidrag för särskild under- visning för elever som vistas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus (1991:931). Statsbidrag kan också lämnas till särskilt stora kostnader för elevhälsan (www.spsm.se).

Statsbidrag hanteras från en nationell avdelning.

4.3.2Spridning av forskningsresultat

SPSM har i likhet med Skolverket och Skolforskningsinstitutet i uppdrag att sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning. För SPSM:s del är uppgiften avgränsad till det special- pedagogiska området och det är högskolan i Jönköping som på myndighetens uppdrag svarar för det operativa arbetet. Forsknings- resultat presenteras på SPSM:s webbsida och myndigheten genom- för också kursdagar som utgår från aktuell forskning. Det före- kommer också samarbete med Skolverket i dessa frågor och SPSM deltar i ett nätverk med Skolverket och Skolinspektionen om vetenskapligt stöd och evidens i pedagogisk verksamhet. SPSM anger i sin årsredovisning att det finns en samsyn mellan myndig- heterna när det gäller forskningsbaserat arbetssätt, vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (Specialpedagogiska skolmyndig- heten 2018).

166

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

4.3.3Utredningar vid särskilda resurscentrum

SPSM ska enligt sin instruktion (2011:130) erbjuda vissa barn och ungdomar med dövblindhet, synskada eller hörselskada och ytter- ligare funktionsnedsättning en specialpedagogisk utredning vid re- surscentrumen i Stockholm och Örebro. I verksamheten vid resurs- centrumen ingår också att informera och utbilda lärare, annan per- sonal och vårdnadshavare.

4.3.4Tillgång på läromedel

SPSM har ansvar för att främja och informera om tillgången till läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Myndigheten får utveckla, anpassa, framställa och distribuera sådana läromedel i den utsträckning det inte kan tillgodoses på den kom- mersiella läromedelsmarknaden (2011:130).

Myndigheten redovisar att den anpassar eller tar fram läromedel som gäller specifika egenskaper inom hörselnedsättning, synned- sättning, utvecklingsstörning, rörelsehinder och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018).

4.3.5Verksamhet inom European Agency

I enlighet med sin instruktion (2011:130) har SPSM i uppdrag att bedriva verksamhet inom Europeiska byrån för utveckling av under- visning för elever i behov av särskilt stöd. Oftast används, enligt vad utredningen uppmärksammat, den engelska titeln European Agency for Development in Special Needs Education eller bara korttiteln, dvs. European Agency.

European Agency är en fristående organisation med finansiellt stöd från medlemsländerna och från ett utbildningsprogram inom Europeiska unionen. Organisationen har ett dokumenterat program för sitt arbete (www.european-agency.org). Den sammanställer och sprider kunskap och genomför också olika projekt och konferenser.

167

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

den här utredningen, konstaterar att det inte finns något för- fattningsstöd för sådan verksamhet. I betänkandet Med rätt att välja

–flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp lämnades dock förslag i den riktningen (SOU 2011:30). Det ligger inte i den här utredningens uppdrag att gå vidare med den frågan, men utredningen ställer sig bakom förslagen och anser att det vore lämpligt att se till att det finns författningsstöd för verksamheten.

4.3.7Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning

Ett särskilt organ inom SPSM, Nämnden för mottagande i special- skolan och för Rh-anpassad utbildning prövar och fattar beslut om vem som har rätt till utbildning i specialskolan (7 kap. 6 § skollagen).

Nämnden prövar även frågor om antagning till anpassad ut- bildning för elever med rörelsehinder enligt 15 kap. 36 § skollagen. Sådan utbildning finns, efter beslut av regeringen, i Göteborg, Kristianstad, Stockholm och Umeå.

4.3.8SPSM:s personal

SPSM är en förhållandevis stor skolmyndighet som 2017 hade 926 årsarbetare eller 1 189 anställda personer. Antalet anställda har ökat något det senaste året, men legat relativt konstant de senaste tre åren.

Av medarbetarna var cirka 50 procent 50 år eller äldre. Andelen kvinnor var 77 procent och andelen män 23 procent. Andelen an- ställda med utländsk bakgrund var knappt 10 procent.

SPSM anger i sin årsredovisning för 2017 att myndigheten arbetar för att öka mångfalden, framför allt i samband med rekryteringar, men att könsfördelningen trots det består över tid och även när antalet anställda ökat. Mot bakgrund av ett regeringsuppdrag som innebär att anordna praktikplatser för nyanlända arbetssökande från Arbetsförmedlingen under tiden 1 april 2016 till 31 december 2018 bedömer SPSM att andelen med utländsk bakgrund på sikt kan komma att öka.

Inom området kärnkompetens redovisas 692 årsarbetskrafter eller 908 personer, varav 78 procent var kvinnor och 22 procent män. Kärnkompetens innefattar undervisning, specialpedagogiskt stöd,

170

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

boende och fritid, läromedel och hantering av statsbidrag. Antalet lärare vid specialskolorna redovisas mer specificerat nedan, med ut- gångspunkt i Skolverkets officiella statistik. Tas dessa bort från kärnverksamheten återstår 475 årsarbetskrafter eller 642 personer.

Gruppen ledningskompetens bestod av 58 årsarbetskrafter eller

64 personer varav 70 procent kvinnor och 30 procent män. Stödkompetens bestod av 176 årsarbetskrafter eller 217 personer,

varav 72 procent kvinnor och 28 procent män. I gruppen stöd- kompetens ingår personal inom administration och service samt personer med stödkompetens inom kärnverksamheten (Special- pedagogiska skolmyndigheten 2018).

Enligt uppgifter som utredningen fått från SPSM hade 2017 drygt hälften av personalen specialpedagogisk utbildning. Även många av cheferna hade pedagogisk bakgrund. Omkring en tredjedel av per- sonalen hade utbildning för stödfunktioner inom till exempel ekonomi, juridik, kommunikation, HR samt forskning och ut- veckling.

Antal lärare vid specialskolorna

Antalet anställda lärare i specialskolan uppgick läsåret 2017/18 till 217 årsarbetskrafter eller 266 personer varav 76 procent kvinnor och 24 procent män. Av lärarna var totalt 29 procent legitimerade och 22 procent hade en specialpedagogisk examen. Antalet anställda lärare har ökat de senaste tre åren. Läsåret 2016/17 var de 234 och 2015/16 var de 220. Lärartätheten innebär att det är tre elever per lärare (www.skolverket.se).

4.3.9SPSM:s intäkter, verksamhetskostnader samt stöd och bidrag

Av tabell 4.4 framgår för åren 2015 till 2017 årets tilldelning av medel enligt regleringsbrev för SPSM. Anslaget för myndighetens kost- nader för verksamheten, det s.k. förvaltningsanslaget, redovisas som en delpost. Vidare redovisas SPSM:s verksamhetskostnader samt lämnade stöd och bidrag, dvs. statsbidrag och övriga medel för stöd till huvudmännen och till bl.a. folkhögskolor. Slutligen redovisas myndighetens avgiftsintäkter.

171

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

	7%		Undervisning
	7%

			Förskoleklass


		41%	Fritidshem



34%			Teckenspråk för syskon


			Boende


			Specialpedagogiskt stöd


			Läromedel

9%	4%		Statsbidrag
			Statsbidrag

		1%
		1%
	1%

Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisning 2017, egen bearbetning.

Av diagrammet ovan framgår att den undervisning som bedrivs vid specialskolorna är den enskilt största verksamheten. Det special- pedagogiska stödet till huvudmännen svarar för omkring en tredje- del av verksamhetens kostnader (34 procent). Kostnaderna för administration av statsbidrag motsvarar 2 procent av verksamhets- kostnaderna.

Lämnade stöd och bidrag

SPSM betalade ut 461 miljoner kronor i stöd och bidrag under 2017. Det största bidraget är särskilt utbildningsstöd som kostade 155 mil- joner kronor. Bidraget syftar till att undanröja hinder och göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning, och ibland deras anhöriga, att studera och i förlängningen bli fullt delaktiga i sam- hällslivet.

Ett annat större bidrag avser särskilda insatser på skolområdet, som kostade 156 miljoner kronor. Bidraget beviljas bl.a. till skol- huvudmän för insatser av regional art i form av särskild undervisning på sjukhus och regionala utbildningsinsatser till merkostnader för

173

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

När det gäller rådgivningsuppdrag visar resultatet av enkätunder- sökningen att nyttan med stödet har minskat något jämfört med tidigare år när det gäller nytta för enskild elev och nytta för peda- goger. Nyttan för organisationen har däremot ökat något. Den upplevda specifika nyttan för elever med funktionsnedsättning ligger mellan 60 och 70 procent, medan upplevelsen av den generella nyttan uppgår till cirka 50 procent av de som besvarat enkäten. Resultatet visar vidare att av de deltagare som svarat på enkäten var cirka 64 procent positiva till kursverksamheten. Beträffande utred- ningar inom resurscenter har SPSM genomfört telefonintervjuer och respondenterna är samstämmiga i att utredningarna bidragit till att elevernas förutsättningar att lära har ökat liksom förutsättningarna att skapa en tillgänglig lärmiljö (Specialpedagogiska skolmyndig- heten 2018).

På uppdrag av regeringen har SPSM undersökt om det finns behov av specialpedagogisk kompetens utanför specialskolan (U2016/04736/S). Det kan noteras att SPSM i samband med sina rådgivningsuppdrag funnit att lärare inte alltid vet vart de ska vända sig för att få den hjälp de har behov av. Den bilden bekräftas i be- tänkandet Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (SOU 2016:46). Under 2017 genomförde emellertid SPSM flera kampanjer för att öka kännedomen om myndigheten. Sedan 2015 visar myndigheten att kännedomen har ökat med 70 procent. Resul- tatet av kampanjerna visar också att webbaserade tjänster ger goda möjligheter att nå ut (Specialpedagogiska skolmyndigheten 2018).

Av slutredovisningen av utvecklingen av funktionshinders- politiken 2011–2016 inom skolområdet framgår också att skolmyn- digheterna funnit en ökad kännedom om var skolor kan få råd och stöd i frågor som rör konsekvenserna för skolarbetet av en funk- tionsnedsättning. Det konstateras dock i rapporten att det ändå återstår arbete innan elever med funktionsnedsättning får en lik- värdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö (Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten 2016).

Vad gäller specialskolorna redovisas i årsredovisningen att arbetet med att öka andelen behöriga lärare och det systematiska kvalitets- arbetet fortsätter i syfte att fler elever ska lyckas bättre i sitt lärande. Både frågan om behörighet och andel elever som når kunskaps- kraven är även fortsatt utmaningar för SPSM.

175

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

Läsåret 2010/11 granskade Skolinspektionen SPSM i egenskap av huvudman och specialskolorna. Bedömningen var då att bl.a. kun- skapsresultaten behövde förbättras (Skolinspektionen 2011), vilket, som framgår ovan, fortfarande är aktuellt. Skolinspektionen åter- kom 2015/16 och fann då att SPSM arbetar vidare utifrån den tidigare rapporten, men det framgår också att det fortfarande finns brister vid flera skolor när det gäller det systematiska kvalitets- arbetet, extra anpassningar och särskilt stöd samt hur eleverna ges förutsättningar för lärande och trygghet i skolan (Skolinspektionen 2016c). Det bör nämnas att SPSM i sin årsredovisning för 2016 uppger att myndigheten åtgärdat och fått godkänt beträffande Skolinspektionens samtliga påpekanden (Specialpedagogiska skol- myndigheten 2017).

4.3.11Sammanfattande kommentar – SPSM:s organisation

Det finns en myndighet med över tusen anställda, inklusive special- skolorna, för specialpedagogiska frågor, men andra myndigheter har också visst ansvar för dessa frågor och Skolverket, inte SPSM, är samordnare för frågorna.

Skolverket ska, som framgår av avsnitt 4.1, vara samlande, stöd- jande och pådrivande i dessa frågor i den mån det inte är SPSM:s ansvar. Skolverket är i och för sig den normerande myndigheten, men har också liksom SPSM ett stödjande uppdrag. Av instruk- tioner, regleringsbrev eller andra dokument framgår inte var gränsen mellan myndigheternas uppdrag går, dvs. den framstår som otydlig för personer såväl utanför myndigheterna som för personer inom myndigheterna.

Utredningen ska enligt direktivet (2017:37), där det konstateras att det finns överlappningar, analysera hur det specialpedagogiska stödet kan stärkas och hur nyttan med stödet kan utvecklas, liksom föreslå hur det bör organiseras på ett tydligt och effektivt sätt.

I SPSM finns ett stort antal regionalt placerade rådgivare som med sin expertis ska ge råd och stöd i specialpedagogiska frågor. Även om det stöd som ges ofta upplevs positivt är rådgivarna emellertid inte alltid kända, även om kännedomen om myndigheten har ökat de senaste åren, vilket innebär att det kan vara väldigt olika mellan huvudmän och även mellan skolor om denna resurs används.

176

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

Det bör således övervägas om den nuvarande organiseringen är effektiv, ändamålsenlig och likvärdig och når dit behoven finns. Detta område har även uppmärksammats i ovan nämnda betänkande (SOU 2016:46) där utredaren lämnar förslag om samordnande regionala nav.

Ett annat område som är komplext och har lett till funderingar är att Skolinspektionen har i uppgift att utöva tillsyn över SPSM som huvudman för specialskolorna. Resultatet av tillsyn har över tid visat att det finns brister t.ex. när det gäller särskilt stöd och detta speglas också av totalt sett låga elevresultat (Specialpedagogiska skolmyn- digheten 2018). Även om SPSM åtgärdat påtalade brister på ett tillfredsställande sätt är frågan i sig komplex. SPSM som huvudman granskas och har fått, och kan få, anmärkningar i specialpedagogiska frågor av en annan statlig myndighet. Samtidigt ger SPSM, som myn- dighet, råd och stöd till andra skolor i specialpedagogiska frågor, skolor som också omfattas av Skolinspektionens tillsyn.

Rådgivningen handlar visserligen inte alltid särskilt stöd i skol- lagens mening (3 kap. 7–8 §§ skollagen), utan kan också t.ex. handla om mer generellt stöd i förhållande till en funktionsnedsättning, men komplexiteten handlar om två myndigheters arbete i frågor som rör specialpedagogik och vikten av göra rätt bedömningar för att tillgodose den enskilde elevens rätt till och behov av stöd eller särskilt stöd. Det är naturligtvis också en trovärdighetsfråga.

SPSM har valt att lägga ut ansvaret för de olika skolorna på de regionala kontoren, dvs. ansvaret ligger i praktiken på, eller i när- heten av, de orter där skolorna är belägna. Ett konstaterande i det här skedet är att huvudmannaskapet är statligt till skillnad från huvudmannaskapet för andra skolor på samma orter, men utma- ningarna, t.ex. tillräckligt många behöriga lärare och ett fungerande systematiskt kvalitetsarbete, är likartade oavsett huvudman (se tillsynsrapporter på www.skolinspektionen.se).

4.4Skolforskningsinstitutet

Skolforskningsinstitutet ska enligt sin instruktion (2014:1578) bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av

177

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

4.4.1Att stärka den vetenskapliga grunden inom skolväsendet – två huvudarbetsuppgifter

Skolforskningsinstitutet har i uppdrag att stärka den vetenskapliga grunden för undervisningen inom skolväsendet. Institutets instruk- tion anger två huvudsakliga arbetsuppgifter. Skolforskningsinstitutet ska producera forskningssammanställningar, främst i form av syste- matiska översikter, och finansiera praktiknära forskning (2014:1578).

Skolforskningsinstitutet ska enligt sin instruktion

•validera forskningsresultat inom området med avseende på kvali- tet och relevans

•göra systematiska översikter och andra forskningssamman- ställningar med god vetenskaplig kvalitet och presentera resul- taten på ett sätt som är användbart för de verksamma inom skol- väsendet

•sprida forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verk- samma inom skolväsendet

•identifiera områden inom skolväsendet där relevant praktiknära forskning saknas

•utlysa medel för praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom de områden där relevant sådan forskning saknas

•fördela medel till praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet.

Skolforskningsinstitutet gör forskningssammanställningar i första hand i form av s.k. systematiska översikter. En systematisk översikt är en sammanställning av den bästa tillgängliga vetenskapliga kun- skapen som finns vid tidpunkten för översiktens genomförande. Ar- betet präglas enligt uppgift från institutet framför allt av systematik och transparens. Det innebär bl.a. att arbetet utgår från en eller flera tydliga frågeställningar, följer ett tydligt protokoll och dokumen- teras, alla arbetsmoment och resonemang redovisas och att all rele- vant forskning söks och beaktas.

I arbetet, som bedrivs med hjälp av externa forskare, är strävan att kunna presentera så säkra och opåverkade slutsatser som möjligt, som sedan kan ligga till grund för professionella bedömningar i prak- tiken.

179

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

Enligt uppgift från Skolforskningsinstitutet kan institutet även göra så kallade kartläggningar av befintlig forskning. Dessa utgör beskrivningar av vilken forskning som finns inom ett område, men innehåller inga synteser eller slutsatser.

Skolforskningsinstitutet relevans- och kvalitetsprövar också be- fintliga internationella forskningssammanställningar. Systematiska översikter görs på flera olika håll i världen. Institutet prövar dessa med avseende på hur relevanta de är för svensk skola och med vilken kvalitet de är gjorda.

Den praktiknära skolforskning som Skolforskningsinstitutet finansierar avser många olika områden inom förskolans och skolans verksamhet. Det som karaktäriserar forskningen är att den utgår från professionens frågor och behov och syftar till att utveckla och för- bättra undervisningen. De projekt som Skolforskningsinstitutet finansierar bör enligt institutet, utöver att vara innehållsmässigt relevanta, leda till resultat som kan prövas eller direkt omsättas i praktiken. Forskningen bör enligt Skolforskningsinstitutet vara avsedda att få betydande inverkan på skolans praktik på kort till medellång sikt, dvs. 1–5 år (www.skolfi.se).

Med praktiknära forskning avser Skolforskningsinstitutet sam- manfattningsvis forskning som

•har sin grund i de frågeställningar och utmaningar som skolans professioner möter i det dagliga yrkesutövandet och alltså växer ur skolans verksamhet

•leder till kunskap som skolans verksamma kan använda för att förbättra sina metoder och arbetssätt i undervisningen samt sin förmåga att göra professionella bedömningar i relation till ut- veckling och lärande

•förutsätter skolans strukturer och resurser och bygger på sam- verkansformer mellan skolans professioner och forskare som präglas av insikten om båda perspektivens gemensamma bety- delse för forskningsprofilens karaktär

•kan leda till en framväxt av nya typer av forskningsmiljöer.

Beredningen av ansökningar av forskningsbidrag sker i två steg. I det första steget prövas om ansökan uppfyller vissa formella krav och att

•projektet bedrivs i direkt anslutning till förskolan eller skolan

180

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

•det finns upprättade avtal eller avsiktsförklaringar med förskolor eller skolor som ingår i projektet.

Enligt uppgift från Skolforskningsinstitutet har kravet på att det ska finnas etablerade relationer mellan forskarna och skolan eller för- skolan till och med 2017 resulterat i att cirka 550 avtal eller avsikts- förklaringar har upprättats mellan universitet eller högskolor och skolor eller förskolor i samband ansökningar om finansiering för forskningsprojekt. Skolforskningsinstitutets uppföljningar visar att en stor andel av dessa samarbeten fortsätter i någon form även i de fall forskningsbidrag inte beviljats från institutet.

I det andra steget bedöms ansökans kvalitet. Skolforsknings- institutet ställer samma krav på hög vetenskaplig kvalitet på den forskning som finansieras som andra forskningsråd. Utöver det bedöms även ansökans relevans för dem som är verksamma i skolan och förskolan.

Forskare som söker bidrag måste vara anställd i en forskande miljö, medan verksamma i skolan eller förskolan med fördel får delta i forskningen. Genom att involvera professionen i forsknings- projekten utnyttjas och integreras deras kunskap och erfarenhet från praktiken.

Projektets samlade vetenskapliga kompetens bedöms också under det andra steget.

4.4.2Kommunikation – en central uppgift för institutet

Enligt uppgift från Skolforskningsinstitutet är kommunikation en strategiskt viktig uppgift för institutet, både för att sprida kunskap om de forskningsprojekt som beviljas anslag och för att resultaten från systematiska översikter ska få genomslag i förskolor och skolor. Av instruktionen framgår t.ex. att resultaten av de systematiska översikterna och andra forskningssammanställningarna ska presen- teras på ett sätt som är användbart för de verksamma inom skol- väsendet och att institutet ska sprida forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verksamma inom skolväsendet (2014:1578). I det arbetet är samverkan med andra myndigheter och organisa- tioner viktiga.

181

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

4.4.3Samverkan är central för metodutvecklingen

Skolforskningsinstitutet har, enligt uppgift från institutet, under sina första år satsat på både nationell och internationell samverkan. Detta gäller inte minst metodfrågor. Nationellt har myndigheten under de första årens uppbyggnad samverkat om metodfrågor med Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) och Mistras råd för evidensbaserad miljövård (EviEM).

Internationellt är Skolforskningsinstitutet medlem i Evidence Informed Policy and Practice in Education in Europe (EIPPEE), ett nätverk för organisationer som bl.a. arbetar med att göra systema- tiska översikter. I nätverket ingår organisationer från Storbritannien, Nederländerna, Tyskland, Danmark och Norge. Institutet har ett nära samarbete om metodfrågor med Kunnskapssenter for utdanning (KUS) som kan sägas vara institutets systerorganisation i Norge. Institutet samverkar även med t.ex. EPPI-center vid University College i London och den internationella organisationen Campbell Collaboration. Både KUS och EPPI-center deltar aktivt inom ramen för EIPPEE.

4.4.4Försöksverksamheten – ett samverkansprojekt

Skolforskningsinstitutet startade under 2016 en försöksverksamhet i samarbete med Göteborgs universitet och ett antal kommuner. Institutets syfte var att testa en struktur för att pröva och utvärdera arbetssätt och metoder i undervisningen med utgångspunkt i institu- tets systematiska översikter. Projektet bestod av en utbildningsdel och en genomförandedel. Under hösten 2016 följde en grupp lärare en kurs på avancerad nivå som ges vid Göteborgs universitet – Evidens i praktiken: Förändring av verksamheter utifrån evidens. Efter ge- nomförd kurs lades utvärderingsprojekt upp i samråd mellan Skol- forskningsinstitutet, deltagarna och deras respektive skolor. Univer- sitetet svarade för den vetenskapliga handledningen. Projekten har nyligen slutredovisats. En ny omgång, Försöksverksamhet 2, är under uppstart (www.skolfi.se).

182

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

Lämnade bidrag

Skolforskningsinstitutet lämnade 2016 bidrag om totalt 11 miljoner kronor till projekt för praktiknära skolforskning. Institutet för- brukade det året inte hela den tillgängliga anslagsposten för detta. Hela anslaget på totalt 18,2 miljoner kronor förbrukades 2017 (Skol- forskningsinstitutet 2018a).

Institutet har uppmärksammat Utbildningsdepartementet på att ett forskningsanslag måste byggas upp successivt för att det ska vara möjligt att årligen utlysa och bevilja nya bidrag och samtidigt fullfölja de åtaganden som redan slutits. I budgetunderlaget för 2018–2020 begärde institutet en successiv nivåhöjning av anslaget upp till 30 miljoner kronor för 2020. Därutöver äskades om medel för en särskild tillfällig utlysning (Skolforskningsinstitutet 2018b).

4.4.7Sammanfattande kommentar – Skolforskningsinstitutets organisation

I direktivet till utredningen konstaterar regeringen att flera myndig- heter inom skolområdet har överlappande uppdrag. Detta är enligt regeringen inte ändamålsenligt och effektivt och det skapar otydlig- het, framför allt för skolor och huvudmän (dir. 2017:37).

Skolforskningsinstitutets uppgift att sprida forskningsresultat kan vid en ytlig betraktelse sägas tangera motsvarande uppdrag vid Skolverket och SPSM. Samtidigt bör det noteras att uppgiften att göra en systematisk forskningsöversikt, som alltså explicit åligger Skolforskningsinstitutet, är en mer resurskrävande uppgift än att göra exempelvis kunskapsöversikter över relevant forskning, även om givetvis såväl forskningsöversikter som kunskapsöversikter är värdefulla för att sprida och tillgängliggöra forskning.

Skolforskningsinstitutets andra huvuduppgift är att utlysa medel för praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom de områden där relevant sådan forskning saknas. Skolforsknings- institutet är den enda skolmyndigheten som har i uppdrag att finan- siera forskning. I den mån det finns risk för överlappning när det gäller denna uppgift är det inte gentemot andra statliga skol- myndigheter, utan i så fall gentemot andra finansiärer av utbildnings- vetenskaplig forskning, såsom exempelvis Vetenskapsrådets utbild- ningsvetenskapliga kommitté (UVK). Här kan framhållas att

185

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

institutets uppgift är att utlysa medel för praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom de områden där relevant sådan forskning saknas. Institutet ska således komplettera andra forsk- ningsfinansiärer. Utredningen anser att det är viktigt att det finns en tydlig avgränsning mellan den forskning som Skolforsknings- institutet finansierar och forskning med andra finansiärer.

4.5Sameskolstyrelsen

I detta avsnitt beskrivs Sameskolstyrelsens uppdrag, bemanning och ekonomi. Exempel ges också på hur myndigheten omsätter sitt uppdrag i praktiken. Därutöver redovisas granskningar och andra studier av Sameskolstyrelsen. Sameskolstyrelsens kansli ligger i Jokkmokk. Figuren nedan visar Sameskolstyrelsens organisation.

Nämnden för

Sameskolstyrelsen

	Kansli	Skolchef	Ledningsgrupp
Sameskolan	Sameskolan	Sameskolan	Sameskolan	Sameskolan
Gällivare	Jokkmokk	Karesuando	Kiruna	Tärnaby

Källa: Informationen är hämtad från www.sameskolstyrelsen.se.

Sameskolstyrelsen leds av en nämnd (se kap. 3) och ansvarar för sameskolorna samt förskoleklass och fritidshem vid en enhet med sameskola. Regeringen styr myndigheten genom en instruktion och ett årligt regleringsbrev som bl.a. innehåller vissa mål och åter- rapporteringskrav, uppdrag och ekonomiska förutsättningar. Riks- dagen avsätter medel för verksamheten i samband med den årliga budgetprocessen.

Av myndighetens instruktion framgår att myndigheten leds av nämnden som har fem ledamöter och vid nämndens kansli finns det

186

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

4.5.5Sameskolstyrelsen ska informera om sameskolan och samiska inslag

Av Sameskolstyrelsens instruktion (2011:131) framgår att myndig- heten ska bistå kommunerna när det gäller uppsökande verksamhet bland samer. Myndigheten ska informera om sameskolan och om samiska undervisningsinslag i undervisningen. Detta sker bl.a. genom riktad information till olika målgrupper på Sameskol- styrelsens webbsida (www.sameskolstyrelsen.se).

4.5.6Sameskolstyrelsens personal

Antalet anställda vid Sameskolstyrelsen uppgick 2017 till 101 års- arbetskrafter eller 106 personer (Sameskolstyrelsen 2018a).

På Sameskolstyrelsens kansli arbetar sex personer, eller fem årsarbetskrafter, en skolchef, två personalhandläggare (50 procent vardera), två ekonomihandläggare tillika controllers och en assistent.

Vid sameskolorna var 47 lärare och förskollärare anställda i grundskolan och förskoleklassen 2017. Av dessa var 35 legitimerade. Antalet legitimerade lärare har ökat sedan 2016, men det råder fortfarande brist på legitimerade lärare och störst är bristen på lärare i hem- och konsumentkunskap och modersmål. Det är också svårt att rekrytera samisktalande lärare (Sameskolstyrelsen 2018a). Det fanns en rektor vid varje sameskolenhet, vilket ska finnas vid alla skolenheter (2 kap. 9 § skollagen).

I förskolan arbetade 32 personer, varav 11 var legitimerade för- skollärare. Uppgifter om personal i fritidshem framgår inte av års- redovisningen.

4.5.7Sameskolstyrelsens intäkter, verksamhetskostnader samt stöd och bidrag

Av tabell 4.10 framgår för åren 2015 till 2017 årets tilldelning av medel enligt regleringsbrev för Sameskolstyrelsen. Förvaltnings- anslaget redovisas som en delpost. Vidare redovisas Sameskol- styrelsens verksamhetskostnader samt lämnade stöd och bidrag. Avgiftsintäkterna framgår också.

191

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

	10%	Samisk förskola
		Samisk förskola
	5%
		30%
5%		Sameskolan samt F-klass
		Sameskolan samt F-klass
		och fritidshem

Läromedel

Integrerad samisk undervisning

50%

Fjärrundervisning

Källa: Sameskolstyrelsens årsredovisning 2017, egen bearbetning.

Sameskola, förskoleklass och fritidshem svarade för 50 procent av verksamhetskostnaderna och är därmed den största av myndig- hetens huvudsakliga verksamheter (Sameskolstyrelsen 2018a).

4.5.8Uppföljningar, utvärderingar och andra studier av Sameskolstyrelsens verksamhet

Av Sameskolstyrelsens årsredovisning till regeringen framgår att myndighetens bedömning är att de krav på återrapportering som framgår av myndighetens regleringsbrev är uppfyllda. Sameskol- styrelsen gör däremot ingen samlad bedömning av verksamheten och måluppfyllelsen (Sameskolstyrelsen 2018a).

Sameskolstyrelsen anger i sin årsredovisning att en ny verksam- hetsplan har arbetats fram under hösten 2017 för årets förbättrings- arbete i det systematiska kvalitetsarbetet. Det framgår vidare att det i och med planen finns en struktur och rutiner för skolverk- samhetens löpande arbete. Riksrevisionen (2017) framförde i juni 2017 att det saknas att strukturerat arbete och ett systematiskt kvalitetsarbete. Detta har även uppmärksammats tidigare av såväl

193

Skolmyndigheternas organisation 2018

SOU 2018:41

Skolverket (2003a) som Skolinspektionen (2013), dvs. bristerna be- står över tid.

En utmaning är att få fler legitimerade och behöriga lärare bl.a. i samiska. En annan är att utveckla elevhälsan så att samtliga kompe- tenser som ska finnas finns att tillgå på varje skola (Sameskol- styrelsen 2017, 2018a). Dessa iakttagelser stämmer väl med vad Skol- inspektionen fann i sin tillsyn (2013).

Riksrevisionen (2017) har i sin granskning funnit dels brister från Sameskolstyrelsens sida, dels från regeringens sida.

Riksrevisionen bedömer att Sameskolstyrelsen har låg mål- uppfyllelse vad gäller de statliga målen för myndigheten, vilket bl.a. innebär att samiska elever i och utanför sameskolan inte får tillgång till utbildning med samiska undervisningsinslag. Vidare bedöms myndigheten ha svårt att uppfylla grundläggande krav som ställs på en statlig myndighet. När det gäller den integrerade undervisningen konstateras i rapporten att samma utvecklingsområden kvarstår ända sedan Skolverket genomförde en tillsyn 1994.

Beträffande regeringens styrning anser Riksrevisionen att rege- ringen vare sig har lyckats bedriva en ändamålsenlig styrning eller föreslå en ny. I sammanhanget konstateras att styrkedjan är otydlig, vilket även anges i utredningens direktiv (dir. 2017:37). Sametinget tillsätter nämnden för Sameskolstyrelsen på politiska grunder och inte, såsom är avsikten med nämndmyndigheter, med hänsyn till myndighetens uppdrag (se avsnitt 3.1).

Dock menar Riksrevisionen att trots alla brister fungerar same- skolorna i stort väl, men för att öka förutsättningarna för högre måluppfyllelse föreslår Riksrevisionen att huvudmannaskapet för Sameskolstyrelsen ska överföras till Sametinget. Det skulle dess- utom, anser Riksrevisionen, ligga i linje med regeringsformen där det framgår att samernas möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas (1 kap. 2 § regeringsformen, 1974:152). Här kan nämnas att Sametinget 2012 antog utbildnings- politiska mål, som uppdaterades 2017, där det uttalas att ”Sametinget övertar Sameskolstyrelsens verksamhet”. Detta bedöms av Same- tinget vara en ny och ansvarsfull uppgift. Sametinget anser att en utbildningsnämnd ska inrättas och att det ska finnas ett kansli för utbildningsfunktionerna med en utpekad befattning som skolchef. Det anges vidare att en successiv uppbyggnad är nödvändig så att

194

SOU 2018:41

Skolmyndigheternas organisation 2018

den kompetensförstärkning som behövs, såväl inom kansliet som då det gäller förtroendevalda, hinner byggas upp (www.sametinget.se).

Detta ligger i linje med Riksrevisionens bedömning. Riks- revisionen anser att det behövs vidare utredning, bl.a. vad gäller såväl Sameskolstyrelsens som Sametingets förutsättningar och andra myndigheters förutsättningar att ta över vissa uppdrag, t.ex. läro- medelsproduktionen och förändringar av instruktion och finan- siering.

4.5.9Sammanfattande kommentar – Sameskolstyrelsens organisation

Det finns brister i Sameskolstyrelsens organisation och verksamhet. Regeringen pekar i utredningens direktiv (2017:37) på brister i styrningen och anger också att Sameskolstyrelsen under flera år har fått kritik av Riksrevisionen för brister i den interna styrningen (se t.ex. Riksrevisionen 2015). Både regeringen och Riksrevisionen an- ser att det finns otydligheter i den övergripande styrningen där regeringen och Sametinget så att säga delar på styrningen av Same- skolstyrelsen.

Av direktivet (2017:37) framgår att utredningen ska analysera och föreslå lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter och säkerställa att verksamheten kan bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Riksrevisionen har lämnat ett förslag, nämligen att Sametinget ska ta över huvudmannaskapet. Som framgår av avsnitt 5.7.5 har detta föreslagits tidigare och Sametinget har också detta som en del av sitt Utbildningspolitiska program. Riksrevisionen pekar dock på att det behövs ytterligare utredning av förutsättningarna och det torde vara denna utrednings uppgift även om Riksrevisionen inte explicit anger det. Utredningen vill uppmärksamma på att det också har funnits förslag om ett kommunalt huvudmannaskap för same- skolorna (se avsnitt 5.7.3), något som Riksrevisionen inte alls berörde i sin granskning, trots att det finns förvaltningsområden där kommuner har ett uttalat ansvar för samiska och för att erbjuda förskoleverksamhet och äldreomsorg på samiska (2009:1299).

Det kan konstateras att de brister som finns har bestått över tid. Det handlar bl.a. om långsiktighet och systematik i kvalitetsarbetet

195

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

Statliga gymnasieinspektörer fanns under 1970-talet inom Skol- överstyrelsen (SÖ). Dessa inspektörer, som var cirka 35 till antalet, hade både en kontrollerande och en rådgivande roll där den råd- givande rollen efter hand kom att dominera. En del av gymnasie- inspektörerna var mycket erfarna och flera hade forskarutbildning, men det fanns också lärare som fick korttidsförordnaden som inspektörer. Avsikten var att dessa efter ett års tjänstgöring som inspektörer skulle gå tillbaka till sina ordinarie lärartjänster. Där- utöver fanns inspektörer med kunskaper inom olika områden som inte var undervisningsämnen och det fanns också korttidsför- ordnade inspektörer från branschorganisationer, arbetsmarknads- organisationer m.m. (SOU 2007:101).

Efter en omorganisation av SÖ och länsskolnämnderna 1982 inrättades en tjänst som skolinspektör för det obligatoriska skol- väsendet och en för de frivilliga skolformerna vid varje länsskol- nämnd. Skolinspektörerna hade bl.a. i uppgift att utöva tillsyn över att målen och riktlinjerna för skolan förverkligades (Thelin 1994). Länsskolnämndens uppdrag kom att innefatta tillsyn av att skol- verksamheten bedrevs enligt nationellt fastställda mål och riktlinjer, men även rådgivning och stöd till skolor samt medverkan i nationell utvärdering (prop. 1980/81:107).

Riksrevisionsverket (1990) påpekade ett antal brister i läns- skolnämndernas arbete. Det framkom bl.a. att tillsynens omfattning varierade mellan nämnderna och att tillsynen inte på ett tillräckligt sätt anknöt till statliga riktlinjer. Dessutom, menade Riksrevisions- verket, omfattade tillsynen inte i tillräcklig grad ledningsfunktionen i kommuner och skolor.

5.1.2Kommunaliseringen – en decentralisering med granskning i efterhand

I samband med att kommunerna fick helhetsansvaret för skolan i början av 1990-talet avskaffades länsskolnämnderna. Den s.k. kom- munaliseringen medförde en decentralisering av styrsystemet för skolan. Statens detaljreglering av verksamheten skulle ersättas med målstyrning. De läro- och kursplaner som infördes i mitten av 1990- talet gav inga direktiv om undervisningens innehåll eller hur under- visningen skulle bedrivas. Av kursplanerna framgår i stället de mål och resultat som skulle uppnås, med stort utrymme för anpassning

198

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

till lokala förhållanden. Samtidigt ökade kraven på brukarinflytande och valfrihet och i och med friskolereformen 1992 ökade antalet fristående skolor påtagligt. I det nya decentraliserade systemet skulle verksamheten som genomfördes ute i kommunerna kontrolleras av staten i efterhand genom uppföljning, utvärdering och tillsyn.

Statens skolverk (Skolverket), som ersatte länsskolnämnderna, fick som huvuduppgift att svara för normering genom kursplaner och betygskriterier och för nationell granskning, uppföljning och utvärdering. Den nya myndigheten tog alltså över tillsynen som sågs som ett komplement till uppföljning och utvärdering. Under Skolverkets första tid, 1991–1993, var det myndighetens cirka 75 lokala kontor som utövade tillsynen och alla beslut fattades av Skolverkets generaldirektör. Regelrätt kontroll i form av statlig tillsyn fick litet utrymme till en början och genomfördes i princip bara på förekommen anledning, dvs. efter klagomål eller signal om brister (SOU 2007:101).

Riksdag och regering önskade dock en grundligare granskning av skolan och därför utökade Skolverket sin tillsyn och utvecklade verksamheten kontinuerligt under 1990-talet. Utvecklingen gick från att i huvudsak bara utreda anmälningar till att även bedriva systematisk tillsyn på nationell nivå där alla kommuner granskades under en sexårscykel. Antalet anmälningsärenden ökade dessutom kontinuerligt. Under denna period ökade också fokus på att till- synen skulle bidra till skolförbättring.

År 1994 skapade Skolverket en särskild tillsynsenhet och de 75 kontoren lades samman till åtta större regionala kontor. De åtta kontoren, som hade flera olika uppgifter, genomförde tillsynen, men den centrala tillsynsenheten styrde, samordnade och kvalitets- säkrade verksamheten (SOU 2007:101). Trots denna utveckling anförde regeringen i budgetpropositionen för 2000 att Skolverket inte hade infriat begäran om att tillsynen skulle öka i omfattning (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 16).

5.1.3Kvalitetsgranskning skulle komplettera tillsynen

Redan före kritiken i budgetpropositionen 2000 (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 16) bedömde regeringen i sin utvecklingsplan för 1997 att tillsynen behövde kompletteras med kvalitetsgranskning. Det

199

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

handlade bl.a. om att bedöma om kvaliteten var likvärdig mellan kommuner och mellan skolor. Regeringens syfte var också att få underlag för bedömning av måluppfyllelsen inför eventuella beslut om förändringar av skolans styrdokument (skr. 1998/99:121).

Regeringen gav 1998 Skolverket i uppdrag att genomföra natio- nella kvalitetsgranskningar och 1999 inrättades en kvalitetsgransk- ningsnämnd som fullgjorde denna uppgift. Kvalitetsgranskningarna genomfördes av statliga utbildningsinspektörer som hämtades dels från Skolverkets egen personal, dels förordnades experter för viss tid med särskild sakkunskap beroende av granskningsområde. Denna typ av granskningar blev kortlivade och en förändring skedde efter ett fåtal år.

5.1.4Skolverket fick tillsyn och kvalitetsgranskning som huvuduppgift

I utvecklingsplanen Utbildning för kunskap och jämlikhet bedömde regeringen att granskningen av kvalitet och kvalitetsarbete i skolor och kommuner borde stärkas och bli en av Skolverkets centrala myndighetsuppgifter (skr. 2001/02:188). Frågor om skolutveckling skulle i stället ligga i en särskild myndighet som skulle bildas – Myndigheten för skolutveckling (MSU, se vidare avsnitt 5.2.4). Skolverkets huvuduppgift, dvs. tillsyn och kvalitetsgranskning skulle rymmas inom en utbildningsinspektion.

Slutsatserna och beslut från varje inspektion skulle enligt rege- ringens utvecklingsplan återföras till den kommun, enskilda huvud- man och, i förekommande fall, de skolor och övriga verksamheter som granskats. I återföringen kunde enligt regeringens bedömning ”även ingå att lämna råd och rekommendationer rörande deras framtida kvalitetsarbete” (skr. 2001/02:188 s. 28).

Förslagen i utvecklingsplanen genomfördes och 2003–2007 be- drev Skolverket en utbildningsinspektion som omfattade såväl tillsyn som kvalitetsgranskning på nationell nivå. Tillsynen bedrevs utifrån en sexårscykel. Vid sidan av denna inspektion bedrevs även tillsyn av anmälningsärenden (2002:1160).

I samband med att utbildningsinspektionen inrättades vid Skol- verket avvecklades Kvalitetsgranskningsnämnden (prop. 2003/04:1, utg.omr.16, bet. 2003/04:UbU1, rskr. 2003/04:92, 93).

200

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

I budgetpropositionen för 2003 uttalade regeringen ambitionen att Skolverkets inspektion på sikt skulle fördubblas (prop. 2002/03:1, utg.omr. 16) och i budgetpropositionen för 2004 anges målet att inspektionen genom att fördubblas skulle omfatta varje kommun och alla skolor vart sjätte år. Förskoleverksamhet, skol- barnsomsorg och vuxenutbildning skulle med hänsyn till resursskäl granskas främst på huvudmannanivå (prop. 2003/04:1, utg.omr. 16).

5.1.5Statens skolinspektion inrättas

Efter riksdagsvalet 2006 initierade regeringen återigen en översyn av myndighetsstrukturen på skolområdet och föreslog att en ny myn- dighet för tillsyn och kvalitetsgranskning skulle inrättas. Statens skolinspektion (Skolinspektionen) skulle bildas (prop. 2007/08:50). Enligt regeringen skulle skapandet av en särskild myndighet för tillsyn och kvalitetsgranskning innebära att en god granskning av måluppfyllelsen och verksamheten inom förskoleverksamhet, skol- barnsomsorg, skola och vuxenutbildning skulle kunna säkerställas.

Regeringen ansåg, i likhet med den bakomliggande utredningen (SOU 2007:79), att man genom att skilja tillsynsuppgifterna från de föreskrivande, utvecklande och bidragsförmedlande uppgifterna skulle få en tydlig och förutsägbar rollfördelning, vilket i sin tur skulle ge myndigheterna förutsättningar att genomföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. I ovan nämnda proposition utvecklade regeringen sin syn på frågan om att dela upp inspektion, uppföljning och utvärdering på olika myndigheter:

Några remissinstanser har uttryckt farhågor om att det kan vara problematiskt att skilja på inspektion respektive utvärdering och upp- följning i två olika myndigheter eftersom dessa uppgifter kompletterar varandra och eftersom inspektion utförd av en särskild inspektions- myndighet riskerar att bli formfokuserad. Regeringen bedömer dock att en nära samverkan mellan Skolinspektionen och Skolverket kan kom- pensera för de eventuella negativa konsekvenser som en uppdelning av uppgifterna kan få. Skolinspektionen kommer i sin inspektions- verksamhet att ha tillgång till och nytta av uppföljningsinformation och utvärderingar som Skolverket tar fram och Skolverket kommer att ha nytta av material från Skolinspektionen i sitt arbete med uppföljning och utvärdering. Detta bör kunna skapa förutsättningar för ett gott samarbete mellan myndigheterna och det skulle även kunna ses som en ytterligare kvalitetskontroll att två myndigheter bearbetar information rörande samma verksamhet.

201

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

Regeringen ser, som framgått ovan och i likhet med flera remiss- instanser, att det finns både för- och nackdelar med gränsdragningarna inom såväl den nuvarande som den framtida myndighetsstrukturen. Regeringen gör dock bedömningen att fördelarna med en särskild inspek- tionsmyndighet överväger när det gäller att skapa förutsättningar för effektiva statliga insatser i ett decentraliserat skolväsende (prop. 2007/08:50 s. 39).

Det var alltså mot bakgrund av regeringens vilja att ytterligare stärka den statliga kontrollen av skolan som en ny och oberoende myndighet, Statens skolinspektion, startade sin verksamhet den 1 oktober 2008. Den nya myndigheten var skild från Skolverket som behöll sitt ansvar för normering inom skolområdet. Skolinspek- tionen tog över Skolverkets kontor i den del där Utbildnings- inspektion bedrevs och fick därmed en regional organisation. Detta var myndighetens beslut, men hade aviserats av regeringen redan i kommittédirektivet inför att Skolinspektionen inrättades (dir. 2008:3) och ett förslag om en sådan regional organisation lämnades också i det tidigare betänkandet (SOU 2007:79).

Skolverket övertog ansvaret för nationell skolutveckling från MSU som avvecklades 2008, efter att bara ha existerat i fem år (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161).

5.1.6Sammanfattande kommentar – tillsyn och kvalitetsgranskning

Organiseringen av statens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolan har ändrats vid ett flertal tillfällen sedan början av 1990-talet när Skolverket bildades som central tillsynsmyndighet och ersatte den tidigare modellen med Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna, där länsskolnämnderna hade tillsynsansvaret. Organiseringen har sedan dess sett olika ut och fokus har även legat delvis olika, dels på tillsyn som rättssäkerhetsinstrument, dels på kvalitetsgranskning som en mer stödjande funktion för huvudmännen.

En röd tråd under dessa drygt 25 år har dock varit att staten kontinuerligt förstärkt sitt ansvar för tillsyn och annan granskning av skolan. Kulmen på denna utveckling kan sägas ha kommit när Skolinspektionen 2008 inrättades som statlig förvaltningsmyndighet med huvudsaklig uppgift att utöva tillsyn och genomföra kvalitets- granskning över i huvudsak verksamheter inom skolväsendet.

202

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

Även om tillsynen i ett längre perspektiv stadigt har förstärkts så har staten under olika perioder lagt olika vikt på områden som tillsyn och stöd till huvudmän. Det har också i perioder varit fokus på att granskningen från statliga skolmyndigheter ska tas om hand av och bidra till utveckling hos huvudmännen. Detta har framför allt gällt olika former av kvalitetsgranskning. När det gäller själva tillsynen så har den ytterst sällan kopplats ihop med stöd.

Utredningen konstaterar, mot bakgrund av genomgången av tillsyn och kvalitetsgranskning över tid, att det finns för- och nack- delar med olika sätt att organisera statlig tillsyn och kvalitets- granskning av skolväsendet, Det går också att argumentera för och emot vilken omfattning tillsyn och kvalitetsgranskning ska ha.

Oavsett uppfattning anser utredningen att det är viktigt att slå fast att tillsyn handlar om att kontrollera om nationella mål för utbildningen i skollagen (2010:800), eller annan författning, är uppfyllda. Därför anser utredningen att grunduppdraget för till- synen måsta vara att leda till utveckling och förbättring av verk- samheterna inom skolväsendet. Det kan handla om att elevers rättssäkerhet stärks på något centralt och avgränsat område, men också om att tillsynen leder till att en verksamhets systematiska kvalitetsarbete förbättras, vilket därmed skapar förutsättningar för en högre kvalitet i verksamheten.

5.2Statliga myndigheters stöd till skolutveckling

5.2.1Skolutveckling med stöd av länsskolnämnderna

Skolutveckling har under lång tid innefattat två spår, dels ett spår där ämnet och den enskilde läraren står i fokus, dels ett spår där hela skolans organisation är i centrum för skolutvecklingen (Ekholm 2003).

Under efterkrigstiden växte gradvis den sammanhållna enhets- skolan fram. Som nämns i avsnitt 5.1.1 inrättades länsskol- nämnderna 1958. Utöver granskning skulle nämnderna även arbeta med interkommunal samverkan och skolutveckling. En av orsakerna till att skapa en regional skolbyråkrati var att en samlad pedagogisk kompetens kunde byggas upp inom en egen statlig byråkrati för skolområdet. I sammansättningen av nämndernas styrelser betona- des just behovet av pedagogisk sakkunskap (SOU 1955:31).

203

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

Styrning av skolan skedde via Skolöverstyrelsen och länsskol- nämnderna med stöd av skollagen, detaljerade läroplaner, timplaner och statsbidragsbestämmelser.

Skolutveckling var en viktig uppgift för länsskolnämnderna och skolinspektörerna skulle vara ledande i det pedagogiska utvecklings- arbetet. Inspektören skulle alltså både utöva tillsyn (se avsnitt 5.1.1) och stödja pedagogiskt utvecklingsarbete (SOU 1955:31).

Inom länsskolnämnderna kom en ny befattning att inrättas, fortbildningskonsulenten, som hade skolutveckling som en viktig arbetsuppgift. Fortbildningskonsulenten hade både en statlig och kommunal förankring, då konsulenten var anställd både som lärare i en kommun och som statlig tjänsteman. Fortbildningskonsulen- terna kom att få en central roll när nya läroplaner och skolreformer skulle genomföras. Konsulenterna hade också en viktig roll i att svara för ämnesutvecklingen (SOU 1973:48).

5.2.2Skolutveckling efter skolans decentralisering

Efter hand upplevdes den statliga styrningen vara problematisk och med början under 1970-talet blev styrningen allt svagare. Exempelvis märktes detta genom grundskolans läroplan från 1980 (Lgr 80). Lgr 80 innebar att läraren i allt väsentligt fick välja undervisningsmetoder och arbetssätt själv. Skolorna skulle nu också utarbeta lokala arbets- planer som skulle utgöra ett lokalt styrdokument för verksamheten. Regelstyrningen som tidigare styrt skolan uppluckrades och i stället blev allt högre grad av målstyrning statens styrinstrument. En ny decentraliseringsfilosofi slog successivt igenom.

Under 1980-talet tillsattes kommittéer som skulle utreda relationen mellan stat, kommun och skola. År 1989 presenterades propositionen Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer (prop. 1989/90:41). Staten satte nu upp målen och sedan fick kommunerna fritt se till att målen kunde nås.

Kommunerna fick alltså ett betydligt större ansvar för skolorna. Detta visades sig bl.a. i tjänstetillsättning och lönesättning av lärare och rektorer som tidigare bestämts av staten, men nu blev ett kom- munalt ansvar. Det blev också kommunernas ansvar att se till att

204

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

lärarna fick en god fortbildning och fortbildningskonsulenterna avvecklades därmed.

I samband med att kommunerna fick helhetsansvaret för skolan ersattes Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna den 1 juli 1991 av den nya myndigheten Skolverket.

Staten kom nu att omdisponera de ekonomiska medlen så att en- skilda kommuner och skolor fick egna medel till fortbildning inför nya reformer. En viktig förändring var också att kommunerna fick en summa pengar att använda fritt för kompetensutveckling av lärare. Skolutveckling i detta avseende innebar alltså en markant förskjutning av vem som ägde skolutvecklingsfrågan. Det var kom- munerna och inte längre staten, via länsskolnämnderna, som blev ansvariga för skolutveckling.

Övergången från regelstyrning till målstyrning fick också konse- kvenser för skolutvecklingsmöjligheterna. I en regelstyrd skola reglerade staten t.ex. själva organiseringen av undervisningen. I en målstyrd skola öppnades däremot upp för lokala initiativ som skulle resultera i bättre måluppfyllelse. Dessa mål skulle ställas upp av såväl stat som kommun. Samtidigt lyftes några instanser och funktioner fram som viktiga i den nya kommunala skolan. Skolstyrelsen hade ett viktigt uppdrag i att peka ut färdriktningen, men framför allt betonades skolledarens roll i det pedagogiska utvecklingsarbetet. Även lärarna själva skulle i högre grad ta initiativ till skolutveckling (SOU 2014:5).

5.2.3Skolverkets utvecklingsdialoger

Skolverket fick hösten 2000 i uppdrag av regeringen att under en begränsad tidsperiod, fram till den 30 juni 2003, särskilt arbeta med att utveckla formerna för att stödja utvecklingen inom skolväsendet (U2000/03873/S). Syftet var att Skolverket aktivt och i samråd med kommunerna skulle stödja skolor där många elever inte nådde må- len. Den ändrade inriktningen av myndighetens insatser innebar att medel för lokal skolutveckling tillfördes i form av riktade insatser till följd av uppsökande verksamhet och i mindre utsträckning efter ansökan. Uppdraget ledde till att Skolverkets medarbetare under 2001 och 2002 mötte företrädare för ett stort antal kommuner i omfattande utvecklingsdialoger för att stödja kommunerna i deras kvalitetsarbete.

205

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

En extern utvärdering av utvecklingsdialogerna som utfördes av ett danskt utvärderingsinstitut visade tillsammans med Skolverkets interna utvärderingar att kommuner och skolor ställde sig mycket positiva till att möta statliga representanter i samtal om den konkreta verksamheten och som aktivt deltog i att lösa praktiska problem (Ekholm 2005).

5.2.4Skolutveckling blev en uppgift för MSU

I budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1, utg.omr. 16) bedömde regeringen att statens roll i det decentraliserade systemet måste stärkas. De utvecklingsfrämjande insatser som staten ansåg nödvändiga skulle skiljas från den granskande och kvalitetsbe- dömande myndighetsrollen. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att Skolverkets dåvarande uppgifter borde renodlas och en ny ut- vecklingsmyndighet bildas. Liknande argument framfördes även i regeringens utvecklingsplan (skr. 2001/02:188, se även avsnitt 5.1.4).

MSU inrättades den 1 mars 2003 och tog i huvudsak över Skol- verkets uppdrag om skolutveckling. Myndigheten fick uppdraget att stödja utvecklingsarbete i kommuner och skolor, visa på framgångs- faktorer samt dokumentera och sprida intressanta exempel. MSU hade huvudkontor i Stockholm och fem regionala avdelningar.

5.2.5Skolutvecklingen begränsades – huvudmannens eget ansvar betonades

Statens ansvar behövde förtydligas, renodlas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av ansvarsfördelning mellan stat och skolhuvudman. Regeringen framhöll att kvalitetsutvecklingen i ett mål- och resultatstyrt skolväsende först och främst var ett ansvar för varje huvudman och skola. Verksamhetens självbestämmande och den professionella friheten för lärare och rektorer borde enligt regeringen öka och av den anledningen skulle de statliga ut- vecklingsinsatserna begränsas.

206

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

De nationella skolutvecklingsinsatser som Skolverket genom- förde skulle kunna motiveras utifrån ett statligt ansvar för likvär- dighet över landet och utifrån att det förelåg ett tydligt mervärde i nationella insatser. De statliga utvecklingsinsatserna fick enligt regeringen inte leda till att skolhuvudmännens ansvar för att lokalt utveckla skolan i förhållande till de nationella målen begränsades eller blev otydligt. Regeringen bedömde därför att statens utveck- lingsinsatser borde begränsas och förtydligas. Förslagen fick bl.a. till följd att MSU lades ned och att Skolverket tog över ansvaret för nationell skolutveckling (prop. 2007/08:50).

5.2.6Skolutveckling under senare år

Under senare år har Skolverket tillförts stora resurser för nationell skolutveckling, dvs. för stöd till huvudmännens arbete med skol- utveckling. Till stor del är stödinsatserna generella, men under sena- re år har även riktade insatser ökat i omfattning (se avsnitt 4.1.5).

5.2.7Sammanfattande kommentar – statens organisering av stöd till skolutveckling

Stöd till skolutveckling har varit en statlig uppgift under lång tid. Stödet har avsett såväl utveckling av skolan som organisation som utveckling och fortbildning av enskilda skolledare och lärare. Stöd till skolutveckling har dock bedrivits med olika inriktning och ambitionsnivå från tid till annan.

Utredningen kan konstatera att statens stöd till skolutveckling, eller skolförbättring, har ökat väsentligt under senare år. Det gäller såväl generella som riktade insatser.

Av direktivet till denna utredning framgår att regeringen anser att det fortsatt krävs effektivt stöd till skolutveckling (dir. 2017:37).

En uppgift för utredningen är att, mot bakgrund av utvecklingen över tid, analysera och överväga vilket behov som finns av statligt stöd till utveckling inom skolväsendet och bedöma hur det bör organiseras för att bli så effektivt som möjligt. Ska effektivt statligt stöd till skol- utveckling t.ex. bedrivas på nationell nivå eller behövs det också insatser som är anpassade efter lokala förutsättningar och hur ska de i så fall organiseras?

207

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

5.3Det statliga ansvaret för specialpedagogiskt stöd och huvudmannaskapet för specialskolorna

I detta avsnitt behandlas statliga skolmyndigheters ansvar för specialskolorna och specialpedagogiskt stöd över tid. I avsnittet används uttrycken handikapp, funktionshinder och funktionsned- sättning i huvudsak beroende av vilket uttryck som användes under de olika tidsperioder som beskrivs nedan.

5.3.1Specialskolan – Skolöverstyrelsens ansvar

Specialskolor – i huvudsak en statlig angelägenhet

Från att ha varit ett kommunalt eller landstingskommunalt ansvar överfördes utbildningen inom specialskolor helt till staten 1938 (Skolverket 2005) och utbildning anordnades för elever med dövhet i fyra distrikt i landet, med skolor i Härnösand, Lund, Stockholm och Vänersborg. För elever med dövstumhet startades en skola i Örebro som senare blev ett femte distrikt med samma typ av utbild- ning som övriga specialskolor. På 1960-talet startades ytterligare tre specialskolor med hela landet som upptagningsområde. Dessa hade olika inriktningar: mot döva och hörselskadade elever med utveck- lingsstörning (Åsbackaskolan i Gnesta), synskadade och synskadade elever med ytterligare funktionshinder (Ekeskolan i Örebro) och döva elever med beteendestörning (Hällsboskolan i Sigtuna). Utbildning för elever som var blinda och synskadade bedrevs vid Tomtebodaskolan i Solna (SOU 1998:66). Här kan noteras att eleverna, i enlighet med den tidens synsätt, beskrivs som att de är hörselskadade, synskadade osv., inte i termer av att de har en funktionsnedsättning.

Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna fick det övergripande ansvaret för skolgången för elever med handikapp och fick också vissa förvaltningsuppgifter i förhållande till specialskolorna, som i övrigt var egna nämndmyndigheter.

På 1970-talet kom huvudmannaskapet för specialskolorna att diskuteras. Det fanns, som även framgått av tidigare avsnitt, en decentraliseringstanke och Utredningen om skolan, staten och kom- munerna framhöll i sitt betänkande att specialskolan egentligen var

208

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

en utbyggnad av den specialundervisning som fanns inom grund- skolan och det framhölls att specialskolorna skulle kunna behålla karaktären av en speciell skolform även med ett kommunalt huvudmannaskap (SOU 1975:6).

Integrationsutredningen ansåg däremot att ett kommunalt hu- vudmannaskap inte skulle garantera att den kompetens som fanns vid de olika specialskolorna skulle kunna upprätthållas och ansåg det inte heller som självklart att det skulle vara ett kommunalt åtagande att anordna regional eller rikstäckande utbildning (SOU 1979:50). Regering och riksdag hade ingen avvikande uppfattning utan konstaterade att det inte fanns några hinder för samverkan med kommunala skolor och därmed fanns det ingen anledning att för- ändra huvudmannaskapet (prop. 1980/81:100, bet. 1980/81:UbU25, rskr. 1980/81:332).

Specialpedagogiskt stöd via länsskolnämnderna

Länsskolnämnderna hade inte bara visst ansvar för specialskolorna, utan hade också en stödorganisation med konsulenter för vissa funk- tionshinder. Dessutom fanns det regionala planeringsberedningar, knutna till länsskolnämnderna, vars syfte var att genom regional samverkan bl.a. bidra till större valmöjligheter beträffande skol- gången för elever med handikapp (1984:75). Vidare skulle Statens institut för läromedel (SIL) producera läromedel för elever med funktionshinder (1987:58).

5.3.2Statens institut för handikappfrågor

I samband med att Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna av- vecklades 1991 fördes ansvaret för frågor om elever med handikapp över till den nya myndigheten Statens institut för handikappfrågor (SIH) och länsskolnämndernas s.k. fältorganisation togs i allt vä- sentligt över av SIH. Genom detta skapades enligt dåvarande rege- ring en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun som bl.a. innebar att det skulle vara tydligt vilken statlig myndighet som ansvarade för frågor som rörde elever med handikapp. Organi- seringen skulle motverka den brist på enhetlighet och koncentration som hade funnits tidigare, när ansvaret hade varit fördelat på flera

209

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

statliga myndigheter som dessutom hade andra ansvarsområden. De resurser som avsatts för att tillgodose elevernas intressen och behov skulle dessutom kunna användas mer effektivt (prop. 1990/91:18).

I propositionen nämns även möjligheten att överföra uppgifterna till Skolverket som också inrättades 1991, men regeringen ansåg att en sådan lösning återigen skulle leda till oklara ansvarsförhållanden i en myndighet med flera skilda uppgifter. Det kan dock noteras att elever med handikapp fortfarande skulle ingå i Skolverkets uppdrag att utveckla och utvärdera skolan i överensstämmelse med de nationella målen för utbildningen.

SIH-utredningen framhöll att Skolverkets och SIH:s fältorgani- sationer skulle samverka (Ds 1995:60). Utbildningsutskottet förstärkte detta ytterligare i sitt betänkande och poängterade att Skolverkets fältorganisation och SIH:s konsulenter måste agera till- sammans och samverka på ett sätt som kunde gagna de handikappade eleverna i hela skolväsendet (bet. 1990/91:UbU21). Utskottet ansåg dock att det inte skulle vara möjligt för Skolverket att själv ha den expertkompetens som krävdes. I nämnda departementspromemoria betonas att samarbetet borde utvecklas och att de olika kompetens- erna borde tas till vara. Något utvecklas samarbete förekom emeller- tid knappast. På åtminstone en ort var de båda fältorganisationerna samlokaliserade så där förekom, enligt utredningens egen erfarenhet, informella former av samverkan mellan Skolverkets undervisnings- råd och SIH:s konsulenter, men något systematiskt samarbete fanns inte heller där.

Det konstaterades senare att beslutet om att inrätta SIH inte hade föregåtts av en mer förutsättningslös prövning av behovet av stöd när det gäller elever med olika handikapp. Inte heller hade det egentligen prövats om det centrala myndighetsansvaret inom sko- lans område skulle kunna klaras inom en myndighet (Ds 1995:60).

I departementspromemorian lämnades ett förslag om att en ut- redning skulle få i uppdrag att förutsättningslöst pröva uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten och de kommunala huvudmännen och med en uttalad inriktning att myndighetsuppgifter för SIH och Skolverket skulle slås samman.

210

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

5.3.3FUNKIS-utredningens förslag om att ta bort specialskolan som skolform

År 1998 föreslog FUNKIS-utredningen att specialskolor med ett regionalt upptagningsområde skulle upphöra som egen skolform. Förslaget innebar att de fem kommuner där dessa skolor var belägna skulle ta över ansvaret för skolorna. När det gällde riksskolorna föreslogs att Ekeskolan, för elever med blindhet och synskada och ytterligare funktionsnedsättning, samt Hällsboskolan, för elever med talskada eller dövhet eller hörselskada som på grund av bl.a. beteendestörningar inte kunde gå i en regional specialskola, skulle läggas ned. Det bedömdes att dessa elevgrupper skulle kunna få sin utbildning tillgodosedd i hemkommunerna. Däremot förslogs att det fortfarande skulle finnas resurscenter för dessa elever.

För att försäkra sig om tillgången till en teckenspråkig miljö föreslogs att krav på teckenspråkig grundskola skulle regleras i skollagen.

Åsbackaskolan, för elever med dövhet eller hörselskada och ut- vecklingsstörning, föreslogs däremot ha ett fortsatt statligt huvud- mannaskap och dessutom föreslogs att Åsbackaskolan skulle överta ansvaret för utbildningen för elever med dövblindhet.

Syftet med den föreslagna förändringen var att utbildningen för de elever som tillhörde specialskolans målgrupp skulle vara jämställd med övrig utbildning i det offentliga skolväsendet och att för- ändringen skulle bidra till en likvärdig utbildning för alla elever. Staten skulle dock, enligt förslaget, bidra med verksamhetsstöd genom avtal med kommunerna (SOU 1998:66).

Regeringen anslöt sig till flertalet förslag som lämnades av FUNKIS-utredningen, men bl.a. mot bakgrund av ett flertal remiss- instansers tveksamhet bedömde regeringen att de regionala special- skolorna skulle finnas kvar och att huvudmannaskapet även fortsatt skulle vara statligt (prop. 1998/99:105, bet. 1999/2000:UbU4, rskr. 1999/2000:14).

211

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

5.3.4SIH avvecklades och inordnades i en ny myndighet – Specialpedagogiska institutet

Av propositionen Elever med funktionshinder – ansvar för utbild- ning och stöd (prop. 1998/99:105) framgår att redan när SIH inrättades fanns det kritiska röster som menade att en sådan orga- nisation stred mot principen att ansvaret för frågor om funktions- hinder ska ligga på alla nivåer i skolsystemet – staten, kommunerna eller andra huvudmän och skolorna. Flera framhöll också att det specialpedagogiska stödet inte borde särskiljas från andra skolfrågor. Regeringen ansåg emellertid att det möjligen fanns en delvis oklar ansvarsfördelning mellan myndigheterna med brister i samverkan mellan SIH och Skolverket som följd.

I nämnda proposition anges att statens stöd i specialpedagogiska frågor vid denna tid främst var riktat mot elever med synskada, dövhet och hörselskada, rörelsehinder, grav språkstörning och ut- vecklingsstörning. Det var också för dessa elever det fanns särskilda skolformer. Stödet till elever med neuropsykologiska funktions- nedsättningar var däremot inte alls lika utbrett. Regeringen uttalade att det borde vara ett kommunalt ansvar att stödja de sistnämnda grupperna, medan staten skulle följa forskning och sprida ny kun- skap inom området.

Regeringen kom dock fram till att en ny myndighet med en be- slutande nämnd som skulle ha ett samlat ansvar för det special- pedagogiska stödet borde inrättas (prop. 1998/99:105, bet. 1999/2000:UbU4, rskr. 1999/2000:14).

Den 1 juli 2000 bildades Specialpedagogiska institutet (SIT) som ersatte SIH och fyra resurscenter för elever med syn- eller talskada. Därutöver kom ett antal kunskapscentrum inom områdena rörelse- hinder, dövhet, hörsel och autism att ingå i myndigheten, liksom datapedagoger som tidigare funnits vid särskilda regionala centrum.

Av myndighetens numera upphävda instruktion (2001:286) framgår att verksamheten hade huvudkontor i Härnösand och var indelad i fem regioner med kontor i Umeå (som också hade en särskild enhet för försäljning av läromedel), Stockholm (som även hade en enhet som producerade läromedel), Örebro, Göteborg och Malmö. Det fanns dessutom tjugo lokalkontor och fem resurs- centrum där elever kunde erbjudas visstidsutbildning som syftade till att de sedan skulle fortsätta sin utbildning på hemorten.

212

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

Basuppgifterna kom att främst bestå i att ge råd och handledning, genomföra kompetensutvecklingsinsatser, informera om special- pedagogiska frågor, bidra till specialpedagogisk utveckling, samman- ställa och sprida forskning och samverka internationellt inom området.

5.3.5Specialskolorna blev en egen myndighet – Specialskolemyndigheten

Specialskolorna hade varit egna myndigheter med nämnder be- stående av företrädare för såväl stat, kommuner som landsting dels för att ge inflytande, dels för att öka de specialpedagogiska kunska- perna lokalt. Vid samma tidpunkt som SIT bildades, den 1 juli 2000, slogs de enskilda skolmyndigheterna samman till en. Special- skolemyndigheten ansvarade för undervisningen av barn och ung- domar med dövhet och hörselskada, dövhet eller hörselskada och utvecklingsstörning samt barn och ungdomar som var födda med dövblindhet. Ett särskilt uppdrag var att säkerställa en god tecken- språkig miljö, men också att svara för likvärdighet och kvalitets- utveckling vid specialskolorna (1995:401).

5.3.6SIT och SPM avvecklades och Specialpedagogiska skolmyndigheten inrättades

Den 1 juli 2008 återetablerades Ekeskolan och Hällsboskolan (prop. 2007/08:112, bet. 2007/08:UbU16, rskr. 2007/08:212). Den utredning som, i enlighet med sina direktiv, lämnade detta förslag hade också i uppdrag att granska ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gällde specialskolan. I betänkandet före- slogs dock inga förändringar, förutom ett ökat statligt bidrag till kommunala insatser för elever med hörselskada (SOU 2007:30).

I mars 2007, parallellt med nämnda utredning, fick en särskild utredare i uppdrag att göra en myndighetsöversyn av de statliga förvaltningsmyndigheterna inom skolområdet. Av direktivet, när det gäller specialpedagogiska frågor, framgår att utgångspunkten skulle vara att en särskild myndighet skulle ge råd och stöd i special- pedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funk- tionshinder samt bedriva undervisning för vissa barn och unga med

213

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

funktionshinder. Utredaren skulle särskilt pröva om SPM skulle kunna bli en operativ avdelning i den nya myndigheten. Varför en förändring behövdes framgår inte av direktivet (dir. 2007:28), förutom att det klart framgår att kostnaderna skulle sänkas och myndigheterna totalt sett bli färre.

Utredaren konstaterar i sitt betänkande att mångfalden av myn- digheter med uppgifter som berörde barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder bidrog till otydliga ansvarsförhållanden och gräns- dragningsproblem. Myndigheter som hade sådana uppgifter var SIT, SPM, Skolverket och MSU (SOU 2007:79). Det bedömdes att en sammanslagning av SIT och SPM, till Myndigheten för special- pedagogik, skulle innebära högre effektivitet och leda till ökad samsyn och verksamhetsmässiga fördelar som bl.a. skulle gynna elever och vårdnadshavare. Utredningen menade också att en gemensam myndighet skulle öka förutsättningarna för samverkan och erfarenhetsutbyte och främja kvaliteten i den stödjande verk- samheten.

I betänkandet föreslås att ledningen för myndigheten skulle lokaliseras till Härnösand och att myndigheten skulle finnas i fem regioner, nämligen Göteborg, Malmö, Stockholm, Umeå och Örebro. Dessutom föreslogs att lokalkontor skulle inrättas i den utsträckning det behövdes. Av kommittédirektivet inför bildandet av myndigheten anger den dåvarande regeringen att det fanns behov av verksamhet på flera orter (dir. 2008:5).

Regering och riksdag följde i stort sett utredningens förslag men ändrade namnet till Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), vilket flera remissinstanser hade föreslagit (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161). Av propositionen framgår att regeringen ansåg att den nya myndigheten skulle ses som ett sätt att öka tydligheten för elever, vårdnadshavare och kommuner vad gäller vem som har ansvaret för frågor som rör utbildning, råd och stöd. Regeringen ansåg dock att en ny myndighet för elever med funk- tionshinder inte fick innebära att övriga myndigheter inom ut- bildningsområdet avhände sig sitt ansvar för dessa elever. Genom att Skolverket skulle behålla sektorsansvaret och genom att perspektivet skulle finnas med i Skolinspektionens granskningar skulle det fortfarande komma att finnas kompetens om funktionshindrade elever vid fler myndigheter än SPSM (prop. 2007/08:50).

214

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SPSM inrättades den 1 oktober 2008 och blev den huvudsakliga myndigheten, eller åtminstone den myndighet som har det mest omfattande uppdraget, för specialpedagogiska frågor.

5.3.7Sammanfattande kommentar – statligt special- pedagogiskt stöd och specialskolan

Från att inledningsvis ha legat i en och samma myndighet som övriga skolfrågor har statens ansvar för och stöd i specialpedagogiska frågor i hög grad separerats och lagts i egna myndigheter.

Enligt utredningens direktiv ska utredningen bl.a. utreda och föreslå hur det statliga specialpedagogiska stödet bör organiseras på ett tydligt och effektivt sätt (dir. 2017:37).

Historiken visar att frågan inte är enkel och att olika strömningar har funnits. Diskussioner om att de specialpedagogiska frågorna i stort ska hanteras i egna myndigheter eller ej har varit ständigt återkommande, men staten har under de senaste dryga 25 åren vidhållit att specialpedagogiska frågor är så specifika att de åtmins- tone delvis ska särskiljas från övriga skolfrågor.

Detsamma gäller specialskolorna. Sådana har funnits länge och sedan 1938 har de bedrivits i statens regi. Huvudmannaskapet har diskuterats många gånger, men specialskolorna har bedömts så spe- cifika med ett behov av särskild kompetens att statsmakterna har ansett det lämpligast att behålla staten som huvudman, även när kommunerna blev huvudmän för den största delen av övriga skol- väsendet.

Utredningen har inte funnit några studier om vilka konsekvenser olika myndighetsstrukturer har fått för eleverna eller några gedigna argument för statsmakternas ställningstaganden när det gäller specialpedagogiska frågor och huvudmannaskapet för specialskolan. Utredningen håller det för troligt att staten bedömt att attityd- förändringar, synen på särskilt stöd och elever med funktionsned- sättning inte förändrats tillräckligt i riktning mot att de special- pedagogiska frågorna är en väsentlig del av skolans och förskolans hela uppdrag. Det skulle alltså, med ett sådant synsätt, å ena sidan kunna finnas en risk att frågorna inte skulle få tillräckligt utrymme och en tillräckligt stark ställning i förhållande till elevers och barns behov och möjligheter om frågorna skulle hanteras gemensamt med andra frågor. Eller, går det, å andra sidan, att stärka det generella

215

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

specialpedagogiska stödet från statens sida samtidigt som staten ser till att stödet kommer till nytta för varje elev eller barn som behöver det?

5.4Uppföljning och utvärdering

De stora skolreformerna med början vid 1900-talets mitt föregicks ofta av försöksverksamhet som även utvärderades. Den tidens mest avancerade pedagogiska forskning användes i reformarbetet. Fokus låg på att så långt som möjligt i förväg säkra de beslut som fattades och sedan justera under tiden som reformerna genomfördes. Att utvärdera i efterhand var däremot inte lika högt prioriterat (SOU 2014:12).

Efter förslag i propositionerna Skolans utveckling och styrning och Ansvaret för skolan beslutade riksdagen principerna för den nuvarande ansvarsfördelningen mellan staten och skolhuvudmännen (prop. 1988/89:4, bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95, prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Mål- och resultat- styrning infördes för skolsektorn. Det innebar ett ökat lokalt ansvar för verksamheten. Den statliga detaljstyrningen minskade samtidigt som kraven på utvärdering och resultatkontroll skärptes. Den nya myndigheten Skolverket, som inrättades 1991, fick som över- gripande uppgift att hävda de nationella målen för skolväsendet. En huvuduppgift blev att utveckla och ansvara för en nationellt sam- manhållen och samordnad uppföljning och utvärdering av skol- väsendet.

Av propositionen om skolans utveckling och styrning framgår att traditionen att utvärdera verksamheten hade varit svag i svensk skola. Den dåvarande regeringen menade att målstyrning förutsätter att läroplanens mål närmare preciseras i det lokala planeringsarbetet. Ett styrsystem som i större utsträckning skulle bygga på målstyrning förutsatte kraftigt utökade insatser för utvärdering på alla nivåer i skolväsendet (prop. 1988/89:4). Detta upprepas sedan i ansvars- propositionen där regeringen anger att uppföljning och utvärdering måste bedrivas såväl på den enskilda skolan som på kommunal och nationell nivå (prop. 1990/91:18).

Avsikten var att riksdag och regering regelbundet skulle få en bild av tillståndet i skolan genom utvärderingar och andra rapporter. Den

216

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

då befintliga uppföljningen och utvärderingen av verksamheten i skolan betraktades av regeringen som osystematisk och fragmen- tarisk.

Av ansvarspropositionen framgår också att Skolöverstyrelsen vid den tiden arbetade med att ta fram riktlinjer för den nationella utvärderingen av undervisningsresultat. Regeringen ansåg att denna utvärdering skulle kompletteras av en nationell uppföljning i syfte att systematiskt kunna jämföra kommunernas prestations- och kostnadsutveckling för de olika skolformerna, dvs. för de samlade statliga och kommunala resurserna (prop. 1990/91:18).

Det nationella utvärderingsprogrammet skulle enligt regeringen utvecklas successivt. En viktig uppgift förväntades bli att planera och samordna arbetet, så att en samlad bild av skolans verksamhet skulle kunna presenteras som underlag för ställningstaganden i fråga om skolans framtida styrning och utveckling. Det borde, enligt ansvars- propositionen, ankomma på regeringen att ge riktlinjer för det fortsatta arbetet.

I slutbetänkandet Utredningen om förbättrade resultat i grund- skolan (SOU 2014:12) konstateras att Skolöverstyrelsens nationella utvärderingsprogram aldrig kom att fullföljas. Arbetet avslutades i samband med att Skolöverstyrelsen avvecklades och Skolverket tog över ansvaret för utvärdering.

Skolverket har på eget initiativ genomfört flera nationella ut- värderingar av grundskolan. Den senaste stora utvärderingen, NU 03, genomfördes 2003 (Skolverket 2003b). Fortfarande saknas dock ett nationellt system för att mäta och jämföra elevernas kunskaper över tid (SOU 2014:12).

5.4.1Sammanfattande kommentar – statens ansvar för uppföljning och utvärdering

Omkring ett kvarts sekel har förflutit sedan kommunerna fick hel- hetsansvaret för skolan och mål- och resultatstyrningen introdu- cerades. Under årens lopp har flera offentliga utredningar och myndighetsrapporter uppmärksammat brister i den styrmodell som benämns mål- och resultatstyrning och inte minst i den viktiga uppföljning och utvärdering som är tänkt att ligga till grund för för- ändringar och utveckling av styrningen på olika nivåer i systemet.

217

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

Det har enligt utredningens uppfattning skett en utveckling av uppföljnings- och utvärderingssystemet efter Skolverkets bildande. Intensiteten har dock varierat över tid och fortfarande kvarstår ambitioner att infria. System- och reformutvärderingar, som rimligt- vis är viktiga, har t.ex. inte alls fått särskilt stort utrymme.

Skolinspektionens tillsyner visar vidare att det för många kom- muner och enskilda skolhuvudmän fortfarande finns en stor för- bättringspotential när det gäller uppföljningen och utvärderingen av den egna verksamheten och i det systematiska kvalitetsarbetet i övrigt (www.skolinspektionen.se).

I uppdraget till denna utredning ingår att analysera behovet av statlig granskning av skolväsendet, t.ex. utvärdering och kvalitets- granskning, i syfte att förbättra nyttan för huvudmän och skolor och vid behov föreslå hur en sådan verksamhet ska organiseras (dir. 2017:37). Utredningen ser det som angeläget att med utgångspunkt i en analys av hur uppföljning, utvärdering och kvalitetsgranskning har organiserats och nyttjats över tid, överväga hur framtiden bör se ut när det gäller dessa områden.

5.5Statliga skolmyndigheters roll i kompetensutveckling

I detta avsnitt redovisas statens ansvar för kompetensutveckling för främst rektorer och lärare över tid. Kompetensutveckling för för- skolechefer och förskollärare anordnad av staten förekom historiskt sett inte i så stor utsträckning. Det kan bero på att det inte fanns några författningskrav när det gäller dessa kategorier.

Utredningen har valt mellan att använda uttrycket fortbildning eller kompetensutveckling i betänkandet. Någon definition av respektive uttryck har utredningen inte funnit och dessutom har det genom samtal under utredningens gång visat sig att uttrycken tolkas på olika sätt. Kompetensutveckling är emellertid det uttryck som används i skollagen. Det fanns ett förslag om att ändra detta till fort- bildning i den skollag som trädde i kraft 2011, men efter starka re- missynpunkter behölls uttrycket kompetensutveckling. Bland annat ansågs kompetensutveckling vara ett bredare och mer etablerat begrepp (prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370). Utredningen har därför valt att i huvudsak använda

218

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

uttrycket kompetensutveckling. Fortbildning används vid referat och liknande från äldre dokument.

5.5.1Rektorers utbildning i Skolöverstyrelsens regi eller med bidrag under 1950- och 1960-talen – fokus på regelverk och administration

När enhetsskolan (grundskolan) introducerades i slutet av 1950- talet genomfördes frivilliga skoladministrativa kurser för skolledare i Skolöverstyrelsens regi. Skolans reglering behandlades huvud- sakligen i utbildningen, men även pedagogisk ledning och elevvård var centrala delar (Ekholm 2016, SOU 1964:53, SOU 2004:116).

De fackliga lärarorganisationerna och Svenska stadsförbundet tillsammans med kommunförbundet anordnade också kurser med fokus på i stort sett samma frågor. Det var stor efterfrågan och Skolöverstyrelsen lämnade så småningom statsbidrag till kurserna (SOU 1964:53, Ekholm 2016).

Imitten av 1960-talet lämnade den skoladministrativa utred- ningen förslag till en ny skolledarutbildning (SOU 1964:53) som kan sägas vara starten för en mer utbyggd sådan (Berg 1990). Moti- ven var dels att det behövdes en grundläggande utbildning för att utveckla ledarförmågan, dels en fortbildning för att skolledarna skulle bli väl skickade att leda skolans organisatoriska och peda- gogiska utvecklingsarbete. Skolöverstyrelsen fick ansvar för utbild- ningen (prop. 1966:74, SU 1966:90, rskr. 1966:205).

Skoladministrativa utredningen nämnde även skolcheferna som en skolledarkategori i samband med statlig utbildning, men det be- dömdes, trots att skolchefen då var en reglerad befattning, vara en i första hand kommunal angelägenhet att anordna utbildning för dessa (prop. 1966:74). Skolchefen var en statligt reglerad befattning under tiden 1958–1991 (1956:64, 1990:1477, se även Nihlfors 2003).

I mitten av 1960-talet bildades ett fackförbund enbart för skol- ledare. Förbundet ansåg att skolledare skulle betraktas som en egen profession, vilket innebar att det också ansågs särskilt angeläget med en systematisk utbildning riktad till skolledare. Berg (1990) menar att skolledarskapet enligt tradition varit en bisyssla till lärararbete, men att det sedan efterkrigstiden blivit ett mer självständigt yrke. Även Lärarnas Riksförbund talar om flera professioner inom

219

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

skolväsendet (www.lr.se), medan Lärarförbundet i stället talar om en profession (www.lararforbundet.se).

SIA-utredningen, om skolans inre arbete, föreslog sedermera en obligatorisk skolledarutbildning där vikten av kunskaper om skolans mål och regler och om utvärdering betonades (SOU 1974:53). Detta var en följd av förslag om bl.a. en friare resursfördelning och om vikten av att granska den egna verksamheten (se avsnitt 5.4).

5.5.2En systematisk skolledarutbildning tog form under 1970-talet – fokus på lagarbete

Ett nationellt utbildningsprogram för alla rektorer lagstadgades 1976, men utbildningen blev inte obligatorisk. Regeringen ansåg dock att det med anledning av en ökad frihet för skolledarna – dvs. början till en ökad decentralisering – var angeläget med en syste- matisk utbildning (prop. 1975/76:39, bet. 1975/76:UbU30, rskr. 1975/76:367).

Åter hade diskussioner pågått om vem som skulle anordna ut- bildningen. Efter regeringens samråd med Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Skolledarna fick Skolöverstyrelsen upp- draget (Jacobsson, Svensson & Tomson 2013).

I utbildningen betonades bl.a. skolans mål, deltagarnas själv- kännedom och relationer mellan människor samt verksamhets- utveckling, demokratiska arbetssätt och lagarbete. Regeringen be- tonade, i tidens anda, att lagarbete skulle känneteckna alla delar av utbildningen (prop. 1975/76:39). Skolledare från en kommun eller ett rektorsområde skulle delta i utbildningen samtidigt och skol- chefen och någon politiker skulle följa utbildningen. Den delades in i regioner och leddes av s.k. lagledare som var anställda av Skolöver- styrelsen.

Parallellt med den nya utbildningen startade Malmö högskola och Högskolan i Örebro kurser för skolledare. Avsikten var att hög- skoleutbildningen skulle kunna jämföras med den utbildning som låg under Skolöverstyrelsen och alltså inte var akademisk (Ekholm 2016).

I slutet av 1970-talet började diskussionerna om en akademisk utbildning för skolledare allt mer ta fart. Ett decennium senare bildades Skolledarhögskolan med utbildning i Örebro, Stockholm och Dalarna. En fullföljd grundutbildning gav 60 akademiska poäng

220

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

och det fanns möjlighet att studera vidare till en licentiatexamen. Detta initiativ medförde att fler högskolor, t.ex. Kristianstad och Umeå, började starta kurser för skolledare. De som ledde den reg- lerade statliga utbildningen var inte särskilt positiva till detta, utan menade att vad som behövdes för skolledarnas del var den mer vardagsanknutna utbildning som bedrevs. Dock ledde detta till att den fördjupningsutbildning som fanns inom ramen för den statliga utbildningen kunde leda till högskolepoäng (Ekholm 2016).

5.5.3En ny skolledarutbildning startade i mitten av 1980-talet – målstyrningen står i fokus

Efter utvärderingar och andra granskningar av det tidigare prog- rammet under 1980-talet, som avslutades 1986 med kunskaps- sammanställningar i OECD:s regi (Ekholm 2016), beslutade regeringen om en ny rektorsutbildning där staten och kommunerna gavs ett delat ansvar. Staten fick ansvar för det nationella rektorsut- bildningsprogrammet som alla rektorer som varit anställda som sådana i två år skulle erbjudas. Återigen diskuterades om utbild- ningen skulle integreras i universiteten, men det bedömdes alltjämt att kopplingen till skolans vardagsverklighet var så viktig att man inte ville ”riskera att det teoretiska” skulle ta över (Jacobsson, Svensson & Tomson 2013 s. 21). Innehållet i den nya utbildningen fokuserade på kunskap och förståelse för de nationella målen för skolan och på kunskap om skolans roll i samhället. Därutöver erbjöds ett antal påbyggnadsutbildningar i form av universitetskurser.

Kommunerna fick ansvar för ett rekryteringsprogram för perso- ner som ville satsa på en skolledarkarriär och för ett introduktions- program som skulle underlätta för rektorer under deras första år i skolledaryrket (SOU 2004:116).

I de regioner som genomförde den statliga utbildningen fanns samrådsgrupper med företrädare för kommunerna, de fackliga orga- nisationerna och högskolan. Man prövade sig fram i regionerna, vilket innebar att utbildningen kunde se olika ut (Ekholm 2016). I syfte att förtydliga utbildningen och se till att den blev likvärdig lades en ny ramplan fram av Skolöverstyrelsen 1989 (Nestor 2006). Utbildningen breddades och handlade nu om samhället och dess krav på skolan, det lokala organisationsperspektivet och skolan sedd ur ett undervisningsperspektiv.

221

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

I samband med en översyn av utbildningen fördes utbildningarna under en kortare tid helt över till Skolverket, men Skolverket fick 1994 åter uppgiften att göra överenskommelser med högskolor och universitet om den reviderade utbildningen som fick namnet Rektors- utbildningen (RUT). Utbildningen omfattade fyra områden: skolans mål, skolans styrning, den pedagogiska utvecklingen samt upp- följning och utvärdering. Samrådsgrupper knöts liksom tidigare till utbildningarna, nu med representanter för fackliga organisationer, lärosäten, kommuner och näringsliv. Det blev också en starkare knytning till akademin där det blev möjligt att efter särskild examination få akademiska poäng för sin utbildning (Ekholm 2016).

Efter bara några år föreslog Lärarutbildningskommittén att ut- bildningen precis som tidigare skulle vara en befattningsutbildning för nytillträdda rektorer, men det föreslogs också att utbildningen skulle vara öppen för andra, t.ex. personer som hade en ambition att bli rektorer. Utbildningen skulle leda till 40 akademiska poäng och den som hade gått rektorsutbildningen och varit verksam som rektor i tre år skulle få en skolledarexamen (SOU 1999:63).

5.5.4En rektorsutbildning med inriktning mot utbildnings- ledarskap – att leda en decentraliserad skola

Regeringen anammade i stora delar Lärarutbildningskommitténs förslag (SOU 1999:63), men framhöll att målgruppen för utbild- ningen även fortsättningsvis enbart skulle vara nytillträdda rektorer (prop. 1999/2000:135). Utbildningen kom heller inte att leda till någon examen. Av propositionen framgår att utbildningen skulle betona kunskap om skolans mål och uppdrag, skolans styrning för skolutveckling som ett lokalt ansvar, uppföljning, utvärdering och kvalitetsredovisning. Skolverket fortsatte att göra överenskommelser med högskolor och universitet om att genomföra utbildningen i olika regioner.

År 2004 fick MSU regeringens uppdrag att utveckla innehåll och form för skolledarutbildningen i syfte att den skulle få större effekt. Utbildningen föreslogs bestå av fem steg, från rekrytering till mastersexamen. Skolverket föreslogs anordna flertalet av stegen och högskolor och universitet skulle ansvara för det sista steget i utbild- ningen. MSU skulle samordna utbildningen och föra skollednings- dialoger med kommunerna (Myndigheten för skolutveckling 2006).

222

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

Regeringen gick inte vidare med förslaget, utan efter regimskiftet 2006 tillsattes en arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet som fick i uppgift att utarbeta ett nytt förslag.

Arbetsgruppen föreslog en akademisk utbildning om tre delar som skulle ge 10 högskolepoäng vardera: skoljuridik och myndig- hetsutövning, mål- och resultatstyrning samt skolledarskap. I för- slaget betonades kursernas ordning som skulle avslutas med skol- ledarskap. Efter genomgången utbildning skulle skolledarna kunna få ett certifikat som skulle meddelas av Skolverket. Arbetsgruppen föreslog också en starkare statlig styrning som innebar att utbild- ningen skulle regleras i förordning. Här lades grunden för den nuvarande befattningsutbildningen för rektorer och andra med motsvarande ledningsfunktion (Ds 2007:34).

5.5.5Under 1960- och 1970-talet fick lärare individinriktade fortbildningsmöjligheter genom länsskolnämndernas försorg

När grundskolan inrättades under 1960-talet inrättades också en statlig fortbildningsorganisation med fortbildningsledare och fort- bildningskonsulenter vid länsskolnämnderna (se även avsnitt 5.2.1). Förutom skolbesök och lokala utbildningar genomfördes s.k. läns- studiedagar och sommarkurser. Det utvecklades även fortbild- ningsinstitutioner knutna till lärarhögskolorna. Dessförinnan hade kompetensutveckling vanligen skett genom de fackliga organisa- tionerna och lärarna hade själva stått för kostnaderna för denna. Det kan dock nämnas att redan under 1800-talet började riksdagen att anvisa medel till lärares kompetensutveckling, ofta i form av stipendier (SOU 1999:63, SOU 2014:5).

Under 1960- och 1970-talen var kompetensutveckling främst en möjlighet för den enskilde läraren att fördjupa sig i ämnen och even- tuellt nå fram till en licentiatexamen eller gå en speciallärarutbild- ning. Tillräckliga studier kunde ge behörighet att undervisa i ytter- ligare ämnen eller på fler stadier än vad lärarnas grundutbildning medgav. Det fanns möjlighet att få B-avdrag på lönen under studie- tiden, vilket innebar att läraren fick behålla två tredjedelar av lönen. Det var länsskolnämnderna som fattade beslut om vem som fick ta del av systemet med B-avdrag fram till dess att kommunerna fick bidrag till lokal skolutveckling (SOU 1999:63, 1982:608).

223

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

Under samma tid infördes fem obligatoriska studiedagar för lärare (1971:235).

5.5.6Lokal skolutveckling blev ledande för lärares kompetensutveckling, men Skolöverstyrelsen behöll en del av ansvaret

I slutet av 1970-talet och under 1980-talet talades alltmer om lokal skolutveckling och personalutbildningen kom också att rikta sig till utbildning av lärare i lag, dvs. tillsammans med kolleger. Av prop. 1980/81:97 framgår att regeringen ansåg att det fanns ett starkt samband mellan åtgärder för skolväsendets utveckling och perso- nalens utbildning. Regeringen uttryckte vidare att ansvaret för beslut om personalens utbildning var alltför splittrat, vilket innebar att avsatta resurser för personalutbildning inte ansågs väl använda.

I propositionen anges att staten fortsatt borde ta ett övergripande ansvar för fortbildning, men kommunerna skulle ha det huvud- sakliga ansvaret och avgöra vilka utbildningar som skulle genom- föras.

Länsskolnämndernas fortbildningsorganisation avvecklades i och med detta (1981–1982) och länsskolnämndernas uppgift blev fort- sättningsvis att främst stödja kommunerna i deras egna priori- teringar av personalutbildning. Även högskolan framhölls som viktig för sådan utbildning. Dels utgick ett särskilt statsbidrag för anordnande av enstaka kurser för yrkesverksamma, dels förväntades högskolor och universitet ställa upp och genomföra uppdragsut- bildning som utgick från lokala behov (prop. 1980/81:97, bet. 1980/81:UbU37, rskr. 1980/81:385). Under en kortare period fanns också fortbildningsnämnder vid några universitet och högskolan i Stockholm med särskilda ansvar för fortbildningen i några län vardera (1988:849). Vissa universitet fick också ansvar för särskilda frågor som t.ex. fortbildning av lärare i sameskolan och moderna språk vid utbildning i utlandet. När det gäller yrkeslärare genomfördes en stor del av kompetensutvecklingen genom branschorgan och yrkesstudier (SOU 1999:63).

Under 1980-talet fanns fortfarande möjlighet för lärare att få ta del av det s.k. B-avdraget för särskilt angelägen fortbildning om skol- styrelsen så bestämde. Endast åtta procent av tilldelat statsbidrag för lokal skolutveckling fick så småningom användas till detta. B-avdraget

224

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

avvecklades helt, efter vad utredningen funnit, när förordningen om statsbidrag till lokal skolutveckling upphävdes 1991 (1991:1060).

5.5.7Under 1990-talet blev statens roll att tillhandahålla viss kompetensutveckling

I samband med den s.k. kommunaliseringen av skolan i början av 1990-talet försvann det särskilda statsbidraget för skolutveckling och fortbildningsnämnderna, som var reglerade i förordning, upp- hörde (1991:1062). Det blev helt upp till kommunerna att, med utgångspunkt i behoven i förhållande till bl.a. läroplanens mål, av- göra vilken kompetensutveckling som skulle anordnas och hur stor del av budgeten som skulle avsättas till detta (prop. 1989/90:41, bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58). Medel till kompetensutveckling blev alltså en del av det generella statsbidraget till kommunerna.

Statens roll blev att delvis tillhandahålla kompetensutveckling av god kvalitet i alla delar av landet. Den kompetensutveckling som tillhandahölls avsåg särskilt insatser med anknytning till centralt beslutade reformer.

Regionala utvecklingscentrum (RUC) inrättades vid alla uni- versitet och högskolor med lärarutbildning genom uppdrag från regeringen i regleringsbrev (se t.ex. regleringsbrev för 2004, Öijen 2014). De regionala utvecklingscentrumen skulle främja samarbetet mellan skolväsendet och lärosätena och kompetensutveckling var en särskild uppgift. Skolhuvudmännen kunde beställa uppdragsut- bildning via RUC som genomfördes lokalt och alltså utgick från de lokala behoven (se även avsnitt 5.6.4).

Kommunaliseringsutredningen pekar dock på att lärarna själva fick allt mindre inflytande över sin kompetensutveckling trots att de lokala behoven skulle ha större utrymme (SOU 2014:5). Lärarnas Riksförbund anger vidare att kompetensutvecklingen blev kraftigt eftersatt och förbundet ställer utvecklingen av elevresultat i för- hållande till lärares möjligheter att uppdatera sina kunskaper (Lärarnas Riksförbund 2006).

Resurser som högskolor och universitet tidigare fått direkt från regeringen till kompetensutveckling för yrkesverksamma lärare fördelades om och överfördes till Skolverket som bl.a., genom överenskommelser med lärosäten eller efter ansökan från dessa, fördelade medel till kompetensutveckling. Det var dock inte enbart

225

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

Skolverket, högskolor och universitet som kom i fråga för att anordna kompetensutveckling, utan under 1990-talet blev det allt vanligare att skolhuvudmännen gav konsulter med skiftande kom- petens i uppdrag att anordna kompetensutveckling (SOU 1999:63).

5.5.8I början av 2000-talet började staten i allt högre grad ta initiativ till kompetensutveckling förenat med statsbidrag

Staten har under den senaste tioårsperioden i allt högre grad kommit att initiera kompetensutvecklingsinsatser för lärare och förskollärare genom regeringsuppdrag till både Skolverket och SPSM. Därutöver bör nämnas att även universitet och högskolor, med RUC eller i annan form, också bidrar till kompetensutvecklingsinsatser i egen regi eller i samarbete med en skolmyndighet.

Statens ökade benägenhet till initiativ när det gäller kompetens- utveckling startade straxt före den senaste myndighetsförändringen och en stor satsning var 2007 när Lärarlyftet introducerades av regeringen. Skolverket ansvarade för satsningen genom överens- kommelser med universitet och högskolor som genomförde själva utbildningarna. Satsningen syftade till att bredda och fördjupa lärares ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kunskaper. Den riktade sig till behöriga lärare som efter godkännande av huvudmannen fick möj- lighet att ta del av kompetensutvecklingen. Läraren kunde då studera med 80 procent av lönen under studietiden (U2007/03168/S, 2007:222, 2007:223). Detta påminde om det tidigare B-avdraget och var en ersättning till huvudmannen för kostnaden för lärares lön, men betraktades nu som något nytt. Det hade inte förekommit kompetensutveckling med så generösa villkor på många år. Detta var alltså inledningen på en ny era med många statliga initiativ till kompetensutveckling för verksamma i skolväsendet.

5.5.9Sammanfattande kommentar – statens roll i kompetensutveckling

Statliga skolmyndigheter har genom tiderna haft i uppdrag att bidra till kompetensutveckling för de professionella inom skolväsendet. Som framgår av avsnitt 5.5.1 har det av fackliga organisationer förts

226

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

diskussioner om en eller flera professioner i skolväsendet. Den frågan återkommer utredningen till senare i betänkandet, men det kan redan här konstateras att olika kategorier haft olika behov av att utveckla sin professionalism över tid och att kompetensutveckling i statliga skolmyndigheters regi också har sett olika ut för olika yrkeskategorier.

Kompetensutvecklingens fokus för såväl lärare som skolledare har speglat sin tid med individinriktning, lagarbete, målstyrning och decentralisering. Det har också över tid funnits en ständig diskussion om vem som varit bäst skickad att ansvara för kompetensutveckling; universitet och högskolor eller skolmyndigheter. Ofta har det blivit en kombination när det gäller den av regeringen prioriterade kom- petensutvecklingen. Exempelvis lärarutbildningarna, men också andra delar av universitet och högskolor, har medverkat i huvudsak som utförare av kompetensutveckling.

Med en ökad decentralisering under 1980- och 1990-talen minskade de statliga insatserna i syfte att huvudmännen skulle ta sitt fulla ansvar och anpassa behoven efter lokala förutsättningar. Kom- petensutvecklingen ansågs dock eftersatt under ett antal år och ett antagande är att det kan ha bidragit till negativa elevresultat (jfr avsnitt 5.5.8).

En viktig utgångspunkt för att statliga skolmyndigheter ska vara involverade i de professionellas kompetensutveckling mot bakgrund av rådande ansvarsfördelning mellan stat och huvudman är, enligt utredningen, kopplingen till förbättring av verksamheterna. Det handlar alltså om elevers och barns utveckling och lärande och elevernas resultat. Det är också måluppfyllelsen som står i centrum i utredningens direktiv, när det gäller statens stöd till skolutveckling (dir. 2017:37).

En intressant iakttagelse beträffande utbildning för skolledare är att under 1970-talet var det uttalat att såväl skolchefer som politiker skulle följa rektorernas utbildning. Det fanns med andra ord en tanke om att nå hela den s.k. styrkedjan hos huvudmannen och sträva efter en ökad och gemensam förståelse för skolans uppdrag och styrning. Frågan om att staten ska erbjuda utbildning till hela styrkedjan, bl.a. även för förvaltningscheferna, dvs. för rektorernas och förskolechefernas chefer, har återkommit och även politiker har nämnts som en målgrupp (Skolverket 2011, 2016f, SOU 2015:22). Några sådana utbildningar har emellertid inte kommit till stånd,

227

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

vilket kan bero på att statsmakterna hittills bedömt att detta är huvudmannens ansvar, bl.a. beroende på att skolchefsnivån inte längre är en statligt reglerad befattning. Även frågan om en statligt reglerad rekryteringsutbildning för skolledare har varit föremål för diskussion flera gånger, men aldrig förverkligats. Mot bakgrund av flera statliga utredningar under senare år är frågan emellertid ånyo på agendan (SOU 2015:22, 2017:35 och 2018:17).

Staten har sedan ett tiotal år tillbaka åter tagit initiativet till flera kompetensutvecklingsinsatser. Vem eller vilka som ska vara invol- verade i vilket innehåll dessa ska ha är dock inte tydligt. Vilket in- flytande bör staten, huvudmännen och de professionella själva ha?

5.6Statliga skolmyndigheters roll – forskningsfinansiering och forskningsspridning

I detta avsnitt redogörs översiktligt för statens organisation av dels uppgiften att stödja praktiknära forskning inom skolväsendet, dels uppgiften att sprida forskningsresultat inom skolområdet.

5.6.1Tillämpad forskning till grund för 1950- och 1960- talens stora utbildningsreformer

Under 1940-talet började vetenskaplig forskning som underlag för politiska beslut i allt högre utsträckning att efterfrågas. Olika forskningsråd inrättades för förmedlingen av statens resurser till forskning. Forskningsråden kom att delas upp i två kategorier, dels de som gav stöd till grundforskning, dvs. forskning styrd av det metodiska sökandet efter kunskap utan någon bestämd tilllämpning av denna kunskap, dels de som fördelade resurser till behovsstyrd eller tillämpad forskning, dvs. forskning styrd av samhällets eller näringslivets behov (SOU 2005:31).

Sektorsmyndigheterna fick ofta särskilda budgetmedel för finansi- ering av tillämpad forskning med utgångspunkt i sektorns behov. Tillämpad forskning blev inte minst viktig inom utbildningsområdet. Sådan forskning användes i argumentationen för 1950- och 1960- talens stora utbildningsreformer. Under 1980- och 1990-talen växte dock kritik fram mot sektorsforskning, eftersom denna typ av

228

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

forskning inte var föremål för inomvetenskaplig granskning och bedömning på samma sätt som grundforskning (SOU 2005:31).

5.6.2Skolverkets forskningsprogram från 1991 – utveckling av gemensam kunskapsbas snarare än problemlösare

När Skolverket bildades 1991 övertog myndigheten föregångaren Skolöverstyrelsens forskningsprogram. Programmet hade gett ut- tryck för tilltron till forskningen som problemlösare. Skolverket för- ändrade programmet så att det i stället kom att betona utvecklingen av en gemensam kunskapsbas, som inte nödvändigtvis tillhandahöll direkta föreskrifter för den praktiska tillämpningen (SOU 2005:31). Tanken var att Skolverkets forskningsprogram skulle avspegla över- gången från ett centraliserat och regelstyrt system till ett målstyrt system.

Propositionen Forskning och förnyelse innebar en förstärkning av Skolverkets forskningsanslag (prop. 2000/2001:3). Avsikten var att sektorsforskningen inom området skulle bidra till att utveckla skolväsendet i överensstämmelse med samhällets behov och förse skolsystemet med en systematisk kunskapsgrund.

Som nämnts i avsnitt 5.2.4 inrättades MSU 2003, bl.a. med upp- drag att informera och sprida kunskap inom verksamhetsområdet och i det sammanhanget medverka i spridning av resultat av forsk- ning som genomfördes vid universitet och högskolor (2002:1161). Därmed upphörde Skolverkets sektorsansvar för forskning. MSU skulle emellertid arbeta med stöd till utveckling och inte med forsk- ning. Efter en övergångstid upphörde därför myndighetens finansi- ering av forskning (SOU 2005:31). Det innebar att det inte längre existerade någon sektorsforskning inom utbildningsområdet, men samtidigt hade volymen forskning inom utbildningsområdet ökat genom en satsning på ett särskilt anslag för utbildningsforskning till Vetenskapsrådet (se avsnitt 5.6.3).

229

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

5.6.3Utbildningsvetenskapliga kommittén inrättades 2001

Genom 1997 års lärarutbildningskommitté (LUK) föreslogs att ett nytt vetenskapsområde med benämningen utbildningsvetenskap skulle inrättas. Detta bl.a. för att markera samhällets syn på lärarut- bildningen som en professionsutbildning samt för att skapa förut- sättningar för forskning och forskarutbildning inom lärarutbild- ningen och för de yrkesverksamma inom skolområdet. Genom ett eget vetenskapsområde skulle det bli möjligt att avsätta särskilda forskningsresurser för att utveckla den vetenskapliga basen för lärarutbildningarna. Fasta forskningsresurser skulle syfta till att bredda och omorientera befintlig forskning och forskarutbildning, men också till att främja ny forskning inom området. Det skulle vara varje högskolas uppgift att tillföra och säkerställa forskningsresurser till lärarutbildningarna (SOU 1999:63).

Den dåvarande regeringen hade en ambition att öka volymen av utbildningsforskning. Regeringen gick dock inte så långt som LUK föreslagit. I stället för ett vetenskapsområde inrättades Utbildnings- vetenskapliga kommittén (UVK) 2001, med organisatorisk hemvist inom Vetenskapsrådet (prop. 2000/01:3, bet. 2000/01:UbU6, rskr. 2000/01:98).

Utbildningsvetenskaplig forskning kan definieras som forskning om bildning, utbildning, undervisning, fostran och lärande (Veten- skapsrådet 2011).

5.6.4Regionala utvecklingscentrum och nationella resurscentrum

Vid flera universitet och högskolor finns Regionala utvecklings- centrum (RUC) eller motsvarande, som på olika sätt arbetar med forskningsbaserad professions- och verksamhetsutveckling. Tidigare fanns krav på att universitet och högskolor som bedrev utbildning av lärare efter sina förutsättningar skulle samverka i uppbyggnaden av regionala centrum för skolutveckling (se t.ex. regleringsbrev för universitet och högskolor 2004). Kravet togs bort i samband med att lärarutbildningen förändrades 2010, men RUC eller motsvarande lever alltså kvar på många ställen. På olika orter i landet finns även nationella resurscentrum som arbetar med att bygga broar mellan

230

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

5.6.6Sammanfattande kommentar – statens stöd till praktiknära forskning och arbete med kunskaps- spridning inom skolområdet

Frågeställningen om lärares och skolledares kunskapsbas och vad staten bör göra för att stödja och sprida forskning till gagn för lärares och skolledares yrkesutövning har, som framgår ovan, funnits åtminstone sedan 1940-talet.

Över tid har det emellertid konstaterats att det saknas koppling mellan utbud, efterfrågan, tillgänglighet och användning av forsk- ning och forskningsresultat. Både utredningen om utvärdering av utbildning (SOU 2009:94) och Vetenskapsrådet (2015) har funnit att det är nödvändigt att nå fram till dem som bör ta del av och använda sig av forskningsresultat, dvs. det räcker inte med tillgång till publikationer, utan t.ex. lärare måste ges möjlighet att använda, diskutera och reflektera över forskningsresultat i den egna prak- tiken.

Av direktivet till denna utredning framgår att skolmyndig- heternas roll och ansvar ska utredas i syfte att säkerställa en effektiv organisation av deras arbete med relevant praktiknära forskning. Utredningen har också i uppgift att utreda och föreslå hur kunskapsspridning och spridning av forskningsresultat kan komma verksamma inom skolväsendet till del på ett effektivt och ända- målsenligt sätt (dir. 2017:37). Utredningen har alltså att överväga hur arbetet med forskning inom området bäst kan organiseras i framtiden för att resultaten faktiskt ska bli tillgängliga och använd- bara för de verksamma i skolväsendet.

5.7Sameskolans huvudmän – kyrkan, Lappmarks ecklesiastikverk och Sameskolstyrelsen

Sameskolans historia har beskrivits av 1957 års nomadskolutredning (SOU 1960:41) och på liknande sätt av Sameutredningen (SOU 1975:99). Om inte annat anges är nedanstående redogörelse hämtad från dessa båda utredningars betänkanden. I texten förekommer uttryck såsom lappar, nomader och samer. De används i huvudsak i samband med referat från dokument som härrör från olika tids- epoker.

232

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

5.7.1Den tidiga undervisningen för samer

Under 1600-talet började kyrkorna att anordna undervisning för lappar, som de då benämndes, och de ålades undervisning och förhör i kyrkans regi. Den första egentliga skolan, Skytteanska skolan i Lycksele, inrättades av kyrkan 1632 och var under ungefär ett år- hundrade den enda skolan i Lappmarken.

I början av 1700-talet fanns en reformvilja som inom det här området resulterade i 1723 års kungliga förordning om lapp- ländarnes flitigare undervisning i kristendomen och skolors in- rättande där i orten. Det regleras i förordningen att det skulle finnas en skola vid varje huvudkyrka i Lappmarken och att antalet skulle vara sju. En mer omfattande skolordning utfärdades 1735 och 1739 fick det lapska kyrko- och skolväsendet en central statlig ledning, direktionen för Lappmarks ecklesiastikverk. Det var en slags över- styrelse vars uppgifter så småningom togs över av andra statliga myndigheter. Själva ecklesiastikverket var en kyrklig organisation. Vid 1700-talets mitt utvecklades också ett system med kateketer, ofta outbildade ambulerande lärare, som övervakades av kyrkoherdarna.

De fasta skolorna nådde bara ett fåtal av samerna och ansågs dessutom lida av bristfällig kvalitet. Exempelvis hade lärarna brist- fällig utbildning och dåliga kunskaper i samiska. Dessutom ansågs det att barnen skulle komma alltför långt bort från nomadlivet och renskötseln om de skulle få sin undervisning i fasta skolor och behöva inackorderas på skolorten. Därför beslutades genom för- ordning 1818 att skolorna successivt skulle läggas ned och att all undervisning skulle skötas av kateketer. Detta pågick i knappt 20 år. Ett nytt reglemente för ecklesiastikverket utfärdades 1846 då kateketerna i stort sett avskaffades och de fasta skolorna åter- infördes. Dessförinnan hade också privata initiativ startat i form av missionsskolor (Henrysson & Flodin 1992). Ett seminarium för samelärare startade i Jokkmokk 1875 för att komma till rätta med lärarnas kompetens.

Den svenska folkskolan infördes 1842 genom Kongl. Maj:ts Nådiga stadga angående Folkundervisningen i riket (1842. Nr 19) och 1896 kom, genom Kongl. Maj:ts förnyade nådiga Reglemente för Lappmarks ecklesiastikverk (1896. Nr 3, regler för den samiska undervisningen som anpassades till folkskolestadgan. Av regle- mentet framgår att barn till samer skulle få sin undervisning antingen

233

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

i lappfolkskolor, i kateketskolor eller i allmänna folkskolor. Det fanns således en möjlighet att välja mellan dessa. Lärotiden skulle vara fem år och innehållet detsamma som i den allmänna folkskolan. Samiska fick dock vara undervisningsspråk under de första skolåren om det behövdes. I övrigt skulle undervisningen ske på det svenska språket.

Sammantaget var undervisningen splittrad och det fanns det vid 1900-talets början fem olika skolformer för undervisning av barn till samer: lappfolkskolor, kateketskolor, vinterkurser, allmänna folkskolor och ett antal enskilt grundade skolor. Det som i nutid skulle benämnas huvudmannaskapet var antingen statligt eller privat.

5.7.2Nomadskolor inrättades

Statsmakterna hade insett att den samiska undervisningen var splittrad och riksdagen beslutade 1913 om såväl fasta som vandrande nomadskolor (1913:287) eller vistesskolor som de senare också be- nämndes. Eftersom skolorna ofta förlades till kåtor, blev också kåtaskola en organisatorisk benämning på skolorna.

Av SOU 1960:41 framgår att det var en utredning från 1908–1909 som låg till grund för reformeringen av samernas skolgång. Utre- darens ambition för den nya ordningen anges dels vara att höja såväl kvaliteten som deltagandet i undervisningen, dels att se till att de renskötande samerna blev kvar i renskötseln och nomadlivet även efter skolan. Flera remissinstanser ansåg emellertid att de dubbla ambitionerna var svårförenliga (SOU 1960:41, Henrysson & Flodin 1992). De mer konkreta motiv som framfördes innebar att det var bra om fjällvidderna, som annars inte skulle komma till användning, utnyttjades, att nomadsamerna skulle få svårigheter att anpassa sig i skolor där de beblandades med svenska elever och att nämnda samer hade egenskaper som gjorde dem bäst skickade för nomadlivet, dvs. deras fysiska och psykiska egenskaper ansågs inte lämpade för ett liv utanför detta, t.ex. som jordbrukare (Sjögren 2010, Oscarsson 2016). Regeringen framförde samma uppfattning i den proposition som följde utredningen och menade att det var viktigt att skolan

icke drager dem bort ifrån det för dem naturliga och för deras fortvaro som ras nödvändiga nomadlivet (prop. 1913 nr 97 s. 58).

234

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

Av propositionen framgår att regeringen önskade att den ras som ensam var i stånd att utnyttja de öde fjällvidderna skulle bibehållas vid sitt levnadssätt som den till sin natur var anpassad för, men regeringen ansåg ändå att ingen medborgare skulle utestängas från grundläggande undervisning.

Härvidlag gjordes även en kategoriklyvning mellan samer där konsekvensen blev att bofasta samer skulle assimileras in i den svenska majoritetsbefolkningen, medan de nomadiserande samerna däremot skulle särskiljas från majoriteten (prop. 1913 nr 97, Oscarsson 2016).

De vandrande skolorna var till för de yngsta barnen, vilket inne- bar att skolorna kunde förflyttas med de renskötande samerna så att barnen fick bo med sina familjer och ta del av vardagslivet samtidigt som de fick sin skolgång. Från tioårsåldern fick barnen undervisning i fasta skolor som förlades till skogslandet där samerna vistades under vinterhalvåret. Det förekom att även yngre barn fick gå i dessa skolor. Barnen fick gå i skolan minst tre månader om året och det fanns barn som behövde vara inackorderade hos samer, svenska bönder eller hos läraren (prop. 1913 nr 94, Henrysson & Flodin 1992).

Det här innebar att staten prioriterade särlösningar för nomadi- serande samer och för dessa gick ifrån möjligheten till undervisning i de allmänna folkskolorna. Beslutet föregicks dock av en debatt där det fanns förespråkare för att alla barns undervisning skulle ske i de allmänna skolorna (Henrysson 1993). Fördelen med nomad- skolorna var ändå att det var först med dessa som i stort sett alla barn till samer fick undervisning.

Skolornas lokala ledning bestod från början av kyrkoherden och lokala skolråd. Dessa förmådde inte fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt och en nomadskoleinspektör tillsattes därför 1916. Skolorna ställdes då under ledning av nomadskoleinspektören och domkapitlet. Det blev alltså, under ett statligt huvudmannaskap, en regional ledning snarare än en lokal. Så småningom inrättades också nomadskolfullmäktige som skulle ta till vara och utveckla föräldraintresset för den samiska undervisningen. Fullmäktige hade ingen beslutanderätt, utan var ett rådgivande och informerande organ.

Kåtaskolorna avvecklades successivt under 1940-talet och fler- talet nomadskolor kom i stället att fungera som internatskolor.

235

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

Systemet med vandrande nomadskolor fortgick dock till utgången av läsåret 1951/52 (www.samer.se, Henrysson & Flodin 1992).

5.7.3Förslag om ett kommunalt huvudmannaskap för sameskolorna – ett närmande till övriga skolväsendet

Under 1950-talet ansågs alltjämt, mot bakgrund av nomadskole- utredningen (SOU 1960:41), att det skulle finnas särskilda skolor för samerna. Detta grundade sig bl.a. på hänsyn till bevarandet av den samiska kulturen, men även på att samerna hade ”säregenskaper” (Henrysson & Flodin 1992). Det tidigare synsättet med samerna som nomader var inte längre ett skäl eftersom samerna blivit bofasta i allt högre grad. Nomadskoleutredningen föreslog att skolorna skulle stå öppna för alla barn vars föräldrar själva betraktade sig som samer. Samerna fick välja mellan att gå i nomadskola, som behöll sitt vedertagna namn men numera enbart var fasta skolor, eller i det allmänna skolväsendet. Målen var generellt desamma och under- visningen skulle vara likvärdig.

Läsåret 1936/37 hade införandet av ett sjunde skolår påbörjats i folkskolan. I nomadskolan påbörjades detta först 1950/51 och var genomfört 1959/60.

Nomadskoleutredningen föreslog att de lokala skolstyrelserna i kommunerna där skolorna var belägna skulle bli huvudmän för nomadskolorna på samma sätt som kommunerna var för folk- skolorna. Staten skulle dock fortfarande bekosta nomadskolorna. För att tillvarata samernas intressen föreslogs att Svenska samernas riksförbund skulle få utse en fackrepresentant till styrelserna. Vidare föreslog utredningen att länsskolnämnderna skulle utgöra en regional ledning och att den tidigare nämnda nomadskoleinspektörstjänsten skulle knytas till länsskolnämnderna i de tre nordligaste länen.

Förslaget i propositionen om nomadskolväsendets organisation antogs dock inte av riksdagen med motiveringen att en grupp i så utpräglad minoritetsställning som samerna inte skulle få något in- flytande i de lokala organen. I stället behölls nomadskolefullmäktige och den redan anställde nomadskoleinspektören som skulle stå till Skolöverstyrelsens förfogande. Av propositionen framgår att nomad- skoleinspektören senare skulle bytas ut mot en konsulent inom Skolöverstyrelsen med ansvar för nomadskolfrågor (prop. 1962:51, SU 1962:141, rskr. 1962:319).

236

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

I nämnda proposition lades även förslag om att skolplikten skulle bli nioårig och att nomadskolan skulle bestå av årskurs 1–6. Årskurs 7–9 kom att förläggas till Gällivare och samordnas med kommunens eget högstadium. Orsaken till denna organisering var att det be- dömdes att det inte skulle komma att finnas tillräckligt elevunderlag för separata lapska högstadieskolor med tanke på möjligheten att erbjuda olika inriktningar och valmöjligheter för eleverna. Grund- skolans timplan skulle tillämpas i samtliga årskurser, men med vissa samiska inslag. Läsåret 1983/84 lades emellertid detta högstadium ner då elevunderlaget blev för litet även med denna samordning.

Frågan om nomadskoleinspektörens tjänst och arbete togs upp på nytt i statsverkspropositionen 1967 (prop. 1967:1) och riksdagen beslutade i enlighet med denna att tillsynen av nomadskolan från och med läsåret 1967/68 skulle genomföras av länsskolnämnden i Norrbottens län. En skolinspektör skulle ha ett särskilt ansvar för detta område (SU 1967:8, rskr. 1967:8). Nomadskolan närmade sig därmed vad som gällde för folkskolan och, trots det tidigare ställ- ningstagandet när det gällde huvudmannaskapet, menade stats- makterna att det skulle vara det bästa sättet för nomadskolorna att följa med i skolväsendets utveckling. Genom de resurser och den expertkunskap som fanns vid de regionala myndigheterna skulle nomadskolornas personal kunna ta del av kvalitativa förbättringar på skolområdet. Av instruktionen för länsskolnämnderna framgår att även annan utbildningsverksamhet och kulturell verksamhet bland samerna skulle främjas (1965:741).

5.7.4Sameskolstyrelsen inrättades – regeringen utsåg ledamöterna

Enligt bestämmelser i sameskolförordningen, som från början be- nämndes nomadskoleförordningen, har barn till samer rätt att full- göra sin skolplikt i nomadskolan i stället för grundskolan (1967:216). I sameutredningen och den därpå följande proposi- tionen om insatser för samerna (prop. 1976/77:80) började uttrycket samer användas i stället för nomader och samernas egenart beto- nades i form av samernas ställning som urfolk och minoritet. Det samiska språket och den samiska kulturen lyftes fram särskilt.

Regeringens förslag till riksdagen innebar att 1962 års nomad- skolereform alltjämt skulle ligga till grund för samhällets insatser på

237

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

skolområdet. Samerna skulle således fortfarande ha möjlighet att välja mellan nomadskola, eller sameskola som regeringen nu valde att benämna skolformen, och kommunal grundskola. Såväl same- utredningen som ett antal remissinstanser hade enligt propositionen framhållit att uttrycket nomad borde tas bort i nomadskole- förordningen och ersättas med same. Förslagen innebar att same- skolan i sig skulle förbättras samtidigt som de samiska inslagen i grundskolorna skulle förstärkas.

Bland annat Skolöverstyrelsen framhöll i sitt remissvar att den ledningsform som skulle väljas för den samiska undervisningen borde kunna ge samerna och deras organisationer tillräckligt in- flytande. Det fanns förslag redan i Länsskolnämndsutredningen om att en särskild styrelse skulle inrättas för ledningen av vissa berörda skolor med samma ansvar som de kommunala skolstyrelserna hade för sina skolor (SOU 1973:48). Svenska samers riksförbund ville gå ett steg längre och ge styrelsen ansvar för och insyn i all samisk undervisning och även insyn i lärarutbildningen (prop. 1976/77:80). Regeringen valde att avvakta med förslag om en sameskolstyrelse med motivet att frågan behövde sättas i ett större sammanhang och hänvisade till då pågående utredningar och reformer.

En arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet fick i uppgift att lägga fram förslag om den administrativa och pedagogiska ledningen av en samisk utbildningsväg. I gruppen ingick även representanter för samerna. Arbetsgruppen föreslog att en samisk utbildnings- delegation med ett kansli, en skolchef och pedagogiska konsulenter skulle inrättas (Ds U 1978:5). I propositionen om ledning och administration av sameskolorna m.m. (prop. 1979/80:82) föreslogs emellertid, i enlighet med tidigare länsskolnämndsutredning, att en särskild sameskolstyrelse skulle inrättas som inom ramen för ett statligt huvudmannaskap skulle vara styrelse för alla sameskolor i landet. En skolchef skulle enligt förslaget tillsättas vid Sameskol- styrelsens kansli. I övrigt föreslogs att det skulle inrättas en tjänst som studierektor vid högstadiet i Gällivare, som fortfarande fanns kvar, och att övriga sameskolor skulle få arvoderade tillsynslärare. Dessutom föreslogs att en tjänst som konsulent skulle inrättas vid kansliet. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget (bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285) och Sameskolstyrelsen, som nämndmyndighet (se avsnitt 3.1), infördes 1980 i sameskol- förordningen (1967:216). I Sameskolstyrelsen skulle företrädare för

238

SOU 2018:41

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

samerna ingå liksom företrädare för myndigheter som har kontakt med frågor som rör undervisningen av samer. Samerna skulle vara i majoritet och regeringen skulle få utse såväl ledamöterna i styrelsen som skolchefen. När det gäller skolchefen skulle Sameskolstyrelsen lämna förslag och Skolöverstyrelsen yttra sig över förslaget innan Sametinget kunde fatta beslut.

5.7.5Sametinget inrättades och övertog uppdraget att utse ledamöterna i Sameskolstyrelsen

Sametinget är en statlig förvaltningsmyndighet och ett folkvalt organ som inrättades 1993. Sametinget har enligt sametingslagen främst i uppgift att bevaka frågor som rör samisk kultur i Sverige. Sametinget ska verka för en levande samisk kultur och vidta åtgärder som främjar denna kultur. I lagen nämns ett antal särskilda uppgifter för Sametinget, däribland anges att Sametinget ska utse ledamöterna i Sameskolstyrelsen (1992:1433).

Av propositionen Om samerna och samisk kultur m.m. (prop. 1992/93:32) framgår att Sametinget borde ges ett ansvar att genom- föra utbildningen inom sameskolan inom ramen för de föreskrifter som statsmakterna meddelar. Sametinget föreslogs också få upp- giften att utse ledamöterna i Sameskolstyrelsen och att tillsätta tjänsten som skolchef. I propositionen framhålls dock att det inte behövde tas för självklart att samiska skolor måste ha staten som huvudman, utan att man skulle kunna tänka sig att samerna själva skulle vilja driva sameskolor i form av fristående skolor för att få bättre möjligheter att självständigt värna och utveckla den samiska kulturen. Något förslag i den riktningen lades inte vid det tillfället, utan regeringen ansåg att ett sådant initiativ i så fall måste komma från samerna själva. Däremot återkom 1999 års skollagskommitté till detta och menade att samma bestämmelser skulle gälla för samtliga huvudmän, vilket innebar att kommittén föreslog att även same- skolor, efter godkännande från Statens skolverk, skulle kunna ha enskilda huvudmän (SOU 2002:121). En senare departements- promemoria, som utgick från skollagskommitténs betänkande, kom till samma slutsats (Ds 2009:25). Förslaget blev emellertid inte verklighet då regeringen i propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet bedömde att sameskolan, och även specialskolan, var skolformer med specifika särdrag där ett statligt

239

Vägen fram till dagens skolmyndigheter

SOU 2018:41

huvudmannaskap var motiverat (prop. 2009/10:165). Dock ansåg regeringen att frågan om enskild huvudman för sameskola skulle övervägas ytterligare. Riksdagen hade ingen annan uppfattning än regeringen utan beslutade i enlighet med förslaget, dvs. staten blev kvar som enda huvudman för sameskolan (Sameskolstyrelsen) och Sametinget skulle, i stället för regeringen, utse nämndens ledamöter och kanslichefen (bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370).

Det bör nämnas att Skolmyndighetsutredningen, som 2007 lämnade förslag om en ny myndighetsstruktur på skolområdet, föreslog att Sameskolstyrelsens uppgifter skulle inordnas i Same- tinget. Syftet var att samla ansvaret för de frågor som är av särskild betydelse för det samiska folket. Skolmyndighetsutredningen konstaterade att organisationen med Sameskolstyrelsen inte var problemfri och att ansvarsfördelningen mellan två olika myndig- heter var onödig. Sametinget utsåg ledamöterna i styrelsen, men hade i övrigt inget reellt inflytande över Sameskolstyrelsen eftersom den inte lyder under Sametinget, utan under regeringen (SOU 2007:79). Sametinget hade enligt nämnda utredning, liksom Same- skolstyrelsen, uttalat en önskan om att slå ihop Sameskolstyrelsen och Sametinget. Detta förslag processades vid den här tidpunkten inte vidare i regering och riksdag. I stället menade regeringen att det fanns behov av att utreda Sameskolstyrelsens framtida organisa- toriska utformning ytterligare, bl.a. i syfte att säkerställa en hög kvalitet i verksamheten (prop. 2007/08:50).

5.7.6Sammanfattande kommentar – sameskolans historik

Staten har i stort sett alltid varit huvudman för samisk undervisning, oavsett om det avser sentida nomad- eller sameskola eller tidigare verksamhetsformer som t.ex. de ambulerande undervisningsformer som förekom fram till 1950-talet. En kortare period under 1800-talet var det också möjligt för enskilda huvudmän att bedriva sameskolor. En diskussion om denna möjlighet, med tanke på lika villkor med andra skolformer, har senare återkommit och fanns på regeringens agenda så sent som inför 2010 års skollag. Det fanns också i slutet av 1950-talet ett förslag om att kommunerna skulle överta huvud- mannaskapet för sameskolorna, på samma sätt som kommunerna ansvarade för folkskolorna, men förslaget blev aldrig genomfört.

240

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

SOU 2018:41

lämnats. Ytterligare 31 har beretts tillfälle att yttra sig, men har avstått.

6.1.1Stödjande skolgranskningar och en förändrad tillsyn

Skolkommissionen föreslår att en skolmyndighet med regionala kontor ska ha i uppdrag att regelbundet genomföra resultatdialoger med varje skolhuvudman och rektorerna vid huvudmannens samt- liga skolor. Resultatdialogerna kan enligt kommissionen ligga till grund för eventuell samverkan mellan stat och huvudman i ut- vecklingssyfte eller vid behov, när allvarliga brister uppmärksammats och inte åtgärdats av huvudmannen, gå vidare till en skarp tillsyn. Stödjande skolgranskningar kan enligt kommissionens bedömning vara en del av det statliga utvecklingsstödet till huvudmän och skolor och läggas på regional nivå. Granskningarna ska enligt kommis- sionen balanseras mot behovet av en ändamålsenlig kontroll.

Vidare bedömer kommissionen att den framtida tillsynens roll bör vara att ur ett medborgarperspektiv hävda elevers rätt och grund- läggande statliga krav på huvudmännen.

Tillsynen kan, som nämns ovan, dels aktiveras av resultatdialoger och skolgranskningar, dels genom nationell statistik, nationella utvärderingar, uppgifter från de regionala myndighetskontoren, anmälningar eller andra signaler. Hur tillsynen ska inriktas och utövas bör enligt kommissionen analyseras inom ramen för denna utredning.

Skolkommissionen anser att såväl tillsyn som tillståndsprövning i framtiden ska vara en mer distanserad och centraliserad verksam- het.

Skolkommissionen framför att stora resurser som läggs på pro- duktion av rapporter från tillsyn och kvalitetsgranskning i stället kan läggas på professionellt stöd för att höja kvaliteten i undervisningen och stärka skolledningen.

Remissinstanserna om tillsyn och granskning

Cirka hälften av remissinstanserna är positiva eller har inget att in- vända mot bedömningarna om tillsyn och granskning.

Exempelvis Lärarförbundet välkomnar en omprioritering som innebär att tillsynen minskar i omfattning, medan resurser i högre

244

SOU 2018:41

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

grad läggs på stödjande verksamhet. Eskilstuna kommun har samma uppfattning och framför att ett ändrat fokus i tillsynen är något som länge efterfrågats, då forskning visar att det är mer framgångsrikt att arbeta främjande än att leta fel och brister.

Lärarförbundet anger vidare att den statliga myndighet som handhar tillsyn också bör ha tillsyn över fristående förskolor. Uppfattningen delas av bl.a. Friskolornas riksförbund.

Cirka hälften av remissinstanserna har avstått eller har inte alls berört frågan om tillsyn och granskning.

Endast ett fåtal är negativa. Statens skolinspektion (Skol- inspektionen) anger att granskning inte bör följas av ett konsultativt stöd och menar att en oberoende inspektion är viktig. Barn- och elevombudsmannen anser att regionalt stöd inte får riskera tillsynens oberoende och menar att tillsyn har potential att åstadkomma förbättringar genom att hävda elevs rätt.

Svenskt Näringsliv lyfter fram att stödjande respektive grans- kande uppgifter ska vara i två olika myndigheter.

6.1.2En statlig myndighet med regionala kontor

Skolkommissionen bedömer att en nationell skolmyndighet ska ha i uppgift att stödja och stärka huvudmännen och att denna myndighet ska ha dels en central del, dels regionala kontor i olika delar av landet. Ett överordnat uppdrag bedöms vara att främja förutsättningarna för goda kunskapsresultat i skolorna samt följa och stödja arbetet med att förbättra likvärdigheten i skolsystemet.

De regionala kontoren ska, enligt Skolkommissionen, ha i upp- gift att genomföra resultatdialoger med huvudmännen liksom stöd- jande skolgranskningar. Det bedöms också att kontoren ska främja en vetenskapligt förankrad kompetensutveckling.

Regionkontoren ska vidare skapa starka utvecklingsmiljöer ge- nom samverkan med huvudmän, lärosäten och arbetsliv. Dessutom bedöms att den regionala planeringen av gymnasieskolan ska stödjas.

Skolkommissionen anger också att det bör prövas om det är ändamålsenligt att i en framtida myndighetsstruktur behålla Spe- cialpedagogiska skolmyndighetens (SPSM) regionala organisation för rådgivning och stöd när det gäller elever med funktions- nedsättning. Kommissionen menar att det kan vara en fördel att ha

245

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

SOU 2018:41

en sammanhållen statlig regional myndighetsnärvaro där SPSM:s specialistresurser ingår.

Remissinstanserna om regionala kontor

Cirka hälften av remissinstanserna är positiva eller har inget att invända mot bedömningarna om en regional närvaro av en statlig skolmyndighet.

Lapplands kommunalförbund menar t.ex. att förslaget bör inne- bära att Skolinspektionens arbete förändras till att mer likna det upp- drag som den tidigare Myndigheten för skolutveckling hade. För- bundet anser också att en regional närvaro bör leda till djupare kunskaper om regionala förutsättningar och skillnader. Region- förbundet Skåne ser likaså positivt på en skolmyndighet regionalt och anger att regionala utvecklingscentra (RUC) inte finns överallt och om de finns, menar förbundet, erbjuds sådana aktiviteter som det egna lärosätet kan erbjuda.

Kalmar kommun framhåller att regional nivå måste innebära länsnivå för att avsikten med bedömningen ska kunna omsättas i praktiken och Eskilstuna kommun anser att det är viktigt att de regionala enheterna får en rimlig omfattning geografiskt.

Sveriges skolchefer framför att statens uppgift att stödja kvalitets- arbete och kompetensförsörjning behöver stärkas i första hand för kommuner. Föreningen påpekar dock att det är viktigt att ansvars- fördelningen mellan staten och kommunerna upprätthålls.

Funktionsrätt Sverige pekar på vikten av att tydligheten om var ansvar för kunskap och stöd när det gäller elever med funktions- nedsättning ska finnas. Funktionsrätt Sverige framför att ambi- tionen måste vara att stödet ska stärkas och utvecklas samt att de resurser som i dag ges till SPSM för råd och stöd inte får minska. SPSM lyfter fram att en ny myndighetsstruktur måste ha fokus på att kunna stödja i arbetet med förebyggande och åtgärdande insatser när det gäller elever som riskerar att inte nå eller inte når kunskaps- målen för sin utbildning. Hörselskadades riksförbund anser att hörselpedagoger bör knytas till regionala nav (se nedan) eller den regionala struktur som kommissionen föreslår. Hörselskadades riksförbund framhåller att det måste byggas strukturer och för- utsättningar för ett elevnära stöd till de elever som behöver det.

246

SOU 2018:41

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

SPSM delar kommissionens bedömning om att det tidiga stödet till elever i grundskolan behöver byggas ut och förbättras, men betonar att generella insatser i form av specialpedagogiskt stöd i allmänhet inte får ske på bekostnad av det specifika stödet till elever med funk- tionsnedsättning.

Arbetsförmedlingen ställer sig positiv till att staten ger stöd till regional samverkan beträffande gymnasieskolans utbildningsutbud.

Cirka en tredjedel av remissinstanserna berör inte eller tar inte ställning till bedömningen om regional närvaro, medan ett mindre antal är negativa till bedömningen.

Uppsala universitet anser, liksom flera andra universitet, att stöd till huvudmän är bra, men kan bygga vidare på samarbete mellan lärosäten och huvudmän.

Friskolornas riksförbund anser att en regional skolmyndighet inte underlättar huvudmannens ansvar för den egna verksamheten, utan att det i stället finns risk att huvudmannen ”lutar sig tillbaka”. Förbundet anser däremot att det bör införas en ny typ av upplys- ningstjänst som kan bistå med en betydligt mer utökad och kvali- ficerad rådgivning i pedagogiska frågor.

6.1.3Stärkt forskningskapacitet och forskningsspridning

Skolkommissionen bedömer att den generella forskningskapaciteten behöver stärkas för att kunna möta bl.a. skolväsendets behov. Detta innefattar långsiktig satsning på uppbyggnad av grundforskning såväl som stöd för uppbyggnad av praktiknära forskning. Kommis- sionen bedömer vidare att det behöver skapas ett system för stöd till utveckling av praktiknära forskning och forskningsförsörjning som svarar mot direkta kunskapsbehov emanerande ur lärares och skol- ledares praktiska yrkesutövning.

När det gäller forskningsspridning bedömer kommissionen att denna måste utvecklas så att relevant forskning i ökad utsträckning kan göras tillgänglig för skolledare, lärare och andra yrkesgrupper som är verksamma i skolan för att därmed bidra till skol- och undervisningsutveckling.

247

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

SOU 2018:41

Skolkommissionen redovisar att Skolforskningsinstitutet grun- dades 2015 med myndighetsuppdraget att sammanställa och sprida forskningsresultat som kan bidra till ökad kunskap om vetenskapligt väl underbyggda och effektiva metoder och arbetssätt i skolväsendet (2014:1578). Kommissionen menar att det ännu är för tidigt att bedöma i vilken mån Skolforskningsinstitutets verksamhet kommer att bidra till att fylla behovet bland de verksamma i skolan.

Gränsdragningen mellan Skolforskningsinstitutets, Statens skolverks (Skolverket) och Vetenskapsrådets uppdrag när det gäller spridning av forskningsresultat är vidare oklar enligt Skolkom- missionen.

Remissinstanserna om forskning

Cirka hälften av remissinstanserna är positiva till eller har inget att invända mot bedömningarna om stärkt forskning och forsknings- spridning.

Bland annat Skolforskningsinstitutet betonar att det är den praktik- nära forskningen som är i störst behov av utveckling. Institutet delar bedömningen att det behövs en översyn av ansvarsförhållandet mellan olika forskningsfinansiärer. Friskolornas riksförbund fram- håller att Skolforskningsinstitutet kan ha ett stort värde för forsk- ning inom det pedagogiska området. Idéburna skolors riksförbund framför att det saknas praktiknära forskning och anser att det behövs en successiv plan för utökade resurser till Skolforsknings- institutet. Idéburna skolors riksförbund framför att det saknas praktiknära forskning och anser att det behövs en successiv plan för utökade resurser till Skolforskningsinstitutet.

Göteborgs kommun instämmer i Skolkommissionens bedömning att spridningen av forskning behöver utvecklas och påtalar bety- delsen av att den praktiknära forskningen utgår från verksamhetens behov. Göteborgs kommun anser att det alltför många gånger är akademin som styr forskningsfrågorna.

Ytterst få är negativa eller tveksamma till bedömningarna om forskning och övriga berör inte frågan.

248

SOU 2018:41

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

6.1.4Organiseringen av en funktion för professionsfrågor

Skolkommissionen föreslår att en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling ska inrättas. Att lämna förslag till hur funk- tionen ska se ut är enligt Skolkommissionen en uppgift för denna utredning. Skolkommissionen föreslår dock att funktionen ska regleras i skollagen och i en instruktion som beslutas av regeringen. Funktionen ska, enligt kommissionen, ha en bred sammansättning och ledamöter ska utses av regeringen. Kommissionen lyfter fram att det är viktigt att säkerställa ett reellt lärar- och skolledarin- flytande för att säkra funktionens legitimitet.

Skolkommissionen föreslår att funktionen ska ha beredande, beställande, beslutande och utvärderande uppgifter. Avsikten är att funktionen ska utgöra ett institutionellt nav i den struktur för kompetensförsörjning till skolsektorn som kommissionen ser fram- för sig och funktionen ska ha ett starkt mandat att driva utvecklings- arbete när det gäller lärares och skolledares kompetensfrågor, på basis av forskning och beprövad erfarenhet.

Skolkommissionen anser att en tänkbar form för funktionen är en nämnd, likt Lärarnas ansvarsnämnd, med koppling till relevant skolmyndighet. Funktionen ska enligt kommissionens förslag inne- hålla ett professionsprogram.

Remissinstanserna om en funktion för professionsfrågor

Cirka hälften av remissinstanserna är positiva till eller har i huvudsak inget att invända mot Skolkommissionens förslag om en funktion för professionsfrågor.

Universitetskanslersämbetet ställer sig positiv till en nationell funktion, men menar att den kan ingå i en befintlig myndighet.

Skolinspektionen tillstyrker i stort förslaget om ett nationellt professionsprogram för lärare och skolledare och bedömer att det kan skapas bättre förutsättningar för strategisk kompetens- utveckling genom att bygga upp en stödstruktur för lärares och skolledares kompetensutveckling.

Bollnäs och Göteborgs kommun m.fl. kommuner instämmer i förslaget om en nationell funktion

Lunds universitet invänder inte mot förslaget, men menar att inrättandet av en nationell funktion behöver utredas grundligt så att

249

SOU 2018:41

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

Remissinstanserna om ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem

En mindre andel av remissinstanserna är uttryckligen positiva till Skolkommissionens bedömningar om uppföljning och utvärdering.

En övervägande del har avstått eller inte berört bedömningarna, medan ett fåtal är negativa eller tveksamma. Synpunkterna utvecklas inte närmare här, mot bakgrund av vad som sagts ovan.

6.1.6Kontinuerlig läroplansutveckling

Skolkommissionen bedömer att utvecklingen av kursplaner, ämnes- planer och kunskapskrav bör ske i en kontinuerlig process med stark förankring hos lärosäten och bland lärare och rektorer. Utredningen kan konstatera att regeringen med anledning av detta har ändrat Skolverkets instruktion (2015:1047) så att det framgår att myndig- heten ska utforma och kontinuerligt utveckla de styrdokument som myndigheten har bemyndigande att meddela föreskrifter om. Utred- ningen avstår därmed från att hantera den frågan i förhållande till myndigheternas uppgifter i sak.

6.1.7Berörda myndigheters ansvar för elevhälsan bör förtydligas

Skolkommissionen bedömer att berörda myndigheters ansvar och samverkan när det gäller elevhälsan bör förtydligas. Frågan bör enligt Skolkommissionen hänvisas till myndighetsöversynen.

Remissinstanserna om elevhälsan

Knappt hälften av remissinstanserna är positiva till eller har inget att invända mot bedömningen Däribland Socialstyrelsen, SPSM, Myndig- heten för delaktighet, Barnombudsmannen och flertalet kommuner.

Drygt hälften har avstått eller har inte berört frågan, däribland Skolverket och Skolinspektionen då de inte tar ställning till de frågor myndighetsöversynen har fått i uppdrag att hantera och som rör myndighetsstrukturen.

Ytterst få är negativa eller tveksamma till förslaget.

251

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

SOU 2018:41

En annan utredning tar hand om elevhälsan

Regeringen tillsatte den 20 juli 2017 en utredning som har i uppgift att bl.a. kartlägga och analysera hur elevhälsoarbetet kan utvecklas och föreslå insatser som kan bidra till att skapa ett mer aktivt och väl fungerande elevhälsoarbete och därmed stärka elevhälsans kom- pensatoriska roll. Frågan om ansvar och samverkan när det gäller elevhälsan kommer, enligt uppgift, att hanteras av den utredningen.

6.1.8Åtgärder för rättelse

Skolkommissionen föreslår att bestämmelserna i skollagen om statliga åtgärder för rättelse ska ändras så att det tydliggörs att sådana åtgärder bör aktualiseras i motsvarande situationer som ett åter- kallande av ett godkännande för enskild huvudman. Statliga åtgärder för rättelse ska kunna aktualiseras om ett föreläggande från tillsyns- myndigheten inte följts och missförhållandet är allvarligt. Vidare föreslår kommissionen att det ska anges i skollagen att statliga åtgärder för rättelse endast får vidtas om åtgärderna är propor- tionella till sitt syfte och övriga omständigheter. Uppgiften är en fråga för en skolmyndighet, men regeringen har redan hanterat frågan i sak då den behandlas i regeringens proposition Samling för skolan (2017/18:182). Utredningen gör därför endast en bedömning i fråga om vilken myndighet som i framtiden bör hantera åtgärder för rättelse.

6.2Praktiknära skolforskning i samverkan

Utredningen Praktiknära skolforskning i samverkan (U 2017:03) har regeringens uppdrag att lämna förslag som innebär att universitet och högskolor som bedriver lärarutbildning och huvudmän inom skolväsendet ska kunna skapa långsiktig samverkan kring praktik- nära forskning för att stärka den vetenskapliga grund som utbild- ningen enligt skollagen (2010:800) ska vila på (dir. 2017:27, 2017:82). I det först nämnda direktivet nämns såväl Skolforsknings- institutet som Skolverket och deras uppdrag som rör forskning (se kap. 4).

252

SOU 2018:41

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

Uppdraget redovisades i mars 2018 (SOU 2018:19). Av be- tänkandet framgår att den processnära forskningen ses ur ett process- perspektiv och ett antal steg karaktäriserar den praktiknära forsk- ningsprocessen: formulering av forskningsfrågan, forskningens finansiering, genomförande, delning, spridning och användning. Det framgår också att praktiknära forskning bör ligga till grund för arbetet med att utveckla och förbättra undervisningen i skolan och i lärar- och förskollärarutbildningarna så att barns, elevers och studenters lärande stärks. Utredaren anser att förbättringsarbetet, med t.ex. implementering av forskning, blir en del av forsknings- metoden om forskningsfrågorna kopplas direkt till identifierade behov för förbättring och om verksamhetens olika aktörer invol- veras i forskningen.

Utredningen riktar ett antal rekommendationer till huvudmän, lärar- och förskollärarutbildningar och till regeringen. Dessa är sammantaget att

•stärka huvudmannens medverkan i praktiknära forskning

•stärka lärosätenas roll i utbildningssystemet

•stärka stödet för en skola på vetenskaplig grund genom ett utökat uppdrag till Skolforskningsinstitutet

•öka medelstilldelningen för praktikutvecklande forskning på sikt

•skapa utrymmer för samverkan i det dagliga arbetet.

Regeringen rekommenderas också att på ett antal områden för- tydliga uppdraget till den pågående försöksverksamheten om praktik- nära forskning mellan universitet eller högskolor och skolhuvudmän, vilken pågår 2017–2021.

Det är inte möjligt att beakta remissinstansernas synpunkter då utredningen Praktiknära skolforskning i samverkan fick förlängd tid för uppdraget och remisstiden har inte gått ut vid denna utrednings redovisningstidpunkt.

253

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

SOU 2018:41

6.3Indelningskommittén

Den 2 juli 2015 fick Indelningskommittén (Fi 2015:09) i uppdrag av regeringen att bl.a. föreslå en ny läns- och landstingsindelning som skulle innebära att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting. Kommittén fick även i uppdrag att analysera behovet av en sam- ordnad regionindelning avseende vissa statliga myndigheter och, om ett sådant behov finns, identifiera de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning kan vara relevant för både staten som helhet och kommunsektorn (dir. 2015:77). Av kommitténs direktiv framgår att för vissa nationella myndigheter är den geografiska organisationen helt eller delvis reglerad av riksdag och regering, men flertalet myndigheter bestämmer själva sin regionala indelning. Regeringen anger att hur centrala statliga myndigheter organiserar sin lokala närvaro och service är av stor vikt för den regionala utvecklingen, medborgarnas tillgång till statlig service och tillgången till kvalificerade arbetstillfällen i alla delar av landet.

Utredningen har identifierat dessa båda delar av uppdraget som relevanta för arbetet, eftersom utredningen har i uppdrag att vid behov föreslå en organisering av skolmyndigheter som innefattar en regional närvaro (dir. 2017:37).

I juni 2016 lämnade kommittén ett delbetänkande till regeringen med förslaget att tre nya län och landsting skulle bildas (SOU 2016:48). Den 22 juni 2017 fick emellertid kommittén ett tilläggs- uppdrag där uppdraget om att föreslå en ny läns- och landstings- indelning utgick och regeringen framför att den inte avser att fort- sätta bereda förslagen i delbetänkandet (dir. 2017:72). Uppdraget om statliga myndigheters regionala indelning kvarstod och är således fortsatt intressant för utredningen. Indelningskommittén lämnade sitt betänkande till regeringen den 28 februari 2018 (SOU 2018:10).

Av betänkandet framgår att Indelningskommittén gjort be- dömningen att följande myndigheter har en sådan betydelse för regional samverkan att de ska ha en samordnad geografisk indelning: Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, Kriminalvården, Migra- tionsverket, Polismyndigheten, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige, Tillväxtverket, Trafikverket, Säkerhetspolisen och Åklagar- myndigheten. Myndigheter inom skolområdet har undantagits med hänvisning till den pågående myndighetsöversynen.

254

SOU 2018:41

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

Indelningskommittén anger att en av de grundläggande utgångs- punkterna varit att inte bryta några läns- eller landstingsgränser. Vidare har kommittén försökt lämna förslag som innebär så liten omställning som möjligt. Kommittén har därför utgått från be- fintliga strukturer och menar dessutom att en helt ny struktur skulle innebära ytterligare en struktur lagd till den redan mångfacetterade förvaltningskartan.

Indelningskommittén föreslår en indelning som överensstämmer med de sex sjukvårdsregionerna, nämligen

•Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland

•Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Uppsala, Värmland, Västmanland, Örebro

•Gotland, Stockholm

•Jönköping, Kalmar, Östergötland

•Halland, Västra Götaland

•Blekinge, Kronoberg, Skåne.

Kommittén konstaterar dock att det även finns andra samarbets- konstellationer, men menar att det finns mycket som talar för att samtliga landsting från och med den 1 januari 2019 har ett regionalt utvecklingsansvar.

En alternativ lösning som presenteras är en regional indelning som motsvarar Polismyndighetens sju regioner. Alternativet moti- veras av den nyligt genomförda och genomgripande organisations- förändringen av Polismyndigheten och kommittén pekar på att Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten har samma indelning. Mot denna indelning talar, enligt kommittén, att flera av ovan nämnda myndigheter resursmässigt har svårt att bära fler än sex regioner och att det inte finns någon motsvarighet inom kommun- sektorn. De alternativa regionerna är

•Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland

•Dalarna, Värmland, Örebro

•Stockholm, Gotland

•Jönköping, Södermanland, Östergötland

255

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

SOU 2018:41

•Halland, Västra Götaland

•Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Skåne.

Utredningen vill uppmärksamma på att båda alternativen kom- bineras med möjligheten att inrätta lokalkontor.

Inledningskommittén fick, i likhet med utredningen Praktiknära forskning i samverkan, genom tilläggsdirektiv förlängd utrednings- tid. Därför är det inte heller här möjligt att beakta remissinstanser- nas synpunkter.

6.4Tillitsdelegationen

Utredningen ska enligt direktiven (dir. 2017:37) hålla sig informerad om Tillitsdelegationens (Fi 2006:03) arbete i relevanta delar.

Tillitsdelegationen ska enligt sina direktiv (dir. 2016:51) bl.a. föreslå modeller för hur en styrning baserad på tillit och kvalitativa mål kan utformas och föreslå försöksverksamheter inom områden där det finns ett nära samarbete mellan kommuner eller landsting och statliga myndigheter och tillsammans med berörda aktörer inventera s.k. tidstjuvar, dvs. åtgärder inom olika arbetsprocesser som skapar onödig administration och som tar tid från verksam- heten och, om möjligt, föreslå hur dessa kan tas bort.

Delegationen ska vidare, tillsammans med berörda, analysera och redovisa hur den statliga tillsynen påverkar kommunal verksamhets- utveckling och identifiera och redovisa eventuella hinder för genom- förande av utvecklingsinsatser inom kommuner och landsting och utreda och om möjligt föreslå hur den statliga tillsynen över kommu- nal verksamhet kan bidra till verksamhetsutveckling. Av delega- tionens direktiv framgår att vissa tillsynsmyndigheter, t.ex. Skol- inspektionen, arbetar med att utveckla återföringen av tillsyns- resultaten till de granskade verksamheterna för att dessa och även andra verksamheter ska kunna ha nytta av och lära sig av tillsynen.

Inom ramen för Tillitsdelegationen genomförs flera studier, bl.a. en studie vid Malmö högskola som fokuserar på dels den styrning skolinspektionen är föremål för genom ansvarigt departements styrning, dels den styrning som skolinspektionen själv, via sitt till- synsuppdrag, utövar över svenska skolor.

256

SOU 2018:41

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

Delegationen följer också Inspektion 2018, Skolinspektionens pilotverksamhet, som är ny form av regelbunden granskning som bl.a. syftar till en bättre återföring till huvudmän och skolor.

Denna utredning har i uppdrag att analysera och föreslå hur den statliga tillsynen av skolväsendet kan förbättras och organiseras så att nyttan för huvudmän, skolor och förskolor ökar (dir. 2017:37). Det är således av stor vikt att följa delegationens arbete, för att så långt möjligt förvissa sig om att inga onödiga överlappningar eller skillnader uppstår.

Delegationen ska lämna sin slutredovisning till regeringen den

18 juni 2018, dvs. efter det att denna utredning har lämnat sitt betänkande.

6.5Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner

Den 15 september 2016 fick en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som syftar till att ge bättre förutsättningar för lärare, för- skollärare, rektorer och förskolechefer att utföra sina uppdrag. Utredaren fick också i uppdrag att bl.a. se över behörighets- och legitimationsreglerna (U 2016:06, dir. 2016:76).

Utredaren ska enligt sina direktiv informera sig om annat pågående utredningsarbete som kan vara av betydelse för uppdragets genomförande t.ex. 2015 års skolkommission (SOU 2017:35).

Som nämnts ovan föreslår Skolkommissionen att en nationell funktion för professionsutveckling bör inrättas och frågan hänvisas i betänkandet till denna utredning. Dessutom föreslås att ett natio- nellt professionsprogram för lärare bör införas och att kompetens- utvecklingen av lärare och rektorer ska systematiseras och göras mer likvärdig. Det senare anges även i direktiven till utredningen Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner, liksom att utredaren vid behov ska lämna kompletterande förslag som bidrar till att säker- ställa att huvudmannen tar sitt ansvar för kompetensutveckling. Professionsprogrammet kopplas i skolkommissionens betänkande till den nationella funktionen.

Utredningen Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner slutredovisade sitt uppdrag till regeringen den 12 mars 2018 (SOU 2018:17). I betänkandet föreslås ett professionsprogram som bygger

257

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

SOU 2018:41

på tre antaganden vilka kan sammanfattas med att det behövs en kompetensutvecklande del, tydliga beskrivningar av lärar- och rektorskompetens från grundläggande till mycket avancerad nivå – kompetenserkännanden – och att det behövs mer utvecklade modeller för att använda kompetens så att identifierad och erkänd kompetens kan användas mer strategiskt. Utredaren framför att programmet ska genomföras nationellt och å ena sidan innehålla en tydlig systematik för att likvärdighet ska kunna nås och å andra sidan en variation av metoder och innehåll beroende på huvudmäns och skol- enheters olika förutsättningar och behov. Programmet stödjer utveckling och är enligt förslaget inte enbart ett utbildningsprogram. I betänkandet betonas att lärare och rektorer ska vara drivande aktörer för utvecklingen.

Det föreslås vidare att den nuvarande karriärstegsreformen ska kopplas till professionsprogrammet och principen om tydliga be- skrivningar av lärarkompetens.

Betänkandet gick ut på remiss i april 2018 och synpunkter ska ha lämnats senast den 29 juni 2018, dvs. efter det att denna utredning slutfört arbetet.

6.6Samordning, ansvar och kommunikation

En av regeringen utsedd nationell samordnare i frågor som rör specialskolans målgrupp lämnade i juni 2016 sitt betänkande till regeringen (SOU 2016:46). Den nationella samordnaren fann bl.a. att det specialpedagogiska stödet behöver utvecklas och att många aktörer har efterlyst en bättre samordning av de resurser som finns.

I betänkandet föreslås att SPSM ska inrätta tio till femton s.k. regionala nav som innebär att det i regionerna ska inrättas ett kansli med en regional samordnare för elever med dövhet, hörsel- nedsättning och grav språkstörning. Det ska enligt förslaget finnas kompetens för varje målgrupp och insatser mellan kommun, land- sting och stat ska samordnas för att eleverna ska nå bättre mål- uppfyllelse.

Av betänkandet framförs vidare att SPSM:s rådgivare behöver komma närmare klassrummet och att det i dagens system oftast är en specialpedagog som får kompetensutveckling via en rådgivare, medan det blir flera led innan stödet når eleven. I betänkandet anges

258

SOU 2018:41

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

att rådgivaren inte ska ta över undervisningen, men kunna ge stöd direkt till de lärare och specialpedagoger som berörs. Dessutom pekar den nationella samordnaren på att kompetenserna behöver kompletteras och att rådgivningen behöver bli mer aktiv gentemot huvudmännen i syfte att möta enskilda elevers behov.

Remissinstanserna om regionala nav

Regeringen remitterade betänkandet Samordning, ansvar och kom- munikation till 85 instanser varav 43, enligt uppgift från Ut- bildningsdepartementet, har lämnat synpunkter på betänkandet. Utredningen har efterfrågat synpunkter på frågan om regionala nav och har tagit del av de 35 remissvar som rör förslaget.

Av dessa är 27 i huvudsak positiva eller har inget att invända mot förslaget, medan åtta är negativa eller tveksamma till hela eller stora delar av förslaget.

Skolverket ställer sig positiv till förslaget, men bedömer att det är svårt att få en bild av hur omfattande verksamheten kan förväntas bli och vilka resultat som kan komma att uppnås. Skolverket bedömer att det är viktigt med kontinuerliga uppföljningar och utvärderingar av de regionala navens verksamhet och resultat.

Skolinspektionen är i princip positiv, men vill framhålla vikten av att förslaget samordnas med andra förslag om statlig regional närvaro inom utbildningsområdet. Även andra instanser, t.ex. Östersunds kommun och SPSM, som är positiva i sak, betonar vikten av att det blir tillräckligt antal nav i syfte att uppnå likvärdighet för barn- och elevgruppen. SPSM menar att antalet nav bör anpassas efter läns- eller regionindelning. Hörselskadades riksförbund anser att SPSM:s regionala organisation bör ses över så att den överens- stämmer med de regionala naven. Riksförbundet Attention anser vidare att det finns stora fördelar med decentraliserad kompetens om språkstörning.

SPSM som tillstyrker förslaget betonar att det behövs ett reglerat åliggande för deltagande i navet. Om inte det finns menar SPSM att det finns risk för stora regionala skillnader. Ett alternativ som lyfts fram är att deltagande i naven ska vara en förutsättning för att kunna få statliga bidrag. Karlskrona kommun anser att det är viktigt att den

259

Andra statliga utredningar att förhålla sig till

SOU 2018:41

kommunala huvudmannen får möjlighet att utveckla ett gott sam- arbete med kunskapsnavet. Detta är särskilt viktigt, menar kom- munen för att minska sårbarheten när det gäller kompetensfrågor.

SPSM noterar vidare, i likhet med t.ex. Socialstyrelsen, Riks- förbundet Attention och Svenska Förbundet för Specialpedagogik, att även elever med andra funktionsnedsättningar än dövhet, hörsel- nedsättning och grav språkstörning kan ha motsvarande behov av samordning. Även Autism- och Aspergerförbundet, som är negativt till förslaget, pekar på att problembilden är generell för de allra flesta barn med funktionsnedsättningar. Förbundet menar bl.a. att ett samordningsansvar för förbundets målgrupp helst ska utgå från kommunen då varje individ främst är kommunmedborgare och skolan är kommunens ansvar.

Några kommuner är också negativa till förslaget. Linköpings kommun anser att uppdraget bör kunna rymmas inom SPSM:s nuvarande regionkontor och Malmö kommun anser att befintliga strukturer som SPSM kan nyttjas och stärkas utifrån den ansvars- fördelning som följer av skollagen. Södertälje kommun är kritisk till lösningen då den frångår den princip om styrning på statlig och kommunal nivå som gäller i övrigt inom skolväsendet.

6.7Arbetsmarknadsutredningen

Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03) ska enligt sina direktiv (dir. 2016:56) analysera hur väl samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan aktörer som påverkar arbetsmarknadernas funk- tionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kom- munernas profil. Utredaren ska vidare lämna förslag som kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt. Genom tilläggsdirektiv (2017:71) fick utredningen bl.a. i uppdrag att lämna förslag om hur arbetsförmedlingens samarbete med andra relevanta aktörer, t.ex. utbildningsaktörer, kan förbättras, hur kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas, och hur enskilda kommuner, i de fall det är effektivt, i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken, arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska kunna samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen och hur arbetsmarknadsutbildningen kan

260

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

Där namn på myndigheter och organisationer av de flesta kan förstås på originalspråket används dessa och i övrigt används namnen översatta till engelska i enlighet med nämnda promemoria.

I ett eget avsnitt beskrivs hur sameskolan eller motsvarande undervisning för samer är organiserad i Norge och Finland. Den delen baserar sig på uppgifter från forskaren Ylva Jannok Nutti.

7.1Australien

Om inte annat anges baseras avsnittet på en sammanställning av Gurr (2018).

I Australien finns utöver samväldesregeringen sex delstats- regeringar och två territorier med egna regeringar. Ansvaret för elevernas skolgång inom det offentliga skolsystemet har traditionellt varit en fråga för delstaterna och territorierna. Successivt har sam- väldesregeringen dock ökat sitt inflytande bl.a. genom statsbidrag både till delstatens egna skolor och till skolor med annan huvudman, genom utvecklingen av nationella läroplaner och via ett nationellt utvärderingssystem.

År 2016 gick 65,4 procent av alla elever i delstatens skolor, medan 20,2 procent gick i skolor inom det katolska skolsystemet och 14,4 procent i oberoende skolor. Andelen elever som går i icke-statliga skolor varierar mellan delstaterna.

Delstatens skolor får merparten av sin finansiering från delstaten eller territoriet, men samväldesregeringen ger kompletterande bidrag. Icke-statliga skolor får merparten av sin finansiering från samväldesregeringen och kompletterande bidrag från delstaten eller territoriet men är även beroende av privat finansiering.

I alla delstater och territorier finns såväl centrala som regionala organisationer för att styra skolorna. Det är dock relativt stora variationer mellan delstaterna vad gäller styrning och administration av skolsystemen. Det finns t.ex. skillnader när det gäller graden av lokal bestämmanderätt. I vissa delstater finns obligatoriska lokala skolstyrelser, medan sådana saknas i andra delstater. Alla delstater och territorier har system för självvärdering av skolor med någon typ av verifikation av självvärderingarnas kvalitet.

264

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

På nationell nivå är det ministeriet Federal Department of Educa- tion and Training som ansvarar för utbildningsfrågorna. Samväldes- regeringen samarbetar med samtliga utbildningsministrar för del- stater och territorier.

The Australian Curriculum, Assessment and Reporting Autho- rity (ACARA) är en styrelsemyndighet som hanterar prov och bedömning samt uppföljning och utvärdering. Som exempel kan nämnas att i ett utvärderingsprogram för språk och matematik testas elevernas kunskaper när de är 3, 5, 7 och 9 år. ACARA ansvarar också bl.a. för en hemsida där skolorna kan jämföras t.ex. när det gäller elevernas studieresultat och socioekonomiska samman- sättning.

Australian Institute for Teaching and School Leadership (AITSL) är ett statligt institut som arbetar med att utveckla kriterier för ledarskap i klassrummet. AITSL:s kriterier ligger till grund för delstaternas och territoriernas registrering av lärare (jfr. svensk legitimation). AITSL har även utvecklat kriterier för skolledarskap som används i allt större utsträckning av delstaterna och terri- torierna. AITSL leds av en styrelse som utses av ministeriet (www.aitsl.edu.au).

Det katolska skolsystemet har dessutom sin egen organisering med 33 s.k. Catholic Diocese som kontrollerar skolorna. Det katolska skolsystemet liknar det statliga när det gäller läroplaner, undervisning och bedömning.

Det finns även flera intresse- och serviceorganisationer som är verksamma inom skolområdet.

Internationella kunskapsmätningar har gett upphov till ett större fokus på elevernas studieresultat i Australien. Olika program har tagits fram på ministeriets initiativ, men även på delstaternas och territoriernas initiativ. Programmen utgör särskilda satsningar för att öka kunskaperna i matematik och naturvetenskap samt för att minska skillnaderna i skolprestationer mellan olika grupper av elever.

Systemet för finansiering av skolorna har förändrats under senare år och utvecklingen går mot en högre grad av differentiering efter behov i resurstilldelningen.

En ny ledarskapsstandard för rektorer togs fram 2011. För när- varande diskuteras dock behovet av att öka kvaliteten i både lärarnas

265

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

undervisning och i rektorernas ledarskap. Det finns även en diskus- sion om behovet av att öka skolornas autonomi, vilket i sin tur sätter fokus på behovet av att utveckla skolstyrelsernas eller rektorernas ledarskap. Möjligheterna för vårdnadshavare och elever att välja skola är etablerad i skolsystemet, men frågan är föremål för politisk debatt. Det finns även vissa spänningar mellan den federala nivån och delstatsnivån när det gäller styrningen av skolan.

7.2Kanada

Nedan redovisas utbildningssektorns organisationsstruktur i Alberta och Ontario, som är två av delstaterna i Kanada.

7.2.1Alberta

Detta delavsnitt baseras på en sammanställning av Webber & Nickel (2018).

I Kanada finns ingen federal utbildningspolitik. Kanada har ett decentraliserat system inom alla provinser och territorium. Provins- erna är ansvariga för att anordna, bekosta och administrera utbild- ning från förskola till gymnasieskola. Undantaget är barn i militärfamiljer och ursprungsbefolkningens barn där myndigheter på nationell nivå har ett ansvar.

I Alberta ansvarar delstatsparlamentet för utbildningen i pro- vinsen. Ministeriet, Alberta Education, ansvarar för den lagstiftning som beslutats av delstatsparlamentet när det gäller finansiering av lokala skolstyrelser och skolor, läroplansfrågor, undervisningstid, uppföljning m.m.

Ministeriet ansvarar även för registrering av behöriga lärare. En nyexaminerad lärare blir först tillfälligt registrerad. Efter två års väl vitsordad tjänstgöring ersätts den tillfälliga registreringen av en per- manent sådan. Rektorerna måste vara registrerade lärare, men där- utöver finns inga formella kvalifikationskrav på rektorer. Ett informellt krav är dock en examen på mastersnivå och allt fler rekto- rer har disputerat.

Ansvaret för elevernas studieresultat delas mellan ministeriet, skoldistrikten och skolorna. Skoldistrikten och skolorna måste ta fram en flerårsplan som inkluderar olika resultatmått. Ministeriet tar

266

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

årligen fram en resultatredovisning för delstatens skolor som innehåller olika resultatmått, bl.a. elevernas studieresultat och ele- vernas, lärarnas och föräldrarnas upplevelser av kvaliteten i skolorna.

Lokala skolstyrelser inom skoldistrikt som är valda för fyraåriga mandatperioder har det direkta ansvaret för skolorna. Under skol- styrelsen finns en skoldirektör och ett kansli. I Alberta är flertalet skolor delstatliga, varav en del är katolska. Det finns även inom ramen för det delstatliga skolsystemet oberoende skolor, så kallade Charter Schools. I Alberta finns också privata skolor och hem- undervisning.

Skolorna finansieras via ett författningsreglerat bidrag per elev från provinsregeringen. De oberoende och privata skolorna får mel- lan 50 och 70 procent av bidraget. En del av bidraget är riktat, men överlag har skoldistrikten stort inflytande över hur medlen används.

The Alberta Teacher Association (ATA) är en facklig organisa- tion och ett professionsorgan för lärare och skolledare som har särskilda författningsreglerade uppdrag. ATA erbjuder bl.a. program för professionell utveckling för lärare och skolledare på uppdrag av provinsregeringen. ATA samarbetar med olika universitet.

Nya riktlinjer för kvalitet i lärarnas undervisning är under utar- betande (Teaching Quality Standard). De nya riktlinjerna befäster tidigare kriterier för lärarnas kunskaper och färdigheter, men ger också större prioritet till tre områden nämligen kunskaper om ursprungsbefolkningarna, användningen av digitala hjälpmedel och inkluderande lärmiljöer.

The College of Alberta School Superintendents (CASS) är en förening för skolchefer som får bidrag från ministeriet. CASS har bl.a. tagit fram kriterier och etiska riktlinjer för skolchefer.

Alberta Regional Consortia är sammanslutningar i olika delar av Alberta, för närvarande sju till antalet, som finansieras av ministeriet. Sammanslutningarna understödjer utbildningsanordnare i arbetet med att utveckla skolorna. Sammanslutningarna styrs av en styrelse med representanter för ministeriet, ATA, CASS och andra intres- senter inom skolans område.

En prioriterad fråga för närvarande är att förbättra skol- prestationerna bland ursprungsbefolkningen för att därigenom åstad- komma en ökad likvärdighet i skolsystemet. En aktuell fråga i övrigt är att ATA riktar kritik mot användningen av standardiserade tester.

267

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

Rankninglistor över skolor som baseras på sådana testresultat är omdiskuterade.

7.2.2Ontario

Detta delavsnitt baseras om inte annat anges på en sammanställning av Paulson (2018).

Delstatsparlamentet i Ontario har ett övergripande ansvar för att anordna, bekosta och administrera utbildning från förskola till gymnasieskola i provinsen Ontario. Ministeriet, The Ministry of Education (MOE) reglerar bl.a. de lokala skolstyrelsernas verk- samhet och planering av undervisningen. Under ministeriet finns olika organ med ansvar för kvaliteten i utbildningen, special- pedagogik och språkfrågor.

Det är 76 skoldistrikt som har det direkta ansvaret för de statliga skolorna, under ledning av lokala skolstyrelser som är valda för fyra- åriga mandatperioder. Det finns skolor för engelskspråkiga elever och för franskspråkiga elever. Det finns även en uppdelning bl.a. i katolska och protestantiska skolor. Styrelserna utvecklar även egna riktlinjer för utbildningen som stödjer självvärdering och bedöm- ning i de statliga skolorna inom ett givet geografiskt område. Till sin hjälp har styrelserna en skoldirektör och dennes personal. Kom- munala myndigheter har vissa uppgifter i skolsystemet, t.ex. när det gäller valet av skolstyrelser.

De resurser som ges till skolstyrelserna bestäms av delstats- parlamentet och bygger på en given ersättning per elev där den lokala skolstyrelsen har möjlighet att använda medlen efter lokala för- hållanden. Det finns ingen offentlig finansiering av privata skolor.

Ontario College of Teachers (OCT) är en organisation med författningsreglerade uppgifter som bl.a. har i uppgift att registrera behöriga lärare, styra och reglera lärarprofessionen. OCT kan även efter prövning avregistrera enskilda lärare.

OCT ackrediterar kurser som genomförs av universitet eller andra utbildningsanordnare. När lärare har gått behörighetsgivande kurser godkänns dessa av OCT och förs in i registret.

OCT leds av en styrelse där 23 medlemmar utses av lärarnas egna organisationer och 14 ledamöter utses av provinsregeringen (www.oct.ca).

268

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

The Education Quality and Accountability Office (EQAO) är en myndighet som arbetar med att mäta elevernas resultat i läsning, skrivning och matematik. Resultaten offentliggörs i syfte att ligga till grund för arbetet att förbättra skolresultaten.

Ministeriet bedömde 2012 att orsakerna till vissa av skillnaderna i studieresultat mellan elever var bristande kvalitet i undervisningen, ineffektiv resursanvändning eller bristande fokus på elevernas stu- dieresultat. Ministeriet ansåg också att det kollegiala samarbetet måste förbättras och att föräldrar och omgivande samhälle i större utsträckning måste engageras för att stödja elever i skolarbetet.

År 2014 publicerade ministeriet en rapport med rekommenda- tioner om färre återrapporteringskrav för att minska lärarnas admi- nistrativa börda, men återrapporteringskrav på skolstyrelsernas prestationer. Dessutom rekommenderades att utsatta elever skulle prioriteras, liksom arbetet med ökad likvärdighet. Rapporten var ett svar på administrativt och finansiellt motiverade krav på reformer. På senare tid har sammanslagningar av skoldistrikt skett i Ontario i syfte att skapa en stabilare grund för skolornas finansiering.

Det finns för närvarande en diskussion om behovet av att gene- rellt förbättra elevernas skolresultat i läsning och matematik. Sär- skilda ansträngningar görs för att förbättra kunskaperna i engelska för elever som migrerat till Ontario. Det finns även kritik från fors- kare och allmänhet som går ut på att styrningen av skolan i Ontario är alltför centraliserad.

7.3Danmark

Detta avsnitt baseras om inte annat anges på en sammanställning av Moos (2018).

Inom den danska regeringen ansvarar utbildningsministern med stöd av Undervisningsministeriet för skolfrågorna.

I Danmark är omkring två tredjedelar av grundskolorna kom- munala, medan omkring en tredjedel är fristående. Gymnasie- skolorna har en regional offentlig huvudman.

Parlamentet beslutar om styrdokumenten för skolan och därefter är det Undervisningsministeriet som ansvarar för dessa. Det finns två styrelser inom ministeriet (www.uvm.dk).

269

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet arbetar med utvärdering och tillsyn av skolornas ekonomi, administration och styrning när det gäller såväl kommunala som fristående skolor. Styrelsen granskar utbildningens kvalitet, testresultat och regelefterlevnad i de kom- munala skolorna. Tillsynen är förenad med sanktionsmöjligheter. Styrelsen identifierar skolor med stora utmaningar via testresultat eller kommunernas kvalitetsrapporter. Därefter lämnar styrelsen åtgärdsförslag till berörda kommuner och skolor. Dessutom har myndigheten en rådgivande verksamhet som är skild från tillsynen (www.stukuvm.dk).

Styrelsen for It og Læring arbetar med frågor om utveckling och användning av it i undervisningen. Styrelsen bildar nätverk med forskare och praktiker, ger råd och vägledning samt utvecklar lärverktyg. Styrelsen ansvarar även för bl.a. nationella prov.

Danmarks Evalueringsinstitut (EVA) är en självständig utvär- deringsmyndighet under ministeriet. EVA har ambitionen att resul- taten av utvärderingarna ska komma till nytta för såväl ministeriet som lokala myndigheter och verksamma i skolan.

Dansk Center for Undervisningsmiljø, (DCUM) är en obe- roende statlig centrumbildning som utvecklar miljöer för lärande och undervisning i utbildningssystemet genom att vara en länk mellan forskning och praktik. Centrumet producerar, bearbetar och förmedlar forskning om barns, elevers och studenters trivsel och lärande (www.dcum.dk).

Under lång tid verkar skolpolitiken ha gått ut på att hitta rätt balans mellan central styrning och lokalt inflytande. Samtidigt har strävan varit att skapa autonoma enheter som har uppgifter inom skolområdet på nationell, regional, kommunal och skolenhetsnivå. Inslag av konkurrens- och marknadstänkande har införts.

Det finns för närvarande inte någon större diskussion i Danmark som rör myndighetsorganisationen på skolområdet. Däremot är den mål- och resultatstyrningsmodell som tillämpas föremål för diskus- sion. Kritiker menar bl.a. att modellen leder till omfattande doku- mentationskrav som stjäl tid från kärnverksamheten i skolan.

270

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

7.4England

Detta avsnitt baseras om inte annat anges på en sammanställning av Woods (2018).

Ministeriet, Department for Education (DfE), ansvarar för det engelska skolsystemet. På lokal nivå är det myndigheter, mot- svarande kommuner, som styr verksamheten. Det finns 150 sådana lokala myndigheter i England. Makten i Storbritannien är starkt centraliserad och regeringen i London har ett stort inflytande även på den lokala politiken. De lokala myndigheterna får omkring hälften av sina pengar från staten (www.ui.se). Generellt sett och även inom skolans område har det lokala inflytandet minskat gradvis sedan 1980-talet.

Det centrala kontrollorganet är The Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills (Ofsted).

Enligt Skolinspektionen (2017b) ansvarar Ofsted för granskning av utbildning inom både statliga och privata skolor från förskola upp till det som i Sveriges motsvaras av gymnasieskolan. Ofsted har specificerat fem bedömningsområden för sin huvudinspektion:

•skolans sammantagna effektivitet

•effektivitet i ledarskap och styrning

•kvalitet i undervisning och bedömning

•elevers personliga utveckling, beteende och hälsa

•elevers kunskapsresultat och måluppfyllelse.

Ofsted ger ett samlat omdöme för vart och ett av de olika be- dömningsområdena i en fyrgradig skala. Ofsted avslutar sina inspek- tioner genom att avge ett helhetsomdöme om den granskade verk- samheten.

Education and Skills Funding Agency (ESFA) arbetar inom ministeriet med olika former av finansiering av utbildning för barn, unga och vuxna personer.

National College for Teaching and Leadership (NCTL) arbetar inom ministeriet med generella frågor som rör rekrytering och utveckling av lärare. NCTL arbetar också med belöning av fram- gångsrika lärare och även med disciplinärenden som rör lärare. En annan uppgift är att medverka till nätverk mellan skolor och att bidra

271

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

till att erfarna skolledare får möjlighet att biträda skolor med att förbättra skolresultaten. En ny myndighet, Teaching Regulation Agency, inrättades våren 2018 med uppgift att arbeta med reglering av lärarprofessionen.

Standards and Testing Agency (STA) har till uppgift att skapa ett effektivt och robust system för olika former av testning.

På nationell nivå finns en skolkommissonär som utbildnings- ministern har utsett. Kommissionären samarbetar med åtta regionala skolkommissionärer. Kommissionärerna har till uppgift att stödja lokala beslutsfattare, skolledare och lärare i syfte att åstadkomma bästa möjliga skola för alla elever. Ofsted är som nämnts ansvarigt för inspektion av skolornas kvalitet. De regionala skolkommissio- närerna tillhandahåller stödjande insatser efter beslut på basis av resultaten från de inspektioner och värderingar av skolresultat som Ofsted utför. Ofsted har en regional organisation som samarbetar med motsvarande regionala skolkommissionär (www.gov.uk).

Sedan 1980-talet har gradvis centraliserad kvalitetskontroll in- förts över skolan. Viktiga verktyg för staten har varit tillsyn över skolorna, utveckling av läroplanen och olika kunskapstester. En annan del av den nationella skolpolitiken har varit att understödja framväxten av skolor som har en större autonomi. Ett stort antal sådana skolor har vuxit fram under de senare årtiondena. De står dock fortfarande under myndigheternas beskydd. Dessa skolor benämns akademier och är sponsrade av exempelvis näringslivet, trossamfund, universitet eller välgörenhetsorganisationer. Flera av dessa skolor har grupperats i organiserade samarbeten med syfte att förbättra skolresultaten (academy chains).

Nyligen har en ny form av samarbete mellan skolor introducerats. Inom ramen för The teaching school alliance (TSA) har en särskild övningsskola i uppgift att inom en allians av ett givet antal skolor tillhandahålla introduktion för nyutexaminerade lärare, sprida goda exempel och svara för professionell utveckling i undervisning och ledarskap inom alliansens skolor. Från nationell nivå har uttryckts förhoppningen att de flesta skolorna inom 5–6 år ska vara akademier och sammankopplade i s.k. academy chains.

272

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

7.5Finland

Detta avsnitt baseras om inte annat anges på en sammanställning av Risku & Tian (2018).

I Finland ansvarar Undervisnings- och kulturministeriet för utbildningsfrågorna med utgångspunkt i riksdagens beslut. Det finns nationell reglering bl.a. om övergripande mål för utbildningen, undervisningsämnen, behörighetsregler för lärare och under- visningstid.

Kommunerna ansvarar för att driva skolor och att anställa lärare, skolledare och annan personal. Kommunerna tar också fram en lokal läroplan och utvärderar verksamheten inom ramen för det regler som ministeriet bestämt.

Utbildningsstyrelsen är en myndighet som beslutar om de över- gripande läroplanerna för den grundläggande utbildningen och för gymnasieskolan, grunderna för yrkesexamina och fristående exa- mina samt ger stöd till olika former av skolutveckling. Myndigheten medverkar alltså i arbetet med att förbättra utbildningens resultat.

Utbildningsstyrelsen koordinerar även utbildningens datanät och datatjänster, producerar utbildningsindikatorer och olika prognoser, samlar uppgifter om utbildningens finansiering och publicerar ut- bildningsguider. Myndigheten upprätthåller vidare elevvalsregister för andra stadiets läroanstalter och yrkeshögskolorna, ordnar språk- examina samt ordnar och finansierar fortbildning för lärare och annan personal inom utbildningssektorn. Dessutom ansvarar Ut- bildningsstyrelsen för jämställande av utländska examina samt utvecklar och producerar läromedel. Utbildningsstyrelsen är också utbildningsanordnare och ansvarar för sex statliga läroanstalter, bl.a. för specialskolor (www.oph.fi).

Nationella centrumet för utbildningsutvärdering (NCU) är en fristående myndighet för utbildningsutvärdering. Centrumet ge- nomför utvärderingar av utbildningen och av den verksamhet som bedrivs av utbildningsanordnarna, allt från vad som benämns små- barnspedagogik till högskoleutbildning. Centrumet har även till uppgift att stödja utbildningsanordnarna och högskolorna i ärenden som gäller utvärdering och kvalitetshantering. Syftet med utvär- deringarna är att utveckla utbildningen, stödja lärandet och säker- ställa utbildningens kvalitet. Utvärderingarna ger också information som kan användas för beslutsfattande på lokal, regional och nationell

273

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

nivå samt för utvecklingsarbete och internationella jämförelser (karvi.fi).

Pedagogiska forskningsinstitutet är ett nationellt centrum för utbildningsforskning som arbetar tvärvetenskapligt med att under- söka, bedöma och utveckla det finländska utbildningssystemet.

Regionförvaltningsverket (RFV) ansvarar i sex regioner för vissa uppgifter som är underställda undervisnings- och kulturministeriet. RFV ansvarar bl.a. för informationsstyrning och kortvarig fort- bildning av personalen inom undervisnings- och småbarnspeda- gogik. RFV ansvarar även för vissa statsbidrag (www.avi.fi).

Under 1990-talet genomfördes en decentralisering och av- reglering inom skolans område som innebär att kommunerna fick ett större inflytande. Som exempel kan nämnas att den statliga läro- medelsgranskningen upphörde 1983, ett system med en över- gripande läroplan och lokala läroplaner infördes 1985 och Skol- inspektionen, som bedrevs från regional nivå, upphörde 1988. Inspektionen ersattes först av uppföljning och utvärdering och senare även av resultatstyrning.

Från 2000-talet och framåt har besparingar genomförts både i den statliga skoladministrationen och kommunernas skolverksamhet. En pågående utveckling är att skolor i allt större utsträckning ingår i nätverk med andra skolor och med universitet. Även skolornas hu- vudmän bildar nätverk i allt större utsträckning, särskilt kommunala huvudmän.

7.6Tyskland

Detta avsnitt baseras på en sammanställning av Huber (2018). Tyskland är en federal republik med 16 delstater. Den federala

principen bygger på att varje delstat har sin egen utbildnings- och kulturpolitik. Detta betyder att det finns 16 olika skolsystem med vissa skillnader relaterade till utbildningspolitiken och dess mål- sättningar.

I varje delstat finns statliga skolor, men också skolor som drivs av kyrkor, andra organisationer eller privatpersoner. I de statliga skolorna svarar ministeriet för finansieringen av bl.a. lärarlöner, medan en kommunal styrelse ansvarar för skolbyggnader, material och de personalgrupper som inte är lärare eller skolledare.

274

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

På nationell nivå finns en så kallad Stående konferens, Kultus- ministerkonferenz (KFK), för ministrar inom utbildning och kultur. Den arbetar med att föreslå rekommendationer i utbildningsfrågor som sedan ska godkännas av delstatsdepartementen. Inom konfe- rensens ram förhandlas konsensus fram i många utbildningsfrågor och utbildningssatsningar med syfte att förbättra verksamheten. Skillnaderna mellan skolsystemen är därmed inte särskilt stora.

Inom delstaterna är de högsta beslutande myndigheterna utbild- ningsministerierna. De arbetar på uppdrag av regeringarna med styrning, administrativa uppgifter och strategiska frågor för del- staterna. På denna nivå finns i de flesta delstaterna en särskild skol- myndighet som lämnar stöd till ministerierna i olika strategiska frågor och har ett speciellt fokus på implementering av delstatliga riktlinjer och program.

Inspektionen av såväl statliga som icke-statliga skolor sker via en särskild regional myndighet (Schulämter). Inspektionen sker mot ett regelverk som reglerar kvaliteten i skolorna, men lärarens under- visning är inte i sig föremål för inspektion. Myndigheten ger även råd och support till skolorna. Inspektionen ser olika ut i olika del- stater, men det är vanligt att det efter en inspektion sammanställs en rapport som skickas till bl.a. huvudmannen och den berörda skolan. Även representanter för elever och föräldrar får del av rapporten. Vid behov innehåller rapporten rekommendationer om förbättrings- åtgärder till rektorn för skolan. Vid allvarligare brister åläggs rektorn att ta kontakt med en överordnad myndighet. Under senare år har en ny form av inspektion i kombination med självvärdering införts inom samtliga delstater. Inspektörerna ger numera även stöd till förbättringsarbetet i skolorna med utgångspunkt från resultatet av inspektionerna.

I varje delstat finns en statlig lärarutbildning som även ansvarar för fortbildning av lärare.

Tysklands resultat i PISA-undersökningen 2000 ansågs vara mediokert i jämförelse med resultaten från många andra länder. Med anledning av detta har en rad politiska initiativ tagits i syfte att förbättra skolresultaten och KFK har fått ett större inflytande över delstaternas utbildningspolitik. Exempelvis har nya regler införts när det gäller kvalitetsrapporter och storskaliga bedömningstester.

Det finns för närvarande en diskussion om hur staten på bästa sätt bör stödja skolor. Många som arbetar med sådana uppgifter

275

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

inom den statliga administrationen uppger att de är överlastade med administrativa arbetsuppgifter och därför inte hinner stödja skolor i den utsträckning som är önskvärd. Ett annat arbetssätt från myndig- heterna sida efterfrågas dessutom, som i större utsträckning än för närvarande kan identifera och stödja skolors professionella kultur.

7.7Island

Detta avsnitt baseras på en sammanställning av Sigurdadóttir m.fl. (2018).

Ett särskilt ministerium, Ministry of Education, Science and Culture ansvarar för frågor om utbildning, kultur och vetenskap. Ministeriet ansvarar för övergripande läroplansfrågor och andra styrdokument för förskolan, grundskolan och gymnasieskolan. Ministeriet ansvarar också för kompetensutveckling inom gymnasie- skolan. Kommunerna har motsvarande ansvar när det gäller grund- skolan och förskolan.

Island anses ha ett av de mest decentraliserade skolsystemen inom OECD. Kommunerna är huvudmän för det stora flertalet skolor. Endast 2–3 procent av eleverna går i privata skolor. Skolorna leds av politiskt valda skolstyrelser på kommunal nivå. För gym- nasieskolorna utnämns dock skolstyrelserna av ministeriet. För- fattningsregleringen ger rektorerna ett stort självständigt ansvar för ledningen av skolan.

Det finns en myndighet under ministeriet, The Directorate of Education, som är indelad i tre avdelningar. The Assessment and Evaluation Departement bevakar nationella examinationer, analy- serar och presenterar resultaten av dessa samt handhar internatio- nella studier. The Dissemination Departement producerar och distri- buerar läromedel, såväl tryckt som digitalt material och anvisningar för lärare. The Service Departement utför olika administrativa upp- gifter, såsom validering av studieprogram, intagning till gymnasie- skolan och godkännande av privata skolor.

Kommunerna på Island är organiserade i ett förbund, Icelandic Association of Local Authorities. Förbundet har lagreglerade upp- gifter inom utbildningsområdet. Förbundet arbetar tillsammans

276

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

med ministeriet med att utforma författningar och med att tillhanda- hålla information och material som stöd för kommunerna i deras skoluppdrag.

Det finns ett råd för fortbildning av lärare, The Council of Continuous Professional Developement of Theachers. Rådet som inrättades 2012 fungerar som ett forum för ministeriet, kommun- förbundet, lärarnas fackliga organisation och de tre universitet som utbildar lärare. Rådet har till uppgift att arbeta med lärarnas profes- sionella utveckling och att tillhandahålla information om dessa frågor på rådets webbplats.

En decentralisering inom skolväsendet tog sin början 1994. Kom- munerna övertog ansvaret för lärares och vissa andra yrkesgruppers kompetensutveckling 1996. Det har uppstått stora skillnader mellan kommunerna vad gäller stödet till kompetensutveckling, bl.a. beroende på kommunernas skilda ekonomiska förutsättningar och skillnader i kapacitet i övrigt. I mitten av 1990-talet introducerades självvärdering i skolorna och ett nationellt system för insamling av resultatinformation från skolorna. År 2008 fick kommunerna ett större ansvar för utvärdering av skolorna.

Regeringen tog 2014 fram en handlingsplan för att bl.a. förbättra elevernas läsförmåga och minska avhoppen från gymnasieskolan. Detta ansågs vara ett trendbrott som markerade ett större statligt inflytande över skolan. Initiativet från regeringen kom som ett svar på försämrade resultat i PISA-undersökningen.

Regeringen tar även i övrigt olika initiativ inom skolområdet för att komma till rätta med brister och för att förbättra skolresultaten. Det gäller exempelvis åtgärder för att komma till rätta med lärar- bristen. Det finns dock kritik mot att regeringens olika initiativ inte alltid är förankrade bland skolans huvudmän och att det finns en brist på tillit mellan de olika nivåerna i skolsystemet.

7.8Irland

Detta avsnitt baseras om inte annat anges på en sammanställning av MacRuaire (2018).

Skolsystemet i Irland är statligt finansierat och i hög grad central- styrt. Ministeriet, Departement of Education and Skills (DES),

277

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

ansvarar för att tillhandahålla utbildning för alla barn. Ministeriet be- stämmer personalstyrkan vid varje skola baserat på antalet elever och finansieringen av skolan i övrigt baseras på ett belopp per elev. Skolor i socioekonomiskt utsatta områden tilldelas större resurser.

Det finns ett fåtal privata skolor i de större städerna. Dessa skolor får också del av den statliga finansieringen, men finansieras därut- över även av elevavgifter.

En stor majoritet av alla skolor i Irland styrs av ett trossamfund, vanligen katolska kyrkan. En skolchef som ofta är den lokala bisko- pen svarar för styrningen av skolan. Till sin hjälp har skolchefen en lekmannastyrelse. Rektorn har en stark ställning.

The National Council for Curriculum and Assessment (NCCA) är en organisation inom ministeriet som utvecklar och reviderar läroplaner. Organisationen utvärderar även skolornas implemente- ring av läroplanen och stödjer skolornas arbete med att själva värdera undervisningen och efterlevnaden av läroplanen.

The National Council for Special Education (NCSE) är en annan organisation inom ministeriet som bl.a. arbetar med stöd till skolor i specialpedagogiska frågor.

The Inspectorate är också en organisation inom ministeriet med uppgift att utvärdera, inspektera och ge stöd till skolstyrelser, rektorer och lärare. The Inspectorate har även regionala kontor. Inspektionen delar ut betyg i fyra steg efter genomförd inspektion. Skolor som får låga betyg kan erbjudas stöd.

The State Examinations Commission är en myndighet under led- ning av ministeriet som ansvarar för examinationer inom skol- väsendet.

The Teaching Council of Ireland är en organisation som sedan 2006 har författningsreglerade uppgifter om reglering av lärar- professionen och utveckling av de krav som lärarna måste uppfylla för att bli registrerade som behöriga. Organisationen utvecklar även karriärvägar för lärare. Organisationen styrs av ett råd som består av 37 personer, där lärarnas fackliga organisationer utser en majoritet av personerna, medan en minoritet utses av bl.a. ministeriet och lärarutbildningarna (www.teachingcouncil.ie).

Resultaten från PISA-undersökningen 2009 väckte stor upp- märksamhet och gav upphov till ett ökat fokus på kunskaperna i läsning och matematik, vilket ledde till obligatoriska och standardi- serade tester av eleverna kunskaper.

278

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

Migrationen till Irland och en tilltagande sekularisering har gradvis påverkat skolsystemet och lett till framväxten av fler skolor som inte är knutna till katolska kyrkan. En större transparens om skolornas resultat i kombination med rätten att välja skola har också lett till en tendens till att skolor väljs eller väljs bort beroende av skolornas resultat.

7.9Nederländerna

Detta avsnitt baseras på en sammanställning av Geijsel m.fl. (2018). I Nederländerna beslutar regering och parlamentet om lagar och andra regleringar för all utbildning. Det finns ett utbildningsministe- rium (MoE), som stöds av en grupp högre chefer från olika utbild- ningssektorer. Utbildning i Nederländerna är obligatorisk för alla

barn och ungdomar mellan 5 och 18 år och bekostas av staten. Skolsystemet i Nederländerna är mycket decentraliserat. Staten

har ett överordnat ansvar och har formulerat uppnåendemål som varje skola måste precisera i egna läroplaner. Vid sidan av det statliga skolorna finns många privata skolor som dock är statligt finan- sierade. Flertalet statliga skolor drivs av särskilda styrelser som arbetar på kommunens uppdrag. Även privata skolor drivs av styrelser. Styrelserna är ansvariga för utbildningens kvalitet och för att de nationella målen uppnås. Styrelserna och de enskilda skolorna har stor frihet att utveckla läroplaner och undervisning. Detta innebär att skolorna har stor autonomi, men den balanseras genom kontroll som nationella tester och nationell skolinspektion.

The Netherlands Inspectorate of Education är en statlig myndig- het med ansvar för bl.a. att styra och kontrollera kvaliteten i ut- bildningen och bevaka att skolor följer styrdokumenten och får tillräckliga resurser. Ytterst kan ministeriet dra in finansieringen för en skola som missköter sig. Myndigheten bildades 2011 genom en sammanslagning av två tidigare myndigheter, Learning and Teaching Scotland (LTS), som arbetade med råd, stöd och kompetens- utveckling i läroplansfrågor och Her Majesty’s Inspectorate of Edu- cation (HMIE), som var en inspektionsmyndighet.

The Netherlands Inspectorate arbetar med riskbaserad tillsyn. Med inspiration från inspektionsmyndigheten i Skottland har inspektionen i Nederländerna från 2016 blivit mer pedagogiskt

279

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

orienterad i sin inspektion och stimulerar en dialog om kvaliteten i undervisningen. Efter inspektionen betygsätter inspektionen skolorna i kategorierna mycket svag, godkänd och bra.

The Educational Council är en statlig myndighet som har råd- givande uppgifter i skolsystemet, baserat på en årlig verksamhetsplan som godkänns av ministeriet. Myndigheten ger råd till ministeriet, parlamentet och i vissa specifika fall till lokala myndigheter.

Regeringen finansierar ett antal organisationer, exempelvis obe- roende konsulter eller tillfälliga organisationer som regeringen in- rättat, för att t.ex. implementera politiska reformer, stödja processer och utveckla användningen av informations- och kommunikations- teknologi. Dessa organisationer utgör i praktiken ett viktigt medel för regeringen att påverka utvecklingen i det decentraliserade skolsystemet.

Skolsystemet kännetecknas av en tidig selektion av eleverna. I slutet av den åttaåriga grundskolan genomför eleverna ett natio- nellt test som tillsammans med rekommendationer från elevens grundskola avgör elevens gymnasieprogram. Det finns en pågående debatt om hur avgörande testet ska vara. Från 2015 har skolans rekommendationer tillmätts större betydelse och det nationella testet mindre. Det finns dock forskning som indikerar att detta varit till nackdel för elever med svagare socioekonomisk bakgrund eller med utländsk bakgrund.

Det råder lärarbrist i Nederländerna. Frågor om hur lärarbristen kan åtgärdas står därför högt på dagordningen.

7.10Nya Zeeland

Detta delavsnitt baseras på en sammanställning av Wylie (2018). Utbildningsministeriet ansvarar för att följa skolverksamheten

och tar fram styrdokument och underlag för resursfördelning, såsom personalresurser och resurser i övrigt, skolskjuts samt nationella riktlinjer för introduktion av informations- och kommunikations- teknologi. Ministeriet administrerar också ett särskilt support- system inom det specialpedagogiska området. Ministeriet har där- utöver ett allmänt ansvar för att skolorna bedrivs på det sätt som de nationella styrdokumenten föreskriver.

280

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

Nya Zeeland har ett av världens mest decentraliserade skol- system. Alla statliga skolor är självstyrande, genom skolstyrelse- ledamöter som är valda av skolans föräldrar. Det saknas en styrande myndighetsnivå mellan ministeriet och de enskilda skolorna. I skol- styrelsen ingår också representanter för personalen. Rektorn, som är tillsatt av skolstyrelsen, är självskriven medlem. Kommunerna har alltså inget inflytande över skolorna. Systemet med självstyrande skolor har funnits sedan 1989.

Skolstyrelserna bedriver sin verksamhet med utgångspunkt från nationell lagstiftning som är fastställd av Nya Zeelands parlament. Skolorna måste följa dessa nationella bestämmelser, men bestäm- melserna lämnar utrymme för lokalt beslutsfattande och varje skola förväntas utveckla en lokal läroplan. Varje skola ska dessutom ut- veckla en strategisk plan för verksamheten och göra en själv- värdering varje år. Dessa aktiviteter ska sammanställas i en rapport till ministeriet och invånarna i skolans upptagningsområde.

Skolstyrelserna har ansvar för rektorernas rekrytering av lärare. Antalet lärare per skola är fastställt centralt av ministeriet som också förhandlar om lärarnas löner med lärarnas fackliga organisation. Skolorna finansieras av statliga medel som i huvudsak baseras på ett fastställt belopp per elev, med tillägg för skolor i socioekonomiskt utsatta områden.

År 2014 introducerades en modell med frivilliga samarbeten mellan skolor inom givna geografiska områden, The Community of Learning, där skolorna under en rektors ledarskap samverkar för att förbättra undervisningen och elevernas studieresultat, utan att den enskilda skolans beslutsutrymme påverkas.

Ministeriet har tio regionala kontor. Personalen vid dessa kontor har som huvudsaklig uppgift att ge råd till skolorna, särskilt i anslut- ning till implementering av nya bestämmelser eller program. Vid kontoren analyseras även bl.a. skolornas årliga rapporter. Skolor som behöver särskilt stöd eller en särskild åtgärd identifieras i samarbete med Nya Zeelands granskningsmyndighet (se nedan). I viss utsträck- ning finns stödinsatser att sätta in vid behov.

The Education Review Office (ERO) är en statlig myndighet med ansvar att granska alla skolor. Myndigheten granskar skolor med olika intervall, baserat på en bedömning av skolornas kvalitet. Vidare använder ERO data från granskningarna till grund för utvärderingsrapporter som behandlar skolornas kvalitet ur olika

281

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

aspekter och implementeringen av nationella styrdokument. ERO sprider också goda exempel genom rapporter och videor på myndig- hetens hemsida. ERO har även utvecklat forskningsbaserade indika- torer som kan användas av skolorna för självvärdering.

The New Zealand Qualifications Authority (NZQA) är en myn- dighet med ansvar för kvalitetskrav för skolornas arbete med prov och bedömning som är kopplade till inträdesbestämmelser för högre utbildning.

The Education Council är en fristående organisation med för- fattningsreglerade uppgifter som delvis finansieras via registre- ringsavgifter från lärare. Några medlemmar är valda av lärare och rektorer, men majoriteten är utsedda av ministeriet. Organisa- tionens huvuduppgifter är att registrera lärare och deras kvalifika- tioner för arbetet och förvalta läraryrkets koder och standarder. Organisationen säkerställer även att det finns sätt att utvärdera lärarnas arbete. Arbetet påverkar hur lärarutbildningarna utvecklas. Organisationen har vidare nyligen utvecklat en nationell ledarskaps- strategi.

Ministeriet har via avtal gett The NZ School Trustees Asso- ciation, en organisation som representerar skolstyrelserna, i uppdrag att ge råd till skolstyrelserna och att i samarbete med ministeriet identifiera skolor där särskilda insatser behöver sättas in.

I Nya Zeeland finns en oro för att systemet med självstyrande skolor utan en nivå mellan ministeriet och de enskilda skolorna är för fragmenterat för att skolsystemet ska kunna leva upp till högt satta nationella målsättningar. Det finns stora skillnader mellan skolor vad gäller elevernas studieresultat, ofta kopplat till elevernas socioekonomiska bakgrund. De regionala myndigheternas stöd till skolorna har inte alltid fallit väl ut, bl.a. har skolor som bedömts vara i behov av stöd känt sig utpekade.

Den nya regering som tillträdde i oktober 2017 har förklarat att den vill etablera stödfunktioner för lärare och skolledare inom ministeriet, i stället för att finansiera stöd till skolor som genomförs via avtal mellan skolor och externa utförare.

282

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

7.11Norge

Detta avsnitt baseras på en sammanställning av Sivesind (2018).

I Norge ansvarar kommunerna för att tillhandahålla grundskola och förskola, medan den regionala nivån (fylkeskommunerna) an- svarar för utbildning på gymnasial nivå.

På regeringsnivå är Kunnskapsdepartementet (KD) det ministe- rium som ansvarar för skolfrågorna. En viktig organisation under ministeriet är Utdanningsdirektoratet som har till huvuduppgift att styra och utveckla skolor och förskolor så att de utvecklas i enlighet med de nationella styrdokumenten. En av organisationens kärnupp- gifter är att svara för kompetensutveckling för lärare, genom att utveckla olika program, där universitet och högskolor tillhandahåller själva utbildningen. Den 1 januari 2018 fusionerades Udannings- direktoratet med Senter for IKT i utdanningen, en myndighet med ansvar för information och kommunikationsteknologi (ICT).

Statped är en organisation som arbetar med stöd till skol- huvudmän i specialpedagogiska frågor.

På regional nivå finns 17 organisationer (Fylkesmannen) som fungerar som statens representanter på regional nivå. En särskild av- delning inom varje sådan orgnisation har till uppgift att inspektera skolor och förskolor. Inspektionen sker i allmänhet i form av fall- studier, där ansvariga för skolan eller förskolan får svara på frågor som rör efterlevnaden av de nationella styrdokumenten. Inspek- tionen har nyligen förändrat sitt arbetssätt och blivit mer stödjande i sina kontakter med ansvariga för skolor och förskolor och deras personal.

Den nyligen ombildade myndigheten Udanningsdirektoratet ska ses som uttryck för en ambition att förbättra resultaten mot bak- grund av resultat i internationella kunskapsmätningar som upplevts vara mediokra. Det finns en ambition att skapa en sammanhållen strategi för att förbättra elevernas resultat där riktlinjer för läro- planen, tester, bedömningar och internationella standarder ingår som delar i strategin. Tanken är att en ökad digitalisering ska bidra till denna strategi. Exempelvis ska den regionala inspektionen via it- lösningar kunna få enkel tillgång till resultatinformation från den lokala nivån.

283

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

7.12Skottland

Detta delavsnitt baseras på en sammanställning av Hamilton (2018). Utbildningspolitik i Skottland beslutas av det skotska parla- mentet. Ministeriet har ett övergripande ansvar för skolpolitiken men verksamheten styrs av 32 lokala myndigheter. De lokala myn- digheterna administrerar det offentliga skolsystemet och anställer lärare och skolledare. Merparten av skolornas resurser kommer från staten medan cirka 15 procent tas ut via lokala skatter. Endast 4 pro- cent av eleverna går i privata skolor. Dessa får inte del av statliga bidrag

men har vissa skattelättnader.

Vid varje lokal myndighet finns en särskild styrelse med ansvar för utbildningsfrågorna. Vidare finns en tjänsteman som fungerar som skolchef. Antalet lärare vid en viss skola följer till stor del centrala bestämmelser och avtal, men de lokala myndigheterna kan till viss del besluta om fördelningen av resurser mellan skolor och även be- stämma över vissa andra resurser.

Education Scotland är ett statligt organ som arbetar med att ut- veckla läroplaner, ge stöd i läroplansfrågor och genom inspektioner och granskningar utvärdera kvaliteten i utbildningen. Education Scotland arbetar även med kapacitetsbyggande, dvs. med att under- stödja hög kvalitet i undervisningen och ledarskapet, stimulera innovation och ge evidensbaserade råd till regeringen.

The Scottish Qualifikations Authority (SQA) är ett självständigt statligt organ under ministeriet som ansvarar för skolans examina- tionssystem. SQA leds av en styrelse och det finns även ett råd där intressenterna finns representerade.

Lärarutbildningen bedrivs vid olika universitet som även till- handahåller vidareutbildning för lärare under hela yrkeslivet.

The Scottish College for Educational Leadership (SCEL) är en oberoende icke vinstdrivande organisation som utbildar lärare i klassrummets ledarskap. Ledarskapsutbildning ges även till lärare som fått ledaruppgifter inom skolan eller som har ambitionen att bli rektorer. Organisationen är statligt finansierad. Olika universitet erbjuder rektorsutbildning som från 2020 kommer att bli obliga- toriskt för rektorerna.

The General Teaching Council for Scotland (GTCS) är en orga- nisation där lärarprofessionen har stort inflytande, men som även

284

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

har författningsreglerade uppgifter. GTCS beslutar om professio- nella standarder för lärares kvalifikationer. Alla lärare måste vara registrerade av GTCS för att få undervisa. Registreringen omprövas vart femte år. GTCS leds av en styrelse där lärarnas representanter är i majoritet.

Skottlands utbildningssystem har i organisatoriskt hänseende varit relativt stabilt under en längre tid. För närvarande bereds dock förslag som kan leda till vissa organisatoriska förändringar inom skolsystemet. År 2015 publicerade OECD en rapport som ger be- röm till Skottlands skolsystem men som också pekar på för- bättringsområden. Men hänvisning till OECD:s rapport tog rege- ringen fram en handlingsplan för skolförbättringar för bl.a. ledar- skapet i skolan.

Regeringen uttalade 2016 att frågan om att minska skillnaderna i skolresultat mellan skilda socioekonomiska grupper av elever är prioriterad. Regeringen har avsatt särskilda medel för att höja skol- resultaten i socialt utsatta områden och skolor. Regeringen har vidare lagt förslag under 2017 som innebär att ambitionen är att i större utsträckning låta skolorna ledas av rektorn och lärarna med olika stödfunktioner kopplade till skolan. Förslagen bereds för närvarande.

7.13Singapore

Detta delavsnitt baseras på en sammanställning av Hung & Tan (2018).

Singapores utbildningssystem har sina rötter i ett mycket centrali- serat system. Utbildningsdepartementet (MOE) formulerar politiken på skolområdet och handhar också alla läroplansbeslut och utveck- lingsresurser som ett sätt att upprätthålla och försäkra likvärdig kvalitet på utbildningen i hela landet. Skolorna är statliga. Sedan en tid tillbaka grupperas skolorna i kluster om 12–13 skolor. Dessa kluster av skolor utgör en ny mellannivå i systemet, som ett led i en pågående decentralisering.

Inom ministeriet finns en stor avdelning som utvecklar läro- planer, kursplaner och beslutar om resurser. Vid ministeriet finns också en enhet som arbetar med utbildningsteknologiska frågor, vilket till stor del handlar om att introducera informations- och kommunikationsteknologi i utbildningen. Där finns också The

285

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

Singapore Academy of Teachers (AST) som arbetar med profes- sionell identitet. Det innebär bl.a. att införliva värden och normer som ska utgöra det grundläggande etos som bör känneteckna lärar- professionen. AST arbetar också med att ta fram olika utvecklings- initiativ som skapar möjligheter för samverkan mellan professionella lärare för att därigenom stärka lärarkulturen. AST har program som riktar sig helt till nya lärare där det finns kurser i undervisnings- kvalitet och mentorsinsatser med erfarna lärare. AST identifierar också excellenta lärare som belönas med olika former av priser.

Singapores nationella lärarutbildningsinstitut som benämns The National Institute of Education (NIE) tillhandahåller lärarut- bildning, men också olika former av fortbildning för lärare där viss fortbildning kan leda till olika högre lärarexamina. Vid NIE finns också utbildning och fortbildning för skolledare. Förutom att vara en institution för lärarutbildning och fortbildning är NIE också en forskningsinstitution med internationellt anseende.

The Office of Educational Research (OER) är ett forsknings- institut med uppgift att stödja praktiknära forskning främst med inriktning mot förbättring av undervisningens kvalitet och elevernas lärande. Detta sker förutom via forskning också med hjälp av mentorer, kvalitetssäkring och spridning av utbildningsforskning till lärare, skolledare och den politiska nivån. OER:s ger stöd till forsk- ning där resultaten kan användas i många skolor och därmed leda till förbättringar i hela utbildningssystemet. OER, NIE och AST arbetar tätt tillsammans med lärares professionella utveckling.

Tidigare fanns en inspektion inom ministeriet. Nu är inrikt- ningen i stället att ge skolorna ett större eget ansvar vad gäller resurs- allokering och lärarnas kompetensutveckling.

Ministeriet har inlett en decentralisering av utbildningssystemet genom att gruppera skolor i kluster eller nätverk. I denna decen- traliseringsprocess får skolcheferna ett större ansvar att sköta den kontinuerliga fortbildningen av lärare och skolledare inom klustren. En annan uppgift är att på klusternivå identifiera och koppla samman nya lärare med äldre erfarna lärare för att kunna utveckla deras professionella identitet och i det sammanhanget samla resurser så att expertisen kan användas vi flera skolor. Att alltid ha syftet med lärandet i fokus är viktigt om den decentraliserade modellen ska fungera och det finns farhågor hos delar av lärarkåren att den decent- raliserade modellen inte blir lika effektiv som den centraliserade.

286

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

7.14Sammanfattande kommentar – skolmyndigheter i andra länder

En fråga som bör ställas, efter genomgången av 14 länders skol- myndigheter eller motsvarande, är vad vi kan lära av dessa länder. Finns det t.ex. gemensamma drag i pågående förändringsprocesser i flera länder?

I delstaterna Alberta och Ontario samt i Skottland och Irland finns någon typ av professionsinstitut eller motsvarande för lärare eller skolledare, dvs. organisationer som har till uppgift att registrera lärare, motsvarande den svenska legitimationen, och att arbeta med kompetensutveckling för lärare och skolledare eller besluta om inne- hållet i kompetensutveckling som anordnas av andra aktörer. Dessa organ är varken en del av ministeriet eller självständiga myndigheter, utan är fackliga eller andra organisationer där lärar- eller skolledar- professionerna har ett avgörande inflytande. Samtidigt har staten ett stort inflytande via lagreglering av dessa organ. I Sverige saknar vi motsvarande typ av organ inom skolområdet.

I flera av de undersökta länderna eller delstaterna bedrivs centrala myndigheters arbete med att ge stöd i specialpedagogiska frågor integrerat i ministeriet eller i en större myndighet som samtidigt även har normerande eller andra stödjande uppgifter inom skol- området. I dessa länder finns alltså, till skillnad mot vad som gäller exempelvis i Sverige, inte ett särskilt organ som bl.a. ger stöd till huvudmännen i specialpedagogiska frågor. Det finns dock även några länder som i likhet med Sverige har en egen myndighet för specialpedagogiska frågor, exempelvis Norge.

I de länder som omfattats av undersökningen bedrivs tillsyn eller inspektionsverksamhet vanligen av en organisation som även har normerade eller någon form av stödjande funktioner inom skol- väsendet och där det ofta finns ett samband mellan inspekterande och stödjande verksamhet. Detta gäller exempelvis i Skottland, Nederländerna, Tyskland och Norge. De två sistnämnda länderna har under senare år förstärkt sambandet mellan inspektion och stöd. I Sverige däremot har det under senare år ansetts viktigt att särskilja dessa.

Självvärdering av skolors undervisning eller verksamhet i övrigt förekommer i flera av de undersöka länderna eller delstaterna. Detta förekommer i t.ex. Australien, Tyskland, Ontario, Danmark, Island

287

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

och Irland. I det svenska skolsystemet ska ett systematiskt kvalitets- arbete finnas på olika nivåer och det kan ha inslag av självvärdering. Självvärdering är dock inte någon reglerad eller på annat sätt regel- mässig del av det svenska systemet. Det har emellertid, enligt utred- ningens erfarenhet, prövats sporadiskt t.ex. i samband med inspek- tionsverksamhet.

I flera länder, t.ex. Finland, England och Singapore, finns ett organiserat samarbete mellan skolor, som innebär att skolorna kan stödja varandra eller att skolor med större utmaningar kan få stöd av erfarna skolledare eller lärare från andra skolor.

Flera länder, såsom t.ex. Danmark och Nya Zeeland har organisa- tioner med utvärdering av skolsystemet som huvuduppgift, vilket Sverige saknar. Det är i stället en uppgift för Skolverket i den be- fintliga myndighetsstrukturen.

I många länder finns en spänning och levande diskussion med utgångspunkt från å ena sidan viljan att styra skolan och skol- utvecklingen från centralmakten och å andra sidan viljan eller behovet av att ge ett lokalt inflytande över skolan. Det finns även ofta ett spänningsförhållande mellan å ena sidan extern styrning av skolan, från centralmakten eller från regionala eller lokala myndigheter, och

åandra sidan professionens egen styrning och kontroll av under- visningen och arbetet i övrigt i skolan.

De internationella kunskapsmätningarna har av allt att döma i flera länder lett till att det politiska systemet på nationell nivå eller på delstatsnivå i högre grad utvecklat styrningen av skolan, exempel- vis tydligare nationella läroplaner eller system för uppföljning och kvalitetskontroll. Samtidigt har i flera fall rektorerna fått ett större inflytande. De lokala skolstyrelserna eller motsvarande myndighet har däremot fått ett minskat inflytande. Balansen mellan central styrning och lokalt inflytande påverkar den nationella eller del- statliga nivåns uppgifter i skolsystemet och därmed utformningen av ministeriets eller myndigheternas organisation i respektive land.

288

SOU 2018:41

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

7.15Sameskolan i Finland och Norge

Beskrivningarna av hur sameskolan är organiserad i två av våra nordiska grannländer, Finland och Norge, baserar sig på uppgifter som lämnats av Ylva Jannok Nutti som ingick i en av utredningens referensgrupper och är forskare vid den samiska högskolan Sámi allaskuvla i Norge.

7.15.1Sameskolan i Finland

I Finland har samiska barn och unga rätt till undervisning på samiska. Undervisningen ges vid kommunala skolor. De samiska eleverna får språkundervisning i samiska eller undervisning i och på samiska i samiska klasser. Elever som talar samiska och bor inom det samiska området har rätt att få huvuddelen av sin grundskoleutbildning på samiska. Denna reglering gäller tre samiska språk som talas i Finland. Ämnet samiska språk kan ingå i studentexamen.

Sametinget i Finland har en särskild sakkunnignämnd med ansvar för utbildningsfrågor. Under nämnden finns utbildnings- och läro- medelsbyrån som samarbetar med bl.a. kommunerna i det samiska området och med de statliga skolmyndigheterna. Sakkunnig- nämnden och dess byrå bereder olika utbildningsfrågor som beslutas av Sametinget.

Nämnden ansvarar också för att ta fram och distribuera läromedel på samiska språk. Nämnden och byrån deltar även i samarbeten med andra samiska organ regionalt, nationellt och med andra nordiska länder. Vidare bestämmer nämnden om användningen av stats- bidraget för utveckling av samiska läromedel och undervisning. Nämnden lämnar årligen en redogörelse till Sametinget och till Utbildningsstyrelsen (se avsnitt 7.5) för läromedelssituationen och användningen av statsbidraget.

7.15.2Sameskolan i Norge

I Norge är det vanligen en kommun som är skolägare (motsvarande huvudman i Sverige) för en samisk skola. Alla grundskolor inom förvaltningsområdet för samiskt språk är samiska skolor. Dessa skolor följer den parallella samiska läroplanen. Därutöver finns

289

Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder

SOU 2018:41

särskilda sameskolor som fylket (motsvarande länsstyrelsen) an- svarar för, t.ex. Sameskolan i Troms fylke. Staten står för driften av Sameskolen for Midt-Norge i Hattfjelldal. År 2016 beslutade Stor- tinget att lägga ned den statligt drivna Sameskolen i Hattfjelldal, men efter reviderad budget för 2016 fick skolan fortsätta sin verksamhet ytterligare ett läsår. Nu har regeringen beslutat att fortsätta driva skolan under statligt ägarskap, men skolan måste fortsätta utveckla distansundervisning och öka sitt elevunderlag.

Samiska elever har rätt till samisk grundutbildning, dvs. till ut- bildning i Norges 13-åriga skolsystem med grundskola och gymnasie- skola. Samisk undervisning omfattar samisk språkundervisning och även undervisning i och på samiska som organiseras i samiska klasser. I begreppet samisk undervisning innefattas också undervisning utifrån den samiska parallella läroplanen vid samiska skolor inom det samiska förvaltningsområdet.

Rätten till undervisning i samiskt språk gäller för alla samiska barn och ungdomar var de än studerar i Norge (Opplæringslova

§6-2 og § 6-3). Därutöver är alla grundutbildningar i Norge för- pliktade att ge undervisning om samer och samiska förhållanden.

Sametinget är den myndighet som har lagstadgad rätt att utveckla läroplaner i ämnet samiska och för samiskt innehåll i andra ämnen. Sametinget har också behörighet att fastställa samiskt innehåll i den samiska parallella läroplanen och ordinarie läroplaner. Sametinget ansvarar också för utveckling av samiska undervisningsmaterial (www.sametinget.no).

7.16Sammanfattande kommentar – sameskolan i Finland och Norge

I de nordiska länderna finns sameskolor, förutom i Sverige, även i Finland och Norge. Det finns likheter mellan länderna i fråga om organisationen och uppgifterna för sameskolan, men även skillnader (sameskolan i Sverige beskrivs i kap. 4 och 5). I Finland är kom- munerna huvudmän för sameskolorna. Även i Norge är det vanligen kommunerna som är huvudmän för sameskolorna, men i Norge finns även fylken, det vill säga en regional samhällsorganisation, som driver Sameskolor. Dessutom finns en statlig sameskola, som även bedriver distansundervisning.

290

Några myndigheter på andra samhållsområden

SOU 2018:41

kommunernas ej verkställda beslut. Utöver det ingår i IVO:s upp- drag att pröva alla ansökningar om tillstånd inom socialtjänsten och vissa tillstånd inom hälso- och sjukvården. Myndigheten har även tagit över ansvaret för en del register från Socialstyrelsen, exempelvis register över hem för vård och boende (HVB-hem) och vård- givarregistret.

Av 13 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) följer att tillsyn enligt lagen innebär granskning av att verksamheter uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Enligt 13 kap. 3 § ska IVO inom ramen för sin tillsyn lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfaren- heter från tillsynen samt informera och ge råd till allmänheten.

Myndigheten har vid konstaterade brister och missförhållanden möjlighet att rikta ett föreläggande mot berörd verksamhet. Vid allvarliga brister kan tillfälligt verksamhetsförbud, återkallande av tillstånd (tillståndspliktig verksamhet) och verksamhetsförbud bli aktuellt.

Av 2 § förordning (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg följer att syftet med IVO:s tillsyn är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. Av paragrafen följer också att tillsynen ska planeras och genomföras med utgångspunkt i egna riskanalyser om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen. Tillsynen ska även innefatta kontroll av hur verksamheterna fullgör sin skyldighet att bedriva egenkontroll. Resultatet av tillsynen ska redovisas till de granskade verksamheterna och till det landsting eller den kommun som berörs.

IVO har utarbetat en policy för hur myndighetens tillsyn ska bedrivas, Inspektionen för vård och omsorgs policy för tillsyn (Inspektionen för vård och omsorg 2015). I policyn anges bl.a. att tillsynen görs ur ett brukar- och patientperspektiv och inriktas på sådant som är angeläget för enskilda och för grupper av människor. Om inte annat framgår av lag eller förordning ska tillsynen vara risk- baserad och granska det som är väsentligt för att bidra till en säker vård och omsorg av god kvalitet. Tillsynen ska bedrivas effektivt. Vidare anges i policyn att IVO använder olika verktyg i sin tillsyn, både kontrollerande och främjande. Val av verktyg görs utifrån

294

SOU 2018:41

Några myndigheter på andra samhållsområden

vilken förväntad effekt det har på tillsynsobjekten och utifrån vilka möjligheter lagstiftningen ger. Tillsynens resultat, som också kan inbegripa goda exempel, återförs till tillsynsobjekten för att åstad- komma ett lärande så att brister och missförhållanden inte upprepas. På det sättet blir tillsynen ett bidrag till utvecklingen av kvalitet och säkerhet i vården och omsorgen.

Av årsredovisningen för 2016 framgår att IVO håller på att genomföra ett program för strategiskt utvecklingsarbetet med nam- net IVO 2020. Målet med utvecklingsarbetet är att åstadkomma en effektivare tillståndsprövning och tillsynsverksamhet. IVO 2020 har fyra fokusområden: organisationskultur, ledar- och medarbetarskap, utvecklad informationshantering, värdeskapande effektiva processer och tillförlitliga tjänster, exempelvis i form av digitala själv- betjäningstjänster (Inspektionen för vård och omsorg 2017).

Organisation

IVO är en enrådighetsmyndighet, som leds av en myndighetschef. Vid myndigheten finns ett insynsråd som har till uppgift att utöva insyn och att ge generaldirektören råd. Ledamöterna utses av rege- ringen och generaldirektören är ordförande i insynsrådet (se kap. 3).

IVO:s verksamhet bedrivs vid två myndighetsövergripande av- delningar i Stockholm, avdelningen för tillståndsprövning som också ligger i Stockholm och vid sex regionala tillsynsavdelningar runt om i landet. Tillsynsavdelningarna är placerade i Umeå (nord), Örebro (mitt), Stockholm (öst), Jönköping (sydöst), Göteborg (sydväst) och Malmö (syd).

2016 hade myndigheten cirka 630 anställda. De vanligaste yrkes- grupperna är inspektörer, utredare och jurister. År 2016 var köns- fördelningen bland de anställda 82 procent kvinnor och 18 procent män, vilket främst förklaras med att myndigheten traditionellt rekryterar från områden med kvinnodominerande yrken, som hälso- och sjukvård samt socialtjänst (Inspektionen för vård och omsorg 2017).

295

Några myndigheter på andra samhållsområden

SOU 2018:41

Ekonomi

Myndighetens kostnader uppgick 2016 till cirka 599 miljoner kronor. Det var 60 miljoner kronor mindre än 2015, beroende i första hand på ett omställningsarbete med anledning av ändrade anslagsramar. Cirka 598 miljoner kronor av kostnaderna för 2016 finansierades av anslag, övrigt genom intäkter av bidrag och andra ersättningar samt finansiella intäkter (Inspektionen för vård och omsorg 2017).

8.1.2Socialstyrelsen

Uppdrag

Socialstyrelsen är en statlig förvaltningsmyndighet som har ett brett uppdrag att verka för god hälsa och social välfärd samt för vård och omsorg av hög kvalitet (Socialstyrelsen 2017). De grundläggande bestämmelserna för verksamheten finns i förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.

Myndigheten bedriver en bred nationell och internationell verk- samhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksam- het, tandvård, socialtjänst, stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Myndigheten bistår även regeringen med underlag och expert- kunskap inom sitt verksamhetsområde. Enligt instruktionen är Socialstyrelsen förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Myndigheten ska samordna de statliga in- satserna inom socialtjänst och hälso- och sjukvård när det gäller barn och ungdom samt inför beslut eller andra åtgärder som rör barn analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barns bästa.

Socialstyrelsen har vidare enligt instruktionen ett samlat ansvar, sektorsansvar, för genomförande av de funktionshinderspolitiska målen med anknytning till Socialstyrelsens verksamhetsområde. Socialstyrelsen ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stöd- jande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Myndigheten har också en rad uppgifter avseende statlig styrning

296

SOU 2018:41

Några myndigheter på andra samhållsområden

med kunskap på områdena hälso- och sjukvård samt socialtjänst, bl.a. att genom kunskapsstöd och föreskrifter bidra till att hälso- och sjukvården och socialtjänsten bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet. Myndigheten ska också ansvara för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling inom sitt verksamhetsområde, främja utvecklingen av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom forskning, systematisk prövning och värdering av utfall och effekter av insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Socialstyrelsen ska även följa forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse inom sitt verksamhetsområde och verka för att sådant arbete kommer till stånd.

Socialstyrelsen har också ansvar för förvaltningsuppgifter som prövning av sådana behörighetsfrågor som framgår av 4 kap. patient- säkerhetslagen (2010:659), t.ex. meddelande av legitimation, officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, prövning av frågor om hälsodataregister och statsbidrag.

Socialstyrelsen ansvarar också för föreskrifter och allmänna råd inom sitt verksamhetsområde och har ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom myndighetens verksam- hetsområde.

Vidare ska Socialstyrelsen bistå regeringen med underlag och expertkunskap för utvecklingen inom sitt verksamhetsområde.

Av Socialstyrelsens instruktion framgår också att myndigheten särskilt ska arbeta med frågor som gäller barn och ungdom, jämställdhet och främjande av lika rättigheter och möjligheter oav- sett sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck.

Organisation

Sedan den 1 mars 2016 är Socialstyrelsen en styrelsemyndighet (se avsnitt 3.1.1). Det tidigare insynsrådet är ersatt av en styrelse som har ansvar för att leda myndigheten. Styrelsen består av åtta ledamöter. Socialstyrelsen har under 2016 varit organiserad i fem avdelningar med ansvar för var sitt verksamhetsområde: statistik och

297

Några myndigheter på andra samhållsområden

SOU 2018:41

jämförelser, kunskapsstyrning för hälso- och sjukvården, kunskaps- styrning för socialtjänsten, regler och behörighet samt utvärdering och analys.

Den 31 december 2016 var 664 personer anställda vid Social- styrelsen. Av dessa var 611 tillsvidareanställda och 53 tidsbegränsat anställda. Av de anställda var 73 procent kvinnor och 27 procent män. Genomsnittsåldern var vid utgången av året 46,4 år. Under 2016 började 115 personer på Socialstyrelsen och 79 personer slutade. Antalet anställda ökade under året med 36 personer (Social- styrelsen 2017).

Ekonomi

Verksamheten hade under 2016 kostnader på drygt 823 miljoner kronor, vilket till allra största delen, drygt 747 miljoner kronor, finansierades via anslag. Övriga intäkter var intäkter från avgifter och andra ersättningar på knappt 20 miljoner kronor, intäkter från bidrag på drygt 56 miljoner kronor och finansiella intäkter på 168 000 kronor. Jämfört med 2015 ökade kostnaderna med drygt 5,5 mil- joner kronor. 2015 var intäkterna från bidrag betydligt högre, cirka 143 miljoner kronor, och intäkterna från anslag betydligt lägre, drygt 652 miljoner kronor. Förändringen när det gäller bidrag avser till allra största delen ett minskat bidrag från Kammarkollegiet (Socialstyrelsen 2017).

8.1.3Statens beredning för medicinsk och social utvärdering

Uppdrag

Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) har i uppgift att utvärdera det vetenskapliga stödet för tillämpade och nya metoder i hälso- och sjukvården och i den verksamhet som bedrivs med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Myndigheten ska sammanställa utvärderingarna på ett enkelt och lättfattligt sätt och sprida dem så att huvudmän (landsting och kommuner), vårdgivare och andra berörda kan tillägna sig resultaten. Myndigheten ska vidare kontinuerligt utveckla sitt arbete med att

298

Några myndigheter på andra samhållsområden

SOU 2018:41

8.2Arbetsmiljöverket

Uppdrag

Arbetsmiljöverkets övergripande uppdrag beskrivs i årsredo- visningen för 2016 och handlar om att bidra till att skapa en säker arbetsmiljö så att kvinnor och män inte skadar sig eller blir sjuka i sitt arbete (Arbetsmiljöverket 2017). Detta sker huvudsakligen genom att se till att arbetsmiljölagen (1977:1160) efterlevs och att arbetsplatserna bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete i syfte att förebygga och därigenom minska riskerna för tillbud.

De föreskrifter som styr Arbetsmiljöverkets verksamhet är i första hand arbetsmiljölagen och förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket.

Av instruktionen följer att Arbetsmiljöverket är ansvarig för- valtningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor. Arbets- miljöverket ska enligt instruktionen även utöva tillsyn över arbets- miljö- och arbetstidslagstiftningen m.m. och meddela föreskrifter och allmänna råd för myndighetens verksamhetsområde. Vidare ansvarar Arbetsmiljöverket för den officiella statistiken enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Myndigheten ansvarar också bl.a. för ett informationssystem om arbetsskador. Skillnader i arbetsskador mellan kvinnor och män ska särskilt belysas i syfte att följa utvecklingen inom arbetsmiljöområdet. Arbetsmiljöverket ska också ta de initiativ som detta arbete ger anledning till, för att ut- arbeta och sprida information inom arbetsmiljöområdet, för att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer följa och främja företagshälsovårdens utveckling samt för att främja sam- verkan mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsmiljöområdet.

Arbetsmiljöverkets tillsyn regleras i 7 kap. arbetsmiljölagen. Den övergripande definitionen av tillsynen anges enligt 7 kap. 1 § som att se till att arbetsmiljölagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs, vilket överensstämmer med vad som gäller för andra jämförbara tillsynsmyndigheter. Arbetsmiljöverket har ett antal sanktioner till sitt förfogande, bl.a. föreläggande med eller utan vite. Överträdelser enligt lagen kan även i vissa fall leda till straffrättsliga påföljder som fängelse eller böter. Även sanktionsavgifter kan aktualiseras i vissa situationer.

300

SOU 2018:41

Några myndigheter på andra samhållsområden

Därutöver har Arbetsmiljöverket enligt instruktionen ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor inom arbetsmiljöom- rådet. Verket ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.

Enligt årsredovisningen utgår myndigheten från uttrycket för- rättning när det handlar om möten med olika verksamheter. Med förrättning avses de olika typer av möten som en arbetsmiljö- inspektör eller någon annan handläggare har på ett arbetsställe.

Förrättningen kan vara en inspektion, en uppföljningsinspektion, samverkan, en mätning eller en informationsinsats och kan leda till olika krav beroende på ärendets karaktär. Utöver att det arbetsställe som inspekteras får besked om vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra arbetsmiljön syftar också inspektionen till att stärka arbetsplatsens egen förmåga att systematiskt identifiera och före- bygga risker. Under 2016 uppgick antalet förrättningar till drygt 20 000, vilket var en liten ökning jämfört med 2015 men en minsk- ning jämfört med 2014 då antalet var drygt 25 000 (Arbets- miljöverket 2017).

Organisation

Arbetsmiljöverket är en enrådighetsmyndighet (se avsnitt 3.1.1) som leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst sju ledamöter. Myndigheten har sju avdelningar som är direkt underställda generaldirektören, nämligen Inspektion, Juridik, Regler, Administration och analys, Kommunikation, Inter- nationella frågor och HR.

Inspektionsavdelningen består av fem regionala kontor: Region nord med säte i Umeå, Region mitt med säte i Örebro, Region öst med säte i Stockholm, Region väst med säte i Göteborg och Region syd med säte i Malmö. Förutom regionkontoren finns filialkontor i Luleå, Sundsvall, Falun, Linköping, Jönköping och Växjö.

Myndigheten hade 596 anställda 2016, varav 356 kvinnor (cirka

60 procent) och 240 män (cirka 40 procent). Antalet anställda har ökat jämfört med 2015, då det var 546, och 2014, då det var 532 (Arbetsmiljöverket 2017).

301

Några myndigheter på andra samhållsområden

SOU 2018:41

Ekonomi

Myndighetens kostnader för 2016 uppgick till knappt 619 miljoner kronor varav drygt 609 miljoner kronor finansierades av anslag. Övriga intäkter uppgick till cirka 10 miljoner kronor. Kostnaderna har stigit jämfört med 2015 (knappt 554 miljoner kronor) och 2014 (knappt 513 miljoner kronor). Ökningen beror till största delen på ökade kostnader för inspektion men även kostnaderna för analys har ökat under dessa år (Arbetsmiljöverket 2017).

8.3Universitets- och högskoleområdet

Den 1 januari 2013 infördes en ny myndighetsstruktur på uni- versitets- och högskoleområdet. Myndigheterna Högskoleverket, Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret på utbildningsområdet ersattes då av de två nya myndigheterna Uni- versitetskanslersämbetet (UKÄ) och Universitets- och högskolerådet (UHR). I förarbetena till reformen anges att skäl för förändringen främst var att skapa en mer ändamålsenlig och effektiv myndighets- struktur samt att granskning, utvärdering och tillsyn bör skiljas från myndighetsuppgifter som är av service- eller främjandekaraktär (prop. 2011/12:133).

8.3.1Universitetskanslersämbetet

Uppdrag

UKÄ:s verksamhet kan delas in i tre huvudområden: granskning av kvaliteten i högre utbildning och forskning, uppföljning och analys av utveckling och trender inom den svenska högskolan samt juridisk tillsyn över alla universitet och högskolor (www.uka.se).

De föreskrifter som styr UKÄ:s verksamhet är främst hög- skolelagen (1992:1434) och förordningen (2012:810) med instruk- tion för Universitetskanslersämbetet. Enligt instruktionen ska myndigheten bl.a. granska hur effektivt verksamheten bedrivs vid universitet och högskolor. Myndigheten ansvarar även för den officiella statistiken. Av instruktionen följer också att det i myndig-

302

SOU 2018:41

Några myndigheter på andra samhållsområden

hetens ansvar för kvalitetssäkring ingår att pröva frågor om exa- menstillstånd enligt högskolelagen och tillstånd att utfärda examen enligt 7 § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.

2016 fick UKÄ genom en ändring i sitt regleringsbrev i uppdrag att vidareutveckla och implementera ett nytt system för kvalitets- säkring av högre utbildning. Myndigheten hade redan sedan tidigare ansvar för kvalitetssäkring av utbildningar. Det nya uppdraget grundades bl.a. på de ställningstagande som gjorts i regeringens skrivelse Kvalitetssäkring av högre utbildning (skr. 2015/16:76) och de principer för kvalitetssäkring som tagits fram inom ramen för den s.k. Bolognaprocessen. I UKÄ:s redovisning av regeringsuppdraget vidareutvecklas att det nya kvalitetssäkringssystemet ska omfatta fyra olika granskningskomponenter: examenstillståndsprövningar, granskningar av universitets- och högskolors kvalitetssäkrings- arbete, utbildningsutvärderingar samt tematiska utvärderingar (Universitetskanslersämbetet 2016). Pilotstudier har gjorts av uni- versitets- och högskolegranskningar, utbildningsutvärderingar och en tematisk utvärdering. Ett flertal examenstillståndsprövningar har också genomförts utifrån det nya kvalitetssäkringssystemet. För utbildningar som inte uppfyller kraven för en viss examen kan till- ståndet att utfärda examen återkallas (1 kap. 14 § högskolelagen).

I instruktionens 6 § anges att UKÄ ska utöva tillsyn över verk- samheten inom sitt ansvarsområde. Till skillnad från övriga i detta betänkande beskrivna myndigheter som utövar tillsyn saknas en definition eller närmare beskrivning av tillsynen i lag. Enligt myn- dighetens egen beskrivning innebär tillsynen att lärosätena följer tillämpliga regler för verksamheten. Syftet med tillsynen anges vara att bidra till ökad rättssäkerhet för enskilda personer genom att ut- reda och ta ställning till oklarheter vid rättstillämpningen. UKÄ saknar sanktionsmöjligheter gentemot universitet och högskolor, men uppger att med stöd av väl underbyggda beslut från myndig- heten så följer universiteten och högskolorna ändå de uttalanden ämbetet gör i rättsliga frågor (Universitetskanslersämbetet 2017).

Myndigheten bedriver sin tillsyn på tre olika sätt: hantering av anmälningsärenden, tillsynsbesök och tillsynsprojekt. År 2016 av- gjorde myndigheten 227 tillsynsärenden, vilket är en ökning jämfört med 2015 (154) och 2014 (136). Under 2016 genomförde UKÄ fem tillsynsbesök och ett tillsynsprojekt.

303

Några myndigheter på andra samhållsområden

SOU 2018:41

Organisation

UKÄ är en enrådighetsmyndighet (se avsnitt 3.1.1) som leds av en myndighetschef. 2016 beslutades att titeln universitetskansler skulle ersättas med generaldirektör och en generaldirektör tillsattes fr.o.m. augusti 2017. Vid myndigheten finns ett insynsråd som utses av regeringen. Enligt instruktionen ska rådet ha en studentrepresen- tant. Rådets uppgift är att öka insynen i myndighetens verksamhet både för regeringen och för medborgarna.

Myndigheten hade 2016 cirka 90 anställda fördelade på Analysav- delningen, Avdelningen för verksamhetsstöd, Juridiska avdelningen, Kommunikationsavdelningen, Utvärderingsavdelningen och ett led- ningskansli.

Myndigheten upplåter också lokaler och sköter administrativa föredragande och handläggande uppgifter åt Överklagandenämnden för högskolan och Högskolans avskiljandenämnd.

Ekonomi

UKÄ hade 2016 kostnader på totalt drygt 135 miljoner kronor, vilket var ungefär på samma nivå som 2015 men något mer än 2014. Kostnaderna fördelade sig på de olika verksamheterna enligt följande: kvalitetssäkring knappt 62 miljoner kronor, tillsyn och nämndstöd drygt 22 miljoner kronor, granskning av effektivitet och uppföljning drygt 55 miljoner kronor och chefsutveckling 443 000 kronor. Kostnadsfördelningen mellan de olika verksamheterna ser ungefär likadan ut för åren 2015 och 2014. Kostnaderna för 2016 finansierades till allra största delen, drygt 134 miljoner kronor, genom anslag, resten genom övriga intäkter (Universitetskanslers- ämbetet 2017).

8.3.2Universitets- och högskolerådet

Uppdrag

De föreskrifter som styr Universitets- och högskolerådet (UHR) är på motsvarande sätt som för UKÄ främst myndighetens instruktion (förordning [2012:811] med instruktion för Universitets- och hög- skolerådet) och högskolelagen.

304

SOU 2018:41

Några myndigheter på andra samhållsområden

Av 1 § i instruktionen framgår att UHR ansvarar för uppgifter i fråga om service, samordning, främjande och utvecklande verksam- het samt internationellt samarbete och mobilitet inom hela utbild- ningsområdet. Av instruktionen följer vidare bl.a. att myndigheten är det svenska programkontoret för de EU-program och andra inter- nationella program inom utbildningsområdet som regeringen beslu- tar i ett enskilt fall. UHR ska även enligt instruktionen ansvara för uppföljning och analys av frågor inom myndighetens verksam- hetsområde.

UHR beskriver själva att i deras uppdrag ingår att samordna antagning till högskolan, förmedla internationella utbyten, kompe- tensutveckling och praktik utomlands, ge stöd och information in- för högskolestudier, utveckla och förvalta it-system åt utbildnings- sektorn, bedöma utländska utbildningar, arbeta för en breddad rekrytering, motverka diskriminering inom högskolan och ansvara för högskoleprovet (www.uhr.se).

Organisation

UHR är en styrelsemyndighet (se avsnitt 3.1.1) som leds av en styrelse bestående av myndighetens generaldirektör samt åtta andra ledamöter. I styrelsen ska studenter vara representerade. Regeringen utser styrelsen.

Verksamheten är organiserad i sex avdelningar: Administrativa avdelningen, Avdelningen för analys, främjande och tillträdesfrågor, Avdelningen för antagning och studentstöd, Avdelningen för bedömning av utländsk utbildning, Avdelningen för internationellt samarbete och Avdelningen för systemdrift och systemförvaltning. UHR har kontor i Stockholm och Visby.

Under 2016 var medelantalet anställda 288, vilket motsvarar 250 årsarbetskrafter. Det är en ökning på 18 procent sedan 2013 då myndigheten bildades, ökningen avser främst myndighetens arbete med att bedöma utländska utbildningar (Universitets- och hög- skolerådet 2017).

305

Några myndigheter på andra samhållsområden

SOU 2018:41

Ekonomi

2016 hade myndigheten kostnader om cirka 467 miljoner kronor. Kostnaderna finansierades genom intäkter i form av anslag (cirka 139 miljoner kronor), intäkter av avgifter och andra ersättningar (279 miljoner kronor), intäkter av bidrag (49 miljoner kronor) och finansiella intäkter (289 000 kronor). Kostnaderna minskade något jämfört med 2015 (472 miljoner kronor). Intäkterna av anslag ökade 2016 med cirka 20 miljoner kronor, mestadels beroende på ökade resurser till bedömning av utländska utbildningar (Universitets- och högskolerådet 2017).

8.4Sammanfattande kommentar – några myndigheter på andra samhällsområden

Inom de områden som beskrivs i detta kapitel förekommer det myndighetsstrukturer såväl där tillsyn och annan granskning ligger tillsammans med mer stödjande uppgifter som strukturer där tillsyn och stödjande funktioner separerats mellan olika myndigheter. Arbetsmiljöverket är exempel på en myndighet där tillsyn och stödjande uppgifter finns tillsammans, medan vård- och omsorgs- området (Socialstyrelsen och IVO) samt högskoleområdet (UKÄ och UHR) är exempel på när granskande och stödjande uppgifter delats upp mellan olika myndigheter. I myndigheterna ingår dock stödjande insatser i tillsynen i varierande grad.

För IVO och Arbetsmiljöverket gäller samma huvudsakliga definition av tillsyn som för Skolinspektionen – kontroll av att före- skrifter för området följs. Detta är en definition som utgår från de ställningstagandet som gjordes i regeringens skrivelse En tydlig, effektiv och rättssäker tillsyn (skr. 2009/10:79). IVO har dock jäm- fört med de andra myndigheterna en bredare beskrivning av sitt tillsynsuppdrag som tydligt indikerar att tillsynen ska ha ett utveck- lingsperspektiv och även kunna innehålla stödjande insatser.

Det bör observeras att för UKÄ, som är den i sammanhanget senast bildade tillsynsmyndigheten, saknas helt en definition eller annan närmare beskrivning av vad tillsynen ska innebära. Däremot har UKÄ ansvar för kvalitetssäkring av innehållet i högre utbildning och kvalitetssäkringen utgår från krav på utbildning och forskning i lag och förordning. Kvalitetssäkringen kan därmed också anses vara

306

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

9.1Statens stöd till skolutveckling via Skolverket

I detta avsnitt redogörs för synpunkter som framkom när det gäller riktade statsbidrag som administreras av Statens skolverk (Skol- verket), generella eller riktade stödinsatser från Skolverket och Skolverkets arbete med att ta fram och implementera styrdokument. Utredningen har i enkäten och vid intervjuerna ställt frågor om hur skolmyndigheternas arbete med olika former av stöd till skolut- veckling uppfattas.

Frågor om specialpedagogiskt stöd, som utgör en del av stödet till skolutveckling, behandlas i avsnitt 9.6 och en statlig skolmyndig- hets stöd till kompetensutveckling behandlas i avsnitt 9.8.

9.1.1Statens stöd till skolutveckling upplevs vara viktigt, men det finns kritik mot hur stödet bedrivs

Resultatet visar att omkring två tredjedelar av de som besvarade enkäten ansåg att statens nationella satsningar på stöd till skol- utveckling i stor utsträckning är viktiga för den lokala utvecklingen av verksamheten. En majoritet av de intervjuade hade samma upp- fattning och framförde att stöd som är anpassat till lokala förut- sättningar är viktigt.

Resultatet av såväl intervju- som enkätstudien visar emellertid att statens samlade styrning av huvudmännens skoluppdrag, som upp- levdes ha ökat i omfattning under senare år, nått till en brytpunkt. Ett fåtal av de intervjuade förtroendevalda och förvaltningscheferna uttryckte dessutom spontant, dvs. utan att frågan ställdes explicit, att ytterligare statlig styrning innebär att utrymmet för den kom- munala självstyrelsen blir så kringgärdat att skolan inte längre bör ha ett kommunalt huvudmannaskap.

9.1.2Riktade statsbidrag som administreras av Skolverket är föremål för omfattande kritik

Resultatet av intervjuerna och enkätens öppna svar visar att stats- bidragen upplevs innebära tillfällig eller osäker finansiering och ska- par ryckighet i planeringen. Huvudmännen uppgav att de inte alltid vågar anställa personal med stöd av statsbidragen, eftersom de inte

310

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

vet om bidragen kommer att finnas kvar kommande år. Respon- denterna framförde också att bidragen inte alltid är anpassade till de behov som finns lokalt, samtidigt som det ändå skapas ett tryck på dem att söka bidragen, eftersom huvudmannen annars går miste om medlen. Flera av de intervjuade ansåg att bidragen riskerar att under- gräva den skolutveckling som redan bedrivs hos huvudmannen och som är bättre anpassad till just den huvudmannens behov. Detta är särskilt framträdande bland företrädare för mindre kommuner.

Vidare visar resultatet, från alla typer av huvudmän, att stats- bidragen är administrativt betungande att hantera, dels beroende på att bidragen ofta ska ansökas med kort varsel, dels beroende på att omfattande uppgifter ska redovisas i samband med ansökan och redovisning i efterhand. Det är heller inte alltid känt vid tidpunkten för ansökan vilka uppgifter som ska redovisas till Skolverket i efter- hand. Särskilt i mindre kommuner framhölls att det inte finns resur- ser att söka alla bidrag. Till saken hör även att vissa bidrag kräver medfinansiering. Några företrädare framhöll att de gärna skulle se ett större öronmärkt statsbidrag till skolan som huvudmännen kan använda med större frihetsgrader.

Det framkom även vid intervjuerna och i enkätsvaren uppfatt- ningar om att statsbidragen, helt i enlighet med intentionerna, bidrar till utveckling av den specifika verksamhet som bidraget avser, men då nästan alltid i kombination med ovan nämnda kritiska syn- punkter. Statsbidragen ansågs även i vissa fall ge verksamma inom skolan stöd för utvecklingsarbete och argument i en prioriterings- diskussion gentemot andra delar av den kommunala verksamheten. Några representanter för huvudmän eller verksamheter gav också uttryck för en förståelse för att regeringen behöver de riktade bidragen för att få genomslag för politiska prioriteringar i det decentraliserade skolsystemet, där huvudmännen annars har ett betydande eget ansvar för skolverksamheten.

Flera representanter för huvudmän och verksamheter gav i intervjuerna uttryck för en uppskattning av att statsbidragen bidrar till verksamhetens finansiering. Några representanter för mindre skolhuvudmän framhöll vid intervjuerna att statsbidragen svarar för en inte obetydlig del av verksamhetens finansiering. Ett fåtal fram- höll särskilt att de inte önskar att de riktade statsbidragen inordnas i det allmänna bidraget till kommunerna, eftersom risken då finns att medlen inte kommer skolväsendet till del.

311

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

Inom Skolverket finns enligt vad som framgick vid samtal med företrädare för myndigheten en medvetenhet om att bidrags- hanteringen är betungande för huvudmännen. Det pågår också ett utvecklingsarbete inom myndigheten i syfte att underlätta ansök- ningsförfarande och redovisning av statsbidrag. Bland annat arbetar Skolverket med att så långt möjligt ta fram enhetliga gränssnitt och färdiga formulär för ansökan där vissa uppgifter redan är ifyllda. Det framhölls dock även att det finns ett utrymme för regeringen att förenkla för huvudmännen genom att göra vissa statsbidrags- förordningar sinsemellan mera enhetliga och slå samman vissa för- ordningar så att flera bidrag omfattas av i samma förordning.

9.1.3Skolverkets generella stödinsatser är i allmänhet uppskattade

En majoritet av representanterna för de huvudmän som utredningen intervjuade uttryckte sin uppskattning för Skolverkets generella stöd till Skolutveckling. De webbmoduler som en stor del av det ge- nerella stödet bygger på är uppskattade. Det uppskattas i allmänhet att flera av stödinsatserna bygger på det kollegiala lärandet som arbetsform. Det påtalades dock av en del att det inte alltid finns tid att genomföra alla steg i de webbaserade utvecklingsprogrammen. Ett fåtal av de intervjuade framförde även att det generella stödet är standardiserat och därmed inte anpassat till den egna huvudmannens förutsättningar och behov. Vidare framfördes att materialet ofta inte är anpassat till alla skolformer. Det upplevdes att det saknas material som är särskilt anpassat till grundsärskolan, specialskolan, same- skolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning inklusive svenska för invandrare och särskild utbildning för vuxna.

9.1.4Skolverkets riktade stödinsatser är i huvudsak uppskattade

Skolverkets riktade stöd när det gäller satsningarna Samverkan för bästa skola och insatser för nyanlända elever ges som analysstöd från Skolverkets personal och i vissa fall från forskare vid universitet eller högskolor. Det gäller exempelvis huvudmännens och verksamheter- nas systematiska kvalitetsarbete. Vidare finansierar stödet åtgärder

312

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

som analysen visar att det finns behov av, exempelvis insatser från forskare. Resultatet av intervjuerna visar att det riktade stödet uppskattas av en majoritet av de intervjuade företrädarna för huvudmän och verksamheter som varit föremål för insatserna. Det uppskattas att personer med ett perspektiv utifrån ger synpunkter på och för dialog om verksamheten.

Det framkom dock i enstaka intervjuer och i några öppna enkät- svar bl.a. att analysfasen ibland upplevs ta väl lång tid. Några ansåg också att de insatser man kommer överens med myndigheten om inte är tillräckligt anpassade till den egna verksamhetens behov.

Av de som deltagit i Samverkan för bästa skola ansåg fyra av tio som besvarat enkäten att deltagandet haft en positiv effekt för verksamheten. En något större andel ansåg att det är för tidigt att säga. Fyra av tio bedömde att de utvecklingsinsatser huvudmannen kommit överens med Skolverket om vid behov kan fortsätta efter att projektet avslutats och ungefär lika många bedömde att det är för tidigt att säga.

9.1.5Skolverkets arbete med att ta fram och implementera styrdokument är i allmänhet uppskattat

Resultatet av intervjuerna visar att flertalet av representanterna för huvudmännen uppskattar de insatser som Skolverket genomfört under senare år i samband med implementering av styrdokument. De uppskattar även möjligheten att påverka utformningen av styr- dokumenten. Det framfördes dock kritik mot att Skolverkets material eller insatser i övrigt i samband med framtagande och imple- mentering inte alltid fullt ut täcker de behov som finns för alla skol- former. Det framfördes särskilt av lärare, förskollärare och fritids- pedagoger som är de som direkt kommer i kontakt med Skolverkets arbete i denna del.

Vid intervjuerna framförde några företrädare för huvudmän, främst från mindre kommuner, kritik mot att Skolverkets konfe- renser hålls endast på ett fåtal större orter, varför konferenserna inte ansågs tillgängliga på grund av långa avstånd, höga reskostnader och behov av kostsamma hotellövernattningar.

Vid samtal med företrädare för Skolverket framgick att myndig- heten identifierat ett behov av att förstärka myndighetens syste- matiska arbete med utveckling av läro-, kurs- och ämnesplaner. Det

313

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

framfördes att detta arbete utgör ett kärnuppdrag för Skolverket som delvis har trängts undan av de många skolutvecklingsuppdragen och avsaknad av systematiska arbetsformer i myndigheten.

9.1.6Sammanfattande kommentar – statens stöd till skolutveckling

En majoritet av företrädarna för huvudmännen framförde att statens engagemang genom Skolmyndigheternas nationella satsningar på stöd till skolutveckling är viktig för den lokala utvecklingen av verk- samheten. Däremot riktade en majoritet av representanterna för huvudmannanivån kritik mot systemet med många riktade stats- bidrag, även om det också fanns röster som delvis försvarade bidra- gen. Även flera myndighetsföreträdare lyfte fram olika problem med statsbidragen och hanteringen av dem.

Resultatet visar vidare att en skolmyndighet behöver ge stöd till huvudmännen även framgent och stödet måste vara lättillgängligt för alla huvudmän oavsett geografiskt läge.

Utredningen anser dessutom att stödet i större utsträckning än i dag måste täcka alla skolformer. Det är vidare viktigt att stödet i högre grad anpassas till varje huvudmans specifika behov. Utred- ningen anser också att den omfattande kritiken mot de special- destinerade statsbidragen måste tas på stort allvar.

9.2En regional organisering av skolmyndigheterna

Utredningen har i den genomförda enkätundersökningen och genom intervjuer ställt frågor om behovet och utformning av en regional närvaro av skolmyndigheter. Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM) nämns nedan, men myndighetens arbete med specialpedagogiskt stöd behandlas i avsnitt 9.6.

9.2.1Rätt utformad regional organisering ger mervärde

Bland dagens statliga skolmyndigheter är det Statens Skolinspektion (Skolinspektionen) och SPSM som har en regional närvaro i form av regionala organisationer. Resultatet av enkätundersökningen visar

314

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

att det i allmänhet finns god kompetens hos tjänstemännen från regionala kontor, särskilt gäller detta för SPSM. Merparten ansåg dessutom att det finns ett behov av en regional organisation, men siffran är högre för SPSM än för Skolinspektionen. Även beträffande vilken lokal kännedom som finns hos myndigheternas tjänstemän är siffran högre för SPSM än för Skolinspektionen.

Resultatet av öppna svar i enkäten och resultatet från in- tervjuerna, där det gavs möjlighet att ge synpunkter på behovet av regional närvaro från statliga myndigheter, visar att de allra flesta av de huvudmän och företrädare för verksamheten som tagit ställning i frågan ser ett värde i en regional organisation med ett uppdrag att ge råd och stöd till verksamheterna. Däremot visar resultatet av intervjuerna att det inte spelar så stor roll varifrån myndigheten kommer om det handlar om inspektion. Det var inte heller alltid företrädare för huvudmän, skolor eller förskolor visste varifrån inspektörerna kom vid en tillsyn eller kvalitetsgranskning.

Resultatet från intervjuerna visar att en regional närvaro med liknande innehåll som inom ramen för Skolverkets arbete med satsningen Samverkan för bästa skola vore positivt. En stor majoritet av de företrädare för verksamheter som intervjuades menade att det skulle vara värdefullt att genom en närliggande statlig skol- myndighet få utomstående ögon på sin verksamhet och möjlighet att föra dialog om olika problem och utmaningar. Flera betonade att förutsättningarna för att en regional organisation ska medföra ett sådant mervärde är att det finns god kompetens och lokal kännedom hos medarbetarna i organisationen och att de utifrån detta kan ge aktivt och konkret stöd till huvudmän och verksamheter. Många tryckte särskilt på att det behövs kompetens inom alla skol- och verksamhetsformer inom skolväsendet och det framkom från flera håll att det vore en fördel om specialpedagogisk kompetens fanns på samma ställe. När det gäller både SPSM och Skolinspektionen, framför allt Skolinspektionen, uppgavs vid intervjuerna att den nuvarande regionala organisationen inte är tillräckligt känd eller aktiv för att åstadkomma nämnda mervärde.

Vid samtal med representanter för Skolverket framkom vidare att arbetet med Samverkan för bästa skola, som utgår från Skolverket i Stockholm, är förenat med många resor, vilket är en belastning för medarbetarna.

315

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

För främst Skolinspektionen lyftes också fram att de befintliga regionala kontoren är så få att det i vissa delar av landet är så långt till ett kontor att det inte i praktiken är fråga om någon regional närvaro. En majoritet av de intervjuade nämnde 20–30 mil som längsta tänkbara avstånd för att det ska märkas för huvudmännen att en skolmyndighet finns och verkar regionalt.

Vid enstaka intervjuer med rektorer och lärare framkom det även att det kunde vara ett mervärde om det fanns en närbelägen statlig skolmyndighet som kunde fungera som ett sätt att gå vidare i karriä- ren inom yrket.

9.2.2Den gymnasiala yrkesutbildningen i förhållande till arbetsmarknaden – kan staten bidra?

Utredningen har i uppdrag att föreslå hur skolmyndigheterna bör organiseras för att bidra till att utveckla den gymnasiala yrkes- utbildningen så att den bättre ska svara mot behoven på de regionala arbetsmarknaderna. Som framgår av avsnitt 6.8 kommer dock Ut- redningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (U 2018:01) att hantera den frågan vidare. Utredningen hann dock genomföra enkätstudien och intervjuerna innan den utredningen startade.

Resultatet visar att cirka 40 procent av de som svarade på enkäten uppgav att det i deras region bedrivs gymnasial yrkesutbildning som svarar mot arbetsmarknadens behov i regionen, men över 50 procent uppgav att de inte vet om så är fallet. Drygt 35 procent uppgav att en statlig skolmyndighet skulle kunna bidra till att yrkesut- bildningarna utvecklas så de bättre matchar arbetsmarknadens behov, medan ungefär 50 procent svarade vet ej på denna fråga. I enkätens fritextsvar och vid intervjuer lyftes bl.a. fram följande exempel på hur en statlig myndighet skulle kunna bidra på området: mer fokus på yrkesutbildningar, bättre samordning av insatser, ett mer övergripande perspektiv, mer kraftfulla insatser och bättre matchning mellan utbud och efterfrågan.

316

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

9.2.3Sammanfattande kommentar – regional organisering

Enkätsvaren och resultatet av intervjuerna visar att olika aktörer ser ett mervärde i en, jämfört med i dag, utvecklad regional organisering av statliga skolmyndigheter.

I förhållande till den befintliga regionala närvaron, hos Skolin- spektionen och SPSM, pekar svaren för de båda myndigheterna åt samma håll, men SPSM har generellt högre positiva värden. Skill- naden i värden mellan myndigheterna kan förmodligen delvis för- klaras med att SPSM har en mer tydlig regional profil och tillhanda- håller en mer specifik stödjande kompetens än Skolinspektionen som inte har motsvarande uppdrag.

Av svaren som handlar om en regional närvaro av en eller flera skolmyndigheter generellt framgår tydligt vikten av att en regional närvaro byggs upp på ett sådant sätt att det verkligen skapar för- utsättningar för ett mervärde hos huvudmännen. Det som främst efterfrågas är god kompetens, lokalkännedom och möjligheten att kunna mötas och föra dialog när så behövs.

Här bedömer utredningen att det är centralt att staten är lyhörd för huvudmännens behov i förhållande till en utvecklad regionalt organiserad myndighetsstruktur. Utredningen håller med om att en grundläggande faktor för att en organisation ska vara framgångsrik är att det finns god och relevant kompetens i förhållande till upp- draget. Det kan också vara en fördel om denna kompetens i bredare omfattning än i befintlig myndighetsstruktur kan nå ut till huvud- män och verksamheter inom skolväsendet.

Om en regional organisering ska skapas, vara ändamålsenlig och ge så bra effekter som möjligt är det viktigt att den utgår från faktiska behov – som kan formuleras av huvudmännen men också av staten – och att det finns kompetens som kan möta dessa behov. Det handlar om en effektiv användning av statens resurser som i det här fallet ska bidra till att elever och barn får bästa möjliga förut- sättningar för sitt lärande och för att komma vidare i studier och arbetsliv.

317

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

9.3Den statliga tillsynen och kvalitetsgranskningen

I detta avsnitt redogörs för resultatet av enkät- och intervjustudien när det gäller tillsynens och kvalitetsgranskningens innehåll, metod och effekter. Dessutom redovisas uppfattningar om hur den nu- varande organiseringen av tillsyn av förskolan fungerar när det gäller såväl kommunala som fristående förskolor.

9.3.1Tillsyn och kvalitetsgranskning

Drygt 30 procent av de som besvarade enkäten ansåg att den tillsyn de haft erfarenhet av i stor utsträckning leder till utveckling av skol- verksamheten, medan nästan 40 procent ansåg att den leder till utveckling i liten utsträckning. Cirka 25 procent ansåg att tillsynen inte nämnvärt eller inte alls leder till utveckling och 2 procent svara- de att de inte vet. Endast ett fåtal ansåg att tillsynen bidragit till utveckling när det gäller förskoleverksamhet och vuxenutbildning.

Vid samtal med representanter för Skolinspektionen framhölls dock att deras egna undersökningar visar att huvudmännen upplever stor nytta med Skolinspektionens tillsyn.

Enkätsvaren ger i princip samma bild för den statliga kvalitets- granskningen som för tillsynen, men i det fallet var det färre, cirka 16 procent, som svarade inte nämnvärt eller nej på frågan och 10 pro- cent som svarade att de inte vet om kvalitetsgranskningen bidragit till att utveckla verksamheten.

Vid intervjuerna framkom att endast ett fåtal som inte varit med vid en kvalitetsgranskning ändå tar del av sådana rapporter. Det görs möjligen om man arbetar med något visst tema och hittar någon aktuell rapport som handlar om det temat.

Drygt en femtedel av de svarande uppgav att de inte känner till skillnaden mellan tillsyn och kvalitetsgranskning. En osäkerhet och otydlighet om vad som är tillsyn och vad som är kvalitetsgranskning visade sig också genom utredningens intervjuer. Flera av Skol- inspektionens medarbetare framförde dessutom att de inte anser att det är viktigt att huvudmännen och personalen i deras verksamheter kan skilja på dessa.

När det gäller tillsyn riktades i såväl enkätsvar som vid många intervjuer kritik mot verksamheten för att den inte i tillräckligt hög

318

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

grad stödjer utvecklingen av en bättre skolverksamhet. Det fram- kom bl.a. att tillsynen upplevs för inriktad på att hitta fel, att myn- digheten tittar på fel saker och att resultaten inte återförs på ett konstruktivt sätt. Det framfördes också kritik mot uppläggning och genomförande av tillsynen, där t.ex. administrationen lyftes fram som väldigt omfattande. Det framfördes också att tillsynen av fri- stående skolor inledningsvis är väl omfattande. Liknande kritik, dock inte i samma omfattning, finns när det gäller kvalitets- granskning. Vid såväl intervjuer som i enkätsvar framkom också en tydlig kritik mot den bestämmelse i skollagen som innebär att Skolinspektionen vid allvarligare brister som huvudregel alltid ska använda vitesförelägganden.

Vid samtal med representanter för myndigheten framkom att det finns en medvetenhet om den kritik som riktats mot myndighetens tillsyn och Skolinspektionen arbetar aktivt, främst inom ramen för pilotprojektet Inspektion 2018, för att utveckla verksamheten. Detta sker i nuläget främst genom att satsa ökade resurser på kvalitets- granskning där representanter för Skolinspektionen bedömer att det finns ett större utrymme att arbeta stödjande än inom tillsynen. Det har även förekommit att Skolinspektionen och SPSM samarbetat vid återföring av tillsyn i syfte att erbjuda stöd. Det framfördes emeller- tid vid samtal med representanter för en av myndigheterna att det upplevdes förvirrande av huvudmännen när två olika myndigheter återkom med anledning av samma ärende.

9.3.2Bör tillsynen av förskolan förändras?

Skolinspektionens tillsyn av förskola med kommunal huvudman har till allra största delen inriktats på huvudmannanivå, till skillnad från myndighetens tillsyn av övriga skolformer som även riktar sig mot enhetsnivån. Orsaken till detta är enligt utsagor från myndigheten främst hur regeringen valt att styra myndighetens verksamhet. Även kommuners tillsyn av enskilda huvudmän för förskola, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem riktar sig mot enhetsnivån.

Drygt 22 procent av de som besvarade enkäten ansåg att Skol- inspektionens regelbundna tillsyn av förskolan bör vara mer lik t.ex. tillsynen av grundskolan. Ungefär 15 procent angav att det fungerar

319

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

bra som det är medan omkring 45 procent av det totala antalet sva- rade ”vet ej”.

Svaren skiljer sig dock mellan olika kategorier av svarande. En mycket stor andel av rektorer och biträdande rektorer svarade vet ej på frågan. En majoritet av företrädarna på huvudmannivå, dvs. politiker och förvaltningschefer, ansåg att tillsynen av förskolan mer bör likna den för grundskolan. Bland förskolechefer och biträdande förskolechefer ansåg de flesta som svarat att det fungerar bra som det är. Vid intervjuerna framförde en majoritet av de som arbetar med förskolefrågor att tillsynen bör vara mera lik den som görs i grundskolan.

Utredningen har även i uppdrag att se över om tillsynsansvaret för förskolor m.fl. verksamheter med enskild huvudman bör föras över från lägeskommunen till den statliga tillsynsmyndigheten (dir. 2017:37). På frågan om kommunen anses ha förutsättningar att på ett rättssäkert sätt utöva tillsyn svarade cirka 25 procent av det totala antalet svarande, ja, fullt ut. Frågan avsåg både representanter för kommunala huvudmän och enskilda huvudmän där lägeskommunen utövar tillsyn. Drygt 10 procent svarade att det inte finns sådana förutsättningar i den utsträckning som skulle vara önskvärt. Över 60 procent av det totala antalet svarande på frågan har dock svarat vet ej. Bland de kategorier som arbetar med området, politiker, företrädare för enskild huvudman, förvaltningschefer och förskole- chefer i fristående förskolor, ansåg dock en klar majoritet att det finns förutsättningar för en rättssäker tillsyn. Vid intervjuerna med politiker, förvaltningschefer, rektorer och förskolechefer gavs dock uttryck för att staten ändå bör ha tillsynsansvaret även över fri- stående förskolor.

9.3.3Sammanfattande kommentar – tillsyn och kvalitetsgranskning

En majoritet av de som besvarade enkäten och de intervjuade ansåg att tillsyn och kvalitetsgranskning i varierande grad leder till ut- veckling av verksamheten i skolväsendet. Det kan noteras att för förskoleverksamhet och vuxenutbildning visar resultatet på en mindre grad av utveckling.

Den kritik som riktas mot framför allt tillsynen överensstämmer i stort med den som förekommer i den allmänna debatten, dvs. att

320

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

tillsynen på olika sätt inte är tillräckligt utvecklingsinriktad och stödjande. Något som bör noteras i sammanhanget är att cirka 20 procent av de som besvarade enkäten uttryckt att de inte känner till skillnaden mellan tillsyn och kvalitetsgranskning. Eftersom Skol- inspektionens myndighetsutövning i form av t.ex. sanktioner som vitesföreläggande m.m. bara kan förekomma inom tillsynen anser utredningen att det finns en viktig rättssäkerhetsaspekt i att skill- naden mellan tillsyn och andra insatser från myndighetens sida är tydliga.

När det gäller inriktningen på Skolinspektionens tillsyn av förskolan så skiljer sig svaren mycket åt mellan olika befattningar. Det kan sannolikt till stora delar förklaras med att stora svarsgrupper som rektorer och biträdande rektorer i mycket liten utsträckning arbetar med förskolefrågor. En mycket stor andel av dessa har svarat vet ej på frågan om tillsynen av förskolan bör vara mer lik tillsynen av t.ex. grundskolan. Även bland de befattningar som arbetar med förskolan skiljer sig svaren åt. Företrädare för huvudmannanivå ansåg i större utsträckning än förskolechefer att tillsynen av för- skolan bör förändras så att den blir mer lik tillsynen av övriga skol- former.

Utredningen kan här konstatera att även beträffande vuxen- utbildning och fritidshem så är den regelbundna tillsynen inriktad på huvudmannanivå. Om utredningen skulle föreslå en ändrad inrikt- ning när det gäller tillsynen av förskolan bör detta således även över- vägas för vuxenutbildningen och fritidshemmet.

Även när det gäller kommuners tillsyn av fristående skolor finns en mycket stor andel ”vet ej” i enkätsvaren hos vissa befattningar som sannolikt kan förklaras med att dessa inte arbetar med denna fråga. Det överensstämmer också med resultatet av genomförda intervjuer. Bland de som arbetar i fristående förskolor eller med tillsyn av sådan verksamhet ansåg dock en klar majoritet att kom- munerna har förutsättningar för att bedriva verksamheten på ett rättssäkert sätt. Det innebär dock inte att de ansåg att kommunerna även fortsättningsvis bör bedriva tillsynen av bl.a. förskolan.

321

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

9.4Uppföljning och utvärdering

Utredningen har i enkäten och vid intervjuerna ställt frågor om hur Skolverkets arbete med uppföljning och utvärdering uppfattas. Frågor har också ställts om eventuella framtida utvecklingsområden, t.ex. ett system för nationell kunskapsutvärdering och ett nytt system för utvärdering av extra anpassningar och särskilt stöd (SOU 2017:35).

9.4.1Skolverkets statistik används i hög utsträckning av huvudmännen

Skolverkets uppföljning och den statistik som myndigheten presen- terar är förhållandevis väl känd bland representanter för huvud- männen. Resultatet visar att omkring tre fjärdedelar av de som be- svarade enkäten använder myndigheternas statistik. Av särskilt intresse är den egna huvudmannens eller skolans resultat i jämförelse med andra huvudmäns resultat. Förtroendevalda framförde att de får föredragningar av tjänstemännen, där exempelvis den egna kommu- nens resultat redovisas och jämförs med resultaten i andra kom- muner. Tjänstemän på förvaltningsnivå och rektorer tar själva fram statistik via Skolverkets hemsida alternativt har någon tjänsteman ett särskilt ansvar för att ta fram och presentera statistiken. I många fall används dock, enligt vad som framkom vid intervjuerna, Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) sammanställningar av den offent- liga statistiken och det visade sig vid intervjuerna att det inte är helt klart vilka sammanställningar som egentligen används, Skolverkets eller SKL:s.

9.4.2Skolverkets utvärderingar är delvis inte kända och det är svårt att hinna utvärdera de egna insatserna

Knappt två tredjedelar av alla som besvarade enkäten uppgav att de använder Skolverkets utvärderingsrapporter. Resultatet av in- tervjuerna visar dock motsatt bild, dvs. Skolverkets utvärderingar av olika delar av skolsystemet är påfallande lite kända bland företrädare för skolhuvudmän och många har svårt att hålla isär rapporter med olika syften från olika myndigheter.

322

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

Resultatet av intervjuerna visar att förtroendevalda i allmänhet får del av resultaten från utvärderingar via sammanställningar eller före- dragningar från tjänstemän. Många rektorer och lärare uppgav att de får kännedom om och tar del av olika rapporter om skolväsendet på ett osystematiskt sätt via sociala medier eller olika typer av nyhets- brev. Tidsbrist uppgavs vara ett skäl till att inte systematiskt ta del av alla rapporter. Resultatet visar också att många inte lägger märke till om rapporten i fråga är exempelvis en kvalitetsgranskning från Skolinspektionen, en rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), en utvärderingsrapport eller kunskapsöversikt från Skolverket eller en rapport från SKL. (Det bör nämnas att utvärderingsrapporterna även har bl.a. Skolverkets egen verksamhet och regeringen som målgrupper och alltså inte endast huvudmännen.)

Representanter för Skolverket uppgav vid samtal med utred- ningen att drygt 90 procent av myndighetens uppföljning- och utvärderingsverksamhet styrs av direkta uppdrag från regeringen. Det framkom att myndigheten önskar ett större utrymme för egen- initierad utvärdering. Personal vid Skolverket skulle exempelvis gärna se att en del mindre närliggande uppdrag slogs samman till större och att detaljeringsgraden i uppdragsstyrningen minskade. De önskar också större inflytande över hur uppdragen utformas, bl.a. i syfte att göra effektiviseringar.

Vid samtalen framkom vidare att det är problematiskt att Skol- verkets utvärderingsavdelning inte har möjlighet att i önskvärd utsträckning utvärdera effekterna av ändringar i styrdokument som läroplansavdelningen utför, exempelvis i anslutning till nya eller reviderade läroplaner. Representanter för myndigheten framförde att myndighetens eget kvalitetsarbete därmed blir lidande.

Vid samtalen med Skolverkets personal framgick att myndig- heten inför beslut om den nya organisationen 2016 identifierade ett behov av att öka den interna och externa tillgängligheten till Skol- verkets statistik.

Vid intervjuerna med representanter för Skolverket framgick att regeringens nya inriktning mot mer tillitsbaserad styrning upplevdes påverka uppföljning och utvärdering. En minskning av antalet upp- drag i regleringsbrevet har i stället föranlett en motsvarande ökning av kraven när det gäller uppföljning och utvärdering.

323

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

Representanter för Skolverket framhöll som ett problem att myndighetens utvärderingsuppdrag kan upplevas överlappa IFAU:s uppdrag. Även Skolinspektionens kvalitetsgranskningar upplevdes överlappa Skolverkets utvärderingsverksamhet.

Vid de intervjuer som genomfördes med representanter för Skolverket omnämndes att Utredningen om nationella prov (SOU 2016:25) har lämnat ett förslag om att Skolverket ska få i uppdrag att utveckla ett nytt system för nationell kunskapsutvärdering.

Vidare framgick att ett annat större utvecklingsbehov eventuellt kan komma att aktualiseras när det gäller uppföljning och utvärde- ring av extra anpassningar och särskilt stöd.

9.4.3Sammanfattande kommentar – uppföljning och utvärdering

Skolverkets statistik är förhållandevis väl känd bland representanter för huvudmännen, särskilt skolresultaten i den egna verksamheten. Representanter för huvudmän tar även del av olika utvärderings- rapporter, men som det verkar, ofta relativt osystematiskt. De är ofta inte medvetna om vilken myndighet eller organisation som tagit fram rapporten. Tidsbrist uppges vara ett skäl till att utvärderings- rapporterna inte följs systematiskt inom området.

Utredningen bedömer att det även framöver finns ett stort behov av uppföljning och utvärdering inom skolområdet. Vissa områden är eftersatta. Det finns exempelvis ett behov av att mera systematiskt följa upp Skolverkets egna insatser i samband med implemente- ringen av styrdokument. Utvärderingarna behöver också bli mer synliga och tillgängliga för huvudmän och verksamheter.

Större utvecklingsbehov kan eventuellt komma att aktualiseras framöver exempelvis om regeringen kommer att gå vidare i frågan om ett nytt system för en nationell kunskapsutvärdering. I budget- propositionen för 2016 anförs dock att förslaget behöver analyseras vidare innan regeringen kan ta ställning i frågan (prop. 2016/17:1, utg.omr.16). Ett annat större utvecklingsbehov kan komma att aktualiseras när det gäller uppföljning och utvärdering av extra anpassningar och särskilt stöd.

324

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

9.5Spridning av kunskap och forskningsresultat samt arbetet med praktiknära forskning

Utredningen har i enkäten och vid intervjuerna ställt frågor om hur skolmyndigheternas arbete med spridning av kunskap och forsk- ningsresultat samt arbetet i övrigt med praktiknära forskning upp- fattas.

9.5.1Spridningen av kunskap och forskningsresultat anses viktig

Resultatet av enkätundersökningen visar att nio av tio företrädare för huvudmän eller verksamheter ansåg att det finns ett behov av en statlig skolmyndighet som bidrar med att stärka den vetenskapliga grunden för utbildningen, t.ex. genom att sprida resultat från forskning och beprövad erfarenhet inom skolväsendet.

Det stora flertalet svarade också att de känner till olika myndig- heter och organisationer som arbetar med att sprida forsknings- resultat. Skolforskningsinstitutet är dock inte lika känt som Skol- verket och SPSM, vilka alla har i uppgift att sprida forskning.

En stor majoritet uppgav att de använder resultat från forskning som sprids av Skolverket och SPSM. Resultatet av intervjuerna med företrädare för huvudmännen visar dock att även aktiviteter som inte primärt etiketteras som forskningsspridning av skolmyndigheterna ändå uppfattas som sådan. Företrädare för huvudmännen utgår ofta från att exempelvis Skolverkets insatser för nationell skolutveckling eller SPSM:s stödjande insatser inom det specialpedagogiska om- rådet vilar på vetenskaplig grund och därmed kan ses som en form av forskningsspridning.

En majoritet av representanter för huvudmännen uppfattade det inte som ett problem att det är tre myndigheter som sprider forsk- ning och därmed delvis har överlappande uppgifter, men många har ändå svårt att på ett systematiskt sätt urskilja och ta till sig resultaten av den forskning som myndigheterna sprider.

Företrädare för Skolforskningsinstitutet framhöll vid samtal med utredningen att det inte är tillräckligt för en statlig myndighet att endast tillgängliggöra forskning. De ansåg att det även krävs aktiva insatser, i samarbete med verksamma inom skolväsendet, för att

325

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

bidra till möjligheter att omsätta forskningsresultat i undervisningen och verksamheten i övrigt.

Från myndigheterna framhölls att det är ett problem att forsk- ningsspridningen inom skolväsendet inte sker sammanhållet från en och samma myndighet, bl.a. eftersom det bedömdes att genomslaget skulle vara större med en sammanhållen forskningsspridning. Före- trädare för myndigheterna framhöll också att de berörda myndig- heterna har olika inriktning och ambitionsnivåer med respektive uppdrag, vilket ytterligare kan bidra till att statliga skolmyndigheters forskningsspridning kan ge ett splittrat intryck och därmed försvåra för huvudmän och verksamma inom skolväsendet som ska ta emot, förstå och på ett eller annat sätt omsätta forskningsresultaten i prak- tiken.

Företrädare för skolmyndigheterna framhöll vidare att sprid- ningen av kunskap som baseras på beprövad erfarenhet är ett efter- satt område inom skolväsendet.

9.5.2Skolforskningsnämndens roll anses inte vara ändamålsenlig

Vid intervjuer med företrädare för Skolforskningsinstitutet fram- hölls att Skolforskningsnämndens roll inte är ändamålsenlig. Nämn- den ska besluta vilka systematiska forskningsöversikter som insti- tutet ska genomföra. Nämnden ska också besluta om att utlysa medel för praktiknära forskning. Samtidigt finns ett vetenskapligt råd, som bl.a. ska besluta om fördelning av medel till sådan forskning som Skolforskningsnämnden beslutat att utlysa.

Vid intervjuerna påtalades också att ledningsformen för institutet är tungrodd, särskilt när det gäller beslut som rör forskningsanslaget. Nämndens beslut uppfattas dessutom som att bli närmast en formalitet, där nämnden tar ställning till helt färdigberedda förslag.

Företrädare för institutet framhöll också att förslag om inrikt- ning av systematiska översikter grundar sig på kvalificerade behovs- inventeringar och förstudier, vilket innebär att själva besluten även här blir mer av en formalitet.

326

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

9.5.3Finansieringen av praktiknära forskning bedöms vara angelägen

Skolforskningsinstitutet har i uppgift att finansiera praktiknära forskning inom skolväsendet. Omkring 80 procent av de som be- svarade enkäten uppgav att det bidrar till utveckling av verksamheten att staten garanterar praktiknära forskning utifrån de behov som finns inom olika skolformer. Även resultatet av intervjuerna visar att praktiknära forskning anses viktig och att den bör utgå från behov inom skolväsendet. Dessutom skulle t.ex. lärare och förskollärare gärna delta som medforskare i sådana forskningsprojekt. Svaren är generella utifrån frågor om praktiknära forskning, inte specifika utifrån Skolforskningsinstitutets uppdrag. Cirka 70 procent av de som besvarade enkäten uppgav att de inte känner till institutet.

9.5.4Sammanfattande kommentar – spridning av kunskap och forskningsresultat samt arbetet i övrigt med praktiknära forskning

Resultatet av utredningens studier visar generellt att det finns ett behov av en statlig skolmyndighet som bidrar med att stärka den vetenskapliga grunden för utbildningen och att forskningsresultat bidrar till den lokala skolutvecklingen.

Flera företrädare för myndigheterna bedömde vid samtal med ut- redningen att genomslaget av forskningsresultaten skulle vara större med en sammanhållen forskningsspridning från en och samma myn- dighet. De betonade även att spridningen av kunskap som baseras på beprövad erfarenhet är ett eftersatt område inom skolväsendet.

Det kan konstateras att Skolforskningsinstitutet inte är lika känt som Skolverket och SPSM. Det kan ses som naturligt i och med att institutet inrättades 2015 och först under den senaste tiden har nått fram till att sprida de första forskningsresultaten.

Utredningen bedömer att det även framöver finns behov av att en eller flera skolmyndigheter bidrar med att sammanställa och sprida forskning om skolväsendet och verkar för att forskningsresultat kommer till nytta och omsätts i undervisningen och verksamheten i övrigt inom skolväsendet. Det finns enligt utredningens uppfattning dessutom behov av finansiering av praktiknära forskning som expli- cit bygger på de behov som finns inom skolväsendet.

327

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

9.6Specialpedagogiskt stöd

Utredningen har i enkäten och vid intervjuerna ställt frågor om hur skolmyndigheternas arbete med specialpedagogiskt stöd uppfattas. Kompetensutveckling inom området redovisas dock i avsnitt 9.8.

9.6.1SPSM ger ofta bra stöd, men är inte känd av alla

Resultatet från enkätstudien visar att 88 procent av respondenterna vänder sig till SPSM om de behöver stöd i specialpedagogiska frågor. Resultatet från såväl enkätstudien som intervjuerna visar även att SPSM till stor del ger bra stöd och tillhandahåller användbart mate- rial på sin hemsida.

Under ett flertal av intervjuerna framkom att det finns specialist- kompetens inom SPSM när det gäller vissa funktionsnedsättningar, specialistkompetens som många huvudmän inte själva har möjlighet att ha eller lyckas rekrytera, och att det är nödvändigt att staten tillhandahåller sådan kompetens.

Bilden är dock inte odelat positiv. Resultatet från en mindre del av intervjuerna tillsammans med en mindre andel av enkätsvaren visar även att SPSM är anonym för en del huvudmän och verksamma i skolväsendet, vilket stämmer överens med vad som framkom vid flertalet av de samtal utredningen förde med representanter för SPSM.

En del av de intervjuade, från samtliga grupper, upplevde att råd- givningen från SPSM inte är uppdaterad, att den håller för låg nivå och är ”lite gammalmodig”. Liknande synpunkter framgår även av resultatet av enkätundersökningen. Det fanns också de som upp- levde att rådgivarna ibland tangerar huvudmannens ansvar och med- verkar i alltför hög grad i individärenden. Detta framgick också av samtal med representanter för SPSM, även om motsatt bild också fanns, dvs. att rådgivarna ger stöd i individärenden men aldrig tenderar att ta över huvudmannens ansvar. Vidare framfördes att det verkar främst vara inom den obligatoriska skolan som kompetensen hos rådgivarna finns, trots att elever och barn med funktions- nedsättningar finns även i andra skolformer. Det framkom också samstämmigt från de intervjuade inom gymnasieskolan och vuxen- utbildningen att kompetens om dessa skolformer verkar saknas.

328

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

Förutom den regionala och lokala delen av SPSM kan spets- kompetens finnas på nationell nivå vid resurscentrum. Ingen av de intervjuade lyfte fram de senare, men företrädare för SPSM ansåg att resurscentrumen behövs för numerärt små grupper med funktions- nedsättningar och att inte minst kursverksamheten för verksamma i skolan är nödvändig.

Genom samtal med personal vid SPSM framkom det att SPSM kontaktar huvudmän i regionerna och informerar om vad myndig- heten kan erbjuda. Enkätsvaren visar att hälften av respondenterna någon gång blivit kontaktade av SPSM, medan flertalet av de intervjuade uppgav att det är någon från huvudmannen, t.ex. en rektor, speciallärare eller specialpedagog som kontaktat SPSM om det har uppstått behov av hjälp från en myndighet utanför den egna organisationen. Dessa hade, såvitt de intervjuade kände till, inte kontaktats av myndigheten vid något tillfälle.

9.6.2Organiseringen av specialpedagogiskt stöd kan förändras

En majoritet av grupperna med förvaltningschefer och andra för- valtningstjänstemän framförde vid intervjuerna att den statliga organisationen när det gäller specialpedagogiskt stöd bör förändras så att det specialpedagogiska stödet finns tillgängligt på samma ställe som annat stöd inom skolområdet. En förvaltningstjänsteman ut- tryckte sig så här:

Om jag hade fått önska så hade Skolverket haft regionala kontor med SPSM där – in med specialistkompetensen.

Ungefär hälften av grupperna med rektorer och förskolechefer samt med lärare, förskollärare och fritidspedagoger hade uttryckligen samma uppfattning som förvaltningscheferna m.fl. Flera framhöll att det skulle vara bra med information och material som är samlat på en hemsida oavsett om det gäller specialpedagogiska eller andra frågor inom skolområdet. Det framkom också att den information och det material som finns tillgängligt hos SPSM kan uppfattas som riktat bara till elever med vissa funktionsnedsättningar även om det egentligen är bra för fler elever. Det ligger nära utsagor från SPSM där det i många samtal med utredningen framkom uttryck som ”det som är bra för våra elever är bra för alla elever”.

329

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

I enkäten efterfrågades synpunkter på att både Skolverket och SPSM, dvs. två myndigheter, har uppdrag som rör specialpeda- gogiska frågor och råd och stöd i dessa frågor. I knappt 170 av 400 svar på den frågan framgår att det vore en fördel om frågorna hanterades i en myndighet, medan ett drygt 50-tal ville behålla två myndigheter. Cirka 180 tog inte ställning.

Det som av några anses tala för att behålla den befintliga organiseringen är företrädesvis den specifika kompetensen och att myndighetens rådgivare finns någorlunda nära och ställer upp och kommer till en verksamhet om det behövs.

Av de cirka 180 som inte tog ställning till om det är mest ända- målsenligt med en eller två myndigheter är det knappt 40 procent som svarade att stödet från SPSM fungerar bra och är tillgängligt och att det inte påverkas av Skolverkets uppdrag. Cirka 25 procent var uttalat negativa och uppgav t.ex. att stödet inte är uppdaterat och användbart, att det saknas kompetens om vissa skolformer och specialpedagogiskt stöd oavsett myndighet och att SPSM är alltför anonym.

Särskilt på enhetsnivå betonades vikten av specialpedagogisk spetskompetens och att det måste vara tydligt att det finns special- pedagogiskt stöd att tillgå, oavsett organisering.

Av såväl enkät- som intervjustudien framgår att många av de som deltog i studierna inte känner till att båda myndigheterna har upp- drag som rör specialpedagogiska frågor och många har heller inte reflekterat över att myndigheterna skulle kunna överlappa varandra. Från flera håll framfördes dock att det ibland är svårt att veta vart man ska vända sig och att det framstår som rörigt med de olika myndigheterna. Resultatet visar också att det förekommer att myn- digheter, även Skolinspektionen inberäknad, ger olika svar på samma fråga.

Vid samtal med SPSM framkom att satsningen Samverkan för bästa skola som genomförs av Skolverket ibland kan överlappa SPSM:s insatser. När det förekommit har SPSM, enligt egen utsago, valt att dra sig tillbaka. Representanter för SPSM uppgav också att de ibland funderar över varför Skolverket och inte SPSM får uppdrag från regeringen som explicit rör specialpedagogiska frågor eller elevhälsa.

330

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

Vidare lyfte myndigheten fram att det nationella resurscentrumets uppgifter behöver moderniseras för att överensstämma med skol- lagen.

9.6.3Läromedel som produceras av staten används delvis

Knappt tre fjärdedelar av de som besvarade enkäten har någon gång använt sig av läromedel som producerats eller anpassats av SPSM. Resultatet av intervjuerna visar att läromedlen behövs i förhållande till elevgrupper med vissa funktionsnedsättningar såsom t.ex. hörsel- skada, synskada och utvecklingsstörning, dvs. sådana som inte är så stora numerärt och där det inte finns läromedel att tillgå på den kommersiella marknaden. Detta inkluderar också digitala hjälp- medel, som vid flera intervjuer med lärare framhölls som värdefulla. Samma bild framkom vid samtal med representanter för SPSM och dessa ansåg att verksamheten fungerar och är väl utvecklad.

9.6.4Sammanfattande kommentar – specialpedagogiskt stöd

Det sammantagna resultatet av utredningens studier visar att special- pedagogiskt stöd från en statlig skolmyndighet är värdefullt och att det finns ett stort behov av detta. Behovet finns på alla nivåer i skolväsendet, men när det gäller gymnasieskola och vuxenut- bildning, och ibland också förskola, verkar kompetensen och möjlig- heterna att ge stöd mindre än inom de obligatoriska skolformerna.

En majoritet av de intervjuade ansåg att det skulle vara en fördel om en enda myndighet hanterar allt stöd till huvudmän och skolor, även om det också fanns ett mindre antal som ansåg att det special- pedagogiska området är så speciellt att det bör få vara som det är, inte minst när det gäller specifikt stöd utifrån funktionsned- sättningar. Av de som besvarade enkäten var det mer än tre gånger så många som ansåg att det vore en fördel med en myndighet än de som ville behålla organiseringen som den är.

Iförhållande till resultatet från enkät- och intervjustudien kon- staterar utredningen att det anses viktigt med ett gemensamt förhållningssätt som innebär att se och ta hänsyn till alla elever och barn och deras rätt att mötas som individer – var och en med rätt till det stöd eller särskilda stöd som behövs. Det är också utredningens

331

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

egen uppfattning och kan gälla funktionsnedsättningar och stöd i förhållande till sådana eller särskilt stöd som behövs av andra skäl.

En stor majoritet har lyft fram vikten av att staten tillhandahåller specialpedagogisk kompetens som är svår, eller omöjlig, att till- handahålla inom den egna organisationen. Detsamma gäller läro- medel för vissa målgrupper.

Utredningen håller till fullo med om vikten av tillgång till special- pedagogisk kompetens och gör bedömningen att det nationella specialpedagogiska stödet till och med måste stärkas, dels så att det alltid upplevs uppdaterat och nyttigt, dels så att det ger än bättre förutsättningar för elevers och barns lärande i alla verksamheter som omfattas av skolmyndigheters uppdrag. Det kan ibland – troligen i högre utsträckning än i dag – handla om insatser som riktas till verk- samheten eller huvudmannen och kan bidra till arbetssätt, analyser eller annat som gynnar inte bara en individ, utan många elever eller barn. Det kan även handla om insatser på individnivå, vilket utredningen anser är nödvändigt att staten bidrar med även i framtiden. Det bör dock i första hand gälla till antalet små mål- grupper, där huvudmannen inte klarar att rekrytera och bibehålla adekvat kompetens. Med det vill utredningen ha sagt att huvud- mannen, för att följa gällande författningar, har ett långtgående ansvar för att ha den kompetens som behövs i sin organisation, men att det i vissa avseenden får bedömas orimligt att kräva.

9.7Specialskolan – en del av SPSM

Utredningen har i enlighet med direktivet (2017:37) i uppgift att utreda hur det statliga specialpedagogiska stödet bör organiseras på ett tydligt och effektivt sätt. Detta kan, men måste inte, få kon- sekvenser för specialskolan som är en del av SPSM, vilken är den myndighet som i huvudsak arbetar med specialpedagogiskt stöd.

Utredningen har därför sett ett behov att vid intervjuer med berörda ställa frågor om specialskolan som en del av en skolmyndig- het som dels är huvudman för specialskolan, dels har ett annat uppdrag.

332

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

9.7.1Det finns olika meningar om specialskolan som en del av SPSM

I huvudsak framförde SPSM, som huvudman, vid intervjuerna att det är bra att specialskolorna finns inom myndigheten. Exempelvis framkom det att skolorna är så få så de måste hållas ihop. Dessutom betonades vikten av teckenspråkiga miljöer. Detta stärktes av intervjuer med rektorer i specialskolor som också ansåg att kon- takten med kolleger med samma uppdrag är viktig. Dock framförde några företrädare för specialskolor att kunskapsuppdraget först på senare tid har kommit i fokus, medan omsorgs- och trygghets- perspektivet tidigare varit det primära.

Som framgår av avsnitt 4.3 ansvarar SPSM:s regionala avdelningar för specialskolorna och en av de intervjuade rektorerna menade att ”varje region blir som en huvudman”.

Det framkom vidare att det är bra att myndighet själv har tillgång till skolor där elever med funktionsnedsättning får sin undervisning då myndigheten ska vara expert på specialpedagogisk rådgivning. Å ena sidan framfördes att personal vid skolorna kan utgöra ett stöd till rådgivarna, men å andra sidan framfördes att specialskolorna inte alltid har personal med den expertkunskap som krävs för det och som därför själva anlitar SPSM:s råd- och stödverksamhet på samma sätt som en kommunal eller enskild huvudman.

Vid samtal med myndigheten framkom vidare att SPSM, som liksom andra huvudmän har svårt att rekrytera behöriga lärare, står för kostnader för att utbilda speciallärare, men att lärarna ofta lämnar SPSM till förmån för kommunala tjänster när de är klara med utbild- ningen.

Vidare visar resultatet av intervjuerna att det varit problematiskt att som myndighet och huvudman ha fått kritik från Skol- inspektionen samtidigt som myndigheten ska framstå som expert- myndighet i specialpedagogiska frågor. Såväl rektorer som andra inom myndigheten ansåg dock att åtgärder är vidtagna och att detta förhoppningsvis inte ska ske i framtiden.

Synpunkter som framfördes av några representanter för SPSM innebär att det kan vara tid för en förändring och dessa ansåg att det är förlegat att elever med vissa funktionsnedsättningar får sin under- visning i statlig regi medan så gott som alla andra elever får sin undervisning i kommunal eller enskild regi. Dock ansågs att om en

333

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

sådan förändring ska genomföras måste staten garantera tillräckliga resurser till verksamheten. Det framkom också från ett par representanter för huvudmän och från rektorer att det delvis finns ett närmande till kommunala eller enskilda verksamheter t.ex. genom en skolbyggnad på samma gård eller genom lokalintegrering.

Resultatet av de intervjuer som genomfördes i kommuner där specialskolor är belägna visar att de intervjuade kommunala huvud- männen inte är främmande för att ansvara för specialskolorna. Representanter för ett par huvudmän framförde att familjer ibland väljer att flytta till orten när deras barn ska börja i specialskolan och menade att det skulle var naturligt att ta hand om verksamheten. Det framfördes även att det skulle vara möjligt att som lägeskommun ansvara för verksamheten, dvs. som huvudman för en skola där elever från såväl den egna som andra kommuner får sin utbildning. Ett par av företrädarna framförde att det, om detta skulle bli aktuellt, är viktigt att se till att antagningen till utbildningen är likvärdig och det betonades av de intervjuade att det behövs statliga resurser för att en kommun ska klara av detta på ett bra sätt.

9.7.2Sammanfattande kommentar – specialskolan som en del av SPSM

Specialskolan är en av två skolformer med statlig huvudman. Den andra är sameskolan. Utredningen konstaterar att majoriteten av verksamma inom SPSM och specialskolan har framfört att ett statligt huvudmannaskap även fortsatt behövs för att eleverna ska få en bra utbildning. Målgruppen är liten, skolorna få och det har framkommit att det är nödvändigt med erfarenhetsutbyte mellan personal på olika nivåer i skolorna.

Det finns dock exempel på närmanden till kommunala eller enskilda skolor genom någon form av lokalintegrering och represen- tanter för kommunala lägeskommuner har uppgett att de inte är främmande för ett huvudmannaskap för specialskolan, såsom de i huvudsak är huvudmän för t.ex. grundskolan och grundsärskolan.

Utredningens avsikt är självfallet att lämna förslag till en myndig- hetsstruktur som ger starkt nationellt stöd till huvudmän och verk- samheter och som gynnar alla elevers och barns utveckling och lärande. Det innebär att det i sammanhanget är viktigt att ta hänsyn till huvudmannastrukturen för specialskolan.

334

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

9.8Kompetensutveckling

Utredningen har i enkäten ställt frågor om statliga skolmyndigheter som genomförare av kompetensutveckling och om vilka som bör omfattas av sådana satsningar.

Vid intervjuerna har frågor ställts dels om hur den nuvarande kompetensutveckling som bedrivs av de statliga skolmyndigheterna uppfattas, dels om hur detta skulle kunna se ut i en framtida myndig- hetsstruktur. I det sammanhanget har kopplingar gjorts till 2015 års skolkommissions förslag om en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling (se kap. 6).

9.8.1Kompetensutveckling som erbjuds av Skolverket och SPSM är bra men svår att förena med arbetet – och vissa grupper saknar kompetensutveckling

Av resultatet från enkätstudien framgår att 90 procent av respon- denternas verksamheter deltar i olika nationella satsningar som är förenade med statsbidrag, däribland kompetensutvecklingsinsatser. Sådana satsningar exemplifierades i enkäten med läslyftet och mate- matiklyftet. Det är också dessa som framhölls som bra satsningar vid intervjuerna även om flera ansåg att studietakten för att få stats- bidrag är för hög och en del hade därför valt att genomföra någon av satsningarna utan statsbidrag, vilket är möjligt då de är webbaserade och genomförs i modulsystem.

En övervägande del av de intervjuade lärarna och förskollärarna framhöll också de webbaserade kurser som tillhandahålls av SPSM som ändamålsenliga och bra kurser.

Resultatet från intervjuerna visar även att lärarlyftet, där lärare kan vidareutbilda sig för att få ytterligare behörighet, i sig är en bra satsning, men svår att förena med den rådande bristen på lärare och det framkom även att satsningen inte alltid uppfattas som att den vänder sig till alla skolformer.

Befattningsutbildningen för rektorer och personer med mot- svarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem, det s.k. rektorsprogrammet, lyftes också fram som en bra statlig utbildning som genom Skolverkets ansvar för utbildningen upplevdes borga för likvärdighet över landet och vara till nytta för yrkesutövandet.

335

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

När det gäller kompetensutveckling för lärare inom yrkes- utbildning på gymnasial nivå framkom dock genom intervjuerna att det är svårt att hitta relevanta kurser. Det framkom att det i stället förekommer att lärare kontaktar branschen och ordnar kompetens- utveckling på egen hand. Även lärare i vuxenutbildning vittnade om att det utbud som bedöms som relevant för deras del är förhållande- vis litet.

På en enkätfråga om det är bra att skolmyndigheterna erbjuder och genomför kompetensutveckling, ibland tillsammans med uni- versitet och högskolor, och om det fortsatt bör ske i samma utsträckning som vid tidpunkten för enkätstudien, dvs. hösten 2017, svarade cirka 50 procent av respondenterna ja och cirka 43 procent svarade att detta till och med bör ske i högre utsträckning i fram- tiden. När det gäller kompetensutveckling som innefattar fysiska träffar framförde dock flera huvudmän att de ibland inte har råd att låta medarbetare delta på grund av höga resekostnader. Detta var särskilt framträdande i glesbygdskommuner.

Av resultatet från intervjuerna framgår att högskolor och univer- sitet ibland upplevs erbjuda adekvat kompetensutveckling när den anordnas i lärosätets egen regi, men att den ibland inte upplevs anpassad efter behov utan snarare efter vad lärosätet kan erbjuda. Några framhöll att det även innebär att kompetensutvecklingen inte blir likvärdig över landet.

9.8.2Kompetensutveckling bör erbjudas i samlad statlig regi även i framtiden

Resultatet av såväl enkätstudien som intervjuerna visar att en stor majoritet av skolhuvudmännens representanter på olika nivåer upp- fattar att det finns behov av kompetensutveckling i statlig regi, via en skolmyndighet eller flera, även i framtiden. Som framgår av före- gående avsnitt angav mer än 90 procent av de som besvarade enkäten att det behövs i samma eller högre utsträckning än hösten 2017, dvs. då enkätstudien genomfördes. Även så gott som alla intervjuade ansåg att det behövs ett statligt ansvar när det gäller kompetens- utveckling. En majoritet av de intervjuade var också i mycket hög grad positiva till att inrätta en nationell funktion för professions- utveckling. Flera menade att det behövs en särskild funktion som

336

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

värnar om likvärdigheten över landet och ser till att kompetens- utvecklingen anpassas efter behov.

Resultatet av enkätstudien visar att drygt 80 procent svarade att lärare och rektorer ska erbjudas kompetensutveckling från en statlig skolmyndighet. Därnäst uppgav drygt 70 procent att även politiker bör omfattas och drygt 60 procent att skolchef eller motsvarande också bör erbjudas kompetensutveckling i statlig regi. Ungefär 70 procent svarade att förskollärare och fritidspedagoger bör omfattas, medan endast 6 procent svarade att även andra befattningar bör ingå.

Resultatet av intervjuerna visar att rektorer, förskolechefer, lärare, förskollärare och fritidspedagoger ses som självklara mål- grupper, men även skolchefen lyftes fram av flera och några ansåg att politiker borde erbjudas kortare introduktionsutbildningar i för- hållande till det statliga uppdraget för skolan m.fl. verksamheter.

Det framkom vidare vid intervjuerna att olika yrkeskategorier, och verksamma inom olika skolformer, har olika behov och att den kompetensutveckling som erbjuds måste anpassas till det. Det fanns även de som ansåg att kompetensutvecklingen, när den innefattar fysiska möten, måste anpassas efter regionala eller lokala för- utsättningar och också förläggas regionalt så att det i framtiden blir likvärdiga förutsättningar för alla som omfattas att delta.

Med anknytning till 2015 års skolkommissions förslag (SOU 2017:35) ställdes frågan om det vore bra med ett system med olika inriktningar och steg där t.ex. läraren skulle godkännas för att gå vidare. Många svarade att det var en intressant tanke, men ansåg att ett sådant system inte fick utesluta kortare kurser i aktuella frågor, t.ex. vid förändringar i läroplaner, ämnesplaner eller kursplaner.

Vid intervjuerna ställdes också en fråga om vem som lämpligast skulle äga en nationell funktion om en sådan inrättas på statlig nivå. De allra flesta ansåg att staten bör ansvara för funktionen, men att professionerna bör ha inflytande över innehållet.

9.8.3Sammanfattande kommentar – kompetensutveckling

Det kan konstateras att kompetensutveckling i statlig regi är viktig och fortsatt kommer att vara viktig.

Det finns flera aktörer, såväl statliga som privata inom området och det bör självfallet finnas också framgent för att huvudmän ska

337

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

kunna välja den kompetensutveckling som behövs och passar bäst lokalt.

Universitet och högskolor erbjuder kompetensutveckling i egen regi som ibland uppfattas som anpassad och bra utifrån de behov som finns inom skolväsendet, men ibland mer som erbjudanden av ”färdiga paket” som saknar anknytning till aktuella behov.

Universitet och högskolor anordnar även kompetensutveckling på uppdrag av t.ex. Skolverket. Det handlar ofta om nationella sats- ningar som en statlig skolmyndighet fått regeringens uppdrag att ansvara för och som ger vissa ramar som utredningen uppfattar ska garantera likvärdighet mellan alla som erbjuds kompetensutveck- lingen. Denna uppfattas ofta som bra av huvudmän och verksamma inom skolväsendet, men inte heller denna upplevs alltid anpassad efter alla huvudmäns förutsättningar i praktiken eller efter vad som behövs lokalt vid det aktuella tillfället. Det anser utredningen viktigt att ta hänsyn till, liksom olika professioners möjligheter att som individer vidareutvecklas i sitt yrke. Det bör dock betonas att den kompetensutveckling som erbjuds i statlig regi naturligtvis alltid bör syfta till att elevers och barns möjligheter till lärande, utveckling och goda resultat blir allt bättre.

Utredningen ska beakta 2015 års skolkommissions förslag (SOU 2017:35, se även kap. 6) och det innebär att det bör övervägas hur den statliga kompetensutveckling inom skolområdet som erbjuds av en skolmyndighet, eller flera skolmyndigheter, ska organiseras i framtiden. Dels behöver staten värna om likvärdighet i själva kompetensutvecklingen, dels om likvärdighet i förutsättningarna för huvudmän och professioner att kunna delta i den kompetens- utveckling som erbjuds.

9.9Huvudmannaskapet för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheteter

För att nå fram till genomförbara förslag som svarar mot uppdraget i direktivet, att analysera och föreslå ett lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter (dir. 2017:37), har frågor ställts till berörda om vad som fungerar väl och vilka even- tuella problem som finns. Frågor har också ställts om hur organisa- tionen bör se ut i framtiden för att fungera så väl som möjligt.

338

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

9.9.1Det finns problem i nuvarande organisering

Resultatet av intervjuerna visar att nuvarande organisering och styr- ning med Sameting, Sameskolstyrelse och sameskolor är proble- matisk ur flera aspekter.

Av resultatet från intervjuerna framgår att styrningen är otydlig och att det funnits problem över tid. En av de intervjuade uttryckte att ”det har varit lite ostyrt – oklart vem som varit ansvarig”.

Det framstår enligt de intervjuade inte som klart vem, Same- skolstyrelsen eller Sametinget, som har ansvar för olika frågor. Ett exempel som nämndes vid flera intervjutillfällen var att det länge varit oklart vem som haft ansvar för rekrytering av skolchef och arbetsgivaransvar för denne. Det bör dock nämnas att detta sedan den 1 juni 2017 har förtydligats i Sameskolstyrelsens instruktion (2011:131).

Resultatet av intervjuerna visar att det heller inte framstår som klart vilket ansvar och vilken roll Sameskolstyrelsen har gentemot Sametinget respektive Utbildningsdepartementet, då det är Same- tinget som utser ledamöterna i nämnden medan riksdag och regering tilldelar medel och lämnar uppdrag genom instruktion och reg- leringsbrev. Vid intervjuerna framfördes också att frågan om arvode till ledamöterna i nämnden bör avgöras av Sametinget, inte av regeringen, eftersom Sametinget utser ledamöterna.

Resultatet visar också att organiseringen under flera år varit kon- fliktfylld och att Sameskolstyrelsen upplevt att det varit ett stort avstånd till Sametinget. Resultatet från senare intervjuer, efter det senaste valet till Sametinget och Sameskolstyrelsens nämnd, visar dock en förändring som innebär att kontakterna av båda parter upplevs som bättre och tätare.

På frågan om samarbete med kommuner där det finns sameskolor visar resultatet av intervjuerna med såväl representanter för samerna som för kommunerna att detta fungerar ibland, men att det också är svårt. Samerna upplever att en del kommuner har förståelse för samernas kulturarv och språk och viljan att bevara detta, medan förståelsen upplevs vara mindre i andra kommuner. Från kom- munernas sida framfördes vid några intervjuer att ett samarbete där den samiska kulturen och det samiska språket bitvis kan interagera med kommunens verksamhet har varit svårt att få till stånd. Samerna

339

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

har i vissa fall upplevt att integrering av olika slag leder till att framför allt fokus på det samiska språket blir svårare att upprätthålla.

9.9.2Tankar om den framtida organisationen – Sametinget kan möjligen ta över men inte kommunerna

Resultatet av intervjuerna visar dels att ansvarsfrågan mellan Utbild- ningsdepartementet, Sametinget och Sameskolstyrelsen behöver tydliggöras, dels att kansliet för Sameskolstyrelsen uppfattas som litet och därmed sårbart. Dessa båda delar skulle enligt flera av de intervjuade tala för att Sameskolstyrelsen antingen gick in i en större organisation som Sametinget eller fick utökade resurser. På huvud- mannanivå framfördes att det bl.a. saknas juridisk expertis, att det är orimligt att skolchefen ägnar tid åt att t.ex. söka olika bidrag samt att personal- och ekonomifunktionerna är ensamma i sina roller och inte har någon att vid behov resonera med.

Resultatet visar sammantaget att det finns delade meningar om vilket som är det bästa alternativet – att behålla Sameskolstyrelsen eller låta Sametinget ta över huvudmannaskapet. Några upplevde att det inte finns något intresse för skolfrågorna hos Sametinget, vilket skulle kunna medföra svårigheter att få förståelse för arbetet utifrån skolans nationella styrdokument och uppdrag.

Andra, bl.a. representanter för huvudmannanivån och Same- tinget, framhöll att det finns ett sådant intresse och det framkom också att frågorna ska lyftas fram i det nya Sametinget. Det fanns också de som ansåg att Sametinget bör ta över så småningom, men att tiden inte är mogen för det ännu. Några av de intervjuade ansåg att det under några år behöver skapas förutsättningar för ett över- tagande.

Vid några intervjuer uttrycktes att det är bra att Sameskol- styrelsen ”ligger direkt under Utbildningsdepartementet” och de intervjuade framförde att det finns stora möjligheter till råd och stöd från departementet.

På frågan om det vore tänkbart med ett kommunalt huvudmanna- skap för sameskolorna visar resultatet från intervjuerna entydigt att det inte uppfattas som ett lämpligt alternativ. Representanter för de kommuner där det finns sameskolor trodde inte på idén och de intervjuade samerna på olika nivåer i skolsystemet trodde inte heller på idén.

340

SOU 2018:41

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

Vid intervjuerna med samer på olika nivåer i skolsystemet fram- fördes att sameskolorna med sin speciella karaktär riskerar att i praktiken försvinna om kommunerna blir huvudmän. Kommunerna

åsin sida framförde att det är tveksamt om samerna skulle acceptera en styrning av icke samer och om inte skulle det bli problematiskt att ha huvudmannaskapet för sameskolorna.

9.9.3Sameskolstyrelsens läromedelsproduktion är liten, men det finns ett stort behov

Resultatet av intervjuerna visar att det finns ett stort behov av läromedel som är anpassade till sameskolan. Det handlar dels om de olika samiska språken och varieteterna, dels om det samiska kultur- arvet. Sameskolstyrelsen framförde dock att det är svårt att lösa uppdraget i denna fråga och vid intervjuer med rektorer och lärare framkom att lärarna själva ofta måste anpassa läromedel för att de ska fungera på ett bra sätt i undervisningen. Det poängterades att det inte bara handlar om att översätta läromedel som har tagits fram för t.ex. grundskolan, utan de måste också anpassas till den samiska kontexten.

Vid intervjuerna på huvudmannanivå framfördes att Same- skolstyrelsen tidigare haft en läromedelskonsulent på kansliet, vilket egentligen fortfarande ansågs nödvändigt, men att denna tjänst dragits in av resursskäl. Det framkom också att Sameskolstyrelsen lägger ut en inbjudan att söka medel för läromedelsproduktion på sin hemsida och tjänstemän deltar också vid mässor och liknande för att knyta kontakter med läromedelsföretag. Det upplevs emellertid som svårt att hitta lämpliga läromedelsförfattare och producenter.

Det framfördes vidare att myndigheten via regleringsbrevet endast tilldelas en liten summa, 1,5 miljoner kronor årligen, för att genomföra detta uppdrag. (Det bör dock noteras att det i reglerings- breven över tid anges att minst 1,5 miljoner kronor får användas för detta.) Några av de intervjuade lyfte fram att det kanske skulle gå att bygga upp ett samarbete med SPSM när det gäller läromedels- produktion, eftersom den myndigheten också arbetar med detta även om det gäller andra målgrupper.

341

Resultatet av intervjuerna och enkätstudien

SOU 2018:41

9.9.4Sammanfattande kommentar – huvudmannaskapet för sameskolstyrelsen eller dess verksamheter

Frågan om huvudmannaskapet för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter är inte enkel. Utredningen bedömer dock att någon typ av förändring behövs. Det råder samstämmighet om att det finns problem i nuvarande organisering. Den fungerar inte optimalt som den är, vilket enligt utredningens bedömning riskerar otydlighet i ansvar och befogenheter, kanske onödiga konflikter och i sämsta fall kan det påverka elevernas utbildning. Sameskolstyrelsen med sitt kansli är också liten och därmed sårbar.

Utredningen konstaterar vidare att det vid intervjuer med huvud- mannanivån framkom att man använder sig av Utbildningsdeparte- mentet och den kompetens i olika frågor som finns där. Det är självfallet bra med en god dialog med uppdragsgivaren, men sam- tidigt bör huvudmannen, och i det här fallet skolmyndigheten, agera självständigt och ta ansvar utifrån gällande författningar och sitt uppdrag i övrigt samt tilldelade medel. Sameskolstyrelsens upp- fattning kan dels bero på att myndigheten är liten och inte har förutsättningar att ha all den kompetens som behövs, dels på otyd- ligheter i styrningen.

En del som är viktig att beakta i Sameskolstyrelsens arbete, förutom själva huvudmannaskapet och vad det innebär, är uppdraget att anpassa och producera läromedel. Det sker, som framgår ovan, genom utlysningar på hemsidan och kontakter via mässor och liknande, men har uppgetts vara ett svårt uppdrag. Utredningen har förståelse för detta och konstaterar att läromedelsproduktionen behöver utvecklas då marknaden i sig är liten. Utredningen anser att det är av största vikt att läromedel verksamhetsnära och att t.ex. lärare i sameskolan är involverade i processen för att såväl det samiska språket som den samiska kontexten ska kunna tillgodoses, samtidigt som läromedlen självfallet också ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet.

342

Förutsättningar för förslagen

SOU 2018:41

10.1Det svenska skolsystemet – kontexten där skolmyndigheter ska verka

Sedan början av 1990-talet har grunden i det svenska skolsystemet varit att kommunerna är huvudmän och har det övergripande ansvaret för skolväsendet inom sitt område. Statens styrning av skol- väsendet har alltsedan dess vilat på principerna om mål- och resultat- styrning (prop. 1990/91:18). Mål- och resultatstyrningen kan för- enklat beskrivas som att staten ska styra huvudmännen genom ganska vida ramar som ger ett avsevärt friutrymme för huvud- männen att lokalt utforma verksamheten efter lokala behov och förutsättningar, så att de nationella målen för utbildningen nås i så hög utsträckning som möjligt. Detta gäller numera såväl kommunala som enskilda huvudmän.

Mål- och resultatstyrningen kan relateras till den statliga detalj- styrning som tidigare rådde på skolans område, där staten genom regler i detalj föreskrev t.ex. vad läromedel skulle innehålla och hur undervisningen skulle organiseras.

Ansvarsfördelningen mellan stat och huvudman anses fort- farande ligga fast, även om staten på senare år återigen tagit ett flertal initiativ som inneburit ökad detaljstyrning av huvudmännen. Utredningen lämnar sina förslag inom ramen för det.

10.1.1Alla elever och barn har rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet

Likvärdigheten och huvudmännens förutsättningar att klara sitt uppdrag

En utmaning med mål- och resultatstyrningen är att kommuner och enskilda huvudmän har vitt skilda förutsättningar att uppnå de nationella målen. Stora skillnader i invånarantal, demografi, geografi och socioekonomiska faktorer skapar en situation där det är svårt att värna en nationellt sammanhållen skola där alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Cirka 290 kom- muner har identiska uppdrag som huvudmän men fundamentalt olika förutsättningar och varierande förmåga att klara sitt uppdrag. Utöver kommunerna finns mångdubbelt fler enskilda huvudmän av olika storlek och karaktär. Resultaten från Statens Skolinspektions

344

SOU 2018:41

Förutsättningar för förslagen

(Skolinspektionen) tillsyn visar tydligt att det finns omfattande brister i verksamheterna kopplade till huvudmäns förmåga och förutsättningar att klara sitt uppdrag (www.skolinspektionen.se)

I diskussionen om hög kvalitet i den svenska skolan är lik- värdighet centralt. Uttrycket likvärdighet finns i en av skollagens portalparagrafer och innebär att alla elever har rätt till en utbildning av hög kvalitet, oavsett vem som är huvudman för utbildningen och var i landet utbildningen anordnas (1 kap. 9 § skollagen, 2010:800). En likvärdig utbildning medför alltså att utbildningen, utifrån de nationella styrdokumenten, ska utformas utifrån lokala behov och förutsättningar och den ska kunna bedrivas av såväl kommunala, enskilda som i vissa fall statliga huvudmän. Likvärdighet innebär däremot inte att all utbildning ska bedrivas på samma sätt överallt.

I rätten till en likvärdig utbildning ligger också en skyldighet för huvudmännen att anpassa utbildningen efter elevers och barns olika behov och förutsättningar (1 kap. 4 § skollagen). Det handlar t.ex. om vikten av lärmiljöer som gynnar alla elevers och barns lärande oavsett om de har en funktionsnedsättning eller ej. Det kan exem- pelvis behövas teckenspråkiga eller andra kommunikativa miljöer, men det kan också handla om tillgänglighet för elever med rörelse- hinder eller anpassningar i förhållande till annan funktionsvariation. Det handlar också om att elever och barn utifrån sina förutsättningar ska få sådana utmaningar i sitt lärande att de kan utvecklas så långt som möjligt.

Ett antal undersökningar, nationella såväl som internationella, pekar på att likvärdigheten i den svenska skolan har försämrats över tid (Skolverket 2016a, SOU 2017:35). Undersökningarna visar också i jämförelser på ett generellt sjunkande resultat för den svenska skolan inom olika områden (OECD 2015). I de senaste undersökningarna, PISA 2015 (Skolverket 2016a) och TIMSS 2015 (Skolverket 2016b), finns tecken på att trenden vänt men resultaten behöver fortfarande förbättras för att Sverige åter ska finnas bland de främsta länderna resultatmässigt.

345

Förutsättningar för förslagen

SOU 2018:41

Kopplingen till nationella mål är en förutsättning för likvärdighet

Kopplingen till de nationella målen i myndigheters och huvudmäns arbete med att utveckla kvalitet i utbildningen är en absolut för- utsättning för en hög likvärdighet i det svenska skolväsendet. Att statliga skolmyndigheternas arbete ska utgå ifrån och främja huvud- männens arbete mot nationella mål i skollag och övriga styr- dokument kan till och med utläsas av 1 kap. 1 § regeringsformen där det anges att den offentliga makten ska utövas under lagarna (1974:152).

Inledningsvis i avsnitt 10.1.1 framgår skolhuvudmännens skilda förutsättningar att lösa sitt uppdrag och det finns skäl att anta att huvudmännen själva har svårt att bedöma om utbildningen är lik- värdig i ett nationellt perspektiv. Det är alltså centralt att de statliga skolmyndigheternas arbete utgår ifrån att de mål som sätts upp av riksdag och regering nås i så hög utsträckning som möjligt.

10.1.2Framväxten av fristående skolor och ökad valfrihet

Under tiden efter att kommunerna fick huvudmannaskapet för skolan har det skett en stark framväxt av fristående skolor i Sverige. Genom successiva politiska reformer har det skapats ett system med etableringsfrihet och full offentlig finansiering som innebär att fristående skolor är en självklar och etablerad del av det svenska skolväsendet. I och med 2010 års skollag gäller också i princip lika rättigheter och skyldigheter för kommunala och fristående skolor. Kommunerna har dock ett bakomliggande och övergripande ansvar för att tillgodose barns och elevers rätt till utbildning, vilket är ett ansvar som enskilda huvudmän inte har.

Under de senaste decennierna har det också, genom olika poli- tiska reformer, skapats en valfrihet för elever och vårdnadshavare som inte funnits tidigare. Tidigare fick elever och vårdnadshavare oftast hålla till godo med den skola som kommunen anvisade dem. Numera är det däremot möjligt att i stor utsträckning välja såväl mellan kommunala skolor som mellan kommunala och fristående skolor. Det bör dock i sammanhanget understrykas att graden av valfrihet i stor utsträckning är beroende av bl.a. var i landet man bor.

I olika studier av valfriheten framhålls både positiva och negativa effekter. Valfriheten innebär ökade möjligheter för individen att

346

Förutsättningar för förslagen

SOU 2018:41

10.2.2Starkare statlig styrning, men svagheter i myndighetsstrukturen

Den statliga myndighetsstrukturen har, som närmare beskrivs i kap. 5, förändrats ett flertal gånger under de senaste decennierna. I takt med framväxten av fristående skolor och den kritik som generellt riktats mot kvaliteten i den svenska skolan har den statliga kontrollen av skolhuvudmän och verksamheter successivt för- stärkts, först genom utbyggnad av inspektionen inom Statens skolverk (Skolverket) och sedan genom att Skolinspektionen bildades som en egen myndighet för inspektion.

Staten har också under de senaste åren vidtagit flera åtgärder som kan ses som ett uttryck för en ökad ambition till mer direkt styrning av skolan. Här kan nämnas den kraftiga ökningen av special- destinerade statsbidrag och de olika insatserna för att höja lönen för lärare och skapa karriärvägar. I sammanhanget bör också nämnas att Skolverket under de senaste åren fått regeringsuppdrag som inne- burit att myndigheten kraftigt byggt ut sitt arbete med lokalt ut- vecklingsstöd till huvudmän och skolor, framför allt inom ramen för arbetet med Samverkan för bästa skola (se avsnitt 4.1.5).

Den mer aktiva statliga styrningen av skolan upplevs inte odelat positiv. Som resultatet av utredningens kontakter med företrädare för huvudmän och verksamheter visar finns det både kritik mot vilka uppdrag de statliga skolmyndigheterna har och mot hur arbetet bedrivs (se kap. 9). I sitt delbetänkande konstaterar också 2015 års Skolkommission att det behövs en myndighetsöversyn på skol- området på grund av otydligheter i skolmyndigheternas uppdrag, överlappande uppgifter, risk för dubbla normeringar och uppgifter och områden som fungerar mindre väl i den nuvarande myndighets- strukturen (SOU 2016:38).

Utredningen delar Skolkommissionens bild av problemen i nu- varande myndighetsstruktur och kan konstatera att bilden i stort sett överensstämmer med den bild som framkommit under ut- redningens gång. Dessutom konstaterar utredningen att det vid samtal med huvudmän och företrädare för verksamheterna fram- kommit att myndigheterna i viss utsträckning har svårigheter att nå ut med sitt arbete (se kap. 9).

Efter samtal med företrädare för myndigheterna har utredningen fått en bild av att varje myndighet har en ambition att optimera sitt

348

SOU 2018:41

Förutsättningar för förslagen

uppdrag och sina uppgifter. Däremot saknas en holistisk syn som innebär att summan av skolmyndigheternas uppdrag och uppgifter är gemensamt gynnsamma och optimerade för det svenska skol- väsendets bästa och ytterst för elevernas och barnens möjligheter till en bra och likvärdig utbildning.

10.3Behov av tydlighet och tillit i styrningen

Av regeringens senaste förvaltningspolitiska proposition, som riksdagen ställt sig bakom, följer att målet för den statliga för- valtningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete. Statsförvaltningens organisering ska vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315).

De statliga skolmyndigheterna har ett flertal olika uppgifter, bl.a. normering, utveckling och implementering av styrdokument, inspektion med tillsyn och kvalitetsgranskning, stöd till skolut- veckling, uppföljning, utvärdering och visst arbete med forskning.

För att den statliga myndighetsstrukturen ska vara så effektiv och ändamålsenlig som möjligt är det viktigt att uppgifterna är tydliga, att det är tydligt vem som gör vad och att strukturen inte bidrar till en ökad otydlighet i ansvarsfördelning mellan myndigheter och mellan stat och huvudmän.

Tillitsbaserad styrning som styrfilosofi har fått stort genomslag och stor uppmärksamhet under de senaste åren. Tillitsbaserad styr- ning och ledning kan ges en teoretisk definition som styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa att medarbetaren kan, vill och vågar hjälpa brukaren. Den kan också ges en praktisk definition som en samling principer som syftar till att minska onödig kontroll och formalism i offentligt finansierad verksamhet och bättre ta tillvara brukares och brukarmötande med- arbetares kompetens och engagemang, för att på så vis skapa bättre kvalitet i tjänsterna till medborgaren (Bringselius 2017).

349

Förutsättningar för förslagen

SOU 2018:41

Tillitsbaserad styrning bör enligt utredningens uppfattning implementeras även på skolans område med respekt och förståelse för hur situationen i skolväsendet ser ut. Det finns ett mycket stort antal offentliga och enskilda huvudmän som har vitt skilda förut- sättningar och varierande förmåga att fullgöra det nationella upp- draget.

Tillitsbaserad styrning innefattar ett ömsesidigt förtroende mellan den som styr och den som styrs, där den som styrs måste förtjäna den tillitsbaserade styrningen (Bringselius 2017).

Enligt utredningens uppfattning är tillitsbaserad styrning i första hand ett principiellt synsätt som bör implementeras utifrån vad som kan betraktas som lämpligt givet de särskilda omständigheter som finns inom olika samhällsområden. Tillitsbaserad styrning är något relativt nytt på skolområdet och bör enligt utredningens uppfattning genomföras med hänsyn till de problem som finns både inom skolsystemet och i den nuvarande skolmyndighetsstrukturen.

10.4Sammanfattande kommentar – förutsättningarna för förslagen

En viktig förutsättning för utredningens förslag är att statens styrning av skolan utgår från att det är kommunerna som är huvud- män. Utöver kommunerna finns ett stort antal enskilda huvudmän som numer är en självklar och etablerad del av det svenska skolväsen- det.

Det svenska skolsystemet kännetecknas av allvarliga system- svagheter, som bl.a. hänger samman med att huvudmännen har vitt skilda förutsättningar att klara sitt uppdrag. Alla elever och barn får inte den utbildning de har rätt till. Skolan ska präglas av hög lik- värdighet, dvs. alla elever och barn ska ha rätt till en utbildning av hög kvalitet oavsett var i landet de bor och i vilken skola de går. Systemsvagheterna som finns inom skolsystemet har lett till en försämrad likvärdighet där många elever får otillräckliga kunskaper. För att likvärdigheten ska kunna förbättras måste arbetet med att utveckla kvaliteten i utbildningen utgå ifrån de nationella mål som finns i skollag, läroplaner och andra styrdokument.

Nuvarande myndighetsstruktur präglas av olika typer av brister som innebär att det är svårt för myndigheterna att nå fram på ett sätt

350

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Spridning av forskning och beprövad erfarenhet inom skol- väsendet samt arbetet med praktiknära forskning efter behov före- slås vidare få en stärkt position i en ny myndighetsstruktur.

Därutöver redovisas huvudmannaskapet för sameskolorna där utredningen föreslår en förändring i syfte att huvudmannaskapet ska bli tydligt, effektivt och ändamålsenligt.

Med en ny myndighetsstruktur kommer arbetssätten att för- ändras och samordnings- och effektivitetsvinster kommer att kunna göras. Kostnadsberäkningar och konsekvenser av de förslag som lämnas framgår av kap. 13.

11.1Skolmyndigheten inrättas

Förslag: En ny myndighet, Skolmyndigheten, ska inrättas och vara förvaltningsmyndighet för skolväsendet och annan peda- gogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skol- väsendet i den utsträckning något annat inte är föreskrivet. Upp- gifterna ska vara

•tillsyn, godkännande och rätt till bidrag

•stöd till förbättringsåtgärder och specialpedagogiskt stöd inom skolväsendet och vissa andra verksamhetsformer

•styrdokument och prov

•uppföljning och utvärdering

•nationellt resurscentrum

•produktion och anpassning av läromedel för elever med funk- tionsnedsättning, elever i sameskolan och på uppdrag av regeringen för andra elever

•hantering av riktade statsbidrag

•information om verksamhetsområdet.

Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Statens skol- inspektion (Skolinspektionen) och Statens skolverk (Skolverket) ska upphöra som myndigheter. Om inte annat följer av övriga av- snitt i kap. 11 ska myndigheternas nuvarande uppgifter föras över oförändrade till Skolmyndigheten.

354

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Det behövs ett helhetsperspektiv för ett bättre skolväsende

Av utredningens direktiv framgår att det, i förhållande till de ut- maningar som svensk skola står inför, kan ifrågasättas om den stat- liga organiseringen av stöd till huvudmännen är ändamålsenlig eller om den bör förändras. Där återges också 2015 års skolkommissions bedömning att det behövs en myndighetsöversyn på grund av otyd- ligheter i skolmyndigheternas uppdrag, överlappande uppgifter, risk för dubbla normeringar och uppgifter som fungerar mindre väl i den nuvarande myndighetsstrukturen (dir. 2017:37, SOU 2016:38, SOU 2017:35).

Det sammantagna resultatet av utredningens arbete visar också att skolmyndighetsstrukturen inte är tillräckligt ändamålsenlig och effektiv i sin nuvarande tappning. Det finns både innehållsliga och strukturella problem (se kap. 9, 10) som vare sig uppdragsgivaren eller myndigheterna själva lyckats överbrygga under de tio år som nuvarande struktur har funnits.

I utredningens egna utgångspunkter framförs att en ny myndig- hetsstruktur ska vara till för elever och barn och deras möjligheter till en likvärdig utbildning av hög kvalitet och till att nå de nationella målen för utbildningen. Där anges också att den ska vara till för huvudmännen och de professionella i deras arbete i denna riktning (se avsnitt 2.2).

Det är därför viktigt att organiseringen är tydlig för huvudmän och professionella, men även för elever, barn och deras vårdnads- havare. Även om ambitionen för samtliga skolmyndigheter är att bidra till skolförbättring utifrån vars och ens uppdrag, kan konstateras att avnämarna bl.a. saknar tydlighet i myndighetsstrukturen (se kap. 9).

Såväl Skolverket som Skolinspektionen har förvisso genomfört egna förändringar; Skolverket genom en omorganisation som bl.a. skulle syfta till ett bättre helhetstänkande och Skolinspektionen genom ett utvecklingsarbete i syfte att inspektionen ska bli mer stödjande i form av integrerad tillsyn och kvalitetsgranskning. Ut- vecklingsarbetena har genomförts parallellt. Skolmyndigheterna ska gemensamt främja att alla elever och barn får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet och också får goda förutsättningar för utveckling, lärande och goda resultat. Utred- ningen anser att det därför hade varit en fördel om myndigheterna hade samverkat i sina förändringsarbeten. Förändringarna har ännu

355

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

inte, av vad som framkommit under utredningens arbete, fått något genomslag i önskvärd riktning. Det ska dock sägas att Skolinspek- tionen är inne i en försöksverksamhet med sin förändring (se avsnitt 4.2.10), medan Skolverket förväntade sig att se vad omorganisa- tionen lett till under senare delen av 2017 eller tidigt 2018 (se avsnitt 4.1.16).

Intervjuade huvudmän och deras personal upplever i hög grad att det är rörigt med den nuvarande myndighetsstrukturen och de vet inte alltid vart de ska vända sig i olika frågor. Det gäller många delar av skolmyndigheternas uppdrag såsom allmänna råd och stöd- material för olika skolformer, information som rör särskilt stöd, kompetensutvecklingsinsatser och rapporter av olika slag. Dess- utom framförde huvudmän och företrädare för verksamheter att de ibland får olika budskap från myndigheterna. Resultatet visar att en majoritet anser att en ingång, såväl via webb som fysiskt, hade varit att föredra (se kap. 9).

Syftet med den nuvarande myndighetsstrukturen var att upp- gifterna skulle renodlas, tillsynen och kvalitetsgranskningen stärkas och stödet till skolutveckling skulle inledningsvis hållas på nationell nivå med fokus på implementering av nya reformer, viss kompetens- utveckling och information. Stödet till skolutveckling har dock kommit att utvecklas i form av alltmer riktat stöd till lokal nivå. Tillsynen har börjat utvecklas alltmer mot kvalitetsgranskning och närmar sig ett stödjande uppdrag, även om det fortfarande ligger inom inspektionen. När det gäller specialpedagogiska frågor kan det antas att dessa av tradition och försiktighet, för att garantera stöd i specialpedagogiska frågor, har bibehållits i en särskild myndighet (se kap. 5).

I förarbetena till nuvarande myndighetsstruktur betonas nöd- vändigheten av samarbete mellan myndigheterna (se avsnitt 5.1.5,

5.3.2och 5.3.4). Ett väl uppbyggt samarbete ansågs vara en förut- sättning för att myndighetsstrukturen skulle fungera och bidra till bättre resultat i skolväsendet (prop. 2007/08:50).

Som anges i kap. 10 har varje myndighet ambitionen att få till ett så ändamålsenligt och effektivt arbete som möjligt, men samverkan mellan myndigheterna har hittills haltat (se kap. 9). Det innebär att ett holistiskt perspektiv när det gäller myndigheternas arbete och hur det svenska skolväsendet ska förbättras till stor del saknas. Hur ska t.ex. tillsyn och stöd i förhållande till uppmärksammade brister

356

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

hänga samman? Hur ska specialpedagogiskt stöd nå ut överallt och, förutom att vara specifika insatser, kunna vara ett komplement till andra insatser? Hur ska huvudmännen veta vem som normerar och hur det tar sig i uttryck – är det styrdokument eller är det inspek- tionsrapporter?

Det finns exempel på samverkan, med försök att överbrygga en del av de ovan ställda frågorna (se avsnitt 4.3). Ett sådant exempel är samverkan mellan Skolinspektionen vid det regionala kontoret i Umeå och SPSM som har ett lokalkontor i intilliggande lokaler. Vid samtal med de båda myndigheterna framkom att det visserligen inte förekommer något dagligt samarbete, men myndigheternas led- ningar har regelbundna möten, myndigheterna har genomfört pro- jekt tillsammans och medarbetare i SPSM har deltagit i samband med uppföljning av inspektioner – just den delen uppfattades dock som otydlig av skolhuvudmännen (se avsnitt 9.3.1). Även om det alltså finns förtjänstfulla samarbeten att redovisa saknas det systematiskt samarbete mellan myndigheterna inom skolväsendet, vilket innebär att resurserna ur ett nationellt perspektiv inte används effektivt och myndigheterna fungerar då heller inte tillräckligt ändamålsenligt gentemot huvudmän och deras verksamheter.

I andra samhällssektorer i Sverige ser det olika ut. Vård- och universitets- och högskoleområdet är exempel på sektorer där tillsyn och mer främjande och stödjande funktioner delas upp på olika myndigheter, medan Arbetsmiljöverket är ett exempel på en myn- dighet som har båda delarna inom sitt ansvarsområde. Inspektionen för vård- och omsorg har emellertid ett uttalat uppdrag att inta ett utvecklingsperspektiv och deras inspektionsverksamhet ska inne- hålla stödjande åtgärder (se kap. 8). Det verkar således inte finnas någon, över olika politikområden, enhetlig syn på vilken struktur som är mest gynnsam.

Vid en jämförelse med skolmyndigheter eller motsvarande i andra länder kan konstateras att i en stor majoritet av undersökta länder finns ett holistiskt perspektiv där inspektion och olika former av stöd som syftar till att förbättra verksamheten kombineras. Det kan vara genom något som liknar det vi benämner kvalitetsgranskning, där råd och vägledning ges i samband med denna, men också på andra sätt, t.ex. genom att stöd ges efter uppmärksammade brister. Dessa typer av arbetssätt gäller exempelvis våra grannländer Danmark och

357

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Norge, men också t.ex. Irland, Skottland, Nederländerna och Tysk- land (se kap. 7). Det är alltså numera ovanligt internationellt sett att uppgifter som enligt vår svenska terminologi kan benämnas inspek- tion och stöd till förbättringsåtgärder delas upp i olika myndigheter.

Utredningens uppfattning är att det är nödvändigt att granskande och stödjande uppgifter hänger samman om ambitionen är ett bättre skolväsende. Uppdelningen i olika myndigheter mellan inspektion och stöd har prövats i tio år, men fortfarande kvarstår i stort sett samma brister hos skolhuvudmännen, vilket kan utläsas av Skol- inspektionens beslut (www.skolinspektionen.se) och det framstår inte heller som att den nuvarande myndighetsstrukturen i någon högre grad har bidragit till bättre elevresultat. Förändringar tar visserligen tid, men vore strukturen ändamålsenlig borde en tydlig positiv utveckling ändå ha visa sig under en tioårsperiod. Huvudmän och personal i deras verksamheter upplever förvisso att det är bra med tillsyn och ”att få en genomlysning av verksamheten”, men de saknar råd, vägledning och stöd i samband med att brister uppmärk- sammas (se avsnitt 9).

Specialpedagogiska frågor är i de allra flesta av de undersökta län- derna samordnade med andra frågor i en myndighet eller mot- svarande. Det utgår från ett synsätt där många länder tar fasta på att stöd i specialpedagogiska frågor är en självklar rättighet som inte ska organiseras helt avskilt från andra frågor. Det är ett synsätt som ut- redningen delar. Hur åtgärderna ska utformas måste däremot alltid avgöras i förhållande till vad som är bäst i det enskilda fallet. Det ska också särskilt betonas att det är både centralt och helt nödvändigt att specialpedagogiskt stöd är synligt, tillgängligt och ges på olika nivåer i skolväsendet.

Utredningen har övervägt om de olika myndigheternas uppdrag skulle kunna renodlas och tydliggöras, t.ex. i syfte att fortfarande ha en självständig tillsynsmyndighet som i praktiken inte har med t.ex. normering och stöd att göra. Likaså skulle myndigheten som arbetar med specialpedagogiska frågor renodlat kunna driva och utveckla just dessa frågor. Staten skulle kunna se till att myndigheterna finns lokaliserade nära varandra och betona, kanske t.o.m. reglera, sam- verkan ytterligare så att t.ex. huvudmän får stöd eller special- pedagogiskt stöd när brister har uppmärksammats i samband med tillsyn eller specialpedagogiskt stöd i förhållande till en elevs speci- fika behov. Utredningen har dock kommit fram till att renodling och

358

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

tydliggörande av nuvarande myndigheter inte löser problemen i svenskt skolväsende. Om staten skulle välja att lokalisera tre myn- digheter inom skolområdet i närheten av varandra, men med olika uppdrag, skulle det, enligt utredningens uppfattning, t.o.m. riskera att bli rörigare för huvudmännen än dagens organisering. En sådan lösning skulle heller inte skapa förutsättningar för ett nödvändigt samordnat och effektivt arbete i syfte att alla elever och barn i skol- väsendet ska få möjligheter att nå utbildningens mål.

Utredningen har också övervägt om det finns risk för att de specialpedagogiska frågorna skulle komma i skymundan av andra bredare frågor i en myndighet med flera uppdrag. Autism & Aspergerförbundet och FUB (2018) har framfört att förbundens inflytande och elevernas möjligheter att nå skolans mål skulle på- verkas negativt med en sådan ordning. Förbunden menar att en bred specialpedagogisk kompetens bara kan utvecklas i en egen myndig- het. Utredningen bedömer dock att specialpedagogiskt stöd är så viktigt för så många elever och barn samt för skolväsendet i stort att det i stället krävs en samordning där det specialpedagogiska stödet alltid är ett av flera perspektiv i arbetet. Skulle SPSM:s uppgifter även fortsatt ligga utanför de övriga uppgifterna som skolmyndigheter har skulle det specialpedagogiska stödet snarare riskera att inte komma alla som behöver det till del, det skulle riskera att även fortsatt ses som något som bara är avsett för elever och barn med vissa funktionsnedsättningar och det skulle riskera att komma i andra hand när det gäller lagstiftning, utveckling av styrdokument för vissa skolformer, stödmaterial m.m. (se avsnitt 9.1.3 och 9.1.5).

Det finns heller ingen garanti för att myndigheters samverkan skulle öka om de skulle finnas bredvid varandra. Det har inte fun- gerat i tidigare organiseringar och fungerar inte systematiskt i nuvarande organisering heller, trots viss samlokalisering (se avsnitt 5.3.2). Flera myndigheter lokaliserade i närheten av varandra skulle också bli dyra. Var och en skulle behöva sin administration och sina stödfunktioner. Utifrån storleken på nuvarande skolmyndigheter skulle det heller knappast vara görligt med gemensamma sådana funktioner.

Utredningen anser att en av nycklarna till att skolväsendet ska förbättras är en helhetssyn på vad som händer och bör hända hos huvudmännen och i verksamheterna, dvs. kopplingen mellan de

359

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

olika uppdragen. Utredningen bedömer därför att det behövs en nyordning för att ta tag i de problem som finns.

Utredningen föreslår därför att Skolmyndigheten ska inrättas och svara för tillsyn och tillståndsgivning, stöd till förbättrings- åtgärder och specialpedagogiskt stöd inom skolväsendet och vissa andra verksamheter, styrdokument och prov, uppföljning och utvär- dering, nationellt resurscentrum, produktion och anpassning av vissa läromedel samt information om verksamhetsområdet. Huvud- kontoret föreslås förläggas till Stockholmsområdet. Skälet till det är att huvudkontoret behöver placeras så att det är lätt att nå från hela övriga landet.

Utredningen föreslår vidare att SPSM, Skolinspektionen och Skolverket ska upphöra som myndigheter. Skolmyndighetens orga- nisation och uppgifter utvecklas i det följande. De uppgifter som nu finns i de befintliga myndigheterna och inte nämns i kapitlet förslås oförändrade föras över till Skolmyndigheten.

11.1.1Regionala kontor för att bättre nå fram

Förslag: Skolmyndigheten ska ha en regional organisation. Regionindelningen ska vara

•Norrbottens län

•Västerbottens län

•Jämtlands och Västernorrlands län

•Gävleborgs, Uppsala och Västmanlands län

•Dalarnas, Värmlands och Örebro län

•Gotlands och Stockholms län

•Jönköpings, Södermanlands och Östergötlands län

•Hallands och Västra Götalands län

•Blekinge, Kalmar och Kronobergs län

•Skåne län.

360

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Det finns behov av en regional organisation

Enligt direktiven ska utredningen dels analysera befintlig regional organisering av skolmyndigheter, dels vid behov föreslå en orga- nisering av skolmyndigheter som innefattar en regional närvaro. I direktivet lyfter regeringen fram att en ökad regional närvaro kan bidra till ökad likvärdighet över landet (dir. 2017:37).

Utredningen har funnit att det finns fördelar med den befintliga regionala organiseringen av skolmyndigheter och det gäller SPSM i högre grad än Skolinspektionen. Resultatet av såväl enkätstudien som intervjuerna visar att det är en rådgivande och stödjande funk- tion som är viktig regionalt, inte bara genom en närvaro med Stock- holm som utgångspunkt utan också med en regional organisation. Så länge Skolinspektionen inte i nämnvärd grad ger råd och vägledning lokalt är bedömningen att det inte spelar så stor roll varifrån en inspekterande myndighet kommer (se avsnitt 9.2.1), trots att det, när inspektionen inrättades, angavs att verksamheten kräver en så- dan organisation (SOU 2007:79).

Statskontoret (2016a) anger att beslut om lokalisering av myn- digheter ska utgå från de krav verksamheten ställer. En annan viktig aspekt att beakta är regional tillväxt. Det räcker alltså inte att beslut om en regional organisation bygger på att det finns ett allmänt värde i att statliga myndigheter bör vara synliga och finnas lokaliserade över hela landet. Av ett tillkännagivande från Finansutskottet till regeringen framgår att man bör pröva om myndigheter kan lokali- seras till andra delar av landet än Stockholm (bet. 2015/16:FiU25) och av budgetpropositionen för 2018 framgår att utgångspunkten för statliga myndigheter är att de ska erbjuda likvärdig tillgång till service för alla medborgare och företag (prop. 2017/18:1, utg.omr. 19).

I Skolmyndighetens uppgifter ska det enligt förslaget ingå att såväl utöva tillsyn som ge stöd i olika former. Det är enligt utred- ningens bedömning viktigt att tillsyn respektive stöd även fortsatt genomförs tydligt åtskilda från varandra. Därvidlag överensstämmer utredningens bedömning med den avsikt som fanns när nuvarande struktur infördes (prop. 2007/08:50). Däremot kom förutsätt- ningarna, som byggde på ett väl utvecklat samarbete, mer eller mindre på skam. Det innebär att uppdelningen i två myndigheter inte är hållbar om statsmakterna verkligen vill att skolväsendet ska

361

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

få ökade förutsättningar att förbättras, dvs. leda till en bättre utbild- ning för elever och barn och stå sig bättre än för närvarande i för- hållande till omvärlden. Mot detta skulle kunna sägas att en sådan variant har prövats när Skolverkets 75 kontor i mitten av 1990-talet omvandlades till ett tiotal och såväl tillsyn som stöd, som ingick i Skolverkets uppdrag, kom att läggas vid samma kontor. Det var dock en annan tid där kommunerna några år dessförinnan fått huvud- mannaansvaret för skolväsendet och statsmakterna ville markera den nya ordningen. En del medarbetare i myndigheten utövade i huvudsak tillsyn och huvudmannen skulle utan inblandning av staten stå för utveckling och förbättring av sina verksamheter, dvs. staten skulle inte komma alltför nära med sina stödjande insatser, utan i princip stanna vid huvudmannanivån. Stödinsatserna handlade främst om statliga insatser i samband med nya reformer. Det har hittills heller inte varit uttalat att stöd till huvudmän och verk- samheter ska utgå från brister som uppmärksammats vid tillsyn (se avsnitt 5.1.6 och 5.2.2).

Att det båda uppgifterna även fortsatt föreslås genomföras åt- skilda från varandra innebär för den skull inte att de som arbetar med olika uppgifter inte ska veta om varandra. Det är tvärtom avgörande att de fungerar som samverkande kärl, att medarbetarna har en nära dialog och en gemensam kunskap om och förståelse för de huvud- män och verksamheter som tillses och också kan behöva råd och stöd. Det innebär, i överensstämmelse med vad som framkommit under utredningens arbete, att det är värdefullt med särskild kunskap om t.ex. en kommun, kommunens skolor, deras styrkor och svag- heter och, dessutom, regionens huvudmän och skolor med styrkor och svagheter. Det är vidare värdefullt med kunskap om andra regio- nala stödstrukturer, exempelvis universitet och högskolor, region- förbund, gymnasieförbund, landsting och andra aktörer. Samman- taget görs alltså bedömningen att tillsyn och stöd behöver finnas nära varandra under en gemensam övergripande ledning för att en kontinuerlig och ständigt förekommande dialog ur båda perspek- tiven ska bli en realitet.

Det har vidare lyfts fram att det är viktigt att statens medarbetare ser och kan anpassa olika åtgärder till varje huvudmans förut- sättningar och behov (se avsnitt 9.2.1, 9.2.3). Det innebär enligt utredningens uppfattning att det är nödvändigt med för uppgiften

362

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

kompetenta medarbetare, dvs. med gedigen kunskap om skol- väsendet och olika skolformer. Det behövs också erfarenhet från arbete i eller med olika landsdelar och olika typer av kommuner, så att arbetet inte riskerar att i huvudsak få ett storstadsperspektiv. Därutöver behöver det finnas tillgång till annan kompetens, exem- pelvis juridisk.

Utredningen föreslår därför att Skolmyndigheten ska ha en regio- nal organisation i syfte att utbildningen inom skolväsendet ska för- bättras och vara likvärdig för alla elever och barn. Fördelarna med en regional organisering i förhållande till tillsyn respektive stöd till förbättringsåtgärder och stöd i specialpedagogiska frågor utvecklas nedan. Utredningen vill även lyfta fram att om Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning kommer fram till att en skolmyndighet bör hantera gymnasieskolan regionalt och finner det lämpligt, är det möjligt att lägga in en sådan uppgift i den här föreslagna regionala organisationen.

Utredningen vill starkt betona att förutsättningarna för sam- ordning mellan uppgifter och samarbete mellan medarbetare och i förlängningen ett skolväsende på frammarsch ökar avsevärt om ste- get tas att under tydliga former låta tillsyn och stöd, inklusive stöd i specialpedagogiska frågor, verka i samma organisation och på regio- nal nivå. Syftet med detta är att sammantaget med gedigen kunskap nå fram lokalt, få synergier regionalt och aggregerat nationellt, vilket innebär att förbättringarna blir synliga såväl i som för Sverige.

Det ska finnas tio regionala kontor i Skolmyndigheten

År 2016 arbetade 235 000 personer i statliga myndigheter. Sådana finns representerade i alla län och i 265 av landets kommuner (Statskontoret 2016a). Det innebär att det varierar stort hur region- indelningen ser ut för olika myndigheter. I regel ligger beslut om lokalisering av en regional organisation hos myndighetens ledning. Det finns dock flera undantag där t.ex. antal orter anges eller namn- ges av regeringen (se avsnitt 6.3).

I Skolinspektionen är det formellt sett generaldirektören som beslutar om organisationen. Av betänkandet Tre nya skolmyndig- heter framgår dock att inspektionen kräver en regional organisation med god geografisk spridning och förslag lämnades om på vilka orter

363

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Skolinspektionens verksamhet skulle bedrivas (SOU 2007:79). Det framgår också av det påföljande kommittédirektivet (dir. 2008:3), inför beslutet om att inrätta en skolinspektion, att regeringen be- dömde att myndigheten skulle ha behov av verksamhet på flera orter i landet. Orterna som utan närmare motivering anges är Göteborg, Linköping, Lund, Stockholm och Umeå (se avsnitt 5.1.5). Hur regionerna skulle se ut framgick inte.

När det gäller SPSM framgår av direktivet inför bildandet av den myndigheten att det fanns behov av verksamhet på flera platser i landet (dir. 2008:5). Den tidigare utredningen (SOU 2007:79) hade lämnat förslag om att ledningen skulle finnas i Härnösand och att regionerna, eller orterna, skulle vara Göteborg, Malmö, Stockholm, Umeå och Örebro. Dessutom föreslogs att lokalkontor skulle in- rättas i den utsträckning det behövdes (se avsnitt 5.3.6). Även i det här fallet inrättades regionala kontor på de orter som föreslagits och ett antal lokalkontor öppnades dessutom. Utredningen kan konsta- tera att huvudkontoret visserligen lokaliserades till Härnösand, men det medförde aldrig att ledningen utgick från huvudkontoret, utan i stället från Örebro eller Stockholm.

Utredningen anser att de båda exemplen visar en tämligen stark styrning från den dåvarande regeringens sida, även om styrningen inte medförde någon reglering av de regionala organisationerna.

Indelningskommittén har haft i uppdrag att lämna förslag om statliga myndigheters regionala indelning. Skolmyndigheterna har emellertid undantagits med hänvisning till denna utredning (se avsnitt 6.3). Det framgår av betänkandet att de flesta myndigheter som har en regional indelning har mellan fyra och åtta områden. De enda myndigheter som är länsvisa är länsstyrelserna. Däremot kan det finnas myndigheter som har valt att ha lokala kontor per län eller med någon annan indelning. Utredningen konstaterar att SPSM kan räknas till sådana myndigheter.

Indelningskommittén föreslår en regionindelning, som bygger på sjukvårdsregionerna, med sex regioner för flera statliga myndig- heter. Kommittén ger också ett alternativt förslag om sju regioner som bygger på polismyndighetens regioner. Förslagen är likartade, men har några skillnader och det framgår bl.a. att vissa län tillhör en sjukvårdsregion, men samarbetar med andra i t.ex. regionala utveck-

364

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

lingsfrågor. I båda alternativen finns likheter med EU:s struktur- fondsprogram, som har åtta programområden, inom målet för inves- teringar för tillväxt och sysselsättning (SOU 2018:10).

Utredningen anser att det finns många fördelar med regioner för en skolmyndighet som stämmer överens med såväl andra statliga myndigheters regionindelning som kommuners naturliga sam- verkansområden. Det kan leda till starkare samarbetsarenor och bi- dra till ökad sysselsättning och i viss mån ökad tillväxt.

När det gäller en skolmyndighet anser utredningen emellertid att det finns flera andra parametrar som bör tas i beaktande.

Geografiskt avstånd är viktigt både vad gäller huvudmännens närhet till skolmyndigheten och eventuella möten eller seminarier som anordnas där, myndighetens legitimitet med tanke på region- och lokalkännedom och myndighetens avstånd till huvudmännen, så att det blir rimliga arbetsförhållanden för medarbetare vid myndig- heten. Därutöver bör hänsyn tas till antal invånare i en region.

I likhet med Indelningskommittén anser utredningen att det är viktigt att hålla ihop länen. I det här avseendet gäller det t.ex. ut- bildning på gymnasial nivå och det samarbete med landstingen som kan behövas när det gäller elever och barn med funktionsned- sättningar eller psykisk ohälsa. Dessutom bör naturligtvis Skol- inspektionens och SPSM:s lokaliseringar tas i beaktande, liksom när- heten till universitet och högskolor.

Utredningen har tagit intryck av Indelningskommitténs förslag till regionindelning för vissa statliga myndigheter, men anser att regionerna är för få när det gäller skolmyndigheterna och att sam- verkan inom just sjukhus- eller polisområden inte är de enskilt viktigaste faktorerna för var skolmyndigheter bör vara belägna.

Man skulle kunna tänka sig att en länsindelning vore att föredra, då det finns många verksamheter i varje kommun och det skulle borga för en lokal närvaro med mycket god kännedom om skol- väsendet och aktuella aktörer i respektive län. Utredningen bedömer dock att länsvisa kontor skulle bli sårbara. Myndighetens regionala kontor föreslås hantera flera uppgifter och det behövs enligt utred- ningens uppfattning ett flertal medarbetare för var och en av upp- gifterna om det ska bli en hållbar verksamhet. Det bör dock vara så många kontor att det fortfarande finns möjlighet att bygga upp kunskap och hålla sig välinformerad både regionalt och lokalt när det

365

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Som framgår är regionerna olika stora, men utredningen anser att det är ofrånkomligt med tanke på invånartäthet och ovan nämnda kri- terier. I stället får regionkontoren bemannas med lämpligt antal per- soner i förhållande till regionernas storlek.

Några undantag görs när det gäller län som regioner. De två nordligaste länen har så stora geografiska avstånd att det finns sär- skilda skäl att ha ett kontor per län. Utredningens antaganden utgår ifrån att det kan vara rimligt att bemanna dessa kontor med knappt ett 30-tal medarbetare vardera, vilket bedöms vara ett tillräckligt an- tal för att kunna tillhandahålla en ändamålsenlig och effektiv verk- samhet (se vidare avsnitt 13.2.1). Om behov skulle uppstå i specifika frågor är det naturligtvis också möjligt med samverkan mellan enheter i samma myndighet – vilket för övrigt även gäller kontor med fler medarbetare där det t.ex. kan saknas en viss kompetens.

Skåne län har vidare så pass stor befolkning att det bedöms lämpligt att det länet utgör en egen region, medan andra sydliga län som Blekinge, Kalmar och Kronoberg tillsammans blir en tillräckligt stor region som också har andra samarbeten sig emellan. Halland är också ett sydligt län, men utredningen har funnit att det ofta finns samarbeten med Västra Götaland och därför föreslås dessa bilda en region.

När det gäller övriga regioner finns inga särskilda ställnings- taganden utöver de som redovisats ovan.

Det bör finnas regionala kontor som är lämpligt geografiskt placerade

Som framgår ovan ligger beslut om lokalisering regionalt ofta på myndighetschefer, men fastställs ibland av regeringen. Utredningen väljer att lägga förslag om regioner, men har också övervägt vilka orter som kan vara lämpliga att förlägga Skolmyndighetens regionala kontor till. Det finns naturligtvis olika möjliga placeringar, men ut- redningen har gjort en helhetsbedömning utifrån ett antal kriterier: avstånd till berörda inom regionen, goda eller acceptabla kommuni- kationer i förhållande till huvudkontoret, befintliga skolmyndig- heter, antagande om goda möjligheter att rekrytera medarbetare och närhet till universitet eller högskolor.

Nedan anges de orter utredningen finner lämpliga för regionala kontor, vägavstånd till centralorten i den kommun som ligger längst

367

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

bort i regionen och om Skolinspektionen eller SPSM i dag har regionala kontor på orten. Det bör nämnas att SPSM har lokalkontor på fler orter, ofta på länsnivå, men en del av dessa har endast ett fåtal medarbetare och samtliga tillhör en region. Därför har utredningen valt att ta hänsyn till den regionala nivån. När det gäller övriga kri- terier görs bedömningen att de är uppfyllda.

•Norrbottens län: Luleå (längsta avstånd är 343 km, Luleå–Kiruna.)

•Västerbottens län: Umeå (Längsta avstånd är 223 km, Umeå–Storuman. Skolinspektionen har regionalt kontor

iUmeå.)

•Jämtlands och Västernorrlands län: Härnösand (Längsta avstånd är 314 km, Härnösand–Åre. SPSM har huvud- och regionkontor

iHärnösand.)

•Gävleborgs, Uppsala och Västmanlands län: Uppsala (Längsta avstånd är 261 km, Uppsala–Bergsjö.)

•Dalarnas, Värmlands och Örebro län: Örebro (Längsta avstånd är 295 km, Örebro–Älvdalen. SPSM har regionkontor i Örebro.)

•Gotlands och Stockholms län: Stockholm (Längsta avstånd angivet i kilometer är ej relevant. Längsta resan är flygresa från Bromma till Visby och vidare transport inom Gotland. Skol- inspektionen har huvud- och regionalkontor och SPSM har regionkontor i Stockholm.)

•Jönköping, Södermanlands och Östergötlands län: Linköping (Längsta avstånd är 206 km, Linköping–Gislaved. Skolinspek- tionen har regionalt kontor i Linköping.)

•Hallands och Västra Götalands län: Göteborg (Längsta avstånd är 210 km, Göteborg–Gullspång. Skolinspektionen och SPSM har regionala kontor i Göteborg.)

•Blekinge, Kalmar och Kronobergs län: Kalmar (Längsta avstånd är 219 km, Kalmar–Markaryd.)

•Skåne län: Lund (Längsta avstånd är 107 km, Lund–Osby. Skolinspektionen har regionalt kontor på orten.).

368

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Med ovanstående bedömning blir avstånden till huvudmännen som längst drygt 30 mil. I de flesta fall blir det kortare. Det längsta avståndet är i Norrbottens län, men det får enligt utredningens bedömning accepteras. Faktorer som överväger i förhållande till att avståndet blir drygt 34 mil är att behålla hela län, få så pass stora områden att ett regionkontor inte blir sårbart och övriga ovan nämnda kriterier. Placeringen av regionala kontor överensstämmer väl med de synpunkter som lämnades i samband med intervjuerna, där det framkom att 20–30 mil var det största avstånd respon- denterna kunde tänka sig för att det skulle vara ett mervärde med en skolmyndighet i regionen (se avsnitt 9.2.1).

11.1.2Skolmyndighetens arbete med tillsyn och godkännande

Förslag: Tillsyn ska bestå av behovsprövad och särskild tillsyn och samordnas nationellt.

Behovsprövad tillsyn ska genomföras regionalt. Huvudmän, skolor, förskolor, fritidshem och vuxenutbildning ska omfattas och prioriteras utifrån en risk- och väsentlighetsanalys.

Tillsynen av förskola, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem ska flyttas från lägeskommunen till Skolmyndigheten. Detsamma gäller beslut om godkännande och rätt till bidrag för dessa verk- samheter.

Tillsyn av förskola, annan pedagogisk verksamhet, fritidshem och vuxenutbildning ska ske på såväl huvudmanna- som verksam- hetsnivå.

Särskild tillsyn ska förläggas nationellt och omfatta ärenden efter anmälan, etableringskontroll hos enskilda huvudmän och riktad tillsyn.

Statlig kvalitetsgranskning ska inte vara en uppgift för Skol- myndigheten.

Kravet på att ett föreläggande i vissa närmare angivna situa- tioner som huvudregel ska förenas med vite ska tas bort.

Bedömning: Förstagångstillsyner bör inte längre rutinmässigt genomföras.

369

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Definitionen av tillsyn ska vara kvar, men tillsynen ska utvecklas

Tillsyn definieras enligt 26 kap. 2 § skollagen (2010:800) som en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Tillsynen handlar således om kontroll av att före- skrifterna följs men definitionen kan enligt utredningens upp- fattning inte i övrigt anses sätta några tydliga begränsningar för hur tillsynen kan bedrivas och vilka uttalanden som tillsynsmyndigheten kan göra inom ramen för tillsynen. I sammanhanget är det viktigt att betona att läroplanerna är sådana bindande föreskrifter som tillsynen ska omfatta. Läroplanerna är inte uppbyggda som traditionella före- skrifter med paragrafer, men ingår tveklöst i det som tillsynsmyndig- heten ska utöva tillsyn över enligt skollagen.

Utredningen anser att läroplanernas bestämmelser innebär en möjlighet till bredare granskning inom ramen för tillsyn än vad som vanligtvis sker utifrån skollagens bestämmelser. Detta bör vara värdefullt för huvudmän och verksamheter och bidra till att utveckla den granskade verksamheten. Tillsynsansvaret gäller hela läroplanen, dvs. såväl kursplaner och kunskapskrav som de allmänna delarna med mål och riktlinjer. Genom att tillsynen även riktas mot läro- planernas mål och riktlinjer kan den nå fram till kärnan i verksam- heterna, dvs. undervisningen, och det blir möjligt att uttala sig om vad som där fungerar väl och vad som brister. Utredningen anser att en sådan inriktning av tillsynen är möjlig utan att skollagens definition av tillsynsbegreppet behöver ändras.

Det är ur effektivitetssynpunkt viktigt att tillsynen riktar sig till de huvudmän och verksamheter där det behövs. Det finns ingen an- ledning att genomföra någon djupare tillsyn i välfungerande verk- samheter. För att uppnå ett likvärdigt skolväsende av god kvalitet är det i stället viktigt att insatserna görs där det efter en grundläggande analys kan antas att bristerna finns.

Utredningen föreslår därför att den löpande tillsyn som genom- förs hos huvudmän och i deras verksamheter ska vara behovsprövad, förläggas regionalt, men samordnas nationellt tillsammans med den särskilda tillsynen som beskrivs nedan. Tillsynsverksamhet är myndighetsutövning där tillsynsmyndigheten kan använda de möj- ligheter till ingripande mot huvudmännen som regleras i skollagen.

370

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Rättssäkerhetsskäl talar därför starkt för att tillsynen ska samordnas på nationell nivå, så att enhetlighet i bedömningarna säkerställs.

Den behovsprövade tillsynen ska utgå från en risk- och väsentlig- hetsanalys, vilket görs även i den nuvarande tillsynen, och klart prioriteras till de huvudmän och verksamheter där det bedöms finnas behov av att genomföra en tillsyn.

Som utvecklas i avsnitt 11.1.3 är det angeläget att resultaten av tillsyn i avsevärt högre utsträckning än i dag används som utgångs- punkt för att stödja huvudmännen i deras arbete med att förbättra kvaliteten i verksamheterna utifrån de nationella mål som gäller för utbildningen. Utredningen slår i kap. 10 fast att en central uppgift för statliga skolmyndigheter ska vara att samordnat och effektivt bidra till att huvudmännens verksamheter utvecklas så långt möjligt mot de nationella målen. De nationella målen framgår av skollagen och andra föreskrifter inom området som läroplaner, andra förord- ningar och myndighetsföreskrifter.

Tillsynen som verksamhet är inriktad just på att granska hur huvudmännen uppfyller de nationella målen och det är därför en grundläggande utgångspunkt att resultaten från tillsynen används av myndigheten för att tillhandahålla förbättringsinsatser till huvud- männen. Även om ett sådant arbete pågår inom Skolinspektionen och Skolverket, genom att Skolinspektionen bidrar med underlag för urval till satsningen Samverkan för bästa skola, anser utredningen att arbetet behöver utvecklas, bli mer samordnat och effektivt och där- för ska bedrivas i en och samma myndighet.

Behovet av löpande tillsyn bör på lång sikt kunna minska, eftersom arbetet med förbättringsåtgärder ska stärkas, vilket ut- vecklas i avsnitt 11.1.3. Utredningen föreslår därför att frekvensen i den löpande tillsynen ska bli längre än för närvarande så att tillsyn genomförs där det behövs och med femårsintervaller som riktmärke. Vid misstänkta brister i en verksamhet finns alltid möjlighet att därutöver ingripa inom ramen för den särskilda tillsynen.

Tillsyn ska bedrivas enhetligt för alla huvudmän och verksamhetsformer

Enligt 26 kap. 3 § skollagen omfattar Skolinspektionens tillsyn skol- väsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verk- samhet enligt skollagen, utbildning som leder fram till International

371

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Baccalaureate (IB), hur kommuner uppfyller sitt ansvar för be- vakning av skolplikt m.m. och hur kommuner fullgör sitt tillsyns- ansvar över förskolor m.fl. med enskild huvudman.

Tillsyn är en verksamhet som kan ha mycket ingripande effekter för de huvudmän som granskas, särskilt för enskilda huvudmän som kan få sitt godkännande att bedriva verksamhet återkallat. Starka rättssäkerhetsskäl talar därför för att den behovsprövade tillsyn som beskrivs i föregående delavsnitt ska bedrivas på ett enhetligt sätt och med likvärdig kvalitet över hela landet.

Tillsynen av fristående förskolor utförs av den kommun där den fristående förskolan är belägen. Kommunerna har vitt skilda för- utsättningar att fullgöra detta uppdrag och resultatet av utred- ningens intervjuer med huvudmän och företrädare för verksamheten visar också att många kommuner inte har tillräckliga förutsättningar att utföra tillsynen på ett rättssäkert sätt. En klar majoritet av de som svarade på utredningens enkät och deltog vid intervjuer anser också att tillsynen av fristående förskolor bör utföras av en statlig tillsyns- myndighet (se avsnitt 9.3.2).

Utredningen föreslår därför att ansvaret för tillsyn av fristående förskolor ska flyttas från lägeskommunen till den statliga tillsyns- myndigheten.

Skollagens regler om tillsyn bygger på principen om att det är den myndighet som lämnar ett godkännande som också utövar tillsyn över verksamheten. Utredningen anser att denna princip bör gälla även i fortsättningen och föreslår därför att också ansvaret för att godkänna enskilda huvudmän ska flyttas från lägeskommunen till Skolmyndigheten och förläggas nationellt.

Samma sak bör, av samma skäl som för fristående förskolor, gälla pedagogisk omsorg och fritidshem med enskild huvudman, där lägeskommunerna har ansvar för att fatta beslut om rätt till bidrag eller godkännande och för att utöva tillsyn. Även i dessa fall föreslås därför att det ansvar som ligger på lägeskommunerna ska föras över till Skolmyndigheten.

372

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Tillsyn ska vara utformad på samma sätt för alla

Utredningens samtal med företrädare för myndigheter, huvudmän och verksamheter visar att en majoritet av dessa anser att den statliga tillsynen av förskolan ska vara utformad på motsvarande sätt för förskolan som för t.ex. grundskolan, dvs. avse även verksamhetsnivå och inte enbart huvudmannanivå (se avsnitt 9.3.2). Utredningen konstaterar även att skälen för att den statliga tillsynen av förskolan främst är fokuserad på huvudmannanivå förefaller vara resurs- betingade (se avsnitt 5.1.4).

Det är viktigt att tillsynen av olika skolformer bedrivs på ett så likvärdigt sätt som möjligt, dels sett ur elevers och barns rättssäker- hetsperspektiv, dels sett ur perspektivet att tillsynen ska bidra till utveckling av verksamheten. I sammanhanget bör det också obser- veras att kommunernas tillsyn av fristående förskolor omfattar såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå. Utredningen anser därför att den statliga tillsynen av förskolan ska inriktas på såväl huvudmanna- som enhetsnivå.

Förutom när det gäller förskolan anges i Skolinspektionens in- struktion (2 §) att den statliga tillsynen av annan pedagogisk verk- samhet, fritidshem och vuxenutbildning i huvudsak ska utföras på huvudmannanivå. Utredningen bedömer att motsvarande skäl som anges ovan när det gäller tillsynen av förskolan även är giltiga för dessa verksamheter och att tillsynen framöver även här bör inriktas på såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå.

Utredningen föreslår därför att behovsprövad tillsyn av förskola, fritidshem och vuxenutbildning ska utformas så att den avser såväl huvudmanna- som enhets- eller verksamhetsnivå.

Särskild tillsyn ska förläggas nationellt

Beträffande anmälningsärenden anser utredningen att dessa har en mycket central funktion när det gäller att ta tillvara elevers och barns rättssäkerhet och garantera deras rätt till utbildning enligt skollagen. Det är oroande att antalet anmälningar till Skolinspektionen har ökat kontinuerligt under senare år, med en särskilt stark ökning de sista åren (Skolinspektionen 2018a). Utredningen vill därför understryka vikten av att utredandet av anmälningsärenden fortsatt ska vara en prioriterad fråga i den statliga tillsynen. Det är dock huvudmannen

373

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

som har ansvaret för att verksamheten bedrivs i enlighet med styrdokumentens krav och på samma sätt som i dag bör därför hu- vudmannen själv först utreda uppgifter om missförhållanden i verk- samheten innan det blir en fråga för tillsynsmyndigheten. Vid uppgifter om allvarligare missförhållanden eller om det annars finns särskilda skäl ska dock tillsynsmyndigheten kunna ingripa även om huvudmannen själv inte utrett uppgifterna.

Skolinspektionen granskar en fristående skola i samband med godkännandet, vid en etableringskontroll som sker innan skolan startat, vid en förstagångstillsyn som sker 5–7 månader efter att skolan startat och därefter inom ramen för den löpande tillsynen. Enligt utredningens uppfattning kan det inte anses som resurs- effektivt att så många granskningar sker av en fristående skola i anslutning till att den startar upp, vilket också är något som lyfts fram vid utredningens intervjuer med företrädare för enskilda huvudmän (se avsnitt 9.3.1). Om det uppstår behov av att granska en verksamhet i nära anslutning till att den startat finns också möj- lighet för tillsynsmyndigheten att agera inom ramen för den sär- skilda tillsynen. Utredningen anser därför att den förstagångstillsyn som Skolinspektionen bedriver bör tas bort.

Skolinspektionen genomför även s.k. riktad tillsyn som innebär att t.ex. ett visst sakområdet granskas eller att en tillsyn genomförs på en viss skola eller hos en viss huvudman där inspektionen fått indikationer på att det finns brister. För elevers och barns rätt att få sin utbildning i en verksamhet som lever upp till författningarnas krav är detta en viktig tillsynsverksamhet som bör finnas kvar.

Utredningen föreslår därför att särskild tillsyn ska förläggas nationellt och omfatta ärenden efter anmälan, förstagångstillsyn hos enskilda huvudmän och riktad tillsyn.

Skolmyndigheten ska inte ha i uppdrag att arbeta med statlig kvalitetsgranskning

De sanktioner som Skolinspektionen har möjlighet att använda sig av i sin tillsyn innebär i flertalet fall myndighetsutövning som kan få mycket ingripande konsekvenser för den granskade huvudmannen. Utredningens resultat visar att många huvudmän och verksamma i skolväsendet som varit med om tillsyn och kvalitetsgranskning är osäkra på vad som var det ena och vad som var det andra. Likaså har

374

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

flera medarbetare inom Skolinspektionen uppgett att de inte tror att huvudmännen känner till skillnaden mellan tillsyn och kvalitets- granskning, men att de upplever att det inte heller spelar någon roll (se avsnitt 9.3.1). Sanktioner får emellertid bara förekomma inom tillsyn och det är därför centralt ur ett rättssäkerhetsperspektiv att det är tydligt, både för myndigheten själv och för den som granskas, när tillsyn bedrivs och olika ingripanden kan bli aktuella.

Skolinspektionen genomför på eget initiativ Inspektion 2018 där kvalitetsgranskningen får utökat utrymme jämfört med tidigare, i syfte att en stödjande återföring ska kunna ges, vilket myndigheten generellt sett anser vara omöjligt i samband med tillsyn (se avsnitt 4.2.10).

Tillsyn och kvalitetsgranskning som genomförs integrerat har alltså ett vällovligt syfte, men det är ett tydligt exempel på när det kan vara svårt för huvudmän att veta vilken typ av granskning som genomförs och därmed blir inspektionens verksamhet otydlig.

Som utvecklas vidare i avsnitt 11.1.3 anser utredningen inte heller att kvalitetsgranskningen, när den genomförs renodlat, har förut- sättningar att vare sig ersätta eller fungera som utgångspunkt för stöd till förbättringsåtgärder i samband med uppmärksammade brister hos en huvudman.

Om inspektionen skulle fortsätta utvecklas mot en ökad kvali- tetsgranskning där Skolinspektionen enligt egen utsago ska kunna ge mer av råd och stöd i samband med uppföljning (se avsnitt 9.3.1) innebär det att uppföljningarna skulle ske utifrån besluten, men, till skillnad från vad som tydligt uttrycks i besluten, innehålla råd och vägledning. Om det behövs uppföljningar skulle dessa alltså formellt sett utgå från huvudmannens åtgärder i förhållande till besluten, men informellt kunna bygga på de råd och den vägledning som Skol- inspektionen har gett. Detta innebär enligt utredningens uppfatt- ning att ett bättre och mer transparent tillvägagångssätt är att an- knyta tydlig tillsyn till tydligt stöd. Beskrivningen ovan medför en oren struktur där det skulle blir svårt för dem som arbetar med stöd till förbättringsåtgärder att gå in och stödja. Det är bl.a. här det skulle finnas risk för överlappningar och olika budskap från olika myndig- heter (se även avsnitt 11.1.3).

Efter en samlad bedömning föreslår utredningen därför att Skolmyndigheten inte ska ha i uppdrag att utföra statliga kvalitets- granskningar. Utredningen vill i detta sammanhang lyfta fram att

375

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Tillitsdelegationen (Fi 2013:03) konstaterat att utredningens förslag avseende kvalitetsgranskning och inriktning på tillsynen är förenliga med de ställningstaganden om en mer kvalitativt inriktad tillsyn som delegationen gjort.

Som anges i avsnitt 6.1.8 har regeringen i propositionen Samling för skolan hanterat 2015 års skolkommissions förslag om statliga åtgärder för rättelse (prop. 2017/18:182). Som en konsekvens av denna utrednings förslag om en ny myndighetsstruktur är det Skol- myndigheten som ska besluta om sådana åtgärder.

Bestämmelsen om vite i vissa situationer ska upphävas

Sedan 2015 gäller enligt 26 kap. 27 § skollagen att Skolinspektion ska förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen och vitet inte av särskilda skäl är obehövligt. Skälen bakom införandet av dessa regler var främst att den dåvarande regeringen ansåg att Skolinspektionen inte använde vitesinstru- mentet tillräckligt ofta och att en tydligare styrning av när vite bör användas ansågs ha förutsättningar att göra tillsynen mer effektiv (prop. 2013/14:112). Vid utredningens kontakter med företrädare för Skolinspektionen och huvudmän framkom emellertid en samlad kritik mot denna bestämmelse (se avsnitt 9.3.1). Kritiken avser främst att bestämmelsen utgör ett ingrepp i Skolinspektionens möj- lighet att själv styra sin verksamhet och är administrativt betungande för både myndigheten och den granskade huvudmannen, utan att medföra några tydliga positiva effekter när det gäller elevers och barns rättssäkerhet eller utveckling av verksamheten i övrigt.

Ett överanvändande av vite i samband med förelägganden kan också förstärka bilden av ett motpartsförhållande mellan tillsyns- myndigheten och den granskade verksamheten, vilket kan försvåra en statlig myndighets arbete med stödinsatser i förhållande till brister.

Utredningen delar den kritik som framkommit mot vitesreglerna och föreslår mot bakgrund av ovanstående, i likhet med Tillits- delegationen (Fi 2016:03), att bestämmelsen om att vite ska användas i vissa situationer ska upphävas. Vite får däremot, precis som tidigare, användas när Skolmyndigheten anser att det finns skäl för det.

376

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

11.1.3Stöd till förbättringsåtgärder och specialpedagogiskt stöd ska förläggas regionalt med central samordning

Förslag: Stöd till förbättringsåtgärder ska förläggas regionalt och ha en central samordning. Stöd ska erbjudas med utgångspunkt i brister som uppmärksammats i tillsyn, men ska efter en nuläges- analys tillsammans med huvudmannen få breddas eller fördjupas för att bidra till att åtgärda vad som behövs för att förut- sättningarna för elevers och barns lärande och rätt till en likvärdig utbildning ska förbättras.

Stöd till förbättringsåtgärder ska även få genomföras med ut- gångspunkt i andra iakttagelser eller efter förfrågan från huvud- mannen.

Skolmyndigheten ska särskilt samverka med Institutet för professioner i skolväsendet för att identifiera behov av generell kompetensutveckling och skapa samverkansformer mellan insti- tutet, regionerna och universitet och högskolor.

Bedömningar: Regeringen bör se över vart och ett av de be- fintliga riktade statsbidragen till huvudmän och verksamheter och överväga om ett eller flera kan reduceras eller fasas ut, till förmån för lokalt anpassat stöd till förbättringsåtgärder till huvudmän och verksamheter.

Stöd till förbättringsåtgärder ska erbjudas efter brister vid tillsyn och anpassas efter lokala förutsättningar

Utredningen framför i betänkandet, redan från kap. 2, att det finns brister i styrkedjan från nationell till lokal nivå och att det ofta saknas kapacitet för att på egen hand lokalt komma tillrätta med bristerna. OECD (2015) rekommenderar Sverige att förändra Skol- inspektionen från att inspektioner endast innebär ett ansvars- utkrävande till att de i stället innefattar ansvar för att bidra till förbättringsåtgärder. Det kan enligt OECD t.ex. innebära stöd till nätverksbyggande samt planering och utvärdering av huvudmannens verksamheter. Av 2015 års skolkommissions betänkande framgår vidare att nuvarande kvalitetsgranskningar kan läggas ner för att frigöra resurser till stödjande skolgranskningar (SOU 2017:35).

377

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Skolinspektionen har, som nämns ovan, på eget initiativ utvecklat sin verksamhet så att myndigheten arbetar med en integrerad tillsyn och kvalitetsgranskning, eller som alternativ enbart kvalitets- granskning, där kvalitetsgranskningen får ett utökat utrymme i förhållande till tillsynen i syfte att vara mer stödjande, vilket myn- digheten generellt sett anser vara omöjligt i samband med tillsyn (se avsnitt 4.2.10).

Utredningen anser, precis som OECD, att det är nödvändigt att skapa en struktur där tillsyn och stöd hänger samman, men menar att det behöver vara tydligt vad som är tillsyn, som kan leda till olika typer av sanktioner, och vad som är stöd till förbättringsåtgärder. Utredningen anser därför att det inte är en framkomlig väg att integrera tillsyn och kvalitetsgranskning, eller att genomföra s.k. regelbunden kvalitetsgranskning (www.skolinspektionen.se) för att på så sätt främja skolförbättring. Det är heller inte, enligt utred- ningens uppfattning, rätt väg att gå att börja med resultatupp- följningar och stödjande skolgranskningar med alla skolhuvudmän, som 2015 års skolkommission föreslår, och genom dessa upp- märksamma brister och bidra till att dessa åtgärdas. Om åtgärder inte vidtas skulle det, enligt kommissionen, därefter kunna leda vidare till tillsyn (se kap. 6). Utredningen håller med om att dialoger med skolhuvudmännen behövs och att det arbetssättet behöver ut- vecklas, men finner det inte effektivt att det regelbundet skulle ske i form av granskning och med alla huvudmän, oavsett deras egen kapacitet att genomföra en verksamhet som svarar mot de nationella krav som gäller. Inte heller är det en lämplig väg att först granska genom dialog och därefter gå vidare med att granska genom tillsyn för att än starkare betona de brister som uppmärksammats och då eventuellt vidta sanktioner. Det riskerar att bli kontraproduktivt och mer få karaktären av att hitta fel än att faktiskt stödja huvudmännen i deras arbete.

Den integrerade varianten med tillsyn och kvalitetsgranskning som Skolinspektionen genomför utgår, liksom den renodlade till- synen, från en risk- och väsentlighetsanalys och vänder sig till hu- vudmän och skolor där inspektörerna bedömer att det behövs tillsyn (www.skolinspektionen.se). Det är en rimlig ordning, men nack- delen är att det kan vara svårt för huvudmännen att veta när det är tillsyn och sanktionsmöjligheterna kan träda in och när det handlar

378

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

om en mer stödjande kvalitetsgranskning. Det är knappast vare sig ett tydligt eller juste förhållningssätt gentemot huvudmännen.

Kvalitetsgranskningar är i sig tematiska och genomförs i sin ren- odlade form i slumpvist utvalda verksamheter inom skolväsendet, dvs. inte utifrån en behovsprövning eller risk- och väsentlighets- analys (www.skolinspektionen.se). Det innebär att det finns risk för att det inte alltid är de skolor, eller andra verksamheter, som behöver det bäst som får ta del av de främjande insatserna. Det kan därför inte anses vara det mest effektiva och ändamålsenliga sättet att an- vända statens resurser för stöd till huvudmän och verksamheter inom skolväsendet.

När den nuvarande strukturen skapades ansåg den dåvarande re- geringen att det fanns både för- och nackdelar med att lägga inspek- tion och stöd i olika myndigheter, men ansåg ändå att den strukturen var fördelaktigast och att ett samarbete mellan myndigheterna skulle kompensera för riskerna med att bedriva uppgifterna i olika myndigheter. Riskerna som framhölls av flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, Skolverket och Sveriges Skolledarförbund, var att det skulle kunna ifrågasättas vem som normerar och remissinstanserna framhöll också risken med att två myndigheter skulle göra olika bedömningar i samma frågor. Ekonomistyrningsverket menade att det skulle kunna finnas en risk i att en inspekterande myndighet skulle bli alltför formfokuserad och inte ha tillräcklig kunskap om själva verksamheten (se avsnitt 5.1.5). Utredningens resultat visar att de risker som lyftes fram åtminstone delvis har besannats.

Resultatet av intervjuerna visar att en regional skolmyndighet som är stödjande och har kunskap om de lokala förutsättningarna skulle vara värdefull hjälp till huvudmän och enheter inom skol- väsendet för att komma tillrätta med brister i det lokala arbetet. Det framhölls som viktigt att myndigheten i så fall känner till den ak- tuella huvudmannens verksamhet, men också verksamheter i när- området där det t.ex. skulle vara möjligt att hitta exempel på genom- förda åtgärder eller skapa nätverk. Vid intervjuerna ställdes detta också i relation till den flora av sökbara statsbidrag som finns. En majoritet ansåg att medlen skulle kunna användas bättre, nämligen till stöd som anpassas efter lokala förutsättningar (se avsnitt 9.3.1). Dessa synpunkter överensstämmer väl med vad som framgår av budgetpropositionen för 2018, närmare bestämt att det är viktig att

379

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

statliga myndigheter har god kunskap om och beaktar regionala förutsättningar (prop. 2017/18:1, utg.omr. 19).

Det kan också konstateras att det mestadels saknas råd och vägledning i samband med tillsyn, trots att det framgår av skollagen att tillsynsmyndigheten ska lämna råd och vägledning i samband med tillsyn (26 kap. 9 §). Det kan kännas märkligt att bli lämnad med dokumenterade brister som man, som huvudman eller rektor, inte alltid vet hur man ska hantera. Det kan i sämsta fall innebära att huvudmannen vidtar åtgärder för att ”bli godkänd”, men att åt- gärderna inte håller på lång sikt, eftersom huvudmannen kanske inte kommit åt grundorsaken (se avsnitt 9.3.1).

Utredningen håller med om vad som framkommit, men vill sam- tidigt betona att om en skolmyndighet skulle finnas regionalt och ha ett mer stödjande uppdrag än Skolinspektionen måste det alltid handla om förbättringar i förhållande till de nationella målen för utbildningen och vara hjälp till självhjälp. En skolmyndighet ska stödja, men inte ta över huvudmannens ansvar och uppgifter och vara den som faktiskt, på egen hand, åtgärdar problemen. Det måste alltid vara huvudmannen som äger frågan och Skolmyndigheten måste vara mycket tydlig i det avseendet. Snarare handlar det om att bidra till att huvudmannen och medarbetarna i huvudmannens organisation stärks och bygger upp vad som krävs för att kunna bedriva en kvalitativt god och likvärdig utbildning i enlighet med skolans styrdokument.

Stöd kan vara dialog som kompletteras med andra insatser

Stöd kan innefatta en djuplodande dialog med kritiska frågor och resonemang som leder fram till ökad förståelse och insikt om vilka åtgärder som behövs hos huvudmannen eller dennes verksamheter. Efter en dialog kan huvudmannen eller verksamheten t.ex. bedriva ett eget arbete för att sedan åter möta Skolmyndighetens med- arbetare som kan följa upp vad som hänt och hjälpa huvudmannen eller verksamheten att komma vidare.

Skolmyndigheten bör också bistå med till huvudmannen an- passade och speciellt riktade insatser. Sådana insatser bör ofta kunna genomföras av myndighetens egen personal, som kan vara väl läm- pade att t.ex. hålla ett seminarium om systematiskt kvalitetsarbete,

380

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

extra anpassningar och särskilt stöd, elevhälsa eller något annat. Det kan emellertid också finnas behov av en särskilt anpassad och riktad insats som köps från en annan aktör. Den här typen av insatser kan ha karaktären av kompetensutveckling, men bör alltså vara särskilt riktad till en viss huvudman eller verksamhet. Det kan även innebära att den statliga myndigheten vidarebefordrar kontakter till andra aktörer som kan bistå med sina befintliga nationella eller generella kompetensutvecklingsinsatser, som ibland kan passa alldeles ut- märkt i förhållande till det problem som finns, t.ex. Institutet för professioner i skolväsendet (se avsnitt 11.3) eller något universitet som erbjuder olika kurser. Det kan var ett universitet, en högskola eller annan aktör i regionen, aktörer som bör vara väl kända av det regionala kontoret, men behöver inte avgränsas till det. I andra regioner kan det finnas aktörer som är särskilt skickliga inom vissa områden. Det viktigaste är att hitta den aktör som har bäst kom- petens för att hjälpa den aktuella huvudmannen med det problem som behöver åtgärdas.

Myndigheten kommer att följa upp huvudmannens åtgärder – inte Skolmyndighetens stöd

Av remissynpunkterna på 2015 års skolkommissions betänkande framkom från några instanser principiellt att en inspektionsmyndig- het bör vara oberoende (se avsnitt 6.1.1). Det finns de som menar att det finns risk för att en statlig inspektionsmyndighet vid en upp- följning egentligen följer upp sig själv om myndigheten har bidragit med stöd. Huvudmannen kan emellertid aldrig avhända sig det ansvar som framgår av skolans författningar och skylla på någon annan och det är en given utgångspunkt när en myndighet stödjer en skolhuvudman eller verksamhet. Dessutom anser utredningen att den principiella invändningen även skulle kunna riktas mot en ordning där det finns två statliga skolmyndigheter med var sina uppgifter, eftersom uppdragsgivaren, dvs. regeringen, är densamma och staten bör ha en helhetssyn på sitt ansvar för att verka för förbättringar inom skolväsendet. Vid intervjuer har det dessutom framkommit att det har förekommit att det blivit förvirrande för huvudmän när två myndigheter provat att samarbeta vid uppföljning av tillsyn och stöd har erbjudits från en statlig myndighet som är en annan än den som uppmärksammade bristerna (se avsnitt 9.3.1).

381

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Ska det finnas ett nära samarbete med en gemensam förståelse för det aktuella problemet är det i stället nödvändigt med en statlig skoladministration som har en gemensam organisering, där med- arbetarna för en daglig och nära dialog, bl.a. i syfte att staten ska ha en gemensam syn och aldrig hamna i situationer där huvudmän och verksamheter får olika budskap, vilket förekommer i dag (se avsnitt 9.6.2). Nuvarande myndighetsstruktur där varje myndighet har väl- lovliga ambitioner men i hög grad jobbar bredvid varandra, även om det finns exempel på samarbete, verkar heller inte leda till att myn- digheterna når fram till huvudmännen så att det i någon högre utsträckning visar sig i elevers och verksamheters resultat. I stället är det viktigt att personal som arbetar med stödjande åtgärder har ett nära samarbete med personal som arbetar med tillsyn så att det finns en gemensam förståelse för huvudmannen, dennes verksamheter, rådande förutsättningar och uppmärksammade brister.

Det måste finnas kunskap om skolväsendet och olika skolformer om stödet ska bli bra

Om ett bra och anpassat stöd ska kunna ges till huvudmän och verksamheter måste det hos en myndighet med regionala kontor finnas kunskap om skolväsendet som system och organisation och även om de skolformer som kan vara aktuella för stödjande insatser. I annat fall anser utredningen att det är omöjligt att föra verksam- hetsnära diskussioner, ställa kritiska frågor och bidra till att hitta rätt åtgärder. Detta överensstämmer med intervjuerna där vikten av kunskap om såväl skolväsendet i sig som om olika skolformer betonades (se avsnitt 9.2.1). Även 2015 års skolkommission disku- terar detta, men menar att myndigheten tillfälligt kan behöva använda sig av experter med sådan kunskap (SOU 2017:35). Ett sådant behov kan givetvis uppstå, men utredningen anser att det i huvudsak måste finnas en grundbemanning med sådan kunskap och kompetens inom myndigheten.

382

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Stöd ska finnas regionalt, men samordnas nationellt

Utredningen föreslår att stöd till förbättringsåtgärder ska förläggas regionalt och erbjudas huvudmän och verksamheter efter genom- förd tillsyn så att de får hjälp att komma tillrätta med upp- märksammade brister i förhållande till kraven i de nationella styr- dokumenten för verksamheterna inom skolväsendet. Beslut från behovsprövad tillsyn kommer med all sannolikhet att i första hand vara utgångspunkten för stöd till förbättringsåtgärder, men även särskild tillsyn ska enligt förslaget kunna ligga till grund för sådant stöd. De stödjande åtgärderna kan innebära att det behövs en för- djupad och breddad analys för att hitta grundorsakerna till bristerna.

Arbetet med stödjande insatser och huvudmannens eget arbete för stabila lösningar och en bättre verksamhet måste få ta rimlig tid i anspråk och som framgår av avsnitt 11.1.2 bedömer utredningen att den löpande tillsynen bör ske cirka vart femte år i stället för vart tredje som hittills varit vanligt. Det innebär att det statliga stödet ska starta så snart som möjligt efter tillsynsbeslutet och vanligen pågå mellan ett och tre år, med olika typer av insatser och uppföljande dialoger och att huvudmannen därefter ska få arbetsro i ett par år innan det åter kan vara dags för tillsyn.

Stöd till förbättringsåtgärder förslås också kunna initieras på annat sätt, t.ex. genom iakttagelser som aggregerats till nationell nivå, eller utifrån en huvudmans egen analys i förhållande till styr- dokumenten.

Stödet kan vara riktat direkt till en huvudman eller dennes verk- samheter, men också bestå i att det t.ex. skapas nätverk mellan olika huvudmän och deras verksamheter, såväl kommunala som enskilda.

Som framgår av avsnitt 11.1.2 föreslås att bestämmelsen om att ett föreläggande ska förenas med vite i vissa fall ska tas bort. Det medför att det inte blir några problem med att den stödjande funk- tionen ger en huvudman stöd i arbetet med förbättringsåtgärder, eftersom tillsynsfunktionen själv avgör om ett föreläggande omedel- bart ska förenas med vite eller om det finns skäl att avvakta. Utred- ningen anser heller inte att det finns risk för att ett eventuellt vitesföreläggande kan uppfattas som att det är den stödjande funk- tionen som inte nått fram. Inom ramen för rådande ansvarsfördelning mellan stat och huvudman är det tveklöst huvudmannen som ansvarar

383

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

för åtgärderna och denne kan, som nämnts ovan, aldrig avhända sig sitt ansvar.

Utredningen anser att förslaget får som konsekvens att sats- ningen Samverkan för bästa skola fasas ut allteftersom pågående projekt slutförs, eftersom den föreslagna uppgiften då ersätter den satsningen, även om den nya uppgiften också kan nå fler huvudmän och deras verksamheter inom skolväsendet. Utredningen vill poäng- tera att avsikten inte är att det i hög grad välrenommerade arbetet från statens sida ska upphöra, men urvalet av skolor till Samverkan för bästa skola utgår bl.a. från tillsynsbeslut, vilket innebär att det blir onödigt med en särskild sådan satsning.

Stödet ska förläggas till samma regionala kontor som tillsynen så att det, till skillnad från i nuvarande myndighetsstruktur, finns reella förutsättningar för ett nära samarbete i syfte att insatserna i sin helhet effektivt och ändamålsenligt ska bidra till ett bättre och mer likvärdigt skolväsende. Uppgifterna i sig bör dock genomföras åt- skilda, åtminstone fram till återföring av tillsynsbeslut.

För att de regionala insatserna ska vara likvärdiga över landet föreslås vidare att det ska finnas en central samordnande funktion som t.ex. tar fram underlag i olika frågor, samverkar med Skolforsk- ningsinstitutet då det behövs underlag utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet och håller samman arbetet i övrigt. Denna funktion bör också inledningsvis få i uppdrag att tillsammans med de regionala kontoren bygga upp verksamheten och skapa en gemen- sam myndighetskultur så att verksamheten redan från start blir lik- värdig över landet.

I avsnitt 11.3 föreslås att det ska inrättas ett institut för profes- sioner i skolväsendet och att institutet ska samarbeta med Skol- myndigheten. Motsvarande förslag lämnas här för Skolmyndig- heten. Avsikten är att de regionala kontoren ska ingå i detta sam- arbete och t.ex. kunna bistå med iakttagelser om behov av kompe- tensutveckling, samverka med institutet när det gäller viss kompe- tensutveckling, bl.a. sådan som riktas till skolchefer och lokala politiker och bidra till att hitta samverkansformer mellan aktörer i regionen och Institutet för professioner i skolväsendet. Om myndigheterna finner det lämpligt kan särskilda råd för samarbete inrättas, vilket kan vara ett sätt att strukturera samarbetet.

384

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Regeringen bör överväga om systemet med nuvarande statsbidrag är bästa vägen till ett bättre skolväsende

Utredningen bedömer även i övrigt att det bör övervägas om en del av de befintliga statsbidragen ska reduceras eller t.o.m. fasas ut till förmån för ett lokalt anpassat stöd till huvudmän och verksamheter. Eftersom satsningarna är politiska prioriteringar och avsatta medel inte har någon inverkan på utredningens förslag i övrigt väljer utredningen att inte lämna förslag om vilka satsningar som bör reduceras eller fasas ut. Av budgetpropositionen för 2018 framgår att regeringen anser att det behövs en översyn för att t.ex. lägga samman eller förenkla de riktade statsbidragen (prop. 2017/18:1, utg.omr. 16, bet. 2017/18:UbU1, rskr. 2017/18:125). Utredningen bedömer dock att det kan behövas ytterligare ett steg där regeringen tar ställning till vilken typ av stöd till huvudmän och verksamheter i skolväsendet som är mest ändamålsenligt och hur statens resurser används mest effektivt.

11.1.4Specialpedagogiskt stöd ska förläggas till de regionala kontoren

Förslag: Specialpedagogiskt stöd ska i huvudsak förläggas regionalt och dels genomföras på huvudmannanivå, dels på verksamhetsnivå och i vissa fall på individnivå. Stöd ska få ges på såväl myndighetens som huvudmannens initiativ. För detta ska det finnas specialpedagogisk kompetens.

Skolmyndigheten ska samråda med de organisationer som företräder personer med funktionsnedsättningar.

Specialpedagogisk kompetens ska finnas vid de regionala kontoren

De allra flesta som utredningen fört samtal med anser att det är en fördel om stöd i specialpedagogiska frågor kan ges av samma myn- dighet som ger stöd i andra frågor (se avsnitt 9.6.2). Även 2015 års skolkommissionen framför att det bör prövas om det är ändamåls- enligt att i en framtida myndighetsstruktur behålla SPSM:s regionala organisation för rådgivning och stöd när det gäller elever med funk- tionsnedsättning. Kommissionen anser att det i stället kan vara en

385

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

fördel att ha en sammanhållen statlig regional myndighetsnärvaro (se avsnitt 6.1.2). Detta har diskuterats tidigare. I början av 1990- talet landade regeringen i att frågorna skulle hanteras i en egen myndighet för att det skulle vara tydligt vem som ansvarade för dessa. Samtidigt poängterades att myndigheten skulle samverka med Skolverkets dåvarande fältkontor, vilket i praktiken inte kom att ske systematiskt. Skolverket skulle dessutom ansvara för vissa frågor som rörde specialpedagogik, vilket innebär att tydligheten kan diskuteras. Senare konstaterades dessutom att någon djupare utred- ning av vilken organisering som var mest ändamålsenlig egentligen inte hade gjorts (se avsnitt 5.3.2).

En gemensam organisering skulle enligt utredningens upp- fattning kunna medföra att synen på specialpedagogik i olika former utvecklas och blir en naturlig och väl synlig del av verksamheten hos såväl myndigheten som huvudmännen. Resultatet av intervjuerna visar att exempelvis de material som finns på SPSM:s webbplats ibland uppfattas som enbart riktade till elever med vissa funktions- nedsättningar, även om det skulle vara bra för många fler elever och barn (se avsnitt 9.6.2). Material och verktyg som tillhandahålls av en statlig myndighet skulle förmodligen användas av fler huvudmän, lärare och förskollärare och gynna fler elevers och barns lärande om det var tillgängligt i ett bredare sammanhang.

Att låta de specialpedagogiska uppgifterna helt ingå i samma myndighet som andra frågor skulle vidare kunna innebära att fler huvudmän, verksamheter, elever och barn får hjälp av särskild kom- petens när det gäller olika typer av stödbehov. Det är också på det sättet stöd i specialpedagogiska frågor organiseras i flertalet av de länder som redovisas i utredningens internationella studie (se kap. 7). Utredningen håller alltså med de intervjuade som framförde att det är mycket viktigt att statligt stöd i specialpedagogiska frågor är känt och lätt att hitta för huvudmän och skolor (se avsnitt 9.6.2).

Vid tillsyn uppmärksammas ofta brister som rör elever i behov av särskilt stöd och elevhälsa. Det kan ibland handla om t.ex. brister när det gäller utredningar eller åtgärdsprogram, men det kan också handla om att huvudmannen eller t.ex. skolan inte har ett tillräckligt bra systematiskt kvalitetsarbete. Det kan också vara en kombination av flera faktorer, vilket innebär att det är en fördel om olika kompe- tenser finns att tillgå i en och samma myndighet.

386

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Exempelvis rektorer och lärare kan också i sina skolor ta emot elever som har en funktionsnedsättning där det behövs särskild hjälp för att anpassa lärmiljön, hitta lämpliga läromedel eller få annan rådgivning som rör undervisningen eller utbildningen i övrigt. Sådant stöd ges av SPSM och det är även fortsatt viktigt med sådant stöd och sådan rådgivning för att en elev eller ett barn ska få en så bra utbildning som möjligt, men det kan ske i en annan organisation som kan ge specifikt stöd utifrån perspektivet att alla elever och barn, oavsett funktionsnedsättning, har rätt till en likvärdig utbild- ning, jämlikhet och delaktighet (se även avsnitt 6.1.2). Utredningen vill betona att ingen elev eller något barn ska behöva hamna i utanförskap beroende på att de inte får de anpassningar eller det stöd de har rätt till under sin utbildning i skolväsendet.

Utredningen föreslår därför att det ska finnas medarbetare med särskild kompetens i specialpedagogiska frågor i Skolmyndigheten. Personer med sådan kompetens ska finnas både på huvudkontoret och de regionala kontoren. Kontoren bör ha medarbetare med olika specialpedagogiska inriktningar, t.ex. hörsel, syn, språkstörning, neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, dyslexi och dyskalkyli. Kontoren kan, precis som i den nuvarande strukturen, behöva sam- arbeta om någon särskild kompetens saknas vid det egna kontoret. Utredningen vill poängtera att avsikten är att kunna bidra med stöd i specialpedagogiska frågor både när det gäller funktionsned- sättningar där det finns få elever och barn och när det gäller funk- tionsnedsättningar eller andra behov av särskilt stöd som omfattar fler elever och barn.

Personalen med specialpedagogisk kompetens kan med fördel dels medverka i stöd till förbättringsåtgärder för att ge bättre effekt på olika nivåer hos en huvudman, dels på annat sätt ge råd och stöd i specialpedagogiska frågor på huvudmanna-, verksamhets- och i specifika fall på individnivå inom skolväsendet.

För utredningen är det självklart och utomordentligt viktigt med ett tydligt och starkt specialpedagogiskt stöd och utredningens av- sikt är att stödet ska få förutsättningar att bli ännu bättre (jfr t.ex. nyttan av SPSM:s stödinsatser, avsnitt 4.3.10), tydligare och mer tillgängligt än för närvarande för alla dem som behöver det.

Utredningen bedömer vidare att det skulle vara utvecklande för medarbetare med specialpedagogisk expertkunskap att i en myndig- het med ett bredare uppdrag få kolleger med andra perspektiv på

387

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

skolväsendet och elever och barn. På samma sätt skulle andra med- arbetare möta det specialpedagogiska perspektivet varje dag och få möjlighet att utveckla sitt kunnande och tänkande när det gäller det perspektivet.

Huvudmannen ska ansvara för att samordna insatser, men

Skolmyndigheten kan bistå

En av regeringen utsedd nationell samordnare föreslår i sitt be- tänkande att det ska bildas 10–15 regionala nav med ett sam- ordningsansvar för elever med dövhet, hörselskada eller språk- störning (SOU 2016:46). Samordning ska enligt förslaget ske mellan stat, landsting och kommun. Som framgår av avsnitt 6.6 var många remissinstanser positiva till detta, men det fanns också de som fram- förde att förslaget måste ställas i relation till andra regionala in- delningar, att samma behov finns för fler elevgrupper och att SPSM skulle kunna klara detta inom ramen för sin organisation.

Utredningen vill i detta sammanhang även peka på huvud- mannens ansvar. Huvudmannen ansvarar för verksamheten och har enligt skollagen ett långtgående ansvar när det gäller särskilt stöd. Utredningen anser dock, precis som ovan nämnda utredning, att det trots det kan behövas stöd för att kunna vidta systematiska åtgärder på huvudmannanivå, i t.ex. lärmiljön på enhetsnivå eller i specifika fall i förhållande till en elev eller ett barn som är i behov av särskilt stöd och där huvudmannen själv inte förmår finna en lösning. Det innebär emellertid enligt utredningens uppfattning inte att en statlig myndighet bör ansvara för samordningen av insatser runt en elev eller ett barn. Den statliga myndighetens medarbetare bör emellertid bidra med råd och stöd till huvudmannen när det gäller vilka huvud- mannen kan behöva samarbeta med och även i samband med möten mellan flera involverade aktörer. Det handlar således snarare om att med specialistkunskap bistå huvudmannen med att bygga upp ett eget system för arbetet med specifikt stöd i förhållande till elever och barn med funktionsnedsättning och särskilt stöd än att ta över det som är huvudmannens ansvar. Utredningen menar att detta är en förändring i arbetssätt och synsätt som bör stärka huvudmäns och verksamheters egen kapacitet, samtidigt som det ska finnas ett stat- ligt specialpedagogiskt stöd att tillgå, dvs. som kan främja huvud-

388

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

mannens arbete med att skapa förutsättningar, såsom t.ex. till- gängliga lärmiljöer och lämpliga stödåtgärder, så att inte elever eller barn kommer i kläm utan får det stöd som de har behov av och rätt till.

Organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning ska även fortsatt har rätt till samråd

För att även fortsatt värna om elever och barn med olika typer av funktionsnedsättning och deras behov av statligt stöd anser utred- ningen att det är centralt att intresseorganisationer inom området får vara samtalspartners till Skolmyndigheten, såväl regionalt som på övergripande ledningsnivå. SPSM har enligt sin instruktion i upp- drag att samråda med sådana organisationer (se avsnitt 4.3). På eget initiativ har SPSM inrättat ett nationellt intresseråd där principiella och strategiska frågor diskuteras och där organisationerna har möjlighet att lyfta ideologiska och intressepolitiska frågor, vilket utredningen uppfattat som mycket positivt.

Utredningen föreslår därför att uppdraget att samråda med organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning ska överföras till Skolmyndigheten. Avsikten är alltså att samråd även fortsatt ska prioriteras (jfr Autism & Aspergerförbundets och FUB:s synpunkter till utredningen, avsnitt 11.1).

11.1.5Styrdokument och prov

Bedömning: Allmänna råd och stödmaterial i olika former bör riktas till samtliga skolformer.

Styrdokument och prov ska föras över till Skolmyndigheten oförändrat, men alla skolformer bör beaktas i arbetet

Uppgifter som rör styrdokument och prov ska enligt utredningens förslag oförändrade föras över till Skolmyndigheten.

När det gäller allmänna råd, kommentarmaterial och annat stöd- material, inklusive implementering av styrdokument, visar emeller-

389

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

tid utredningens resultat att verksamma i t.ex. grundsärskola, gym- nasiesärskola och vuxenutbildning ofta saknar stödjande material som är riktat särskilt till dessa skolformer (se avsnitt 9.1.5). Utred- ningen anser att dessa skolformer ska behandlas likvärdigt med t.ex. grundskola och gymnasieskola. Alla elevers skolgång är lika viktig och lärare bör ha likvärdig tillgång till material som kan stödja under- visningen och utbildningen i övrigt.

Utredningen bedömer därför att allmänna råd och stödmaterial i olika former i högre grad än för närvarande bör riktas till samtliga skolformer i skolväsendet och vill betona att de efter behov även bör finnas i alternativa format.

Implementering av reformer såsom t.ex. läroplansförändringar bör i övrigt oförändrat föras över till Skolmyndigheten. Implemen- tering hör oftast nära samman med styrdokumenten och bör ge- nomföras i anslutning till arbetet med dessa. Det är viktigt att även implementeringsinsatser når ut till och är tillgängliga för alla som är berörda. Det kan också vara lämpligt att insatser som t.ex. konfe- renser eller seminarier anordnas i samarbete med de föreslagna regio- nerna i syfte att berörda, oavsett var i landet de arbetar, ska få goda förutsättningar att delta i den typen av insatser (se avsnitt 9.1.5).

11.1.6Uppföljning och utvärdering

Förslag: Skolmyndigheten ska ansvara för den officiella statisti- ken inom skolväsendet.

Formativa utvärderingar i samband med Skolmyndighetens insatser ska genomföras om myndigheten inte anser att det är obehövligt.

Tema- och systemutvärderingar som dels är till nytta för huvudmän och verksamheter, dels behövs för regeringens reformpolitik ska genomföras på myndighetens eget initiativ eller efter uppdrag från regeringen.

Uppföljningar och utvärderingar ska tillgängliggöras så att de är ändamålsenliga för huvudmännen och deras verksamheter.

390

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Den nationella statistiken ska nå ut bättre

Skolverket ansvarar för den officiella statistiken inom skolområdet (se avsnitt 4.1.2). Utredningen bedömer att statistiken i sak oförändrad ska föras över till Skolmyndigheten. Vikten av att en statistikansvarig myndighet samråder med organisationer som före- träder uppgiftslämnare och också för dialog med användare har framförts under utredningens arbete. Det framgår också av för- ordning att den statistikansvariga myndigheten i vissa fall ska sam- råda med t.ex. företrädare för kommuner (1982:668). Utredningen anser att synpunkten är rimlig och menar att Skolmyndigheten regelbundet bör samråda med t.ex. Sveriges Kommuner och Lands- ting och Friskolornas riksförbund i frågor som rör den officiella statistiken.

Skolkommissionen lämnade förslag om en utveckling av stati- stikens innehåll, bl.a. när det gäller data för elever i behov av särskilt stöd och om ett utvecklat system för resultatuppföljning (se avsnitt 6.1.5). Synpunkter har lämnats under utredningens arbete som inne- bär att det vore värdefullt att utveckla uppföljningen och statistiken när det gäller elever i behov av särskilt stöd. I dagsläget finns inga officiella statistikuppgifter som visar hur många elever som kommer ifråga för extra anpassningar eller särskilt stöd och inte heller om vilka åtgärder som vidtas (SOU 2017:35). Utredningen vill upp- märksamma regeringen på detta, men anser att frågor om vilka data som ska samlas in är något som måste avgöras politiskt innan några sådana förändringar kan beaktas och utredningen lämnar således den delen i det här sammanhanget.

Utredningens resultat visar att den officiella statistiken visser- ligen är känd, men den anses inte lättillgänglig, utan ofta används den sammanställning som Sveriges Kommuner och Landsting gör i stället för den statistik som presenteras på Skolverkets webbsida (se avsnitt 9.4.2). Även OECD (2011, 2015) kom i sina studier av det svenska skolsystemet fram till att statistiken bör vara mer lätt- tillgänglig så att den kan komma till bättre nytta hos huvudmän och i deras verksamheter.

Utredningen föreslår därför att statistik och andra uppföljningar ska presenteras och tillgängliggöras hos Skolmyndigheten på ett sätt som är ändamålsenligt för huvudmännen och deras verksamheter.

391

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Formativa utvärderingar av insatser ska genomföras

Skolverket har ett antal uppdrag från regeringen, uppdrag som denna utredning föreslår ska föras över till Skolmyndigheten. Det handlar t.ex. om styrdokumentsutveckling eller särskilda utvecklingsinsatser till vissa målgrupper. Det är inte alltid självklart hur ett uppdrag ska genomföras och det hinner, enligt utsagor från Skolverket, sällan utprovas med tanke på att det ofta är korta ställtider från det att ett uppdrag kommer från regeringen tills dess att det ska genomföras. Det kan därför vara angeläget att i högre utsträckning än i dag genomföra formativa utvärderingar av myndighetens eget arbete. Det innebär en kvalitetssäkring av statens insatser så att de är ända- målsenliga och bedrivs på ett effektivt sätt. Utredningen anser att det är lämpligt att en myndighet själv genomför sådana utvärde- ringar, precis som en skolhuvudman enligt skollagen ska bedriva ett eget systematiskt kvalitetsarbete. Det kan således finnas skäl för regeringen att överväga nogsamt när den behöver ställa krav på åter- kommande analys, uppföljning eller utvärdering i samband med upp- drag och när arbetet i stället bör ske mer tillitsbaserat (se avsnitt 9.4.2).

Utredningen vill betona att det inte kan anses problematiskt att genomföra den här typen av utvärdering av det egna arbetet, i stället är det många gånger nödvändigt för att se till att arbetet bedrivs med rätt inriktning och, om så inte är fallet, få möjlighet att ändra inrikt- ningen innan det är för sent i förhållande till syftet med insatsen.

Det är dock inte alltid det finns behov av formativ utvärdering. Det beror på uppdragets art och på om det t.ex. handlar om en kor- tare eller mer långsiktig insats.

Utredningen föreslår därför att det ska ingå i Skolmyndighetens uppdrag att genomföra formativa utvärderingar i samband med in- satser som myndigheten ansvarar för om myndigheten inte anser att det är obehövligt.

Temautvärderingar av särskilt angelägna områden ska genomföras

För närvarande genomför Skolverket ibland utvärderingar av vissa satsningar på uppdrag av regeringen och utvärderingarna redovisas till uppdragsgivaren. Det förekommer också att Skolverket genom- för egeninitierade utvärderingar inom olika områden, men sådana har minskat i takt med att regeringsuppdragen har ökat (se avsnitt 9.4.2).

392

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Utredningen anser att det är viktigt att det finns utvärderingar av områden som av något skäl är särskilt angelägna. Det kan vara om- råden där det blivit debatt eller där det finns en osäkerhet om hur något fungerar i förhållande till de nationella styrdokumenten. Det kan också handla om vissa målgrupper, exempelvis elever med funk- tionsnedsättning eller elever som behöver särskilda utmaningar, och hur deras undervisning och utbildning fungerar inom särskilt utvalda områden.

Det finns olika sätt att etikettera utvärderingar och dra gränsen mot t.ex. uppföljningar, då det finns olika definitioner och skolor (se t.ex. SOU 2014:12). Utredningen har dock ambitionen att välja ut- tryck och definitioner som bedöms vara enkla och så långt möjligt talar om vad som avses.

Utvärderingar inom särskilt angelägna och tydligt avgränsade områden kan benämnas temautvärderingar. Det finska nationella centrumet för utbildningsutvärdering definierar sådana utvär- deringar som utvärderingar med en viss innehållslig helhet eller ett visst tema (www.karvi.fi).

Under den senaste tioårsperioden har Skolinspektionen inom ramen för sin inspektion genomfört kvalitetsgranskningar som rört vissa områden. Dessa ligger delvis nära det som här avses med tema- utvärderingar. Kvalitetsgranskningar genomförs ofta i 20–30 skolor och resultaten återförs främst till dessa skolor, även om det är möj- ligt även för andra att ta del av kvalitetsgranskningsrapporter.

Målet med kvalitetsgranskningarna är enligt Skolinspektionen en bättre undervisning på de granskade skolorna med fokus på ele- vernas kunskapsresultat (www.skolinspektionen.se). Den delen menar utredningen i stället ska lösas genom tillsyn och stöd till för- bättringsåtgärder (se avsnitt 11.1.2 och 11.1.3).

Skolinspektionen anger vidare på sin webbsida att en strävan är att beskriva framgångsfaktorer i kvalitetsgranskningsrapporterna och lyfta fram goda exempel så att fler kan dra nytta av positiva erfarenheter. Det görs dock inte i någon högre utsträckning om man inte själv deltagit i granskningen (se avsnitt 9.3.1). Däremot tar många, enligt Skolinspektionens egen utsago, del av råd och väg- ledning som emanerar ur kvalitetsgranskningarna. Det är självfallet positivt, men är inte detsamma som att själv ta del av, reflektera över och lära av kvalitetsgranskningar som genomförts på t.ex. andra skolor eller förskolor.

393

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Det bör nämnas att Skolinspektionen framfört att deras egna uppföljningar visar att kvalitetsgranskningar leder till utveckling i skolväsendet. Det resultatet överensstämmer med vad utredningen kommit fram till eftersom frågorna enligt uppgift från Skolinspek- tionen har ställts till huvudmän och verksamheter som deltagit i sådana granskningar. Utredningen anser emellertid att det inte är effektivt att lägga stora statliga resurser på en verksamhet som inte brett och i nämnvärd utsträckning når ut till huvudmän och verk- samheter.

Utredningen förslår därför att Skolmyndigheten ska ha i uppdrag genomföra temautvärderingar som bör ha en nationell utgångspunkt så att många i skolväsendet ges bättre förutsättningar att ta del av och använda sig av resultaten för att reflektera över och vid behov kunna göra förbättringar i sin egen verksamhet. Syftet är att elever och barn ska få en så bra utbildning som möjligt. Skolmyndigheten bör på eget initiativ få välja aktuella teman, men regeringen bör när det är särskilt angeläget också kunna ge myndigheten uppdrag om någon temautvärdering. Temautvärderingarnas resultat ska presen- teras lättillgängligt och så att de är användbara för huvudmän och verksamheter inom skolväsendet. De bör samtidigt vara utformade så att de kan vara ett av flera underlag för regeringens policyutveck- ling och reformarbete inom utbildningsområdet.

Systemutvärderingar ska genomföras

Tidigare har det genomförts större utvärderingar av det svenska skolväsendet, t.ex. nationella utvärderingar av grundskolan, den senaste 2003 (Skolverket 2003b). Den nationella utvärderingen gav en bild av grundskolans utveckling och behandlade såväl ämnen som värdegrundsfrågor. Sedan dess har något liknande inte genomförts, även om möjligheten finns, åtminstone med utgångspunkt i det uppdrag Skolverket har om uppföljning och utvärdering (se avsnitt 4.1.2). En sådan utvärdering kan benämnas systemutvärdering och innebära att utbildningssystemet som helhet eller ett visst delområde är föremål för utvärderingen (www.karvi.fi).

Det bör nämnas att i betänkandet Likvärdigt, rättssäkert och effektivt föreslås att Skolverket ska få i uppdrag att ta fram ett system för kunskapsutvärdering över tid. Än så länge har regeringen

394

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

inte gått vidare med det förslaget och utredningen gör ingen vär- dering av det, men det finns självfallet olika alternativ när det gäller större utvärderingar av det svenska skolväsendet (SOU 2016:25). Vidare framgår av betänkandet Ramverk för utvärdering av skolan – för bättre överblick och styrning att det under andra hälften av 1900- talet i stort sett saknats summativa reformutvärderingar på skolans område, dvs. utvärderingar av förändringar av bärande delar av skolsystemet. I betänkandet föreslås därför att ett nationellt ram- verk bör fastställas för utvärdering av skolan (SOU 2014:12). Ram- verket skulle enligt förslaget bl.a. innehålla de delar av systemet som skulle utvärderas under t.ex. en treårsperiod och visa vilken roll utvärderingen skulle ha i samband med större reformer. Regeringen har inte heller gått vidare med detta förslag och utredningen avser inte att ta upp förslaget om ramverk på nytt. Däremot vill utred- ningen betona vikten av att veta hur skolsystemet fungerar i förhållande till hur det är tänkt att det ska fungera, dvs. utredningen anser att den nationella systemutvärderingen av skolväsendet be- höver tydliggöras och bli mer synlig än för närvarande. Med ut- trycket systemutvärdering avses här såväl utvärdering av hela eller delar av det befintliga skolsystemet som utvärdering av större refor- mer, dvs. förändringar inom skolväsendet.

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvär- dering (IFAU) har sedan några år tillbaka i uppgift att utvärdera effekter av reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet (2007:911). Olika typer av utvärderingar kan tolkas på olika sätt och exakta avgränsningar kan inte alltid göras. Vid en intervju med medarbetare vid IFAU framkom att den myndigheten gör tolk- ningen att effektutvärderingar kräver kontrollgrupper. Ekonomi- styrningsverket (ESV, 2006) anger dock att det finns olika typer av effektutvärdering och att sådana utvärderingar kan genomföras antingen med eller utan kontrollgrupp. En effektutvärdering kan också genomföras antingen med kvantitativ eller kvalitativ metod.

Det är således inte möjligt att dra någon skarp gräns mellan de båda myndigheternas utvärderingsuppdrag och det ligger heller inte inom ramen för utredningens uppdrag att överväga förändringar av IFAU:s uppdrag. Det kan dock konstateras att IFAU:s uppdrag endast innefattar effektutvärderingar inom utbildningsområdet och att de i praktiken oftast är kvantitativa till sin karaktär och innehåller

395

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

kontrollgrupper. Skolmyndighetens utvärderingsuppdrag däremot är och bör även fortsatt vara bredare.

Utredningen föreslår därför att Skolmyndigheten ska ha i upp- drag att genomföra systemutvärderingar av skolväsendet och sådana bör i hög grad få genomföras på myndighetens eget initiativ. Av- gränsningen mot IFAU:s uppdrag bör ta sin utgångspunkt i att den myndighetens uppdrag endast innefattar effektutvärderingar.

Det finns även andra aktörer som genomför utvärderingar inom skolområdet. Det kan t.ex. vara Statskontoret eller en kommitté. Förslaget hindrar inte att regeringen i vissa fall, exempelvis när Skol- myndigheten varit starkt involverad i genomförandet av en reform, kan anse det lämpligare att lägga ett utvärderingsuppdrag på en annan aktör än Skolmyndigheten.

Internationella studier ska ingå i Skolmyndighetens uppdrag

När det gäller internationella studier, som Skolverket ansvarar för i befintlig organisation, bl.a. PISA, TIMSS och TALIS, vill utred- ningen för tydlighets skull framföra att denna uppgift föreslås över- föras oförändrad till Skolmyndigheten.

11.1.7Nationellt resurscentrum för vissa funktionsnedsättningar

Förslag: Vid Skolmyndigheten ska det finnas ett nationellt resurscentrum för i första hand elever och barn som har

•dövblindhet,

•blindhet eller synskada och ytterligare funktionsnedsättning,

•dövhet eller hörselskada och ytterligare funktionsnedsättning, och

•grav språkstörning.

Om det finns ett identifierat behov av en utredning som avser särskilt stöd som av resurscentrumet inte bedöms kunna lösas av

396

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

huvudmannen ska resurscentrumet få genomföra sådana utred- ningar.

Kurser i metoder, arbetssätt och andra aktiviteter inom ramen för utbildningen i förhållande till vissa funktionsnedsättningar ska erbjudas till verksamma inom skolväsendet. Kurser med anknytning till utbildningen som riktar sig till elever, barn och vårdnadshavare ska erbjudas. Huvudmannen för den aktuella verksamheten i skolväsendet ska hållas informerad när sådana kurser erbjuds.

Det nationella resurscentrumet ska stödja huvudmännen för specialskolorna och bidra till samverkan dem emellan.

Det behövs nationellt statligt stöd för specifika funktionsnedsättningar

Det finns elever och barn numerärt få till antalet, som har en sådan funktionsnedsättning att specifikt stöd i förhållande till funktions- nedsättningen inte går att få på den aktuella enheten eller genom huvudmannens egen försorg. Tillgången till specialpedagogisk spets- kompetens är låg för dessa s.k. promillegrupper, dvs. elev- eller barn- grupper med en funktionsnedsättning som förekommer ytterst sällan, och det kan vara omöjligt för huvudmannen att såväl rekrytera som behålla den kompetens som behövs (se avsnitt 9.6.1).

Det kan även finnas elever eller barn med andra funktions- nedsättningar, eller kombinationer av funktionsnedsättningar, där det är svårt för huvudmännen att själva ha tillgång till det specifika stöd som behövs och där det därför kan behövas stöd från någon annan.

I utbildningen ska hänsyn tas till alla elever och barns olika behov och de ska ges stöd och stimulans så att de kan utvecklas så långt som möjligt (1 kap. 4 § skollagen). Det innebär att elever och barn har rätt till stöd oavsett funktionsnedsättning. Det är viktigt att, som nämnts tidigare, komma ihåg att huvudmännen i enlighet med skollagen och andra författningar har ett långtgående ansvar för att se till att alla elever och barn får det stöd och den stimulans som behövs. Utredningen anser trots detta att det i specifika fall måste vara ett gemensamt ansvar för huvudmän och en statlig skol- myndighet att se till att det stöd som behövs också finns att tillgå. Det handlar om specialpedagogisk spetskompetens, men det kan

397

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

också vara kompetenser som kompletterar varandra i förhållande till olika funktionsnedsättningar. Detta är i sig inget nytt.

För promillegrupperna finns det fyra nationella resurscentrum inom SPSM. Av myndighetens instruktion framgår att det ska finnas resurscentrum (2011:130). Organiseringen i övrigt har bestämts av myndigheten själv. För att nämnda elever och barn ska få goda för- utsättningarna för sitt lärande är det viktigt att funktionen finns kvar och utredningen föreslår därför att ett nationellt resurscentrum för i första hand promillegrupperna ska finnas i Skolmyndigheten. Ett nationellt resurscentrum ska med viss restriktivitet även kunna bistå med stöd till elever och barn med andra funktionsnedsättningar eller enbart dövhet, hörselskada, blindhet eller synskada, även om hu- vudmän och verksamheter i de allra flesta fall bör kunna få hjälp via den specialpedagogiska kompetens som föreslås finnas vid regionala kontor.

Personer med specialpedagogisk spetskompetens kan också vara en tillgång i myndighetens olika uppgifter i syfte att uppmärksamma elevgrupper med funktionsnedsättningar och deras behov t.ex. i samband med att utarbeta eller uppdatera styrdokument och stöd- material eller i samband med utvärderingar.

Det nationella resurscentrumet ska få genomföra utredningar

Hittills har nationella resurscentrum inom SPSM haft i uppgift att erbjuda specialpedagogisk utredning för elever och barn med vissa funktionsnedsättningar. Detta uppdrag har funnits sedan länge, är generellt och har inte anpassats efter skollagen som trädde i kraft 2011 och de förändringar som avser t.ex. extra anpassningar, rek- torns ansvar för utredning och särskilt stöd (3 kap. 5 a–8 §§ skol- lagen). Detta har uppmärksammats av representanter för SPSM (se avsnitt 9.6.2) och utredningen gör i huvudsak samma bedömning.

Utredningen anser, i likhet med vad som framkommit under utredningens arbete, att det är en märklig konstruktion om ett re- surscentrum vid en skolmyndighet ska erbjuda ospecificerade spe- cialpedagogiska utredningar, dvs. det kan vara andra än de som krävs för att kunna erbjuda elever och barn ett så väl anpassat stöd som möjligt (se avsnitt 9.6.1). Det är viktigt, såväl för de elever och barn som här avses som för andra elever och barn, att en utredning görs

398

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

så tidigt som möjligt så att eleverna och barnen får goda förut- sättningar för sitt lärande och får sina rättigheter tillgodosedda.

Det kan finnas situationer där huvudmannen inte har de kunska- per som krävs för att på egen hand genomföra sådana utredningar. Det torde främst gälla promillegrupperna där det kan vara näst intill omöjligt för huvudmän som ytterst sällan möter en elev med t.ex. blindhet eller dövhet och ytterligare funktionsnedsättning att själv tillhandahålla den kompetens som krävs för att göra en korrekt utredning. Likaså kan det gälla elever och barn med enbart dövhet, hörselskada, blindhet eller synskada. Det kan också finnas andra funktionsnedsättningar eller svårigheter där huvudmannen behöver hjälp med en utredning och det ska då, efter myndighetens bedöm- ning, vara möjligt att få sådan hjälp.

Utredningen föreslår därför att det nationella resurscentrumets uppgift ska moderniseras och tydliggöras så att centrumet, efter en bedömning av om huvudmannen och skolan eller förskolan inte på egen hand kan genomföra en utredning, ska få genomföra en sådan utredning som rektorn ansvarar för enligt skollagen eller en ut- redning som kan behövas för att barnets behov av stöd och stimulans ska kunna tillgodoses i förskolan i enlighet med vad som anges i läroplanen för förskolan (Lpfö 98). Det kan innebära att resurs- centrumet genomför hela utredningen, men det kan också innebära att centrumet bistår huvudmannen och skolan eller förskolan i samband med att en utredning genomförs. Det bör vara huvud- mannen som initierar behovet av en sådan utredning, men Skol- myndigheten bör tydligt informera huvudmännen om möjligheten att få stöd och hjälp med detta.

Det nationella resurscentrumet ska erbjuda kurser

Nationella resurscentrum inom SPSM informerar och utbildar lärare, annan personal och vårdnadshavare och medverkar i kom- petensutveckling som anordnas av andra aktörer (se avsnitt 4.3). Det är enligt utredningen viktigt att det finns tillgång till relevant infor- mation och utbildning i förhållande till vad som behövs för alla elevers och barns lärande. Det kan också vara nödvändigt att en statlig skolmyndighet tar ansvar för att anordna relevanta kurser, i

399

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

förhållande till specifika funktionsnedsättningar, som tar sin ut- gångspunkt i läroplaner och kursplaner. Det kan inte anses självklart att t.ex. universitet och högskolor eller andra aktörer på eget initiativ tillhandahåller sådana kurser. Det kan också vara relevant att med- verka i kurser som anordnas av andra aktörer.

Lärare, förskollärare eller annan personal i skola, förskola, fritids- hem och vuxenutbildning kanske får en elev eller ett barn i sin verk- samhet med någon sådan specifik funktionsnedsättning som be- skrivs här en gång eller några få gånger under sitt yrkesliv. Det inne- bär att det kan behövas en mycket konkret kurs i metoder, arbetssätt och bemötande i förhållande till en viss funktionsnedsättning och med utgångspunkt i dels olika ämnen eller ämnesområden, dels andra aktiviteter inom ramen för utbildningen. Utredningen anser, i likhet med vad som framkommit genom intervjuer (se avsnitt 9.6.1), att det är nödvändigt att sådana specifika kurser hålls av personer med spetskompetens inom respektive funktionsnedsättnings- område och sådan ska enligt utredningens förslag finnas inom Skol- myndigheten.

I SPSM:s regi anordnas även kurser för elever, barn och vårdnads- havare. Kurser som riktar sig till elever och barn anordnas dels, när det gäller teckenspråk, enligt instruktionen (2011:130), dels, när det gäller t.ex. punktskrift, på eget initiativ. Det framgår vidare av instruktionen att resurscentrumet ska informera och utbilda vård- nadshavare. Kurserna kan vara väldigt specifika till sitt innehåll, men det kan också vara bredare kurser med olika typer av föreläsningar och möjligheter för vårdnadshavare att umgås och utbyta erfaren- heter (www.spsm.se). Utredningen anser att det finns skäl som talar för att en skolmyndighet anordnar vissa kurser för elever, barn och vårdnadshavare, men anser att sådana kurser alltid ska ha en tydlig koppling till utbildningen. Det naturliga vore i och för sig att huvud- mannen tog detta ansvar, men utredningen bedömer att det, när det gäller promillegrupperna, knappast finns eller går att rekrytera erforderlig kompetens och det är viktigt att elever och barn får förut- sättningar att t.ex. kommunicera eller läsa på det sätt som han eller hon behöver och få stöd i att nå så långt som möjligt i sitt lärande.

Utredningen anser därför att det nationella resurscentrumet på motsvarande sätt som i tidigare organisation ska erbjuda kurser till verksamma inom skolväsendet. Kurser som riktar sig till elever och

400

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

barn kan behövas i specifika fall, t.ex. i teckenspråk eller punktskrift, och bör med fördel knytas till kurser för verksamma i skolväsendet.

Utredningen anser också att den statliga skolmyndighetens an- svar för kursverksamhet till vårdnadshavare ska tydliggöras så att sådana kurser helt inriktas på det som avser utbildningen i skolan och förskolan och hur vårdnadshavare kan stödja sitt barn i arbetet i skolan eller förskolan. Kurserna ska ses som ett komplement till verksamhetens ordinarie samverkan med hemmet enligt respektive skolforms läroplan och alltså inte ersätta t.ex. skolans och lärarens skyldighet att ha dialog om elevens skolsituation med föräldrar (se t.ex. Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011).

Skolmyndigheten bör skapa tydliga rutiner för hur inbjudan till kurser görs och huvudmannen ska hållas informerad bl.a. med tanke på att det råder skolplikt i de obligatoriska skolformerna (7 kap. 2 § skollagen) och att elever har rätt till ett visst mått undervisning under sin skoltid (t.ex. 10 kap. 5 §, 12 kap. 5 §).

Utredningen anser däremot att det inte längre ska vara reglerat i en instruktion att myndigheten ska medverka i kompetens- utveckling. Det finns inget som hindrar att myndigheten gör detta, men det bör vara myndigheten som avgör om det är lämpligt att medverka i kompetensutveckling när det gäller såväl det special- pedagogiska området som andra områden inom ramen för Skol- myndighetens uppdrag. Med nuvarande skrivning kan de som an- ordnar kompetensutvecklingen i det närmaste ställa krav på med- verkan, så länge kompetensutvecklingen håller sig inom det aktuella området.

När det gäller själva funktionsnedsättningen, dvs. utan koppling till skolväsendets verksamheter och uppdrag, utgår utredningen från att andra aktörer, t.ex. inom landstingen, tar ansvar för att vårdnads- havare och barn får den hjälp och det stöd som behövs.

Resurscentrumet ska stödja huvudmän för specialskolor

I avsnitt 11.2 föreslås att de kommuner där specialskolorna är be- lägna ska bli huvudmän för specialskolorna. Skälen utvecklas där.

För att säkerställa specialskolornas karaktär och deras fortsatta utveckling för målgruppernas bästa kan det behövas specifikt statligt

401

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

stöd. En central del är lärmiljön. Utredningen anser att det kan behövas stöd för att anpassa en lärmiljö och verksamhetsmiljö i övrigt för elever med t.ex. dövhet eller hörselskada så att den även framgent är funktionell och bidrar såväl till lärande mot utbild- ningens mål som till personlig utveckling i övrigt. För den nämnda elevgruppen handlar det bl.a. om teckenspråksmiljöer, teknisk ut- rustning och ljuddämpande åtgärder. För elever med blindhet, syn- skada eller grav språkstörning handlar det om andra nödvändiga och underlättande anpassningar av verksamhetsmiljön.

Med den föreslagna förändringen av huvudmannaskapet är det lämpligt att staten på ett särskilt och uttalat sätt tar ansvar för att stödja skolformen och de nya huvudmännen. Det har framkommit farhågor under utredningens arbete som bl.a. innebär att special- skolan skulle ”försvinna” om en kommun tog över. Det har också framförts att det är mycket viktigt att rektorer, lärare och annan personal vid specialskolorna får mötas och utbyta erfarenheter efter- som de är så få totalt sett. Personal vid specialskolorna har en oro för att detta skulle försvinna om verksamheten blev en liten del av en kommunal huvudmans verksamhet (se avsnitt. 9.7.1).

Specialskolorna kan inte försvinna med enbart ett förändrat hu- vudmannaskap, eftersom det är reglerat i skollagen att det ska finnas specialskolor (7 kap. 6 §) och det ligger utanför utredningens upp- drag att göra någon förändring när det gäller själva skolformen och befintliga skolor. Utredningen har ändå förståelse för den oro som framförts, en reaktion som inte är ovanlig vid en större förändring, men som för den skull inte ska nonchaleras. Utredningen vill i stället betona vikten av ett statligt uppdrag i syfte att i den mån och så länge det behövs främja en kvalitativt god, likvärdig och ändamålsenlig utbildning i specialskolorna. Det har framförts till utredningen att det är viktigt att stöd och viss samordning förläggs nationellt så att specialskolorna på så sätt får förutsättningar att samverka.

Utredningen föreslår därför att det nationella resurscentrumet ska stödja lägeskommuner och specialskolor och även bidra till att samverkan mellan specialskolor och mellan huvudmän för special- skolor kommer till stånd. Detta gäller självfallet alla specialskolor och avser alla elever som får sin utbildning där. Det finns inget som hindrar att det nationella resurscentrumet samverkar med de före- slagna regionala enheterna inom myndigheten, t.ex. när det gäller nätverksträffar eller liknande.

402

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

11.1.8Produktion och anpassning av läromedel för vissa elevgrupper – där det inte finns någon marknad

Förslag: Skolmyndigheten ska anpassa och svara för produktion av läromedel för elever med funktionsnedsättning, elever i same- skolan och enligt uppdrag från regeringen för andra elever i den mån det inte finns läromedel att tillgå.

Bedömning: I arbetet bör experter anlitas med kunskap om dels aktuell funktionsnedsättning eller samers språk och kultur, dels ämne eller ämnesområde som läromedlet avser.

Staten måste ta ansvar för viss läromedelsproduktion

Vissa elev- och barngrupper behöver alldeles speciella läromedel, så speciella att det inte finns någon öppen marknad som har möjlighet att tillhandahålla sådana.

Inom skolväsendet saknas det i hög utsträckning läromedel som vänder sig till elever och barn med vissa funktionsnedsättningar och till elever i sameskolan (se avsnitt 9.6.3, 9.9.3). Det innebär att lärare ofta själva framställer läromedel vilket är tidsödande och det finns skäl att anta att det inte alltid finns möjlighet eller kompetens att se till att läromedlen bygger på forskning eller beprövad erfarenhet. I annat fall är lärarna eller förskollärarna många gånger hänvisade till läromedel som inte är anpassade för elevgruppen eller, när det gäller elever i sameskolan, för svenska förhållanden.

Både SPSM och Sameskolstyrelsen har i uppdrag att svara för produktion och anpassning av läromedel (se avsnitt 4.3.4 och 4.5.4). SPSM har en väl utvecklad sådan verksamhet, medan Sameskol- styrelsen har haft svårt att klara det uppdraget (se kap. 9.6.3 och 9.9.3).

Utredningen bedömer att uppdraget behövs för att det ska finnas läromedel som är anpassade till den verksamhet som avses och de behöver utvecklas av professionella med professionella. Med det menas att det behövs de som är professionella när det gäller att fram- ställa eller anpassa läromedel i allmänhet, men det behövs också de som är professionella när det gäller skolans styrdokument, vissa ämnen eller ämnesområden och en viss funktionsnedsättning eller den samiska kulturen och det samiska språket.

403

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Det har också framkommit att det finns t.ex. yrkesutbildningar inom gymnasieskolan där det behövs läromedel som inte går att finna på läromedelsmarknaden och i det sammanhanget är det själv- fallet viktigt att experter inom aktuellt område involveras i arbetet.

Utredningen föreslår därför att Skolmyndigheten ska ansvara för läromedelsproduktion för elever och barn med funktionsned- sättning, elever i sameskolan och efter uppdrag från regeringen även för andra elever. Vidare bedöms att expertkunskap i förhållande till det aktuella läromedlet alltid måste anlitas. Utredningen anser att det finns såväl effektivitetsvinster som kompetensvinster med att lägga samman läromedelsproduktionen i en myndighet.

11.1.9Hantering av riktade statsbidrag

Förslag: Skolmyndigheten ska hantera statliga stöd och bidrag enligt särskilda föreskrifter eller beslut av regeringen.

Riktade statsbidrag kommer i viss mån att behövas även framöver

Skolverket administrerar på uppdrag av regeringen statligt stöd och bidrag. Utredningen föreslår i avsnitt 11.3 att bidrag som rör kompe- tensutveckling framgent ska administreras av Institutet för profes- sioner i skolväsendet. Skolverket handhar emellertid även stats- bidrag som inte direkt anknyter till kompetensutveckling. Även SPSM har en relativt omfattande statsbidragshantering.

Som framgår av avsnitt 11.1.3 bedömer utredningen att det bör övervägas om en del av de befintliga statsbidragen ska reduceras eller fasas ut till förmån för ett lokalt anpassat stöd till huvudmän och verksamheter. Det framgår vidare av budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1, utg.omr. 16) att regeringen anser att det behövs en översyn för att t.ex. lägga samman eller förenkla de nuvarande riktade statsbidragen.

Även om det kan förväntas bli färre riktade statsbidrag inom skolområdet framöver, så kommer det sannolikt fortfarande att finnas behov av riktade statsbidrag. Utredningen föreslår därför att

404

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Skolmyndigheten ska hantera statliga stöd och bidrag enligt sär- skilda föreskrifter eller beslut av regeringen, som inte hänger sam- man med rena kompetensutvecklingsinsatser.

11.1.10 Tre särskilda organ ska finnas inom Skolmyndigheten

Förslag: Barn- och elevombudet, Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning samt Rådet för dansarutbildning ska som särskilda organ föras över till Skol- myndigheten.

Barn- och elevombudet

Vid utredningens kontakter med företrädare för Barn- och elev- ombudet och Skolinspektionen har det getts uttryck för att rela- tionen mellan ombudet och myndigheten i övrigt bör renodlas och förtydligas. Utredningen delar denna uppfattning och anser att finansieringen av ombudet bör ske genom att det i regleringsbrevet till Skolmyndigheten anges ett specifikt belopp för ombudets verk- samhet.

Det är också utredningens bedömning att det är angeläget att ombudet och övriga berörda funktioner inom myndigheten sam- verkar för att så långt som möjligt tydliggöra relationen och skapa en tydlig gräns dem emellan. Detta är något som i första hand bör åstadkommas genom en dialog.

Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl för att Barn- och elevombudet ska utgöra en egen myndighet, bl.a. eftersom uppdraget endast består av ett begränsat område. Därför föreslår utredningen att ombudet fortsatt ska utgöra ett särskilt organ, inom Skolmyndigheten.

Nämnden för mottagande i specialskolan och Rh-anpassad utbildning

Nämnden för mottagande i specialskolan och Rh-anpassad utbild- ning finns för närvarande i SPSM och har i uppgift att svara för antagningen till specialskolan och viss utbildning som är anpassad

405

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

för elever med rörelsehinder. Enligt utredningens förslag ska special- skolorna få nya huvudmän, nämligen lägeskommunerna där special- skolorna är belägna. Utredningen anser, liksom företrädare för några av de intervjuade lägeskommunerna (se avsnitt 9.7.1), att nämnden fortfarande behövs med tanke på att likvärdiga bedömningar bör göras när det gäller mottagande till bl.a. specialskolan, så att det säkerställs att eleverna får tillgång till rätt skolform.

Utredningen föreslår att nämnden för mottagande i specialskolan och Rh-anpassad utbildning ska vara ett särskilt organ inom Skol- myndigheten med motsvarande uppdrag som organet i dag har som särskilt organ inom SPSM. Nämndens uppdrag föreslås dock an- passas till ett förändrat huvudmannaskap för specialskolan, vilket innebär att nämnden ska ha ett uttalat uppdrag att ange skolplacering för en elev.

Rådet för dansarutbildning

Rådet för dansarutbildning som för närvarande har sin hemvist i Skolverket föreslås med oförändrat uppdrag föras över som särskilt organ till Skolmyndigheten.

11.1.11 Skolväsendets överklagandenämnd

Förslag: Skolmyndigheten ska upplåta lokaler och tillhandahålla kansliresurser till Skolväsendets överklagandenämnd. Nämnden ska i större utsträckning kunna överlåta beslutsrätt till föredragande till anställda i nämndens kansli i syfte att effektivisera beslutsprocessen.

Kansliresurser ska finnas hos Skolmyndigheten och ÖKN ska få delegera mer

Skolväsendets överklagandenämnd är en egen myndighet, men Skol- inspektionen upplåter lokaler och tillhandahåller kansliresurser. Utredningen föreslår att Skolmyndigheten i stället ska upplåta loka- ler och tillhandahålla kansliresurser till nämnden.

406

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Nämnden har i kontakter med utredningen och genom fram- ställan till Utbildningsdepartementet (Skolväsendets överklagande- nämnd 2017) gett uttryck för att nämndens beslutsformer utgör en flaskhals i beslutsprocessen och leder till att många ärenden inte kan avgöras så snabbt som skulle kunna ske om det fanns ökade möjlig- heter för nämnden att delegera beslut till handläggare. I 7 § instruktionen för Skolväsendets överklagandenämnd (2007:948) anges att nämnden får meddela föreskrifter om att ordföranden eller vice ordföranden får avgöra ärenden om överklaganden som är av sådant slag att nämndens vägledande avgöranden kan tillämpas eller som är sådana att de inte behöver avgöras av nämnden. I 8 § anges att nämnden får meddela föreskrifter om att den som utför hand- läggande uppgifter i nämnden får fatta beslut om handläggningen av ett ärende eller avgöra ärenden som är av administrativ art.

Utredningen delar överklagandenämndens bedömning om be- hovet av mer effektiva beslutsformer i nämnden och föreslår därför att instruktionen ska ändras i enlighet med ovan nämnda framställan så att möjligheterna att delegera till handläggare enligt 8 § utökas.

11.1.12 Skolmyndigheten ska vara en styrelsemyndighet

Förslag: Skolmyndigheten ska vara en styrelsemyndighet. Styrelsen ska bestå av högst nio ledamöter som utses av regeringen. I styrelsen ska det finnas representanter för kommunala och enskilda huvudmän i skolväsendet, enhetsnivå inom skolväsendet, näringslivet, universitet eller högskolor och elevorganisationer. Generaldirektören ska ingå i styrelsen men får inte vara ordförande.

Det löpande arbetet i myndigheten ska ledas av en general- direktör.

En styrelse med bred representation ska leda Skolmyndigheten

Skolväsendet är av stort medborgerligt intresse och skolan står allt som oftast i fokus för politiken, både lokalt och nationellt. Elevers skolframgång är betydelsefull för landets utveckling och för hur Sverige står sig i den internationella konkurrensen.

407

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

För att bidra till så goda förutsättningar som möjligt för elever och barns möjligheter i det svenska skolväsendet föreslås att Skol- myndigheten inrättas med ett brett uppdrag som innehåller såväl normerande, kontrollerande som stödjande funktioner. Många av de beslut som kan komma att fattas i myndigheten måste vara väl av- vägda ur olika perspektiv och de ska kunna nå ut till flera olika intres- senter. Många beslut lämpar sig följaktligen för att fattas kollektivt.

Myndigheten kommer genom sitt arbete att ha påverkan på kom- muner och den kommer sannolikt att hantera en hög grad av transfe- reringar och vara kunskapsproducerande.

Regeringen anser att ledningsformen för den typen av myndig- heter bör vara en styrelse som är ansvarig för myndigheten inför regeringen (se avsnitt 3.1.2).

Utredningen föreslår därför att Skolmyndigheten ska vara en styrelsemyndighet med ledamöter som representerar intressenter för skolväsendet i ett brett perspektiv. Ledamöterna förslås utses av regeringen och företräda kommunala och enskilda huvudmän inom skolväsendet, enhetsnivån inom skolväsendet, näringslivet, univer- sitet eller högskolor och elevorganisationer. För att det ska finnas en bred representation samtidigt som styrelsen enkelt ska kunna föra konstruktiva diskussioner bör antalet ledamöter uppgå till högst nio.

Det bör nämnas att det i dagens insynsråd för Statens skolverk ingår riksdagsledamöter. Insynsrådet har ingen beslutande funktion och det är därför möjligt. Av regeringsformen (1974:152) framgår dock att ingen myndighet, vare sig riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller en kommun eller som rör tillämpning av lag. Riksdagen får heller inte fullgöra förvaltningsuppgifter i vidare mening än vad som framgår av grundlagen eller riksdagsordningen (12 kap. 2–3 §§). Eftersom styrelsen är myndighetens beslutande organ innebär dessa bestäm- melser att det inte är möjligt att riksdagsledamöter är representerade i denna.

Det löpande arbetet i myndigheten föreslås ledas av en general- direktör som också i sedvanlig ordning föreslås vara ledamot i styrelsen. Generaldirektören kan i sitt arbete, som kommer att vara mångfacetterat och komplext och därför kräva en stark ledning, få stöd av styrelsen som också svarar för myndigheten inför rege- ringen.

408

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

11.2Specialskolor ska ha skolhuvudmän som inte är en statlig skolmyndighet med andra uppgifter

Förslag: De kommuner där specialskolorna är belägna, dvs. Här- nösands, Lunds, Stockholms, Umeå, Vänersborgs och Örebro kommuner ska vara huvudmän för specialskolorna. Ett särskilt statsbidrag ska utgå för att bedriva verksamheten, som komple- ment till den bestämda avgiften från varje elevs hemkommun.

Kommunerna ska vara huvudmän för förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola och ansvara för elevhemsboende i den utsträckning det behövs.

Beslut om mottagande i specialskolan och hur skolplikten kan fullgöras ska hanteras av Skolmyndigheten.

Beslut om upphörande av skolplikten och rätten att fullgöra skolgång i specialskolan efter skolpliktens upphörande ska ligga på huvudmannen.

Barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller av andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan ska tas emot i specialskolan om de har dövblindhet eller annars har synskada och ytterligare funktionsnedsättning, har dövhet eller hörselskada eller har en grav språkstörning. Bestämmelser i skol- förordningen ska ändras som en konsekvens av detta.

Bedömning: Ett alternativ till utredningens förslag är att in- rätta en statlig myndighet som får i uppdrag att vara huvudman för specialskolorna.

Specialskolans lärmiljöer och rätten till teckenspråk

–nödvändigt och viktigt

Frågor om specialskolans tillhörighet i en statlig myndighet har ställts i samband med intervjuerna med utgångspunkt i att det skulle kunna finnas skäl att överväga om den ordning med ett statligt hu- vudmannaskap som har gällt i 80 år, även om det har organiserats lite olika (se avsnitt 5.3), fortsatt är ändamålsenlig. Det handlar alltså om att specialskolan har ett annat huvudmannaskap än de flesta andra skolformer och för- eller nackdelar i förhållande till det.

Resultatet av utredningens arbete visar att det finns olika upp- fattningar om staten fortsatt bör vara huvudman för specialskolan

409

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

eller om det bör vara kommunerna som tar över huvudmannaskapet och blir huvudmän för denna skolform precis som för övriga skol- former i skolväsendet, utom sameskolan.

Staten har hittills bedömt att specialskolan är så speciell att det behövs ett statligt huvudmannaskap. Utredningen har dock inte hittat några utvecklade argument för den bedömningen (avsnitt 5.3).

Det har framkommit synpunkter från Sveriges Dövas Riks- förbund (2018a) om att specialskolan har tydliga likheter med same- skolan när det gäller språklig och kulturell minoritet, vilket talar för att behålla specialskolan i en statlig myndighet. Utredningen kan visserligen se likheter, men det finns också en viktig skillnad. Samer- na är ett urfolk med ett folkvalt organ och särskilda lagstadgade rättigheter i förhållande till detta. Samerna är också erkänt som ett folk i grundlagen (1 kap. 2 § regeringsformen). Det kan alltså inte jämföras med elever med dövhet eller hörselskada som på grund av sin funktionsnedsättning har rätt att få sin utbildning i en särskild skolform. Den gruppen är inte formellt sett ett folk eller en mino- ritet som omgärdas av lagstiftning i förhållande till det.

Av språklagen (2009:600) framgår emellertid att det allmänna har ett ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket. Den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska också ges möjlighet att lära sig, utveckla och an- vända det svenska teckenspråket (9 § och14 § punkt 2 språklagen). Utredningen vill slå fast att det är centralt att denna ramlag följs, både nu och i framtiden, och detta gäller självfallet i de förslag som läggs och som rör elever och barn med dövhet eller hörselskada eller andra elever och barn som är i behov av teckenspråk.

En annan organisation, Hörselskadades Riksförbund (2018), har i en skrivelse till utredningen framfört att eftersom detta är en liten grupp elever måste staten säkerställa att upparbetad kunskap och kompetens bibehålls och utvecklas i syfte att eleverna ska få en lik- värdig utbildning. Utredningen håller med om detta, men anser att det inte med självklarhet innebär att den bästa lösningen är att bevara befintliga strukturer, utan även andra alternativ och vad de skulle innebära i förhållande till elevernas rättighet att få en god och likvärdig utbildning måste övervägas.

Det finns elever från 134 kommuner i specialskolan totalt sett läsåret 2017/18 och andelen elever från andra kommuner än läges- kommunen utgör drygt hälften, medan den andra hälften således

410

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

kommer från den kommun där skolan är belägen. I sammanhanget bör det nämnas att det genom samtal med utredningen har fram- kommit att en del familjer har flyttat till orten för att specialskolan finns där. Det innebär dock fortfarande att dessa är kommunens medborgare.

En skola avviker från detta och det är Östervångskolan i Lund där cirka 90 procent av eleverna kommer från andra kommuner. Det kan antas bero på att avstånden i området är korta och att det är enkelt att dagpendla till skolan även om den ligger i en annan kommun.

Antalet elever i elevhemsboende har också sjunkit över tid och läsåret 2017/18 var det cirka 10 procent av eleverna som hade sådant boende (se avsnitt 4.3.6).

Utredningen anser mot bakgrund av detta att det finns skäl att överväga om staten ska anordna utbildning för elever där, generellt sett, ungefär hälften faktiskt är folkbokförda i den kommun där skolan är belägen.

Specialskolan är, precis som andra skolformer, lagreglerad och har egna läro- och kursplaner som riktar sig till elever med vissa funktionsnedsättningar. Detta är en given utgångspunkt för den här utredningen, liksom att övrig reglerad verksamhet i anslutning till specialskolorna i form av förskoleklass, fritidshem och elevhem ska var kvar. Det har framförts synpunkter till utredningen som innebär att det inte är någon garanti för en verksamhet att den är lagstadgad, eftersom lagar går att ändra. Utredningen vill därför betona att det finns ingen annan avsikt med förslagen i det här betänkandet än att specialskolan ska vara kvar som skolform. Det ingår heller inte i utredningens uppdrag att göra förändringar när det gäller special- skolans målgrupper. Det är i stället angeläget att betona vikten av de specifika lärmiljöerna och verksamhetsmiljöerna i övrigt, t.ex. de teckenspråkiga miljöerna, för att eleverna ska få möjligheter att ut- veckla teckenspråket tillsammans med andra med samma språk i syfte att det ska finnas fullgoda möjligheter till kommunikation. Det kan vara i klassrummet och på fritidshemmet, men också i matsalen och på elevhemmet. Av en tidigare utredning av teckenspråkets ställ- ning framgår att överföringen av tecknat språk från generation till generation till övervägande delen sker i samspel med andra tecken- språkiga i teckenspråkiga miljöer och främst i skolmiljön (SOU 2006:54). På samma sätt är det viktigt att det även fortsatt finns anpassade miljöer för elever med blindhet eller synskada, där de

411

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

exempelvis får möjligheter att utveckla punktskrift eller får syn- tolkning där så behövs. Det är också viktigt för elever med grav språk- störning att få väl anpassad hjälp med att utveckla språket och kom- municera med andra. Det kan handla om teckenspråk, men också andra typer av kommunikation. Det finns även elever med kombina- tioner av funktionsnedsättningar som kräver väl anpassade miljöer.

Av den internationella studien framgår att i Danmark och Norge har specialskolan ett regionalt eller kommunalt huvudmannaskap (se kap. 7). Det har enligt ovan nämnda organisationer lett dels till att skolor lagts ned, dels till att möjligheten att utveckla sitt språk inte längre är likvärdig då det inte avsätts särskilda resurser för detta. Det finns alltså farhågor för att något liknande skulle uppstå i Sverige om utredningen skulle föreslå ett kommunalt huvudmannaskap – far- hågor som ska övervägas noga och tas på allvar. Av SOU 2016:46 framgår emellertid att grundprincipen i Norge och Danmark och i flera andra länder är att eleverna ska få det stöd som behövs i grund- skolor eller motsvarande, dvs. inte i särskilda skolor som special- skolor.

Utredningen vill i sammanhanget vara tydlig med att det ligger utanför uppdraget att överväga så långtgående förändringar som att samtliga kommuner skulle bli nya huvudmän för specialskolan. Det finns inte specialskolor i alla kommuner och utredningen utgår som nämnts ovan från att skolformen och skolorna ska kvarstå intakta. Utredningen konstaterar därför att undervisningen i Norge och Danmark inte är jämförbar med undervisningen i specialskolor i Sverige, eftersom systemet med skolformer och styrdokument för olika målgrupper skiljer sig åt mellan länderna.

Lägeskommunerna ska ta över specialskolorna, men med statligt stöd

Utredningen har övervägt olika alternativ när det gäller huvud- mannaskapet för specialskolan. Det centrala är att eleverna ska få en bra utbildning som är likvärdig med övrig utbildning i skolväsendet och ges förutsättningar att nå goda resultat.

Alla elever har samma rättigheter och lika värde och det ska finnas respekt för barnet i alla sammanhang (se avsnitt 2.2). Med det i beak- tande skulle man kunna säga att respekt för barnet innebär en skolgång för elever med liknande funktionsnedsättning i egna skolor

412

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

i avskildhet och med en egen kultur som får växa och utvecklas. Man skulle också kunna säga att det i uttryck som lika värde, samma rättigheter och respekt för barnet ligger att barnet, alltid utifrån sina förutsättningar, ges goda möjligheter att utvecklas samtidigt som det finns möjligheter till jämlikhet och delaktighet såväl inom en särskild grupp, som i interaktion med andra barn med eller utan funktions- nedsättning. Utredningen föredrar det senare synsättet.

I befintlig struktur där SPSM är huvudman för specialskolan är det vidare problematiskt att en statlig myndighet utövar tillsyn över en annan som dels är skolhuvudman, dels ska stödja både sina egna och andra skolor. Det kan handla om frågor där SPSM har svårt att vara framgångsrik och så har det varit över tid. Det gäller bl.a. elevernas resultat och rätten till extra anpassningar och särskilt stöd (se avsnitt 4.3.11). SPSM har visserligen rättat till brister som uppmärksammats av Skolinspektionen, men sådana har ändå åter- kommit vid nästa tillsynstillfälle (se avsnitt 4.3.11).

Utredningen håller alltså inte med de företrädare inom SPSM som framfört att det är en styrka att ha egna s.k. expertskolor där lärarna bl.a. kan användas som experter till de medarbetare som ger råd och stöd. Andra företrädare har dessutom vittnat om att personal i skolorna inte används på det sättet och heller inte alltid har den kompetens som krävs, utan ansöker om stöd i SPSM på precis samma sätt som andra skolor (se avsnitt 9.7.1).

Som framgår av avsnitt 11.1 föreslås att stöd i specialpedagogiska frågor i framtiden ska hanteras av Skolmyndigheten, vilket det enligt utredningen finns stora fördelar med. Det kan inte nog betonas att stöd i specialpedagogiska frågor ska vara känt, tydligt och tillgängligt för alla som behöver det samtidigt som kompetensen i frågorna ska garanteras. Om Skolmyndigheten skulle bli ny huvudman för special- skolan kvarstår emellertid problemet med dubbla uppgifter för myn- digheten. Det får dessutom bedömas som uteslutet att en huvudman utövar statlig tillsyn över sig själv, vilket ett överförande till Skol- myndigheten skulle innebära. Det är således sammantaget inget alternativ att föra över huvudmannaskapet för specialskolan till Skolmyndigheten.

Ett annat alternativ är att återigen skapa en egen statlig myndig- het för specialskolan. När en sådan myndighet skapades hade spe- cialskolorna var för sig varit egna myndigheter, så det handlade då

413

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

om en sammanslagning i syfte att garantera likvärdighet, kunskaps- utveckling och teckenspråkig miljö i specialskolan (se avsnitt 5.3.5). Den myndigheten lades ner i samband med den förra myndig- hetsöversynen med anledning av otydlig ansvarsfördelning och gränsdragningsproblematik mellan flera myndigheter som arbetade med elever med funktionsnedsättning (se avsnitt 5.3.6). Det ledde dock till andra gränsdragningsproblem – mellan att vara huvudman och statlig myndighet i övrigt (se även avsnitt 4.3.11).

Utredningen kan konstatera att specialskolorna för närvarande i praktiken snarare har ett statligt regionalt än ett statligt nationellt huvudmannaskap inom SPSM. Det innebär att huvudmannen, SPSM, ansvarar för verksamheten på orter där det finns special- skolor, eller från närliggande orter. På samma orter finns kom- munala huvudmän, som däremot då inte ansvarar för alla offentliga skolor belägna i kommunen, trots att i genomsnitt cirka 50 procent av eleverna i specialskolorna kommer från kommunen. På åt- minstone ett par orter finns dock viss samlokalisering, vilket innebär att ett närmande till andra skolor har påbörjats. Det förekommer också, enligt genomförda intervjuer, att det finns samarbetsavtal mellan en kommunal huvudman och SPSM (se avsnitt 9.7.1). Det är en utveckling som utredningen ser som positiv.

Om vi i det svenska samhället menar allvar med att nå längre än i dag när det gäller synen på t.ex. delaktighet, tillgänglighet och att ingen ska riskera att på sikt hamna i utanförskap är det centralt att starta med barnen. I det här sammanhanget kan det innebära att eleverna fortfarande har rätt till undervisning i sin skolform och får sin utbildning i grupper där deras potential bäst kan utvecklas, men det kan också innebära att det är närmare till samarbete när det är lämpligt för en elev eller för en hel grupp och för den personal som arbetar med olika grupper av elever i skolan. Det kan t.ex. vara frukt- bart med tanke på utbyte av erfarenheter när det gäller arbetet uti- från skolans styrdokument och möjligheterna att hitta rätt metoder, arbetssätt och utmaningar för varje elev.

Företrädare för lägeskommunerna framförde vid samtal med utredningen att det skulle vara fullt möjligt att överta huvudmanna- skapet för specialskolor, trots att det handlar om elever från fler kommuner än den egna kommunen, men flertalet ansåg att staten i så fall bör garantera vissa förutsättningar (se avsnitt 9.7.1). Att ha elever från flera kommuner var ett argument som på 1970-talet

414

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

talade mot en sådan lösning (se avsnitt 5.3.1), men utredningen bedömer att det i dagsläget skulle kunna överbryggas. I Örebro kommun anordnas sedan många år tillbaka riksrekryterande utbild- ning i gymnasieskolan för elever med dövhet, hörselskada, dövblind- het och för elever som har en språkstörning och behöver insatser av samma slag som elever med dövhet (10 kap. gymnasieförordningen, 2010:2039). Utbildningarna kallas riksgymnasiet för döva (RGD) och riksgymnasiet för hörselskadade (RGH). En utredning som 2012 undersökte förhållandena vid utbildningen konstaterade att det fanns goda förutsättningar att erbjuda god kvalitet i utbildningen till följd av goda resurser, hög personaltäthet och anpassade lokaler med ett väl utvecklat tekniskt stöd (SOU 2012:24).

Det lyftes också fram vid samtalen att det hos kommunala huvud- män finns elever med olika typer av funktionsnedsättning som var och en behöver specifikt stöd och anpassning. Sedan åtminstone 20 år tillbaka är kommunerna dessutom huvudmän för grundsär- skolan för elever med utvecklingsstörning, ibland kombinerat med ytterligare funktionsnedsättning. Det ska inte förringas att det inled- ningsvis fanns utmaningar när grundsärskolan kommunaliserades, bl.a. vad gäller mottagande i skolformen. Även andra brister har fram- kommit vid Skolinspektionens tillsyn, men totalt sett ligger omfatt- ningen av brister på samma nivå, och är ofta desamma, som i andra skolformer (Skolinspektionen 2018a). För specialskolans del kan det med tanke på huvudmannaskapsfrågan särskilt noteras att det 2015 fanns brister på samtliga skolor vad gäller styrning och utveckling av verksamheten (www.spsm.se). Det kan antas avspegla sig i att elever i specialskolan har svårt att nå kunskapskraven. Det är bara cirka hälften av eleverna som når behörighet till vidare studier i gymnasie- skolan och detta har legat konstant de senaste åren (Special- pedagogiska skolmyndigheten 2018). Det framkom dessutom vid några intervjuer med företrädare för specialskolan att det är först på senare tid som elevernas kunskapsutveckling har kommit i fokus. Omsorgs- och trygghetsperspektivet har annars varit det mest fram- trädande (se avsnitt 9.7.1). Detta behöver inte gälla alla special- skolor, men är intressant eftersom kunskapsuppdraget är tydligt reglerat i styrdokumenten för alla skolformer.

När det gäller huvudmannaskapsförändringar kan nämnas att det av SOU 2003:35 framgår att ett kommunalt huvudmannaskap för

415

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

särskolan42 avdramatiserade skolformen och förändringen fick posi- tiva effekter, exempelvis blev särskolan mer känd och kom närmare övriga skolformer. Möjligheterna till samverkan ökade också och kommunaliseringen medförde ökat fokus på elevernas kunskaps- utveckling.

Många elever med t.ex. hörselskada som skulle kunna ha rätt att gå i specialskola går i stället i grundskolan. Det är för övrigt inte bara ett svenskt fenomen utan också en internationell trend. En för- klaring är den medicinska utvecklingen som innebär att allt fler barn får cochleaimplantat, men det är även i övrigt många vårdnadshavare som väljer en skola eller förskola på hemorten för sitt barn. I en del kommuner finns det även särskilda skolor eller grupper för elever med dövhet eller hörselskada. Det finns också skolor som har organiserade regionala upptagningsområden, t.ex. Silviaskolan i Hässleholm och Kannebäcksskolan i Göteborg (SOU 2016:46).

Genom utredningens samtal med företrädare för lägeskommuner framkom det vidare att det många gånger kan var enklare att ha alla skolformer på en ort hos samma huvudman, t.ex. när olika aktiviteter ska genomföras och det uppstår frågor om kostnader, planering av skolskjutsar m.m.

Ett annat argument som tidigare funnits mot ett kommunalt hu- vudmannaskap för specialskolorna är att kommunerna inte kan ha den expertkompetens som krävs (se avsnitt 5.3.1). Den frågan har också lyfts fram i en skrivelse till utredningen (Sveriges Dövas Riks- förbund 2018a). Expertkompetensen behöver oavsett vem som är huvudman rekryteras till vissa skolor och platser i landet, som är de- samma oavsett huvudman. Utredningen vill uppmärksamma på att lärare som undervisar i specialskolan är behöriga för undervisningen om de har en speciallärarexamen med specialisering mot den aktuella funktionsnedsättningen (2011:326). Detta är krav som är reglerade i förordning och gäller oavsett om staten eller en kommun är huvud- man för specialskolan. Argumentet är således inte hållbart.

Utredningen föreslår därför att lägeskommunerna ska ta över huvudmannaskapet för specialskolorna. Det innebär att Härnösands kommun föreslås bli huvudman för Kristinaskolan, Lunds kommun för Östervångskolan, Stockholms kommun för Manillaskolan och

42Med särskolan avses de nuvarande skolformerna grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna.

416

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Hällsboskolan, Umeå kommun för Hällsboskolan i Umeå, Väners- borgs kommun för Vänerskolan och Örebro kommun för Birgitta- skolan, Ekeskolan och Åsbackaskolan. Med en sådan ordning kopp- las tillsyn och statligt stöd till huvudmän och skolor bort från hu- vudmannens bedrivande av skolverksamheten, vilket bedöms vara nödvändigt och underlätta för såväl statens insatser som skolhuvud- mannens ställning och självstyre. Med förslaget kommer elever i specialskolan närmare elever i grund- och grundsärskolan, samtidigt som elevernas rätt till stöd i förhållande till sin funktionsned- sättning, anpassade lärmiljöer m.m. finns kvar. Detta sammantaget anser utredningen ligga i linje med en skola för alla elevers lika möj- ligheter, värde och delaktighet. Det bör observeras att lika möjlig- heter alltså inte innebär att skolgången behöver se precis likadan ut. Den ska självfallet även fortsättningsvis anpassas efter respektive elevgrupp och varje individ.

Den föreslagna ordningen kan också underlätta rekryteringen av lärare, snarare än att utarma den. Det har visat sig att lärare som får speciallärarutbildning genom SPSM:s försorg ofta lämnar myndig- heten och går över till kommunernas skolor (se avsnitt 9.7.1). Om lägeskommunerna blir huvudmän får många lärare en bredare arbets- marknad och det är enklare att ha samma arbetsgivare även om de t.ex. under någon period skulle vilja arbeta i en annan skolform, samtidigt som huvudmannen antas få ett större underlag när det gäller speciallärare. Självfallet gäller reglerna i ovan nämnda behörig- hetsförordning, om vem som får användas för undervisningen, eller om så krävs, de undantagsbestämmelser som framgår av skollagen (2 kap. 18–19 §§). Det här handlar inte om att det bör vara ett ständigt byte av lärare, utan det kan i stället ge en huvudman ökade förut- sättningar att rekrytera och behålla behöriga speciallärare. Det bör dock tydliggöras att lärare som undervisar elever med dövhet eller hörselskada och själva är döva har sin givna yrkesroll i specialskolan.

Fler speciallärare med tjänstgöring i olika skolformer kan också leda till ett större erfarenhetsutbyte mellan speciallärarna, vilket bör gagna elevernas utveckling och lärande.

För att garantera alla elevers rätt till sitt språk, anpassade miljöer och en likvärdig utbildning anser utredningen emellertid att staten, så länge det finns ett behov av det, ska ta ett visst ansvar för special- skolorna. Det är få skolor med specifika uppdrag. Huvudmän och

417

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

skolor kan därför behöva stöd från en statlig myndighet. Utred- ningen föreslår därför i avsnitt 11.1.7 att det nationella resurscent- rumet inom Skolmyndigheten ska få en sådan uppgift. Utredningen föreslår vidare i avsnitt 11.1.10 att staten fortsatt, av likvärdig- hetsskäl, ska ansvara för mottagande i specialskolan.

Utredningens förslag om ändrat huvudmannaskap för special- skolan medför att de uppgifter som enligt skollagen ligger på Special- pedagogiska skolmyndigheten kommer att delas mellan Skolmyn- digheten och de kommuner som ska vara huvudmän för skolformen. Frågor som är kopplade till mottagande i skolformen och i övrigt hur skolplikten kan fullgöras bör ligga hos Skolmyndigheten medan frågor som hör samman med upphörande av skolplikten och rätten att fullgöra skolgång i specialskolan efter skolpliktens upphörande bör ligga hos huvudmannen för utbildningen.

Utredningen anser att det efter några år, precis som gjorts vid andra liknande förändringar, är lämpligt att regeringen utvärderar huvudmannaskapsförändringen och vilka effekter den fått för ele- verna.

Om regeringen skulle komma fram till att det i dagsläget är ett alltför stort steg att ta att låta specialskolorna få ett kommunalt huvudmannaskap i likhet med övriga skolformer bedömer utred- ningen att ett möjligt, men inte optimalt, alternativ är att återinföra en statlig myndighet som får som sitt enda uppdrag att vara huvud- man för specialskolorna (se ovan). I så fall skulle det också behöva övervägas om t.ex. mottagande i specialskolan som i förslaget läggs på Skolmyndigheten i stället skulle läggas på en sådan myndighet. Med en sådan lösning skulle man dock gå emot tanken om en ut- vecklad jämlikhet, delaktighet och tillgänglighet för alla i samhället.

Ett statsbidrag ska utgå till huvudmännen för specialskolorna

Det har, som nämnts ovan, under utredningens gång uttryckts far- hågor för ett kommunalt huvudmannaskap för specialskolorna och inte minst har resursfrågan lyfts fram. Den frågan har även lyfts fram av en del av lägeskommunerna, vilket får ses som ansvarsfullt, dvs. de är måna om att det ska finnas tillräckliga resurser för en fortsatt

418

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

bra verksamhet. Som framgår av föregående avsnitt har kommu- nerna uttryckt att de är öppna för att ta ansvar för specialskolorna, men att bl.a. ekonomiska förutsättningar behöver garanteras.

FUNKIS-utredningen lämnade ett mer långtgående förslag när det gäller specialskolorna, men i förslaget ingick att lägeskommuner genom avtal med elevernas hemkommuner skulle kunna få ett verksamhetsbidrag för att driva vissa skolor (se avsnitt 5.3.3). Detta förslag gick aldrig igenom och utredningen gör ingen annan bedöm- ning vad gäller ekonomin. Det är inte rimligt att skapa en administ- rativt tung lösning för elevernas skolgång.

En annan lösning skulle kunna vara att låta kommunerna få ett generellt statsbidrag för att fortsatt driva skolorna. Detta skulle dock inte vara en lösning som säkerställer att medlen oavkortat går till specialskolorna och t.ex. den utrustning eller miljö som där är helt nödvändig.

Utredningen föreslår därför i stället ett till specialskolorna riktat statsbidrag till kommunerna jämte den i förordning fastställda avgift som betalas av elevernas hemkommuner. Statsbidraget ska utbetalas med en summa per elev till huvudmannen för utbildningen och till- sammans med den ersättning som utgår från elevernas hemkommun ge huvudmännen full täckning för kostnaderna för elevernas utbild- ning. Statsbidraget ska avse kostnader för undervisning, boende, förskoleklass och fritidshem. Statsbidraget ska inkludera kostnader för deltidselever (se avsnitt 4.3.6).

Utredningen vill i sammanhanget uppmärksamma regeringen på att det även finns grund- och grundsärskolor med kommunala eller enskilda huvudmän som arbetar med motsvarande elevgrupper som finns i specialskolan. Dessa får inte särskilda statsbidrag för sin ut- bildning. Utredningens avgränsar dock självfallet förslagen till det som ligger inom uppdraget, dvs. till det som finns i myndigheterna inom skolväsendet.

Skollagen ska moderniseras när det gäller mottagande i specialskolan

Av 7 kap. 6 § skollagen framgår att barn som på grund av sin funk- tionsnedsättning eller av andra skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan ska tas emot i specialskolan om de är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, är

419

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning. När nu förändringar som rör specialskolan föreslås anser utredningen att det är lämpligt att samtidigt modernisera bestämmelsen i skollagen om mottagande i specialskolan så att barn har en funktionsnedsättning i stället för att de så att säga är sin funktionsnedsättning. Det är ett språkbruk som är mer modernt och i linje med hur funktions- nedsättningar brukar beskrivas i olika sammanhang. Bestämmelser i skolförordningen (2011:185) föreslås ändras som en konsekvens av ändringen i skollagen.

11.3Institutet för professioner i skolväsendet

Förslag: Institutet för professioner i skolväsendet ska inrättas och ha följande uppgifter:

•meddela legitimation till lärare och förskollärare

•komplettera legitimationer med ytterligare behörigheter

•vara behörig myndighet för att bedöma utländska lärares och förskollärares utbildning

•besluta om standarder för lärares, förskollärares, rektorers och förskolechefers yrkesutveckling

•ansvara för befattningsutbildningen för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem

•erbjuda kompetensutveckling till rektorer och förskolechefer (professionsprogram)

•erbjuda kompetensutveckling till lärare och förskollärare (professionsprogram)

•ansvara för riktad kompetensutveckling till professionerna utifrån nationella reformer.

Den renodlade kompetensutveckling som Skolverket och SPSM erbjuder ska föras över till Institutet för professioner i skol- väsendet, utom kurser som riktar sig till elever med specifika funktionsnedsättningar. Även Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling samt satsningarna lärarlönelyftet och

420

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

karriärsteg för lärare ska föras över till Institutet för professioner i skolväsendet.

Institutet ska särskilt samverka med Skolmyndigheten för att identifiera behov av kompetensutveckling och skapa samverkans- former mellan institutet, regionerna och universitet och hög- skolor.

Institutet för professioner i skolväsendet ska inrättas

Som framgår av kap. 6 föreslår 2015 års skolkommission att det ska inrättas en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling och att det bör ankomma på den här utredningen att forma organisa- tionen för en sådan funktion. Flera internationella studier, t.ex. TALIS 2013 och PISA 2015, har också betonat vikten av att staten prioriterar lärare på olika sätt (OECD 2014, 2016, Schleicher 2018). I SOU 2018:17 lämnas förslag till professionsprogram som föreslås förläggas till den nationella funktionen. Vid sin genomlysning av det svenska skolväsendet rekommenderade även OECD (2015) rege- ringen att inrätta en statligt finansierad sådan funktion, nämligen ett institut för lärare och skolledare.

Kommissionen talar om lärar- och skolledarutveckling, men går inte så långt som att tala om professioner. Utredningens uppfattning är att professioner inom skolväsendet behöver lyftas fram.

Utredningen anser att rektorer och förskolechefer, lärare och förskollärare inom respektive kategori, eller profession, har specifika behov av kompetensutveckling. Den bör, enligt utredningens upp- fattning, utgå från verksamhetens behov, men kan också handla om individuella behov för att utveckla sin professionalism. Oftast torde det vara en kombination av dessa och en gemensam fråga för lärare och rektor, förskollärare och förskolechef, eller rektor eller för- skolechef och huvudman.

Utredningen är medveten om att det inte primärt är en fråga för den här utredningen att diskutera skolväsendets professioner, i den terminologi som är föremål för professionsforskning, och vet också att det finns olika uppfattningar i fråga om det finns en eller flera professioner som arbetar med undervisning och ledning i skol- väsendet. Utredningen anser dock att detta är en central fråga och

421

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

vill betona att det för att öka attraktiviteten i yrkena inom skol- väsendet är viktigt att våga börja betrakta dem som och tala om professioner, där de olika professionerna har lika värde, men skilda uppdrag och behov av att utveckla sin professionalism.

Parson (1968) menar att professioner har en avancerad utbildning som lett till en examen, en specifik kunskapsbas och en tydlig grad av autonomi i yrkesutövningen. Professioner ska vidare lösa komp- lexa uppgifter som kräver stora kunskaper och gott omdöme. Brante (2009) lyfter dessutom fram en gemensam yrkesetik som ett känne- tecken för en profession. Genom professionsforskning framgår dock att det kan diskuteras om t.ex. läraryrket alls är en profession eller om det snarare är en semiprofession (se t.ex. Englund 1996, Brante 2009). En sådan anses ha lägre autonomi i förhållande till politik och professioner, den är del av välfärdsstaten, i hög grad politiskt styrd och ofta tvärvetenskaplig.

Professioner inom skolväsendet lever till största delen upp till att ha en avancerad examen och en specifik kunskapsbas. Lärar- och förskolläraryrkena är dessutom reglerade i Europaparlamentets och rådets yrkeskvalifikationsdirektiv (2013/55/EU) jämte mer klas- siska professioner som t.ex. läkare och advokater. Det finns dessutom detaljerade beskrivningar för lärares och förskollärares behörighet att undervisa i olika delar av skolväsendet.

Rektorer har inte en egen professionsutbildning vilket kan tala mot att vara en profession i professionsforskarnas mening, men har genom lag en gemensam universitetsutbildning på avancerad nivå, även om denna då inte leder till en särskild examen (2 kap. 12 § skol- lagen). Det finns en annan typ av behörighetsbestämmelse för vem som får anställas som och benämnas rektor eller förskolechef som är mer övergripande än vad som gäller för lärare och förskollärare.

Det krävs också i allra högsta grad ett gott omdöme i yrkes- utövningarna. Det finns även en intern autonomi för yrkeskate- gorierna i skolväsendet, även om uppdragen utgår från politiskt beslutade statliga styrdokument. Det finns också utvecklad yrkes- etik för rektorer och förskolechefer respektive lärare och för- skollärare, där det kan konstateras att Lärarnas Riksförbund och Lärarförbundet valt att ha ett gemensamt etiskt råd, medan Sveriges Skolledarförbund har en egen yrkesetisk kod för medlemmarna (se t.ex. www.skolledarna.se, www.lr.se, www.lararforbundet.se).

422

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Utredningen anser utifrån detta att lärar- och förskolläraryrkena samt rektors- och förskolechefsyrkena åtminstone kan betraktas som tydligt framväxande professioner och väljer här att benämna dem som professioner.

Den internationella studie som genomförts visar att många länder värnar om professionerna i skolväsendet och har skapat organisa- tioner för t.ex. registrering (jfr svensk legitimation för lärare och förskollärare) och kompetensutveckling. De har ofta fastställt stan- darder för olika nivåer i yrkesutvecklingen. Dessa kan ligga till grund för bedömning av kompetens, men kan också ha ett bredare syfte och ligga till grund för att tydliggöra faktorer som bidrar till en bättre undervisning, beskriva förväntningar på lärare och rektorer (det är oftast de kategorierna som nämns) och utgöra underlag för självvärdering för att lärare och rektorer ska komma vidare i ut- vecklingen av sin professionalism (SOU 2018:17, www.gtsc.uk). En del organisationer är skapade av professionerna själva, medan en del är statligt reglerade och har uppdrag från regeringar (se kap. 7).

I Sverige är det huvudmannen som enligt skollagen ska se till att personalen vid förskole- och skolenheter ges möjlighet till kompe- tensutveckling (2 kap. 34 § skollagen). Den genomförs via olika aktörer såsom Skolverket, SPSM, universitet och högskolor eller privata aktörer. Den sker också genom internt kollegialt lärande på arbetsplatsen. Resultatet av utredningens intervjuer visar att detta ibland fungerar väl, men att personal saknar en likvärdig och samman- hållen funktion för kompetensutveckling, vilket talar för OECD:s uttalande om att det behövs en sådan (se ovan). Den kompetens- utveckling som erbjuds är inte alltid anpassad efter verksamhetens behov eller vad som nationellt är nödvändigt för att hålla sig uppdaterad i förhållande till styrdokumenten (se avsnitt 9.8.1).

Utredningen föreslår därför att Institutet för professioner i skol- väsendet ska inrättas och förläggas till Stockholmsområdet. Utred- ningen anser att institutet bör hantera alla frågor som explicit kan avgränsas som professionsfrågor i förhållande till skolans uppdrag för lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer. Detta överens- stämmer med förslagen i SOU 2018:17 där förslag till professions- program lämnas. Det innebär att även satsningarna lärarlönelyftet och karriärsteg för lärare föreslås föras över till Institutet för pro- fessioner i skolväsendet. För att hantera dessa frågor bör med- arbetare i institutet ha sådana kunskaper och erfarenheter att de är

423

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

11.3.1Institutet ska meddela legitimation till lärare och förskollärare

Förslag: Institutet för professioner i skolväsendet ska meddela legitimation till lärare och förskollärare.

Institutet ska vara behörig myndighet för att bedöma ut- ländska lärares och förskollärares utbildning. Den nuvarande bestämmelsen om att Skolverket ska inhämta ett yttrande från Universitets- och högskolerådet när det gäller bevis över utländsk utbildning ska upphävas 4 kap. 2 § förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare (behörig- hetsförordningen).

Institutet för professioner i skolväsendet ska meddela legitimation

I den befintliga skolmyndighetsorganisationen är det Skolverket som hanterar legitimationer för lärare och förskollärare. Myndig- heten har valt att organisera denna uppgift i avdelningen för hand- läggning, jämte statsbidragshanteringen (se avsnitt 4.1.7).

Utredningen anser att hanteringen av legitimationer är en kvalifi- cerad uppgift, med avgörande betydelse för den enskilde, som kräver god kunskap om dels behörighetsförordningen, dels lärares och förskollärares utbildning, examina och kompletterande kurser för ytterligare behörighet. När det gäller yrkeslärare inom små ämnen i gymnasieskolan och vuxenutbildningen kan det även handla om kvalificerade bedömningar av relevanta kunskaper för behörighet att undervisa i ett yrkesämne (2 kap. 25 § behörighetsförordningen).

Det krävs också god kunskap om utländska lärares och förskol- lärares utbildning och förmåga att som s.k. behörig myndighet be- döma dessa i förhållande till att kunna få en svensk legitimation. För närvarande finns en särskild reglering om att ett yttrande ska in- hämtas från Universitets- och högskolerådet innan ett sådant ärende avgörs (4 kap. 2 §), samtidigt som det anges i 4 kap. 6 § förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer att den behöriga myndigheten ska inhämta ett yttrande från Universitets- och högskolerådet om det inte anses obehövligt.

Utredningen föreslår en förändring som innebär att uppdraget att meddela legitimation för lärare och förskollärare ska handhas av

425

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Institutet för professioner i skolväsendet. Någon ändring i sak i den delen är inte avsedd.

Institutet föreslås också vara behörig myndighet för att bedöma utländska lärares utbildning och möjlighet att få svensk legitimation. Institutet bör i huvudsak ha den kompetens som krävs för detta uppdrag och något krav på att alltid samråda med Universitets- och högskolerådet ska enligt förslaget inte längre finnas.

11.3.2Institutet ska erbjuda professionsprogram och viss annan kompetensutveckling

Förslag: Institutet för professionsutveckling ska besluta om standarder för lärares, förskollärares, rektorers och förskole- chefers yrkesutveckling.

Institutet ska erbjuda kompetensutveckling till rektorer och förskolechefer samt till lärare och förskollärare (professions- program). Kompetensutvecklingen ska delas in i ett akademiskt spår och ett specialistspår för respektive kategori.

Befattningsutbildningen för rektorer och personer med mot- svarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem ska föras över från Skolverket till Institutet för professions- utveckling, liksom kompetensutvecklingsinsatser som genom- förs av Skolverket i den befintliga strukturen.

Institutet ska ansvara för kompetensutveckling med utgångs- punkt i nationella reformer eller styrdokument. I denna del ska även skolchefer eller motsvarande och politiker med ansvar för skolväsendet på lokal nivå kunna delta i kompetensutveckling.

Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling ska tills vidare vara en del av institutet.

Institutet för professioner i skolväsendet ska ansvara för standarder och professionsprogram

Institutet för professioner i skolväsendet föreslås vara ett institut som lyfter fram lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer som attraktiva professioner och förhoppningsvis kan inrättandet av ett sådant institut bidra till att yrkena återfår den attraktivitet som,

426

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

enligt utredningens erfarenhet, en gång funnits. Utredningen anser att det är viktigt att institutets uppgifter utgår från professionernas behov och verkligen bidrar till att stärka professionerna i deras yrkesutövning, dvs. bidrar till att det finns en hög grad av kunskap och kompetens, när det gäller såväl ämneskunskaper och ämnes- didaktik som utbildningen i övrigt och som gör att elever och barn får en bra och likvärdig utbildning med möjligheter att uppnå goda resultat. Schleicher (2018) betonar också att lärare behöver få kontinuerliga kunskaper som innebär att de utvecklar en bred arsenal av metoder och arbetssätt där teori och praktik hänger samman.

Av 2015 års skolkommissions förslag framgår att en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling, dvs. Institutet för professioner i skolväsendet enligt det här förslaget, ska innehålla professionsprogram. Utredningen om en bättre skola för mer attrak- tiva professioner i skolväsendet har lämnat ett förslag till regeringen om sådana program (SOU 2018:17, se även avsnitt 6.5). Den utredningen föreslår ett s.k. ramverk med breda professionsprogram som ska främja professionell utveckling och skolutveckling samt stärka professionernas attraktionskraft. Den ansatsen ställer sig denna utredning bakom, även om utredningen anser att all kompe- tensutveckling inte alltid behöver vara en del av själva programmen.

Utredningen anser att det är viktigt att programmen är tydliga och avgränsas mot Skolmyndighetens uppdrag om stödjande in- satser till huvudmän och verksamheter lokalt. Programmen bör vara transparenta och leda till progression i det yrkeslivslånga lärandet. Vikten av att professionsprogrammen bygger på vetenskap och be- prövad erfarenhet är likaså central och innebär att institutet behöver bygga upp en samverkan med Skolforskningsinstitutet som föreslås vara expertmyndigheten på dessa delar.

I nämnda betänkande föreslås att lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer ska ha möjlighet att utifrån upprättade standar- der ansöka om att få sin kompetens prövad och erkänd på en viss nivå, kompetenserkännande, och att det ska förknippas med en avgift för den enskilde. Dessutom föreslås att det bör ställas krav på en viss nivå för vissa kvalificerade arbetsuppgifter. För lärare och förskollärare föreslås fyra nivåer och för rektorer och förskolechefer två nivåer. Bedömningen föreslås göras av de professionella, dock inte av kolleger lokalt, vilket t.ex. då i stället skulle kunna göras av Institutet för professioner i skolväsendet som här föreslås.

427

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Den här utredningen har fokus på att föreslå en organisering av den nationella funktionen, men anser det viktigt att framföra att utredningen ställer sig tveksam till förslaget om kompetens- erkännanden. Det är delvis en återgång till något som prövades mellan 2011 och 2014 då Skolverket hade i uppgift att utifrån kom- petensprofiler bedöma dels lärares lämplighet i samband med ansökan om legitimation, dels vem som skulle utses till lektor (SKOLFS 2011:37, 2011:58 och 2014:43). Det fanns dessutom ett förslag om att särskilt kvalificerade lärare, det som senare kom att benämnas förstelärare, också skulle utses av Skolverket utifrån kom- petensprofiler (SOU 2008:52). Det ansvaret valde den dåvarande regeringen dock att i stället lägga på huvudmannen (2013:70).

Utredningens uppgift är att föreslå en myndighetsstruktur som är ändamålsenlig och effektivare än i dag kan bidra till en bättre skola (dnr 2017:37). Det är alltså angeläget att det statliga resurserna an- vänds på det sätt som är mest framgångsrikt för skolväsendet.

Att utveckla standarder inom den nationella funktionen, på förslagsvis ett par kompetensnivåer, vilket kan vara en rimlig ambi- tionsnivå, är lämpligt. Standarderna bör visa kvalifikationer för de olika professionernas utifrån en väl avvägd progression i yrkes- utvecklingen. Sådana kan tjäna som värdefulla instrument för att ut- veckla professionsprogram som riktar sig till alla inom professionerna, men också för självvärdering, planering av kompetensutveckling tillsammans med närmaste chef, planering av arbetsuppgifter inom ramen för anställningen eller för att utse förstelärare. Ett liknande förslag, om kvalifikationsnivåer, lämnades av 2015 års skolkommis- sion, men det förslaget innebär att det ska finnas flera steg inom olika kompetensutvecklingsspår och att parterna närmare ska reglera hur nivåerna ska användas lokalt (SOU 2017:35). Detta fick viss kritik redan i betänkandet och Lärarförbundet (2017) framförde också stark kritik i sitt remissyttrande.

Utredningen förespråkar ett friare utrymme för huvudmännen och deras arbetstagare. Om standarder används lokalt, vilket utred- ningen anser är önskvärt, bör detta kunna leda till en ökad likvärdig- het mellan huvudmän när det gäller professionsfrågor. Standarder har liknande syften i en del andra länder (se avsnitt 11.3).

Utredningen anser att en ordning med kompetenserkännanden däremot knappast kommer att bidra till att professionerna inom skolväsendet blir attraktivare, vilket är ett starkt skäl till att inrätta

428

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

såväl ett institut som professionsprogram. Om bedömningar av kompetens ska göras krävs det dokumentation av den enskilde, dvs. det skulle medföra en ökad s.k. administrativ börda och dessutom en kostnad per nivå utöver avgiften för legitimation, som gäller de flesta utom möjligen några skolledare med annan bakgrund än lärar- eller förskollärarexamen. Under utredningens gång har det framkommit synpunkter om att systemet måste vara enkelt och att det inte i någon större utsträckning får innebära utökade dokumentationskrav för lärarna. Utredningen kan dock inte utläsa något annat av för- slaget än att varje lärare eller förskollärare måste kunna visa t.ex. genomförd kompetensutveckling, utveckling av sin undervisnings- skicklighet och kvalificerade arbetsuppgifter på ett sådant sätt att det är möjligt att bedöma för en extern bedömare.

Ansökan ska enligt förslaget göras på den enskildes eget initiativ, men det framgår inte hur detta ska organiseras och vem som ska stå för kostnaden. Ska det göras på fritiden, tas av tid för kompetens- utveckling eller av tid för undervisningen? Enligt utredningens be- dömning är det inte frågor som självklart och enkelt löser sig på lokal nivå, utan de kan i stället utgöra stressfaktorer – något som bör undvikas när det gäller lärares arbetsmiljö och utveckling (OECD 2014). Dessutom är den föreslagna kopplingen till vissa arbets- uppgifter som enligt förslaget ska regleras tveksam. Det är endast ett fåtal konkreta arbetsuppgifter som är explicit reglerade i författning, i huvudsak är det uppgifter som handlar om myndighetsutövning såsom t.ex. betygssättning, och det vore dessutom en konstruktion som inte skulle rimma med rådande ansvarsfördelning mellan stat och skolhuvudman och därmed, när det gäller kommunala huvud- män, det kommunala självstyret. Det föreslås också att varje individ själv ska avgöra om han eller hon vill söka en tjänst som innefattar sådana uppgifter. Det kan emellertid konstateras att en sådan tjänstekonstruktion inte finns nationellt sett – även om det regleras i skollagen att huvudmannen ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare (2 kap. 22 §). En sådan koppling skulle också i praktiken vara svår för huvudmän och rektorer att leva upp till med tanke på att det inte ens finns tillräckligt många legiti- merade lärare som t.ex. självständigt får besluta om betyg, vilket i huvudsak är förbehållet legitimerade lärare och alltså är en uppgift som är kopplad till att den som undervisar uppnått en viss nivå (3 kap. 16 § skollagen).

429

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Av SOU 2018:17 framgår heller inte någon kostnadsberäkning av förslaget om bedömningar av kvalifikationsnivåer med hänvisning till att organisationen måste vara på plats först, men i betänkandet ges en fingervisning om att avgiften antas ligga i paritet med avgiften för legitimation som uppgår till 1 500 kronor för ansökan om legiti- mation och 750 kronor för komplettering med ytterligare behörig- het. Utredningen ser inte att organisationen är direkt avhängig kost- naden. Oavsett vem som ska göra bedömningen uppstår en kostnad i förhållande till upprättade standarder, beslutade nivåer och den enskildes ansökan med s.k. kompetensdokumentation. Ett rimligt antagande är att det skulle handla om minst 1 500 kronor per nivå, förmodligen mer eftersom det framgår av förslaget att det ska vara full kostnadstäckning.

Inte heller i Skolkommissionens betänkande finns några kost- nadsberäkningar eller andra konsekvensbeskrivningar i förhållande till förslaget om kvalifikationsnivåer.

Utredningen ställer sig i huvudsak positiv till övriga förslag om professionsprogram som lämnats till regeringen av Utredningen om en bättre skola för mer attraktiva skolprofessioner och kan konsta- tera att det föreslagna innehållet lämpar sig väl för den föreslagna funktionen. Institutet för professioner i skolväsendet föreslås sammanfattningsvis erbjuda olika typer av kompetensutveckling som startar redan i samband med den nye lärarens eller förskol- lärarens introduktionsperiod respektive befattningsutbildningen för rektorer och personer med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem. Institutet föreslås sedan bidra med en struktur för den fortsatta kompetensutvecklingen, vilket t.ex. Skol- inspektionen framför som positivt i sitt remissvar på Skol- kommissionens betänkande (se avsnitt 6.1.4).

I stället för kompetenserkännanden bör det finnas tydliga professionsprogram med progression i lärandet

Föreslagna kompetenserkännanden (SOU 2018:17) och titlar garanterar i sig inte någon som helst karriär i yrket eller löne- utveckling, såvida inte systemet för lönesättning och tjänster i skol- väsendet förändras, varför ett sådant system, som nämnts, kan ifrågasättas. Utredningen vill dock betona att professionsprogram är viktiga, bör få en stark ställning och därför handhas av en särskild

430

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

funktion. Utredningen anser därför att det är angeläget att lämna ett alternativt förslag till systemet med kompetenserkännanden.

I stället för dessa föreslås att såväl lärares och förskollärares som rektorers och förskolechefers kompetensutveckling ska delas in i två spår, nämligen ett akademiskt spår som t.ex. kan leda till en licentiat- examen eller längre och ett specialistspår som är mer praktiknära och där det inte finns samma krav på att kompetensutvecklingen ska vara akademiskt inriktad. Att dela in kompetensutvecklingen i olika spår ligger i linje med 2015 års skolkommissions förslag (SOU 2017:35) och vad utredningen funnit att bl.a. Sveriges skolledarförbund före- språkar när det gäller rektorer (Weyler 2017). Det var också en av grundtankarna inför beslutet om det som kom att utformas som förstelärare och lektor (SOU 2008:52). Det närmare innehållet i spåren, dvs. själva kompetensutvecklingen och hur den läggas upp med progression, bör enligt utredningens förslag göras av den na- tionella funktionen, dvs. av bl.a. professionerna själva. Det är, för- utom ett mer formellt beslutsfattande, lämpligt att institutet knyter till sig grupper med professionella, nationellt eller regionalt i sam- arbete med de regionala kontoren inom Skolmyndigheten, för att t.ex. diskutera utformningen av standarder eller identifiera vilken kompetensutveckling som är angelägen. Det är också rimligt, med utgångspunkt i den rådande ansvarsfördelningen mellan stat och huvudmän, att huvudmännen är involverade i en sådan process. Även Schleicher (2018) lyfter fram vikten av att de olika nivåerna behöver arbeta tillsammans med utveckling av lärares professionalism för att möta utmaningarna i skolan och kunna åstadkomma förbättringar vad gäller elevernas resultat.

Det bör finnas en progression i utbildningen, oavsett om det är det akademiska spåret eller specialistspåret, och det är rimligt att det krävs att en individ gått en del av spåret med godkänt resultat för att få gå vidare till nästa. De båda spåren ska ha samma värde, men kan innebära att någon går vidare i en forskarutbildning medan en annan väljer att fördjupa sig på annat sätt. Det är givetvis inget som hindrar att båda vägarna innehåller kurser som ger högskolepoäng.

431

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Institutet för professioner i skolväsendet ska fortsättningsvis ansvara för befattningsutbildningen för rektorer m.fl.

Utredningen vill kommentera att det i betänkandet Med under- visningsskicklighet i centrum (2018:17) föreslås att regeringen bör överväga att uppdra åt några universitet och högskolor att genom- föra en försöksverksamhet med en rekryteringsutbildning för rektorer. Dessutom framförs att behovet av justeringar av be- fattningsutbildningen i det sammanhanget bör analyseras av den nationella funktionen i samarbete med universitet och högskolor. Det kan absolut vara lämpligt, men utredningen vill betona värdet av att institutet även fortsättningsvis ansvarar för utbildningen och måldokumentet, såsom Skolverket gör i dag (2011:183), dels för att rektorer m.fl. ska få en likvärdig befattningsutbildning utifrån det statliga uppdraget som grund i sitt yrke oavsett var de går den, dels för att anknytningen till rektorns eller förskolechefens praktik är central i utbildningen. En stor majoritet av de som deltagit i utbildningen är också mycket nöjda med den utbildning som genomförs (Skolverket 2014, Skolverket 2018).

Om regeringen väljer förslaget om kompetenserkännanden

Utredningen vill trots ovanstående invändningar framföra att om regeringen väljer att gå vidare med det förslag som lämnats om kompetenserkännanden (SOU 2018:17) kan det föreslagna Insti- tutet för professioner i skolväsendet fungera även för detta. Det är även möjligt med en kombination av de båda förslagen med utgångs- punkt i vad de olika professionerna och deras arbetsgivare själva föredrar och vad systemet tillåter. Det finns dock fortfarande oklar- heter som enligt utredningens uppfattning behöver utredas ytter- ligare när det gäller förslaget om kompetenserkännanden (se ovan).

Av betänkandet (2018:17) framgår att medel för att i dag yrkes- verksamma ska få sin kompetens erkänd utan kostnad behöver av- sättas under en övergångsperiod. Det innebär att det måste finnas en grundbemanning som bekostas av staten. Hur många erkännanden det antas handla om framgår däremot inte. Det kan dock konstateras att det i mars 2018 fanns cirka 241 000 legitimerade lärare och förskollärare (www.skolverket.se), vilket innebär att det kan bli en ansenlig mängd ärenden att hantera. Det är, såsom förslaget är

432

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

utformat, möjligt för det stora flertalet att omgående ansöka om det första kompetenserkännandet, liksom de som redan är förstelärare eller lektorer kan ansöka om ytterligare kompetenserkännanden. Det behövs också personal för att arbeta med överprövningar av beslut med anledning av den föreslagna möjligheten att överklaga ett beslut om kompetenserkännande hos allmän förvaltningsdomstol.

Under arbetets gång har det framkommit synpunkter som inne- bär att bedömningar av kompetenserkännanden bör organiseras regionalt. Vill man komma ifrån den kritik som funnits när det gäller förstelärare som utses av huvudmannen, bl.a. misstanken om att det inte alltid är de skickligaste lärarna som utses och att det saknas transparens i utnämningarna (Statskontoret 2016b), är det i stället att föredra att lägga dessa centralt i institutet, vilket skulle bli så externt och opartiskt som går att åstadkomma ur ett statligt pers- pektiv.

Institutet för professioner i skolväsendet ska ta över kompetensutvecklingsinsatser från Skolverket och SPSM

Det föreslagna institutet bör även, precis som föreslås av utred- ningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner, ansvara för kompetensutvecklingsinsatser som i den befintliga myn- dighetsstrukturen genomförs av Skolverket – och även av SPSM. Det handlar delvis om kollegialt lärande som t.ex. läslyftet, mate- matiklyftet, andra utbildningar som t.ex. programmering, men också om längre behörighetsgivande utbildningar inom t.ex. Lärarlyftet II och behörighetsgivande utbildning för lärare i yrkesämnen. Om kompetensutvecklingsinsatser, som inte har beslutats av regeringen, ska vara desamma och delar av själva professionsprogrammen eller ej bör enligt utredningens uppfattning fastställas av institutet. Utred- ningen anser dock att behörighetsgivande utbildningar bör ligga utanför programmen eftersom dessa får ses som grundläggande utbildning som bör vara avklarad när en lärare eller förskollärare går in i ett professionsprogram.

Utredningen föreslår också att institutet ska erbjuda kortare eller längre kompetensutvecklingsinsatser med utgångspunkt i nationella reformer. Skolverket har ofta även denna typ av uppdrag. Ett aktuellt exempel, som också har framförts vid utredningens intervjuer, är de förändringar som nyligen har gjorts när det gäller digitalisering och

433

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

där lärare har behov av kompetensutveckling (se avsnitt 9.8). Institutets uppdrag ska dock inte avse implementering av reformer, utan vara insatser där t.ex. lärare generellt kan antas sakna viss kunskap och därför behöver kompetensutveckling.

Utredningen vill tydliggöra att institutet förslås avgränsas mot Skolmyndigheten genom att institutet ska erbjuda olika typer av kurser eller annat strukturerat lärande för att de olika yrkeskate- gorierna ska få möjlighet att utveckla sin professionalism. Sådan kompetensutveckling förslås vara nationellt och generellt utformad och vända sig till alla inom professionerna i skolväsendet. Den kan vara individuell, genomföras vid fysiska träffar eller via webb, eller innebära kollegialt lärande på arbetsplatsen.

En kontinuerlig dialog mellan en statlig myndighet och en huvud- man eller dennes verksamheter i syfte att förbättra verksamheten inom något område eller skapande av nätverk mellan verksamheter lokalt eller regionalt i samma syfte bör däremot handhas av Skol- myndigheten. Skolmyndigheten bör också kunna ta fram sådana insatser, som bl.a. kan vara temporära kompetensutvecklings- insatser, som riktas specifikt till en huvudman och dennes verk- samheter i samband med stödjande åtgärder i ett speciellt syfte. Sådana insatser ska således inte utgöras av kurser eller lärande som erbjuds nationellt och mer generellt till professionerna i syfte att vara ett kontinuum i att utveckla professionalism.

Kortare utbildningsinsatser ska riktas till skolchefer och politiker

Skolinspektionens tillsynsbeslut visar ofta att styrkedjan inom skolväsendet inte fungerar och att t.ex. det systematiska kvalitets- arbetet hos huvudmännen brister (www.skolinspektionen.se). Liknande slutsatser drogs i betänkandet Rektorn och styrkedjan (SOU 2015:22). Dessutom bedömdes redan i mitten av 1960-talet att det skulle vara av värde om skolcheferna fick del av statliga utbildningsinsatser (se avsnitt 5.5.1)

Utredningen vill därför lämna ett kompletterande förslag om institutets uppdrag, nämligen att kortare utbildningsinsatser ska riktas till skolchefer och politiker med ansvar för skolväsendet på lokal nivå. Om institutet och den föreslagna Skolmyndigheten så finner lämpligt kan sådana utbildningsinsatser anordnas i samarbete

434

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

med Skolmyndighetens regionala kontor. Avsikten med förslaget är att få en fungerande styrkedja där staten, som tar fram nationella styrdokument, utbildar representanter för huvudmännen om det statliga uppdraget så att de med en god kunskap om det nationella regelverket kan hävda de nationella målen och genomföra sin verk- samhet tillsammans med sina medarbetare lokalt. Eftersom skol- väsendet enligt skollagen ska vila på vetenskaplig grund och be- prövad erfarenhet (1 kap. 5 §) kan sådan utbildning med fördel dels vila på skolans styrdokument, dels på vetenskapliga studier som genomförs vid universitet och högskolor med avseende på huvud- mannen och den s.k. styrkedjan.

Om riksdagen beslutar i enlighet med regeringens förslag att det ska regleras i skollagen att det ska finnas minst en skolchef stärks statens ansvar för skolcheferna (prop. 2017/18:182), men utred- ningen anser att det i vilket fall inte finns något som hindrar att skolchefer och motsvarande samt huvudmän erbjuds viss utbildning om det statliga uppdraget i syfte att det ska vara en bra och likvärdig utbildning i det svenska skolväsendet.

Nationellt centrum för läs-, språk- och skrivutveckling

Skolverket ska enligt sin instruktion bedriva ett nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling. Centrumet stödjer bl.a. regio- nala nätverk för språk-, läs- och skrivutvecklare (se avsnitt 4.1.12). Utredningen kan konstatera att det nationella centrumet är unikt i sitt slag inom myndigheten. Andra nationella centrum, inom t.ex. naturvetenskapliga ämnen eller svenska som andraspråk, är i stället belägna vid universitet, även om verksamheterna är förenade med särskilda statsbidrag.

Det ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att lämna förslag i den riktningen, men det finns en inkonsekvens när det gäller var nationella centrum har sin tillhörighet och utredningen anser att regeringen bör överväga om den här typen av centrum ska var en uppgift för en statlig skolmyndighet eller snarare kopplas till ett eller flera universitet. Uppgiften, att bidra till en god språk-, läs- och skrivutveckling, är självfallet viktig och Skolverkets egen utvärdering visar att arbetet i skolväsendet stimuleras utifrån nya och fördjupade kunskaper inom området (Skolverket 2018).

435

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Utredningen föreslår att Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling tills vidare ska föras över från Skolverket till Insti- tutet för professioner i skolväsendet.

11.3.3Lärarnas ansvarsnämnd

Förslag: Lärarnas ansvarsnämnd ska föras över till Institutet för professioner i skolväsendet. Institutet ska svara för kansliresurser till nämnden.

Lärarnas ansvarsnämnd ska få ny hemvist

Lärarnas ansvarsnämnd har hittills varit en del av Skolverket som är den myndighet som meddelar legitimation till lärare och förskol- lärare. Nämnden har till uppgift att pröva vissa frågor om legitima- tion. Efter anmälan av Skolinspektionen ska nämnden t.ex. pröva en lärares eller förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation och om varning ska delas ut (se avsnitt 4.1.8).

Lärarnas ansvarsnämnd bör även fortsatt vara en del av den myn- dighet som meddelar legitimation. Utredningen har ingen annan uppfattning i sak än den som den dåvarande regeringen framförde när systemet infördes (prop. 2010/11:20). Av propositionen framgår att nämnden är självständig i sitt beslutsfattande i förhållande till den myndighet som meddelar legitimation och inte är part i samband med anmälningar till nämnden. En fördel, förutom samordnings- vinster när det gäller kansliresurser, är att det får förutsättas att det finns personal vid myndigheten som är väl insatt i legitimations- frågan och vid behov kan bistå nämnden med expertkunskap.

Det är inte lämpligt att nämnden blir en del av den myndighet som kan behöva anmäla lärare eller förskollärare för att exempelvis deras rätt att fortsatt ha legitimation ska prövas. Det skulle inte bli ett rättssäkert och trovärdigt förfarande om samma myndighet som anmäler en lärare eller förskollärare, och som därmed är part i målet, också prövar ärendet.

436

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

I den här föreslagna myndighetsstrukturen ska Institutet för professioner i skolväsendet meddela legitimation till lärare och för- skollärare, medan Skolmyndigheten ska utöva tillsyn och kunna göra anmälningar till Lärarnas ansvarsnämnd.

Utredningen föreslår därför att Lärarnas ansvarsnämnd förs över till Institutet för professioner i skolväsendet. Institutet föreslås således även svara för kansliresurser till nämnden. Någon förändring i sak för Lärarnas ansvarsnämnd föreslås inte.

11.3.4Institutet för professioner i skolväsendet ska vara en styrelsemyndighet

Förslag: Institutet för professioner i skolväsendet ska vara en styrelsemyndighet. Styrelsen ska bestå av nio ledamöter som efter hörande av lärare och skolledares fackliga organisationer utses av regeringen. Företrädare för institutet, professioner som omfattas av institutets arbete, huvudmän, universitet eller högskolor ska ingå i styrelsen. Även generaldirektören ska ingå i styrelsen, men får inte vara ordförande.

Myndighetens löpande arbete ska ledas av en generaldirektör.

Institutet för professioner i skolväsendet ska få en styrelse och en generaldirektör som själv beslutar i vissa frågor

I 2015 års skolkommissions betänkande anges att en nationell funktion för kompetensutveckling bör inrättas och vara en nämnd, ungefär som Lärarnas ansvarsnämnd. Drygt hälften av de som lämnat synpunkter på förslaget om en nationell funktion är positiva till förslaget (se avsnitt 6.1.4). Utredningen håller emellertid inte med om att ledningsformen bör vara en nämnd. Lärarnas ansvars- nämnd är lagreglerad och har en väl avgränsad uppgift som kan sägas vara av domstolsliknande karaktär, dvs. den uppfyller kriterierna för när det ofta är lämpligt att skapa en nämndmyndighet (se avsnitt 3.1.3). Lärarnas ansvarsnämnd ligger förvisso under Skolverket, dvs. det är ingen egen myndighet, men jämförelsen är ändå rimlig eftersom nämnden är ett självständigt beslutande organ.

437

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Det föreslagna institutet för professioner i skolväsendet föreslås inte vara reglerat i lag och det föreslås inte heller ha uppgifter som i övrigt karaktäriserar en nämndmyndighet. I stället föreslås institutet svara för legitimation av lärare och förskollärare, professions- program och viss annan kompetensutveckling. Det kan inte jämföras med en nämnd som har till uppgift att t.ex. avgöra om en lärare eller förskollärare ska få fortsätta att utöva sitt yrke.

Resultatet av utredningens arbete visar att en majoritet av de som intervjuats har sett fördelar med en nationell funktion för pro- fessionsfrågor och flertalet har också sett staten som en naturlig ägare av funktionen. Dock finns en samstämmighet om att profes- sionerna själva bör ha ett stort inflytande eftersom det är t.ex. lärare eller rektorer som själva ofta vet vilken kompetensutveckling som behövs (se avsnitt 9.8.2). Utredningen vill även betona huvud- mannens ansvar för personalens kompetensutveckling (2 kap. 34 § skollagen). Med rådande ansvarsfördelning mellan stat och kom- muner eller enskilda huvudmän bör huvudmannen också ha in- flytande över vilken kompetensutveckling som ska erbjudas dem som är anställda hos huvudmannen. Det kan dessutom vara huvud- mannen som har en övergripande bild av vad verksamheten behöver. Detta överensstämmer också med vad som framgår av betänkandet Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling (SOU 2018:17).

Detta skulle kunna innebära att en enrådighetsmyndighet med en beslutande generaldirektör och ett insynsråd skulle vara lämpligt, men ett insynsråd är rådgivare till generaldirektören och inflytande- graden behöver inte vara särskilt stor, även om den kan vara det (se avsnitt 3.1.1).

Ett annat alternativ är en styrelsemyndighet. Det som beskrivs ovan lever inte upp till alla delar som kännetecknar en styrelse- myndighet, men institutet kan förväntas hantera medel, dvs. stats- bidrag, i relativt hög utsträckning, det har genom beslut påverkan på kommuner och det kan, inte minst för legitimitetens skull, anses lämpligt med ett kollektivt beslutsfattande med bl.a. ledamöter från professionerna själva (se avsnitt 3.1.2).

Utredningen vill uppmärksamma på att om professionerna själva helt ska äga funktionen kan de själva också skapa funktionen och utan statlig inblandning förfoga över denna. Ska funktionen däremot vara en statlig angelägenhet, som utredningen föreslår, är det staten

438

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

som på något sätt bör äga funktionen. Det finns dock inget som hindrar att professionerna själva och andra berörda får ett starkt inflytande eller till och med beslutanderätt i vissa frågor. I en del andra länder t.ex. Skottland och några delstater i Kanade finns i hög grad professionsstyrda organisationer, som ibland lyfts fram som fri- stående, men utredningens internationella studie visar att även dessa i olika grad är styrda av staten (se kap. 7).

Särskilt när det gäller legitimation för lärare och förskollärare anser utredningen emellertid att det är en löpande uppgift av en så- dan ingripande karaktär för den enskilde att den inte lämpar sig för ett kollektivt beslutsfattande i en styrelsemyndighet. Det handlar om att få utöva yrket eller inte och få sin behörighet för under- visningen bedömd, vilket i en del fall innebär att komplicerade bedömningar måste göras av experter med fördjupad kunskap om behörighetsbestämmelser, lärarutbildningar, vidareutbildningar och examina.

Utredningen föreslår därför att Institutet för professioner i skol- väsendet ska vara en styrelsemyndighet med en generaldirektör som chef för myndighetens löpande arbete. Styrelsen föreslås bestå av nio ledamöter med företrädare för institutet, professioner som omfattas av institutets arbete, huvudmän, universitet eller högskolor samt chefen för myndigheten. Detta stämmer väl överens med Utred- ningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner (SOU 2018:17). Företrädare för professionerna ska enligt förslaget utses efter hörande av deras fackliga organisationer. Styrelsen före- slås, i enlighet med en tillitsbaserad styrningsmodell (se kap. 10), besluta i frågor som rör kompetensutveckling och professions- program, medan generaldirektören föreslås självständigt ansvara för beslut om legitimation för lärare och förskollärare och komplet- tering av legitimation med ytterligare behörigheter.

11.4Skolforskningsinstitutet ska delvis förändras

Förslag: Skolforskningsinstitutet ska

•med god vetenskaplig kvalitet göra, sprida och tillgängliggöra systematiska översikter och andra sammanställningar som omfattar forskning eller beprövad erfarenhet

439

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

•utlysa och fördela medel inom områden där relevant praktik- nära forskning saknas och som utgår från identifierade behov i skolväsendet

•bidra med vetenskapligt underlag och underlag för beprövad erfarenhet till Skolmyndigheten och Institutet för profes- sioner i skolväsendet i den utsträckning myndigheterna kommer överens om det.

Bedömning: Skolforskningsinstitutet bör

•intensifiera sitt arbete med att identifiera behov av praktiknära forskning

•utveckla och ansvara för en nationell webbplats för att underlätta för verksamma inom skolväsendet att medverka i och ta del av praktiknära forskning.

Skolforskningsinstitutets uppdrag ska vidgas till att även omfatta beprövad erfarenhet

Utbildningen inom skolväsendet ska enligt skollagen vila på veten- skaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § skollagen). Det finns dock ingen definition av vad som avses.

Med beprövad erfarenhet avses enligt Skolverket kunskap som är genererad vid upprepade tillfällen över tid, dokumenterad och kvalitetssäkrad (www.skolverket.se). Beprövad erfarenhet byggs i verksamheten och av professionen, från att en person prövar en idé, t.ex. ett arbetssätt, till att flera kolleger prövat, reflekterat, doku- menterat och systematiserat arbetet och fört det vidare (Minten 2017). Hörnqvist (2018) konstaterar att beprövad erfarenhet är ett viktigt men svårt begrepp. Hon redovisar att ett skäl till att beprövad erfarenhet lades till i högskolelagen (1992:1434), vilket skedde redan 1993, är att om det saknas forskning inom ett område så har den beprövade erfarenheten ett självständigt värde och blir en vägvisare om vilka arbetssätt som kan användas (prop. 1992/93:1). Hörnqvist (2018) har emellertid genom en mindre studie funnit att enskilda skolledare som ska ansvara för att utbildningen inom skolväsendet vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet ännu inte helt och hållet har erövrat vad beprövad erfarenhet innebär. Utifrån en

440

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

problematisering av uttrycket och en undersökning där totalt 58 rektorer och förskolechefer ingick drog hon slutsatsen att om flera systematiskt provar samma sak under längre tid, dokumenterar och granskar i ett kollegialt sammanhang utifrån kriterier som berörda bedömer som relevanta, då finns det goda möjligheter att profes- sionen gemensamt kan komma fram till vad beprövad erfarenhet är.

Utredningen kan med ledning av bl.a. de intervjuer och den enkätundersökning som genomförts konstatera att många huvud- män har ett behov av att få tillgång till forskningsrön som svarar mot konkreta frågor som lärare och skolledare ställs inför i under- visningen (se avsnitt 9.5.1). Utredningen anser sammantaget att skolans vetenskapliga bas och forskningsanknytning behöver för- stärkas och att beprövad erfarenhet behöver utvecklas och få större betydelse än i dag i det systematiska arbetet med att förbättra den svenska skolan.

Skolforskningsinstitutet har redan i uppdrag att göra systema- tiska översikter och andra forskningssammanställningar med god vetenskaplig kvalitet. Däremot ingår det inte att dokumentera be- prövad erfarenhet. Utredningen anser att det är en brist, då såväl forskning som beprövad erfarenhet bör ses som viktiga bestånds- delar för att utveckla undervisningen.

Utredningen föreslår därför att Skolforskningsinstitutets upp- drag ska vidgas så att även beprövad erfarenhet ingår i uppdraget. Uppdraget om beprövad erfarenhet innebär bl.a. att tillsammans med de professionella i skolväsendet utveckla former för att dokumentera och i ett kollegialt sammanhang pröva och dela t.ex. lärares eller rektorers beprövade erfarenhet i respektive yrke.

Utredningens förslag innebär att Skolforskningsinstitutet fort- sättningsvis ska vara den enda skolmyndigheten som har i uppdrag att sprida och tillgängliggöra forskning. För att fånga hela bredden i den forskning som även sprids av Skolverket och SPSM kommer institutets forskningsspridning i viss mån att vidgas och även avse annan relevant skolforskning än den som institutet definierar som praktiknära.

Utredningen vill i sammanhanget uppmärksamma Skolforsk- ningsinstitutets försöksverksamhet som bedrivs i samarbete med Göteborgs universitet och ett antal huvudmän i syfte att testa en struktur för att anpassa, pröva och utvärdera arbetssätt och metoder

441

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

i undervisningen som presenteras i institutets systematiska över- sikter. Dessutom är detta ett sätt för institutet att skapa kontaktytor mot verksamma lärare. Utredningen anser att denna typ av verksam- het är angelägen.

Skolforskningsinstitutets utlysning och fördelning av medel ska utgå från identifierade behov i skolväsendet

Inför 2017 års utlysning av medel för praktiknära forskning kon- staterade Skolforskningsinstitutet och dess nämnd att det saknas forskning med institutets profil inom i stort sett alla områden som rör förskolans och skolans verksamhet (Skolforskningsinstitutet 2018). Utlysningstexten har därför en bred ansats som tar fasta på

metoder och arbetssätt för undervisningens planering, genomförande och utvärdering som bidrar till barns och elevers lärande och utveckling (www.skolfi.se).

Utredningen delar Skolforskningsinstitutets uppfattning att det råder brist på praktiknära forskning inom skolväsendet som utgår från professionens utmaningar och behov. Därför finns det inom överskådlig tid ett fortsatt behov av att utlysa medel för sådan forsk- ning.

Utredningen anser att det unika med institutets arbete med att lysa ut och fördela forskningsmedel till praktiknära skolforskning är det sätt på vilket forskningen knyts an till metoder och arbetssätt i undervisningen inom skola och förskola. Institutet gör detta genom att de sökande måste redovisa hur den föreslagna forskningen för- ankrats i professionens utmaningar och behov. Forskningen ska bedrivas i anslutning till en eller flera skolor eller förskolor, som ska uppges i ansökan och för vilka ska redovisas avsiktsförklaringar. Institutet välkomnar även att medforskande lärare eller förskollärare ingår i projekten. Till detta kommer att det ingår att forsknings- ledarna för de projekt som beviljas medel träffas årligen, för att bl.a. utbyta erfarenheter av att forska praktiknära Den forskning som institutet ska finansiera ska vara samtidigt både professionsrelevant, dvs. vara angelägen och användbar för skolans verksamma, och hålla högsta vetenskapliga kvalitet och kunna generaliseras.

Utredningen anser att det är av betydelse att denna typ av prak- tiknära forskning bedrivs, kommuniceras och tillgängliggörs för de

442

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

professionella. Institutet ställer också i sin utlysning frågor om hur forskningsresultaten ska delas med både akademin och de profes- sionella.

Utredningen föreslår därför en precisering av institutets uppdrag som innebär att Skolforskningsinstitutet ska utlysa och fördela medel inom områden där relevant praktiknära forskning saknas och som utgår från identifierade behov i skolväsendet. Skolforsknings- institutets utlysning av medel utgår från en behovsinventering och behovsanalys. De projekt som finansieras av Skolforsknings- institutet ska vara förankrade i identifierade behov och med de professionella inom de aktuella verksamheterna. Den föreslagna förändringen är alltså en anpassning till och betoning av den praxis som redan råder.

En effekt av den föreslagna preciseringen blir att avgränsningen mellan Skolforskningsinstitutets utlysning av medel för praktiknära skolforskning och motsvarande utlysning från Vetenskapsrådet eller andra forskningsfinansiärer förtydligas.

Skolforskningsinstitutet ska bidra med underlag till Skolmyndigheten och Institutet för professioner i skolväsendet

Utredningen vill understryka att det är viktigt att inte endast verk- samma i skolan utan även skolmyndigheterna får del av relevanta och aktuella forskningsrön när det gäller praktiknära skolforskning, till grund för myndigheternas egna verksamheter. Det är exempelvis viktigt att såväl nationella satsningar på skolutveckling och kom- petensutveckling som riktade stödinsatser så långt möjligt vilar på solid vetenskaplig grund. Det gäller t.ex. kompetensutvecklings- insatser inom Institutet för professioner i skolväsendet och stöd- insatser inom Skolmyndigheten.

Utredningen föreslår därför att Skolforskningsinstitutet ska bi- dra med vetenskapligt underlag och underlag för beprövad er- farenhet till Skolmyndigheten och Institutet för professioner i skol- väsendet i den utsträckning myndigheterna kommer överens om det. Avsikten är att myndigheterna inom skolområdet ska utgå från en enhetlig vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.

443

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

Skolforskningsinstitutet bör intensifiera arbetet med att identifiera behov av praktiknära forskning och utveckla en nationell webbplats

Utredningen om praktiknära skolforskning i samverkan rekom- menderar i sitt slutbetänkande (SOU 2018:19) regeringen att bl.a. anslå medel för att Skolforskningsinstitutet ska kunna intensifiera sitt arbete med att bygga upp en databas med information om veten- skapliga kunskapsluckor inom skolväsendets område. Vidare rekom- menderar nämnda utredning regeringen att ge institutet i uppdrag att ta fram och driva en nationell webbplats till stöd för lärarnas, förskollärarnas och skolledarnas medverkan i praktiknära forskning och för att underlätta kontakt mellan skolan och lärosäten.

Denna utredning delar uppfattningen att institutet ska intensi- fiera arbetet med att identifiera och på ett tydligt sätt presentera inom vilka områden det saknas praktiknära forskning om metoder och arbetssätt i undervisningen inom skolan och förskolan, men menar att det bör överlåtas till institutet att avgöra hur detta ska genomföras. Utredningen håller vidare med om rekommendatio- nerna från ovan nämnda utredning om att ta fram och driva en nationell webbplats.

11.4.1Skolforskningsinstitutets förändrade ledningsform

Förslag: Skolforskningsinstitutet ska ledas av en generaldirektör. Det ska finnas ett insynsråd med uppgift är att utöva insyn och ge myndighetschefen råd. Skolforskningsnämnden ska avvecklas.

Skolforskningsinstitutet ska ledas av en generaldirektör

Skolforskningsinstitutet leds som framgår av kap. 4 av en myndig- hetschef med benämningen direktör. Det är relativt ovanligt att en myndighetschef benämns direktör. Den vanliga benämningen på en myndighetschef är i stället generaldirektör. Utredningen ser inget skäl till att Skolforskningsinstitutet ska ha en myndighetschef med en annan benämning än den gängse.

Utredningen föreslår därför att Skolforskningsinstitutet ska le- das av en generaldirektör.

444

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

Ett insynsråd ska inrättas och Skolforskningsnämnden avvecklas

Inom Skolforskningsinstitutet finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Skolforskningsnämnden. Nämnden ska besluta vilka syste- matiska forskningsöversikter som institutet ska genomföra. Nämnden ska också besluta om att utlysa medel för praktiknära forskning. Samtidigt finns ett vetenskapligt råd, som bl.a. ska besluta om fördelning av medel till sådan forskning som Skolforsknings- nämnden beslutat att utlysa.

Utredningen konstaterar att Skolforskningsinstitutet har en komplicerad och tungrodd ledningsform, särskilt vad gäller beslut som rör forskningsanslaget. Att samordna två beslutande organ, som det inte finns förutsättningar att sammankallas annat än vid ett begränsat antal tillfällen årligen, skapar problem för Skolforsknings- institutet. Nämndens beslut blir närmast en formalitet, där uppgiften snarare är att fatta beslut om helt färdigberedda förslag, än att ta ställning till alternativ eller föra principiella diskussioner. Förslag om inriktning av systematiska översikter grundar sig på kvalificerade behovsinventeringar och förstudier och själva besluten blir även i den delen mer av en formalitet (se avsnitt 9.5.2).

Institutets utlysning av medel kräver, enligt utredningens upp- fattning, inte heller några inriktningsbeslut. För närvarande innebär den breda utlysningstexten inte någon egentlig avgränsning i relation till myndighetens instruktionsenliga uppgift.

Det finns därför, enligt utredningens bedömning, ingen anledning att låta en nämnd besluta om vare sig vilka forskningsöversikter som ska tas fram eller om utlysningen av forskningsbidrag. Det kan däremot vara av värde att Skolforskningsinstitutet liksom många andra enrådighetsmyndigheter har ett insynsråd som utgör ett stöd till myndighetens generaldirektör och bidrar till strategiska diskus- sioner om verksamhetens inriktning.

Utredningen föreslår därför att Skolforskningsnämnden ska av- vecklas och att nämndens uppgifter ska tas över av generaldirektören. I stället föreslås att det ska finnas ett insynsråd vid Skolforsknings- institutet med uppgift är att utöva insyn och att ge myndighets- chefen råd.

Vetenskapliga rådets uppgifter föreslås vara kvar oförändrade.

445

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

11.5Sametinget – ny huvudman för sameskolan

Förslag: Sametinget ska ansvara för utbildning i sameskolan och i förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med sameskola.

Det ska regleras i sametingslagen att det ska finnas en nämnd med ansvar för sameskolorna.

Sametinget ska pröva om ett barn ska få fullgöra sin skolplikt i sameskolan.

Sameskolstyrelsen ska upphöra som myndighet.

Uppgifter som framgår av Sameskolstyrelsens instruktion och inte nämns särskilt i kap. 11 ska oförändrade föras över till Same- tinget.

Samernas rätt till en bra skola ska säkerställas i en stark organisation – Sametinget ska ta över som huvudman för sameskolorna

Staten har genom åren försökt hitta lösningar som garanterar samerna ett starkt inflytande i enlighet med regelverk och konven- tioner samtidigt som staten har haft en ambition att garantera en skola som svarar upp mot kraven i skolans författningar. Olika ledningsformer har prövats, men det har hittills varit svårt att hitta ett fullt fungerande huvudmannaskap (se avsnitt 4.5.9, 5.7.5). Sedan 1981 har Sameskolstyrelsen varit huvudman för sameskolorna.

Det är svårt att hitta kärnan i den problematik som finns. Det handlar snarare om flera samverkande faktorer så som den s.k. styr- kedjan, det systematiska kvalitetsarbetet, ansvarsfrågor och för- mågan att utifrån tilldelade medel upprätthålla en ansvarsfull och sta- bil ekonomi. Det har också visat sig svårt att ge eleverna i same- skolorna den undervisning de har rätt till med t.ex. samiska inslag i undervisningen (se avsnitt 4.5.8). Detta överensstämmer också i hög grad med den bild som framkom genom intervjuerna (se avsnitt 9.9.1). Vidare har lokalfrågan genom åren framstått som problema- tisk. Det är svårt att hitta den egentliga orsaken till det, men Same- skolstyrelsen (2018b) anger i sitt budgetunderlag till regeringen att det finns en skola, i Karesuando, som är i så dåligt skick att skolan stänger när det blir för kallt. Det innebär att huvudmannen bryter mot skollagen i minst ett avseende. Det åligger huvudmannen att se

446

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

till att det finns de lokaler som behövs för att syftet med utbild- ningen ska kunna nås (2 kap. 35 § skollagen). Det handlar också om att ge eleverna den garanterade undervisningstiden (13 kap. 5 § skollagen), vilket Sameskolstyrelsen själv anger kan vara svårt.

Utredningen anser som framgått tidigare i betänkandet, och i likhet med vad Riksrevisionen nyligen konstaterade (se avsnitt 4.5.8), att det finns behov av att göra en förändring. Det behöver tas ett nytt grepp om sameskolorna för att eleverna ska få såväl en likvärdig utbildning enligt skollagen som en god utbildning utifrån de samiska rättigheterna.

Tre olika alternativ har övervägts, nämligen att låta Sameskol- styrelsen bestå, att låta några förvaltningskommuner ta över huvud- mannaskapet eller att låta Sametinget ta över huvudmannaskapet.

Utredningen har därutöver fått inspel om att skapa en en- rådighetsmyndighet med en av regeringen tillsatt generaldirektör som beslutande eller en styrelsemyndighet med en övervägande del av ledamöterna utsedda av regeringen i syfte att stärka regeringens styrning av myndigheten. Dessa kan dock omgående avfärdas efter- som det skulle strida mot utredningens uppgift att respektera och säkerställa det samiska folkets ställning som urfolk och deras rätt till självbestämmande (dir. 2017:37). Denna rätt framgår inte bara av utredningens direktiv, utan också av grundlagen (1 kap. 2 § rege- ringsformen) och i olika internationella dokument som Sverige ställt sig bakom (se avsnitt 5.7.6).

Om Sameskolstyrelsen ska bestå är det nödvändigt att stärka myndighetens förutsättningar att utöva sitt huvudmannaskap och i övrigt vara förvaltningsmyndighet. Utredningen bedömer dock att bristerna som framkommit är så pass allvarliga, t.ex. vad gäller styrning och ekonomi, att det krävs markant utökade resurser och ytterligare kompetenser för att Sameskolstyrelsen möjligen skulle kunna komma tillrätta med dessa brister. En sådan ordning kan dock ifrågasättas. Det skulle bli dyrt och myndighetens ansvarsområde är litet. Dessutom visar såväl denna utredningen som tidigare studier att Sameskolstyrelsens kansli är litet och sårbart och myndigheten har svårt att klara sin uppgift (se avsnitt 4.5.8, 9.9.2).

Ett annat alternativ är att låta de förvaltningskommuner där sameskolorna är belägna ta över huvudmannaskapet. Det som talar för en sådan lösning är att sameskolorna skulle drivas av skolhuvud- män på samma sätt som de flesta andra skolformer, t.ex. grundskolan

447

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

SOU 2018:41

och grundsärskolan. Sameskolorna som är små och få skulle i så fall komma in i ett större sammanhang där eleverna skulle kunna utbyta erfarenheter med elever som inte går i sameskolan och vice versa, vilket skulle skapa ökad förståelse för varandra, de olika språken och kulturerna. Det vore också möjligt att samordna funktioner såväl administrativt som när det gäller lärare och annan personal, där så anses lämpligt. Vid en jämförelse med Norge och Finland kan konstateras att ett kommunalt huvudmannaskap för sameskolor är det vanligaste. Någon motsvarighet till den svenska Sameskol- styrelsen finns inte, men däremot har sametingen i de båda nordiska grannländerna ett uttalat ansvar i vissa frågor (se avsnitt 7.14–7.16). Det som talar emot lösningen med ett kommunalt huvudmannaskap är emellertid att varken samerna själva eller kommunerna anser att det är en tillfredsställande lösning (se avsnitt 9.9.2). Utredningen bedömer därmed att det saknas förutsättningar för att en sådan organisering skulle bli en bra lösning för eleverna.

Ytterligare ett alternativ är att staten fortsatt är huvudman, men i en större och, efter vad utredningen kan bedöma, stabilare organi- sation som Sametinget. ESV gjorde på regeringens uppdrag en analys av Sametinget 2017. Resultatet visar att även Sametinget haft problem med bl.a. ansvarsfördelning mellan styrelse och kanslichef, men organisationen är större och Sametinget har, utifrån den infor- mation utredningen har fått, tagit tag i de problem som uppmärk- sammades (Ekonomistyrningsverket 2017). För en sådan lösning talar att samernas ställning som urfolk och rätt till självbestämmande skulle respekteras, säkerställas och t.o.m. stärkas, då alla samefrågor skulle finnas i en gemensam organisation. Både språk- och kultur- frågor ligger t.ex. i Sametinget och det finns naturliga samverkans- punkter med Sameskolans verksamhet. Sametinget har också i sitt utbildningspolitiska program, som fastställdes 2012 och uppdaterades 2017, tydligt uttalat att en utgångspunkt i programmet är att Same- tinget tar över sameskolorna, eftersom det är ett naturligt steg för att stärka det demokratiska och samiska inflytandet (www.same- tinget.se). I Sametinget finns vidare en större kanslifunktion, cirka 50 tjänstemän, med fler kompetenser än i Sameskolstyrelsen. Det skulle således vara möjligt att göra samordningsvinster, inte minst kompetensmässigt men också effektivitetsmässigt. Att föra över sameskolorna till Sametinget skulle också ligga i linje med Riksrevi- sionens förslag (se avsnitt 4.5.8). Riksrevisionen (2017) framför bl.a.

448

SOU 2018:41

Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet

i sin rapport att det skulle ge bättre förutsättningar för högre måluppfyllelse som statlig myndighet.

Utredningen föreslår därför att Sametinget ska bli ny huvudman för sameskolorna samt förskoleklass och fritidshem vid en enhet med sameskola. Eftersom verksamheterna är lagbundna och det är obligatoriskt för barn att gå i skolan, dvs. författningarna på skol- området gäller oavsett huvudmannaskap, anser utredningen att huvudmannaskapet ska vara tydligt och väl reglerat. Sametinget före- slås alltså få i uppdrag att pröva om ett barn ska tas emot i same- skolan och även i övrigt svara för att de styrdokument som gäller för sameskolan m.fl. verksamheter följs. Utredningen föreslår därför att det ska regleras i sametingslagen att det ska finnas en nämnd med ansvar för sameskolorna samt förskoleklass och fritidshem vid en enhet med sameskola. En nämnd inom Sametinget är självständig i sitt beslutsfattande, men inte fristående från Sametinget organisa- toriskt (Ekonomistyrningsverket 2017).

I Sameskolstyrelsens instruktion är det reglerat att det ska finnas en skolchef. Utredningen anser av likvärdighetsskäl att samma ordning ska gälla för huvudmannen för sameskolorna som för huvudmän i övrigt. Därför avser utredningen inte att reglera att det ska finnas en skolchef. Kommer det att regleras att huvudmännen ska utse en skolchef, med anledning av förslaget i prop. 2017/18:182, kommer detta att omfatta även Sametinget. Utredningen tar vidare inte ställning till lokaliseringen av nämnden och funktioner som kommer att arbeta med skolfrågorna, utan det bör med hänsyn tagen till kompetens- och samordningsvinster avgöras av Sametinget.

Sameskolstyrelsen ska därmed upphöra som myndighet.

11.6Riksdagsbindningar som rör vissa myndigheter på skolområdet ska upphävas

Förslag: Tidigare riksdagsbindningar som finns när det gäller SPSM, Skolinspektionen, Skolverket och Sameskolstyrelsen ska upphävas.

449

Ikraftträdande och genomförande av förslagen

SOU 2018:41

Efter detta vidtar beredningsarbetet inom Regeringskansliet och ett rimligt antagande är att en lagrådsremiss kan ha utarbetats i januari 2019 och en proposition i mars samma år. Det bör sedan vara möjligt för riksdagen att fatta beslut före sommaruppehållet 2019.

Arbetet med att inrätta de nya myndigheterna bör starta snarast möjligt och bör kunna vara slutfört så att de nya myndigheterna kan vara på plats den 1 juli 2020. Detsamma gäller de nya huvudmännen för specialskolorna respektive sameskolan.

Utredningen anser att detta är det tidigaste rimliga datumet och att det är lämpligt med en nystart i princip samtidigt som ett nytt läsår börjar för huvudmän och verksamheter. Myndigheternas upp- gifter är till stor del nära kopplade till läsårscykeln och det är också en fördel för de nya huvudmännen att starta med nya verksamheter i samband med ett nytt läsår.

Dessutom är det bra om den nya strukturen startar så fort som möjligt efter det att beslutet är fattat med tanke på personalen i myndigheterna. Den 1 juli ligger visserligen i början av semester- perioden, men hur personalfrågorna ska lösas förväntas vara klart i god tid före start så att berörd personal också kan vara informerad.

Samma tidpunkt föreslås gälla för det något förändrade uppdraget för Skolforskningsinstitutet. Den sammantagna förändringen av myndighetsstrukturen bör ske vid samma tidpunkt och Skol- forskningsinstitutets förändrade uppdrag knyter också an till både Skolmyndigheten och Institutet för professioner i skolväsendet.

När det gäller förordningsändringen som innebär utökad delega- tionsrätt för Skolväsendets överklagandenämnd gör utredningen en annan bedömning. Det handlar om en smärre förordningsändring som regeringen kan göra omgående efter remissbehandlingen. Ändringen syftar till ett effektivare arbete för nämnden och utred- ningen anser därför att det är lämpligt att ändringen träder i kraft snarast möjligt vilket bedöms vara den 1 januari 2019.

Enligt utredningens bedömning behövs inga övergångsbestäm- melser med anledning av förslagen. När det gäller förändringarna av huvudmannaskapen för specialskolan och sameskolan bör särskilt nämnas att många elever som för närvarande får sin utbildning i skolorna kommer att byta huvudman under utbildningen, men det påverkar inte utbildningen i sig. Skolformerna finns kvar, samma rättigheter och skyldigheter gäller, liksom läroplaner och kursplaner för respektive utbildning.

452

SOU 2018:41

Ikraftträdande och genomförande av förslagen

12.2Genomförandeplan för nya skolmyndigheter

Förslag: Två särskilda utredare ska utses av regeringen för att förbereda och genomföra bildandet av Skolmyndigheten och Institutet för professioner i skolväsendet.

Kammarkollegiet ska få i uppdrag av regeringen att slutföra kvarvarande avvecklingsfrågor som rör Statens skolverk (Skol- verket), Statens skolinspektion (Skolinspektionen) och Special- pedagogiska skolmyndigheten (SPSM).

Sametinget ska få i uppdrag av regeringen att ta över Same- skolstyrelsens uppgifter.

De kommuner där specialskolorna är belägna ska ansvara för övergången av huvudmannaskapet för skolorna i samarbete med SPSM.

Två organisationskommittéer ska få i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av de nya myndigheterna i skolväsendet

I samband med förändringar av verksamheter och arbetsuppgifter uppstår alltid frågor, oro och funderingar bland personalen. Utred- ningen anser att förändringen ska ske varsamt, med god kvalitet och så snabbt som är lämpligt och möjligt. Kontinuterlig information till berörda under processens gång är mycket viktigt.

En proposition om den nya myndighetsstrukturen bör som nämnts ovan överlämnas till riksdagen i mars 2019. Samma dag kan två särskilda utredare tillsättas av regeringen med uppdrag att bilda den nya Skolmyndigheten och det nya Institutet för professioner i skolväsendet. Uppdragen måste dock utformas så att de gäller med förbehåll för riksdagens beslut med anledning av propositionen.

Uppdragen bör bl.a. innefatta att ingå nödvändiga avtal för de nya myndigheterna, t.ex. beträffande lokaler. Det bör vidare ingå att be- manna och fördela anslagen för respektive myndighet. Arbetet bör ske i nära samarbete med nuvarande myndigheters ledningsfunk- tioner.

När det gäller lokaler bör utredarna bl.a. undersöka möjligheten för och lämpligheten med fortsatt verksamhet i redan befintliga lokaler och dessutom hantera frågor om pågående hyresavtal m.m.

453

Ikraftträdande och genomförande av förslagen

SOU 2018:41

Det bör också åligga utredarna att hantera andra avtal t.ex. sådana som rör it och eventuell drift i övrigt.

Beträffande bemanningen bör det ingå i uppdragen att undersöka om de befintliga myndigheternas uppgifter träffas av verksamhets- övergång, dvs. utredarna och berörda myndigheter ska pröva om bestämmelsen i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd ska till- lämpas. I bestämmelsen anges vad som gäller för en anställd vid övergång av verksamhet.

Kammarkollegiet ska få i uppdrag att slutföra kvarvarande avvecklingsfrågor i Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten

Enligt utredningens förslag kommer Skolverket, Skolinspektionen och SPSM att upphöra som myndigheter fr.o.m. den 30 juni 2020. Av Kammarkollegiets instruktion framgår att kammarkollegiet efter beslut av regeringen ska hantera avvecklingsfrågor som återstår efter det att en myndighet har upphört (2007:824).

Utredningen föreslår därför att Kammarkollegiet ska få i uppdrag av regeringen att slutföra de avvecklingsfrågor som kvarstår den dag nämnda myndigheter upphör. Uppdraget bör gälla fr.o.m. den 1 juli 2020 och kan bl.a. bestå i att avveckla lokaler och utrustning som inte ska tas över av någon annan myndighet, ta över arbetsgivar- ansvaret för i förekommande fall uppsagd personal, hantera kvar- varande fakturor och uppsagda avtal och verkställa slutlig arkiv- läggning.

Sametinget ska få i uppdrag att ta över Sameskolstyrelsens uppgifter

Utredningen föreslår i avsnitt 11.5 att Sametinget ska ta över ansvaret för sameskolorna fr.o.m. den 1 juli 2020. Det innebär att Sameskolstyrelsen upphör som myndighet den 30 juni 2020. Same- skolstyrelsens kansliorganisation är liten och utredningen bedömer därför att Sametinget i huvudsak har den kompetens som krävs för att ansvara för genomförandet av organisationsförändringen.

I förslaget ligger att Sametinget ska tillsätta en nämnd för skol- frågorna och att Sametinget ska få avgöra om nuvarande lokaler i

454

SOU 2018:41

Ikraftträdande och genomförande av förslagen

Jokkmokk ska användas eller om verksamheten ska förläggas till någon annan ort där Sametinget har verksamhet.

I övertagandet av huvudmannaskapet ligger även att hantera avtal om t.ex. lokaler och it. Sametinget måste också pröva om bestäm- melsen i 6 b § lag (1980) om anställningsskydd ska tillämpas. I bestämmelsen anges vad som gäller för en anställd vid övergång av verksamhet. Om det behövs bör Sametinget få anlita konsulthjälp för sådana delar.

Sameskolorna berörs i övrigt inte på annat sätt än att Sametinget tar över huvudmannaskapet och att nya kontakter mellan t.ex. rektorer och den nya huvudmannen måste upparbetas. Ansvaret för det måste ligga på huvudmannen, dvs. Sametinget.

Lägeskommunerna ska ansvara för övergången av huvudmannaskapet för specialskolorna

I avsnitt 11.2 föreslås att de kommuner där specialskolorna är be- lägna ska ta över huvudmannaskapet för skolorna från SPSM.

Utredningen föreslår att de nya huvudmännen, dvs. lägeskom- munerna, ska svara för genomförandet i samarbete med SPSM. Kommunerna får ett nytt åtagande enligt skollagen och ska vidta de åtgärder som följer av bestämmelserna.

I övertagandet av huvudmannaskapet ligger även att hantera avtal om t.ex. lokaler och it. Kommunerna måste också pröva om bestämmelsen i 6 b § lag (1982:80) om anställningsskydd ska till- lämpas. I bestämmelsen anges vad som gäller för en anställd vid över- gång av verksamhet.

Skolorna ska vara kvar, avgifter och statsbidrag är förordnings- reglerade och ingen förändring av verksamhetens organisation i öv- rigt avses.

Skolforskningsinstitutet berörs inte av omställningen

Skolforskningsinstitutet föreslås vara kvar och berörs såtillvida inte av någon omställning. Däremot förändras uppdraget något, vilket innebär att det blir myndighetschefens ansvar att organisera arbetet utifrån en något förändrad instruktion.

455

Konsekvenser

SOU 2018:41

Med utredningens förslag skapas en mer ändamålsenlig myndig- hetsstruktur som effektivare än i dag bidrar till en bättre skola

Utredningen har valt att renodla myndigheternas uppgifter så att det blir tydligt för huvudmän, verksamheter och andra intressenter vem som gör vad och var man kan hitta information av olika slag. Syftet är också att uppnå synergieffekter mellan uppgifter och undvika överlappningar som bidrar till förvirring om vem som ansvarar för vilka frågor.

Den föreslagna Skolmyndigheten föreslås ha normering, uppfölj- ning, utvärdering, tillsyn och stödjande funktioner inklusive special- pedagogik som huvuduppgifter, vilket innebär att myndighetens uppgifter till största delen vänder sig direkt till huvudmän och skolor m.fl. verksamheter inom skolväsendet. Delar av uppdragen kan också anpassas efter huvudmännens skilda förutsättningar. Vissa delar, exempelvis uppföljning och utvärdering, vänder sig självfallet även till regeringen och kan ligga till grund för det politiska reformarbetet.

En påtaglig konsekvens av förslaget är att tillsyn och stödjande uppgifter föreslås ligga i samma myndighet, en utveckling som för övrigt framträder i flera andra europeiska länder. Utredningen anser att uppgifterna ska bedrivas åtskilt, men att det krävs en nära sam- ordning dem emellan för att båda uppgifterna ska nå syftet att bidra till förbättring av skolväsendet och till att elevernas resultat förbätt- ras. Ett nära samarbete har tidigare eftersträvats, i samband med att myndighetsstrukturen förändrats, men har inte uppnåtts när uppgif- terna fördelats på olika myndigheter.

En annan påtaglig förändring är att stöd i specialpedagogiska frågor föreslås ligga i samma myndighet som mer generellt stöd. Konsekvenser av detta blir dels att huvudmän och professionella lättare kan hitta och få del av stödet så att det kommer till nytta för fler elever och barn än för närvarande, dels att olika kompetenser hos medarbetarna ger ett mervärde när det gäller erfarenhetsutbyte, planering och genomförande av olika typer av insatser. Det är viktigt att framhålla att förslaget inte ska uppfattas så att det medför nega- tiva konsekvenser för elever och barn med vissa specifika funktions- nedsättningar där det behövs stöd på individnivå. Detta stöd är absolut nödvändigt och ska finnas kvar.

458

SOU 2018:41

Konsekvenser

Institutet för professioner i skolväsendet föreslås vända sig till professionerna med främst erbjudanden om kompetensutvecklings- insatser i förhållande till de nationella uppdragen för skolan och övriga verksamheter inom skolväsendet. Förslaget innebär dock inte att avsikten är att gå förbi huvudmannen. Det är huvudmannen som enligt skollagen ansvarar för att personalen vid förskole- och skol- enheterna ges möjligheter till kompetensutveckling. Huvudmannen måste således alltid, på någon nivå, vara involverad i vilken kompe- tensutveckling som rektorer, förskolechefer, lärare eller förskol- lärare ska ta del av. Konsekvensen av förslaget om ett Institut för professioner i skolväsende är alltså inte att ta över det uppdraget, utan innebär att angelägen och strukturerad kompetensutveckling läggs i en myndighet som har möjlighet att samordna insatser och skapa likvärdiga möjligheter för professionerna i skolväsendet att utveckla sin professionalism i s.k. professionsprogram. Konse- kvenserna av att ha ett eget institut som värnar om professionell utveckling förväntas bli att professionerna synliggörs och att yrkena blir attraktiva. Hanteringen av legitimationsärenden föreslås läggs på institutet och förväntas leda till en effektiv hantering av god kvalitet.

Skolforskningsinstitutet föreslås vara den enda myndigheten som ska ansvara för spridning och tillgängliggörande av forskning och beprövad erfarenhet. Det innebär en renodling i förhållande till nuvarande organisering där tre skolmyndigheter har i uppdrag att sprida forskning. Skolforskningsinstitutet förslås också vara den myndighet som ska stå för ett gemensamt systematiskt och enhetligt vetenskapligt perspektiv, vilket innebär att institutet föreslås att efter överenskommelse få i uppgift att bidra med underlag till övriga myndigheter. Konsekvensen blir alltså att vetenskap och beprövad erfarenhet kommer att utgöra underlag för att förbättra skol- väsendet utifrån enhetliga principer, vilket för närvarande inte alltid är fallet.

Förutom nämnda myndigheter föreslås Skolväsendets överkla- gandenämnd vara kvar oförändrad, dvs. det uppstår inga konsekvenser därvidlag.

459

Konsekvenser

SOU 2018:41

Alternativet hade varit att bevara den befintliga strukturen, men göra justeringar och fördela om uppgifter – det hade inte blivit lika effektivt

Som framgår ovan har utredningen valt att föreslå en struktur med avsikten att den ska bidra till ett bättre skolväsende där skolmyndig- heternas uppgifter förtydligas och renodlas.

Ett annat alternativ hade varit att behålla befintliga skolmyndig- heter, men göra justeringar och fördela om uppgifter så att t.ex. över- lappningar hade undvikits. Både Statens skolverk (Skolverket) och Statens skolinspektion (Skolinspektionen) har dessutom genomfört större förändringsarbeten inom respektive myndighet som utred- ningen har analyserat.

Utredningen bedömer trots detta att nuvarande struktur med Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndig- heten (SPSM) inte är tillräckligt ändamålsenlig och effektiv. Den har under tio års tid inte nått fram till ett gemensamt förhållningssätt och ett väl utvecklat systematiskt samarbete för att skolväsendet ska förbättras, liksom elevers och barns möjligheter att lära och ut- vecklas.

Myndigheterna har totalt sett vuxit över tid och kan inte till fullo anses fungera effektivt och ändamålsenligt i förhållande till av- nämarna. Det finns heller ingen styrning av och struktur för kopp- lingen mellan myndigheternas, dvs. statens, uppgifter i syfte att skolväsendet i Sverige ska förbättras för elever och barn och vara konkurrenskraftigt i förhållande till omvärlden. Det handlar t.ex. om tillsyn och stödjande uppgifter, men också om rektorers, förskole- chefers, lärares och förskollärares möjligheter att utveckla sin pro- fessionalism i syfte att kontinuerligt förbättra undervisningen och ledningen av verksamheterna.

Det hade också varit möjligt att bygga vidare på den regionala struktur som finns i syfte att förbättra samordningen mellan myn- digheter och nå ut bättre till avnämarna för att förbättra verksam- heterna i skolväsendet. Både Skolinspektionen och SPSM har regionala kontor och det hade varit möjligt att lokalmässigt lägga samman kontoren och också lägga Skolverkets stödjande uppdrag på samma ställe. Utredningen bedömer dock att konsekvensen hade blivit en oren och svåröverskådlig myndighetsstruktur för huvud- män och verksamheter. Dessutom hade det krävts en övergripande administration för var och en av myndigheterna, vilket blivit dyrt,

460

SOU 2018:41

Konsekvenser

om inte en myndighet skulle stå för kansliresurser till övriga, vilket blivit otympligt med risk för oklarheter. Redan i befintlig struktur har huvudmännen svårt att hålla reda på vilken myndighet som har vilket uppdrag och utredningen anser att det knappast skulle under- lätta om tre myndigheter med skilda uppdrag skulle dela kontor.

Utredningen bedömer därför att det är nödvändigt att skapa en ny effektivare struktur där de statliga resurserna kan samordnas och användas bättre.

När det gäller Skolforskningsinstitutet kunde det varit möjligt att inordna institutet i Skolmyndigheten som beskrivs ovan, men utred- ningen bedömer det vara av värde att behålla institutet som in- rättades 2015 som en egen myndighet. Det vetenskapliga perspek- tivet behöver synas, utvecklas och befästas som en naturlig del av verksamheten i skolväsendet och dessutom saknas det fortfarande praktiknära forskning som bygger på verksamheternas behov. Det finns ingen garanti för att sådan skulle komma till stånd om inte en myndighet som har medarbetare med lämplig kompetens har ett särskilt renodlat och uttalat ansvar för detta.

Skolmyndigheters uppgifter kunde ha fördelats på ytterligare en mängd sätt och utredningen har övervägt olika alternativ, men anser det inte meningsfullt att här redovisa alla överväganden som gjorts under arbetets gång. Utredningen vill dock påminna om att endast skolmyndigheterna har ingått i uppdraget. Det har alltså inte funnits möjlighet att i sammanhanget överväga och lämna förslag som rör andra närliggande myndigheters uppdrag.

13.2Konsekvenser för staten

Samtliga förslag får konsekvenser för staten. Utredningen föreslår att Skolmyndigheten och Institutet för professioner i skolväsendet ska inrättas, medan Skolforskningsinstitutet ska vara kvar men få något förändrade uppgifter. Skolväsendets överklagandenämnd före- slås vara kvar med oförändrat uppdrag. Vidare föreslås att Sametinget ska ta över huvudmannaskapet för sameskolorna från Sameskol- styrelsen.

Förslagen medför att Skolverket, Skolinspektionen, SPSM och Sameskolstyrelsen ska upphöra som myndigheter.

461

Konsekvenser

SOU 2018:41

De uppgifter som återges i avsnitt 13.2.1–13.2.3 om antal års- arbetskrafter 2017 inom olika verksamheter vid Skolverket, Skol- inspektionen och SPSM har utredningen fått under hand från respektive myndighet. Utredningen har även fått vissa uppgifter om bl.a. kostnader från myndighterna som komplement till de uppgifter som finns i årsredovisningrna.

I samband med beräkningen av årsarbetskrafter för olika del- verksamheter från den 1 juli 2020 anges ofta motsvarande antal i befintliga verksamheter 2017. Det aktuella antalet anställda om- räknat till årsarbetskrafter kan skilja sig åt från de uppgifter som redovisas, exempelvis beroende på att antalet anställda har ökat under 2018. När jämförelsen görs mellan antalet årsarbetskrafter 2017 och antalet årsarbetskrafter enligt utredningens beräkning ska beaktas att utredningens antaganden om årsarbetskrafter i flera fall görs till följd av förslag om ändrade arbetssätt eller ändrade förut- sättningar. Det är dessutom viktigt att understryka att antalet års- arbetskrafter är en utgångspunkt för beräkningarna av anslagens storlek. Myndighetsledningen för respektive myndighet måste få göra sina egna prioriteringar när det gäller årsarbetskrafter för de olika verksamheterna.

13.2.1Skolmyndighetens kostnader

Utredningens förslag om Skolmyndigheten innebär att myndig- heten för 2020 får drygt 1,3 miljarder kronor i anslag för myndig- hetens verksamhetskostnader. Med den halvårseffekt som är en konsekvens av att myndigheten föreslås inrättas den 1 juli 2020 blir beloppet drygt 686 miljoner kronor. Utöver det så kallade förvalt- ningsanslaget kan även andra anslag behöva tas i anspråk för finansie- ringen. Exempelvis finansieras Skolverkets verksamhetskostnader av flera anslag utöver förvaltningsanslaget.

Utredningens förslag är beräknat på en personalstyrka om 963 årsarbetskrafter från 2020. Nedan redogörs för den beräkning som lett fram till förslaget till anslag. Först redogörs för beräknat antal årsarbetskrafter för respektive delverksamhet och därefter för be- hovet av anslag för verksamhetskostnaderna. Behovet av anslag reduceras i den mån det finns avgifter och andra ersättningar som kan användas för att täcka verksamhetens kostnader.

462

SOU 2018:41

Konsekvenser

Särskild tillsyn som förläggs nationellt

Skolinspektionen avsatte 2017 drygt 55 årsarbetskrafter för anmäl- ningsärenden i den regionala organisationen och drygt 10 års- arbetskrafter för tillståndsprövning på central nivå. Personal mot- svarande 6 årsarbetskrafter utförde ekonomisk granskning på natio- nell nivå samma år. Vidare fanns det drygt 8 årsarbetskrafter vid Skolinspektionens rättsenhet centralt och knappt 1 årsarbetskraft för avdelningsledning. Vid rättsenheten utförs dock även andra uppgifter än de ovan nämnda.

Utredningen bedömer å ena sidan att vissa samordningsvinster kan göras i och med att arbetet med anmälningsärenden centra- liseras. Exempelvis behövs något färre chefer och administratörer. Vissa besparingar kan även göras i och med att förstagångstillsynen tas bort. Å andra sidan utökas antalet tillsynsobjekt totalt och antalet objekt på enhetsnivå. På nationell nivå förväntas bl.a. ett antal an- mälningsärenden tillkomma som rör förskolor med enskild huvud- man. Utredningen beräknar cirka 7 årsarbetskrafter centralt för att arbeta med tillkommande anmälningsärenden. Den tillkommande resursen för dessa ärenden beräknas uppgå till 7 miljoner kronor. Driftkostnaden per årsarbetskraft var drygt 1 miljon kronor vid Skolinspektionen 2017 (Skolinspektionen 2018a). Denna summa kan alltså omsättas till cirka 7 årsarbetskrafter (7 000 000 / 1 027 000 = 6,82).

Utredningen beräknar sammanfattningsvis 80 årsarbetskrafter för tillsyn på nationell nivå.

Behovsprövad tillsyn och stöd till förbättringsåtgärder som förläggs regionalt

Skolinspektionen avsatte 2017 knappt 274 årsarbetskrafter för verksamheten i inspektionens regionala organisation. Totalt sett avsattes 93 årsarbetskrafter för kvalitetsgranskning, varav merparten utfördes i den regionala organisationen. Utredningen uppskattar att det avsattes 175 årsarbetskrafter för anmälningsärenden och tillsyn i den regionala organisationen. Av dessa arbetade drygt 55 årsarbets- krafter med anmälningsärenden. Således återstår uppskattningsvis 120 årsarbetskrafter som arbetade med tillsyn regionalt, exklusive anmälningsärenden.

463

Konsekvenser

SOU 2018:41

Skolinspektionen har hittills granskat alla huvudmän som om- fattas av inspektionens verksamhet vart tredje år. I utredningens förslag ska det i stället ske med vart femte år som riktmärke (se avsnitt 11.1.2 och 11.1.3).

Om alla huvudmän granskas vart tredje år innebär det att en tredjedel av huvudmännen årligen blir föremål för granskning. Antalet huvudmän, exklusive huvudmän för fristående förskolor och fristående fritidshem uppgick läsåret 2016/17 till 3 360. En granskning av var tredje huvudman innebär således att 1 120 huvud- män berörs. En granskning vart femte år skulle innebära att 20 pro- cent av alla huvudmän eller 672 huvudmän berörs varje år, dvs. en minskning med 40 procent. En förändring som innebär att varje huvudman granskas vart femte år antas medföra att antalet grans- kade skolenheter per år kan minska i motsvarande grad. Antalet granskade huvudmän skulle då minska med 40 procent. Därmed skulle, allt annat lika, antalet årsarbetskrafter kunna reduceras med 40 procent från dagens 120 till 72 (120 X 0,6 = 72). Utredningen bedömer dessutom att vissa effektiviseringar kan göras beträffande administrativ personal i en regional organisation med både tillsyn och stöd på samma kontor och beräknar därför så långt 69 års- arbetskrafter.

Den tillkommande kostnaden för regelbunden tillsyn av fri- stående huvudmän och föreskoleenheter motsvarande nuvarande inspektion av grund- och gymnasieskolan har av Skolinspektionen beräknats uppgå till 155 miljoner kronor. Därtill kommer 50 mil- joner kronor för regelbunden tillsyn av 8 procent av kommunala förskoleenheter årligen, dvs. för att inspektera kommunala förskolor på enhetsnivå med samma ambition och resursåtgång som grund- skolor. Sammantaget skulle den tillkommande kostnaden bli 205 mil- joner kronor. Utredningen beräknar dock att tillsyn av förskolor antas ta hälften av resurserna i anspråk, jämfört med motsvarande tillsyn för skolorna. Utredningens bedömning grundar sig på att reglerna för förskolorna är mindre omfattande än reglerna för skolorna. Behovet av tillkommande resurser för regelbunden tillsyn av fristående huvudmän och föreskoleenheter blir därför drygt 77 miljoner kronor (155 000 000 / 2 = 77 500 000) och det tillkom- mande behovet för regelbunden tillsyn av kommunala förskole- enheter blir 25 miljoner kronor (50 000 000 / 2 = 25 000 000). Sam-

464

SOU 2018:41

Konsekvenser

mantaget blir behovet av tillkommande resurser alltså drygt 100 mil- joner kronor. Utredningen beräknar, med kännedom om att drift- kostnaden per årsarbetskraft för Skolinspektionen 2017 var drygt 1 miljon kronor (Skolinspektionen 2018a), att denna summa kan omsattas till cirka 97 årsarbetskrafter (100 000 000 / 1 027 000 = 97,4). Utredningen bedömer som framgått att regelbunden tillsyn inte behöver genomföras lika ofta, dvs. vart femte år i stället för vart tredje år. Detta innebär analogt med resonemanget ovan att resur- serna kan reduceras med 40 procent. Således beräknas ytterligare 58 årsarbetskrafter (97 X 0,6 = 58,2).

Utredningen beräknar därutöver ytterligare 13 årsarbetskrafter för tillsyn av vuxenutbildning på enhetsnivå, dvs. i genomsnitt mer än 1 årsarbetskraft per region.

Sammantaget beräknas således 140 årsarbetskrafter för den regio- nalt baserade tillsynen (69 + 58 + 13 = 140).

Förslaget innebär att resurser för regelbunden tillsyn av enskilda huvudmän för förskolor och fristående förskolor ska överföras från kommunsektorn till staten. Resursen beräknas uppgå till 46,5 mil- joner kronor (77 500 000 X 0,6 = 46 500 000). Detta innebär att Anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner bör minskas med motsvarande belopp. Med halvårseffekt blir beloppet 23,3 miljoner kronor från den 1 juli 2020.

Skolverket avsatte 2017 drygt 23 årsarbetskrafter inom den enhet som arbetar med Samverkan för bästa skola. Vidare avsattes knappt 13 årsarbetskrafter inom den enhet som arbetar med riktade insatser för nyanlända. Sammantaget avsattes således cirka 36 årsarbets- krafter för dessa riktade insatser. Därtill kommer visst arbete från andra enheter i syfte att stödja arbetet med de riktade insatserna.

Konsekvenserna av utredningens förslag är att stödet till för- bättringsåtgärder behöver utgöra en resursstark del av Skolmyndig- heten och antalet årsarbetskrafter för detta arbete antas öka väsent- ligt i jämförelse med de 36 årsarbetskrafter som avsattes för riktade insatser 2017. Utredningen beräknar totalt sett 140 årsarbetskrafter för stöd till förbättringsåtgärder i den regionala organisationen.

SPSM avsatte 165 årsarbetskrafter för rådgivning i SPSM:s regionala organisation 2017. Utredningen beräknar 120 årsarbets- krafter för renodlad sådan rådgivning i den nya regionala organisa- tionen. Det bör tas i beaktande att det kan finnas medarbetare med

465

SOU 2018:41

Konsekvenser

att fastställa omfattningen av temautvärderingar. SPSM avsatte samma år 4 årsarbetskrafter inom området forskning och utveckling, som delvis kan sägas anknyta till utvärderingsverksamhet.

Utredningen bedömer utifrån ovanstående uppgifter att sam- ordningsvinster kan göras med en samlad uppföljnings- och ut- värderingsverksamhet, där Skolmyndigheten föreslås få utökad möj- lighet att själv avgöra vilka utvärderingar som ska genomföras. Bland annat minskar behovet av chefer och administratörer något med en samlad verksamhet. Utredningen beräknar sammantaget 75 års- arbetskrafter för arbetet med uppföljning och utvärdering.

Styrdokument och prov

Verksamheten styrdokument och prov motsvarar den verksamhet som bedrivs inom Skolverket och redovisas i årsredovisningen under verksamhetsområdet Regler (Skolverket 2018). År 2017 avsatte Skolverket 111 årsarbetskrafter för detta arbete, varav 33 avser Europaskolan. Utredningen bedömer att den nivån är rimlig även för Skolmyndigheten från 2020.

Hantering av riktade statsbidrag

Skolverket och SPSM avsatte 2017 cirka 40 respektive 11 års- arbetskrafter för arbetet med statsbidrag, inklusive personal för ledning. I avsnitt 11.1.3 bedömer utredningen att det bör övervägas om en del av de befintliga statsbidragen ska reduceras eller t.o.m. fasas ut till förmån för ett lokalt anpassat stöd till huvudmän och verksamheter. Av budgetpropositionen för 2018 framgår att rege- ringen anser att det behövs en översyn för att t.ex. lägga samman eller förenkla de riktade statsbidragen (prop. 2017/18:1, utg.omr. 16, bet. 2017/18:UbU1, rskr. 2017/18:125). Utredningen bedömer att det ändå kommer att kvarstå ett antal statsbidrag under överskådlig tid. Utredningen beräknar därför 25 årsarbetskrafter för arbetet med statsbidrag vid Skolmyndigheten.

467

Konsekvenser

SOU 2018:41

Nationellt resurscentrum

Det nationella resurscentrum som enligt utredningens förslag ska ersätta befintliga nationella resurscenter som finns inom SPSM bör kunna effektiviseras bl.a. mot bakgrund av en något förändrad in- riktning som innebär starkare koppling till de nationella målen för utbildningen och en större möjlighet att själv avgöra när det är lämp- ligt att medverka i kompetensutveckling. Utredningen beräknar 50 årsarbetskrafter för arbetet vid resurscentret.

Produktion av läromedel

SPSM använde 47 årsarbetskrafter för arbetet med läromedel 2017. Även Sameskolstyrelsen avsatte resurser för arbetet med läromedel, dock i begränsad utsträckning. Utredningen bedömer att vissa effektiviseringar kan göras med en samlad läromedelsproduktion i enlighet med utredningens förslag. Utredningen beräknar 45 års- arbetskrafter för anpassning av läromedel och läromedelsproduktion.

Barn- och elevombudet

Utredningen beräknar 21 årsarbetskrafter för Barn- och elev- ombudets arbete, vilket motsvarar den resurs som användes 2017. Arbetsuppgifterna överförs i sak oförändrade till Skolmyndigheten.

Nämnden för mottagande i specialskolan och Rh-anpassad utbildning samt Rådet för dansarutbildning

Utredningen beräknar 6 årsarbetskrafter som kansliresurser till Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning samt för Rådet för dansarutbildning.

Upplysningstjänsten

Knappt 24 årsarbetskrafter avsattes för arbetet med upplysnings- tjänsten under 2017. Utredningen bedömer att förslaget om regiona- lisering bör medföra att frågorna till upplysningstjänsten kommer

468

SOU 2018:41

Konsekvenser

att minska. Informationsbehovet bör även i stor utsträckning kunna tillgodoses via material på Skolmyndighetens webbplats. Utred- ningen beräknar därför 15 årsarbetskrafter för upplysningstjänsten.

Central myndighetsledning, verksamhetsstöd, ekonomi och verksamhetsstyrning, HR, it- och kontorsservice

Utredningen beräknar cirka 85 årsarbetskrafter för central myndig- hetsledning, verksamhetsstöd, ekonomi- och verksamhetsstyrning, HR, it- och kontorsservice. Antalet årsarbetskrafter motsvarar cirka 9 procent av det totala antalet årsarbetskrafter vid myndigheten. Som jämförelse kan nämnas att Skolinspektionen avsatte knappt 9 procent för motsvarande uppgifter 2017.

Jurister

Skolverket avsatte 2017 drygt 14 årsarbetskrafter till verksjuridik, dvs. juridiska frågor av det slag som aktualiseras vid alla myndigheter och knappt 12 årsarbetskrafter för skoljuridik, dvs. juridiska frågor som direkt anknyter till uppdraget, och därutöver knappt 2 års- arbetskrafter till ledning och ledningsstöd för Juridiska avdelningen.

Skolinspektionen avsatte drygt 8 årsarbetskrafter till Rätts- enheten och SPSM avsatte 14 årsarbetskrafter för rättsfrågor och processtöd 2017.

Utredningen bedömer att samordningsvinster kan göras när det gäller juristernas arbete. Utredningen beräknar cirka 15 årsarbets- krafter för generell juristkompetens på nationell nivå vid Skol- myndigheten. Vidare beräknar utredningen 10 årsarbetskrafter på nationell nivå för skoljuridik. Jurister med sist nämnda kompetens kommer med sannolikt att finnas även i den regionala organisa- tionen.

Kommunikatörer

År 2017 motsvarade resursen för kommunikatörer knappt 8 års- arbetskrafter vid Skolinspektionen och 12 årsarbetskrafter vid SPSM. Skolverket avsatte 2017 knappt 19 årsarbetskrafter för

469

SOU 2018:41

Konsekvenser

Anslag för Skolmyndighetens verksamhetskostnader

Nedan redogörs för beräkningen av myndighetens verksamhets- kostnader med utgångspunkt i antagandet om årsarbetskrafter. Därefter redogörs för utredningens beräkning av anslag för Skol- myndigheten 2020.

Utredningens beräkning av Skolmyndighetens verksamhets- kostnader följer av en härledning av delposterna kostnader för personal, kostnaderna för lokaler och övriga driftkostnader. Kostna- derna enligt dessa tre delposter svarar för huvuddelen av verksam- hetskostnaderna och benämns driftkostnader (Ekonomistyrnings- verket 2018).

Personalkostnader

Utredningens bedömning av personalkostnaderna per årsarbetskraft vid Skolmyndigheten baseras på antagandet att personal från Skol- verket, Skolinspektionen och SPSM kommer att anställas i Skol- myndigheten, varför löneläget i Skolmyndigheten kommer att av- spegla motsvarande löneläge på de nämna myndigheterna. Vid Skolverket uppgick personalkostnaderna per årsarbetskraft 2017 till drygt 877 000 kronor och vid Skolinspektionen till drygt 800 000 kronor. SPSM:s personalkostnader inkluderar en stor andel löner för lärare vid specialskolorna och blir därmed inte jämförbara med kost- naderna för övriga myndigheter. Utredningen beräknar mot bak- grund av ovanstående att beloppet för delposten personal bör uppgå till 840 000 kronor per årsarbetskraft.

Lokalkostnader

Utredningens bedömning av lokalkostnaderna för Skolmyndigheten baseras på antagandet att Skolmyndigheten får en lokalkostnad jämförbar med Skolinspektionens lokalkostnad eftersom den nya myndighetens struktur, med en stor andel av personalen i en regional organisation, liknar Skolinspektionens struktur. Utredningen be- räknar därmed att beloppet för delposten Lokaler bör uppgå till 56 183 kronor per årsarbetskraft. Beloppet är alltså detsamma som gällde för Skolinspektionen 2017.

471

Konsekvenser

SOU 2018:41

Övriga driftkostnader

Utredningen har summerat samtliga kostnader under delposterna övriga driftkostnader i årsredovisningarna när det gäller verksam- hetsåret 2017 för Skolverket, Skolinspektionen och SPSM. Skol- verket har en förhållandevis stor volym övriga driftkostnader. Det totala beloppet för de tre myndigheternas övriga driftkostnader blir knappt 1,2 miljarder kronor. I samband med beräkningen av Skol- myndighetens övriga driftkostnader har utredningen gjort flera av- drag från detta belopp. Vissa övriga driftkostnader har exkluderats beroende på att de inte hör till Skolmyndighetens verksamhets- område. Dessa har i stället förts till Institutet för professioner i skolväsendet (se avsnitt 13.2.3).

En stor del av de sammantagna övriga kostnaderna utgörs av två poster i Skolverkets årsredovisning, köp av utbildningstjänster om knappt 327 miljoner kronor och köp av övriga tjänster om drygt 551 miljoner kronor (Skolverket 2018a).

Knappt 16 miljoner kronor från delposten utbildningstjänster har tagits med i delposten övriga driftkostnader till grund för be- räkningen av Skolmyndighetens driftkostnader, dvs. beloppet har reducerats med drygt 310 miljoner kronor. Det belopp som tagits med avser utbildningstjänster kopplat till arbetet med nyanlända och till insatsen Samverkan för bästa skola.

Från delposten köp av övriga tjänster, som uppgår till drygt 551 miljoner kronor, har drygt 59 miljoner kronor som avser utbildningskostnader för externa deltagare dragits av, knappt 4,5 miljoner kronor för konsulttjänster i samband med arbetet med legitimationer och ytterligare drygt 1 miljon kronor som också gäller konsulttjänter för legitimationsarbetet.

Därutöver har ytterligare 210 miljoner kronor dragits av från de samlade övriga driftkostnaderna som en beräknad effektivisering. Effektiviseringen motiveras av att utredningen räknar med att konsultberoendet på Skolmyndigheten blir betydligt mindre än vad som är fallet vid nuvarande myndigheter.

Antalet årsarbetskrafter vid de tre befintliga myndigheterna, inklusive specialskolorna, överstiger det antal årsarbetskrafter som utredningen beräknar för Skolmyndigheten. Vid Skolverket, Skol- inspektionen och SPSM exklusive specialskolorna fanns 1 459 års- arbetskrafter 2017, att jämföra med utredningens beräkning om

472

SOU 2018:41

Konsekvenser

963 årsarbetskrafter, dvs. en skillnad på 497 årsarbetskrafter. Det finns ett samband mellan antalet anställda och storleken på de övriga driftkostnaderna. Utredningen har därför gjort ett schablonmässigt avdrag för 497 årsarbetskrafter med 170 511 kronor per årsarbets- kraft. Beloppet motsvarar Skolinspektionens kostnader 2017 per årsarbetskraft för delposten övriga driftkostnader. Det totala beloppet blir 85 miljoner kronor (170 511 X 497 = 84 743 967).

Specialskolan föreslås få ett kommunalt huvudmannaskap och därför görs ytterligare motsvarande schablonavdrag eftersom de övriga driftkostnaderna kommer att minska till följd av att personal moptsvarande 431 årsarbetskrafter ska byta huvudman. Beloppet uppgår till drygt 73 miljoner kronor (170 511 X 431 = 73 490 241).

Utredningen beräknar att beloppet för delposten övriga drift- kostnader sammantaget bör uppgå till knappt 470 miljoner kronor. Beloppet är alltså beräknat genom att det totala beloppet för övriga driftkostnader vid de tre nämnda myndigheterna, dvs. 1,2 miljarder kronor, har reducerats med de belopp som anges ovan. (1 193 473 000 – 310 731 000 – 59 212 000 – 4 448 000 – 1 005 000– 210 000 000 – 84 743 967 – 73 490 247 = 449 842 792). Summan för delposten övriga driftkostnader per årsarbetskraft blir därmed, efter att summan enligt ovan dividerats med antalet årsarbetskrafter, drygt 467 000 kronor (449 842 792 / 963 = 467 126).

Driftkostnader per årsarbetskraft och förslag till anslag

För att få fram driftkostnaden per årsarbetskraft i Skolmyndigheten har utredningen summerat driftkostnaderna per årsarbetskraft för de tre delposterna personal, lokaler och övriga driftkostnader. Beloppet blir knappt 1,4 miljoner kronor per årsarbetskraft (840 000 + 56 183 + 467 126 = 1 363 309). Antalet årsarbetskrafter beräknas alltså till 963 och det totala beloppet blir därmed drygt 1,3 miljarder kronor (1 363 309 X 963 = 1 332 867 114). Antalet års- arbetskrafter beräknas alltså till 963 och det totala beloppet blir där- med drygt 1,3 miljarder kronor (1 363 309 X 963 = 1 312 866 567).

Med ledning av Skolverkets anslag enligt budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1, utg.omr. 16) kan det belopp som antas mot- svarar förvaltningsanslaget pris- och löneomräknas till 2020 års nivå.

473

KonsekvenserSOU 2018:41

Här antas att förvaltningsanslaget täcker 68 procent av Skolmyndig- hetens verksamhetskostnader, vilket motsvarar den andel av Skol- verkets verksamhetskostnader 2017 som täcktes av Skolverkets för- valtningsanslag (Skolverket 2018, egna beräkningar). Så långt blir an-

slaget knappt	906	miljoner kronor (1 332 867 114 X 0,68 =
906 349 638). Så	långt	blir anslaget knappt 893 miljoner kronor

(1 312 866 567 X 0,68 = 892 749 266). Vidare antas att Skolmyndig- heten får samma indextal som Skolverket i omräkningen. Skol- verkets anslag, med basåret 2017, indexuppräknas i budgetproposi- tionen för 2017 med 4,07 procent (prop. 2016/17:1, utg.omr. 16). Med dessa antaganden blir förvaltningsanslaget för Skolmyndigheten 2020 knappt 950 miljoner kronor (906 349 638 X 1,047 = 948 948 071). Med dessa antaganden blir förvaltningsanslaget för Skol- myndigheten 2020 knappt 935 miljoner kronor (892 749 266 X 1,047 = 934 708 482).

Övriga anslag som ska täcka myndighetens verksamhetskost- nader och där utredningen antar att den pris- och löneuppräkning inte är aktuell, uppgår således till 32 procent av det totala anslaget vilket motsvarar drygt 420 miljoner kronor (1 312 866 567 X 0,32 = 420 117 301).

Förslaget till anslag för att täcka verksamhetens kostnader blir samman- taget knappt 1,4 miljarder kronor (934 708 482 + 420 117 301 = 1 354 825 783). Med den halvårseffekt som blir följden av att myn- digheten föreslås inrättas den 1 juli 2020 blir beloppet drygt 677 miljoner kronor (1 354 825 783 /2 = 677 412 892 ).

Bidrag

Av resultaträkningen i Skolverkets årsredovisning (Skolverket 2018) framgår att myndigheten under 2017 lämnade bidrag till ett samman- lagt belopp om drygt 15,4 miljarder kronor. Flera av dessa bidrag har samband med de uppgifter som utredningen föreslår ska åligga Institutet för professioner i skolväsendet och motsvarande bidrag som är aktuella 2020 föreslås därför överföras i form av anslag till institutet från 2020. På samma sätt ska bidrag som hanteras av SPSM överföras till Skolmyndigheten 2020. Utredningen har fördelat de bidrag som delades ut 2017 av Skolverket och SPSM mellan Skol- myndigheten och Institutet för professioner inom skolväsendet, i

474

SOU 2018:41

Konsekvenser

13.2.3Institutet för professioner i skolväsendets kostnader

Utredningens förslag om Institutet för professioner i skolväsendet innebär att anslagen för verksamhetskostnader till institutet 2020 ska uppgå till 528,1 miljoner kronor, med halvårseffekt blir anslaget 264 miljoner kronor. Utredningens förslag är beräknat på 172 års- arbetskrafter. Nedan redogörs för utredningens beräkning. Behovet av anslag reduceras i den mån det finns avgifter och andra ersätt- ningar som kan användas för att täcka verksamhetens kostnader.

Legitimationer

Under 2017 avsattes knappt 32 årsarbetskrafter inom Skolverket för arbetet med legitimationer, exklusive ledning. Trenden är nedåt- gående vad gäller antalet meddelade legitimationer. Utredningen beräknar därför cirka 30 årsarbetskrafter för arbetet med legitima- tioner, inklusive ledningspersonal vilket också överensstämmer med vad som framkom vid utredningens samtal med representanter för Skolverket.

Kompetensutveckling

Utredningen uppskattar att omkring 65 årsarbetskrafter användes för kompetensutvecklingsinsatser inom Skolverket under 2017. I detta arbete ingick vissa insatser som enligt utredningens förslag inte ska bedrivas av institutet, dvs. insatser som inte är att hänföra till kompetensutveckling av det slag som enligt utredningens förslag ska åligga institutet. Utredningen beräknar i storleksordningen 65 års- arbetskrafter för arbetet med de kompetenshöjande insatserna enligt ovan och arbetet med professionsprogram.

Även SPSM erbjuder kompetensutveckling till främst personal inom alla skolformer från förskola till vuxenutbildning. År 2017 avsatte SPSM 235 000 timmar till specialpedagogiskt stöd, varav 31 procent eller 72 850 timmar utgjorde extern kompetens- utveckling (SPSM 2018). Årsarbetstiden för en heltidsanställd person kan schablonmässigt antas vara 1 920 timmar (www.esv.se). Således kan det antas att SPSM avsatte cirka 38 årsarbetskrafter till extern kompetensutveckling (72 850 / 1 920 = 37,94).

477

Konsekvenser

SOU 2018:41

Utredningen beräknar 30 årsarbetskrafter för att kompetens- utveckling i specialpedagogiska frågor ska kunna ingå i t.ex. profes- sionsprogram eller bedrivas på annat sätt. Här ska påminnas om att specialpedagogiskt stöd enligt utredningens förslag även ska ges i den regionala organisationen och att viss kompetensutveckling för s.k. promillegrupper ligger i Skolmyndigheten. Dessutom antas att samordningsvinster kan göras när kompetensutvecklingen samlas på ett ställe.

Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalgrupper samt statsbidrag för karriärsteg för lärare

Skolverket avsatte cirka 40 årsarbetskrafter 2017 för hantering av riktade statsbidrag och SPSM 11 årsarbetskrafter. Vissa av bidragen är av den karaktären att de föreslås bli överförda till institutet, t.ex. statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalgrupper samt statsbidrag för karriärsteg för lärare. Utredningen beräknar 10 årsarbetskrafter för hanteringen av statsbidrag vid Institutet för professioner i skolväsendet.

Nationellt centrum för läs-, språk- och skrivutveckling

Vid Nationellt centrum för läs-, språk- och skrivutveckling inom Skolverket finns motsvarande 12 årsarbetskrafter. Utredningen gör ingen förändring, utan beräknar 12 årsarbetskrafter för denna verk- samhet från 2020.

Central ledning och verksamhetsstöd

För central ledning och verksamhetsstöd i form av myndighets- ledning, ekonomi och verksamhetsstyrning, HR, it- och kontors- service beräknar utredningen 15 årsarbetskrafter, vilket motsvarar knappt 10 procent av det totala antalet årsarbetskrafter vid myndig- heten.

Institutet behöver även ett antal jurister som arbetar med sed- vanliga juridiska frågor vid skolmyndigheter, men även för kansli- resurser till Lärarnas ansvarsnämnd. Som nämnts avsatte exempelvis

478

Konsekvenser

SOU 2018:41

årsarbetskraft kommer att vara identiska med motsvarande kost- nader för Skolverket (Skolverket 2018a, egna beräkningar).

Lokalkostnader

Skolverkets lokalkostnader uppgick 2017 till 74 529 kronor per års- arbetskraft. Utredningen föreslår att institutet kommer att vara lokaliserat i Stockholmsområdet (se avsnitt 11.3) och antar att institutet kommer att ha lokalkostnader per i nivå med motsvarande kostnader vid Skolverket, eftersom även Skolverket är baserat i Stockholm.

Övriga driftkostnader

Skolinspektionen hade 2017 övriga driftkostnader som uppgick till drygt 66 miljoner kronor eller till drygt 170 000 kronor per års- arbetskraft (Skolinspektionen 2018a, egna beräkningar). Utred- ningen bedömer att institutets driftkostnader per årsarbetskraft 2017 kan utgöra en grund vid beräkningen av motsvarande kostnader för institutet. Institutets kostnader måste därefter kompletteras med kostnader som följer av institutets specifika uppdrag. Dessa kost- nader kan hämtas från motsvarande kostnader vid Skolverket 2017. Kostnaderna var 2017 drygt 310 miljoner kronor för köp av utbild- ningstjänster, knappt 65 miljoner kronor för köp av övriga tjänster, varav utbildningskostnader för externa deltagare drygt 59 miljoner kronor och vissa kostnader för legitimation för lärare och förskol- lärare om 4,5 miljoner kronor samt stöd för att hantera legitimation och behörighet för lärare och förskollärare på drygt 1 miljon kronor.

Driftkostnader per årsarbetskraft och förslag till anslag

Sammantaget blir kostnaderna drygt	375 miljoner	kronor
(310 730 590 + 64 765 344 =375 495 934)	eller per årsarbetskraft
drygt 2,1 miljoner kronor (375 495 93 / 172 = 2 183 116).

Totalt sett blir kostnaden per årsarbetskraft för delposten övriga driftkostnader drygt 2,3 miljoner kronor (170 512+2 183 116 =

2 353 628).

480

SOU 2018:41

Konsekvenser

Driftkostnaden per årsarbetskraft blir sammantaget drygt 3,3 mil- joner kronor (877 856 + 74 529 + 2 353 628 = 3 306 013).

Anslagsbehovet för att täcka verksamhetskostnaderna blir drygt 568 miljoner kronor (3 306 013 X 172 = 568 634 236). Med ledning av Skolverkets anslag enligt budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1, utg.omr. 16) kan det belopp som antas motsvara förvaltningsanslaget pris- och löneomräknas till 2020 års nivå. Här antas att institutet får samma indextal som Skolverket i omräk- ningen. Skolverkets anslag, med basåret 2017, indexuppräknas i budgetpropositionen för 2017 med 4,07 procent (prop. 2016/17:1, utg.omr. 16).

Utredningen antar att förvaltningsanslaget täcker 68 procent av in- stitutets verksamhetskostnader, vilket motsvarar den andel som 2017 täcktes av Skolverkets förvaltningsanslag (1 030 361 / 1 517 619

=0,68). Förslaget till förvaltningsanslag 2020 blir knappt 387 mil- joner kronor (568 634 236 X 0,68 = 386 671 280). Efter pris- och löneomräkning blir anslaget drygt 402 miljoner kronor (386 671 280 X 1,0407 = 402 408 802). Till detta belopp ska läggas den del av anslaget för att täcka verksamhetskostnaderna som inte utgörs av förvaltningsanslaget, dvs. 32 procent eller drygt 123 miljoner kronor (568 634 236 X 0,32 = 123 734 810). Det sammanlagda beloppet blir drygt 528 miljoner kronor (402 408 802 + 123 734 810

=528 143 612).

Myndighetens verksamhet förslås starta den 1 juli 2020, vilket innebär en halvårseffekt, dvs. kostnaden för anslaget till verksamhets- kostnaderna 2020 blir drygt 264 miljoner kronor (528 143 612 / 2 = 264 071 806).

I avsnitt 11.3.2 föreslår utredningen att institutet ska erbjuda professionsprogram och viss annan kompetensutveckling. Utred- ningen räknar med att det kommer att ta några månader under hösten 2020 för institutet att ta ställning till vilken kompetens- utveckling som ska erbjudas inom professionsprogrammet och därefter göra överenskommelser med universitet och högskolor om kurser eller upphandla annan utbildning. Utredningen bedömer därför att det inte kommer att uppstå några kostnader för nya kurser under 2020, utan först från 2021 och framåt.

Utredningen anser att kostnaderna för Lärarlyftet II kan utgöra en referenspunkt när omfattningen av professionsprogrammet ska fastställas. Lärarlyftet II visar en inriktning på hur många som kan

481

Konsekvenser

SOU 2018:41

antas delta i kurser under ett år, dvs. hur många personer huvud- männen har möjlighet att låta delta. Under 2016 uppgick enligt budgetpropositionen 2018 Skolverkets kostnader för Lärarlyftet II till 263 miljoner kronor, varav drygt 9 miljoner kronor utgjorde statsbidrag (prop. 2017/18:1, utg.omr. 16). Utredningen beräknar att 100 miljoner kronor behöver tillföras institutet från 2021 för professionsprogrammet och att ytterligare medel behöver tillföras åren därefter. Fullt utbyggt är det rimligt att anta att professions- programmet kommer att kosta i storleksordningen 300 miljoner kronor, dvs. ungefär lika mycket som Lärarlyftet II. Finansiering bör ske inom ramen för den ordinarie budgetprocessen, men delar bör kunna utgöras av omfördelning av befintliga medel för kompetens- utveckling, exempelvis vissa medel inom ramen för de nationella skolutvecklingsprogrammen. Om det blir fler sökande till profes- sionsprogrammen än vad som är möjligt att ta emot bör regering och riksdag överväga att tillföra ytterligare medel. Universitets och hög- skolors kapacitet att medverka måste också tas i beaktande.

Bidrag

Av resultaträkningen i Skolverkets årsredovisning (Skolverket 2018) framgår att myndigheten under 2017 lämnat ett antal bidrag. Vissa av dessa bidrag har samband med de uppgifter som utredningen föreslår ska åligga institutet, och dessa bidrag eller motsvarande bidrag 2020 föreslås därför överföras i form av anslag till institutet från 2020. Exempelvis gäller detta statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalgrupper samt bidraget för karriärsteg för lärare.

13.2.4Skolforskningsinstitutets kostnader

Utredningens förslag innebär att Skolforskningsinstitutets uppdrag förstärks. Konsekvenserna blir ett mer omfattande uppdrag som innebär att Skolforskningsinstitutets förvaltningsanslag 2020 ska uppgå till 40,8 miljoner kronor. Anslaget ska jämföras med verk- samhetskostnaderna för 2017, som uppgick till 23,6 miljoner kronor. Det innebär att kostnaderna ökar med 17,2 miljoner kronor.

482

SOU 2018:41

Konsekvenser

Skolforskningsinstitutets anslag för praktiknära skolforskning före- slås uppgå till 20 miljoner kronor 2020 och till 30 miljoner kronor 2021. Anslaget ska jämföras med lämnade bidrag 2017, som uppgick till 18,2 miljoner kronor. Det innebär att kostnaderna ökar med 1,8 miljoner kronor till 2020 och med 11,8 miljoner kronor till 2021. Förslaget innebär att 10 årsarbetskrafter tillförs Skolforsknings- institutet, som därefter beräknas få personal motsvarande 22 års- arbetskrafter. Beräkningen redovisas nedan.

Anslag till verksamhetskostnader för Skolforskningsinstitutet

Utredningen föreslår att Skolforskningsinstitutets uppdrag att sprida forskning utvidgas till att även omfatta beprövad erfarenhet. Vidare föreslår utredningen att institutet ska bidra med veten- skapliga underlag och underlag för beprövad erfarenhet till Skol- myndigheten och Institutet för professioner i skolväsendet. Vidare ger utredningen institutet förutsättningar för att utöka arbetet med att tillgängliggöra forskning. Med anledning av de utvidgade upp- dragen föreslår utredningen att institutets personal utökas med 10 års- arbetskrafter från 2020. Under 2017 fanns motsvarande 12 årsarbets- krafter vid myndigheten (Skolforskningsinstitutet 2018a). En ökning från 2020 med 10 årsarbetskrafter innebär således en be- tydande ökning av antalet anställda.

År 2017 uppgick driftkostnaden per årsarbetskraft vid Skol- forskningsinstitutet till 1,9 miljoner kronor (Skolforskningsinsti- tutet 2018).

Skolforskningsinstitutet har enligt uppgift från myndigheten relativt höga driftkostnader per anställd. Detta beror på att myndig- heten anlitar ett stort antal externa forskare och andra experter i samband med att forskningsöversikterna tas fram och även i anslut- ning till arbetet med att lysa ut och fördela forskningsbidrag. Exempelvis kan nämnas att externa medverkande har lagt ner knappt 2 750 timmar i arbetet med forskningsöversikterna under 2017 (Skolforskningsinstitutet 2018). Merparten av dessa kostnader återfinns under posten Övriga driftkostnader i resultaträkningen (se även tabell 13.6).

Driftkostnaden per årsarbetskraft uppgår alltså till 1,9 miljoner kronor. En ökning av antalet anställda med tio årsarbetskrafter

483

Konsekvenser

SOU 2018:41

utg.omr. 16). I Skolforskningsinstitutets budgetunderlag (Skolforsk- ningsinstitutet 2018b) begär institutet en permanent nivåhöjning som innebär att 20 miljoner kronor anvisas i bidrag för praktiknära skolforskning för 2020. Nivåhöjningen blir knappt 1,5 miljoner kronor. Institutet begär en permanent nivåhöjning till nivån 30 miljoner kronor från 2021 och framåt, vilket är en nivåhöjning om knappt 11,5 miljoner kronor. Motivet för denna begäran är att det till stor del saknas svensk praktiknära skolforskning och att intresset för att söka bidrag hos institutet har varit stort. Det stora antalet ansökningar i relation till de medel som står till förfogande innebär även att beviljandegraden blir låg. Institutet förutsätter i sin begäran att institutet i och med 2018 års utlysning i likhet med andra forskningsfinansiärer helt ska fördela bidrag från anslag för kommande år.

Utredningen delar institutets bedömning om behovet av en ökning av anslaget för praktiknära skolforskning från 2020 respek- tive 2021. Utredningen föreslår därför, i enlighet med förslaget i institutets budgetunderlag, en ökning av anslaget till praktiknära skolforskning från 2020 med knappt 1,5 miljoner kronor. Anslaget blir då 20 miljoner kronor 2020. Ytterligare en ökning 2021 med knappt 11,5 miljoner kronor innebär att anslaget 2021 blir 30 miljoner kronor. I jämförelse med utfallet 2017 blir ökningen 1,8 miljoner 2020 och 11,8 miljoner 2021.

13.2.5Resurserna till sameskolan utökas

Anslaget för sameskolorna föreslås uppgå till 52,8 miljoner kronor 2020. Beloppet ska jämföras med verksamhetskostnaderna 2017, som uppgick till 39,5 miljoner kronor. Förslaget innebär att kost- naderna ökar med 13,3 miljoner kronor.

Utredningens förslag innebär att all personal, totalt 101 års- arbetskrafter, får en ny huvudman. Personal motsvarande 5 årsarbets- krafter arbetar vid Sameskolstyrelsens kansli i Jokkmokk. Om Same- tinget väljer att omlokalisera så kommer personalen att beröras (se även avsnitt 12.2.5).

Utredningens beräkning återges nedan.

486

Konsekvenser

SOU 2018:41

språkmentorer och kompetenshöjande insatser. En annan post avser ökade lönekostnader och stödundervisning. Ytterligare andra poster avser en satsning på integrerad samisk undervisning och fjärr- undervisning. En särskild satsning görs också på läromedel. Slutligen föreslår Sameskolstyrelsen att en ny tjänst som informatör eller kom- munikatör ska inrättas vid Sameskolstyrelsens kansli. Sameskol- styrelsen har motiverat förslaget i budgetunderlaget (Sameskol- styrelsen 2018b).

Utredningen delar Sameskolstyrelsens bedömning att en perma- nent höjning av anslaget är nödvändig. Sameskolstyrelsen begär en ökning med 16,8 miljoner kronor 2020, jämfört med 2018 års nivå. När det gäller två av delposterna i begäran från Sameskolstyrelsen har dock utredningen ett alternativt förslag, som är en direkt kon- sekvens av utredningens förslag.

Utredningen föreslår att en ny myndighet, Skolmyndigheten, får i uppdrag att ansvara för produktion och anpassning av läromedel bl.a. för elever för elever i sameskolan (avsnitt 11.1.6). Därmed behöver inte 1,5 miljoner kronor tillföras läromedelsproduktion för samernas behov och dessutom kan anslaget minskas med 1,5 mil- joner kronor utifrån dagens nivå, eftersom regleringsbrevet för 2018, och även tidigare, anger att Sameskolstyrelsen ska avsätta minst 1,5 miljoner kronor för läromedelsproduktion. Detta innebär alltså att den del av det berörda anslaget som avser läromedel helt kan utgå, dvs. anslaget kan reduceras med 3 miljoner kronor 2020. Observera att medel för läromedelsproduktion i stället avsätts till den före- slagna Skolmyndigheten.

Enligt budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1, utg.omr.

16)beräknas anslaget för Sameskolstyrelsen till 40,1 miljoner kronor 2020. I vårändringsbudgeten föreslår regeringen att anslaget ska öka med 15 miljoner kronor (prop. 2017/18:99). Detta innebär alltså att Sameskolstyrelsen förväntas få ett anslag på 55 099 999 kronor för 2018. Regeringen anger som skäl för förslaget bl.a. att myndighetens avgifts- och bidragsintäkter minskar till följd av lägre elevantal samtidigt som lokal- och personalkostnaderna för verk- samheten förväntas öka. För att undvika negativa konsekvenser för elever i verksamheten och för att säkerställa en väl fungerande verk- samhet anser regeringen att ytterligare medel därför behöver tillföras anslaget.

488

SOU 2018:41

Konsekvenser

Utredningen beräknar en ökning av anslaget 2020, jämfört med 2018 års nivå. Beräkningen tar sin utgångspunkt i begäran från Same- skolstyrelsen om 16,8 miljoner kronor i ökat anslag 2020, men utredningen anser att denna ökning ska reduceras med 4,5 miljoner kronor, 3 miljoner kronor för läromedel och 1,5 miljoner kronor för en informatör eller kommunikatör, varvid ökningen således blir 12,3 miljoner kronor. Utredningen föreslår därför att förvaltnings- anslaget ska uppgå till 52,4 miljoner kronor 2020. Utredningens förslag innebär att anslaget ska tillfalla Sametinget.

13.2.6Samlade ekonomiska konsekvenser

De samlade ekonomiska konsekvenserna för staten kan bedömas genom att de kostnader som uppstår till följd av utredningens förslag jämförs med motsvarande kostnader för myndigheterna i dagens myndighetsorganisation.

I tabell13.8 jämförs verksamhetskostnaderna för dagens myndig- heter inom skolområdet med motsvarande kostnader 2020 med utredningens förslag. Av tabellen framgår att utredningens förslag innebär en effektivisering, statens kostnader minskar med omkring 400 miljoner kronor 2020.

Utredningen föreslår en utökning av anslaget för praktiknära skolforskning 2020 och ytterligare en ökning 2021, men lämnar i övrigt inga förslag när det gäller nivån på de transfereringar respektive myndighet hanterar. Dessa är politiska avgöranden om satsningar och eftersom kostnaderna minskar med utredningens förslag bedömer utredningen att några ställningstaganden om den typen av medel inte behöver göras. Utredningens förslag när det gäller anslaget för praktiknära skolforskning framgår också av tabellen.

Det bör observeras att de verksamhetskostnader som anges i tabellen avseende 2017 respektive 2020 delvis finansieras av intäkter av avgifter och andra ersättningar.

489

SOU 2018:41

Konsekvenser

bidrag till kommuner minskas med 46 miljoner kronor. Med halvårs- effekten blir beloppet 23,3 miljoner kronor.

Effektiviseringen om cirka 400 miljoner kronor, som framgår av tabell 13.8, beror på flera faktorer. Utredningen bedömer att det med de förslag som läggs är möjligt att skapa en effektivare myndighets- struktur inom skolområdet. Den kan i högre grad än den tidigare strukturen bidra till förbättringar inom skolväsendet, tack vare att uppgifter och kompetenser i hög grad samordnas i en myndighet och personalen kan samverka effektivare än vad som i praktiken framstod som görligt i den tidigare organisationen med flera myndigheter. Effektiviseringen är i storleksordningen 70 miljoner kronor större än vad som anges i tabellen, eftersom delar av verk- samhetskostnaderna för 2020 har pris- och löneuppräknats medan de befintliga kostnaderna anges i 2017 års nivå.

De föreslagna myndigheternas uppgifter renodlas och över- lappningar tas bort i den nya strukturen, dvs. varje myndighets uppgifter får en tydlig inriktning, vilket också gör att verksamheten kan effektiviseras och också blir mer ändamålsenlig.

Härutöver föreslås att en uppgift, kvalitetsgranskningen, ska tas bort i sin nuvarande tappning, eftersom tillsyn, stöd och tema- utvärdering sammantaget spänner över det som kvalitetsgransk- ningen syftat till. Vidare föreslås att tillsynen av förskola, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem ska flyttas från lägeskommunen till Skolmyndigheten. Detsamma gäller beslut om godkännande och rätt till bidrag för dessa verksamheter. Tillsyn av förskola, annan peda- gogisk verksamhet, fritidshem och vuxenutbildning ska ske på såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå.

Även om vissa uppgifter tillkommer, så innebär det som här beskrivits sammantaget att det inte längre blir lika stora kostnader för personal som i den tidigare strukturen. Det innebär även att kostnaderna för lokaler och övriga driftkostnader minskar. Konse- kvenser för personal utvecklas i nästa delavsnitt.

Förslagen innebär vidare att stödfunktioner, s.k. verksamhets- stöd, kan effektiviseras när flera av de uppgifter som tidigare legat i tre myndigheter inordnas i Skolmyndigheten. Antalet chefer bör likaså kunna minska i den nya organisationen. Detta antas få märk- bar effekt totalt sett, även om också Skolforskningsinstitutet, Institutet för professioner i skolväsendet och Sametinget behöver tillföras resurser för stödfunktioner.

491

Konsekvenser

SOU 2018:41

Det kan slutligen konstateras att sedan den nuvarande myndig- hetsstrukturen infördes 2008 har såväl Skolinspektionen som Skol- verket mer än fördubblat sina personalresurser i förhållande till vad som beräknades för var och en av myndigheterna. Visserligen har en del uppgifter ökat väsentligt, t.ex. anmälningsärenden inom tillsynen och regeringsuppdrag när det gäller statsbidrag och stöd till skol- förbättring, men det kan diskuteras om det är proportionerligt och är i vart fall en iakttagelse värd att notera. Regeringens avsikt var i och för sig att Skolinspektionens resurser skulle öka i förhållande till startpunkten, men effekterna har inte visat sig i form av att elevernas resultat har förbättrats i hög grad, även om det under den allra senaste tiden kan skönjas en förändring i positiv riktning.

När det gäller SPSM syns inte samma utveckling av resurserna, men i det sammanhanget diskuterades i samband med den förra myndighetsöversynen att t.ex. vissa små lokalkontor med fördel skulle kunna läggas samman i något större regionala kontor, för att inte vara sårbara, och att man därmed skulle kunna effektivisera lokaler, stödfunktioner och dimensionering i övrigt (SOU 2007:79). Det har emellertid hittills inte blivit fallet, men kommer att ske med det nya förslaget. Det innebär att specialpedagogiska funktioner kommer in i ett större sammanhang och förutom att rikta sig till individnivå bör kunna användas både bredare och effektivare än för närvarande. Det bör betonas att syftet inte är att begränsa stödet i specialpedagogiska frågor, utan i stället att lyfta fram det, göra det mer känt och därmed öka tillgängligheten.

13.2.7Konsekvenser för personalen vid nuvarande myndigheter inom skolområdet

Utredningens förslag får konsekvenser för personalen vid de berörda myndigheterna. I tabell 13.9 jämförs antalet årsarbetskrafter vid dagens skolmyndigheter med motsvarande antal enligt utredningens beräkningar, från 2020. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten är dock långtgående och det är respektive myndighet (arbets- givare) som ansvarar för att anställa personal utifrån verksamhetens behov. Av tabellen framgår att antalet årsarbetskrafter beräknas minska med 314.

492

Konsekvenser

SOU 2018:41

13.3Konsekvenser för kommunerna

Förslagen innebär inga nya åtaganden för flertalet kommuner

Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska beslut som inne- bär nya obligatoriska uppgifter för en kommun åtföljas av en statlig finansiering.

Förslaget om en ny myndighetsstruktur och myndigheternas uppgifter innebär inga nya åtaganden för flertalet kommuner, vilket innebär att den kommunala finansieringsprincipen inte ska till- lämpas. Däremot innebär förslagen att huvudmännen kommer att få närmare till den föreslagna Skolmyndighetens regionala kontor och eventuella konferenser, seminarier och möten som anordnas av myndigheten. Det ger större möjligheter till deltagande och mindre kostnader för kommunerna än för närvarande när sådana arrange- mang ofta anordnas på få ställen i landet.

Ytterligare en konsekvens är att en myndighet föreslås få ansvar för tillsyn, stöd och specialpedagogiskt stöd vilket innebär att det blir lättare att hitta till myndigheten och det myndigheten kan erbjuda oavsett vilket område inom skolväsendet det gäller. En konsekvens för en del kommuner kan dock bli att det blir längre till ett kontor med ett uppdrag som liknar SPSM:s, eftersom SPSM i dag har kontor i flertalet län. Utredningen bedömer dock att konse- kvenserna av att en myndighet som samordnat har ett bredare uppdrag med flera funktioner, som det förväntas vara lättare att känna till och använda sig av, överväger. Likaså kan ett större antal personer med specialpedagogisk kompetens samlas på ett kontor, vilket samman- taget bör leda till bättre möjligheter till stöd.

Det bör nämnas att om regeringen väljer att gå vidare med för- slaget om kompetenserkännanden för rektorer, förskolechefer, lärare och förskollärare som lämnades till regeringen av Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner (SOU 2018:17), behöver konsekvenserna för kommunerna utredas och övervägas ytterligare i förhållande till den utredningens förslag till reglering och detta förslag om Institutet för professioner i skol- väsendet. Den här utredningen har dock redovisat invändningar mot det förslaget och redogör därför inte för några konsekvenser av det.

494

SOU 2018:41

Konsekvenser

Ett kommunalt åtagande försvinner

När det gäller tillsyn, tillståndsgivning och beslut om rätt till bidrag avseende fristående förskolor, pedagogisk omsorg och vissa fritids- hem föreslår utredningen att dessa uppgifter ska flyttas från kom- munerna till Skolmyndigheten. Syftet är att bedömningarna ska bli mer likvärdiga och rättssäkra än för närvarande. Förslaget innebär således att kommunernas åtagande minskar medan statens åtagande ökar och utredningen beräknar att 46,5 miljoner kronor ska föras över från kommunerna till staten för detta ändamål. Anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner bör minskas med motsvarande belopp. Med halvårseffekt blir beloppet 23,3 miljoner kronor från 1 juli 2020.

Lägeskommunerna för specialskolorna får ett nytt åtagande

Utredningen föreslår att Härnösands, Lunds, Stockholms, Umeå, Vänersborgs och Örebro kommuner ska ta över huvudmannaskapet för specialskolorna från staten, närmare bestämt från SPSM. Konsekvensen blir att dessa kommuner får ansvar för utbildningen för fler av eleverna i hemkommunen än tidigare, men också för elever från andra kommuner. Cirka hälften av eleverna i specialskolan kommer från den kommun där skolan är belägen, utom i Lund där flertalet elever kommer från andra kommuner. Det är alltså generellt sett en rimlig konsekvens att kommunen ansvarar för en verksamhet där en stor andel av eleverna är folkbokförda i kommunen.

Frågor har ställts till utredningen om konsekvenser för de kom- muner som har barn i regionskolorna, dvs. om hur de ser på att skicka eleverna till en kommunal skola i stället för en statlig skola. Utredningen har inte inhämtat uppgifter om detta, då utgångs- punkten är att skolorna ska vara kvar på samma orter som tidigare och att ersättningen också ska vara densamma som tidigare. Det finns också möjlighet till annat statligt stöd för huvudmännen i förhållande till elevernas funktionsnedsättning i den mån det be- hövs. Förutsättningarna är således i huvudsak desamma som tidi- gare. Samarbete mellan kommuner är heller inget unikt. Det finns redan kommunala samarbeten som avser utbildning i grundskolan för elever med dövhet eller hörselskada och det är också vanligt med

495

Konsekvenser

SOU 2018:41

samarbete när det gäller gymnasie- eller gymnasiesärskoleutbild- ningar.

Utredningen har analyserat elevutvecklingen i specialskolan, men anser att det inte är möjligt att förutse några konsekvenser för elev- utvecklingen med anledning av utredningens förslag. Av SOU 2016:46 framgår att elevantalet halverades mellan 1999/2000 och 2012/13, från 600 till 352 elever, för att därefter öka igen. Mellan 2015/16 och 2016/17 ökade antalet elever rejält för att därefter ligga relativt konstant och 2017 uppgå till 650 elever (se avsnitt 4.3.6). Det är alltså inte möjligt att utläsa om elevantalet kommer att ligga konstant, öka eller minska och det går därför inte att göra något tro- värdigt antagande om vilka konsekvenser som skulle kunna uppstå och i så fall varför.

Utredningen föreslår en statsbidragsförordning som tillsammans med den avgift som ska betalas från elevernas hemkommuner med stöd av föreskrifterna i SKOLFS 1997:1 ska ge huvudmännen full kostnadstäckning. Utredningen anser att ersättningen från hem- kommunerna ska beräknas på motsvarande sätt som tidigare och föreslår ingen principiell förändring i nu gällande föreskrifter. Utredningen är dock medveten om att det är ovanligt att på detta sätt reglera en hemkommuns kostnader för egna elever i den utbildning som kommunen själv bedriver, men utgångspunkten är att motsvarande regler för avgifter som tidigare ska gälla och regle- ringen bedöms därför i dagsläget befogad. Sammantaget anses dessa förslag inte innebära några ekonomiska konsekvenser.

Därutöver förslås att de nya huvudmännen ska få ersättning från staten motsvarande de medel som i dagsläget skjuts till utöver av- gifterna från hemkommunerna, vilket innebär att sammantaget 328,6 miljoner kronor föreslås föras över till de berörda kom- munerna. Beloppet ska därefter utbetalas årligen med justeringar för eventuella ändringar i antalet elever och med uppräkning med skolindex.

Staten finansierar de kostnader som uppstår i samband med elevhemsboende och resor, vilket innebär att det inte blir några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Antalet elever som bor i elevhem har dock minskat över tid och den trenden kan komma att fortsätta oavsett huvudman.

496

SOU 2018:41

Konsekvenser

Konsekvenserna för kommunerna handlar således främst om åtagandet att driva specialskolorna i enlighet med skolans styr- dokument och med god kvalitet. De medel som tidigare avsatts till specialskolan följer med och det blir därför inga ekonomiska kon- sekvenser.

En farhåga som nämnts under utredningens arbete är att kom- munerna vid ett eventuellt politiskt skifte inte längre skulle vara intresserade av att bedriva specialskola och att verksamheten då skulle riskera att bli sämre. Vid samtal med lägeskommunerna har det dock inte framkommit något som tyder på att synen på ett över- tagande av huvudmannaskapet skulle vara partipolitiskt betingad. Dessutom har utredningen funnit att det under det statliga huvud- mannaskapet har funnits brister bl.a. i styrningen och utvecklingen av verksamheten (www.spsm.se), förutsättningarna för lärande och elevernas rätt till särskilt stöd, vilket inte säkerställer att utbild- ningen för närvarande är av tillräckligt god kvalitet. Det ska dock sägas att den tillsyn som avses genomfördes 2015, men det är den senast genomförda tillsynen och liknande brister har uppmärk- sammats över tid. Några negativa konsekvenser när det gäller elevernas lärmiljö och kunskapsutveckling förväntas alltså inte uppstå.

För att garantera att en uppbyggd kunskap om funktions- nedsättningar kommer till nytta föreslås att Skolmyndigheten ska stödja de nya huvudmännen om så behövs.

Det kommunala självstyret påverkas i huvudsak inte av förslagen

Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip. En analys ska alltså göras av de konsekvenser som förslagen får för den kommunala självstyrelsen och en avvägning mellan det kommunala intresset av självstyrelse och den nationella intressen som förslagen ska tillgodose.

Utredningen föreslår att Skolmyndigheten ska ha en regional indelning i syfte att kunna anpassa de statliga insatserna efter huvud- männens lokala förutsättningar och bl.a. kunna bidra med omedelbar hjälp med anledning av brister som framkommit i samband med tillsyn. Avsikten är att staten i sitt arbete exempelvis ska kunna bidra

497

Konsekvenser

SOU 2018:41

till nätverksbygge och annat mellan kommuner i en region. Detta är inte tvingande och innebär därmed inte några inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. I stället ger det huvudmannen nya möj- ligheter att få hjälp att utvecklas sin egen kapacitet av en statlig myndighet i närområdet.

Förslaget om att tillsyn, tillståndsgivning när det gäller fristående förskolor, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem ska övergå till staten från lägeskommunerna kan anses innebära en viss inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen eftersom kommunen inte längre får rätt i att besluta i dessa frågor som avser verksamhet inom deras område. Samtidigt innebär förslagen att obligatoriska upp- gifter som kommuner i dag ålagts av staten försvinner. Regelverket för tillsyn och godkännande respektive rätt till bidrag är också oför- ändrat. Tillsyn och godkännande av enskilda huvudmän för skolor ligger redan under statens ansvar och förändringen får ses som nödvändig i förhållande till ändamålet. Utredningen har funnit att den nuvarande ordningen fungerar tämligen olika mellan kom- muner, vilket inte kan anses rättssäkert för barnens verksamhet. För- slaget innebär således att tillsynen framgent blir rättssäker och likvärdig för alla skolformer i skolväsendet.

Förslaget om att lägeskommunerna ska bli huvudmän för special- skolorna innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen då kommunerna blir skyldiga att ansvara för en ny skolform, special- skolan, och också att ta emot elever från andra kommuner. In- skränkningen går emellertid inte utöver vad som kan anses nöd- vändigt med hänsyn tagen till det ändamål som föranlett förslaget. Avsikten är att eleverna ska få en god och till varje individ väl an- passad skolgång i specialskolan, men med en större möjlighet till delaktighet och jämlikhet hos en huvudman som också är huvudman för fler skolformer och skolor än i nuvarande organisering där en statlig myndighet är huvudman enbart för denna skolform. Avsikten är också att renodla det statliga uppdraget, så att inte en myndighet har ett kombinerat uppdrag som innebär att vara både skolhuvud- man och ha andra uppgifter i förhållande till skolväsendet där de egna skolorna är inkluderade.

När det gäller Institutet för professioner i skolväsendet kommer det att innebära dels att pågående insatser som grundar sig på regeringsbeslut fortsätter som förut, dels att standarder utvecklas i syfte att bidra till utveckling av t.ex. lärares professionalism och dels

498

SOU 2018:41

Konsekvenser

att professionsprogram utvecklas för att de professionella i skol- väsendet ska kunna gå vidare i sin yrkesutveckling. Förslagen borgar för likvärdighet och avser att bidra med verktyg till huvudmäns, rektorers, förskolechefers, lärares och förskollärares planering av yrkesutveckling och karriär. Huvudmännen ansvarar enligt skol- lagen för personalens kompetensutveckling och det nya institutet ska ses som ett stöd för att lyfta professionerna inom skolväsendet och underlätta huvudmannens och de professionellas eget arbete med yrkesutveckling. Inte heller detta förslag innebär således någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen.

Skolforskningsinstitutet ska enkelt uttryckt sprida forskning, göra den tillgänglig och fördela medel till praktiknära forskning. Huvudmän kan i samarbete med universitet eller högskolor välja att gå med i forskningsprojekt där universitetet eller högskolan står som ansvarig. Professionella kan också via sina huvudmän bjudas in att delta i t.ex. projekt som rör tillgängliggörande och användning av forskning. Det är upp till huvudmannen att avgöra om man vill delta i sådana aktiviteter, vilket självfallet kan vara utvecklande och bidra till skolförbättring, men det är helt frivilligt och påverkar därmed inte den kommunala självstyrelsen.

13.4Konsekvenser för enskilda huvudmän

En grundprincip för skolväsendet är att samma författnings- bestämmelser i så stor utsträckning som möjligt ska gälla för alla skol- och verksamhetsformer och alla huvudmän. Lika villkor ska alltså i huvudsak gälla oavsett huvudman. Det innebär bl.a. att en kommuns bidrag till enskilda huvudmän ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid föredelning av resurser till den egna verksamheten.

Konsekvenserna blir i huvudsak desamma för enskilda huvudmän som för kommunala

När det gäller befintliga statsbidrag som lämnas i samband med vissa satsningar föreslår utredningen inga förändringar, vilket således innebär att samma villkor som tidigare gällde också kommer att gälla fortsättningsvis. Utredningen lämnar inga förslag till nya statsbidrag.

499

Konsekvenser

SOU 2018:41

I övrigt innebär förslagen att samtliga myndigheter ska rikta sig till enskilda huvudmän på samma sätt som till kommuner. Enskilda huvudmän kan alltså på frivillig basis delta i olika främjande insatser, men tvingas inte till det.

När det gäller tillsyn föreslår utredningen att den s.k. första- gångstillsynen som genomförs några månader efter det att en verk- samhet startat tas bort. Huvudmannen har fått tillstånd att starta en verksamhet och en etableringskontroll har genomförts för att se till att allt finns på plats så att en fungerande verksamhet kan starta. Konsekvensen blir att den enskilda huvudmannen därefter får tid att i lugn och ro komma igång med verksamheten och att det räcker att huvudmannen ingår i den övriga löpande tillsynen. Vid behov kan skolan bli föremål för särskild tillsyn. Förstagångstillsynen, som skett på Skolinspektionens eget initiativ anses både obehövlig och onödigt resurskrävande. Tillsynen ligger inte heller i linje med skol- lagen där lika villkor så långt möjligt gäller för offentliga och enskilda huvudmän.

Tillsynen, godkännande respektive rätt till bidrag avseende fri- stående förskolor, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem föreslås övergå från lägeskommunerna till staten. Det innebär att enskilda huvudmän kommer att behandlas på samma sätt som kommunala huvudmän när det gäller tillsyn och godkännande i samtliga verk- samhetsformer. Förslaget innebär också att tillsynen och beslut om godkännande totalt sett blir mer rättssäkert, då kompetens och resurser för att utöva denna verksamhet i dagsläget skiftar mellan kommuner.

Konsekvenser för små företag

Enskilda huvudmän som utgörs av små företag kan inte förväntas drabbas av förslagens konsekvenser på ett sådant ingripande sätt att några undantag bör göras för dessa. Små företag kommer med utredningens förslag att få samma möjligheter, och lättnad vad gäller förslaget om att ta bort förstagångstillsynen, som andra enskilda huvudmän. Konsekvenserna framgår ovan.

500

SOU 2018:41

Konsekvenser

13.5Konsekvenser för elever och barn

Elever och barn ska ges bättre förutsättningar att få likvärdiga möjligheter i skolväsendet

Sverige har förbundit sig att följa barnkonventionen och FN:s konvention om rättigheter för funktionsnedsättning. Enligt barn- konventionen ska varje barn ha samma rättighet till utbildning och utveckling (art. 2, 6, 28 och 29). Vid alla åtgärder som rör barn ska barnets åsikter beaktas och barnets bästa komma i främsta rummet (art. 3 och 12). Samma sak slås fast i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (art. 7).

En av utredningens utgångspunkter, vilka presenteras i av- snitt 2.2, är också att statliga skolmyndigheter ska bidra till att alla elever och barn får goda och likvärdiga möjligheter att utveckla kunskaper och värden så att de når de nationella målen för utbild- ningen och därmed är väl rustade för framtiden.

En konsekvens av förslagen är att en ny myndighetsstruktur med Skolmyndigheten, Institutet för professioner i skolväsendet och Skolforskningsinstitutet förväntas bidra till ökad likvärdighet i utbildningen inom skolväsendet. Den nya strukturen förväntas också bidra till att alla elever och barn får en kvalitativt god utbild- ning med goda möjligheter att, utifrån vars och ens förutsättningar, lära och utvecklas så långt som möjligt.

När det gäller elever och barn med funktionsnedsättning vill utredningen särskilt betona att avsikten med förslagen är att värna om elevernas och barnens rättigheter och huvudmännens och verk- samheternas skyldigheter att se till att alla elever och barn får en bra utbildning med rätt stöd utifrån sina förutsättningar. Ingen ska ris- kera att med tiden hamna i ofrivilligt utanförskap.

Utredningens förslag innebär en utveckling där Skolmyndigheten föreslås ta ett samlat ansvar, ur ett statligt perspektiv, för elevers och barns utbildning oavsett om de har en funktionsnedsättning eller ej. Det bör leda till en ökad förståelse för olika behov, förutsättningar och funktionsvariationer. Det bör också leda till att fler huvudmän och verksamheter än i den nuvarande strukturen hittar till myndig- heten och att fler elever och barn i förlängningen kan få del av t.ex. specifikt specialpedagogiskt stöd.

Att förändra huvudmannaskapet för specialskolan så att läges- kommunerna blir huvudmän förväntas bli en positiv förändring för

501

Konsekvenser

SOU 2018:41

eleverna som innebär att de, där så är lämpligt, ges utökade möjlig- heter att vara en del av ett större sammanhang och det gängse sam- hället. Samtidigt finns specialskolan som skolform kvar för att garantera eleverna en anpassad lärmiljö där det finns krav på att legi- timerade och behöriga speciallärare ska bedriva undervisningen. Likaså garanteras fortsatta statliga resurser och statligt stöd till ut- bildningen där avsikten t.ex. är att de teckenspråkiga miljöerna ska finnas kvar och vidareutvecklas.

Utredningen har fått synpunkter i annan riktning om vilka kon- sekvenser som skulle kunna uppstå, nämligen att specialskolan i praktiken skulle försvinna, liksom rättigheterna och möjligheterna till t.ex. utbildning i och på teckenspråk. En sådan konsekvens bedömer utredningen dock som utesluten eftersom det finns lag- stiftning som garanterar både skolformen och t.ex. rätten till tecken- språk. Det kommer dessutom att finnas en myndighet, Skolmyndig- heten, som har till uppgift att utöva tillsyn över att lagstiftningen följs. Förvisso kan lagstiftning ändras, men en sådan konsekvens är inte sannolik, eftersom Sverige har ett system med flera obligatoriska skolformer såsom grundskola, grundsärskola, specialskola och same- skola. Av dessa är två avsedda för elever med funktionsnedsättning och den ena (grundsärskolan) har fullt ut ett kommunalt huvud- mannaskap sedan länge och studier har visat att förändringen har varit positiv (se avsnitt 11.2). För att följa konsekvenserna när det gäller eleverna i specialskolan framför utredningen också i samband med förslaget att en utvärdering bör genomföras efter några år.

Det har vidare framförts från intresseorganisationer att föräldrar är mer benägna att låta sitt barn få sin utbildning i grundskolan om den ligger närmare hemmet än specialskolan, men att följden blir att barn med hörselskada eller dövhet mår dåligt. Organisationerna vill därför snarare arbeta med en attitydförändring som innebär att fler väljer specialskolan för sina barn än en attitydförändring som inne- bär att det gängse samhället ändrar sin attityd för att möta alla barn efter var och ens förutsättningar och behov. Utredningens upp- fattning är att förslaget om ett ändrat huvudmannaskap förväntas få till konsekvens att det kommer att bli både naturligt och nödvändigt att se till att alla elever får den undervisning och det stöd som behövs under samma typ av huvudmannaskap och det är det synsätt utred- ningen förordar. En förändring innebär dock alltid ett inledande gediget arbete för att garantera goda förutsättningar för eleverna,

502

SOU 2018:41

Konsekvenser

även om ingen förändring av själva utbildningen avses, och det kommer att krävas en tät dialog mellan huvudmannen och rektorn i specialskolan om det specifika med exempelvis teckenspråkiga mil- jöer, punktskrift och syntolkning eller vad som krävs för att elever med grav språkstörning ska få en bra utbildning.

Sveriges Dövas Riksförbund (2018b) framför i en skrivelse till utredningen att förbundet anser att det behövs en fördjupad utred- ning av konsekvenserna när det gäller huvudmannaskapet för spe- cialskolan. Utredningen bedömer dock att de punkter som framgår av skrivelsen, om barnen, teckenspråket och kommunernas förut- sättningar, har utretts och är hanterade dels i förslaget, dels i kon- sekvensbeskrivningen ovan.

Några konsekvenser till följd av en huvudmannaskapsförändring vad gäller elevhemsboende och resor uppstår inte eftersom special- skolorna finns kvar på befintliga orter med befintliga upptagnings- områden.

13.6Konsekvenser för de professionella i skolväsendet och för viss annan personal

En av utredningens utgångspunkter är att den nya myndighets- strukturen ska stödja huvudmän och professionella i skolväsendet så att de på ett korrekt sätt och med god kvalitet lotsar elever och barn så att de ges förutsättningar att nå de nationella målen för ut- bildningen (se avsnitt 2.2).

En övergripande konsekvens är att det blir lättare med en ingång till t.ex. normerande dokument, tillsynsbeslut, utvärderingsrappor- ter och olika typer av stödmaterial, något som i den befintliga struk- turen har upplevts som rörigt och svåröverskådligt. Det blir också lättare för de professionella att veta till vilken myndighet de ska vända sig i olika frågor, eftersom det mesta som rör skolor och andra verksamheter inom skolväsendet generellt kommer att ligga i en och samma myndighet.

Den föreslagna Skolmyndigheten kommer bl.a. genom tillsyn och stöd till förbättringsåtgärder att bidra till att rektorer, lärare och andra professionella i skolväsendet får såväl hjälp att hitta brister som att förbättra sin kunskap om hur förbättringsarbete bedrivs i förhållande till de nationella styrdokumenten.

503

Konsekvenser

SOU 2018:41

En konsekvens av att stöd i specialpedagogiska frågor läggs samman med andra frågor är att sådant stöd blir mer naturligt och lättillgängligt för fler än de lärare som undervisar elever med vissa funktionsnedsättningar. Lärare som undervisar elever med funk- tionsnedsättningar kommer precis som tidigare att hitta stödjande funktioner regionalt och i specifika fall även centralt. För dessa uppstår alltså inga nya konsekvenser, utan de kan liksom tidigare förvänta sig att det vid behov finns tillgång till statligt stöd.

En annan konsekvens är att det kan uppstå arbetstillfällen och nya karriärmöjligheter vid de regionala kontoren i Skolmyndigheten. Under utredningens gång har det ifrågasatts om tillräcklig kompe- tens kommer att kunna rekryteras i en regional organisation. Utred- ningens bedömning är att det dels kommer det att finnas möjlighet för befintlig personal att få arbete vid regionala kontor, dels att ett rimligt antagande är att det finns kompetent personal för arbete i skolmyndigheter i hela landet och att det dessutom kommer att fin- nas ett ökat regionalt och lokalt fokus med personal från olika delar av Sverige. Man ska också komma ihåg att både Skolinspektionen och SPSM redan har personal som arbetar regionalt.

Förslaget om att inrätta Institutet för professioner i skolväsendet förväntas få stora positiva konsekvenser för de professionella i skol- väsendet. Förslaget innebär att rektorer, förskolechefer, lärare och förskollärare får helt nya möjligheter att likvärdigt och med progres- sion utveckla sin respektive professionalism i förhållande till det statliga uppdraget. Det blir en myndighet som framgent kommer att hantera alla renodlade professionsfrågor, även om Skolmyndigheten kommer att arbeta med stödjande insatser i förhållande till huvud- män och verksamma lokalt och i specifika situationer. Det innebär att professionerna fortfarande kan behöva ha kontakt med flera myndigheter, men utredningen bedömer att det ändå är en styrka och en tydlighet för professionerna att det finns en myndighet som hanterar nationell och mer generell kompetensutveckling som syftar till utveckling av professionalism. En konsekvens av att inrätta insti- tutet är också att de professionella själva tillsammans med t.ex. före- trädare för universitet och högskolor samt huvudmän har möjlighet att i institutets styrelse besluta om professionsprogram och standarder för den egna professionen.

504

SOU 2018:41

Konsekvenser

Skolforskningsinstitutet har i liten skala påbörjat ett arbete där lärare under handledning får anpassa och använda forskningsöver- sikter. Förslaget ger förutsättningar för att sådan verksamhet ska kunna utvecklas och nå fler professionella och därmed bidra till att de får bättre möjligheter att utveckla undervisningen. Dessutom medför Skolforskningsinstitutets vidgade uppdrag att forskning allt bättre kommer att nå ut till de professionella i skolväsendet.

Särskilda konsekvenser för personal i specialskolorna

Lärare som tjänstgör i specialskolan får med utredningens förslag en bredare arbetsmarknad hos en och samma huvudman, liksom spe- ciallärare i de aktuella kommunerna kan få möjlighet att tjänstgöra i specialskolan utan att byta arbetsgivare. Detta gäller självfallet under förutsättning att läraren är behörig enligt vad som framgår av den s.k. behörighetsförordningen (2011:362) eller att det finns behov av att nyttja de undantagsregler som framgår av skollagen (2010:800). Rektorer kan få samma möjlighet att arbeta med olika skolformer. Det kan ge lärarna och rektorerna ökad förståelse för de olika verk- samheterna och det kan också i övrigt ge möjlighet till erfarenhets- utbyte som kan komma till nytta för eleverna.

Personal i staten respektive kommunen omfattas emellertid av olika kollektivavtal. Utredningen har erfarit att löneutvecklingen på senare tid har varit högre för lärare som är kommunalt anställda än för lärare som är statligt anställda. Det kan vara ett skäl till att lärare i specialskolan, efter att ha fått en speciallärarutbildning, har valt att gå över till en kommunal skolhuvudman, vilket utredningen har no- terat. För rektorer är löneskillnaden försumbar oavsett om det är en kommunal eller statlig huvudman enligt den statistik utredningen tagit del av. Rektorer enbart i specialskolan går dock inte att urskilja eftersom dessa är så få. Vad gäller arbetstider, ferietid och semester ser avtalen något olika ut, men utredningen bedömer att dessa delar sammantaget inte innebär någon försämring för lärare i special- skolan. Inte heller för rektorer innebär avtalen några större skillna- der i dessa avseenden. Även avtalen som rör bl.a. pensioner och trygghetsförsäkringar är olika. För statsanställda gäller avtal om om- ställning. Avtal för annan personal, i t.ex. fritidshem och på elev- boende måste också beaktas, även om skillnaderna mellan en statlig och en kommunal anställning är marginella.

505

Konsekvenser

SOU 2018:41

De skillnader som uppstår, vad gäller kollektivavtalsreglerade för- måner, mellan den kommunala och den statligt anställda personalen som genom verksamhetsövergång förs över till den kommunala huvudmannen, får hanteras arbetsrättsligt genom de bestämmelser som finns i 28 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

13.7Konsekvenser för jämställdheten och de integrationspolitiska målen

Utredningens förslag syftar till att en ny myndighetsstruktur på skolområdet, som är till nytta för huvudmän, verksamheter och politiska ställningstaganden, ska bidra till att alla elever och barn får en bättre och mer likvärdig utbildning. Avsikten är att Sverige åter- igen ska bli en konkurrenskraftig nation som står stark i ett om- världsperspektiv.

Den officiella statistiken visar att unga män och pojkar generellt sett har lägre skolresultat än unga kvinnor och flickor (www.skol- verket.se). Däremot är det så att fler unga kvinnor än män upplever psykisk ohälsa (Hiltonen, 2017).

De tre nya skolmyndigheterna kan genom att bidra med vetenskap och beprövad erfarenhet, tillsyn och stöd, uppföljning och utvärde- ring, uppdateringar av styrdokument och möjligheter till kompetens- utveckling för de professionella särskilt anpassa information och satsningar efter behov såväl nationellt som regionalt och lokalt. Den nya strukturen ger också bättre förutsättningar till samarbete mellan uppgifter som bör hänga ihop för att ge bäst effekter. En konsekvens av förslagen förväntas bli att huvudmäns och verksamheters ka- pacitet och möjligheter att möta den ojämställdhet som finns mellan huvudmän, mellan skolor och mellan andra verksamheter i skol- väsendet förbättras så att alla elever och barn får likvärdiga möjlig- heter och tillgång till det stöd som behövs, dvs. förslagen bör leda till bättre förutsättningar för alla elever och barn att må väl, få utvecklas och nå goda resultat.

506

SOU 2018:41

Författningskommentar

11 a §

Paragrafens andra stycke har ändrats genom att det i punkten 2 anges att det är Skolmyndigheten som ska besluta om ett barn, efter begäran från vårdnadshavare, ska få börja fullgöra skolplikten i specialskolan höstterminen det år då barnet fyller sex år. Av förslagen till 2 kap. 2 § och 7 kap. 6 § följer att lägeskommunen ska vara huvudman för specialskolan men att Skolmyndigheten ska besluta om mottagande. Skolmyndigheten bör därför även i de situationer som regleras i denna paragraf fatta beslut om mottagande.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.2.

13 §

Paragrafens andra stycke har ändrats genom att det anges att frågan om skolpliktens förlängning för elever i specialskolan ska prövas av huvudmannen. Av förslaget till 2 kap. 2 § följer att lägeskommunerna ska vara huvudmän för specialskolan. Frågan om skolpliktens för- längning måste anses vara ett sådant beslut som ska fattas av huvud- mannen för utbildningen.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.2.

14 §

Paragrafens andra stycke har ändrats genom att det anges att frågan om skolpliktens upphörande i förtid avseende elever i specialskolan ska prövas av huvudmannen för utbildningen. Se i övrigt kommen- taren till 7 kap. 13 §.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.2.

16 §

Paragrafen har ändrats genom att frågan om rätt att slutföra skol- gången i specialskolan efter skolpliktens upphörande ska prövas av huvudmannen för utbildningen. Se i övrigt kommentaren till 7 kap.

13§.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.2.

511

Författningskommentar

SOU 2018:41

24kap.

25§

Paragrafen har ändrats genom att beslut om att fullgöra skolplikten på annat sätt enligt 24 kap. 23–24 §§, avseende elever som har sådan funktionsnedsättning som kan vara grund för att fullgöra skol- plikten i specialskolan, ska fattas av Skolmyndigheten. Av förslaget till 7 kap. 6 § följer att beslut om mottagande i specialskolan ska fattas av Skolmyndigheten. Beslut om att fullgöra skolplikten på annat sätt får anses vara ett beslut som ligger närmare ett beslut att ta emot en elev i specialskolan än beslut om att eleven skolplikt ska förlängas eller upphöra i förtid. Beslutet bör därmed fattas av Skolmyndigheten och inte av lägeskommunen som (se förslag till 2 kap. 2 §) ska vara huvudman för utbildning i specialskolan.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.2

25 kap.

10 §

Paragrafens första stycke har ändrats genom att det anges att det är Skolmyndigheten som ska besluta om rätt till bidrag för sådan pedagogisk omsorg som avses i 25 kap. 2 §. Ändringen är en kon- sekvens av förslaget till 2 kap. 7 § där det anges att ansvaret för handläggning av ärenden om godkännande av enskild som huvud- man för förskola ska flyttas till statlig nivå. I paragrafens andra stycke har en konsekvensändring gjorts.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.1.2.

26 kap.

1 §

Paragrafen har ändrats genom att strecksatsen om kvali- tetsgranskning tagits bort från uppräkningen av kapitlets innehåll. Förslaget är en konsekvens av att Skolmyndigheten inte ska ha i uppdrag att arbeta med statlig kvalitetsgranskning.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.1.2.

512

Författningskommentar

SOU 2018:41

1.Författningssamlingsförordningen (1976:725)

2.Arbetsmiljöförordningen (1977:1166)

3.Förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet

4.Förordning (1991:978) om statsbidrag till produktion av vissa läromedel

5.Förordning (1991:1269) om verksamheten vid statliga skolor under krig och vid krigsfara

6.Förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skol- huvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m.

7.Förordning (1993:327) med instruktion för Sametinget

8.Förordning (1993:795) om statsbidrag till avgifter till Inter- national Baccalaureate Office

9.Förordning (1994:519) om statsbidrag till utbildning av utlands- svenska barn och ungdomar

10.Förordning (1995:238) om totalförsvarsplikt

11.Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

12.Förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråks- utbildning för vissa föräldrar

13.Körkortsförordningen (1998:980)

14.Förordning (1998:1636) om vissa statsbidrag för utveckling av skolväsendet, skolbarnsomsorgen och förskoleverksamheten

15.Studiestödsförordningen (2000:655)

16.Förordning (2001:100) om den officiella statistiken

17.Förordning (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg

18.Förordning (2001:161) om statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till kommuner som tillämpar maxtaxa

19.Förordning (2001:1259) med instruktion för Livsmedelsverket

516

SOU 2018:41

Författningskommentar

20.Förordning (2003:306) om försöksverksamhet med tvåspråkig undervisning i grundskolan

21.Förordning (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande

22.Förordning (2007:223) om uppdragsutbildning för fortbildning av lärare

23.Förordning (2007:948) med instruktion för Skolväsendets överklagandenämnd

24.Förordning (2008:756) om statsbidrag för handledarutbildning

25.Förordning (2008:793) om försöksverksamhet med riksrekryterande gymnasial spetsutbildning

26.Gymnasieförordningen (2010:2039

27.Förordning (2011:7) om dansarutbildning

28.Skolförordningen (2011:185)

29.Förordning (2011:192) om statsbidrag för entreprenörskap i skolan

30.Förordning (2011:268) om lärar- och förskollärarregister

31.Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare

32.Förordning (2011:355) om försöksverksamhet med riks- rekryterande spetsutbildning i grundskolans högre årskurser

33.Förordning (2011:398) om särskild utbildning med judiska studier i grundskolan

34.Förordning (2011:525) om statsbidrag till riksinternatskolor

35.Förordning (2011:538) om utbildning och statsbidrag för vissa barn och ungdomar som inte är folkbokförda i Sverige

36.Förordning (2011:947) om statsbidrag för gymnasial lärlings- utbildning

37.Förordning (2011:1108) om vuxenutbildning

38.Förordning (2011:1163) om statsbidrag till särskilt utbildnings- stöd

517

Författningskommentar

SOU 2018:41

39.Förordning (2012:144) om statsbidrag för kompetensutveckling av lärare i yrkesämnen

40.Förordning (2012:161) om statsbidrag för fortbildning av matematiklärare och matematikhandledare

41.Förordning (2012:488) om lokala kurser och betyg i särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå och viss annan utbildning

42.Förordning (2012:509) om betygsrätt för viss utbildning vid internationella skolor

43.Förordning (2012:992) om statsbidrag för arbetsplatsförlagt lärande i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

44.Förordning (2012:994) om statsbidrag för omsorg under tid få förskola eller fritidshem inte erbjuds

45.Förordning (2013:60) om statsbidrag för behörighetsgivande utbildning för lärare i yrkesämnen

46.Förordning (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare

47.Förordning (2013:361) om statsbidrag för utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd

48.Förordning (2014:47) om statsbidrag för sommarskola eller undervisning under andra skollov

49.Förordning (2014:144) om statsbidrag för hjälp med läxor eller annat skolarbete utanför ordinarie undervisningstid

50.Förordning (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grund- skolor i utanförskapsområden

51.Förordning (2014:375) om statsbidrag för utveckling av lärande på arbetsplatser

52.Förordning (2014:854) om vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år och statsbidrag för sådan utbildning

53.Förordning (2015:42) om statsbidrag för handledare i läs- och skrivutveckling

518

SOU 2018:41

Författningskommentar

54.Förordning (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet

55.Förordning (2015:215) om statsbidrag för de lägre årskurserna i grundskolan och motsvarande skolformer samt viss annan utbildning

56.Förordning (2015:403) om statsbidrag för kommunal vuxen- utbildning på gymnasial nivå och särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå

57.Förordning (2015:404) om statsbidrag för mindre barngrupper i förskolan

58.Förordning (2015:504) om statsbidrag för utbildning som kombineras med traineejobb eller annat arbete

59.Förordning (2015:736) om statsbidrag till kostnader för utbild- ning i Sverige för utlandssvenska elever

60.Förordning (2015:801) om internationella skolor

61.Förordning (2015:938) om statsbidrag för fortbildning i special- pedagogik

62.Förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier

63.Förordning (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända

64.Förordning (2016:350) om försöksverksamhet med anställning under viss kompletterande utbildning

65.Förordning (2016:370) om statsbidrag för personalförstärkning i skolbibliotek

66.Förordning (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser

67.Förordning (2016:709) om statsbidrag för fortbildning av lärare när det gäller svenska som andraspråk och kommunal vuxen- utbildning i svenska för invandrare

68.Förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor

519

Referenser

SOU 2018:41

Dir. 2016:56 Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbets- marknad och Arbetsförmedlingens uppdrag.

Dir. 2016:76 Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner.

Dir. 2017:27 Ökad samverkan kring praktiknära forskning för stärkt vetenskaplig grund i skolväsendet.

Dir. 2017:37 Organisationsöversyn av de statliga skolmyndig- heterna inom skolväsendet.

Dir. 2017:71 Tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen. Dir. 2917:72 Tilläggsdirektiv till Indelningskommittén.

Dir. 2017:82 Tilläggsdirektiv till Utredningen om praktiknära skol- forskning i samverkan (PiS).

Dir. 2018:17 Planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

Ds U 1978:5 Administration och ledning av en samisk utbild- ningsväg: förslag från Arbetsgruppen för samefrågor. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Ds 1995:60 Staten och skolan – styrning och stöd. Om Skolverket, Statens institut för handikappfrågor i skolan och Utbildnings- departementet. Stockholm: Fritzes.

Ds 2007:34 Tydligare ledarskap i skolan och förskolan: Förslag till en ny rektorsutbildning. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Ds 2009:25 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Ekholm, M. (2003). Kunskaper om skolutvecklingsprocesser. Kompendium för Myndighetsdagar. Stockholm: Myndigheten för skolutveckling.

Ekholm, M. (2005). Samverkan i styrningen. Vägval i skolans histo- ria, årgång 5, 1–2. Uppsala: Föreningen för svensk undervisnings- historia.

Ekholm, M. (2016). Skolledarutbildningen under fyrtio år. Årsböcker i svensk undervisningshistoria 221. Uppsala: Föreningen för svensk undervisningshistoria.

522

SOU 2018:41

Referenser

Ekonomistyrningsverket (2006). Utvärdering. Effektutvärdering. Att välja upplägg. Rapport 2006:8.

Ekonomistyrningsverket (2017). Analys av Sametinget. Rapport 2017:6.

Ekonomistyrningsverket (2018). EA 2018. Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet.

Englund, T. (1996). Are professional teachers a good thing? I: Godson, I. & Hargreaves, A. (ed.). Teachers’ Professional Lives. London: Falmer Press.

Europaparlamentet och rådets direktiv 2013/55/EG. http://data.europa.eu/eli/dir/2013/55/oj.

Finansdepartementet (2007). Förvaltningsmyndigheternas ledning

–riktlinjer för val av ledningsform, pm 2007-06-08. Stockholm: Finansdepartementet.

Finansutskottets Betänkande 2009/10:FiU38 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

Finansutskottets Betänkande 2015/16:FiU25 Statlig förvaltning och statistikfrågor.

FN (1989). FN:s konvention om barnets rättigheter. UNICEF Sverige. unicef.se.

FN (2007). FN:s deklaration om ursprungsfolkens rättigheter. A/61/L. 67. Förenta nationerna: 07-58681.

Geijsel, F., Sigurðardóttir S. M. & Waslander S. (2018). The educa- tional system in the Netherlands. I: Ärlestig, H. & Johansson, O. (red.). Educational Authorities Inquiry – organization of educa- tional state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skolledarutveckling.

Gurr, D. (2018). Australian Context and challenges. I: Ärlestig, H.

&Johansson, O. (red.). Educational Authorities Inquiry – organ- ization of educational state agencies in 14 Countries. Umeå univer- sitet. Centrum för skolledarutveckling.

523

Referenser

SOU 2018:41

Hamilton, T. (2018). The Scottish School System. I: Ärlestig, H. & Johansson, O. (red.). Educational Authorities Inquiry – organiza- tion of educational state agencies in 14 Countries. Umeå universi- tet. Centrum för skolledarutveckling.

Hattie, J. (2009). Visible learning. A synthesis of over 800 meta- analyses relating to achievement. London: Routledge.

Henrysson, S. & Flodin, J. Samernas skolgång till 1956. (1992). I: Johansson, E. (red.) Scriptum nr 35. Rapportserie utg. av Forskningsarkivet vid Umeå universitet.

Henrysson, S. (1993). Darwin, ras och nomadskola. Motiv till Kåtaskolreformen 1913. I: Johansson, E. (red.) Scriptum nr 37.

Hiltonen, L. (2017). Lagom perfekt. Erfarenheter av ohälsa bland unga tjejer och killar. Lund: Arkiv förlag.

Huber, S. G. (2018). School Governing in Germany: Organization of Educational State Agencies and their Role and Function as to Quality Management. I: Ärlestig, H. & Johansson, O. (red.). Ed- ucational Authorities Inquiry – organization of educational state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skol- ledarutveckling.

Hung, D. & Tan, C. (2018). The Singapore Education System: Change and Innovation. I: Ärlestig, H. & Johansson, O. (red.). Educational Authorities Inquiry – organization of educational state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skol- ledarutveckling.

Högskoleverket (2009). Utvärdering av regionala resurscentrum och nationella resurscentrum. Högskoleverkets rapportserie. ISSN 1400-948X.

Hörnqvist, M-L. (2018). Skolledarskap och beprövad erfarenhet – om erfarenhetsbaserat kunnande i förskola och skola.

I:Rönnström, N. & Johansson, O. (red.) Att leda skolor med stöd i forskningsexempel, analyser och utmaningar. Stockholm: Natur och Kultur. Under publicering.

Hörselskadades Riksförbund (2018). Staten måste ta större ansvar för hörselskadade elever. Dnr 2018/00290-1.

524

SOU 2018:41

Referenser

Höög, J. & Johansson, O. (2011). Struktur, kultur, ledarskap – förut- sättningar för framgångsrika skolor. Lund: Studentlitteratur.

Inspektionen för vård och omsorg (2015). Inspektionen för vård och omorgs (IVO:s) policy för tillsyn. Dnr 1.3-6505/2015.

Inspektionen för vård och omsorg (2017). Årsredovisning 2016.

Jacobsson, B., Svensson, J. & Tomson, K. (2013). Rektorer på skol- bänken: Några observationer halvvägs in i en studie. Förvaltnings- akademin. Södertörns högskola.

Kongl. Maj:ts Nådiga stadga angående Folkundervisningen i riket, 1842. Nr 35.

Kongl. Maj:ts förnyade nådiga Reglemente för Lappmarks ecklesiastikverk, 1896. Nr 3.

Lärarförbundet (2017). Yttrande över samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35). Dnr 20170039. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Lärarnas Riksförbund (2006). Kompetensutveckling bland lärare. Stockholm: Lärarnas Riksförbund.

Läroplan för förskolan (Lpfö 98) Reviderad 2016. Stockholm: Skol- verket.

Läroplan för grundskolan 1980 (Lgr 80). Stockholm: Liber.

Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011. Reviderad 2017. Stockholm: Skolverket.

Läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshem- met 2011. Reviderad 2016. Stockholm: Skolverket.

MacRuaire, G. (2018). Chapter 10 Ireland. I: Ärlestig, H. Johansson, O. (red.). Educational Authorities Inquiry – organization of edu- cational state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skolledarutveckling.

Minten, E. (2018). Forskningsbasering för god skolutveckling. I: Sahlin, N-E. Vetenskap och beprövad erfarenhet skola. Skrift från VBE-programmet. Lund: Lunds universitet.

525

Referenser

SOU 2018:41

Moos, L. (2018). Governing the Danish School System. I: Ärlestig, H. & Johansson, O. (red.). Educational Authorities Inquiry – or- ganization of educational state agencies in 14 Countries. Umeå uni- versitet. Centrum för skolledarutveckling.

Myndigheten för skolutveckling (2006). Rektorsprogrammet ett nationellt program för utbildning av rektorer och stöd för rektorsfunktionen.

Nestor, B. (2006). Pedagogiskt ledarskap i ett rektors- och organi- sationsperspektiv. Arbetsrapport. Centrum för utbildningsled- ning. Lärarhögskolan i Stockholm.

Nihlfors, E. (2003). Skolchefen i skolans styrning och ledning. Uppsala Studies in Education 102. Acta Universitatis Upsaliensis.

OECD (2011). OECD Review of Evaluation and Assessment in Education: Sweden. Paris: OECD Publishing.

OECD (2014). TALIS 2013 Results: An International Perspective on Teaching and Learning. Paris: OECD Publishing.

OECD (2015). Improving Schools in Sweden: An OECD Perspec- tive. Paris: OECD Publishing.

OECD (2016). PISA 2015. Results (Volume 1). Excellence and Equity in Education. Paris: OECD Publishing.

Oscarsson, E-O. (2016). Rastänkande och särskiljande av samer. I: Lundmark, D. & Sundström, O. (red.). De historiska relationerna mellan Svenska kyrkan och samerna. Skellefteå: Artos & Norma bokförlag.

Parson, T. (1968). Professions. I: Olofsson, G. (2011). På väg mot profession? Akademiska yrkesutbildningar vid ett nytt universitet. Uppsats. Växjö: Linnéuniversitetet.

Paulson, E. (2018). Canada and the Canadian School System. I: Ärlestig, H. & Johansson, O. (red.). Educational Authorities In- quiry – organization of educational state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skolledarutveckling.

526

SOU 2018:41

Referenser

Prop. 1913 nr 97. Kungl. Maj:ts nådiga proposition till Riksdagen angående ökning av förslagsanslaget till Lappmarks eckle- siastikverk.

Prop. 1962:51 Om ledning och administration av sameskolorna.

Prop. 1966:74 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående re- formerad organisation av skolledningen i grundskolan m.m.

Prop. 1967:1 Kungl. Maj:ts proposition angående statsverkets till- stånd och behov. Bilaga 10. Ecklesiastikdepartementet.

Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny reger- ingsform och ny riksdagsordning m.m.

Prop. 1975/76:39 Skolans inre arbete. Prop. 1976/77:80 Om insatser för samerna.

Prop. 1979/80:82 Om ledning och administration av sameskolorna m.m.

Prop. 1980/81:97 Om skolforskning och personalutveckling.

Prop. 1980/81:100 Regeringens proposition med förslag till stads- budget för budgetåret 1981/82.

Prop. 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen m.m. Prop. 1988/89:4 Om skolans utveckling och styrning.

Prop. 1989/90:41 Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skol- ledare, biträdande skolledare och syofunktionärer.

Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan.

Prop. 1992:93:1 Om universitet och högskolor – frihet för kvalitet. Prop. 1992/93:32 Om samerna och samisk kultur m.m.

Prop. 1998/99:105 Elever med funktionshinder – ansvar för utbild- ning och stöd.

Prop. 1999/2000:1 Budgetpropositionen för 2000, utg.omr. 15 Stu- diestöd, utg.omr. 16 Utbildning och universitetsforskning.

Prop. 1999/2000:135 En förnyad lärarutbildning.

527

Referenser

SOU 2018:41

Prop. 2000/01:3 Forskning och förnyelse.

Prop. 2002/03:1 Budgetpropositionen för 2003, utg.omr. 16 Utbild- ning och universitetsforskning.

Prop. 2003/04:1 Budgetpropositionen för 2004, utg.omr. 16 Utbild- ning och universitetsforskning.

Prop. 2006/07:1 Budgetpropositionen för 2007, utg.omr. 2, bilaga 1 Samhällsekonomi och finansförvaltning.

Prop. 2007/08:50 Nya skolmyndigheter.

Prop. 2007/08:112 Två nya specialskolor – utvidgning av special- skolans målgrupp.

Prop. 2009/10:27 Obligatorisk befattningsutbildning för nyan- ställda rektorer.

Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. Del 1.

Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

Prop. 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare.

Prop. 2011/12:133 Nya myndigheter inom utbildningsområdet m.m. Prop. 2012/13:30 Forskning och innovation.

Prop. 2013/14:112 Villkor för fristående skolor m.m.

Prop. 2014/15:1 Budgetproposition för 2015, utg.omr. 16. Utbild- ning och universitetsforskning.

Prop. 2016/17:1 Budgetproposition för 2017, utg.omr. 16. Utbild- ning och universitetsforskning.

Prop. 2017/18:1 Budgetproposition för 2018, utg.omr. 16 Utbild- ning och universitetsforskning, utg.omr. 19 Regional tillväxt.

Prop. 2017/18:99 Vårändringsbudget för 2018. Prop. 2017/18:182 Samling för skolan.

528

SOU 2018:41

Referenser

Regeringsbeslut. Uppdrag avseende stöd till utveckling av förskola, skola och vuxenutbildning m.m. Dnr U2000/03873/S. Stock- holm: Utbildningsdepartementet.

Regeringsbeslut. Uppdrag till Statens skolverk att svara för fortbild- ning av lärare. Dnr U2007/03168/S. Stockholm: utbildnings- departementet.

Regeringsbeslut. Uppdrag till Statens skolverk att svara för Lärar- lyftet II. Dnr U2011/05531/S. Stockholm: Utbildnings- departementet.

Regeringsbeslut. Tilläggsuppdrag om speciallärarutbildning inom Lärarlyftet II. Dnr U2012/01181/S. Stockholm: Utbildnings- departementet.

Regeringsbeslut. Uppdrag att genomföra insatser för att stärka ut- bildningens kvalitet för nyanlända elever och vid behov för elever med annat modersmål än svenska. Dnr U2015/03356/S. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Regeringsbeslut. Uppdrag om samverkan för bästa skola. Dnr U2015/03357/S. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Regeringsbeslut. Uppdrag till Statens skolverk om nationella skol- utvecklingsprogram. Dnr U2015/03844/S. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Regeringsbeslut. Tilläggsuppdrag om samverkan för bästa skola. Dnr U2017/00301/S. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Regeringskansliet (2008). Effektiv styrelse. Vägledning för statliga myndighetsstyrelser. Stockholm: Finansdepartementet och Edita.

Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende anslag till universitet och högskolor m.m. Dnr U2003/4789/DK.

Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Sameskolstyrelsen. Dnr U2014/7521/SAM (delvis) m.fl.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Sameskolstyrelsen. Dnr U2015/01100/S m.fl.

Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Sameskolstyrelsen. Dnr U2016/05618/S.

529

Referenser

SOU 2018:41

Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Sameskolstyrelsen. Dnr. U2017/05040/S.

Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Skolforskningsinstitutet. Dnr U2014/7521/SAM (delvis).

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Skolforsknings- institutet. Dnr U2015/05895/SAM (delvis) m.fl.

Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Skolforsknings- institutet. Dnr U2016/05619/S.

Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Specialpedagogiska skolmyndigheten. Dnr U2014/7532/S.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Specialpedagogiska skolmyndigheten. Dnr U2015/05929/S.

Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Specialpedagogiska skolmyndigheten. Dnr U2016/05494/BS (delvis) m.fl.

Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Statens skolinspektion. Dnr U2014/7535/GV.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Statens skolinspektion. Dnr U2015/05266/GV m.fl.

Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens skolinspektion Dnr U2016/01102/GV m.fl.

Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Statens skolverk. Dnr U2014/2097/S m.fl.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Statens skolverk. Dnr U2015/03785/S (delvis) m.fl.

Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens skolverk. Dnr U2017/00411/S.

Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Statens skolverk. Dnr U2017/05037/S.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende universitet och hög- skolor. Dnr U2015/05953/UH.

530

SOU 2018:41

Referenser

SFS 2012:811 Förordning med instruktion för Universitets- och högskolerådet.

SFS 2013:70 Förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som in- rättar karriärsteg för lärare.

SFS 2013:176 Förordning med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.

SFS 2014:1578 Förordning med instruktion för Skolforsknings- institutet.

SFS 2015:284 Förordning med instruktion för Socialstyrelsen. SFS 2015:1047 Förordning med instruktion för Statens skolverk. SFS 2016:157 Förordning om erkännande av yrkeskvalifikationer

SFS 2016:400 Förordning om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och fortbildning när det gäller sådana insatser.

SFS 2016:709 Förordning om statsbidrag för fortbildning av lärare när det gäller svenska som andraspråk och kommunal vuxenut- bildning i svenska för invandrare.

Sigurdadóttir S. M., Geijsel F., Hansen B. & Sigurðardóttir A. K.

(2018). The Icelandic School System and National Agencies. I: Ärlestig, H. & Johansson, O. (red.). Educational Authorities In- quiry – organization of educational state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skolledarutveckling.

Sivesind, K. (2018). Education governance and the re-organization of state agencies in Norway. I: Ärlestig, H. & Johansson, O. (red.). Educational Authorities Inquiry – organization of educa- tional state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skolledarutveckling.

Sjögren, D. (2010). Den säkra zonen: Motiv, åtgärdsförslag och verk- samhet i den särskiljande utbildningspolitiken för inhemska mino- riteter 1913–1962. Umeå universitet. Institutionen för idé och samhällsvetenskapliga studier.

Skolforskningsinstitutet (2016). Årsredovisning 2015.

535

Referenser

SOU 2018:41

Skolforskningsinstitutet (2017). Årsredovisning 2016. Skolforskningsinstitutet (2018a). Årsredovisning 2017. Skolforskningsinstitutet (2018b). Budgetunderlag för 2019–2021. SKOLFS 1997:1 Förordning om ersättning för elever i specialskolan.

SKOLFS 2011:37 Skolverkets föreskrifter om introduktionsperiod och kompetensprofiler för lärare och förskollärare.

SKOLFS 2011:58 Skolverkets föreskrifter om kompetensprofiler för utnämning till lektor.

SKOLFS 2011:62 Förordning om ersättning för elever i sameskolan eller förskoleklass eller fritidshem vid en skolenhet inom same- skolan.

SKOLFS 2014:43 Upphävande av Skolverkets föreskrifter om intro- duktionsperiod och kompetensprofiler för lärare och förskol- lärare.

Skolinspektionen (2011). Huvudmannabeslut efter riktad tillsyn av specialskolan. Dnr 2010:406.

Skolinspektionen (2013). Sameskolan. Riktad tillsyn huvudrapport. Dnr 401-2011-3028.

Skolinspektionen (2015a). Lärarresurser, att verka för likvärdighet i utbildningen. Dnr 2015:7429.

Skolinspektionen (2015b). Skolhuvudmännens mottagande av nyan- lända elever i grundskolan. Dnr 2015:6586.

Skolinspektionen (2015c). Skolans arbete med extra anpassningar – kvalitetsgranskningsrapport. Dnr 2015:2217.

Skolinspektionen (2016a). Helhet i utbildningen på gymnasie- skolans yrkesprogram. Dnr 2016:202.

Skolinspektionen (2016b). Årsredovisning 2015.

Skolinspektionen (2016c). Beslut för specialskola och fritidshem efter tillsyn av specialpedagogiska skolmyndigheten. Dnr 43-2015:4769.

Skolinspektionen (2017a). Årsredovisning 2016.

536

SOU 2018:41

Referenser

Skolinspektionen (2017b). Direktiv för projekt Inspektion 2018. Dnr 2016:10064.

Skolinspektionen (2018a). Årsredovisning 2017.

Skolinspektionen (2018b). Förskolans kvalitet och måluppfyllelse – Ett treårigt regeringsuppdrag att granska förskolan. Regeringsrap- port 2018. Dnr 2015:3 364.

Skolverket (2003a). Tillsyn av sameskolan och Sameskolstyrelsen. Dnr 56-2003-0152.

Skolverket (2003b). Nationella utvärderingen av grundskolan 2003. Sammanfattande huvudrapport. Dnr 75-2001:04045.

Skolverket (2005). Handikapp i skolan. Rapport 270.

Skolverket (2011). Redovisning av uppdrag att svara för fortbildning för rektorer – Rektorslyftet. Dnr 68-211-66.

Skolverket (2012). 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap. Rapport 398.

Skolverket (2014). De första fyra åren med det treåriga rektors- programmet. En uppföljning av tre kursgruppers utbildning.

Skolverket (2015). Rektorsprogrammet. Måldokument 2015–2021. Informationsmaterial. Best. nr. 15:1471.

Skolverket (2016a). PISA 2015 15-åringars kunskaper i naturveten- skap, läsförståelse och matematik. Rapport 450.

Skolverket (2016b). TIMSS 2015. Svenska grundskoleelevers kun- skaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt per- spektiv. Rapport 448.

Skolverket (2016c). TIMSS Advanced 2015. Svenska gymnasie- elevers kunskaper i matematik och fysik i ett internationellt per- spektiv. Rapport 449.

Skolverket (2016d). Attityder till skolan 2015. Rapport 438. Skolverket (2016e). Skolverkets årsredovisning 2015.

Skolverket (2016f). Rektorslyftet – pedagogiskt ledarskap för kvali- tet och måluppfyllelse. Dnr 2016:64.

537

Referenser

SOU 2018:41

Skolverket (2017a). Skolverkets lägesbedömning 2017. Rapport 455. Skolverket (2017b). Skolverkets årsredovisning 2016.

Skolverket (2018). Skolverkets årsredovisning 2017.

Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndig- heten (2016). Slutredovisning av uppdrag om slutrapportering om utvecklingen av funktionshinderspolitiken åren 2011–2016 för Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skol- myndigheten. Skolverkets dnr 1.1.2-2015:15, Skolinspektionens dnr 2015:8567, Specialpedagogiska skolmyndighetens dnr ALL2016/54.

Skolväsendets överklagagandenämnd (2017). Framställan till Utbildningsdepartementet. Dnr 2017:19.

Skr. 1998/99:121 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxen- utbildning – samverkan, ansvar och utveckling.

Skr. 2001/02:188 Utbildning för kunskap och jämlikhet. Skr. 2009/10:79 En tydlig, effektiv och rättssäker tillsyn. Skr. 2015/16:76 Kvalitetssäkring av högre utbildning.

Socialstyrelsen (2017). Årsredovisning 2016.

SOU 1955:31 Skolväsendets lokala och regional ledning samt lärar- tillsättningen.

SOU 1960:41 Samernas skolgång: Betänkande avgivet av 1957 års nomadskoleutredning.

SOU 1964:53 Organisation av skolledningen i grundskolan. SOU 1973:48 Skolans regionala ledning.

SOU 1974:53 Skolans arbetsmiljö.

SOU 1975:6 Huvudmannaskapet för specialskolan och särskolan. SOU 1975:99 Samerna i Sverige: stöd åt språk och kultur.

SOU 1979:50 Huvudmannaskapet för specialskolan.

SOU 1983:39 Politisk styrning – administrativ självständighet.

538

Referenser

SOU 2018:41

SOU 2016:38 Samling för skolan – Nationella målsättningar och ut- vecklingsområden för kunskap och likvärdighet. Delbetänkande från 2015 års skolkommission.

SOU 2016:46 Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktions- nedsättningar.

SOU 2016:48 Regional indelning – tre nya län.

SOU 2017:35 Samling för skolan – nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

SOU 2017:51 Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola.

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. Volym 1.

SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling.

SOU 2018:19 Forska tillsammans – samverkan för lärande och för- bättring.

Specialpedagogiska skolmyndigheten (2016). Årsredovisning 2015. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2017). Årsredovisning 2016.

Specialpedagogiska skolmyndigheten (2018). Årsredovisning för 2017.

Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (2017). Års- redovisning för 2016.

Statskontoret (2005). Statsförvaltningens utveckling 1990–2005. Rapport 2005:32.

Statskontoret (2014). Myndigheternas ledningsformer – en kart- läggning och analys. Rapport 2014:4.

Statskontoret (2015). Myndighetsanalys av Statens skolverk. Rapport 2015:16.

Statskontoret (2016a). Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag. Rapport 2016:8.

540

SOU 2018:41

Referenser

Statskontoret (2016b). Uppföljning av karriärstegsreformen. Del- rapport 2. Rapport 2016:1.

Statskontoret (2017). Myndighetsanalys av Statens skolinspektion. Rapport 2017:3.

Statens offentliga utredningar. Utredningen om inrättande av ett skolforskningsinstitut (U 2014:02). Delrapport, 2014-05-13.

SU 1962:141.

SU 1966:90.

SU 1967:8.

Sveriges Dövas Riksförbund (2018a). Skrivelse till utredningen om översynen av skolmyndigheterna angående huvudmannaskaps- ansvaret för specialskolan. Dnr Komm 2018/0078–1.

Sveriges Dövas Riksförbund (2018b). Skrivelse angående frågan om huvudmannaskapet för specialskolorna. Dnr Komm 2018/00532- 1.

SÖ 2000:2. Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter. Strasbourg den 1 februari 1995. Sveriges internatio- nella överenskommelser. Stockholm: Utrikesdepartementet.

SÖ 2000:3. Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk. Strasbourg den 5 november 1992. Sveriges internationella överens- kommelser. Stockholm: Utrikesdepartementet.

Thelin, B. red. (1994). Skolinspektörer minns – Minnen och doku- ment III. Föreningen för svensk undervisningshistoria. Årsbok nr 174. Reprocentralen HSC, Uppsala.

Thörnsén, M. (2011). Har framgångsrika skolor framgångsrika rektorer? I: Höög, J. & Johansson, O. Struktur, kultur, ledarskap

–förutsättningar för framgångsrika skolor. Lund: Studentlitteratur.

Universitetskanslersämbetet (2016). Nationellt system för kvalitetssäkring av högre utbildning, Rapport 2016:15.

Universitetskanslersämbetet (2017). Årsredovisning för Universi- tetskanslersämbetet (UKÄ) 2016.

541

Referenser

SOU 2018:41

Universitets- och högskolerådet (2017). Årsredovisning för Univer- sitets- och högskolerådet (UHR) 2016.

Utbildningsutskottets Betänkande UbU 1975/76:30 om skolans inre arbete.

Utbildningsutskottets Betänkande 1979/80:UbU25 Om ledningoch administration av sameskolorna m.m.

Utbildningsutskottets betänkande 1980/81:UbU25 Med anledning av proposition 1980/81:100 såvitt gäller anslag till pedagogiskt utvecklingsarbete inom skolväsendet jämte motioner.

Utbildningsutskottets Betänkande 1980/81:UbU37 Med anledning av proposition 1980/81 om skolforskning och personalutveckling jämte motioner.

Utbildningsutskottets betänkande 1988/89:UbU7 Skolans utveck- ling och styrning.

Utbildningsutskottets Betänkande 1989/90:UbU9 Kommunalt huvudmannaskap för lärare m.fl. på skolområdet.

Utbildningsutskottets Betänkande 1990/91:UbU4 Ansvaret för skolan.

Utbildningsutskottets Betänkande 1990/91:UbU21 Den statliga administrationen på skolområdet.

Utbildningsutskottets Betänkande 1999/2000:UbU4 Utbildning och stöd till elever med funktionshinder.

Utbildningsutskottets Betänkande 2000/01:UbU6 Forskning och förnyelse.

Utbildningsutskottets Betänkande 2003/04:UbU1 Utbildning och universitetsforskning, utg.omr 16.

Utbildningsutskottets Betänkande 2007/08:UbU13 Nya skol- myndigheter.

Utbildningsutskottets Betänkande 2007/08:UbU16 Två nya spe- cialskolor – utvidgning av specialskolans målgrupp.

Utbildningsutskottets betänkande 2009/10:UbU6 Obligatorisk be- fattningsutbildning för nyanställda rektorer.

542

SOU 2018:41

Referenser

Utbildningsutskottets Betänkande 2009/10:UbU21 Ny skollag.

Utbildningsutskottets Betänkande 2013/14:UbU22 Fristående skolor samt tillsyn och information om skolan.

Utbildningsutskottets Betänkande 2017/18:UbU1 utg.omr. 16 Utbildning och universitetsforskning.

Vetenskapsrådet (2011). Inventering av svensk utbildnings- vetenskaplig forskning. Vetenskapsrådets rapportserie 2:204.

Vetenskapsrådet (2015). Forskning och skola i samverkan – Kart- läggningar av forskningsresultat med relevans för praktiskt arbete i skolväsendet. Vetenskapsrådets rapporter.

Webber, F. & Nickel, J. (2018). The Alberta, Canada, School System. I: Ärlestig, H. & Johansson, O. (red.). Educational Au- thorities Inquiry – organization of educational state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skolledarutveckling.

Weyler, K. (2017). Förbundet tar strid för professionsprogram. Skolledaren, nr 10 2017, s. 4–5.

Woods, P. A. (2018). The School system in England. I: Ärlestig, H.

&Johansson, O. (red). Educational Authorities Inquiry – organi- zation of educational state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skolledarutveckling.

Wylie, C. (2018). The New Zealand school system. I: Ärlestig, H. & Johansson, O. (red.). Educational Authorities Inquiry – organiza- tion of educational state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skolledarutveckling.

Ärlestig, H. & Johansson, O., red. (2018). Educational Authorities Inquiry – organization of educational state agencies in 14 Countries. Umeå universitet. Centrum för skolledarutveckling.

Öijen, L. (2014). Samverkan lärosäte – skola. En studie av Regionalt utvecklingscentrum som samarbetspart. Örebro Studies in Edu- cation 47. Örebro universitet.

543

Bilaga 1

SOU 2018:41

•föreslå lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

En parlamentariskt sammansatt referensgrupp ska knytas till utred- ningen.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2018.

Statens syfte med och mål för skolväsendet

Utbildningen inom skolväsendet syftar bl.a. till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska också främja alla barns och elevers utveckling och lärande och en livslång lust att lära. Utbildningen ska även utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen. Skolväsendet omfattar skol- formerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, special- skola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. I skolväsendet ingår också fritidshem och vissa särskilda utbildningsformer (1 kap. 1 och 4 §§ och 15 kap. 3 § skollagen [2010:800]). I skollagen beskrivs syftet med nämnda skolformer liksom vilket ansvar som åligger kommuner och andra huvudmän. Dessa har ett ansvar för att utbild- ningen genomförs i enlighet med skollagen och andra författningar. Av skollagen framgår vidare att det är huvudmän och skolor som har ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet. Inriktningen på kvalitetsarbetet ska vara att uppfylla de nationella målen (2 kap. 8 § och 4 kap. 3–5 §§).

Förutom vad som framgår av skollagen anges även ett antal mål i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1). Målet för förskolan, grund- skolan och gymnasieskolan, vilket även är relevant för sameskolan, specialskolan, grundsärskolan och gymnasiesärskolan, är en utbild- ning av hög och likvärdig kvalitet. Alla barn och elever ska ges förut- sättningar att uppnå de nationella målen och utveckla sina kunskaper, färdigheter och kompetenser så långt som möjligt. Målen för kom- munal vuxenutbildning, som presenteras i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, är att alla vuxna ska ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet,

548

SOU 2018:41

Bilaga 1

ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning (prop. 2000/01:72).

För att öka måluppfyllelsen inom skolan krävs en effektiv skolmyndighetsorganisation

Ett problem i dag är att många elever inte når målen i grund- och gymnasieskolan. De senaste TIMSS- och PISA-undersökningarna visar förvisso att elevers resultat i naturvetenskap, matematik och läs- förståelse vänder uppåt, men samtidigt konstateras att likvärdigheten i svensk skola försämrats. Skolverket konstaterar i sin lägesbedömning för 2015 att skillnaderna mellan skolors resultat fortsätter att öka och att den ökande skolsegregationen, som innebär att elever med olika bakgrund allt mer sällan möts, är en allvarlig utveckling (rapport 421). Med anledning av ett växande antal nyanlända elever i den svenska skolan är det särskilt prioriterat att utvecklingen mot en allt mer segregerad skola bryts. Det behövs investeringar för att tidigt ge det stöd elever behöver, att stärka läraryrkets attraktivitet, att ge lärarna mer tid med sina elever och att rikta insatser till skolor med de största utmaningarna. Genom riktade insatser för att förbättra resultaten i de skolor som har de största utmaningarna kan de ökade klyftorna i den svenska skolan minskas och jämlikheten inom skolväsendet förbättras.

För att komma in på arbetsmarknaden ställs ofta krav på en genomgången gymnasieutbildning. Det finns också ett behov av att kontinuerligt kunna utbilda och vidareutbilda sig. Med ett stort antal nyanlända blir detta behov tydligt, liksom behovet av fler vägar in i samhället och ett sammanhang för att känna välbefinnande. OECD:s internationella mätning av vuxnas färdigheter (PIAAC, 2012) visar att även om majoriteten av den svenska befolkningen har goda färdigheter så har en förhållandevis stor andel låga färdigheter i att läsa, räkna och lösa problem med hjälp av it-verktyg.

Myndigheterna inom skolområdet, dvs. Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Same- skolstyrelsen och Skolforskningsinstitutet, ska främja att alla barn och elever får tillgång till en utbildning och verksamhet som är lik- värdig och av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheterna ska på olika sätt, och i förhållande till olika aktörer, t.ex. huvudmän, skolor,

549

Bilaga 1

SOU 2018:41

arbetsgivare, parter och andra organisationer, bidra till goda förut- sättningar för barns och elevers utveckling och lärande samt för- bättrade kunskapsresultat för elever. I myndigheternas uppgifter ingår också att ansvara för genomförandet av flera av regeringens satsningar på skolans område.

Tidigare myndighetsstruktur

Skolverket ersatte Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna 1991

Skolverket bildades 1991 då Skolöverstyrelsen, som var den centrala skolmyndigheten, och de regionala länsskolnämnderna avvecklades. Bildandet skedde i samband med övergången till en mål- och resul- tatorienterad styrning av skolan och kommunaliseringen av den- samma. I propositionen Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) konstaterade regeringen att statens uppgifter när det gäller skol- väsendet i huvudsak rörde två områden, utveckling av skolan samt uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolans verksamhet. Proposi- tionens förslag innebar att den regionala myndighetsorganisationen som tidigare hade funnits upphörde. Regeringen betonade dock exempelvis att uppgifter inom fortbildningsområdet som inordnades i den statliga skoladministrationen borde handläggas på orter där det tidigare funnits s.k. fortbildningsnämnder och att vissa uppgifter inom ramen för uppföljning och utvärdering borde fullgöras på regional nivå och i vissa fall i ett nära samarbete med kommunerna.

Skolverket, vars verksamhet startade i juli 1991, hade ett centralt kontor i Stockholm och en fältorganisation som var indelad i åtta regioner. En omorganisation genomfördes 1994 som innebar att regionindelningen upphörde och ersattes av elva kontor i olika delar av landet. Vid ett antal av dessa kontor bedrevs också tillsyn. I sam- band med att Myndigheten för skolutveckling (MSU) bildades upp- hörde verksamheten vid de elva kontoren. Den regionala tillsyns- verksamheten fanns dock kvar inom ramen för Skolverkets verk- samhet till dess att Skolinspektionen inrättades 2008.

Skolverket är i dag förvaltningsmyndighet för skolväsendet och för vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verk- samhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. Myndighetens huvudsakliga verksamhetsområden är uppföljning, utvärdering och statistik, styrdokument och prov samt stöd till

550

SOU 2018:41

Bilaga 1

skolutveckling. Myndigheten har även en omfattande hantering av statliga stöd och bidrag och meddelar legitimationer till lärare och förskollärare.

Förändringar i den statliga skolorganisationen på det specialpedagogiska området

I enlighet med propositionen Ansvaret för skolan inrättades 1991 Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH). Det statliga ansvaret för skolgången för elever med funktionsnedsättning var tidigare delat mellan olika myndigheter och länsskolnämnder. Genom att samla uppgifterna vid en myndighet ville regeringen åstadkomma en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun, en bättre sam- ordning mellan olika åtgärder och en samlad kompetens på handi- kappområdet. SIH övertog också förvaltningsuppgifterna för special- skolorna.

I propositionen Elever med funktionshinder – ansvar för utbild- ning och stöd (prop. 1998/99:105) föreslog regeringen att dåvarande system med specialskolor som egna myndigheter skulle avvecklas och i stället föras samman till en gemensam myndighet. Regeringen ansåg vidare att myndigheten borde placeras i Örebro. Special- skolemyndigheten (SPM) inrättades den 1 juli 2000.

I nyss nämnda proposition anförde regeringen att statens insatser för stöd till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor borde samordnas i en myndighet för att bättre nyttja den samlade resursen på området. Regeringen ansåg att verksamheten borde indelas i fem geografiska regioner och bedömde att en organisationskommitté borde ges i uppdrag att utveckla och föreslå en förändrad organisa- tion för statens stöd i specialpedagogiska frågor. Den förändrade organisationen skulle bidra till ökad samverkan mellan stat, kommun och landsting. En särskild utredare fick i uppgift att förbereda ombildandet av SIH till en ny myndighet för statens stöd i special- pedagogiska frågor (dir. 2000:9). Av direktiven framgick att ett kansli med lokalisering till Härnösand skulle leda och samordna arbetet. Utredaren ombads vidare tydliggöra ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten och övriga myndigheter, särskilt Skol- verket, och vid behov uppmärksamma regeringen på gränsdrag- ningsproblem. Specialpedagogiska institutet (SIT) startade sin verksamhet den 1 juli 2001 (prop. 2000/01:1).

551

Bilaga 1

SOU 2018:41

Myndigheten för skolutveckling bildades 2003

I budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1) bedömde regeringen att statens roll i det decentraliserade systemet måste stärkas. Vidare angavs att de utvecklingsfrämjande insatser som staten anser nödvändiga måste skiljas från den granskande och kva- litetsbedömande myndighetsrollen. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att Skolverkets dåvarande uppgifter borde renodlas och en ny utvecklingsmyndighet bildas. Liknande argument framfördes även av regeringen i skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet

–regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:188).

Myndigheten för skolutveckling (MSU) inrättades den 1 mars 2003 och tog i huvudsak över Skolverkets uppdrag om skolutveckling. Myndigheten fick uppdraget att stödja utvecklingsarbete i kommuner och skolor, visa på framgångsfaktorer och dokumentera och sprida intressanta exempel. MSU hade huvudkontor i Stockholm och fem regionala avdelningar.

Nya skolmyndigheter bildades 2008

I syfte att få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndig- hetsstruktur överlämnade regeringen i februari 2008 propositionen Nya Skolmyndigheter (prop. 2007/08:50) till riksdagen med förslag till omfattande förändringar i den statliga skoladministrationen. I propositionen anförde regeringen att myndighetsstrukturen ska vara så utformad att den på bästa sätt kan stödja måluppfyllelsen inom de berörda verksamheterna och att gällande ansvarsfördelning mellan staten, andra huvudmän, skolor och verksamheter ska respekteras och understödjas. Statens ansvar behövde förtydligas, renodlas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av denna ansvars- fördelning. Regeringen framhöll att kvalitetsutvecklingen i ett mål- och resultatstyrt skolväsende först och främst är ett ansvar för varje huvudman och skola. Verksamhetens självbestämmande och den professionella friheten för lärare och rektorer borde öka och av den anledningen skulle de statliga utvecklingsinsatserna begränsas. Vidare framhölls att de nationella skolutvecklingsinsatser som Skolverket genomför skulle kunna motiveras utifrån ett statligt ansvar för likvärdighet över landet och utifrån att det föreligger ett tydligt

552

SOU 2018:41

Bilaga 1

mervärde i nationella insatser. De statliga utvecklingsinsatserna skulle enligt regeringens mening inte leda till att skolhuvudmännens ansvar för att lokalt utveckla skolan i förhållande till de nationella målen begränsas eller blir otydligt. Regeringen bedömde därför i propositionen att statens utvecklingsinsatser borde begränsas och förtydligas. Förslagen i ovan nämnda proposition fick bl.a. till följd att MSU lades ned och att Skolverket övertog ansvaret för nationell skolutveckling. I syfte att åstadkomma en ökad likvärdighet i utbild- ningen och förbättra elevernas studieresultat inrättades även Skol- inspektionen som fick i uppgift att utöva tillsyn och att genomföra kvalitetsgranskningar. Skolinspektionen övertog därmed Skolverkets ansvar inom dessa områden. Vidare inrättades SPSM som övertog uppgifter från Socialstyrelsens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus), SIT och SPM.

Andra organ inom skolområdet

Samtidigt som Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna avveck- lades bildades, förutom Skolverket, en ny myndighet, Skolväsendets överklagandenämnd. Enligt instruktionen har nämnden i uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut på skolväsendets område (förordningen [2007:1948] med instruktion för Skolväsendets över- klagandenämnd). Inledningsvis tillhandahöll Skolverket kansli- resurser till nämnden men sedan 2008 upplåter Skolinspektionen lokaler och utför administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden (förordningen med instruktion för Skolväsendets över- klagandenämnd och förordningen [2011:556] med instruktion för Statens skolinspektion).

År 2006 inrättades ett särskilt barn- och elevombud (BEO) inom Skolverket. När myndighetsstrukturen på skolans område för- ändrades 2008 fick BEO ny hemvist och är nu ett särskilt organ inom Skolinspektionen med ett delvis självständigt uppdrag. BEO ska bl.a. utföra de uppgifter som enligt 6 kap. skollagen ska ombesörjas av Skolinspektionen när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt (se förordningen med instruktion för Statens skolinspektion).

I samband med införandet av legitimation för lärare och förskol- lärare bildades Lärarnas ansvarsnämnd (prop. 2010/11:20). Lärarnas

553

Bilaga 1

SOU 2018:41

ansvarsnämnd är ett särskilt beslutsorgan inom Skolverket (förord- ningen [2015:1047] med instruktion för Statens skolverk). Nämnden har till uppgift att pröva ärenden om varning, återkallelse av legitimation och om ny legitimation efter tidigare återkallelse (2 kap. 23 § skollagen).

Skolforskningsinstitutet bildades 2015

Skolforskningsinstitutet inrättades den 1 januari 2015 (prop. 2014/15:1) och ska enligt sin instruktion bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av vetenskapligt under- byggda metoder och arbetssätt. Myndigheten ska också bidra till goda förutsättningar för barns och elevers utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever. Skolforsknings- institutet ska bl.a. göra och sprida forskningssammanställningar och utlysa medel för praktiknära forskning (förordningen [2014:1578] med instruktion för Skolforskningsinstitutet).

Uppdrag att se över myndighetsstrukturen på skolområdet

Myndighetsstrukturen på skolområdet har genomgått flera för- ändringar de senaste trettio åren. De utmaningar som svensk skola står inför, bl.a. när det gäller elevernas kunskapsresultat, ökad segregation och brist på lärare, kräver insatser i form av stöd till skolutveckling som på ett effektivt sätt bör komma huvudmännen, verksamma inom skolväsendet och ytterst barn och elever till del. Det kan därför ifrågasättas om den statliga organiseringen av det stöd till huvudmännen som i dag ges är ändamålsenlig eller om den bör förändras.

Regeringen konstaterar också att flera myndigheter inom skol- området har överlappande uppdrag. Detta är inte ändamålsenligt och effektivt och det skapar otydlighet, framför allt för skolor och huvudmän.

De medel som har tillförts myndigheterna sedan den senaste för- ändringen av myndighetsstrukturen (2008) har ökat totalt sett. Sedan 2010 har de sammantagna kostnaderna för skolmyndigheterna ökat med drygt 60 procent, eller från ca 1,4 miljarder kronor till

554

SOU 2018:41

Bilaga 1

2,2 miljarder kronor. Om man bryter ner uppgiften på de olika myndigheterna är det tydligt att det huvudsakligen är Skolverket som står för ökningen. Det är även inom Skolverkets område som de mer omfattande satsningarna inom skolan har skett.

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myn- dighetsanalys av Skolverket (Statskontoret 2015:16). Statskontoret konstaterar att myndighetsstrukturen på skolområdet har fortsatt att utvecklas sedan reformen 2008. Enligt Statskontoret har detta skapat en struktur där flera myndigheter har liknande eller över- lappande uppgifter. Statskontoret anser att regeringen bör förtydliga och precisera förväntningarna på Skolverket och lämnar flera olika förslag på hur detta kan göras. Statskontoret anser vidare att ett för- tydligande av förväntningarna på Skolverket är ett så omfattande arbete att det kräver att hänsyn tas till statens styrning av skolan generellt och myndighetsstrukturen i övrigt.

Regeringen tillsatte den 1 april 2015 en skolkommission (U 2015:03) som ska lämna förslag som syftar till höjda kunskaps- resultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdig- het i skolan (dir. 2015:35). I maj 2016 lämnade 2015 års skolkom- mission sitt delbetänkande Samling för skolan – Nationella mål- sättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet (SOU 2016:38). I betänkandet bedömer kommissionen att det behövs en högre grad av samling runt skolans uppdrag, inte bara på nationell utan även på regional och lokal nivå. Kommissionen anser vidare att det behövs en myndighetsöversyn på skolområdet bl.a. på grund av otydligheter i skolmyndigheternas uppdrag, överlappande uppgifter, risk för dubbla normeringar och uppgifter och områden som fungerar mindre väl i den nuvarande myndighetsstrukturen.

Myndigheterna ska ges goda förutsättningar att fullgöra de upp- drag som åligger dem. När det gäller de syften och mål som formuleras i bl.a. skollagen och budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1) handlar det ytterst om att barn och elever ska få den utbildning och det stöd som de har rätt till och att organiseringen av skol- myndigheterna ska vara ändamålsenlig så att dessa syften och mål kan uppfyllas. En ändamålsenlig myndighetsstruktur innebär också att medel kan användas mer effektivt.

Det finns alltså skäl att göra en bred översyn av ansvarsfördel- ningen och organiseringen av myndigheterna inom skolområdet.

555

Bilaga 1

SOU 2018:41

Utredaren ska därför

•analysera fördelningen av uppgifter mellan myndigheter och till- hörande organ inom skolområdet,

•föreslå en ändamålsenlig och effektiv myndighetsstruktur,

•redovisa de ekonomiska konsekvenserna av denna mer ändamåls- enliga struktur, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Hur kan staten bidra till en bättre skolutveckling?

Kommuner, enskilda och i vissa fall stat eller landsting är huvudmän för verksamheter inom skolområdet. I ansvaret som huvudman ligger bl.a. att se till att verksamheten utvecklas. Skolverket ska enligt sin instruktion arbeta med stöd till skolutveckling. Myn- digheten ska bl.a. stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter och bidra till att förbättra deras förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse. Skolverket ska även främja yrkesutbildning och stödja olika aktörers samverkan om yrkesutbild- ning. De medel som regeringen har avsatt till Skolverket för skol- utvecklingsinsatser har ökat under flera års tid. Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2015 åtgärder och uppdrag som samverkan för bästa skola och nationella skolutvecklingsprogram som nu inne- bär att Skolverket arbetar närmare skolhuvudmännen än tidigare (prop. 2014/15:1). Under 2015 togs vidare uttrycket ”nationella” utvecklingsinsatser bort ur Skolverkets instruktion. Det innebär att Skolverket numera kan tillhandahålla stöd som riktas direkt till olika huvudmän och skolor. Även Statskontoret lyfter denna fråga i sin rapport Statens styrning av kommunerna och konstaterar att staten genom Skolverket och Skolinspektionen har blivit mer aktivt styrande både i kommunerna och på enskild skolnivå (Statskontoret 2016:24).

I sin myndighetsanalys av Skolverket konstaterar Statskontoret att det i dag, i det decentraliserade styrsystemet för skolväsendet, är otydligt vad Skolverket förväntas åstadkomma. Flera myndigheter har enligt Statskontoret liknande eller överlappande uppgifter och otydligheten har framför allt uppstått i frågor om skolutveckling. Statskontoret föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning

556

SOU 2018:41

Bilaga 1

som får i uppdrag att se över hur statens stöd till skolutveckling kan organiseras.

Även OECD tar upp frågan om statens stöd till skolutveckling i rapporten Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective (2015). OECD ger rekommendationer inom tre områden: förut- sättningar som gynnar kvalitet och likvärdighet i alla skolor, en långsiktig personalstrategi för att stödja hög kvalitet i undervisning och lärande och stärkt styrning och ansvarsutkrävande med fokus på förbättring.

Utredaren ska därför

•föreslå hur statens insatser när det gäller stöd till skolutveckling så effektivt som möjligt kan komma huvudmän och verksamma inom skolväsendet till del, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Finns ett behov av regional närvaro?

Flera av myndigheterna inom skolområdet har regionala kontor. Skolinspektionen, med huvudkontor i Stockholm, har regionala inspektionsavdelningar på fem orter i landet. Behovet av att ha verk- samhet på flera orter i landet lyftes fram av regeringen inför myndighetens bildande (dir. 2008:3).

Även SPSM, med huvudkontor i Härnösand, har en regional organisation. I SPSM:s instruktion anges var landets fem regionskolor ska vara placerade (förordningen [2011:130] med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten).

När det gäller Skolverket har myndigheten tidigare haft en regional organisation. Fram till och med 2008 ansvarade Skolverket för den statliga inspektionen av skolväsendet och hade då fem regionala kontor. Skolverket fick 2008 återigen ansvaret för nationell skol- utveckling i samband med att MSU avvecklades, men vid Skolverket inrättades ingen regional organisation. I stället skulle Skolverket arbeta med skolutveckling på nationell nivå.

Statskontoret framför i sin myndighetsanalys av Skolverket att regeringen skulle kunna tillsätta en utredning med uppdrag att se över hur statens stöd till skolutveckling kan organiseras. Statskontoret anser att en sådan översyn bl.a. skulle kunna behandla behovet av en regional statlig verksamhet (Statskontoret 2015:16).

557

Bilaga 1

SOU 2018:41

Skolkommissionen tar upp frågan om regional närvaro i sitt del- betänkande. Kommissionen anför att en myndighetsöversyn på skolområdet behövs dels mot bakgrund av det utökade ansvaret för staten att på regional nivå stödja skolhuvudmännen, dels på grund av de otydligheter som finns i ansvarsförhållandena mellan dagens statliga skolmyndigheter. Vidare menar kommissionen att den regio- nala närvaron bör organiseras så att den inte ytterligare splittrar det statliga myndighetsansvaret för skolan.

En ökad regional närvaro kan bidra till att myndigheternas verk- samhet bättre kan anpassas till huvudmäns och andra verksamheters behov och motverka regionala skillnader mellan huvudmän och även mellan t.ex. skolor, dvs. likvärdigheten över landet kan öka. För den gymnasiala yrkesutbildningen är kopplingen till den regionala arbets- marknaden av vikt.

I sin myndighetsanalys av Skolinspektionen bedömer Statskontoret vidare att Skolinspektionen bör se över möjligheten att skapa ett större utbyte och lärande mellan de regionala avdelningarna i syfte att bidra till en ökad likvärdighet mellan skolinspektörernas tillsynsbedöm- ningar vid de olika avdelningarna (Statskontoret 2017:3).

Det finns alltså behov av att se över skolmyndigheternas närvaro på regional nivå.

Utredaren ska därför

•analysera den befintliga regionala organiseringen av skolmyndig- heterna,

•analysera vilka brister som en regional närvaro är eller kan vara lösningen på,

•vid behov föreslå en organisering av skolmyndigheter som inne- fattar en regional närvaro och redovisa eventuella kostnader med anledning av detta,

•föreslå hur skolmyndigheterna bör organiseras för att bidra till att utveckla den gymnasiala yrkesutbildningen för att den bättre ska svara mot behoven på de regionala arbetsmarknaderna, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

558

SOU 2018:41

Bilaga 1

Hur kan statens tillsyn utvecklas och stödet till huvudmän förbättras?

Skolinspektionen har enligt skollagen tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Enligt skollagen ska Skolinspektionen också granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun. Skolinspektionen ska, enligt sin instruktion, genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn, elever och vuxen-studerande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande.

Riksrevisionen har i rapporten Statens tillsyn över skolan – Bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16) granskat om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av grund- och gymnasieskolan verkar för en likvärdig utbildning av god kvalitet och om den bidrar till goda förutsättningar för förbättrade kun- skapsresultat. Granskningen syftade också till att undersöka om regeringens styrning har skapat goda förutsättningar för Skolinspek- tionens verksamhet. Riksrevisionen rekommenderade regeringen att låta genomföra en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning och mot bakgrund av en sådan utvärdering över- väga om Skolinspektionens uppdrag bör förtydligas när det gäller prioriteringen mellan regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning. Regeringen rekommenderades också att överväga om ytterligare prioriteringar ska göras i syfte att främja ett effektivt genomförande av Skolinspektionens uppdrag.

Med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport anförde regeringen i en skrivelse (skr. 2013/14:200) att regeringen delar Riksrevisionens uppfattning när det gäller att tillsynen kan utvecklas. I skrivelsen anförs vidare att regeringen inte utesluter att det kan finnas ett behov av en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning, men att hänsyn bör tas till att det pågår ett omfattande utvecklings- och förbättringsarbete inom myndigheten.

Även OECD anser att det inom det svenska skolväsendet, utöver tillsyn och granskning, behövs mer uppföljning av och mer stöd till verksamheterna. OECD belyser också frågan om Skolverkets och Skolinspektionens respektive uppdrag (Improving Schools in

559

Bilaga 1

SOU 2018:41

Sweden: An OECD Perspective [2015]). Detta perspektiv fram- kommer också i Statskontorets rapport Statens styrning av kom- munerna där företrädare för kommunernas skolverksamhet framför att Skolinspektionen i ökad utsträckning borde vara stödjande och bidra mer till att utveckla skolverksamheten (Statskontoret 2016:24).

Regeringen har gett Skolverket två uppdrag vars syfte är att ge stöd till huvudmän och skolor. Den 9 juli 2015 fick Skolverket i uppdrag att ta fram och genomföra nationella skolutvecklingspro- gram som riktar sig till huvudmän och skolor (U2015/3844/S). Insatserna ska ha fokus på grund- och gymnasieskolan och mot- svarande skolformer. De nationella skolutvecklingsprogrammen utvidgades från och med 2017 till att även omfatta förskolan. Insatserna i de nationella skolutvecklingsprogrammen består av olika kompetensutvecklings- och stödinsatser inom områden där det finns ett dokumenterat nationellt utvecklingsbehov. Insatserna innefattar såväl riktade som generella kompetensutvecklingsinsatser inom olika om-råden. Syftet med de nationella skolutvecklings- programmen är att utveckla och stärka utbildningen för att ge eleverna de bästa förutsättningarna för att utvecklas så långt som möjligt. Insatserna ska bl.a. ge lärare fler metoder i undervisningen för att kunna anpassa undervisningen efter elevers olika behov.

Vidare fick Skolverket den 4 juni 2015 i uppdrag att i dialog med huvudmän genomföra insatser i syfte att höja kunskapsresultaten och öka likvärdigheten inom och mellan skolor – Samverkan för bästa skola (U2015/3357/S). Uppdraget utvidgades den 26 januari 2017 till att även omfatta förskolan och förskoleklassen (U2017/00301/S). Insatserna ska riktas till skolor med låga kunskapsresultat eller hög andel elever som inte full-följer sina studier och som har eller bedöms få svåra förutsättningar att förbättra sina resultat på egen hand och förskolor med särskilt svåra förutsättningar. Skolverkets bedömning av vilka skolor som ska prioriteras för deltagande och identifiering av relevanta utvecklingsområden ska främst baseras på underlag från Skolinspektionen.

Statskontoret anser i sin myndighetsanalys av Skolinspektionen att inspektionen är en väl fungerande och överlag effektiv myndig- het. Samtidigt finns det motstridiga förväntningar på vad myndig- heten ska göra. Det finns också kritik mot att Skolinspektionens fokus på regelefterlevnad är snäv, att dokumentationskraven är betungande och att skolorna och huvudmännen i stället borde få mer

560

SOU 2018:41

Bilaga 1

stöd till utveckling, samtidigt som det finns förväntningar om att myndigheten bör kontrollera att skolor och huvudmän lever upp till skollagen och andra regleringar och säkerställer att offentliga medel används rätt. Statskontoret anser därför att regeringen behöver ge Skolinspektionen tydligare styrsignaler om hur myndigheten ska prioritera inom sin inspektionsverksamhet framöver.

Skolinspektionen har sedan bildandet 2008 bedrivit ett kon- tinuerligt utvecklingsarbete för att de genomförda inspektionerna ska ge huvudmännen så goda förutsättningar som möjligt i sitt utvecklingsarbete och för att Skolinspektionens verksamhet ska bli så effektiv som möjligt. Exempelvis sker tillsynen numera utifrån en risk- och väsentlighetsanalys, så att verksamheter med befarade kvalitetsbrister prioriteras. Skolinspektionens verksamhet är nu en etablerad del av utbildningsväsendet som bidrar både till rätts- säkerhet för eleverna och till skolor och huvudmäns kvalitets- och utvecklingsarbete.

Då Skolverket numera i likhet med Skolinspektionen arbetar närmare huvudmän och skolor ökar risken för att skolor och huvud- män får olika budskap från myndigheterna och att det därmed blir otydligt vad som förväntas utifrån de nationella målen och rikt- linjerna. Skolverket har det formella ansvaret för normeringsarbetet, men även Skolinspektionens beslut och rapporter kan i praktiken bli normerande i och med att myndigheten utövar tillsyn utifrån styr- dokumenten och i viss mån ger råd till granskade huvudmän och skolor. Båda myndigheterna beskriver också, utifrån olika perspektiv, läget i den svenska skolan. Skolinspektionen gör det genom sin till- synsverksamhet och sina kvalitetsgranskningar och Skolverket genom sin uppföljning och utvärdering.

OECD lyfter behovet av mer konkret stöd till huvudmän och skolor med anledning av Skolinspektionens kritik efter avslutad inspektion (Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective [2015]). För att skolutvecklingen ska bedrivas på ett så bra sätt som möjligt och för att skolor och huvudmän ska få ett adekvat stöd i det arbetet anser regeringen att resultatet av tillsyn bör följas av stöd från staten där det är relevant. Om respektive myndighets ansvar inte är tillräckligt tydligt och avgränsat kan detta medföra försämrade möjligheter för de statliga verksamheterna och insatserna att nå ut på ett effektivt sätt. Det finns därmed en risk för att skolor och huvud- män får olika budskap från de statliga myndigheterna och att det blir

561

Bilaga 1

SOU 2018:41

otydligt vad som förväntas utifrån de nationella målen och rikt- linjerna.

Utredaren ska därför

•analysera och föreslå hur den statliga tillsynen av skolväsendet kan förbättras och organiseras så att nyttan för huvudmän och skolor ökar,

•analysera och föreslå hur det kan säkerställas att huvudmännen får möjlighet till stöd i arbetet med åtgärder till följd av brister som uppmärksammats i samband med tillsyn,

•analysera behovet av statlig granskning av skolväsendet, t.ex. utvärdering och kvalitetsgranskning, i syfte att förbättra nyttan för huvudmän och skolor och vid behov föreslå hur en sådan verksamhet ska organiseras, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Tillsyn av förskolan

När det gäller den tillsyn som Skolinspektionen utövar görs denna på olika sätt beroende på vilken verksamhet som granskas. Den löpande tillsynen över förskola, fritidshem, annan pedagogisk verk- samhet och vuxenutbildning som Skolinspektionen utövar innebär i huvudsak en granskning på huvudmannanivå. Den löpande tillsynen över övrig barn- och ungdomsutbildning ska, utöver en granskning på huvudmannanivå, även göras på skolnivå. Skolinspektionen genomför även kvalitetsgranskningar i t.ex. förskolan. Även kommuner har ett tillsynsansvar i detta sammanhang. En kommun har tillsyn över bl.a. förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt och pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag, dvs. enskilda huvudmän (26 kap. 4 § skollagen). Utöver den löpande tillsynen som Skolinspektionen utövar på kommunal huvudmannanivå när det gäller förskolan utövar Skolinspektionen också tillsyn över hur en kommun uppfyller sina skyldigheter och sitt tillsynsansvar i fråga om enskilda huvudmän.

Regeringen har gett Skolinspektionen i uppdrag att under 2015–

2017 granska förskolans kvalitet och måluppfyllelse (U2015/03630/GV). Ett syfte är att lyfta fram viktiga områden som

562

SOU 2018:41

Bilaga 1

förskolan behöver utveckla. Granskningen ska också kunna identi- fiera framgångsfaktorer och beskriva dessa genom konkreta exempel på förutsättningar och arbetssätt i förskolan som skapar god kvalitet.

Skolinspektionen har i en kvalitetsgranskning belyst hur kom- munerna uppfyller sitt tillsynsansvar för fristående förskolor. Gransk- ningen visar att flera kommuner i sin tillsyn inte fattar tydliga och rättssäkra beslut om åtgärder för fristående förskolor (Regerings- rapport 2016, dnr 2015:3 364). Kommuner saknar ofta rutiner för sin tillsyn liksom uppföljning av påtalade brister. Skolinspektionens granskning visar på osäkerhet hos kommunerna i hur de ska använda skollagens sanktionsmöjligheter för att komma tillrätta med problem i de fristående förskolorna. Endast i 23 procent av kommunerna som granskats bedömer Skolinspektionen att tydliga beslut efter tillsyn har fattats. Mer vanligt är att kommunerna ger rekommendationer och påtalar utvecklingsområden, vilket skapar oklarheter om vad för- skolan behöver åtgärda i verksamheten. Granskningen ger flera exempel på att kommuner inte följer upp brister förrän tidigast i näst- kommande tillsyn. Skolinspektionen anser att svagheterna i kom- munernas tillsyn därför får stora effekter eftersom den förväntas bidra till att säkra kvaliteten i de fristående förskolornas verksamheter. När tillsynen brister kan det innebära att signaler om missförhållanden inte fångas upp och att barnens trygghet därmed inte kan garanteras. Enligt Skolinspektionen kan då likvärdigheten i utbildningen för barnen i förskolorna påverkas i negativ riktning.

Även Ägarprövningsutredningen pekar i sitt betänkande Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) på frågan om tillsyn av fristående förskolor och vissa fritidshem. Utredningen bedömer att en utredning bör tillsättas för att bl.a. klarlägga förutsättningarna för att flytta över ansvaret för tillsyn av fristående förskolor och vissa fritidshem från kommunerna till Skolinspektionen.

Utredaren ska därför

•föreslå förändringar i syfte att säkerställa att tillsynen av för- skolor och huvudmän för förskolor bedrivs på ett adekvat sätt,

•analysera och föreslå hur det kan säkerställas att huvudmännen får möjlighet till stöd i arbetet med åtgärder till följd av brister som uppmärksammats i samband med tillsyn,

•analysera behovet av statlig granskning av förskolan, t.ex. utvärdering och kvalitetsgranskning, i syfte att förbättra nyttan

563

Bilaga 1

SOU 2018:41

för förskolor och huvudmän för förskolor och vid behov föreslå hur en sådan verksamhet ska organiseras, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Vem eller vilka bör ha i uppdrag att sprida kunskap och forskningsresultat?

I sitt delbetänkande gör 2015 års skolkommission bedömningen att det behövs en förstärkning av skolans vetenskapliga bas och forsk- ningsanknytning och att lärarnas kunskapsbas behöver utvecklas. Skolkommissionen konstaterar att det behövs ett starkt system för stöd till utveckling av den praktiknära skolforskningen som svarar mot de behov som lärare och skolledare har i sin praktiska yrkes- utövning. Enligt kommissionen måste vägen från forskning till huvudmän, rektorer och lärare utvecklas så att relevant forskning i ökad utsträckning kan bidra till skolans utveckling generellt och utvecklingen av undervisningen. Skolkommissionen understryker vidare att en ökad satsning på praktiknära forskning inte får leda till en ökad fragmentering av lärarnas kunskapsbas.

Skolverket har i uppdrag att sprida forskning inom skolväsendet. Riksrevisionen granskade 2013 statens kunskapsspridning till skolan (RiR 2013:11) och konstaterade att Skolverkets spridning av kunskap till lärare och rektorer till stor del möter deras behov, men kan bli bättre. Vidare framförde Riksrevisionen att det finns förbättrings- potential både när det gäller regeringens styrning och hur Skolverket arbetar och menade att Skolverket behöver öka tillgängligheten till och nyttan med insatser och material. Riksrevisionens rekommenda- tion var att regeringen ger Skolverket ett uppdrag i sin instruktion att sammanställa och sprida kunskap om resultat av beprövad erfarenhet samt att regeringen bör efterfråga vilket genomslag som Skolverkets insatser och stödmaterial får och vilken nytta de skapar i skolan. Även SPSM ska enligt sin instruktion sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning, dock enbart när det gäller forskning som är relevant för det specialpedagogiska området.

Skolforskningsinstitutet ska vidare, enligt sin instruktion, göra systematiska översikter och andra forskningssammanställningar och presentera och sprida resultaten på ett sätt som är användbart och

564

SOU 2018:41

Bilaga 1

tillgängligt för de verksamma inom skolväsendet. Skolforsknings- institutet genomför för närvarande (mars 2017) sex pågående systematiska översikter som inte är avslutade och vars slutsatser därför ännu inte har kunnat spridas till bl.a. lärare.

Det finns alltså flera myndigheter som har uppdrag om kunskaps- och forskningsspridning. Ur ett resurs- och effektivitetshänseende är det enligt regeringens mening viktigt att uppgifterna för olika myndigheter bidrar till att kunskaperna om forskningsresultat når ut till och stärker huvudmännen och de verksamma inom skolväsendet. Dubbelarbete och otydligheter i detta avseende bör undvikas.

Utredaren ska därför

•utreda och vid behov föreslå förändringar när det gäller skol- myndigheternas roll och ansvar i syfte att säkerställa en effektiv organisation av deras arbete med relevant praktiknära forskning,

•utreda och föreslå hur kunskapsspridning och spridning av forsk- ningsresultat kan komma verksamma inom skolväsendet till del på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Skolverket och SPSM har överlappande ansvar och uppgifter

När Skolverket och Statens institut för handikappfrågor inom skolan (SIH) inrättades 1991 tydliggjordes att Skolverkets ansvar för att utveckla och utvärdera skolans verksamhet i relation till de nationella målen även gällde elever med funktionsnedsättning. Sam- tidigt framhölls att SIH skulle ha det samlade ansvaret för skol- gången för elever med funktionsnedsättning. Att flera myndigheter, i synnerhet Skolverket och den myndighet som ansvarar för special- pedagogik eller elever med funktionsnedsättning, har angränsande och ibland överlappande uppgifter har varit en aktuell fråga i tidigare översyner (se t.ex. Staten och skolan – styrning och stöd [Ds 1995:60], FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan [SOU 1998:66] och Tre nya skolmyndigheter [SOU 2007:79]).

SPSM ska enligt sin instruktion verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en lik- värdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens

565

Bilaga 1

SOU 2018:41

utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande. Myndigheten ansvarar för specialpedagogiskt stöd samt för utbildning i specialskolan och i förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola. Parallellt med detta har Skolverket enligt sin instruktion i uppdrag att främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbild- ning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Skol- verket erbjuder även stöd och kompetensutveckling som riktar sig till specialpedagogisk personal. Skolverket har vidare ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshindersfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde.

Det är alltså flera myndigheter som har ett ansvar och uppgifter inom området. Detta skapar otydligheter och risk för dubbelarbete. Det bör därför skapas en ansvarsfördelning som är tydlig, ända- målsenlig och effektiv.

Utredaren ska därför

•analysera hur det specialpedagogiska stöd som statliga myndig- heter erbjuder i dag kan stärkas och hur nyttan av stödet kan ut- vecklas,

•utreda och föreslå hur det statliga specialpedagogiska stödet bör organiseras på ett tydligt och effektivt sätt, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Den övergripande styrningen av Sameskolstyrelsen är inte tillfredsställande

Sameskolstyrelsen är en statlig skolmyndighet som inrättades 1981. Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet som leds av en nämnd på fem personer som utses av Sametinget. Sameskolstyrelsen har sitt kansli i Jokkmokk. Kansliet leds av en skolchef. Enligt förordningen (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen anställs skol- chefen av Sametinget efter förslag från myndigheten. Sameskol- styrelsen finansieras dels av statligt anslag från regeringen, dels av avgiftsintäkter från kommunerna. Sameskolstyrelsen har till uppgift att bedriva undervisning på samiska och är en del i regeringens mål när det gäller att stärka det samiska folkets identitet.

566

SOU 2018:41

Bilaga 1

Sameskolstyrelsen har under flera år fått kritik av Riksrevisionen för brister i myndighetens interna styrning och kontroll och hantering av ekonomin (exempelvis Riksrevisionen 2015, dnr 3.1.2- 2015-730). Det finns en otydlighet i den övergripande styrningen av Sameskolstyrelsen och huvudmannaskapet för myndigheten och dess verksamheter. Detta beror bl.a. på att ledamöterna i nämnden utses av Sametinget samtidigt som det är regeringen som reglerar myndighetens verksamhet.

För att den övergripande styrningen av Sameskolstyrelsen ska bli så tydlig som möjligt finns det alltså behov av att utreda om nuvarande huvudmannaskap bör kvarstå eller om ett förändrat huvudmannaskap skulle vara mer ändamålsenligt. Samtidigt ska det samiska folkets sär- skilda ställning som urfolk och rätten till självbestämmande respekteras och säkerställas i det huvudmannaskap som föreslås.

Utredaren ska därför

•analysera och föreslå lämpligt huvudmannaskap för Sameskol- styrelsen eller dess verksamheter, och

•med utgångspunkt i det huvudmannaskap som föreslås föreslå åtgärder som säkerställer att verksamheten kan bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av sina förslag. Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren redovisa verksamhetsmässiga och perso- nella konsekvenser av förslagen på kort och lång sikt. Utredaren ska i sitt arbete beakta ett barnrätts- och funktionshindersperspektiv, nationella minoriteters rättigheter och samernas rättigheter som urfolk.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhämta synpunkter och erfarenheter från kom- muner, landsting och enskilda skolhuvudmän. Utredningen ska även inhämta synpunkter och erfarenheter från Statens skolverk, Statens

567

SOU 2018:41

Bilaga 2

8.Har Skolinspektionens återföring av tillsynsresultaten bidragit till utveckling av skolverksamheten?

a)Ja, i stor utsträckning

b)Ja, i liten utsträckning

c)Nej, inte nämnvärt

d)Nej

e)Vet ej

9.Har Skolinspektionens återföring av tillsynsresultaten bidragit till utveckling av förskoleverksamheten?

a)Ja, i stor utsträckning

b)Ja, i liten utsträckning

c)Nej, inte nämnvärt

d)Nej

e)Vet ej

10.Har Skolinspektionens återföring av tillsynsresultaten bidragit till utveckling av vuxenutbildningen?

a)Ja, i stor utsträckning

b)Ja, i liten utsträckning

c)Nej, inte nämnvärt

d)Nej

e)Vet ej

11.Skolinspektionens regelbundna tillsyn av förskolan riktar sig främst mot huvudmannanivån, medan tillsynen av t.ex. grund- skolan även riktar sig mot skolenhetsnivån. Hur uppfattar du denna skillnad?

a)Tillsynen av förskolan fungerar bra som den är

b)Tillsynen av förskolan borde vara mer lik tillsynen av grund- skolan

c)Tillsynen av grundskolan borde vara mer lik tillsynen av för- skolan

d)Jag har inte uppfattat någon skillnad

e)Vet ej

571

Bilaga 2

SOU 2018:41

12.Har er kommun eller (om du är representant för enskild huvudman) er lägeskommun förutsättningar att på ett rättssäkert sätt utöva tillsyn över fristående förskolor och pedagogisk omsorg?

a)Ja, fullt ut

b)Nej, inte i den utsträckning som är önskvärt

c)Vet ej

13.Har du övriga synpunkter på hur tillsynen enligt skollagen fungerar och hur den kan utvecklas? Om du har övriga syn- punkter på hur tillsynen enligt skollagen fungerar och hur den kan utvecklas?

Kvalitetsgranskning

14.Har din verksamhet vid något tillfälle deltagit i Skol- inspektionens kvalitetsgranskningar?

a)Ja

b)Nej

c)Vet ej

Om du svarade nej eller vet ej, gå till fråga 18.

15.Bidrar Skolinspektionens kvalitetsgranskningar till att utveckla skolverksamheten?

a)Ja, i stor utsträckning

b)Ja, i liten utsträckning

c)Nej, inte nämnvärt

d)Nej

e)Vet ej

16.Bidrar Skolinspektionens kvalitetsgranskningar till att utveckla förskoleverksamheten?

a)Ja, i stor utsträckning

b)Ja, i liten utsträckning

c)Nej, inte nämnvärt

d)Nej

e)Vet ej

572

SOU 2018:41

Bilaga 2

26.Bedömer du att de utvecklingsinsatser som ni kommit överens om med Skolverket vid behov kan fortsätta, efter att Samverkan för bästa skola har avslutats?

a)Ja, det är sannolikt

b)Nej, det är inte sannolikt

c)Det är för tidigt att säga

d)Vet ej

27. Har du övriga synpunkter på Samverkan för bästa skola?

Gymnasial yrkesutbildning – regional arbetsmarknad

28.Bedrivs det gymnasial yrkesutbildning inom er region som motsvarar behoven på den regionala arbetsmarknaden?

a)Ja

b)Nej

c)Vet ej

Om du svarade nej eller vet ej besvara nästa fråga. Om du svarade ja, gå till fråga 30.

29.Skulle en statlig skolmyndighet kunna bidra till att utveckla den gymnasiala yrkesutbildningen så att den bättre svarar mot behoven på de regionala arbetsmarknaderna?

a)Ja

b)Nej

c)Vet ej

30. Du svarade ja på frågan ovan, beskriv på vilket sätt

Läroplaner, ämnesplaner och kursplaner

31.Är du nöjd med Skolverkets arbete med implementering av styrdokument, t.ex. läroplaner, ämnesplaner eller kursplaner?

a)Ja

b)Nej

c)Vet ej

575

Bilaga 2

SOU 2018:41

41.För vilka yrkeskategorier bör det anordnas fortbildning och kompetensutveckling från statens sida? (flera alternativ kan anges)

a)Lärare

b)Förskollärare

c)Fritidspedagoger

d)Rektorer

e)Förskolechefer

f)Förvaltningschefer eller motsvarande

g)Politiker med ansvar inom skolområdet

h)Annan

Stödet till praktiknära forskning samt spridning av forskning och erfarenhetsbaserad kunskap

42.Finns det enligt din uppfattning behov av att en statlig skol- myndighet bidrar med att stärka den vetenskapliga grunden för utbildningen, t.ex. genom att sprida resultat från forskning och beprövad erfarenhet?

a)Ja

b)Nej

c)Vet ej

43.Känner du till någon eller några av följande som sprider forsk- ning inom skolområdet? (flera alternativ kan anges)

a)Nationella resurscentrum (NRC)

b)Skolverket

c)SPSM

d)Regionala utvecklingscentra (RUC) eller motsvarande

e)Universitet/högskolor

f)Skolforskningsinstitutet

g)Privata aktörer (t.ex. Ifous)

h)Jag känner inte till att någon av dessa sprider forskning inom skolområdet

i)Annat

578

Bilaga 2

SOU 2018:41

48.Bidrar det till utveckling av verksamheten om staten garanterar praktiknära forskning utifrån de behov som finns inom skola, förskola och vuxenutbildning?

a)Ja, det är viktigt att få ökad kunskap utifrån verksamheters verkliga behov för att kunna bedriva så bra undervisning som möjligt.

b)Nej, det räcker med sådan forskning som redan bedrivs, t.ex. på universitets och högskolors initiativ.

c)Vet ej

Regional närvaro

49.Skolinspektionen och SPSM har regionala kontor i Sverige. Har du haft kontakt med något regionalt kontor?

a)Ja, vi har ofta kontakt

b)Ja, någon enstaka gång

c)Nej, vi har aldrig kontakt

d)Jag känner inte till att det finns regionala kontor

e)Vet ej

Om du svarade nej, vi har aldrig kontakt, jag känner inte till att det finns regionala kontor eller vet ej, gå till fråga 53.

50.Hur har du upplevt kontakten med ett regionalt kontor inom Skolinspektionen?

a)Det fanns lokalkännedom

JA	NEJ VET EJ

b)Det fanns god kompetens

JA	NEJ VET EJ

c)Närheten till ett lokalt kontor är viktig

JA	NEJ VET EJ

580

SOU 2018:41

Bilaga 4

Nationella skolutvecklingsprogram

21Nationella skolutvecklingsprogram används som ett paraply för ett stort antal stöd- och utvecklingsinsatser. När det gäller nya satsningar är en stor del av dessa webbaserade. Deltar ni i någon av satsningarna? (huvudman, rektor, lärare)

21.1Om ja, vilken eller vilka?

21.2Om ja, vilken nytta ser ni med att vara med?

Gymnasial yrkesutbildning – regional arbetsmarknad

22Anser ni att den gymnasiala yrkesutbildningen inom er region svarar mot behoven på den regionala arbetsmarknaden? (huvudman, rektor och lärare gymnasieskolan)

22.1Om inte, kan skolmyndigheterna organiseras för att bidra till att utveckla den gymnasiala yrkesutbildningen så att den bättre svarar mot behoven på de regionala arbetsmarknaderna?

22.2Om ja, beskriv på vilket sätt?

Läroplaner, ämnesplaner och kursplaner

23Anser ni att ni haft era möjligheter till inflytandet i samband med att läroplaner, ämnesplaner och kursplaner revideras? (rektorer, förskolechefer, lärare, förskollärare)

23.1Om ja, på vilket sätt?

23.2Om inte, vad skulle behöva förändras för att ni skulle få inflytande?

24Uppfattar ni att Skolverkets arbete med implementering av läroplaner, ämnesplaner och kursplaner fungerar på ett bra sätt? (rektor, lärare, förskollärare)

24.1Om ja, på vilka sätt fungerar arbetet bra?

24.2Om inte, vad skulle behöva förändras?

25Vilka fördelar/nackdelar bedömer ni skulle bli följden om arbetet med läroplaner, ämnesplaner och kursplaner skulle bedrivas av en enhet inom en skolmyndighet som är regionalt förlagd? (rektor, lärare, förskollärare)

589

Bilaga 4

SOU 2018:41

Prov och bedömning

26Hur bedömer ni att Skolverkets allmänna råd och stödmaterial fungerar när det gäller betygssättning och kunskapsbedömning, bedömningsstöd i olika kurser och ämnen och skriftliga individuella utvecklingsplaner (rektorer, lärare)

26.1I vilken utsträckning använder ni Skolverkets allmänna råd och stödmaterial?

26.2Om ni bedömer att det finns brister, hur skulle materialen kunna förbättras?

27Vilka fördelar/nackdelar bedömer du skulle bli följden om arbetet med prov och bedömning skulle bedrivas av en enhet inom en skolmyndighet som är regionalt förlagd? (rektorer, lärare)

Uppföljning, utvärdering och kvalitetsgranskning

28Hur använder ni, utifrån era behov, de statliga myndigheternas uppföljning (statistik), utvärdering eller kvalitetsgranskning?

28.1Har du kännedom om och i så fall synpunkter på:

a)Skolverkets statistik per verksamhetsform och skolform, som presenteras på riks-, läns-, kommun- och skolnivå?

b)Skolverkets tematiska utvärderingar eller utvärderingar av vissa övergripande frågor?

c)Skolverkets arbete med de internationella kunskaps- mätningarna, PIRLS, PISA och TIMSS?

d)Skolinspektionens kvalitetsgranskningar?

29Anser ni att ni har goda möjligheter att använda resultaten av myndigheternas arbete med

a)uppföljningen?

b)utvärderingen?

c)kvalitetsgranskningen?

590

Bilaga 4

SOU 2018:41

37Har ni deltagit i någon fortbildning, kurser eller andra insatser som rör specialpedagogik som myndigheterna anordnat? (huvudman, rektor, förskolechef, lärare, förskollärare)

37.1 Om ja, hur skulle ni beskriva nyttan med dessa? (rektor, lärare)

38Hur ser ni på att två myndigheter hanterar specialpedagogiska frågor och råd och stöd i dessa? (huvudmän, rektor, lärare)

39Hur skulle ni vilja att en statlig funktion, eller flera funktioner, som är bra på specialpedagogiska frågor organiserades (t.ex. som en egen myndighet eller inordnad i en myndighet som har andra stödjande och skolutvecklande frågor, nationellt eller regionalt)? (huvudman, rektor, förskolechef, lärare, förskollärare)

39.1Vad skulle en sådan funktion hjälpa till med för att det skulle gagna barnen eller eleverna så mycket som möjligt?

Fortbildning och kompetensutveckling

40Av skollagen framgår att huvudmannen ska ge personalen vid skol- och förskolenheterna möjlighet till kompetensutveck- ling. Beskriv hur detta arbete bedrivs! (huvudman, rektor, för- skolechef, lärare, förskollärare)

41Känner ni till någon statlig myndighet som erbjuder fort- bildning eller kompetensutveckling – i så fall vilken/vilka? (Skolverket, SPSM, högskolor och universitet) (huvudman, rektor, förskolechef, lärare, förskollärare, fritidspedagog)

42Har ni någon gång tagit del av det som erbjuds? (ex. läslyft, mattelyft, lärarlyft, specialpedagogik, förskolelyft, befattnings- utbildning, rektorslyft) (huvudman, rektor, förskolechef, lärare, förskollärare, fritidspedagoger)

42.1Om ja, vad?

42.2Hur bedömer ni nyttan med fortbildningen eller kompetens- utvecklingen?

592

SOU 2018:41

Bilaga 4

43Hur ser ni på att staten direkt genom sina skolmyndigheter eller i samverkan med t.ex. lärosäten erbjuder och genomför fortbildning och kompetensutveckling? (Huvudman, rektor, förskolechef, lärare, förskollärare, fritidspedagoger)

43.1På vilket sätt bör fortbildningen eller kompetensutvecklingen bedrivas ur ett geografiskt perspektiv?

44För vilka yrkeskategorier bör det anordnas fortbildning och kompetensutveckling från statens sida – om någon alls? (huvudman, rektor, förskolechef, lärare, förskollärare, fritids- pedagog)

45Skolkommissionen som lämnade sitt betänkande i våras före- slår att det ska skapas en statlig funktion med s.k. professions- program där staten ansvarar för fortbildning på olika nivåer och som bygger på ”standards” för de olika nivåerna. Hur ser ni på det? (huvudman, rektor, förskolechef, lärare, förskollärare, fritidspedagog)

46Hur skulle ni vilja att en statlig organisation som har till upp- gift att tillhandahålla fortbildning och kompetensutveckling för rektorer, lärare, förskollärare etc. skulle se ut – som i dag, på annat sätt, eller skulle den inte finnas alls? (huvudman, rektor, förskolechef, lärare, förskollärare, fritidspedagog)

46.1Om en sådan organisation bör finnas – hur ska den styras och vem ska ha inflytande över vilken fortbildning och kompetens- utveckling som anordnas? (OBS se till att det regionala perspektivet berörs.)

Stödet till praktiknära forskning samt forskningsspridning

47Finns det enligt er uppfattning ett behov av att stärka kunskaps- eller forskningsgrunden för rektorernas och förskolechefernas ledning av skolan respektive för lärarnas och förskollärarnas undervisning eller arbete i övrigt? (huvudman, skolchef, rektor, förskolechef, lärare, förskollärare)

593

SOU 2018:41

Bilaga 4

Specialskolorna

(Frågorna ställs till rektorer och lärare på specialskolor, huvudmän och rektorer i lägeskommuner)

52Specialskolorna har i dag ett statligt huvudmannaskap och SPSM är huvudman för skolorna. Ansvaret ligger på de regionala avdelningarna. Är det en god, tidsenlig och effektiv ordning för att eleverna ska nå så långt som möjligt i sitt lärande och i sin utveckling?

52.1Om ja, på vilket sätt?

52.2Om nej, hur skulle huvudmannaskapet kunna se ut? För- och nackdelar?

Sameskolstyrelsen och sameskolorna

(Samtliga frågor ställs till representanter för Sametinget, Sameskol- styrelsen, rektorer, lärare och föräldrar vid sameskolorna samt huvud- män för grundskolor i lägeskommunerna)

53I dag är Sameskolstyrelsen en s.k. nämndmyndighet under regeringen som ansvarar för sameskolorna. Nämndens leda- möter utses av Sametinget, medan regeringen genom en instruktion och ett regleringsbrev talar om hur verksamheten ska styras. Hur ser ni på den ordningen?

53.1Om ni anser att det finns brister i nuvarande styrning av sameskolan, skulle det kunna lösas med utgångspunkten att Sameskolstyrelsen finns kvar? I så fall, på vilket sätt?

54Genom historien har många olika förslag om sameskolornas organisering förts fram. I slutet av 1950-talet föreslog en utredning att de kommuner där skolorna var belägna skulle ta över ansvaret och huvudmannaskapet för skolorna, men det skulle finnas representanter för samerna i styrelserna för skolan, i syfte att värna språk, kultur etc. Det blev dock inte verklighet av det förslaget. I dag finns fjorton s.k. förvalt- ningskommuner. I några av dessa finns sameskolor. Skulle det kunna vara ett alternativ att låta förvaltningskommunerna svara för utbildningen i sameskolorna?

595

Statens offentliga utredningar 2018

Kronologisk förteckning

1.Ett reklamlandskap i förändring

–konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. Fi.

2.Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. Ju.

3.En strategisk agenda

för internationalisering. U.

4.Framtidens biobanker. S.

5.Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet. S.

6.Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. Ju.

7.Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Fö.

8.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. M.

9.Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. U.

10.Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. Fi.

11.Vårt gemensamma ansvar

–för unga som varken arbetar eller studerar. U.

12.Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. A.

13.Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? Fi.

14.Bidragsbrott och underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. Fi.

15.Mindre aktörer i energilandskapet

–genomgång av nuläget. M.

16.Vägen till självkörande fordon – introduktion. Del 1 + 2. N.

17.Med undervisningsskicklighet

icentrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. U.

18.Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. Ku.

19.Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. U.

20.Gräsrotsfinansiering. Fi.

21.Flexibel rehabilitering. A.

22.Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. A.

23.Konstnär – oavsett villkor? Ku.

24.Tid för utveckling. A.

25.Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. Fi.

26.Några frågor i skyddslagstiftningen. Fö.

27.Ekonomiska sanktioner mot terrorism. UD.

28.En nationell alarmeringstjänst

–för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Ju.

29.Validering i högskolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande. U.

30.Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. Ju.

31.En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. Fö.

32.Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande socialtjänst. S.

33.Aggressionsbrottet och ändringar

iRomstadgan. Ju.

34.Vägar till hållbara vattentjänster. M.

35.Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. N.

36.Rätt att forska. Långsiktig reglering av forskningsdatabaser. U.

37.Att bryta ett våldsamt beteende

–återfallsförebyggande insatser

för män som utsätter närstående för våld. S.

Statens offentliga utredningar 2018

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Uppdrag: Samverkan 2018.

Många utmaningar återstår. [12] Flexibel rehabilitering. [21]

Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. [22]

Tid för utveckling. [24] Vissa fredspliktsfrågor. [40]

Finansdepartementet

Ett reklamlandskap i förändring

–konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. [1]

Myndighetsgemensam indelning – sam- verkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. [10]

Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? [13]

Bidragsbrott och underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. [14]

Gräsrotsfinansiering. [20]

Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. [25]

Styra och leda med tillit. Forskning och praktik. [38]

Försvarsdepartementet

Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. [7]

Några frågor i skyddslagstiftningen. [26]

En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. [31]

Justitiedepartementet

Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. [2]

Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. [6]

En nationell alarmeringstjänst

–för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. [28]

Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. [30]

Aggressionsbrottet och ändringar i Romstadgan. [33]

Kulturdepartementet

Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. [18]

Konstnär – oavsett villkor? [23]

Miljö- och energidepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. [8]

Mindre aktörer i energilandskapet

–genomgång av nuläget. [15] Vägar till hållbara vattentjänster. [34]

Näringsdepartementet

Vägen till självkörande fordon – introduktion Del 1 + 2. [16]

Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. [35]

Socialdepartementet

Framtidens biobanker. [4]

Vissa processuella frågor på social- försäkringsområdet. [5]

Ju förr desto bättre – vägar till

en förebyggande socialtjänst. [32]

	2.3.6	Kontakter med andra statliga utredningar	........... 117
3	Ledningsformer för statliga myndigheter ....................		119

	resurscentrum........................................................	230
5.6.5	Skolforskningsinstitutet grundades 2015 ............	231

10	Förutsättningar för förslagen .....................................	343
10.1	Det svenska skolsystemet – kontexten där
	skolmyndigheter ska verka ...................................................	344
	10.1.1 Alla elever och barn har rätt till en likvärdig
	utbildning av hög kvalitet .....................................	344
	10.1.2 Framväxten av fristående skolor och ökad
	valfrihet ..................................................................	346
10.2	Svagheter i skolsystemet – svagheter i den statliga
	skolmyndighetsstrukturen ...................................................	347
	10.2.1 Systemsvagheter i den svenska skolan..................	347
	10.2.2 Starkare statlig styrning, men svagheter i
	myndighetsstrukturen...........................................	348
10.3	Behov av tydlighet och tillit i styrningen ............................	349
10.4	Sammanfattande kommentar – förutsättningarna för
	förslagen ................................................................................	350

	13.2.6 Samlade ekonomiska konsekvenser......................	489
	13.2.7 Konsekvenser för personalen vid nuvarande
	myndigheter inom skolområdet ...........................	492
13.3	Konsekvenser för kommunerna...........................................	494
13.4	Konsekvenser för enskilda huvudmän.................................	499
13.5	Konsekvenser för elever och barn........................................	501
13.6	Konsekvenser för de professionella i skolväsendet och
	för viss annan personal .........................................................	503
13.7	Konsekvenser för jämställdheten och de
	integrationspolitiska målen ..................................................	506
13.8	Sveriges medlemskap i Europeiska unionen........................	507
14	Författningskommentar ............................................	509
14.1	Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ..........	509
14.2	Förslaget till lag om ändring i sametingslagen
	(1992:1433) ...........................................................................	514
14.3	Förslag till ändringar i annan lagstiftning............................	515
14.4	Övriga förordningsändringar ...............................................	515
Referenser ......................................................................		521
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:37 ...........................................		547
Bilaga 2 Enkät om hur du upplever de statliga
	skolmyndigheternas arbete ..........................................	569

Innehåll		SOU 2018:41
Bilaga 3	Besökta skolhuvudmän ................................................	583
Bilaga 4	Intervjuguide – huvudmän, skolchefer, rektorer,
	förskolechefer, lärare och förskollärare ......................	585
Bilaga 5	Samtalsguide vid samtal med
	myndighetsföreträdare .................................................	597

Sammanfattning ................................................................		21
Lättläst sammanfattning .....................................................		27
Č oahkkáigeassu (sammanfattning på nordsamiska)................		33
Summary ..........................................................................		39
1	Författningsförslag.....................................................	45
1.1 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................		45

	(2011:185) ...............................................................................	82
1.10	Förslag till förordning om ändring	i förordningen
	(2014:1578) med instruktion för
	Skolforskningsinstitutet.........................................................	84
1.11	Förslag till förordning (XXXX:XXXX) med
	instruktion för Skolmyndigheten ..........................................	86

	i skolväsendet ........................................................................		100
1.13	Förslag till förordning (XXXX:XXXX) om statsbidrag
	till specialskolor ....................................................................		104
2	2017 års Skolmyndighetsutredning – uppdrag och
	utgångspunkter........................................................		107
2.1	Uppdraget .............................................................................		107
	2.1.1	Direktivet i sammanfattning ................................	107
2.2	Utgångspunkter som präglat utredningen ..........................		108

vara hållbar över tid...............................................	112
2.3 Utredningens arbete.............................................................	112

	för arbetet ..............................................................	112
2.3.2	Samtal med experter och referensgrupper ...........	113
2.3.3	Samtal med andra organisationer och övriga.......	114

	kollektivt fattar beslut – en myndighetschef
	ansvarar för det löpande arbetet ...........................	121
3.1.3	En nämndmyndighet leds av nämnden som
	ibland har ett kansli ...............................................	122
3.1.4	Myndighetsförordningens tillämpning ................	123
3.1.5	Sammanfattande kommentar – olika
	ledningsformer för statliga myndigheter .............	124
3.2 Ledningsformerna för skolmyndigheterna..........................		125

	enrådighetsmyndighet ...........................................	126
3.2.3	Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet ..........	126

4	Skolmyndigheternas organisation 2018 .....................		129
4.1	Statens skolverk ....................................................................		129
	4.1.1	Centrala funktioner för stöd till avdelningarna...	131
	4.1.2	Uppföljning, utvärdering och statistik.................	131
	4.1.3	Ansvar för internationella studier ........................	133
	4.1.4	Styrdokument och nationella prov .......................	133
	4.1.5	Skolutveckling .......................................................	134
	4.1.6	Hanteringen av statsbidrag ...................................	137
	4.1.7	Legitimation till lärare och förskollärare..............	137
	4.1.8	Lärarnas ansvarsnämnd .........................................	138
	4.1.9	Spridning av forskningsresultat ............................	139

	4.1.11	Sektorsansvar för funktionshindersfrågor...........	140
	4.1.12	Nationellt centrum för språk-, läs- och
		skrivutveckling ......................................................	141
	4.1.13	Rådet för dansarutbildning...................................	141
	4.1.14	Skolverkets personal .............................................	142
	4.1.15	Skolverkets intäkter, verksamhetskostnader
		samt stöd och bidrag .............................................	142
	4.1.16	Uppföljningar, utvärderingar och andra
		studier av Skolverket.............................................	145
	4.1.17	Sammanfattande kommentar – Skolverkets
		organisation ...........................................................	146
4.2	Statens skolinspektion .........................................................		147
	4.2.1	Centrala funktioner och tillståndsprövning ........	150
	4.2.2	Tillsyn ....................................................................	150
	4.2.3	Kvalitetsgranskning...............................................	156
	4.2.4	Det specialpedagogiska området ..........................	157
	4.2.5	Barn- och elevombudet.........................................	158
	4.2.6	Skolväsendets överklagandenämnd – en egen
		myndighet med kansliresurser från
		Skolinspektionen...................................................	158
	4.2.7	Skolinspektionens personal ..................................	159
	4.2.8	Skolinspektionens intäkter och
		verksamhetskostnader ..........................................	159
	4.2.9	Uppföljningar, utvärderingar och andra
		studier av Skolinspektionen..................................	160
	4.2.10	Sammanfattande kommentar –
		Skolinspektionens organisation ...........................	162
4.3	Specialpedagogiska skolmyndigheten .................................		163
	4.3.1	Råd, stöd och kompetensutveckling ....................	165
	4.3.2	Spridning av forskningsresultat............................	166
	4.3.3	Utredningar vid särskilda resurscentrum ............	167
	4.3.4	Tillgång på läromedel ............................................	167
	4.3.5	Verksamhet inom European Agency ...................	167
	4.3.6	Specialskolan – en del av SPSM:s verksamhet .....	168
	4.3.7	Nämnden för mottagande i specialskolan och
		för Rh-anpassad utbildning ..................................	170
	4.3.8	SPSM:s personal ....................................................	170

organisation............................................................	176
4.4 Skolforskningsinstitutet .......................................................	177

	skolväsendet – två huvudarbetsuppgifter.............	179
4.4.2	Kommunikation – en central uppgift för
	institutet.................................................................	181
4.4.3	Samverkan är central för metodutvecklingen ......	182
4.4.4	Försöksverksamheten – ett samverkansprojekt ..	182

	verksamhetskostnader och forskningsmedel.......	183
4.4.7	Sammanfattande kommentar –
	Skolforskningsinstitutets organisation ................	185
4.5 Sameskolstyrelsen .................................................................		186
4.5.1	Sameskolor och fritidshem ...................................	187

	förskola...................................................................	189
4.5.4	Läromedel för samisk undervisning .....................	190

	sameskolan och samiska inslag .............................	191
4.5.6	Sameskolstyrelsens personal .................................	191

	verksamhetskostnader samt stöd och bidrag .......	191
4.5.8	Uppföljningar, utvärderingar och andra
	studier av Sameskolstyrelsens verksamhet...........	193
4.5.9	Sammanfattande kommentar –
	Sameskolstyrelsens organisation ..........................	195

5	Vägen fram till dagens skolmyndigheter .....................		197
5.1	Tillsyn och kvalitetsgranskning ...........................................		197
	5.1.1	Organisering av tillsyn – från kyrkan till
		länsskolnämnderna................................................	197
	5.1.2	Kommunaliseringen – en decentralisering med
		granskning i efterhand ..........................................	198
	5.1.3	Kvalitetsgranskning skulle komplettera
		tillsynen .................................................................	199
	5.1.4	Skolverket fick tillsyn och kvalitetsgranskning
		som huvuduppgift .................................................	200
	5.1.5	Statens skolinspektion inrättas.............................	201
	5.1.6	Sammanfattande kommentar – tillsyn och
		kvalitetsgranskning ...............................................	202
5.2 Statliga myndigheters stöd till skolutveckling....................			203
	5.2.1	Skolutveckling med stöd av
		länsskolnämnderna................................................	203
	5.2.2	Skolutveckling efter skolans decentralisering .....	204
	5.2.3	Skolverkets utvecklingsdialoger ...........................	205
	5.2.4	Skolutveckling blev en uppgift för MSU .............	206
	5.2.5	Skolutvecklingen begränsades –
		huvudmannens eget ansvar betonades .................	206
	5.2.6	Skolutveckling under senare år.............................	207
	5.2.7	Sammanfattande kommentar – statens
		organisering av stöd till skolutveckling ...............	207

huvudmannaskapet för specialskolorna ..............................		208
5.3.1	Specialskolan – Skolöverstyrelsens ansvar...........	208
5.3.2	Statens institut för handikappfrågor ....................	209

	myndighet – Specialpedagogiska institutet .........	212
5.3.5	Specialskolorna blev en egen myndighet –
	Specialskolemyndigheten......................................	213

SOU 2018:41		Innehåll
5.3.7	Sammanfattande kommentar – statligt
	specialpedagogiskt stöd och specialskolan...........	215
5.4 Uppföljning och utvärdering ...............................................		216

för uppföljning och utvärdering ...........................	217
5.5 Statliga skolmyndigheters roll i kompetensutveckling.......	218

utbildningsledarskap – att leda en
decentraliserad skola..............................................	222

	behöll en del av ansvaret........................................	224
5.5.7	Under 1990-talet blev statens roll att
	tillhandahålla viss kompetensutveckling ..............	225

ecklesiastikverk och Sameskolstyrelsen ..............................		232
5.7.1	Den tidiga undervisningen för samer...................	233
5.7.2	Nomadskolor inrättades .......................................	234

		historik...................................................................	240
6	Andra statliga utredningar att förhålla sig till ..............		243
6.1	2015 års skolkommission .....................................................		243
	6.1.1	Stödjande skolgranskningar och en förändrad
		tillsyn .....................................................................	244
	6.1.2	En statlig myndighet med regionala kontor ........	245

	utvärderingssystem ...............................................	250
6.1.6	Kontinuerlig läroplansutveckling.........................	251

		bör förtydligas .......................................................	251
	6.1.8	Åtgärder för rättelse ..............................................	252
6.2	Praktiknära skolforskning i samverkan ...............................		252
6.3	Indelningskommittén ...........................................................		254
6.4	Tillitsdelegationen.................................................................		256
6.5	Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner ..........		257
6.6	Samordning, ansvar och kommunikation............................		258
6.7	Arbetsmarknadsutredningen................................................		260

	gymnasial utbildning (U 2018:01) .......................................		261
6.9	Sammanfattande kommentar – andra utredningar..............		262
7	Skolmyndigheter eller motsvarande i ett urval länder...		263
7.1	Australien ..............................................................................		264
7.2	Kanada ...................................................................................		266
	7.2.1	Alberta....................................................................	266
	7.2.2	Ontario...................................................................	268
7.3	Danmark ................................................................................		269
7.4	England ..................................................................................		271
7.5	Finland ...................................................................................		273
7.6	Tyskland ................................................................................		274
7.7	Island .....................................................................................		276
7.8	Irland......................................................................................		277
7.9	Nederländerna.......................................................................		279
7.10	Nya Zeeland ..........................................................................		280
7.11	Norge.....................................................................................		283
7.12	Skottland ...............................................................................		284

7.13	Singapore...............................................................................		285
7.14	Sammanfattande kommentar – skolmyndigheter i andra
	länder	.....................................................................................	287
7.15	Sameskolan i Finland och Norge.........................................		289
	7.15.1	Sameskolan i Finland ............................................	289
	7.15.2	Sameskolan i Norge ..............................................	289
7.16	Sammanfattande kommentar – sameskolan i Finland
	och Norge .............................................................................		290
8	Några myndigheter på andra samhällsområden ...........		293
8.1	Vård och omsorg ..................................................................		293
	8.1.1	IVO ........................................................................	293
	8.1.2	Socialstyrelsen .......................................................	296
	8.1.3	Statens beredning för medicinsk och social
		utvärdering.............................................................	298
8.2	Arbetsmiljöverket.................................................................		300
8.3	Universitets- och högskoleområdet ....................................		302
	8.3.1	Universitetskanslersämbetet ................................	302
	8.3.2	Universitets- och högskolerådet ..........................	304

	andra samhällsområden ........................................................		306
9	Resultatet av intervjuerna och enkätstudien................		309
9.1	Statens stöd till skolutveckling via Skolverket ...................		310
	9.1.1	Statens stöd till skolutveckling upplevs vara
		viktigt, men det finns kritik mot hur stödet
		bedrivs....................................................................	310

	Skolverket är föremål för omfattande kritik .......	310
9.1.3	Skolverkets generella stödinsatser är i
	allmänhet uppskattade ..........................................	312