sou 2018 34

Vägar till hållbara vattentjänster

Betänkande av

Utredningen om hållbara vattentjänster

Stockholm 2018

SOU 2018:34

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24798-3

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Miljö- och energidepartementet

Regeringen beslutade den 11 maj 2017 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över kommunens skyldighet att ordna vattentjänster enligt 6 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster och frågor om små avlopp. En utgångspunkt för utredningen skulle vara att det ska vara enkelt för den enskilda fastighetsägaren att göra rätt genom korrekt tillgänglig information om lämplig va-lösning ut- ifrån de lokala förutsättningarna. Utredaren skulle också utreda be- hovet av och i så fall föreslå en central tillsynsvägledande myndig- het för tillämpningen av 6 § lagen om allmänna vattentjänster samt föreslå kostnadseffektiva styrmedel som ökar åtgärdstakten för små avlopp och återvinning av näringsämnen.

F.d. oppositionsrådet Anders Grönvall förordnades den 11 maj 2017 som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om hållbara vattentjänster (M 2017:02).

Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 28 februari 2018. Genom tilläggsdirektiv den 18 december 2017 förlängdes ut- redningstiden till den 31 maj 2018. Genom tilläggsdirektivet har uppdraget även kommit att omfatta vissa frågor om finansiering av

dagvattenhantering i ett förändrat klimat.
Som experter	förordnades	den	30 juni 2017 handläggaren
Lena Blomqvist,	Länsstyrelsen	i Skåne		län, rättssakkunniga
Kristina Börjevik Kovaniemi, Miljö-			och	energidepartementet,

ordföranden Åse Classon, Hela Sverige ska leva, handläggaren Pontus Cronholm, Naturvårdsverket, kanslirådet Caroline Dickson, Miljö- och energidepartementet, rättssakkunnige Håkan Eriksson, Finansdepartementet, miljöstrategen Sofie Eriksson, Sundsvalls kommun, miljösamordnaren Maria Hübinette, Kungälvs kommun, juristen Nils Leine, Kammarkollegiet, departementssekreteraren

Roger Lind, Näringsdepartementet, kommunstyrelseordföranden Peter Lindroth, Karlsborgs kommun, utredaren Margareta Lundin Unger, Havs- och vattenmyndigheten, juristen Gilbert Nordenswan, Svenskt Vatten, hovrättsrådet Lars Olsson, Svea hovrätt, chefs- juristen Germund Persson, Sveriges kommuner och landsting, hand- läggaren Anders Rimne, Boverket, rättssakkunniga Agneta Staff, Näringsdepartementet och länsmiljöingenjören Annika Svensson, Länsstyrelsen Västra Götalands län. Caroline Dickson entledigades den 16 februari 2018 och ersattes samma dag av ämnesrådet Annika Nilsson.

Beredningsjuristen Sara Linde förordnades som sekreterare den 1 augusti 2017, systemekologen Mats Johansson förordnades som sekreterare den 1 september 2017 och juristen Åsa Talvik för- ordnades som sekreterare den 15 januari 2018.

Utredningen har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter. Därutöver har utredningen biståtts av flera företrädare för andra berörda myndigheter, kommuner och organisationer.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i maj 2018

Anders Grönvall

/ Sara Linde Mats Johansson Åsa Talvik

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	21
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)............	21

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om

allmänna vattentjänster...........................................................

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2012:259) om miljösanktionsavgifter...................................	26
1.4 Förslag till förordning om ändring i
miljötillsynsförordningen (2011:13) .....................................	27

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen om

miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899) ..............

1.6Förslag till förordning om ändring i förordning

3.3.1Historiken kring kommunernas skyldighet att

	ordna vattentjänster ................................................	56
3.3.2	6 § vattentjänstlagen................................................	59
3.3.3	Praxisutveckling ......................................................	61

3.3.4Tillsynsvägledande myndighet för

	tillämpningen av 6 § vattentjänstlagen...................	68
3.3.5	6 § vattentjänstlagen i dag.......................................	69
3.3.6	Kommunala va-planer .............................................	75

3.3.7Gemensamhetsanläggningar för vatten och

3.6.2Miljöeffekter av återföring av näring från små

avlopp.....................................................................

108

3.6.3System för återföring av näring från små

	avlopp.....................................................................	110
3.6.4	Tekniklösningar för kretslopp från små avlopp ..	111
3.6.5	Insamling, behandling och spridning...................	113
3.6.6	Eget omhändertagande .........................................	116

3.6.7Kommuners möjligheter att styra mot

kretslopp från små avlopp.....................................

117

SOU 2018:34

Innehåll

3.6.8Kommunernas drivkrafter och

	framgångsfaktorer .................................................	119
3.6.9	Drivkrafter för fastighetsägare och lantbruket....	120
3.6.10	Hinder för införande av kretsloppssystem ..........	121
3.7 Dagvattenhantering i ett förändrat klimat ..........................		124
3.7.1	Olika styrdokument ..............................................	125

3.7.2Åtgärder för anpassning av

4.2Nationell plattform för samverkan om hållbara

	vattentjänster.........................................................................		149
4.3	Tillsynsvägledande myndighet .............................................		152
4.4	Behovsbedömning i 6 § vattentjänstlagen ...........................		156
	4.4.1	Behovet av allmänna vattentjänster ......................	159
	4.4.2	I ett större sammanhang .......................................	161

4.4.3Vad som menas med att på ett ”annat sätt

	uppnå motsvarande skydd”...................................	163
4.4.4	Finns det ett demokratiskt underskott? ..............	168
4.4.5	Behövs begreppet snarast? ....................................	169

4.4.6Alternativa förslag som utredningen inte gått

Innehåll SOU 2018:34

4.7 Styrmedel och nationella mål för små avlopp .....................			182
	4.7.1	Kostnadseffektiva styrmedel för ökad
		åtgärdstakt .............................................................	182
	4.7.2	Mål för ökad åtgärdstakt.......................................	185
4.8	Effektivare tillsynsarbete .....................................................		189
	4.8.1	Tillsynsvägledning för små
		avloppsanläggningar ..............................................	191
	4.8.2	Föreskriftsrätt för Havs- och
		vattenmyndigheten ...............................................	193
	4.8.3	Avloppsanläggning eller avloppsanordning.........	194
	4.8.4	Länsstyrelsernas tillsynsvägledning ska
		utvecklas ................................................................	195
	4.8.5	Kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte
		om tillsyn, taxor och prövning .............................	197
	4.8.6	Kunskapsunderlag om tekniklösningars
		prestanda................................................................	201
4.9 Införande av en avloppsdeklaration.....................................			203
	4.9.1	Fastighetsägarens incitament och drivkrafter
		för åtgärder ............................................................	205
	4.9.2	Deklarationen ska omfatta små
		avloppsanläggningar ..............................................	212
	4.9.3	En kvalitetssäkrad kontroll...................................	215
	4.9.4	Vad som ska ingå i avloppsdeklarationen ............	218
	4.9.5	System för registrering av
		avloppsdeklarationer .............................................	220
	4.9.6	Fastighetsägares konsumenträttsliga skydd
		kan stärkas .............................................................	221
	4.9.7	Miljösanktionsavgift .............................................	222
4.10 System för insamling av uppgifter om små avlopp.............			224
4.11	Avloppsrådgivning................................................................		227
	4.11.1	Begreppet va-rådgivning .......................................	228
	4.11.2	Nationellt ansvar för va-rådgivning .....................	230
	4.11.3	Kunskapsunderlag om
		gemensamhetsanläggningar ..................................	232
	4.11.4	Vikten av lokal va-rådgivning ...............................	233
	4.11.5	Bidrag till kommuner som ansöker om va-
		rådgivningsaktiviteter ...........................................	235

SOU 2018:34

Innehåll

4.11.6Förslag som utredningen valt att inte gå vidare

med .........................................................................	236
4.12 Kretsloppsåtgärder................................................................	237

4.12.1Etappmål för ökat antal system för kretslopp

av små avlopp .........................................................

239

4.12.2 Myndigheterna ska samverka om
kretsloppsanpassning av små avlopp ....................	241

4.12.3Vägledning och utveckling av den kommunala

	avfallsplaneringen ..................................................	243
4.12.4	Bidrag för att utveckla kretsloppssystem.............	249

4.12.5Utveckling av kretsloppsteknik och innovativa

	systemlösningar för små avlopp ...........................	252
4.13 Anpassningsåtgärder för dagvattenhanteringen..................		253
4.13.1	Plan för hantering av skyfall .................................	253
4.13.2	Stödjande myndighet.............................................	258

4.13.3Finansiering av anpassningsåtgärder för

		dagvattenhanteringen ............................................	260
	4.13.4	Beskrivning av ett alternativ med servicenivå ......	262
	4.13.5	Erfarenheter från det danska systemet.................	264
	4.13.6	Öppna lösningar i vattentjänstlagen.....................	265
	4.13.7	Inriktningen för fortsatt utredningsarbete ..........	265
5	Konsekvensbeskrivning ............................................		269
5.1	Allmänt om förslagens konsekvenser..................................		269
5.2	Vilka aktörer berörs? ............................................................		272
5.3	Andra avgränsningar för konsekvensbeskrivningen ...........		274
5.4	Referensscenario och alternativ ...........................................		274
	5.4.1	Alternativ för dagvattenhanteringen ....................	275
5.5	Förslagen i förhållande till EU-rätten .................................		277
5.6	Ikraftträdande .......................................................................		279
5.7	Konsekvenser för fastighetsägare ........................................		279

5.7.1Hur påverkas fastighetsägare av

avloppsdeklarationer?............................................

279

Innehåll

SOU 2018:34

5.7.2Hur många fastighetsägare berörs av

	avloppsdeklarationer? ...........................................	281
5.7.3	Kostnad för avloppsdeklaration ...........................	284

5.7.4Kostnad för tillsyn och för att åtgärda

anläggningar...........................................................

286

5.7.5Miljösanktionsavgift vid utebliven

5.8.4Sysselsättning och marknadens storlek för

avloppsdeklarationer .............................................

300

5.8.5Särskilda konsekvenser för små företag av

	avloppsdeklarationer .............................................	301
5.8.6	Plan för allmänna vattentjänster...........................	301
5.8.7	Konsekvenser av övriga förslag ............................	302

5.8.8Hänsyn till små företag vid reglernas

utformning.............................................................

303

5.8.9Regleringarnas påverkan på företag i andra

	avseenden...............................................................	304
5.9 Konsekvenser för kommuner ..............................................		304
5.9.1	Sammanfattning ....................................................	304

5.9.2Konsekvenser för den kommunala

	självstyrelsen..........................................................	306
5.9.3	Behovsbedömning i 6 § vattentjänstlagen ...........	308
5.9.4	Krav på plan för allmänna vattentjänster .............	309

5.9.5Belastning på de allmänna va-anläggningarna

	vid skyfall...............................................................	311
5.9.6	Avloppsdeklaration ...............................................	314
5.9.7	Konsekvenser av övriga förslag ............................	320
5.10 Konsekvenser för staten.......................................................		322
5.10.1	Sammanfattning ....................................................	322

SOU 2018:34	Innehåll
5.10.2 Konsekvenser av en nationell plattform...............	324
5.10.3 Tillsynsvägledande myndighet..............................	325
5.10.4 Krav på plan för allmänna vattentjänster .............	325

5.10.5Belastning på allmänna va-anläggningar vid

		skyfall .....................................................................	326
	5.10.6	Behovsbedömning i 6 § vattentjänstlagen ............	327
	5.10.7	Mål för ökad åtgärdstakt för små avlopp .............	328
	5.10.8	Effektivare tillsynsarbete ......................................	329
	5.10.9	Avloppsdeklaration ...............................................	330
	5.10.10	System för insamling av uppgifter om små
		avlopp .....................................................................	333
	5.10.11	Avloppsrådgivning.................................................	334
	5.10.12	Kretsloppsåtgärder ................................................	334
6	Författningskommentar ............................................		337
6.1 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken..........................			337

6.2Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna

	vattentjänster.........................................................................	338
6.3	Förslaget till ändring i förordningen om
	miljösanktionsavgifter ..........................................................	340
6.4	Förslaget till ändring i miljötillsynsförordningen...............	340

6.5Förslaget till ändring i förordningen om miljöfarlig

verksamhet och hälsoskydd..................................................

341

6.6Förslaget till förordning om ändring i förordning

(2007:701) om allmänna vattentjänster		............................... 342
Särskilt yttrande ..............................................................		343
Källförteckning ................................................................		349
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:54 ...........................................	363
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2017:129 .........................................	371

Sammanfattning

Vägar till hållbara vattentjänster

Att göra vattentjänsterna hållbara är ett ansvar som alla delar. Sam- hället, i det här fallet kommunen, har ett uppdrag att lösa detta när det finns ett behov av att skydda hälsa och miljö och när bebyggel- sen finns i ett större sammanhang. Det är det som står i den lag som en stor del av detta betänkande kretsar kring, nämligen lagen (2016:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen).

Den ekologiska hållbarheten och hur vi tillsammans ska klara kraven för miljö och hälsa styrs av miljöbalken (1998:808). Där finns krav på kommuner och på dem som inte bor i bebyggelse i ett större sammanhang och som därför själva ansvarar för sina vatten- tjänster.

Vattentjänsterna är försörjning av dricksvatten och bortförande av dagvatten och spillvatten. De två sistnämnda kallas i allmänhet för avlopp. Dagvatten är det regnvatten som hamnar på hårdgjorda ytor och hus och som måste ledas bort för att det inte ska orsaka skador. Spillvatten är det som spolas ner i toaletten eller sköljs ut från duschen, tvättmaskinen och köket. För att vara ekologiskt hållbar ska hanteringen av spillvatten inte leda till övergödning och inte till spridning av kemikalier och smittämnen.

Övergödning beror på näringsämnena fosfor och kväve som är två av naturens viktigaste byggstenar. Människan har allvarligt rub- bat de naturliga kretsloppen för kväve och fosfor. Att de inte kommer i kretslopp utan hamnar i sjöar, vattendrag och hav är inte långsiktigt hållbart.

Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv innehåller flera olika uppdrag och aspekter som alla rör vattentjänsterna och hur de ska bli mer hållbara. Utredningen har därför valt att ta namnet Utred- ningen om hållbara vattentjänster. Under arbetets gång har det stått

Sammanfattning

SOU 2018:34

klart att uppdragens problem och lösningar är sammanlänkade och beroende av varandra. Av den anledningen behöver de lösas i ett sammanhang. Annars kan lösningen på ett problem förvärra ett annat eller så kan en lösning bli verkningslös utan en annan. Det behövs med andra ord en styrmedelskedja för att göra vatten- tjänsterna hållbara.

När kommunen är ansvarig för vattentjänsterna

Det är i 6 § vattentjänstlagen som det står att kommunen har en skyldighet att ordna vattentjänster om det behövs för skyddet av människors hälsa och miljö och om bebyggelsen ingår i ett större sammanhang. Det större sammanhanget tolkas i dag som att det gäller för minst 20 till 30 hus eller i vissa fall något färre. I praxis, det vill säga hur domstolar har tolkat lagen, har det visat sig att det i princip alltid finns ett behov av att skydda människors hälsa och miljön. Tolkningen har också varit strikt vad gäller att kommunen ska ansvara för vattentjänsterna genom allmänna anläggningar så snart bebyggelsen utgör ett större sammanhang.

Det här har lett till konflikter och problem på flera håll i landet. Några kommuner har valt att inte tillåta exploateringar och ytterli- gare bebyggelse på landsbygden eftersom det hade blivit dyrt att ordna vatten och avlopp, det vill säga att avgifterna för alla i kom- munen skulle behöva höjas.

På många håll har fastighetsägare protesterat mot att de måste betala anläggningsavgifter, det vill säga den avgift kommunen tar ut för att ansluta fastigheter till kommunalt vatten och avlopp. I om- råden där fastigheterna har lågt värde är det inte alltid möjligt att låna för att finansiera den.

Det är också vanligt är att fastighetsägare kräver att få bli an- slutna till den allmänna anläggningen men att kommunen vill av- vakta med den investeringen och i stället kräva att fastighetsägarna åtgärdar sina egna enskilda anläggningar.

Det har framställts som ett demokratiunderskott att fastighets- ägare inte har möjlighet att överklaga kommunens bedömning av vilka fastigheter som ska anslutas till den allmänna va-anläggningen och få den prövad utöver en laglighetsprövning. Vattentjänstlagen riktar sig till kommunen och kräver att kommunen ska agera.

SOU 2018:34

Sammanfattning

Fastighetsägare kan vända sig till länsstyrelsen som ska bedriva tillsyn över hur kommunen sköter detta och hävda att kommunen inte fullgjort sin skyldighet.

Utredningen lägger i detta betänkande ett antal förslag för att dels göra det flexiblare för kommunerna när den ska tillämpa 6 § vattentjänstlagen och dels minska demokratiunderskottet. Men utredningens utgångspunkt i arbetet är att förslagen inte ska kom- promissa med skyddet för människors hälsa och miljön. Utred- ningen föreslår:

•Att Havs- och vattenmyndigheten ska utses till tillsynsvägle- dande myndighet för länsstyrelsernas tillsyn över hur kommu- nerna uppfyller sin skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen. Arbe- tet ska göras i samarbete med Boverket, Livsmedelsverket och Naturvårdsverket. Detta för att ge länsstyrelserna ett ökat stöd, underlätta kunskapsutbyte mellan dem och se till att tillsynen blir mer lika över landet.

•Att ett nytt stycke införs i 6 § vattentjänstlagen som ska göra att kommunerna lägger ett större fokus på att bedöma behovet av vattentjänster. Kommunen ska utreda om det finns en möjlighet att på ett annat sätt än med en allmän va-anläggning uppnå ett motsvarande skydd för människors hälsa och miljön.

•Att ett krav införs i vattentjänstlagen på att kommunerna ska se till att det finns en långsiktig plan för hur försörjning av vatten- tjänster inom kommunen ska ske och att denna plan ska beslu- tas av kommunfullmäktige. Den långsiktiga planen ska lämnas på samråd och granskning för att öka det demokratiska infly- tandet över hur kommunen planerar för att ansluta fastigheter till kommunalt vatten och avlopp.

•Att de statliga myndigheter som arbetar med vattentjänsterna behöver samverka mer för att stödja kommunerna och styra mot hållbara vattentjänster. Utredningen föreslår därför att en platt- form för detta bör bildas med Naturvårdsverket som koordinator.

Sammanfattning

SOU 2018:34

När fastighetsägaren själv är ansvarig för vattentjänsterna

Fastighetsägare som inte är anslutna till det kommunala avloppsnä- tet har för det mesta en egen anläggning. De är enligt miljöbalken ansvariga för att deras avloppsanläggning följer de regler som finns.

Kommunen ska sedan utöva tillsyn på dessa. Många kommuner hinner inte med alla anläggningar i kommunen och i dag beräknas att det fortfarande finns 180 000 anläggningar som inte uppfyller de grundkrav för att skydda hälsa och miljö som kom redan 1969. Det finns också ett ökande antal anläggningar som har tillstånd men som tappat i funktion eller av andra anledningar inte längre uppfyl- ler kraven i tillståndet. Varje år ökar detta antal mer än det antal anläggningar som kommunerna hinner ställa krav på eller som fas- tighetsägarna åtgärdar på eget initiativ.

Forskning har visat att fastighetsägarna saknar incitament för att på eget initiativ åtgärda sina avlopp. Det är ofta först när kommu- nen uppmärksammar brister som de åtgärdas. Dagens tillsyn och dagens system räcker inte för att öka åtgärdstakten.

Tre saker behöver enligt utredningen hända för att åtgärds- takten ska öka. Fastighetsägarens egentillsyn måste öka, fastighets- ägarens incitament för att göra åtgärder måste stärkas och kom- munens tillsynsarbete bli effektivare. Utredningen har flera förslag för att uppnå detta:

•Regeringen beslutar om ett etappmål i miljömålssystemet om ökad åtgärdstakt av små avlopp som inte klarar kraven i miljö- lagstiftningen.

•Ett krav införs på avloppsdeklaration för små avloppsanlägg- ningar. Ett ackrediterat kontrollorgan utför en enkel kontroll och upprättar en avloppsdeklaration som fastighetsägaren skick- ar in till kommunen. Avloppsdeklarationen är inte tillsyn utan den ska ge fastighetsägaren information om sitt avlopp och inci- tament att åtgärda det för att undvika kommunala tillsynsavgif- ter. De ger kommunen information om vilka små avloppsan- läggningar i kommunen som behöver åtgärdas och kan på så sätt effektivisera tillsynen. Fastighetsägare som inte skickar in någon deklaration ska enligt förslaget riskera miljösanktionsavgift.

SOU 2018:34

Sammanfattning

•Förbättrad avloppsrådgivning och även centraliserad avlopps- rådgivning kan också effektivisera kommunernas arbete. Havs- och vattenmyndigheten föreslås få i uppdrag att tillsammans med Konsumentverket utveckla en nationell rådgivning och stödja kommunerna för ökad rådgivning.

•Reglerna som kommunens tillsyn av små avlopp utgår från måste bli tydligare. Detta kan enligt Havs- och vattenmyndig- heten kraftigt minska handläggningstiderna. Utredningen för- slår därför att Havs- och vattenmyndigheten får föreskriftsrätt när det gäller små avlopp och att det tydliggörs att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för tillsynsvägledning för små av- loppsanläggningar belastade med hushållsspillvatten och som är dimensionerade för högst 200 personekvivalenter.

•Kommunerna ska få stöd med kompetensutveckling och erfa- renhetsutbyte av Havs- och vattenmyndigheten vad det gäller hur tillsyn, taxor och prövning kan utformas för att ge ökad åt- gärdstakt. Utredningen föreslår också att Havs- och vatten- myndigheten får i uppdrag att genomföra en satsning inriktad på hur nya e-tjänster och IT-lösningar kan effektivisera tillsynen samt ta fram ett underlag om små avloppsanläggningars tekniska prestanda som både kommuner och fastighetsägare kan få till- gång till.

•Fler kretsloppsanpassade små avlopp minskar påverkan på miljön. Kommunerna behöver ha system för att ta hand om nä- ring från små avlopp som kan sättas i kretslopp. Ett etappmål om att öka antalet kommuner som har sådana system bör infö- ras samt ett bidrag till kommuner för utveckling av kretslopps- system.

•Havs- och vattenmyndigheten ska hjälpa kommunerna att få kunskap om kretsloppsanpassning av små avlopp och Natur- vårdsverket ska bland annat hjälpa dem med hur avfallstaxan kan användas för att styra mot fler kretsloppsanpassade anläggningar.

Sammanfattning

SOU 2018:34

Dagvatten i ett förändrat klimat

Klimatförändringarna kommer att leda till ökade regnmängder och att häftiga skyfall inträffar oftare. Ett sätt att klimatanpassa är att bygga om vägar, parker och dammar i staden så att de kan ta emot, kanske fördröja, och eventuellt leda regnvattnet till våra dagvatten- system. Det kallas för öppna dagvattenlösningar, till skillnad från de vanliga slutna ledningarna och rören.

Efter flera ovanligt kraftiga skyfall i Köpenhamn och Malmö har dessa städer arbetat med särskilda skyfallsplaner för att investera i förändringar i stadsbilden som kan hantera regnmängderna. En del av dessa förändringar kan sägas vara va-anläggningar som kan be- kostas av va-huvudmannen (det vill säga det kommunala bolag eller den förvaltning som har hand om vatten och avlopp) och i slutän- dan av de abonnenter som är anslutna via va-taxan. Andra åtgärder har finansierats med kommunala skattemedel. I Danmark ändrades lagen för att göra det möjligt för va-huvudmannen att mer än tidigare betala investeringar i öppna lösningar.

I Sverige behövs inga sådana ändringar eftersom den svenska vattentjänstlagen är teknikneutral. Det är alltså redan i dag möjligt för va-huvudmännen att finansiera öppna lösningar.

Det finns en viktig skillnad mellan Danmark och Sverige i frågan om vem som bestämmer hur mycket regn som ska kunna hanteras av den allmänna dagvattenanläggningen. I Danmark bestäms detta lokalt politiskt av kommunerna medan det i Sverige är reglerat övergripande i vattentjänstlagen och tolkat av va-huvudmännens samarbetsorganisation Svenskt Vatten. Utredningen har dock valt att inte lägga fram något förslag på att införa ett system motsva- rande det i Danmark.

Utredningen menar att kommunerna behöver titta på och be- döma hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna vid skyfall ska hanteras i kommunen och därmed också hur stor del av investeringen för va-anläggningen som va-huvudmannen ska stå för och hur stor del som skattebetalarna ska finansiera. Bedömningen ska ingå i kommunernas planer för hur kommunen ska klara sin skyldighet att förse medborgarna med vattentjänster.

För att kunna göra en sådan bedömning måste kommunen skaffa sig mer kunskap och underlag om hur stor belastningen blir på de allmänna va-anläggningarna vid ett skyfall. Det kan de göra

SOU 2018:34

Sammanfattning

genom en så kallad skyfallskartering som visar vilka områden som översvämmas vid extrema regn. Utredningen föreslår att Boverket ska få i uppdrag att stödja kommunerna med det underlag som behövs för att de ska kunna bedöma hur kommunen ska hantera skyfall.

En viktig fråga är hur anpassningsåtgärderna för att klara skyfall ska finansieras. Frågan för utredningen har varit om investeringar i öppna lösningar i större utsträckning än i dag skulle kunna finan- sieras med va-taxan. Utredningen har kommit fram till att det med dagens regler inte finns något hinder mot att finansiera en viss överkapacitet med va-taxan. Det får anses vara en nödvändig kost- nad att anpassa de allmänna va-anläggningarna i våra städer och samhällen så att de kan hantera ovanligt stora regnmängder.

Frågan kring finansieringen har också en fördelningspolitisk aspekt. Va-taxan är en platt avgift som drabbar alla som ska betala va-avgift ungefär lika medan kommunalskatten bygger på procent av inkomst. Dock betalar även juridiska personer va-taxa.

Det finns också i vattentjänstlagen en möjlighet för va- huvudmannen att fondera medel för framtida nyinvesteringar. Fondering används i dag inte så ofta men fondering skulle enligt utredningen kunna användas i större utsträckning till exempel för att få till stånd öppna dagvattenanläggningar.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)

dels att rubriken närmast före 26 kap. 19 § ska lyda: ”Verksam- hetsutövarens kontroll, miljörapport och annan dokumentation”,

dels att 9 kap. 7 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 26 kap. 20 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		9 kap.
		7 §
Avloppsvatten	skall	avledas	Avloppsvatten ska avledas och
och renas eller tas om hand på			renas eller tas om hand på något
något annat sätt så att olägenhet			annat sätt så att olägenhet för
för människors hälsa eller miljön			människors hälsa eller miljön inte
inte uppkommer. För detta än-			uppkommer. För detta ändamål
damål skall lämpliga avloppsan-			ska lämpliga avloppsanläggningar
ordningar eller andra inrättningar			eller andra inrättningar utföras.
utföras.			Regeringen får föreskriva att
Regeringen får föreskriva att			det ska vara förbjudet att utan
det skall vara förbjudet att utan			tillstånd eller innan anmälan har
tillstånd eller innan anmälan har			gjorts inrätta eller ändra sådana
gjorts inrätta eller ändra sådana			avloppsanläggningar eller andra
avloppsanordningar	eller	andra	inrättningar.
inrättningar.

Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter enligt andra stycket.

Författningsförslag

SOU 2018:34

26 kap.

20 a §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldig- het för den som är verksamhets- utövare för en avloppsanläggning eller leder avloppsvatten till en sådan anläggning att till tillsyns- myndigheten lämna uppgifter om anläggningen och hur den kon- trolleras.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

SOU 2018:34

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster

dels att 6 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 6 a–6 d §§, och närmast före 6 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
6 §
Om det med hänsyn till	Om det med hänsyn till
skyddet för människors hälsa	skyddet för människors hälsa
eller miljön behöver ordnas vat-	eller miljön behöver ordnas vat-
tenförsörjning eller avlopp i ett	tenförsörjning eller avlopp i ett
större sammanhang för en viss	större sammanhang för en viss
befintlig eller blivande be-	befintlig eller blivande be-
byggelse, skall kommunen	byggelse, ska kommunen

1.bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas, och

2.se till att behovet snarast, och så länge behovet finns kvar, tillgodoses i verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning.

Vid bedömningen av behovet av en vattentjänst enligt första stycket ska särskild hänsyn tas till möjligheten att på ett annat sätt uppnå ett motsvarande skydd för människors hälsa och miljön.

Planering av vattentjänster

6 a §

För varje kommun ska finnas en av kommunfullmäktige fast- ställd plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyl- digheter att ordna vattentjänster

Författningsförslag

SOU 2018:34

enligt 6 §.

Planen ska innehålla en redo- görelse för kommunens bedöm- ning av hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska hanteras vid skyfall.

6 b §

Innan kommunen antar en plan enligt 6 a § ska kommunen

1. på lämpligt sätt och i skälig omfattning samråda med de fa- stighetsinnehavare och myndig- heter som kan ha ett väsentligt in- tresse av planen,

och

2. ställa ut ett förslag till plan för granskning under minst fyra veckor.

Kommunen ska informera om utställningen på sin webbplats före utställningstidens början. In- formationen ska innehålla uppgift om förslagets huvudsakliga inne- börd, var det ställs ut samt inom vilken tid och till vem synpunkter ska lämnas.

6 c §

När kommunen antar planen enligt 6 a § ska kommunen ta hänsyn till de synpunkter som kommit fram i samrådet och granskningen enligt 6 b §.

6 d §

Bestämmelserna i 6 b och 6 c §§ gäller även förslag till ändringar i en plan enligt 6 a §.

SOU 2018:34

Författningsförslag

En kommun behöver inte ställa ut ett förslag till ändring i planen som endast berör ett fåtal fastighetsinnehavare eller annars är liten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

Författningsförslag

SOU 2018:34

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter

dels att det införs en ny paragraf, 3 kap. 4 §, och närmast före 3 kap. 4 § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det närmast före 3 kap. 1 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd”.

3 kap.

Förordningen om avloppsdeklarationer

4 §

För en överträdelse av 7 § för- ordningen (xxx:xxx) om avlopps- deklarationer genom att inte i tid lämna in en avloppsdeklaration ska en miljösanktionsavgift beta- las med 3 000 kronor.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

SOU 2018:34

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § miljötillsynsförordningen (2011:13) ska ha följande lydelse.

3 kap.

5 §1

Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om

1.miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken inom sitt an- svarsområde,

2.vattenskyddsområden enligt 7 kap. miljöbalken,

3. enskilda	avlopp	enligt	3. avloppsanläggningar för hus-
9 kap. miljöbalken,			hållsspillvatten som är dimen-
			sionerade för högst 200 personek-
			vivalenter,

4.vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken, med undantag för frågor om markavvattning,

5.dumpning enligt 15 kap. miljöbalken,

6.fiske och vattenbruk, med undantag för frågor som omfattas av Kemikalieinspektionens vägledningsområde enligt 6 §, och

7.skydd av grundvatten.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

1 Senaste lydelse 2014:430.

Författningsförslag

SOU 2018:34

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899)

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd (1998:899)

dels att 13–16 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det införs en ny paragraf, 47 b §, och närmast före 47 b § en ny rubrik av följande lydelse.

	13 §2
Det krävs tillstånd för att		Det krävs tillstånd för att
1. inrätta	en avloppsanord-	1. inrätta	en avloppsanlägg-
ning som en eller flera vatten-		ning som en eller flera vatten-
toaletter ska anslutas till, eller		toaletter ska anslutas till, eller
2. ansluta en vattentoalett till		2. ansluta en vattentoalett till
en befintlig avloppsanordning.		en befintlig avloppsanläggning.
Det krävs en anmälan till den		Det krävs en anmälan till den
kommunala	nämnden för att	kommunala	nämnden för att
inrätta en annan avloppsanord-		inrätta en annan avloppsanlägg-
ning än den som avses i första		ning än den som avses i första
stycket.		stycket.

En ansökan om tillstånd enligt första stycket ska prövas av den kommunala nämnden. Ansökan prövas dock av försvarsinspektö- ren för hälsa och miljö i de fall inspektören har tillsyn över anlägg-

ningen.
En kommun får meddela fö-		En kommun får meddela fö-
reskrifter om att det i stället för		reskrifter om att det i stället för
en anmälan krävs tillstånd för		en anmälan krävs tillstånd för
att inom vissa delar av kommu-		att inom vissa delar av kommu-
nen inrätta en sådan anordning		nen inrätta en sådan anläggning
som avses i andra stycket. Så-		som avses i andra stycket. Så-
dana föreskrifter får endast avse		dana föreskrifter får endast avse
tillståndsplikt	som behövs för	tillståndsplikt	som behövs för
att skydda	människors hälsa	att skydda	människors hälsa
eller miljön.		eller miljön.

2 Senaste lydelse 2017:793.

Ledningarna för en avlopps- anläggning som avses i 13 § ska vara slutna, om inte den kom- munala nämnden medger något annat.

SOU 2018:34 Författningsförslag

14 §

Det är förbjudet att utan an-	Det är förbjudet att utan an-
mälan till den kommunala nämn-	mälan till den kommunala nämn-
den ändra sådana avloppsanord-	den ändra sådana avloppsanlägg-
ningar som avses i 13 §, om åt-	ningar som avses i 13 §, om åt-
gärden kan medföra väsentlig	gärden kan medföra väsentlig
ändring av avloppsvattnets mängd	ändring av avloppsvattnets mängd
eller sammansättning.	eller sammansättning.
15 §3
Bestämmelserna i 13 § första	Bestämmelserna i 13 § första
och andra styckena ska inte till-	och andra styckena ska inte till-
lämpas på en avloppsanordning	lämpas på en avloppsanläggning
som kräver tillstånd eller anmä-	som kräver tillstånd eller anmä-
lan enligt miljöprövningsförord-	lan enligt miljöprövningsförord-
ningen (2013:251) eller om av-	ningen (2013:251) eller om av-
loppsanordningen är avsedd att	loppsanläggningen är avsedd att
föra avloppsvattnet till enbart en	föra avloppsvattnet till enbart en
allmän avloppsanläggning.	allmän avloppsanläggning.

16 § Ledningarna för en avlopps-

anordning som avses i 13 § skall vara slutna, om inte den kom- munala nämnden medger något annat.

3 Senaste lydelse 2013:769

Författningsförslag

SOU 2018:34

Bemyndigande för Havs- och vattenmyndigheten

47 b §

Havs- och vattenmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om försiktighetsmått vid utsläpp av avloppsvatten från små av- loppsanläggningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

3 § Havs- och vattenmyndig- heten får ge tillsynsvägledning till länsstyrelser i frågor om 6 § lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster i samverkan med Natur- vårdsverket, Boverket och Livs- medelsverket.

4 § Boverket ska ge stöd åt kommuner vid arbetet med att ta fram en redogörelse enligt 6 a § andra stycket lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster för hur en ökad belastning på de all- männa va-anläggningarna ska hanteras vid skyfall.

Denna förordning är medde- lad med stöd av 23 § lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster i fråga om 2 § och 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om 3 och 4 §§.

SOU 2018:34

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordning (2007:701) om allmänna vattentjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2007:701) om all- männa vattentjänster

dels att 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 3 och 4 §§ av följande ly- delse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 § Denna förordning är medde-

lad med stöd av 23 § lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

Författningsförslag

SOU 2018:34

1.7Förslag till förordning om avloppsdeklarationer

Härigenom föreskrivs följande.

1 § I denna förordning föreskrivs en skyldighet att lämna av- loppsdeklarationer för avloppsanläggningar som är dimensionerade för hushållsspillvatten med en föroreningsmängd som motsvarar högst 200 personekvivalenter.

Med hushållsspillvatten avses i denna förordning spillvatten från bostäder och serviceinrättningar vilket till övervägande del härrör från människans metabolism och hushållsaktiviteter.

Förordningen är meddelad med stöd av 26 kap. 20 a § miljö- balken.

Undantag

2 § Denna förordning gäller inte

1.avloppsanläggningar som enbart består av ledningar där allt hushållsspillvatten leds till en annan avloppsanläggning,

2.allmänna avloppsanläggningar enligt lagen (2006:412) om all- männa vattentjänster, och

3.avloppsanläggningar som försvarsinspektören för hälsa och miljö har tillsyn över.

Upplysning om tillsynsmyndighet

3 § Varje kommun har enligt 26 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap. 31 § miljötillsynsförordningen, inom sitt område, ansvar för tillsy- nen i fråga om de avloppsanläggningar som omfattas av denna för- ordning.

Skyldighet att deklarera en avloppsanläggning

4 § Den som är verksamhetsutövare för en avloppsanläggning eller leder hushållsspillvatten till en sådan anläggning ska se till att det för anläggningen finns en aktuell avloppsdeklaration.

SOU 2018:34

Författningsförslag

5 § Kravet i 4 § ska tillämpas första gången vid utgången av sjunde året efter det att anläggningen fick tillstånd eller anmäldes enligt miljöbalken.

6 § En avloppsdeklaration får inte vara äldre än sju år.

7 § Avloppsdeklarationen ska lämnas in till tillsynsmyndigheten senast en månad efter det att skyldigheten enligt 5 eller 6 §§ ska vara uppfylld.

8 § En avloppsdeklaration ska vara upprättad av ett kontrollorgan som är ackrediterat för uppgiften i enlighet med Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackredi- tering och marknadskontroll i samband med saluföring av produk- ter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 och lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll.

9 § Tillsynsmyndigheten får bevilja anstånd med att lämna in en avloppsdeklaration om det finns särskilda skäl.

Besiktning av avloppsanläggningen

10 § Innan en avloppsdeklaration upprättas ska ett sådant kontroll- organ som anges i 8 § utföra en besiktning av avloppsanläggningen, dess utsläppspunkt och marken i anläggningens omedelbara närhet.

11 § Vid besiktningen ska alla delar av avloppsanläggningen in- spekteras som är synliga eller enkelt kan kontrolleras.

Avloppsdeklarationens innehåll

12 § En avloppsdeklaration ska ange vilka tillstånd som gäller för anläggningen eller om anläggningen anmälts till tillsynsmyndig- heten.

13 § En avloppsdeklaration ska innehålla en beskrivning av hur anläggningen är utformad och hur den används.

Författningsförslag

SOU 2018:34

Beskrivningen av anläggningens utformning ska innehålla upp- gift om

1.eventuell ansluten vattentoalett,

2.vilken typ och mängd av hushållsspillvatten anläggningen be- lastas med

3.vilken typ och mängd av hushållsspillvatten anläggningen är dimensionerad för, och

4.iakttagelser från besiktningen.

14 § En avloppsdeklaration ska innehålla en bedömning av av- loppsanläggningens funktion i förhållande till anläggningens till- stånd eller anmälan.

Bemyndiganden

15 § Havs- och vattenmyndigheten får meddela ytterligare före- skrifter om vad som krävs för att ackrediteras för uppgiften enligt 8 §.

16 § Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter om hur avloppsdeklarationen ska utformas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

2.Kravet i 4 § ska tillämpas tidigast den 1 januari 2027.

2 Uppdragen och genomförandet

2.1Direktiven

I det ursprungliga direktivet har regeringen angett tre områden för utredningen att se över. Det första handlar om 6 § vattentjänst- lagen och dess tillämpning. Det andra om en eventuell tillsynsväg- ledande myndighet beträffande samma paragraf. Det tredje uppdra- get handlar om små avlopp och hur åtgärdstakten och återvinning- en av näringsämnen kan öka. I utredningens tilläggsdirektiv tillkom vissa frågor om finansiering av dagvattenåtgärder.

En utgångspunkt för utredningens arbete ska vara att det ska vara enkelt för den enskilde fastighetsägaren att göra rätt genom korrekt tillgänglig information om lämplig va-lösning utifrån de lokala förutsättningarna.

Kommunens skyldighet att ordna vattentjänster regleras i 6 § vattentjänstlagen. I direktivet framhålls att kostnaden för att ordna vattentjänster för fastigheter på landsbygderna upplevs som bety- dande av kommunerna. Därför upplevs paragrafen av vissa kom- muner som ett hinder för nybyggnation på landsbygderna. Det kan också vara så att kommuner avstår från att ålägga fastighetsägare att åtgärda avlopp i områden där man planerar att ansluta till ett verk- samhetsområde. Utredningens uppdrag är därför att undersöka möjligheten att i större utsträckning ge utrymme för enskilda alter- nativ när dessa kan godtas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och en sådan lösning är förenlig med intresset av en god hushållning med naturresurser. Detta utifrån utgångs- punkten att det kan bli billigare för den enskilde fastighetsägaren att ordna va genom en enskild lösning eller genom samverkan mellan fastighetsägare. Utredningen ska därför se över möjligheten för kommunerna att besluta om va-samverkan, analysera hur praxis har utvecklats vad gäller kommunens ansvar för att tillgodose be-

Uppdragen och genomförandet

SOU 2018:34

hovet av en allmän va-anläggning utan negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön och lämna förslag på en ändamålsenlig ändring.

Havs- och vattenmyndigheten har påtalat att det inte finns nå- gon central tillsynsvägledande myndighet gällande 6 § vattentjänst- lagen. Länsstyrelsernas arbete som tillsynsmyndigheter skulle kunna underlättas av att handläggningen blir mer enhetlig. Sedan Statens va-nämnd upphörde som myndighet har en kunskapsbank för tillsynsmyndigheterna i tillsynsfrågor och ett stöd till länssty- relserna försvunnit. Utredningens uppgift är att se över om det finns ett behov av en tillsynsvägledande myndighet och i så fall lämna förslag på vilken central myndighet som bör få den upp- giften.

Det tredje delområdet berör hur åtgärdstakten och återvinning- en av näringsämnen kan öka avseende små avlopp. I direktivet anges att utredningen ska analysera vilket eller vilka styrmedel som har bäst förutsättningar för att vara verkningsfulla och kostnadsef- fektiva i syfte att öka åtgärdstakten för små avlopp. Detta eftersom arbetet med att byta ut och ersätta undermåliga små avlopp går mycket långsamt. Förbättrad rådgivning skulle kunna underlätta för fastighetsägare. Utredningen ska därför analysera hur avlopps- rådgivningen ska bli bättre. I direktivet konstateras också att små avlopp kan utgöra källan för lokala kretslopp av växtnäring. Utred- ningen ska därför analysera hur återvinning av näringsämnen kan öka och föreslå författningsändringar med syfte att öka återvinning och kretslopp av näringsämnen från små avlopp.

Utredningens tilläggsdirektiv som beslutades av regeringen i de- cember 2017 anger att ett förändrat klimat med bland annat ökad nederbörd kräver en förändrad dagvattenhantering. Utredningen ska därför utreda vilka möjligheter som finns att anlägga öppna dagvattenlösningar och andra anpassningsåtgärder enligt vatten- tjänstlagen samt identifiera hinder i vattentjänstlagen och annan lagstiftning som försvårar anläggandet av anpassningsåtgärder.

För att hantera effekterna av ökad nederbörd behöver va- anläggningen klara skyfall. Det råder osäkerhet om i vilken omfatt- ning va-avgifter kan användas för finansiering av åtgärder för an- passning till ett förändrat klimat. Utredningen ska därför under- söka om det går att finansiera anpassningsåtgärder genom va-taxan samt, om detta inte är möjligt, utreda om det finns andra modeller

SOU 2018:34

Uppdragen och genomförandet

för kostnadstäckning. Enligt 30 § vattentjänstlagen får avgifterna inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen. Utredningen ska vidare analysera hur va-huvudmannens skyldighet att tillgodose skäliga anspråk på säkerhet förhåller sig till överkapacitet.

Köpenhamn drabbades av ett skyfall 2011. Staden har därefter antagit en skyfallsplan. Den huvudsakliga finansieringen av åtgär- derna enligt skyfallsplanen sker genom en höjning av avgifterna för dagvattenhanteringen. Utredningen ska redovisa hur denna regle- ring för kostnadstäckning av anpassningsåtgärder ser ut i Danmark samt ta ställning till om erfarenheterna från den danska regleringen bör leda till förändringar i den svenska regleringen.

Utredningen ska i sitt arbete beakta andra nyligen presenterade utredningar på området.

2.2Utredningens arbete

Utredningen har till sin hjälp haft en expertgrupp med ett mycket brett spektrum av erfarenheter av va-frågor. På detta sätt har kun- skap tagits till vara från Miljö- och energidepartementet, Närings- departementet, Finansdepartementet, länsstyrelserna i Skåne och Västra Götaland, kommunerna Kungälv, Karlsborg och Sundsvall, myndigheterna Havs- och vattenmyndigheten, Boverket, Svea hov- rätt, Kammarkollegiet och Naturvårdsverket samt organisationerna Sveriges kommuner och landsting (SKL), Svenskt Vatten och Hela Sverige ska leva. Utredningen har genomfört sex möten med ex- pertgruppen. Utöver det har experterna bistått utredningen på olika sätt.

Utredningen har i dagvattenfrågorna även biståtts av en referensgrupp. I denna grupp har Kristina Hall, Va-syd, Lennart Lorick, Falkenbergs kommun, Eva Vall, Stockholm Vatten och Avfall, Tommy Danielsson, Kristianstads kommun, Lotta Andersson, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Christer Stenmark, Vatten och Avfallskompetens i Norr (Umeå och Vindelns kommuner) och Erik Bern, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, ingått.

Under utredningstiden har utredningen besökt Norrtälje, Kungälvs och Södertälje kommuner samt haft ett möte med

Uppdragen och genomförandet

SOU 2018:34

Malung-Sälens kommun. Särskilt för frågorna kring dagvatten har utredningen besökt Malmö kommun och Va-syd samt gjort en studieresa till Danmark. Utredningen har även haft möten med representanter från Villaägarna, VVS-fabrikanternas råd, Jord- ägarna, Branschorganisationen för EN-godkända minireningsverk, Hela Sverige ska leva, Lantbrukarnas Riksförbund, Avfall Sverige, SKL:s samhällsbyggnadsutskott, SKL:s miljöchefsnätverk, Svenskt Vatten, ledamöterna i riksdagens miljö- och jordbruksutskott och civilutskott samt representanter för olika grupperingar med fastig- hetsägare som engagerat sig i frågan om va-utbyggnad. Utred- ningen har även rådgjort med Lantmäteriet och Naturvårdsverket i frågor som rör myndigheten. Vad gäller dagvattenfrågan har utred- ningen särskilt haft möten med Svensk Försäkring, Fastighetsägarna och Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag. I Danmark besökte utredningen Köpenhamns kommun och va-huvudman (HOFOR) samt Miljøstyrelsen vid Miljø- og Fødevareministeriet. Utredningen har även haft kontakt med två andra danska kommuner samt Forsyningssekretariatet vid Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen som ansvarar för frågor om medfinansiering av anpassningsåtgärder för skyfall.

I arbetet med konsekvensanalysen har Jens Mentzer, Havs- och vattenmyndigheten, samt Samhällsekonomienheten vid Natur- vårdsverket bistått utredningen och bidragit med samhällsekono- misk kompetens. Ett av utredningens expertmöten hölls i Göte- borg i nära samarbete med Havs- och vattenmyndigheten. Utred- ningen har genom deltagande i två utbildningar anordnade av Va- guiden inhämtat ytterligare kunskap och erfarenheter från kom- muner, länsstyrelser och myndigheter. På konferensen Vatten, av- lopp, kretslopp i Gävle i mars 2018 presenterade utredningen delar av förslagen och fick möjlighet att diskutera aktuella frågor under olika former med andra deltagare.

För frågor gällande kretsloppsanpassning av små avlopp har ut- redningen låtit konsulten Marika Palmér Rivera, Ekologigruppen, ta fram en rapport. En kunskapssammanställning till utredningens frågor om dagvatten har tagits fram av Karin Carlsson, Anna Dahlman Petri och Jane Hjelmqvist på WSP Sverige. WSP har även bistått utredningen i arbetet med konsekvensanalysen.

Utredningen har bedrivits med öppenhet gentemot de aktörer som på olika sätt arbetar med utredningens frågeställningar. Information

SOU 2018:34

Uppdragen och genomförandet

har därför löpande publicerats på utredningens facebooksida och ut- redningen har även svarat på frågor från allmänhet och media.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med en redovisning av de författningsändringar utredningen föreslår i kapitel 1. I kapitel 3 beskrivs de övergripande miljöproblem som är ursprunget till utredningens uppdrag, en be- skrivning och analys av de problem som tas upp i direktiven, andra för utredningen viktiga aspekter och den lagstiftning som gäller på området i dag. Utredningens överväganden, slutsatser och förslag finns i kapitel 4 medan kapitel 5 innehåller konsekvensbeskrivning- en. Författningskommentarer finns i kapitel 6.

3Problembeskrivning och bakgrund

3.1Hållbara vattentjänster

Vattnet är en grundläggande resurs för den mänskliga civilisationen och det är helt livsavgörande att den hanteras hållbart. När be- folkningen ökar och samhällen förtätas följer med det utmaningen att förse befolkningen med vattentjänster utan att det drabbar människors hälsa och miljön.

Alla utredningens uppdrag har i grunden samma mål: att skapa hållbara vattentjänster som klarar våra krav på skydd för hälsa och miljö. Vattentjänsterna definieras i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster som vattenförsörjning och avlopp. Med vattenför- sörjning menas tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning (dricksvatten). I avlopp ingår bort- ledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats (dagvatten), bortledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kyl- ning (spillvatten).

De utredningsuppdrag och problemen som beskrivs i utred- ningens direktiv är sammanlänkade och beroende av varandra. Där- för behöver de lösas i ett sammanhang. I kapitel fyra beskrivs den styrmedelskedja som utredningen föreslår.

3.1.1Inom planetens gränser

Flera av dagens stora miljöproblem beror på att människan på olika sätt satt de naturliga kretsloppen ur spel vilket ökat belastningen på miljön. Detta skapar i förlängningen storskaliga förändringar i eko- systemen.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Ursprungligen handlade utmaningen att skapa hållbara vatten- tjänster om att undvika hälsoproblem. I dag har människans sätt att lösa behovet av vattentjänsterna en stor del i att hon inte lever inom planetens gränser.

Professor Johan Rockström vid Stockholms universitet skrev 2009 tillsammans med en stor grupp forskare världen över en arti- kel i tidningen Nature som fått stor uppmärksamhet internatio- nellt.1 Artikeln ”A safe operating space for humanity” sammanfat- tar nutida miljöforskning i ett nytt begrepp – nio planetära gränser. Synsättet bygger på konstaterandet att människan påverkar plane- tens system och riskerar att försätta dem i irreversibel obalans.

En av de gränser som redan i dag överskrids är flödena av nä- ringsämnena fosfor och kväve. Övergödning, eller eutrofiering innebär att sjöar, vattendrag och hav tillförs näringsämnen i form av fosfor och kväve vilket startar en ökad tillväxt av fintrådiga alger och växtplankton. När dessa sedan dör och faller till botten kan syrebrist uppstå och bottenlevande växter och djur kan slås ut.

Kvävets kretslopp är en grundläggande förutsättning för allt liv och kväve är en helt nödvändig byggsten i växter och djurs pro- teiner och DNA. I kretsloppet återanvänds kväveatomerna hela tiden. Växterna tillgodogör sig kväve genom att ta upp oorganiskt kväve ur jord eller vatten. Djur får i sig kvävet genom att äta växter eller andra djur.

När växter och djur dör och bryts ned eller när de släpper ifrån sig urin och avföring återförs kvävet till jorden. En del av kvävet blir till kvävgas och avgår till luften. Men balansen upprätthålls genom att kvävefixerande bakterier kan omvandla rent kväve till närsalter igen.

När människan på konstgjord väg tar kväve från atmosfären för att skapa närsalter, syntetisk mineralgödsel, till sina odlingar upp- står en obalans i kvävets kretslopp. Dessutom ger tillverkningspro- cessen relativt stora utsläpp av växthusgaser, cirka 5,3 kg CO2‐ ekvivalenter per kilo kväve.2 Rockström et al. menade i sin artikel att den gräns som naturen tål är ungefär 35 miljoner ton kväve per år. Enligt forskarnas senaste beräkningar från 2015 är den nuva-

1Rockström et al. A safe operation space for humanity. Nature. vol. 461. 24 september 2009.

2Jenssen, T.K., Kongshaug, G. Energy Consumption and Greenhouse Gas Emissions in Ferti- liser Production. Proceedings 509. International Fertiliser Society. London, UK. 2003.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

rande produktionen av mineralgödselkväve 150 miljoner ton per år. Det är mer än vad alla jordens egna processer producerar för att skapa närsalter från kvävgas.

Detta nya reaktiva och konstgjorda kväve som människan spri- der bland annat genom konstgödning hamnar i viss grad till slut i ekosystemen. Det bidrar till övergödning i hav, sjöar och vatten- drag, och ackumuleras i marksystem. En del läcker som nya gaser till atmosfären, till exempel lustgas som är en mycket stark växt- husgas. Klimatförändringarna beror alltså inte bara på en kraftig obalans i kolets kretslopp utan även på en obalans i kvävets krets- lopp.

Fosfors kretslopp är en mer långsam process än kvävets. Fosfor finns mineraliserat i berggrunden men till skillnad från kväve har fosfor ingen gasfas. Flödena är därför begränsade till mark, vatten och biologiska processer. Fosfor binds hårdare i marken än kväve. Fosfor har en hög kemisk reaktionsförmåga och finns därför inte som fritt grundämne i naturen. Genom vittring sprids fosfor ut i naturens korta kretsloppssystem. Återmineralisering av fosfor tar miljontals år. Fosforn sprids som fosfater i mark och vatten och tas upp av växter. Fosfor är en grundläggande byggsten för allt liv i DNA, RNA och i cellerna. Växternas förmåga att ta upp fosfor är således avgörande för allt liv. Djuren tillgodogör sig fosfor genom att äta växter eller andra djur. Fosforn återförs till mark och vatten genom djurens avföring och urin samt när växter och djur dör och bryts ner.

När människan bryter mineraliserat fosfor och sprider som konstgödning på sina odlingar tillförs mer fosfor till det naturliga kretsloppet. Det råder delade meningar om hur lång tid det tar innan den fossila fosforn tar slut men en god uppskattning utifrån kända tillgängliga reserver och dagens brytningshastighet är cirka 300–400 år.3 Eftersom de stora fosforreserverna är koncentrerade till framför allt Marocko, Kina och Mellanöstern är tillgången på fosfatmineral också en geo- och säkerhetspolitisk fråga. EU driver därför frågan om en hållbar användning av fosfor.4

Läckaget av fosfor från mark till vatten varierar mycket geogra- fiskt, bland annat beroende på typ av jordar. Det handlar om

3Naturvårdsverket. Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580. september 2013.

4Ibid.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

jordart, fosforinnehåll i marken, marklutning, vegetation, närheten till vattendrag och hur grundvattnet och ytvattnet rör sig (hydro- login). Kväve och fosfor som finns i avfall, slam, restprodukter och stallgödsel måste tas om hand lokalt och återföras till de jordar där mat och djurfoder odlas för att kretsloppet ska slutas.

En forskningsrapport beställd av Naturvårdsverket visar att Sverige behöver minska den inhemska konsumtionen av mineral- gödselkväve med två tredjedelar om den regionala planetära gränsen5 ska klaras.6

Den globala livsmedelsproduktionen är i dag beroende av billigt fosfat i form av konstgödsel eller mineralgödsel. Beroendet har ökat när befolkningen ökat och dessutom, framför allt i industri- länderna, övergått till en mer köttrik och resurskrävande kost.7

Människor bor i stor utsträckning samlat i städer och tätorter och avloppen påverkar miljön lokalt. Att skapa system där utsläp- pen av näringsämnen sker lokalt för att skapa mer kretsloppsanpas- sade system ter sig som en mycket stor utmaning.

FN tecknade 2015 en överenskommelse som innehåller mål för hållbar utveckling, Agenda 2030. Där kommer forskningen kring kretsloppen till uttryck. I mål 6.3 klargörs att vattenkvaliteten måste förbättras, att andelen obehandlat avloppsvatten ska halveras till 2030 och att återvinningen väsentligt ska öka.8 I mål 14.1 ska alla slags föroreningar i havet, exempelvis näringsämnen, förebyg- gas och avsevärt minska.

3.1.2Miljömålen

Riksdagen har beslutat om 16 miljökvalitetsmål. Miljömålen be- skriver det tillstånd i den svenska miljön som ska nås och de ska vara riktmärken för arbetet att lösa våra miljöproblem. Det finns också ett övergripande generationsmål som innebär att nästa gene-

5Behovet av regionala planetära gränsen introducerades i en ny artikel av Rockströms forskargrupp 2015: Steffen et al. Planetary bounderies: Guiding human development on a changing planet. Science. 15 jan 2015.

6Nykvist, Persson, Moberg, Persson, Cornell, Rockström. National Envorinment Perfor- mance on Planetary Boundaries. A study for the Swedish EPA. Rapport 6576. 2013

7Cordell D. The Story of Phosphorus: Sustainability implications of global phosphorus scarcity for food security. Linköpings universitet. 2010.

8http://www.regeringen.se/regeringens-politik/globala-malen-och-agenda-2030/17-globala- mal-for-hallbar-utveckling/

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

ration ska få ta emot ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Till miljömålen finns dessutom ett flertal etappmål som är steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera miljö- kvalitetsmål. Miljökvalitetsmålen har en annan indelning och ut- gångspunkt än Rockströms planetära gränser men likväl täcker miljömålen in samma miljöproblem.

Flera miljömål riskerar sämre måluppfyllelse i olika grad med anledning av hur samhället hanterar sina vattentjänster. Dessa är

Ingen övergödning, God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kva- litet, Hav i balans samt Levande kust och skärgård.

Naturvårdsverket gör vart fjärde år en fördjupad utvärdering av miljömålen. I 2015 års fördjupade utvärdering konstateras att miljö- målet Ingen övergödning inte kommer att klaras med existerande beslutade styrmedel och åtgärder till målåret 2020.9 Naturvårdsverket konstaterar att belastningen av näringsämnen minskar.10 I vissa om- råden minskar även övergödningssymtomen. Problemet är dock fort- farande stort i stora delar av Sverige. Det tar lång tid för miljön att återhämta sig även om belastningen minskar.

I Sverige är jordbruket den största mänskliga källan till utsläpp av kväve och fosfor som orsakar övergödning. Övriga källor är kommunala och enskilda avlopp, skogsbruk, luftbaserade utsläpp från trafik, industrier och från dagvatten. Olika källor har olika stor betydelse i olika havsbassänger (se figur 3.1 och 3.2).

9Naturvårdsverket. Styr med sikte på miljömålen. Rapport 6666. oktober 2015.

10Naturvårdsverket. Mål i sikte – Analys och bedömning av de 16 miljökvalitetsmålen i fördju- pad utvärdering. Rapport 6662. maj 2015.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

		Bottenviken,					Jordbruk


		Tot N ant netto =4100 ton					Hygge
		Tot N ant netto =4100 ton
			10%
Skagerrak		14%					Deposition på vatten
		14%					Deposition på vatten
				10%
Tot N ant netto=1600 ton				10%			Dagvatten


6%		31%					Enskilda avlopp


19%
				33%			Karv


		2%	0%				Industri
6%	57%


0%
6%			Bottenhavet
6%			Bottenhavet
		Tot N ant netto = 10400 ton
Kattegatt		18%			14%
Tot N ant netto=21000 ton					9%
5%					9%
5%
19%
		32%			23%
2%	50%			4%	0%
1%
		Egentliga Östersjön
20%		Tot N ant netto=18200 ton
20%			4%
3%			4%
3%
Öresund
Tot N ant netto=4200 ton		30%
2%		30%
2%
22%						50%
0%		3%
		3%
	76%	1%	10%	2%
			10%	2%

Källa: Naturvårdsverket och SMED.

Enligt Helsingforskonventionen11, som är den överenskommelse som länderna kring Östersjön tecknat om hur havsmiljön i Östersjön ska kunna skyddas och förbättras, ska Sverige minska sin belastning av fosfor med 530 ton och av kväve med 9 245 ton. En- ligt Naturvårdsverket har Sverige uppnått målen för kväve medan minskningen av fosfor går långsammare.

Den negativa påverkan av fosfor och kväve har under lång tid lett till stora områden med syrefria bottnar i Östersjön. Även om tillförseln minskar så dröjer effekterna. Enligt Havsmiljöinstitutets årliga rapport om havsmiljön så är ytan av syrefria bottnar i det egentliga Östersjön nu nära tre gånger så stor som vid millennie- skiftet.12 Totalhalterna av näringsämnen i ytvattnet är högre än i början av 1970-talet.

11Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area. Handhas av Baltic Marine Environment Protection Commission även kallad HELCOM.

12Havsmiljöinstitutet Havet 2015/2016.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

	Bottenviken,	Jordbruk


Skagerrak,	Tot P ant netto =90 ton	Hygge
Skagerrak,
Tot P ant netto =80 ton
Tot P ant netto =80 ton

	13%	0%	38%		37%		Dagvatten



							EnskildaAvlopp
	12%


	0%						KARV
	0%						KARV
	0%				0%
			13%	12%	0%		Industri
			13%	12%			Industri
			75%	Bottenhavet,
			75%	Tot P ant netto =360 ton
	Kattegatt,			Tot P ant netto =360 ton
	Kattegatt,
Tot P ant netto =370 ton						25%
	11%
			47%
						3%
24%						3%
24%	49%
	49%
						11%
					11%
	11%			Egentliga Östersjön,
	5% 0%			9% Tot P ant netto =440 ton
	Öresund,			9% Tot P ant netto =440 ton
	Öresund,
	Tot P ant netto =70 ton
	0%		20%
	0%					48%
	29%					48%
	29%
			43%
	14%		16%
	14%		0%	7%	0%
	14%			7%	0%
	14%

Källa: Naturvårdsverket och SMED.

Östersjön har även en stor internbelastning av fosfor, det vill säga den fosfor som frigörs från bottnarna. Det beror dels på fosfor som ackumulerats under 1900-talet och som härstammar från gamla mänskliga utsläpp och dels på det faktum att låga syrehalter kan minska effektiviteten i att begrava fosfor i sediment.13

Östersjöcentrum vid Stockholms universitet har visat att fosfor ansamlas på land i stora mängder och att den mängden fortfarande ökar. Även om utsläppen av fosfor från exempelvis avlopp avtar eller upphör så kommer marken att läcka fosfor under decennier. Enligt forskare på Östersjöcentrum står den landackumulerade fosforn i hela Östersjöns avrinningsområde i nuläget för ungefär halva tillförseln av fosfor till Östersjön. Men om tillförseln av fosfor till land minskar så minskar även tillförseln till havet.

13 Stockholms universitet Östersjöcentrum. Internbelastning av fosfor – gamla synder som spökar. Policy Brief. januari 2017.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Utsläppen av övergödande ämnen ger effekter också på land- miljön. Markens kemi påverkas vilket betyder förändringar i eko- systemen. Arter som är mer beroende av kväve ökar sin utbredning på bekostnad av andra. Dessa problem är störst i södra Sverige på grund av att det atmosfäriska nedfallet är större där. Om skogs- mark utsätts för mer kväve än den kan ta upp naturligt läcker den näring till omgivande vattendrag. I dag klarar den mesta skogen i Sverige att ta emot påverkan från kväve. I sydvästligaste delarna av landet indikerar dock mätningar att nitratkväve läcker från skogs- mark till sjöar, vattendrag och till grundvattenförekomster.14

Effekterna av övergödningen i insjöar och andra sötvattenföre- komster liknar mycket den som drabbar havet. Det finns dock en viss skillnad i vilket av de båda ämnena kväve och fosfor som är mest begränsande. Förenklat är fosfor mer begränsande för till- växten i sötvattensjöar. Men sambandet mellan de båda ämnena är komplicerat. Det är också skillnad på hur näringsrika och närings- fattiga (eutrofa och oligotrofa) sjöar påverkas.

Eftersom fosfor rör sig långsammare genom miljön får utsläpp av till exempel spillvatten större negativ effekt på miljön lokalt och mindre i hav och vattendrag långt från utsläppskällan jämfört med kväve. Fosfor i orenat avloppsvatten och dagvatten kan få stora effekter på känsliga närområden. Det kan synas tydligt i instängda vikar i havet och i eutrofa sjöar.

Enligt vattendirektivet15 ska de svenska vattendragens ekolo- giska status klassificeras. Enligt den senaste bedömningen från vattenmyndigheterna (2015) är det 13 procent av de vattendrag som klassats och 10 procent av de sjöar som klassats som inte uppfyller kraven i vattendirektivet på god ekologisk status.16 Det är en försämring jämfört med den förra bedömningen (2009). Dock är det nästan en tredjedel av sjöarna och hälften av vattendragen som ännu inte klassats.

Effekten av dåligt fungerande avloppsanläggningar är uppenbar på miljömålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans och

14Naturvårdsverket. Mål i sikte – Analys och bedömning av de 16 miljökvalitetsmålen i fördju- pad utvärdering. Rapport 6662. maj 2015.

15Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

16Naturvårdsverket. Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2018.

Rapport 6804. mars 2018.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Levande kust och skärgård genom försämrad vattenkvalitet och svå- righeter att uppfylla kraven i vattendirektivet på god ekologisk status. Kommunerna står ofta även inför problem med grundvatt- net och påverkan på miljömålet Grundvatten av god kvalitet. Brist- fälliga små avloppsanläggningar gör att avloppsvatten tränger in i grundvattenmagasin eller förorenar grundvattentäkter. Dricksvat- tenutredningen har i sitt betänkande betonat risken att många små avlopp med otillräcklig rening medför risk för smitta om dricksvat- ten förorenas.17

3.1.3Skydd av människors hälsa

Ursprunget till behovet att ordna vattentjänsterna i allmän regi kom inte från upptäckten av små avlopps miljöpåverkan utan från risker med hälsan. Problemen dök upp i Sverige när bebyggelsen blev tätare. När till exempel bakterier från avlopp förorenade dricksvattnet eller bad- och tvättvattnet så uppstod ett behov att gemensamt se till att avloppet togs om hand.

Samma problem finns i dag i länder med hög tillväxttakt. I Agenda 2030-målet Rent vatten och sanitet konstateras att orenat avlopp från industri och hushåll leder till att vatten förorenas och skapar en ohälsosam miljö som särskilt drabbar människor som lever i fattigdom. Också produktionen av livsmedel kan skadas av orenat avloppsvatten. Ett av delmålen kopplat till detta är att senast 2030 uppnå allmän och rättvis tillgång till säkert och ekonomiskt överkomligt dricksvatten.

I Sverige hade hälsoskyddsnämnderna i kommunerna redan vid 1800-talets slut ett visst ansvar att se till att avloppsvattnet från bebyggelsen togs omhand. Detta för att inte skapa hälsoproblem och sprida smitta genom bland annat dricksvattnet. Kravet utveck- lades också i 1919 års hälsoskyddsstadgor. Det var först i och med 1918-års vattenlag som genomfördes först på 1940-talet som miljö- kravet kom med.

I och med 1955 års va-lag fick Sverige en samlad lagstiftning och reglering mellan fastighetsägare som skulle använda en allmän va-anläggning och det allmänna. Kommunerna fick ansvaret att

17SOU 2016:32. Dricksvattenutredningen. En trygg dricksvattenförsörjning.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

förse medborgarna med vattentjänster för att förebygga sanitär olägenhet, det vill säga skydda deras hälsa.18 Ännu tydligare regler för att minska utsläpp av förorenat vatten i syfte att skydda miljön kom i 1969 års miljöskyddslag vilken kom samtidigt som stats- bidrag delades ut för att bygga kommunala reningsverk. Dagens miljöbalk trädde i kraft 1999.19

Även om samhällsdebatten ofta fokuserar på miljöproblemen med våra avlopp så är än i dag ett väl fungerande avloppssystem för spillvatten, dagvatten och dräneringsvatten viktigt för hälsan. Att behovet fortfarande är aktuellt stod klart i november 2010 när 27 000 människor i Östersund drabbades av att dricksvattnet var förorenat av Cryptosporidium, en encellig parasit.20

Socialstyrelsen gjorde 2007 en sammanställning av dricksvatten- kvaliteten i egna brunnar.21 Det visade sig att nästan 35 procent av de grävda brunnarna hade vatten som inte var tjänligt att dricka. Bland bergborrade brunnar hade tio procent otjänligt vatten. För höga halter av mikroorganismer, till exempel bakterier, var den vanligaste orsaken till att vattnet klassades som otjänligt. Skadliga mikroorganismer kan ge akuta hälsoeffekter, främst mag-och tarm- sjukdomar, men också i mer sällsynta fall orsaka allvarliga kroniska skador hos vissa individer. Mikroorganismerna kan komma från jordbruk, djurhållning, enskilda avlopp och industrier.

Dricksvatten i enskilda brunnar kan också innehålla skadliga kemiska ämnen som finns naturligt i vattnet och som gör det olämpligt att dricka. Det kan handla till exempel om uran, arsenik, radon och fluorid. En annan orsak till otjänligt vatten är nitrit som kan komma från avlopp eller djurhållning. Också de material som används i brunnar, vattenledningar och kranar, kan ge ifrån sig till exempel koppar och bly. En annan orsak till kemisk förorening av brunnar är bekämpningsmedel från jordbruket. För dessa ämnen finns hälsomässigt grundade gränsvärden.

I kustnära områden och i områden som legat under hav den senaste istiden kan höga halter av natrium och klorid tyda på ett överuttag av grundvatten i området. Havsvatten kan då tränga in i brunnarna.

18SOU 2004:64. Vattentjänstlagsutredningen. Allmänna vattentjänster.

19Havs- och vattenmyndigheten. Juridiken kring vatten och avlopp. Rapport 2015:15.

20https://www.folkhalsomyndigheten.se/smittskydd- beredskap/utbrott/utbrottsarkiv/cryptosporidium-ostersund-2010

21Socialstyrelsen. Dricksvatten från enskilda vattentäkter. Ett nationellt tillsynsprojekt. 2007.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

3.2Vattendirektivet och vattenförvaltningen

Vattenförvaltningen i Sverige bedrivs i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten. Vattendirektivet har genomförts i svensk rätt huvud- sakligen genom 5 kap. miljöbalken och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltningsförord- ningen). I direktivet illustreras hur viktigt vatten är för vårt samhälle och för våra ekosystem med orden: ”Vatten är ingen vara vilken som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant.”

Vattendirektivet vilar på två grundpelare nämligen att värna ett naturligt växt- och djurliv i vatten och att säkerställa tillgången på rent vatten för dricksvattenproduktion. Genom att vattenfrågorna reglerats på EU-nivå i direktivet görs bedömningar på samma sätt för hela EU:s vatten. Miljöregleringar i EU är en viktig förutsättning för den gemensamma marknaden. Inget land ska kunna ta sig konkurrensfördelar genom lägre miljökrav.

En utgångspunkt i vattendirektivet är att vattnet ska förvaltas i avrinningsområden och vattendistrikt eftersom vatten rör sig efter de naturgivna gränserna och inte inom lands-, läns- eller kommun- gränser. En annan viktig del i vattendirektivet är att kunskap om lokala förhållanden samt människors engagemang ska tas tillvara.

3.2.1Den svenska vattenförvaltningen22

Den svenska vattenförvaltningen är uppdelad i fem vattendistrikt utifrån de fem huvudsakliga havsbassängerna vilket gör att den avviker från uppdelningen i län och kommuner. Både län, kommu- ner och avrinningsområden kan därför tillhöra mer än ett vatten- distrikt. För varje vattendistrikt finns en utpekad länsstyrelse som är vattenmyndighet, med en vattendelegation. Vattendelegationer- na är utsedda av regeringen och består av sakkunniga från läns- styrelser, kommuner och andra instanser men även representanter från näringslivet och de politiska partierna. Vart sjätte år fastställer vattendelegationerna i varje vattendistrikt en förvaltningsplan med åtgärdsprogram samt miljökvalitetsnormer för distriktets vatten-

22 En översyn av vattenförvaltningen pågår i utredningen Översyn av vattenförvaltningens organisation. Dir 2017:96.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

förekomster. Den nuvarande perioden pågår under 2016–2021. Vattenmyndigheterna ska också se till att det för respektive vatten- distrikt görs en beskrivning och analys av karaktärsdragen för om- rådets vattenförekomster, en kartläggning av mänsklig verksamhets påverkan på yt- och grundvattnets tillstånd samt en ekonomisk analys av vattenanvändningen.23

3.2.2Miljökvalitetsnormer

I vattendirektivet används begreppen miljömål och miljökvalitets- normer. Miljömål är mål som handlar om vattnets status och fast- ställs enligt direktivets artikel 4. Med miljökvalitetsnormer menas att koncentrationen av ett visst förorenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen inte bör överskridas i vatten, sedi- ment eller bland växter och djur för att skydda människors hälsa och miljön.

Sverige har valt att skriva in direktivets miljömål som miljökvali- tetsnormer i 5 kap. miljöbalken. En sådan miljökvalitetsnorm är en bestämmelse om hur miljön bör eller ska vara beskaffad i olika avseenden. Miljökvalitetsnormerna för vatten har därmed betydelse för vilka krav som kan ställas utifrån 5 kap. miljöbalken, de all- männa hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken samt andra bestäm- melser om skydd för miljön i miljöbalken.

De övergripande miljökvalitetsnormerna anges i vattenförvalt- ningsförordningen som ett generellt krav på:

•att tillståndet inte får försämras,

•att ytvatten ska uppnå god ytvattenstatus,

•att konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster ska uppnå god ekologisk potential och god kemisk ytvatten- status,

•att grundvatten ska uppnå god grundvattenstatus.

Vattenmyndigheterna ska klassificera ekologisk status för varje ytvattenförekomst. Den fastställda statusen ska som huvudregel

23 3 kap. Förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

uppnås senast år 2021. Det finns möjlighet att göra vissa avvikelser och undantag. Var och en av de fem regionala vattenmyndigheterna ska fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvatten- förekomster och skyddade områden.

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska under- sökning får meddela föreskrifter om hur kvalitetskraven för yt- respektive grundvatten ska bestämmas. Vattenmyndigheterna får meddela närmare föreskrifter om de kvalitetskrav som ska gälla i vattendistrikten. I föreskrifterna anges de kvalitetskrav som vat- tenmyndigheten fastställt för varje yt- respektive grundvattenföre- komst och när dessa ska uppnås. Data för vattenförekomsterna sammanställs i VISS, Vatteninformationssystem i Sverige.

Miljökvalitetsnormerna är riktade till myndigheter och kommu- ner som enligt miljöbalken är ansvariga för att de följs och att de åtgärder som anges i åtgärdsprogrammet genomförs.24 Myndigheter och kommuner är skyldiga att genomföra åtgärderna i åtgärdspro- grammet.25 De ger dock ingen styrning i sig för enskilda fastighets- ägare eller verksamhetsutövare. De får effekt för den enskilde först efter att de i flera steg omvandlas till olika former av krav som rikts mot verksamhetsutövare av andra myndigheter26. Bedömningen av vilka krav som kan ställas i det enskilda fallet avgörs genom til- lämpning av reglerna i framför allt miljöbalken.

3.2.3Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram

Förvaltningsplaner ska innehålla en sammanfattande redogörelse för vattenförhållandena och förvaltningen av kvaliteten på vatten- miljön i distriktet.27

Baserat på innehållet i förvaltningsplanen tar vattenmyndig- heterna sedan fram åtgärdsprogram. Dessa är riktade till myndig- heter och kommuner som har ansvar för att vidta de åtgärder som behövs enligt åtgärdsprogrammet. Vattenmyndigheternas åtgärds- program är bindande för kommuner och myndigheter enligt miljö-

245 kap. 3 § miljöbalken.

255 kap. 8 § miljöbalken samt 27 § förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion.

26Naturvårdsverket. Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten inom tillsynsarbetet. 2011, s. 4 och 15.

275 kap. Förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

balken. Det finns dock inga sanktioner för den kommun eller myn- dighet som inte klarar av att följa de krav som ställs på dem i programmen. Det finns inte heller några tillsynsåtgärder. Åtgärds- programmen är med andra ord tänkta att ha en vägledande funktion för kommuner och myndigheter att arbeta utifrån.28 Hur arbetet går följs upp av vattenmyndigheterna vilka rapporterar till Havs- och vattenmyndigheten som i sin tur rapporterar till Europeiska kommissionen. Åtgärdsprogrammen ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år.29 Många åtgärder träffar och påverkar direkt de frågor som utredningen ska undersöka och ge förslag till.

3.2.4Krav på hållbara vattentjänster i åtgärdsprogrammen

Kommunernas åtgärder

Enligt åtgärdsprogrammen för 2016–2021 ska kommunerna vidta vissa åtgärder. Åtgärderna består bland annat i krav på kommunerna att bedriva tillsyn så att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas och att utsläppen av kväve, fosfor och växtskyddsmedel från vissa verk- samheter minskar. Likaså ska tillsyn ske över avloppsledningar och reningsverk så att utsläppen av näringsämnen och prioriterade och särskilda förorenande ämnen minskar. Detta gäller även små avlopp där kommunen ska ställa krav på begränsade utsläpp av fosfor och kväve där det behövs samt prioritera tillsynen av små avlopp. Kom- munerna ska också säkerställa ett långsiktigt skydd för den nuvarande och framtida dricksvattenförsörjningen. Vad gäller planering ska kommunerna genomföra sin översikts- och detaljplanering samt prövning enligt plan- och bygglagen (2010:900) så att den bidrar till att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas. Kommunerna ska också upprätta och utveckla vatten- och avloppsvattenplaner samt dagvattenplaner för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas.

28Naturvårdsverket. Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten inom tillsynsarbetet. 2011, s. 4 och 16–17.

295 kap. 6 § miljöbalken.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Länsstyrelsernas åtgärder

I åtgärdsprogrammen finns sammantaget tolv åtgärder som berör länsstyrelserna. I dessa ställs krav på länsstyrelserna genom vägled- ning och tillsyn till kommunerna. Denna ska säkerställa att verk- samhetsutövare som påverkar vattenmiljön genomför egenkontroll med mera. Det omfattar inte bara små avlopp utan också dagvatten och dricksvatten. Länsstyrelserna ska också utveckla sin vägledning till kommunerna om prövning och tillsyn av enskilda avlopp.

Vattenmyndigheten i Norra Östersjöns vattendistrikt konstate- rar i motiveringen till åtgärd 8 till exempel att åtgärder i distriktet för att minska fosforbelastningen från små enskilda avlopp behöver vidtas för närmare 500 vattenförekomster. Detta för att bidra till minskade utsläpp så att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna nås. Enligt vattenmyndighetens bedömning är dock åtgärds- takten för låg. Det krävs därför en förstärkning av tillgängliga styrmedel för att kunna uppnå en åtgärdstakt som säkerställer att enskilda avlopp har tillräcklig rening för att över tid bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas.30

Några statliga myndigheters åtgärder

Havs- och vattenmyndigheten ska enligt åtgärdsprogrammen fort- sätta att arbeta med utveckling av styrmedel så att utsläppen av kväve och fosfor från enskilda avlopp minskar samt med frågor kring prövning och tillsyn av enskilda avlopp. Myndigheten ska också fortsätta att utveckla sin vägledning till länsstyrelser och kommuner.

Naturvårdsverket ska enligt åtgärdsprogrammen bland annat identifiera behovet av och föreslå eller utveckla förändrade eller nya styrmedel för dagvattenhantering, samt utarbeta tillsynsvägledning avseende dagvattenhantering till länsstyrelser och kommuner. Åt- gärden ska genomföras i samverkan med Boverket, Havs- och vat- tenmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning och Trafik- verket samt med länsstyrelser och kommuner.

30 Vattenmyndigheten Norra Östersjön. Förvaltningsplan Norra Östersjöns Vattendistrikt

2016–2021.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Boverket ska vägleda länsstyrelser och kommuner om fysisk planering enligt plan- och bygglagen. Verket behöver enligt åtgärds- programmen särskilt utveckla vägledningen till länsstyrelserna och kommunerna om hur miljökvalitetsnormerna för vatten tillämpas i detaljplaner, områdesbestämmelser och översiktsplanering.

3.3Kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster

3.3.1Historiken kring kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster

Kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster kom till i lagen (1955:314) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Där står att det är kommunen som ska ombesörja eller se till att allmän vat- ten- och avloppsanläggning kommer till stånd om vattenförsörj- ning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang på grund av sanitär olägenhet. Anläggningen skulle komma till stånd så snart omständigheterna medgav det. Vad som kunde utgöra ett större sammanhang specificerades inte. I förarbetena, framgår ändå att ett antal av 20–30 anslutna fastigheter kan tänkas utgöra ett antagbart minimum, som dock bör kunna minskas, om bebyggelsen ligger så samlad, att sanitära synpunkter i högre grad gör sig gällande.31

Lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar trädde i kraft 1970 och medförde vissa ändringar. Den huvudsakliga strukturen förblev dock densamma. Vad gällde kommunernas skyl- dighet att inrätta allmänna va-anläggningar omformulerades kravet till att gälla om, med hänsyn till hälsoskyddet, vattenförsörjning och avlopp för viss befintlig eller blivande bebyggelse behöver ord- nas i ett större sammanhang. I de fallen skulle kommunen sörja för eller se till att en allmän va-anläggning kom till stånd så snart det kunde ske.

Genom 1970 års lag inrättades Statens va-nämnd (Va-nämnden). Va-nämndens uppdrag var att utgöra en central prövningsmyndig- het för va-frågor. Bestämmelserna kring Va-nämnden bröts senare ut till lagen (1976:839) om Statens va-nämnd.

31 Kungl. Maj:ts proposition 1955:121. Förslag till lag om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar, s. 61.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Va-lagsutredningen

I juni 2004 lämnade Va-lagsutredningen sitt betänkande Allmänna vattentjänster, SOU 2004:64. I utredningen behandlades frågan om privatiseringar av va-anläggningar och utredningen gjorde också en allmän översyn över va-lagstiftningen. Översynen resulterade i ett förslag på en ny lag som benämndes lag om allmänna vattentjäns- ter.

Vid tiden för Va-lagsutredningen hade enstaka kommuner över- låtit drift, underhåll eller ägande på privata aktörer. Va-lagsutred- ningen konstaterade dock att va-försörjningen utgör ett naturligt monopol och att tillgång till vattentjänster är ett primärbehov och en förutsättning för en tillfredsställande levnadsstandard. För att finansiera va-anläggningar används en självkostnadsprincip och avgifterna får inte överstiga de kostnader som är nödvändiga för att va-huvudmannen32 ska kunna ordna och driva va-anläggningen. Va- lagsutredningen fann därför att det inte skulle finnas något ut- rymme för en privatisering eller kommersialisering av de allmänna vattentjänsterna.

Va-samverkan i Va-lagsutredningen

Ett av Va-lagsutredningens förslag var att kommunen skulle kunna besluta att fastighetsägarna skulle samarbeta om utförande och drift av en va-anläggning när detta ansågs lämpligare än att inrätta en allmän va-anläggning. Samarbetet skulle ske i form av en gemensamhets- anläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). Innan kommunen fattade beslut i frågan skulle en avvägning mellan allmänna och en- skilda intressen göras. Det var tänkt att vara ett sätt för kommunen att uppfylla sin skyldighet att se till att en va-anläggning skulle komma till stånd utan att inrätta en allmän va-anläggning. Kommunens ansvar skulle dock kvarstå om lösningen med en gemensamhetsanläggning skulle visa sig inte fungera som det var tänkt.

32 Va-huvudman=den som äger och ansvarar för drift och underhåll av allmän va-anläggning.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Regeringens bedömning av va-samverkan

Regeringen gjorde bedömningen att några bestämmelser om att kommunen skulle kunna besluta om va-samverkan inte skulle in- föras.33 Som skäl för den bedömningen anförde regeringen i huvud- sak följande. Det finns gott om exempel på att fastighetsägare sam- verkar i va-frågor även om förutsättningarna för den kommunala utbyggnadsskyldigheten i och för sig varit uppfyllda. När fastig- hetsägarna inte är överens är förutsättningarna för samverkan dock små. Eftersom kommunens ansvar för va-försörjningen kvarstår om det senare skulle visa sig att gemensamhetsanläggningen inte fungerar, kan det finnas en viss kommunal skepsis mot att stödja gemensamhetsanläggningar även när fastighetsägarna är överens om en samverkan. Det blir i regel mer kostsamt att i efterhand in- rätta en allmän va-anläggning. Det finns många exempel på gemen- samhetsanläggningar där inbördes konflikter mellan deltagarna har försvårat för verksamheten. Klander av stämmobeslut drar ofta mycket höga kostnader. Även ett överklagande av ett kommunalt beslut om va-samverkan kan leda till utdragna och kostsamma pro- cesser. Det är därför mycket viktigt, inte minst med hänsyn till det allmänna intresset, att förmågan att samarbeta finns från början och kan förväntas bestå på lång sikt. Det kan ifrågasättas om va- samverkan mellan fastighetsägare verkligen är ett enklare och mer rationellt alternativ för kommunen, särskilt om en sådan samverkan påtvingas fastighetsägarna mot deras vilja. Några remissinstanser ifrågasatte också det rimliga i att kommunen, som ofta har andra intressen än användarna, ska ha rätten att avgöra frågan om en va- samverkan är lämpligare än en allmän va-anläggning. Regeringen menade att bara den omständigheten att det inte helt säkert går att utesluta att kommunens egenintresse kan komma att styra eller i vart fall påverka avgörandet riskerar att medföra att allmänheten förlorar tilltro till systemet, oavsett om beslutet om va-samverkan kan överklagas. Regeringen menade också att förslaget skulle kunna medföra att fastighetsägarna tvingas ta ansvaret för alltför stora och komplicerade anläggningar.

Regeringen kom efter detta resonemang till slutsatsen att när förutsättningarna är sådana att kommunen behöver se till att vat-

33 Regeringens proposition 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 37 ff

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

tentjänster ordnas och fastighetsägarna inte själva kan enas om att de vill lösa va-frågorna på egen hand, är det mest rimligt att kom- munen fullgör sitt ansvar med en allmän anläggning.34

Utredningen har funnit att det resonemang som regeringen förde kring va-samverkan i prop. 2005/06:78 ligger fast. Några nya omständigheter eller förutsättningar som ändrar utgångspunkterna för diskussionen har inte kommit fram. Utredningen bedömer där- för att det inte finns några förutsättningar för att i dagens läge upp- repa Va-lagsutredningens förslag och föreslå att det ska lagstiftas om att tvångsvis ordna va genom samverkan mellan fastighetsägare.

Vattentjänstlagen

Riksdagen beslutade om en ny lag (2006:412) om allmänna vatten- tjänster (vattentjänstlagen) baserad på propositionen 2005/06:78. Frågan om kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster place- rades i 6 §. I den nya lagen skulle inte längre anläggningens huvud- man besluta i frågan om hur verksamhetsområdet för anläggningen skulle avgränsas. Regeringen fann att i praktiken rör det sig om ett mot berörda sakägare riktat förvaltningsbeslut. Ansvaret för att bestämma hur verksamhetsområdet skulle se ut skulle därför ligga hos kommunen i stället för hos va-huvudmannen. Ärenden som rör vilka områden som ska omfattas av verksamhetsområdet bereds ofta inom flera förvaltningar.

I första paragrafen anges att lagen syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön.

3.3.26 § vattentjänstlagen

Bestämmelsen om kommunens skyldighet att ordna vattentjänster skiljer sig från andra lagkonstruktioner och ligger mellan miljöfrå- gorna och planeringsfrågorna, med drag från båda. Beslut om verk- samhetsområde för allmänt va enligt 6 § vattentjänstlagen fattas i de flesta kommuner av kommunfullmäktige. Besluten kan överkla-

34 Regeringens proposition 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 38.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

gas enligt reglerna om laglighetsprövning enligt kommunallagen. Det innebär att endast beslutets laglighet prövas och att det endast kan godkännas eller upphävas, inte ändras. Till den enskilda fastig- hetsägaren uppkommer ett förhållande först när kommunen (va- huvudmannen) byggt ut den allmänna anläggningen och upprättat en förbindelsepunkt samt informerat fastighetsägaren om det. Genom denna information uppstår principiellt en avgiftsskyldighet för fastighetsägaren. Denna avgiftsskyldighet kan prövas enligt tvistereglerna i vattentjänstlagen.

När vattentjänstlagen trädde i kraft 2006 moderniserades para- grafen men de avgörande idéerna såsom ”i ett större sammanhang” och att behovet ska ordnas ”snarast” behölls. Skyddet för miljön infördes som ett nytt kriterium för när skyldigheten att bygga ut allmänt va skulle inträda. Vattenförsörjning eller avlopp ska ordnas i ett större sammanhang inte bara om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa utan även med hänsyn till skyddet för miljön. I och med det nya kriteriet utvidgades kommunernas skyldighet att ordna vatten och avlopp något. För att det så kallade miljörekvisitet ska anses vara uppfyllt krävs dock enligt förarbets- uttalanden att det kan förväntas att den allmänna va-anläggningen förhindrar eller åtminstone väsentligt motverkar påtagliga olägen- heter för miljön.35 I åtminstone ett fall har rekvisitet till skydd för miljön fått avgörande betydelse.

År 2015 var cirka 1 500 000 fastigheter i Sverige anslutna till all- mänt va varav cirka 135 000 fritidsfastigheter.36 Cirka 950 000 fastig- heter är inte anslutna, varav cirka 450 000 fritidsfastigheter. Eftersom det allmänna va-nätet i stor utsträckning är utbyggt i tätorter och städer aktualiseras frågor om kommunens skyldighet att ordna vattentjänster främst i omvandlingsområden, vid förtätningar utanför befintliga verksamhetsområden och vid exploateringar.

35Regeringens proposition 2005/06:78 Allmänna vattentjänster s. 45.

36Statistiska Centralbyrån. Statistikdatabasen. Vatten- och avloppsförhållanden.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Tillsynen

Av 51 § vattentjänstlagen framgår att länsstyrelsen utövar tillsynen över att kommunen fullgör skyldigheten enligt 6 § att tillgodose behovet av vattentjänster. Länsstyrelsen ska enligt förarbetena till lagen vaka över och verka för att kommunen ordnar och vidmakt- håller en allmän va-anläggning där det behövs.

I dag kan fastighetsägare och andra som menar att det finns ett behov av att en eller flera vattentjänster ska lösas med allmänt hu- vudmannaskap vända sig till länsstyrelsen. Detta i form av en för- frågan om att ett tillsynsärende ska startas utifrån 51 § vattentjänst- lagen. Länsstyrelsen kan då förelägga kommunen att inrätta ett verksamhetsområde för en eller flera vattentjänster.

3.3.3Praxisutveckling

I utredningens uppdrag ingår att analysera hur praxis har utvecklats vad gäller kommunens ansvar för att tillgodose behovet av en all- män va-anläggning. Varje område har sina unika förutsättningar vad gäller storlek, bebyggelsestruktur, permanentningsgrad, geologi, närhet till känsliga recipienter med mera. Därför kan det ibland vara svårt att bedöma till vilken grad ett avgörande kan vara vägle- dande för andra fall.

Domstolsprövningarna enligt 6 § vattentjänstlagen uppkommer när länsstyrelsen beslutat om att förelägga eller inte förelägga en kommun att låta vissa fastigheter omfattas av verksamhetsområdet. Endast kommunen kan överklaga sådana beslut. Det är också möj- ligt att som fastighetsägare initiera en process hos en mark- och miljödomstol för att få kommunens skyldighet att ordna vatten- tjänster prövad.

Va-nämnden lades ner den 31 december 2015 och alla öppna ärenden fördelades då på landets mark- och miljödomstolar som sedan dess är första instans i dessa mål.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Människors hälsa

Människors hälsa var länge det avgörande skälet för kommunens ansvar för vattentjänsterna. I avgöranden kring tiden för ikraftträ- dandet av 1970 års va-lag noterar Regeringsrätten att när fastighe- tens avlopp inte kan lösas godtagbart ur sanitär synpunkt genom markinfiltration eller när en förenings vatten blivit otjänligt ska kommunen åläggas ansvar för att svara för utbyggnad av avlopps- ledningar och vattenförsörjning.37

Begreppet ”om det behövs” omfattar såväl redan uppkomna olä- genheter som risken för framtida olägenheter. I ett avgörande som gällde ett område i Knivsta kommun fann Va-nämnden och Mark- och miljööverdomstolen att det inte krävdes att hälsomässiga olä- genheter skulle ha uppstått utan det räckte med att det fanns en risk för olägenheter.38

Miljön

Miljön har blivit ett allt viktigare skäl för åtgärder vilket kanske allra tydligast illustreras med själva införandet av rekvisitet i lag- stiftningen i samband med vattentjänstlagens tillkomst. I flertalet nyare avgöranden anges både hälso- och miljöskäl utan att någon mer noggrann särskiljning görs i domarna. Miljöskälet kan dock i sig väga så tungt att antalet fastigheter som är berörda får en un- derordnad betydelse.

Så var fallet i Eslövs kommun, i ett område som bestod av två delar. Området söder om ån omfattades av kommunens verksam- hetsområde för avlopp. Området norr om ån (ett par hundra meter från befintligt verksamhetsområde) bestod av cirka tio fastigheter som redan sedan tidigare betjänades av kommunens dricksvatten- anläggning. En förening för de boende anmälde behov av en allmän avloppsanläggning till länsstyrelsen som förelade kommunen att inrätta ett verksamhetsområde. Kommunen överklagade beslutet. Nedströms områdena fanns ett bestånd av den tjockskaliga målar- musslan som nationellt klassificerades som starkt hotad och också

37RÅ 1971 not S 54 och RÅ 1968 not s. 76.

38Mark- och miljööverdomstolens dom den 16 mars 2012 i mål nr M 2403–11.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

var upptagen i EU:s livsmiljödirektiv39 och därmed fredad enligt den svenska artskyddsförordningen (2007:845). Målarmusslan är känslig för övergödning och ytterligare eutrofiering av ån borde undvikas. Va-nämnden konstaterade att det inte påverkade bedöm- ningen att den omgivande jordbruksmarken sannolikt försämrade vattenkvaliteten i ån mer än de enskilda avloppen. Målarmusslans skyddsvärde och den relativa närheten till det befintliga verksam- hetsområdet gjorde att kommunen ansågs vara skyldig att innefatta även de aktuella fastigheterna i verksamhetsområdet för avlopp. Mark- och miljööverdomstolen ändrade beslutet endast vad gällde tiden för fullgörande.40

Större sammanhang

Vad som utgör ett större sammanhang har varit en diskussionsfråga ända sedan begreppet infördes i lagstiftningen. Trots departe- mentschefens relativt försiktiga uttalande i propositionen till 1955 års lag så har skrivningen levt vidare. Departementschefen skrev då att ett antal av 20–30 anslutna fastigheter kan tänkas ut- göra ett antagbart minimum, som dock bör kunna minskas, om bebyggelsen ligger så samlad, att sanitära synpunkter i högre grad gör sig gällande.

Helt tydligt framgick bedömningen av antalet hus i ett fall där länsstyrelsen hade förelagt Klippans kommun att bygga ut va till tre nya områden. I område A fanns ett 15-tal fastigheter och områ- det gränsade till ett befintligt verksamhetsområde för va. I område B och C fanns 23 respektive 17 fastigheter. Områdena hade delvis stora tomter och inget av områdena bedömdes ha en sådan samlad bebyggelse som normalt krävs för utbyggnadsskyldighet. Område A ansågs ha ett så nära samband med verksamhetsområdet att fastigheternas va-frågor bör lösas i det större sammanhanget med den bebyggelsen.41

I någon mån kan avgöranden i frågan om större sammanhang delas upp mellan områden som i sig utgör ett större sammanhang och

39Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (kallas också art- och habitatdirektivet).

40Miljööverdomstolens dom den 8 juni 2010 i mål nr M 7788-09.

41Va-nämndens beslut 2015-03-19, BVa 28.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

enstaka fastigheter eller mindre grupper av fastigheter som har ett sådant planmässigt samband med bebyggelse som redan ingår i ett verksamhetsområde. Instanserna har i vissa fall bedömt att de senare också ska ingå i det större sammanhanget som verksamhetsområdet utgör. I ett äldre, ofta citerat, fall från Torslunda kommun 1967 begärde en fastighetsägare att hans fastighet skulle förses med vatten- och avloppsledningar. Fastigheten hade fyra lägenheter och låg 250– 300 meter från ett befintligt verksamhetsområde. Länsstyrelsen lämnade överklagandet utan bifall. Regeringsrätten konstaterade att det framgick att avsaknaden av avlopp orsakade en sanitär olägenhet. Vattenförsörjning och avlopp kunde inte lämpligen ordnas genom enskilda anläggningar. Kommunen ansågs vara skyldig att se till att vatten- och avloppsanläggningar kom till stånd.42

I ett nyare fall från 2009 uppgav Vansbro kommun att fastig- heterna i ett område låg glest och i grupper om en till tre med runt 100 meters mellanrum och utgjorde därför inte en grupp på 20– 30 fastigheter. Det befintliga verksamhetsområdet låg maximalt 800 meter bort. Länsstyrelsen förelade kommunen om att inrätta ett verksamhetsområde efter begäran från fastighetsägarna. Efter- som cirka 40 fastigheter hade bristande avloppslösningar och av- ståndet till ett befintligt verksamhetsområde inte var särskilt stort bedömde Va-nämnden att det fanns sådana förtjänster med att ordna avlopp i ett större sammanhang att förutsättningarna var uppfyllda. Detta trots att det inte förelåg hinder för att lösa av- loppsfrågorna enskilt. Elva fastigheter hade behov av dricksvatten- försörjning. Eftersom det fanns ett befintligt verksamhetsområde på måttligt avstånd samt att övervägande skäl talade för att avlopps- tjänsten skulle ordnas i ett större sammanhang framstod det som lämpligast att även ordna dricksvattentjänsten i ett större samman- hang.43

Det faktiska och planmässiga sambandet har haft större bety- delse än det exakta avståndet till verksamhetsområdet. I Kungs- backa kommun låg ett verksamhetsområde cirka 150–200 meter från fastigheten. Fastighetsägaren yrkade att kommunen skulle bestämma verksamhetsområde för va så att fastigheten skulle inne- fattas. Fastigheten hade ett stort behov av både vatten och avlopp

42RÅ 1967 not I 64.

43Miljööverdomstolens dom den 30 december 2009 i mål nr M 4062-09.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

på både hälsomässiga och miljömässiga grunder och Va-nämnden bedömde att ett kommunalt utbyggnadsansvar därför kom ifråga.44 I ett fall som rörde fastighetsägare i Upplands Väsby kom dom- stolen till motsatt slutsats. Det handlade om tre fastigheter som hade en avloppsanläggning som i sig var godkänd. Anläggningens utsläppspunkt kunde dock inte utnyttjas. Fastigheterna skiljdes från närmast möjliga anslutning till kommunens nät 150 meter bort av en jordbruksfastighet och en tvåfilig länsväg. Mark- och miljö- överdomstolen fann att det inte var visat att en annan utsläpps- punkt eller andra enskilda avloppsanordningar inte kunde ordnas för fastigheterna. Kommunen ansågs därför inte ha någon utbygg-

nadsskyldighet.45

När kommunen redan agerat

Valdemarsviks kommun hade dragit en avloppsledning till ett mindre område med 10–15 fastigheter utanför verksamhetsområdet och uppmanat fastighetsägarna att ansluta sig via ett avtal. En fastighetsägare begärde att fastigheten skulle omfattas av verksam- hetsområdet. Va-nämnden fann att det fanns både hälsomässiga och miljömässiga risker som motiverade att området skulle omfat- tas av kommunens verksamhetsområde för avlopp.46

Även i andra fall har Va-nämnden konstaterat att kommunen redan på något sätt bedömt att en anslutning behövs och ordnat en sådan till det kommunala nätet på avtalsgrund. Va-nämnden har då konstaterat att brukare inte ska behöva acceptera anslutningsförhållanden som inte regleras av va-lagstiftningen. Fastigheterna ansågs i ett sådant fall i Ekerö kommun ha ett faktiskt och även planmässigt samband med bebyggelsen inom verksamhetsområdet att va-frågorna borde lösas i det större sammanhanget med denna. Eftersom fastigheterna behövde såväl vatten- som avloppstjänst och av både sanitära skäl och miljöskäl måste vara anslutna till kommunens nät för att tillgodose behoven och att detta ordnats av va-huvudmannen, skulle de sökande fastigheterna även omfattas av verksamhetsområdet.47

44Va-nämndens beslut 2010-03-01, BVa 13.

45Mark- och miljööverdomstolens dom den 10 november 2017 i mål nr M 3852-17.

46Va-nämndens beslut 2009-02-23, BVa 3.

47Va-nämnden beslut 2010-10-11, BVa 68.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Va-planer har betydelse

Va-nämnden har konstaterat att en va-plan kan vara tillräcklig för att motivera en viss utbyggnadsordning och att Va-nämnden nor- malt sett inte bör överpröva i vilken ordning utbyggnader till om- råden ska ske. Tranås kommun hade en va-plan vari det framgick att va skulle dras fram till områden i en viss takt och ordning. Läns- styrelsens föreläggande om att utbyggnad skulle ske tidigare än enligt planen ändrades därför i enlighet med kommunens va-plan.48

Om kommunen varit otydlig i sin planering eller planeringen inte haft tillräcklig omfattning har dock Va-nämnden beslutat efter det underlag som funnits. I Trosa kommun fanns vid tidpunkten inte något samlat dokument för va-planer eller egentlig utbyggnadsplan. Det fanns däremot en investeringsbudget för en viss tid. Va-nämnden fann då att det inte fanns miljö- eller hälsomässiga skäl för att frångå den planering kommunen ändå gjort. Det aktuella området skulle tas in i planeringen direkt efter de som nu fanns med.49

Utbyggnadsskyldighet gäller även i områden med områdesbestämmelser

I vissa kommuner har det funnits en vilja att behålla områden som fritidshusområden. Anledningar till det kan vara att kommunen vill behålla karaktären men också att den inte klarar att tillgodose om- rådet med annan samhällsservice som exempelvis förskolor och hemtjänst. Sådan vilja har ibland uttryckts genom att området om- fattas av områdesbestämmelser. I ett sådant område i Hammarö kommun fanns cirka 20 bebyggda fastigheter med avloppsanord- ningar med varierande status. Området låg nära Vänerns strand och vissa fastigheter omfattades av risk för översvämning. Det var cirka 350–500 meter till ett befintligt verksamhetsområde för kommu- nens va-anläggning. Mellan området och va-anläggningen fanns även ett annat område som hade stora behov av anslutning till den kommunala anläggningen. Va-nämnden fann att det relativt korta avståndet till befintligt verksamhetsområde i kombination med situationen i det närmare belägna området medförde att en utbygg-

48Va-nämnden beslut 2012-10-17, BVa 64.

49Mark- och miljööverdomstolens dom den 27 juni 2013 i mål nr M 1803-13.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

nad borde kunna ses som ett led i ett större utbyggnadssamman- hang för båda områdena. Kommunen konstaterades därför ha skyl- dighet att låta verksamhetsområdet omfatta de berörda fastig- heterna.50

Betydelsen av gemensamhetsanläggningar

Kommunerna arbetar på mycket olika sätt med gemensam- hetsanläggningar för va. Vissa kommuner är mycket aktiva med att uppmuntra till inrättandet av gemensamhetsanläggningar medan andra inte förordar sådana lösningar. I ett område i Knivsta kommun, där en gemensamhetsanläggning byggts ut till ungefär halva området, fann Va-nämnden och Mark- och miljööverdomsto- len att lösningen inte uppfyllde kommunens skyldighet att till- godose behovet för hela området med en kommunal anläggning.51 Den praktiska konsekvensen blev att kommunen löste in anlägg- ningen inklusive ledningar och det reningsverk som byggts för att sedan planera att byta ut reningsverket till ett större.52 I ett annat område, i Nordanstigs kommun, ville en majoritet av fastighets- ägarna prova att själva bygga ut en gemensamhetsanläggning. Va- nämnden fann att en kommun inte kan undgå ansvar att ordna vat- tentjänster om det föreligger behov därtill och att vattentjänstlagen innebär en ovillkorlig skyldighet i de fallen. Va-nämnden konstate- rar dock även att vattentjänstlagens reglering inte innebär att en utbyggnadsskyldighet ska föreligga för ett område som helt betjä- nas av en väl fungerande gemensam va-anläggning som ägs och drivs av fastighetsägarna.53

Det är viktigt att tänka på att det måste föreligga eller förväntas uppstå ett miljömässigt eller hälsomässigt behov av att lösa va- frågorna i ett större sammanhang för att skyldigheten ska inträda. Det räcker inte med att fastigheterna utgör ett större sammanhang utan det kan mycket väl finnas goda möjligheter för att lösa avloppsfrågan med lokala lösningar och god tillgång till dricksvatten. I ett fall hade länsstyrelsen förelagt Ludvika kommun att innefatta ett

50Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 februari 2012 i mål nr M 8381–11.

51Mark- och miljööverdomstolens dom den 16 mars 2012 i mål nr M 2403–11.

52E-post från Maria Broström, Roslagsvatten, 2018-02-12.

53Va-nämndens beslut 2012-08-09, BVa 49.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

område med 96 fastigheter varav 78 bebyggda i verksamhetsområdet för va. Va-nämnden fann att det rörde sig om ett större sammanhang men att riskerna inte var sådana att det motiverade utbyggnad. Inte heller fanns stöd för att motivera en utbyggnad av miljöskäl. Läns- styrelsens föreläggande upphävdes därför.54

3.3.4Tillsynsvägledande myndighet för tillämpningen av 6 § vattentjänstlagen

Havs- och vattenmyndigheten har påpekat att det inte finns någon utpekad tillsynsvägledande myndighet gällande tillämpningen av 6 § vattentjänstlagen. Beträffande kommunens skyldighet att ordna allmänt va handlar det ofta om bedömningsfrågor där det råder stor osäkerhet. Inom detta område ställs krav på särskild juridisk kun- skap både hos länsstyrelser och kommuner.

I brist på tillsynsvägledning har länsstyrelserna genom Miljö- samverkan Sverige tagit fram stöd för handläggarna.55 Syftet med handläggarstödet har bland annat varit att underlätta länsstyrelser- nas fortsatta tillsyn och få en ökad samsyn mellan länsstyrelserna.

Havs- och vattenmyndigheten har i en skrivelse 2016 till Miljö- och energidepartementet konstaterat att länsstyrelsernas tillsyn av 6 § vattentjänstlagen varierar både vad det gäller effektiviteten i tillsynen, resursallokering samt hur ärendena handläggs i olika län.56 Havs- och vattenmyndigheten har stöd i sin slutsats i den samman- ställning och analys som myndigheten gjort av länsstyrelsernas regeringsuppdrag att redovisa tillsynsarbetet enligt 51 § vatten- tjänstlagen.57 Enligt analysen varierade mängden nedlagd tid 2015 från ”inte alls” till 866 timmar. Bristande resurser gör att tillsynen huvudsakligen är händelsestyrd utifrån klagomål. De flesta läns- styrelser har ingen sammanställning av antalet områden i länets kommuner där allmänna vattentjänster behöver ordnas enligt 6 § vattentjänstlagen. I takt med att kommunerna tar fram va- planer ökar dock kunskapen. Flera länsstyrelser uppger i den upp-

54Va-nämndens beslut 2015-07-30, BVa 77.

55Miljösamverkan Sverige. Tillsyn enligt lagen om allmänna vattentjänster. Ett handläggarstöd för länsstyrelserna.2014-10-17.

56Havs- och vattenmyndigheten. Behov av tillsynsvägledande myndighet beträffande länssty- relsernas tillsyn av 6 § lagen om allmänna vattentjänster. Skrivelse Dnr 344–16. 2016-12-01.

57Havs- och vattenmyndigheten. Redovisning av uppdrag 26. 2016.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

följning Havs- och vattenmyndigheten gjort att de önskar arbeta mer förebyggande med frågan och vill både ge stöd och ha en dia- log med kommunerna. Detta för att kommunerna i sin tur ska kunna bedriva en långsiktig planering för va-försörjning och priori- tera resurserna där det behövs mest. Det finns enligt uppföljningen ett behov av stöd för att underlätta länsstyrelsernas fortsatta tillsyn och även för att få till stånd en ökad samsyn mellan länsstyrelserna.

Det finns också ett behov av vägledning kring strategisk va- planering som inbegriper fler frågor än 6 § i vattentjänstlagen. Några länsstyrelser ger i dag vägledning och stöd till kommuner vad gäller va-planering och strategiska vägval men detta sker på respektive länsstyrelses eget initiativ. En utpekad central tillsyns- vägledande myndighet skulle ha bättre förutsättningar för att sam- ordna vägledningen. Eftersom det finns ett tydligt samband mellan tillsyn och åtgärder avseende va-frågor, reglerade i miljöbalken och vattentjänstlagen men även enligt plan- och bygglagen, är det vik- tigt att tillsynsvägledningen sker på ett samordnat sätt.

3.3.56 § vattentjänstlagen i dag

Vattentjänstlagen innebär en skyldighet för kommunen att ordna allmänt va om förutsättningarna i 6 § vattentjänstlagen är uppfyllda. Historiskt och även i dag brister många kommuner vad gäller utbygg- nad av va till områden som är i behov av vattentjänster. Bedömningen av behovet av vattentjänster är i grunden objektiv. Det saknar bety- delse om fastighetsägaren vill ha allmänt va eller inte. Fastighets- ägarens vilja kan dock ändå få betydelse beroende på hur denne väljer att driva sin sak. Ur kommunens perspektiv är vattentjänstlagen i hög grad en lag som möjliggör utbyggnad av det allmänna va-nätet. Lagen kan dock även användas för att tvinga kommunen att bygga ut de allmänna vattentjänsterna trots att detta blir kostsamt för kommunen eller för va-kollektivet. Tillämpningen av 6 § vattentjänstlagen orsakar i dessa frågor en hel del konflikter ute i landet och påverkar därför den sociala hållbarheten vad gäller hur samhället löser behovet av allmänna vattentjänster.

I vattentjänstlagen finns några paragrafer som anknyter till be- slut enligt 6 § och som påverkar hur slutresultatet blir för berörda fastighetsägare.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

I vattentjänstlagen finns en bestämmelse i 9 § som anger att verksamhetsområdet får inskränkas om en fastighet uppenbarligen inte behöver omfattas av det större sammanhang som avses i 6 §. Paragrafen ger ingen rättighet för en enskild att inte omfattas av verksamhetsområden utan innebär en möjlighet för kommunen, om förutsättningarna är uppfyllda, att inskränka verksamhetsområ- det.58

I 24 § vattentjänstlagen anges att en fastighetsägare ska betala avgifter för en allmän va-anläggning, om fastigheten finns inom va- anläggningens verksamhetsområde, och med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver en vattentjänst och be- hovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt. Särskild hänsyn ska tas till i vilken utsträckning jämförda alternativ tillgodoser intresset av en god hushållning med naturresurser. Om fastigheten är obe- byggd men enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse, ska be- dömningen göras som om fastigheten vore bebyggd i enlighet med planen om det inte finns särskilda skäl för en annan bedömning.

Va-nämnden har i flera fall konstaterat att enbart förhållandet att huvudmannen byggt ut den allmänna va-anläggningen i ett om- råde inte automatiskt medför att fastigheterna där kan debiteras en avgift. Avgiftsskyldigheten ska i princip vara motiverad av den en- skilda fastighetens behov av de vattentjänster som erbjuds. Bedöm- ning av avgiftsskyldigheten ska ske utifrån hur fastigheten på sikt kan komma att användas och med bortseende från fastighetsäga- rens särskilda uppfattning om fastighetens användning. Obebyggda tomter som i detaljplan pekats ut som avsedda för boende har an- setts ha behov av att anslutas. Än så länge har ingen enskild av- loppsanläggning som prövats uppnått de krav som kan ställas uti- från bestämmelserna i 24 §. Dricksvattenanläggningar kan däremot ofta godtas.

58 Va-nämndens beslut 2013-12-13, BVa 99.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Konsekvenser för fastighetsägare av enskilt eller allmänt va

Beroende på om va-anläggningen är enskild eller allmän betalar fastighetsägarna på olika sätt för anläggning och drift. Enskilt va finansieras och betalas av den som är verksamhetsutövare, det vill säga exempelvis fastighetsägare, samfällighetsföreningar och före- tag. För allmänt va betalar fastighetsägaren själv för installation och underhåll som sker på den egna fastigheten. Va-huvudmannen tar sedan ut en initial anläggningsavgift för anslutningen till det all- männa va-systemet. Därefter betalar fastighetsägaren i princip en- bart löpande den gällande brukningsavgiften. I områden vilka över tiden omvandlas och blir aktuella för att anslutas till den allmänna va-anläggningen betyder detta en övergång från ett enskilt ansvar för skötsel av vattentjänsterna till en form där det allmänna tar en stor del av ansvaret. En fastighetsägare med en enskild va-anlägg- ning som inte uppfyller lagens krav är ansvarig för att investera och underhålla va-anläggningen så att den klarar kraven. Detta gäller även fastigheter i väntan på allmänt va. Kommunernas riktlinjer kring detta varierar men exempelvis innebär Örebro kommuns riktlinjer att områden som planeras anslutas till allmänt va inom tio år inte prioriteras i kommunens tillsyn av små avlopp.59 I om- råden som ska få allmänt va på längre sikt, det vill säga om mer än tio år bedrivs i Örebro tillsyn aktivt. Allmänt gäller att endast om det handlar om korta eller mycket korta tidsintervall kan det eventuellt ses som skäligt att fortsatt släppa ut smittämnen och övergödande ämnen från sin avloppsanläggning utan vidare åtgärd. På samma sätt är det också rimligt att verksamhetsutövaren kontinuerligt återinvesterar eller bygger en helt ny avloppsanlägg- ning när det behövs. Hur ofta en anläggning behöver förbättras och återinvesteras i varierar stort beroende på tekniklösning och situa- tion. Havs- och vattenmyndigheten, branschaktörer och flera andra experter använder i samband med beräkning av hållbar åtgärdstakt bedömningen att en genomsnittlig teknisk livslängd för en småska- lig avloppsanläggning kan vara cirka 20 år.

59 Örebro kommun. Riktlinjer och bedömningsgrunder för vatten- och avloppsplanering. Upp- datering 2017.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

När fastighetsägare önskar allmänt va

Anledningar till att fastighetsägare vill ansluta sig till det allmänna va-nätet kan vara att dricksvattnet i området inte räcker till eller har bristande kvalitet eller att avloppsanläggningarna inte är godkända och därför kommer att kräva stora investeringar. Skälen kan alltså basera sig på ett stort behov men också åtminstone delvis på eko- nomiska avvägningar. En egen avloppsanläggning innebär en stor investering och den behöver underhåll och har en begränsad livs- längd. Även om kommunens anläggningsavgift är högre än kostna- den för en investering i en ny egen anläggning, bedömer många fastighetsägare att en anslutning till allmänt va är ett ekonomiskt mer fördelaktigt alternativ. Detta eftersom anslutningen till en allmän anläggning gäller så länge behovet finns och höjer värdet på fastigheten bestående. En egen anläggning minskar däremot i värde årligen och leder också i många fall till kostnader för skötsel, underhåll och egenkontroll.

Det finns många exempel på när fastighetsägare vänt sig till läns- styrelsen och på så sätt initierat en utredning av behovet av att ordna allmänt va i ett område. I de fall länsstyrelsen ansett att det funnits ett behov som kommunen ska tillgodose och därför gått vidare med ett föreläggande, har det i vissa fall inneburit kostsamma utbyggnader och omprioriteringar i kommunernas va-planering.

Det räcker i princip med att en enskild fastighetsägare i området vänder sig till länsstyrelsen, för att länsstyrelsen ska undersöka behovet av allmänt va. Någon samsyn i området behöver inte finnas eftersom länsstyrelsen ser till behovet av en allmän lösning i rela- tion till 6 § vattentjänstlagen. I kommunerna hanteras risken att va- kollektivet behöver finansiera en stor oplanerad investering på olika sätt. Vissa kommuner väljer att inte exploatera några nya områden som skulle kunna kräva allmänt va. Detta kan exempelvis ske ge- nom att detaljplaner inte tas fram eller att bygglov inte beviljas på landsbygden, eller i närheten av befintlig bebyggelse. Detta innebär ett principiellt problem eftersom byggande och utveckling i lands- bygdsområden hämmas. Detta problematiserades i Landsbygds- kommitténs slutbetänkande.60

60 SOU 2017:1. Parlamentariska landsbygdskommittén. För Sveriges landsbygder – en sam- manhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

En va-utbyggnad möjliggör i större utsträckning ökat perma- nentboende i fritidshusområden. Andelen permanentboende ökar ofta när vattentillgången blir säkrare och när det blir möjligt med vattentoalett om det inte funnits tidigare. Med permanentboende kommer även krav på annan samhällelig service såsom exempelvis förskolor vilket kan upplevas som problematiskt för kommunerna.

När fastighetsägare inte önskar allmänt va

Det finns tillfällen då kommuner anser att allmänt va ska dras ut till ett eller flera områden men där en eller flera fastighetsägare motsät- ter sig detta. På flera platser i landet har det uppstått konflikter mellan kommuner och fastighetsägare när fastighetsägare motsätter sig anslutning till allmänt va. Fastighetsägare har upplevt sig förbi- gångna och rättslösa när kommunen fattar beslut om att utvidga verksamhetsområdet till att omfatta deras fastigheter. Den totala kostnaden för att ansluta till det allmänna ledningsnätet kan för- utom anslutningsavgiften också innefatta kostnader för ledningar på den egna fastigheten. Fastigheternas värde i olika delar av landet skiljer sig mycket åt och det kan innebära svårigheter med att ex- empelvis låna pengar med fastigheten som säkerhet för att finansi- era anslutningen till det kommunala va-nätet.

Den som anser att det redan finns en bra avloppsanläggning och bra dricksvatten på fastigheten kan uppfatta kommunens beslut om verksamhetsområde som onödigt och ingripande. I Orsa kommun framkom i samband med arbetet med va-planen att det fanns ett stort motstånd till en planerad anslutning till det allmänna va-nätet i några byar i kommunens södra delar. Fastighetsägarna skrev protestlistor och frågan uppmärksammades mycket i media. Fastig- hetsägarna var oroliga för höga anläggningskostnader och menade att de själva med enskilda anläggningar kunde klara behovet av vattentjänster. Kommunen beslutade därför att avvakta och utreda vidare. Länsstyrelsen beslutade emellertid om föreläggande att kommunen enligt 6 § vattentjänstlagen skulle inrätta ett verksam- hetsområde för allmänt va. Kommunen överklagade till mark- och

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

miljödomstolen som upphävde länsstyrelsens föreläggande. Dom- stolens beslut har vunnit laga kraft. 61

I Smedjebacken i Dalarna begärde ett antal fastighetsägare att länsstyrelsen i sin roll som tillsynsmyndighet skulle upphäva kommunens beslut att inrätta verksamhetsområde i bland annat byn Torrbo. När länsstyrelsen lämnade deras krav utan åtgärd överklagade fastighetsägarna länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen. De menade att kommunens agerande var makt- missbruk och ett orättfärdigt sätt för kommunen att få ett större avgiftsunderlag för va-utbyggnaden. Domstolen menade emellertid att länsstyrelsen gjort rätt och att det inte ingår i länsstyrelsens tillsyn av 6 § vattentjänstlagen att ingripa om kommunen fastställer ett större verksamhetsområde än vad kommunen är skyldig till.62

Möjligheten att undvika betalningsskyldighet vad gäller anslut- ningen till den allmänna avloppsanläggningen är liten medan det finns större möjlighet vad gäller dricksvattnet. Ett fall från Ekerö kommun visar på att det är oklart vad det innebär att behovet kan tillgodoses bättre på annat sätt. Den i målet aktuella anläggningen separerade urin som tillsammans med BDT63-vattnet UV-behandlades och släpp- tes till en slamavskiljare och infiltration som mynnade i ett dike. Ytterligare fosforfälla kunde monteras på anordningen. Fekalierna togs omhand i trummor där de bröts ner till jord som användes i trädgården. Va-nämnden fann i sina skäl att miljöaspekten är viktig men det är inte avgörande vilken lösning som är mest kretslopps- anpassad. I första hand motiveras utbyggnaden av en allmän va- anläggning av hälsoskyddsskäl. Vid bedömningen ska även hänsyn tas till vad modern boendestandard kan kräva. Av betydelse är också sådana omständigheter som eventuella framtida förändringar av fastig- hetens användningssätt eller ägarförhållanden samt rent ekonomiska överväganden. Området ansågs typiskt sett ha behov av en gemensam avloppslösning, även om detta inte i sig helt uteslöt att en enskild anläggning kunde vara bättre. Va-nämnden fann att det inte var visat att näringsämnena från urinen tillvaratogs på ett kretsloppsanpassat sätt och att behovet av spillvattentjänster kunde tillgodoses på ett

61Mark- och miljödomstolens vid Nacka tingsrätt dom den 25 januari 2018 i mål nr M 3819-17.

62Mark- och miljödomstolens vid Nacka tingsrätt dom den 22 mars 2018 i mål nr M 3198-17.

63BDT= Bad, Disk och Toalett

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

bättre sätt genom den egna anläggningen. Anslutning till kommunens dricksvattenanläggning behövdes inte.64

Eftersom det än så länge är oklart om det i praktiken finns någon enskild avloppslösning som kan anses uppnå de krav som ställs i 24 § vattentjänstlagen så kan användningen av enskilda avloppslösningar i de allra flesta fall vara ett alternativ endast utanför verksamhets- områdena. Detta ställer i sin tur krav på att det är tydligt för den enskilde om och när fastigheten kan komma att omfattas av ett sådant.

3.3.6Kommunala va-planer

Det finns i dag inget direkt lagkrav på att varje kommun ska ha en va- plan. Men som framgår av avsnitt 3.2.3 ovan ska kommunerna enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram bedriva en va-planering samt upprätta och utveckla vatten- och avloppsvattenplaner för att miljö- kvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas. Åtgärden behöver ge- nomföras i samverkan med länsstyrelserna och ska vara vidtagen senast 2019. Myndigheter och kommuner är enligt miljöbalken skyldiga att vidta de åtgärder som är fastställda i åtgärdsprogrammet.65 I Havs- och vattenmyndighetens och Naturvårdsverkets vägledning om kommunal va-planering understryks att kommunerna behöver ha en långsiktig va- planering som omfattar hela kommunen. 66 I vägledningen definierades begreppet kommunal va-plan som ett styrdokument som beskriver hur va-försörjningen ska ordnas i hela kommunen, det vill säga både inom och utanför kommunalt verksamhetsområde.

I vägledningen står också att kommunerna genom en strategisk va-planering kan hantera skärpta miljökrav, klimatförändringar och ökade förväntningar på att kommunen ska ordna va-försörjningen. Trots att det inte finns något lagkrav angående va-planer har en stor andel av landets kommuner tagit fram planer för va-försörjningen och olika typer av styrdokument för arbetet med va-frågor. Dessa planer kan givetvis variera i ambitionsnivå och kvalitet.

Landets kommuner har kommit olika långt i sitt arbete vad gäller frågor som rör planering för tillämpningen av 6 § vatten-

64Va-nämndens beslut 2013-06-05, BVa 40.

655 kap. 8 § miljöbalken.

66Havs- och vattenmyndigheten. Vägledning för kommunal VA-planering för hållbar VA- försörjning och god vattenstatus. Rapport 2014:1.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

tjänstlagen. I vissa fall kan tillsynen av enskilda avlopp vara lågt prioriterad. Även för de som arbetat mer med frågorna handlar det om komplexa bedömningar och det är vanligt att kommunerna avvaktar med utbyggnadsplaner på grund av osäkerhet.

Bland de kommuner som har en va-plan skiljer sig synen på små avloppsanläggningar ofta åt. Vissa kommuner är försiktiga med att göra tillsyn på dessa i områden som väntar på allmänt va. Andra har konstaterat att det kommer dröja minst 10–15 år innan utbyggnad sker och bedriver därför aktiv tillsyn under tiden.

Utan en va-planering har kommunerna svårt att till exempel hantera va-försörjning inom omvandlingsområden och i skär- gård/kustnära områden, nå god ekologisk och kemisk status i grundvatten, sjöar och vattendrag, säkerställa en långsiktig dricks- vattenförsörjning, möjliggöra och utveckla system för återföring av växtnäring och tillvarata andra resurser ur avloppsvattnet. Dess- utom är det svårt att ha god planeringsberedskap och identifiera och tydliggöra strategiska frågor, det vill säga problem och utma- ningar med koppling till vatten och avlopp. Det behövs också en va-planering för hela kommunens geografiska yta för att kunna få ett beslutsunderlag inför utvecklingen av såväl va-taxan för de som är anslutna till den allmänna va-anläggningen som för tillsyns- och avfallstaxor för fastigheter med enskilt vatten och avlopp.67

Det är också viktigt att planera för hur kommunens dagvatten- hantering ska utvecklas med tanke på de utmaningar samhället står inför i och med klimatförändringarna.

Många kommuner har en va-planering

Vid den årliga uppföljningen av arbetet med åtgärdsprogrammen som vattenmyndigheterna gjorde 2015/2016 ställdes frågan om kommunen har någon form av övergripande och strategisk vatten- och avlopps- vattenplan. 126 kommuner svarade att de hade en sådan. Motsvarande siffra för år 2014 var 116 kommuner. På en följdfråga svarade 88 kom- muner att de hade för avsikt att ta fram någon form av övergripande strategisk vatten- och avloppsvattenplan under år 2016.68

67Ibid.

68Vattenmyndigheterna i samverkan. Sammanställning av myndigheternas och kommunernas redovisning av genomförda åtgärder 2015. 2016.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Källa: Vattenmyndigheterna i samverkan 2016. Sammanställning av myndigheternas och kommunernas redovisning av genomförda åtgärder 2015.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

I de mer detaljerade svaren från kommunerna så hänvisar kommu- nerna till styrdokument och va-planer av olika slag och ibland är det oklart vad dessa styrdokument innehåller. Uppföljningen visar att det redan finns ett etablerat eller påbörjat arbete med övergripande va-planering i de flesta av landets kommuner. Sedan år 2015 har sannolikt än fler blivit färdiga eller kommit igång med arbetet. I vad mån de olika kommunerna har utvecklat handlings- planer för alla vattentjänster och både för allmänt och enskilt va är svårt att utläsa. Det är också svårt att veta om kommunerna politiskt beslutat om vilka områden som är prioriterade för va- utbyggnad på kort respektive längre sikt.

I exempelvis Finland, Norge och Danmark finns krav på att ta fram kommunala va-planer. Dessa behandlar i första hand hur de allmänna va-anläggningarna ska förvaltas och utvecklas. I Danmark och Norge ställs krav på separata planer för dricksvatten- och spill- vattenförsörjning och i Finland finns krav på så kallade utveck- lingsplaner för va vilka omfattar enbart den allmänna va- anläggningen och inte va i hela kommunen. I våra grannländer har också den regionala styrningen av de allmänna va-anläggningarna en tydligare påverkan på va-planeringen.

Utveckling av kommunal va-planering

Kommunal va-planering är inte något nytt och planering för va pågår och har pågått under många år. Va-frågor har i mycket varie- rande omfattning fått utrymme i kommunernas översiktsplanering och i många fall har va-frågorna helt saknats eller enbart omnämnts i övergripande kommunala planeringsdokument.

I ett fåtal kommuner har va tagits med tidigt som en viktig del i den fysiska planeringen, ofta som en följd av att de etablerat ett för- valtningsövergripande arbete om va-frågor och utvecklat olika typer av strategiska styrdokument för va. Flera kommuner, bland andra Gotland, Trelleborg, Alingsås, Kungälv, Värmdö och Norrtälje, tog fram denna typ av dokument redan i början på 2000-talet. Detta var ofta en följd av att de sett behov av att ta ett samlat grepp för att lösa dricksvattenförsörjning eller flera va-tjänster i omvandlingsområden. Dessa första generationens va-planer eller snarare va-utbyggnads- planer utvecklades ofta utan samverkan mellan kommunens olika

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

verksamheter och hade många olika benämningar: va-strategi, va- policy, va-program, handlingsplan för va och så vidare.

I de kommuner som aktivt bedrivit någon form av va-planering har det inledningsvis skett utifrån respektive förvaltnings uppdrag och prioriteringar. Detta har gjort att både form och avgränsning samt ambitionsnivå har varierat stort mellan kommunerna. Det förvaltningsövergripande samarbetet mellan kommunens olika förvaltningar och mellan förvaltningar och politikerna var i många fall dåligt utvecklat vilket hämmade eller försenade va-planeringen. I första hand har initiativ tagits som en del i va-huvudmannens planering för den allmänna va-försörjningen.

Alla kommunala va-huvudmän måste planera för drift, underhåll och förnyelse av ledningssystem och reningsanläggningar. Dess- utom tillkommer eventuell va-utbyggnad och andra åtgärder. Pla- nering är alltså nödvändigt för att tillhandahålla de allmänna vatten- tjänsterna. Parallellt med detta har miljönämnd och miljökontor planering för tillsyn och prövning av småskaliga enskilda avlopps- anläggningar och i vissa fall även dricksvattenanläggningar. Utöver detta ska avfallsenheten arbeta med hur avloppsfraktioner från små avlopp kan tas om hand på ett hållbart sätt. Arbetet med avlopps- fraktioner är ofta inte särskilt utvecklat, utan kommuner eller va- huvudmän transporterar och tömmer många gånger avloppsfrak- tionerna från enskilda avlopp i de kommunala reningsverken.

Kommunförbundet Stockholms län lyfte år 2004 fram och poängterade behovet av förvaltningsövergripande arbete i va-frågor i en rapport som sammanfattade kunskapsläget och som dessutom presenterade konkreta förslag på aktiviteter på nationell, regional och kommunal nivå. Budskapet fick stor spridning och intresset för att arbeta tillsammans inom kommunerna har sedan dess stadigt ökat.69

Under de senaste tio åren har behovet av en samlad planering för all va-försörjning inom en kommun blivit allt tydligare och mycket utvecklingsarbete och flera kunskapssammanställningar har gjorts. Efter det att vattentjänstlagen trädde i kraft år 2007 har för- väntningarna från fastighetsägarna på att kommunen ska ordna va- försörjning genom allmänt va blivit tydligare. Det finns flera av

69 Kommunförbundet Stockholms län. Förutsättningar för kommunernas arbete med småska- liga va-system. 2004.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

varandra oberoende men samverkande orsaker till detta. Vissa ändringar genomfördes i den nya vattentjänstlagen och strykningen av förslaget om va-samverkan tydliggjorde kommunens ansvar. Det är möjligt att också den då nya så kallade LTA-tekniken70 för led- ningsdragning bidrog till att det i högre grad blev ekonomiskt möj- ligt att bygga ut va-ledningar i områden vilka annars skulle vara alltför kostsamma. Ytterligare andra orsaker är att kommunerna började lägga större fokus på tillsyn av små avlopp samt ett gradvist ökande av att permanent bosätta sig i fritidshusområden (omvand- lingsområden) utanför de allmänna va-systemen.

Efter att den nya lagen om allmänna vattentjänster trädde i kraft har flera publikationer och rapporter tydliggjort utvecklingen av kommunal va-planering. Länsstyrelsen i Skåne län publicerade re- dan år 2004 en rapport med fokus på de juridiska aspekterna av va- planeringen.71 Rapporten har senare utvecklats och uppdaterats till att bli ”Juridiken kring vatten och avlopp” som Havs- och vatten- myndigheten publicerat.

Att va-planering behövs för hela kommunen, inte bara inom verksamhetsområdet påtalade Svenskt Vatten Utveckling i en rap- port 2008. I den lyfts tydligt fram att ett väl utvecklat samarbete mellan berörda förvaltningar och mellan tjänstemän och politiker är en förutsättning för att va-planeringen ska bli väl förankrad och effektiv. 72

I en rapport publicerad av Länsstyrelsen i Stockholms län läm- nades förslag på hur en kommunal va-plan på ett strukturerat sätt kan utvecklas.73 Rapporten togs fram som ett stöd för att upprätta vatten- och avloppsvattenplaner eftersom vattenmyndigheterna ställt upp krav på sådana. I en rapport från Sveriges geologiska undersökning lades fokus på hur kommuner kan planera för en god regional och kommunal vattenförsörjning.74

70Lättryckavloppsvattensystem (LTA-system) innebär ett grenat rörsystem med små pump- stationer nära på fastigheten som skickar iväg avloppsvatten till det allmänna nätet.

71Länsstyrelsen i Skåne län. Planera vatten och avlopp – Vad lagen säger och hur den kommunala planeringen kan gå till. Rapport 2008:44.

72Svenskt Vatten Utveckling. Handbok om VA i omvandlingsområden. Rapport nr 2008-11.

73Länsstyrelsen i Stockholms län. Kommunal VA-planering – Manual med tips och checklistor. Rapport 2009:07.

74SGU. Vattenförsörjningsplan – identifiering av vattenresurser viktiga för dricksvattenförsörj- ning. Rapport 2009:24.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

I Danmark och Finland finns lagkrav på kommunala va-planer. I ett utvecklingsprojekt finansierat av Svenskt Vatten konstaterades att ett sådant system inte är att föredra i Sverige.75 En satsning på att sprida erfarenheter och goda exempel tillsammans med etable- randet av någon form av morötter för de kommuner som tar fram styrdokument för va-planering vore mer effektivt och skulle tas emot på ett bättre sätt i kommunerna, menade Svenskt Vatten.

Nationell vägledning om kommunal va-planering

En nationell vägledning om kommunal va-planering togs fram 2014 av Havs- och vattenmyndigheten.76 Den hade som syfte att ge stöd till de många kommuner som påbörjat sin va-planering och att för- tydliga vad åtgärd 37 i det dåvarande åtgärdsprogrammet betydde.77 Arbetet att ta fram vägledningen gjordes i bred samverkan mellan nationella myndigheter, länsstyrelser och branschorganisationer. Vägledningen redovisar dels den definition av kommunal va-plan som presenterats ovan och dels ett utvecklat arbetssätt för hur kommunerna steg för steg kan utveckla och besluta om en kom- munal heltäckande va-plan.78

Utgångspunkten för vägledningen är att kommunal va-planering ska omfatta hela kommunen, inom och utanför verksamhetsområ- det för allmänna vattentjänster. Syftet är att nå en socialt, ekono- miskt och ekologiskt hållbar va-försörjning i hela kommunen. Va- planeringen behöver sätta in kommunen i dess geografiska sam- manhang. Inom kommunens gränser delas va-planeringen naturligt in i två huvuddelar nämligen den allmänna va-försörjningen inom verksamhetsområdet respektive va-försörjning utanför nuvarande verksamhetsområde.

I den nationella vägledningen beskrivs hur va-planeringen kan utvecklas steg för steg fram till ett genomförande och kontinuerlig uppföljning:

75Svenskt Vatten Utveckling. Kommunala VA-planer – en kunskapsöversikt. Rapport 2012–03.

76Havs- och vattenmyndigheten. Vägledning för kommunal va-planering. 2014:1.

77Motsvarar åtgärd 7 i åtgärdsprogrammen för 2016–2021.

78Havs- och vattenmyndigheten. Vägledning för kommunal va-planering. 2014:1.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

•Steg 1 – Att påbörja Va-planeringen: Va-planeringen kan initieras på många olika sätt. Arbetet bör starta med ett tydligt uppdrag, helst från den politiska ledningen, till en förvaltningsövergripande arbetsgrupp, som får mandat att driva processen framåt.

•Steg 2 – Va-översikt: Va-översikten beskriver omvärldsfaktorer, nuläge, förutsättningar och framtida behov inom och utanför det nuvarande verksamhetsområdet. Va-översikten är ett un- derlag för den fortsatta va-planeringen men kan också i sig fun- gera som ett underlag till översiktsplanen. I va-översikten ska också ett antal strategiska frågor för kommunens va-planering identifieras och beskrivas.

•Steg 3 – Va-policy: I detta steg fastställs strategiska vägval, rikt- linjer för hantering av olika frågor och prioriteringsgrunder i en va-policy som bör antas av kommunfullmäktige. Va-policyn är ett viktigt styrdokument i arbetet med va-planen och med över- siktsplanen som helhet.

•Steg 4 – Va-plan: I detta steg utarbetas den kommunala va- planen utifrån va-översikten och va-policyn. När prioriterings- grunder och riktlinjer är fastställda i va-policyn, är förutsätt- ningarna goda att utforma en tydlig långsiktigt hållbar plan där det framgår hur va-försörjningen inom kommunen ska utveck- las för att kunna uppfylla framtida krav.

•Steg 5 – Genomförande och uppföljning: Det största värdet uppstår i genomförandet och den fortsatta planeringen. I detta steg implementeras va-planen genom att åtgärderna förs in i kommunens löpande budgetprocess. Det är rimligt att upp- datera va-planen åtminstone en gång per mandatperiod, det vill säga vart fjärde år. Vid varje uppdatering kan bättre underlag till- föras så att va-planen blir allt mer genomarbetad och priorite- rade frågor kan då också kommuniceras till exempel översikts- och detaljplanering utifrån plan- och bygglagen.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Källa: Vägledning för kommunal va-planering för hållbar va-försörjning och god vattenstatus. Havs- och vattenmyndighetens rapport 2014:1.

Många kommuner har påbörjat och genomfört de tre första stegen. Allt fler kommuner har nu också handlingsplaner för va i hela kom- munen medan vissa kommuner enbart tar fram en va-utbyggnadsplan för allmänt va och ytterligare andra enbart arbetat fram ett styr- dokument för hur man ska arbeta med dagvatten.

Arbetet med att ta fram en va-plan kräver inte att kommunen ger medborgarna möjlighet att lämna synpunkter på planen. Den natio- nella vägledningen anger inte heller att det föreligger någon sådan skyldighet inför att kommunfullmäktige ska anta va-planen. Detta medför att det är först när va-planen redan har antagits som kom- munmedborgarna får möjlighet att komma till tals. Möjligheten är då också begränsad till att ge sin synpunkt på konkreta åtgärder som ska vidtas genom ett detaljplaneförfarande eller riktlinjer som ska ingå en översiktsplan. Möjligheten begränsas även till att omfatta bara de fastighetsägare som är direkt berörda av detaljplanen. Någon möjlig- het för fastighetsägare att lämna synpunkter på till exempel framtida utbyggnadsområde för kommunalt va finns inte.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

3.3.7Gemensamhetsanläggningar för vatten och avlopp

Med gemensamhetsanläggningar menas enligt anläggningslagen en anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem.79 Ofta används emellertid begreppet gemensamhetsanläggningar för många andra sammanhang där man talar om anläggningar som på något sätt nyttjas av flera fastig- heter. Frågan om bildandet av en gemensamhetsanläggning prövas vid förrättning vilket leder fram till ett myndighetsbeslut av Lantmäteriet. Förvaltningen sker sedan i föreningsform med delat ansvar mellan medlemmarna (normalt i form av en samfällighetsförening). Det går också att bilda ekonomiska föreningar för att driva gemensamma enskilda va-anläggningar. En kommun kan inte förelägga om att en samfällighet ska bildas.

Det kan vara effektivt för fastighetsägare att investera i en ge- mensam anläggning tillsammans med sina grannar. Till fördelarna hör att en sådan kan innebära miljöbesparingar, lägre anläggnings- kostnader och lägre kostnader för framtida drift. Samverkan kan exempelvis ge vinster vid:

•gemensam va-anläggning (exempelvis ett reningsverk) utan an- slutning till allmän anläggning

•gemensamma ledningar med anslutning till allmän vatten- och/ eller avloppsförsörjning.

Det bör beaktas att komplicerade va-anläggningar i vissa fall kan bli svåra att förvalta för privatpersoner. Det finns även utmaningar med gemensamhetsanläggningar eftersom de kräver ett bestående långsiktigt samarbete mellan medlemmarna i samfälligheten. Det kräver också att de är engagerade för att klara egenkontroll och skötsel av anläggningen. Problem kan uppstå när kunskap och engagemang inte förs vidare vid till exempel ägarbyte.

79 1 § anläggningslagen (1973:1149).

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Anläggningar som ägs gemensamt

Det är svårt att beräkna antalet anläggningar med gemensamt vatten eller avlopp i Sverige. Enligt en teknikenkät från SMED80 är cirka tre procent av de 625 000 avloppen med vattentoalett i Sverige anslutna till en avloppsanläggning för mellan 25–200 personekvivalenter81, vilket skulle motsvara cirka 19 000 fastigheter.82 Teknikenkäten har emellertid metodproblem vad gäller just dessa uppgifter då flera kommuner missförstått enkätfrågorna och angett antalet gemensam- hetsanläggningar i stället för antalet anslutna fastigheter. Dessutom inbegriper denna uppskattning enbart avloppsanläggningar med vattentoalett anslutna och inte anläggningar för BDT-rening eller dricksvattenförsörjning (det senare ingår inte i SMED:s ansvar att samla in data för). Inga av de va-anläggningar som består av anslutning till centraliserat allmänt va ingår heller, då dessa inte belastar små lokala avloppsanläggningar och därför inte är relevant för de utsläpps- beräkningar som SMED gör. Denna beräkning innebär därför sanno- likt en underskattning.

I en rapport från 2016 bedömdes det finnas drygt 3 000 avlopps- anläggningar för 25–2 000 personekvivalenter i Sverige.83 Ungefär hälften av anläggningarna var dimensionerade för 200 person- ekvivalenter eller färre och ytterligare knappt hälften av avlopps- anläggningarna för 25–2 000 personekvivalenter är kommunala, knappt en fjärdedel ägs av samfälligheter och drygt en fjärdedel av övriga företag, enskilda, stiftelser, föreningar, myndigheter etc.

I en rapport om gemensamhetsanläggningar för va gjordes en sökning i Lantmäteriets register på vilka som hade enskilt dricks- vatten eller avloppshantering som ändamål. Den försiktiga upp- skattningen av antalet fastigheter anslutna till gemensamhetsan- läggningar för va blev då minst 160 000.84 Av dessa beräknades minst 50 000 vara fastigheter med gemensam småskalig vatten- och

80Svenska MiljöEmissionsData, ett konsortium som består av IVL, SCB, SLU och SMHI.

81Personekvivalent (pe) = föroreningsbelastning som används vid dimensionering av en- skilda avlopp och motsvarar den mängd som en person avger schablonmässigt på ett dygn.

82Detta baserat på kategorierna Stora infiltrationer/markbäddar 25–200 pe respektive Re- ningsverk 25–200 pe i: SMED. Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avlopps- anläggningar. Rapport NR 166. 2015.

83Palmer-Rivera, M. Avloppsanläggningar för 25–2000 pe – en nationell översikt. VA-Forsk. Rapport 2006:21. 2006.

84Johansson & Albinsson. Gemensamhetsanläggningar för va – en del i genomförandet av kommuners va-planer. VA-guiden. Rapport 2016:01. 2016.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

avloppsförsörjning. I sökningen som Lantmäteriet gjorde ingick inte andra organisationsformer såsom ekonomiska föreningar.

Antalet gemensamhetsanläggningar för va och antalet fastig- hetsägare som nyttjar dessa i landet är alltså svårt att bedöma med säkerhet. På kommunal nivå är det emellertid relativt lätt att genom att kombinera kommunens register med Lantmäteriets uppgifter kartlägga och registrera antalet fastigheter som är anslutna till olika former av gemensamhetsanläggningar. Detta är också något som sker i samband med många kommuners va-planering särskilt i arbe- tet med va-översikten.85

Vissa kommuner arbetar för att fler samfälligheter ska bildas och att med en sådan metod göra vattentjänster i större skala till- gängliga för fler. Detta kan utöver ställningstaganden i kommunens översiktsplaner och policydokument också vara genom kommuni- kation från kommunens förvaltningar, va-rådgivning eller ekono- miska incitament. Exempel på hur man kan förenkla för gemen- samhetsanläggningar ekonomiskt är dels genom utformningen av va taxor för anslutning till den allmänna anläggningen men också genom direkta bidrag som finns i enstaka kommuner.

3.3.8Småskaliga allmänna lösningar

Det finns exempel på områden i landet där kommunen, i stället för att bygga en lång överföringsledning till det befintliga reningsverket valt andra lösningar för va-försörjning i allmän regi. Utöver att bygga ett lokalt reningsverk eller annan avloppsrening finns det kommuner som valt att bygga på nya sätt. Ett exempel är Trosa kommun som i ett fritidshusområde planerar att installera slutna tankar för klosettvatten och lokal BDT-rening på varje fastighet som en del av det allmänna va- systemet. Dricksvattenförsörjningen kommer fortsatt vara enskild i området. Kommunen ansvarar för tankarna och fastighetsägaren betalar anläggningsavgift och va-taxa. I Västerås pågår utbyggnad av allmänt va i ett omvandlingsområde där man dels samlar upp toalettavloppsvatten separat i ett ledningssystem för behandling och återanvändning i jord- bruk och dels parallell uppsamling av BDT-vatten i ett ledningssystem för rening i en allmän lokal avloppsanläggning. Dricksvattenförsörj- ningen blir allmän från kommunens centrala ledningsnät.

85 Johansson m.fl. VA-guiden. Rapport 2016:01.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

3.4Åtgärdstakten för små avlopp

3.4.1Små avlopp

Små avloppsanläggningar86 är oftast privatägda och kopplade till en eller några få fastigheter. Svenska Miljöemissionsdata (SMED) fick i uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten att göra en uppdatering av kunskapsläget kring de små avloppen som publicerades 2015.87 Det vill säga hur många det finns, vilken kvalitetsnivå på rening de har och vilka effekter på miljön som kan beräknas. Med svaren från en kommunenkät som källmaterial och uppgifter från fastighets- registret bedömer SMED att det finns cirka 691 000 små avlopp som belastas med vattentoalett. Det finns också ytterligare cirka 145 000 fastigheter med endast BDT-avlopp.88

SMED har i en annan beräkning med fastighetsregistret som källmaterial uppskattat att antalet fastigheter som inte är anslutna till en kommunal avloppsanläggning minskat under åren 2011–2014 med cirka 1 700 per år.89 Statistik från SCB pekar mot att det kan vara betydligt fler, möjligen mer än 5 000 fastigheter som årligen ansluts till kommunala va-anläggningar. Det är svårt att få säkra siffror på om anslutningarna sker direkt till den allmänna va- anläggningen eller till enskilda anläggningar vilka har avtal om an- slutning med kommunen.

SMED:s beräkningar innebär att den årliga belastningen från små avlopp beräknas vara 295 ton fosfor och 3 066 ton kväve. Detta är en ökning med tre procent jämfört med 2011, vilket SMED menar beror på att bedömningen av hur mycket fosfor olika avloppstekniker släpper ut har förändrats.

I SMED:s rapport framgår att 26 procent av avloppsanläggning- arna endast hade slamavskiljning med enklare eller ingen efterföl- jande rening, samt att nio procent hade okänd rening. Det skulle innebära att åtminstone cirka 180 000 små avloppsanläggningar saknar egentlig rening och därför är direkt olagliga. Ytterligare ett antal anläggningar har genom åren dimensionerats i underkant jäm-

86Definierat som anläggningar avsedda för upp till 200 personekvivalenter.

87SMED. Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avloppsanläggningar. Rapport NR 166. 2015.

88Beräkning utifrån uppgifter från SMED för fastigheter med BDT-avlopp.

89SMED. Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avloppsanläggningar. Rapport NR 166. 2015.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

fört med dagens krav på avloppsanläggningar. Även andra anlägg- ningar som från början fungerat bra men som med tiden försämrats skulle vara föremål för tillsynsåtgärder om de upptäcktes.

När Sverige 2016 rapporterade de svenska utsläppen till HELCOM90 hade belastningen från de små avloppen beräknats. Resultaten visade att de små avloppen stod för 0,6 procent av de av människan orsakade kväveutsläppen i Östersjön, Kattegatt och Skagerack.91 Små avlopp står för utsläpp av 200 ton fosfor per år av totalt 1 330 ton av den av människan orsakade belastning, det vill säga 15 procent av de totala svenska fosforutsläppen.

Att det finns stora osäkerheter i dessa belastningsberäkningar påpekar både SMED och Havs- och vattenmyndigheten, bland annat beroende på osäkerhet i beräkningen av retentionen. Markre- tentionen är den process där fosfor och kväve binds och omvandlas och antingen aldrig når, eller fördröjs på vägen till vattendraget. Osäkerheten består i att det finns en risk att bidraget av främst fosfor från små avloppsanläggningar överskattas i beräkningarna av källfördelad belastning på havet. Däremot är det visat att små av- lopp kan ha stor direkt påverkan på lokala recipienter. De lokala recipienterna innefattar allt från dricksvattenbrunnar, mindre vattendrag, åar och mindre sjöar till havsvikar. Det är känt, förenklat, att fosfor har störst påverkan i sötvattensmiljöer och att kväve påverkar mest i havsmiljöer.

90HELCOM är det organ som hanterar Helsingforskonventionen.

91Havs- och vattenmyndigheten. Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2014.

Rapport 2016:12.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

12 070	7 905
12 070		60 377
15 167 3 902		60 377
			Enbart slamavskiljare
			Enbart slamavskiljare

		177 817	Infiltration


			Infiltration+P-rening


	73 117		Markbädd


			Markbädd+P-rening


10 802			Slutentank
			Slutentank
			Minireningsverk
			Minireningsverk
			Urinseparering


	94 159		Infiltration 25-200 pe
			Infiltration 25-200 pe

		208 831	Reningsverk 25-200 pe


	1 821		Okänd rening

Källa: M. Olshammar. Utsläpp från små avlopp 2017. SMED Rapport 2018-6. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

3.4.2Miljöbalken och tillsynen

Miljöbalken inleds med övergripande mål och hänsynsregler. Redan i portalparagrafen 1 kap. 1 § stadgas bland annat att miljöbalken ska tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter och att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. I 2 kap. 3 § miljöbalken finns krav på skydds- åtgärder och försiktighetsmått för att förhindra att en åtgärd medför skada eller olägenhet. I 2 kap. 5 § miljöbalken anges bland annat att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna att minska mängden avfall och återvinna detsamma.

Utsläpp av avloppsvatten utgör miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 § miljöbalken. Enligt 9 kap. 6 § miljöbalken får regeringen besluta om tillstånds- eller anmälningsplikt. Avloppsanläggningar kategoriseras i flera nivåer beroende på storlek på anläggningen, där de största avloppsanläggningarna, för mer än 2 000 personekvi- valenter, kräver tillstånd.92 För anläggningar dimensionerade för

92 28 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251).

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

mer än 200 men högst 2000 personekvivalenter krävs däremot an- mälan. De anläggningar som är dimensionerade för upp till och med 200 personekvivalenter brukar benämnas som små avlopps- anläggningar. Det finns dock ytterligare uppdelningar. Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten93 är skrivna för anläggningar upp till 25 person- ekvivalenter. Det motsvarar fem hushåll.94 Det finns även andra gränser att förhålla sig till i vissa sammanhang. EU-standarden (EN- 12566) som behandlar teknik för små avloppsanläggningar har satt gränsen vid anläggningar som betjänar upp till 50 personekvivalenter.

Regeringen har i förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH) beslutat att det ska vara förbjudet att släppa ut avloppsvatten som inte genomgått längre gående rening än slamavskiljning i ett vattenområde samt att utan anmälan ändra befintliga avloppsanordningar.95 I förordningen anges bland annat att det krävs tillstånd från kommunen för att inrätta en avlopps- anläggning som en eller flera vattentoaletter ska anslutas till, eller ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning.96 För andra avloppsanordningar krävs anmälan till kommunen om inte kommunen med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön meddelat föreskrifter om att det inom visst område i kommunen krävs tillstånd.

Miljösanktionsavgifter

Miljösanktionsavgifter kan påföras vid tre olika överträdelser av 13 § FMH. Om någon utan tillstånd inrättar en avloppsanordning trots att ett sådant tillstånd krävs påförs en avgift på 5 000 kronor. Avgiften är 3 000 kronor för att utan tillstånd ansluta en vatten- toalett till en befintlig avloppsanordning som före anslutningen inte hade någon vattentoalett ansluten eller utan att ha gjort en anmälan om att inrätta en avloppsanordning trots att en anmälan krävs.

93Hushållsspillvatten=spillvatten från bostäder och serviceinrättningar.

94HVMFS 2016:17. Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten.

9512 och 14 §§ förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

9613 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Miljösanktionsavgifterna har som ändamål att tydliggöra vikten av att skaffa sig de tillstånd och göra de anmälningar som krävs innan åtgärder vidtas. Detta är nödvändigt för att förhindra att skador och olägenheter uppstår för människor och miljö om av- loppsanläggningar installeras på fel sätt eller fel plats men också för att kommunernas tillsyn ska fungera. Miljösanktionsavgifter bidrar däremot inte till att fler undermåliga avloppsanläggningar åtgärdas.

Tillsyn av små avloppsanläggningar

Miljönämnderna i kommunerna bedriver i olika grad tillsyn över de små avloppsanläggningarna. I några kommuner har större projekt genomförts och de flesta små avloppen har fått tillsyn. En invente- ring av de befintliga avloppsanläggningarna har då skett, först ge- nom arkivsökningar och enkäter och sedan genom platsbesök. I de fall avloppsanläggningen inte uppfyller de miljökrav som ställs kan verksamhetsutövaren (ofta fastighetsägaren) föreläggas att vidta åtgärder alternativt förbjudas att släppa ut avloppsvatten till an- läggningen. Om verksamhetsutövaren misstänks ha gjort sig skyl- dig till miljöbrott ska detta åtalsanmälas. Förelägganden och förbud kan förenas med vite. Det har i praxis generellt ansetts orimligt med omedelbara förbud utan verksamhetsutövaren bör få en rimlig tid på sig att åtgärda eller byta ut anläggningen. Verksamhetsutöva- ren debiteras i enlighet med kommunens taxa för den tid som miljökontoret lägger ner på tillsyn.

Till sin hjälp har de kommunala tjänstemännen förutom regel- verket i miljöbalken och FMH som nämnts ovan, också allmänna råd utfärdade av Havs- och vattenmyndigheten.97

3.4.3Vilken åtgärdstakt behövs?

I Sverige finns det, som tidigare nämnts, ett betydande antal små avloppsanläggningar, som har bristfällig eller ingen rening alls.

Dessa kan orsaka övergödning och innebär risker för män- niskors hälsa. De kan överföra smitta till dricksvattentäkter eller till

97 HVMFS 2016:17. Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanordningar för hushållsspillvatten.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

badvatten. De bristfälliga anläggningarna bidrar därmed till att riks- dagens miljömål inte uppfylls samt till att Sverige inte uppnår kraven i vattendirektivet.

Det finns minst 180 000 avlopp som saknar rening eller som endast har enklare rening efter slamavskiljningen och därför kan betraktas som olagliga.98 Åtgärdstakten behöver innefatta både dessa avloppsanläggningar, andra befintliga anläggningar som åt- gärdas för att de inte längre uppfyller kraven samt nya anläggningar som tillkommer vid nybyggnation.99 Det innebär att mellan 30 000– 40 000 av de avlopp som har tillstånd behöver åtgärdas varje år. Havs- och vattenmyndigheten har bedömt att dagens åtgärdstakt är cirka tre procent per år.100 Siffran togs fram genom att dela antalet avlopp som fått nytt tillstånd under året med det totala antalet av- loppsanläggningar. Enligt Havs- och vattenmyndighetens beräk- ningar klarar inte den åtgärdstakt som hålls i dag att kompensera för det årligen ökande antalet avlopp som stegvis bedöms tappa i funktion till exempel på grund av ökande ålder. 101 Det innebär att antalet avlopp som behöver åtgärdas stiger till nästan 400 000 om

20år.

Bristfälliga avloppsanläggningar åtgärdas efter att tillsynsmyn-

digheterna förelagt fastighetsägaren om åtgärd eller på fastighets- ägarens eget initiativ. Det kan också ske genom att fastigheten an- sluts till allmänt va. Med andra ord har kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen en roll i åt- gärdstakten. Det är dock svårt att avgöra hur stor procent av de avloppsanläggningar som ansluts till en allmän va-anläggning som var att betrakta som bristfälliga. Havs- och vattenmyndigheten menar att en hållbar åtgärdstakt är fem procent årligen långsiktigt (räknat på en genomsnittlig livslängd för en avloppsanläggning på 20 år). På kort sikt behöver den dock uppgå till drygt sex procent för att klara en omställning av anläggningar som inte uppfyller miljöbalkens krav inom tidsramen tio år. I dag råder det osäkerhet kring hur många små avlopp som sammantaget finns samt hur

98SMED. Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avloppsanläggningar. Rapport NR 166. 2015.

99Havs- och vattenmyndigheten. Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avloppsanlägg- ningar. 2013.

100Havs- och vattenmyndigheten. Tydligare regler för små avloppsanläggningar. 2016.

101Havs och vattenmyndigheten. Bilaga: Översiktlig styrmedelsanalys för enskilda avlopp, till rapporten Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt. 2013.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

många av dessa som inte uppfyller miljöbalkens krav. Det saknas dessutom en generellt vedertagen definition och metod för hur åtgärdstakten för små avlopp ska beräknas. Beräkningarna som gjorts tar till exempel inte hänsyn till om små avlopp åtgärdas ge- nom att de blir en del av gemensamhetsanläggningar eller det all- männa va-systemet.

Utredningen menar dock att begreppet hållbar åtgärdstakt är svårhanterat i detta fall. En åtgärdstakt som är ekologiskt hållbar kanske ligger långt högre än fem procent årligen med hänsyn till de krav Sverige har att följa enligt de beslutade miljökvalitets- normerna. Vad gäller små avlopp är det särskilt bråttom med tanke på det som vetenskapliga studier visat om att marken först mättas med näringsämnen innan de läcker ut i omgivande vattendrag. De positiva effekterna av en förändrad belastning kommer därmed att dröja eftersom tidigare utsläpp fortfarande finns kvar i marken.102

Utredningen konstaterar att landets kommuner har de juridiska verktyg som behövs för att ålägga fastighetsägare att förbättra sina avloppsanläggningar så att de uppfyller lagens krav. Kommunerna har också möjlighet att avgiftsfinansiera en ökad tillsyn vilket där- med skulle leda till ökad åtgärdstakt. Det skulle dock kräva att fler miljöinspektörer anställs över hela landet.

Det har trots detta visat sig vara svårt för kommunerna att klara fem procents åtgärdstakt ur en ekonomisk hållbarhetsaspekt med dagens regelverk, incitamentsstruktur och resurser. Det skulle i medeltal innebära en fördubbling av tillsynsåtgärderna.

En annan möjlighet för att öka åtgärdstakten är ökad effektivitet i tillsynsarbetet. Inventeringsskedet skulle kunna underlättas om kommunen får bättre och snabbare tillgång till information om vilka avlopp som behöver åtgärdas. Åtgärdstakten kan också öka om själva tillsynsbesöket och efterarbetet går fortare eller vid ökad så kallad skrivbordstillsyn. Ett effektivare tillsynsarbete skulle i de flesta fall leda till lägre kostnad (beroende på kommunens taxe- system) för fastighetsägaren. Flera tillsynsinspektörer som utred- ningen varit i kontakt med vid besök eller på andra sätt vittnar om att den otydlighet som i dag finns kring regelverket gör arbetet mindre effektivt. Den konsekvensanalys som Havs- och vatten-

102 Baltic Sea Center. The internal phosphorus load – recycles old sins. Stockholms universitet. oktober 2016.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

myndigheten gjort kring möjligheten att göra om reglerna i de all- männa råden till föreskrift eller förordning har visat möjligheter till effektivisering i kommunernas arbete med en sådan reform.103

Intressanta slutsatser kring åtgärdstakten drogs i ett projekt i Värmdö kommun. I ett område vid Björnöfjärden fanns cirka 200 fastigheter som bedömdes ha olagliga eller bristfälliga avlopps- lösningar. Projektet innebar expertstöd, va-rådgivning, subventio- ner och vanliga tillsynsåtgärder. Totalt sätt åtgärdade 41 procent av fastigheterna sina avlopp. Av dessa var det mindre än hälften (40 procent) som gjorde det på frivillig väg efter rådgivning och erbjudande om ekonomiskt stöd. De flesta avloppen åtgärdades i de delområden där kommunen genomförde tillsyn parallellt med pro- jektets aktiviteter.104

En av slutsatserna från projektet är alltså att fastighetsägare inte i någon högre grad frivilligt åtgärdar sina avloppsanläggningar som ett resultat av subventioner (om de inte är mycket stora) och råd- givning. För att frivilligt åtgärdande ska ske behövs tydlig kommu- nikation att krav på åtgärder är nära förestående samt att kommu- nen aktivt bedriver tillsyn.

Fastighetsägarnas incitament för åtgärder

Havs- och vattenmyndigheten har i sin styrmedelsanalys i samband med rapportering av ett regeringsuppdrag visat att det i dag saknas drivkrafter för fastighetsägare att åtgärda små avlopp som är brist- fälliga samt att åtgärdstakten som följd av den kommunala tillsynen är för låg.105

Det är fastighetsägaren som ansvarar för att se till att fastighet- ens avloppsanläggning uppfyller kraven i miljöbalken.106 Men fastighetsägarna saknar ofta kunskaper om statusen på fastighetens avlopp samt vilka krav som finns. Eftersom kostnaderna för att åtgärda ett bristfälligt avlopp är stora förblir fastighetsägaren ofta

103Havs och vattenmyndigheten. Konsekvensutredning av förslag på nya regler för små av- loppsanläggningar. 2016-10-31.

104Norström, Johansson, Kumblad, Rydin. Erfarenheter från projektet Hjälp din vik – för- bättra ditt avlopp. Ecoloop och BalticSea 2020. 2016.

105Havs och vattenmyndigheten. Bilaga: Översiktlig styrmedelsanalys för enskilda avlopp, till rapporten Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt. 2013.

1062 kap. 1 § miljöbalken.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

passiv och skaffar sig inte kunskap om sitt avlopp. Detta trots att det ställs kunskapskrav enligt de allmänna hänsynsreglerna och att tillsynsmyndigheten kan kräva undersökningar.107

Forskning visar att fastighetsägare är obenägna att på eget ini- tiativ åtgärda sina avlopp.108, 109 Resultaten i forskningen tyder på att ekonomin är det starkaste motivet och att frågan om rättvisa mellan fastighetsägare är relativt viktig. Däremot är miljömotiv mindre viktigt för att fastighetsägare ska ta steget och åtgärda sin anläggning. Det är påverkan från tillsynsmyndigheten som främst får hushåll att vidta åtgärder.

För att kommunen ska kunna agera krävs att det finns något som indikerar att avloppsanläggningen inte uppfyller kraven. Fastighetsägaren kan vänta ut att kommunen lyfter frågan. Det finns i nuläget ingen (eller mycket liten) risk med att vara passiv. Fastighetsägaren saknar därför incitament att agera även om den misstänker eller till och med vet att anläggningen inte uppfyller kraven. Den ekonomiska vinsten med att vänta är alltså stor. För kommunen krävs ofta tillsynsbesök i fält för att identifiera de brist- fälliga avloppen. Tillsynen kan också innebära arkivsökningar. Saknas information om fastighetens avlopp kan ett brev skickas ut till fastighetsägaren med frågor. Avgift kan då tas ut för arkivarbete. Detta medför både kostnader för fastighetsägarna genom tillsyns- avgifter och även för skattekollektivet då detta arbete sällan uppnår full kostnadstäckning.

När kommunen hittat ett bristfälligt avlopp och förelagt fastig- hetsägaren att åtgärda det ligger bevisbördan hos fastighetsägaren att visa att de åtgärder som planeras är tillräckliga. Detta minskar fastighetsägarens vilja att självmant anmäla ett bristfälligt avlopp ytterligare. Även de kostnader som är kopplade till tillståndsan- sökan och handläggningen är avskräckande för fastighetsägaren.

Havs- och vattenmyndigheten konstaterar i sin styrmedels- analys att de kommunala tillsynsavgifterna har en positiv inverkan på fastighetsägarens vilja till åtgärder medan tillståndsavgiften har en negativ inverkan.

10726 kap. 22 § miljöbalken.

108Wallin, Molander, Johansson. Faktorer som påverkar hushåll att minska enskilda avlopps miljöbelastning. Chalmers tekniska högskola och Göteborgs universitet. Göteborg. 2011.

109Wallin. Actors at the interface between socio-technical and ecological systems. Chalmers tek- niska högskola. Göteborg. 2014.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

När väl kommunen fattar beslut om föreläggande och eventuellt vite följer ofta åtgärder. Då finns ett starkt incitament hos fastig- hetsägaren att genomföra åtgärderna.

Det nuvarande systemet fungerar alltså när ett avlopp som inte uppfyller kraven upptäcks vid tillsyn. Svagheterna i systemet finns i fastighetsägarens avsaknad av incitament för att ta reda på status för sitt avlopp och lämna denna information till kommunen. Det är också en svaghet att kommunernas arbete med att utöva tillsyn sker förutsättningslöst. Ofta koncentreras det till ett avgränsat geografiskt område i taget där känsliga recipienter finns eller efter andra övergripande indikationer.

Utredningen kan konstatera att de styrmedel som föreslås för att öka åtgärdstakten av små avlopp måste innehålla tre viktiga komponenter. Fastighetsägarens egentillsyn måste bli bättre, fastig- hetsägarens incitament för att själv åtgärda måste bli starkare och tillsynsmyndighetens arbete måste effektiviseras. Dessa delar hänger ihop. Åtgärdstakten kan öka om incitament kan skapas så att kom- munen får veta vilka avlopp det är nödvändigt att utöva tillsyn på.

3.5Avloppsrådgivning

Avloppsrådgivning eller va-rådgivning innebär att kommunen själv eller genom andra aktörer och kanaler aktivt kommunicerar och ger råd till fastighetsägare i vatten- och avloppsfrågor. Målsättningen är ofta att fastighetsägarna själva utan krav från kommunen ska för- bättra sina avlopp alternativt att underlätta processen med att an- sluta sig till allmänna eller gemensamma va-anläggningar.

Den enda generellt tillgängliga och kostnadsfria informationskanal riktad till fastighetsägare som finns tillhandahålls av Va-guiden som är ett fristående bolag/aktör vilken på uppdrag av mer än 200 av landets miljökontor driver webbplatsen Avloppsguiden.se.110 Informationen på webbplatsen är oberoende av teknikleverantörer och bransch- aktörer och allt material produceras av Va-guidens redaktörer. Va- guiden har med stöd från Havs- och vattenmyndigheten tagit fram och uppdaterar en fritt tillgänglig produktöversikt för tekniklös- ningar för små avlopp. Dessa innehåller oberoende experters bedöm-

110 www.vaguiden.se

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

ningar av de olika produkterna samt en rad informationsfilmer riktade till fastighetsägare, entreprenörer och kommuner. De kom- muner och andra myndigheter som finansierar webbplatsen har möjlighet att påverka informationen och arbetet genom en fristående användarförening. Utöver Va-guiden finns ett stort antal publika- tioner samt webbsidor med information om små avlopp vilka drivs av teknikleverantörer och branschaktörer.

I dag finns erfarenheter från ett tjugotal kommuner som på- börjat eller planerar någon form av va-rådgivning om små avlopp eller va i omvandlingsområden. I de va-planer som tas fram i många av landets kommuner finns ofta va-rådgivning i någon form med som förslag på aktivitet men långt ifrån alla har beslutat om eller påbörjat detta arbete. I en genomgång av kommuners styrdoku- ment visade det sig att va-rådgivning nämndes i 55 av 169 kom- muners va-policys/va-strategier och va-planer.111 Mycket av den va- rådgivning som genomförs har startats i projektform med något eller några års intern finansiering alternativt extern delfinansiering från till exempel regeringens LOVA-bidrag.112 Endast i ett fåtal kommuner är va-rådgivningen en del i den löpande budgeten för arbete med va-frågor. Utöver anställda va-rådgivare arbetar många kommuner aktivt med kommunikation och rådgivningsaktiviteter i samband med inventering och tillsyn av små avlopp samt va- utbyggnad. Detta är aktiviteter som är närliggande till de uppgifter en va-rådgivare/avloppsrådgivare har.

Det finns ännu ingen definition av vad avloppsrådgivning eller va-rådgivning är. Kommuner, bransch och myndigheter kan därför använda begreppet och mena olika saker. Några grundläggande målsättningar och utgångspunkter med va-rådgivning som lyfts fram av de aktiva kommunerna är att

•underlätta åtgärdandet av undermåliga små avlopp och förbättra den enskilda dricksvattenförsörjningen

•möjliggöra gemensamma lokala va-lösningar i områden som i dag har bristfälligt va

111Albinsson, M. m.fl. Kunskapsläge och nätverksträffar – små avlopp i kretslopp och VA- rådgivning. VA-guiden. Rapport 2017:2. 2017.

112LOVA= Lokala vattenvårdsprojekt. Se Förordning (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

•stödja fastighetsägaren att hitta bra och kostnadseffektiva lös- ningar

•minska det framtida behovet av utbyggnad av kommunalt va

•stötta arbetet med att få fler kretsloppsanpassade små avlopp.

Redan för 15–20 år sedan påbörjades va-rådgivning i några kom- muner. I Norrköping riktades rådgivningen till fastighetsägare som ville bilda gemensamhetsanläggningar och i Alingsås riktades den till enskilda fastighetsägare. Modellerna fick dock inte någon större spridning. I en rapport från 2011 presenteras en rad olika modeller för va-rådgivning och projektbaserad kommunikation som använts i svenska kommuner.113 De modeller och exempel som beskrivs är:

•Va-rådgivare med fokus på att lösa va-frågan i omvandlingsom- råden. Målet är då att få fastighetsägare att gå samman och frivil- ligt planera och bygga en enskild va-anläggning. Detta har ge- nomförts både med av kommunen anställda rådgivare och med upphandlade konsulter.

•Va-rådgivare med fokus på små avlopp och med målsättningen att få fastighetsägare att åtgärda frivilligt. Detta har genomförts både med av kommunen anställda rådgivare och med upp- handlade konsulter.

•Va-rådgivare på mellankommunal eller regional nivå där en personresurs arbetar i flera olika kommuner.

•Kommunikationsaktiviteter baserade på demonstrationsanlägg- ningar eller särskilda utställningar som fastighetsägare och andra kan besöka.

•Andra kommunikationsaktiviteter med inslag av rådgivning. Detta är till exempel rådgivning riktad till specifika områden vid va-utbyggnad. Arrangemang av typen lokala Avloppsmässor eller så kallade ”Avloppslördagar” vilket många kommuner ge- nomfört.

113 Erlandsson, Å. & Johansson, M. VA-rådgivning – Kommunala exempel och erfarenheter. Rapport nr 2011:3. Kunskapscentrum Små Avlopp. 2011.

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

I många kommuner riktas va-rådgivning mot områden där det finns behov av en lösning i ett större sammanhang. De kommuner som arbetar på detta sätt har ofta gjort bedömningen att en enskild ge- mensam anläggning är att föredra framför en allmän både för fastighetsägarna och för kommunen. Det är emellertid oklart ur ett juridiskt perspektiv om det är lämpligt att bedriva va-rådgivning i områden som faller inom 6 § vattentjänstlagen eftersom kommu- nens skyldighet att ordna vattentjänster i området kan finnas kvar även om vissa avloppsanläggningar åtgärdas eller en gemensam an- läggning byggs. Enligt de va-rådgivare som är aktiva i dag så är detta en av de högst prioriterade frågorna för dem att få stöd och vägledning kring.

En va-rådgivare kan fungera som ett ansikte utåt för kommunen mot fastighetsägare, entreprenörer med flera, men också vara en in- tern samordnare för det förvaltningsövergripande arbetet inom kommunen. I flera kommuner har personerna som anställts som va-rådgivare ganska snabbt fått en central roll i kommunens va- planering och förvaltningsövergripande arbete.

Det finns ett ökande intresse i många av landets kommuner för va-rådgivning som komplement till gängse tillsynsarbete och va- planering. Våren 2016 fanns det minst 20 kommuner som erbjöd fastighetsägare stöd i form av en va-rådgivare/avloppsrådgivare eller som drev någon form av kommunikationsprojekt kring småskaligt va.

Då mycket av den pågående va-rådgivningen är relativt nystartad och ofta bedrivs i projektform av enskilda kommuner saknas det jämförbara utvärderingar av hur väl rådgivningen uppnår projekt- målen och hur kostnadseffektiv den är som styrmedel. I Värmdö kommun bedrivs rådgivning till fastighetsägare för små avlopp via telefon av en upphandlad extern konsult. Denna rådgivning har enligt kommunen resulterat i en mätbar förbättring av kvaliteten på inkomna ansökningar till miljökontoret det vill säga att antalet ansökningar som sänds tillbaka för komplettering har minskat. Detta innebär en effektivare handläggning av ärenden och att fler tillstånd kan hanteras varje år. Troligen påverkar det dock inte åt- gärdstakten i sig. I stället är de som hör av sig redan på väg att ge- nomföra åtgärder efter kommunens tillsyn eller så har de ansökt om bygglov och måste då förbättra avloppet.

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

I ett projekt som genomfördes av stiftelsen BalticSea 2020 under 2013–2015 i ett avgränsat område i Värmdö kommun114 erbjöds fastighetsägare rådgivning av en erfaren konsult om de frivilligt och inom en relativt snar framtid (ett år) ville förbättra och kretsloppsanpassa sitt avlopp. Fastighetsägarna erbjöds i detta fall också en mindre subvention om de byggde en sådan anläggning. Resultatet blev att rådgivningen skapade mervärden för fastighets- ägarna och att många åtgärdade sina avlopp. De fastighetsägare som inte hade krav på sig från kommunens miljökontor om åtgärd åtgärdade dock i mindre grad frivilligt sina avlopp. Ytterligare en erfarenhet från detta projekt är att det inte är enkelt att ha en projektbaserad extern rådgivare då mycket av den formella pro- cessen innebär direkt handläggning av kommunens avloppsinspek- törer eller handläggare.

Inom ramen för projektet Klart vatten på Gotland har sedan 2009 fastighetsägare i 53 socknar informerats om att se över sina avlopp. Detta är ett nytt mer kommunikationsorienterat arbetssätt än vad kommunerna normalt använder. Målet är att avloppsanläggningarna ska vara godkända inom två år från det att fastighetsägaren fått det första informationsbrevet. Hittills har det fattats beslut om tillstånd till cirka 4 000 förbättringsåtgärder. I de fall kommunens miljökontor inte fått in ansökningar för förbättringsåtgärder inom två år från det första utskicket har handläggaren gjort ett tillsynsbesök.115

Naturvårdsverket genomförde under 2010 och 2011 tillsynskam- panjen ”Små avlopp – ingen skitsak”. Kampanjen var ett samarbete med kommuner och länsstyrelser och syftet var att öka åtgärdstakten av undermåliga små avlopp. Ett flertal centrala myndigheter och projektet Kunskapscentrum små avlopp medverkade också i kam- panjen. Kampanjens huvudsakliga verktyg för att åstadkomma en förändring hos verksamhetsutövarna var information. Avsikten var att nå många med de begränsade resurser som fanns tillgängliga och att i stor utsträckning nå resultat genom att möjliggöra erfarenhetsutbyte mellan kommuner samt att sprida goda exempel. Kampanjen hade som huvudsakligt mål att öka den totala summan av antalet tillstånds- och anmälningsärenden för enskilda avlopp per år i de deltagande

114Norström, Johansson, Kumblad, Rydin. Erfarenheter från projektet Hjälp din vik – förbättra ditt avlopp. Ecoloop och BalticSea 2020. 2016.

115http://www.gotland.se/klartvatten (hämtad 2018-04-17).

100

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

kommunerna med 40 procent jämfört med 2009. Utöver detta fanns mål om hur många kommuner och länsstyrelser som skulle aktiveras i kampanjen och att det stöd som gavs skulle skapa nyttor för kom- munerna. Projektet ville också efterlämna metodik och goda exempel som gör att åtgärdstakten för enskilda avlopp ökar på längre sikt.

Uppföljningen visar att inget av de kvantifierbara målen upp- fylldes och det samlade antalet tillstånds- och anmälningsärenden endast ökade med tio procent. En del av det stödmaterial som togs fram har använts i stor utsträckning av kommunerna. Det gäller till exempel illustrationerna och informationsbladet till fastighetsägare om ”Har du rött, gult eller grönt avlopp?”.116 Detta informations- blad har utvecklats och sprids fortsättningsvis på den kommunfi- nansierade internetbaserade kunskapsplattformen Avloppsguiden. I utvärderingen lyfts fram att kommunerna upplevde att de genom den nationella satsningen och avsändaren fått ökat lokalt stöd för tillsynsinsatser för små avlopp.

I Finland initierades redan 2011 ett antal pilotprojekt inriktade på avloppsrådgivning. Detta finansierades från statlig nivå som ett sätt att möta upp det behov som fångats upp och som en alternativ väg att få fastigheter att åtgärda sina avlopp i stället för att tvinga fastighetsägare med stöd av den dåvarande lagstiftningen. En na- tionell satsning med utbildning av avloppsrådgivare inleddes och pilotprojekt för avloppsrådgivning startade i Egentliga Finland, Norra Österbotten och Södra Karelen. Avloppsrådgivarna var an- ställda på regionala och mellankommunala vattenvårdsorganisa- tioner liknande svenska kommunförbund. I arbetet ingick bland annat möten för allmänheten, rådgivning per telefon och på nätet samt besök i fastigheter. Rådgivningen var avgiftsfri. Efter detta har den finska lagstiftningen kring små avlopp kraftigt mildrats men systemet med avlopprådgivning med statlig finansiering lever vidare. I dag genomförs den rådgivningen av regionala kommun- förbund i Finland och de har också tillsammans utvecklat informa- tion på webben i form av den så kallade Avloppsvattenguiden.117 De regionala vattenskyddsföreningarna är sakkunniga i avloppsvatten-

116Hjelmqvist, J. Små avlopp ingen skitsak – Uppföljning av Naturvårdsverkets tillsynskampanj för små avlopp. Havs- och vattenmyndigheten. Rapport 2012:11. 2012.

117Förbundet för vattenskyddsföreningarna i Finland. https://vesiensuojelu.fi/jatevesi/ingangssida/. (Hämtad 2018-04-23).

101

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

frågor och flera erbjuder rådgivning till kunderna via telefon, evenemang eller till och med via besök hos fastighetsägarna.

Det kan konstateras att trots att intresset för och arbetet med rådgivning kring vatten och avlopp ökar i Sverige så saknas det fortfarande en ansvarig nationell aktör eller formaliserad plattform som möjliggör aktivt erfarenhetsutbyte och vägledning i frågan. Det erfarenhetsutbyte och utvecklingsarbete kring va-rådgivning som sker är huvudsakligen kopplat till den plattform och de nät- verk som etablerats av Va-guiden.

3.6Kretslopp och återvinning av näring från små avlopp

Kretsloppsprincipen finns inskriven redan i miljöbalkens portal- paragraf där det står att återanvändning och återvinning ska främjas så att ett kretslopp uppnås. När EU:s avfallshierarki infördes i svensk lag förtydligades kretsloppsprincipen i 2 kap. 5 § miljö- balken.118

Syftet i avfallshierarkin är att sikta mot slutna materialflöden. Det den svenska miljöbalken syftar till är att hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen ska leda mot ett mer resurshushållande samhälle och en cirkulär ekonomi.

Enligt förarbetena till 2 kap. 5 § miljöbalken bör prövningsmyn- digheten vid sin bedömning av om det finns skäl att ställa krav på kretsloppsanpassning av exempelvis små avloppsanläggningar fun- dera över två saker:

1.Vad är det i det enskilda fallet som ger den totalt bästa effekten för att uppnå miljöbalkens mål? Det handlar alltså om att väga olika åtgärder och handlingsalternativ och deras effekter mot varandra. Det är inte alltid säkert att kretsloppsåtgärden är det bästa för att främja miljöbalkens mål.

2.Om myndigheten kommer fram till att det skulle leda till bra effek-

ter för miljön om krav på kretsloppsåtgärder ställs, så måste också en skälighetsavvägning enligt den allmänna avvägningsregeln i 2 kap. 7 § göras för att se om det är rimligt att kräva kretslopps- anpassning.

118 Regeringens proposition 2015/16:166. Avfallshierarkin.

102

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Det är inte några lätta avgöranden som myndigheten står inför. Det finns många osäkerhetsfaktorer och många miljöfaktorer som ska vägas mot varandra. Detta får dock enligt förarbetena inte hindra att regeln i 2 kap. 5 § miljöbalken tillämpas.

Havs- och vattenmyndigheten har i sina allmänna råd för små avlopp (HVMFS 2016:17) skrivit om kretsloppsprincipen i 2 kap. 5 § att ”Kommuner bör skapa förutsättningar för att hushållsavfall som utgörs av avloppsfraktion nyttiggörs”. Om den allmänna av- vägningsregeln i 2 kap. 7 § står det:

Vid bedömningen av om det är orimligt att uppfylla funktionskraven avseende kretslopp och hushållning bör bland annat följande beaktas:

1.om de åtgärder som kraven förutsätter är i tekniskt hänseende krä- vande för den enskilde;

2.om det saknas förutsättningar att på lång sikt nyttiggöra avlopps- fraktionerna.

Det är med andra ord så att om det finns ett inrättat system för insamling, behandling och återföring av näringsämnen så ökar tro- ligen chansen att krav på kretsloppsanpassning som ställs vid pröv- ning av små avlopp håller vid en domstolsprövning.

För många delar av Sverige kan det dock vara svårt att på lång sikt nyttiggöra avloppsfraktionen eftersom det saknas jordbruk med mark där avloppsfraktionen kan användas som gödningsmedel. Där kan kommunen enligt de allmänna råden inte heller ställa såd- ana krav.

Av några domar i mark- och miljödomstolen framgår att krav ställda utifrån kretsloppsprincipen godtagits i fall det både finns en känslig recipient och där kommunen haft ett system för inhämt- ning och återföring av näringsämnen till åkermark. Det finns dock fortfarande ingen praxis från Mark- och miljööverdomstolen.

103

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

3.6.1Hur återföring av näring görs möjlig

Näringen bedöms vara den viktigaste resursen i avloppsvatten under svenska förhållanden.119 Möjligheten till återföring av näring från små avlopp beror på i hur hög grad näringen i avloppet samlas upp i anläggningarna på ett sätt som gör den praktiskt möjlig att transpor- tera bort från anläggningen. Detta varierar mycket mellan olika an- läggningstyper. I dagsläget består huvuddelen av de enskilda avlopps- anläggningarna med ansluten vattentoalett, cirka 46 procent, av infiltrationsanläggningar eller markbäddar där mycket liten del av näringen samlas upp.120 I stället fastläggs näringen i marken eller släpps ut i recipienten. Möjligheten för kretslopp från dessa anlägg- ningar är därför liten. Större möjlighet till återföring av näring finns i nyare typer av avloppsanläggningar, såsom fosforfällning i slamav- skiljare, minireningsverk och fosforfällor, där fosfor från avloppet samlas upp i anläggningen och därefter kan omhändertas för åter- föring. Dessa tekniklösningar utgör dock endast cirka sju procent av de små avloppsanläggningarna.121 Eftersom näringen främst finns i toalettavfallet ger anläggningar där hela toalettavfallet samlas upp separat i en sluten tank störst möjlighet till kretslopp. Sådan upp- samling möjliggör kretslopp av såväl fosfor som kväve och andra makro- och mikronäringsämnen.122 Dessa utgör cirka elva procent av antalet små avloppsanläggningar med vattentoalett.123

Torra lösningar och eget omhändertagande

Utöver anläggningarna med vattentoalett finns cirka 269 000 hus- håll utan vattentoalett, som främst utgörs av fritidsfastigheter.124 Torra toaletter ger stor möjlighet till återföring av näring eftersom all näring samlas upp i toalettavfallet. Till följd av arbetsmiljöpro-

119Jönsson, H. Återvinn all växtnäring ur avloppet – inte bara fosfor! Ur Återvinna fosfor – hur bråttom är det? Formas fokuserar 19. 2011.

120SMED. Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avloppsanläggningar Norr- köping: Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. 2015.

121Ibid.

122Jönsson, H, Baky, A., Jeppson, U., Hellström, D., Kärrman, E. Composition of urine, faeces, greywater and bio-waste – for utilization in the URWARE model. Report 2005:6. Urban Water, Chalmers. Sweden. 2005.

123SMED. Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avloppsanläggningar. Norr- köping: Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. 2015.

124Ibid.

104

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

blem och andra svårigheter med insamling av latrin från torra toa- letter tas dock detta framför allt omhand på den egna fastigheten.125 Av torrtoaletterna bedöms cirka 120 000 vara försedda med urin- sortering där urinen skulle kunna samlas upp i en sluten tank och hämtas av kommunens entreprenör.126 Eftersom endast enstaka kommuner har separat hämtning av urin är det vanligast att även urinen tas omhand på den egna fastigheten.127 Eget omhänderta- gande kan innebära ett hållbart kretsloppssystem om tomten är stor nog och odling bedrivs i tillräcklig omfattning. Användningen av mineralgödsel i fritidsodling bedöms vara relativt stor, och det finns således potential för avloppsfraktioner att ersätta mineralgöd- sel i trädgårdar och liknande.128 Eftersom kunskapen om hur göds- lingen ska utformas för att vara så effektiv som möjligt i allmänhet är låg bland fritidsodlare innebär dock eget omhändertagande av avloppsfraktioner ofta ett relativt dåligt resursutnyttjande.129 På sjö- och kustnära tomter med tunna jordlager kan eget omhänder- tagande av avloppsfraktioner också leda till läckage av övergödande ämnen till vattenmiljöer.130 Eget omhändertagande förekommer också till viss del av slam från minireningsverk med slamavvattning och av förbrukat fosforfiltermaterial.131 Omfattningen av detta är emellertid inte känd.

125Hjelmqvist, J., Johansson, M., Tegelberg, L. Återföring av näring från små avlopp. En kun- skapssammanställning om källsorterande avloppssystem för enskilda hus och samlad bebyggelse.

Urban Water. Rapportserie nr 2012:1. 2012.

126Kvarnström, E., Emilsson, K., Richert Stintzing, A., Johansson, M., Jönsson, H., af Petersens, E., Schönning, C., Christensen, J., Hellström, D., Qvarnström, L., Ridderstolpe, P., Drangert, J.O. Urine diversion: One step towards sustainable sanitation. Report 2006‐1. Ecosanres, Stockholm Environment Institute. 2006.

127Ibid.

128Richert Stintzing, A. Bruket av växtnäring i fritidsodlingar – kan man ersätta konstgödsel med urin? JTI – Institutet för jordbruks- och miljöteknik. JTI informerar Nr 102. 2003

129Andersson, Y. Utvärdering av urinsortering och torrtoaletter i Tanums kommun. Läns- styrelsen Västra Götalands län. Rapport 2008:88. 2008.

130Johansson, M., Johansson, M., Albinsson, M., Norström, A. Kartläggning av fosforutsläpp från små avlopp längs den svenska Östersjökusten. Ecoloop, på uppdrag av BalticSea 2020. Preliminär slutrapport. 2017-09-11.

131Avfall Sverige. Fosforfällor. Fosforfiltermaterial – ett hushållsavfall. Avfall Sverige Utveck- ling. Rapport U2012:03; Avfall Sverige. Minireningsverk i enskilda avlopp. Avfall Sverige Ut- veckling. Rapport U2013:14.

105

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Hantering av avloppsfraktioner från små avlopp i dag

Huvuddelen av avloppsfraktionerna hanteras dock inte på den egna fastigheten. Ansvaret för att samla in, behandla och återföra av- loppsfraktioner från små avlopp ligger på kommunernas avfalls- verksamhet.132 I dag hanteras avloppsfraktioner från huvuddelen av landets små avloppsanläggningar genom slamtömning och trans- port till kommunalt reningsverk för behandling.133 Eftersom slam- met främst består av slam från slamavskiljare innehåller det mycket lite växtnäring och stora mängder vatten, vilket innebär att det inte är intressant för biogasproduktion eller för återföring av näring.134 Hantering av slam från små avlopp i reningsverk innebär ofta långa transporter och kostnaderna för detta ökar när många reningsverk inför högre avgifter.

ReVAQ-certifiering135

I dagsläget är ett 40-tal större kommunala reningsverk certifierade enligt ReVAQ, vilket möjliggör spridning av slam på åkermark.136 Många av dessa reningsverk tar också emot och behandlar slam och andra avloppsfraktioner från små avloppsanläggningar, vilket inne- bär att även näringen från dessa fraktioner kan återföras. Det är dock inte all näring som tas tillvara på detta sätt eftersom avlopps- fraktionerna behandlas på nytt i reningsverket och endast den nä- ring som binds i reningsverksslammet kan återföras. Förutsättning- en är också att slammet från reningsverken återförs till åkermark. År 2016 var det cirka 60 procent av slammet som producerades vid ReVAQ-certifierade reningsverk som återfördes till åkermark, det vill säga cirka 25–30 procent av den totala mängden fosfor som kommer till de kommunala avloppsreningsverken.137 Många

132Naturvårdsverket. Små avloppsanläggningar. Handbok till allmänna råd. Handbok 2008:3, utgåva 1. juli 2008; Avfall Sverige. Omhändertagande av fraktioner från enskilda avlopp – nu- lägessammanställning och framtidsplan. Avfall Sverige Utveckling. Rapport U2014:15.

133Ibid.

134SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut, 2 SPCR 178. Certifieringsregler för System för Kvalitetssäkring av fraktioner från små avlopp. 2012.

135ReVAQ= ett certifieringssystem med syfte att minska flödet av farliga ämnen till reningsverk, skapa en hållbar återföring av växtnäring samt att hantera riskerna på vägen dit

136RISE förteckning över certifierade produkter, http://publiccert.extweb.sp.se/sv/Product/List/969. 2018-01-12.

137Svenskt Vatten. REVAQ Årsrapport 2016. 2017-10-25.

106

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

ReVAQ-certifierade reningsverk tar inte emot slam från slamav- skiljare, alltså huvuddelen av avloppsfraktionerna från enskilda av- lopp, eftersom näringsinnehållet är så litet i förhållande till mäng- den oönskade ämnen att det kan påverka slamkvaliteten negativt.138

Särskilda system för kretslopp

Ett tiotal kommuner är nära att starta igång eller har redan ett särskilt system för behandling och spridning av avloppsfraktioner från små avlopp på odlad mark.139 Linköpings, Norrköpings och Tanums kom- muner har system för lagring och spridning av urin från urinsor- terande toaletter. Södertälje, Eskilstuna, Haninge, Strängnäs, Udde- valla, Västerviks och Örebro kommuner har system för behandling och spridning av toalettvatten från slutna tankar. Norrtälje kommun har för behandling av toalettvatten från slutna tankar och latrin från torrtoaletter och Enköpings kommun för behandling och spridning på energiskog av slam och toalettvatten. Ytterligare knappt tio kom- muner har pågående förstudier eller projekt med avsikten att bygga anläggningar för kretslopp från små avlopp.140 Förbrukat fosforfilter- material kan inte hanteras i reningsverk och andra system för om- händertagande krävs därför.141 Ett fåtal kommuner, till exempel Örebro och Linköping, har inrättat system för spridning av fosfor- filtermaterial på jordbruksmark. Enligt vad utredningen erfar pågår planering av sådana system i ytterligare ett antal kommuner.

Flera kommuner som saknar kretsloppssystem har påbörjat in- terna diskussioner om och planering av kretsloppssystem och många kommuner är intresserade av frågan. En genomsökning av knappt 80 kommunala va-planer visade att cirka 70 procent har någon skrivning om kretslopp från avlopp, exempelvis ”Kommu- nen bör erbjuda ett system för kretsloppsanpassad hantering av avloppsfraktioner” och ”Kommunen ska sträva efter att uppnå kretsloppsanpassade lösningar för såväl kommunalt som enskilt

138Avfall Sverige. Omhändertagande av fraktioner från enskilda avlopp – nulägessamman- ställning och framtidsplan. Avfall Sverige Utveckling. Rapport U2014:15.

139Albinsson, M, m.fl. VA-guiden. Rapport 2017:2.

140Ibid.

141Avfall Sverige. Fosforfällor. Fosforfiltermaterial – ett hushållsavfall. Avfall Sverige Utveck- ling. Rapport U2012:03.

107

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

avlopp”.142 Det är dock svårt att säga hur nära dessa kommuner är att skapa system för återföring av avloppsfraktioner från små av- lopp till åkermark.

3.6.2Miljöeffekter av återföring av näring från små avlopp

I avloppsslam från minireningsverk återfinns cirka 70–90 procent av fosforn i det inkommande avloppsvattnet, i urin cirka 60 procent och i toalettvatten cirka 90 procent.143,144,145 Fosfor i avloppsslam, som i stor utsträckning är bunden till järn eller aluminium (i mini- reningsverk används främst aluminium), är inte lika tillgänglig för växterna som mineralgödsel.146 Det är rimligt att anta att fosfor i slam till 50–70 procent ersätter mineralgödselfosfor.147 Fosforn i de källsorterade avloppsfraktionerna urin och toalettvatten anses där- emot vara lika tillgänglig som mineralgödselfosfor, vilket innebär att denna fosfor fullt ut kan ersätta mineralgödselfosfor.148

Den största potentialen för återföring av näring finns således i att samla upp allt toalettavfall. Återföringspotentialen om alla un- dermåliga små avloppsanläggningar ersätts med sluten tank för toalettvattnet beräknas till 150 ton fosfor per år och 1340 ton kväve per år.149 Detta motsvarar drygt 1 procent av försäljningen av mine- ralgödselfosfor respektive 0,7 procent av försäljningen av mineral-

142Albinsson, M., m.fl. VA-guiden. Rapport 2017:2.

143Hellström, D., Jonsson, L., Sjöström, M. Bra Små Avlopp Slutrapport. Utvärdering av

15enskilda avloppsanläggningar. Stockholm Vatten, R nr 13. juni 2003.

144Andersson, Y. Utvärdering av urinsortering och torrtoaletter i Tanums kommun. Läns- styrelsen Västra Götalands län. Rapport 2008:88.

145HVMFS 2016:17. Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanordningar för hushållsspillvatten.

146Linderholm, K. Fosfor och dess växttillgänglighet i slam – en litteraturstudie. Svenskt Vatten Utveckling. Rapport 2011–16.

147Tidåker, P., Kärrman, E., Baky, A., Jönsson, H. Wastewater management integrated with farming

– an environmental systems analysis of a Swedish country town. Resources, Conservation & Recycling, 47(4):295‐314. 2006; Bengtsson, M., Lundin, M., Molander, S. Life cycle assessment of wastewater systems. Case studies of conventional treatment, urine sorting and liquid composting in three Swedish municipalities. Report 1997:9. Technical Environmental Planning. Chalmers Uni- versity of Technology. 1997.

148Jönsson, H., Nordberg, Å., Vinnerås, B. System för återföring av fosfor i källsorterade frak- tion av urin, fekalier, matavfall och i liknande rötat samhälls- och lantbruksavfall. Sveriges lant- bruksuniversitet, Rapport 061. 2013.

149Ibid.

108

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

gödselkväve i Sverige under 2015/2106.150 Återföring från små av- lopp utgör följaktligen en liten del av växtnäringsflödena i sam- hället. Om dessa avlopp behöver åtgärdas av andra skäl kan det vara en viktig åtgärd för att öka återföringen av växtnäring om det kan göras på ett kostnadseffektivt sätt. I känsliga miljöer kan krav på kretsloppssystem innebära att vattenmiljöerna effektivt avlastas från näringsämnen.151

Återföring av näring från små avlopp ger också andra nyttor. Små avloppsanläggningar återfinns ofta utanför tätorter och nära jordbruks- eller skogsmark, vilket ger goda förutsättningar för att minimera transporterna, och därmed användningen av fossila bränslen, när avloppsfraktioner sprids på närliggande mark.152

Uppsamling av toalettvatten i sluten tank ger ytterligare för- delar. System med sluten tank och extremt snålspolande toaletter sparar vatten, vilket är viktigt i områden med brist på grundvatten eller med risk för saltvatteninträngning. Vattenbesparingen i en vakuumtoalett jämfört med en konventionell toalett bedöms vara i storleksordningen 9,5 kubikmeter per person och år.153 Eftersom system med återföring av toalettvatten från slutna tankar innebär att allt toalettavfall samlas in och hygieniseras minskar risken avse- värt för spridning av smittämnen och antibiotika-resistenta bakte- rier till miljön.154 Detta skyddar också lokala dricksvattentäkter, vilket har stor betydelse för enskilda fastigheter där avloppsanlägg- ning och dricksvattentäkt ofta ligger nära varandra. Separat behand- ling av toalettvatten med efterföljande spridning på odlad mark minskar belastningen på reningsverken, vilket leder till minskade utsläpp av växthusgaser i samband med kväverening i storleksord- ningen 2–22 kg CO2-ekvivalenter per person och år.155

150SCB. http://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/miljo/godselmedel-och- kalk/forsaljning-av-mineralgodsel-till-jord-och-tradgardsbruk/pong/tabell-och- diagram/forsaljning-av-mineralgodsel-till-jord--och-tradgardsbruk/. Hämtad 2018-01-25.

151Tidåker, P. Integrating Farming and Wastewater Management. A System Perspective. Doc- toral thesis. Swedish University of Agricultural Sciences. Uppsala, Sweden. 2007.

152Paulrud, S., von Bahr, B., Wallertz, A., Rosenqvist, H. Slam från små avloppsanläggningar i kretslopp. RISE Samhällsbyggnad, Energi och cirkulär ekonomi. Rapport 2017:33.

153Jönsson, H., m.fl.. Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport 061. 2013.

154Ibid.

155Ibid.

109

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Oönskade ämnen i avloppsvatten

Avloppsvatten innehåller också oönskade ämnen i form av till ex- empel smittämnen, tungmetaller, läkemedelsrester, andra organiska ämnen och mikroplaster. Smittämnen återfinns i allt toalettavfall, och behandlingsmetoder och krav med avseende på spridning är framtagna för att minimera riskerna för smittspridning.156 Fördelen med återföring av näring från små avloppsanläggningar jämfört med från de stora allmänna avloppssystemen är att man kan för- vänta sig lägre grad av föroreningar eftersom inte dagvatten och industriavlopp tillförs avloppsvattnet.157

3.6.3System för återföring av näring från små avlopp

Förutsättningen för återföring av näring från små avlopp är ett sammanhängande system, från tekniklösningar som möjliggör kretslopp, via insamling och behandling av avloppsfraktioner till spridning på åkermark eller annan produktiv mark. Olika aktörer har ansvar för olika delar av systemet.

Den privata fastighetsägaren är verksamhetsutövare för avlopps- anläggningen och ansvarar därmed för att välja tekniklösning samt för att anläggningen installeras, drivs och underhålls på ett sådant sätt att kraven på försiktighetsmått och resurshushållning enligt miljöbalken uppfylls. Fastighetsägaren köper produkter för av- loppsrening av tillverkare eller återförsäljare, anlitar maskin- entreprenörer för att bygga och installera avloppsanläggningar ut- omhus och VVS-installatörer för eventuella installationer inomhus. Den kommunala tillsynsmyndigheten prövar att anläggningen upp- fyller kraven och ger tillstånd, samt utövar tillsyn på befintliga an- läggningar.

Avloppsfraktioner från enskilda hushåll definieras som hushålls- avfall, vilket innebär att det är kommunen som har ansvar för in- samling och hantering av avloppsfraktionen.158 Ofta anlitar kom- munen i sin tur en slamtömningsentreprenör för att hämta avlopps-

156SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut. Certifieringsregler för System för Kvalitetssäkring av fraktioner från små avlopp. SPCR 178. 2012.

157Paulrud, S., m.fl. RISE Samhällsbyggnad, Energi och cirkulär ekonomi. Rapport 2017:33.

158Naturvårdsverket. Små avloppsanläggningar. Handbok till allmänna råd. Handbok 2008:3, utgåva 1. juli 2008.

110

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

fraktionerna på respektive fastighet och köra dem till en behand- lingsanläggning.

Vid behandlingsanläggningen kan avfallsverksamheten drivas i egen regi eller genom att anlita en annan aktör. I de kommuner som inte har kretsloppssystem för enskilda avlopp körs vanligen alla avloppsfraktioner från enskilda hushåll till ett kommunalt avlopps- reningsverk för behandling. Ansvarsfördelningen för behandlings- anläggningar i kretsloppsystem för små avlopp varierar mellan olika kommuner och olika anläggningar. Kommunen kan stå för hela an- läggningen och dess drift och endast anlita en lantbrukare för sprid- ning på åkermark, eller äga behandlingsanläggningen men anlita en lantbrukare (vanligen samma lantbrukare som sedan sprider avlopps- fraktionen på åkermark) för hela eller delar av driften för anlägg- ningen. Ett annat alternativ är att lantbrukaren äger och driver be- handlingsanläggningen och anlitas av kommunen för både behandling och spridning av avloppsfraktionen. Det förekommer också att va- huvudmannen äger anläggningen, som i till exempel Södertälje.159

Spridning på odlingsmark sköts av en lantbrukare på uppdrag av kommunens avfallsverksamhet. Fördelningen av ansvar mellan kommunen och lantbrukaren vad gäller spridningen av avlopps- fraktioner bör regleras i avtal. Vanligen ansvarar lantbrukaren för att spridning sker enligt gällande regler för gödsling av åkermark.

3.6.4Tekniklösningar för kretslopp från små avlopp

En grundläggande förutsättning för ökad återföring av näring från små avlopp är att en större andel av avloppsanläggningarna än i dagsläget samlar upp näringen i en avloppsfraktion som på ett ef- fektivt sätt kan transporteras, behandlas och spridas på åkermark eller annan produktiv mark. Som beskrivits ovan ger de vanligaste tekniklösningarna för små avlopp, det vill säga infiltrationsanlägg- ningar och markbäddar, ingen möjlighet till kretslopp, såvida de inte kompletteras med kemisk fosforfällning i slamavskiljaren. An- läggningar med kemisk fällning av fosfor, minireningsverk eller kompletterande fosforfällning till markbäddar, ger ett fosforrikt

159 Kärrman, E., Kjerstadius, H., Davidsson, Å., Hagman, M., Dahl, S. Källsorterande system för spillvatten och matavfall. Erfarenheter, genomförande, ekonomi och samhällsnytta. Svenskt Vatten Utveckling. Rapport 2017–04.

111

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

slam som efter hygienisering kan återföras till åkermark. I dessa anläggningar samlas dock endast en liten del av kväve och andra näringsämnen upp.160 Fosforfällor, som används som komplement till markbäddar och i vissa fall som komponenter i minireningsverk, innehåller ett särskilt filtermaterial som binder fosfor och som efter lagring kan spridas på åkermark. Eftersom materialet är kalkhaltigt ger det också en kalkningseffekt.161 I likhet med slam innehåller det använda filtermaterialet endast mindre mängder av andra närings- ämnen än fosfor, och återföringen av kväve och andra närings- ämnen blir därmed låg.162 Dessa fosforfiltermaterial har dock ofta en strukturförbättrande inverkan på exempelvis täta lerjordar.

Cirka 90 procent av näringen, såväl vad gäller fosfor som kväve och andra näringsämnen, finns i toalettavfallet.163 Tekniklösningar som samlar in hela toalettavfallet ger därför störst potential för återföring av samtliga näringsämnen. Torrtoaletter samlar upp toa- lettavfallet utan att det blandas upp med vatten, vilket ger möjlighet till återföring av koncentrerad växtnäring. I dagsläget finns dock inget effektivt sätt för insamling av toalettavfall från torrtoaletter, utan i stället har många kommuner avvecklat hämtning av latrin av arbetsmiljöskäl.164 Toalettavfallet från dessa toaletter återförs där- för främst på fastighetsägarnas egna tomter. Urinsorterande torr- toaletter, vilket är relativt vanligt eftersom det förenklar hantering- en av fekalierna och minskar risken för lukt, gör att urin kan samlas upp i en tank och hämtas av kommunens slamtömningsentrepre- nör. Urin är ett mycket bra gödselmedel som innehåller koncentre- rad växtnäring som är anpassad till många grödors behov av fosfor, kväve och andra makro- och mikronäringsämnen.165 Det finns också urinsorterande vattentoaletter som på samma sätt medger uppsamling av urin i tank. Dock finns endast cirka 7 000–10 000

160Palm, O., Richert Stintzing, A. System för kvalitetssäkring och jordbruksanvändning av källsorterade avloppsfraktioner från enskilda hushåll. JTI. JTI-rapport Kretslopp & Avfall 44. 2009.

161Avfall Sverige. Fosforfällor. Fosforfiltermaterial – ett hushållsavfall. Avfall Sverige Utveck- ling. Rapport U2012:03.

162Palm, O. m.fl. JTI-rapport Kretslopp & Avfall 44. 2009.

163HVMFS 2016:17. Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanordningar för hushållsspillvatten.

164Länsstyrelsen Västra Götalands län. Kretsloppsanpassning av små avlopp i Uddevalla, Stenungssund, Tjörn, Orust och Kungälvs kommuner. Rapport 2011:33.

165Kvarnström, E., m.fl. Report 2006‐1. Ecosanres, Stockholm Environment Institute. 2006.

112

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

urinsorterande vattentoaletter installerade i Sverige och ett mycket litet antal har nyinstallerats de senaste åren.166,167

Uppsamling av toalettvatten i en sluten tank innebär att allt toa- lettavfall från fastigheten, och därmed nästan all näring, kan hämtas av kommunens slamentreprenör för behandling och spridning på åkermark. Med en vanlig vattentoalett innebär denna lösning rela- tivt stora mängder vatten som måste hämtas från fastigheten. Ut- spädd växtnäring innebär också att stora mängder av det behand- lade toalettvattnet måste spridas på åkermark för att ge tillräcklig näringsgiva, vilket ger ökad risk för skador på mark som är känslig för markpackning. Det finns dock enligt vad utredningen erfar system för återföring av toalettvatten från konventionella vatten- toaletter som fungerar väl. För att minska mängden vatten i toalett- avfallet finns det flera modeller av extremt snålspolande toaletter för enskilda hushåll på marknaden. Dessa toaletter spolar med 0,7– 1 liter per spolning i stället för 2–4 liter per spolning i konven- tionella snålspolande toaletter. Vakuumtoaletter har till exempel installerats i cirka 800 enskilda fastigheter i Norrtälje, Södertälje, Kungsbacka och Östhammars kommuner.168

Utöver att nästan all näring från avloppet samlas in, innebär se- parat uppsamling av toalettavfallet/toalettvattnet också fördelen att oönskade ämnen från bad-, disk- och tvättvattnet inte blandas med växtnäringen som ska återföras till åkermark. I stället behöver en behandlingsanläggning för bad-, disk- och tvättvatten anläggas, vanligen i form av en markbädd, en infiltrationsanläggning eller ett kompaktfilter.169

3.6.5Insamling, behandling och spridning

Flytande avloppsfraktioner, såsom slam, urin och toalettvatten hämtas vid de enskilda fastigheterna med slambil. Införandet av kretsloppssystem, där endast vissa av avloppsfraktionerna ska tas

166af Petersens, E., Kvarnström, E., Johansson, M. Helsingborg Interreg – Handbok om urin- sortering. Rent Vatten. 18 mars 2005

167Havs- och vattenmyndigheten. Konsekvensutredning av förslag på nya regler för små av- loppsanläggningar. Havs- och vattenmyndighetens rapportering. 2016-10-31.

168af Petersens, E., Granath, M. Utvärdering av användaraspekter av vakuumtoaletter till sluten tank. WRS Uppsala AB. Rapport nr 2015–0743-A. 2015-05-10.

169Hjelmqvist, J., m.fl. Urban Water. Rapportserie nr 2012:1.

113

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

emot av lantbruket, innebär ofta förändringar i logistiken så att olika avloppsfraktioner hämtas för sig.170 Förbrukat fosforfilter- material, som är en fast avloppsfraktion, töms normalt inte med slambil, utan med kranbil.171

Behovet av att behandla avloppsfraktionerna beror på vilken gröda som ska gödslas. Högre krav ställs på hygienisering vid spridning på livsmedelsgrödor än på energigrödor. Vid återföring av avloppsfraktioner från små avlopp till energigrödor räcker i all- mänhet lagring som behandlingsmetod, vilket har tillämpats i bland annat Lunds och Enköpings kommuner.172

Långtidslagring tillämpas som behandlingsmetod inför sprid- ning på livsmedelsgrödor, och för urin innebär lagring i sex måna- der fullgod hygienisering.173 Detta har dock visat sig vara en osäker hygieniseringsmetod för slam och toalettvatten, som kräver ytterli- gare försiktighetsmått vad gäller val av grödor och typ av sprid- ning.174 Slam från minireningsverk liknar i stor utsträckning slam från större kommunala reningsverk, och det ligger därför närmast till hands att behandla slam från minireningsverk i kommunala re- ningsverk som är ReVAQ-certifierade och föra ut slammet på åkermark därifrån.175 Fosforfiltermaterial behöver i allmänhet inte hygieniseras, utan endast torkas innan användning.176

Ureahygienisering är en relativt ny hygieniseringsmetod som kan tillämpas på både slam och toalettvatten.177 Metoden har ut- vecklats för att tillämpas i befintliga gödselbrunnar vilket innebär att investeringskostnaden är relativt låg, och behandlingsmetoden är nu den vanligaste för toalettvatten. Ureahygienisering tillämpas i

170Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport 061. 2013.

171Avfall Sverige. Fosforfällor. Fosforfiltermaterial – ett hushållsavfall. Avfall Sverige Utveck- ling. Rapport U2012:03.

172Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport 061. 2013.

173World Health Organization. Guidelines for the safe of wastewater, excreta and greywater. Volume 4 Excreta and greywater use in agriculture. 2006.

174Vinnerås, B. Comparison of composting, storage and urea treatment for sanitising of faecal matter and manure. Bioresource Technology 98, 3317–3321. 2007.

175Avfall Sverige. Minireningsverk i enskilda avlopp. Avfall Sverige Utveckling.

Rapport U2013:14.

176Avfall Sverige. Fosforfällor. Fosforfiltermaterial – ett hushållsavfall. Avfall Sverige Utveck- ling. Rapport U2012:03.

177Nordin, A. Nitrogen based sanitation of source separated faecal matter. Master thesis 2006:3. Department of Biometry and Engineering. Swedish University of Agricultural Sciences. Uppsala. 2006; Vinnerås, B. Comparison of composting, storage and urea treatment for sanitis- ing of faecal matter and manure. Bioresource Technology 98, 3317–3321. 2007.

114

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

bland annat Uddevalla, Örebro och Strängnäs kommuner.178 Efter- som metoden är ny finns det behov av ytterligare utveckling. Våt- kompostering används för att hygienisera toalettvatten och latrin i tre anläggningar i Sverige. Denna metod innebär relativt höga inve- sterings- och driftskostnader, och är inte lika flexibel som ureahy- gienisering. Södertälje kommun använder en kombination av våt- kompostering och ureahygienisering.179

Det finns flera behandlingsmetoder för källsorterade avlopps- fraktioner under utveckling som eventuellt kan komma att bli ak- tuella för små avlopp framöver, till exempel rötning, ammo- niakstripping, struvitfällning och omvänd osmos.180 Även metoder för behandling av läkemedelsrester i urin och toalettvatten är under utveckling.181

För att få ekonomi i återföring av näring från avloppsfraktioner är det viktigt att kostnaden för hantering och spridning hålls nere. Spridningsarealen bör därför ligga nära behandlingsanläggningen och tidsåtgången för fyllning och spridning får inte bli för stor.182 I de flesta system får lantbrukaren ersättning från kommunen för spridningen, eftersom gödselvärdet i allmänhet är för lågt för att det ska kompensera spridningskostnaden. Det förekommer dock att lantbrukare tar emot avloppsfraktioner utan ersättning.183

God acceptans hos de företag som köper lantbrukets produkter är kritiskt och för detta krävs att den återförda gödselprodukten är kvalitetssäkrad.184 Ett system för kvalitetssäkring av fraktioner från små avlopp togs fram 2012 och ägs och drivs av SP Sveriges Tek- niska Forskningsinstitut.185 Grundförutsättningen för certifiering är att avloppsfraktionerna är hygieniskt säkra och intressanta som gödselmedel, och att det finns en hög grad av spårbarhet i systemet. Avloppsfraktionerna som kan certifieras delas in i sorterade frakt-

178Albinsson, M., m.fl. VA-guiden. Rapport 2017:2.

179Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport 061. 2013.

180Ibid.

181Ibid.

182Richert, A., Jönsson, H., Tidåker, P., af Petersens, E., Avloppsfraktioner från enskilda kretslopp

– Kunskapssammanställning om klosettvatten samt exempel på kretsloppsarbete i Stockholms- regionen. Sveriges lantbruksuniversitet, Institutionen för energi och teknik. Rapport 038. 2010.

183Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet, rapport 061. 2013.

184Ibid.

185SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut. Certifieringsregler för System för Kvalitetssäkring av fraktioner från små avlopp. SPCR 178. 2012.

115

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

ioner (toalettvatten, urin, latrin) och ej sorterade avloppsfraktioner (slam från kemisk fällning, fosforfiltermaterial).

Det finns dock branschorganisationer för livsmedelsprodu- center som inte accepterar grödor gödslade med certifierade av- loppsfraktioner. EU-reglerna för ekologisk odling medger inte heller användning av avloppsfraktioner som gödselmedel.186

3.6.6Eget omhändertagande

Fastighetsägare kan söka dispens från tillsynsmyndigheten för att ta hand om avloppsfraktioner på den egna fastigheten. För att medge dispens för eget omhändertagande ska den kommunala till- synsmyndigheten göra en bedömning i varje enskilt fall, för att säkerställa att omhändertagandet kan ske på ett sätt som är miljö- och hälsomässigt acceptabelt.187 Vanligast är eget omhändertagande av latrin och urin från torrtoaletter, men eget omhändertagande av avvattnat slam från minireningsverk samt fosforfiltermaterial före- kommer också.

För att eget omhändertagande ska utgöra ett kretsloppssystem krävs att näringen tillgodogörs i odling och helst ersätter ett annat gödselmedel och eller/jordförbättringsmedel. Tomten behöver vara relativt stor (urin för en person räcker till cirka 300–400 kvadrat- meter per år) och odlingen tillräckligt omfattande för att näringen i toalettavfall ska tas upp av grödan.188 Det är också viktigt att sprid- ningen sker vid rätt tillfälle och med rätt teknik samt att avlopps- fraktionen hanteras på ett hygieniskt säkert sätt. Kontroll av detta vid beviljande av dispens är ovanligt och resurser för uppföljning saknas.

Om spridningen inte sker på rätt sätt är risken stor för nä- ringsläckage till sjöar, vattendrag eller kustvatten. Risken är särskilt stor från sjö- och kustnära tomter med tunna jordlager.189

186Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet, rapport 061. 2013.

187Avfall Sverige. Fosforfällor. Fosforfiltermaterial – ett hushållsavfall. Avfall Sverige Utveck- ling. Rapport U2012:03.

188Richert, A., Gensch, R., Jönsson, H., Stenström, T.-A., Dagerskog; L. Practical Guidance on the Use of Urine in Crop Production. Stockholm Environment Institute, EcoSanres. Report 2010-1. 2010.

189Johansson, M., m.fl. Ecoloop, på uppdrag av BalticSea 2020. Preliminär slutrapport. 2017- 09-11.

116

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

3.6.7Kommuners möjligheter att styra mot kretslopp från små avlopp

Kommunernas arbete med återföring av näring från små avlopp styrs främst av det ansvar och det regelverk som generellt gäller för hushållsavfall.190 Detta innebär att kretslopp av små avlopp ska han- teras i avfallsplanen, så att avloppsfraktioner liksom andra typer av hushållsavfall hanteras i enlighet med avfallshierarkin och med ut- gångspunkt i de nationella miljökvalitetsmålen, etappmålen och andra relevanta mål och strategier.191

De styrmedel som finns tillgängliga för hushållsavfall kan följaktligen också tillämpas på avloppsfraktioner. Kommunernas avfallsföreskrifter reglerar insamling av avloppsfraktioner, och kan till viss del styra utformning av avloppsanläggningar. Exempelvis kan föreskrifterna ange att fosforfilter med filtermaterial i lösvikt (som tidigare var vanligt men som försvårar hämtning) inte får förekomma genom att ange att materialet ska vara förpackat.192 Det är vanligt att avfallsföreskrifterna reglerar hur nära uppställnings- platsen för slambilen avloppsanläggningen måste ligga, eftersom det är en viktig arbetsmiljöfråga för slamhämtningsentreprenörer- na. Hämtningsintervall för olika avloppsfraktioner kan också regle- ras i avfallsföreskrifterna.193

Avfallstaxan kan, till skillnad från va-taxan, användas som styr- medel. Avgifter kan tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas.194 När det gäller avloppsfraktioner innebär installationen av avlopps- anläggningen så stora kostnader att kostnaden för hämtningen av avloppsfraktioner inte blir avgörande för val av avloppsanläggning. Styrning med avfallstaxan är framför allt viktig för att de som in- stallerar system med högre kretsloppspotential inte ska få högre kostnader för hämtning av avloppsfraktioner än andra, vilket ofta annars är fallet. Ett exempel på styrning med avfallstaxan är Norr-

190Avfall Sverige. Minireningsverk i enskilda avlopp. Avfall Sverige Utveckling. Rapport U2013:14.

191NFS 2017:2. Naturvårdsverkets föreskrifter om kommunala avfallsplaner om förebyggande och hantering av avfall.

192Avfall Sverige. Fosforfällor. Fosforfiltermaterial – ett hushållsavfall. Avfall Sverige Utveck- ling. Rapport U2012:03.

193Ibid.

19427 kap. 5 § miljöbalken.

117

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

köpings kommun som har ett kretsloppssystem för urin och där hämtning av 3 kubikmeter källsorterad urin kostar 150 kronor per tillfälle jämfört med 1 080 kronor per tillfälle för tre kubikmeter slam från slamavskiljare.195

Avfallsplaneringen styr hur det avfall som har uppkommit ska hanteras, vilket i fallet små avlopp innebär insamling, behandling och spridning av avloppsfraktioner. Möjligheten för den avfallsan- svariga nämnden att styra vilka avloppsfraktioner som uppkommer och i vilken mängd är däremot begränsade. Vilken typ av avlopps- anläggningar som ska installeras och i vilken mån enskilda avlopp ska ersättas med utbyggnad av allmänt va styrs i stället av fastig- hetsägarnas teknikval, den kommunala miljötillsynen och va- planeringen. Planering av kretsloppssystem för små avlopp är där- för i högsta grad en förvaltningsövergripande fråga, som behöver hanteras i samarbete mellan avfallsenheten, den kommunala miljö- tillsynen, va-huvudmannen och andra berörda delar av kommunen. Det är därför ofta fördelaktigt att integrera planeringen av krets- loppssystem för små avlopp med va-planeringen, där andra förvalt- ningsövergripande va-frågor hanteras.196

Tillsynsmyndigheten har inte möjlighet att ange vilken teknik- lösning som ska användas, men påverkar fastighetsägarens teknik- val genom att ställa krav på kretsloppsanpassning i enlighet med 2 kap. 5 § miljöbalken. En avvägning avseende kravens rimlighet enligt 2 kap. 7 § miljöbalken behöver också göras.

Ekonomiska styrmedel, till exempel avseende taxor och avgifter, fungerar bara om fastighetsägarna känner till dem. Kommunikation är därför en viktig del i att öka andelen små avlopp med krets- loppspotential.197 Störst effekt får den om den är samordnad mellan alla relevanta delar av kommunen, det vill säga avfallsverksamheten, tillsynsmyndigheten, bygglovsmyndigheten och kommunikations- avdelningen.

195Norrköping Vatten och Avfall. Renhållningstaxa för Norrköpings kommun 2018. Antagen av kommunfullmäktige 2017-12-18.

196Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket. Vägledning för kommunal VA- planering för hållbar VA-försörjning och god vattenstatus. Havs- och vattenmyndighetens rapport 2014:1.

197Hjelmqvist, J., Johansson, M., Tegelberg, L Återföring av näring från små avlopp. En kun- skapssammanställning om källsorterande avloppssystem för enskilda hus och samlad bebyggelse. Urban Water. Rapportserie nr 2012:1.

118

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Ett fungerande kretslopp av växtnäring kräver att kommunens va‐ och avfallsorganisationer hittar väl fungerande samarbetsformer med lantbruket.198

3.6.8Kommunernas drivkrafter och framgångsfaktorer

Drivkraften att införa kretsloppsanpassade avloppssystem är ofta att kombinera höga krav på hälso- och miljöskydd med möjlighet till kretslopp.199 Det är vanligt att det är eldsjälar inom kommunens organisation som driver arbetet framåt. Det kan antingen vara för- troendevalda, som driver fram politiska mål för kretslopp av små avlopp, eller tjänstepersoner som driver det praktiska arbetet framåt och tar fram underlag för politiska beslut. Ett exempel är Södertälje kommun där kombinationen av stark politisk vilja och miljömässiga motiv ledde till skapandet av ett kretsloppsystem för toalettvatten från slutna tankar.200

Det kan också finnas praktiska skäl till att skapa kretslopps- system, till exempel att reningsverket nått sin kapacitetsgräns och inte kan ta emot avloppsfraktioner från små avloppsanläggningar. Dålig arbetsmiljö för förarna av slamtömningsbilar på grund av transporter med tankbil och släp på småvägar på landsbygden kan göra att man vill korta transporterna genom att skapa system för behandling och spridning av avloppsfraktioner i anslutning till om- råden med många enskilda avlopp.201 Det kan också handla om en vilja att skapa affärsmöjligheter för lantbruket. Möjligheten att söka LOVA-bidrag för att skapa kretsloppsystem för avlopp kan fungera som en förstärkande drivkraft till redan existerande driv- krafter i form av politiska mål eller liknande.

Identifierade framgångsfaktorer för att införa kretsloppssystem för avlopp är att arbeta förvaltningsövergripande och ta tillvara på den kompetens och kunskap som finns i kommunen, att förankra arbetet politiskt och med kommuninvånarna, att involvera nyckel- aktörer som lantbruket i ett tidigt stadium i processen och att

198Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport 061. 2013.

199Albinsson, M., m.fl. VA-guiden. Rapport 2017:2.

200Kärrman, E., m.fl. Svenskt Vatten Utveckling. Rapport 2017–04.

201Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport 061. 2013.

119

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

arbeta långsiktigt.202 Lantbrukarnas riksförbund har identifierat tre avgörande faktorer för att få en kretsloppsanläggning för små av- lopp på plats:

•en politiskt förankrad kretsloppspolicy alternativt en va-strategi med ett tydligt uttalat kretsloppsmål

•samarbete inom kommunen mellan renhållning, va och miljö- kontor

•avsatta resurser för att arbeta med att få till stånd kretsloppsan- läggningen.203

Detta ligger i linje med forskning om institutionella förutsättningar för hållbara va-system som identifierar nyckelfaktorerna drivande och ansvarstagande aktörer, värdegemenskap mellan nyckelaktörer, handlingsutrymme i form av lagstiftning och politiskt stöd, fördel- ning av ansvar och risk, resurstillgång i form av pengar och kun- skap, kommunikation med tilltänkta användare och en arena för deltagande och konflikthantering.204

3.6.9Drivkrafter för fastighetsägare och lantbruket

Även bland fastighetsägare finns eldsjälar som inrättar kretslopps- anpassade avloppsanläggningar på eget initiativ. Dessa är dock få, och den absoluta majoriteten av fastighetsägarna åtgärdar sitt av- lopp till följd av krav från tillsynsmyndigheten. Ekonomi och en- kelhet styr i stor utsträckning fastighetsägarnas teknikval. Efter- som fastighetsägare i allmänhet har låg kunskap om de olika alter- nativen till avloppslösning får ofta råd och rekommendationer från markentreprenörer och VVS-installatörer stor betydelse för vilken teknik som väljs. Information om kretsloppslösningar till både fastighetsägare, avloppsentreprenörer och VVS-installatörer är där- för viktigt för att styra mot dessa lösningar.

202Hjelmqvist, J., m.fl. Urban Water Rapportserie nr 2012:1.

203Avfall Sverige. Hållbart kretslopp av små avlopp. Avfall Sverige Utveckling. Rapport 2016:07.

204Storbjörk, S. Plötsligt händer det. Institutionella förutsättningar för uthålliga VA-system. Fallen Ringdansen, Surahammar och Hammarby Sjöstad. Forskningsprogrammet Urban Water. Rapport 2003:1.

120

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Erfarenheter har visat att det är viktigt hur bidrag för att instal- lera kretsloppsanpassade avloppssystem är utformade för att de ska få den avsedda styrande effekten.205 Ofta är bidragsdelen för låg i förhållande till avloppsanläggningens totala kostnad för att bidraget ska ge någon effekt. Däremot kan bidrag, tillsammans med infor- mations- och rådgivningsinsatser, bidra till att en viss tekniklösning väljs till förmån för en annan tekniklösning med motsvarande inve- steringskostnad.

Möjligheten att få en vattentoalett i stället för en torrtoalett, som tidigare varit det enda som varit tillåtet, har fått många fastig- hetsägare i Norrtälje kommun att installera vakuumtoaletter till sluten tank. I Kungsbacka kommun har vakuumtoalett till sluten tank varit villkor för att få bygglov till nybyggnation i områden med krav på hög skyddsnivå.206

Den grundläggande drivkraften hos lantbruksaktörer att med- verka i kretsloppssystem för små avlopp är ofta kretsloppet i sig, det vill säga att återföra växtnäring och bidra till en långsiktigt håll- bar livsmedelsproduktion.207

I dagsläget är dock återföring av avloppsfraktioner från små av- loppsanläggningar främst en entreprenadtjänst, som drivs på affärs- mässiga grunder. En rimlig ersättning för spridning är därför centralt för lantbruket.208 Lantbrukaren kan också vara entreprenör för hämtning och transport av avloppsfraktionerna.

3.6.10Hinder för införande av kretsloppssystem

Hinder finns såväl på en övergripande planeringsnivå som i alla delar av kretsloppssystemet.209 Nationella mål för återföring av näring saknas i nuläget, vilket innebär att frågan inte prioriteras politiskt i kommunernas miljöarbete och avfallsplanering.210 Detta

205Naturvårdsverket. Avlopp i kretslopp – en utvärdering av LIP-finansierade enskilda avlopp, vassbäddar och bevattningssystem med avloppsvatten. Rapport 5406. 2015.

206af Petersens, E., Granath, M. Utvärdering av användaraspekter av vakuumtoaletter till sluten tank. WRS Uppsala AB. Rapport nr 2015–0743-A. 2015-05-10.

207LRF. Varför kretslopp av enskilda små avlopp?. 2012-03-16.

208Richert, A., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet, Institutionen för energi och teknik. Rap- port 038. 2010.

209Albinsson, M., m.fl. VA-guiden Rapport 2017:2.

210Törngren, D., Olivebrant, J. Näring från enskilda avlopp i kretslopp –Hinder, möjligheter och framtidsutsikter. -En intervjustudie på kommunnivå i Östergötlands län. C-uppsats från Miljövetarprogrammet, Linköpings universitet. 2013.

121

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

gör också att otillräckliga resurser avsätts för att arbeta med frågan, såväl ekonomiskt som kunskapsmässigt.211 Även i kommuner som satsar på kretsloppssystem från små avlopp är finansieringen en återkommande fråga, och systemen har delvis finansierats med LOVA- eller andra bidrag.212,213 I kommunerna finns en stor varia- tion i kunskap om kretslopp för små avlopp som till stor del beror på enskilda tjänstepersoners intresse och engagemang.214

Avsaknaden av ett nationellt mål gör att kommunerna upplever att nationella aktörer inte tar ansvar för kretsloppsfrågan, och en upplevd otydlighet och upplevda risker avskräcker många kommu- ner från att satsa på kretsloppsystem.215

Det finns inget etablerat sätt att organisera ett kretslopps- system, och organisatoriska frågor är ofta en större utmaning än teknik eller övriga frågor.216 Uppdelningen mellan avfall och va försvårar också arbetet med att skapa en organisation för kretslopp och hur ansvarsfördelningen för kretsloppsystemen ska se ut är en återkommande fråga.217,218 I många fall saknas ett förvaltningsöver- gripande arbete vad gäller kretslopp av små avlopp, och den hel- hetssyn över frågan som krävs för att skapa ett kretsloppssystem saknas. Helhetssynen kan också försvåras av att olika funktioner är spridda på olika kommunala bolag, som ibland delas på flera kom- muner. I vissa fall har kommunen en gemensam miljömyndighet med några kommuner och gemensamt avfallsbolag med andra kom- muner. När avfalls- och va-funktioner samlas i kommunala bolag kan det också innebära att kommunen saknar egen kompetens och upplevt eget mandat, medan bolagen inte arbetar med frågan om kommunen inte visar en tydlig viljeinriktning i frågan. Eftersom va- huvudmännen inte driver frågan om kretsloppssystem inom verksamhetsområdet för allmänt va, används inte de resurser i form

211Karlsson, J. Kommuners inställning till krav på kretslopp för enskilda avlopp. Examensar- bete för Masterexamen Miljö och Hälsoskydd 30 hp. Lunds universitet. 2015

212Avfall Sverige, 2016. Hållbart kretslopp av små avlopp. Avfall Sverige Utveckling,

rapport 2016:07.

213Hjelmqvist, J., m.fl. Urban Water. Rapportserie nr 2012:1.

214Karlsson, J. Kommuners inställning till krav på kretslopp för enskilda avlopp. Examensar- bete för Masterexamen Miljö och Hälsoskydd 30 hp. Lunds universitet. 2015.

215Ibid.

216Kärrman m.fl. 2017; Richert, A., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet, Institutionen för energi och teknik. Rapport 038. 2010.

217Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport 061. 2013.

218Avfall Sverige. Hållbart kretslopp av små avlopp. Avfall Sverige Utveckling.

Rapport 2016:07.

122

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

av både kompetens och pengar som finns hos va-sidan för att driva på utvecklingen av kretsloppssystem för avlopp.

Anläggandet av kretsloppsanpassade avloppsanläggningar hind- ras främst av att tillsynsmyndigheterna är osäkra på tillämpningen av kretsloppskrav enligt 2 kap. 5 § miljöbalken och hur avvägningen om rimlighet enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ska göras. Många kom- muner anser att tillsynsvägledningen om detta är otillräcklig. Miljö- inspektörer upplever också att ett hinder utgörs av att miljömyn- digheten saknar möjlighet att förespråka en viss tekniklösning. Fastighetsägaren hindras att välja kretsloppsanpassade avloppslös- ningar av flera anledningar. Okunskap hos avloppsentreprenörer och VVS-installatörer gör att de avråder från kretsloppsanpassade tekniklösningar.219 Standardiserade byggbeskrivningar saknas för urinsorterande vattentoaletter och vakuumtoaletter.220 Det finns också ett relativt litet utbud av olika modeller av till exempel vakuum- toaletter jämfört med konventionella toaletter, vilket fastighetsägaren kan uppleva som ett hinder. Fastighetsägare har också ofta en stark önskan om vanlig vattentoalett.221

De styrmedel som finns tillgängliga vad gäller avfallstaxan til- lämpas inte och extra kostnad för hämtning av kretsloppsfraktioner är ett hinder för fastighetsägaren.222 Även kommunikation som styrmedel är lågt utnyttjat i kommunerna.

Att genom olika åtgärder aktivt styra mot kretsloppssystem in- nebär ett nytt sätt att arbeta för de flesta kommuner, och det råder osäkerhet om formerna för samarbete. Att hitta lantbrukare som kan ta emot avloppsfraktionen har varit en utmaning i vissa kom- muner.223 En återkommande fråga är vad som är en rimlig ersätt- ning till lantbrukaren som tar emot avloppsfraktionen.224 Utform- ningen av avtal mellan kommun och lantbrukaren är också en ny fråga som behöver lösas.

219Karlsson, J. Kommuners inställning till krav på kretslopp för enskilda avlopp. Examens- arbete för Masterexamen Miljö och Hälsoskydd. Lunds universitet. 2015

220Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport 061. 2013.

221Törngren, D., Olivebrant, J. Näring från enskilda avlopp i kretslopp –Hinder, möjligheter och framtidsutsikter. -En intervjustudie på kommunnivå i Östergötlands län. C-uppsats från Miljövetarprogrammet, Linköpings universitet. 2013.

222Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport 061. 2013.

223Kärrman et al, 2017.

224Avfall Sverige. Hållbart kretslopp av små avlopp. Avfall Sverige Utveckling.

Rapport 2016:07.

123

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

För att hygienisera avloppsfraktionen behöver ofta en ny be- handlingsanläggning byggas, som kräver ny kunskap om såväl teknik som former för ansvar, ägande och drift. Eftersom det inte finns någon möjlighet att ta ut anläggningsavgift i avfallstaxan måste anläggningen finansieras av hämtningsavgifterna eller bidrag och finansieringen är därför ofta en kritisk fråga.225 Potentialen för synergier med insamling, behandling och återvinning/kretslopp av matavfall utnyttjas inte.226 Det kan också vara en utmaning att säkra systemets långsiktighet, eftersom behandling och spridning av av- loppsfraktioner ofta sköts av en enskild lantbrukare.

För lantbruket är den avgörande frågan möjligheten att få av- sättning för avloppsgödslade grödor. Otydligt regelverk kan skapa osäkerhet. Förlorade bidrag kan ge stora konsekvenser och regel- verket för detta kan behöva tydliggöras.

3.7Dagvattenhantering i ett förändrat klimat

Samhället står inför en stor utmaning när klimatförändringarna leder till ökade kraftiga regn, skyfall. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut definierar skyfall som ett regn med regn- volym om minst 50 mm/timme eller 1 mm/minut.

De ökade regnmängderna inom ett kort tidsintervall kan leda till särskilda problem i områden där stora markytor har hårdgjorts. I dessa områden infiltreras inte regnvattnet i marken på ett naturligt sätt. Vattentjänstlagen omfattar omhändertagande av dagvatten inom samlad bebyggelse vilket innebär att va- huvudmannen har ett visst ansvar för omhändertagandet genom att bortleda dagvatten.

Stora översvämningar på grund av häftiga regn, till exempel i Malmö 2014, har visat att bebyggelsen i många städer och tätorter inte klarar framtida skyfall. Kommunerna kan komma att behöva göra stora investeringar för att förebygga framtida skador från skyfall.

Det finns i dagsläget ingen standard eller krav för hur kraftiga skyfall en ort ska kunna hantera utan det är upp till varje kommun

225Lindqvist, J., Larfeldt Alvén, A. Juridisk utredning av frågor rörande hantering av matavfall och klosettvatten i projekt MACRO. Rättsutredning. Agnes advokatbyrå. 21 september 2017.

226Jönsson, H., m.fl. Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport 061. 2013.

124

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

att besluta. Olika kommuner har kommit olika långt i sitt arbete med klimatanpassningsåtgärder.

Svensk Försäkring gör varje år en kommunranking som tittar på hur kommunerna arbetar strategiskt med klimatanpassningsåtgär- der.227 Undersökningen visar att de stora kommunerna ofta har kommit längre i klimatanpassningsarbetet jämfört med de små och medelstora kommunerna. Nästan alla kommuner tror att de kom- mer att påverkas av klimatförändringar eller extrema väderhändel- ser såsom ökad nederbörd.

3.7.1Olika styrdokument

Det finns olika typer av styrdokument som kommunerna kan arbeta med när det gäller klimatanpassningsåtgärder. Ett sådant dokument är dagvattenpolicy. Dessa policys beskriver problema- tiken kring dagvattnets kvalitet och hur dagvatten-frågorna kan integreras i planering och utveckling av staden. Dagvattenpolicyn tas oftast fram av en förvaltningsövergripande arbetsgrupp och får på så sätt en bred förankring inom kommunen. I dessa definieras ansvar mellan kommunen, fastighetsägarna, va-huvudmannen och andra aktörer. Dagvattenpolicyn ger därmed vägledning till en motiverad kapacitet för va-anläggningen avseende anpassnings- åtgärder för att hantera skyfall och större regn.

Va-plan är ett annat styrdokument i den kommunala planering- en. Va-planen innefattar planering för vattenförsörjning och bort- ledning av spillvatten och dagvatten. Genom va-planen ges rikt- linjer för investeringar och anpassningar som motiveras som en nödvändig kostnad.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har i sin vägledning för skyfallskartering angett att kommunerna behöver ha en strukturplan för vatten innan de kan ta fram en åtgärdsplan över vilka åtgärder som ska vidtas.228 En strukturplan för vatten be- skriver hur skyfall kan hanteras ur ett avrinningsområdesperspek-

227Thörn, P., Matschke Ekholm, H., Nilsson, Å. Klimatanpassning 2017-så långt har kom- munerna kommit. Enkätundersökning och kommunrankning. IVL Svenska Miljöinstitutet och Svensk Försäkring. 2017.

228Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Vägledning för skyfallskartering. Tips för genomförande och exempel på användning. 2017

125

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

tiv. Strukturplanen visar var olika typåtgärder som magasinering och avledning behöver genomföras. Det kan handla om att man hindrar vattnet från att nå sårbara områden med hjälp av fysiska barriärer eller identifierar vilka vägar som kan fungera som avrin- ningsvägar. Strukturplanen kan användas som underlag till översikts- och detaljplaner.

Ytterligare ett styrdokument där kommunens strategi för över- svämningssäkring formuleras är en klimatanpassningsplan. Samtliga länsstyrelser har tagit fram handlingsplaner för klimatanpassning. I dessa föreslås att kommunerna ska verka för att bygga upp eller vidareutveckla en tvärsektoriell organisation för att arbeta struktu- rerat med klimatanpassningsfrågan och verka för att klimatanpass- ningsperspektivet genomsyrar den kommunala verksamheten. Kli- matanpassningsplaner är dock inte särskilt vanligt förekommande. Det är bara ett fåtal kommuner som har antagit en sådan.

Exemplet Malmö

Malmö kommun har efter att ha drabbats av ett skyfall 2014 kom- mit långt i sitt arbete med planering för att staden ska kunna han- tera stora regnmängder. Malmö kommun har gjort planen Plan för Malmös vatten. Planens strategi och planeringsriktlinjer har integre- rats i översiktsplanen i samband med att denna reviderats. Som en del av Plan för Malmös vatten finns en skyfallsplan. Skyfallsplanen utgår från de strategier som fastställts i Plan för Malmös vatten och beskriver hur samhället ska förberedas för att hantera regn som är kraftigare än vad dagvattensystemet kan hantera. Skyfallsplanen ska kompletteras med en handlingsplan. Handlingsplanen är inriktad på ombyggnadsåtgärder för att förverkliga målen i skyfallsplanen. Därutöver håller kommunen på att ta fram en dagvattenplan. Även den ska vara en del av Plan för Malmös vatten. Dagvattenplanen ska behandla de regnmängder som dagvattensystemet ska kunna han- tera. Senast år 2045 ska skyfallsplaneringen ha lett till att hela Malmö kan hantera ett 100-års regn med minimala materiella och personella skador samt med ett minimum av störningar som följd.

126

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

3.7.2Åtgärder för anpassning av dagvattenhanteringen

Klimatanpassningsutredningen hade som ett av sina deluppdrag att se över frågan om en långsiktigt hållbar dagvattenhantering. I denna del kom utredningen bland annat fram till att det finns flera definitioner av dagvatten men att det saknas skäl att definiera begreppet dagvatten i författning.229 De ökande regnmängder och även de oftare förekommande extrema regnen kommer att innebära stor belastning på dagvattensystemen. För att lyckas med hållbar dagvattenhantering behöver hela samhällsplaneringen inkluderas. Det krävs både anpassningar och satsningar på de befintliga syste- men men även planering av blivande bebyggelse. Det kan göras genom att planera hur byggnader placeras höjdmässigt i förhållande till gator, avrinningsytor som kan översvämmas och öppna dagvat- tensystem.

Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen analyserat kun- skapsläget kring dagvattenproblematiken.230 I redovisningen av regeringsuppdraget pekar Naturvårdsverket ut flera problemom- råden som till exempel samhällsplanering och lagstiftning. Natur- vårdsverket föreslog att det i en utredning skulle göras en översyn av regleringen som berör dagvatten med syfte att förtydliga, samla och utveckla.

Som Naturvårdsverket pekade på utgör samhällsplaneringen ett problem vad avser dagvattenfrågan. Det är nödvändigt att dagvat- tenhanteringen kommer in tidigt i planeringsprocessen. Förutsätt- ningar för avledning och rening av dagvatten ska finnas med redan vid utformning av bebyggelse. Kommunerna och va-huvudmännen behöver därför hitta en gemensam hållning till hur de ska planera för en dagvattenhantering som ska fungera i ett framtida förändrat klimat. Vid planering av nya områden har kommunerna stora möj- ligheter att göra rätt för början eftersom kommunen har kontroll över planerings- och byggprocessen.

I befintliga områden är utmaningen större eftersom där redan finns infrastruktur på plats. Ändringar av dimensioner på befintliga ledningar, ökade grönytor eller tillkommande infrastruktur kan kräva stora ingrepp med tillhörande stora kostnader.

229SOU 2017:42. Klimatanpassningsutredningen. Vem har ansvaret?

230Naturvårdsverket. Analys av kunskapsläget för dagvattenproblematiken. Redovisning av regeringsuppdrag. 2017-09-25.

127

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Utöver anläggningstekniska åtgärder på dagvattensystemet finns flera andra anpassningsåtgärder som kan vidtas i förebyggande syfte, för att minska uppkomsten av dagvatten och för att minska risken för skador från översvämningar. Den del av dagvattenavrin- ningen som inte ryms i dagvattensystemet måste fördröjas eller avledas på ytor vid sidan av dagvattensystemet. Åtgärdsalternativ kan tas fram genom att simulera ytavrinning i bebyggelsen i kom- bination med dagvattensystemets kapacitet. Exempel på anpass- ningsåtgärder som kan vidtas utanför dagvattensystemet är

•att planera och höjdsätta ny bebyggelse så att byggnader, vägar och annan viktig infrastruktur inte översvämmas vid kraftigt regn

•att vara restriktiv med bebyggelse i områden utan avledning genom självfall

•att vara restriktiv med bebyggelse i områden som riskerar att översvämmas

•att planera för ytlig avrinning av dagvatten utanför dagvatten- systemet, så kallade sekundära avrinningsvägar när dagvatten- systemet är överbelastat

•att planera för, eller i befintlig bebyggelse bygga om, ytor där vatten kan samlas i samband med kraftiga regn, så kallade över- svämningsytor. Översvämningsytor kan till exempel vara ned- sänkta gatusektioner, idrottsplatser och parkytor.

Dessa lösningar kan ofta styras genom den kommunala planeringen. Öppna dagvattenanläggningar kan utformas som exempelvis

svackdiken, infiltrationsstråk, dagvattendammar och regnbäddar. Vilket alternativ som är lämpligast beror på vad som ska åstad- kommas och vem som ansvarar för åtgärden. Öppna anläggningar kan anläggas;

•nära källan, längs vägen (trög avrinning) eller end-of-pipe (sam- lad fördröjning)

•på kvartersmark eller allmän platsmark

•innan eller efter förbindelsepunkt till den allmänna dagvattenan- läggningen

128

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

•utformad med olika funktioner så som rening och/eller fördröj- ning

•dimensionerad för olika stora regn, för hantering av mindre regn eller upp till extrema regn och skyfall.

3.7.3Rådighet

Rådighet kan innebära dels rådighet över samhällsplanering och dels rådighet över mark.

När det gäller samhällsplaneringen så har kommunen full rådighet över denna. I många kommuner är den kommunala förvaltningen också va-huvudman. I en del kommuner där va-huvudmannen är ett kommunalt bolag deltar va-huvudmannen i planeringen av ny be- byggelse och kan då påverka utformningen av dagvattenhanteringen med till exempel öppna lösningar. I kommuner där va-huvudmannen inte deltar i samhällsplaneringen kan va-huvudmannen uppleva detta som ett stort problem.

För att få till stånd öppna lösningar för dagvattenhantering krävs tillgång till markyta, men i vattentjänstlagen finns ingen reglering som ger förutsättningar för den markåtkomst som be- hövs. En va-huvudman kan genom ledningsrätt få rådighet över mark för att anordna vatten- och avloppsledningar. Ledningsrätt- slagen gäller för vatten- och avloppsledningar som ingår i en allmän va-anläggning.231 Diken, kanaler eller andra öppna dagvattenanlägg- ningar faller utanför ledningsbegreppet och ledningsrätt kan inte ges för sådana anläggningar även om de används för att leda bort vatten. Detta innebär svårigheter att anlägga öppna dagvattenan- läggningar i befintlig bebyggelse på mark som kommunen inte har rådighet över.

Det är dock stor skillnad mellan olika kommuner. Vissa kom- muner äger mycket mark och får på det sättet möjlighet att vidta åtgärder i befintlig bebyggelse. Andra kommuner äger väldigt lite mark och har ibland inte ens huvudmannaskap över vägar och all- män platsmark förutom i delar av centralorten. I dessa kommuner försvåras möjligheten att vidta klimatanpassningsåtgärder och fram- för allt anläggandet av öppna dagvattenlösningar.

231 2 § ledningsrättslag (1973:1144).

129

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

3.7.4Ansvar

Dagvattenhanteringen berör flera aktörer utan att någon ensam har rådighet över helheten. Va-huvudmannen är en central aktör och inom kommunens organisation har olika förvaltningar ansvar och intressen som skiljer sig från varandra.

Dagvattenhanteringen berör även andra aktörer så som privata fastighetsägare, tillsynsmyndigheter, vägsamfälligheter, Trafikver- ket och dikningsföretag.

Kommunens ansvar

Kommunen har ett ansvar enligt plan- och bygglagen att hantera dagvattenfrågor vid sin översikts- och detaljplaneläggning. Över- siktsplanen ska ge vägledning för beslut om utveckling av bebyg- gelsen och i den ska kommunen bedöma lämpligheten av markan- vändningen genom att beakta bland annat vattenförhållanden och risk för översvämning. I en detaljplan ska hanteringen av dagvatten säkerställas och skyddsåtgärder för att motverka översvämningar ska anges vid behov. Vid planering ska hela avrinningsområdet beaktas och inte bara planområdet eftersom kringliggande fastig- heter kan påverkas. I den tillsynsvägledning till länsstyrelserna som Boverket har tagit fram sägs bland annat om skyfall att som ett minimum bör ny sammanhållen bebyggelse och bebyggelse med sam- hällsviktig verksamhet planläggas så att den årliga sannolikheten för att bebyggelse tar skada vid översvämning är mindre än 1/100.232

Kommunen ska besluta om verksamhetsområde för vattentjäns- ter om det behöver ordnas i ett större sammanhang till skydd för människors hälsa eller miljön.233 Skyldigheten omfattar även dag- vatten.

Kommunen har enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ansvar för beredskapsplanering. Kraven omfattar risk- och sårbar- hetsanalyser och förebyggande verksamheter. Skyfall och regn med hög återkomsttid, till exempel ett 100-års regn, kan vara en sådan risk som kommunens beredskapsplanering ska omfatta.

232Boverket. Tillsynsvägledning avseende översvämningsrisker. Rapport 2018:8.

2336 § vattentjänstlagen.

130

235, 236

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

Kommunen har enligt kommunallagen (2017:725) ett generellt ansvar för det som anses vara ”angelägenheter av allmänt intresse”.

Detta innebär att kommunen har möjlighet och bör arbeta före- byggande för att skydda områden från skador i samband med sky- fall, under förutsättning att ingen enskild gynnas.

Va-huvudmannens ansvar

Va-huvudmannen har ett ansvar för att ordna de ledningar och andra anläggningar som behövs för rening och bortledande av dag- vatten och för att dagvattenanläggningen tillgodoser skäliga an- språk på säkerhet.234 Vattentjänstlagen ställer inga absoluta krav på nivå av säkerhet utan Svenskt Vattens publikation gällande dimen- sionering har godtagits som branschpraxis och har också i rättsfall tolkats motsvara skäliga anspråk på säkerhet.

Va-huvudmannen kan bli skadeståndsskyldig om skyldigheterna enligt 13 § åsidosätts, det vill säga om anläggningen inte uppfyller skäliga anspråk på säkerhet.237

Vattentjänstlagen innehåller inte några föreskrifter om själva ut- formningen av dagvattenanläggningen utan det ges möjlighet att välja den lösning som från ekonomisk och teknisk synpunkt fram- står som lämpligast.238 Detta innebär att vattentjänstlagen ger möjlighet för va-huvudmannen att anlägga öppna dagvattensystem i de fall den lösningen är den mest hållbara.

Va-huvudmannens ansvar när det gäller dricksvattenförsörjning och hushållsspillvatten är väl definierat i både lag och praxis. Någon motsvarande kvantitativ eller kvalitativ begränsning av va- huvudmannens ansvar för dagvattentjänster finns inte i dag. I en rapport på området kom författarna fram till att va-huvudmannen inte är skyldig att ta emot dagvatten som avleds från hårdgjord yta som överstiger det normala, det vill säga normaldagvatten.239 I rap- porten konstaterades det vidare att va-huvudmannen inte heller är

23413 § vattentjänstlagen.

235Svenskt Vatten P110. Avledning av dag-, drän- och spillvatten. 2016.

236Se till exempel NJA 1991 s. 580.

23745 § vattentjänstlagen.

238Vattenöverdomstolens dom DTVa 7/92.

239Hjelmqvist, J, Sjögren, E, Blecken, G-T, Österlund, H, Rydberg, A, Hassel, A. Att defini- era normaldagvatten: förslag och resonemang. Svenskt Vatten Utveckling. Rapport 2017:12.

131

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

skyldig att ta emot dagvatten vars kvalitet inte i oväsentlig mån avviker från normaldagvatten. För dagvatten med kvalitet eller kvantitet som överstiger det som anses normalt ska abonnenten utforma anläggningar för att i erforderlig mån kunna fördröja och rena dagvattnet före utsläpp till det allmänna dagvattensystemet.

Det finns dock många svårigheter för va-huvudmannen att ut- forma och ställa krav utifrån normaldagvatten. Det saknas ex- empelvis data för att i dag kunna definiera både normal kvalitet och kvantitet. Att dagvattnets innehåll varierar så mycket i tid och rum medför också svårigheter med att finna en definition av vad som är en normal kvalitet inom en användbar felmarginal. Vad som är normalt kan också komma att förändras med tiden. Andelen hård- gjord yta ökar vilket i kombination med förväntade effekter av klimatförändringarna leder till att större avrinning blir det normala.

Fastighetsägarens ansvar

En fastighetsägare kan vara en enskild person eller en juridisk person. En fastighetsägare är ansvarig för avvattningen på sin fastighet. Inom ett verksamhetsområde kan fastighetsägaren för- vänta sig att va-huvudmannens dagvattensystem avleder dagvattnet upp till en skälig nivå av säkerhet. För regn utöver den nivå va- huvudmannen är skyldig att avleda och för fastigheter som inte ligger inom ett verksamhetsområde för dagvatten, kan det generellt inte utkrävas något ansvar från kommunen eller va-huvudmannen. Det är fastighetsägarens ansvar att vidta åtgärder på fastigheten för att undvika skador. Det finns många åtgärder som fastighetsägare själv kan vidta för att förebygga skador. En relativt enkel anpass- ningsåtgärd är installation av baktrycksventiler i fastigheten. Venti- lerna minskar risken för översvämning till följd av att vatten tränger upp ur avloppet. Till andra åtgärder hör att underlätta av- rinning på tomtmark till exempel genom att undvika större områden med hård markbeläggning såsom asfalt och gatsten. Möjlighet till ma- gasinering av regnvatten på mark kan även vara en dellösning.

En fastighetsägare är enligt jordabalken ansvarig för vad denne gör på sin fastighet. Utförs åtgärder som påverkar en grannfastig- het negativt, till exempel ökat eller förändrat dagvatten-flöde från fastigheten, så har den som genomfört åtgärden ansvaret för att

132

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

vidta skäliga skyddsåtgärder. Fastighetsägaren är även i relation till va-huvudmannen enligt vattentjänstlagen ansvarig för att dag- vattnet är kopplat till rätt ledning. I ansvaret ingår även att se till att anläggningen fram till förbindelsepunkten fungerar som den ska.

Fastighetsägaren har även ett ansvar enligt plan- och bygglagen och Boverkets byggregler vid markarbeten. Markarbeten kan ändra dagvattenflödet från fastigheten. Marklov krävs för schaktning eller fyllning som inom ett område med detaljplan avsevärt ändrar höjd- läget inom en tomt.240 Om schaktning, fyllning, pålning, spräng- ning eller andra markarbeten kan komma att påverka ledningar i mark eller andra anläggningar under mark negativt ska skaderisker- na förebyggas.241 Vidare har regeringen lagt fram ett förslag om att det ska krävas marklov, om kommunen har bestämt det i detalj- planen, för markåtgärder som kan försämra markens genomsläpp- lighet.242

Verksamhetsutövarens ansvar

Den som ansvarar för en dagvattenanläggning är verksamhetsut- övare och har ansvar för egenkontroll av anläggningens funktion och för att utsläppet uppfyller gällande krav på rening. För den allmänna dagvattenanläggningen är va-huvudmannen verksamhets- utövare.

Dagvatten inom detaljplanelagt område ska enligt miljöbalken avledas och renas eller tas om hand så att olägenheter inte uppstår eller att miljökvalitetsnormerna för vatten inte kan uppnås. För att nå detta syfte ska lämpliga avloppsanordningar anordnas så att er- forderlig rening eller fördröjning uppnås. En verksamhetsutövare kan även behöva vidta åtgärder för att undvika miljöskador som kan uppstå till följd av översvämningar.

2409 kap. 11 § plan- och bygglagen.

2412:4 Boverkets byggregler.

242Regeringens proposition 2017/18:163. Nationell strategi för klimatanpassning.

133

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Väghållarens ansvar

Vem som har ansvaret för vägar beror på vad det är för typ av väg. Ansvaret för allmänna vägar regleras ien (1971:948). Väghållare för allmänna vägar kan antingen vara staten genom Trafikverket eller en kommun.243 Kommunen är som huvudregel ansvarig för allmän platsmark vilket innefattar gator i kommunen (kommunalt huvud- mannaskap) men kommunen kan i detaljplan bestämma att huvud- mannaskapet i stället ska vara enskilt.244 Ansvaret för enskilda vägar regleras i anläggningslagen och i lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter om det är fråga om sådana vägar som är inrättade som eller ska anses som gemensamhetsanläggningar.

Ansvaret omfattar dels hantering av vatten från själva vägen dels vatten från uppströms liggande mark vars flöde skärs av eller på något sätt påverkas av vägen. Det är vägens ägare som normalt är skyldig att leda vatten genom vägen från uppströms liggande mark. Vägens ägare har också underhållsansvaret för sidotrummor genom utfarter och anslutningar till andra vägar i det fall trumman ligger i vägdiket och inom vägområdet. Ägaren av marken där trumman ligger bekostar trumman. Därefter tar väghållaren över underhållet.

Va-huvudmannens skyldighet omfattar inte vägdiken, rännste- nar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstens- brunnar med en allmänna va-anläggningen.245

Försäkringsbolagen

Försäkringsbolagen har inget formellt ansvar för klimatanpassning men spelar en viktig roll eftersom de hanterar skador som uppstår och ersätter drabbade försäkringstagare.

En hemförsäkring eller villaförsäkring består av flera olika delar. En av dem är naturskadeskydd som täcker skador från till exempel översvämningar. Den premie som försäkringstagaren betalar till försäkringsbolaget bestäms utifrån alla delarna i försäkringen. Pre- mien baseras utifrån ett historiskt underlag det vill säga hur stora

2435 § väglagen.

2444 kap. 33 § och 6 kap. 21 § plan- och bygglagen.

24513 § andra stycket vattentjänstlagen.

134

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

skador har försäkringskollektivet drabbats av och inte vilka skador kommer att drabba försäkringskollektivet i framtiden.

Försäkringsavtal är ett ettårigt avtal mellan försäkringstagare och försäkringsbolag. När försäkringsperioden löper ut är det tillå- tet för både försäkringstagaren och försäkringsbolaget att dra sig ur avtalsförbindelsen.

Svensk Försäkring har beräknat att de naturskaderelaterade vat- tenskadorna kostar de svenska försäkringsbolagen minst 300 miljo- ner kronor årligen. Enligt en rapport från Svenska Miljöinstitutet utgör baktrycksskador 70–80 procent av alla översvämningsska- dor.246 Baktrycksskador uppstår då vatten tränger in genom fastig- hetens avloppsenheter på grund av uppdämning av vatten i avlopps- systemet. Uppdämningen kan orsakas av tillfällig kapacitetsbrist i det allmänna avloppssystemet på grund av kraftig nederbörd.

Vid en översvämningsskada reglerar försäkringsbolaget alla kost- nader. Efter att ersättning har betalats ut bedömer försäkringsbolaget om bolaget via regress kan göra anspråk på ekonomisk ersättning från va-huvudmannen för de inträffade skadorna. Om skadan beror på en brist i va-systemet riktar försäkringsbolaget en regresstalan mot va- huvudmannen. Självrisken som fastighetsägaren får betala uppgår i regel till cirka 10 000 kronor. Det beloppet kan fastighetsägaren sedan kräva av va-huvudmannen om översvämningsskadan orsakades av brister i va-systemet. Orsakades skadan inte av brister i va-systemet får fastighetsägaren stå för den kostnaden själv.

3.7.5Återkomsttider

Återkomsttid är ett begrepp som används för att beskriva hur pass vanlig eller ovanligt en händelse är. Återkomsttid är ett mått på hur ofta förekomsten av extrema naturliga händelser kan förväntas. Med en händelses återkomsttid menas att händelsen i genomsnitt inträffar eller överträffas en gång under denna tid. Ett värde som har en återkomsttid på 100 år uppnås eller överträffas i genomsnitt en gång per 100 år. Återkomsttider beräknas statistiskt och vanligen utifrån de högsta värdena för varje år. Värdena antas vara oberoende och följa

246 Olshammar, M, Baresel, C. Vattenskador orsakade av baktryck i avloppssystemet – erfaren- heter, regler, hantering och tekniska lösningar. IVL Svenska Miljöinstitutet och Svensk Försäkring. Rapport: B2029. mars 2012.

135

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

samma sannolikhetsfördelning. Vid statistisk återkomsttidsanalys kan i princip återkomsttider över 100 år beräknas. Det är dock mycket ovanligt att ha tillgång till så långa mätserier. Eftersom återkomsttider beräknas på uppmätta data förutses ett beteende som, över tid, är likartat. Om klimatet blir alltmer nederbördsrikt ändras det statistiska underlaget så att en ovanligt nederbördsrik händelse i det torrare klimatet blir mindre ovanlig i det blötare klimatet. Eftersom klimatet nu är i förändring går det inte att baserat på äldre mätdata bedöma återkomsttider i framtiden. För detta behövs analyser av klimat- scenarier som beskriver det framtida klimatet.247

3.7.6Skäliga anspråk på säkerhet

Vattentjänstlagen innehåller vissa allmänna bestämmelser om hur en allmän va-anläggning ska ordnas och drivas utan att definiera några absoluta kravnivåer. Svenskt Vatten har i sina branschrikt- linjer rekommenderade minimikrav på återkomsttider för regn vid dimensionering av system. Dessa har i praxis ansetts motsvara skä- liga anspråk på säkerhet. I nuvarande branschriktlinjer ligger mini- mikrav för återkomsttider för regn vid dimensionering av nya dag- vattensystem vid 10-års återkomsttid för gles bostadsbebyggelse, 20-års för tät bostadsbebyggelse och 30-års för centrum och affärs- områden. De angivna återkomsttiderna är enbart minimikrav och det står därmed va-huvudmannen fritt att dimensionera dagvatten- systemet, eller delar av det, med högre dimension. 248

För att åtgärderna ska kunna finansieras genom va-taxan krävs att åtgärderna är att anse som nödvändiga. I de fall åtgärderna inte kan anses som nödvändiga utgör vattentjänstlagen inget hinder för kommunen att skattefinansiera sin va-verksamhet. Klimatanpass- ningsutredningen kom fram till att avgiftsfinansiering inte kan an- ses möjlig för investeringar avseende dagvattenhanteringen som skulle ge anläggningen en kraftig ”överkapacitet” i förhållande till va-huvudmannens skyldigheter att tillgodose skäliga anspråk på säkerhet i förhållande till risken för översvämning.249 Men exakt var denna gräns går får enligt Klimatanpassningsutredningen antas vara

247SMHI:s hemsida www.smhi.se/kunskapsbanken/aterkomsttider (hämtad 2018-04-17).

248Svenskt Vatten P110. Avledning av dag-, drän- och spillvatten. 2016.

249SOU 2017:42. Klimatanpassningsutredningen. Vem har ansvaret?

136

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

beroende av en mängd olika förhållanden som är olika för varje specifikt område. Det råder därmed en osäkerhet kring hur mycket va-huvudmannen kan ”ta i” och när överkapacitet har uppstått.

Som framgår ovan finns det ingen utpekad ansvarig aktör för att samordna eller ordna anpassningsåtgärder för regn med återkomst- tid från det som bedöms vara skälig nivå av säkerhet, upp till de nivåer kommuner är skyldiga att ha kris och beredskapsplanering för. För att dessa anpassningsåtgärder ska vidtas krävs därför i dag en gemensam målbild och interna överenskommelser inom kom- munen avseende planering, genomförande, drift och skötsel.

3.7.7Va-taxa för dagvatten

Det är möjligt att låta va-taxan finansiera åtgärder för att hantera större dagvattenflöden under förutsättning att det kan anses vara en nödvändig kostnad för att den allmänna anläggningen ska upp- fylla sitt ändamål och uppfylla skäliga anspråk på säkerhet. Va- taxan gäller inom det geografiska område där vattentjänsten levere- ras, verksamhetsområdet. Det är kommunfullmäktige som beslutar om verksamhetsområdet, finansiering och taxa.

Vattentjänster för dagvatten delas upp i två typer, dels tjänsten avledning från kvartersmark (dagvatten fastighet) och dels avledning från allmän platsmark (dagvatten gata). För allmän platsmark finns det två typer av avgiftsskyldiga, dels fastighetsägarna och dels den som är allmän platsmarkshållare. För avgiftsskyldighet behöver inte en förbindelsepunkt ha upprättats för dagvattentjänsten. Avgifts- skyldigheten ges av att va-huvudmannen har ordnat en anläggning och att den är i funktion. Avgifter för dagvatten gata får inte över- skrida det som behövs för att täcka kostnaderna för den vatten- tjänsten.250 Detta ställer krav på att va-huvudmannen ska kunna visa vad just den vattentjänsten kostar.

Fördelningen av kostnaden för dagvatten gata mellan fastighets- ägare och allmän platsmarkshållare ska ske enligt vad som är skäligt med hänsyn till den berörda allmänna platsmarkens omfattning och fastighetsägarnas nytta av vattentjänsten.251

25030 § vattentjänstlagen.

25131 § vattentjänstlagen.

137

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Hantering av dagvattenavgifter i va-taxan i dag

Kommunerna får enligt vattentjänstlagen meddela föreskrifter om taxan där avgifternas belopp och hur avgifterna ska beräknas ska framgå. Taxan gäller endast inom verksamhetsområdet för vatten- tjänsten. Avgiftsskyldigheten är reglerad så att antingen har man tjänsten eller så har man den inte. Det är stor skillnad mellan olika kommuner. I en tätbefolkad kommun som Stockholm omfattar verk- samhetsområdet hela kommunen och alla vattentjänster. I en geo- grafiskt stor kommun är det i stället långt ifrån all mark och bebyg- gelse som omfattas och olika delar av kommunen kan ha olika tjänster.

Avgifter får endast tas ut från taxekollektivet så att de täcker de nödvändiga kostnader som krävs för att driva och ordna den all- männa anläggningen.252 Huvudprincipen för vad som avses med nödvändiga kostnader är att avgifterna ska bekosta sådant som kommer hela va-kollektivet till godo.

Kostnaderna ska fördelas på de avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist. Det finns krav på att va-verksamheten bokförs och redovisas i enlighet med god redovisningssed där resultat- och balansräkning redovisas särskilt.253 För att kunna fördela rätt kost- nader via va-taxan till va-kollektivet, måste kostnaden för varje vattentjänst identifieras och avgift beräknas. Det är också nödvän- digt att särskilja vilka kunder som ska betala dagvattenavgift det vill säga ligger inom verksamhetsområdet och om det finns en anlägg- ning i funktion för dem.

Det förekommer i praktiken fyra olika sätt att finansiera årliga kostnader för den allmänna dagvattenhanteringen: 254

1.Genom uttag av brukningsavgifter för ändamålet dagvatten gata av fastighetsägare samt av Trafikverket och den som underhåller kommunala allmänna platser.

2.Genom ett kommunalskattefinansierat tillskott direkt till va- verksamhetens budget, det vill säga att det finns ett intäktsslag i form av skattetillskott som täcker va-verksamhetens kostnad för bortledning av vatten från gator och andra allmänna platser.

25230 § vattentjänstlagen.

25350 § vattentjänstlagen.

254Eklund, M. Regnpengen – VA-taxa med dagvattenavgift som styr mot hållbar dagvatten- hantering. Svenskt Vatten Utveckling. Rapport 2017-17, s. 51.

138

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

3.Genom uttag av brukningsavgifter för ändamålet dagvatten fas- tighet av kommunen såsom ägare av de fastigheter där de all- männa platser ligger som nyttjar den allmänna va-anläggningen. Denna finansieringsmetod är inte att rekommendera eftersom den innebär att kommunen blir avgiftspliktig för hela kostnaden för bortledning av vatten från alla gator och vägar, såväl från lokalgator som från de av Trafikverkets vägar som ligger på fastigheter som ägs av kommunen.

4.Genom uttag av för hög brukningsavgift för något eller flera av ändamålen dagvatten fastighet, spillvatten och vatten, så att de avgifterna täcker va-verksamhetens kostnad för bortledning av vatten från gator och andra allmänna platser. Denna finansie- ringsmetod strider dock mot 30 § vattentjänstlagen.

En allmän förutsättning för va-verksamheten är kommunallagens självkostnadsprincip. Va-nämnden har dock i flera sammanhang understrukit att vattentjänstlagen inte talar om självkostnad utan om nödvändiga kostnader. Avgifter får endast tas ut från kollektivet så att de täcker de nödvändiga kostnader som krävs för att driva och ordna med den allmänna anläggningen. När 1970-års va-lag infördes utgick lagstiftaren från att va-verksamheten liksom tidigare skulle skatte- finansieras i betydande utsträckning. Det ansågs därför inte angeläget att i alla delar precisera vad som utgör en nödvändig kostnad, vilket har medfört att det lämnats ett relativt stort utrymme åt rätts- tillämpningen att vid behov göra sådana preciseringar.

Med nödvändiga kostnader menas att kostnaderna framstår som motiverade av en normalt fackmannamässigt och rationellt driven verksamhet som kapacitetsmässigt i övrigt är lämpligt avpassad för sitt ändamål. I avgiftsunderlaget får inte räknas in kostnader som hänför sig till andra ändamål eller till en omotiverad överkapa- citet.255 Det råder osäkerhet om vad som är nödvändig kostnad i dagvattensammanhang eftersom detta inte har prövats av domstol.

Eftersom ansvaret för dagvattnets kvalitet och kvantitet, och därmed vad som kan anses som en motiverad överkapacitet, är oklart har allt fler kommuner tagit fram lokala dagvattenpolicys.

255 SOU 2004:64. Vattentjänstlagsutredningen. Allmänna vattentjänster.

139

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

Exempel på anpassningsåtgärder i va-taxan

Va-taxan används redan i dag för att finansiera konsekvenser av översvämningar. Dels genom den uttolkning av branschstandard som blivit rättspraxis. Dels genom domar där skadeståndsanspråket avseende anläggningens kapacitet vid översvämningar prövats. Va- taxan används också till olika incitamentslösningar för fastighets- ägare och väghållare i syfte att få dessa att bidra till en hållbar dag- vattenhantering.

I takt med ökade kunskaper om klimatförändringar eller föränd- rad stadsutveckling har branschpraxis avseende krav på nya dag- vattensystem förändrats. Detta har medfört behov av justering av va-taxan för att täcka ökade kostnader för dagvatten. Anpassnings- åtgärder i anläggningens kapacitet för att undvika översvämningar är åtgärder som kan finansieras via va-taxan, upp till skäligt anspråk på säkerhet. Det är tydligt reglerat i vattentjänstlagen att användar- na av vattentjänsterna endast ska bekosta vattentjänsterna. Va- taxan får därmed inte användas till att betala andra kommunala nyttigheter såsom gestaltning av parkytor, bullerdämpning eller ytor för rekreation.

För att slippa avgiftsskyldighet för verksamhetsområde dagvat- ten fastighet måste fastighetsägare kunna visa att denne kan lösa frågan bättre på annat sätt.256 Det kan ibland ske genom naturlig avrinning till något vattendrag eller genom bra förutsättningar för infiltrering. En del kommuner har sådana taxebestämmelser där avgift bara tas ut av dem som brukar anläggningen. Det ger då inci- tament att inte ansluta fastigheten eftersom fastighetsägaren då slipper hela avgiften för dagvatten fastighet. Avgiften för dagvatten fastighet är oftast inte särskilt hög och får därför inte i sig någon betydande styrande effekt.

Va-huvudmannen har möjlighet att sätta en lägre avgift i taxan för fastighetsägare och väghållare som genom sin markanvändning och egna anordningar minskar dagvattenbelastningen.257 Detta bru- kar ibland ske genom olika kampanjer där fastighetsägare som kopplar bort stuprörsanslutningarna och i stället leder vattnet ut på gräsmatta eller andra lämpliga ytor kan få avdrag på va-taxan. Det

25624 och 25 §§ vattentjänstlagen.

25731 § andra stycket vattentjänstlagen.

140

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

är dock svårt för va-huvudmannen att hitta en nivå på avgifts- minskningen som ger en styrande effekt och som samtidigt kan visa att åtgärderna ger en motsvarande minskning av kostnaderna. Detta beror dels på att avgiften inte är så hög att den enskilda inve- steringen lönar sig, dels att huvudmannen fortfarande levererar tjänsten och är skyldig att ta emot upp till skäligt anspråk på säker- het och att det är resurskrävande.

Ett annat problem är att ett generellt avdrag för tjänsten har en potentiell styrande effekt på alla inom kollektivet och inte specifikt styrande där åtgärderna faktiskt skulle göra nytta. Detta eftersom det är ett frivilligt åtagande för fastighetsägaren.

Brukningsavgifterna har studerats i en rapport. 258 Av studerade kommuner innehåller 13 va-taxor incitament i form av reducerad brukningsavgift för fastighetsägare och väghållare som gjort an- passningsåtgärder inom sin fastighet eller sitt vägområde för att minska belastningen av dagvatten på den allmänna anläggningen. Rapporten visar att dagvatten utgör i genomsnitt 12 procent av total va-kostnad och 12 procent av totala va-intäkter. Eftersom dag- vattenandelen endast utgör drygt en tiondel av va-huvudmannens totala kostnader har va-taxan sannolikt en begränsad effekt som styr- medel i riktning mot en mer hållbar dagvattenhantering.

3.8Reglering för kostnadstäckning i Danmark

Under somrarna 2010 och 2011 inträffade tre stora skyfall över Köpenhamnsområdet vilka resulterade i stora översvämningar med skador runt om i staden. Efter dessa händelser har ett arbete på- börjats för att minimera skador till följd av intensiv korttidsneder- börd.

Genom lagändringar samt tillkomsten av förordningen Bekant- görelse nr 89 om spildevandsförsyningsselskabernes medfinansiering af kommunale och private projekter har va-huvudmännen getts möjlig- het att medfinansiera skyfallsåtgärder i Danmark. Åtgärderna kan vara sådana som normalt ligger utanför va-huvudmannens ansvars- område. Regleringen möjliggör för va-huvudmannen att medfinan-

258 Eklund, M. Regnpengen – Va-taxa med dagvattenavgift som styr mot hållbar dagvatten- hantering. Svenskt Vatten Utveckling. Rapport 2017-17.

141

Problembeskrivning och bakgrund

SOU 2018:34

siera projekt där till exempel gator byggs om så att de kan avleda regnvatten vid översvämningar. Som grund ligger kommunens sky- fallsplan där riskområden pekats ut. Alla kommuner i Danmark ska ha en skyfallsplan. Skyfallsplanen är inte juridiskt bindande vare sig för kommunen, va-huvudmannen eller privata fastighetsägare. Kommunen ska i skyfallsplanen fastställa en servicenivå, det vill säga en accepterad nivå för översvämningar som är samhällseko- nomiskt lönsam. I Köpenhamn resulterade gjorda samhällsekono- miska analyser i att den accepterade nivån för översvämningar be- stämdes till tio cm på gator vid ett 100-års regn.259

Åtgärderna i skyfallsplanen finansieras genom offentliga och privata medel. En förutsättning för att va-huvudmannen ska kunna vara med och finansiera en åtgärd är att området pekas ut som sky- fallskänsligt och i behov av åtgärd i skyfallsplanen.

Kommunen, som är projektägare, upptar ett lån för finansiering av projektet och va-huvudmannen betalar upp till 75 procent av kostna- den. De kommunala lånegarantierna har förlängts från 25 år till 40 år. Inför genomförandet av ett projekt ska kommunen och va-huvud- mannen ingå ett avtal. Ett projekt kan till exempel bestå i ombygg- nation av en gata som pekats ut som skyfallskänslig och i behov av åtgärd i kommunens skyfallsplan. I avtalet ska utförande, drift och underhåll regleras. Det ska även specificeras i detalj vilka kostnader som ska betalas av va-huvudmannen respektive projektägaren. Avtalet reglerar också va-huvudmannens betalning till projektägaren samt övriga upplysningar som behövs för kontroll av de ekonomiska ramarna. Avtalet ska sedan godkännas av Forsyningssekretariatet vid Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. För att avtalet ska godkännas krävs att projektet blir billigare än traditionella dagvattenlösningar.

I Köpenhamn kommer va-taxan till följd av de ökade investe- ringarna att höjas med cirka 1 100 danska kronor per år för en villa- ägare och med cirka 700 danska kronor per år för en lägenhets- innehavare.

En översyn av medfinansieringsreglerna pågår för tillfället. Över- synen ska analysera om va-huvudmannen blir överkompenserad genom tillskottet från medfinansieringsprojektet. Överkompen- sation skulle kunna ske i de fall där den allmänna va-anläggningen blir avlastad genom att ett medfinansieringsprojekt tar hand om allt

259 Köpenhamns kommun (2012), Københavns kommunes skybrudsplan 2012.

142

SOU 2018:34

Problembeskrivning och bakgrund

vatten. Va-huvudmannen har då i sina ekonomiska ramar räknat med dels kostnader för den allmänna va-anläggningen dels tillägget från medfinansieringsprojektet. Översynen ska även undersöka om etableringen av nya medfinansieringsprojekt har avstannat på grund av att va-huvudmannen bara kan finansiera kostnader upp till 75 procent. Därutöver ska översynen titta på om va-huvudmannen ska kunna vara projektägare. För närvarande är det bara kommunen och privata aktörer som kan vara projektägare.

143

4Utredningens överväganden och förslag

4.1Styrmedelskedja för hållbara vattentjänster

De problem och miljöutmaningar som beskrivs i kapitel 3 är i hög grad sammankopplade och beroende av varandra. Åtgärder för att lösa ett av problemen får därför konsekvenser för ett annat. Till exempel påverkar de förslag för ökad åtgärdstakt för små avlopp, som utredningen redovisar nedan, både på kort och lång sikt kom- munernas planering för att lösa va i ett större sammanhang med en allmän va-anläggning. Utredningens förslag om ändringar i 6 § lag (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen) kommer både kräva och möjliggöra att nya typer av hållbara enskilda va- lösningar kommer till stånd. Utredningens mål har därför varit att lägga fram förslag som utgör en kedja av åtgärder vilka tillsammans styr mot utredningens övergripande uppdrag, en styrmedelskedja för hållbara vattentjänster. Detta avsnitt ska visa hur förslagen hänger ihop. De förslag som utredningen lämnar utvecklas i efter- följande avsnitt (4.2–4.13).

Det sätt samhället väljer att uppfylla behovet av vattentjänster på har betydelse för både miljön och människors hälsa. Väl funge- rande vattentjänster är också en viktig del av välfärd och service både i och kring städer och på landsbygden. Tillgång till hållbara vattentjänster utanför den samlade bebyggelsen skapar möjlighet att bo och verka på landsbygden och i mer glest befolkade områ- den. Därför har utredningen haft som en central målsättning att lämna förslag som skapar förutsättningar för hållbara vattentjänster över hela landet.

En grundprincip för utredningens arbete med att ta fram förslag har varit att oavsett om de rör enskilda eller allmänna va-lösningar så behöver de säkerställa skyddet av människors hälsa och miljön.

145

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Detta är också något som tydligt lyfts fram såväl i vattentjänstlagen som i miljöbalken. Detta innebär att de som är verksamhetsutövare, för enskilt va, ofta en fastighetsägare eller en förening, och för allmänt va, kommuners va-huvudman1, är ansvariga för att va- anläggningarna inte bara har de tillstånd som krävs utan att de också följer kraven i dem.

Kommunens skyldighet att ordna vattentjänster är väl förankrad politiskt och tydliggjord sedan efterkrigstiden i svensk lag. Ansva- ret är dock avgränsat till bebyggelse i ett större sammanhang och ska endast i vissa fall gälla enstaka hus och mindre grupperingar av hus utanför tätorter. Det är också va-kollektivet, det vill säga de som använder vattentjänsterna, och inte skattebetalarna, som ska bekosta de allmänna va-anläggningarna dricksvattenreningen, avlopps- reningen, visst omhändertagande och rening av dagvatten etcetera.

Utredningen kan konstatera att utvecklingen har påverkat för- sörjningen av vattentjänster i Sverige både i stor och liten skala vilket skapar nya möjligheter men också utmaningar. Det handlar såväl om teknisk utveckling kring små avloppsanläggningar som den kraftigt förändrade befolkningsstrukturen i Sverige med ökat tryck på boende i tillväxtregioner och relativt sett lägre fastig- hetspriser på andra håll. Detta kan var en del i orsaken till de konflikter och problem som uppstått kring kommunal utbyggnad av vattentjänster.

För att lösa dessa problem föreslår utredningen för det första en förändring av 6 § vattentjänstlagen i syfte att göra det mer flexibelt för om och hur kommunen ska inrätta ett verksamhetsområde för allmänt va. Förslaget innebär att kommunen fortfarande kommer att ha ansvaret för va-försörjningen i de områden som uppfyller kraven i paragrafen och att det fortfarande är enbart kommunen som kommer att göra bedömningar och fatta beslut kring detta. Däremot föreslår utredningen att kommunen, innan beslutet fattas, ska göra en bedömning av om behovet kan tillgodoses på annat sätt med motsvarande skydd för människors hälsa och miljön. Det ger en möjlighet att i befintlig bebyggelse åtgärda bristfälliga va- anläggningar i stället för att bygga ut allmänt va, och att i ny be- byggelse acceptera enskilda va-lösningar, om det efter utredning bedöms vara en sammantaget motsvarande lösning.

1 Va-huvudman= den som äger och ansvarar för drift och underhåll av allmän va-anläggning.

146

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

För det andra föreslår utredningen att kommunen ska besluta om en plan för hur försörjning av vattentjänster inom kommunen ska ske. För att åtgärda det demokratiska underskottet kring hur den kommunala utbyggnaden beslutas föreslår utredningen att planen ska bli föremål för samråd och granskning innan den beslu- tas av fullmäktige. Utredningen föreslår att krav om detta införs i vattentjänstlagen. Samrådet kan också minska länsstyrelsens behov av tillsyn och föreläggande eftersom länsstyrelsens synpunkter kommit med i samrådet. I planen ska också ingå en bedömning av hur kommunen ska klara en ökad belastning på de allmänna va- anläggningarna vid skyfall.

För att denna förändring ska bli möjlig behöver åtgärdandet och egenkontrollen av enskilda avlopp bli bättre. Kommunens tillsyn behöver också bli effektivare. I dag har många kommuner en situa- tion där de med nuvarande resurser för tillsyn inte klarar en hållbar åtgärdstakt för de befintliga bristfälliga små avloppen. Utredningen vill göra det möjligt för kommunerna att effektivisera sin tillsyn. Det ska ske med hjälp av flera förslag som innefattar tillsynsväg- ledning, förtydliganden av befintlig lagtext och en delegation av föreskriftsrätt till Havs- och vattenmyndigheten. Föreskriftsrätten är tänkt att leda till införandet av tydligare regler för små avloppsanläggningar.

Utredningen lämnar förslag på flera åtgärder som styr mot ökad åtgärdstakt. Det handlar exempelvis om att sätta mål för ökad åt- gärdstakt som kan styra samhällets åtgärder. Men även bättre råd- givning till fastighetsägare kring små avlopp kan bidra till en effek- tivare handläggning i kommunerna. Rådgivning och kommunika- tion är också en viktig del i kommunernas arbete med va i samlad bebyggelse oavsett om detta blir i form av enskilda eller allmänna va-lösningar. Utredningen lämnar därför förslag på hur en sådan rådgivning kan utformas.

Utredningen föreslår även att fastighetsägarnas eget ansvar för sina små avloppsanläggningar förtydligas genom införandet av ett krav på avloppsdeklaration. Det kan ge fastighetsägarna ökad kunskap om sitt avlopp och tydliggöra det ansvar de har som verksamhetsutövare samt underlätta för dem att utöva det ansvar de har för egenkontroll. Samtidigt kommer kommunerna få ett strukturerat kunskapsunderlag med status för de små avloppen och

147

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

över tiden kommer detta underlätta för den löpande tillsyn som kommunerna ska bedriva på små avlopp.

Ett system med avloppsdeklarationer skulle kunna leda till fler egna initiativ och åtgärder från fastighetsägarna. Det kan också hjälpa till att skapa en förståelse för att de krav på åtgärder som myndigheten i förekommande fall ställer är väl grundade i miljö- balken. Detta kommer sammantaget styra mot en ökad åtgärdstakt och en effektivare tillsyn. Inflödet av avloppsdeklarationer till kommunerna kommer att kräva en delvis förändrad handläggning på kommunerna.

Som en följd av utredningens föreslagna ändringar i vatten- tjänstlagen kommer länsstyrelserna i högre grad behöva samordna sin verksamhet, dra lärdom av varandra och utveckla tillsynen. För att underlätta länsstyrelsernas arbete med tillsyn av hur kommunen fullgör skyldigheterna enligt 6 § vattentjänstlagen behövs en till- synsvägledande myndighet. Utredningen menar att eftersom tillsy- nen kring 6 § vattentjänstlagen rör samtliga vattentjänster och både stora och små anläggningar så bör uppgiften inte skötas av en en- sam myndighet. Vägledningen bör i stället utvecklas och ske i en samverkansform mellan flera myndigheter där en myndighet får huvudansvaret för arbetet.

En ökad åtgärdstakt för de små avloppen är nödvändig för arbe- tet med att nå de svenska miljömålen, för att nå vattendirektivets2 mål om god ekologisk status och för att möjliggöra en trygg och säker enskild dricksvattenförsörjning. Fler kretsloppsanpassade avlopp kan också stödja arbetet med att nå miljömålen. Det behövs dessutom en förändrad lagstiftning vad gäller kommunens skyldig- het att tillhandahålla allmänna vattentjänster som kan främja bostads- byggande och underlätta möjligheterna att bo och verka på lands- bygden.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

148

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

4.2Nationell plattform för samverkan om hållbara vattentjänster

Utredningen gör bedömningen att det behövs en ny nationell plattform för en formaliserad samverkan mellan nationella myndigheter för utveckling av hållbara vattentjänster.

Utredningens bedömning är att en lämplig myndighet för att koordinera en sådan nationell plattform är Naturvårdsverket och att myndigheten därför bör få i uppdrag att utveckla en sådan plattform.

I denna samverkan bör också Havs- och vattenmyndigheten, Boverket, och Livsmedelsverket aktivt delta och ytterligare myndigheter bör kunna adjungeras. Även berörda organisa- tioner bör kunna delta i samverkan.

Utredningen har funnit att samtliga myndigheter som på olika sätt arbetar med vattentjänster behöver samverka mer i en rad frågor. Denna samverkan behöver ske på ett formaliserat sätt för att uppnå resultat.

De senaste åren har flera statliga utredningar och rapporter från regeringsuppdrag pekat på ett behov av samordning. Exempelvis har Dricksvattenutredningen3 och Klimatanpassningsutredningen4 beto- nat sådana behov både på lokal och central nivå. Behovet av nationell samordning lyfts dessutom fram i rapporteringen av Havs- och vat- tenmyndighetens regeringsuppdrag om styrmedel för ökad åtgärds- takt för små avlopp 20135 samt Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om dagvatten från 2017.6 I Dricksvatten-utredningens betänkande be- skrivs hur organisation, ansvar och styrning av dricksvattenfrågorna ser ut och det konstateras att den inte är fullt ut ändamålsenlig eller effektiv. Dricksvatten-utredningen menade att det sammantaget pekar på att justeringar kan behöva vidtas och i betänkandet beskrivs också tydligt den koppling som finns mellan avloppsfrågor och dricks-

3SOU 2016:32. Dricksvattenutredningen. En trygg dricksvattenförsörjning.

4SOU 2017:42. Klimatanpassningsutredningen. Vem har ansvaret?

5Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avlopps- anläggningar. Slutrapportering av regeringsuppdrag enskilda avlopp Havs- och vattenmyndig- hetens rapportering 2013-09-13.

6Naturvårdsverket, 2017. Analys av kunskapsläget för dagvattenproblematiken. Redovisning av regeringsuppdrag, skrivelse 2017-09-25.

149

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

vattenfrågor. Några närmare förslag kring detta utvecklades emellertid inte i betänkandet. Klimatanpassningsutredningen, som inte enbart behandlade frågor kopplade till vattentjänster, drog slutsatsen att ansvaret för klimatanpassning är utspritt mellan olika myndigheter och att den bristande samordningen mellan myndigheter leder till problem. Klimatanpassningsproblematiken har stor betydelse för alla de allmänna och enskilda vattentjänsterna. Havs- och vattenmyndig- heten beskrev i rapporteringen av regeringsuppdraget 2013 behovet av ett nationellt nätverk för avloppsfrågor. Detta skulle kunna fungera som en oberoende mötesplats för samverkan och utbyte av kunskap. Utgångspunkten var det då etablerade nationella dricksvattennät- verket som Livsmedelsverket ansvarar för. Det är detta dricksvatten- nätverk som regeringen nu beslutat att ytterligare utveckla och formalisera i form av ett dricksvattenråd. Naturvårdsverket pekar i sitt regeringsuppdrag om dagvatten på tre förslag på fortsatt arbete med dagvattenaspekterna:

•en utredning om regleringen kring dagvatten

•ökat kunskapsbehov vad gäller föroreningar och reningsteknik

•förstärkt vägledning för dagvatten som leds till de allmänna va- anläggningarna.

Utredningens slutsats är att de tillsynsvägledande myndigheterna Boverket, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten till- sammans behöver stärka vägledningen kring dagvattenfrågor. I dag saknas instruktioner eller tydliga uppdrag att göra detta.

Sammantaget är utredningens bild att den statliga styrningen är långt ifrån samordnad. De ansvariga myndigheterna och aktörerna saknar uppdrag och instruktioner att aktivt samverka och samordna sig, utöver i dricksvattenfrågor. Dessa brister medför otydligheter och problem för såväl länsstyrelser som kommuner i deras dagliga arbete med att säkerställa hållbara allmänna och enskilda vatten- tjänster. Det finns inte heller någon formaliserad nationell mötes- plats eller forum för diskussioner om helheten i och inriktning på arbetet med hållbara vattentjänster. För att få till stånd en effektiv och ändamålsenlig statlig styrning av allmänna och enskilda vatten- tjänster är ett lämpligt första steg på vägen mot mer hållbara vatten- tjänster den plattform och samverkan som utredningen föreslår.

150

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

Regeringen gav våren 2018 Livsmedelsverket i uppdrag att inleda arbetet med att inrätta ett nationellt dricksvattenråd som enbart ska hantera en av vattentjänsterna. Utredningen menar att det finns anledning för regeringen att överväga ett mer samlat samarbete kring samtliga vattentjänster. Utredningen har övervägt möjligheten att föreslå att alla vattentjänster samlas under ett va- råd som skulle ersätta det planerade dricksvattenrådet för att uppnå den samordning som skulle behövas på området. Samtidigt är det emellertid lämpligt att det nya dricksvattenrådet får börja arbeta och så småningom utvärdera sitt uppdrag. I stället vill utredningen uppmärksamma regeringen på att samverkan kring hållbara vatten- tjänster, vilken också inkluderar spillvatten, dagvatten och hante- ring av kraftigt ökade regnmängder på grund av klimatförändringar, behöver komma till stånd på nationell nivå. Det behövs ett vidare arbete för att utveckla detaljer och former för ett sådant samarbete.

Utredningen föreslår att det som ett första steg inrättas en platt- form för formaliserad samverkan mellan nationella myndigheter för utveckling av hållbara vattentjänster. I denna samverkan bör Natur- vårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Boverket och Livs- medelsverket aktivt delta. Uppdraget att utforma denna plattform kan lämnas till Naturvårdsverket. Ytterligare myndigheter bör kunna adjungeras till denna samverkansplattform och även organisationer skulle kunna bjudas in för samverkan. De nationella myndigheterna tillsammans med till exempel organisationer som Svenskt Vatten, Sveriges kommuner och landsting, Villaägarna och Lantbrukarnas riksförbund kan då få möjlighet att diskutera helheten vad gäller den nationella utvecklingen mot mer hållbara vattentjänster. Inte minst vad det gäller effekterna av ett förändrat klimat. Utredningen menar att detta första steg sedan kan utvärderas. Utvärderingen kan avgöra om en ytterligare formalisering av samarbetet är lämplig, om Dricks- vattenrådet och plattformen för hållbara vattentjänster bör slås ihop till ett va-råd eller om de ska fortsätta verka parallellt. Utredningens övriga förslag kommer förhoppningsvis kunna leda till mer effektiv va-planering, ökad åtgärdstakt för små avlopp och en fungerande planering för anpassningsåtgärder kopplade till stora regnmängder. Dessa förslag kan öka behovet av nationell samordning.

151

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

4.3Tillsynsvägledande myndighet

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ska vara central tillsynsvägledande myndighet för kommunens skyldig- het enligt vattentjänstlagen att ordna allmänna vattentjänster.

Tillsynsvägledningen ska samordnas med och utvecklas i samarbete med Naturvårdsverket, Boverket och Livsmedels- verket. Samarbete ska ske inom ramen för ett formaliserat nät- verk lett av Havs- och vattenmyndigheten.

I dag saknas en central myndighet för tillsynsvägledning för läns- styrelsernas tillsyn vad gäller 6 § vattentjänstlagen. Havs- och vatten- myndigheten har, i en skrivelse till Miljö- och energidepartementet, gjort bedömningen att det finns ett behov av ett utpekande av en sådan myndighet.7 Havs- och vattenmyndigheten konstaterar också att länsstyrelsernas tillsyn av 6 § vattentjänstlagen varierar både vad det gäller effektiviteten i tillsynen, resursallokering samt hur ärendena handläggs i olika län. Havs- och vattenmyndigheten har kommit till denna slutsats utifrån den sammanställning och analys som myndig- heten gjort av länsstyrelsernas regeringsuppdrag att redovisa tillsyns- arbetet enligt 51 § vattentjänstlagen.8 Det framgår av 2016 års upp- följning att sju länsstyrelser får bedömningen väl godkänt. Dessa har lagt mer än 200 timmar på stöd till kommunerna i deras va-planering. Sex länsstyrelser har lagt mer än 50 timmar och åtta länsstyrelser har lagt mindre än 50 timmar. Detta stämmer väl överens med den bild utredningen fått efter dialog med nationella myndigheter, läns- styrelser och kommuner.

Det finns ett stort behov av en mer enhetlig tillsyn och kom- munerna behöver i större utsträckning få kunskap och ändamåls- enligt stöd. De ändringar i vattentjänstlagen som utredningen före- slår kommer att ställa högre krav på kommunernas planering och de bedömningar som krävs innan beslut om verksamhetsområde för va fattas. Behovet av en central tillsynsvägledande myndighet och ökad samverkan mellan länsstyrelserna kommer därför att vara

7Havs- och vattenmyndigheten. Behov av tillsynsvägledande myndighet beträffande läns- styrelsernas tillsyn av 6 § lagens om allmänna vattentjänster. Skrivelse Dnr 344-16. 2016-12-01.

8Havs- och vattenmyndigheten. Redovisning av uppdrag 26. 2016.

152

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

särskilt viktigt under de första åren efter införandet av de ändringar som utredningen föreslår.

Länsstyrelserna ska enligt 51 § vattentjänstlagen bedriva tillsyn av hur kommunerna uppfyller 6 § vattentjänstlagen. Tillsynen gäl- ler alltså inte hela vattentjänstlagen utan endast bedömningar enligt 6 §. Frågan om kommunens skyldighet att ordna allmän va- anläggning är nära kopplad till frågan om små avloppsanläggningar och det stora behovet av att åtgärda anläggningar som tappat i funktion eller som saknar tillfredsställande rening. Bedömningar utifrån 6 § vattentjänstlagen rör ofta områden där åtgärdsbehovet är stort, exempelvis fritidshusområden som omvandlas till perma- nentboende, och där frågor om att inrätta verksamhetsområde och allmän va-försörjning aktualiseras.

Förslag på central tillsynsvägledande myndighet

Det finns många aspekter att ta hänsyn till vid valet av ansvarig myndighet för central tillsynsvägledning eftersom frågor kopplade till kommunens skyldighet att ordna vattentjänster berör flera nationella myndigheters ansvarsområden och kompetenser.

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten blir central tillsynsvägledande myndighet för kommunernas skyldighet att ordna allmänt vatten och avlopp enligt 6 § vattentjänstlagen.

Bakgrunden till detta ställningstagande är att utredningen med sitt förslag på ändringar i vattentjänstlagen vill möjliggöra en större flexibilitet genom bedömning av om det är möjligt att uppfylla behovet av en va-försörjning med hänsyn till skyddet av män- niskors hälsa och miljön på annat sätt än med en allmän anläggning. Hälsoskydds- och miljöeffekter från befintliga små avlopp är ofta avgörande vid beslut om att inrätta verksamhetsområden för vatten och avlopp. Utredningen bedömer att den expertkunskap som Havs- och vattenmyndigheten besitter som central tillsynsvägledande myndighet för tillsyn och prövning av små avlopp enligt miljöbalken är mycket viktig för att på bästa sätt hantera uppgifterna som ges till den tillsynsvägledande myndigheten för 6 § vattentjänstlagen. Havs- och vattenmyndigheten har utöver rollen som central tillsynsvägle- dande myndighet för små avlopp också arbetat med att beskriva hur länsstyrelser och kommuner kan arbeta strategiskt med va-frågor ur

153

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

ett bredare perspektiv. Myndigheten har bland annat ansvarat för ett samarbete med Naturvårdsverket och flera andra aktörer som tagit fram en vägledning för kommunal va-planering. Vidare är Havs- och vattenmyndigheten vägledningsansvarig för arbetet med vatten- förvaltningen i vilket va-frågorna har en mycket viktig roll. Där lyfts både små avlopp och va-planering fram som viktiga åtgärdsområden för att nå god ekologisk status för vatten. Utöver detta är Havs- och vattenmyndigheten också nationellt ansvarig myndighet för arbetet med skydd av dricksvattentäkter. Myndigheten har sedan den bilda- des utvecklat kapacitet att samarbeta med andra myndigheter och nyckelaktörer inom va-frågor.

Utredningen ser samtidigt att det finns goda argument även för att utse Naturvårdsverket som central tillsynsvägledande myndighet för tillsynen av 6 § vattentjänstlagen. Naturvårdsverket är i dag tillsyns- vägledande myndighet för tillsynen av de allmänna avloppssystemen och dagvattenanläggningarna i frågor som härrör från miljöbalken. Naturvårdsverket har sedan lång tid arbetat med va-frågor och sam- verkat med andra myndigheter och nyckelaktörer och är också en större myndighet med mer resurser. Naturvårdsverket har en utveck- lad tillsynsvägledning och dialog med länsstyrelserna vad gäller till exempel prövning av allmänna avloppsanläggningar. Myndigheten har nyligen genomfört ett regeringsuppdrag om dagvattenfrågor vilka också utgör en del av prövningen enligt 6 § vattentjänstlagen. Ytter- ligare ett argument för att Naturvårdsverket vore lämplig som ansvarig myndighet är att vattentjänstlagen huvudsakligen berör de allmänna va-anläggningarna och den långsiktiga driften och utvecklingen av dessa. Naturvårdsverket har den sammantaget största kompetensen kring allmänt va av de nationella myndigheterna.

Boverket skulle också kunna vara ett alternativ som nationellt vägledande myndighet. Boverket är ansvarig myndighet för vägled- ning till länsstyrelser och kommuner bland annat vad gäller över- sikts- och detaljplanering vilket är av stor betydelse för vatten- och avloppsfrågorna. Utredningen ser att planeringsaspekterna kopp- lade till vatten och avlopp är centrala och föreslår att alla kommu- ner ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Med anledning av detta har Boverkets roll som en viktig aktör i dessa frågor uppmärksammats, särskilt vad gäller dagvattenhante- ringen vid skyfall. Utredningen lämnar dock inte några förslag på

154

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

ändringar i plan- och bygglagen (2010:900) utan föreslår enbart revideringar i vattentjänstlagen. Eftersom Boverket inte har något direkt ansvar för vattentjänstlagens tillämpning och inte heller någon särskild kompetens vad gäller de miljö- och hälsofrågor som aktualiseras där, är det inte lämpligt att myndigheten får ansvaret som central tillsynsvägledande myndighet för 6 § vattentjänstlagen.

Livsmedelsverket är i dag ansvarigt för dricksvattenfrågor, ett nationellt dricksvattennätverk och den nationella krisberedskaps- gruppen VAKA. Det pågår även arbete med att skapa ett dricksvat- tenråd. Myndigheten besitter hög kompetens inom dricksvatten- frågor men har inte särskild spetskompetens vad gäller vatten- tjänsterna spillvatten och dagvatten.

Sammanfattningsvis är Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket lämpliga kandidater för att vara central tillsyns- vägledande myndighet för 6 § vattentjänstlagen medan varken Livsmedelsverket eller Boverket kan sägas ha den övergripande och samlade kompetensen kring miljö- och hälsofrågor som utredning- en anser vara nödvändig. Utredningen har valt att prioritera kom- petens vad gäller bedömningen av behovet av allmänna vatten- tjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Det är särskilt viktigt att den centrala tillsynsvägledande myndigheten har gedigen kompetens vad gäller små avlopp och behovet av att skydda människors hälsa och miljön från problem relaterade till detta. Utredningen konsta- terar att Havs- och vattenmyndigheten som central tillsynsväg- ledande myndighet behöver ha kontinuerlig dialog med och tillgång till stöd från de övriga tre myndigheterna.

Samverkan mellan nationella myndigheter om vägledning vad gäller 6 § vattentjänstlagen

Efter dialog med Havs-och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och Boverket har utredningen funnit att oavsett vilken myndighet som utses så kräver en effektiv tillsynsvägledning ett utvecklat och helst formaliserat samarbete mellan de fyra aktuella nationella myndigheterna. De kunskaper kring dricksvattenförsörjning, små avloppsanläggningar, allmänt va, dagvatten och bostadsplanering som dessa myndigheter besitter är omistliga i arbetet med tillsyns- vägledningen. Det är också viktigt att såväl länsstyrelser och kom- muner som andra aktörer och organisationer med hög kompetens

155

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

kan inkluderas i och bidra till tillsynsvägledning och kunskapsut- veckling.

Ett nätverk med liknande syfte och organisation har tidigare etablerats på uppdrag av regeringen vad gäller dricksvatten, vilket Livsmedelsverket fått ett utpekat samordningsansvar för. Särskilt fokus för det nationella nätverket för dricksvatten är anpassningar till klimatförändringar och kris- och beredskapsplanering avseende dricksvattenförsörjning.9

Enligt 3 kap. 1 § 2 stycket miljötillsynsförordningen ska till- synsvägledande myndigheter aktivt verka för samordning och sam- verkan i frågor om tillsynsvägledning. Utredningen har dock funnit att detta krav inte är tillräckligt för att uppnå den nivå av samarbete som utredningen bedömer krävs vad gäller 6 § vattentjänstlagen.

Utredningen föreslår att samarbete mellan nationella myndig- heter vad gäller 6 § vattentjänstlagen ska ske i form av ett formali- serat nätverk som Havs- och vattenmyndigheten får ansvar för att samordna och utveckla former för. Utöver ansvaret som central tillsynsvägledande myndighet ska myndigheten också samordna vägledningen med Boverket, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket och andra aktörer. Dessa myndigheter bör dessutom i sina regle- ringsbrev få i uppdrag att aktivt delta i detta nätverk och i det till- synsvägledande arbetet i samverkan med Havs- och vatten- myndigheten.

4.4Behovsbedömning i 6 § vattentjänstlagen

Utredningen föreslår ett tillägg till 6 § vattentjänstlagen som in- nebär att särskild hänsyn ska tas till möjligheten att på ett annat sätt uppnå ett motsvarande skydd för människors hälsa och miljön vid bedömningen av om ett behov av allmänna vatten- tjänster föreligger.

9 Förordning (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket.

156

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen föreslår en förändring i 6 § vattentjänstlagen i syfte att skapa förutsättningar för flexibilitet och transparens i hur kommunens bedömning av behovet av allmänna vattentjänster görs. Utvecklingen bör påverkas så att vattentjänsterna i Sverige hanteras på ett sätt som är hållbart ur såväl ett miljöhänseende som ur ett ekonomiskt och socialt perspektiv.

Utredningen har uppfattat att uppdraget är att lämna förslag som skapar ökad flexibilitet i lagstiftningen vad gäller vem som ska ansvara för va-anläggningar som i dagsläget befinner sig utanför befintligt verksamhetsområde för allmänt va. Utredningen har i avsnitt 3.3.1 konstaterat att det inte är lämpligt att öppna upp för kommunerna att besluta om tvångsvis anslutning av fastighetsägare till gemensamhetsanläggningar för va, så kallad va-samverkan.

Det är inte ovanligt att berörda intressenter har olika uppfatt- ning om hur, när och om en allmän va-anläggning ska inrättas i ett område. Såväl kommuner som va-huvudmän och fastighetsägare kan se både möjligheter och nackdelar med olika lösningar. På många håll i landet finns stora behov och önskemål om allmänt va och enskilda fastighetsägare driver på kommunen för att den ska besluta om ett nytt verksamhetsområde eller en utvidgning av ett befintligt. På andra håll anser fastighetsägare att kommunen inte ska besluta om verksamhetsområde som omfattar deras fastigheter. Eftersom kommunens beslut om verksamhetsområde får avgö- rande konsekvenser för både samhällsplanering och skyddet av människors hälsa och miljön innehåller lagen också flera hän- synstaganden som inte är av teknisk och naturvetenskaplig karak- tär. Planeringsfrågor som ligger nära och i varierande grad påverkas av va-försörjning och utbyggnad av den allmänna va-anläggningen är till exempel områdets karaktär och demografi, påverkan på det rörliga friluftslivet över tiden, behovet av ökad samhällsservice samt vägar och annan infrastruktur som kan behöva förstärkas. Utredningens förslag omfattar såväl befintlig som blivande bebyg- gelse och kan komma att påverka områden på olika sätt.

Vad gäller kommunens ansvar för utbyggnad av allmänt va till områden där det finns ett klarlagt behov av allmänt va kan utred- ningen konstatera att de verktyg som behövs finns på plats. Läns- styrelsen har möjlighet att förelägga en kommun att bygga ut all- mänt va om kommunen inte tar sitt ansvar. Utredningen har inte funnit skäl att ändra på denna grundläggande ansats.

157

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Utredningen konstaterar att 6 § vattentjänstlagen är en paragraf som är uppbyggd på ett komplicerat sätt. Den innehåller många delar och begrepp som är avgörande för tillämpningen. Det finns ett behov av att förtydliga paragrafen språkligt. En sådan för- ändring riskerar dock att medföra oförutsedda förändringar i till- lämpningen av paragrafen med svårutredda konsekvenser. Utred- ningen föreslår därför inga förändringar i paragrafens uppbyggnad. I stället innefattar förslaget en förändring i form av ett förtyd- ligande tillägg till den bedömning av behovet av allmänna vatten- tjänster som ska göras redan i dag. Ett mål med att lägga större vikt vid bedömningen är att det blir tydligare för kommunerna att det är behovet av allmänt va som ska avgöra om sådant ska byggas, inte endast antalet fastigheter. Det finns visst stöd för att en bedömning av behovet är viktig redan i dag. Mark- och miljööverdomstolen har i en dom funnit att det inte fanns behov av allmänna vattentjänster i ett område med tre fastigheter som låg relativt nära ett verk- samhetsområde.10 Domstolen fann att det inte var visat att behovet av skydd för människors hälsa eller miljön var tillräckligt stort för att kommunen skulle åläggas att tillhandahålla vatten och avlopp för fastigheterna genom att utöka verksamhetsområdet till att omfatta de aktuella fastigheterna. Utredningens bedömning är att det förslag utredningen lämnar också gör det möjligt för kom- munerna att ta hänsyn till alla tre aspekterna av hållbarhet vid beslut om vattentjänster: miljömässiga, ekonomiska och sociala. Kommunerna bör också underlätta för enskilda gemensamma va- anläggningar när dessa kan uppnå motsvarande skydd för männi- skors hälsa och miljön.

Utredningen kan konstatera att alla vattentjänster omfattas av 6 § vattentjänstlagen och att det är viktigt att göra den bedömning utredningen föreslår oavsett vilken vattentjänst det handlar om. Det är dock tydligt att vattentjänsterna måste bedömas efter sina olika förutsättningar. Förutsättningarna för att ordna dricksvatten kan skilja sig från möjligheterna att ordna en avloppsanläggning. Vad gäller dagvatten är det särskilt viktigt att ta hänsyn till vilka möjligheter enskilda fastighetsägare har att ta hand om dagvattnet på fastigheten och om detta kan säkerställas.

10 Mark- och miljööverdomstolens dom den 10 november 2017 i mål nr M 3852-17.

158

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

Utredningens föreslagna tillägg ger inte kommunen någon rätt att ställa krav på att fastighetsägare ska ordna enskilda avloppsan- läggningar med stöd av vattentjänstlagen. Krav på enskilda avlopps- anläggningar kan dock ställas med grund i reglerna i miljöbalken.

Utredningen har sett över flera alternativa formuleringar och kommer att redogöra för några av dem i ett senare avsnitt.

4.4.1Behovet av allmänna vattentjänster

I dag är allmänt va utbyggt i stor omfattning i städer och tätorter i Sverige. I de allra flesta kommuner finns det dock områden som inte har allmänt va. En vanlig praktisk tillämpning av 6 § vatten- tjänstlagen är i fritidshusområden, där det sker en inflyttning av permanentboende, så kallade omvandlingsområden. Det finns också befintlig bebyggelse med stor del permanentboende som inte anslutits till kommunalt va. Även mindre tillkommande ny bebyg- gelse berörs. När ett område blir aktuellt för frågan om behov av allmänt va måste en bedömning av det behovet göras.

Det är viktigt att klargöra vad ordet behov betyder i detta sam- manhang. Det handlar om det behov av allmänt va som anges i 6 § vattentjänstlagen. Det behovet uppkommer om bebyggelsen utgör ett större sammanhang och om det behövs för skyddet av människors hälsa och miljön. Det handlar alltså inte om ett behov av vatten och avlopp eftersom det behovet i princip alltid finns för permanentboende.

Utredningen har funnit att den domstolspraxis som finns ofta tolkas av kommunerna så att fokus i högre grad läggs på om områden utgör ett större sammanhang än på om det finns ett behov av att ordna vattentjänster i ett större sammanhang. Detta har utredningen även erfarit i samtal med kommuntjänstemän. Den bedömning utredningen gjort är att om ett område till exempel består av mer än 30 fastigheter och att någon eller några av dessa i nuläget har bristande vatten- eller avloppsanläggningar bör det inte per automatik innebära att området är i behov av en allmän va- lösning. I stället anser utredningen att kommunen i ett sådant läge ska ta särskild hänsyn till om det är möjligt att lösa områdets behov av va-tjänster på något annat sätt än med en allmän anläggning förutsatt att motsvarande skydd för hälsa och miljön kan uppnås.

159

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Om det finns förutsättningar för och i ett större perspektiv är samhällsekonomiskt effektivt att fastighetsägare i ett område själva åtgärdar sina anläggningar eller på eget initiativ inrättar en gemen- sam anläggning ska kommunen överväga att inte bygga ut den all- männa va-anläggningen. Kommunen kan i stället utöva tillsyn för att om möjligt förbättra de enskilda va-anläggningarna och eventu- ellt också bidra med initialt stöd genom exempelvis va-rådgivning till fastighetsägare som vill göra någon form av gemensam va- anläggning. En förutsättning för detta är att de enskilda lösningar som föreslås uppfyller de krav som ställs för att skydda människors hälsa och miljön. Bedömningen av om ett enskilt huvudmannaskap är lämpligt måste göras samlat för hela det aktuella området och inte för enskilda fastigheter. Innan beslut tas bör därför en utred- ning genomföras av kommunen och med deltagande av alla berörda förvaltningar samt inbegripa dialog med fastighetsägare i området.

Vid bedömningen av om det är möjligt att ordna vattentjänsterna på ett annat sätt är det viktigt att även ta hänsyn till om de före- slagna åtgärderna är lämpliga eller önskvärda för fastighetsägare, kommunen och andra aktörer. Utöver hälso- och miljöaspekterna måste det även finnas juridiska förutsättningar för åtgärderna.

Långsiktigheten i en lösning med enskilt huvudmannaskap ska i första hand, precis som i dag, säkerställas genom krav på verksam- hetsutövarnas egenkontroll och kommunens tillsyn enligt miljö- balken.

Behovet skiljer sig mellan olika vattentjänster

Bedömningen av behovet omfattar alla vattentjänster. Eftersom behoven skiljer sig åt i olika områden så kommer även bedömning- arna att skilja sig åt. Ingen plats har exakt samma förutsättningar vad gäller exempelvis tillgång på dricksvatten, förekomst av skyd- dade arter eller geologi. Tillgång till rent vatten i tillräcklig mängd kan många gånger vara helt avgörande för behovet av allmänna vat- tentjänster. Saknas sådan tillgång minskar möjligheterna att hitta en alternativ lösning drastiskt. Vad gäller dricksvattenanläggningar som levererar tio kubikmeter vatten eller mer per dag eller försörjer 50 personer eller fler ställs särskilda krav relaterade till livsmedels- säkerhet. Dessa kan vara svåra för gemene man att hantera och där-

160

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

för är det viktigt att förutsättningarna för en hållbar försörjning bedöms. Det finns inga hinder mot att kommunen beslutar om verksamhetsområde för en av vattentjänsterna, till exempel dricks- vattenförsörjning, och låter övriga fortsatt ha enskilt huvudmanna- skap.

Utredningen erfar att kommuner i många fall också beslutar om verksamhetsområde för dricksvatten när bedömningen visat att det är en allmän avloppsanläggning som behövs. Detta sker även när behovet av dricksvatten inte är tillräckligt för att separat aktualisera ett verksamhetsområde. Utgångspunkten för dessa beslut är ofta att det bedöms som praktiskt och ekonomiskt fördelaktigt för va- huvudmannen och därmed hela va-kollektivet. Även fastighetsägare upplever det ofta som positivt att få tillgång till allmänt dricksvat- ten och accepterar att betala för det i samband med att en anlägg- ningsavgift för avlopp tas ut.

Hittills har kommunerna i liten utsträckning utrett behovet av att ordna lösningar för dagvatten i exempelvis omvandlingsområ- den. När klimatet förändras är det viktigt att kommunerna utreder behovet av en övergripande lösning för dagvatten samtidigt som behovet av dricksvatten och spillvatten utreds.

Även om utredningen anser att bedömningen av behovet av de allmänna vattentjänsterna ska göras var för sig har utredningen förståelse för att kommuner och va-huvudmän inte kan bortse från de samordningsvinster som en samordnad utbyggnad av vatten- tjänster kan medföra. Det kan också handla om att kostnaden för att i framtiden behöva komplettera ledningsdragning och anlägg- ning för ytterligare en vattentjänst blir stor. Det viktiga är emeller- tid att vattentjänsterna i större utsträckning hanteras utifrån alla tre hållbarhetsperspektiven.

4.4.2I ett större sammanhang

Ett av nyckelbegreppen i 6 § vattentjänstlagen är begreppet i ett större sammanhang. Utredningen har från flera håll fått veta att be- greppet och den praxis som finns upplevs som oklar eftersom det inte går att säga exakt vad som utgör ett större sammanhang. Utredningen kan konstatera att det är en från lagstiftaren medveten oklarhet som möjliggör bedömningar i de enskilda fallen. Det finns

161

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

flera andra begrepp i svensk lagstiftning som beskriver ett förhål- lande mellan en grupp av hus. I plan- och bygglagen används be- greppet sammanhållen bebyggelse som ett av flera kriterier som kan medföra ett krav på detaljplan. En sammanhållen bebyggelse defi- nieras i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen som bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark. Utredningen har funnit att en utbyggnad av va i ett äldre område sällan medför att området detaljplaneras eller att detaljpla- nen görs om. Utredningen ser inte heller att det är önskvärt att det införs ett krav på detaljplanering av områden där allmänt va ska byggas ut då det kan försena utbyggnaderna ytterligare. Däremot är det tydligt att det kan finnas behov av att detaljplanera ett område där allmänt va ska byggas om det inte finns en detaljplan sedan tidigare. Särskilt aktuellt kan det vara om utbyggnaden av allmänt va kan tänkas leda till en betydande utveckling eller förändring av området. I 4 kap. 2 § plan- och bygglagen anges bland annat att detaljplanering ska ske för en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang. Utredning- en har övervägt men inte funnit anledning att ändra eller ta bort begreppet i ett större sammanhang. Någon exakt siffra för när en bebyggelse utgör ett större sammanhang kommer inte att kunna definieras eftersom förutsättningarna varierar från plats till plats. Begreppet är inte heller fristående från behovet av allmänna vatten- tjänster i 6 § vattentjänstlagen och kan därför inte bedömas separat.

Det har funnits en oro för att utredningens förslag som möjlig- gör ökad flexibilitet vad gäller huvudmannaskapet skulle kunna innebära en ökad privatisering av större gemensamma va-anlägg- ningar. Utredningen konstaterar dock att kommunens grundläg- gande skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen finns kvar även efter ett beslut att inte inrätta verksamhetsområde. Om förutsättning- arna som legat till grund för beslutet ändras kan en ny bedömning behövas. Kommunen måste vid sin bedömning av behovet av att ordna va i ett större sammanhang ta särskild hänsyn till om det kan lösas på annat sätt. Ansvaret för bedömningen ligger kvar hos kommunen och om det inte är lämpligt att lösa va-frågan på annat sätt ska kommunen ordna va.

162

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

I vissa fall måste avloppsvattendirektivet11 beaktas vid bedöm- ningar av om ett område ska anslutas till allmänt va. Där finns be- stämmelser som rör tätbebyggelse med utsläpp motsvarande minst 2 000 personekvivalenter.12

4.4.3Vad som menas med att på ett ”annat sätt uppnå motsvarande skydd”

Bedömningen enligt 6 § vattentjänstlagen ska i huvudsak göras på samma sätt som tidigare. Det finns dock främst två tydliga exempel där utredningens förslag öppnar för en förändring. I det ena fallet finns ett område där några av de enskilda anläggningarna inte uppfyller miljöbalkens krav eller krav vad gäller kvaliteten på dricksvatten. Kommunen ska då bedöma om det är möjligt att med hjälp av exempelvis tillsynsåtgärder höja funktionen hos dessa så att området som helhet uppnår kraven. På så sätt kan ett motsvarande skydd för människors hälsa och miljön uppnås på ett annat sätt. Detta är möjligt i dag om tillsynsåtgärderna utförs utan att någon bedömning sker enligt 6 § vattentjänstlagen. Uttalanden i både förarbeten och praxis är tydliga med att kommunens skyldighet att ordna vattentjänster är absolut om det vid tidpunkten för beslutet finns ett behov. Någon möjlighet att ta ställning till potentiella förbättringar finns i regel inte. Utredningens målsättning är att nyansera detta och att öppna för att ta med sådana förbättringar i bedömningen. Om det är tillräckligt för att uppnå motsvarande skydd för människors hälsa och miljön att exempelvis någon eller några enskilda avloppsanläggningar åtgärdas så ska kommunen ha möjlighet att förelägga om sådana åtgärder. Kom- munen ska kunna göra detta i stället för att tvingas bygga ut den all- männa va-anläggningen även när frågan om förhållandet till 6 § vatten- tjänstlagen har väckts.

Den andra situationen som bör beskrivas är när ett område efter granskning faller inom ramen för 6 § vattentjänstlagen och åtgärder på små enskilda anläggningar inte bedöms vara tillräckligt. Om det då finns intresse och kapacitet för att lösa frågan om va enskilt men

11Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.

12Personekvivalent = föroreningsbelastning som används vid dimensionering av enskilda avlopp och motsvarar den mängd som en person avger schablonmässigt på ett dygn.

163

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

i ett större sammanhang så ska kommunen ha möjlighet att över- väga denna möjlighet.

För att det ska vara möjligt att konstatera om behovet kan till- godoses på ett annat sätt måste kommunen utreda det specifika områdets möjligheter och svårigheter både vad gäller organisations- former och tekniska lösningar. I utredningen måste kommunen också ta hänsyn till den långsiktiga planeringen för området. Om området exempelvis står inför en expansion eller stor inflyttning av permanentboende bör långsiktigheten och samhällsplaneringen vägas in i bedömningen.

Det finns inte någon möjlighet att genom vattentjänstlagen tvinga en fastighetsägare att ansluta sig till den allmänna va- anläggningen. Fastighetsägaren kan dock bli skyldig att betala an- läggningsavgiften. Om det är motiverat med hänsyn till reglerna i miljöbalken kan dock kommunen med hänvisning till de bestäm- melserna tvinga en fastighetsägare att ansluta sitt avlopp till den allmänna anläggningen. Miljöbalken kan också användas som grund för att förelägga en fastighetsägare att åtgärda en avloppsanläggning som bedömts vara bristfällig.

Annat sätt – tekniken

Utredningen konstaterar att vattentjänstlagen i grunden har ett teknikneutralt förhållningssätt. Det betyder att det kan vara möj- ligt att uppnå motsvarande skydd för människors hälsa och miljön med olika tekniklösningar. Vid tillståndsgivning måste specifika krav på de enskilda lösningar som övervägs formuleras med en så- dan tydlighet att förutsättningar finns för en varaktig funktion. En kommun ska inte i ett senare skede behöva ta över ansvaret för enskilda anläggningar enbart för att anläggningarna är dåligt lokali- serade, att anläggandet och den tekniska utformningen är av bris- tande kvalitet eller för att drift och underhåll åsidosatts.

Historiskt har det i praktiken avgjorts om det är möjligt att lösa va-frågorna enskilt genom en bedömning av om det är möjligt med en infiltrationsanläggning för avloppet. På senare tid har utveck- lingen av tekniska lösningar gått framåt och det har tagits fram flera typer av småskaliga tekniklösningar med hög prestanda som kan skydda människors hälsa och miljön. Dessa lösningar fungerar

164

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

även för enstaka eller ett fåtal fastigheter. Utredningen konstaterar att det vore önskvärt om utvecklingen leder till mer robusta och lättskötta anläggningar med bättre teknisk prestanda som även uppfyller kraven på rening över tid.

För att uppnå ett motsvarande skydd för människors hälsa och miljön krävs att det finns teknik som säkerställer en långsiktig lös- ning utanför verksamhetsområdet.

Annat sätt – organisationen

Utredningen konstaterar att förslaget öppnar för ett ökat antal gemensamma anläggningar för såväl dricksvatten som spillvatten och eventuellt också dagvatten i framtiden. Även där det är möjligt att tekniskt sett ordna va-anläggningar som motsvarar den all- männa anläggningen krävs att enskilda eller en organisation kan sköta och underhålla dem. Gemensamma anläggningar för va sköts ofta genom en samfällighetsförening men det finns också andra typer av föreningar. Det förekommer även att enskilda gemen- samma va-anläggningar drivs i bolagsform på samma sätt som till exempel är vanligt för bredband. Det är viktigt att kommunen be- skriver de förutsättningar som behöver uppfyllas för att en enskild organisation långsiktigt ska kunna anses ha tillräcklig kapacitet och kunskap för drift av den aktuella va-anläggningen.

Utredningen erfar att kunskapen om och erfarenheterna av att arbeta med och planera för gemensamma va-anläggningar skiljer sig mycket åt mellan kommunerna. Ur såväl ett tillsyns- som ett va- planerings- respektive ett bebyggelseutvecklingsperspektiv ställer detta sätt att organisera va stora krav på kommunen. Utredningen menar att kunskapsstöd vad gäller gemensamt va är en av flera viktiga frågor som behöver inkluderas i arbetet med att på nationell nivå ge kommuner och fastighetsägare stöd vad gäller va-rådgivning.

När kommunen har fattat beslut om verksamhetsområde finns inga hinder mot att ordna va med småskaliga lösningar som va-huvud- mannen driver. Det står va-huvudmannen fritt att välja den lösning som anses vara lämpligast på varje plats. En anläggning som består av många små avloppsanläggningar som va-huvudmannen sköter kan sannolikt vara en stabilare lösning över tid än liknande enskilda anläggningar. Det kan dock ifrågasättas om det i sådant fall fanns ett behov av att ordna va i ett större sammanhang.

165

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Motsvarande

Utredningen ser att begreppet motsvarande innefattar flera aspekter. För att kunna bedöma om något är motsvarande behövs ett eller flera objekt att jämföra med. Dessutom krävs en bedömning av de sammanvägda effekterna på människors hälsa och miljön.

Bedömningen bör för det specifika området ske i relation till det system för leverans av dricksvatten respektive bortledande och rening av avloppsvatten (spillvatten respektive dagvatten) som finns eller inom en relativt snar framtid kommer att byggas. I tidi- gare praxis har hänvisats till att en allmän anläggning för till ex- empel spillvatten- eller dagvattenrening alltid kan anses vara bättre ur miljö- och hälsoskyddssynpunkt än en enskild anläggning. Såväl enskilda som allmänna avloppsanläggningars funktion eller prestan- da varierar dock beroende på de lokala förhållandena. Den aktuella allmänna va-anläggningen inklusive de förbättringar som planeras under de närmaste åren bör användas som jämförelseobjekt vid bedömningen om enskilt va uppnår motsvarande skydd för männi- skors hälsa och miljön.

I detta sammanhang bör också en jämförelse av konsekvenser för andra dricksvattentäkter och recipienter beaktas. Det bör även beaktas om miljökvalitetsnormerna efterföljs. Exempelvis får på- verkan på recipienten för den allmänna anläggningen jämföras med påverkan på den recipient som sker vid ett lokalt utsläpp. I fråga om bedömningen i sig kan utredningen konstatera att vad gäller avloppsrening innebär begreppet motsvarande att påverkan på mark och vatten ska vara likvärdig men att de faktiska utsläppen, till ex- empel mätt som utsläpp av en viss mängd smittämnen eller övergö- dande ämnen, inte behöver vara lika.

Ekonomi

Flera aktörer har uttryckt oro för de kostnader som utbyggnad av allmänt va kan föra med sig. Landsbygdskommittén13 skriver att den nuvarande va-lagstiftningen har blivit ett betydande hinder för byggande av bostäder i landsbygderna. Det finns exempel där

13 SOU 2017:1. Parlamentariska landsbygdskommittén. För Sveriges landsbygder – en sam- manhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd

166

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

kommuner tvekat inför eller till och med avstått från bostadsbyg- gande på grund av de kostnader som bedömts följa av ett allmänt huvudmannaskap.14 Regeringen har föreslagit att resurser ska avsät- tas för att stödja kommunerna i vägledningsarbetet så att bosätt- ning på landsbygderna underlättas.15 Ur va-kollektivets synvinkel är det viktigt att de investeringar som görs har kostnadstäckning och att de inte medför stora höjningar av va-taxan för övriga medlem- mar. Möjligheten att använda särtaxa finns men om kostnaden för en framtida anslutning bedöms som orimligt stor för fastighets- ägare och exploatörer blir projekten ändå inte genomförbara. Ut- redningens förslag innebär att det ska tas särskild hänsyn till andra alternativ när bedömning av behovet av en allmän va-anläggning görs. Detta kommer att öppna möjligheter för att väga in ekono- miska aspekter för både kommun och för fastighetsägare inom ramen för de bedömningar som kommunen gör. Exempelvis kan hänsyn tas till följande aspekter vid bedömning av hur kostnads- effektiva olika lösningar är:

•kostnaden för den enskilde för en lokal småskalig lösning för både vatten och avlopp

•kostnaden för anslutning till kommunalt va och en eventuell överföringsledning till en allmän va-anläggning

•kostnaden för en lokal samfälld eller allmän lösning

•kostnader som uppkommer för tillsyn av de olika anlägg- ningarna.

Detta förutsätter att de alternativ som övervägs och jämförs ger motsvarande långsiktiga skydd för människors hälsa och miljön som den allmänna va-anläggningen. Förslaget visar också på möjlig- heten att utreda om det finns andra tekniska och organisatoriska lösningar som på ett mer fördelaktigt sätt kan tillhandahålla de vattentjänster som behöver ordnas i ett större sammanhang än de konventionella med överföringsledningar och allmänt huvudman- naskap. Detta är möjligt redan med befintlig lagstiftning men få

14Inspel till de bostadspolitiska samtalen. Brev från 23 kommunalråd till bostads- och digi- taliseringsminister Peter Eriksson. 2016-06-17.

15Regeringens proposition 2017/18:179 En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder

167

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

kommuner har använt sig av den möjligheten. Målsättningen är att det ska vara möjligt att välja den mest samhällsekonomiskt gynn- samma lösningen för va, en lösning som då också gynnar bostads- byggandet.

4.4.4Finns det ett demokratiskt underskott?

Vattentjänstlagen är som framgått i kapitel 3 en lag som riktar sig till kommunen och reglerar den skyldighet kommunen har att förse medborgarna med vattentjänster. Möjligheterna att överklaga be- slut enligt lagen är begränsade. Det finns inte heller krav som regle- rar processen innan ett beslut om verksamhetsområde fattas, såsom krav på samråd eller utställning. Ett beslut om verksamhetsområde kan därför formellt endast påverkas genom de allmänna valen av folkets företrädare i kommunen.

Att förändra vattentjänstlagen så att den också ger fastighets- ägaren ökade rättigheter är ett uppdrag som skulle kräva en helt ny utformning och inriktning på lagen. En sådan ny utformning skulle kräva en mycket djupgående analys av vilka konsekvenser det får.

När en kommun fattar beslut om verksamhetsområde kan det överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning. Det innebär att varje kommunmedlem har möjlighet att klaga inom tre veckor och få beslutets laglighet prövad. Däremot innebär en laglighetspröv- ning inte en prövning av beslutets lämplighet. Fastighetsägare har därför mycket liten lagstadgad möjlighet att påverka de beslut en- ligt 6 § vattentjänstlagen som indirekt berör deras fastigheter. Det finns dock en möjlighet att som enskild fastighetsägare slippa att betala anläggningsavgiften om den enskilda anläggningen uppnår kraven i 24 § vattentjänstlagen. I dessa fall omfattas fastighetsäga- ren av verksamhetsområdet men är inte ansluten till en eller flera av de allmänna vattentjänsterna. Det innebär att fastighetsägaren vid ett senare tillfälle kan anvisas en förbindelsepunkt och efter att då gällande avgift erlagts kopplas på den allmänna anläggningen. Avgiften är antagligen den i särklass största anledningen till att en fastighetsägare inte vill omfattas av ett verksamhetsområde. I debatten före och under den tid som utredningen pågått har det ofta anförts att det behövs en möjlighet att överklaga beslut om att inrätta verksamhetsområden.

168

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

För att få till stånd ett verksamhetsområde kan enskilda vända sig till länsstyrelsen. Länsstyrelsen har möjlighet att enligt 51 § vatten- tjänstlagen förelägga kommunen att inrätta ett verksamhetsområde. Ett sådant beslut kan enligt 52 § vattentjänstlagen endast överklagas av kommunen. Det innebär att ett beslut att inte förelägga om verk- samhetsområde inte kan överklagas. Enskilda har också möjlighet att inleda en process mot kommunen genom ett så kallat stämningsmål vid en mark- och miljödomstol för att eventuellt kunna få ett beslut om att deras fastighet ska omfattas av verksamhetsområdet. Dom- stolen bedömer då fastighetens behov av en anslutning.

Utredningen kan inte utesluta att det kan inträffa att en kom- mun önskar bygga ut allmänt va där det egentligen inte finns behov av sådant enligt 6 § vattentjänstlagen. Då handlar det ofta om att kommunen och va-huvudmannen vill inkludera ytterligare fastig- heter i ett verksamhetsområde för att med hjälp av fler anlägg- ningsavgifter uppnå en högre grad av kostnadstäckning för utbygg- naden. Utredningens förslag på förändringar i vattentjänstlagen ger kommunen skyldighet att bedöma om det finns ett behov av an- slutning till allmänt va och om det finns enskilda lösningar som ger motsvarande miljö- och hälsoskydd.

Utredningens förslag i avsnitt 4.5 ger också fastighetsägare möjlighet att påverka kommunens beslut vad gäller hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sin skyldighet att ordna vattentjänster en- ligt 6 § vattentjänstlagen.

4.4.5Behövs begreppet snarast?

I 6 § vattentjänstlagen anges att en kommun ska se till att en allmän va-anläggning ordnas snarast om anläggningen behövs. I vanligt juridiskt språkbruk används begreppet snarast för att beskriva hur snart något ska göras. Begreppet tar i denna mening inte särskilt stor hänsyn till hur möjligheterna för den som adresseras ser ut. På det viset skiljer sig ordet från det ofta synonyma uttrycket ”så snart det kan ske”. Vattentjänstlagen utgår med den här tolkningen ifrån att en allmän va-anläggning ska uppföras omedelbart när ett beslut om verksamhetsområde har fattats. Det är förstås inte praktiskt möjligt eller rimligt att detta sker utan planering. Det är ofta långt ifrån möjligt för en va-huvudman att omedelbart påbörja en ut-

169

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

byggnad. Det krävs såväl planering som marktillgång och tillgång till arbetskraft vilket begränsar möjligheterna och tar tid. Dessutom krävs tillstånd för miljöfarlig verksamhet och ofta vattenverksam- het samt en viss planering för eventuella överklaganden. Denna fråga diskuterades i förarbetena till den nuvarande lagen. Med an- ledning av detta infördes också bestämmelser i 17 § vattentjänst- lagen som stadgar att huvudmannen får vänta med att utföra de anläggnings- eller utbyggnadsarbeten som är nödvändiga för att fastighetsägaren ska kunna använda va-anläggningen, om arbetena behöver samordnas med andra arbeten och samordningen annars skulle väsentligt försvåras, och utförs i den ordning som följer av huvudmannens utbyggnadsplan. Praxis har efter detta utvecklats åt en generös tolkning av begreppet snarast. I fall där kommunen inte haft någon va-planering eller området i fråga inte omfattats av planeringen har instanserna gett kommunen en viss tid för att ansluta området till den allmänna va-anläggningen. När en va- utbyggnadsplan funnits har den tid som kommunen lämnats för att bygga ut anläggningen i vissa fall varit omkring sex år. Det finns exempel på områden där länsstyrelsen förelagt kommunen att ansluta ett visst område men där kommunen fått ännu längre tid på sig. Det kan ifrågasättas om betydelsen av ordet snarast omfattar en så lång tidsperiod som runt tio år. Begreppet snarast är dock i någon mån åtgärdsdrivande eftersom det ändå sätter viss press på kommuner och tydliggör ansvaret och skyldigheten att ordna vattentjänster. Sammantaget har utredningen funnit att uttrycket inte vållar stora problem i tillämpningen och att det därför inte finns skäl att ändra det.

4.4.6Alternativa förslag som utredningen inte gått vidare med

Ett förfarande som anknyter till plan- och bygglagen

I plan- och bygglagen finns bestämmelser om samråd. Från flera håll har utredningen tagit del av önskemål om att det vore önskvärt med ett tydligare demokratiskt inflytande för kommunens invånare över processen med inrättande av verksamhetsområden för allmänt va. Utredningen kan konstatera att det som upplevs som en brist i den demokratiska processen är ett vägval lagstiftaren gjort där va i första hand ses som en skyldighet för kommunen (under vissa

170

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

förutsättningar) och därför inte hanteras som andra planerings- frågor.

Utredningen har övervägt att föreslå bestämmelser för inrät- tande av verksamhetsområde som liknar det som finns i plan- och bygglagen för detaljplaner eller för översiktsplaner. Målet skulle vara att samordna vattentjänstlagens regler med plan- och bygg- lagens regler. Detaljplaner ger förenklat uttryckt juridiskt bindande rättigheter vad gäller vad som får byggas medan översiktsplaner inte ger några rättigheter. Sådana bestämmelser skulle till exempel innebära krav på samråd, granskning och utställning av förslaget till verksamhetsområde för vatten och avlopp. Om det beslutade verk- samhetsområdet efter ett sådant förfarande skulle bli juridiskt bin- dande gentemot varje enskild fastighetsägare skulle det också inne- bära att det behövs en möjlighet för en enskild fastighetsägare att överklaga det beslutet. Det finns tydliga fördelar med att öka insy- nen i de beslut som föregår ett verksamhetsområde för va. En mer transparent beslutsprocess med någon form av samråd skulle po- tentiellt kunna leda till mer genomarbetade beslut och eventuellt skulle en sådan förändring medföra att kommunens va-planering vävs ihop med bebyggelseplaneringen på ett förtjänstfullt sätt.

Utredningen har dock konstaterat flera svårigheter med ett så- dant system. Att på så sätt samordna vattentjänstlagen och plan- och bygglagens regelverk skulle bli mycket komplicerat och det är svårt att klargöra konsekvenserna av ett sådant förslag. Utredning- en har inte haft tid och resurser att göra en tillräckligt genomarbe- tad analys av hur en sådan förändring av vattentjänstlagen skulle kunna utformas och vilka konsekvenser den skulle få. Det är till exempel osäkert hur den långsiktiga planeringen och utbyggnaden av allmänt va skulle utvecklas. Vid en eventuell utformning av ett sådant system måste hänsyn också tas till att länsstyrelsen kan före- lägga en kommun att ordna verksamhetsområde och att länsstyrel- sen inte tillämpar någon särskild planeringsprocess inför sådana beslut.

Det finns däremot ingenting som hindrar kommuner att på eget initiativ redan i dag genomföra en tidig kommunikation och dialog samt samrådsinriktade aktiviteter vad gäller planerad va-utbyggnad. Detta sker också redan i dag på frivillig basis i flera av landets kommuner. Ofta kombineras detta med eller följs av va-rådgiv- ningsaktiviteter i samband med projektering och genomförande av

171

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

en va-utbyggnad. I kapitel 4.5 föreslår utredningen att kommunen ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 §. Denna plan ska föregås av ett samråd.

En rimlighetsavvägning

Utredningen har övervägt om det ska införas en rimlighetsavvägning i 6 § vattentjänstlagen. En rimlighetsavvägning skulle ge möjlighet att väga de åtgärder som ska vidtas mot bland annat de kostnader som det skulle medföra. Rimlighetsavvägningar utförs exempelvis enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Nyttan av skyddsåtgärder och andra för- siktighetsmått ska då vägas mot kostnaderna för att genomföra dem. I miljöbalkens rimlighetsavvägningar är det generellt en verk- samhetsutövare som får en fördel av att bedriva en verksamhet och därför ska vidta skyddsåtgärder för att inte orsaka skador på miljön.

En rimlighetsavvägning i 6 § vattentjänstlagen skulle bli kompli- cerad eftersom det är flera aktörer involverade. Va-huvudmannen, kommunen (som kan härbärgera flera olika intressen i vissa fall), och fastighetsägaren kan ha olika syn på vad som är rimligt och skäligt. Frågan om för vem det ska vara rimligt med en va- utbyggnad uppkommer därför. Ur va-huvudmannens synvinkel är det möjligt att göra en strikt va-ekonomisk beräkning för att av- göra om en utbyggnad eller annan åtgärd är rimlig. Beslutet om att bygga ut eller inte bygga ut en allmän va-anläggning får dock kon- sekvenser på flera andra områden vilka är svårare att väga in i en rimlighetsavvägning. Aspekter som skulle behöva vägas in kan vara exempelvis de samhällsekonomiska aspekterna samt säkerheten hos och nyttan med olika anläggningar. Många fastighetsägare värderar även den förändring av området som en va-utbyggnad innebär, både på kort och lång sikt. En annan svårighet med en rimlighets- avvägning är att den görs när ett behov av en allmän anläggning redan konstaterats. Behovet av den allmänna anläggningen kommer att finnas kvar även om bygget av den skulle bedömas orimligt efter en avvägning. Det är oklart hur människors hälsa och miljön i så fall skulle kunna skyddas.

172

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

4.5Krav på plan för allmänna vattentjänster

Utredningen föreslår att det för varje kommun ska finnas en av kommunfullmäktige fastställd plan för hur kommunen långsik- tigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen.

Innan planen antas ska kommunen samråda med de fastig- hetsinnehavare och myndigheter som har ett väsentligt intresse i saken samt ställa ut förslaget för granskning.

Utredningen föreslår att alla kommuner ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Den plan som utred- ningen föreslår kan mycket väl motsvaras av kommunen beslutade styrdokument för va-planering. Exempelvis finns i vattenmyndig- heternas åtgärdsprogram ett krav på att kommunerna ska upprätta och utveckla vatten- och avloppsvattenplaner. I miljöbalken finns i sin tur ett krav på att kommunerna ska följa åtgärdsprogrammen.16 Med vatten- och avloppsvattenplan menar vattenmyndigheterna en plan för hela kommunens yta och alla vattentjänster. Detta med referens till Havs- och vattenmyndighetens vägledning om kom- munal va-planering. Den plan som utredningen föreslår kan mycket väl inrymmas i en sådan vatten- och avloppsvattenplan som åt- gärdsprogrammen föreskriver.

I vattentjänstlagen nämns att va-huvudmannen kan ha en utbyggnadsplan. Den handlar om takten för utbyggnad av allmänna vattentjänster och kan användas av va-huvudmannen för att svara på när utbyggnaden når en viss fastighet. En utbyggnadsplan i form av en lista med en beslutad tidsplan för utbyggnad till olika områden motsvarar inte den plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen som utredningen föreslår. Det är viktigt att poängtera att en utbyggnadsplan utgör en viktig del av den föreslagna planen.

För att kommunerna ska kunna uppfylla de åtaganden och de krav som framgår av vattentjänstlagen behöver de planera för detta.

16 5 kap. 8 § miljöbalken.

173

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

En sådan va-planering som utmynnar i politiskt antagna styrdoku- ment medför en rad fördelar för kommunerna. Det tydliggör de befintliga krav som finns i lagstiftningen och visar på det ansvar kommunen har att på kort och lång sikt styra och säkerställa vat- tentjänster för kommuninvånarna. Det möjliggör samtidigt en tyd- lig kommunikation till kommuninvånare om den planerade all- männa respektive enskilda va-försörjningen. Särskilt viktigt blir detta i de sammanhang då kommunen behöver göra vägval om or- ganisation och teknisk lösning för va-försörjning i områden som ligger utanför allmänt verksamhetsområde för vatten och avlopp. Denna typ av beslut behöver baseras på bedömningar av vilka orga- nisatoriska och tekniska lösningar som är rimliga och genomför- bara. Utredningen föreslår därför att alla kommuner ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen.

Eftersom vattenmyndigheternas åtgärdsprogram endast sträcker sig över sex år är det inte säkert att de krav som i dag följer av åt- gärdsprogrammen kommer att återfinnas i åtgärdsprogrammen efter år 2021. Eftersom ett beslut om en plan är ett långsiktigt åta- gande finns det enligt utredningen ett behov av att införa ett krav på planering direkt i lag. Det är också tydligare gentemot kommu- nerna att en sådan skyldighet regleras i lag i stället för att framgå av åtgärdsprogrammen. Redan i dag är det många kommuner som beslutar om planer för va. Dessa planer har betydelse för beslut om när och i vilka områden allmänt va ska tillhandahållas. I praxis har fastslagits att det är viktigt att länsstyrelserna tar hänsyn till den planering kommunerna gjort när de gör bedömningar utifrån 6 § vattentjänstlagen. Endast om kommunen gjort en olämplig eller dåligt underbyggd bedömning har Va-nämnden funnit att läns- styrelsen bör frångå kommunens va-planering.

Utredningen ser därmed flera effektiviseringsvinster för kom- munerna med en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänst- lagen. Det kan underlätta för kommunen att klara sina skyldigheter enligt 6 § vattentjänstlagen och minska länsstyrelsens behov av tillsyn och föreläggande enligt 51 § vattentjänstlagen. Planen kan också underlätta den demokratiska förankringen av utbyggnaden av allmänt va.

174

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

En plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyl- digheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen kom- mer att omfattas av kravet i 6 kap. 3 § miljöbalken om att göra en strategisk miljöbedömning om planen kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan. Detta innebär att om planen kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan ska kommunen bland annat ta fram en miljökonsekvensbeskrivning.

Tas en plan fram för kommunens skyldighet att i dag och i framtiden ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen innebär detta att kommunen i hög grad uppfyller de krav som i dag ställs i åtgärd 7 i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Skillnaden är att den va-plan som åsyftas i åtgärdsprogrammet tydligt utgår från att planeringen och planen ska gälla hela kommunens geografiska yta.

Ett tydligare krav i lag på att en plan ska arbetas fram och beslutas av kommunerna är emellertid ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen i förhållande till kravet i åtgärdsprogrammen. Utred- ningen anser emellertid att det är nödvändigt att kommunerna har en plan för hur de långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Detta både med hänsyn till utbyggnadstakten av de allmänna va-anläggningarna och till behovet av att göra en bedömning av hur ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska hanteras vid ett förändrat klimat. Va-utbyggnad och klimatanpassning innebär ofta mycket stora investeringar och med en väl underbyggd och långsiktig planering kan risker för suboptimering och ofullständigt utredda beslut om åtgärder undvikas.

Ytterligare en parallell till förslaget om att kommunerna ska ha en plan för va är att dricksvattenutredningen föreslagit en ny 50 a § i vattentjänstlagen om att va-huvudmannen ska se till att det finns förnyelse- och underhållsplaner specifikt för dricksvattenförsörjning.

Plan eller planering

Utredningen har övervägt ett förslag på krav att kommuner ska ha en va-planering i stället för ett krav på att kommunen ska ha en fastställd plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Utredningen har valt att föreslå att kommunen ska ha en plan

175

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

i stället för endast planering för att det ska bli tydligare för kom- munen vilka krav som gäller och vad det är för styrdokument som efterfrågas. Det som vidare talar för kravet på en plan i stället för planering är att en plan är något som kan vara mer konkret i be- skrivningen av sitt innehåll än vad som gäller för innehållet i en planering och att den kan bli föremål för ett konkret samråd med medborgarna.

4.5.1Val av lag för va-planering

Kommunal planläggning av mark och vatten regleras i plan- och bygglagen. Där finns bestämmelser om bland annat översiktsplanering och detaljplanering. Utöver reglerna i plan- och bygglagen finns det regler om krav på en plan i exempelvis väglagen (1971:948) där den som avser bygga en väg ska upprätta en vägplan, och i miljöbalken vad gäller kravet på renhållningsordning som ska innehålla en avfallsplan.17

Vattentjänstlagen är en lag som kan beskrivas ligga mellan pla- neringslagstiftningen och miljölagstiftningen. Den innehåller främst processuella bestämmelser som reglerar ekonomiska mellanhavanden mellan kommunen och brukaren av den allmänna va-anläggningen. Att föra in ett krav på planering i vattentjänstlagen innebär något nytt i en lag som inte tidigare reglerat sådana frågor. Utredningen konsta- terar dock att det är i vattentjänstlagen som den allmänna va-anlägg- ningen regleras. Lagens portalparagraf anger att den syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sam- manhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. En plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen bidrar till detta.

4.5.2Vad planen ska innehålla

Planen ska behandla alla vattentjänster vilket även inkluderar dag- vattenhanteringen. Utredningens förslag innebär endast krav på en plan som hanterar kommunens skyldighet vad gäller de befintliga och i framtiden tillkommande allmänna va-anläggningarna. Tids-

17 15 kap. 41 § miljöbalken.

176

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

perspektivet bör inte vara alltför snävt men inte heller sträcka sig mycket längre i tiden än kommunens löpande översiktsplanering. Utredningen anser att 12 år kan vara ett rimligt tidsperspektiv för en sådan plan. Detta överensstämmer med Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens vägledning om kommunal va- planering.

Utredningen redogör i avsnitt 4.13.1 för behovet av att kommu- nen gör en bedömning av hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska hanteras vid skyfall. Detta bör ingå i den plan som föreslås att kommunerna ska ta fram. Utredningen kan konstatera att det även kan finnas andra områden kopplade till kli- matanpassning och vatten som möjligen skulle kunna tas med i planen. Exempel på detta är brist på dricksvatten eller förebyg- gande arbete och hantering av översvämningar på grund av stigande vatten. Dessa områden omfattas inte av de förslag utredningen presenterar i avsnitt 4.13.1 vilket helt fokuserar på förebyggande skyfallsrelaterat arbete. Det finns dock inget som hindrar att kom- munen på eget initiativ har med även andra frågor eller områden i planen än de som omfattas av utredningens förslag. Det kan finns flera fördelar för den kommun som väljer att planera för alla vat- tentjänster i hela kommunen.

4.5.3Hur planen ska beslutas

Planen ska fastställas av kommunfullmäktige. Utredningen har funnit att detta är viktigt för att planen ska få en politisk förankring i kommunen. Eftersom planen ska gälla över en lång tidsperiod är det viktigt att en majoritet i kommunfullmäktige står bakom den.

Genom planen kan kommunen styra vilka områden som ska an- slutas till de allmänna va-anläggningarna och vilka som inte ska det. Även när i tid områden ska anslutas bör regleras i planen. Detta ger berörda kommuninvånare något att förhålla sig till. En plan enligt utredningens förslag kan vidare ge kommunen en möjlighet att på ett bättre sätt samla planeringen för alla vattentjänster samt skaffa sig planeringsberedskap för hur vattentjänsterna kan säkras för kommuninvånarna.

177

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

4.5.4Behov av samråd

Utredningen har i avsnitt 3.3.6 konstaterat att kommunen vid nu- varande regler inte har någon skyldighet att låta medborgarna komma till tals innan en va-policy eller liknande dokument beslu- tas. Som utredningen vidare har beskrivit i avsnitt 4.4.4 ovan har fastighetsägare mycket liten lagstadgad möjlighet att påverka de beslut enligt 6 § vattentjänstlagen som indirekt berör deras fastig- heter. Detta är enligt utredningen en brist utifrån ett demokratiskt perspektiv. För att minska detta demokratiunderskott föreslår utredningen att allmänheten bör få möjlighet att ge synpunkter på kommunens förslag på plan enligt den föreslagna 6 a § vatten- tjänstlagen. Sådan möjlighet finns i andra lagstiftningar som regle- rar antagande av kommunala planer exempelvis i miljöbalken vad gäller kommunens antagande av renhållningsordning.18 Utred- ningen kan inte se några skäl till att allmänheten inte skulle ges möjlighet att lämna synpunkter när det gäller kommunens förslag på en plan enligt 6 a § vattentjänstlagen. Tvärtom kan det finnas fastighetsägare i områden som enligt planen är framtida utbygg- nadsområden som bör få möjlighet att komma till tals. Det kan till exempel röra sig om fastighetsägare i områden där det finns olika åsikter om hur vattentjänsterna ska anordnas och där det kan finnas olika tänkbara möjligheter att lösa vatten- eller avloppsfrågan. Det är därför viktigt att det ges möjlighet att lämna synpunkter på planen. Utredningens mening är att detta också kan underlätta för kommunen när väl arbetet med utbyggnaden och inrättandet av verksamhetsområdet ska inledas.

Att låta planen vara föremål för samråd är också i linje med EU- direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpå- verkan.19 Direktivet har implementerats i svensk lag genom be- stämmelserna om strategiska miljöbedömningar för planer och program i miljöbalken.20

Kommunens arbete med att ta fram en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen kan vad gäller förfarandet jämföras med

1815 kap. 42 § miljöbalken.

19Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

206 kap. 3–19 §§ miljöbalken.

178

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

kommunens arbete med att ta fram översiktsplan och renhållnings- ordning. Det rör sig i båda fallen om ett stort geografiskt område som ska planeras och det gäller planering för en lång tidsperiod.

När kommunen ska ta fram en översiktsplan eller en renhåll- ningsordning ska kommunen ha ett bredare samråd med fastighets- ägare som har ett väsentligt intresse i saken. Detta till skillnad från de mer specificerade krav på vilka som ska delta i samråd inför beslut om detaljplan. Utredningen anser att när det gäller en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen, ska samråd ske på samma sätt som vid framtagande av översiktsplan och renhållnings- ordning, det vill säga med de fastighetsinnehavare som har ett vä- sentligt intresse i saken.

Kommunen ska vid framtagandet av en plan som föreslås enligt 6 a § även samråda med de myndigheter som har ett väsentligt in- tresse av planen. Ett exempel på en sådan myndighet är länsstyrel- sen. Länsstyrelsen ska utöva tillsyn att kommunen fullgör sin skyl- dighet enligt 6 § vattentjänstlagen att tillgodose behovet av vatten- tjänster.21 Genom samrådet kommer länsstyrelsen att få möjlighet att ge sin syn på hur kommunen bör planera för att uppfylla sin skyldighet att tillgodose behovet av vattentjänster. Utredningen bedömer att detta väsentligt kommer att förenkla kommunens ar- bete med att uppfylla sin skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen.

Innan förslaget till kommunens plan antas av kommunfullmäktige ska det ställas ut för granskning. Kommunmedlemmar och andra berörda får på så sätt möjlighet att påverka planens utformning.

Att kräva att kommunen ska samråda med de fastighetsinne- havare och myndigheter som har ett väsentligt intresse av planen samt ställa ut planen för granskning innebär ytterligare administra- tivt arbete för kommunen och ett ingrepp i den kommunala själv- styrelsen. Rutinen för samråd och utställning innebär dock inget nytt arbetssätt för kommunen. Som framgår ovan är kommunen redan skyldig att ha ett samråds- och granskningsförfarande vid antagande av andra planer. Kommunen har möjlighet att samordna arbetet med planen med till exempel översiktsplanen. Länsstyrelsen kan delta i samråd och granskning vilket kan minska behovet av

21 51 § vattentjänstlagen.

179

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

förelägganden enligt 51 § vattentjänstlagen vilket i sin tur kan komma att skapa en större förutsägbarhet för kommunernas planering.

Några särskilda regler för överklagande införs inte utan över- klagande av planen får ske enligt bestämmelserna om laglighets- prövning i kommunallagen. Endast kommunmedlemmar kan över- klaga beslutet. Detta innebär att planen inte kan överklagas av miljöorganisationer med hänvisning till Århuskonventionen.22

I många kommuner som i dag har en va-plan, är va-planen ett levande dokument där vissa delar uppdateras regelbundet. In- förandet av ett krav på samrådsförfarande kan leda till att planen inte uppdateras lika ofta eftersom det är ett förhållandevis omfat- tande arbete att hålla samråd och ställa ut en plan. Utredningen menar att det är nödvändigt att ha en brett förankrad plan. Det finns ingen motsats mellan väl förankrade beslut om en plan enligt 6 a § vattentjänstlagen och en kontinuerlig förvaltningsövergri- pande va-planering.

4.6Särtaxa

Utredningen föreslår att frågan om i vilken utsträckning särtaxa för anslutning till vattentjänster kan användas ska utredas i ett särskilt sammanhang.

Särtaxa innebär att när vattentjänsterna för en viss eller vissa fastig- heter på grund av särskilda omständigheter medför kostnader som i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastigheter i verksam- hetsområdet, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnader- na. Särtaxa regleras i 31 § vattentjänstlagen.

Många kommuner och va-huvudmän har för utredningen vittnat om att möjligheten att använda särtaxa är mycket begränsad. Ordet

”avsevärd”, i bestämmelsen om särtaxa i 1970 års lag om allmänna vatten och avloppsanläggningar, ersattes 1996 med det nuvarande begreppet ”beaktansvärd”. Enligt propositionen ansåg regeringen

22 UN/ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutspro- cesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

180

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

redan då att kraven i rättspraxis blivit alltför högt ställda.23 Flera kommuner uppger att de tolkar domstolsavgöranden vad gäller särtaxa som att det i de flesta fall inte är möjligt att införa särtaxa.24 Svenskt Vatten anser också att det är svårt för va-huvudmannen att visa vilka jämförande kostnader den haft vid utbyggnation till om- råden med normaltaxa. Detta gör att va-huvudmannen inte haft möjlighet att ta ut särtaxa för ett mer svårtillgängligt område.25 Det blir därmed ekonomiskt riskfyllt för va-huvudmannen att grunda sina investeringsbeslut på möjligheten att ta ut särtaxa för att få tillräcklig kostnadstäckning vid va-utbyggnad. Fastighetsägare som ska anslutas till allmänt va har nämligen ett starkt ekonomiskt in- tresse att överklaga beslut om särtaxa. Eftersom fastighetsägarna historiskt ofta har vunnit gehör med sina överklaganden kan det vara så att va-huvudmän och kommuner inte vågar bygga investe- ringskalkylen på att det går att ta ut särtaxa. Konsekvensen av detta är att exploateringar utanför existerande verksamhetsområde för vatten och avlopp inte ses som lika positiva för kommunen som helhet och som direkt negativa för va-huvudmannen.

Utredningen menar att det finns behov att utreda om ändringen av 31 § vattentjänstlagen fått den effekt regeringen avsåg. Det lig- ger emellertid inte inom den här utredningens uppdrag och det har inte funnits tid eller resurser för utredningen att på eget initiativ utreda detta. Utredningen föreslår därför att detta utreds i ett sär- skilt sammanhang. En fråga för en sådan utredning skulle kunna vara att ta fram förslag på eventuella ändringar i vattentjänstlagen i syfte att öka möjligheterna att använda särtaxa.

23Regeringens proposition 1995/96:188. Avgifter enligt lagen om allmänna vatten- och av- loppsanläggningar. S. 13.

24Se exempelvis mark- och miljödomstolens vid Umeå tingsrätt dom den 12 april 2016 i mål nr M 47–16.

25Svenskt Vatten. Lagen om allmänna vattentjänster 10 år – Svenskt Vattens förslag på vidare- utveckling och förbättring. 2017.

181

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

4.7Styrmedel och nationella mål för små avlopp

4.7.1Kostnadseffektiva styrmedel för ökad åtgärdstakt

Utredningens uppdrag har varit att ta fram kostnadseffektiva styr- medel för att öka åtgärdstakten för små avlopp. I problembeskriv- ningen (kap 3) konstaterar utredningen att dagens åtgärdstakt är för låg. Det finns ett ökande antal anläggningar som har tillstånd men som tappat i funktion eller av andra anledningar inte längre uppfyller kraven i tillståndet. Varje år ökar detta antal mer än det antal anläggningar som kommunerna hinner ställa krav på eller som fastighetsägarna åtgärdar på eget initiativ. Det antal fastigheter om årligen ansluts till allmänna va-anläggningar eller gemensamma avloppsanläggningar kompenserar inte för detta. Sålunda ökar år för år antalet små avlopp som behöver tillsyn och någon form av åtgärder. Åtgärdstakten, mätt som antalet små avlopp per år som antingen på något sätt åtgärdas eller som myndigheterna säkert genom tillsyn kan konstatera uppfyller miljöbalkens krav, behöver öka kraftigt. Det ökande antalet är långt ifrån tillfredsställande då det redan i dag uppskattningsvis finns 180 000 små avlopp som inte uppfyller de krav som ställdes i miljölagstiftningen redan 1969. Utvecklingen mot väl fungerande och hållbara små avloppsanlägg- ningar behöver i stället vändas så att det snabbt går mot en situa- tion där alla små avlopp i Sverige med säkerhet kan bedömas uppfylla de krav som ställts upp i miljöbalken.

Bland myndigheter, forskare och experter i branschen finns olika bedömningar av hur stor negativ miljöeffekt små avlopp medför. Olika aktörer kommunicerar samtidigt helt motsatta bilder av och uppgifter om hur prioriterade miljöproblemen med utsläpp från små avlopp är. Utgångspunkten för om en avloppsanläggning medför liten eller stor miljöpåverkan är ur miljöbalkens perspektiv hur situationen på platsen och närheten till yt- och grundvatten- recipienter ser ut. Med anläggningens miljöpåverkan avses om den bidrar till utsläpp av syretärande eller övergödande ämnen. På lokal nivå för enskilda fastigheter kan samma utsläpp från en avlopps- anläggning medföra helt skilda konsekvenser för miljön. I vissa fall är risken för övergödning mycket liten medan den i andra kan vara påtaglig.

De lokala variationerna tas inte med i de beräkningsmodeller som kan användas för bedömningar på regional och nationell nivå.

182

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

Dessa innehåller förenklingar och schabloner som inte är överför- bara på varje enskilt fall. I medeltal förväntas de ge en någorlunda rättvisande bedömning av utsläppens storlek. Det har riktats kritik mot dessa bland annat för att de ska underskatta markens reten- tionskapacitet, det vill säga hur mycket fosfor som naturligt binds i mark efter utsläpp från en enklare traditionell avloppsanläggning (markbädd eller infiltration). Samtidigt kritiseras modellerna för att i stället underskatta utsläppen och överskatta retentionen i kust- och skärgårdsområden eller i närheten av sjöar och vattendrag. I nuläget finns det inte tillförlitliga, beprövade modeller som enkelt och till en rimlig kostnad kan göra denna typ av bedömningar i enskilda fall eller för mindre avrinningsområden.

Det är också mycket viktigt att understryka att alla små avlopp innebär någon form av risk för smittspridning. Det är därför viktigt att krav på tillräcklig rening vad gäller bakterier, virus och andra smittämnen ställs på alla små avlopp oavsett om det finns en över- gödningsproblematik eller inte.

Utredningen ser sammantaget att det fortsatt finns stöd för att ställa krav på avskiljning och rening av såväl smittämnen som syre- tärande ämnen och fosfor för små avloppsanläggningar. Om dessa krav i det enskilda fallet inte är skäliga ska tillsynsmyndigheten, det vill säga kommunernas miljönämnd, kunna göra andra bedömning- ar. De små avlopp som inte har någon egentlig avloppsrening och de avlopp som inte längre har den funktion som de ursprungligen var tänkta att ha, uppfyller inte miljöbalkens krav och behöver nå- gon form av åtgärd. För dessa behöver antingen verksamhetsutöva- ren frivilligt ta ansvar för att söka tillstånd alternativt göra en an- mälan utifrån miljöbalken för att sedan åtgärda avloppet alternativt behöver kommunernas miljömyndigheter utöva tillsyn och ställa krav på åtgärdande.

183

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Föreslagna styrmedel för ökad åtgärdstakt för små avlopp

I Havs- och vattenmyndighetens rapportering av regeringsupp- draget om ökad åtgärdstakt finns ett förslag om recipientskatt.26 Resonemanget i förslaget bygger dels på principen att förorenaren ska betala och dels på att övergödningen beror på en överutnyttjad resurs (recipienten). Huvudsyftet är också att skapa ett incitament för fastighetsägare att åtgärda avlopp eftersom förslaget innebär en skattebefrielse för den som åtgärdar sitt avlopp. Utredningen ser flera svårigheter med förslaget och en del av dessa har också uppmärksammats av remissinstanserna. Systemet skulle kräva att ett fullständigt register över alla små avloppsanläggningar finns på plats innan det hade gått att genomföra. Det finns sammanvägt också stora politiska problem med förslaget som behöver analy- seras, till exempel att det är en skatt som i stor utsträckning drab- bar landsbygdsbefolkningen och att en subvention ges till de som följer lagkrav. Det skulle, bedömer utredningen, bli betydande problem att skapa den politiska förankring av förslaget som skulle krävas för att göra det realiserbart. Sammanvägt har utredningen, givet de resurser och den tid som utredningen haft till sitt förfogande, gjort bedömningen att det inte var en framkomlig väg att utreda förslaget om recipientskatt vidare.

För att hantera frågan om de små avloppen inom nuvarande lag- stiftning skulle det krävas en större satsning på tillsyn i alla landets kommuner för att arbeta av tillsynsunderskottet. Ett sådant arbete skulle innebära behov av betydligt mer resurser och kräva att hårda styrmedel användes gentemot fastighetsägare. Utredningen har i stället valt att utgå från den tillsynsresurs som finns i dag och för- sökt hitta redskap att göra den effektivare och samtidigt öka fastig- hetsägarnas egna incitament. Över tiden kommer mer resurser för tillsyn behövas för att säkerställa att alla små avlopp uppfyller miljöbalkens krav.

Utifrån detta resonemang lämnar i stället utredningen ett antal förslag som tillsammans bedöms ge en kostnadseffektiv styrning mot hållbara små avloppsanläggningar.

26 Havs- och vattenmyndigheten. Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avloppsanlägg- ningar. 2013.

184

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

Miljökrav på allmänna anläggningar

Utredningen vill också påpeka att det är väsentligt att de kommu- nala anläggningarna uppfyller miljöbalkens krav och underhålls på ett bra sätt. Det är också pedagogiskt viktigt för att kommunens tillsynsarbete med de små avloppen ska kunna motiveras. Det handlar om kommunens och myndighetens trovärdighet gentemot de fastighetsägare som av miljö- och hälsoskäl åläggs stora kostna- der för att åtgärda sina små avlopp.

4.7.2Mål för ökad åtgärdstakt

Utredningen föreslår att regeringen beslutar om etappmål i miljömålssystemet i syfte att öka åtgärdstakten för små avlopp och att Havs- och vattenmyndigheten blir ansvarig myndighet för dessa etappmål.

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten till- sammans med Naturvårdsverket och SCB får i uppdrag att ut- veckla en metodik för att mäta och följa upp åtgärdstakt för små avlopp.

Förslag om etappmål för ökad åtgärdstakt för små avlopp

Utredningen föreslår att regeringen beslutar om ett etappmål i miljömålssystemet i syfte att öka åtgärdstakten för små avlopp. Detta ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen, särskilt målet Ingen övergödning. Det föreslagna etappmålet kopplar också till flera av generationsmålets strecksatser.

Ansvarig myndighet för detta etappmål föreslås vara Havs- och vattenmyndigheten.

Etappmålet för ökad åtgärdstakt för små avlopp ska innebära att:

•insatser ska vidtas så att åtgärdstakten för små avlopp år 2027 är i genomsnitt fem procent

•insatser ska vidtas så att det år 2023 finns förutsättningar för alla kommuner att planera för tillsyn av alla små avloppsan- läggningar som riskerar att inte uppfylla miljöbalkens krav eller som kommunen inte har tillräcklig kunskap om.

185

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Etappmålen är steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. De visar vad Sverige kan göra och tyd- liggör var insatser bör sättas in. Etappmålen anger inte önskade tillstånd för miljön, utan de läggs fast i miljökvalitetsmålen med preciseringar.

I detta sammanhang behöver det förtydligas att etappmålen som beslutas av regeringen inte kan riktas direkt till kommunerna. Sam- tidigt är det kommunerna som har ansvaret för tillsynen av de små avloppen. De föreslagna etappmålen blir därför främst styrande för statens och regeringens arbete med att stödja kommunerna i detta arbete och arbetet med att utforma lagstiftning och regelverk på ett sätt som gör att etappmålen kan nås och tillsynen effektiviseras. Utredningen kommer i efterföljande avsnitt ge förslag på verktyg för att öka åtgärdstakten.

För kommunerna kan etappmålen ses som en ledstjärna. Hur kommunerna arbetar med tillsynen och vilka mål de sätter upp är upp till dem själva att besluta.

Begreppet åtgärdstakt

Utredningen föreslår vidare att Havs- och vattenmyndigheten till- sammans med Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån utvecklar en metodik för att mäta och följa upp åtgärdstakt för små avlopp.

Begreppet åtgärdstakt för små avlopp och vad som menas med hållbar åtgärdstakt är inte definierat och det finns ingen vedertagen metodik för att mäta och följa upp detta. Utredningen ser det som angeläget att på nationell nivå definiera vad som menas med åt- gärdstakt och hur den ska följas upp. Detta är en förutsättning för att förslagen om etappmål för små avlopp i miljömålssystemet ska kunna användas.

Hållbar åtgärdstakt för små avlopp är ett begrepp som introdu- cerades i Havs- och vattenmyndighetens regeringsuppdrag från 2013. Havs- och vattenmyndigheten föreslår där att en hållbar åt- gärdstakt bör vara fem procent per år, baserat på ett antagande om att en genomsnittlig livslängd för små avloppsanläggningar kan antas vara cirka 20 år. Det finns givetvis en stor variation mellan olika tekniklösningar och lokala förutsättningar. Havs- och vatten- myndigheten presenterar åtgärdstakt som det antalet små avlopp

186

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

som åtgärdas varje år dividerat med det totala antalet små avlopp i landet. Hur detta ska mätas och vad som ingår i detta är inte när- mare definierat.

Branschorganisationen VVS-fabrikanterna genomför varje år en mätning och undersökning av åtgärdstakten för små avlopp. Orga- nisationen skickar ut en enkät till alla kommuners miljökontor och ställer frågan:

Hur många tillstånd (inkl. anmälan) avseende enskilt avlopp (BDT samt WC+BDT) beviljades i er kommun/kommuner under 20XX?

Resultatet för 2017 resulterade i en bedömd åtgärdstakt på 2,3 pro- cent27. Det finns brister i detta sätt att mäta åtgärdstakt och även om nationella myndigheter eller kommuner skulle överta sättet att beräkna skulle det inte vara en fullt rättvisande bedömning av åtgärdstakten för små avlopp eller ett lämpligt mått att styra mot. Dels baseras det på en enkät till kommuner och inte faktiskt dataunderlag från till exempel ärendehanteringssystem och dels så mäts bara de nyanlagda avlopp som krävt tillstånd eller anmälan. De små avlopp som efter tillsyn från miljömyndigheten kan konstateras uppfylla miljöbalkens krav räknas inte in, inte heller de avlopp där det enbart gjorts mindre ändringar som godkänts av miljömyndigheten. Att miljömyndigheten fått kunskap om och inlemmat dessa fastigheter i sin tillsyn är värt att få med i mät- ningen av åtgärdstakt även om det i fysisk mening inte medfört några åtgärder eller ny- och ombyggnationer. Slutligen finns inte små avlopp som åtgärdas genom kommunal va-utbyggnad eller de som ingår i bildandet av gemensamma va-anläggningar i detta sätt att mäta. Utredningen menar att begreppet åtgärdstakt bör defini- eras och mätas på ett mer utförligt sätt som presenteras nedan.

27 VVS-fabrikanterna. Åtgärdstakt för små avlopp – Kommunundersökning 2018. http://www.vvsfabrikanterna.se/verksamheten/intressegrupper/gruppen-for-sma- avlopp/atgardstakt-for-sma-avlopp---kommunundersokning. Hämtad 2018-04-06.

187

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Förslag på hur åtgärdstakt ska beräknas

Utredningen föreslår att åtgärdstakt för små avlopp bör beräknas som summan per år av antalet fastigheter med åtgärdade små av- lopp (med belastning på högst 200 personekvivalenter). Summan beräknas genom att lägga samman:

a)befintliga avloppsanläggningar med tillstånd eller anmälan vilka efter miljömyndighetens tillsyn bedöms fortsatt kunna uppfylla miljöbalkens krav utan åtgärd

b)befintliga avloppsanläggningar som vidtar tillstånds- eller an- mälningspliktig åtgärd, till exempel kompletteringar och för- bättringar

c)fastigheter med befintliga små avloppsanläggningar som ansluts till en allmän avloppsanläggning

d)fastigheter med befintliga små avloppsanläggningar som ansluts till gemensamma anläggningar. I detta ingår både de fastigheter som ansluts till gemensamma enskilda avloppsanläggningar med lokal rening och till anläggningar med så kallade avtalslösningar vilka i sin tur ansluts till allmänna avloppsanläggningar

e)tillkommande fastigheter med små avlopp som kräver tillstånd eller omfattas av anmälningsplikt eller som ansluts till en ge- mensam avloppsanläggning

f)tillkommande fastigheter med små avlopp som ansluts till en allmän avloppsanläggning.

Åtgärdstakten kan beräknas på såväl kommunal som regional eller nationell nivå. Den kan uttryckas som antalet fastigheter per år enligt ovan men gärna också i procentform som andelen fastigheter summerat enligt ovan av det totala antalet fastigheter med små en- skilda avlopp. Det senare sättet att beskriva åtgärdstakten ligger nära det som Havs- och vattenmyndigheten tidigare presenterat som förslag på åtgärdstakt för små avlopp.

Ett motsvarande nyckeltal skulle också kunna beräknas för en- skild dricksvattenförsörjning men detta ligger utanför det uppdrag som utredningen fått om att lämna förslag för att uppnå ökad åt- gärdstakt för små avlopp.

188

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

4.8Effektivare tillsynsarbete

Utredningen föreslår att arbetet med att utveckla en effektivare tillsyn av små avloppsanläggningar ska ges ökad prioritet på na- tionell nivå. Detta innebär att en rad förslag läggs fram:

•Det tydliggörs att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för tillsynsvägledning för små avloppsanläggningar belastade med hushållsspillvatten och som är dimensionerade för högst 200 personekvivalenter.

•Havs- och vattenmyndigheten får föreskriftsrätt i frågor rö- rande försiktighetsmått kopplade till avloppsanläggningar dimensionerade för högst 200 personekvivalenter. Myndig- heten ges i uppdrag att ta fram nya föreskrifter om krav på dessa avloppsanläggningar.

•Begreppet avloppsanordning ändras till avloppsanläggning i relevanta författningar.

•Länsstyrelserna får i uppdrag att utveckla sin tillsynsvägled- ning. Tillsynsvägledningen ska innehålla såväl det nuvarande behovet av tillsyn av små avlopp som ett förväntat ökat be- hov som följer av de förslag som utredningen presenterar.

•Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att koordinera och tillsammans med Naturvårdsverket, Länsstyrelserna och andra aktörer som Sveriges kommuner och landsting, Miljösamverkan Sverige med flera genomföra en flerårig satsning på kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte om hur tillsyn, taxor och prövning kan utformas för att styra mot ökad åtgärdstakt och kretsloppsanpassning av små avlopp. I denna satsning bör också inbegripas frågor om hur e-tjänster och IT-lösningar kan effektivisera kommunernas tillsyn och prövning integreras.

•Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att ta fram och ansvara för att ett aktuellt kunskapsunderlag om små av- loppsanläggningars prestanda finns tillgängligt för kommu- ner, fastighetsägare och företag. Detta bör innehålla infor- mation om tekniska lösningar för små avlopps funktion vad gäller miljö- och hälsoskydd samt resurshushållning.

189

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Tillsyn av små avloppsanläggningar är ett arbete som måste pågå ständigt. Anläggningarna åldras och kan i varierande grad tappa i funktion. Belastningen kan förändras i samband med försäljning eller ändrat nyttjande av bostaden. Dessutom kan andra viktiga förutsättningar som till exempel servicenivå också förändras. För att öka åtgärdstakten och på sikt nå en situation där de små avlop- pen inte utgör ett hot mot människors hälsa och miljön är den kommunala tillsynen utifrån miljöbalken det viktigaste styrmedlet. I dag finns ett mycket stort antal små avloppsanläggningar vilka antingen inte uppfyller miljöbalkens krav eller där anläggningens status är osäker. Denna situation är en följd av att tillsynen på om- rådet under många år varit otillräcklig. De förslag som presenteras här är en samlad satsning på att effektivisera och över tiden ut- veckla tillsynen. Förslagen är nödvändiga för att öka åtgärdstakten, för att fokusera på de sämsta avloppen i de känsligaste miljöerna och för att på sikt ställa om till mer hållbara små avlopp i landet.

Det som är av högst prioritet i detta arbete är att stärka och ut- öka tillsynen av små avlopp. Tillsynen varierar stort mellan kom- muner och en del kommuner har i dag en hög grad av åtgärdande medan andra ligger långt ifrån att arbeta ifatt det tillsynunderskott som över tiden byggts upp. Ur ett helhetsperspektiv är emellertid graden av tillsyn och åtgärdstakten för små avlopp alltför liten i relation till antalet små avlopp och deras nuvarande status. Tillsy- nen av små avlopp är ett kommunalt ansvar och styrs av politiska beslut på kommunal nivå. I det kommunala arbetet kommer det alltid att krävas prioriteringar bland frågor. Det är nationella och regionala myndigheters ansvar att dels vägleda om vad som krävs av kommunerna i deras roll som myndighet och dels att tillhandahålla lämpligt stöd för att kommunerna ska kunna genomföra sina åta- ganden.

I flera sammanhang har en kraftigt ökad tillsyn av små avlopp förts fram som lösning för ovan nämnda situation. Den tillsyns- kampanj som Naturvårdsverket genomförde 2009–2010 skulle med mjuka styrmedel, informationsinsatser och erfarenhetsutbyte öka tillsynen och åtgärdstakten på små avlopp. Vad som skett sedan dess är att några kommuner har fattat politiska beslut om att satsa på utökad tillsyn med målet att alla icke godkända små avlopp i kommunen ska inspekteras och att brister ska åtgärdas. Många kommuner har också efter politiska beslut ökat resurserna och

190

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

tillsynsinsatserna medan flera andra fortfarande har långt kvar till att avsätta resurser som medför en tillräckligt hög grad av tillsyn och åtgärdstakt. Detta beror ofta på att de har en hög grundläg- gande arbetsbelastning i form av prövning av nya ansökningar om små avlopp från ny- eller ombyggnation och att kommunen inte har resurser eller prioriterar att bedriva omfattande tillsyn. Det finns dessutom ett stort antal kommuner vilka inte förändrat sina ambitioner i särskilt hög grad, det vill säga som inte aktivt styr mot en ökad tillsyn och hållbar åtgärdstakt.

En snabbt påtvingad tillsynssatsning för att åtgärda små avlopp kan också innebära ökade kostnader för fastighetsägarna. Detta eftersom de tillgängliga entreprenörerna inte hinner möta lokalt ökad efterfrågan. En effektiv tillsyn behöver i stället kombineras med åtgärder som stimulerar verksamhetsutövaren att själv vidta åtgärder.

Utredningen föreslår därför en ökad satsning på att utveckla en effektivare tillsyn. Dessutom föreslås ett krav på avloppsdeklara- tion vilket utvecklas under avsnitt 4.9 nedan.

4.8.1Tillsynsvägledning för små avloppsanläggningar

Havs- och vattenmyndigheten har föreslagit att myndighetens uppdrag ska förtydligas så att det klart framgår att Havs- och vattenmyndigheten har tillsynsvägledningsansvaret för små av- loppsanläggningar dimensionerade för upp till och med 200 perso- nekvivalenter, som tar emot hushållsspillvatten.28 Hushållspillvat- ten definieras i avloppsvattendirektivet som spillvatten från hushåll och serviceinrättningar, vilket till övervägande del härrör från män- niskans metabolism och hushållsaktiviteter. Havs- och vatten- myndigheten har i sina allmänna råd definierat hushållsspillvatten som spillvatten från bostäder och serviceinrättningar, vilket till övervägande del utgörs av toalettvatten eller bad-, disk- och tvätt- vatten. Gränsdragningen mellan myndigheternas ansvarsområden på detta område regleras i miljötillsynsförordningen (2011:13). Förordningen är uppbyggd så att Naturvårdsverket ansvarar för de

28 Havs och vattenmyndigheten. Tydligare regler för små avloppsanläggningar. 2016-09-09. s. 20.

191

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

områden som inte ålagts någon annan myndighet. Förändringar i Havs- och vattenmyndighetens uppdrag får därför konsekvenser även för Naturvårdsverket.

I dagsläget ansvarar enligt miljötillsynsförordningen Havs- och vattenmyndigheten för tillsynsvägledning vad gäller enskilda av- lopp. I vattentjänstlagen har begreppen allmän va-anläggning och enskild anläggning definierats. En allmän va-anläggning är en an- läggning som en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande över. En enskild anläggning är en va-anläggning eller annan anord- ning för vattenförsörjning eller avlopp som inte ingår i en allmän va-anläggning. I vattentjänstlagen är det den organisatoriska for- men som avgör. Begreppet enskilda avlopp har kommit att användas på i stort sett samma sätt som begreppet små avloppsanläggningar. Dessa kan därför även drivas som en del av en allmän va- anläggning. Oavsett organisatorisk form prövas och handläggs de små avloppsanläggningarna av kommunernas miljönämnder. Det är oklart om begreppet enskilda avlopp så som det anges i miljötill- synsförordningen ursprungligen var tänkt att omfatta endast av- loppsanläggningar i enskild regi (oavsett storlek) eller små avlopps- anläggningar.

I nuläget är ansvarsfördelningen mellan Havs- och vatten- myndigheten och Naturvårdsverket otydlig. Havs- och vattenmyn- digheten tillsynsvägleder i dag i frågor om avlopp för hushållsspill- vatten upp till 200 personekvivalenter I praktiken handlar det om avlopp för hushållsspillvatten som omfattas av tillståndskrav eller anmälningskrav enligt 13–14 §§ förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd. De flesta av dessa avlopp har enskilt huvudmannaskap men inte alla. Inom ramen för detta arbete har Havs- och vattenmyndigheten också publicerat allmänna råd som avgränsats till att omfatta avlopp upp till 25 personekvi- valenter.29 Den avgränsningen härstammar ifrån de allmänna råd som Naturvårdsverket tidigare gav ut.30 Avloppsanläggningar över 200 personekvivalenter omfattas av anmälningsplikt och för dessa har Naturvårdsverket tillsynvägledningsansvar. Dessa kan organisa- toriskt både vara enskilda anläggningar och allmänna anläggningar.

29HVMFS 2016:17. Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten.

30NFS 2006:7. Naturvårdsverkets allmänna råd om små avloppsanläggningar för hushållsspill- vatten.

192

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

4.8.2Föreskriftsrätt för Havs- och vattenmyndigheten

Utredningen menar att en del i styrmedelskedjan och arbetet med att få till stånd en effektiv tillsyn är att det regelverk beträffande små avlopp som finns i Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd lyfts upp i regelhierarkin. Havs- och vattenmyndigheten har föreslagit att flera av reglerna i de allmänna råden flyttas in i för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.31 Utred- ningen anser att Havs- och vattenmyndigheten bör få föreskrifts- rätt i frågor rörande små avloppsanläggningar för hushållsspill- vatten och därmed ges möjlighet att placera delar av det förslag till regelverk myndigheten tagit fram i en föreskrift eller låta kvarstå i allmänna råd. Regeringen har möjlighet att avgöra om några delar av reglerna ska finnas i en förordning.

Genom att överföra vissa delar av vägledning och krav som finns i Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsan- läggningar till regler i en föreskrift eller förordning är det möjligt att tydliggöra miljöbalkens krav och därmed effektivisera kommu- nernas arbete med tillsyn och prövning. Det framgår av den konse- kvensanalys som myndigheten har gjort.32 Med bindande regler och en kontinuerlig nationell tillsynsvägledning minskar behovet av egna tolkningar hos miljönämnder och enskilda handläggare. Dess- utom ökar samsynen mellan olika kommuner vilket leder till ökad effektivitet och förbättrad rättssäkerhet.

Havs- och vattenmyndigheten har i två rapporter år 2013 och 2016 lämnat förslag till styrmedel och tydligare regler för små av- loppsanläggningar. Redan 2011 begärde också myndigheten att få föreskriftsrätt för området små avlopp.

Rapporten ’Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avlopps- anläggningar’ lämnades 2013 som svar på ett regeringsuppdrag.

I denna presenterade myndigheten bland annat idéer på ett skattesystem och ett avgiftssystem som styrmedel för att öka åtgärdstakten.

I rapporten ’Tydligare regler för små avloppsanläggningar’ läm- nades förslag på att ta in delar av de allmänna råden kring små av- lopp i en förordning. Bland annat föreslogs

31Havs- och vattenmyndigheten. Tydligare regler för små avloppsanläggningar. 2016-09-09.

32Havs- och vattenmyndigheten. Konsekvensutredning av förslag på nya regler för små av- loppsanläggningar. 2016-10-31.

193

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

•att känsliga områden ska pekas ut med hjälp av ett nationellt bedömningsunderlag

•att kravet på rening av fosfor skärps i områden med övergöd- ningsproblem och sänks där risken för påverkan är liten

•att krav införs genom certifiering av de som anlägger avlopps- anläggningar

•att krav på opartisk kontroll vid nyinstallationer och kontinu- erlig kontroll av anläggningar i drift införs.

Flera kommunala miljöinspektörer som utredningen talat med häv- dar att avsaknaden av tydliga regler både väsentligt försvårar deras arbete i dag och medför längre handläggningstider. Detta medför i sin tur att åtgärdstakten blir lägre.

Havs- och vattenmyndighetens rapporter har remissbehandlats och regeringen har därefter meddelat sin avsikt att återkomma till frågan. För närvarande kommer regeringen inte att gå vidare med förslagen.

4.8.3Avloppsanläggning eller avloppsanordning

De lagar, förordningar och allmänna råd som berör små avloppsan- läggningar använder olika begrepp för detta. Utredningen har valt att genomgående använda begreppet avloppsanläggning. Det är också det begrepp som Havs- och vattenmyndigheten förordar i sina rapporter från 2013 och 2016. I 9 kap. miljöbalken återfinns begreppet avlopps- anordning men också begreppet andra inrättningar. Andra inrätt- ningar kan vara exempelvis förmultningstoaletter. I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd står det avloppsanläggning i rubriken före relevanta paragrafer medan avloppsanordning anges i paragraferna. Begreppet avloppsanläggning återfinns i till exempel vattentjänstlagen och Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten. Enligt Havs- och vattenmyndighetens förslag till definition i regeringsuppdraget från 2013 är en avloppsanläggning ”de samverkande komponenter som ingår i en komplett konstruktion vars syfte är att behandla hushålls- spillvatten samt urin och fekalier, såsom rörledningar, slamavskiljare,

194

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

slutna tankar, infiltrationsanordningar, markbäddar, reningsverk och liknande anordningar”.33

Utredningen ansluter sig till Havs- och vattenmyndighetens förslag på definition och instämmer i att begreppsanvändningen bör göras enhetlig. Utredningen har inte funnit att det förekommer någon definierbar skillnad i den faktiska användningen av begrep- pen avloppsanläggning och avloppsanordning. Begreppen har med andra ord samma användningsområde och omfattar samma saker. I valet av begrepp har utredningen funnit att begreppet avloppsan- läggning är tydligare än begreppet avloppsanordning. Eftersom be- stämmelserna i frågor rörande små avlopp i hög grad berör allmän- heten bör det tydligaste begreppet användas genomgående. Utred- ningen föreslår därför att begreppet avloppsanläggning ska användas i miljöbalken och därmed också i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt i den föreslagna förordningen om avloppsdeklarationer.

4.8.4Länsstyrelsernas tillsynsvägledning ska utvecklas

För att kommunernas tillsyn ska bli effektiv och enhetlig är behovet stort av tillsynsvägledning från länsstyrelserna. Frågan om små avlopp har sedan 1987, då de numera ersatta allmänna råden från Naturvårds- verket publicerades, haft låg prioritet på nationell nivå. Inte heller när miljöbalken infördes 1998 prioriterades de små avloppen. Det krävdes ett uppdrag i ett regleringsbrev från miljödepartementet för att Naturvårdsverket 2006 skulle uppdatera sina allmänna råd och 2008 ta fram en handbok till dessa. Små avlopp har alltså under en lång rad år inte lyfts fram som prioriterade på nationell nivå eller från läns- styrelsernas sida. En följd av detta är att frågan också fått låg prioritet i många kommuners tillsynsplanering. Efter att ansvaret för tillsynsväg- ledning flyttades till Havs- och vattenmyndigheten 2011 har aktivi- teten ökat både vad gäller vägledning och kunskapshöjande åtgärder och projekt. På senare år har alltmer vägledning utvecklats och ny kunskap kommit fram och det genomförs återkommande handläggar- träffar för alla länsstyrelser vad gäller små avlopp och länsstyrelserna

33 Havs- och vattenmyndigheten. Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avloppsanlägg- ningar. Slutrapportering av regeringsuppdrag enskilda avlopp. 2013.

195

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

genomför i sin tur handläggarträffar för kommunerna. Situationen är dock fortfarande sådan att många länsstyrelser har en förhållandevis liten grad av tillsynsvägledning om små avlopp i relation till hur stort tillsynsbehovet är. Utredningen har haft dialog med kommuner från hela landet och i många län vänder kommunernas miljökontor sig ofta i stället direkt till Havs- och vattenmyndigheten eller till andra kun- skapskällor för att få svar på frågor, diskutera hur olika ärenden ska bedömas och få råd. Exempelvis har Va-guiden en e-postlista som an- vänds för erfarenhetsutbyte mellan miljöinspektörer i kommunerna. Allt fler erfarenhetsutbyten har också utvecklats via regionala miljö- samverkansprojekt, vilka baseras på kommunala initiativ och med finan- siering från kommunerna. I en del län saknas fortfarande denna typ av regional samverkan och erfarenhetsutbyte kring tillsyn och små avlopp.

Regeringen har i de senaste årens regleringsbrev till länsstyrel- serna tydligt påtalat behovet av att länsstyrelserna utvecklar sin tillsynsvägledning till kommunerna om både små avlopp och vad gäller kommunernas skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen.

Utredningen bedömer det som mycket viktigt att landets läns- styrelser dels aktivt bedriver tillsynsvägledning och dels kan fun- gera som dialogpartner och förmedlare av kunskap för sina kom- muner. Det kan till exempel ske med utgångspunkt i uppföljnings- mått och indikatorer som kopplar till de av utredningen föreslagna miljömålen om åtgärdstakt för små avlopp.

Utredningens förslag innebär att länsstyrelserna får ett uppdrag att aktivt utveckla sin tillsynsvägledning så att den möter upp såväl det nuvarande behovet av tillsyn av små avlopp som det ökande behov som kan förutses uppstå om de förslag som utredningen presenterar genomförs och tillsynen och åtgärdstakten ökar. I de senaste årens regleringsbrev har åtgärder liknande detta formulerats år för år. För detta kommer länsstyrelserna behöva rekrytera och knyta till sig kompetens inom området småskaligt vatten och av- lopp. Regeringen har i budgeten för 2018–2020 beslutat om utö- kade medel till länsstyrelserna där vissa delar uttalat ska gå till re- surser för att arbeta med tillsyn och stöd till kommunerna också vad gäller små avlopp. Denna typ av resursförstärkning behövs för att länsstyrelserna ska kunna utöka sin verksamhet till en nivå som kan möta upp såväl det nuvarande som de framtida behoven av tillsynsvägledning hos kommunerna.

196

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

4.8.5Kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte om tillsyn, taxor och prövning

Havs- och vattenmyndigheten arbetar aktivt med vägledning vad gäller effektiv tillsyn och prövning av små avlopp. Myndigheten har en webbplats med mycket rapporter och med en väl utvecklad del med frågor och svar samt ett nyhetsbrev. De senaste åren har mycket av myndighetens resurser lagts på regeringsuppdrag dels kring förslag till ny förordning vilken levererades 2016 dels kring styrmedel för ökad åtgärdstakt som levererades 2013. Myndigheten har under flera år fördelat medel till utvecklingsprojekt med syfte att ta fram kunskap och nya verktyg för att underlätta kommunernas arbete med att åtgärda små avlopp. I de vägledningar om tillsyn som tagits fram 201534 respektive den om tillståndsprövning för små avlopp som tas fram under 2018 finns samlat både exempel på hur kommuner arbetar men också konkreta råd och mallar till kommunernas miljökontor. I detta arbete har myndigheten arbetat nära kommuner och även sam- verkat med avloppsguidens användarförening som samlar fler än 220 av landets miljökontor. Ute i landets kommuner pågår mycket arbete med tillsyn och många frågor lyfts, vilka inte omedelbart kan besvaras eller mötas upp av länsstyrelserna eller Havs- och vattenmyndigheten. I flera län har denna typ av arbete fångats upp av organisationer för miljösamverkan, där det sker ett regionalt erfarenhetsutbyte om tillsyns- och tillståndsfrågor.

För att komma vidare i detta initialt viktiga utvecklingsarbete föreslår utredningen att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att koordinera och tillsammans med Naturvårdsverket, länsstyrelser och andra aktörer som Sveriges kommuner och landsting, Miljösam- verkan Sverige med flera, genomföra en flerårig satsning på kompe- tensutveckling och erfarenhetsutbyte om hur tillsyn och prövning kan utformas för att styra mot ökad åtgärdstakt och kretsloppsanpassning av små avlopp.

34 Havs- och vattenmyndigheten. Vägledning och exempel för effektiv tillsyn av små avlopp. Rapport 2015:1. 2015.

197

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Att använda taxor som incitament för åtgärd

Det saknas i dag några egentliga ekonomiska incitament för fastig- hetsägare med små avlopp att åtgärda ett avlopp som inte fungerar. De ekonomiska styrmedel som redan i dag finns på plats och som till viss del också används i kommunerna är taxorna för tillsyn och tillstånd för små avlopp. Många kommuner använder detta för att väcka intresse och med tanken att ett initialt motiverande erbju- dande ska få fastighetsägare att själva ansöka om tillstånd eller göra en anmälan innan en eventuell tillsynsavgift tas ut i samband med tillsynsbesök. Detta har i vissa kommuner fungerat bra och upp- levts som positivt medan det i andra områden inte inneburit lika stark drivkraft. Svagheten i att enbart använda reducerad tillsyns- taxa som morot är att det till att börja med enbart når fastighets- ägare som har små avlopp i områden vilka står inför omedelbar inventering och tillsyn. Den är inte heller en återkommande kost- nad. Fastighetsägare kan bli mer motiverade om ett väl fungerande avlopp med tillstånd skulle få en årlig kostnadsminskning jämfört med ett bristfälligt avlopp. Det har utvecklats en rad olika varianter på hur kommuner använt tillsyns- och tillståndsavgifter för att på olika sätt motivera och underlätta för fastighetsägare att göra åt- gärder innan respektive efter tillsynsbesök.

Nedan ges några olika exempel:

•I en kommun betalar fastighetsägaren inte för tillsynen direkt utan först i och med tillståndsansökan att åtgärda avloppet. Den som ansöker efter att ha fått ett föreläggande betalar för tre tim- mars extra handläggning jämfört med de som har tagit ett eget initiativ och skickat in en ansökan utan att de fått ett föreläg- gande. Detta gör att frivillig ansökan innan tillsyn och föreläg- gande premieras.

•I en annan kommun inleds tillsyn och inventering med ett infor- mationsmöte för fastighetsägare i ett område och sedan påbörjas tillsynen först ett år senare. Om underlag som styrker fungerande avlopp skickas in och besök på plats inte behövs blir avgiften motsvarande en timme. Om besök på plats behövs så ska fastig- hetsägaren betala den högre avgiften på motsvarande tre timmar. Till detta kommer sedan tillståndsavgift. Detta gör att frivilligt åtgärdande och fungerande avlopp och egenkontroll premieras.

198

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

•I en tredje kommun används en enkät vid starten av invente- ring av ett område där fastighetsägaren själv klassar sitt avlopp som rött, gult eller grönt. De som ansöker om nytt avlopp in- nan inventeringen påbörjats behöver inte betala något för in- venteringen. Fastighetsägare som klassar sitt avlopp som ”rött” på enkäten, det vill säga har avlopp som inte uppfyller miljöbalkens krav, inventeras inte utan de får föreläggande om utsläppsförbud direkt och debiteras två timmar. De som skick- at in enkät och som inventeras i fält debiteras två timmar. De som inte skickar in enkät och som inventeras i fält debiteras fyra timmar. Till detta kommer sedan tillståndsavgift. På detta sätt premieras frivilligt åtgärdande och egenkontroll framför fastighetsägare som avvaktar.

•I en fjärde kommun tas det betalt för avloppstillsyn utifrån en fastställd taxa som motsvarar tre timmars handläggningstid. I tiden inkluderas platsbesök, förberedelser, beslutsskrivning med mera. Om uppföljande tillsynsbesök krävs, exempelvis vid föreläggande om åtgärd, inkluderas det inte i den ordinarie till- synsavgiften ovan utan timtaxa tas då för den nedlagda tiden.

•Ytterligare en kommun har infört en särskild riskbaserad till- synstaxa för nya tekniklösningar till exempel minireningsverk, vilka kräver ökade tillsynsinsatser till exempel som en följd av särskilda villkor i tillstånden. Detta utgår från att kommunerna behöver ha kostnadstäckning för de anläggningar som behöver återkommande tillsyn och premierar robusta anläggningar med mindre tillsynsbehov.

En genomtänkt utveckling av tillsyns- och tillståndstaxa bland lan- dets kommuner skulle kunna skapa ett ekonomiskt incitament till att fastighetsägare åtgärdar sitt avlopp frivilligt. Det finns inget i lagstiftningen i dag som hindrar kommunen från att utveckla nya taxemodeller. Det är viktigt att poängtera att det enbart är i avfalls- taxan som kommunen har möjlighet att tillämpa en direkt miljösty- rande kostnadssättning, det vill säga premiera vissa typer av systemlösningar. I dag sker denna typ av utveckling av tillsyns- och prövningstaxor för små avlopp parallellt i kommunerna och långt ifrån i alla kommuner. Det saknas sammanhang där kunskapsutbyte och utveckling av sådana nya taxemodeller kan ske. I kombination

199

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

med en väl genomtänkt taxekonstruktion för slamtömning och andra avloppsfraktioner från små avlopp skulle tydliga ekonomiska incitament för att frivilligt åtgärda och välja mer kretsloppsanpas- sade avloppslösningar kunna utformas. Med väl utformade taxor vilka är årligt återkommande ökar möjligheten att en frivillig åtgärd ses långsiktigt lönsam eller i varje fall mindre kostsam än att vänta på att kommunen ska utöva tillsyn och tvinga fram en åtgärd.

Kommunerna kan givetvis själva i samverkan med sina nationella organisationer i första hand Sveriges kommuner och landsting och Avfall Sverige utveckla nya taxemodeller. Men utredningen bedö- mer att också stöd och erfarenhetsutbyte via de nationella myndig- heterna är viktigt.

Satsning på att utveckla e-tjänster, IT-lösningar och digitalt kunskapsstöd

I det förslag på satsning på kunskapshöjande åtgärder och erfaren- hetsutbyte som presenterats ovan bör tydligt fokus läggas på frågor om hur e-tjänster och IT-lösningar kan effektivisera kommunernas tillsyn och prövning. Det finns exempel på att enskilda kommuner börjat driva utvecklingsarbete genom att ta fram egna webb- applikationer för tillsyn i fält till sina ärendehanteringssystem eller genom att utveckla egna e-tjänster för tillståndsansökan för små avlopp via webben. Utvecklingsarbete kring detta sker i hög grad parallellt och erfarenhetsutbytet inom e-tjänster och IT-lösningar för små avlopp är inte särskilt stort.

Erfarenheter från en kommun med ett mycket stort antal små avlopp pekar på att en väl utvecklad och genomtänkt e-tjänst för ansökan om tillstånd för små avlopp kan minska tidsåtgången med så mycket som 1–2 timmar per ärende. En sådan effektivisering besparar både fastighetsägarna kostnader och frigör resurser för annat tillsyns- och prövningsarbete på miljökontoren. I nuläget drivs utvecklingsarbete i dessa frågor av enskilda kommuner som har hög kapacitet och möjlighet att ta tillvara ny kunskap och nya möjligheter till effektivisering. Utvecklingsarbetet sker ofta i nära samarbete med de företag som tillhandahåller ärendehanteringssy- stem och inte andra kommuner. Den kunskap och de ofta kom- munspecifika lösningar och applikationer som tas fram blir då ty- värr inte omedelbart tillgängliga för andra kommuner. Spridningen

200

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

av kunskapen och erfarenheterna blir långsam. Dessutom utvecklas de nya lösningarna framför allt i kommuner med god kompetens inom digitalisering och väl utvecklade rutiner och organisation för ärendehantering. Det finns enligt utredningen ett behov av att ta tillvara den potential till effektivisering och utveckling som finns vad gäller tillsyn av små avlopp. För detta ändamål behöver en spe- cifik satsning komma till stånd. I satsningen bör länsstyrelserna involveras eftersom de arbetar mycket närmare kommunerna än nationella myndigheter och redan i dag i sin tillsynsvägledning har möjlighet att initiera erfarenhetsutbyte i viktiga frågor.

4.8.6Kunskapsunderlag om tekniklösningars prestanda

I många av de kontakter utredningen haft med handläggare på de kommunala miljökontoren och i flera av remissvaren på Havs- och vattenmyndighetens regeringsuppdrag påtalas behovet av att ut- veckla och tillhandahålla information om tekniklösningars prest- anda och funktion vad gäller hygien, miljöskyddsaspekter och även vad gäller kretslopp och resurshushållning. Styrelsen för Avlopps- guidens användarförening har i kontakter med utredningen angett detta som en prioriterad fråga för föreningens medlemmar.

I nuläget saknas denna typ av oberoende underlag eller lista på vilken prestanda olika tekniklösningar har. I dag söker och samlar handläggare på miljökontoren i hög grad själva denna kunskap och detta underlag för sina bedömningar i de enskilda fallen. Detta ställer höga kompetenskrav på miljöinspektörerna, leder till extra arbete och troligen till att miljökontoren gör sinsemellan olika värderingar av prestanda hos samma tekniklösningar. Det skulle därför innebära en effektivisering av kommunens arbete om en statlig myndighet kunde bistå med detta.

I den kommande vägledningen om tillståndsprövning av små av- lopp som Havs- och vattenmyndigheten arbetar med kommer mer utvecklat stöd till miljökontoren att ges i dessa frågor. Vägledning- en innehåller dock ingen genomgång av tekniklösningars prestanda. Den kunskap på området som finns i dag är huvudsakligen i form av de rapporter med tekniska utvärderingar för vissa avlopps- anläggningar som Havs- och vattenmyndigheten och Länsstyrelsen i Västra Götaland publicerat, den handbok kopplad till de nu er-

201

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

satta allmänna råden som Naturvårdsverket publicerade 2008 samt den ”Produktöversikt” och generella information som publicerats på webben av Avloppsguiden/Va-guiden.

Utöver detta sker kunskaps– och erfarenhetsutbyte mellan miljöinspektörer i olika forum. Exempelvis i samband med läns- styrelsernas tillsynsvägledning och handläggarträffar eller via den ”Avloppslista”, en miljömyndighetsintern epost-lista, som Av- loppsguiden/Va-guiden administrerar.

Boverket är marknadskontrollmyndighet för byggprodukter som tillhandahålls på den svenska marknaden. Boverkets ansvar omfattar både produkter som omfattas av en harmoniserad stan- dard under byggproduktförordningen35 och de som inte omfattas av en harmoniserad standard.36 Produkter som omfattas av en har- moniserad standard ska av tillverkaren vara bedömda enligt meto- derna i den harmoniserade standarden och tillverkaren ska upprätta en prestandadeklaration och därefter CE-märka produkten. Ex- empel på produkter som omfattas av den harmoniserade standard- serien EN 12566 är slamavskiljare och förtillverkade avloppsan- läggningar, minireningsverk. Standarderna omfattar inte produkter som enbart renar BDT-vatten37. Därutöver finns det två tekniska rapporter om infiltrationsanläggningar och markbäddar, men de omfattar inte bedömningsmetoder för produkter och kan därmed inte användas för CE-märkning.38 I dag är ingen nationell myndig- het ansvarig för att sammanställa och genom oberoende experter faktagranska prestanda för alla på marknaden tillgängliga teknik- lösningar för små avlopp eller för att tillgängliggöra denna typ av information till kommuner, fastighetsägare och bransch.

Med bakgrund i ovanstående resonemang föreslår utredningen att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samarbete med Konsumentverket ta fram och ansvara för att ett aktuellt kun- skapsunderlag om små avloppsanläggningars prestanda finns till- gängligt för kommuner, fastighetsägare och bransch. Detta bör innehålla information om de vanligaste förekommande tekniska

35Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EG.

36Kommunikation med Tove Korske, Boverket den 25 april 2018.

37BDT=Bad, Disk och Tvätt

38Boverket. Marknadskontroll av minireningsverk. https://www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/regler-om-byggande/byggprodukter/. Hämtad 2018-04-11.

202

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

lösningarna för små avlopp samt deras förväntade prestanda vad gäller miljö- och hälsoskydd samt resurshushållning. Arbetet med att ta fram detta kunskapsunderlag bör ske i dialog med myndig- heter och branschaktörer samt kan med fördel inkludera såväl kun- skap från nordiska och europeiska länder.

4.9Införande av en avloppsdeklaration

Utredningen föreslår en ny förordning med krav på att en av- loppsdeklaration ska upprättas för små avloppsanläggningar. Förordningen ska inrättas under miljöbalken genom ett nytt bemyndigande för regeringen.

Med det övergripande målet att öka och långsiktigt upprätthålla en hållbar åtgärdstakt för små avlopp föreslår utredningen att det ska införas ett krav på en avloppsdeklaration för små avlopps- anläggningar. För att åtgärdstakten ska kunna öka bedömer utred- ningen att fler fastighetsägare på eget initiativ måste åtgärda sina bristfälliga avloppsanläggningar. Det krävs också en effektivisering av kommunens tillsynsarbete. Målsättningen med ett krav på att alla som innehar små avlopp ska lämna in en avloppsdeklaration till tillsynsmyndigheten är att denna effektivare kan få kunskap om alla små avlopp i respektive kommun. Syftet är också att hjälpa fastig- hetsägarna att uppfylla den egenkontroll de är skyldiga att utföra samt att ge dem ett incitament att agera. Det skapas dessutom ett system för att främja hållbara avloppslösningar som ger ordning och reda i processerna.

Utredningen föreslår att ett ackrediterat kontrollorgan genom- för en besiktning och upprättar en avloppsdeklaration. Avlopps- deklarationen är inte en tillsynsåtgärd eller myndighetsutövning. I stället ska den fungera som ett redskap för att ge både fastighets- ägaren och kommunen information. Fastighetsägaren ska sedan skicka in deklarationen till kommunen.

Syftet är att skapa ett kostnadseffektivt styrmedel både ur samhällets, fastighetsägares och företagares perspektiv. Systemet kan jämföras med andra typer av inspektioner såsom energideklara- tioner, ventilationskontroller och sotning. En viktig skillnad är dock

203

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

att avloppsanläggningar är en miljöfarlig verksamhet och därför kan komma att bli föremål för tillsyn från tillsynsmyndigheten.

I miljöbalken finns redan flertalet bestämmelser som innehåller krav på verksamhetsutövare för miljöfarliga verksamheter, särskilt jämförbart är kravet på miljörapporter. Eftersom små avlopp är en sådan miljöfarlig verksamhet omfattas de av samma regler som be- tydligt större och inte lika vanligt förekommande verksamheter.

Ett syfte med avloppsdeklarationen är att efter de sju år som fastighetsägare har på sig att ordna en avloppsdeklaration kommer det stora flertalet små avloppsanläggningar finnas i kommunernas system och vara kontrollerade. På så sätt kommer det också vara möjligt att få en överblick över anläggningarnas status i ett specifikt område.

Avloppsdeklarationen innebär att privata aktörer kommer att utföra en inventering av alla små avloppsanläggningar som ett komplement till att kommunens resurser används till det. Genom detta minskar behovet av att utöva samtidig tillsyn av fastigheter i hela områden. Det görs i dag för att fastighetsägare ska uppleva det som mer rättvist.

Utredningen har funnit att kommunerna, såsom tillsynsmyndig- heter, i många fall haft svårt att hitta metoder för att öka åtgärdstakten för de små avloppen. Kommunerna behöver få ytter- ligare ett verktyg för att ha möjlighet att hålla reda på den stora mängd anläggningar som finns och för att kunna arbeta effektivare.

En del inspektörer som utredningen talat med vittnar om att ungefär hälften av de avloppsanläggningar där tillsyn utförs föran- leder någon typ av myndighetsåtgärd från kommunens sida. Det råder uppenbart en stor variation på olika håll i landet och någon detaljerad statistik över detta har utredningen inte haft tillgång till.

Utredningen bedömer att tillgången till de inkomna avlopps- deklarationerna kommer att göra kommunens tillsyn effektivare eftersom den då kan fokusera på de avloppsanläggningar som inte uppfyller miljöbalkens krav. I stället för att utöva tillsyn på fastig- heter som inte lämnat in en avloppsdeklaration kan kommunen uppmana fastighetsägare att lämna in en deklaration och på så sätt arbeta med och utnyttja det nya systemet. Utredningen ser även möjligheter för kommunerna att anpassa sina taxesystem till det nya systemet med avloppsdeklarationer.

204

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

Avloppsdeklarationen kommer att medföra en viss kostnad för fastighetsägare. Kostnaden kan komma att variera över landet och den kommer att bestämmas av en marknad. Kostnaden för fastighetsägaren måste jämföras med kostnader för kommunal tillsyn och sättas i relation till kostnaden för att anlägga nya av- loppsanläggningar. En mer utförlig redogörelse för konsekvenserna av förslaget om avloppsdeklarationer finns i kapitel 5.

Sammantaget är utredningens bedömning att förslaget om krav på avloppsdeklaration bidrar till att det blir enklare för fastig- hetsägare att göra rätt när det kommer till frågor om små avlopps- anläggningar.

4.9.1Fastighetsägarens incitament och drivkrafter för åtgärder

Ett viktigt syfte med avloppsdeklarationen är att fastighetsägarna ska få kunskap om hur deras små avlopp ser ut och i viss mån hur de fungerar. Detta är också vad fastighetsägaren som verksamhets- utövare är skyldig att göra som en del i egenkontrollen av sitt av- lopp.

I nuläget saknar många fastighetsägare både kunskap om sin av- loppsanläggning och motivation att åtgärda eventuella brister i den. Utredningens målsättning har varit att skapa ett styrmedel som syftar till att ge ökad kunskap och motivation samt en tydlig valsi- tuation och som därigenom påverkar fastighetsägarens beteende.

I kapitel 3 har utredningen redogjort för att fastighetsägare i dag inte agerar för att åtgärda sina dåliga avlopp på eget initiativ utan först när kommunens tillsyn uppmärksammar problemet. Kommu- nens verktyg för att förelägga fastighetsägaren fungerar och före- lagda åtgärder utförs i stor utsträckning. Detta bekräftas av Are Wallins och Sverker Molanders forskning som bedrivits på Chal- mers.39 De samtal som utredningen haft med miljöinspektörer på flera håll i landet samt experter på Havs- och vattenmyndigheten styrker också detta. Dessa insikter är viktiga vid utformningen av ett effektivt styrmedel.

39 Wallin. Actors at the interface between socio-technical and ecological systems. Chalmers tekniska högskola. Göteborg. 2014.

205

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Utredningen har koncentrerat sig på styrmedel som leder till att fastighetsägaren själv tar initiativet till åtgärder utan att tillsyns- myndigheten behöver agera och som dessutom kan effektivisera tillsynsarbetet på kort och lång sikt.

Den forskning som sammanställts av Naturvårdsverket i en rap- port om nudging i miljöpolitiken visar hur viktigt det man kallar

”valsituationen” är för att ett styrmedel ska ha effekt.40 Rapporten citerar nobelpristagaren Daniel Kahnemans forskning om det mänskliga valet. Utredningen kan konstatera att fastighetsägarna inte agerar eftersom de i nuläget sällan eller aldrig ställs inför en sådan valsituation och därför inte heller behöver inhämta någon kunskap om sitt avlopp.

I dag är situationen sådan att det är först när kommunens tillsyn uppmärksammar fastighetsägarna om deras avlopp, som de ställs inför en valsituation. Få fastighetsägare vill egentligen orsaka risker för eller påverkan på människors hälsa och miljö. De förstår i de allra flesta fall i denna situation att det rationella beslutet är att åtgärda sitt eventuellt dåliga avlopp. Problemet är oftast inte en generell ovilja eller ett underkännande av lagreglerna utan det hand- lar om avsaknaden av en konkret valsituation, ett tydliggörande av att fastighetsägaren behöver ta ställning till sitt avlopp. I dag tvingas inte fastighetsägare att ta ställning till om avloppet ska åt- gärdas och då blir i stället valsituationen oklar och eventuella beslut skjuts på framtiden. Avloppsdeklarationens syfte är att tidigare- lägga avgörandet och skapa en konkret valsituation på samma sätt som sker när kommunen genomför tillsyn. I dagsläget kan ett till- synsbesök från kommunen i många fall annars dröja mer än både 10 och 15 år.

Att anlita en oberoende expert för att utföra avloppsdeklara- tionen har potential att ge lika stark motivation och förståelse hos fastighetsägaren som ett besök från en kommunal miljöinspektör. I båda fallen kommer fastighetsägaren ställas inför en valsituation. Självklart har ett besök av den kommunala inspektören mycket starkare effekt. Inspektören har som myndighetsperson möjlighet att vidta åtgärder med stöd av miljöbalken som till exempel före- lägganden eller förbud.

40 Naturvårdsverket. Nudging Ett verktyg för hållbara beteenden?. Rapport 6642. 2014.

206

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

Den fastighetsägare som genom en avloppsdeklaration fått kun- skap om brister i sin avloppsanläggning ställs inför valsituationen att antingen åtgärda avloppet direkt eller vänta tills kommunens tillsyn kommer och då riskera ytterligare tillsynsavgifter.

Naturvårdsverket beskriver i sin rapport om nudging flera verk- tyg för att påverka beteendet. Ett av dessa handlar om den sociala normen. Den metoden innebär att klarlägga vad som är det normala och vad som förväntas av dig som individ. När en oberoende expert tydliggör vilka eventuella brister avloppsanläggningen har, om den saknar tillstånd och kräver någon form av åtgärd blir fastighetsäga- ren medveten om det. Även om fastighetsägaren egentligen kände till sakläget från början skapas en drivkraft på grund av att någon utifrån påpekat och känner till detta. Grundat i Naturvårdsverkets slutsatser kan utredningen konstatera att utformningen av infor- mationen i avloppsdeklarationen och vilka ord som används är vik- tigt för resultatet av detta styrmedel. Den sociala normen behöver tydliggöras, till exempel vad som är de grundläggande kraven för att ett avlopp ska vara lagligt och vad som krävs i det specifika om- rådet och planeringssituationen. För att utnyttja den drivkraft som avloppsdeklarationen skapar är det också viktigt att fastighetsäga- ren själv ansvarar för att deklarationen skickas till kommunen. Ett sådant krav har visat sig vara en stark drivkraft för eget åtgärdande från flera genomförda åtgärdssatsningar och projekt som kommen- teras nedan.

Ett annat viktigt redskap som Naturvårdsverket redogör för i sin rapport och som kan användas i samband med avloppsdeklara- tionen, handlar om förenkling och inramning av informationen för att påverka beteende i en viss riktning. Avloppsdeklarationen ställer alltså fastighetsägaren inför ett val som tidigare varit ospecificerat och outtalat. Kunskapen om den egna anläggningen har ofta varit oklar och svårtolkad i frågan om vad den borde leda till. Med hjälp av avloppsdeklarationen blir den nu klar och ger slutsatser om en åtgärd behövs eller inte. Informationen och resultatet av deklara- tionen måste därför vara tydligt och inte mångfacetterat. För att bli effektiv är det viktigt att deklarationens bedömning resulterar i ett mindre antal kategorier till exempel:

207

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

•grön för att anläggningen har förutsättningar att uppfylla miljöbalkens krav

•gul för att det behövs någon typ av komplettering eller åtgärd för att ha förutsättningar att uppfylla miljöbalkens krav

•röd för att anläggningen i hög grad saknar förutsättningar att uppfylla miljöbalkens krav och att åtgärder krävs.

Avloppsdeklarationen kommer att ge fastighetsägare med en an- läggning som bedöms ha brister möjlighet att förekomma kom- munens tillsyn och ansöka om tillstånd för att åtgärda och för- bättra eller inrätta en ny avloppsanläggning. Om en fastighetsägare på eget initiativ åtgärdar sin avloppsanläggning minskar eller uteblir behovet för kommunen att ta ut tillsynsavgift. Möjligheten till minskad kostnad är en drivkraft till eget åtgärdande hos fastig- hetsägaren som bör utnyttjas av kommunen vid utformningen av tillsynstaxorna.

Avloppsdeklarationens möjlighet att öka åtgärdstakten

Att bedöma hur människor beter sig vid införande av en reglering som bygger på beteendevetenskapligt grundade idéer är mycket svårt. Förslaget om avloppsdeklaration utnyttjar som framgått ovan flera olika moment. För dessa kan jämförelser i beteendevetenskap- lig forskning hittas var för sig och utifrån dessa går det att göra antaganden om effekter. Ett av verktygen handlar om att påminna om den sociala normen. Ett exempel på det som ofta nämns i litte- raturen är när den engelska skattemyndigheten ändrade utform- ningen av sina påminnelsebrev för försenade skatteinbetalningar till att beskriva hur få det var som slarvade med inbetalningen. Detta ökade inbetalningarna med 15 procent.

På Irland beslutades 2012 om en lagstiftning om små avlopps- anläggningar för att minska utsläppen till yt- och grundvatten och en nationell plan för tillsyn, National Inspection Plan, togs fram av den nationella miljömyndigheten.41 Tillsynsplanen innehöll en

41 Hynds, P., Naughton, O. & O'Neill, O. Efficacy of a National Hydrological Risk Com- munication Strategy: Domestic Wastewater Treatment Systems in the Republic of Ireland.

Journal of Hydrology, no. 558. 2017.

208

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

mycket låg frekvens av tillsyn, 1 000 hushåll av totalt 440 000 skulle inspekteras varje år. Fokus lades i stället på en omfattande nationell informationssatsning med radio, tv, tidningar, sociala media etce- tera där ett antal nyckelbudskap och motiverande information skulle nå alla fastighetsägare. I praktiken fick irländarna höra mycket om att de måste åtgärda och ta hand om sina små avlopp via media. Väldigt få hade kontakt med lokala myndigheter eller andra som kunde berätta om varför detta var viktigt just i deras situation och hur åtgärdandet skulle ske på lokal nivå. En forskargrupp följde upp denna kampanj och resultatet var nedslående. Få fastighets- ägare åtgärdade sina avlopp, många fick till och med en minskad motivation till att åtgärda. På vissa håll blev fastighetsägare till och med så arga att de aktivt motarbetade tillsyn och åtgärdande. An- ledningen till detta dåliga resultat tror forskarna beror på flera saker. Dels att det finns ett generellt lågt förtroende för miljö- myndigheter på Irland och att informationssatsningen inte tog hänsyn till detta. Myndigheten tog inte heller hänsyn till hur förut- sättningarna såg ut för de fastighetsägare som skulle betala för åtgärdandet och eventuellt nya avlopp. Under den period som kampanjen genomfördes var till exempel den irländska ekonomin mycket svag och människor hade följaktligen mindre inkomster och svårt att prioritera vatten- och miljöfrågor i relation till annat. Forskarnas förslag på hur satsningen i stället borde ha genomförts var att det hade behövts en bättre målgruppsanalys och att fokus skulle lagts på lokala möten och information nära och direkt till de berörda fastighetsägarna. Det hade även behövts en större satsning på inspektion och tillsyn för att motivera fastighetsägare att genomföra åtgärder.

Utredningen ser att dessa slutsatser i hög grad också är giltiga för svenska förhållanden och gör bedömningen att förslaget om avloppsdeklaration på flera sätt är i överensstämmelse med de rekommendationer som lämnas av de irländska forskarna. Informa- tion, beslut och vägval kommer med utredningens förslag att ske på den lokala nivån, av fastighetsägarna själva och de kommer få möjlighet till möten och dialog med experter som tittat på deras avloppsanläggningar.

En djupare genomgång av vilka studier som finns på området internationellt samt att bedöma relevansen för förslaget om av- loppsdeklaration, hade varit resurskrävande och det är osäkert om

209

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

det hade gett något användbart resultat. Det hade då handlat om regleringar på andra områden än det utredningen rör och många andra faktorer skulle påverka en sådan slutsats.

Utredningen har i stället valt att titta på två svenska studier på va-området som visar på möjligheterna med åtgärder för att få fastighetsägare att agera på eget initiativ.

Projektet ”Klart Vatten” på Gotland innebär att fastighetsägaren tydligt informeras om de kostnader som tillsynen kan innebära och fördelen med att åtgärda avloppet själv utan tillsyn. Samhällsbygg- nadsförvaltningen informerar om detta, begär in uppgifter om av- loppen i ett område och ger husägarna en väl tilltagen tidsfrist att göra frivilliga åtgärder. Samtidigt är kommunen tydlig med att de husägare som inte agerar får tillsynsbesök vilket leder till avgifter för tillsyn och efterföljande förelägganden där det behövs. Pro- jektet utnyttjar således ett av de verktyg, det om sociala normer, som avloppsdeklarationen också använder. De cirka 60 procent av fastigheterna som utifrån arkivinventering bedöms ha behov av åtgärd kontaktas och inom två år har 9 av 10 av dessa hört av sig till kommunen självmant. Övriga får ett tillsynsbesök. Totalt har 7 500 fastigheter fått utskicket sedan starten 2010, 4 073 har sökt och fått nytt tillstånd. Inte alla av de som kontaktat kommunen eller som fått tillsyn har bedömts vara i behov av ett nytt tillstånd.42

I projektet ”Hjälp din vik” studerades en grupp fastighetsägare i Värmdö kommun som blev föremål för information och rådgivning och ett mindre ekonomiskt stöd.43 Av dessa blev också cirka hälf- ten föremål för tillsyn. I gruppen som fick tillsyn och krav från kommunen åtgärdade en betydligt större andel (80 procent) av fastighetsägarna sina avlopp än de som enbart fick information och möjlighet till bidrag (40 procent) gjorde. Detta trots att samtliga i de båda grupperna var utvalda för att deras avlopp misstänktes vara bristfälliga. De flesta hade troligen fått en röd eller gul markering om en avloppsdeklaration enligt utredningens förslag genomförts.

I projektet ”Hjälp din vik” på Värmdö störs jämförelsen av att fastighetsägarna haft en mycket större informationspåverkan och rådgivning än med utredningens förslag innehåller samt det faktum

42Samtal med Carin Södergren, projektledare. Samt www.gotland.se/klartvatten

43Norström, Johansson, Kumblad och Rydin Erfarenheter från projektet Hjälp din vik – förbättra ditt avlopp Ecoloop och BalticSea 2020 2016.

210

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

att de kunnat utnyttja ett ekonomiskt stöd. För att få bidraget krävdes dock tekniklösningar som var kretsloppsanpassade. Detta minskade troligen åtgärdstakten eftersom detta var utöver den kravnivå som miljökontoret ställde.

Sammanvägt visar de båda exemplen på ett stöd för att de meto- der som förslaget om avloppsdeklaration innebär har potential att ge resultat.

Utredningen konstaterar dock att avgörande för att förslaget med avloppsdeklaration ska ge resultat är att det finns en stark och effektiv tillsynsmyndighet. Om det blir klart för fastighetsägaren att någon tillsynsåtgärd med anledning av att kommunen får in- formation om en ”röd-markerad” avloppsdeklaration inte är trolig kommer frivilliga åtgärder att utebli eller skjutas på framtiden.

Tillsyn i USA av små avlopp

I USA har respektive delstat möjlighet att välja hur den vill arbeta med tillsyn, prövning och uppföljning av små enskilda avlopp. Den nationella miljömyndigheten har utarbetat fem olika frivilliga management models som delstaterna kan välja att tillämpa.44 En av dessa, Model 3: Operating permits, har stora likheter med det system vi har i Sverige med tillståndsprövning och funktionsba- serade krav. Där ställer myndigheterna specifika och mätbara krav på avloppsanläggningarna och fastighetsägarna är skyldiga att anlita experter från företag för att göra besiktningar till exempel vart tredje år. I de delstater som infört denna modell är fastighetsägaren skyldig att skicka in så kallade compliance monitoring reports, det vill säga inspektionsrapporter.45 Detta system liknar i hög grad det som skulle finnas på plats i Sverige vid genomförandet av utred- ningens förslag om avloppsdeklarationer.

44U.S. Environmental Protection Agency, Office of water, 2003. Voluntary National Guidelines for Management of Onsite and Clustered (Decentralized) Wastewater Treatment Systems https://www.epa.gov/sites/production/files/2015- 06/documents/septic_guidelines.pdf (hämtad 2018-04-27).

45U.S. Environmental Protection Agency, 2002. A Homeowner’s Guide to Septic System http://www.nawt.org/documents/homeowner_guide_long_customize.pdf (hämtad 2018-04-27)

211

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

4.9.2Deklarationen ska omfatta små avloppsanläggningar

Förordningens tillämpningsområde

Reglerna om avloppsdeklaration ska tillämpas på avloppsanlägg- ningar för hushållsspillvatten som är dimensionerade för upp till och med 200 personekvivalenter. Hushållsspillvatten definieras i avloppsvattendirektivet som spillvatten från hushåll och servicein- rättningar, vilket till övervägande del härrör från människans meta- bolism och hushållsaktiviteter. Dessa anläggningar omfattas av krav på tillstånd eller anmälan i enlighet med 13 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Havs- och vattenmyndig- heten är tillsynsvägledande myndighet för majoriteten av dessa anläggningar. Avloppsanläggningar som är dimensionerade för större belastning än 200 personekvivalenter omfattas i stället av regler om krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsför- ordningen (2013:251). Naturvårdsverket har det tillsynsvägledande ansvaret för dessa anläggningar.

Deklarationsskyldigheten omfattar alla typer av avloppsanlägg- ningar som tar emot spillvatten från hushåll eller liknande (hus- hållsspillvatten). Anläggningar som endast tar emot vatten från bad, disk och tvätt (BDT-vatten), omfattas därför. För de fastig- heter som saknar rinnande vatten och därför inte har någon av- loppsanläggning tillkommer inget nytt krav. Dagvattenanläggning- ar omfattas inte heller. Utredningen har funnit att det är viktigt att kontrollera även BDT-anläggningar för att även där kunna upp- täcka felaktigheter. Exempel på detta är att vattentoalett installerats till en BDT-anläggning utan att miljömyndigheten underrättats eller att BDT-anläggningen belastas med mycket större flöde på grund av att fastigheten omvandlats från fritidsboende till perma- nent boende. Under de sju år som skiljer deklarationstillfällena åt kan stora förändringar vad gäller BDT-anläggningars nyttjande, belastning och funktion förväntas vara relativt vanliga, åtminstone i så kallade omvandlingsområden eller i områden som ligger nära tätorter och där det är attraktivt att antingen bosätta sig permanent eller att tillbringa fler dagar per år i sitt fritidshus. Det är dock viktigt att eventuella åtgärder endast genomförs om det är rimligt med hänsyn till anläggningens påverkan på människors hälsa och miljön.

212

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

Små avloppsanläggningar kan ägas av privatpersoner men också av exempelvis kommuner, företag eller samfälligheter. Sådana an- läggningar som ägs av kommuner kan exempelvis finnas vid skolor, kursgårdar och äldreboenden. Det är storleken och inte organisa- tionsformen som är avgörande. Utredningen föreslår dock att an- läggningar som är allmänna anläggningar enligt vattentjänstlagen inte ska omfattas av skyldigheten. Allmänna anläggningar kan undantas eftersom va-huvudmän i allmänhet får anses ha kapacitet för att hantera egenkontrollen av sina små avloppsanläggningar på ett professionellt sätt. Även vad gäller valet av avloppsanläggning på varje enskild plats bör va-huvudmannen ha god kompetens att avgöra vilken som är lämplig. Va-huvudmannen är inte att jämställa med fastighetsägare utan är att se som verksamhetsutövare för vatten- och avloppstjänster.

Avloppsanläggningar som står under tillsyn av Försvarsinspek- tören för hälsa och miljö ska inte omfattas av kravet på avloppsde- klaration. Dessa anläggningar kan vara placerade inom skydds- objekt och får kontrolleras inom ramen för försvarsinspektörens tillsynsarbete.

Skyldigheten att lämna in en avloppsdeklaration

Det är verksamhetsutövaren för en avloppsanläggning och den som leder avloppsvatten till en sådan anläggning som ansvarar för att avloppsdeklarationen lämnas in. Vad gäller en avloppsanläggning som betjänar ett enstaka hushåll är det normalt den som äger av- loppsanläggningen. I de flesta fall är ägaren av anläggningen också ägaren till fastigheten.46 Omständigheter i det enskilda fallet kan dock göra att andra ansvarar för deklarationen. Om avlopps- anläggningen finns på en fastighet som upplåts med tomträtt eller arrenderas kan det vara arrendatorn eller tomträttshavaren som ansvarar för att lämna in deklarationen.47

För avloppsanläggningar som betjänar flera hushåll eller fastig- heter gäller att alla som leder avloppsvatten till anläggningen ansva-

46Som ägare till fastighet anses även de som anges i 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152).

47Av språkliga skäl kommer den person som är ansvarig för inlämnandet benämnas fastig- hetsägaren.

213

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

rar för att en deklaration lämnas in för sin tomt eller fastighet. An- ledningen till att ansvaret delas mellan de som på så sätt använder anläggningen är att organisationsformerna för dessa anläggningar kan variera kraftigt. Incitamenten för att upprätta en deklaration i samråd med övriga som använder anläggningen bör vara stora. Många anläggningar drivs av samfällighetsföreningar men det före- kommer även ekonomiska föreningar eller mindre formellt organi- serade sammanslutningar. På senare tid har även några privata före- tag börjat erbjuda tjänster som innefattar anläggande och drift av avloppsanläggningar. Utredningen konstaterar att deklarationen med fördel kan samordnas av dessa aktörer men att ansvaret för att den lämnas in relaterat till den egna fastigheten eller tomten ligger hos varje delägare eller medlem. Det är viktigt att den tekniska ut- formningen av ett system för inlämning möter upp behovet av att kunna lämna en avloppsdeklaration för avloppsanläggningar som används av flera på ett bra sätt.

När en deklaration ska upprättas

Utredningen föreslår att en avloppsdeklaration ska upprättas för alla äldre anläggningar inom sju år från att förordningen träder i kraft. Alla nya anläggningar ska deklareras inom sju år från beslutet om tillstånd eller från anmälan. Efter det första deklarationstillfället ska alla anläggningar deklareras på nytt vart sjunde år. Utredningen har funnit att sju år är en rimlig avvägning av de motstående intres- sen hos fastighetsägare och miljö som finns. Experter och andra som utredningen haft kontakt med har föreslagit att en deklaration ska genomföras allt ifrån vart tredje till vart tionde år och externa aktörer har hävdat att 20 år skulle vara en lämplig frekvens för att deklarera sitt avlopp.

I det första skedet är målet med deklarationen att kartlägga alla små avlopp i landet. När kommunerna har kunskap om alla små avlopp vidtar en återkommande kontroll för att upprätthålla kun- skapsnivån.

Funktionen hos små avloppsanläggningar varierar över tiden och kan minska med stigande ålder på anläggningen. Försämringen av funktionen är inte direkt relaterat till anläggningens ålder utan varierar beroende på teknisk lösning, drift och underhållsnivå samt

214

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

belastningsgrad. Vissa anläggningar har visat sig förlora sin förväntade funktion på grund av utslitna komponenter eller otillräckliga mängder filtermaterial redan inom 3–5 år. Samtidigt kan delar i avloppsanläggningar ha betydligt längre teknisk livs- längd förutsatt att de belastas i enlighet med den ursprungliga dimensioneringen. Exempelvis kan slamavskiljare och tankar fun- gera i mer än 50 år och väl lokaliserade och anlagda markbäddar och infiltrationer i mer än 20 år. Sammantaget är begreppet teknisk livslängd svårt att definiera. Havs- och vattenmyndigheten har i sina beräkningar om åtgärdstakt utgått från en antagen genom- snittlig teknisk livslängd på 20 år för små avloppsanläggningar. Detta är i ljuset av vad som presenterats ovan om olika anlägg- ningars livslängd givetvis ett grovt antagande men kan ändå ses som en rimlig utgångspunkt för beräkningar kring avloppsanläggningars genomsnittliga tekniska livslängd. Till detta kan läggas att en av- loppsanläggnings ekonomiska livslängd, det vill säga avskriv- ningstiden, ofta bestäms till tio år.

Utredningen bedömer det som viktigt att egenkontrollen säker- ställs under hela anläggningens livstid och att det är rimligt att an- läggningen åtminstone kontrolleras några gånger under sin tek- niska livslängd. Mer robusta anläggningstyper kan antas klara sig så länge som 15–20 år medan andra visat sig förlora sin förväntade funktion redan inom 3–5 år. Detta inte bara på grund av eventuella tekniska fel eller brister utan i första hand för att belastningen på en anläggning kan förändras kraftigt vid till exempel ägarbyten eller förändrade familjeförhållanden och detta medför ofta att anlägg- ningens funktion inte blir tillräckligt bra trots att de tekniska kom- ponenterna inte på något sätt gått sönder. Det kan också handla om att rutiner för skötsel och underhåll slutat fungera i till exempel en gemensamhetsanläggning.

4.9.3En kvalitetssäkrad kontroll

Ett mål med att införa krav på avloppsdeklarationer är att öka kun- skapen om små avlopp hos i första hand fastighetsägare. Kravet innebär ett formaliserat sätt att både informera om det ansvar fas- tighetsägaren har för sitt avlopp och ge stöd till fastighetsägaren att uppfylla de krav på egenkontroll som miljöbalken ställer på alla

215

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

verksamhetsutövare. Dessutom möjliggör inrapporteringen av av- loppsdeklarationen att i första hand kommunen men också andra myndigheter kan få en bättre kunskap om status på de små avlop- pen i ett visst område eller i kommunen. Vidare möjliggör avlopps- deklarationen att status för de små avloppen beskrivs och rapporte- ras på ett enhetligt sätt av en sakkunnig.

Många kommuner använder och har använt både vanliga enkäter såväl som den av Avloppsguiden utvecklade broschyren och enkä- ten ”Är ditt avlopp rött, gult eller grönt?”. Nackdelen med dessa är att det är fastighetsägarna, vilka vanligtvis är lekmän vad gäller av- loppsfrågor, som besvarar frågorna och inte en oberoende expert. Utredningen kan konstatera att avloppsdeklarationerna måste kvalitetssäkras för att uppnå de mål som satts upp. I detta sam- manhang kan kvalitetssäkring ske genom en personcertifiering eller genom användning av ackrediterade kontrollorgan. Metoderna får olika konsekvenser på vissa områden och i valet har utredningen särskilt fokuserat på att de tjänster som kommer att erbjudas ska nå ut i hela Sverige.

Ett krav på personcertifiering innebär att varje person som ska utföra en uppgift ska genomgå en examination. Krav på oberoende finns inte inbyggt i systemet för personcertifiering. Vad gäller ex- empelvis energideklarationer finns dock lagkrav på detta. När det gäller ackrediterade kontrollorgan ansvarar dessa för kompetensen hos sina medarbetade. Krav på oberoende specificeras då genom en skala där typ A innebär mest långtgående oberoende och typ C är minst långtgående. Personcertifiering används både för utförande av kvalificerade arbetsuppgifter som exempelvis svetsning och för olika typer av inspektioner och kontroller. Ackrediterade kontroll- organ utför främst besiktningar av olika slag.

Utredningen har funnit att en avloppsdeklaration ska upprättas av ett ackrediterat kontrollorgan som är ackrediterat för uppgiften i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av för- ordning (EEG) nr 339/93 och lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. En regelbunden granskning av kompetens och genomförandet av besiktningen säkras i och med detta av ackrediteringsorganet Swedac. Det ackrediterade kontrollorganet ansvarar för att dess personal har tillräcklig kompetens och

216

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

oberoende för att upprätta avloppsdeklarationer. Utredningen föreslår att kontrollorganet ska vara av typ C enligt ISO/IEC 17020 vilket innebär att service, underhåll och besiktning får utföras av samma person. Service och underhåll måste dock avslutas innan en besiktning. Utredningen gör bedömningen att en sådan grad av obero- ende är en lämplig avvägning gentemot kostnaden för fastighets- ägaren. Havs- och vattenmyndigheten har möjlighet att se över om kretsen av de som ska kunna upprätta avloppsdeklarationer bör begränsas på något sätt.

Det ackrediterade kontrollorganet är en privat aktör och besikt- ningen medför inte någon myndighetsutövning mot enskild.

Ett alternativ med självdeklarerad avloppsdeklaration

Utredningen har också analyserat en alternativ utformning av av- loppsdeklarationen som en självdeklaration, det vill säga att fastig- hetsägaren själv skulle fylla i och lämna in den. Det skulle mani- festera kravet på fastighetsägarens egenkontroll enligt miljöbalken på ett tydligt sätt.

Ett problem med en sådan utformning är att deklarationen då sannolikt inte skulle kunna bidra med tillräckligt mycket informa- tion för att underlätta kommunens tillsyn. Utformningen av en sådan deklaration skulle behöva bli för enkel. Kommunala inspek- törer som utredningen talat med konstaterar att många fastighets- ägares kunskap om sina egna avloppsanläggningar är bristfällig. Erfarenheten är därför att upplysningarna som lämnas riskerar att vara felaktiga i hög grad. En sådan självdeklarerad avloppsdeklara- tion blir med andra ord ingen hjälp för kommunen i valet av vilka fastigheter som tillsynen bör riktas mot. Inte heller ökar fastighets- ägarens kunskap om sin avloppsanläggning i någon särskild ut- sträckning.

Det kan argumenteras att kommunen i alla fall skulle få en kart- läggning av vilka avloppsanläggningar som finns i kommunen och vilka som är utan tillstånd. Utredningen bedömer dock att fastig- hetsägares kunskap ofta brister även där och att nyttan av en sådan deklaration därför blir mycket liten. Kommunen skulle då ändå behöva hantera en stor mängd deklarationer men det skulle inte bli så mycket lättare att bedöma var tillsyn bör utföras. Deklarationer-

217

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

na riskerar då att endast bli en administrativ börda. Utredningens bedömning är att ett sådant styrmedel därför inte skulle styra mot ökad åtgärdstakt. De drivkrafter som finns i utredningens förslag uppkommer inte med en självdeklarerad avloppsdeklaration. Grundslutsatsen som också bekräftas i forskning är att fastighets- ägaren behöver ta experthjälp för att klara sin egenkontroll.48

4.9.4Vad som ska ingå i avloppsdeklarationen

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten får i upp- drag att meddela föreskrifter om hur avloppsdeklarationen ska ut- formas. Uppdraget innefattar vilka uppgifter som ska lämnas in och på vilket sätt det ska göras. Syftet är att göra insamlingen av upp- gifter enkel, effektiv och säker. Möjligheten finns att vissa upp- gifter bör lämnas på ett enkelt sätt med tydligt definierade val.

Den som utför besiktningen (experten) har till uppgift att be- skriva den aktuella avloppsanläggningen på ett sådant sätt att kommunens inspektörer kan avgöra om anläggningen behöver till- syn eller inte.

Experten har flera uppgifter som ska utföras innan en deklara- tion kan upprättas. Först behöver experten eller fastighetsägaren ta fram de tillstånd eller anmälningar som gäller för anläggningen. Dokumenten kan ge värdefull information om var anläggningen finns, hur den är beskaffad och vilka krav som den ska uppfylla. Det kan i vissa fall finnas andra beslut som gäller anläggningen ex- empelvis äldre förelägganden som spelat ut sin roll. Dessa doku- ment behöver inte tas fram.

Innan deklarationen upprättas ska experten också göra en be- siktning av avloppsanläggningen på plats. Det är lämpligt om fastighetsägaren deltar vid besiktningen för att få kunskap om an- läggningen. Experten behöver i annat fall ha kommunikation med fastighetsägaren för att samla in vissa uppgifter om anläggningen, installationer i huset och hur stor belastningen är. Syftet med be- siktningen är att på plats kunna kontrollera vad som faktiskt finns på fastigheten och för att kunna göra en övergripande bedömning

48 Wallin. Actors at the interface between socio-technical and ecological systems. Chalmers tekniska högskola. Göteborg. 2014

218

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

av om anläggningen kan förväntas fungera. Det ska inte handla om en funktionskontroll i egentlig mening eftersom experten inte ska ta några prover eller göra åverkan på anläggningen. Det är viktigt att besiktningen endast ger den information som tillsynsmyndig- heten respektive fastighetsägaren har nytta av och inte blir onödigt kostsam.

Priset för deklarationen kommer att avgöras på en konkurrens- utsatt marknad. Utredningen anser därför att det är viktigt att kra- ven på vad som ska ingå i besiktningen inte blir onödigt omfattande och att tiden som krävs för att upprätta en avloppsdeklaration på så sätt begränsas. Det är också viktigt att det finns experter att anlita i hela landet och att det är möjligt att samarbeta med andra fastig- hetsägare för att minimera kostnaden. Uppskattningar vad gäller kostnaden återfinns i kapitel 5.

Experten ska vid besiktningen kontrollera anläggningen okulärt och i de delar som är lätt åtkomliga. Kontrollen ska göras i relation till hur anläggningen enligt gällande tillstånd eller anmälan har an- lagts, förutsatt att sådant finns. Experten ska notera om det ex- empelvis finns brister i form av trasiga eller saknade delar, synliga skador, växtlighet som indikerar läckage, luktolägenhet eller oönskat stående vatten. Experten ska även notera vissa sakupp- gifter såsom om vattentoalett är ansluten, vilken typ av hushålls- spillvatten som belastar anläggningen och vilken belastning den tar emot. Vad gäller hushållsspillvattnets typ och mängd kan det vara relevant att samla in information om det exempelvis finns disk- maskin, tvättmaskin eller större badkar inkopplade, hur många personer som använder anläggningen samt om eventuellt dricks- vattenfilters backspolning eller dag- och dränvatten är kopplat till avloppsanläggningen.

I avloppsdeklarationen ska experten slutligen indikera vilken status avloppsanläggningen har genom en bedömning av avloppsanlägg- ningens funktion i förhållande till anläggningens tillstånd eller an- mälan. Utredningen anser att denna bedömning bör vara mycket enkelt utformad för att snabbt kunna ge både fastighetsägaren och kommunen en uppfattning om hur anläggningen kan förväntas fungera. Bedömningen bör därför anges på en skala. Skalan kan exempelvis utformas så att grön indikerar ett fungerande avlopp med tillstånd eller anmälan som uppfyller miljöbalkens krav, gul för an- läggning som har tillstånd och huvudsakligen fungerar i enlighet med

219

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

detta men behöver någon form av mindre komplettering för att klara miljöbalkens och tillståndets krav eller röd som betyder att anlägg- ningen antingen saknar tillstånd eller anmälan alternativt behöver åtgärdas för att kunna klara miljöbalkens krav. Saknas tillstånd eller anmälan för avloppsanläggningen bör bedömningen alltid bli att den inte överensstämmer med de krav som miljöbalken ställer.

Avloppsdeklarationerna är ett verktyg som det finns möjlighet att förändra i takt med att bristfälliga avloppsanläggningar åtgärdas. Det ska vara möjligt att ändra inriktning på kontrollerna beroende på teknikutveckling och det behov av åtgärder som identifieras av regionala och nationella myndigheter.

4.9.5System för registrering av avloppsdeklarationer

För att kommunen ska ha möjlighet att följa upp de inkomna av- loppsdeklarationerna på ett effektivt sätt krävs en möjlighet att inrätta ett register över dessa. I utredningens förslag om avlopps- deklarationer finns dock inget krav på en nationell teknisk lösning för insamling och bearbetning. Det är varje kommuns ansvar att ha ett system för hur deklarationerna ska tas emot. Utredningen har inte funnit det önskvärt att i detta läge reglera hur ett nationellt system skulle se ut samt tvinga kommunerna att använda detta. En risk med ett sådant förfarande är att systemet inte skulle bli kom- patibelt med kommunernas ärendehanteringssystem och därför innebära dubbelregistreringar och inte användas. Utredningen har föreslagit att Havs- och vattenmyndigheten får föreskriftsrätt i frågor om hur avloppsdeklarationen ska utformas. Den exakta ut- formningen av avloppsdeklarationerna beror av vilken teknisk lös- ning som används för att upprätta och samla in deklarationerna.

Utredningen förordar att ett system tas fram för att göra det möjligt att lämna in och hantera deklarationerna elektroniskt på ett enhetligt sätt för hela landet. Det är viktigt att ett sådant system kan samverka med de ärendehanteringssystem som kommunerna använder för att minska risken för dubbelregistrering. Havs- och vattenmyndigheten arbetar redan i dag med frågan om ett system för registrering av uppgifter om små avlopp inom ramen för den nationella satsningen ”Digitalt först – för smartare miljöinforma-

220

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

tion”.49 Utredningen bedömer därför att Havs- och vattenmyndig- heten bör ges i uppdrag att ta fram ett system för digital hantering av avloppsdeklarationerna som samspelar med övriga projekt på området och även syftar till att underlätta för den som ska deklarera. Ambitionen bör vara att systemet får ett sådant format att det möjliggör anslutning till användarvänliga digitala funktioner liknande dem som företag kan använda på www.verksamt.se.

Vissa dataskyddsfrågor

Ett införande av avloppsdeklarationer kommer att innebära att vissa personuppgifter behöver behandlas. Eftersom EU:s data- skyddsförordning50 träder ikraft i maj 2018 är det en förutsättning att avloppsdeklarationerna kan hanteras och även i praktiken hante- ras i enlighet med den. Det är viktigt att inte fler uppgifter än nöd- vändigt samlas in. Vissa personuppgifter måste oundvikligen be- handlas då det är nödvändigt att knyta informationen om avloppet till en fastighetsbeteckning samt att ange en eller flera kontaktper- soner för anläggningen respektive fastigheten.

4.9.6Fastighetsägares konsumenträttsliga skydd kan stärkas

Det finns både aktuella utvecklingsprojekt51 och pågående forsk- ning52 som indikerar att såväl många nya avloppsanläggningar som äldre inte fungerar som de ska. Det är ett stort problem när det kommer till miljö- och hälsoskydd men också ur ett konsument- perspektiv. Om en nyanlagd avloppsanläggning inte fungerar som den ska har kunden inte fått vad den betalat för. Det rör sig om mycket pengar för en enskild fastighetsägare och det har hittills varit svårt eller dyrt att kontrollera funktionen på ett tillförlitligt

49Digitalt först. http://www.digitaltförst.se/

50Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmänt dataskyddsförord- ning).

51Avloppsguidens användarförening. Metodutveckling för likriktad tillsyn av minireningsverk och andra prefabricerade avloppsanläggningar. 2014.

52Herrman, I. m.fl. Slutrapport av projekten Fosforfällor för små avlopp: hur länge fungerar de? och Bakterieutsläpp från små avlopp. Luleå Tekniska Universitet. 2017.

221

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

sätt. I och med införandet av en avloppsdeklaration öppnas en möjlighet för konsumenten att beställa en enkel men oberoende besiktning av avloppsanläggningen. Med hjälp av den kan konsu- menten sedan ställa krav på anläggaren om det finns misstanke om att anläggningen inte fungerar som utlovat. Finns det särskilda skäl kan ytterligare funktionskontroll och mätningar initieras av fastig- hetsägaren som en del i den egenkontroll alla verksamhetsutövare ansvarar för. Denna möjlighet bör i förlängningen även gynna seri- ösa och professionella leverantörer och anläggare.

Avloppsdeklarationen ger en möjlighet för den som överväger att köpa en fastighet som inte är ansluten till allmänt va att få obe- roende information om fastighetens avloppsanläggning. Utred- ningen bedömer utifrån hänsyn till de informationskrav som ålig- ger mäklare att en mäklare vid försäljning kommer bli skyldig att informera om det finns en avloppsdeklaration eller inte för fastig- heten, att informera säljaren om möjligheten till att genomföra en avloppsdeklaration och även delge köparen den senaste avlopps- deklarationen.53

4.9.7Miljösanktionsavgift

Miljösanktionsavgifter är särskilda administrativa avgifter och regleras i 30 kap. miljöbalken och förordningen (2012:259) om miljösank- tionsavgifter. En miljösanktionsavgift kan beslutas mot den som bedriver verksamhet som faller inom ramen för miljöbalken. Avgiften ska avskräcka från vissa överträdelser som beskrivs i förordningen. Storleken på avgiften ska framgå av förordningen och ska vara minst 1 000 kronor och högst 1 000 000 kronor.

Utredningen bedömer att det är nödvändigt att koppla en sanktion till avloppsdeklarationerna. För det fall den som ska lämna in en avloppsdeklaration inte fullgör skyldigheten i tid ska tillsynsmyndig- heten kunna besluta om miljösanktionsavgift. Denna konstruktion har funnits exempelvis vad gäller kontroll av cisterner.54 Avgiftens storlek

5316 § fastighetsmäklarlagen (2011:666) och Fastighetsmäklarinspektionen. Rådgivnings- och upplysningsskyldigheten. http://www.fmi.se/default.aspx?id=8327. Hämtad 2018-04-12.

54Naturvårdsverkets föreskrifter. NFS 2003:24. Föreskrifterna kommer att ändras genom NFS 2017:05 och då samverka med Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps före- skrifter.

222

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

bör ligga i nivå med de som nu finns i fråga om avloppsanläggningar. Utredningen har därför funnit att 3 000 kronor är en lämplig avgift för den aktuella överträdelsen. Kravet att lämna in en avloppsdeklaration kvarstår även när en miljösanktionsavgift aktualiserats.

Rätten att vara passiv

Miljötillsynsutredningen redogjorde i sitt betänkande för rätten att vara passiv och hur den förhåller sig till verksamhetsutövares egen- kontroll och uppgiftsskyldighet.55 Runt om i landet finns små av- loppsanläggningar som inte uppfyller de lagkrav som infördes re- dan 1969 och andra som av olika skäl inte uppfyller miljöbalkens krav. Att med hjälp av en avloppsdeklaration beskriva sin avlopps- anläggning kan därför i vissa fall innebära att det kommer fram uppgifter som kan användas för att beivra brott och leda till åtals- anmälan. Verksamhetsutövarens egenkontroll och uppgiftsskyldig- heten är samtidigt viktiga förutsättningar för att miljöbalkens sy- stem ska fungera och för att tillsynen ska vara effektiv. I artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheter- na och grundläggande friheterna (Europakonventionen) återfinns begreppet rättvis rättegång vilket inkluderar en rätt att vara passiv.

Vad gäller kravet att lämna avloppsdeklaration handlar det om ett begränsat tvång där straffen även i allvarliga fall får anses be- gränsade. Några fastighetsägare som dömts för miljöbrott på grund av en bristfällig avloppsanläggning har ålagts från 60 till 100 dags- böter.56 Utredningens förslag innebär inte några avsteg från den rådande systematiken på miljörättens område. Avloppsdeklaratio- ner kan utifrån dessa aspekter jämföras med cisternkontroller. Av- loppsdeklarationernas syfte är att skydda ett angeläget allmänt in- tresse, nämligen människors hälsa och miljön. Detta innebär att kravet på deklaration är proportionellt och inte i strid mot Europa- konventionen.

55SOU 2017:63. Miljötillsynsutredningen. Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet. s. 323 ff.

56Se exempelvis Helsingborgs tingsrätts dom den 15 april 2014 i mål nr B 1155-14, Eskils- tuna tingsrätts dom den 8 december 2011 i mål nr B 1466-11, Falu tingsrätts dom den 17 de-

cember 2009 i mål nr B2423-09 och Blekinge tingsrätts dom den 17 juni 2009 i mål nr B 2844-08.

223

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

4.10System för insamling av uppgifter om små avlopp

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ges i uppdrag att utveckla ett system för insamling av uppgifter om små avlopp.

Utredningen föreslår att en fördjupad juridisk utredning om registrering, införande och ansvar för uppgifter om små avlopp ska genomföras i samband med detta arbete.

I dag finns ingen nationellt heltäckande statistik med uppgifter om små avlopp. Inte heller länsstyrelser eller vattenmyndigheter har tillgång till ett nationellt dataunderlag om exempelvis hur många små avlopp det finns, var de är placerade, var de har sin utsläpps- punkt och vilken status de har. Detsamma gäller i många men inte i alla kommuner. Skillnaden är stor mellan kommunerna vad gäller hur stor andel av de små avloppen som finns registrerade och digi- talt sammanställda i en form som gör det möjligt att använda uppgifterna för tillsynsplanering och kommunal va-planering.

Det finns en rad behov som skulle kunna mötas med ett digitalt system för insamling av vissa uppgifter om små avlopp. Bland annat:

•att kunna mäta och följa upp åtgärdstakt för små avlopp, till exempel mot de mål som utredningen föreslagit, och för att göra den rapportering som krävs till exempel enligt vattendirektivet

•att på ett enkelt sätt registrera uppgifter från avloppsdeklara- tioner

•att i en framtid utveckla nationella system med avgifter eller skatt som medför ökade kostnader för avlopp som inte upp- fyller miljöbalkens krav

•att på kommunal nivå få tillgång till ett planeringsunderlag som kan användas i tillsynsplanering, va-planering och översikts- och detaljplanering.

224

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

I en rapport finansierad av Havs- och vattenmyndigheten identifi- eras fyra olika användningsområden för information om de små avloppen i en kommun, i ett visst avrinningsområde eller i hela landet.57 Dessa är:

•underlag för kommunal tillsynsplanering och tillsynsarbete

•underlag för länsstyrelsernas tillsynsvägledning, både vad gäller arbete med små avlopp utifrån miljöbalken men också vad gäller arbetet med tillsyn av arbete med 6 § vattentjänstlagen

•underlag till belastningsberäkningar framför allt på regional och nationell nivå men även också på kommunal nivå

•underlag till va-planering i kommuner.

Rapporten ger också förslag på ett antal uppgifter om små avlopps- anläggningar vilka dels är möjliga, dels är relativt enkla och viktiga att registrera för någon av de ovan nämnda syftena.

Ett register kan läggas upp på flera olika sätt och innehålla olika typer av information beroende på vilka syften som ska uppnås. Syftet att samla statistiska uppgifter på nationell nivå för att möjlig- göra noggranna beräkningar av åtgärdstakt kan exempelvis uppnås på flera sätt. Med ett decentraliserat system kan kommunerna ex- empelvis ta in avloppsdeklarationer på ett sätt så att det är enkelt att lämna statistikuppgifter vidare men som också är kompatibelt med kommunens ärendehanteringssystem. Med ett nationellt sy- stem skulle avloppsdeklarationerna kunna tas in i ett centralt system dit kommunerna har tillgång. Innan ett system tas i bruk måste nyttan med och hinder för de övervägda systemen analyse- ras. Det finns många tekniska och juridiska frågor som behöver utredas. Utredningen föreslår därför en fördjupad juridisk utred- ning om registrering av uppgifter om små avlopp som bland annat bör utreda vad som krävs för att myndigheter ska kunna samla in och hantera personuppgifter och andra uppgifter samt i vilken mån sådan hantering är ändamålsenlig.

Havs-och vattenmyndigheten har inför 2018 initierat ett arbete för att undersöka möjligheten att etablera en enhetlig digital hante-

57 Hjelmqvist J. et al. Förslag till system för registrering av uppgifter om små avlopp – Slutrap- port. WSP och Ecoloop. 2017.

225

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

ring hos kommunerna och att nationellt samla in vissa uppgifter om små avlopp. Detta är en del i programmet ”Vatten och hav” inom den nationella satsningen ”Digitalt först – för smartare miljö- information”.58

Utgångspunkten för detta är bland annat förslagen i den ovan redovisade rapporten om registrering av uppgifter om små avlopp. Ambitionen är att under våren 2018 utreda, förankra och beskriva en modell för hur detta ska utformas och organiseras och att det sedan under hösten 2018 ska byggas och etableras en digital infra- struktur för insamling, sammanställning och hantering av dessa uppgifter.

Ansökan om tillstånd		Kommuner
Ansökan om tillstånd		Tillståndsbeslut
Info om anläggning		Tillsynsresultat

Fastighets-		Ansökan om tillstånd
Fastighets-
ägare		Info om anläggning
		Info om anläggning

	Info om anläggning
	Slamtömmare
Enhetliga	Tömningsrapport
Enhetliga

processer och

Info om anläggning

Avloppsdeklaration

Besiktnings-

män

hantering	av
information		Info om anläggning
			Entreprenörer/
		Servicerapport	Servicemän
			Servicemän

Samlad information för analys, nationell rapportering och tillsynsvägledning

HaV/LST/VM

Källa: Havs- och vattenmyndigheten, Niklas Ambervik.

Detta är ett mycket lovvärt initiativ men det finns i dag inga beslut, uppdrag eller bemyndiganden åt Havs- och vattenmyndigheten eller någon annan myndighet att över längre tid ansvara för och upprätthålla detta system för insamling och lagring av uppgifter. Utredningen bedömer därför att den myndighet som i den fördju- pade utredningen bedöms lämpligast bör ges i uppdrag att ansvara

58 Naturvårdsverket. Smartare miljöinformation – Delrapportering av regeringsuppdraget Digi- talt först. 2016.

226

SOU 2018:34

Utredningens överväganden och förslag

också för den långsiktiga driften och utvecklingen av detta system för registrering. En mycket viktig uppgift i detta arbete är att ut- reda hur de krav som ställs på ett sådant system ska efterlevas uti- från den europeiska dataskyddsförordningen och den svenska data- skyddslagstiftningen.

Det är också viktigt att registrering och insamling av uppgifter på kommunal nivå sammantaget skapar större nyttor och effektivi- seringsvinster än den extra tid och arbetsinsats som i varje fall initi- alt kan komma att krävas.

4.11Avloppsrådgivning

Utredningen lämnar förslag för att förbättra avloppsrådgivning- en för fastighetsägare.

•Regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda och tillsammans med Konsumentverket etablera en orga- nisation för va-rådgivning till fastighetsägare vad gäller små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten och enskild dricks- vattenförsörjning. Utveckling och etablering av va-rådgivningen ska ske i samarbete med Naturvårdsverket, Livsmedelsverket, Lantmäteriet, Boverket samt Sveriges geologiska undersökning.

•Havs- och vattenmyndigheten föreslås få i uppdrag att ta fram en vägledning och ett kunskapsunderlag om gemensam- hetsanläggningar för hushållsspillvatten med kommunerna som målgrupp. Myndigheten ska i detta arbete involvera Naturvårdsverket och Lantmäteriet och andra myndigheter som befinns lämpliga.

•Regeringen utreder möjligheten till ett nationellt stöd till kommunerna för va-rådgivning enligt samma modell som stödet för energirådgivning eller beslutar att befintliga anslag för åtgärder för bättre vattenmiljö (till exempel LOVA- bidragen) utformas så att de möjliggör för kommuner att söka medel för att utveckla och etablera va-rådgivning.

227

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2018:34

Det är svårt för fastighetsägare att skaffa sig bra information för att få vägledning vid beslut om att åtgärda sitt avlopp. Fastighetsägare och verksamhetsutövare för små avloppsanläggningar behöver mer information. Detta lyfts bland annat av Havs- och vattenmyndigheten och i flera andra rapporter om små avlopp och va-rådgivning.59, 60, 61 Fastighetsägaren är verksamhetsutövare och därmed ansvarig för sin avloppsanläggnings funktion och att den följer lagstiftningen. Miljö- balken ställer krav på att verksamhetsutövaren har kunskap om sin an- läggning. I praktiken är dock fastighetsägaren mycket sällan kunnig i dessa frågor och har i de flesta fall aldrig investerat i någon typ av av- loppsanläggning. Att åtgärda en bristfällig anläggning innebär också en stor investering, kostnaden kan variera mellan 50 000–200 000 kronor enbart för anläggandet och därutöver tillkommer årliga drifts- kostnader.

4.11.1Begreppet va-rådgivning

Investeringar i små avloppsanläggningar är ofta förknippade med investeringar i eller översyn av dricksvattenförsörjningen. Utred- ningens uppdrag som det är formulerat i utredningsdirektivet är att föreslå hur avloppsrådgivningen kan förbättras. Utredningen har dock funnit att det ofta finns en starkare drivkraft hos fastighets- ägare att åtgärda och betala för sin dricksvattenförsörjning än för sin avloppsrening. Det är därför effektivt att inkludera dricks- vattenfrågan i den rådgivning och kommunikation som genomförs i syfte att åtgärda bristfälliga små avloppsanläggningar. De förslag som presenteras och diskuteras här utgår därför från att det bedrivs en va-r�

	avloppsdeklaration ................................................	289
5.7.6	Förändring i 6 § vattentjänstlagen........................	289
5.7.7	Plan för allmänna vattentjänster...........................	291
5.7.8	Konsekvenser av övriga förslag ............................	292
5.8 Konsekvenser för företag.....................................................		294
5.8.1	Förändring i 6 § vattentjänstlagen........................	297
5.8.2	Förslaget om avloppsdeklarationer ......................	298
5.8.3	Konsekvenser för ackrediterade
	besiktningsorgan av avloppsdeklarationer...........	299

	(2007:701) om allmänna vattentjänster .................................		31
1.7	Förslag till förordning om avloppsdeklarationer ..................		32
2	Uppdragen och genomförandet ...................................		35
2.1	Direktiven................................................................................		35
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		37
2.3	Betänkandets disposition........................................................		39
3	Problembeskrivning och bakgrund ...............................		41
3.1	Hållbara vattentjänster ...........................................................		41
	3.1.1	Inom planetens gränser ...........................................	41
			5

Innehåll		SOU 2018:34
3.1.2	Miljömålen...............................................................	44
3.1.3	Skydd av människors hälsa .....................................	49
3.2 Vattendirektivet och vattenförvaltningen.............................		51
3.2.1	Den svenska vattenförvaltningen ...........................	51
3.2.2	Miljökvalitetsnormer ..............................................	52
3.2.3	Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram ................	53
3.2.4	Krav på hållbara vattentjänster i
	åtgärdsprogrammen ................................................	54
3.3 Kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster ..............		56

		avlopp.......................................................................	84
	3.3.8	Småskaliga allmänna lösningar ...............................	86
3.4	Åtgärdstakten för små avlopp................................................		87
	3.4.1	Små avlopp...............................................................	87
	3.4.2	Miljöbalken och tillsynen .......................................	89
	3.4.3	Vilken åtgärdstakt behövs?.....................................	91
3.5	Avloppsrådgivning..................................................................		96
3.6	Kretslopp och återvinning av näring från små avlopp ........		102
	3.6.1	Hur återföring av näring görs möjlig ...................	104

		dagvattenhanteringen ............................................	127
	3.7.3	Rådighet .................................................................	129
	3.7.4	Ansvar ....................................................................	130
	3.7.5	Återkomsttider ......................................................	135
	3.7.6	Skäliga anspråk på säkerhet...................................	136
	3.7.7	Va-taxa för dagvatten ............................................	137
3.8	Reglering för kostnadstäckning i Danmark ........................		141
4	Utredningens överväganden och förslag .....................		145
4.1	Styrmedelskedja för hållbara vattentjänster ........................		145

		vidare med ..............................................................	170
4.5	Krav på plan för allmänna vattentjänster .............................		173
	4.5.1	Val av lag för va-planering.....................................	176
	4.5.2	Vad planen ska innehålla .......................................	176
	4.5.3	Hur planen ska beslutas ........................................	177
	4.5.4	Behov av samråd ....................................................	178
4.6	Särtaxa	....................................................................................	180