En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland

BetÀnkande av Utredningen om

en rÀttslig reglering av försvarssamarbetet med Finland

Stockholm 2018

SOU 2018:31

SOU och Ds kan köpas frĂ„n Norstedts Juridiks kundservice. BestĂ€llningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsÀndningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB pÄ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara pĂ„ remiss – hur och varför

StatsrÄdsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara pÄ remiss.

HÀftet Àr gratis och kan laddas ner som pdf frÄn eller bestÀllas pÄ regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24790-7

ISSN 0375-250X

Till statsrÄdet och chefen för Försvarsdepartementet

Regeringen beslutade den 23 mars 2017 att tillkalla en sÀrskild utredare med uppdrag att se över vissa delar av de rÀttsliga förutsÀttningarna för Sveriges försvarssamarbete med Finland, med utgÄngspunkt i den analys av regeringsformens reglering som görs i FörutsÀttningsutredningens betÀnkande (SOU 2016:64). Syftet med utredningen var att tillförsÀkra att nödvÀndiga beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet kan fattas med tillrÀcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lÀmnar stöd till Sverige ska ha de befogenheter i Sverige som Àr nödvÀndiga (dir. 2017:30). I uppdraget ingick bl.a. att övervÀga och lÀmna förslag pÄ en författningsreglering som bemyndigar regeringen att inom det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd samt att övervÀga vilka befogenheter finska styrkor som lÀmnar militÀrt stöd till Sverige behöver, samt lÀmna förslag pÄ nödvÀndig författningsreglering av befogenheterna.

Som sĂ€rskild utredare förordnades den 1 juni 2017 f.d. generaldirektören och chefen för Försvarets radioanstalt Ingvar Åkesson.

Som sakkunniga förordnades frÄn och med den 7 juli 2017 kanslirÄdet Samuel Rudvall och departementssekreteraren Jens Rosenlöf.

Som experter att bitrÀda utredningen förordnades frÄn och med samma datum försvarsjuristen Charlotta Viktorin och kommendören och sektionschefen Jonas Wikström.

Som sekreterare anstÀlldes frÄn och med den 1 juni 2017 justitiesekreteraren och numera utnÀmnda rÄdmannen Ann-Christine Johansson.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om en rÀttslig reglering av försvarssamarbetet med Finland (Fö 2017:01).

HÀrmed överlÀmnas betÀnkandet En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland (SOU 2018:31).

Uppdraget Àr hÀrmed slutfört.

Stockholm i april 2018

Ingvar Åkesson

/Ann-Christine Johansson

InnehÄll

Sammanfattning ................................................................ 11
Summary .......................................................................... 19
1 Författningsförslag..................................................... 27

1.1Förslag till lag (2019:0000) om operativt militÀrt stöd

  mellan Sverige och Finland..................................................... 27
1.2 Förslag till lag om Àndring i skyddslagen (2010:305) ........... 29
1.3 Förslag till lag om Àndring i luftfartslagen (2010:500) ......... 31

1.4Förslag till förordning (2019:0000) om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid operativt militÀrt stöd

inom försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland .......... 32

1.5Förslag till förordning om Àndring

i skyddsförordningen (2010:523)........................................... 33

1.6Förslag till förordning om Àndring

i luftfartsförordningen (2010:770)......................................... 35

1.7Förslag till förordning om Àndring i förordningen

(2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor................. 36

1.8Förslag till förordning om Àndring i förordningen

(2006:311) om transport av farligt gods ................................ 37

1.9Förslag till förordning om Àndring i förordningen

(2003:396) om elektronisk kommunikation ......................... 38
1.10 Förslag till förordning om Àndring i förordningen  
(1992:1303) om krigsmateriel ................................................ 39

5

InnehÄll SOU 2018:31

2 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 41
2.1 Bakgrund ................................................................................. 41
2.2 Utredningens uppdrag ........................................................... 43
2.3 AllmÀnna utgÄngspunkter och avgrÀnsningar ...................... 44
2.4 Utredningens arbete............................................................... 47
2.5 BetÀnkandets disposition ....................................................... 47
3 De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget ....... 49
3.1 Inledning ................................................................................. 49
3.2 Kompetensfördelningsregler i regeringsformen................... 50
  3.2.1 BestÀmmelser om krig och krigsfara...................... 50
  3.2.2 BestÀmmelser om internationella förhÄllanden..... 53

3.3Behovet av lagstöd för utlÀndska styrkors

  maktbefogenheter i Sverige.................................................... 56
3.4 Slutsatser av FörutsÀttningsutredningens analys.................. 57
4 Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig  
  skyndsamhet?............................................................ 59
4.1 Inledning ................................................................................. 59
4.2 Beslutsprocessen i riksdagen.................................................. 60
  4.2.1 InitiativrÀtt............................................................... 60
  4.2.2 Arbetet i kammaren ................................................ 61
  4.2.3 Beredningen i utskott ............................................. 61
  4.2.4 Riksdagens beslut.................................................... 63

4.3Förfarandet med Àrenden som krÀver skyndsam

  handlÀggning........................................................................... 64
4.4 FörhÄllandena i krig eller krigsfara ........................................ 70
4.5 ÖvervĂ€ganden ......................................................................... 73
  4.5.1 AllmÀnna utgÄngspunkter ...................................... 73

4.5.2Kan beslut fattas tillrÀckligt snabbt inom

ramen för riksdagens beslutsfattande?................... 74

6

SOU 2018:31 InnehÄll

5 En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och  
  Finland .................................................................... 79
5.1 Inledning ................................................................................. 79
5.2 ÖvervĂ€ganden ......................................................och förslag 79
  5.2.1 Behovet av utökade beslutsbefogenheter för  
  ................................................................. regeringen 79

5.2.2BestÀmmelse om regeringens befogenhet att

lÀmna militÀrt stöd till Finland ............................... 83

5.2.3BestÀmmelse om regeringens befogenhet

    att begÀra militÀrt stöd frÄn Finland....................... 85
6 SÀkerstÀllande av riksdagens behov av insyn ................ 91
6.1 Inledning ................................................................................. 91
6.2 Olika former för riksdagens insyn och inflytande................ 91
  6.2.1 Information till och överlÀggning med  
    UtrikesnÀmnden ...................................................... 92
  6.2.2 Information till riksdagens utskott ........................ 95
  6.2.3 Information till riksdagen genom skrivelser.......... 96

6.2.4Information till riksdagen genom ett statsrÄd

i kammaren............................................................... 97

6.2.5Informella informations- och samrÄdsformer

    mellan regeringen och riksdagen ............................ 98
6.3 ÖvervĂ€ganden och slutsats..................................................... 98
7 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor  
  som lÀmnar stöd ...................................................... 101
7.1 Inledning ............................................................................... 101
7.2 ÖvervĂ€ganden och förslag .................................................... 101
  7.2.1 Befogenheter enligt skyddslagen .......................... 102
  7.2.2 Befogenheter enligt polislagen.............................. 106
  7.2.3 StraffrÀttsliga och disciplinÀra befogenheter ....... 108

7.2.4Befogenhet att besluta om förfogande av

egendom eller tjÀnster och dispositionsförbud ... 119

7.2.5Befogenhet att besluta om förstöring av

egendom ................................................................. 124

7

InnehÄll SOU 2018:31

8 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra  
  styrkor som lÀmnar stöd ........................................... 131
8.1 Inledning ............................................................................... 131
8.2 ÖvervĂ€ganden och förslag ................................................... 131
  8.2.1 TilltrÀde till svenskt territorium........................... 131
  8.2.2 Skyddsobjekt ......................................................... 132
  8.2.3 RÀtten att föra in och inneha skjutvapen  
    och ammunition .................................................... 137
  8.2.4 Hantering och överföring av explosiva varor ...... 138
  8.2.5 Transport av farligt gods....................................... 141
  8.2.6 Bemyndiganden om finsk militÀr luftfart ............ 145
  8.2.7 RadiosÀndningar och frekvenstilldelning ............ 149
  8.2.8 Undantag frÄn kravet pÄ utförseltillstÄnd  
    av krigsmateriel ..................................................... 154
  8.2.9 UtlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter  
    till finsk myndighet............................................... 156
9 Maktbefogenheter gentemot utlÀndska fientliga  
  styrkor .................................................................... 159

9.1Svenska vÀpnade styrkors vÄldsanvÀndning i samband

med stöd till Finland ............................................................ 159

9.2Finska militÀra styrkors vÄldsanvÀndning i samband

  med stöd till Sverige ............................................................. 161
10 Internationell jÀmförelse........................................... 163
10.1 Inledning ............................................................................... 163
10.2 Finland .................................................................................. 163
10.3 Norge .................................................................................... 170
10.4 Estland................................................................................... 171
10.5 Lettland ................................................................................. 173
10.6 Litauen................................................................................... 174

8

SOU 2018:31 InnehÄll
11 Konsekvenser.......................................................... 177
11.1 Inledning ............................................................................... 177
11.2 Konsekvenser av förslagen ................................................... 178
11.3 Konsekvenser av de beslut som regeringen  
  enligt förslagen ska bemyndigas att fatta ............................ 179
12 IkrafttrÀdande ......................................................... 183
12.1 IkrafttrÀdande ....................................................................... 183
13 Författningskommentar ............................................ 185
13.1 Förslaget till lag (2019:0000) om operativt militÀrt stöd  
  mellan Sverige och Finland................................................... 185
13.2 Förslaget till lag om Àndring i skyddslagen (2010:305)...... 192
13.3 Förslaget till lag om Àndring i luftfartslagen (2010:500) .... 193
13.4 Förslaget till förordning (2019:0000) om utlÀmnande av  
  sekretessbelagda uppgifter vid operativt militÀrt stöd  
  inom försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland ........ 194
13.5 Förslaget till förordning om Àndring  
  i skyddsförordningen (2010:523) ........................................ 194
13.6 Förslaget till förordning om Àndring  
  i luftfartsförordningen (2010:770)....................................... 196
13.7 Förslaget till förordning om Àndring i förordningen  
  (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor............... 196
13.8 Förslaget till förordning om Àndring i förordningen  
  (2006:311) om transport av farligt gods.............................. 197
13.9 Förslaget till förordning om Àndring i förordningen  
  (2003:396) om elektronisk kommunikation ....................... 198
13.10 Förslaget till förordning om Àndring i förordningen  
  (1992:1303) om krigsmateriel .............................................. 199
Bilaga  
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:30............................................... 201

9

Sammanfattning

Inledning

I den s.k. inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109 s. 24) gjorde regeringen bedömningen att ett ytterligare fördjupat försvarssamarbete med Finland Àr av sÀrskild vikt och har blivit Àn viktigare mot bakgrund av hÀndelseutvecklingen i vÄrt nÀromrÄde. Regeringen uppgav att man ser stora möjligheter till ett lÄngtgÄende samarbete med Finland inom alla stridskrafter och Àven andra omrÄden sÄsom sÀker kommunikation mellan lÀnderna. Regeringen gjorde ocksÄ bedömningen att försvarssamarbetet mellan Finland och Sverige bör utvecklas till att omfatta operativ planering och förberedelser för ett gemensamt anvÀndande av civila och militÀra resurser i olika scenarier. Det anfördes att exempel pÄ detta kan vara hÀvdandet av respektive lands territoriella integritet eller utövande av rÀtten till sjÀlvförsvar enligt artikel 51 i FN:s stadga. Vidare anfördes att sÄdan planering bör vara ett komplement till, men skilt frÄn, respektive lands nationella planering samt att samarbetet innebÀr en möjlighet till gemensamt agerande, men inte nÄgra utfÀstelser. Regeringen förklarade att den avsÄg att tillsÀtta en utredning med uppgift att se över de rÀttsliga förutsÀttningarna för det svensk-finska samarbetet.

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet stÀllde sig bakom regeringens bedömningar nÀr det gÀller fördjupningen av det försvarspolitiska samarbetet med Finland och vÀlkomnade regeringens avsikt att tillsÀtta en utredning med den angivna uppgiften (bet. 2014/15:UFöU5). NÄgon avvikande uppfattning i dessa frÄgor förekom inte.

Den 12 november 2015 beslutade regeringen att ge en sÀrskild utredare i uppdrag att analysera förutsÀttningarna enligt regeringsformen för Sverige att, under förutsÀttning att nödvÀndiga politiska beslut fattas, med militÀra resurser agera gemensamt med annan

11

Sammanfattning SOU 2018:31

stat för att möta ett vÀpnat angrepp mot nÄgon av staterna samt för att hindra krÀnkningar av nÄgon av staternas territorium i fred och under krig mellan frÀmmande stater (dir. 2015:111). FörutsÀttningsutredningen redovisade den 28 september 2016 betÀnkandet FörutsÀttningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64).

Den 23 mars 2017 beslutade regeringen direktiv till den nu aktuella utredningen, En rÀttslig reglering av försvarssamarbetet med Finland (dir. 2017:30).

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att se över vissa delar av de rÀttsliga förutsÀttningarna för Sveriges försvarssamarbete med Finland, med utgÄngspunkt i den analys av regeringsformens reglering som görs i FörutsÀttningsutredningens betÀnkande (SOU 2016:64). Syftet med utredningen har varit att tillförsÀkra att nödvÀndiga beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet kan fattas med tillrÀcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lÀmnar stöd till Sverige ska ha de befogenheter i Sverige som Àr nödvÀndiga. I uppdraget har frÀmst ingÄtt att övervÀga och lÀmna förslag till en författningsreglering som bemyndigar regeringen att inom det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd samt att övervÀga vilka befogenheter finska styrkor som lÀmnar militÀrt stöd till Sverige behöver, samt lÀmna förslag pÄ nödvÀndig författningsreglering av befogenheterna.

Utredningen har uppfattat utredningsuppdraget avseende finska styrkors befogenheter pÄ sÄ sÀtt att det inte enbart omfattar finska styrkors maktbefogenheter, utan Àven vissa andra förutsÀttningar som Àr nödvÀndiga för att finska militÀra styrkor ska kunna ge ett verksamt stöd.

Uppdraget att övervÀga och föreslÄ en bemyndigandelag har avsett beslut om att lÀmna militÀrt stöd till Finland för att hindra krÀnkningar av finskt territorium, beslut om att begÀra militÀrt stöd frÄn Finland för att möta ett vÀpnat angrepp eller nÀr höjd beredskap annars rÄder i Sverige samt beslut om att begÀra militÀrt stöd frÄn Finland för att hindra krÀnkningar av svenskt territorium.

12

SOU 2018:31 Sammanfattning

En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland

Av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande framgÄr att beslut om att sÀnda vÀpnad svensk styrka utomlands för att stödja Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium i dagslÀget krÀver att riksdagen först godkÀnner sÀndandet i enlighet med 15 kap. 16 § regeringsformen (RF).

Vidare framgÄr att beslut om att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland i syfte att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige eller att hindra krÀnkningar av svenskt territorium fordrar ett medgivande av riksdagen i enlighet med 10 kap. 8 § RF, i form av ett beslut om överlÀmnande av förvaltningsuppgift till annan stat. Som ocksÄ konstateras i FörutsÀttningsutredningen finns dock förutsÀttningar för riksdagen att i lag bemyndiga regeringen att fatta dessa beslut.

Den nu aktuella utredningen har ansett att beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd i aktuella situationer inte kan fattas med tillrÀcklig skyndsamhet inom ramen för riksdagens beslutsfattande samt att regeringen dÀrför genom bemyndiganden i lag bör ges utökade befogenheter att ensam inom ramen för det fördjupade svensk-finska försvarssamarbetet fatta beslut om lÀmnande och mottagande av operativt militÀrt stöd. Vidare har utredningen ansett att riksdagens behov av att hÄllas underrÀttad inom ramen för de utökade beslutsbefogenheterna sÀkerstÀlls genom att regeringen lÀmnar information till och överlÀgger med UtrikesnÀmnden enligt 10 kap. 11 § RF.

Utredningen har föreslagit att bemyndiganden till regeringen bör regleras i en lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Enligt 1 § i den föreslagna lagen fĂ„r regeringen pĂ„ begĂ€ran av Finland sĂ€tta in svenska vĂ€pnade styrkor för att stödja Finland med att i enlighet med internationell rĂ€tt hindra krĂ€nkningar av finskt territorium. BestĂ€mmelsen kan bli tillĂ€mplig nĂ€r det Ă€r frĂ„ga om att ge militĂ€rt stöd i situationer dĂ€r varken Sverige eller Finland befinner sig i en vĂ€pnad konflikt. Exempelvis kan det handla om att sĂ€tta in flygstridskrafter eller marina enheter. Det krĂ€vs vidare att stödet avser Ă„tgĂ€rder för att hindra krĂ€nkningar av finskt territorium och att det i det enskilda fallet rör sig om en vĂ€pnad styrka i regeringsformens mening. Med uttrycket ”i enlighet med internationell rĂ€tt”

13

Sammanfattning SOU 2018:31

tydliggörs att det stöd som lÀmnas alltid mÄste vara förenligt med folkrÀttens regler, vilket motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § RF.

Det bör understrykas att det inte har ingÄtt i utredningens uppdrag att föreslÄ nÄgon Àndring i den ordning som gÀller för att regeringen ska fÄ besluta om att sÀtta in svenska vÀpnade styrkor för att bistÄ Finland med att möta ett vÀpnat angrepp. Ett sÄdant beslut kommer Àven med utredningens lagförslag att krÀva riksdagens medgivande i det sÀrskilda fallet enligt 15 kap. 16 § RF.

Regeringen fÄr vidare enligt 2 § i den föreslagna lagen begÀra stöd av Finland i form av militÀra styrkor

1.för att i enlighet med internationell rÀtt möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige, om Sverige Àr i krig eller krigsfara eller det rÄder sÄdana extraordinÀra förhÄllanden som Àr föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i, eller

2.för att i enlighet med internationell rÀtt hindra krÀnkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan frÀmmande stater.

BestÀmmelsen gÀller sÄledes stöd till Sverige med finska militÀra styrkor för att möta ett vÀpnat angrepp eller för att hindra territoriella krÀnkningar. De militÀra styrkorna kan t.ex. bestÄ av militÀra förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militÀra luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krÀvs för att hantera det.

I likhet med nÀr stöd lÀmnas mÄste det stöd som begÀrs alltid vara förenligt med folkrÀttens regler.

En begÀran frÄn regeringen om militÀrt stöd bör innehÄlla uppgifter om bl.a. stödets omfattning, inklusive tid, geografi och lednings- och lydnadsförhÄllanden, samt de befogenheter stödjande styrkor ska ha. Vissa förberedelser bör redan ha skett för att ett regeringsbeslut ska kunna fattas med tillrÀcklig skyndsamhet. Det kommer att krÀvas att operationsplanering och samordning sker pÄ bÄde politisk och militÀr nivÄ. Vidare kommer att krÀvas administrativ beredskap i form av utkast till beslut och föreskrifter som kan anvÀndas som underlag i olika tÀnkbara beslutssituationer.

Vilka uppgifter ett regeringsbeslut bör innehÄlla kommer att bero pÄ vilken form av gemensamt agerande det Àr frÄga om.

14

SOU 2018:31 Sammanfattning

Syftet med 2 § Àr, sÄsom framgÄr av bestÀmmelsens andra stycke, att regeringen bemyndigas att överlÄta förvaltningsuppgifter enligt 10 kap. 8 § RF till finska myndigheter. Enligt paragrafen omfattas Àven förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Vilka uppgifter som överlÀmnas i det konkreta fallet regleras nÀrmare i regeringens beslut i det enskilda fallet. Vilka maktbefogenheter som kan komma ifrÄga framgÄr av 3 § i lagen.

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

I 3 § i den av utredningen föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland finns bestÀmmelser som bemyndigar regeringen att fatta beslut om befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt lagen.

Utredningen har ansett att de i lagen upprÀknade maktbefogenheterna Àr nödvÀndiga för att finska militÀra styrkor ska kunna lÀmna ett ÀndamÄlsenligt stöd. Finska militÀra styrkor kan enligt lagen ges följande befogenheter:

1.de befogenheter skyddsvakt har enligt 11–14 §§ skyddslagen (2010:305),

2.befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4 och andra stycket polislagen (1984:387), nÀr de tjÀnstgör för bevakning och för att upprÀtthÄlla ordning inom styrkan,

3.de straffrÀttsliga och disciplinÀra befogenheter som finska myndigheter enligt finsk lagstiftning har gentemot personalen inom styrkan,

4.befogenhet att besluta om förfogande och dispositionsförbud enligt 5 § 1 och 2 § och 6 § förfogandelagen (1978:262) under förutsÀttning att dessa bestÀmmelser helt eller delvis har trÀtt i tillÀmpning, och

5.befogenhet att besluta om förstöring enligt 7 § lagen om undanförsel och förstöring (1992:1402), under förutsÀttning att denna bestÀmmelse har trÀtt i tillÀmpning.

15

Sammanfattning SOU 2018:31

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

Utredningen har Àven lÀmnat förslag pÄ annan författningsreglering som Àr nödvÀndig för att finska militÀra styrkor ska kunna ge ett ÀndamÄlsenligt stöd. Det Àr bl.a. frÄga om att införa en ny punkt i 5 § skyddslagen (2010:305) som innebÀr att ocksÄ omrÄden dÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland ska kunna förklaras vara skyddsobjekt. Med anledning av detta föreslÄs Àven vissa följdÀndringar i skyddsförordningen (2010:523).

Vidare Àr det frÄga om att införa bemyndiganden i luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) som innebÀr att regeringen eller Försvarsmakten fÄr besluta om finsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Det föreslÄs Àven att undantag medges frÄn tillstÄndskravet för hantering och överföring av explosiva varor i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt 2 § lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Vidare föreslÄs att nÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt 2 § i den föreslagna lagen ska lagen (2006:263) om transport av farligt gods och förordningen (2006:311) om transport av farligt gods inte tillÀmpas pÄ transporter av varor enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, nÀr transporterna utförs av finsk militÀr styrka, eller pÄ transporter med finska luftfartyg, örlogsfartyg och stridsfordon.

Utredningen har vidare föreslagit att tillstÄndsplikten för anvÀndning av radiosÀndare enligt 3 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och övriga villkor för anvÀndning av radiosÀndare undantas för finska militÀra styrkor. De fÄr bara anvÀnda radiosÀndare inom radiofrekvenser som tilldelats Försvarsmakten. Försvarsmakten fÄr bestÀmma över anvÀndningen.

Utredningen har Àven lÀmnat förslag pÄ att tillstÄnd enligt 6 § första stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel inte ska behövas nÀr det gÀller utförsel av krigsmateriel i vissa fall nÀr beslut om att begÀra stöd fattats med stöd av den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

16

SOU 2018:31 Sammanfattning

Vidare har utredningen föreslagit en förordning om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid operativt militÀrt stöd inom försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland.

Utredningen har ansett att det saknas behov av författningsreglering med anledning av lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland avseende tilltrÀde till svenskt territorium. SkÀlet hÀrför Àr att regeringen redan enligt tilltrÀdesförordningen (1992:118) har möjlighet att meddela ett sÄdant beslut.

Vidare har utredningen ansett att nÄgon ytterligare författningsreglering inte behövs vad gÀller finska militÀra styrkors införsel av skjutvapen och ammunition till Sverige och innehav av desamma pÄ svenskt territorium. SkÀlet hÀrför Àr att regeringen redan enligt vapenlagen (1996:67) har en möjlighet att beslut om undantag frÄn lagens bestÀmmelser.

Maktbefogenheter gentemot utlÀndska fientliga styrkor

I utredningsuppdraget har inte ingÄtt att föreslÄ nÄgon författningsreglering av svenska vÀpnade styrkors vÄldsanvÀndning i samband med att stöd lÀmnas till Finland. I utredningsdirektiven, som hÀnvisar till FörutsÀttningsutredningens slutsatser i detta avseende, har konstaterats att det inte finns anledning att ytterligare utreda behoven av en författningsreglering av svenska styrkors befogenheter utomlands.

Utredningen har dock framhÄllit FörutsÀttningsutredningens slutsats att regeringsformen inte krÀver att svenska styrkors maktbefogenheter utomlands gentemot utlÀndska fientliga styrkor författningsregleras samt att befogenheterna i stÀllet följer av tillÀmplig internationell rÀtt, överenskommelsen med mottagande stat och av nationella mandat. VÄlds- och tvÄngsanvÀndning mÄste vila pÄ folkrÀttslig grund och ske i enlighet med tillÀmplig internationell rÀtt.

Vad gÀller finska militÀra styrkors vÄldsanvÀndning gentemot utlÀndska fientliga styrkor krÀvs inte heller, sÄsom ocksÄ FörutsÀttningsutredningen har konstaterat, nÄgon nÀrmare lagreglering. Detta Àr en följd av att regleringen i regeringsformen om grundlÀggande fri- och rÀttigheter (2 kap.) och om lagar och andra föreskrifter (8 kap.) ytterst inte kan anses omfatta Àven sÄdana fientliga styrkor. De finska styrkornas vÄldsanvÀndning i detta avseende vilar i stÀllet pÄ regeringens beslut om att begÀra och ta emot militÀrt stöd samt i övrigt pÄ folkrÀttslig grund.

17

Summary

Introduction

In the ‘Defence policy direction bill’ (Govt Bill 2014/15:109 p. 24), the Government made the assessment that further deepening defence cooperation with Finland is particularly important and has become even more so in light of developments in our region. The Government stated that it sees many opportunities for far-reaching cooperation with Finland in all branches of the Swedish Armed Forces, and in other areas as well, such as secure communications between the two countries. The Government also made the assessment that defence cooperation between Finland and Sweden should be developed to include operational planning and preparations for the joint use of civilian and military resources in a variety of scenarios. It was stated that examples of this could include the assertion of each country’s territorial integrity or exercise of the right of self-defence in accordance with Article 51 of the Charter of the United Nations. It was also stated that such planning should be a complement to, but separate from, each country’s national planning, and that the cooperation entails the possibility of joint action but no commitments. The Government declared that it intended to appoint an inquiry with the remit to review the legal conditions for such Swedish–Finnish cooperation.

The Joint Committee on Foreign Affairs and Defence endorsed the Government’s assessments on deepening defence policy cooperation with Finland and welcomed the Government’s intention to appoint an inquiry with the stated remit (Committee Report 2014/15:UFöU5). No reservations were expressed about these matters.

On 12 November 2015, the Government decided to task an Inquiry Chair with analysing the feasibility under the Instrument

19

Summary SOU 2018:31

of Government for Sweden, provided that the necessary political decisions are taken, to act using military resources together with another state to meet an armed attack against either of the countries, and to prevent violations of either country’s territory in peace and during war between foreign states (ToR 2015:111). On 28 September 2016, this Feasibility Inquiry presented its report entitled ‘Feasibility of deepened defence cooperation under the Instrument of Government’ (SOU Series 2016:64).

On 23 March 2017, the Government set terms of reference for the Inquiry now in question: ‘The legal regulation of defence cooperation with Finland’ (ToR 2017:30).

Remit

The Inquiry was instructed to review certain elements of the legal conditions for Sweden’s defence cooperation with Finland, based on the analysis of the regulations in the Instrument of Government presented in the Feasibility Inquiry’s report (SOU Series 2016:64). The aim was to ensure that the necessary decisions on providing and receiving military support within the framework of Swedish– Finnish defence cooperation can be taken with sufficient speed, and that Finnish forces providing support to Sweden have the powers that are necessary in Sweden. The remit was primarily to consider and propose legal regulations authorising the Government, within Swedish–Finnish defence cooperation, to take certain decisions on providing and receiving military support, and to consider which powers Finnish forces providing military support to Sweden may need, and to propose any necessary legal regulation of these powers.

The Inquiry has understood its remit regarding the powers of Finnish forces in such a way that it includes not only the enforcement powers of Finnish forces, but other conditions as well that are necessary to enable Finnish military forces to provide active support.

The remit to consider and propose an authorising act has concerned decisions to provide military support to Finland to prevent violations of Finnish territory, decisions to request military support from Finland to meet an armed attack or in the event of a state of

20

SOU 2018:31 Summary

alert in Sweden, and decisions to request military support from Finland to prevent violations of Swedish territory.

An Act on operational military support between Sweden and Finland

The Feasibility Inquiry’s report established that at present any decisions to send Swedish armed forces abroad to support Finland in preventing any violations of Finnish territory require the Riksdag to first approve the sending of such forces in accordance with Chapter 15, Article 16 of the Instrument of Government. It was also established that any decisions to receive military support from Finland with the purpose of meeting an armed attack against Sweden or preventing violations of Swedish territory require the consent of the Riksdag in accordance with Chapter 10, Article 8 of the Instrument of Government, in the form of a decision to transfer administrative functions to another state. However, the Feasibility Inquiry’s report also states that there are legal conditions for the Riksdag in law to authorise the Government to take these decisions.

The current Inquiry considers that decisions on providing and receiving military support in the situations in question cannot be taken with sufficient speed within the framework of the Riksdag’s decision-making process, and that through authorisation in law the Government should be given greater powers to take decisions on its own, within the framework of deepened Swedish–Finnish defence cooperation, concerning providing and receiving operational military support. The Inquiry also considers that the Riksdag’s need to remain informed within the framework of these extended decisionmaking powers is ensured through the Government providing information to and conferring with the Advisory Council on Foreign Affairs pursuant to Chapter 10, Article 11 of the Instrument of Government.

The Inquiry proposes that this authorisation of the Government should be regulated in an Act on operational military support between Sweden and Finland.

Under Section 1 of the proposed act, the Government may, at the request of Finland, deploy Swedish armed forces to support

21

Summary SOU 2018:31

Finland, in accordance with international law, to prevent violations of Finnish territory. The provision may be applicable when it is a question of providing military support in situations in which neither Sweden nor Finland are in armed conflict. For example, it could be a question of deploying Air Force units or naval units. A further requirement is that the support in question concerns measures to prevent violations of Finnish territory, and that the specific case in question concerns an armed force as set out in the Instrument of

Government. The expression ‘in accordance with international law’ clarifies that the support provided must always be compatible with the rules of international law, which corresponds to the terminology used in Chapter 15, Article 13 of the Instrument of Government.

It should be emphasised that it has not been part of the In- quiry’s remit to propose any changes regarding the Government’s decision-making procedure concerning the deployment of Swedish armed forces to support Finland to meet an armed attack. Such decisions will still need the consent of the Riksdag in specific cases in accordance with Chapter 15, Article 16 of the Instrument of Government.

Furthermore, under Section 2, the Government may also request support from Finland in the form of military forces

1.to meet, in accordance with international law, an armed attack against Sweden, if Sweden is at war or exposed to the danger of war, or if such exceptional conditions prevail as result from war or the danger of war to which Sweden has been exposed, or

2.to prevent, in accordance with international law, any violation of Swedish territory in peace or during war between foreign states.

Accordingly, the provision applies to the deployment of Finnish military forces to Sweden to meet an armed attack or prevent territorial violations. These military forces may include military units, armed and staffed naval vessels, military aircraft or vehicles, or weapons systems with the appropriate personnel to handle them.

Similar to any support that is provided, any support that is requested must always be compatible with the rules of international law.

Any request from the Government for military support should contain information on the scope of the support, including length

22

SOU 2018:31 Summary

of time, geography, command and control, and the powers that the supporting forces are to have, etc. Certain preparations should have taken place at an earlier time to ensure that a government decision can be taken with sufficient speed. This will require operational planning and coordination at both political and military levels. It will also require administrative preparedness.

The information that should be contained in a government decision will depend on the form of joint action in question.

The aim of Section 2, as stated in the second paragraph of the provision, is that the Government is authorised to transfer to Finnish authorities any administrative functions in accordance with Chapter 10, Article 8 of the Instrument of Government. Administrative functions involving the exercise of public authority are also included pursuant to this Article. The functions to be transferred in any individual case are regulated more closely in the Government’s decision on that specific case. The powers that may be in question are stated in Section 3 of the act.

Necessary powers for Finnish military forces that provide support

Section 3 of the Act on operational military support between Sweden and Finland proposed by the Inquiry contains provisions authorising the Government to take decisions on powers for Finnish military forces that are providing support pursuant to the act.

The Inquiry considers that the powers listed in the act are necessary to enable Finnish military forces to provide appropriate support. Under the act, a Finnish military force may be given the following powers:

1.the powers a guard has under Sections 11–14 of the Installations Protection Act (2010:305);

2.powers under Section 10, first paragraph, points 1, 2 and 4, and the second paragraph of the Police Act (1984:387) when they are serving for guarding purposes and to maintain order within the unit;

23

Summary SOU 2018:31

3.the powers under criminal law and the disciplinary powers that Finnish authorities have under Finnish legislation vis-Ă -vis personnel in the force;

4.the power to take decisions on disposal and disposal bans in accordance with Section 5, point 1 and Sections 2 and 6 of the Disposal Act (1978:262), provided that these provisions have fully or partially entered into force; and

5.the power to decide on destruction under Section 7 of the Act on Removal and Destruction (1992:1402), provided that this provision has entered into force.

Other necessary conditions for Finnish military forces that provide support

The Inquiry has also presented proposals for other legal regulations that are necessary to enable Finnish military forces to provide appropriate support. These include introducing a new point in Section 5 of the Installations Protection Act (2010:305), stating that it is also possible to declare as protected objects areas in which Finnish military forces provide support under the Act on operational military support between Sweden and Finland. In light of this, we also propose certain consequential amendments to the Installations Protection Ordinance (2010:523).

Moreover, we propose introducing authorisations in the Aviation Act (2010:500) and the Aviation Ordinance (2010:770), which will enable the Government or the Swedish Armed Forces to take decisions on the Finnish military’s aviation activities in Sweden as conducted within the framework of the Act on operational military support between Sweden and Finland.

It is also proposed that exemptions are allowed from the permit requirement for the handling and transfer of explosive goods in the Flammable and Explosive Products Act (2010:1011) for Finnish military forces providing support under Section 2 of the Act on operational military support between Sweden and Finland.

Further, it is proposed that when Finnish military forces provide support under Section 2 of the proposed act, the Act on the transport of dangerous goods (2006:263) and the Ordinance on the

24

SOU 2018:31 Summary

transport of dangerous goods (2006:311) are not applied to the transport of goods under the Flammable and Explosive Products Act (2010:1011) when the transport is conducted by a Finnish military force, or to transport via Finnish aircraft, naval vessels and combat vehicles.

In addition, the Inquiry has proposed that Finnish military forces be exempt from the permit requirement for the use of radio transmitters under Chapter 3, Section 1 of the Electronic Communications Act (2003:389) and other conditions for the use of radio transmitters. They are only permitted to use radio transmitters within the radio frequencies assigned by the Swedish Armed Forces. The Swedish Armed Forces are permitted to make decisions on such use.

The Inquiry has also proposed an ordinance on the disclosure of classified information during operational military support between Sweden and Finland.

The Inquiry considers that there is no need for legal regulations concerning access to Swedish territory with regard to the Act on operational military support between Sweden and Finland. The reason for this is that the Government already has the possibility of issuing such a decision under the Ordinance concerning the Admission to Swedish Territory of Foreign State Vessels and State Aircraft (1992:118).

Moreover, the Inquiry considers that no additional legal regulation is needed concerning the import by Finnish military forces of firearms and ammunition to Sweden and the possession of these on Swedish territory. The reason for this is that the Government already has the possibility under the Firearms Act (1996:67) of issuing an exemption from the provisions of the act.

Powers vis-Ă -vis foreign hostile forces

The Inquiry’s remit did not include proposing any legal regulations of Swedish armed forces’ use of force in connection with the provision of support to Finland. The terms of reference, which refer to the conclusions of the Feasibility Inquiry in this regard, state that there is no reason to further investigate the need for a legal regulation of Swedish forces’ powers abroad.

25

Summary SOU 2018:31

However, the Inquiry has highlighted the Feasibility Inquiry’s conclusion that the Instrument of Government does not require the legal regulation of Swedish forces’ powers abroad vis-à-vis foreign hostile forces and that instead these powers follow from applicable international law, the agreement with the receiving state and the national mandate. The use of force and coercive measures must be supported by and carried out in accordance with applicable international law.

As the Feasibility Inquiry also established, nor is there need for any detailed legal regulation of the use of force by Finnish military forces vis-à-vis foreign hostile forces. This is a result of the fact that the regulation in the Instrument of Government on rights and freedoms (Chapter 2) and on laws and other regulations (Chapter 8) ultimately cannot be seen to cover such hostile forces as well. The use of force by Finnish forces in this regard is instead supported by the Government’s decision to request and receive military support and in other respects by international law.

The fact that the provision in the proposed act contains a reference to international law means there is clarification that the use of force must always be compatible with the rules of international law.

26

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland

HÀrigenom föreskrivs följande.

1 § Regeringen fÄr pÄ begÀran av Finland sÀtta in svenska vÀpnade styrkor för att stödja Finland med att i enlighet med internationell rÀtt hindra krÀnkningar av finskt territorium.

2 § Regeringen fÄr begÀra stöd av Finland i form av militÀra styrkor

1.för att i enlighet med internationell rÀtt möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige, om Sverige Àr i krig eller krigsfara eller det rÄder sÄdana extraordinÀra förhÄllanden som Àr föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i, eller

2.för att i enlighet med internationell rÀtt hindra krÀnkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan frÀmmande stater.

Stöd enligt första stycket fÄr innebÀra att sÄdana förvaltningsuppgifter, inklusive uppgifter som innefattar myndighetsutövning, som Àr nödvÀndiga för ett verksamt stöd, överlÀmnas till finska myndigheter.

3 § Regeringen fÄr besluta att finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt 2 § ska ha följande befogenheter:

1.de befogenheter som skyddsvakt har enligt 11–14 §§ skyddslagen (2010:305),

2.befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4 och andra stycket polislagen (1984:387), nÀr de tjÀnstgör för bevakning och för att upprÀtthÄlla ordning inom styrkan,

27

Författningsförslag SOU 2018:31

3.de straffrÀttsliga och disciplinÀra befogenheter som finska myndigheter enligt finsk lagstiftning har gentemot personalen inom styrkan,

4.befogenhet att besluta om förfogande och dispositionsförbud enligt 5 § 1 och 2 samt 6 § förfogandelagen (1978:262), under förutsÀttning att dessa bestÀmmelser helt eller delvis har trÀtt i tilllÀmpning, och

5.befogenhet att besluta om förstöring enligt 7 § lagen om undanförsel och förstöring (1992:1402), under förutsÀttning att denna bestÀmmelse har trÀtt i tillÀmpning.

4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om militÀrt stöd enligt denna lag.

Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2019.

28

SOU 2018:31 Författningsförslag

1.2Förslag till lag om Àndring i skyddslagen (2010:305)

HÀrigenom föreskrivs att 5 § i skyddslagen (2010:305) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Följande byggnader, andra anlÀggningar och omrÄden eller objekt kan ocksÄ beslutas vara skyddsobjekt

1.byggnader, andra anlÀggningar och omrÄden som staten ÀganderÀtt eller nyttjanderÀtt till och som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, samt militÀra fartyg och luftfartyg,

2.omrÄden dÀr Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt tillfÀlligt bedriver övningar, prov eller försök eller dÀr oförutsedda följder av sÄdan verksamhet kan intrÀffa,

3.omrÄden dÀr Försvarsmakten har satts in för att hindra en krÀnkning av Sveriges territorium eller för att möta ett vÀpnat angrepp mot landet,

4.omrÄden dÀr en frÀmmande stats militÀra styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfÀlligt bedriver övningar hÀr i landet i samband med utbildning för fredsfrÀmjande verksamhet eller för annat militÀrt ÀndamÄl,

5. omrÄden dÀr ett Natohögkvarter eller en frÀmmande stats militÀra styrka bedriver militÀr verksamhet inom ramen för samförstÄndsavtalet den 4 september 2014 mellan Sverige och Nato om vÀrdlandsstöd, och

5.omrÄden dÀr ett Natohögkvarter eller en frÀmmande stats militÀra styrka bedriver militÀr verksamhet inom ramen för samförstÄndsavtalet den 4 september 2014 mellan Sverige och Nato om vÀrdlandsstöd,

6.omrÄden dÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland, och

29

Författningsförslag SOU 2018:31

6. vattenomrÄden av sÀrskild betydelse för det militÀra försvaret.

7. vattenomrÄden av sÀrskild betydelse för det militÀra försvaret.

Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2019.

30

SOU 2018:31 Författningsförslag

1.3Förslag till lag om Àndring i luftfartslagen (2010:500)

HÀrigenom föreskrivs att 14 kap. 5 § luftfartslagen (2010:500) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 kap.

5 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utlÀndsk militÀr luftfarts övningar i Sverige.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om finsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2019.

31

Författningsförslag SOU 2018:31

1.4Förslag till förordning (2019:0000) om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid operativt militÀrt stöd inom försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland

HÀrigenom föreskrivs följande.

Uppgift för vilken sekretess gÀller enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) fÄr lÀmnas ut av Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut till en finsk myndighet om det Àr nödvÀndigt för planering, förberedelser och genomförande av stöd inom ramen för lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

32

SOU 2018:31 Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om Àndring i skyddsförordningen (2010:523)

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om skyddsförordningen (2010:523) att 2, 13 och 14 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Försvarsmakten fÄr besluta enligt 18 § skyddslagen (2010:305) i frÄgor om skyddsobjekt som gÀller

1.sÄdana byggnader, andra anlÀggningar och omrÄden som anges i 5 § 1 skyddslagen och som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt,

2.militÀra fartyg och luftfartyg som anges i 5 § 1 skyddslagen,

3.omrÄden som avses i 5 § 2 och 3 skyddslagen om beslutet inte avser lÀngre tid Àn tre dygn,

4. omrÄden som avses i 5 § 4. omrÄden som avses i 5 §
4–6 skyddslagen, och 4–7 skyddslagen, och
5. objekt som avses i 6 § andra stycket skyddslagen.
13 §
VattenomrÄden som anges i VattenomrÄden som anges i
5 § 6 skyddslagen (2010:305) och 5 § 7 skyddslagen (2010:305) och
som har beslutats vara skydds- som har beslutats vara skydds-
objekt ska utmÀrkas pÄ allmÀnna objekt ska utmÀrkas pÄ allmÀnna
kartor och pÄ sjökort av lÀmplig kartor och pÄ sjökort av lÀmplig
skala. Försvarsmakten ska verka skala. Försvarsmakten ska verka
för att uppgifter om sÄdana om- för att uppgifter om sÄdana om-
rÄden, i nödvÀndig omfattning, rÄden, i nödvÀndig omfattning,
förs in Àven pÄ andra kartor och förs in Àven pÄ andra kartor och
sjökort. sjökort.

Försvarsmakten ska underrÀtta LantmÀteriet och Sjöfartsverket nÀr ett vattenomrÄde har beslutats vara skyddsobjekt med stöd av skyddslagen.

33

Författningsförslag SOU 2018:31

14 §

Försvarsmakten fÄr meddela föreskrifter om verkstÀlligheten av skyddslagen (2010:305) i frÄga om

1. utbildning och utrustning av skyddsvakter samt utformning av bevis om godkÀnnande betrÀffande Försvarsmaktens personal,

2. bevakningen av skyddsob- 2. bevakningen av skyddsob-
jekt som disponeras huvudsak- jekt som disponeras huvudsak-
ligen av Försvarsmakten, Försva- ligen av Försvarsmakten, Försva-
rets materielverk eller Försvarets rets materielverk eller Försvarets
radioanstalt, skyddsobjekt som Àr radioanstalt, skyddsobjekt som Àr
militÀra fartyg och luftfartyg samt militÀra fartyg och luftfartyg samt
skyddsobjekt enligt 5 § 2–6 skyddsobjekt enligt 5 § 2–7
skyddslagen, och   skyddslagen, och  

3. utformningen av skyltar.

Innan Försvarsmakten meddelar föreskrifter enligt första stycket 3 ska Polismyndigheten och SÀkerhetspolisen höras.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

34

SOU 2018:31 Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om Àndring i luftfartsförordningen (2010:770)

HÀrigenom föreskrivs att 14 kap. 3 § luftfartsförordningen (2010:770) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 kap.

3 §

Försvarsmakten fÄr meddela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta om utlÀndsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för

1.en övning med svenska förband som sker enligt regeringens medgivande, eller

2.internationell militÀr test-, utbildnings- och övningsverksamhet.

Försvarsmakten fÄr meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om finsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

För utlÀndska militÀra luftfartygs tilltrÀde till svenskt omrÄde finns bestÀmmelser i tilltrÀdesförordningen (1992:118).

Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

35

Författningsförslag SOU 2018:31

1.7Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor

HÀrigenom föreskrivs att 13 § förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

En tillsynsmyndighet enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor behöver inte ha tillstÄnd till sÄdan hantering av brandfarliga och explosiva varor som sker som ett led i tillsynen. Polismyndigheten och SÀkerhetspolisen behöver inte ha tillstÄnd till hantering av explosiva varor.

Tullverket och Kustbevakningen behöver inte ha tillstÄnd till sÄdan hantering av explosiva varor som sker i samband med beslag av sÄdana varor.

Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Fortifikationsverket behöver ha tillstÄnd endast för

1.tillverkning av explosiva varor,

2.sÄdan översyn av ammunition som frÄn risksynpunkt Àr jÀmförbar med tillverkning,

3.förvaring av explosiva varor pÄ fasta platser, och

4.hantering av brandfarliga varor utom vid fÀltmÀssig övning. En utlÀndsk myndighet behöver inte ha tillstÄnd till hantering

eller överföring av explosiva varor vid samarbete enligt 4 kap. lagen (2017:496) om internationellt polisiÀrt samarbete.

Finska militÀra styrkor behöver inte ha tillstÄnd till hantering och överföring av explosiva varor nÀr stöd lÀmnas enligt 2 § lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

36

SOU 2018:31 Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2006:311) om transport av farligt gods

HÀrigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2006:311) om transport av farligt gods ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Lagen (2006:263) om transport av farligt gods och denna förordning tillÀmpas inte pÄ transporter av varor enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, nÀr transporterna utförs av Försvarsmakten eller Försvarets materielverk.

NÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt 2 § lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland tillÀmpas inte lagen (2006:263) om transport av farligt gods och denna förordning pÄ transporter av varor enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, nÀr transporterna utförs av finsk militÀr styrka, eller pÄ transporter med finska luftfartyg, örlogsfartyg och stridsfordon.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

37

Författningsförslag SOU 2018:31

1.9Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation

HÀrigenom föreskrivs att 12 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §

Post- och telestyrelsen fÄr meddela sÄdana föreskrifter om undantag frÄn tillstÄndsplikten enligt 3 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som avses i 3 kap. 4 § samma lag.

Finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt 2 § lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland Àr undantagna frÄn tillstÄndsplikt för anvÀndning av radiosÀndare enligt 3 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och övriga villkor för anvÀndning av radiosÀndare. De finska militÀra styrkorna fÄr bara anvÀnda radiosÀndare inom radiofrekvenser som tilldelats Försvarsmakten. Försvarsmakten fÄr bestÀmma över anvÀndningen.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

38

SOU 2018:31 Författningsförslag

1.10Förslag till förordning om Àndring i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel

HÀrigenom föreskrivs att 4 a § förordningen (1992:1303) om krigsmateriel ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §

TillstÄnd enligt 6 § första stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel behövs inte nÀr det gÀller utförsel av krigsmateriel ur landet eller lÀmnande av tekniskt bistÄnd utanför landet till ett annat EES- land, om

1.krigsmaterielen eller det tekniska bistÄndet redan omfattas av ett överföringstillstÄnd som har meddelats av ett annat EES-land Àn Sverige, och

2.materielen eller bistÄndet endast transiteras genom Sverige. TillstÄnd enligt 6 § första stycket lagen om krigsmateriel behövs

inte heller nÀr det gÀller utförsel av krigsmateriel ur landet till ett annat EES-land, om den som för ut krigsmaterielen Àr

1.Polismyndigheten, SÀkerhetspolisen eller Kustbevakningen, och materielen ska anvÀndas vid tillfÀllig tjÀnstgöring utomlands och dÀrefter Äterinföras i den utstrÀckning den inte förbrukas, eller

2.ett utlÀndskt organ, och materielen förts in till landet för att anvÀndas vid tillfÀllig tjÀnstgöring enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete, lagen (2017:496) om internationellt polisiÀrt samarbete eller Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om en europeisk grÀns- och kustbevakning och om Àndring av Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) 2016/399 och upphÀvande av Europaparlamentets och rÄdets förordning (EG) nr 863/2007, rÄdets förordning (EG) nr 2007/2004 och rÄdets beslut 2005/267/EG.

TillstÄnd enligt 6 § första stycket lagen om krigsmateriel behövs inte heller nÀr det gÀller utförsel av krigsmateriel ur landet, om den som för ut krigsmaterielen Àr

39

Författningsförslag SOU 2018:31

1. Försvarsmakten, och materielen ska anvÀndas i enlighet med beslut som fattas med stöd av lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland och dÀrefter Äterinföras i den utstrÀckning den inte förbrukas, eller

2. finsk myndighet, och materielen förts in till landet i enlighet med beslut som fattats med stöd av lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

40

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Bakgrund

Sverige och Finland har likartade sÀkerhetspolitiska utgÄngspunkter och har ett nÀra försvarspolitiskt samarbete. LÀnderna samverkar bÄde bilateralt och inom befintliga forum som det nordiska försvarssamarbetet Nordic Defence Cooperation (Nordefco), Europeiska unionen (EU), Partnerskap för fred (PFF) och Förenta nationerna (FN).

Under hösten 2013 inleddes en fördjupning av det svensk-finska försvarssamarbetet i syfte att förbÀttra resultatet och öka effektiviteten genom gemensam anvÀndning av resurser, ökad interoperabilitet mellan lÀndernas försvarsmakter och genom en nÀrmare dialog om gemensamma försvarspolitiska och sÀkerhetspolitiska utmaningar. Samarbetet var inledningsvis inriktat pÄ aktiviteter i fredstid.

I den s.k. inriktningspropositionen1 gjorde regeringen bedömningen att ett ytterligare fördjupat försvarssamarbete med Finland Àr av sÀrskild vikt och blivit Àn viktigare mot bakgrund av hÀndelseutvecklingen i vÄrt nÀromrÄde. Regeringen uppgav att man ser stora möjligheter till ett lÄngtgÄende samarbete med Finland inom alla stridskrafter och Àven andra omrÄden sÄsom sÀker kommunikation mellan lÀnderna. Regeringen gjorde ocksÄ bedömningen att försvarssamarbetet mellan Finland och Sverige bör utvecklas till att omfatta operativ planering och förberedelser för ett gemensamt anvÀndande av civila och militÀra resurser i olika scenarier. Det anfördes att exempel pÄ detta kan vara hÀvdandet av respektive lands territoriella integritet eller utövande av rÀtten till sjÀlvförsvar enligt artikel 51 i FN:s stadga. Vidare anfördes att sÄdan planering bör vara

1 Prop. 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020, s. 24.

41

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2018:31

ett komplement till, men skilt frÄn, respektive lands nationella planering samt att samarbetet innebÀr en möjlighet till gemensamt agerande, men inte nÄgra utfÀstelser. Regeringen uttalade Àven att regeringen avsÄg att tillsÀtta en utredning med uppgift att se över de rÀttsliga förutsÀttningarna för det svensk-finska samarbetet.

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet stÀllde sig bakom regeringens bedömningar nÀr det gÀller fördjupningen av det försvarspolitiska samarbetet med Finland och vÀlkomnade regeringens avsikt att tillsÀtta en utredning med uppgift att se över de rÀttsliga förutsÀttningarna för det svensk-finska samarbetet.2 NÄgon avvikande uppfattning förekom inte i dessa frÄgor.

Det pÄgÄende fördjupade försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland syftar alltsÄ till att stÀrka Sveriges och Finlands nationella försvar och lÀndernas förmÄga att agera tillsammans. Det omfattar operationsplanering och förberedelser för gemensamt anvÀndande av civila och militÀra resurser i olika scenarier, t.ex. i hÀndelse av territoriella krÀnkningar och vÀpnade angrepp. Samarbetet omfattar samtliga stridskrafter samt omrÄden som sÀker kommunikation, logistik och materiel. Som ett exempel pÄ det svensk-finska samarbetet kan nÀmnas den gemensamma svensk-finska marina stridsgruppen, Swedish Finnish Naval Task Group (SFNTG), som Àr under uppbyggnad och planeras ha full kapacitet 2023. Det övergripande syftet med SFNTG Àr att pÄ ett kostnadseffektivt sÀtt gemensamt kunna anvÀnda de tvÄ försvarsmakternas marina resurser och förmÄgor.

Den 12 november 2015 gav regeringen en sÀrskild utredare i uppdrag att analysera förutsÀttningarna enligt regeringsformen för Sverige att, under förutsÀttning att nödvÀndiga politiska beslut fattas, med militÀra resurser agera gemensamt med annan stat för att möta ett vÀpnat angrepp mot nÄgon av staterna samt för att hindra krÀnkningar av nÄgon av staternas territorium i fred och under krig mellan frÀmmande stater. Uppdraget var inte begrÀnsat till samarbete med visst land men samarbetet med Finland berördes sÀrskilt i direktiven. Utredningen antog namnet FörutsÀttningsut-

2 Se bet. 2014/15:UFöU5 SĂ€kerhetspolitisk inriktning – Sveriges försvar för perioden 2016–2020.

42

SOU 2018:31 Utredningens uppdrag och arbete

redningen och överlÀmnade i september 2016 sitt betÀnkande.3 Resultatet av FörutsÀttningsutredningens analys redovisas i kapitel 3.

Det författningsarbete som har pÄgÄtt i Finland avseende de rÀttsliga förutsÀttningarna för att lÀmna och motta internationellt bistÄnd, sÄvÀl militÀrt som civilt, har lett till att ny lagstiftning trÀtt i kraft i Finland den 1 juli 2017.

2.2Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 23 mars 2017 att lÄta en sÀrskild utredare se över vissa delar av de rÀttsliga förutsÀttningarna för Sveriges försvarssamarbete med Finland, med utgÄngspunkt i den analys av regeringsformens reglering som görs i FörutsÀttningsutredningens betÀnkande (Dir. 2017:30). Direktiven bifogas som bilaga. Syftet med utredningen Àr att tillförsÀkra att nödvÀndiga beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet kan fattas med tillrÀcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lÀmnar stöd till Sverige ska ha de befogenheter i Sverige som Àr nödvÀndiga.

Enligt kommittédirektiven ska utredaren bl.a.

‱analysera om de krav pĂ„ skyndsamhet i beslutsprocessen som försvarssamarbetet stĂ€ller kan uppfyllas inom ramen för riksdagens beslutsfattande,

‱vid behov lĂ€mna förslag pĂ„ Ă„tgĂ€rder som kan vidtas för att uppfylla kraven pĂ„ skyndsamhet i beslutsfattandet och som inte innebĂ€r nĂ„gon Ă€ndring av regeringsformen eller riksdagsordningen,

‹övervĂ€ga och lĂ€mna förslag pĂ„ en författningsreglering som bemyndigar regeringen att inom det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att ta emot och ge militĂ€rt stöd,

‱analysera hur riksdagens behov av att hĂ„llas underrĂ€ttad kan sĂ€kerstĂ€llas inom ramen för de utökade beslutsbefogenheterna för regeringen och,

3 Se FörutsÀttningsutredningens betÀnkande FörutsÀttningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64).

43

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2018:31

‹övervĂ€ga vilka befogenheter finska styrkor som lĂ€mnar militĂ€rt stöd till Sverige behöver, samt lĂ€mna förslag pĂ„ nödvĂ€ndig författningsreglering av befogenheterna.

I direktiven framhÄlls att de beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd som regeringen ska bemyndigas att fatta ska avse beslut om att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att bistÄ Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium, att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland som syftar till att hindra krÀnkningar av svenskt territorium samt att ta emot sÄdant militÀrt stöd frÄn Finland som behövs dÄ höjd beredskap och ytterst krig rÄder i Sverige.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2018.

2.3AllmÀnna utgÄngspunkter och avgrÀnsningar

Utredningens uppdrag enligt direktiven handlar alltsÄ om de rÀttsliga förutsÀttningarna för Sverige att ge och ta emot militÀrt stöd frÄn Finland. De situationer som avses Àr militÀrt stöd för att möta ett vÀpnat angrepp mot nÄgon av staterna samt för att hindra krÀnkningar av nÄgon av staternas territorium i fred eller under krig mellan frÀmmande stater. Uppdraget handlar sÄledes om följande situationer.

1.Sverige ger militÀrt stöd till Finland för att möta ett vÀpnat angrepp.

2.Sverige ger militÀrt stöd till Finland för att hindra krÀnkningar av finskt territorium.

3.Sverige tar emot militÀrt stöd frÄn Finland för att möta ett vÀpnat angrepp eller nÀr höjd beredskap annars rÄder i Sverige.

4.Sverige tar emot militÀrt stöd frÄn Finland för att hindra krÀnkningar av svenskt territorium.

I utredningsuppdraget ingĂ„r att skapa rĂ€ttsliga förutsĂ€ttningar för regeringen att ensam besluta om militĂ€rt stöd i de situationer som anges i punkterna 2–4 ovan. Det ingĂ„r sĂ„ledes inte i utredningens uppdrag att övervĂ€ga och lĂ€mna förslag pĂ„ lag som bemyndigar regeringen att ensam fatta beslut om att ge militĂ€rt stöd till Finland för att möta ett vĂ€pnat angrepp mot Finland. Ett beslut om sĂ„dant

44

SOU 2018:31 Utredningens uppdrag och arbete

stöd kommer alltsÄ krÀva att riksdagen enligt 15 kap. 16 § RF godkÀnner insÀttandet av Försvarsmakten i det sÀrskilda fallet.

Den del av uppdraget som avser att övervÀga vilka befogenheter finska styrkor som lÀmnar militÀrt stöd till Sverige behöver avser bÄda de situationer som anges i punkterna 3 och 4 ovan.

Utredningen vill understryka att den rÀttsliga reglering som ska föreslÄs enbart kommer att utgöra en av förutsÀttningarna för att Sverige i praktiken ska kunna ge och ta emot militÀrt stöd frÄn Finland. Utanför utredningsuppdraget faller t.ex. frÄgor om den eventuella regleringen av förutsÀttningarna för militÀrt stöd i bilaterala avtal mellan lÀnderna.

Inte heller har utredningen i uppdrag att analysera och lÀmna förslag om formerna för det militÀra stödet mellan lÀnderna eller, annorlunda uttryckt, hur det gemensamma agerandet ska komma till uttryck mer konkret. Det blir i stÀllet en frÄga för relevanta beslutsfattare i de bÄda lÀnderna. En verkningsfull författningsreglering mÄste dÀrmed vara anvÀndbar vid flera olika former av gemensamt agerande.

FörutsÀttningsutredningen beskriver tre olika modeller av gemensamt agerande; koordinerat agerande, ett agerande dÀr en stat stÀller militÀra resurser till en annan stats förfogande och/eller ett agerande med gemensamma styrkor under gemensam ledning.

De olika formerna av gemensamt agerande kan inom ramen för utredningens uppdrag nÀrmare beskrivas pÄ följande sÀtt.

Ett koordinerat agerande Àger rum i ett operationsomrÄde dÀr det har etablerats tydliga geografiska eller uppgiftsmÀssiga grÀnser mellan deltagande parter. De övergripande mÄlen med agerandet Àr gemensamma men deltagande parter stÄr under egen nationell ledning och agerar enligt egna planer. Parterna utbyter information för att undvika vÄdabekÀmpning och informerar Àven varandra avseende den gemensamma motstÄndaren samt annan relevant information. Detta krÀver att samverkansformer Àr etablerade samt att relevanta sambandssystem finns tillgÀngliga. Exempel pÄ ett koordinerat agerande i denna form skulle kunna vara att Sverige överlÄter till Finland att inom ett definierat operationsomrÄde möta ett vÀpnat angrepp eller hindra krÀnkningar av svenskt territorium. OperationsomrÄdet kan vara av varierande storlek och slag, exempelvis en viss del av sjö- eller luftterritoriet. Ett koordinerat agerande torde oftast vara det som Àr praktiskt genomförbart om de

45

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2018:31

samarbetande styrkorna inte har en hög förmÄga till interoperabilitet, dvs. en förmÄga att effektivt kunna verka tillsammans.

Ett integrerat agerande dÀr den ena staten stÀller militÀra resurser till den andra statens förfogande förutsÀtter att ledningen av den understÀllande statens militÀra resurser överlÀmnas till den mottagande staten, s.k. Transfer of Authority (ToA). Befogenheten att utöva ledning över en militÀr resurs kan överlÀmnas pÄ olika nivÄer och med olika befogenheter att nyttja de understÀllda resurserna. Normalt nyttjas Natos militÀra standarder för detta. Ett integrerat agerande krÀver en hög grad av interoperabilitet mellan det understÀllda truppbidraget och den mottagande förbandsstrukturen dÀr det integreras.

NÀr Sverige deltar i internationella militÀra operationer, vilket regelmÀssigt sker baserat pÄ ett mandat frÄn FN:s sÀkerhetsrÄd, Àr det normalt att ledningen över det svenska truppbidraget som stÀllts till förfogande överförs till den organisation eller stat som leder insatsen. Ledning över truppbidraget delegeras dÀrefter ned i ledningskedjan. De truppbidragande staterna bibehÄller dock normalt det ekonomiska och administrativa ansvaret, liksom det straffrÀttsliga och disciplinÀra ansvaret för styrkan. Mot bakgrund av de praktiska svÄrigheterna att upprÀtta blandade förband bevaras vanligen truppbidragets förbandsstruktur, i stÀllet för att skapa nya blandade förband bestÄende av truppbidragen.

Exempel pÄ integrerat agerande i denna form skulle kunna vara att finska militÀra förband understÀlls svensk ledning inom ramen för en viss uppgift. Uppgiften kan vara att delta i Försvarsmaktens operationer gentemot en angripare eller i en operation för att hindra krÀnkning av svenskt territorium.

Ett gemensamt agerande innebÀr i en militÀr kontext en gemensam operation. Detta krÀver att parterna agerar efter en gemensam plan alternativt fullt ut har koordinerat sina respektive operationsplaner. Parterna Àr integrerade ledningsmÀssigt samt har tillgÄng till gemensamma stödjande lednings- och sambandssystem. Omfattningen och komplexiteten av den gemensamma operationen kan variera beroende pÄ ingÄende stridskrafter samt tids- och rumsfaktorer. Ett gemensamt agerande krÀver en mycket hög grad av interoperabilitet. Exempel pÄ gemensamt agerande i denna form skulle kunna vara att Sverige och Finland skapar gemensamma system för luftförsvar eller gemensamma sjöstridsförband.

46

SOU 2018:31 Utredningens uppdrag och arbete

I enlighet med utredningsdirektiven har utredningen att utgÄ frÄn den analys av regeringsformens reglering som görs i FörutsÀttningsutredningens betÀnkande. Det kan framhÄllas att FörutsÀttningsutredningens analys inte Àr avhÀngig samarbete med visst land, Àven om just Finland berörs i FörutsÀttningsutredningens direktiv. Det förslag till författningsreglering som lÀggs fram i detta betÀnkande Àr, i enlighet med utredningsdirektiven, begrÀnsat till försvarssamarbetet med Finland. Det hindrar dock inte att det kan tjÀna som förebild för en liknande reglering av ett försvarssamarbete med ett annat land.

Av direktiven framgÄr vidare att det inte ingÄr i utredningens uppdrag att övervÀga Àndringar i grundlag eller i riksdagsordningen.

2.4Utredningens arbete

Utredningen har bitrÀtts av dels experter frÄn Försvarsmakten, dels sakkunniga frÄn Försvarsdepartementet. Utredningen har bedrivit sitt arbete i nÀra samarbete med sakkunnig- och expertgruppen. InhÀmtande av upplysningar frÄn Försvarsmakten har skett genom utredningens experter. Under utredningstiden har sammanlagt sju sammantrÀden hÄllits.

Den sÀrskilde utredaren och sekreteraren har besökt Finland för att fÄ information om den nya finska lagstiftningen om beslutsfattande om lÀmnande av och begÀran om internationellt bistÄnd. Vid besöket trÀffade utredningen företrÀdare för Försvarsministeriet.

Utredningen har erhÄllit information om gÀllande rÀtt i Norge, Estland, Lettland och Litauen av utredningens experter.

I enlighet med utredningsdirektiven har utredningen utgÄtt frÄn den analys av regeringsformens reglering som görs i FörutsÀttningsutredningens betÀnkande.

2.5BetÀnkandets disposition

BetÀnkandet omfattar 13 kapitel. Det inleds med ett kapitel om utredningens författningsförslag (kapitel 1). DÀrefter Äterfinns denna redogörelse för utredningens uppdrag och arbete (kapitel 2). Sedan behandlas de konstitutionella förutsÀttningarna för utredningens uppdrag (kapitel 3). I det dÀrpÄ följande kapitlet lÀmnas en redogörelse

47

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2018:31

för beslutsprocessen i riksdagen och utredningens bedömning om huruvida beslut om militÀrt stöd kan fattas med tillrÀcklig skyndsamhet inom ramen för riksdagens beslutsfattande (kapitel 4). I kapitel 5 redovisas bl.a. utredningens övervÀganden och förslag till lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland. DÀrefter lÀmnas en redogörelse för hur riksdagens behov av insyn kan sÀkerstÀllas med anledning av regeringens utökade beslutsbefogenheter (kapitel 6). Sedan behandlas vilka befogenheter och andra förutsÀttningar som Àr nödvÀndiga för att finska militÀra styrkor ska kunna lÀmna ett ÀndamÄlsenligt stöd (kapitel 7 och 8). I det dÀrpÄ följande kapitlet behandlas kort svenska och finska styrkors maktbefogenheter gentemot utlÀndska fientliga styrkor (kapitel 9). I kapitel 10 lÀmnas en kortfattad redogörelse för hur vissa andra lÀnder har reglerat frÄgor om lÀmnande och mottagande av militÀrt stöd. DÀrefter redovisas utredningens bedömning nÀr det gÀller kostnads- och konsekvensanalys och tid för ikrafttrÀdande (kapitel 11 och 12). I betÀnkandets sista kapitel finns en författningskommentar (kapitel 13).

48

3De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget

3.1Inledning

Som har framgÄtt Àr det utredningens uppgift att se över vissa delar av de rÀttsliga förutsÀttningarna för Sveriges försvarssamarbete med Finland, med utgÄngspunkt i den analys av regeringsformens reglering som görs i FörutsÀttningsutredningens betÀnkande.1

Av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande framgÄr att det saknas grundlagsbestÀmmelser som direkt tar sikte pÄ förutsÀttningar för ett gemensamt agerande med militÀra resurser med ett annat land. Det anges att detta förhÄllande dock inte kan anses innebÀra att det saknas förutsÀttningar för ett sÄdant agerande, utan att utgÄngspunkten i stÀllet mÄste vara att regeringsformen inte lÀgger nÄgra hinder i vÀgen för försvarssamarbeten sÄ lÀnge de konstitutionella regler som har relevans för frÄgan iakttas vid beslutsfattandet. Vidare anges att regleringen i regeringsformen krÀver att frÄgor om kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen vid ingÄende av internationella avtal, om behovet av överlÄtelse av beslutanderÀtt och om författningsstöd m.m. övervÀgs och iakttas i varje enskilt fall.

I det följande redogörs för FörutsÀttningsutredningens analys i tilllÀmpliga delar.

1 Se FörutsÀttningsutredningens betÀnkande FörutsÀttningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64).

49

De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget SOU 2018:31

3.2Kompetensfördelningsregler i regeringsformen

I FörutsÀttningsutredningens betÀnkande konstateras att regeringsformen innehÄller huvudsakligen kompetensfördelningsregler vad gÀller försvarsrelaterade frÄgor. Det finns bestÀmmelser om vem som fÄr fatta beslut, regeringen eller riksdagen, om att bl.a. sÀtta in rikets försvarsmakt eller sÀnda svenska vÀpnade styrkor till andra lÀnder. Av betÀnkandet framgÄr vidare att avsikten med kompetensfördelningsbestÀmmelserna Àr att ge riksdagen största möjliga inflytande i försvarsrelaterade frÄgor och samtidigt skapa utrymme för ett snabbt agerande av regeringen och Försvarsmakten i situationer dÀr riksdagens beslut inte kan avvaktas.

Eftersom regeringsformen inte innehÄller nÄgra regler som direkt tar sikte pÄ förutsÀttningar för ett gemensamt agerande med militÀra resurser med ett annat land har utgÄngspunkten för FörutsÀttningsutredningens analys varit dels de bestÀmmelser som mer specifikt rör krig och krigsfara och dÄ sÀrskilt reglerna kring insÀttande av rikets försvar och av vÀpnade styrkor, dels de bestÀmmelser i regeringsformen som gÀller generellt och som behandlar bl.a. ingÄendet av internationella överenskommelser.

3.2.1BestÀmmelser om krig och krigsfara

I 15 kap. RF – som innehĂ„ller regler om krig och krigsfara – finns bestĂ€mmelser om bl.a. rikets försvar och insĂ€ttande av vĂ€pnade styrkor. Av FörutsĂ€ttningsutredningens betĂ€nkande framgĂ„r att dessa bestĂ€mmelser drar grĂ€nser för i vilken mĂ„n regeringen kan agera sjĂ€lvstĂ€ndigt eller om riksdagens medgivande krĂ€vs.

InsÀttande av rikets försvarsmakt till rikets försvar

Enligt 15 kap. 13 § första stycket RF fÄr regeringen sÀtta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rÀtt för att möta ett vÀpnat angrepp mot riket eller för att hindra en krÀnkning av rikets territorium.

Det Àr sÄledes regeringen som ensam disponerar rikets försvarsmakt i hÀndelse av att Sverige Àr utsatt för ett vÀpnat angrepp eller territoriell krÀnkning och som kan fatta beslut om att sÀtta in Försvarsmakten i dessa fall.

50

SOU 2018:31 De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget

Av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande framgÄr att det mÄste vara regeringens sak att under parlamentariskt ansvar ta stÀllning till angreppets karaktÀr, t.ex. huruvida en fientlig aktivitet har nÄtt en sÄdan intensitet eller aktualitet att det föreligger ett vÀpnat angrepp.

I FörutsÀttningsutredningens betÀnkande framhÄlls att 15 kap. 13 § RF handlar om försvaret av Sverige mot vÀpnade angrepp och territoriella krÀnkningar samt att det inte finns nÄgon möjlighet för regeringen att med stöd av bestÀmmelsen ensam besluta om att sÀtta in rikets försvarsmakt för att möta ett angrepp mot en annan stat eller för att hindra krÀnkningar av en annan stats territorium. I det senare fallet krÀvs riksdagens medverkan i enlighet med 15 kap. 16 § RF.

Vad gÀller svenska styrkors maktbefogenheter utomlands gentemot utlÀndsk befolkning eller andra som befinner sig pÄ utlÀndskt territorium, inklusive utlÀndska fientliga styrkor, konstaterar FörutsÀttningsutredningen att regeringsformen inte krÀver nÄgon författningsreglering. SkÀlet hÀrför Àr att rÀttigheterna i 2 kap. RF enbart tillkommer svenska medborgare och utlÀnningar inom det svenska territoriet och kravet pÄ lagstöd i 8 kap. RF enbart reglerar inhemska svenska förhÄllanden. Svenska styrkors vÄlds- och tvÄngsanvÀndning mÄste dÀremot vila pÄ folkrÀttslig grund.

I FörutsÀttningsutredningens betÀnkande anges att den folkrÀttsliga grunden i samband med ett försvarssamarbete om gemensamt agerande utgörs av samtycket frÄn den stat som Sverige understödjer samt rÀtten att utöva kollektivt sjÀlvförsvar i hÀndelse av ett vÀpnat angrepp mot nÄgon av staterna och rÀtten att agera gemensamt för att hindra territoriella krÀnkningar. Maktutövningen mÄste vidare ske i enlighet med tillÀmplig internationell rÀtt, t.ex. internationell humanitÀr rÀtt och mÀnskliga rÀttigheter.

InsÀttande av vÀpnade styrkor utanför försvarsfallet

För att regeringen ska fÄ sÀtta in svenska vÀpnade styrkor utanför försvarsfallet, dvs. dÄ det inte rör sig om att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige eller att hindra territoriella krÀnkningar, krÀvs att riksdagen pÄ nÄgot sÀtt lÀmnat sitt godkÀnnande till ÄtgÀrden. Av 15 kap. 16 § första stycket RF framgÄr att regeringen fÄr sÀnda svenska vÀpnade styrkor till andra lÀnder eller i övrigt sÀtta in sÄdana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkÀnts av riksdagen. Enligt andra

51

De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget SOU 2018:31

stycket fÄr svenska vÀpnade styrkor i övrigt sÀndas till andra lÀnder eller sÀttas in om det Àr medgett i lag som anger förutsÀttningarna för ÄtgÀrden, eller riksdagen medger det i ett sÀrskilt fall. BestÀmmelsen handlar alltsÄ om insÀttande av vÀpnade styrkor utomlands i andra situationer Àn de som avses i 15 kap. 13 § RF och motsvarar med vissa redaktionella och sprÄkliga Àndringar tidigare 10 kap. 9 § första stycket RF.

Vad som nÀrmare avses med en vÀpnad styrka framgÄr inte av regeringsformen eller dess förarbeten. Det stÄr dock klart att det rör sig om en vÀpnad styrka dÄ bevÀpnad svensk militÀr personal sÀtts in utomlands med uppgift att utföra stridsuppgifter. Det kan röra sig om en trupp bevÀpnad med handeldvapen eller med tyngre bevÀpning, liksom bestyckade och bemannade fordon, fartyg och luftfartyg samt vapensystem med den personal som krÀvs för att hantera det. Enbart militÀr materiel, t.ex. vapen, fordon, fartyg och luftfartyg, utgör inte i sig en vÀpnad styrka i regeringsformens mening och sÀndande som enbart avser materiel omfattas inte av bestÀmmelsen i 15 kap. 16 § RF. FrÄgan om ett visst personalbidrag Àr att anse som en vÀpnad styrka i regeringsformens mening har uppkommit i samband med att svenskt deltagande i internationella militÀra insatser har aktualiserats. Det har bl.a. ansetts röra sig om en vÀpnad styrka nÀr den militÀra personal som ska sÀndas utomlands utrustats och organiserats pÄ ett sÀtt som innebÀr att de har förmÄga att som enhet utföra vÀpnad strid i hÀndelse av angrepp, och detta Àven om de inte har nÄgon direkt stridsuppgift inom insatsen.2 Att utsÀnd militÀr personal, som inte har vÀpnade uppgifter inom en insats, har lÀttare bevÀpning endast för personligt sjÀlvförsvar har dock inte ansetts medföra att det Àr frÄga om en vÀpnad styrka. Regeringen har vidare i ett antal fall beslutat om svenskt deltagande med mindre grupper av bevÀpnad militÀr personal i vissa internationella utbildningsinsatser, t.ex. EU:s utbildningsinsats i Mali, utan att deltagandet har ansetts avse en vÀpnad styrka i regeringsformens mening.

I FörutsÀttningsutredningens betÀnkande anges att regleringen i 15 kap. 16 § RF inte innehÄller nÄgon begrÀnsning av för vilket syfte eller i vilka situationer svenska vÀpnade styrkor fÄr sÀttas in eller sÀn-

2 Se bl.a. prop. 2002/03:43 Svenskt deltagande i en EU-ledd styrka i Makedonien, prop. 2014/15:104 Svenskt deltagande i den militÀra utbildningsinsatsen i norra Irak och prop. 2015/16:40 Fortsatt svenskt deltagande i den militÀra utbildningsinsatsen i norra Irak, jfr Àven prop. 2016/17:32 Fortsatt svenskt deltagande i den militÀra utbildningsinsatsen i Irak.

52

SOU 2018:31 De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget

das utomlands och att den aktuella bestÀmmelsen alltsÄ inte hindrar att riksdagen medger att svenska vÀpnade styrkor sÀtts in till stöd för annan stat. Vidare anges att förutsatt att riksdagen i förvÀg medgett detta

– genom godkĂ€nnande av en internationell överenskommelse, genom att anta en lag eller genom att för ett sĂ€rskilt fall ha beslutat om medgivande – kan regeringen fatta beslut om att sĂ€tta in eller annars sĂ€nda svenska vĂ€pnade styrkor utomlands för att möta ett vĂ€pnat angrepp mot en annan stat eller för att hindra krĂ€nkningar av en annan stats territorium.

3.2.2BestÀmmelser om internationella förhÄllanden

Det framhĂ„lls i FörutsĂ€ttningsutredningens betĂ€nkande att regeringsformen vilar pĂ„ principen att utrikesĂ€renden handlĂ€ggs av regeringen inom ramen för dess riksstyrelsefunktion, dvs. uppgiften att – med ansvar inför riksdagen – styra riket. I 10 kap. RF finns bestĂ€mmelser om bl.a. de statsrĂ€ttsliga inskrĂ€nkningar som finns i regeringens rĂ€tt att ingĂ„ internationella överenskommelser och förutsĂ€ttningarna för överlĂ„telse av förvaltningsuppgifter.

IngÄende av internationella överenskommelser

Av 10 kap. 1 § RF framgÄr att det Àr regeringen som ingÄr överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer.

Enligt 10 kap. 3 § första stycket RF krÀvs dock riksdagens godkÀnnande innan regeringen ingÄr en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsÀtter nÄgon form av lagstiftningsÄtgÀrd eller i övrigt gÀller ett Àmne som riksdagen ska besluta om. Av andra stycket framgÄr att riksdagens godkÀnnande av överenskommelsen ska följa samma beslutsordning som Àr föreskriven för beslutstypen i frÄga. Enligt tredje stycket krÀvs Àven i andra fall riksdagens godkÀnnande innan regeringen ingÄr en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen Àr av större vikt. Regeringen kan dock avstÄ frÄn att inhÀmta riksdagens godkÀnnande, om rikets intresse krÀver det. Regeringen ska dÄ i stÀllet överlÀgga med UtrikesnÀmnden innan överenskommelsen ingÄs.

FörutsĂ€ttningsutredningen menar att det genom bestĂ€mmelsen i 10 kap. 5 § RF – som förklarar att bestĂ€mmelserna i 1–4 §§ Ă€ven till-

53

De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget SOU 2018:31

lĂ€mpas pĂ„ Ă„taganden i andra former av internationella förpliktelser för riket Ă€n överenskommelser – görs klart att ett ensidigt Ă„tagande i konstitutionellt hĂ€nseende jĂ€mstĂ€lls med en överenskommelse.

FörutsÀttningsutredningen slÄr fast att frÄgan om riksdagens medverkan mÄste bedömas betrÀffande varje internationell överenskommelse sedd för sig. FörutsÀttningsutredningen anger dock att det Àr det rimligt att utgÄ frÄn att riksdagens medgivande ofta kan antas krÀvas betrÀffande avtal som syftar till att möjliggöra gemensamt agerande med en annan stat för att möta ett vÀpnat angrepp mot nÄgon av staterna samt för att hindra krÀnkningar av nÄgon av staternas territorium i fred och under krig mellan frÀmmande stater. Den nu aktuella utredningen vill i detta avseende framhÄlla följande. En lagreglering som medger att regeringen ensam fattar beslut om ett visst agerande i förhÄllande till en annan stat innebÀr att en internationell överenskommelse om just detta agerande inte Àr ett Àmne som riksdagen ska besluta om. Förutsatt att en sÄdan överenskommelse inte krÀver ytterligare lagreglering, i övrigt gÀller ett Àmne som riksdagen ska besluta om eller annars Àr att anse som av större vikt mÄste dÀrmed utgÄngspunkten vara att riksdagens godkÀnnande inte krÀvs för ett ingÄende av överenskommelsen.

ÖverlĂ„telse av förvaltningsuppgifter

Av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande framgÄr att regeringsformen bygger pÄ förutsÀttningen att rÀttskipning och förvaltning i Sverige ska fullgöras av svenska myndigheter men att regeringsformen inte hindrar att kompetens överförs till utlÀndska organ. I 10 kap. 8 § RF regleras förutsÀttningarna för överlÄtelse utanför EU-sam- arbetet av rÀttskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt pÄ regeringsformen.

Av 10 kap. 8 § första stycket RF framgÄr att rÀttskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig pÄ regeringsformen kan, i andra fall Àn de som avses i 6 § (överlÄtelse av beslutanderÀtt inom EU-samarbetet), genom beslut av riksdagen överlÄtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utlÀndsk eller internationell inrÀttning eller samfÀllighet. Riksdagen fÄr i lag bemyndiga regeringen eller nÄgon annan myndighet att i sÀrskilda fall besluta om en sÄdan överlÄtelse. Enligt andra stycket fattar riksdagen beslut om

54

SOU 2018:31 De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget

överlÄtelse eller bemyndigande i den ordning som anges i 6 § andra stycket om uppgiften innefattar myndighetsutövning.

HÀnvisningen till 10 kap. 6 § andra stycket RF innebÀr att om uppgiften innefattar myndighetsutövning krÀvs att minst tre fjÀrdedelar av de röstande och mer Àn hÀlften av riksdagens ledamöter röstar för det. Beslut kan ocksÄ fattas i den ordning som gÀller för stiftande av grundlag (jfr 8 kap. 14 § RF). Om uppgiften inte innefattar myndighetsutövning fattar riksdagen beslut om överlÄtelse med enkel majoritet.

FörutsÀttningsutredningen konstaterar att uppgiften för rikets försvarsmakt att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige och hindra krÀnkningar av svenskt territorium inte Àr en uppgift som direkt grundar sig pÄ regeringsformen. Enligt FörutsÀttningsutredningen stÄr det klart att det rör sig om förvaltningsuppgifter och att det sÄledes enligt 10 kap. 8 § RF Àr möjligt att överlÄta till en annan stat att utföra dessa uppgifter.

Vad gÀller begreppet myndighetsutövning i 10 kap. 8 § andra stycket RF framgÄr av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande att detta begrepp inte Àr begrÀnsat till myndighetsutövning mot enskild och inte enbart uppbÀrs av behovet att skydda den enskilde mot utlÀndsk maktutövning samt att den sÀrskilda beslutsordningen syftar till att uppstÀlla garantier till skydd för svensk suverÀnitet och svenska intressen dÀr det Àr motiverat med hÀnsyn till den överlÄtna funktionens art. Vidare framgÄr att för att en överlÄtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning ska anses uppstÄ, anses det vara tillrÀckligt att en ÄtgÀrd som utgör myndighetsutövning tillÄts utföras av annan stats behöriga organ pÄ svenskt territorium. Att myndighetsutövningen avser utövande av den utlÀndska statens myndighet saknar betydelse.

FörutsĂ€ttningsutredningen anser att det knappast kan ifrĂ„gasĂ€ttas att utövandet av militĂ€ra maktbefogenheter i försvaret av Sverige mot vĂ€pnade angrepp och mot territoriella krĂ€nkningar Ă€r en sĂ„dan uppgift som pĂ„ ett ingripande sĂ€tt pĂ„verkar svenska – allmĂ€nna och enskilda – intressen och som dĂ€rför ur suverĂ€nitetssynpunkt i princip bör förbehĂ„llas svenska organ. Vidare anges att mot denna bakgrund torde en tillĂ„telse till att stödjande utlĂ€ndsk militĂ€r pĂ„ svenskt territorium gĂ„r i strid med invaderande fiendesoldater eller anvĂ€nder vapenmakt för att hindra krĂ€nkningar av svenskt territorium vara att anse som en sĂ„dan överlĂ„telse som ska beslutas av riksdagen i den ordning som anges i

55

De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget SOU 2018:31

10 kap. 8 § andra stycket RF. NÀr det gÀller mer begrÀnsade samarbeten om utlÀndskt militÀrt agerande pÄ svenskt territorium, som inte innefattar utlÀndskt direkt deltagande i stridigheter mot angripare eller annars anvÀndande av vapenmakt mot krÀnkande stat, gör FörutsÀttningsutredningen dock bedömningen att beslut enligt den sÀrskilda beslutsordningen inte torde behöva fattas.

Enligt FörutsÀttningsutredningens betÀnkande torde utlÀndsk militÀr som utgÄngspunkt inte nödvÀndigtvis behöva tilldelas nÄgra maktbefogenheter gentemot den svenska befolkningen vid fullgörandet av sina uppgifter pÄ svenskt territorium. Det kan dock vara nödvÀndigt att sÄ sker för att ett verksamt stöd ska kunna lÀmnas. Exempel pÄ sÄdan myndighetsutövning som kan tÀnkas komma ifrÄga, i vart fall nÀr utlÀndska styrkor stödjer Sverige pÄ svenskt territorium för att möta ett vÀpnat angrepp, anges vara befogenheter att agera i samband med utförandet av ordnings- och bevakningsuppgifter, sÄsom vid bevakning av en utlÀndsk bas, befogenheter att besluta om evakuering av ett omrÄde som kan bli föremÄl för stridigheter och att besluta om att rekvirera viss egendom. FörutsÀttningsutredningen anför vidare att det kan röra sig om bÄde disciplinÀra och straffrÀttsliga förfaranden avseende övertrÀdelser eller brott som begÄtts av den stödjande statens personal pÄ svenskt territorium. FörutsÀttningsutredningens slutsats Àr att överlÄtelse enligt ovan fordrar beslut enligt den sÀrskilda ordningen enligt vad som stadgas i 10 kap. 8 § andra stycket RF.

3.3Behovet av lagstöd för utlÀndska styrkors maktbefogenheter i Sverige

Av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande framgÄr att ett gemensamt agerande med annan stat med militÀra resurser för att möta ett vÀpnat angrepp pÄ en annan stats territorium kan innebÀra att det Àven blir aktuellt med ingripanden gentemot den understödda statens civilbefolkning. HÀrvid hÀnvisas till 2 kap. RF som innehÄller krav pÄ lagstöd för inskrÀnkningar i enskildas fri-och rÀttigheter och till 8 kap. 2 § RF som innebÀr att ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhÄllanden krÀver lagstöd.

FörutsÀttningsutredningens slutsats Àr att ett samarbete som innebÀr att den stödjande statens militÀra personal tilldelas maktbefogenheter gentemot civilbefolkningen och som innebÀr inskrÀnkningar i

56

SOU 2018:31 De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget

dessa fri- och rÀttigheter eller i övrigt ingripanden i deras personliga eller ekonomiska förhÄllanden fordrar lagstöd.

SÄvitt avser utlÀndska styrkors befogenheter att utöva militÀr maktutövning mot utlÀndska fientliga styrkor pÄ svenskt territorium konstaterar dÀremot FörutsÀttningsutredningen att regeringsformen inte krÀver nÄgon författningsreglering. SkÀlet hÀrför Àr att 2 kap. och 8 kap. RF ytterst inte kan anses omfatta utlÀndska fientliga styrkor.

3.4Slutsatser av FörutsÀttningsutredningens analys

Som har framgÄtt i avsnitt 2.3 omfattar vÄrt uppdrag de situationer dÀr Sverige ger militÀrt stöd till Finland för att möta ett vÀpnat angrepp och hindra krÀnkningar av finskt territorium samt dÀr Sverige tar emot militÀrt stöd frÄn Finland för att möta ett vÀpnat angrepp och hindra krÀnkningar av svenskt territorium.

Slutsatsen av FörutsÀttningsutredningens analys Àr att i de situationer dÀr Sverige ska ge militÀrt stöd till Finland krÀvs beslut om insÀttande av vÀpnade styrkor enligt 15 kap. 16 § RF samt i de situationer dÀr Sverige ska ta emot militÀrt stöd frÄn Finland krÀvs beslut om överlÀmnande av förvaltningsuppgift till annan stat enligt 10 kap. 8 § RF.

Vad gÀller beslut enligt 15 kap. 16 § RF sÄ fattas inte dessa sjÀlvstÀndigt av regeringen utan krÀver riksdagens godkÀnnande. Riksdagens godkÀnnande kan ges pÄ sÄ sÀtt att riksdagen godkÀnner en internationell förpliktelse som krÀver ett insÀttande av svenska vÀpnade styrkor, att riksdagen antar en lag som anger under vilka förutsÀttningar regeringen fÄr besluta om detta, eller att riksdagen medger det i ett sÀrskilt fall. I dagslÀget finns inte nÄgon internationell förpliktelse för Sverige som krÀver att svensk vÀpnad styrka sÀtts in eller sÀnds till Finland eller nÄgon lag som medger regeringsbeslut pÄ omrÄdet.

Beslut enligt 10 kap. 8 § RF fattas av riksdagen. Riksdagen har Àven i bestÀmmelsen getts möjlighet att i lag bemyndiga regeringen eller nÄgon annan myndighet att i sÀrskilda fall besluta om överlÀmnande av förvaltningsuppgift.

Av FörutsÀttningsutredningens analys följer att ett beslut som t.ex. innebÀr att finska styrkor deltar i uppgiften att pÄ svenskt territorium med vapenmakt möta utlÀndska fientliga styrkor eller att med vapen-

57

De konstitutionella förutsÀttningarna för uppdraget SOU 2018:31

makt hindra krÀnkningar av svenskt territorium torde vara ett sÄdant beslut som ska fattas i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF, dvs. det krÀvs att minst tre fjÀrdedelar av de röstande och mer Àn hÀlften av riksdagens ledamöter röstar för det.

Det följer Àven av FörutsÀttningsutredningens analys att för det fall finska styrkor som lÀmnar militÀrt stöd till Sverige ska tilldelas maktbefogenheter gentemot den svenska civilbefolkningen krÀvs att deras befogenheter regleras i lag. SÄdan överlÄtelse fordrar beslut enligt vad som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF.

58

4Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet?

4.1Inledning

Beslut om att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att möta ett vÀpnat angrepp mot Finland eller att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att bistÄ Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium fattas som har framgÄtt av regeringen efter godkÀnnande av riksdagen i enlighet med 15 kap. 16 § RF. Beslut om att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland i syfte att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige eller att hindra krÀnkningar av svenskt territorium fordrar ett beslut av riksdagen om överlÀmnande av förvaltningsuppgift i enlighet med 10 kap. 8 § RF. Eftersom dessa beslut kan behöva fattas med mycket kort varsel Àr frÄga om de krav pÄ skyndsamhet i beslutsprocessen som försvarssamarbetet stÀller kan uppfyllas inom ramen för riksdagens beslutsfattande. Om sÄ inte Àr fallet, Àr frÄga om det finns nÄgra ÄtgÀrder som kan vidtas för att uppfylla kraven pÄ skyndsamhet i beslutsfattandet och som inte innebÀr nÄgon Àndring av regeringsformen eller riksdagsordningen. Av betydelse i sammanhanget Àr att beslut i fredstid fattas inom ramen för de allmÀnna bestÀmmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen medan beslut under krig eller krigsfara fattas i enlighet med specialbestÀmmelserna i 15 kap. RF.

I det följande redogörs översiktligt för beslutsprocessen i riksdagen. DÀrefter behandlas vilka möjligheter som stÄr till buds enligt regeringsformen och riksdagsordningen att skynda pÄ denna beslutsprocess. Sedan lÀmnas en översiktlig redogörelse för förhÄllandena under krig eller krigsfara. Kapitlet avslutas med utredningens övervÀganden och slutsats.

Redogörelsen bygger, om inte annat anges, pÄ Holmberg, Erik m.fl., Grundlagarna (1 januari 2015 Zeteo).

59

Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet SOU 2018:31

4.2Beslutsprocessen i riksdagen

4.2.1InitiativrÀtt

Regeringens och riksdagsledamöternas initiativrĂ€tt, dvs. rĂ€tt att lĂ€mna förslag till riksdagen, regleras i bĂ„de regeringsformen (RF) och riksdagsordningen (RO). Av 4 kap. 4 § RF framgĂ„r att regeringen och varje riksdagsledamot fĂ„r, i enlighet med bestĂ€mmelser i riksdagsordningen, vĂ€cka förslag i frĂ„ga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om inte annat anges i regeringsformen. I 9 kap. RO finns bestĂ€mmelser om hur denna initiativrĂ€tt ska utövas, men Ă€ven bestĂ€mmelser om vilka i övrigt som enligt detta kapitel har rĂ€tt att pĂ„kalla ett beslut av riksdagen i en sakfrĂ„ga. Av 9 kap. 16 § RO framgĂ„r att ett utskott fĂ„r vĂ€cka förslag hos riksdagen i ett Ă€mne som hör till dess beredningsomrĂ„de, ett s.k. utskottsinitiativ. Även vissa andra riksdagsorgan har initiativrĂ€tt, sĂ„som t.ex. riksdagsstyrelsen och Riksdagens ombudsmĂ€n (9 kap. 17 § RO). Ärenden kan ocksĂ„ vĂ€ckas genom dokument frĂ„n EU (9 kap. 20 § RO).

Enligt 9 kap. 2 § första stycket RO lÀmnar regeringen förslag till riksdagen genom propositioner. Av andra stycket framgÄr att en sÄdan ska innehÄlla regeringens protokoll i Àrendet, en redovisning av Àrendets beredning och skÀlen för regeringens förslag. Propositioner med lagförslag ska i förekommande fall innehÄlla LagrÄdets yttrande. Regeringen har Àven enligt 9 kap. 7 § RO rÀtt att lÀmna riksdagen skrivelser. Genom en skrivelse lÀmnas enbart information till riksdagen och nÄgot beslut med rÀttslig verkan pÄkallas dÀrmed inte. Information till riksdagen fÄr regeringen Àven enligt 6 kap. 18 § RO lÀmna muntligen genom ett statsrÄd vid ett sammantrÀde med kammaren. Till skillnad frÄn skriftlig information i form av skrivelser ger en sÄdan muntlig information ingen motionsrÀtt (jfr 9 kap. 12 § RO).

Riksdagsledamöter lÀmnar förslag till riksdagen genom motioner (9 kap. 10 § RO). Utskotten tar initiativ genom utskottsbetÀnkanden enligt de bestÀmmelser som gÀller för betÀnkanden i allmÀnhet (9 kap. 16 § RO).

60

SOU 2018:31 Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet

4.2.2Arbetet i kammaren

En proposition ska ges in till Riksdagsförvaltningen och anmÀls vid ett sammantrÀde med kammaren efter att den har gjorts tillgÀnglig för ledamöterna (tillÀggsbestÀmmelse 9.2.1 i RO).

En motion fÄr med anledning av en proposition, skrivelse, framstÀllning eller redogörelse (följdmotion) vÀckas inom ramen för Àrendet senast den femtonde dagen efter den dag dÄ Àrendet anmÀldes i kammaren (9 kap. 12 § RO). Motionstiden fÄr dock förkortas i vissa fall.

Om en proposition eller en framstÀllning mÄste behandlas skyndsamt fÄr riksdagen, pÄ förslag av regeringen eller det riksdagsorgan som lÀmnat framstÀllningen, besluta om kortare motionstid om det finns synnerliga skÀl (9 kap. 13 § första stycket RO).

En motion ska ges in till Riksdagsförvaltningen senast kl. 16.30 den sista dagen som motionen fÄr lÀmnas. Vidare ska motionen anmÀlas vid ett sammantrÀde med kammaren (tillÀggsbestÀmmelse 9.10.1 i RO).

Motioner med anledning av hÀndelse av större vikt fÄr vÀckas gemensamt av minst tio ledamöter, om hÀndelsen inte kunde förutses eller beaktas under den allmÀnna motionstiden eller nÄgon annan motionstid som anges i detta kapitel (9 kap. 15 § RO).

Eftersom ett utskottsinitiativ tas genom ett utskottsbetÀnkande enligt de bestÀmmelser som gÀller för betÀnkanden i allmÀnhet ska ett utskottsinitiativ vara anmÀlt i kammaren och tillgÀngligt för riksdagsledamöterna i enlighet med 11 kap. 2 § RO, se avsnitt 4.2.4.

4.2.3Beredningen i utskott

Efter att motionstiden gÄtt ut kan riksdagen pÄbörja behandlingen av Àrendena. I 10 kap. RO finns bestÀmmelser om hur Àrenden som vÀcks i riksdagen ska beredas.

Av 10 kap 2 § första stycket första meningen RO framgÄr att propositioner, skrivelser, framstÀllningar, redogörelser, motioner och vissa EU-dokument ska hÀnvisas av kammaren till ett utskott för beredning. Det rÄder alltsÄ beredningstvÄng, vilket innebÀr att riksdagen som huvudregel inte fÄr avgöra ett Àrende som inte har beretts i utskott. SÄvitt avser propositioner och motioner Àr detta beredningstvÄng redan föreskrivet i 4 kap. 5 § RF. Enligt den be-

61

Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet SOU 2018:31

stÀmmelsen bereds ett Àrende som har vÀckts av regeringen eller en riksdagsledamot av ett utskott innan det avgörs, om inte annat anges i regeringsformen.

Enligt 10 kap. 2 § andra stycket RO ska ett Àrende innan det hÀnvisas till ett utskott bordlÀggas vid ett sammantrÀde med kammaren, om kammaren inte beslutar om omedelbar hÀnvisning. Att det sker en bordlÀggning före hÀnvisning till utskott Àr sÄledes regel. Syftet med en bordlÀggning Àr att förvarna ledamöterna om vilka Àrenden som stÄr inför avgörande samt att ge tid för inlÀsning och överlÀggningar.1 DÀremot kan beslut om omedelbar hÀnvisning fattas nÀr det pÄkallas skyndsam handlÀggning.

Den nu aktuella principen om beredningstvÄng kompletteras av ett behandlingstvÄng för utskotten. Enligt 10 kap. 3 § första stycket RO ska utskotten avge betÀnkanden till kammaren över de propositioner, skrivelser, framstÀllningar, redogörelser och motioner som har hÀnvisats till dem eller överlÀmnats frÄn ett annat utskott.

Av 10 kap. 4 § första stycket RO framgÄr att innan ett utskott helt eller delvis tillstyrker ett motionsförslag om att riksdagen ska anta en lag, eller vÀcker ett sÄdant förslag genom ett utskottsinitiativ, ska utskottet inhÀmta behövliga upplysningar och yttranden om inte utskottet finner synnerliga skÀl mot det. Detta gÀller ocksÄ för förslag som pÄverkar statens budget. Om utskottet inte har inhÀmtat upplysningar eller yttranden, ska utskottet i sitt betÀnkande redovisa skÀlen för detta. I andra stycket stadgas att innan ett utskott helt eller delvis tillstyrker ett motionsförslag eller vÀcker ett förslag genom ett utskottsinitiativ ska finansutskottet ges tillfÀlle att yttra sig om förslaget kan innebÀra mer betydande framtida Äterverkningar pÄ de offentliga utgifterna och inkomsterna.

Utskott har i vissa fall en skyldighet att inhÀmta yttrande frÄn LagrÄdet (10 kap. 5 § RO jfr 8 kap. 21 § RF).

1 Se Grundlagsberedningens betĂ€nkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15), s. 278.

62

SOU 2018:31 Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet

4.2.4Riksdagens beslut

I 11 kap. RO finns bestÀmmelser om bl.a. förutsÀttningarna för att ett Àrende ska kunna avgöras, förfarandet vid beslut av kammaren och nÀr Àrenden ska avgöras.

Av 11 kap. 2 § andra stycket RO framgÄr att ett betÀnkande eller ett utlÄtande frÄn ett utskott ska anmÀlas i kammaren och bordlÀggas vid ett sammantrÀde innan Àrendet avgörs. I paragrafens första stycke stadgas att detta ska vara tillgÀngligt för ledamöterna senast tvÄ vardagar före den dag dÄ Àrendet ska behandlas. Enligt tillÀggsbestÀmmelse 11.2.1 i RO ska betÀnkandet eller utlÄtandet vara tillgÀngligt för ledamöterna senast kl. 15.00 den dag som anges i 2 § första stycket. Riksdagen fÄr dock pÄ förslag av utskottet eller talmannen besluta att Àrendet fÄr avgöras trots att Àrendet har varit tillgÀngligt kortare tid Àn vad som anges i första stycket (11 kap. 2 § tredje stycket RO). I tillÀggsbestÀmmelse 11.2.2 i RO föreskrivs att ett sÄdant förslag ska anmÀlas i kammaren i samband med att betÀnkandet eller utlÄtandet behandlas. Vidare ska talmannen, innan han eller hon vÀcker ett sÄdant förslag, samrÄda med utskottets ordförande eller vice ordförande.

Vad gÀller framlÀggande av yrkanden framgÄr av 11 kap. 4 § första stycket RO att ett utskott yrkar bifall till sitt förslag i ett Àrende genom ett betÀnkande eller utlÄtande. Detta innebÀr t.ex. att talmannen, dÄ kammaren fattar beslut i Àrendet, kan stÀlla proposition pÄ utskottets förslag Àven om inga talare Àr anmÀlda dÄ Àrendet behandlas i kammaren och ingen sÄledes uttryckligen har lagt fram nÄgra yrkanden.

Enligt 6 kap. 9 § första stycket RO sammantrÀder kammaren pÄ kallelse av talmannen om inte annat föreskrivs i regeringsformen eller i riksdagsordningen Av andra stycket framgÄr att en kallelse ska anslÄs senast kl. 18.00 dagen före sammantrÀdet och minst 14 timmar i förvÀg. Om det finns synnerliga skÀl, fÄr kallelsen anslÄs senare. I sÄ fall fÄr sammantrÀdet hÄllas endast om mer Àn hÀlften av riksdagens ledamöter medger det.

Av 6 kap. 13 § första stycket RO framgÄr att talmannen ska till varje sammantrÀde upprÀtta en föredragningslista över vad som ska behandlas under sammantrÀdet. Undantag fÄr göras för sÄdant som antas bli behandlat inom stÀngda dörrar. Föredragningslistan ska

63

Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet SOU 2018:31

göras tillgÀnglig för ledamöterna. I andra stycket stadgas att det ska framgÄ av föredragningslistan om sammantrÀdet Àr ett arbetsplenum.

Ett Àrende i vilket överlÀggning Àger rum fÄr inte tas upp till avgörande förrÀn kammaren pÄ talmannens förslag har funnit att överlÀggningen Àr avslutad (11 kap. 6 § första stycket RO). HÀrmed garanteras yttranderÀtten i kammaren. I 4 kap. 6 § första stycket RF anges Àven att nÀr ett Àrende ska avgöras i kammaren, fÄr varje riksdagsledamot och varje statsrÄd yttra sig i enlighet med de nÀrmare bestÀmmelser som meddelas i riksdagsordningen.

Ett betÀnkande eller utlÄtande frÄn ett utskott fÄr tas upp till avgörande endast vid ett sammantrÀde som i kallelsen och pÄ föredragningslistan har angetts som arbetsplenum (11 kap. 6 § andra stycket RO). Ett arbetsplenum Àr ett sammantrÀde med kammaren under vilket överlÀggning om och avgörande av betÀnkanden och utlÄtanden frÄn utskott kan ske.

För att kammaren ska kunna fatta beslut krÀvs enligt 11 kap. 7 § första stycket RO att talmannen stÀller proposition (lÀmnar förslag) till beslutet. Talmannen kan enligt 11 kap. 7 § andra stycket RO besluta att inte stÀlla proposition. PropositionsvÀgran förekommer dock endast undantagsvis.

Ett Àrende avgörs med acklamation eller, om en ledamot begÀr det, genom omröstning (11 kap. 8 § första stycket RO).

Genom riksdagsskrivelser lÀmnar riksdagen ett officiellt besked om besluten i kammaren. Av 11 kap. 21 § första stycket RO framgÄr att om ett riksdagsbeslut krÀver verkstÀllighet, ska det organ som har att verkstÀlla beslutet underrÀttas genom en skrivelse. Riksdagens beslut med anledning av en proposition eller en framstÀllning ska alltid genom en skrivelse meddelas regeringen respektive det riksdagsorgan som har lÀmnar framstÀllningen. I tillÀggsbestÀmmelse 11.21.1 i RO anges att riksdagens skrivelser undertecknas av talmannen.

4.3Förfarandet med Àrenden som krÀver skyndsam handlÀggning

BestÀmmelserna i regeringsformen och i riksdagsordningen Àr sÄ utformade att de gör det möjligt för statsmakterna att snabbt och i stor omfattning vidta ÄtgÀrder och fatta beslut som ter sig nödvÀndiga

64

SOU 2018:31 Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet

i krislÀgen. Det finns alltid en riksdag, eftersom val till riksdagen gÀller till dess att den nÀrmast dÀrefter valda riksdagen samlas (3 kap. 10 § RF). Vidare kan sammantrÀde enligt 4 kap. 1 § RF vid behov hÄllas pÄ annan ort Àn Stockholm.

I det följande anges ett antal ÄtgÀrder som kan vidtas enligt riksdagsordningen för att snabba pÄ beslutsprocessen i riksdagen.

‱Talmannen kan enligt 6 kap. 9 § andra stycket RO kalla till sammantrĂ€de med kort varsel. Om talmannen bedömer att det finns synnerliga skĂ€l kan tidsbestĂ€mmelserna om att kallelse ska anslĂ„s senast kl. 18.00 dagen före sammantrĂ€det och minst 14 timmar i förvĂ€g frĂ„ngĂ„s. Av bestĂ€mmelsen framgĂ„r vidare att ett sĂ„dant sammantrĂ€de fĂ„r hĂ„llas endast om en majoritet av riksdagens ledamöter medger det. Prövningen sker vid det sammantrĂ€de till vilket kallelsen har skett. Det Ă€r möjligt att hĂ„lla mer Ă€n ett sammantrĂ€de pĂ„ en dag, Ă€ven om detta ansetts mindre vĂ€l förenligt med reglerna om bordlĂ€ggning.

‱Talmannen fĂ„r enligt 6 kap. 12 § första stycket RO besluta att kalla kammaren till sammantrĂ€de under en period dĂ„ arbete i kammaren inte pĂ„gĂ„r, dvs. till ett extra sammantrĂ€de. Ett sĂ„dant beslut ska fattas om regeringen eller minst 115 av ledamöterna begĂ€r det. Av andra stycket framgĂ„r att ett sammantrĂ€de ska hĂ„llas inom tio dagar frĂ„n det att en begĂ€ran om det har framstĂ€llts och att ett sammantrĂ€de fĂ„r hĂ„llas först sedan ledamöterna har erhĂ„llit skĂ€lig tid att instĂ€lla sig frĂ„n det att de underrĂ€ttats om kallelsen. Enligt tredje stycket fĂ„r ett sammantrĂ€de för arbetsplenum under en period dĂ„ arbetsplenum inte ingĂ„r i kammarens planering hĂ„llas inom kortare tid Ă€n 48 timmar frĂ„n det att ledamöterna underrĂ€ttades om kallelsen endast om minst tre fjĂ€rdedelar av de röstande och mer Ă€n hĂ€lften av riksdagens ledamöter röstar för att Ă€rendet fĂ„r avgöras.

‱Riksdagen kan besluta om kortare motionstid om ett Ă€rende krĂ€ver skyndsam handlĂ€ggning och synnerliga skĂ€l föreligger (9 kap. 13 § första stycket RO). En förkortning av motionstiden Ă€r ett allvarligt ingrepp och fĂ„r dĂ€rför enbart ske genom sĂ€rskilt beslut av riksdagen, eventuellt i samband med hĂ€nvisning till utskottet, och endast pĂ„ förslag av regeringen i en proposition eller av ett riksdagsorgan som lĂ€mnat en framstĂ€llning. Förkortning av motionstiden bör vara en ren undantagsföreteelse.

65

Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet SOU 2018:31

Vidare fÄr följdmotionstiden aldrig helt sÀttas ur spel. Detta senare Àr inte preciserat, men en dag mÄste under alla förhÄllanden vara ett minimum. NÀr det gÀller förslag frÄn regeringen har det ingÄtts en överenskommelse mellan talmannen och Regeringskansliet hur detta i praktiken ska genomföras.

‱Riksdagen kan enligt 10 kap. 2 § andra stycket RO besluta om omedelbar hĂ€nvisning av ett Ă€rende till utskottet utan föregĂ„ende bordlĂ€ggning. I normalfallet ska ett Ă€rende bordlĂ€ggas vid ett sammantrĂ€de i kammaren innan kammaren vid nĂ€sta sammantrĂ€de fattar beslut om hĂ€nvisning till utskottet.

‱Riksdagen fĂ„r pĂ„ förslag av utskottet eller talmannen besluta att Ă€rendet fĂ„r avgöras trots att Ă€rendet har varit tillgĂ€ngligt kortare tid Ă€n tvĂ„ vardagar före den dag dĂ„ Ă€rendet ska behandlas (11 kap. 2 § första och tredje stycket RO). Riksdagen kan sĂ„ledes fatta beslut om kortare tillgĂ€nglighet av Ă€renden. Förslag frĂ„n utskottet om avgörande av ett Ă€rende som har varit tillgĂ€nglig kortare tid ska enligt tillĂ€ggsbestĂ€mmelse 11.2.2 i RO anmĂ€las i kammaren i samband med att betĂ€nkandet eller utlĂ„tandet behandlas. Innan talmannen vĂ€cker ett sĂ„dant förslag ska han eller hon samrĂ„da med utskottets ordförande eller vice ordförande.

Ett exempel pÄ nÀr det skett en skyndsam handlÀggning Àr det Àrende som gÀllde frÄgan om sekretess i mÄl om barnpornografibrott.2 Ett antal personer hade i ett mÄl om barnpornografibrott som var anhÀngigt vid Stockholms tingsrÀtt gjort framstÀllningar om att fÄ ta del av beslagtagna videofilmer. Stockholm tingsrÀtt vÀgrade att lÀmna ut filmerna, medan Svea hovrÀtt ansÄg att det saknades lagligt stöd för att vÀgra detta. I en skrivelse till Justitiedepartementet daterad den 17 maj 1993 föreslog Justitiekanslern (JK) att en frÄga om en Àndring i sekretesslagen (1980:100) skulle tas upp till skyndsam prövning. FramstÀllningen behandlades vid en hearing den 19 maj 1993 och i denna deltog myndigheter och organisationer. Den 24 maj 1993 lÀmnade regeringen in en proposition till riksdagen med förslag att sekretesslagen skulle Àndras med innebörd att sekretess införs hos domstol i mÄl om ansvar för barnpornografibrott,

2 Se prop. 1992/93:256 om sekretess i mĂ„l om barnpornografibrott, bet. 1992/93:KU40 Ändringar i sekretesslagen och rskr. 1992/93:364.

66

SOU 2018:31 Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet

att lagÀndringen skulle trÀda i kraft omedelbart och att motionstiden skulle förkortas till tre dagar. PÄ grund av tidsskÀl beslutade regeringen propositionen utan att höra LagrÄdet. I propositionen angavs ocksÄ att samma problemstÀllning fanns i mÄl om ansvar för olaga vÄldsskildring, men att det inte inom ramen för det synnerligen brÄdskande lagstiftningsÀrendet var möjligt att behandla detta brott nÀr det inte omfattades av JK:s framstÀllning. Det anfördes att JK i samarbete med företrÀdare för Justitiedepartementet hade utarbetat ett utkast till en sekretessbestÀmmelse som skulle förhindra sÄdan spridning Àven vad gÀller sÄdana brott. Vidare anfördes att avsikten var att utkastet snarast skulle överlÀmnas till det utskott i riksdagen som skulle bereda regeringens förslag sÄ att detta utskott genom ett s.k. utskottsinitiativ skulle ha möjlighet att komplettera propositionens lagförslag och dÀrigenom snabbast möjligt komma till rÀtta med problemet med olaga vÄldsskildringar som hÄlls tillgÀngliga enligt offentlighetsprincipen i en rÀttegÄng. Propositionen bordlades den 24 maj 1993 och hÀnvisades till utskottet den 25 maj 1993. Motioner fick vÀckas senast den 27 maj 1993. I KU:s betÀnkande den 28 maj 1993 behandlade utskottet regeringens proposition och tvÄ motioner som vÀckts med anledning av propositionen. Utskottet utnyttjade Àven sin initiativrÀtt och föreslog ytterligare Àndringar i sekretesslagen som grundats pÄ en framstÀllning frÄn JK. KU inhÀmtade Àven yttrande frÄn LagrÄdet. Riksdagen fattade beslut den 2 juni 1993. Samma dag hölls ett regeringssammantrÀde dÀr de nya bestÀmmelserna utfÀrdades. DÄ utkom Àven lagen frÄn trycket. Lagen trÀdde i kraft pÄföljande dag, den 3 juni 1993 (SFS 1993:437).

FrÄn det att propositionen kom in till riksdagen till dess att riksdagen fattat beslut tog det alltsÄ nio dagar. BestÀmmelserna i riksdagsordningen om utskottsinitiativ och förkortad motionstid tillÀmpades.

Ett annat exempel pÄ skyndsam handlÀggning Àr det Àrende som gÀllde allmÀnt lönestopp.3 I proposition inlÀmnad den 8 februari 1990 föreslog regeringen en temporÀr lagstiftning om lönestopp. Bakgrunden till den föreslagna lagstiftningen var den pÄ senare tid alltmer okontrollerade kostnads- och löneutvecklingen pÄ den svenska arbetsmarknaden. Genom lagen skulle allmÀnt lönestopp för hela

3 Se prop. 1989/90:95 om allmÀnt lönestopp och bet. 1989/90:AU24 AllmÀnt lönestopp.

67

Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet SOU 2018:31

arbetsmarknaden införas. Regeringen ansÄg pÄ grund av tidsskÀl att LagrÄdets hörande kunde underlÄtas. Vidare föreslog regeringen att riksdagen skulle besluta om förkortad motionstid till fyra dagar. Propositionen bordlades samma dag och hÀnvisades till utskottet den 9 februari 1990. Motioner fick vÀckas senast den 12 februari 1990. Arbetsmarknadsutskottet behandlade i betÀnkandet daterat den 14 februari 1990 regeringens proposition och sju motioner som hade vÀckts med anledning av propositionen. Utskottet avstyrkte regeringens proposition om allmÀnt lönestopp och hemstÀllde att Àrendet skulle avgöras efter endast en bordlÀggning. Riksdagen biföll utskottets hemstÀllan den 15 februari 1990.

FrÄn det att propositionen kom in till riksdagen till dess att riksdagen fattade beslut tog det sju dagar. För att snabba pÄ handlÀggningen i riksdagen tillÀmpades alltsÄ bestÀmmelserna i riksdagsordningen om förkortad motionstid och enkel bordlÀggning. Det kan anmÀrkas att innan ordningen med en bordlÀggning infördes 2014 skulle bordlÀggning som huvudregel ske vid tvÄ tillfÀllen.4

Ett ytterligare exempel pĂ„ skyndsam handlĂ€ggning Ă€r Ă€rendet om svenskt deltagande i den internationella militĂ€ra insatsen i Libyen.5 I propositionen föreslogs att riksdagen skulle medge att regeringen stĂ€ller en svensk vĂ€pnad styrka pĂ„ högst 250 personer till förfogande i högst tre mĂ„nader för att delta i den internationella militĂ€ra insatsen i Libyen för att upprĂ€tthĂ„lla en flygförbudszon i enlighet med FN:s sĂ€kerhetsrĂ„d. Det planerade svenska bidraget skulle utgöras av flygstridskrafter och stödresurser om totalt cirka 130 personer. DĂ€rutöver skulle styrkan om behov uppstod kunna förstĂ€rkas tillfĂ€lligt. Regeringens avsikt var att styrkan skulle delta i tvĂ„ mĂ„nader med full förmĂ„ga. Övrig tid skulle avse förberedelser, transporter samt inledning och avveckling av insatsen. Regeringen föreslog att riksdagen skulle besluta att motionstiden förkortas till en dag mot bakgrund av det brĂ„dskande behovet. FN hade konstaterat att grova och systematiska brott mot de mĂ€nskliga rĂ€ttigheterna pĂ„gick och att de vitt spridda och systematiska angreppen mot civila kunde vara brott mot mĂ€nskligheten.

4 Se framst. 2013/14:RS3 Översyn av riksdagsordningen, s. 101 f.

5 Se prop. 2010/11:111 Svenskt deltagande i den internationella militÀra insatsen i Libyen, bet. 2010/11:UFöU3 Svenskt deltagande i den internationella militÀra insatsen i Libyen och rskr. 2010/11:207.

68

SOU 2018:31 Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet föreslog den 31 mars 2011 att riksdagen skulle bifalla propositionen under förutsÀttning att det fortfarande fanns ett mandat för styrkan enligt beslut i FN:s sÀkerhetsrÄd. Utskottet konstaterade att det fanns en bred politisk enighet bakom förslaget till riksdagsbeslut. Vidare föreslog utskottet att Àrendet skulle avgöras av kammaren efter endast en bordlÀggning. Utskottet framhöll att statsministern i riksdagens kammare informerat om att den svenska insatsen inte skulle komma att tillÄta medverkan i stridsinsatser mot mÄl pÄ marken.

Propositionen lÀmnades in till riksdagen den 29 mars 2011. Motioner fick vÀckas senast den 30 mars 2011. Riksdagen fattade beslut den 1 april 2011. FrÄn det att propositionen kom in till riksdagen till dess att riksdagen fattade beslut tog det tre dagar.

Regeringen vÀckte dÀrefter förslag i riksdagen vid tvÄ tillfÀllen om fortsatt svenskt deltagande i den militÀra insatsen i Libyen, den 9 juni 20116 och den 15 september 2011.7 Riksdagen fattade beslut den 17 juni 2011 respektive den 21 september 2011. I bÄda fallen förkortades motionstiden till fyra dagar för att insatsen skulle kunna fortsÀtta utan avbrott.

Förutom de ovan angivna möjligheterna till snabb handlÀggning kan det Àven erinras om att förslag Àven kan vÀckas i sin helhet direkt i ett utskottsbetÀnkande pÄ utskottets eget initiativ. Ett exempel pÄ detta Àr det Àrende som gÀllde frÄgan om anvÀndning av PKU-registret för identifiering av avlidna med anledning av tsunamin i Asien.8 Socialutskottet föreslog, med stöd av bestÀmmelsen om utskottsinitiativ, i betÀnkande den 7 januari 2005 en Àndring av lagen (2002:297) om biobanker i hÀlso- och sjukvÄrden m.m., biobankslagen, som innebar att vid olyckor eller andra hÀndelser dÀr ett stort antal har avlidit, fÄr vÀvnadsprover ur PKU-biobanken anvÀndas Àven för identifiering av de avlidna. Det föreslogs en komplettering av 5 kap. biobankslagen genom införandet en ny 2 a §. Vidare föreslogs att lagÀndringen skulle tidsbegrÀnsas till

6Se prop. 2010/11:127 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella militÀra insatsen i Libyen, bet. 2010/11:UFöU4 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella militÀra insatsen i Libyen och rskr. 2010/11:308.

7Se prop. 2011/12:5 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella militÀra insatsen i Libyen, bet. 2011/12:UFöU1 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella militÀra insatsen i Libyen och rskr. 2011/12:3.

8Se bet. 2004/05:SOU14 AnvÀndning av PKU-biobanken för identifiering av avlidna med anledning av naturkatastrofen i Sydostasien och rskr. 2004/05:145.

69

Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet SOU 2018:31

utgÄngen av juni 2006. Bakgrunden till detta var att det i samband med den naturkatastrof som drabbade Sydostasien hade uppdagats att det fanns ett behov av att kunna anvÀnda material ur den s.k. PKU-biobanken för att underlÀtta identifieringen av de mÄnga avlidna. Vid denna svÄra naturkatastrof hade sannolikt ett stort antal personer frÄn Sverige omkommit som en direkt följd av den jÀttevÄg, tsunami, som uppkom pÄ grund av en jordbÀvning under havet i Indiska oceanen. Antalet barn bland de omkomna bedömdes kunna vara relativt stort. I betÀnkandet anfördes vidare att utskottet hade erfarit att det, pÄ regeringens initiativ, förevarit överlÀggningar med representanter för samtliga riksdagspartier för att undersöka möjligheten att underlÀtta identifiering i visst sammanhang genom en Àndring av biobankslagen. Enligt uppgift hade sÄdana överlÀggningar Àgt rum bl.a. den 4 och den 5 januari 2005. Utskottet hade vidare erfarit att det dessförinnan inom Socialdepartementet hade pÄgÄtt ett beredningsarbete pÄ omrÄdet, innefattande bl.a. olika myndighetskontakter. Utskottet hemstÀllde att Àrendet skulle avgöras efter endast en bordlÀggning. Utskottet föreslog att lagen skulle trÀda ikraft den 10 januari 2005 och upphöra att gÀlla den 30 juni 2006. Den 8 januari 2005 biföll riksdagen utskottets förslag.

FrÄn det att utskottsbetÀnkandet kom in till riksdagens kammare till dess att riksdagen fattat beslut tog det alltsÄ enbart en dag.

4.4FörhÄllandena i krig eller krigsfara

Som har framgÄtt av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande finns det inte nÄgon definition i regeringsformen eller dess förarbeten av begreppen krig eller krigsfara. Det har i stÀllet ansetts ankomma pÄ regeringen att under konstitutionellt ansvar tolka begreppet krig.9

I 15 kap. 1 § RF regleras inkallande av riksdagen vid krig eller krigsfara. Av bestÀmmelsen framgÄr att regeringen eller talmannen ska kalla riksdagen till sammantrÀde om riket kommer i krig eller krigsfara. Den som utfÀrdar kallelsen kan besluta att riksdagen ska sammantrÀda nÄgon annanstans Àn i Stockholm.10

9Se FörutsÀttningsutredningens betÀnkande FörutsÀttningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64) s. 83.

10Se ocksÄ 4 kap. 1 § RF.

70

SOU 2018:31 Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet

Av 15 kap. 2 § första stycket RF framgÄr att Àr riket i krig eller krigsfara, ska en inom riksdagen utsedd krigsdelegation trÀda i riksdagens stÀlle, om förhÄllandena krÀver det. Krigsdelegationen bestÄr av talmannen som ordförande och av 50 proportionellt valda andra ledamöter som riksdagen vÀljer redan i fredstid för riksdagens valperiod (13 kap. 11 § andra stycket RO). Vad gÀller sammansÀttningen av krigsdelegationen i övrigt framgÄr av 13 kap. 11 § andra stycket RO att delegationen vÀljer inom sig vice ordförande enligt 12 kap. 16 § och att en riksdagsledamot Àr behörig att vara ledamot i krigsdelegationen Àven om han eller hon tillhör regeringen. Suppleanter ska inte utses till krigsdelegationen. Om en ledamot fÄr varaktigt förhinder nÀr delegationen har trÀtt i riksdagens stÀlle, utses en annan riksdagsledamot till ersÀttare pÄ det sÀtt som anges i 12 kap. 14 § (13 kap. 11 § tredje stycket RO).

Ett syfte med bestÀmmelserna om krigsdelegationen Àr att minska riskerna för att smÀrre grupper av riksdagsledamöter i ett krislÀge gör ansprÄk pÄ att ha övertagit riksdagens funktioner. Med bestÀmmelserna om krigsdelegationen ökar möjligheten att det i varje lÀge finns ett proportionellt sammansatt organ som Àr tillrÀckligt stort för att vara nÄgorlunda representativt och samtidigt inte Àr större Àn att det bör kunna fungera Àven under speciella förhÄllanden med avseende pÄ vistelseort och lokaliteter. Tanken Àr att beslut om inkallande av krigsdelegationen ska kunna fattas i tillrÀckligt god tid och i samklang med andra beredskapshöjande ÄtgÀrder.

Om riket Àr i krig, meddelas beslut att krigsdelegationen ska trÀda i riksdagens stÀlle av UtrikesnÀmndens ledamöter enligt nÀrmare bestÀmmelser i riksdagsordningen. Innan beslut meddelas ska samrÄd ske med statsministern, om det Àr möjligt. Hindras nÀmndens ledamöter av krigsförhÄllandena att sammantrÀda, meddelas beslutet av regeringen. Om riket Àr i krigsfara, meddelas beslutet av UtrikesnÀmndens ledamöter i förening med statsministern. För ett sÄdant beslut krÀvs att statsministern och sex av nÀmndens ledamöter röstar för det (15 kap. 2 § andra stycket RF).

Att uppgiften har lagts pÄ nÀmndens ledamöter, inte pÄ nÀmnden som sÄdan, beror pÄ att statschefen, utan att vara ledamot av nÀmnden, i regel Àr ordförande vid dess sammantrÀden (jfr 10 kap. 12 § RF). Förutom beslut att krigsdelegationen ska trÀda i riksdagens stÀlle fattar UtrikesnÀmndens ledamöter inga beslut, utan nÀmnden Àr ett rent samrÄdsorgan (10 kap. 11 § RF). Enligt 10 kap.

71

Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet SOU 2018:31

12 § första stycket RF bestÄr UtrikesnÀmnden av talmannen samt nio andra ledamöter, som riksdagen vÀljer inom sig. NÀrmare bestÀmmelser om UtrikesnÀmndens sammansÀttning meddelas i riksdagsordningen. Av andra stycket framgÄr att UtrikesnÀmnden sammantrÀder pÄ kallelse av regeringen.

Regeringsformen drar inte nÄgon grÀns i tiden för krigsdelegationens behörighet. Under krig ska val till riksdagen i regel inte hÄllas (15 kap. 11 § RF), och krigsdelegationen kan pÄ grund av en sÀrskild regel i 15 kap. 3 § RF inte besluta undantag hÀrifrÄn. Under krigsfara kan ordinarie val skjutas upp, och i detta fall Àr delegationen behörig att fatta beslut. Till följd av dessa regler kan krigsdelegationens verksamhet fortsÀtta utan nÄgon bestÀmd grÀns. Enligt 15 kap. 2 § andra stycket RF kan dock krigsdelegationen och regeringen i samrÄd eller var för sig besluta att riksdagen ska Äterta sina befogenheter. Beslutet ska fattas sÄ snart förhÄllandena medger det.

Av 15 kap. 3 § första stycket RF framgÄr att medan krigsdelegationen Àr i riksdagens stÀlle utövar den riksdagens befogenheter. Av det i 15 kap. 9 § första stycket RF införda förbudet för riksdagen att fatta nÄgot beslut pÄ ockuperat omrÄde följer dessutom att krigsdelegationen, om den har trÀtt i riksdagens stÀlle, inte heller fÄr fatta beslut om den inte befinner sig i frihet.

Av 15 kap. 3 § andra stycket RF framgÄr att krigsdelegationen beslutar sjÀlv om formerna för sin verksamhet. Detta innebÀr att den inte Àr bunden av bestÀmmelserna i regeringsformen eller riksdagsordningen om riksdagens arbetsformer, t.ex. föreskrifterna om yttrande- och initiativrÀtt, utskottsberedning, sammantrÀdesort och sammantrÀdestid. DÀremot Àr den givetvis bunden av den allmÀnna majoritetsregeln i 4 kap. 7 § RF och av bestÀmmelserna om kvalificerad majoritet för vissa sÀrskilda fall. TillÀggsbestÀmmelserna 13.11.1 och 13.11.2 i RO handlar om förberedelse av krigsdelegationens arbete och krigsdelegationens sammantrÀden.

Vad gÀller kallelse till sammantrÀden framgÄr av 13 kap. 12 § första stycket RO att för beslut att krigsdelegationen ska trÀda i riksdagens stÀlle enligt 15 kap. 2 § RF sammantrÀder UtrikesnÀmndens ledamöter pÄ kallelse av talmannen eller, vid förhinder för talmannen, en vice talman, eller pÄ kallelse av tvÄ av nÀmndens övriga ledamöter.

72

SOU 2018:31 Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet

4.5ÖvervĂ€ganden

Bedömning: Beslut om att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att bistÄ Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium samt beslut om att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland som syftar till att hindra krÀnkningar av svenskt territorium kan inte fattas med tillrÀcklig skyndsamhet inom ramen för riksdagens beslutsfattande.

Beslut om att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland i syfte att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige kan inte fattas med tillrÀcklig skyndsamhet Àven om krigsdelegationen trÀtt i riksdagens stÀlle.

Beslut om att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att möta ett vÀpnat angrepp mot Finland kan fattas med tillrÀcklig skyndsamhet förutsatt att nödvÀndiga förberedelser och ÄtgÀrder som vÀsentligt kortar ned tiden för riksdagsbehandling vidtas.

4.5.1AllmÀnna utgÄngspunkter

Regeringsformen och riksdagsordningen innehÄller bestÀmmelser som gör det möjligt att i vissa fall handlÀgga Àrenden skyndsamt. Det kan hÀr framhÄllas att det inte ingÄr i utredningens uppdrag att övervÀga Àndringar i grundlag eller i riksdagsordningen. NÄgon reglering av beslutsprocessen i riksdagen pÄ lÀgre författningsnivÄ Àr vidare inte möjlig.

Vad gÀller Sveriges försvarssamarbete med Finland sÄ skiljer det sig frÄn andra bilaterala samarbeten dÄ det svensk-finska försvarssamarbetet Àven innebÀr en möjlighet till gemensamt operativt agerande i olika scenarier. Av betydelse för bedömningen av skyndsamheten Àr dÀrför vilka villkor som kan gÀlla vid ett operativt militÀrt samarbete med Finland.

73

Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet SOU 2018:31

4.5.2Kan beslut fattas tillrÀckligt snabbt inom ramen för riksdagens beslutsfattande?

Den tid det tar frÄn det att ett Àrende vÀcks i riksdagen till dess att riksdagen fattar beslut har betydelse för bedömningen av huruvida beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd kan fattas med tillrÀcklig skyndsamhet. I riksdagen vÀcks Àrenden vanligtvis genom förslag frÄn regeringen, dvs. genom proposition. Som ovan har framgÄtt ges en proposition in till Riksdagsförvaltningen och anmÀls vid ett kammarsammantrÀde efter att den blivit tillgÀnglig för ledamöterna. Vanligtvis följer följdsmotionstid om 15 dagar, en bordlÀggning vid ett kammarsammantrÀde före hÀnvisning till utskott samt beredning och behandling i utskott. Utskottets betÀnkande ska anmÀlas i kammaren och bordlÀggas vid ett sammantrÀde innan Àrendet avgörs. BetÀnkandet ska vara tillgÀngligt för ledamöterna senast kl. 15.00 tvÄ vardagar före den dag dÄ Àrendet ska behandlas. DÀrefter kan beslut fattas i riksdagen. FrÄn det att en proposition har lÀmnats in till riksdagen till dess att riksdagen har fattat beslut torde det Ätminstone bli frÄga om nÄgon eller nÄgra mÄnader.

Riksdagsbehandlingen av propositioner kan dock snabbas upp enligt bestÀmmelser i riksdagsordningen genom att riksdagen beslutar om förkortad motionstid, omedelbar hÀnvisning till ett utskott utan föregÄende bordlÀggning och, pÄ förslag frÄn utskottet eller talmannen, om kortare tillgÀnglighet av Àrenden innan avgörande. Genom att vidta sÄdana ÄtgÀrder kan tiden för ett Àrende i riksdagen i vissa fall kortas ned till nÄgra dagar eller nÄgon vecka. Detta kan illustreras genom de exempel som angetts i avsnitt 4.3.

Som har framgÄtt kan Àrenden ocksÄ vÀckas i riksdagen genom att ett utskott lÀmnar förslag till riksdagen genom ett utskottsinitiativ. Det kan framhÄllas att det krÀvs en majoritet i utskottet för detta. Genom ett utskottsinitiativ kan tiden för riksdagsbehandling förkortas i vÀsentlig mÄn. Till exempel finns det inte nÄgon motionsrÀtt nÀr ett utskottsbetÀnkande lÀggs fram efter ett utskottsinitiativ. Vidare har ett utskott möjlighet att lÀmna förslag om att Àrendet fÄr avgöras Àven om kortare tid Àn tvÄ vardagar förflutit sedan betÀnkandet blev tillgÀngligt för riksdagsledamöterna. Att tiden för riksdagsbehandling kan förkortas betydligt genom ett utskottsinitiativ framgÄr av det ovan angivna exemplet angÄende

74

SOU 2018:31 Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet

anvÀndning av PKU-registret dÀr det tog en dag frÄn det att Àrendet vÀcktes i riksdagen till dess att riksdagen fattade beslut.

Det kan alltsÄ konstateras att det i ett enskilt fall nÀr ideala förhÄllanden rÄder Àr juridiskt och teoretiskt möjligt att korta ned tiden i riksdagen till nÄgon eller nÄgra dagar. De olika bestÀmmelserna som möjliggör en snabbare beslutsprocess i riksdagen Àr dock alla undantagsregler frÄn det ordinarie förfarandet. Ett lÄngsiktigt samarbete med ett annat land krÀver kontinuerliga Ätaganden och en hög grad av ömsesidig förutsebarhet. Att göra detta beroende av att riksdagen löpande tar till i grunden extraordinÀra metoder för sitt beslutsfattande framstÄr som en mindre solid grund för ett fungerande fördjupat försvarssamarbete.

Av betydelse för bedömningen av skyndsamheten Ă€r Ă€ven det faktum att det Ă€r tvĂ„ instanser som ska fatta beslut, dvs. riksdagen och regeringen. Detta förskjuter sjĂ€lvfallet tiden framĂ„t för givande eller mottagande av militĂ€rt stöd. Innan regeringen vĂ€cker förslag i riksdagen mĂ„ste vidare regeringen bereda Ă€rendet och besluta en proposition. Även om Regeringskansliet kan vidta vissa Ă„tgĂ€rder för att snabba pĂ„ propositionsarbetet pĂ„verkas skyndsamheten.

Beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd i syfte att hindra krÀnkningar av finskt eller svenskt territorium

Beslut om att ge militÀrt stöd till Finland för att hindra att finskt territorium krÀnks och att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland för att hindra att svenskt territorium krÀnks kan behöva fattas med mycket kort varsel. Ett operativt militÀrt samarbete mellan Sverige och Finland avseende att kunna upptÀcka och avvisa krÀnkningar av varandras territorium fÄr som huvudregel anses krÀva en mycket snabb beslutsprocess för att vara effektivt och dÀrmed trovÀrdigt. Anledningen till detta Àr att en misstÀnkt eller konstaterad krÀnkning av nÄgon av staternas territorium till sin natur intrÀffar snabbt och ofta utan förvarning och krÀver att motÄtgÀrder sÀtts in direkt. Det innebÀr enligt utredningens mening att det mÄste vara möjligt att fatta beslut omedelbart eller i vart fall inom nÄgra dygn frÄn det att frÄgan uppkommit. Detta Àr inte möjligt för det fall varje stödÄtgÀrd mÄste föregÄs av propositionsarbete och riksdagsbehandling.

För det fall riksdagsbeslut krÀvs för varje stödÄtgÀrd Àr det inte heller möjligt att utveckla ett mer kontinuerligt operativt samarbete

75

Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet SOU 2018:31

angÄende uppgiften att hindra krÀnkningar av respektive lands territorium.

Redan den omstÀndigheten att regeringen mÄste besluta en proposition för att vÀcka förslag i riksdagen innebÀr alltsÄ en i förhÄllande till situationens krav pÄ skyndsamhet lÄng tidsutdrÀkt, Àven om Regeringskansliet vidtagit ÄtgÀrder för att skynda pÄ proportionsarbetet.

Till detta kommer förfarandet i riksdagen med bordlĂ€ggningar, motionsrĂ€tt, utskottsbehandling och slutlig behandling i kammaren. Även om de möjligheter som finns att snabba pĂ„ förfarandet i riksdagen utnyttjas, tar det Ă€ndĂ„ en med hĂ€nsyn till situationen för lĂ„ng tid att fatta beslut. Det kan hĂ€r framhĂ„llas att regeringens förslag om svenskt deltagande i den internationella militĂ€ra insatsen i Libyen, som tog tre dagar för riksdagen att behandla, vĂ€cktes med stöd av bland annat mandat frĂ„n FN:s sĂ€kerhetsrĂ„d och föregicks inte av en hastigt uppkommen situation.

Ett Àrende kan visserligen vÀckas genom ett utskottsinitiativ och sÄledes möjliggöra ett Ànnu snabbare förfarande i riksdagen. Enligt utredningens mening skulle det dock vara vanskligt att enbart förlita sig pÄ en ordning som bygger pÄ utskottsinitiativ.

Vid bedömningen av skyndsamheten bör ocksÄ beaktas att riksdagen pÄ vissa tider av Äret har uppehÄll. Det kan ifrÄgasÀttas om ett tillrÀckligt snabbt beslutsfattande dÄ Àr möjligt. En krÀnkning av svenskt eller finskt territorium kan mycket vÀl Àga rum under sÄdan tid. Ett samarbete som syftar till att skydda respektive lands territorium bör inte vila under en viss tid pÄ grund av att nationella beslutsmöjligheter dÄ saknas.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd för att hindra krÀnkningar av nÄgon av staternas territorium mÄste kunna fattas mycket snabbt och att detta inte lÄter sig göras inom ramen för riksdagens beslutsprocess.

Beslut om att begÀra och ta emot militÀrt stöd frÄn Finland i syfte att möta ett vÀpnat angrepp

Om Sverige Àr utsatt för ett vÀpnat angrepp stÄr Sveriges suverÀnitet pÄ spel. Beslut om att begÀra militÀrt stöd frÄn Finland mÄste i dessa fall kunna fattas med extra stor skyndsamhet. UtgÄngspunkten i regeringsformen Àr att regeringen vid ett vÀpnat angrepp ska kunna

76

SOU 2018:31 Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet

besluta om vilka försvarsÄtgÀrder som ska vidtas för att dessa ska kunna sÀttas in sÄ snabbt som möjligt. Med ett försvarssamarbete med Finland, som Àven ska innefatta gemensam operationsplanering för gemensamt anvÀndande av militÀra resurser för att möta vÀpnade angrepp, Àr det rimligt att regeringen Àven har bemyndigandet att pÄkalla finskt stöd sÄ snart det behövs. Detta bör gÀlla för att skapa de bÀsta möjliga förutsÀttningarna för att möta det vÀpnade angreppet och för att regeringen ska kunna fördela de svenska försvarsÄtgÀrderna pÄ bÀsta sÀtt. Det torde inte uppkomma nÄgra beaktansvÀrda negativa effekter av att begÀra stöd frÄn Finland. Det mÄste i stÀllet anses ligga helt och hÄllet i Sveriges intresse att sÄ snabbt som möjligt kunna fÄ militÀrt stöd frÄn Finland som Sverige har ett fördjupat försvarssamarbete med. Att riksdagens godkÀnnande ska krÀvas för att regeringen ska kunna hemstÀlla om finskt stöd i syfte att möta ett vÀpnat angrepp skulle med den tidsutdrÀkt det för med sig innebÀra att Sverige stÄr sÀmre rustat att möta ett vÀpnat angrepp.

NĂ€r det Ă€r frĂ„ga om att ta emot sĂ„dant militĂ€rt stöd frĂ„n Finland som behövs nĂ€r höjd beredskap vid krigsfara eller krig rĂ„der i Sverige kan specialbestĂ€mmelserna om krig och krigsfara i 15 kap. RF tillĂ€mpas. Beslut ska sĂ„ledes, om förhĂ„llandena krĂ€ver det, fattas av krigsdelegationen som trĂ€tt i riksdagens stĂ€lle. Krigsdelegationen Ă€r inte bunden av bestĂ€mmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen om t.ex. sammantrĂ€desort, initiativrĂ€tt och beredningstvĂ„ng. Detta innebĂ€r att det juridiskt och teoretiskt finns förutsĂ€ttningar för delegationen att fatta beslut snabbare Ă€n vad som gĂ€ller för riksdagen i fredstid. Även om tanken Ă€r att beslut om inkallande av krigsdelegationen ska kunna fattas i tillrĂ€ckligt god tid och i samklang med andra beredskapshöjande Ă„tgĂ€rder Ă€r det svĂ„rt sĂ„ hĂ€r i fredstid att förutse hur krigsdelegationen skulle kunna verka. DĂ€rtill kommer att problematiken med att tvĂ„ beslutsinstanser ska involveras före det att en begĂ€ran om stöd kan riktas till Finland kvarstĂ„r. Slutsatsen hĂ€r blir dĂ€rför att beslut om att ta emot militĂ€rt stöd för att möta ett vĂ€pnat angrepp inte kan fattas med tillrĂ€cklig skyndsamhet inom ramen för riksdagens beslutsfattande, oavsett om det sker med stöd av specialbestĂ€mmelserna i 15 kap. RF eller inte.

77

Kan beslut om militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet SOU 2018:31

Beslut om att ge militÀrt stöd till Finland i syfte att möta ett vÀpnat angrepp

I utredningens direktiv anges att nÀr det gÀller beslut om att Sverige ska lÀmna stöd med svenska vÀpnade styrkor till en stat som Àr utsatt för ett vÀpnat angrepp Àr det en lÀmplig ordning att riksdagens medgivande krÀvs i det sÀrskilda fallet, framför allt eftersom ett sÄdant beslut kan medföra att Sverige blir part i en vÀpnad konflikt. Utredningen ska enligt direktiven inte heller lÀmna nÄgra förslag som Àndrar denna ordning.

Utredningen konstaterar dock att det Àr möjligt för riksdagen att vidta ÄtgÀrder som vÀsentligt kortar ned tiden för en riksdagsbehandling, t.ex. genom att riksdagen beslutar om förkortad motionstid, omedelbar hÀnvisning till ett utskott utan föregÄende bordlÀggning och, pÄ förslag frÄn utskottet eller talmannen, om kortare tillgÀnglighet av Àrenden innan avgörande. Utredningen vill i detta avseende understryka vikten av att Regeringskansliet och riksdagen vidtar de förberedelser och beredskapshöjande ÄtgÀrder som Àr nödvÀndiga för att ett snabbt beslutsförfarande i de aktuella frÄgorna ska kunna sÀkerstÀllas.

Det bör ocksÄ framhÄllas att tiden för riksdagsbehandling skulle kunna förkortas Àn mer genom ett utskottsinitiativ med förslag om kortare tillgÀnglighet av Àrenden innan avgörande. Att förlita sig pÄ en ordning som bygger pÄ utskottsinitiativ i en sÄdan hÀr utrikes- och försvarspolitiskt viktig frÄga skulle dock enligt utredningens mening vara vanskligt.

78

5En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland

5.1Inledning

Som tidigare har nÀmnts ingÄr det i utredningens uppdrag att övervÀga och lÀmna förslag pÄ en författningsreglering som bemyndigar regeringen att besluta om att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att bistÄ Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium, besluta om att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland som syftar till att hindra krÀnkningar av svenskt territorium, och besluta om att ta emot sÄdant militÀrt stöd frÄn Finland som behövs dÄ höjd beredskap och ytterst krig rÄder i Sverige.

I det följande redogörs för utredningens övervÀganden nÀr det gÀller behovet av utökade beslutsbefogenheter för regeringen samt för utredningens förslag pÄ en författningsreglering som bemyndigar regeringen att fatta vissa beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet.

5.2ÖvervĂ€ganden och förslag

5.2.1Behovet av utökade beslutsbefogenheter för regeringen

Förslag: En ny lag bör införas som bemyndigar regeringen att inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet fatta beslut om att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att bistÄ Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium, om att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland som syftar till att hindra krÀnkningar av svenskt territorium, och om att ta emot sÄdant militÀrt stöd frÄn Finland som behövs dÄ höjd beredskap och ytterst krig rÄder i Sverige.

79

En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland SOU 2018:31

Som framgÄr av kapitel 4 anser utredningen att beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd i de nÀmnda situationerna inte kan fattas med tillrÀcklig skyndsamhet inom ramen för riksdagens beslutsfattande. Det finns sÄledes av den anledningen ett behov av att utöka regeringens beslutsbefogenheter.

Utredningen uppfattar uppdraget att lÀgga fram sÄdana förslag till författningsreglering som en del i den förÀndring som skett i svensk sÀkerhetspolitik. Genom den svenska solidaritetsförklaringen stÀlls krav pÄ Sveriges förutsÀttningar att ge och ta emot militÀrt stöd. Samarbete med andra lÀnder, framförallt Finland, betonas. Samarbetet med Finland har en sÀrstÀllning i det att det omfattar operationsplanering och förberedelser för ett gemensamt anvÀndande av civila och militÀra resurser i olika scenarier, bl.a. i hÀndelse av att nÄgot av lÀnderna skulle utsÀttas för ett vÀpnat angrepp. Om riksdagen ska fatta beslut om stödÄtgÀrder i varje enskilt fall finns det en överhÀngande risk för att militÀrt stöd fördröjs eller förhindras, vilket innebÀr att Sverige i praktiken skulle sakna förutsÀttningar att tillrÀckligt snabbt kunna ge och ta emot militÀrt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet i en tid dÀr det sÀkerhetspolitiska lÀget i nÀromrÄdet har försÀmrats. Som utredningen har konstaterat i kapitel 4 mÄste dessutom beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd kunna fattas skyndsamt för att det fördjupade försvarssamarbetet med Finland ska uppfattas som trovÀrdigt.

Vad sÀrskilt gÀller frÄgan om att bemyndiga regeringen att besluta om att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland gör utredningen följande övervÀganden.

För att regeringen ska fÄ sÀtta in rikets försvarsmakt till rikets försvar finns det inte nÄgot krav pÄ riksdagens medverkan (15 kap. 13 § RF). Enligt Grundlagsberedningen mÄste den ledande principen vara att regeringen ska kunna disponera rikets försvarskrafter till skydd för riket och att ett angrepp förmodas komma sÄ snabbt att prövning i riksdagen inte kan avvaktas.1 Utredningen anser att det Àven ligger i Sveriges intresse att sÄ snabbt som möjligt fÄ militÀrt stöd frÄn ett land som Sverige har ett fördjupat försvarssamarbete med. Detta talar enlig utredningens mening för att regeringen Àven bör fÄ befogenhet att begÀra stöd frÄn Finland nÀr det Àr frÄga

1 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 373.

80

SOU 2018:31 En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland

om att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige eller att hindra krÀnkningar av svenskt territorium. I annat fall kan det finnas risk för att det saknas möjlighet att i tid vidta nödvÀndiga ÄtgÀrder till skydd för riket.

Vad sÀrskilt gÀller frÄgan om att bemyndiga regeringen att besluta om att ge militÀrt stöd till Finland gör utredningen följande övervÀganden.

Regeringsformen ger regeringen ensam beslutanderÀtt om att sÀtta in rikets försvarsmakt endast nÀr det Àr till skydd för riket. Avsikten med dessa kompetensfördelningsbestÀmmelser Àr just att ge riksdagen största möjliga inflytande i frÄgor om insÀttandet av rikets försvarsmakt.2 Utredningen vill dock framhÄlla att riksdagen i regeringsformen har getts möjlighet att nÀr det Àr motiverat i lag bemyndiga regeringen att i vissa fall besluta om insÀttande av vÀpnad styrka Àven utanför försvarsfallet.

Riksdagen har sedan tidigare givit sÄdana bemyndiganden till regeringen genom lagen (2003:169) om vÀpnad styrka för tjÀnstgöring utomlands samt lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militÀrt samarbete.

En utökad beslutsbefogenhet för regeringen Àr enligt utredningen motiverat i frÄga om att kunna begÀra militÀrt stöd frÄn Finland.

Det kan ocksĂ„ framhĂ„llas, sĂ„som framgĂ„r av avsnitt 2.1, att man inom riksdagen redan stĂ€llt sig bakom regeringens bedömning att Sverige ska ha ett fördjupat försvarssamarbete med Finland som omfattar operationsplanering för ett gemensamt anvĂ€ndande av militĂ€ra resurser. Även med ett lagbemyndigande till regeringen Ă€r det dock viktigt att riksdagen hĂ„lls underrĂ€ttad, en frĂ„ga som utredningen har att utreda och som behandlas i kapitel 6.

Som framgÄtt har det ansetts vara en lÀmplig ordning att riksdagens medgivande krÀvs nÀr det gÀller beslut om att lÀmna stöd med svenska vÀpnade styrkor till en stat som Àr utsatt för ett vÀpnat angrepp, eftersom ett sÄdant stöd kan medföra att Sverige hamnar i krig. Utredningen vill i sammanhanget peka pÄ följande. Territoriella krÀnkningar skulle kunna övergÄ till eller vara en inledning av ett vÀpnat angrepp. Om svensk vÀpnad styrka bistÄr Finland i syfte att hindra krÀnkningar av finskt territorium och denna styrka blir

2 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 375.

81

En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland SOU 2018:31

anfallen i Finland uppkommer frÄgan om Sverige dÄ hamnar i krig. Regeringen, som under parlamentariskt ansvar har att ta stÀllning till om det föreligger ett vÀpnat angrepp och om det rÄder krig i Sverige, kan om det anses föreligga ett vÀpnat angrepp mot Sverige, sÀtta in svensk styrka Àven utanför landets grÀnser.3 Detta innebÀr att regeringen i ett sÄdant lÀge inte behöver riksdagens godkÀnnande för insÀttande av svenska styrkor utomlands. Ett sÄdant insÀttande fÄr dock endast avse att möta det vÀpnade angreppet mot Sverige, dvs. det fÄr inte avse att möta angreppet mot Finland. I en situation dÀr Sverige och Finland befinner sig pÄ samma sida i en vÀpnad konflikt med en tredje stat och denna konflikt i vart fall delvis Àger rum i Finland torde det inte alltid vara enkelt att avgöra om svenska vÀpnade styrkors ÄtgÀrder bidrar till försvaret av Sverige eller Finland. Det kan dock konstateras att för att möta ett vÀpnat angrepp mot Finland kommer det alltjÀmt krÀvas riksdagens medverkan. Enligt utredningens mening pÄverkar dock inte dessa förhÄllanden utredningens uppdrag att lÀgga fram lagförslag med innebörd att det blir möjligt för regeringen att ensam fatta beslut om att lÀmna militÀrt stöd till Finland i syfte att hindra krÀnkningar av finskt territorium.

Sammanfattningsvis anser utredningen att en ny lag bör införas som bemyndigar regeringen att inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet fatta beslut om att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att bistÄ Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium, om att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland som syftar till att hindra krÀnkningar av svenskt territorium, och om att ta emot sÄdant militÀrt stöd frÄn Finland som behövs dÄ höjd beredskap och ytterst krig rÄder i Sverige. En sÄdan lag skapar rÀttsliga förutsÀttningar för regeringen att ensam fatta beslut om att ge eller ta emot militÀrt stöd i de fall som hÀr har nÀmnts.

3 Se FörutsĂ€ttningsutredningens betĂ€nkande FörutsĂ€ttningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64) s. 89, jfr Grundlagsberedningens betĂ€nkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 190.

82

SOU 2018:31 En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland

5.2.2BestÀmmelse om regeringens befogenhet att lÀmna militÀrt stöd till Finland

Förslag: I den nya lagen bör införas en bestÀmmelse enligt vilken regeringen pÄ begÀran av Finland fÄr sÀtta in svenska vÀpnade styrkor för att i enlighet med internationell rÀtt stödja Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium.

Som framkommit ovan krÀvs för att svenska vÀpnade styrkor ska fÄ sÀndas utomlands eller i övrigt sÀttas in, utöver nÀr det gÀller försvaret av Sverige, antingen att riksdagen har godkÀnt en internationell förpliktelse som krÀver ett sÀndande eller i övrigt insÀttande av svenska vÀpnade styrkor, eller att riksdagen har antagit en lag som anger under vilka förutsÀttningar regeringen fÄr besluta om detta, eller att riksdagen medger det i ett sÀrskilt fall. Som konstaterats ovan kommer riksdagsbeslut om militÀrt stöd för att bistÄ Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium inte kunna fattas med tillrÀcklig skyndsamhet. Eftersom det i dagslÀget inte finns nÄgon internationell förpliktelse som krÀver att Sverige sÀnder vÀpnade styrkor till Finland till stöd för Finland krÀvs det dÀrmed att riksdagen enligt 15 kap. 16 § andra stycket 1 RF antar en lag som anger under vilka förutsÀttningar regeringen fÄr besluta om detta.

Enligt utredningens bedömning bör det i den nya lagen införas en bestÀmmelse enligt vilken regeringen ska ha befogenhet att pÄ begÀran av Finland besluta om att sÀtta in svenska vÀpnade styrkor för att i enlighet med internationell rÀtt stödja Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium. Det Àr frÄga om att ge militÀrt stöd i situationer dÀr varken Sverige eller Finland befinner sig i en vÀpnad konflikt och kan t.ex. handla om att sÀtta in flygstridskrafter eller marina enheter för att hindra en krÀnkning. Att det i bestÀmmelsen Àr frÄga om ett insÀttande av svenska vÀpnade styrkor motsvarar terminologin i 15 kap. 16 § RF.

För att lagen överhuvudtaget ska vara tillĂ€mplig krĂ€vs att stödet avser Ă„tgĂ€rder för att hindra krĂ€nkningar av finskt territorium. Med begreppet ”hindra krĂ€nkning” avses att upptĂ€cka och avvisa krĂ€nkningar (jfr 3 § 1 i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid krĂ€nkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet m.m., IKFN-förordningen).

83

En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland SOU 2018:31

Det Ă€r dĂ€rutöver endast för det fall det svenska stödet till Finland avser en vĂ€pnad styrka i regeringsformens mening som en tillĂ€mpning av lagen aktualiseras. Huruvida det i det enskilda fallet rör sig om en vĂ€pnad styrka i regeringsformens, och dĂ€rmed i lagens, mening Ă€r regeringens sak att avgöra. Som redogjorts för i kapitel 3 har det bl.a. ansetts röra sig om en vĂ€pnad styrka nĂ€r den insatta militĂ€ra personalen Ă€r utrustad och organiserad pĂ„ ett sĂ€tt som innebĂ€r att den som en enhet har kapacitet att utföra vĂ€pnad strid, och detta Ă€ven om styrkan inte har nĂ„got mandat att anvĂ€nda vapenmakt utöver i sjĂ€lvförsvar. Som utgĂ„ngspunkt rör det sig dĂ€rmed om en vĂ€pnad styrka nĂ€r svensk militĂ€r personal – t.ex. bevĂ€pnade förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militĂ€ra luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krĂ€vs för att hantera det – sĂ€tts in för att stödja Finland med att hindra krĂ€nkningar av finskt territorium. Det stĂ„r dock klart att enbart militĂ€r materiel, t.ex. vapen, fordon, fartyg och luftfartyg, inte i sig utgör en vĂ€pnad styrka och att stöd som enbart avser materiel inte omfattas av lagen. Som utgĂ„ngspunkt Ă€r det inte heller frĂ„ga om sĂ€ndande av en vĂ€pnad styrka om stödet bestĂ„r av enskilda militĂ€rer, t.ex. militĂ€ra experter eller stabsofficerare, som inte har stridsuppgifter och endast Ă€r bevĂ€pnade för personligt sjĂ€lvförsvar. Som anmĂ€rkts i kapitel 3 finns det Ă€ven exempel pĂ„ fall dĂ€r svenskt deltagande med mindre grupper av bevĂ€pnad militĂ€r personal i vissa internationella utbildningsinsatser inte har ansetts avse en vĂ€pnad styrka i regeringsformens mening.

Begreppet ”vĂ€pnad styrka” Ă€r inte i sig begrĂ€nsat till nĂ„gon sĂ€rskild personalkategori inom Försvarsmakten. Begreppet omfattar t.ex. sĂ„vĂ€l anstĂ€lld personal som vĂ€rnpliktiga som i övrigt uppfyller kriterierna pĂ„ att utgöra en vĂ€pnad styrka. Huruvida vĂ€rnpliktiga Ă€r skyldiga att delta i operationer till stöd för Finland mĂ„ste bedömas utifrĂ„n frĂ„gan vad som ingĂ„r i totalförsvarsplikten. Den frĂ„gan, liksom övriga frĂ„gor om Försvarsmaktens personalförsörjning, ligger utanför den nu aktuella utredningens uppdrag. Utredningen vill dock peka pĂ„ de bedömningar avseende totalförsvarspliktigas tjĂ€nstgöring internationellt som görs i Personalförsörjningsutredningens betĂ€nkande.4

4 Se 2015 Ärs personalförsörjningsutredningens betÀnkande En robust personalförsörjning av det militÀra försvaret (SOU 2016:63) avsnitt 8.

84

SOU 2018:31 En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland

Uttrycket ”i enlighet med internationell rĂ€tt” innebĂ€r att stödet alltid mĂ„ste vara förenligt med folkrĂ€ttens regler.

5.2.3BestÀmmelse om regeringens befogenhet att begÀra militÀrt stöd frÄn Finland

Förslag: I den nya lagen bör införas en bestÀmmelse enligt vilken regeringen fÄr begÀra stöd av Finland i form av militÀra styrkor

1.för att i enlighet med internationell rÀtt möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige, om Sverige Àr i krig eller krigsfara eller det rÄder sÄdana extraordinÀra förhÄllanden som Àr föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i, eller

2.för att i enlighet med internationell rÀtt hindra krÀnkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan frÀmmande stater.

SÄdant stöd fÄr innebÀra att sÄdana förvaltningsuppgifter, inklusive uppgifter som innefattar myndighetsutövning, som Àr nödvÀndiga för ett verksamt stöd, överlÀmnas till finska myndigheter.

I den nya lagen bör Àven införas en bestÀmmelse som bemyndigar regeringen att begÀra militÀrt stöd frÄn Finland. Enligt den bestÀmmelsen ska regeringen ha befogenhet att begÀra stöd av Finland i form av militÀra styrkor för att i enlighet med internationell rÀtt möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige, om Sverige Àr i krig eller krigsfara eller det rÄder sÄdana extraordinÀra förhÄllanden som Àr föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i, eller för att i enlighet med internationell rÀtt hindra krÀnkning av svenskt territorium i fred eller under krig mellan frÀmmande stater. Att regeringen fÄr begÀra stöd av Finland innebÀr givetvis att regeringen ocksÄ fÄr ta emot sÄdant stöd.

SkÀlet till att ett lagbemyndigande krÀvs framgÄr av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande. Den utredningen konstaterar att uppgiften att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige och hindra krÀnkningar av svenskt territorium för nÀrvarande tillkommer förvaltnings-

85

En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland SOU 2018:31

myndigheten Försvarsmakten samt att det stÄr klart att frÄga Àr om förvaltningsuppgifter i den mening som avses i 10 kap. 8 § RF.5 För att Finland ska kunna delta i utförandet av dessa uppgifter krÀvs dÀrmed beslut om överlÄtelse av uppgifterna i enlighet med vad som stadgas i den nÀmnda bestÀmmelsen i regeringsformen. Ett sÄdant beslut kan fattas av riksdagen i det sÀrskilda fallet. Som konstaterats ovan Àr det denna utrednings slutsats att en sÄdan ordning inte uppfyller de krav pÄ skyndsamhet som mÄste stÀllas. Riksdagen kan dock enligt 10 kap. 8 § RF Àven i lag bemyndiga regeringen att besluta om överlÄtelse av uppgiften till en annan stat. Den av utredningen föreslagna bestÀmmelsen utgör ett sÄdant bemyndigande.

Det ska understrykas att det endast Àr sÄdant militÀrt stöd som innebÀr att finsk militÀr personal bistÄr Sverige med att möta ett vÀpnat angrepp eller hindra territoriella krÀnkningar som aktualiserar tillÀmpningen av 10 kap. 8 § regeringsformen. Stöd frÄn Finland som inte omfattar militÀr personal, t.ex. stöd endast med försvarsmateriel, innebÀr inte att förvaltningsuppgift överlÀmnas till Finland. Ett beslut om att begÀra och ta emot sÄdant stöd mÄste som utgÄngspunkt anses falla inom regeringens beslutskompetens att fatta, mot bakgrund av regeringens riksstyrelsefunktion och makt över utrikespolitiken. FörutsÀttningsutredningen har inte heller identifierat att regeringens beslutskompetens avseende begÀran om och mottagande av militÀrt stöd i andra fall Àn dÄ frÄga Àr om överlÀmnande av förvaltningsuppgift till annan stat skulle vara begrÀnsad.

Lagbemyndigandet för regeringen bör mot denna bakgrund omfatta att begÀra stöd frÄn Finland med militÀra styrkor. Genom uttrycket militÀra styrkor tydliggörs att lagbemyndigandet Àr tillÀmpligt nÀr det rör sig om sÄdant militÀrt stöd som omfattar att finsk militÀr personal bistÄr Sverige med att möta ett vÀpnat angrepp eller att hindra territoriella krÀnkningar. De militÀra styrkorna kan bestÄ av t.ex. militÀra förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militÀra luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krÀvs för att hantera det. Det finns dÀrmed en likhet i innebörd med svensk vÀpnad styrka i regeringsformens mening. Det rör sig dock om tvÄ olika begrepp med olika funktion och innebörd.

5 Se FörutsÀttningsutredningens betÀnkande FörutsÀttningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64) s. 109 ff.

86

SOU 2018:31 En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland

Lagbemyndigandet för regeringen att begÀra finskt militÀrt stöd i form av militÀra styrkor omfattar den situationen att finsk militÀr personal ska bistÄ Sverige genom att delta i uppgiften att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige eller hindra krÀnkningar av svenskt territorium, vilket i regeringsformens mening inbegriper ett överlÀmnande av förvaltningsuppgift till Finland.

Ett regeringsbeslut om att begÀra militÀrt stöd bör innehÄlla uppgifter om bl.a. stödets omfattning, inklusive tid och geografi, lednings- och lydnadsförhÄllanden, samt de befogenheter stödjande styrkor ska ha, t.ex. genom en hÀnvisning till överenskomna insatsregler motsvarande den reglering som finns i IKFN-förordningen. Med tanke pÄ vad ett sÄdant beslut ska innehÄlla krÀvs givetvis att viss förberedelse redan har skett för att det ska kunna fattas med tillrÀcklig skyndsamhet. Det kommer att krÀvas att planering och samordning sker pÄ bÄde politisk och militÀr nivÄ. Vidare kommer att krÀvas administrativ beredskap i form av utkast till beslut och föreskrifter som kan anvÀndas som underlag i olika tÀnkbara beslutssituationer.

Vilka uppgifter ett regeringsbeslut bör innehÄlla kommer naturligtvis Àven bero pÄ vilken form av gemensamt agerande det Àr frÄga om. I avsnitt 2.3 redogör utredningen för tre olika typer av gemensamt agerande som kan bli aktuella.

Genom uttrycket ”i enlighet med internationell rĂ€tt” tydliggörs att det stöd som begĂ€rs alltid mĂ„ste vara förenlig med folkrĂ€ttens regler. Detta motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § RF som handlar om regeringens befogenhet att sĂ€tta in rikets försvarsmakt till rikets försvar.6

Det finns inte nÄgon definition i regeringsformen eller dess förararbeten av begreppen krig, krigsfara eller extraordinÀra förhÄllanden. Grundlagsberedningen har dock vad gÀller begreppet krig anfört bl.a. att regeringen inte Àr beroende av om angriparen förklarar krig eller betraktar angreppet som krig för att kunna sÀtta in styrkor för att ett möta ett vÀpnat angrepp. Det Àr i stÀllet regeringens sak att bedöma om det Àr frÄga om ett vÀpnat angrepp.

6 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.m., s. 373 och prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 205 och 300.

87

En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland SOU 2018:31

Vidare Àr det regeringens sak att bedöma om angreppet statsrÀttsligt innebÀr att krig rÄder.7

En begÀran om militÀrt stöd frÄn Finland för att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige ska alltsÄ fÄ framföras om Sverige Àr i krig eller krigsfara eller det rÄder sÄdana extraordinÀra förhÄllanden som Àr föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i. Detta innebÀr att en begÀran kan framföras utan att Sverige befinner sig i krig, sÄ lÀnge det rÄder höjd beredskap. DÀrmed ges regeringen möjlighet att i ett förhöjt sÀkerhetslÀge begÀra sÄdant stöd som kan behövas med anledning av ett befarat kommande vÀpnat angrepp.

Höjd beredskap Àr antingen skÀrpt beredskap eller högsta beredskap (1 § andra stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap). Om Sverige Àr i krig rÄder automatiskt högsta beredskap. Om Sverige Àr i krigsfara eller om det rÄder sÄdana utomordentliga förhÄllanden som Àr föranledda av att det Àr krig utanför Sveriges grÀnser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, fÄr regeringen besluta om skÀrpt eller högsta beredskap (3 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap). Dessa förutsÀttningar för beslut om höjd beredskap överensstÀmmer i sak med innehÄllet i 15 kap. 6 § första stycket RF.8

Uppgiften att hindra att det sker en krÀnkning har samma betydelse som i bestÀmmelsen om regeringens befogenhet att lÀmna militÀrt stöd till Finland, dvs. att upptÀcka och avvisa krÀnkningar. Att det avser krÀnkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan frÀmmande stater motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § andra stycket RF.

Finska militÀra styrkors rÀtt att agera pÄ svenskt territorium och gentemot utlÀndska fientliga styrkor kommer grundas pÄ regeringsbeslut enligt den av utredningen föreslagna lagen, eventuell överenskommelse med Finland om förutsÀttningarna för stödet och tillÀmplig internationell rÀtt.

I FörutsÀttningsutredningens betÀnkande konstateras vidare, vilket Àven framgÄr av avsnitt 3.2.2, att en tillÄtelse till att stödjande utlÀndsk militÀr pÄ svenskt territorium gÄr i strid med fientliga styrkor

7 Se Grundlagsberedningens betĂ€nkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 189 och prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.m., s. 373.

8 Jfr prop. 1992/93:76 om höjd beredskap, s. 46 f.

88

SOU 2018:31 En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland

eller anvÀnder vapenmakt för att hindra krÀnkningar av svenskt territorium torde vara att anse som en sÄdan överlÄtelse som ska beslutas av riksdagen i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF.

För att finska militÀra styrkor ska kunna ge ett ÀndamÄlsenligt stöd till Sverige bör de vidare kunna utöva vissa befogenheter som hÀnger samman med det militÀra stödet. Som framgÄr av kapitel 7 innefattar detta att finska militÀra styrkor kan behöva ha maktbefogenheter gentemot civilbefolkningen som innebÀr inskrÀnkningar i enskilda personliga eller ekonomiska förhÄllanden. Som Àven FörutsÀttningsutredningen konstaterar rör det sig dÄ om myndighetsutövning i den mening som avses i 10 kap. 8 § andra stycket RF.

Det kan ocksĂ„ röra sig om straffrĂ€ttsliga och disciplinĂ€ra befogenheter gentemot personalen inom styrkan. Även i dessa fall krĂ€vs att överlĂ„telse av förvaltningsuppgifter beslutas i den sĂ€rskilda ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF.

Eftersom frÄga sÄledes Àr om överlÄtelse av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning krÀvs för att regeringen ska bemyndigas i lag att besluta om att begÀra stöd frÄn Finland i de aktuella situationerna att riksdagen fattar beslut genom att minst tre fjÀrdedelar av de röstande och mer Àn hÀlften av riksdagens ledamöter röstar för det. Riksdagens beslut kan ocksÄ fattas i den ordning som gÀller för stiftande av grundlag.

89

6SÀkerstÀllande av riksdagens behov av insyn

6.1Inledning

Utrikespolitikens betydelse för rikets sÀkerhet har ansetts motivera att riksdagen försÀkrar sig om en vidstrÀckt insyn dÀri och ett starkt inflytande dÀröver, vilket har kommit till uttryck i bl.a. reglerna pÄ traktatrÀttens omrÄde och i reglerna om behörigheten att insÀtta Försvarsmakten i strid.1

Med utökade beslutsbefogenheter för regeringen att begÀra och lÀmna militÀrt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet Àr det dÀrför viktigt att riksdagens behov av att hÄllas underrÀttad kan sÀkerstÀllas. I utredningens uppdrag ingÄr att analysera hur detta kan ske.

I detta kapitel lÀmnas en redogörelse för pÄ vilka sÀtt riksdagen kan hÄllas underrÀttad. Kapitlet avslutas med utredningens övervÀganden och slutsats.

6.2Olika former för riksdagens insyn och inflytande

I ett yttrande till konstitutionsutskottet angÄende riksdagens stÀllning inom utrikespolitiken har utrikesutskottet erinrat om att det vuxit fram flera former för riksdagens insyn i och inflytande över utrikespolitiken, dels sÄdana som uttryckligen föreskrivs i grundlagarna, dels informations- och samrÄdsformer som utbildats i praxis.

1 Se Grundlagsberedningens betĂ€nkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 83 och prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 355 f.

91

SÀkerstÀllande av riksdagens behov av insyn SOU 2018:31

6.2.1Information till och överlÀggning med UtrikesnÀmnden

Enligt 1809 Ă„rs regeringsform i dess ursprungliga lydelse kunde regeringen samrĂ„da med det s.k. hemliga utskottet, vilket var riksdagens organ i utrikesfrĂ„gor. Utskottet var inte en permanent institution, utan konstituerades endast nĂ€r regeringen ansĂ„g det behövligt. Genom en grundlagsĂ€ndring 1921 ersattes hemliga utskottet av UtrikesnĂ€mnden, som fick permanent karaktĂ€r. FrĂ„n 1937, dĂ„ utrikesutskottet inrĂ€ttades, tills enkammarriksdagen trĂ€dde i verksamhet 1971, rĂ„dde personalunion mellan nĂ€mnden och detta utskott. NĂ€r personalunionen hĂ€vdes, minskades antalet ledamöter i nĂ€mnden frĂ„n sexton till nio. DĂ„ Ă„beropades ”uppdragets sĂ€rskilda förtroendekaraktĂ€r”.2 I samband med reformen av utskottsorganisationen tillkom talmannen som en tionde sjĂ€lvskriven ledamot.3

I propositionen om förslag till ny regeringsform och riksdagsordning anförde departementschefen att denna delade författningsutredningens och grundlagsberedningens uppfattning att det nÀrmare samarbetet mellan regeringen och riksdagen i utrikesfrÄgor Àven i fortsÀttningen borde ske genom UtrikesnÀmnden pÄ samma sÀtt som dÄ var fallet.4

Enligt 10 kap. 11 § RF ska regeringen fortlöpande hÄlla UtrikesnÀmnden underrÀttad om de utrikespolitiska förhÄllanden som kan fÄ betydelse för riket och överlÀgga med nÀmnden om dessa sÄ ofta som det behövs. I alla utrikesÀrenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlÀgga med nÀmnden, om det kan ske.

Grundlagsberedningen har anfört att med uttrycket utrikespolitiska förhÄllanden avses de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och handelspolitiken.5 Enligt konstitutionsutskottet avses med kravet pÄ att regeringen fortlöpande ska underrÀtta UtrikesnÀmnden i första hand att regeringen fortlöpande ska ge UtrikesnÀmnden en allsidig orientering om förhÄllandena pÄ det utrikes-

2Se Grundlagsberedningens betÀnkande Partiell författningsreform (SOU 1967:26) s. 130 och KU 1985/86:25 med anledning av granskning av statsrÄdens tjÀnsteutövning och regeringsÀrendenas handlÀggning, s. 291 f.

3Se Grundlagsberedningens betÀnkande Ny utskottsorganisation (SOU 1969:62) s. 93 f. och

111och prop. 1970:40 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till Àndring i regeringsformen m.m., s. 23 f.

4Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 367.

5 Se Grundlagsberedningens betĂ€nkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 187.

92

SOU 2018:31 SÀkerstÀllande av riksdagens behov av insyn

politiska omrÄdet. Vidare har konstitutionsutskottet uttalat att bestÀmmelsen ditintills tillÀmpats pÄ sÄ sÀtt att regeringen översÀnt relevanta handlingar till nÀmnden.6

Med begreppet utrikesĂ€renden avses Ă€renden som angĂ„r rikets förhĂ„llande till frĂ€mmandet stater eller till mellanfolkliga organisationer. Regeringen ska vara skyldig att överlĂ€gga med nĂ€mnden sĂ„vida detta inte Ă€r omöjligt av sĂ€rskilda skĂ€l.7 Enligt konstitutionsutskottet tyder förarbetena till regeringsformen pĂ„ att uttrycket ”om det kan ske” nĂ€rmast syftar pĂ„ de fall dĂ€r överlĂ€ggning inte hinns med pĂ„ grund av Ă€rendets brĂ„dskande natur.8 Konstitutionsutskottet har vidare ansett att information till partiledare i princip inte kan ersĂ€tta sĂ„dant samrĂ„d med UtrikesnĂ€mnden.9

UtrikesnÀmnden fattar sÄledes inga beslut utan Àr ett rent samrÄdsorgan mellan regeringen och riksdagen. Den bestÄr av talmannen och nio andra ledamöter, som riksdagen vÀljer inom sig (10 kap. 12 § första stycket RF). Eftersom de nio valda ledamöterna vÀljs genom proportionella val blir de större partierna representerade i nÀmnden. I praktiken har oppositionspartierna brukat utse sina partiledare till ledamöter i UtrikesnÀmnden.10

NÀmnden sammantrÀder pÄ kallelse av regeringen. Regeringen Àr skyldig att sammankalla nÀmnden om minst fyra av nÀmndens ledamöter begÀr överlÀggning i viss frÄga. Ordförande vid sammantrÀde med nÀmnden Àr statschefen eller, om han eller hon har förhinder, statsministern (10 kap. 12 § andra stycket RF).

Ledamot av UtrikesnÀmnden och den som i övrigt Àr knuten till nÀmnden ska visa varsamhet i frÄga om meddelanden till andra om vad han eller hon har fÄtt kÀnnedom om i denna egenskap. Ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt (10 kap. 12 § tredje stycket RF).

6Se bet. 1999/2000:KU20 Granskning av statsrÄdens tjÀnsteutövning och regeringsÀrendenas handlÀggning, s. 18.

7Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 367.

8Se bet. 1999/2000:KU20 Granskning av statsrÄdens tjÀnsteutövning och regeringsÀrendenas handlÀggning, s. 17 f. och prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 366.

9Se bet. 1999/2000:KU20 Granskning av statsrÄdens tjÀnsteutövning och regeringsÀrendenas handlÀggning, s. 17 och bet. 2015/16:KU10 Granskning av statsrÄdens tjÀnsteutövning och regeringsÀrendenas handlÀggning, s. 4 och 146.

10Se Holmberg, Erik, m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (1 januari 2015 Zeteo), kommentaren till

10kap. 12 § RF.

93

SÀkerstÀllande av riksdagens behov av insyn SOU 2018:31

Att nĂ€mndens ledamöter i vanliga fall inte har ovillkorlig tystnadsplikt utan bara en skyldighet att ”visa varsamhet” med vad de fĂ„r reda pĂ„ vid överlĂ€ggningarna leder till att de har viss frihet att överlĂ€gga med partikamraterna i riksdagen. En ovillkorlig tystnadsplikt Ă€r ”kvalificerad” i den meningen att den har företrĂ€de framför principen om rĂ€tten att meddela och offentliggöra uppgifter.11

UtrikesnÀmnden sammantrÀder inom stÀngda dörrar (13 kap. 10 § RO). Vid dessa sammantrÀden ska protokoll föras (tillÀggsbestÀmmelse 13.10.1 i RO). För protokollföringen i UtrikesnÀmnden har bestÀmmelser meddelats i Kungl. Maj:ts Stadga (1953:511) angÄende protokollföring i utrikesnÀmnden.

Av 1 § i stadgan följer att sekreteraren hos UtrikesnÀmnden ska föra protokoll som upptar de nÀrvarandes namn, diskuterade Àmnen och namn pÄ dem som yttrat sig.

Vad de nÀrvarande yttrar ska ordagrant upptecknas av en stenograf, om inte den som leder sammantrÀdet bestÀmmer annat. En ledamot av nÀmnden har dock, om ledamoten sÄ önskar, rÀtt att fÄ sin uttalade mening antecknad i protokollet (2 § i stadgan).

Av 3 § i stadgan framgÄr bl.a. att protokollet ska lÀsas upp av sekreteraren vid UtrikesnÀmndens nÀsta sammantrÀde, varvid ledamöterna fÄr tillfÀlle att framstÀlla erinringar, och att protokollet förvaras i Utrikesdepartementet.

Vad som gÀller för tillhandahÄllande av den ordagranna uppteckningen och dess förvaring regleras i 4 § i stadgan.

BestÀmmelsen i 5 § i stadgan rör ledamöternas och suppleanternas rÀtt att ta del av protokollen.

I ett yttrande till konstitutionsutskottet angÄende riksdagens stÀllning inom utrikespolitiken har utrikesutskottet ansett det givet att UtrikesnÀmnden, liksom utrikesutskottet, har centrala funktioner nÀr det gÀller riksdagens insyn i och inflytande över utrikespolitiken.12

Konstitutionsutskottet har framhÄllit det angelÀgna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frÄgor och hÀndelser, liksom sÀkerhetspolitiska frÄgor, Àger rum pÄ en konstitutionellt och politiskt sett hög nivÄ. Utskottet har pekat pÄ UtrikesnÀmndens

11Se 44 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och Holmberg, Erik, m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (1 januari 2015 Zeteo), kommentaren till 10 kap. 12 § RF.

12Se bet. KU 1976/77:36 med anledning av motioner angÄende riksdagens arbetsformer m.m., s. 8 och 16.

94

SOU 2018:31 SÀkerstÀllande av riksdagens behov av insyn

sammansÀttning och den förtrolighet som följer av kravet pÄ varsamhet som ledamöter och andra som Àr knutna till nÀmnden ska visa i frÄga om meddelanden till andra om vad han eller hon fÄtt kÀnnedom om i denna egenskap, liksom möjligheterna att besluta om absolut sekretess. Dessa förhÄllanden ger enligt utskottets mening alldeles sÀrskilda förutsÀttningar för information och överlÀggning om utrikespolitiska förhÄllanden som kan fÄ betydelse för riket, samtidigt som protokollföring i UtrikesnÀmnden innebÀr en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning. Utskottet har vidare framhÄllit betydelsen av att utrikesÀrenden av större vikt blir föremÄl för överlÀggning i god tid innan beslut fattas och att bestÀmmelsen i denna del innebÀr ett krav pÄ överlÀggningar i förvÀg, alltsÄ innan regeringen faktiskt tar stÀllning i frÄgan.13

6.2.2Information till riksdagens utskott

I ett yttrande till konstitutionsutskottet angÄende riksdagens stÀllning inom utrikespolitiken har utrikesutskottet ansett det givet att utrikesutskottet, liksom UtrikesnÀmnden, har centrala funktioner nÀr det gÀller riksdagens insyn i och inflytande över utrikespolitiken.14 Riksdagsutskottens allmÀnna möjligheter att inhÀmta upplysningar regleras i 10 kap. 8 § RO. Av paragrafen följer att en statlig myndighet ska lÀmna upplysningar och avge yttrande till ett utskott som begÀr det. För regeringen Àr dock skyldigheten att lÀmna upplysningar och avge yttrande till ett utskott begrÀnsad till dels frÄgor om arbetet inom Europeiska unionen, dels de av riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen som har överlÀmnats till regeringen.

Regeringen har sÄledes ingen generell skyldighet att lÀmna information till riksdagens utskott eller att överlÀgga med utskotten avseende utrikes- och försvarspolitiska frÄgor. En annan sak Àr att regeringen i vissa fall och mot bakgrund av olika politiska lÀgen ansett det lÀmpligt att informera utskotten om viktigare utrikes- och försvarspolitiska frÄgor. Vikten av att informationen Àr korrekt

13Se bet. 2015/16:KU10 Granskning av statsrÄdens tjÀnsteutövning och regeringsÀrendenas handlÀggning, s. 146 f.

14Se bet. KU 1976/77:36 med anledning av motioner angÄende riksdagens arbetsformer m.m., s. 8 och 16.

95

SÀkerstÀllande av riksdagens behov av insyn SOU 2018:31

och tydlig samt att den lÀmnas i god tid har framhÄllits av konstitutionsutskottet.15

NÀr möjligheten för utskotten att begÀra information frÄn regeringen om EU-frÄgor infördes anförde konstitutionsutskottet att bestÀmmelsen inte innebar nÄgon reglering av i vilken form informationen lÀmnades. Informationen kunde enligt utskottet lÀmnas skriftligen eller muntligen, av statsrÄd eller av nÄgon tjÀnsteman med god insyn i den frÄga som utskottets begÀran gÀllde.16

6.2.3Information till riksdagen genom skrivelser

Som utredningen översiktligt har redogjort för i kapitel 4 har regeringen enligt 9 kap. 7 § RO rÀtt att lÀmna riksdagen skrivelser. Genom en skrivelse lÀmnas enbart information till riksdagen och nÄgot beslut med rÀttslig verkan pÄkallas dÀrmed inte. DÀremot ger en sÄdan skriftlig information generellt motionsrÀtt (jfr 9 kap. 12 § RO).

Det finns tvÄ huvudtyper av skrivelser, dels skrivelser med redogörelse för verksamheten pÄ vissa omrÄden eller hos vissa organ, dels skrivelser med redovisning av regeringens syn pÄ en frÄga och vilka ÄtgÀrder som har vidtagits eller kommer att vidtas pÄ omrÄdet. Exempel pÄ den förstnÀmnda typen av skrivelse Àr de Ärligen Äterkommande Ärsredovisningarna för staten, utvecklingen inom den kommunala sektorn, kommittéberÀttelsen och berÀttelsen om verksamheten i Europeiska unionen. Till den senare typen av skrivelser hör frÄn och med 2011 regeringens redovisning av ÄtgÀrder med anledning av Riksrevisionens granskningsrapporter.17

För skrivelserna gÀller samma regler som för propositioner nÀr det gÀller överlÀmnandet till riksdagen och anmÀlan i kammaren, dvs. en skrivelse frÄn regeringen ska ges in till Riksdagsförvaltningen och anmÀlas vid ett sammantrÀde med kammaren efter det att den har gjorts tillgÀnglig för ledamöterna (tillÀggsbestÀmmelse 9.7.1 i RO).

Ett sammantrÀde i kammaren ska som huvudregel vara offentligt. Kammaren fÄr dock besluta att ett sammantrÀde ska hÄllas inom

15Se t.ex. bet. 2014/15:KU20 GranskningsbetÀnkande, s. 80 ff., bet. 2015/16:KU20 GranskningsbetÀnkande, s. 29 och 68 f. och 2016/17:KU20 GranskningsbetÀnkande, s. 187.

16Se bet. 1994/95:KU22 Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, s. 27.

17Se Holmberg, Erik, m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (1 januari 2015 Zeteo), kommentaren till

9kap. 7 § RO.

96

SOU 2018:31 SÀkerstÀllande av riksdagens behov av insyn

stÀngda dörrar, om det krÀvs med hÀnsyn till rikets sÀkerhet eller i övrigt till förhÄllandet till en annan stat eller en mellanfolklig organisation (6 kap. 7 § första och andra stycket RO). Beslutet kan fattas pÄ förslag av talmannen eller en ledamot.18

6.2.4Information till riksdagen genom ett statsrÄd i kammaren

Av 6 kap. 18 § RO framgÄr att regeringen fÄr lÀmna information till riksdagen muntligen genom ett statsrÄd vid ett sammantrÀde med kammaren. Till skillnad frÄn skriftlig information i form av skrivelser ger en sÄdan muntlig information ingen motionsrÀtt (jfr 9 kap. 12 § RO).

NĂ€r ett statsrĂ„d avser att lĂ€mna information till riksdagen tas det normalt upp pĂ„ föredragningslistan. StatsrĂ„dets information bör enligt överenskommelse mellan talmannen och partierna inte ta mer Ă€n tio minuter. Efter informationen fĂ„r ledamöterna tillfĂ€lle att i inlĂ€gg om lĂ€ngst tvĂ„ minuter stĂ€lla frĂ„gor och göra kommentarer. Talmannen kan ge en ledamot ordet för ytterligare ett inlĂ€gg om lĂ€ngst en minut. ÖverlĂ€ggningen i anslutning till ett statsrĂ„ds muntliga information betraktas som en form av sĂ€rskilt anordnad debatt.19

Som tidigare har nÀmnts Àr huvudregeln att ett sammantrÀde i kammaren ska vara offentligt. Av 6 kap. 7 § tredje stycket RO framgÄr dock att om regeringen vid ett sammantrÀde ska lÀmna information till riksdagen, fÄr Àven regeringen besluta om stÀngda dörrar pÄ de grunder som anges i andra stycket, dvs. om det krÀvs med hÀnsyn till rikets sÀkerhet eller i övrigt till förhÄllandet till en annan stat eller en mellanfolklig organisation.

18Se Holmberg, Erik, m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (1 januari 2015 Zeteo), kommentaren till

6kap. 7 § RO.

19Holmberg, Erik, m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (1 januari 2015 Zeteo), kommentaren till

6 kap. 18 § RO.

97

SÀkerstÀllande av riksdagens behov av insyn SOU 2018:31

6.2.5Informella informations- och samrÄdsformer mellan regeringen och riksdagen

Som har framgĂ„tt har utrikesutskottet i ett yttrande till konstitutionsutskottet erinrat om att ett flertal former för riksdagens insyn i och inflytande över utrikespolitiken har vuxit fram utöver dem som uttryckligt föreskrivs i grundlagen. Enligt utskottet förekom information i olika utrikespolitiska frĂ„gor till riksdagen ocksĂ„ i berednings- och samrĂ„dsformer, varigenom riksdagsledamöter och de politiska meningsriktningar de företrĂ€der kan fĂ„ insyn i och utöva pĂ„verkan pĂ„ regeringspolitikens utformning pĂ„ utrikesomrĂ„det. Till dessa informella samrĂ„dsformer hörde enligt utrikesutskottet de s.k. partiledaröverlĂ€ggningarna, som ofta Ă€gnas Ă„t brĂ„dskande utrikespolitiska Ă€renden. Enligt utskottet lĂ€mnas information om viktiga förestĂ„ende eller pĂ„gĂ„ende internationella konferenser eller förhandlingar och om det svenska agerandet vid dessa – förutom till UtrikesnĂ€mnden och utrikesutskottet – av regeringen pĂ„ flera olika vĂ€gar, bl.a. genom regeringsförklaringar och sĂ€rskilda utrikesdeklarationer, andra statsrĂ„dsuttalanden, pressmeddelanden, skriftserier och tillfĂ€lliga publikationer, ofta Ă€ven genom budget- och andra propositioner, samt genom interpellations- och frĂ„gesvar i riksdagen.20

Vidare kan ett utskott införskaffa sakinformation genom utskottskansliernas kontakter med departement.21

6.3ÖvervĂ€ganden och slutsats

Bedömning: Riksdagens behov av att hÄllas underrÀttad inom ramen för de utökade beslutsbefogenheterna för regeringen sÀkerstÀlls genom att regeringen lÀmnar information till och överlÀgger med UtrikesnÀmnden enligt 10 kap. 11 § RF.

Det finns alltsÄ flera olika former för riksdagens insyn i och inflytande över utrikespolitiken. Med tanke pÄ de utökade beslutsbefogenheterna för regeringen Àr det viktigt att riksdagens behov av

20Se bet. KU 1976/77:36 med anledning av motioner angÄende riksdagens arbetsformer m.m., s. 16 f.

21Se Holmberg, Erik, m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (1 januari 2015 Zeteo), kommentaren till

10kap. 8 § andra stycket RO.

98

SOU 2018:31 SÀkerstÀllande av riksdagens behov av insyn

information om besluten sÀkerstÀlls. Enligt utredningens mening Àr det genom regeringens skyldighet att informera och överlÀgga med UtrikesnÀmnden enligt 10 kap. 11 § RF som riksdagens behov av att hÄllas underrÀttad kan sÀkerstÀllas.

Det Àr sÄsom konstitutionsutskottet framhÄllit angelÀget att diskussioner om sÀkerhetspolitiska frÄgor Àger rum pÄ en konstitutionellt och politiskt sett hög nivÄ. Vidare som utskottet har pekat pÄ Àr UtrikesnÀmndens sammansÀttning, kravet pÄ varsamhet och möjligheten att besluta om ovillkorlig tystnadsplikt sÄdana förhÄllanden som ger alldeles sÀrskilda förutsÀttningar för information och överlÀggning om utrikespolitiska förhÄllanden som kan fÄ betydelse för riket.

Regeringen ska sÄledes fortlöpande hÄlla UtrikesnÀmnden underrÀttad om beslut som omfattas av regeringens utökade befogenheter att begÀra och lÀmna militÀrt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet. Vidare, dÄ regeringens utökade beslutsbefogenheter fÄr anses avse Àrenden av större vikt, Àr regeringen skyldig att överlÀgga med UtrikesnÀmnden innan regeringen fattar beslut, om det kan ske.

NÄgon ytterligare skyldighet för regeringen att informera eller samrÄda med riksdagen finns inte sÄvitt avser beslut som de nu aktuella. Det kan dock vara lÀmpligt att lÀmna information till aktuellt utskott, i vart fall i den utstrÀckning det Àr möjligt.

Regeringen har vidare enligt riksdagsordningen getts en möjlighet att lÀmna information till riksdagen genom skrivelser och att lÀmna information till riksdagen muntligen genom ett statsrÄd vid ett sammantrÀde i kammaren. Utredningen anser att det inte torde finnas nÄgot hinder mot att regeringen Àven informerar riksdagen pÄ dessa sÀtt om beslut som fattas inom ramen för de utökade beslutsbefogenheterna, som ett komplement till samrÄdet med UtrikesnÀmnden.

Vidare som utrikesutskottet framhÄllit finns det Àven informella informations- och samrÄdsformer mellan regeringen och riksdagen, t.ex. partiledaröverlÀggningar, enligt vilka riksdagen kan fÄ insyn i utrikespolitiska Àrenden. Riksdagen kan Àven fÄ sakinformation frÄn regeringen genom kontakter mellan utskotten och departementen. NÄgot hinder mot att riksdagen Àven pÄ dessa sÀtt fÄr viss information om beslut som rör regeringens utökade beslutsbefogenheter torde inte förelÀgga, sÄ lÀnge det inte ersÀtter regeringens information till och överlÀggning med UtrikesnÀmnden.

99

7NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

7.1Inledning

För att finska militÀra styrkor som befinner sig i Sverige ska kunna ge ett ÀndamÄlsenligt militÀrt stöd till Sverige kan de behöva ha möjlighet att utöva vissa befogenheter som hÀnger samman med stödet, utöver de som nÀmns i kapitel 9. I utredningens uppdrag ingÄr att övervÀga vilka befogenheter som Àr nödvÀndiga och att lÀmna förslag pÄ nödvÀndig författningsreglering av sÄdana befogenheter.

Utredningen uppfattar utredningsuppdraget pÄ sÄ sÀtt att det inte enbart omfattar finska styrkors maktbefogenheter, utan Àven vissa andra förutsÀttningar som Àr nödvÀndiga för att finska militÀra styrkor ska kunna ge ett verksamt stöd.

I detta kapitel redogörs för övervÀganden och förslag avseende finska styrkors maktbefogenheter.

7.2ÖvervĂ€ganden och förslag

I likhet med FörutsÀttningsutredningen finner denna utredning att de maktbefogenheter som nÀrmast kan komma ifrÄga Àr sÄdana befogenheter gentemot civilbefolkningen i Sverige som innebÀr inskrÀnkningar i deras personliga och ekonomiska förhÄllanden. Det kan till exempel vara frÄga om att anvÀnda vÄld för att genomföra ordnings- och bevakningsuppdrag, att besluta om att ta egendom i ansprÄk och att besluta om att förstöra egendom. Av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande framgÄr att sÄdana befogenheter mÄste regleras i lag eftersom de innebÀr inskrÀnkningar i enskildas fri- och rÀttigheter

101

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhÄllanden. Ytterligare befogenheter som kan komma ifrÄga Àr befogenheter för den stödjande statens personal gentemot egen personal att upprÀtthÄlla disciplin och ordning och att utöva straffrÀttslig och disciplinÀr domsrÀtt.

7.2.1Befogenheter enligt skyddslagen

Förslag: En bestĂ€mmelse bör införas i den föreslagna lagen om operativt militĂ€rt stöd mellan Sverige och Finland enligt vilken regeringen fĂ„r besluta att finsk militĂ€r styrka som lĂ€mnar stöd enligt den lagen ska ha de befogenheter som skyddsvakt har enligt 11–14 §§ skyddslagen (2010:305).

GÀllande rÀtt

Skyddslagen (2010:305) ger rÀttsliga förutsÀttningar för ett förstÀrkt skydd för vissa byggnader, anlÀggningar, omrÄden och militÀra fartyg och luftfartyg. Det skydd som avses Àr fysiskt skydd i form av bl.a. tilltrÀdesförbud och bevakning. Den som bevakar ett skyddsobjekt har sÀrskilda befogenheter.

I 1 § skyddslagen finns en upprÀkning av s.k. skyddsÀndamÄl som mÄste föreligga för att nÄgot ska kunna beslutas vara skyddsobjekt. De i bestÀmmelsen upprÀknade skyddsÀndamÄlen Àr sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret och grovt rÄn.

Av 2 § skyddslagen framgÄr att lagen ocksÄ innehÄller bestÀmmelser om skydd för allmÀnheten mot skada som kan uppkomma till följd av militÀr verksamhet.

Enligt 3 § skyddslagen kan det beslutas att nĂ„got ska vara skyddsobjekt för att tillgodose behovet av skydd enligt 1 och 2 §§. Ett sĂ„dant beslut förutsĂ€tter som har nĂ€mnts att ett skyddsĂ€ndamĂ„l föreligger. Dessutom ska objektet ingĂ„ i den precisering som anges i 4–6 §§.

I 5 § finns bestÀmmelser om skyddsobjekt för militÀra ÀndamÄl. En nÀrmare redogörelse av dessa bestÀmmelser finns i avsnitt 8.2.2.

Vad ett beslut om skyddsobjekt innebÀr framgÄr av 7 och 8 §§ skyddslagen. Av 7 § första stycket skyddslagen framgÄr att ett be-

102

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

slut om skyddsobjekt innebÀr att obehöriga inte har tilltrÀde till skyddsobjektet, dvs. ett tilltrÀdesförbud. I 8 § anges att om ett förbud som avses i 7 § omfattar ett omrÄde som anges i 5 § 2 eller 3, gÀller förbudet ocksÄ för en enskild person som Àger eller annars nyttjar omrÄdet.

Vem som beslutar i frÄgor om skyddsobjekt framgÄr av 18 § skyddslagen och 2 § skyddsförordningen (2010:523). BestÀmmelserna behandlas översiktligt i avsnitt 8.2.2.

Enligt 9 § första stycket skyddslagen fÄr för bevakning av ett skyddsobjekt polismÀn, militÀr personal eller annan sÀrskilt utsedd personal anlitas. Av andra stycket framgÄr att den som bevakar ett skyddsobjekt och som inte Àr polisman benÀmns skyddsvakt.

Den som vill ha tilltrÀde till ett skyddsobjekt eller som uppehÄller sig invid ett skyddsobjekt Àr skyldig att pÄ begÀran av den som bevakar skyddsobjektet bl.a. underkasta sig viss kroppsvisitation och finna sig i undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg som har medförts till platsen (10 §).

En skyddsvakts befogenheter framgĂ„r av 11–14 §§ skyddslagen. I 11 § tillerkĂ€nns en skyddsvakt befogenheter att besluta om kroppsvisitation och undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg, om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras eller för att söka efter föremĂ„l som kan tas i beslag enligt denna lag.

Enligt 12 § fÄr den som bevakar ett skyddsobjekt avvisa, avlÀgsna eller, om en sÄdan ÄtgÀrd inte Àr tillrÀcklig, tillfÀlligt omhÀnderta en person inom eller invid skyddsobjektet, om personen

1.övertrÀder nÄgot förbud som gÀller pÄ grund av beslut enligt denna lag,

2.vÀgrar att pÄ begÀran lÀmna uppgift om namn, födelsetid eller hemvist eller lÀmnar uppgift om detta som skÀligen kan antas vara oriktig,

3.vÀgrar att underkasta sig kroppsvisitation, eller

4.vÀgrar att finna sig i undersökning av fordon, fartyg eller luftfartyg.

Av 13 § framgÄr att en skyddsvakt inom skyddsobjektet och i dess nÀrhet har samma befogenhet som en polisman att gripa den som det finns skÀl att anhÄlla för spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rÄn eller förberedelse till ett sÄdant brott samt att ta i beslag före-

103

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

mÄl som personen för med sig. Detta gÀller ocksÄ om den misstÀnkte Àr pÄ flykt frÄn skyddsobjektet. I 14 § anges att den som bevakar ett skyddsobjekt fÄr ta föremÄl i beslag, som skÀligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot denna lag eller vara förverkade.

BestĂ€mmelserna i 15–17 §§ skyddslagen reglerar nĂ€rmare vad som gĂ€ller vid kroppsvisitation m.m.

Den som inom Försvarsmakten utses till skyddsvakt och som tillhör myndighetens personal ska vara godkÀnd av Försvarsmakten (6 § andra stycket skyddsförordningen). Det finns dock inte reglerat vilken myndighet det Àr som utser en godkÀnd skyddsvakt. Det fÄr dock anses vara den myndighet eller företag som förvaltar eller Àger skyddsobjektet som ocksÄ utser skyddsvakten. För militÀra skyddsvakter Àr det det förband som ansvarar för bevakningen av skyddsobjektet som ocksÄ utser godkÀnda skyddsvakter.1

I skyddslagen finns det inte nÄgra bestÀmmelser om skyddsvakters befogenhet att anvÀnda vÄld. FrÄgor om vÄldsanvÀndning i allmÀnhet regleras i stÀllet i polislagen.

SkÀl för förslaget

En militÀr styrka har vanligtvis en inbyggd kapacitet att kunna sköta sitt eget skydd och bevakning, avseende exempelvis egen personal, materiel eller förlÀggningsplats. Detta ingÄr i det som brukar benÀmnas styrkans egenskydd. TillgÄng till omfattande och effektivt egenskydd Àr ofta en förutsÀttning för att en militÀr enhet ska kunna utföra sina uppgifter. NÀr uppgifterna ska utföras pÄ en annan stats territorium kan egenskyddet utföras av det besökande förbandet, av vÀrdnationens myndigheter eller en kombination av detta. I de fall vÀrdnationen Ätar sig att sköta en besökande militÀr styrkas egenskydd kan det Ätagandet dock inte ensidigt definieras av vÀrdnationen, utan Àr ocksÄ beroende av de behov som den besökande styrkan har utifrÄn egen riskbedömning och nationella krav.

För att ett operativt militÀrt samarbete ska kunna fungera pÄ ett effektivt sÀtt i praktiken Àr det viktigt att den stödjande militÀra styrkan kan ges möjlighet att sjÀlv omhÀnderta sitt behov av egen-

1 Ryding-Berg, Stefan, Skyddslagen. En kommentar, 3 uppl., Norstedts Juridik 2011, s. 48.

104

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

skydd. Inte minst Àr det en resursfrÄga. Om vÀrdnationens militÀra förband mÄste avdelas för att skydda den besökande styrkan blir dessa förband uppbundna i förhÄllande till andra uppgifter. FrÄgan om att ge besökande militÀra förband möjlighet att sköta sitt eget egenskydd Àr som viktigast i en försÀmrad sÀkerhetssituation med exempelvis omfattande grÀnskrÀnkningar, vid höjd beredskap och vid krig. I en sÄdan situation Àr det avgörande att det militÀra stöd som i sÄ fall lÀmnas av Finland kan nyttjas pÄ ett sÄdant sÀtt att det maximerar den operativa effekten. DÀrav följer att det finska förbandet fullt ut ska kunna omhÀnderta sitt egenskydd, utan behov av stöd frÄn svenska förband.

Med stöd av skyddslagen kan militÀr personal anlitas för att bevaka ett skyddsobjekt och har dÀrmed vissa sÀrskilda befogenheter som skyddsvakt. Det fÄr, sÄsom redogjorts ovan, förutsÀttas att Àven finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen skulle kunna behöva utföra vissa bevakningsuppgifter. En omstÀndighet som Àven talar för detta Àr att det inte kan garanteras att ocksÄ svenska militÀra styrkor kommer sÀttas in pÄ omrÄden dÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd. Som framgÄr av avsnitt 8.2.2 anser utredningen dessutom att omrÄden dÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd ska kunna förklaras som skyddsobjekt.

För att finska militĂ€ra styrkor ska kunna lĂ€mna ett Ă€ndamĂ„lsenligt stöd till Sverige bör de dĂ€rför enligt utredningens mening kunna ges samma befogenheter som svensk militĂ€r personal har enligt skyddslagen. En bestĂ€mmelse bör dĂ€rför införas i den nya lagen enligt vilken regeringen fĂ„r besluta att finsk militĂ€r styrka som lĂ€mnar stöd enligt den lagen ska ha de befogenheter som skyddsvakt har enligt 11–14 § skyddslagen. Befogenheterna innebĂ€r en begrĂ€nsning av enskildas fri- och rĂ€ttigheter. Enligt utredningens mening fĂ„r begrĂ€nsningen anses vara tillĂ„ten enligt 2 kap. 21 § RF.

105

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

7.2.2Befogenheter enligt polislagen

Förslag: En bestÀmmelse bör införas i den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland enligt vilken regeringen fÄr besluta att finsk militÀr styrka som lÀmnar stöd enligt den lagen och som tjÀnstgör för bevakning och för att upprÀtthÄlla ordning inom styrkan ska ha befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4 och andra stycket polislagen (1984:387).

GÀllande rÀtt

Enligt 29 § första stycket första meningen polislagen (1984:387) har vaktpost eller annan som vid Försvarsmakten tjÀnstgör för bevakning eller för att upprÀtthÄlla ordning den befogenhet att anvÀnda vÄld som föreskrivs i 10 § första stycket 1, 2 och 4 polislagen. MilitÀr personal som fullgör bevaknings- och ordningsuppdrag fÄr sÄledes, i den mÄn andra medel Àr otillrÀckliga och det med hÀnsyn till omstÀndigheterna Àr försvarligt, anvÀnda vÄld för att genomföra en tjÀnsteÄtgÀrd, om han eller hon möts med vÄld eller hot om vÄld. Detsamma gÀller om nÄgon som ska hÀktas, anhÄllas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkomma eller annars gör motstÄnd vid verkstÀllandet. Vidare har militÀr personal befogenhet att anvÀnda vÄld vid vissa tvÄngsÄtgÀrder, nÀmligen nÀr han eller hon ska avvisa eller avlÀgsna nÄgon frÄn ett visst omrÄde eller utrymme eller verkstÀlla eller bitrÀda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande ÄtgÀrd, vid beslag eller annat omhÀndertagande av egendom eller vid sÄdan husrannsakan som avses i rÀttegÄngsbalken. I detta senare fall fÄr militÀr personal dock endast bruka vÄld mot person om han eller hon möts av motstÄnd (29 § första stycket fjÀrde meningen och 10 § andra stycket polislagen).

MilitÀr personal som fullgör bevakningsuppdrag fÄr sÄledes anvÀnda vÄld inom ramen för sitt uppdrag i situationer som anges i bestÀmmelsen. Till exempel kan militÀr personal som har anlitats för att bevaka ett skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305), dvs. som skyddsvakt, ha befogenhet att anvÀnda vÄld i enlighet med polislagen.

106

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

I 24 kap. brottsbalken finns ytterligare bestÀmmelser om rÀtten att utöva vÄld.

SkÀl för förslaget

Som framgĂ„r av avsnitt 7.2.1 anser utredningen att regeringen ska fĂ„ besluta om att finsk militĂ€r styrka som lĂ€mnar stöd till Sverige ska ha de befogenheter som en skyddsvakt har enligt 11–14 §§ skyddslagen. Eftersom militĂ€r personal har befogenhet att i vissa fall anvĂ€nda vĂ„ld enligt polislagen nĂ€r den bevakar ett skyddsobjekt enligt skyddslagen Ă€r det enligt utredningens mening rimligt att anta att en finsk militĂ€r styrka som lĂ€mnar stöd till Sverige ocksĂ„ kan behöva ha befogenhet att anvĂ€nda vĂ„ld i samband med utförandet av ett sĂ„dant bevakningsuppdrag. Som utredningen anför i avsnitt 7.2.1 kan det ju Ă€ven vara pĂ„ det viset att det bara finns finska militĂ€ra styrkor pĂ„ plats.

Finsk militÀr styrka kan Àven behöva utföra andra bevakningsuppgifter, t.ex. som vaktpost, nÀr stöd lÀmnas enligt den föreslagna lagen. DÀrutöver kan det finnas behov av att upprÀtthÄlla ordningen inom den egna styrkan. LÀmpligen bör finska militÀra styrkor Àven ha befogenhet att anvÀnda vÄld vid utförande av sÄdana bevaknings- och ordningsuppdrag.

Eftersom det Àr frÄga om begrÀnsningar i enskildas fri- och rÀttigheter bör det i den nya lagen införas en bestÀmmelse enligt vilken regeringen fÄr besluta om att finsk militÀr styrka som lÀmnar stöd enligt den lagen och som tjÀnstgör för bevakning och för att upprÀtthÄlla ordning ska ha befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4 polislagen.

Finska militÀra styrkors rÀtt att anvÀnda vÄld vid utförande av uppgifter enligt 10 § första stycket 4 bör i likhet med svensk militÀr personals rÀtt i motsvarande situation begrÀnsas till att enbart gÀlla de fall dÀr finska militÀra styrkor möts av motstÄnd. DÀrmed bör hÀnvisning Àven ske till 10 § andra stycket polislagen.

HÀnvisningen till 10 § första stycket polislagen innebÀr att behovs- och proportionalitetsprinciperna som erinras om i bestÀmmelsen Àven gÀller för finska militÀra styrkor. För att genomföra en tjÀnsteÄtgÀrd fÄr sÄledes finska militÀra styrkor bara anvÀnda vÄld

107

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

nÀr andra medel Àr otillrÀckliga och det med hÀnsyn till omstÀndigheterna Àr försvarligt.

Även i detta fall innebĂ€r befogenheterna en begrĂ€nsning av enskildas fri- och rĂ€ttigheter som fĂ„r anses vara tillĂ„ten enligt 2 kap. 21 § RF.

NÀrmare uppgifter om vilken personal och vilka befogenheter som avses fÄr framgÄ av regeringsbeslutet och eventuell överenskommelse med Finland.

7.2.3StraffrÀttsliga och disciplinÀra befogenheter

Förslag: En bestÀmmelse bör införas i den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland enligt vilken regeringen fÄr besluta att finsk militÀr styrka som lÀmnar stöd enligt den lagen ska ha de straffrÀttsliga och disciplinÀra befogenheter som finska myndigheter har enligt finsk lagstiftning gentemot personalen i styrkan.

GÀllande rÀtt

BestĂ€mmelser om svensk straffrĂ€ttslig jurisdiktion finns i 2 kap. brottsbalken. UtgĂ„ngspunkten Ă€r att svensk lag ska tillĂ€mpas och att svensk domstol Ă€r behörig nĂ€r brott har begĂ„tts i Sverige (2 kap. 1 § brottsbalken). Svensk domstol Ă€r dock Ă€ven i vissa fall behörig att döma för brott som begĂ„tts utanför Sverige (2 kap. 2–3 a §§ brottsbalken). Exempelvis Ă€r svensk domstol behörig att döma för brott som begĂ„tts utanför Sverige av nĂ„gon som tillhör Försvarsmakten pĂ„ ett omrĂ„de dĂ€r en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begĂ„tts av nĂ„gon annan pĂ„ ett sĂ„dant omrĂ„de och avdelningen befann sig dĂ€r för annat Ă€ndamĂ„l Ă€n övning (2 kap. 3 § 2 brottsbalken). Vidare Ă€r svensk domstol behörig att döma för brott om brottet begĂ„tts vid tjĂ€nstgöring utanför Sverige av nĂ„gon som Ă€r anstĂ€lld i Försvarsmakten och tjĂ€nstgör i en internationell militĂ€r insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka (2 kap. 3 § 3 brottsbalken).

BestÀmmelserna i 2 kap. 3 § 2 och 3 brottsbalken Àr motiverade av intresset att upprÀtthÄlla ordning och disciplin inom militÀra och

108

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

polisiÀra styrkor som tjÀnstgör utomlands och sammanhÀnger ocksÄ med att sÄdana styrkor enligt överenskommelser ofta inte Àr underkastade annan domsrÀtt Àn sitt hemlands.2 Detta kan jÀmföras med bestÀmmelsen i 2 kap. 7 b § brottsbalken som reglerar krav pÄ Ätalsförordnande för brott som begÄtts pÄ svenskt territorium av en frÀmmande stats militÀra styrkor.

Enligt 2 kap. 7 b § första stycket brottsbalken fÄr en utlÀnning som saknar hemvist i Sverige men som befinner sig hÀr i landet inom ramen för internationellt militÀrt samarbete eller internationell krishantering och som omfattas av avtal som Àr i kraft i förhÄllande till Sverige, Ätalas för brott som han eller hon har begÄtt under sin vistelse hÀr endast efter förordnande av regeringen.

BestÀmmelsen tillkom med anledning av att Sverige Är 1994 anslöt sig till Nato:s inbjudan om fredssamarbete inom ramen för initiativet Partnerskap för fred (PFF).3 Inom PFF-samarbetet finns avtalet PFF Status of Forces Agreement (Sofa) frÄn 1995 (avtal mellan de stater som Àr parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för dessa styrkor). PFF Sofa reglerar statusen för ett lands styrkor nÀr de befinner sig pÄ en annan avtalsparts territorium. Enligt avtalet ska, om inte annat föreskrivs i avtalet och eventuella tillÀggsprotokoll, alla parter i avtalet tillÀmpa bestÀmmelserna i avtalet mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor (Nato Sofa), som om alla parter i detta avtal vore parter i Nato Sofa. Till PFF-Sofa hör Àven ett tillÀggsprotokoll, enligt vilken parterna har Ätagit sig att inte verkstÀlla en dödsdom mot en medlem i en styrka frÄn nÄgon annan stat som Àr part i tillÀggsprotokollet, och ett kompletterande tillÀggsprotokoll frÄn 1997 som reglerar den rÀttsliga statusen för militÀra Natohögkvarter och för deras personal pÄ PFF-lÀndernas territorium genom att hÀnvisa till och utvidga det s.k. Parisprotokollet frÄn 1952 (protokoll om status för internationella militÀra högkvarter upprÀttade med stöd av Nordatlantiska fördraget), som Àr ett protokoll till Nato Sofa.

Artikel VII i Nato Sofa, till vilken sÄvÀl PFF Sofa liksom dess kompletterande tillÀggsprotokoll via Parisprotokollet hÀnvisar, inne-

2Se Internationella straffrÀttsutredningens betÀnkande Internationella brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98) s. 99 f.

3Se prop. 1995/96:37 RÀttslig samverkan för fred, s. 35 och 61.

109

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

hÄller regler om bl.a. straffrÀttslig jurisdiktion avseende brott som begÄs pÄ den mottagande statens territorium.

Enligt artikel VII i Nato Sofa ska militÀrmyndigheterna i den sÀndande staten ha rÀtt att i den mottagande staten utöva all straffrÀttslig och disciplinÀr domsrÀtt som tillkommer dem enligt lagen i den sÀndande staten över alla personer som lyder under militÀr lag i den staten. Vidare ska myndigheterna i den mottagande staten ha domsrÀtt över medlemmar av en styrka eller en civil komponent och dess anhöriga i vad avser lagövertrÀdelser som har begÄtts pÄ den mottagande statens territorium och som Àr straffbara enligt detta lands lag. En stats domsrÀtt ska dock vara exklusiv nÀr det gÀller sÄdana gÀrningar, inklusive lagövertrÀdelser som avser en stats sÀkerhet, som Àr straffbara enligt den statens lagstiftning men inte enligt det andra landets lagstiftning. I de fall dÀr domsrÀtt tillkommer bÄda staterna har militÀrmyndigheterna i den sÀndande staten företrÀde vid utövande av domsrÀtt över en medlem av en styrka eller en civil komponent betrÀffande brott med avseende uteslutande pÄ den statens egendom och sÀkerhet eller brott som riktar sig uteslutande mot egendom tillhörig en annan medlem i en styrka eller en civil komponent frÄn den staten eller dess anhöriga eller mot deras person samt för lagövertrÀdelser som hÀrrör frÄn nÄgon handling eller underlÄtenhet som begÄtts vid tjÀnsteutövning. I frÄga om varje annan lagövertrÀdelse ska myndigheterna i den mottagande staten ha företrÀde till att utöva domsrÀtt.

I artikeln anges vidare att reguljÀra militÀra förband som ingÄr i en styrka ska ha rÀtt att utöva polisiÀr myndighet i förlÀggningar, anlÀggningar och andra utrymmen som de disponerar enligt avtal med den mottagande staten. Styrkans militÀrpolis fÄr vidta alla lÀmpliga ÄtgÀrder för att sÀkerstÀlla upprÀtthÄllandet av ordning och sÀkerhet inom dessa lokaler. Vidare anges i artikeln att utanför dessa lokaler ska sÄdan militÀr polis anlitas endast i kraft av avtal med myndigheterna i den mottagande staten och i samarbete med dessa myndigheter och endast i den utstrÀckning sÄ erfordras för att upprÀtthÄlla disciplin och ordning bland medlemmarna i styrkan.

I samband med att Sverige undertecknade och anslöt sig till PFF Sofa lÀmnade Sverige en reservation mot möjligheten för en utlÀndsk stat att utöva domsrÀtt pÄ svenskt territorium. Reservationen har följande lydelse i svensk översÀttning:

110

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

Sveriges regering anser sig inte vara bunden av artikel 1 i avtalet mellan de stater som Àr parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor i den utstrÀckning som denna artikel hÀnför sig till bestÀmmelserna i artikel VII i avtalet mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor, som ger de sÀndande staterna rÀtt att utöva domsrÀtt inom en mottagande stats territorium, nÀr Sverige Àr mottagande stat. Reservationen inbegriper inte de ÄtgÀrder som vidtas av militÀrmyndigheterna i en sÀndande stat, vilka Àr trÀngande nödvÀndiga för att upprÀtthÄlla lugn och ordning inom styrkan.4

Den svenska reservationen innebÀr att, i de fall som den sÀndande staten enligt avtalet ska ha företrÀde vid utövande av domsrÀtt, sÄdan domsrÀtt inte fÄr utövas pÄ svenskt territorium. Reservationen begrÀnsar dÀremot inte pÄ nÄgot sÀtt den sÀndande staten frÄn att utöva sÄdan jurisdiktion för brott begÄngna hÀr i landet efter det att den misstÀnkte gÀrningsmannen ÄtervÀnt till den sÀndande staten. För att undvika att den misstÀnkte gÀrningsmannen lagförs i Sverige finns regeln i 2 kap. 7 b § brottsbalken, se ovan.

Som skÀl för reservationen, vid anslutningen till PFF Sofa, angavs i förarbetena att jurisdiktionsbestÀmmelserna i PFF Sofa Àr tÀnkta att reglera rÀttsliga förhÄllanden inom ramen för ett betydligt mera lÄngtgÄende samarbete Àn PFF, dÀr den sÀndande staten skulle ha en styrka permanent förlagd i den mottagande staten. Det ansÄgs att för Sveriges del kan PFF-samarbetet pÄ sin höjd antas föranleda nÄgon enstaka övning per Är och varje övning kan berÀknas pÄgÄ högst ett par veckor. Vid sÄdant förhÄllande ansÄgs att den sÀndande staten knappast kan ha nÄgot behov av att utöva domsrÀtt pÄ svenskt territorium.5 Vidare framhölls att lÄngtgÄende lagstiftningsÄtgÀrder skulle krÀvas för att ge frÀmmande stat rÀtt att utöva straffskipning pÄ svenskt territorium och att detta inte kunde anses motiverat mot bakgrund av den begrÀnsade funktion som avtalet bedömdes komma att ha för svenskt deltagande i PFF-samarbetet. DÀrutöver tillades att utövandet av sÄdan domsrÀtt skulle kunna komma i konflikt med svensk grundlag, dÄ det i artikeln nÀmligen inte finns nÄgon bestÀmmelse som hindrar den sÀndande staten frÄn att under utövande av sin domsrÀtt döma till dödsstraff. Artikeln innehÄller nÀmligen endast förbud mot verkstÀllighet av sÄ-

4Se t.ex. ds 2015:39 SamförstÄndsavtal med Nato om vÀrdlandsstöd, s. 185 f.

5Se prop. 1995/96:37 RÀttslig reglering av samverkan för fred, s. 31.

111

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

dana straff pÄ den mottagande statens territorium. Det ansÄgs dÀrför att redan meddelandet av en dödsdom pÄ svenskt territorium fÄr anses strida mot 2 kap. 4 § regeringsformen enligt vilket dödsstraff inte fÄr förekomma.

Reservationen gÀller inte ÄtgÀrder som vidtas av militÀrmyndigheterna i en sÀndande stat som Àr omedelbart nödvÀndiga för att upprÀtthÄlla ordning och sÀkerhet inom styrkan. Det ansÄgs att det knappast vore möjligt att lÄta svenska myndigheter helt och hÄllet överta den uppgiften under besöket. Vidare angavs att den inte heller bör gÀlla den sÀndande statens rÀtt enligt avtalet att utöva polisiÀr myndighet inom förlÀggningar och andra utrymmen som styrkan ensam disponerar. Det ansÄgs att rÀtten för den sÀndande statens styrka att internt utöva de befogenheter som nu har sagts fick anses följa av vedertagna principer för internationellt militÀrt samarbete. Vidare framhölls att det inte bör komma ifrÄga att sluta nÄgot sÄdant avtal som avses i artikel VII om rÀtt för den sÀndande statens militÀrpolis att ingripa Àven utanför sÄdana lokaler som disponeras av dess styrka. Man var av den meningen att ett sÄdant avtal för övrigt torde vara att bedöma som överlÄtelse av förvaltningsuppgift enligt 10 kap. 5 § RF (nu 10 kap. 8 § RF) och krÀva den sÀrskilda beslutsordning som föreskrivs dÀr.6

EU Sofa (avtal mellan Europeiska unionens medlemsstater om status för den militÀra och civila personal som utstationeras vid Europeiska unionens institutioner, för de högkvarter och de styrkor som kan komma att stÀllas till Europeiska unionens förfogande inom ramen för förberedande och genomförande av de insatser som avses i artikel 17.2 i Fördraget om Europeiska unionen, inbegripet övningar, samt för den militÀra och civila personal frÄn medlemsstaterna som stÀlls till Europeiska unionens förfogande i detta sammanhang), som Sverige undertecknade i november 2003, överensstÀmmer sÄvitt avser bestÀmmelserna om jurisdiktion i huvudsak med innehÄllet i artikel VII i Nato Sofa. Sverige lÀmnade en tolkningsförklaring i anslutning till artikel 17 i EU Sofa som reglerar straffrÀttslig jurisdiktion i linje med den reservation som lÀmnades betrÀffande artikel VII i Nato Sofa.7

6Se prop. 1995/96:37 RÀttslig reglering av samverkan för fred, s. 31 f.

7Se prop. 2004/05:7 Vissa rÀttigheter vid internationellt militÀrt samarbete och internationell krishantering, s. 31 f.

112

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

NÀr Sverige godkÀnde vÀrdlandsstödsavtalet med Nato och det kompletterande tillÀggsprotokollet till PFF Sofa gavs samma reservation nÀr det gÀller möjligheten för utlÀndsk stat att utöva domsrÀtt pÄ svenskt territorium. Detta gjordes med anledning av att det kompletterande tillÀggsprotokollet, genom Parisprotokollet, i stort hÀnvisar till jurisdiktionsbestÀmmelserna i Nato Sofa.8

Vid införandet av bestÀmmelsen i 2 kap. 7 b § brottsbalken pÄpekade LagrÄdet att bestÀmmelsen enligt sin avfattning blir tillÀmplig Àven i andra fall dÄ en frÀmmande militÀr styrka befinner sig i Sverige inom ramen för internationellt samarbete. Vidare pÄpekade LagrÄdet att om frÄgan inte som i PFF-avtalet Àr sÀrskilt reglerad, personal tillhörig en frÀmmande stats militÀra styrka enligt vissa uttalanden i den folkrÀttsliga litteraturen anses Ätnjuta en pÄ allmÀn folkrÀtt grundad immunitet gentemot straffrÀttsliga ÄtgÀrder frÄn det mottagande landets sida, antingen generellt eller Ätminstone för brott i tjÀnsten. LagrÄdet framhöll att denna uppfattning dock inte Àr oomstridd. Vidare tillade LagrÄdet att i den mÄn immunitet anses föreligga gÀller denna inte bara mot Ätal utan ocksÄ mot straffprocessuella ÄtgÀrder. LagrÄdet pÄpekade att de nu nÀmnda frÄgorna sjÀlvfallet mÄste beaktas, om en tillÀmpning av paragrafen skulle bli aktuell. Regeringen, som anslöt sig till vad LagrÄdet anfört, tillade att de av LagrÄdet nÀmnda frÄgorna ska beaktas endast i de fall dÄ en tillÀmpning av paragrafen blir aktuell och en sÀrskild reglering, som den i PFF-avtalet, saknas.9

Finsk gÀllande rÀtt

Regler om finsk straffrĂ€ttslig jurisdiktion finns i Finlands strafflag (39/1889). BestĂ€mmelsen i 1 kap. 4 § andra stycket i strafflagen reglerar vad som gĂ€ller i dessa fall för militĂ€ra brott. Enligt den bestĂ€mmelsen ska finsk lag tillĂ€mpas pĂ„ brott som nĂ€mns i 45 kap. i strafflagen och som har begĂ„tts utanför Finland av en person som det kapitlet ska tillĂ€mpas pĂ„. Kapitlet innehĂ„ller bestĂ€mmelser om militĂ€ra brott, t.ex. tjĂ€nstgöringsbrott (1–4 §§), vakttjĂ€nstbrott (5–8 §§), frĂ„nvarobrott (9–10 §§) och lydnadsbrott (11–15 §§). Vidare kan en krigs-

8Se prop. 2015/16:152 SamförstÄndsavtal om vÀrdlandsstöd, s. 33, 2015/16:UFöU4 SamförstÄndsavtal om vÀrdlandsstöd och rskr 2015/16:257.

9Se prop. 1995/96:37 RÀttslig reglering av samverkan för fred, s. 57.

113

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

man dömas för olÀmpligt upptrÀdande av krigsman till disciplinstraff om en krigsman, som nÀr han eller hon inte Àr i tjÀnsteuppdrag, inom ett kasern- eller annat omrÄde i försvarsmaktens eller grÀnsbevakningsvÀsendets bruk, pÄ offentlig plats eller vid en offentlig tillstÀllning upptrÀder uppenbart berusad eller genom att föra oljud eller genom sitt upptrÀdande i övrigt orsakar störning eller vÀcker förargelse (18 §).

PÄföljder som kan komma i frÄga om man döms för militÀra brott Àr disciplinstraff eller fÀngelse.

Vad som avses med begreppet krigsman i kapitlets mening framgÄr av 45 kap. 27 §.

Disciplinstraff för krigsmÀn och andra som lyder under 45 kap. Àr anmÀrkning, extra tjÀnstgöring, varning, utegÄngsförbud, disciplinbot och arrest (6 kap. 1 § fjÀrde stycket i strafflagen).

I lagen om militÀr disciplin och brottsbekÀmpning inom försvarsmakten (255/2014) finns regler om brottsbekÀmpning inom försvarsmakten, vilket omfattar förebyggande och avslöjande av brott samt utredning av sÄdana brott som omfattas av ett militÀrdisciplinförfarande. Vidare finns det regler om förfarandet i ett militÀrdisciplinÀrende, vilka pÄföljder som kan komma pÄ frÄga och om inledandet av ett militÀrrÀttegÄngsförfarande (1 § första stycket).

BestÀmmelser om personer som lyder under ett militÀrdisciplinförfarande finns i t.ex. 45 kap. i strafflagen (1 § andra stycket 1).

Av 1 § tredje stycket lagen om militÀr disciplin och brottsbekÀmpning inom försvarsmakten framgÄr att i ett militÀrdisciplinförfarande fÄr en sÄdan gÀrning undersökas dÀr det finns skÀl att misstÀnka att en person som lyder under ett militÀrdisciplinförfarande har gjort sig skyldig till ett brott som avses i 2 § i militÀra rÀttegÄngslagen. För en sÄdan gÀrning kan ett disciplinstraff pÄföras i ett disciplinÀrt förfarande eller dömas ut i en militÀrrÀttegÄng pÄ det sÀtt som föreskrivs i lagen och i militÀra rÀttegÄngslagen.

PÄ brottsbekÀmpningen inom försvarsmakten tillÀmpas bestÀmmelserna om förebyggande, avslöjande och utredning av brott i polislagen (872/2011), förundersökningslagen (805/2011) och tvÄngsmedelslagen (806/2011) samt i nÄgon annan lag, om inget annat följer av det som föreskrivs i lagen (2 §).

Disciplinstraffen Àr i enlighet med vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § fjÀrde stycket i strafflagen anmÀrkning, extra tjÀnstgöring, varning, utegÄngsförbud, disciplinbot och arrest (3 § första stycket).

114

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

I 3 kap. i lagen om militÀr disciplin och brottsbekÀmpning inom försvarsmakten finns bestÀmmelser om en disciplinÀr förmans befogenheter.

Vem som har rÀtt att pÄföra disciplinstraff framgÄr av 12 §. En- ligt paragrafens första stycke har kommendören för ett truppförband (motsvarande svensk brigad- eller regementschef) och en disciplinÀr förman som Àr överordnad kommendören rÀtt att pÄföra samtliga disciplinstraff utom arrest. Av andra stycket framgÄr att kommendören för en truppenhet (motsvarande svensk bataljonschef) har rÀtt att ge en anmÀrkning, förordna extra tjÀnstgöring och meddela utegÄngsförbud samt ge den som tjÀnstgör som vÀrnpliktig eller fullgör frivillig militÀrtjÀnst för kvinnor en varning.

Även chefen och fĂ€ltvĂ€beln för en grundenhet (chefen för en grundenhet motsvarar svensk kompanichef) har viss rĂ€tt att pĂ„föra disciplinstraff (12 § tredje och fjĂ€rde stycket).

BestĂ€mmelser om tvĂ„ngsmedel i ett disciplinĂ€rt förfarande, förundersökning och avslutande av ett disciplinĂ€rt förfarande finns i 4–6 kap.

Av 15 § framgÄr att om upprÀtthÄllandet eller ÄterstÀllandet av disciplin, ordning eller sÀkerhet krÀver det, fÄr en person som ertappats eller pÄ sannolika skÀl misstÀnks för ett i 2 § i militÀra rÀttegÄngslagen avsett brott gripas.

Gripande fÄr enligt 16 § verkstÀllas av bl.a. en militÀrperson i vakt-, jour- eller militÀrpolisuppdrag, chefen för en militÀravdelning som förordnats till militÀrt sÀkerhets- eller ordningsuppdrag och en i 17 § avsedd anhÄllningsberÀttigad tjÀnsteman.

I 17 § anges att anhÄllande fÄr verkstÀllas av kommendören för respektive truppenhet och en högre disciplinÀr förman, garnisonchefen och garnisonskommendanten och en officer som innehar en tjÀnst och som sköter ett militÀrpolisuppdrag.

Enligt 46 § första stycket fÄr ett brott som enligt allmÀn straffpraxis inte kan förutses medföra strÀngare straff i domstol Àn böter behandlas i ett disciplinÀrt förfarande.

Den som har pÄförts ett disciplinstraff, eller den som i enlighet med 52 § 2 mom. inte har pÄförts ett disciplinstraff, har rÀtt att söka Àndring av ett disciplinbeslut (55 § tredje stycket).

Av 55 § första stycket följer att Àndring av ett disciplinbeslut som fattats av kommendören för en truppenhet, chefen för en

115

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

grundenhet eller fÀltvÀbeln vid en grundenhet fÄr sökas hos kommendören för truppförbandet (begÀran om avgörande).

Enligt 55 § andra stycket fÄr Àndring av ett disciplinbeslut som fattats av kommendören för truppförbandet eller av en disciplinÀr förman som Àr överordnad denne och ett beslut som kommendören för truppförbandet har fattat med anledning av en begÀran om avgörande sökas genom besvÀr (disciplinbesvÀr). HÀrvid hÀnvisas Àven till bestÀmmelserna i 5 och 6 §§ i militÀra rÀttegÄngslagen om behörig domstol.

BestÀmmelser om behandlingen av militÀra rÀttegÄngsÀrenden finns i militÀra rÀttegÄngslagen (326/1983).

I 1 § första stycket föreskrivs att militÀra rÀttegÄngsÀrenden behandlas vid allmÀnna domstolar i den ordning som föreskrivs för brottmÄl och med iakttagande ytterligare av vad som föreskrivs i denna lag. BestÀmmelser om krigsrÀtter finns i 6 kap.

Vilka underrÀtter som behandlar militÀra rÀttegÄngsÀrenden framgÄr av 1 § andra stycket. Fullföljdsdomstol Àr Helsingfors hovrÀtt.

Enligt 1 a § militÀra rÀttegÄngslagen gÀller vad den lagen stadgar om militÀra rÀttegÄngsÀrenden Àven behandlingen av besvÀr som har anförts över disciplinstraff. Med militÀra rÀttegÄngsÀrenden avses mÄl som gÀller militÀra brott (2 § första stycket). SÄsom militÀrt rÀttegÄngsÀrende handlÀggs Àven Ätal mot krigsman för en gÀrning för vilken straff bestÀms i till exempel 21 kap. 1 § strafflagen, dvs. som handlar om drÄp. Detta förutsÀtter dock att gÀrningen har riktat sig mot försvarsmakten eller mot nÄgon annan krigsman (2 § andra stycket).

I 5–9 §§ militĂ€ra rĂ€ttegĂ„ngslagen finns bestĂ€mmelser om behörig domstol. UtgĂ„ngspunkten Ă€r att militĂ€rt rĂ€ttegĂ„ngsĂ€rende handlĂ€ggs vid den i 1 § andra stycket avsedda allmĂ€nna underrĂ€tt som Ă€r nĂ€rmast förlĂ€ggningsorten för den truppavdelning (motsvarande svenskt förband) dĂ€r svaranden tjĂ€nstgör eller dĂ€r han senast har tjĂ€nstgjort eller varit skyldig att tjĂ€nstgöra (5 § första stycket). MilitĂ€rt rĂ€ttegĂ„ngsĂ€rende fĂ„r handlĂ€ggas Ă€ven av den i 1 § andra stycket avsedda allmĂ€nna underrĂ€tt som Ă€r nĂ€rmast gĂ€rningsorten eller svarandens bonings- eller vistelseort, sĂ„vida detta med beaktande av den utredning som företes samt kostnaderna och övriga omstĂ€ndigheter anses lĂ€mpligt (5 § andra stycket). Om svaranden Ă€r Ă„talad för flera brott som ska handlĂ€ggas sĂ„som militĂ€rt rĂ€ttegĂ„ngsĂ€rende, fĂ„r de prövas av den i 1 § andra stycket avsedda allmĂ€nna underrĂ€tt

116

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

som Àr behörig att handlÀgga Ätal för nÄgot av brotten (5 § tredje stycket).

Av 13 § första stycket militÀra rÀttegÄngslagen framgÄr att anmÀlan om brott som ska handlÀggas sÄsom militÀrt rÀttegÄngsÀrende ska göras hos kommendören för ovan i 5 § första stycket avsedd truppavdelning (motsvarande svensk förbandschef) eller hos polisen eller vederbörande Äklagare.

Hos annan Àn i första stycket nÀmnd förman samt hos polisen eller Äklagare gjord anmÀlan ska tillstÀllas i nÀmnda moment avsedd kommendör, om ej mottagaren av anmÀlan sjÀlv kan avgöra Àrendet eller anmÀlan Àr klart obefogad (13 § andra stycket).

I 14 § första stycket föreskrivs att om ett brottmÄl som Àr ett militÀrt rÀttegÄngsÀrende inte handlÀggs i disciplinÀrt förfarande, ska kommendören för den truppavdelning som avses i 5 § första stycket efter avslutad förundersökning avgöra om förundersökningsmaterialet ska tillstÀllas Äklagaren för Ätalsprövning. Vad som stadgas i det stycket om kommendör gÀller Àven för sÄdan förman pÄ vilken det ankommer att övervaka utövningen av kommendörens disciplinÀra makt (14 § tredje stycket).

Enligt 15 § första stycket i militÀra rÀttegÄngslagen Àr det Äklagaren som ska utföra Ätalsprövningen och vidta andra ÄtgÀrder i brÄdskande ordning.

Av 2 kap. 7 § andra stycket i Finlands grundlag framgÄr att ingen fÄr dömas till döden eller torteras eller utsÀttas för nÄgon annan behandling som krÀnker mÀnniskovÀrdet. I likhet med Sverige Àr sÄledes dödstraffet helt avskaffat i Finland, dvs. i bÄde freds- och krigstid. TillÀggas kan att Finland Àr medlem i Europeiska Unionen och att det framgÄr av artikel 2 i Europeiska unionens stadga om de grundlÀggande rÀttigheterna att ingen fÄr dömas till döden eller avrÀttas. Finland har som medlemsstat i EuroparÄdet Àven undertecknat tillÀggsprotokoll nr 13 till Europakonventionen avseende avskaffande av dödsstraffet under alla omstÀndigheter.

SkÀl för förslaget

Det följer av varje stats suverÀnitet att staten som regel endast utövar domsrÀtt inom det egna territoriet. Den svenska regeringsformen bygger pÄ förutsÀttningen att rÀttskipning och förvaltning i

117

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

Sverige ska fullgöras av svenska myndigheter och svenska domstolar. FrÀmmande lÀnders myndigheter kan sÄledes inte utan vidare utöva nÄgra maktbefogenheter pÄ svenskt territorium. Detta gÀller Àven om maktutövningen riktar sig mot det egna landets medborgare.

Som har framgÄtt av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande, vilket Àven redogörs för i kapitel 3, Àr det dock möjligt enligt 10 kap. 8 § RF att efter beslut av riksdagen överlÄta rÀttskipnings- och förvaltningsuppgifter till en annan stat.

Det svensk-finska försvarssamarbetet Àr redan i dag omfattande och kommer i och med den rÀttsliga reglering som utredningen föreslÄr möjliggöra ett mottagande och lÀmnande av operativt militÀrt stöd, Àven bortom fredstida förhÄllanden. Finska styrkor kan dÀrmed komma att befinna sig i Sverige under sÄ pass lÄng tid och under sÄdana förhÄllanden att det finns behov av att i Sverige kunna utöva disciplinÀr och straffrÀttslig jurisdiktion över den egna personalen. Det Àr sÄledes frÄga om ett mycket mer lÄngtgÄende samarbete Àn PFF-samarbetet, inom vilket utlÀndsk militÀr verksamhet pÄ svenskt territorium Àr begrÀnsad till ett antal övningar per Är.

Till skillnad frÄn PFF-samarbetet finns det vidare inte nÄgon risk för utdömande av dödsstraff dÄ Finland i likhet med Sverige har avskaffat dödsstraffet sÄvÀl i fredstid som krigstid.

Det föreligger alltsÄ andra förutsÀttningar vid ett operativt militÀrt samarbete mellan Sverige och Finland enligt den föreslagna lagen Àn vid PFF-samarbetet.

Det finns dÀrmed skÀl för att möjliggöra för regeringen att besluta att finska stödjande styrkor ska kunna utöva disciplinÀr och straffrÀttslig jurisdiktion mot den egna personalen.

Det Àr ocksÄ att mÀrka att straffrÀttsliga och disciplinÀra frÄgor flyter ihop i den finska lagstiftningen. Att sÀrskilja dessa nÀmnda befogenheter kan ge upphov till stora grÀnsdragningsproblem, inte minst för finska myndigheter och följaktligen negativt pÄverka effektiviteten av ett samarbete.

Regeringen bör dÀrför tillerkÀnnas en möjlighet att besluta om att finsk militÀr styrka, som lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen, ska ha de straffrÀttsliga och disciplinÀra befogenheter som finska myndigheter har enligt finsk lagstiftning gentemot personalen i styrkan. Bemyndigandet, som lÀmpligen bör införas i den föreslagna lagen, handlar om att finska myndigheter fÄr rÀtt att utöva jurisdiktion i straffrÀttsliga och disciplinÀra frÄgor gentemot den egna per-

118

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

sonalen pÄ svenskt territorium. SÄledes fÄr beslut fattas och ÄtgÀrder vidtas inom ramen för ett straffrÀttsligt och disciplinÀrt förfarande.

Den nÀrmare omfattningen av jurisdiktionen fÄr följa av regeringsbeslut och tillÀmpliga avtal mellan Sverige och Finland.

7.2.4Befogenhet att besluta om förfogande av egendom eller tjÀnster och dispositionsförbud

Förslag: En bestÀmmelse bör införas i den föreslagna lagen om operativt stöd mellan Sverige och Finland enligt vilken regeringen fÄr besluta att finsk militÀr styrka som lÀmnar stöd enligt den lagen ska ha befogenhet att besluta om förfogande och dispositionsförbud enligt 5 § 1 och 2 samt 6 § förfogandelagen (1978:262), under förutsÀttning att dessa bestÀmmelser helt eller delvis har trÀtt i tillÀmpning.

GÀllande rÀtt

Förfogandelagen (1978:262) ger möjlighet att tvĂ„ngsvis förfoga över egendom eller tjĂ€nster i syfte att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens behov. Lagen Ă€r utformad som en fullmaktslag. BestĂ€mmelserna som reglerar rĂ€tten att besluta om förfogande och dispositionsförbud, i detta fall 4–6 §§, trĂ€der automatiskt i tillĂ€mpning om Sverige kommer i krig (1 §).

Av 2 § första stycket framgĂ„r att regeringen fĂ„r föreskriva att 4– 6 §§ helt eller delvis ska tillĂ€mpas frĂ„n tidpunkt som regeringen bestĂ€mmer

1.om Sverige Àr i krigsfara,

2.om det rÄder sÄdana utomordentliga förhÄllanden som Àr föranledda av att det Àr krig utanför Sveriges grÀnser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara och om det till följd av dessa förhÄllanden föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket pÄ egendom av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen,

119

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

3.om det Àr nödvÀndigt att med hÀnsyn till försvarsberedskapen inkalla totalförsvarspliktiga till tjÀnstgöring med stöd av 4 kap. 7 eller 8 §§ lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

I andra stycket anges att en sÄdan föreskrift ska understÀllas riksdagens prövning inom en mÄnad frÄn det den utfÀrdades. Sker inte understÀllning eller godkÀnner riksdagen inte föreskriften inom tvÄ mÄnader frÄn det understÀllning skedde, upphör föreskriften att gÀlla.

Enligt 3 § ska regeringen föreskriva att tillĂ€mpningen av 4–6 §§ ska upphöra om förhĂ„llande som avses i 1 och 2 §§ inte lĂ€ngre föreligger.

I 4 § första stycket förfogandelagen anges för vilka ÀndamÄl förfogande fÄr ske. Förfogande fÄr ske för statens eller annans rÀkning för att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrÄnkomliga behov av egendom eller tjÀnster, som icke utan olÀgenhet kan tillgodoses pÄ annat sÀtt.

Av 5 § första stycket förfogandelagen framgÄr att genom förfogande kan

1.fastighet tagas i ansprÄk med nyttjanderÀtt och annan egendom tagas i ansprÄk med ÀganderÀtt eller nyttjanderÀtt,

2.nyttjanderÀtt, servitut eller liknande rÀtt till egendom upphÀvas eller begrÀnsas och nyttjanderÀtt i andra hand tillskapas,

3.Àgare eller innehavare av fastighet, gruva, byggnad, industrianlÀggning eller annan anlÀggning eller av transportmedel, arbetsmaskin eller liknande ÄlÀggas att utöva verksamhet för eller pÄ annat sÀtt medverka till framstÀllning av egendom för statens eller annans rÀkning,

4.Àgare eller innehavare av lageranlÀggning ÄlÀggas att förvara egendom,

5.Àgare eller innehavare av transportmedel ÄlÀggas att ombesörja transporter,

6.viss person ÄlÀggas tillfÀllig uppgift för försvarsmakten som vÀgvisare, budbÀrare, arbetsmanskap eller sjukvÄrdspersonal.

120

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

Av paragrafens andra stycke framgÄr att radiosÀndare eller sÀndarutrustning inte fÄr tas i ansprÄk om den stadigvarande utnyttjas för tillstÄndspliktiga ljudradio- eller tv-sÀndningar enligt radio- och tvlagen (2010:696). Detsamma gÀller anlÀggning för trÄdsÀndning som sÄdana sÀndningar vidaresÀnds i. Enligt paragrafens tredje stycke fÄr Àgare eller innehavare av egendom som omfattas av förfogande icke överlÄta, förbruka, skada, gömma undan eller föra bort egendomen.

I 6 § finns bestÀmmelser om dispositionsförbud. Av första stycket i den paragrafen framgÄr att kan förfogande över egendom antas bli nödvÀndigt, fÄr Àgare eller innehavare i avvaktan pÄ beslut om förfogande förbjudas att överlÄta, förbruka, skada, gömma undan eller föra bort egendomen.

Om förfogande beslutar regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, kommuner, landsting eller statliga myndigheter. Förfogande över egendom ska riktas mot en bestÀmd Àgare eller innehavare av egendomen (7 § första stycket).

ErsÀttning utgÄr vid förfogande och för skada till följd av dispositionsförbud (17 och 37 §§).

Av 17 § andra stycket förfogandelagen framgĂ„r att ersĂ€ttning utges av den för vars rĂ€kning beslutet om förfogande eller dispositionsförbud har meddelats. Är denne annan Ă€n staten och fullgör han ej sin ersĂ€ttningsskyldighet, ska staten pĂ„ begĂ€ran utge ersĂ€ttningen. Vad staten sĂ„lunda har utgivit, fĂ„r staten krĂ€va Ă„ter av den ersĂ€ttningsskyldige.

BestĂ€mmelser om ersĂ€ttningsgrunder finns i 29–37 §§ förfogandelagen. Exempelvis ska i den mĂ„n det Ă€r möjligt och lĂ€mpligt pĂ„ förhand föreskrivas det pris som vid förfogande ska gĂ€lla sĂ„som ersĂ€ttning för egendom, Ă„tgĂ€rd eller tjĂ€nst. SĂ„dant pris upptages i taxa som faststĂ€lls av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av riksvĂ€rderingsnĂ€mnden eller lokal vĂ€rderingsnĂ€mnd med beaktande av 29–31 §§ (33 §).

Av 35 § första stycket förfogandelagen framgĂ„r att ersĂ€ttningen bestĂ€ms med hĂ€nsyn till omstĂ€ndigheterna och gĂ€llande taxepris vid den tid dĂ„ egendomen avlĂ€mnas eller pĂ„ annat sĂ€tt kommer i statens besittning eller dĂ„ Ă„tgĂ€rden eller tjĂ€nsten utföres. Är egendomen i fĂ€rdigt skick vid den tidpunkt dĂ„ beslutet om förfogande meddelas, bestĂ€mmes ersĂ€ttningen med hĂ€nsyn till omstĂ€ndigheterna och gĂ€llande taxepris vid den tidpunkten. Enligt andra stycket

121

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

fÄr faststÀlld ersÀttning jÀmkas efter vad som Àr skÀligt, om Àndrade förhÄllanden pÄkallar det.

I 36 § anges att har beslut om förfogande meddelats i frÄga om egendom och möter ej genom förvÄllande av den mot vilken förfogandet riktats hinder att taga egendomen i besittning för statens rÀkning, stÄr staten faran för att egendomen av vÄda förstöres, försÀmras eller minskas.

I förfogandeförordningen (1978:558) finns bestÀmmelser om bl.a. vilka myndigheter som fÄr besluta om förfogande. Om förfogande för Försvarsmaktens rÀkning beslutar Försvarsmakten, Fortifikationsverket och Försvarets materielverk (1 § första stycket).

Beslut om förfogande över fastighet, som behövs för sÄdant befÀstningsarbete eller liknande arbete som inte Àr av tillfÀllig natur fÄr dock endast meddelas av Försvarsmakten och Fortifikationsverket (1 § andra stycket).

Ett beslut som Försvarsmakten fattar om förfogande fÄr meddelas av befattningshavare som har lÀgst majors tjÀnstegrad eller som Àr lÀgst chef för bataljon eller annan enhet av motsvarande storlek eller som uppehÄller befattning som transportledare eller militÀrt flygplats-, hamn- eller stationsbefÀl (1 § tredje stycket).

SkÀl för förslaget

Som har framgÄtt har Försvarsmakten getts möjlighet att i vissa fall besluta om förfogande, och dispositionsförbud, i syfte att tillgodose totalförsvarets behov. Enligt utredningens mening fÄr det förutsÀttas att Àven finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland skulle kunna fÄ behov av t.ex. fastigheter för skydd, förlÀggning eller förvaring.

För att finska militÀra styrkor ska kunna lÀmna Sverige ett ÀndamÄlsenligt stöd bör det finnas en möjlighet för regeringen att bemyndiga finska militÀra styrkor att i vart fall besluta om förfogande enligt 5 § första stycket 1 och 2 förfogandelagen. Det innebÀr att finska militÀra styrkor kan fÄ möjlighet att ta i ansprÄk fastigheter med nyttjanderÀtt och annan egendom med ÀganderÀtt eller nyttjanderÀtt eller att upphÀva eller begrÀnsa nyttjanderÀtt,

122

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

servitut eller liknande rÀtt till egendom och tillskapa nyttjanderÀtt i andra hand.

Möjligheten att fatta beslut om vissa Ă„lĂ€gganden för civilbefolkningen som anges i 5 § 3–6 förfogandelagen bör dock lĂ€mpligen förbehĂ„llas Försvarsmakten.

Utredningen anser dÀrför att en bestÀmmelse bör införas i den föreslagna lagen enligt vilken regeringen ska fÄ besluta att finsk militÀr styrka som lÀmnar stöd enligt lagen ska ha befogenhet att besluta om förfogande och dispositionsförbud enligt 5 § första stycket 1 och 2 och 6 § förfogandelagen, under förutsÀttning att dessa bestÀmmelser helt eller delvis har trÀtt i tillÀmpning.

Detta innebÀr Àven en likriktning av relevant rÀttslig reglering eftersom utredningen i avsnitt 7.2.5 föreslÄr att finska militÀra styrkor efter beslut frÄn regeringen ska kunna fÄ möjlighet att fatta beslut om förstöring enligt lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring. Av 10 § i den lagen följer nÀmligen att den som fattar beslut om undanförsel eller förstöring Àven fÄr fatta beslut om förfogande för att beslutet ska kunna verkstÀllas.

Som har nÀmnts ovan finns i 1 § tredje stycket förfogandeförordningen en upprÀkning av vem som har befogenhet att besluta om förfogande. Befattningshavaren ska ha lÀgst majorsgrad eller vara lÀgst chef för bataljon eller annan enhet av motsvarande storlek eller ska uppehÄlla befattning som transportledare eller militÀrt flygplats-, hamn- eller stationsbefÀl. Det bör i ett regeringsbeslut kunna anges att motsvarande finska förhÄllanden ska gÀlla.

Genom den av utredningen föreslagna bestÀmmelsen uppkommer vidare frÄgor som rör ersÀttning för egendom eller tjÀnster som omfattas av beslut om förfogande och dispositionsförbud. Utredningen finner dock att dessa frÄgor inte ingÄr i utredningsuppdraget.

123

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

7.2.5Befogenhet att besluta om förstöring av egendom

Förslag: En bestÀmmelse bör införas i den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland enligt vilken regeringen fÄr besluta att finsk militÀr styrka som lÀmnar stöd enligt lagen ska ha befogenhet att besluta om förstöring enligt 7 § lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring, under förutsÀttning att den bestÀmmelsen har trÀtt i tillÀmpning.

Bedömning: Försvarsmakten kan redan enligt 21 § förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring bestÀmma att finska militÀra styrkor ska genomföra beslutad undanförsel eller förstöring. Det saknas dÀrför skÀl till kompletterande författningsreglering i den delen.

GÀllande rÀtt

Lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring Ă€r utformad som en fullmaktslag. Det innebĂ€r att bestĂ€mmelserna som reglerar rĂ€tten att undanföra eller förstöra egendom, i detta fall 5–10 §§, blir tillĂ€mpliga om Sverige Ă€r i krig (1 §). Om Sverige Ă€r i krigsfara eller det rĂ„der sĂ„dana utomordentliga förhĂ„llanden som Ă€r föranledda av att det Ă€r krig utanför Sveriges grĂ€nser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, kan dessa bestĂ€mmelser Ă€ven bli tillĂ€mpliga för det fall regeringen föreskriver detta (2 §).

Enligt 3 § ska regeringens föreskrift understÀllas riksdagens prövning inom en mÄnad frÄn det att den utfÀrdades. Föreskriften upphör dock att gÀlla, om

1.den inte understÀlls riksdagen inom angiven tid,

2.riksdagen inte godkÀnner föreskriften inom tvÄ mÄnader frÄn det att den understÀlldes.

Om det inte lĂ€ngre rĂ„der sĂ„dana förhĂ„llanden som avses i 1 eller 2 §, ska regeringen föreskriva att 5–10 §§ inte lĂ€ngre ska tillĂ€mpas (4 §).

Ett beslut om undanförsel innebÀr att egendom förs frÄn den plats dÀr den finns till en annan plats. Det ska vara frÄga om egen-

124

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

dom som har betydelse för totalförsvaret eller egendom av stor historisk eller kulturell betydelse. Undanförsel fÄr ske för att förhindra att egendomen till följd av krigshandlingar förstörs eller pÄ annat sÀtt förloras (5 § första stycket).

Undanförsel av annan egendom fÄr ocksÄ ske om det finns risk för att egendomen kan falla i en angripares hÀnder och underlÀtta dennes krigsanstrÀngningar (5 § andra stycket).

För de ÀndamÄl som sÀgs i 5 § fÄr Àven föreskrivas eller i sÀrskilt fall beslutas att sÄdan egendom som avses dÀr inte fÄr föras till en viss del av landet (6 §).

Om undanförsel enligt 5 § inte kan anses vara en tillrÀcklig ÄtgÀrd eller inte rimligen kan genomföras, fÄr egendomen förstöras, om det finns betydande risk för att egendomen kan falla i en angripares hÀnder och underlÀtta dennes krigsanstrÀngningar (7 §).

Vid bedömningen av om undanförsel rimligen kan genomföras ska vÀgas in bl.a. fiendens operationer, tillgÄngen pÄ transportmedel samt egendomens betydelse i förhÄllande till de resurser som krÀvs för undanförsel. Med förstöring avses ÄtgÀrder som gör att en anlÀggning eller ett föremÄl inte gÄr att anvÀnda för avsett ÀndamÄl utan betydande reparationsinsatser.10

Försvarsmaktens system för fördröjande fÀltarbeten bygger pÄ tre nivÄer, nÀmligen spÀrrning, blockering och förstöring. Fördröjande fÀltarbeten anvÀnds för att hindra en angripare att utnyttja vÀgar, jÀrnvÀgar, flygplatser, hamnar och liknande anlÀggningar. SpÀrrning innebÀr att anlÀggningen tillfÀlligt blir obrukbar exempelvis genom att flyttbara hinder stÀlls ut. Blockering innebÀr att anlÀggningen under begrÀnsad tid blir obrukbar exempelvis genom att svÄrröjda hinder skapas eller genom att vÀsentliga delar av anlÀggningen demonteras. Förstöring innebÀr att anlÀggningen under lÄng tid blir obrukbar genom att den exempelvis sprÀngs, brÀnns eller raseras. I begreppet förstöring i lagens mening ingÄr nivÄerna blockering och förstöring, eftersom det i dessa fall innebÀr att betydande resurser mÄste avsÀttas för att Äter göra anlÀggningen brukbar.11

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer har getts rÀtt att förelÀgga Àgaren eller innehavaren av viss egendom att

10Se prop. 1992/93:78 om undanförsel och förstöring, s. 15.

11Se prop. 1992/93:78 om undanförsel och förstöring, s. 7 f.

125

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

föra undan eller förstöra den. Den som beslutar om undanförsel eller förstöring har Àven getts möjlighet att, om det Àr lÀmpligare, i stÀllet besluta att ÄtgÀrden ska genomföras av en statlig myndighet (8 § första stycket). Om en myndighet ska föra undan eller förstöra egendom, ska Àgaren eller innehavaren lÀmna den hjÀlp som behövs (8 § tredje stycket).

Har regeringen eller en myndighet beslutat om undanförsel eller förstöring fÄr regeringen, myndigheten eller nÄgon annan myndighet som regeringen bestÀmmer besluta att ta i ansprÄk markomrÄden, byggnader, transportmedel, materiel eller annat som behövs för att beslutet om undanförsel eller förstöring ska kunna verkstÀllas. BestÀmmelserna i förfogandelagen ska hÀrvid tillÀmpas (10 §).

I 11 § anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr förelÀgga den som Àger eller innehar egendom som kan antas komma i frÄga för undanförsel eller förstöring att medverka vid den planlÀggning och de andra förberedelser som behövs för att en sÄdan ÄtgÀrd ska kunna genomföras. FörelÀggandet fÄr förenas med vite.

BestĂ€mmelser om ersĂ€ttning finns i 12–16 §§ i lagen.

Av 12 § framgĂ„r att den som enligt 11 § Ă„lagts att vidta Ă„tgĂ€rder har rĂ€tt till ersĂ€ttning av staten för sina kostnader. Är kostnaderna ringa lĂ€mnas ingen ersĂ€ttning. ErsĂ€ttningen beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestĂ€mmer.

Enligt 13 § första stycket har Ă€gare till egendom som förstörts rĂ€tt till ersĂ€ttning av staten motsvarande vad det vid tidpunkten för förstöringen skulle ha kostat att fĂ„ egendomen ersatt med ny egendom av samma slag, efter avdrag för vad egendomen kan ha förlorat i vĂ€rde genom Ă„lder och förslitning. I andra stycket anges att Ă€gare till egendom som skadats i samband med undanförsel har rĂ€tt till ersĂ€ttning av staten motsvarande vad det nĂ€r skadan intrĂ€ffade skulle ha kostat att Ă„terstĂ€lla egendomen till det skick den hade före skadan. Om Ă„terstĂ€llande inte Ă€r möjligt eller inte lĂ€mpligen bör ske, ska ersĂ€ttningen motsvara den vĂ€rdeminskning som egendomen genomgĂ„tt till följd av skadan berĂ€knad efter egendomens vĂ€rde nĂ€r skadan intrĂ€ffade. Är skadan ringa lĂ€mnas ingen ersĂ€ttning.

Av 14 § första stycket framgÄr att den som enligt 8 § första stycket har Älagts att föra undan eller förstöra egendom eller som har lÀmnat hjÀlp enligt 8 § tredje stycket har rÀtt till ersÀttning av staten för sina kostnader. Enligt andra stycket har den som Àger

126

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

eller innehar egendom som förts undan rÀtt till ersÀttning av staten för sina kostnader för att Äterföra egendomen. I tredje stycket anges att Àr kostnaden enligt första eller andra stycket ringa lÀmnas ingen ersÀttning.

Av 16 § framgÄr att Àrenden om ersÀttning enligt 13 och 14 §§ prövas pÄ det sÀtt som föreskrivs i förfogandelagen (1978:262).

Enligt 9 § första stycket förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring ska Försvarsmakten efter hörande av berörda myndigheter planlÀgga förstöring av fasta installationer som huvudsakligen anvÀnds för transportomrÄdet. Enligt 12 § första stycket Àr det Försvarsmakten som beslutar om förstöring av sÄdana installationer. Av 12 § andra stycket ska beslut om förstöring, om det Àr möjligt, fattas efter hörande av berörda myndigheter. Beslut om förstöring som kan fÄ allvarliga följder för stora delar av landet ska fattas efter hörande av Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap (MSB).

Enligt 13 § ska den myndighet som beslutar om förstöring underrÀtta lÀnsstyrelsen i det lÀn dÀr egendomen finns om beslutet. LÀnsstyrelsen ska underrÀtta egendomens Àgare eller innehavare om beslutet. Av 14 § framgÄr att en myndighet som har förstört egendom ska snarast underrÀtta egendomens eller innehavare om detta.

I 21 § anges att Àr Sverige i krig eller krigsfara fÄr Försvarsmakten, med hÀnsyn till vad militÀra operationer krÀver, bestÀmma om genomförandet av beslutad undanförsel eller förstöring.

Av 13 § i Försvarsmaktens interna bestĂ€mmelser om spĂ€rrning, blockering och förstöring (FIB 2016:1) framgĂ„r att det Ă€r försvarsmaktens insatschef eller den som insatschefen utser som fĂ„r besluta om spĂ€rrning, blockering eller förstöring. Är situationen sĂ„dan att Försvarsmaktens insatschefs beslut eller bemyndigande om spĂ€rrning, blockering eller förstöring inte Ă€r praktiskt att inhĂ€mta eller inte kan invĂ€ntas fĂ„r lĂ€gst bataljonschef eller motsvarande Ă€ndĂ„ besluta om detta.

Av 19 § i de interna bestÀmmelserna framgÄr att den som fattar beslut om blockering eller förstöring fÄr ocksÄ fatta beslut om förfogande enligt 10 § lagen om undanförsel och förstöring. I föreskrifterna avses med fasta installationer som huvudsakligen anvÀnds för transportomrÄdet jÀrnvÀgsanlÀggning, luftfartsanlÀggning, sjöfartsanlÀggning och vÀganlÀggning (2 §).

127

NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

SkÀl för förslaget

Beslut om undanförsel och förstöring fÄr fattas om Sverige Àr i krig eller efter sÀrskilt regeringsbeslut. Som har framgÄtt Àr det Försvarsmakten som beslutar om förstöring av fasta installationer som huvudsakligen anvÀnds för transportomrÄdet och som har varit föremÄl för Försvarsmaktens planlÀggning. Innan ett beslut om förstöring fattas ska samrÄd ske med berörda myndigheter eller om det kan fÄ kan fÄ allvarliga följder för stora delar av landet med Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap (MSB). Beslutet om förstöring ska underrÀttas lÀnsstyrelsen.

Det Àr inte osannolikt att finska militÀra styrkor som i hÀndelse av ett vÀpnat angrepp mot Sverige lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland kan komma att befinna sig i situationer dÀr jÀrnvÀgs-, luftfarts-, sjöfarts- eller vÀganlÀggningar snabbt kan behöva förstöras och dÀr svenska vÀpnade styrkor inte Àr pÄ plats.

För att dessa finska styrkor ska kunna lÀmna Sverige ett ÀndamÄlsenligt stöd bör det införas en bestÀmmelse i den nya lagen enligt vilken regeringen ges möjlighet att besluta om att finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt lagen ska ha samma befogenhet som Försvarsmakten att besluta om förstöring enligt 7 § lagen om undanförsel och förstöring, under förutsÀttning att den bestÀmmelsen har trÀtt i tillÀmpning.

NÀrmare reglering om vem som fÄr besluta om förstöring finns i Försvarsmaktens interna bestÀmmelser, se ovan. Bl.a. Àr det försvarsmaktens insatschef eller den som insatschefen utser, eller om insatschefens beslut eller bemyndigande inte Àr praktiskt att inhÀmta eller inte kan invÀntas, lÀgst bataljonschef eller motsvarande som fÄr besluta om detta.

Vem som inom den finska militÀra styrkan ska ha rÀtt att fatta beslut om förstöring kan följa av regeringsbeslut och överenskomna insatsregler.

Vad gÀller sjÀlva verkstÀlligheten av beslut om undanförsel och förstöring framgÄr av 21 § förordningen om undanförsel och förstöring att om Sverige Àr i krig eller krigsfara, fÄr Försvarsmakten, med hÀnsyn till vad militÀra operationer krÀver, bestÀmma om genomförandet av beslutad undanförsel eller förstöring. Enligt utredningens mening kan Försvarsmakten med stöd av bestÀmmel-

128

SOU 2018:31 NödvÀndiga befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

sen bestÀmma att det Àr finska militÀra styrkor som ska genomföra beslutad undanförsel eller förstöring. NÄgon författningsreglering i det avseende krÀvs dÀrför inte.

Utredningen vill i sammanhanget framhÄlla bestÀmmelserna om ersÀttning i lagen om undanförsel och förstöring. Till exempel har Àgare till egendom som förstörts rÀtt till ersÀttning av staten.

Med anledning av den av utredningen föreslagna bestÀmmelsen uppkommer en rad följdfrÄgor som rör just ersÀttning. Utredningen finner dock att dessa frÄgor faller utanför uppdraget.

129

8Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

8.1Inledning

Som har framgÄtt av avsnitt 7.1 tolkar utredningen uppdraget pÄ sÄ sÀtt att de förslag pÄ nödvÀndig författningsreglering som ska lÀmnas inte bara avser finska militÀra styrkors maktbefogenheter, utan Àven andra förutsÀttningar som Àr nödvÀndiga för att finska militÀra styrkor ska kunna ge ett ÀndamÄlsenligt stöd.

I det följande lÀmnas en redogörelse för utredningens övervÀganden och förslag avseende dessa andra nödvÀndiga förutsÀttningar.

8.2ÖvervĂ€ganden och förslag

8.2.1TilltrÀde till svenskt territorium

Bedömning: DÄ regeringen redan enligt gÀllande rÀtt kan meddela tillstÄnd för tilltrÀde till svenskt territorium saknas behov av författningsreglering med anledning av den föreslagna lagen.

GÀllande rÀtt

Regler om utlÀndska styrkors tilltrÀde till svenskt territorium finns bl.a. i tilltrÀdesförordningen (1992:118). Huvudregeln Àr att tillstÄnd krÀvs för tilltrÀde till svenskt territorium av utlÀndska statsfartyg, utlÀndska statsluftfartyg och utlÀndska militÀra fordon (se 4 §). UtgÄngspunkten Àr att det Àr regeringen som fattar beslut om sÄdana frÄgor (jfr 5 och 6 §§).

131

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

SkÀl för bedömningen

För att finska militÀra styrkor ska kunna lÀmna stöd enligt den föreslagna lagen krÀvs att de fÄr tillstÄnd för tilltrÀde till svenskt territorium.

Regeringen har redan enligt tilltrÀdesförordningen möjlighet att meddela ett sÄdant beslut. Detta innebÀr att nÀr regeringen begÀr stöd frÄn Finland enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland meddelas Àven tillstÄnd för tilltrÀde till svenskt territorium. NÄgot behov av ytterligare författningsreglering finns dÀrför inte i detta avseende.

8.2.2Skyddsobjekt

Förslag: I 5 § skyddslagen (2010:305) bör införas en ny punkt som innebÀr att ocksÄ omrÄden dÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland ska kunna förklaras vara skyddsobjekt. FöljdÀndringar ska göras i de bestÀmmelser i skyddsförordningen (2010:523) som hÀnvisar till 5 § skyddslagen.

GÀllande rÀtt

I avsnitt 7.2.1 har utredningen lÀmnat en översiktlig redogörelse för innehÄllet i skyddslagen. Det som nu Àr av intresse Àr bestÀmmelserna om skyddsobjekt för militÀra ÀndamÄl som finns i 5 § skyddslagen (2010:305).

Av 5 § 1 skyddslagen framgÄr att byggnader, andra anlÀggningar och omrÄden som staten har ÀganderÀtt eller nyttjanderÀtt till och som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, samt militÀra fartyg och luftfartyg kan beslutas vara skyddsobjekt. Det kan bl.a. vara frÄga om Försvarsmaktens stabsbyggnader, kasernanlÀggningar, flygfÀlt, förrÄd och sambandsanlÀggningar.1

1 Se prop. 2009/10:87 Skyddslagen, s. 42 och Ryding-Berg, Stefan, Skyddslagen. En kommentar, 3 uppl., Norstedts Juridik 2011, s. 34.

132

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

Som skyddsobjekt enligt 5 § 2 skyddslagen fÄr förklaras omrÄden dÀr Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt tillfÀlligt bedriver övningar, prov eller försök eller dÀr oförutsedda följder av sÄdan verksamhet kan intrÀffa.

Enligt 5 § 3 skyddslagen fÄr omrÄden dÀr Försvarsmakten har satts in för att hindra en krÀnkning av Sveriges territorium eller för att möta ett vÀpnat angrepp mot landet beslutas vara skyddsobjekt. SÄvÀl behovet av sekretesskydd som behovet av att kunna skydda tredje man mot verkningarna av de militÀra operationerna ska kunna lÀggas till grund för beslutet. En avspÀrrning kan avse bÄde land- och vattenomrÄden och kan beslutas oavsett vem som Àger eller nyttjar det aktuella omrÄdet. Möjlighet till avspÀrrning ska finnas bÄde vid ingripanden som görs med stöd av förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid krÀnkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen) och vid ingripanden som sker för att avvÀrja stridshandlingar mot landet.2

Av 5 § 4 skyddslagen framgÄr att omrÄden dÀr en frÀmmande stats militÀra styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfÀlligt bedriver övningar hÀr i landet i samband med utbildning för fredsfrÀmjande verksamhet eller för annat militÀrt ÀndamÄl kan beslutas vara skyddsobjekt. I förarbetena till skyddslagen anges att det skyddsbehov som finns för den svenska Försvarsmakten ocksÄ gör sig gÀllande i frÄga om utlÀndsk militÀr verksamhet som till följd av PFF-samarbetet (Partnerskap för fred) bedrivs i Sverige samt att förband ur en utlÀndsk försvarsmakt fÄr samma skydd som motsvarande enheter i den svenska Försvarsmakten genom denna punkt. Det anges vidare att det Àven förekommer skyddsvÀrda utbildningsverksamheter för andra ÀndamÄl inom ramen för det internationella samarbetet, t.ex. test- och övningsverksamheter av skilda slag. Ett exempel pÄ samarbete Àr utlÀndska förband som genomgÄr vinterutbildning i norra Sverige. Den utlÀndska styrkans personal fÄr dock inte anlitas som skyddsvakter.3

Enligt 5 § 5 skyddslagen fÄr omrÄden dÀr ett Natohögkvarter eller en frÀmmande stats militÀra styrka bedriver militÀr verksamhet inom ramen för samförstÄndsavtalet den 4 september 2014 mellan

2Se prop. 1989/90:54 om skydd för samhÀllsviktiga anlÀggningar m.m., s. 41 och Ryding-Berg, Stefan, Skyddslagen. En kommentar, 3 uppl., Norstedts Juridik 2011, s. 39.

3Se prop. 1995/96:37 RÀttslig reglering av samverkan för fred, s. 42 f. och prop. 2009/10:87

Skyddslagen, s. 44.

133

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

Sverige och Nato om vÀrdlandsstöd beslutas att vara skyddsobjekt. Denna punkt infördes med anledning av att bestÀmmelsen i 5 § 4 skyddslagen var begrÀnsad till övningsverksamhet och det ansÄgs att den inte var tillrÀcklig för att omfatta alla typer av verksamhet som kan bli aktuella inom ramen för vÀrdlandsstödsavtalet. Det ansÄgs vidare inte heller kunna uteslutas att verksamhet som bedrivs av Natohögkvarter ocksÄ behöver skydd. SÄledes infördes en ny punkt som tillförsÀkrar att skydd kan ges för alla omrÄden dÀr aktiviteter inom ramen för vÀrdslandsstödet kan bedrivas.4

I 5 § 6 skyddslagen anges att vattenomrÄden av sÀrskild betydelse för det militÀra försvaret kan beslutas vara skyddsobjekt. BestÀmmelsen infördes i samband med avskaffandet av de militÀra skyddsomrÄdena. Ett beslut om att ett vattenomrÄde ska vara skyddsobjekt innebÀr att det inte bara Àr vattendjup utan Àven bottnens beskaffenhet och vattenmassorna mellan denna och ytan som omfattas.5

Vid krig eller krigsfara eller om det rÄder andra utomordentliga förhÄllanden som Àr föranledda av krig finns det enligt 6 § första stycket skyddslagen en möjlighet att besluta att Àven andra byggnader, anlÀggningar och omrÄden Àn sÄdana som nÀmns i 4 och 5 §§ ska vara skyddsobjekt, om de Àr av betydelse för totalförsvaret.

Av 7 § första stycket skyddslagen framgÄr att ett beslut om skyddsobjekt innebÀr att obehöriga inte har tilltrÀde till skyddsobjektet. Obehöriga har sÄledes sÄ kallat tilltrÀdesförbud.

Beslut i frÄgor om skyddsobjekt fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer. Ett sÄdant beslut fÄr inte göras mer ingripande eller omfattande Àn vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. SÄ lÀnge det Àr möjligt ska tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller olÀgenhet för andra allmÀnna eller enskilda intressen (18 § skyddslagen).

Av 2 § skyddsförordningen (2010:523) framgÄr att det Àr Försvarsmakten som fÄr besluta enligt 18 § skyddslagen i frÄgor om skyddsobjekt som gÀller

1.sÄdana byggnader, andra anlÀggningar och omrÄden som anges i 5 § 1 skyddslagen och som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt,

4Se prop. 2015/16:152 SamförstÄndsavtal om vÀrdlandsstöd, s. 71 f.

5Se prop. 2009/10:87 Skyddslagen, s. 55 f.

134

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

2.militÀra fartyg och luftfartyg som anges i 5 § 1 skyddslagen,

3.omrÄden som avses i 5 § 2 och 3 skyddslagen om beslutet inte avser lÀngre tid Àn tre dygn,

4.omrĂ„den som avses i 5 § 4–6 skyddslagen, och

5.objekt som avses i 6 § andra stycket skyddslagen.

I andra fall Àn de som framgÄr av 2 §, beslutar lÀnsstyrelsen i det lÀn dÀr byggnaden, anlÀggningen eller omrÄdet finns om skyddsobjekt. Detta gÀller dock inte riksdagens eller regeringens byggnader, anlÀggningar eller omrÄden (3 §).

Enligt 14 § fÄr Försvarsmakten meddela föreskrifter om verkstÀlligheten av skyddslagen (2010:305) i frÄga om

1.utbildning och utrustning av skyddsvakter samt utformning av bevis om godkÀnnande betrÀffande Försvarsmaktens personal,

2.bevakningen av skyddsobjekt som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, skyddsobjekt som Ă€r militĂ€ra fartyg och luftfartyg samt skyddsobjekt enligt 5 § 2–6 skyddslagen, och

3.utformningen av skyltar.

SkÀl för förslaget

NÀr Försvarsmakten har satts in pÄ ett omrÄde för att hindra en krÀnkning av Sveriges territorium eller för att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige kan det behöva göras avspÀrrningar för att hindra obehörig insyn och för att skydda allmÀnheten mot skador. Samma skyddsbehov skulle sannolikt föreligga om finska militÀra styrkor hade till uppgift att hindra en krÀnkning av Sveriges territorium eller att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige. DÄ den militÀra verksamheten skulle vara densamma finns det ett behov av att kunna fatta beslut om skyddsobjekt för omrÄden dÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen.

Eftersom det inte kan förutsÀttas att Försvarsmakten alltid kommer att verka pÄ omrÄden dÀr finska militÀra styrkor ska ge verksamt stöd torde bestÀmmelsen i 5 § 3 skyddslagen inte kunna tillÀmpas i alla situationer.

135

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

I hÀndelse av att finska militÀra styrkor skulle lÀmna stöd nÀr Sverige befinner sig i krig eller i krigsfara eller om det skulle rÄda andra utomordentliga förhÄllanden som Àr föranledda av krig skulle det visserligen vara möjligt att förklara ett omrÄde dÀr detta stöd lÀmnas som skyddsobjekt enligt 6 § skyddslagen.

Enligt utredningens mening Àr det dock lÀmpligt att införa en ny punkt i 5 § skyddslagen som omfattar samtliga situationer dÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen, inklusive alla former av gemensamt agerande. Detta skulle ocksÄ ligga i linje med utredningens förslag att Àven personal i finska militÀra styrkor bör kunna göras till skyddsvakt och utöva samma befogenheter som militÀr personal, se avsnitt 7.2.1 och 7.2.2.

Utredningen föreslÄr dÀrför att en ny punkt införs som tillförsÀkrar att skydd kan ges för omrÄden dÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

I 2 § 4 och 14 § första stycket 2 skyddsförordningen (2010:523) finns bestĂ€mmelser som anger att Försvarsmakten fĂ„r besluta i frĂ„ga om skyddsobjekt som gĂ€ller omrĂ„den som avses i 5 § 4–6 skyddslagen samt att Försvarsmakten fĂ„r meddela föreskrifter om verkstĂ€lligheten av skyddslagen i frĂ„ga om bevakningen av skyddsobjekt som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, skyddsobjekt som Ă€r militĂ€ra fartyg och luftfartyg samt skyddsobjekt enligt 5 § 2–6 skyddslagen. Det Ă€r lĂ€mpligt att samma regler ska gĂ€lla för omrĂ„den som enligt den föreslagna nya punkten kan beslutas vara skyddsobjekt. Även 13 § behöver Ă€ndras till följd av den nya punkten.

I sammanhanget kan nÀmnas att Kommittén för förbÀttrat skydd för totalförsvarsverksamhet (Fö 2017:02) har lÀmnat delbetÀnkande den 5 april 2018 avseende vissa frÄgor som rör skyddslagen och skyddsförordningen.6

6 Se delbetÀnkande av Kommittén för förbÀttrat skydd för totalförsvarsverksamhet NÄgra frÄgor i skyddslagstiftningen (SOU 2018:26).

136

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

8.2.3RÀtten att föra in och inneha skjutvapen och ammunition

Bedömning: BestÀmmelsen i 11 kap. 3 § (1996:67) vapenlagen, som gÀller regeringens möjlighet att besluta om undantag frÄn lagens bestÀmmelser, Àr tillÀmplig pÄ det svensk-finska försvarssamarbetet som den föreslagna lagen ska reglera. Det saknas dÀrför behov av ytterligare författningsreglering pÄ omrÄdet.

GÀllande rÀtt

Av 1 kap. 1 § vapenlagen (1996:67) framgÄr att lagen gÀller skjutvapen och ammunition samt vissa föremÄl som i lagen jÀmstÀlls med skjutvapen.

Enligt 2 § förstÄs med skjutvapen i lagen vapen med vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjÀlp av krutladdningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra liknande utskjutningsmedel. I 3 och 4 §§ anges nÀrmare vad som ska anses som respektive inte anses som skjutvapen.

Av 5 § framgÄr att med ammunition förstÄs i lagen patroner och projektiler till handvapen som lagen tillÀmpas pÄ samt tÀndhattar och andra tÀndmedel till sÄdana patroner och projektiler.

I 6 § anges att bestÀmmelser om ammunition som rÀknas till explosiva varor finns Àven i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

Av 2 kap. 1 § framgÄr bl.a. att tillstÄnd krÀvs för att inneha skjutvapen eller ammunition och att föra in detta till Sverige.

Enligt 11 kap. 3 § fÄr dock regeringen besluta att lagen inte ska gÀlla skjutvapen och ammunition som innehas av en frÀmmande stats militÀra styrka som befinner sig i Sverige inom ramen för internationellt militÀrt samarbete eller internationell krishantering.

SkÀl för bedömningen

För att finsk militÀr styrka ska kunna ge ett verksamt stöd kan de behöva föra in skjutvapen och ammunition till Sverige och inneha detta pÄ svenskt territorium.

137

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

Av vapenlagen följer att de mÄste ansöka om tillstÄnd till detta. Regeringen kan dock enligt 11 kap. 3 § vapenlagen, som Àven Àr tillÀmplig pÄ det nu aktuella svensk-finska försvarssamarbetet, besluta om undantag frÄn vapenlagen.

DÄ det framstÄr som orimligt att finska militÀra styrkor skulle behöva ansöka om tillstÄnd för att kunna lÀmna stöd kan ett regeringsbeslut om att begÀra stöd frÄn Finland enligt den föreslagna lagen Àven innehÄlla ett beslut om undantag frÄn vapenlagen.

NÄgon ytterligare författningsreglering behövs dÀrför inte sÄvitt avser finska militÀra styrkors rÀtt att till Sverige föra in och pÄ svenskt territorium inneha skjutvapen och ammunition vid lÀmnande av stöd.

8.2.4Hantering och överföring av explosiva varor

Förslag: Ett femte stycke bör införas i 13 § förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor om undantag frÄn tillÀmpningen av lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor som innebÀr att finska militÀra styrkor inte behöver ha tillstÄnd till hantering och överföring av explosiva varor nÀr stöd lÀmnas enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

GÀllande rÀtt

I 1 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor anges lagens tillÀmpningsomrÄde och syfte. Lagen gÀller hantering, överföring, import och export av brandfarliga och explosiva varor och sÄdana förberedande och efterföljande ÄtgÀrder som behövs med hÀnsyn till brand- och explosionsrisken och till konsekvenserna av en brand eller en explosion. Syftet med lagen Àr att hindra, förebygga och begrÀnsa olyckor och skador pÄ liv, hÀlsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av brandfarliga eller explosiva varor. Lagen ska Àven förebygga obehörigt förfarande med varorna.

FrÄn lagens tillÀmpningsomrÄde undantas transport av brandfarliga eller explosiva varor som omfattas av lagen (2006:263) om trans-

138

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

port av farligt gods och transporter av brandfarliga varor som sker som bulklast i fartyg i den mÄn transporten sker i fartygets fasta tankar. Inte heller gÀller lagen nÀr brandfarliga varor anvÀnds som drivmedel i fartyg eller luftfartyg. Lagen gÀller inte pyrotekniska artiklar som utgör en del av ett fordon och inte heller sÄdana delar i ett fordons brÀnslesystem som regleras i annan författning (2 §).

Till brandfarliga varor hÀnförs i denna lag brandfarliga gaser, brandfarliga vÀtskor, och brandreaktiva varor (3 §). Av 4 § framgÄr att till explosiva varor hÀnförs i denna lag

1.explosiva Àmnen och blandningar,

2.explosiva föremÄl, och

3.Àmnen, blandningar och föremÄl som inte omfattas av 1 eller 2 men som tillverkas i avsikt att framkalla en verkan genom en explosion eller en pyroteknisk effekt.

Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap (MSB) har med stöd av bemyndigande enligt 36 § 1 meddelat nÀrmare föreskrifter i MSBFS 2010:4 om vilka varor som ska anses vara brandfarliga och explosiva i den mening som hÀr avses.

I 5 § anges definitionerna av begreppen hantering, överföring, import och export. Med hantering avses tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, anvÀndning, omhÀndertagande, Ätervinning, destruktion, saluförande, underhÄll, överlÄtelse och dÀrmed jÀmförliga förfaranden. Med överföring avses varje förflyttning av varor mellan lÀnder som ingÄr i EU:s inre marknad, medan import avses införsel frÄn ett land utanför denna marknad. Med export menas utförsel till ett land som inte utgör en del av EU:s inre marknad för varor.

I 6–15 §§ finns bestĂ€mmelser om vilka krav som gĂ€ller vid hantering, överföring, import eller export av brandfarliga och explosiva varor. Exempelvis anges i 6 § ett aktsamhetskrav. Enligt den bestĂ€mmelsen ska bl.a. den som hanterar, överför, importerar eller exporterar brandfarliga eller explosiva varor vidta de Ă„tgĂ€rder och de försiktighetsmĂ„tt som behövs för att hindra, förebygga och begrĂ€nsa olyckor och skador pĂ„ liv, hĂ€lsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av varorna och för att förebygga obehörigt förfarande med varorna.

139

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

BestĂ€mmelser om tillstĂ„nd finns i 16–20 §§. Till exempel ska den som hanterar, överför, importerar eller exporterar explosiva varor och den som yrkesmĂ€ssigt eller i större mĂ€ngd hanterar brandfarliga varor ha tillstĂ„nd till det (16 § första stycket). MSB ska pröva frĂ„gor om tillstĂ„nd till hantering av brandfarliga varor inom Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Fortifikationsverket och om tillstĂ„nd till olika former av hantering av explosiva varor (17 § första stycket och 18 § första stycket). BestĂ€mmelser om tillsyn finns i 21–25 §§. I 21 § anges vem som Ă€r tillsynsmyndighet. Tillsynsmyndigheten ska som huvudregel vara samma myndighet som Ă€r tillstĂ„ndsmyndighet. Dock fĂ„r Försvarsmakten, efter medgivande av MSB, i stĂ€llet för MSB utöva viss tillsyn över Försvarsmaktens, Försvarets materielverks, Totalförsvarets forskningsinstituts och Fortifikationsverkets hantering och import av brandfarliga och explosiva varor (21 § andra stycket). Straffansvar kan följa vid övertrĂ€delser av angivna bestĂ€mmelser (28–30 §§). BestĂ€mmelsen i 31 § reglerar möjligheten att förverka en vara som varit föremĂ„l för brott m.m.

Av 36 § första stycket 4 framgÄr att regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter om undantag frÄn lagens tillÀmpning i frÄga om viss vara eller viss hantering, överföring, import eller export.

I 13 § i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor finns bestÀmmelser om undantag frÄn tillstÄndsplikten. Av paragrafens tredje stycke framgÄr bl.a. att Försvarsmakten endast behöver ha tillstÄnd för tillverkning av explosiva varor, sÄdan översyn av ammunition som frÄn risksynpunkt Àr jÀmförbar med tillverkning, förvaring av explosiva varor pÄ fasta platser, och hantering av brandfarliga varor utom vid fÀltmÀssig övning. I fjÀrde stycket anges att en utlÀndsk myndighet inte behöver ha tillstÄnd till hantering eller överföring av explosiva varor vid samarbete enligt 4 kap. lagen (2017:496) om internationellt polisiÀrt samarbete.

BestÀmmelser om bemyndiganden finns i 25 och 26 §§ förordningen om brandfarliga och explosiva varor.

Enligt 25 § första stycket 4 och 5 fÄr MSB meddela föreskrifter om undantag frÄn tillstÄndskravet i 16 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, samt undantag frÄn tillÀmpningen av lagen om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som har

140

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

meddelats med stöd av lagen i frÄga om viss vara eller viss hantering, överföring, import eller export.

Av 26 § framgÄr att Försvarsmakten fÄr, efter samrÄd med MSB, meddela föreskrifter om hantering av brandfarliga och explosiva varor inom sitt eget, Försvarets materielverks, Totalförsvarets forskningsinstituts och Fortifikationsverkets omrÄde, och undantag frÄn tilllÀmpningen av lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, nÀr det gÀller fÀltmÀssig övning, under höjd beredskap och nÀr det finns skÀl av synnerlig betydelse för landets sÀkerhet.

SkÀl för förslaget

Finska militÀra styrkor kan behöva hantera och överföra explosiva varor för att kunna lÀmna verksamt stöd enligt den föreslagna lagen.

Av lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor följer att de behöver ansöka om tillstÄnd för hantering och överföring av explosiva varor. Enligt gÀllande rÀtt fÄr dock regeringen meddela föreskrifter om undantag frÄn lagens tillÀmpning i frÄga om viss vara eller viss hantering, överföring, import eller export.

Utredningen anser att det Àr befogat att göra ett undantag frÄn den tillstÄndsplikt som gÀller. Undantag bör dÀrför göras frÄn tillstÄndskravet för hantering och överföring. Undantaget bör lÀmpligen tas in som ett nytt stycke i 13 § i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor.

8.2.5Transport av farligt gods

Förslag: Ett andra stycke bör införas i 4 § förordningen (2006:311) om transport av farligt gods enligt vilket transporter med finska luftfartyg, örlogsfartyg och stridsfordon samt transporter av varor enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, nÀr transporterna utförs av finsk militÀr styrka, Àr undantagna frÄn lagen (2006:263) om transport av farligt gods och förordningens tillÀmpning nÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

141

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

GÀllande rÀtt

I 1 § lagen (2006:263) om transport av farligt gods anges lagens övergripande syfte. Syftet med lagen Àr att förebygga, hindra och begrÀnsa att transporter av farligt gods eller obehörigt förfarande med godset orsakar skador pÄ liv, hÀlsa, miljö eller egendom.

De nÀrmare materiella bestÀmmelserna om transport av farligt gods har sin grund i EU-direktiv och internationella konventioner som Sverige Ätagit sig att följa. Regelverket Àr mycket omfattande.7 I 2 § uttrycks lagens allmÀnna aktsamhetsregel som innebÀr att den som transporterar farligt gods eller lÀmnar farligt gods till nÄgon annan för transport ska vidta de skyddsÄtgÀrder och de försiktighetsmÄtt i övrigt som behövs för att förebygga, hindra och begrÀnsa att godset, genom transporten eller genom obehörigt förfarande med godset vid transport pÄ land, orsakar sÄdana skador pÄ liv, hÀlsa, miljö eller egendom som beror pÄ godsets farliga egenskaper. Farligt gods fÄr transporteras endast pÄ de villkor och under de förutsÀttningar som anges i lagen och i de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Med transport avses i lagen förflyttning av farligt gods med transportmedel samt sÄdan lastning, lossning, förvaring och annan hantering av det farliga godset som utgör ett led i förflyttningen. Som transport anses dock inte förflyttning endast inom ett omrÄde dÀr det farliga godset tillverkas, lagras eller förbrukas (3 §). Begreppet transportmedel definieras i 4 §. Med

transportmedel avses i lagen

1.varje slag av fordon som anvÀnds för transport pÄ vÀg eller i terrÀng,

2.jÀrnvÀgsvagnar och andra spÄrbundna fordon,

3.luftfartyg, och

4.fartyg i den utstrÀckning som det i dem transporteras gods i förpackad form, i containrar, flyttbara tankar eller transportmedel enligt 1 och 2.

I 5 § finns definitionen av begreppet farligt gods. Med farligt gods avses bl.a. gods som bestÄr av eller innehÄller explosiva Àmnen och föremÄl, gaser, brandfarliga vÀtskor, brandfarliga fasta Àmnen, sjÀlv-

7 Se prop. 2005/06:51 Transport av farligt gods, s. 1.

142

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

reaktiva Àmnen och fasta okÀnsliggjorda explosivÀmnen, sjÀlvantÀndande Àmnen och Àmnen som utvecklar brandfarlig gas vid kontakt med vatten, giftiga och smittförande Àmnen och radioaktiva Àmnen. Begreppet transportskydd definieras i 6 §. Med transportskydd avses i lagen de skyddsÄtgÀrder och de försiktighetsmÄtt i övrigt som behövs för att förebygga, hindra och begrÀnsa att obehörigt förfarande med det farliga godset vid transport pÄ land orsakar skador pÄ liv, hÀlsa, miljö eller egendom.

I 7 § anges lagens tillÀmpningsomrÄde. Enligt den bestÀmmelsen tillÀmpas lagen pÄ förberedelse inför och utförande av transporter av farligt gods. I frÄga om transporter av radioaktiva Àmnen gÀller Àven lagen (1984:3) om kÀrnteknisk verksamhet och strÄlskyddslagen (1988:220) samt föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av dessa lagar.

Transport av farligt gods pÄ försvarsomrÄdet utförs sÄvÀl nationellt som internationellt av Försvarsmakten och Försvarets materielverk. Försvarsmaktens transporter Àr oftast vÀg- eller terrÀngtransporter. Mer sÀllan sker transporter med militÀra transportflygplan, pÄ jÀrnvÀg eller till sjöss. Försvarsmakten genomför transporter utomlands i samband med deltagandet i internationella insatser.8

Av 8 § framgÄr att transporter med Försvarsmaktens luftfartyg, örlogsfartyg och stridsfordon inte ska omfattas av lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. I förarbetena anges att dessa fartyg och fordon endast Àr en mindre del av Försvarsmaktens och Försvarets materielverks transporter med farligt gods samt att dessa transportmedel Àr sÀrskilt konstruerade för att vara bestyckade med och transportera farligt gods i form av vapen och ammunition. Det anges vidare att Àven dylika detaljer som tillhör ett transportmedels utrustning omfattas av lagens definition av transport av farligt gods och att en skillnad gentemot andra slags transporter Àr att det farliga godset, dvs. vapen och ammunition, Àr skyddat genom transportmedlens konstruktion. Transportmedlen Àr dessutom konstruerade för förflyttning av vapen och ammunition. Vidare anges att om denna typ av transporter skulle omfattas av lagstiftningen skulle det sannolikt krÀvas stora undantag för att genomföra den militÀra verksamheten, bl.a. övningar. Det skulle

8 Se prop. 2005/06:51 Transport av farligt gods, s. 34.

143

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

alltsÄ krÀvas en detaljreglering som inte vore rimlig i förhÄllande till de vinster i skyddshÀnseende som skulle uppnÄs.9

Om regeringen har fattat beslut om höjd beredskap enligt 3 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, ska lagen om transport av farligt gods och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen inte tillÀmpas pÄ Försvarsmaktens och Försvarets materielverks transporter för de vÀpnade styrkorna (9 §). Eftersom det vid höjd beredskap tillÀmpas viss speciallagstiftning nÀr det gÀller olika myndigheters förfaranden m.m. och det rÄder andra förhÄllanden Àn under fredstid, i synnerhet nÀr det gÀller den verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och Försvarets materielverk, ansÄgs lagregleringen om transport av farligt gods passa mindre vÀl för sÄdana extraordinÀra situationer.10

Även sĂ„dana transportmedel som Försvarsmakten vid höjd beredskap rekvirerar med stöd av förfogandelagen (1978:262) omfattas av undantaget i paragrafen.11 I frĂ„ga om transporter med svenska fartyg eller svenska luftfartyg gĂ€ller lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen Ă€ven utanför Sverige om inte detta strider mot nĂ„got annat lands lag som Ă€r tillĂ€mplig (10 §). Av 20 § första stycket framgĂ„r att regeringen fĂ„r meddela föreskrifter om eller för sĂ€rskilt fall besluta om undantag frĂ„n lagens tillĂ€mpning pĂ„ transporter med utlĂ€ndska fartyg och luftfartyg. I paragrafens andra stycke 10 anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestĂ€mmer fĂ„r meddela föreskrifter om undantag och meddela sĂ€rskilda beslut om undantag frĂ„n lagens bestĂ€mmelser utom i frĂ„ga om transporter med utlĂ€ndska fartyg och luftfartyg. Föreskrifter och beslut enligt första och andra stycket om annat Ă€n undantag frĂ„n lagens bestĂ€mmelser ska vara förenliga med syftet i 1 § (20 § tredje stycket).

Enligt 4 § förordningen (2006:311) om transport av farligt gods tillÀmpas inte lagen (2006:263) om transport av farligt gods och förordningen pÄ transporter av varor enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, nÀr transporterna utförs av Försvarsmakten eller Försvarets materielverk.

9Se prop. 2005/06:51 Transport av farligt gods, s. 38 f.

10Se prop. 2005/06:51 Transport av farligt gods, s. 39.

11Se prop. 2005/06:51 Transport av farligt gods, s. 77.

144

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

SkÀl för förslaget

Vissa av Försvarsmaktens transporter omfattas inte av lagen om transport av farligt gods och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Undantag görs för Försvarsmaktens luftfartyg, örlogsfartyg och stridsfordon samt för transporter av varor enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, nÀr transporterna utförs av Försvarsmakten eller Försvarets materielverk (8 § lagen om transport av farligt gods och 4 § förordningen om transport av farligt gods).

Det framstÄr som rimligt att finska militÀra styrkor nÀr de lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen har samma möjligheter som Försvarsmakten att transportera farligt gods utan att omfattas av lagen om transport av farligt gods.

Enligt gÀllande rÀtt har regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om eller för sÀrskilt fall besluta om undantag frÄn lagens tillÀmpning pÄ transporter med utlÀndska fartyg och luftfartyg.

Eftersom ett regeringsbeslut om att begÀra stöd enligt den föreslagna lagen kan innebÀra ett mer omfattande stöd Àn enstaka transporter behövs kompletterande författningsreglering. LÀmpligen bör ett nytt stycke införas i 4 § förordningen om transport av farligt gods enligt vilket undantag frÄn lagens och förordningens bestÀmmelser ska göras för finska luftfartyg, örlogsfartyg och stridsfordon samt för transporter av varor enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, nÀr transporterna utförs av finsk militÀr styrka som lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

8.2.6Bemyndiganden om finsk militÀr luftfart

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer bör fÄ meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om finsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Försvarsmakten bör bemyndigas att besluta om finsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

145

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

GÀllande rÀtt

BestÀmmelser om utlÀndsk militÀr luftfart inom svenskt territorium finns framförallt i luftfartslagen (2010:500), luftfartsförordningen (2010:770) samt i tilltrÀdesförordningen (1992:118).

Av 14 kap. 11 § luftfartslagen följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestĂ€mmer fĂ„r meddela föreskrifter om tilltrĂ€de till svenskt omrĂ„de för utlĂ€ndsk statsluftfart, vilket inkluderar utlĂ€ndsk militĂ€r luftfart. Av 5–6 §§ tilltrĂ€desförordningen följer att tillstĂ„nd krĂ€vs för att utlĂ€ndska statsluftfartyg – militĂ€ra stridsflygplan, militĂ€ra transportflygplan och andra luftfartyg som Ă€gs eller brukas av en stat och nyttjas i icke-kommersiellt syfte – ska ha rĂ€tt till tilltrĂ€de till svenskt territorium. Försvarsmakten fĂ„r enligt 5 § tilltrĂ€desförordningen meddela tillstĂ„nd för tilltrĂ€de till svenskt territorium i frĂ„ga om andra utlĂ€ndska statsluftfartyg Ă€n militĂ€ra stridsflygplan pĂ„ begĂ€ran av Sjöfartsverket, utlĂ€ndska statsluftfartyg som genomför verksamhet enligt fördraget om observationsflygningar den 24 mars 1992, samt pĂ„ begĂ€ran av en kommun eller en statlig myndighet som svarar för rĂ€ddningstjĂ€nsten meddela statsluftfartyg tillstĂ„nd för tilltrĂ€de till svenskt territorium vid rĂ€ddningsinsatser eller vid övning av sĂ„dana insatser. I övriga fall Ă€r det enligt 6 § tilltrĂ€desförordningen regeringen som meddelar tillstĂ„nd till tilltrĂ€de till svenskt territorium för utlĂ€ndska statsluftfartyg. Det Ă€r alltsĂ„ framförallt regeringen som beslutar om utlĂ€ndska militĂ€ra luftfartygs tilltrĂ€de till svenskt territorium.12

NÀr det gÀller utlÀndskt statsluftfartygs verksamhet inom svenskt territorium följer av 14 kap. 5 § luftfartslagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utlÀndsk militÀr luftfarts övningar i Sverige. I 10 § första stycket tilltrÀdesförordningen anges i detta sammanhang bl.a. att ett utlÀndskt statsluftfartyg endast med regeringens tillstÄnd fÄr bedriva skjutövningar eller andra övningar Àn sÄdana som avses i 5 § andra stycket den förordningen. Försvarsmakten fÄr dock enligt 10 § andra stycket meddela tillstÄnd för övningar som sker inom ramen för internationell militÀr test-, utbildnings- och övningsverksamhet.

12 Se prop. 2012/13:165 Modernare reglering av statsluftsfarten, s. 42.

146

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

I luftfartsförordningen finns ytterligare bestÀmmelser om utlÀndsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige. Av 14 kap. 3 § framgÄr att Försvarsmakten fÄr meddela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta om utlÀndsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för

1.en övning med svenska förband som sker enligt regeringens medgivande, eller

2.internationell militÀr test-, utbildnings- och övningsverksamhet.

Försvarsmaktens bemyndigande i detta avseende avser bara den egentliga flygverksamheten som bedrivs inom ramen för en tillstĂ„ndsgiven övning eller internationell test- och övningsverksamhet (ITÖ-verksamhet), dvs. hur det utlĂ€ndska militĂ€ra luftfartyget ska framföras i luften under och i anslutning till övningen/ITÖ-verk- samheten.13

Av 14 kap. 4 § luftfartsförordningen framgĂ„r att i andra fall Ă€n de som avses i 3 § luftfartsförordningen, dvs. nĂ€r det inte rör sig om tillstĂ„ndsgiven övning eller ITÖ-verksamhet, ska ett utlĂ€ndskt statsluftfartyg följa bestĂ€mmelserna för civil luftfart och framföras enligt anvisningarna frĂ„n svensk flygtrafikledning.

I 14 kap. 14 § luftfartslagen anges att regeringen, om det finns sÀrskilda skÀl, i ett enskilt fall fÄr besluta om undantag frÄn bestÀmmelserna om statsluftfart och dÄ meddela de sÀrskilda villkor som behövs. BestÀmmelsen utgör en yttersta undantagsmöjlighet och infördes för att kunna hantera oförutsedda fall som involverar militÀr luftfart eller annan luftfart för statsÀndamÄl.14

I 12 kap. 9 § luftfartslagen finns bestÀmmelser genom vilka regeringen ges generella möjligheter att medge undantag och meddela föreskrifter i situationer av krig, krigsfara eller liknande. BestÀmmelsen gÀller Àven militÀr luftfart (14 kap. 2 § luftfartslagen). Av paragrafen framgÄr att om Sverige Àr i krig eller krigsfara fÄr regeringen, i den utstrÀckning rÄdande förhÄllanden krÀver det, meddela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta om undantag frÄn bestÀmmelserna i lagen och frÄn andra författningar som avser luft-

13Jfr prop. 2012/13:165 Modernare reglering av statsluftsfarten, s. 44 och Handbok IKFN

HÀvdande av vÄrt lands suverÀnitet och territoriella integritet, 2016, mom. 108.

14Se prop. 2012/13:165 Modernare reglering av statsluftsfarten, s. 39.

147

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

farten. Regeringen fÄr dÄ meddela de föreskrifter som behövs. Detsamma gÀller, om det rÄder sÄdana utomordentliga förhÄllanden som Àr föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i. Om regeringen i andra fall Àn dÄ Sverige Àr i krig har meddelat föreskrifter enligt denna paragraf, ska föreskrifterna understÀllas riksdagens prövning inom en mÄnad efter det att de har beslutats. Om nÄgon sÄdan understÀllning inte sker eller om föreskrifterna inte godkÀnns av riksdagen inom tvÄ mÄnader frÄn understÀllningen, upphör föreskrifterna att gÀlla.

SkÀl för förslaget

Finsk militÀrt stöd till Sverige i enlighet med den av utredningen föreslagna lagen ska kunna inbegripa finska militÀra luftfartyg. Som framgÄtt av redogörelsen ovan krÀvs tillstÄnd för alla utlÀndska statsluftfartygs tilltrÀde till Sverige. Det Àr regeringen som meddelar sÄdana tillstÄnd. Det Àr alltsÄ enligt gÀllande rÀtt möjligt att ett regeringsbeslut om att begÀra stöd frÄn Finland enligt den föreslagna lagen inkluderar tillstÄnd till att finska militÀra luftfartyg som ingÄr i stödet tilltrÀder svenskt territorium. NÄgon Àndring av gÀllande rÀtt behövs alltsÄ inte i detta avseende. Vilken övergripande verksamhet som de finska luftfartygen fÄr Àgna sig Ät i Sverige, dvs. vilken slags verksamhet som det lÀmnade stödet avser, kommer ocksÄ följa av regeringsbeslutet.

Finska militĂ€ra luftfartyg som lĂ€mnar stöd till Sverige i enlighet med regeringens begĂ€ran dĂ€rom mĂ„ste dock enligt gĂ€llande rĂ€tt följa bestĂ€mmelserna för civil luftfart och framföras enligt anvisningarna frĂ„n svensk flygtrafikledning. Detta eftersom nuvarande undantag frĂ„n denna utgĂ„ngspunkt endast gĂ€ller inom ramen för militĂ€ra övningar och ITÖ-verksamhet (14 kap. 5 § luftfartslagen och 3–4 §§ luftfartsförordningen) och inte för sĂ„dan verksamhet som stöd enligt den föreslagna lagen avser. Det framstĂ„r dock som sjĂ€lvklart att finska militĂ€ra luftfartyg som i enlighet med en svensk begĂ€ran dĂ€rom deltar i skarp operativ verksamhet pĂ„ svenskt territorium ska följa bestĂ€mmelser för militĂ€r luftfart. Detta gĂ€ller sĂ„vĂ€l nĂ€r stöd lĂ€mnas i fredstid som i krig. Det Ă€r Försvarsmakten som svarar för den militĂ€ra luftfarten i Sverige och det Ă€r denna myndighet som har de sĂ€rskilda kunskaper inom omrĂ„det som behövs

148

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

för att kunna meddela nödvÀndiga föreskrifter. NÀr ett finskt militÀrt luftfartyg medgetts tilltrÀde till svenskt territorium för att lÀmna militÀrt stöd, bör dÀrför sjÀlva flygverksamheten i Sverige ledas genom bestÀmmelser meddelade av Försvarsmakten. Det ska understrykas att bemyndigandet till Försvarsmakten i detta avseende endast avser den egentliga flygverksamheten, som bedrivs inom ramen för det begÀrda stödet, dvs. hur det utlÀndska militÀra luftfartyget ska framföras i luften under och i anslutning till att stödet lÀmnas. Vilket slags stöd som finska styrkor lÀmnar Sverige följer i stÀllet av regeringens beslut enligt den av utredningen föreslagna lagen.

För att Försvarsmakten ska kunna meddela föreskrifter i det nu aktuella avseendet mÄste ett bemyndigande införas i lag enligt vilket regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter om den flygverksamhet som bedrivs nÀr stöd lÀmnas enligt den av utredningen föreslagna lagen. Detta görs lÀmpligen genom en komplettering av 14 kap. 5 § luftfartslagen. DÀrutöver krÀvs förordningsreglering som bemyndigar Försvarsmakten att meddela sÄdana föreskrifter. En sÄdan förordningsreglering kan utformas genom en komplettering av 14 kap. 3 § luftfartsförordningen.

8.2.7RadiosÀndningar och frekvenstilldelning

Förslag: Ett andra stycke bör införas i 12 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation enligt vilken finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland Àr undantagna frÄn tillstÄndsplikt för anvÀndning av radiosÀndare enligt 3 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och övriga villkor för anvÀndning av radiosÀndare. De finska militÀra styrkorna bör bara fÄ anvÀnda radiosÀndare inom radiofrekvenser som tilldelats Försvarsmakten. Försvarsmakten bör bemyndigas att bestÀmma nÀrmare över anvÀndningen.

149

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

GÀllande rÀtt

I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK, finns bestÀmmelser om radiosÀndningar och frekvenstilldelning. BestÀmmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter ska fÄ tillgÄng till sÀkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gÀller urvalet av elektroniska kommunikationstjÀnster samt deras pris och kvalitet (1 § första stycket LEK).

Av 1 kap. 3 § LEK framgÄr att den myndighet som regeringen bestÀmmer ska ta emot anmÀlningar, pröva ansökningar, besluta om skyldigheter och i övrigt pröva frÄgor och handlÀgga Àrenden samt utöva tillsyn enligt lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen. I 10 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation, FEK, anges att Post- och telestyrelsen (PTS) ska pröva frÄgor om tillstÄnd enligt LEK.

Enligt 3 kap. 1 § LEK krÀvs tillstÄnd för att hÀr i landet anvÀnda en radiosÀndare. Av bestÀmmelsen framgÄr Àven att ett tillstÄnd att anvÀnda radiosÀndare ocksÄ ska avse rÀtt att anvÀnda radiosÀndare inom ett visst frekvensutrymme.

Vissa myndigheter Àr s.k. priviligierade myndigheter nÀr det gÀller anvÀndningen av radiosÀndare. I 3 kap. 3 § LEK anges att krav pÄ tillstÄnd enligt 3 kap. 1 § första stycket LEK inte gÀller för Polismyndigheten, SÀkerhetspolisen, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Försvarets materielverk, vid verksamhet som verket bedriver pÄ uppdrag av Försvarsmakten eller Försvarets radioanstalt. Av andra stycket framgÄr att de aktuella myndigheterna tilldelas frekvensutrymme enligt beslut av den myndighet som regeringen bestÀmmer, dvs. PTS. Beslut om sÄdan tilldelning ska sÄvitt avser tilldelning av radiofrekvenser för Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Försvarets materielverk ske efter hörande av Försvarsmakten. NÀr det gÀller Polismyndigheten och SÀkerhetspolisen, beslutar PTS efter hörande av dessa myndigheter.

TillstÄnd till anvÀndning av radiosÀndare samt tilldelning av frekvensutrymme sker sÄledes efter ansökan till PTS, varefter PTS prövar om förutsÀttningar att bevilja tillstÄnd i enlighet med vad som anges i 3 kap. 6 § LEK föreligger.

I 3 kap. 6 § LEK anges under vilka förutsÀttningar tillstÄnd att anvÀnda radiosÀndare, inklusive beslut om inom vilket frekvensut-

150

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

rymme radiosÀndaren fÄr anvÀndas, ska beviljas. TillstÄnd ska beviljas om:

1.det kan antas att radiofrekvenserna kommer att anvÀndas pÄ ett sÄdant sÀtt att risk för otillÄten skadlig störning inte uppkommer,

2.radioanvÀndningen utgör en effektiv anvÀndning av frekvensutrymmet,

3.det kan antas att radioanvÀndningen inte kommer att hindra sÄdan radiokommunikation som Àr sÀrskilt viktig med hÀnsyn till den fria Äsiktsbildningen,

4.radioanvÀndningen inte kommer att ta i ansprÄk frekvensutrymme som behövs för att upprÀtthÄlla en rimlig beredskap för utveckling av befintliga och nya radioanvÀndningar eller frekvensutrymme för vilket radioanvÀndningen har harmoniserats i enlighet med internationella avtal som Sverige har anslutit sig till eller bestÀmmelser antagna med stöd av fördraget om Europeiska unionens funktionssÀtt,

5.det kan antas att radioanvÀndningen inte kommer att inkrÀkta pÄ det frekvensutrymme som behövs för verksamhet som avses i 3 §, och

6.det inte med hÀnsyn till att sökanden tidigare har fÄtt tillstÄnd Äterkallat eller nÄgot annat liknande förhÄllande finns skÀlig anledning att anta att radioanvÀndningen kommer att ske i strid med tillstÄndsvillkoren.

Vad gÀller punkten 5 anges i förarbetena till föregÄngaren till LEK, lagen (1993:599) om radiokommunikation, att det Àr ett grundlÀggande intresse för samhÀllssynpunkt att försvarets behov av radiofrekvenser blir tillgodosedda och att regleringen ska syfta till att sÄ kan ske.15 I förarbetena till LEK anges att reglerna ska syfta till att bl.a. den radioanvÀndning som behövs inom försvaret ska ha företrÀde.16

För det fall ett visst band inte berÀknas rymma frekvenser för alla som kan vilja anvÀnda det ska ett inbjudningsförfarande tillÀm-

15Se prop. 1992/93:200 om en telelag och en förÀndrad verksamhetsform för Televerket, m.m., s. 194.

16Se prop. 2002/03:110 Lag om elektronisk kommunikation, m.m., s. 134.

151

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

pas av PTS dÀr frekvenser bjuds ut till sökande enligt visst förfarande (3 kap. 7 och 8 §§ LEK).

I 3 kap. 4 § första stycket LEK anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestĂ€mmer fĂ„r meddela föreskrifter om undantag frĂ„n tillstĂ„ndsplikt enligt 1 § LEK. Av bestĂ€mmelsen framgĂ„r att det dĂ€rvid fĂ„r föreskrivas villkor om att den radioanlĂ€ggning dĂ€r sĂ€ndaren ingĂ„r ska uppfylla bestĂ€mda tekniska krav samt i övrigt sĂ„dana villkor som anges i 11 § första stycket 1–7 och 9 samt 11 a § 1, 2 och 4. Villkor som innebĂ€r en begrĂ€nsning av vilka elektroniska kommunikationstjĂ€nster eller vilka tekniker som fĂ„r anvĂ€ndas fĂ„r meddelas endast i de fall som anges i 11 § andra och tredje styckena. Enligt andra stycket fĂ„r undantag enligt första stycket tidsbegrĂ€nsas, varvid 12 § andra stycket har motsvarande tillĂ€mpning.

Post- och telestyrelsen fÄr meddela sÄdana föreskrifter om undantag frÄn tillstÄndsplikten enligt 3 kap. 1 § LEK som avses i 3 kap. 4 § samma lag (12 § FEK). För nÀrvarande gÀller PTS föreskrifter PTSFS 2015:417 i detta avseende.

Av 1 kap. 8 § första stycket LEK framgÄr att regeringen, om Sverige Àr i krig eller krigsfara eller rÄder det sÄdana utomordentliga förhÄllanden som Àr föranledda av att det Àr krig utanför Sveriges grÀnser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, fÄr meddela de föreskrifter om elektroniska kommunikationsnÀt och kommunikationstjÀnster med tillhörande installationer och tjÀnster samt annan radioanvÀndning som behövs med hÀnsyn till landets försvar eller sÀkerhet i övrigt. Enligt andra stycket fÄr regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer meddela föreskrifter om den fredstida planeringen för totalförsvarets behov av elektroniska kommunikationer under sÄdana förhÄllanden som anges i första stycket.

NÄgra föreskrifter i detta avseende finns inte för nÀrvarande.

17 Se PTSFS 2015:4 PTS föreskrifter om undantag frÄn tillstÄndsplikt för anvÀndning av vissa radiosÀndare.

152

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

SkÀl för förslaget

Finska militÀra styrkor kan behöva anvÀnda radiosÀndare och sÀnda inom vissa frekvenser vid lÀmnande av stöd enligt den föreslagna lagen. Av LEK följer att de mÄste ha tillstÄnd och tilldelas visst frekvensutrymme.

Eftersom det framstÄr som orimligt att finska militÀra styrkor ska behöva ansöka om tillstÄnd enligt LEK och avvakta beslut av PTS, föreslÄr utredningen att ett generellt undantag görs frÄn kravet pÄ tillstÄndsplikt att anvÀnda radiosÀndare. Undantaget bör lÀmpligen tas in som ett nytt stycke i 12 § FEK.

Ett sÄdant undantag frÄn tillstÄndsplikten, och dÀrmed en rÀtt att anvÀnda radiosÀndare, skulle gÀlla under den tid som stöd lÀmnas.

De finska militÀra styrkorna bör bara fÄ anvÀnda radiosÀndare inom radiofrekvenser som tilldelats Försvarsmakten. Försvarsmakten bör vidare bemyndigas att bestÀmma nÀrmare över anvÀndningen.

För att upprÀtthÄlla en effektiv anvÀndning av frekvensutrymmet krÀvs frekvensplanering. I frekvensplaneringen och nÀr Försvarsmakten ansöker om frekvenstilldelning för försvarets behov bör den omstÀndigheten att frekvensutrymme kan komma att behövas för stödjande finska styrkor beaktas. DÀrmed kommer de finska styrkornas frekvensanvÀndning omfattas av frekvensplaneringen.

Som framgÄr av 1 kap. 8 § LEK kan regeringen Àven meddela sÀrskilda föreskrifter i hÀndelse av krig eller ofred i Sverige. Det vore lÀmpligt att sÄdana föreskrifter Àven beaktar de behov som stödjande finska styrkor kan komma att ha. Eftersom det i nulÀget inte finns nÄgra föreskrifter alls i detta avseende anser sig utredningen inte kunna lÀgga fram nÄgot förslag i denna del.

I sammanhanget kan framhĂ„llas att regeringen har beslutat att tillsĂ€tta en utredning om radiospektrumanvĂ€ndning i framtiden (N2017:07). Utredningen ska dels föreslĂ„ hur radiospektrumanvĂ€ndningen ska planeras för Ă„ren 2027–2047, dels utreda och lĂ€mna förslag om hur samhĂ€llsviktiga aktörers behov av radiofrekvenser ska tillgodoses, bl.a. försvarets.18 Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2018.

18 Se dir. 2017:99 RadiospektrumanvÀndning i framtiden.

153

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

8.2.8Undantag frÄn kravet pÄ utförseltillstÄnd av krigsmateriel

Förslag: TillstÄnd enligt 6 § första stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel bör inte krÀvas nÀr det gÀller utförsel av krigsmateriel ur landet, om den som för ut krigsmaterielen Àr

1.Försvarsmakten, och materielen ska anvÀndas i enlighet med beslut som fattas med stöd av den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland och dÀrefter Äterinföras i den utstrÀckning den inte förbrukas, eller

2.finsk myndighet, och materielen förts in till landet i enlighet med beslut som fattats med stöd av den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Undantaget frÄn kravet pÄ utförseltillstÄnd bör föras in i ett nytt tredje stycke i 4 a § förordningen (1992:1303) om krigsmateriel.

GÀllande rÀtt

Lagen (1992:1300) om krigsmateriel gÀller dels materiel som Àr utformad för militÀrt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistÄnd (1 §).

TillstÄnd fÄr lÀmnas av Inspektionen för strategiska produkter, ISP, endast om det finns sÀkerhets- eller försvarspolitiska skÀl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik (1 § andra stycket och 1 a § första stycket).

Av 6 § första stycket framgÄr bl.a. att krigsmateriel inte fÄr föras ut ur landet och tekniskt bistÄnd inte fÄr lÀmnas till nÄgon utanför landet utan tillstÄnd, om inte annat följer av denna lag eller annan författning.

Enligt 6 § andra stycket 2 fÄr regeringen meddela föreskrifter om undantag frÄn kravet pÄ tillstÄnd enligt första stycket, bl.a. nÀr det gÀller utförsel av krigsmateriel ur landet till ett annat land inom EES om den som för ut krigsmaterielen ur landet eller mottagaren Àr en del av ett statligt organ eller en del av försvarsmakten.

I 4 a § förordningen (1992:1303) om krigsmateriel finns bestÀmmelser om vissa undantag frÄn kravet pÄ tillstÄnd enligt 6 § första stycket lagen om krigsmateriel.

154

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

SkÀl för förslaget

Det kan konstateras att utgÄngspunkten i lagen om krigsmateriel Àr att all utförsel av krigsmateriel Àr förbjuden. Det generella utförselförbudet har sin bakgrund i en önskan att stÄ utanför andra lÀnders konflikter och arbetet för rustningskontroll och avser i typfallet utförsel i form av export av krigsmateriel.19 Utförselförbudet Àr sÄledes framförallt motiverat nÀr det gÀller andra utförslar Àn vad det Àr frÄga om vid operativt militÀrt stöd inom försvarssamarbetet med Finland. Exempelvis kan Försvarsmakten behöva föra ut krigsmateriel ur landet nÀr stöd lÀmnas enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland. Vidare kan finska militÀra styrkor, som lÀmnar stöd enligt den föreslagna lagen och som har fört in krigsmateriel till landet, behöva föra ut krigsmateriel antingen nÀr de ÄtervÀnder till Finland eller nÀr de Àr baserade i Sverige och ska genomföra en operation utanför Sverige.

Undantag frÄn kravet pÄ tillstÄnd bör sÄledes göras för utförsel av krigsmateriel ur landet om den som för ut krigsmaterielen Àr Försvarsmakten, och materielen ska anvÀndas i enlighet med beslut som fattas med stöd av den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland och dÀrefter Äterinföras i den utstrÀckning den inte förbrukas, eller finsk myndighet, och materielen förts in till landet i enlighet med beslut som fattats med stöd av den föreslagna lagen.

Ett sÄdant undantag bör lÀmpligen tas in i ett nytt tredje stycke i 4 a § förordningen (1992:1303) om krigsmateriel.

Den Àndring som nu föreslÄs ger upphov till följdfrÄgor. Till exempel uppkommer frÄga om anmÀlningsskyldighet till Tullverket enligt bl.a. förordningen (1992:1303) om krigsmateriel och lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges grÀns mot ett annat land inom Europeiska unionen. SÄdana följdfrÄgor bör inte utredas inom ramen för detta uppdrag.

19 Se prop. 1991/92:174 med förslag till lag om krigsmateriel, s. 71 f., ds 2016:13 Nya möjligheter till operativt polissamarbete med andra stater, s. 107 och Utredningen om internationellt polisiÀrt samarbete betÀnkande Utökat polissamarbete i Norden och EU (SOU 2011:25) s.194.

155

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

8.2.9UtlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter till finsk myndighet

Förslag: Uppgift för vilken sekretess gÀller enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) fÄr lÀmnas ut av Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut till en finsk myndighet om det Àr nödvÀndigt för planering, förberedelser och genomförande av stöd inom ramen för den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

GÀllande rÀtt

I 15 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, finns bestÀmmelser om sekretess till skydd för rikets sÀkerhet eller dess förhÄllande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer.

Enligt 15 kap. 1 § första stycket OSL gÀller sekretess för uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller pÄ annat sÀtt skadar landet om uppgiften röjs.

Av 15 kap. 2 § första stycket OSL framgÄr att sekretess gÀller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planlÀggning eller annan förberedelse av sÄdan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller pÄ annat sÀtt vÄllar fara för rikets sÀkerhet om uppgiften röjs.

I 8 kap. 3 § OSL regleras lagens tillÀmpning i förhÄllande till utlÀndska och mellanfolkliga organisationer. Huvudregeln Àr att en uppgift för vilken sekretess gÀller enligt OSL inte fÄr röjas för en utlÀndsk myndighet eller en mellanfolklig organisation. Det finns dock tvÄ undantag frÄn denna huvudregel, nÀmligen dels nÀr utlÀmnande sker i enlighet med sÀrskild föreskrift i lag eller förordning, dels nÀr uppgiften i motsvarande fall skulle fÄ lÀmnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlÀmnande myndighetens prövning stÄr klart att det Àr förenligt med svenska intressen att

156

SOU 2018:31 Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd

uppgiften lÀmnas till den utlÀndska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen.

Som ett exempel pÄ en sÄdan föreskrift som avses i bestÀmmelsen Àr förordningen (2010:649) om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utlÀndsk myndighet.

Av 1 § i den förordningen framgÄr att uppgift för vilken sekretess gÀller enligt 15 kap. 2 § OSL fÄr av Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut lÀmnas ut till en utlÀndsk myndighet som deltar i ett samarbete inom Försvarsdepartementets verksamhetsomrÄde enligt en sÄdan överenskommelse som avses i 10 kap. 1 § regeringsformen, om överenskommelsen har ingÄtts av

1.regeringen, eller

2.en förvaltningsmyndighet efter uppdrag frÄn regeringen enligt 10 kap. 2 § regeringsformen.

Enligt paragrafens andra stycke fÄr en uppgift lÀmnas ut endast om det enligt den utlÀmnande myndighetens prövning Àr nödvÀndigt för att genomföra samarbetet. Myndigheten fÄr inte lÀmna ut uppgift som Àr av synnerlig betydelse för rikets sÀkerhet eller som kan ge underlag för utveckling av motmedel mot Sveriges försvarssystem.

SkÀl för förslaget

Vid operativt militÀrt stöd inom ramen för försvarssamarbetet med Finland kan det finnas ett behov av att utbyta kÀnslig information. SÄdana uppgifter som Sverige kan behöva lÀmna ut torde i viss utstrÀckning omfattas av försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL.

Eftersom det aktuella försvarssamarbetet med Finland inte i alla avseenden kommer att följa av en sÄdan internationell överenskommelse som avses i 10 kap. 1 § eller 10 kap. 2 § RF kan förordningen (2010:649) om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utlÀndsk myndighet inte alltid förutses komma att bli tillÀmplig.

En ny förordning bör dÀrför införas som anger att uppgift för vilken sekretess gÀller enligt 15 kap. 2 § OSL fÄr av Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut

157

Andra nödvÀndiga förutsÀttningar för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd SOU 2018:31

lÀmnas ut till en finsk myndighet om det Àr nödvÀndigt för planering, förberedelser och genomförande av stöd inom ramen för den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland. Förordningen möjliggör dÀrigenom att bl.a. Försvarsmakten till sin finska motpart kan lÀmna uppgifter som omfattas av försvarssekretess i alla skeden av samarbetet, dvs. Àven innan regeringen beslutat om att ge eller ta emot stöd enligt den föreslagna lagen. Att lÀndernas försvarsmakter kan dela sekretessbelagd information redan i planerings- och förberedelsestadiet Àr en förutsÀttning för ett senare framgÄngsrikt gemensamt agerande enligt den föreslagna lagen.

I likhet med vad som anges i 1 § andra stycket i förordningen (2010:649) om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utlÀndsk myndighet bör en uppgift fÄ lÀmnas ut endast om det enligt den utlÀmnande myndighetens prövning Àr nödvÀndigt för att genomföra samarbetet.

För att ett försvarssamarbete som det nu aktuella ska kunna genomföras pÄ ett ÀndamÄlsenligt sÀtt bör den nu föreslagna förordningen dock inte innehÄlla sÄdana begrÀnsningar vad gÀller uppgifter som Àr av synnerlig betydelse för rikets sÀkerhet m.m. som i övrigt anges i 1 § andra stycket i den ovan nÀmnda förordningen.

158

9Maktbefogenheter gentemot utlÀndska fientliga styrkor

9.1Svenska vÀpnade styrkors vÄldsanvÀndning i samband med stöd till Finland

Som FörutsÀttningsutredningen konstaterar, och som redogörs för i avsnitt 3.2.1, krÀver inte regeringsformen att svenska styrkors maktbefogenheter utomlands gentemot utlÀndska fientliga styrkor författningsregleras. Befogenheterna följer i stÀllet av tillÀmplig internationell rÀtt, överenskommelsen med mottagande stat och av nationella mandat. VÄlds- och tvÄngsanvÀndning mÄste vila pÄ folkrÀttslig grund och ske i enlighet med tillÀmplig internationell rÀtt. En jÀmförelse kan göras med vad som gÀller nÀr svensk styrka deltar i en internationell militÀr fredsfrÀmjande operation i tex. FN:s eller Nato:s regi. I en sÄdan operation regleras anvÀndningen av vÄld och tvÄng inte av svensk nationell lagstiftning utan av det internationella mandatet för operationen (vanligtvis i form av en sÀkerhetsrÄdsresolution), tillÀmpliga insatsregler och övrigt tillÀmplig internationell rÀtt.

Det ingÄr inte heller i utredningens uppdrag att föreslÄ nÄgon nÀrmare författningsreglering av svenska vÀpnade styrkors vÄlds- och tvÄngsanvÀndning i samband med att stöd lÀmnas till Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium. I utredningsdirektiven, som hÀnvisar till FörutsÀttningsutredningens slutsatser i detta avseende, konstateras att det inte finns anledning att ytterligare utreda behoven av en författningsreglering av svenska styrkors befogenheter utomlands.

Att det inte finns nÄgon nÀrmare författningsreglering av tilllÄten vÄlds- och tvÄngsanvÀndning innebÀr inte att denna inte Àr regelstyrd. Om en svensk styrka lÀmnar stöd till Finland i syfte att hindra krÀnkningar av finskt territorium Äterfinns stödet för och regleringen av det vÄld och tvÄng som truppen kan komma att an-

159

Maktbefogenheter gentemot utlÀndska fientliga styrkor SOU 2018:31

vÀnda framför allt i Finlands begÀran om svenskt militÀrt stöd, eventuella nÀrmare överenskommelser mellan Sverige och Finland avseende innehÄllet i och formerna för stödet, tillÀmplig internationell rÀtt, eventuellt tillÀmplig finsk lagstiftning samt i regeringens beslut om att sÀtta in svenska vÀpnade styrkor till stöd för Finland. Regeringen kan naturligtvis i det regeringsbeslut som ger mandat till uppdraget ange ramar och/eller begrÀnsningar avseende sÄvÀl uppgifter som tillÄten vÄld- eller tvÄngsanvÀndning för den svenska styrkan som lÀmnar stöd. En nÀrmare precisering av tillÄten vÄld- och tvÄngsanvÀndning kan dÀrefter göras inom ramen för Försvarsmaktens planering och ordergivning för operationen, t.ex. genom insatsregler.

Om Försvarsmakten och den finska försvarsmakten agerar koordinerat men inte gemensamt kommer denna planering och ordergivning att vara nationell. Insatsreglerna bör vara harmoniserade men behöver inte vara gemensamma. I den utstrÀckning som samarbetet innebÀr att styrkorna ska stÄ under gemensam ledning finns det dÀremot ett behov av att samordna förutsÀttningarna för detta bl.a. genom att ta fram gemensamma insatsregler.

Slutligen vill utredningen framhÄlla att Àven om det inte av regeringsformen följer nÄgot krav pÄ lagreglering av svenska styrkors vÄlds- och tvÄngsutövning utomlands, t.ex. i samband med att militÀrt stöd lÀmnas till Finland, kan det som Fredsinsatsutredningen1 kom fram till finnas fördelar med att skapa ett positivt lagstöd för denna. Ett positivt lagstöd för den vÄldsanvÀndning som svenska soldater behöver anvÀnda för att lösa sina uppgifter, i stÀllet för endast en oskriven ansvarsfrihetsgrund, skulle öka tydligheten och tryggheten för den personal som har att utföra dessa uppgifter som en del av sin tjÀnst. Beredningen av Fredsinsatsutredningens författningsförslag pÄgÄr inom Regeringskansliet.

1 Se Fredsinsatsutredningens betÀnkande VÄld och tvÄng under internationella militÀra insatser

(SOU 2011:76).

160

SOU 2018:31 Maktbefogenheter gentemot utlÀndska fientliga styrkor

9.2Finska militÀra styrkors vÄldsanvÀndning i samband med stöd till Sverige

Genom den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland medger riksdagen att uppgiften att upptÀcka och avvisa krÀnkningar av svenskt territorium, eller möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige, fÄr överlÀmnas till finska militÀra styrkor (innebÀrande ett överlÀmnande av förvaltningsuppgift till annan stat enligt 10 kap. 8 § RF). Den vapenmakt som de finska styrkorna dÀrigenom kan komma att behöva utöva mot den krÀnkande eller angripande frÀmmande statens soldater krÀver, sÄsom FörutsÀttningsutredningen ocksÄ konstaterar, inte nÄgon nÀrmare lagreglering. Detta Àr en följd av att regleringen i regeringsformen om grundlÀggande fri- och rÀttigheter (2 kap.) och om lagar och andra föreskrifter (8 kap.) ytterst inte kan anses omfatta Àven sÄdana fiendestyrkor. De finska styrkornas vÄldsanvÀndning i den delen vilar i stÀllet pÄ regeringens beslut om att begÀra och ta emot militÀrt stöd samt i övrigt pÄ folkrÀttslig grund.

Genom att bestÀmmelsen i den föreslagna lagen innehÄller en hÀnvisning till internationell rÀtt tydliggörs att vÄldsanvÀndningen alltid mÄste vara förenlig med folkrÀttens regler.

Utredningen kan konstatera att det inte Àr möjligt för regeringen att meddela föreskrifter som riktar sig mot ett annat lands myndigheter.

Att det saknas en författningsreglering av de finska styrkornas vÄldsbefogenheter vid ingripanden mot krÀnkningar av svenskt territorium liknande den som gÀller för Försvarsmakten i fredstid (IKFN-förordningen), innebÀr dock inte att anvÀndningen av vÄld bör vara oreglerad. Regeringen kan i sitt beslut om att begÀra stöd enligt 2 § i den föreslagna lagen ange i vilken utstrÀckning vÄld eller tvÄng fÄr anvÀndas. IKFN-förordningens reglering skulle kunna anvÀndas som förebild.

Med detta som ram kan tillÄten vÄldsanvÀndning dÀrefter preciseras och regleras nÀrmare mellan Försvarsmakten och den finska försvarsmakten, inklusive framtagning av koordinerade eller gemensamma insatsregler (jfr avsnitt 9.1).

Samma principer gör sig gÀllande Àven i det fall det begÀrda stödet frÄn finska styrkor avser hjÀlp för att möta ett vÀpnat angrepp mot riket, dvs. tillÄten vÄldsanvÀndning kommer att följa av reger-

161

Maktbefogenheter gentemot utlÀndska fientliga styrkor SOU 2018:31

ingens beslut samt folkrÀttens regler. Det kan i detta avseende noteras att IKFN-förordningen upphör att gÀlla om riket kommer i krig (1 §), och dÀrmed kan regleringen av den militÀra vÄldsanvÀndning som krÀvs för att möta ett vÀpnat angrepp förutses vara annorlunda Àn i krÀnkningsfallet Àven för Försvarsmaktens del. FolkrÀttsligt regleras krigföringen för bÄde svenska och finska förband av tillÀmpliga regler inom den internationella humanitÀra rÀtten (krigets lagar).

162

10 Internationell jÀmförelse

10.1Inledning

Enligt utredningsdirektiven ska utredningen göra en internationell jÀmförelse av gÀllande rÀtt och pÄgÄende lagstiftningsarbete i de lÀnder som utredningen bedömer vara av intresse. FörhÄllandena i andra nordiska lÀnder bör i detta avseende belysas sÀrskilt.

I detta kapitel redovisar utredningen frÀmst hur man i Finland, men ocksÄ i nÄgra andra lÀnder som utredningen bedömt vara av intresse, har reglerat frÄgan om lÀmnande och mottagande av militÀrt stöd.

Det kan framhÄllas att Norge och det baltiska staterna, till skillnad frÄn Sverige och Finland, Àr medlemmar i Nato.

10.2Finland

Den 1 juli 2017 trÀdde ny lagstiftning i kraft i Finland om lÀmnande och mottagande av militÀrt och civilt bistÄnd. Den nya lagstiftningen tillkom med anledning av att den tidigare finska lagstiftningen inte möjliggjorde lÀmnande och mottagande av flera olika former av internationella bistÄnd. Bland annat medgavs inte beslut om lÀmnande av militÀrt stöd utanför internationella fredsfrÀmjande insatser. Det saknades dÀrför regler för hur beslut om flera former av mottagande och lÀmnande ska fattas och vad som gÀller för stödjande styrkor.

Lagen om beslutsfattande om lÀmnande av och begÀran om internationellt bistÄnd (418/2017) innehÄller bestÀmmelser om det förfarande som de högsta statsorganen ska följa vid beslut om att lÀmna eller begÀra bistÄnd. I 1 § anges lagens tillÀmpningsomrÄde. Av den paragrafen följer att internationellt bistÄnd kan lÀmnas till annan stat, till Europeiska unionen eller till en internationell organi-

163

Internationell jÀmförelse SOU 2018:31

sation och att internationellt bistÄnd kan begÀras frÄn samma slags organ. Vid ett övervÀgande om att lÀmna eller begÀra bistÄnd ska mÄlsÀttningen för och principerna i FN:s stadga beaktas, liksom andra folkrÀttsliga regler som Àr förpliktande för Finland. Lagen blir tilllÀmplig i frÄga om bistÄnd

1.som grundar sig pÄ artikel 222 i fördraget om Europeiska unionens funktionssÀtt (den s.k. solidaritetsklausulen),

2.som grundar sig pÄ artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen (den s.k. försvarsklausulen),

3.som inbegriper betydande militÀra resurser,

4.som kan inbegripa anvÀndning av militÀra maktmedel,1

5.som Àr betydelsefullt i utrikes- och sÀkerhetspolitiskt hÀnseende, eller

6.som Àr vittsyftande och principiellt viktigt.

Lagen omfattar sÄvÀl civilt bistÄnd (t.ex. inom ramen för polisiÀr verksamhet och civil krishantering) som militÀrt bistÄnd. Det kan understrykas att lagen inte Àr begrÀnsad till bistÄnd till eller frÄn nÄgon specifik stat.

I lagen tydliggörs att det finns former av internationellt bistÄnd som inte omfattas av lagen och att beslut om dessa ska fattas i enlighet med bestÀmmelser i sektorsspecifik lagstiftning (1 § 2 mom.).

En bistÄndsbegÀran som Finland fÄr eller framför behöver inte vara formbunden utan kan vara skriftlig eller muntlig, sÀrskilt med beaktande av hur brÄdskande den aktuella verksamheten Àr. I bÄda fallen ska en muntlig begÀran ges skriftlig utformning vid första tillfÀlle.2

Det finns enligt lagen tre olika beslutsförfaranden, för tre olika situationer. Huvudregeln finns i 2 § i lagen som omfattar situationer som inte Àr brÄdskande. Enligt 2 § 1 mom. fattas beslut om att lÀmna eller begÀra bistÄnd vid statsrÄdets allmÀnna sammantrÀde efter föredragning frÄn ministeriet i frÄga. Om lÀmnandet av eller

1Med detta begrepp avses anvÀndning av militÀrpersoners personliga vapen och kraftfullare vapenmakt, se 4 § i lagen om försvarsmakten (551/2007).

2Se RP 72/2016 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om beslutsfattande om lÀmnande av och begÀran om internationellt bistÄnd, s. 49.

164

SOU 2018:31 Internationell jÀmförelse

begÀran om bistÄnd Àr en internationell frÄga som Àr betydelsefull i utrikes- och sÀkerhetspolitiskt hÀnseende, fattas beslutet till denna del av republikens president utifrÄn statsrÄdets förslag till avgörande.

Av 2 § 2 mom. framgÄr att det behöriga ministeriet kan vidta förberedande ÄtgÀrder och beredskapsÄtgÀrder för att lÀmna eller ta emot bistÄnd före det beslut som avses i 1 mom., efter att Àrendet förberedelsevis behandlats av presidenten och statsrÄdets utrikes- och sÀkerhetspolitiska ministerutskott vid ett gemensamt sammantrÀde eller av EU-ministerutskottet.

Riksdagens deltagande i beslutsfattandet framgÄr av 3 § i lagen. Innan statsrÄdet fattar beslut om att begÀra eller lÀmna bistÄnd enligt 2 § ska statsrÄdet höra riksdagens utrikesutskott, om bistÄndet kan inbegripa anvÀndning av militÀra maktmedel. Om beslutet gÀller en sÀrskilt krÀvande situation, ska statsrÄdet höra riksdagen genom att förelÀgga den en redogörelse i saken innan beslut fattas.

Det finns dÀrutöver tvÄ sÀrskilda förfaranden som kan tillÀmpas i brÄdskande Àrenden, det ena för situationer som inte krÀver militÀra maktmedel och det andra för situationer som krÀver sÄdana ÄtgÀrder.

Av 4 § 1 mom. framgĂ„r att om det inte Ă€r möjligt att fatta ett beslut som avses i 2 § och som gĂ€ller bistĂ„nd enligt 1 § 1 mom. 1–3 tillrĂ€ckligt snabbt i exceptionellt brĂ„dskande och allvarliga situationer som handlar om att lĂ€mna eller begĂ€ra bistĂ„nd mellan Finland och Europeiska unionen eller dess övriga medlemsstater, eller mellan Finland och de övriga nordiska lĂ€nderna, kan ministeriet i frĂ„ga fatta beslut om lĂ€mnande av och begĂ€ran om bistĂ„nd.

Situationens allvar kan till exempel ha samband med en stor olycka eller ett terrordÄd dÀr det krÀvs att bistÄnd sÀtts in omedelbart. Det kan Àven gÀlla hastigt pÄkomna incidenter som de statliga sÀkerhetsmyndigheterna fÄr kÀnnedom om, dÀr gÀrningsmÀnnen hÄller pÄ att nÄ sitt mÄl och det inte Àr möjligt för statsrÄdet att sammantrÀda utan dröjsmÄl.3

StatsrÄdet och republikens president ska utan dröjsmÄl underrÀttas om ministeriets beslut om lÀmnande av eller begÀran om bistÄnd. Beslut om huruvida bistÄndet ska fortsÀtta eller upphöra ska fattas med iakttagande av förfarandet enligt 2 § (4 § 2 mom.).

3 Se RP 72/2016 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om beslutsfattande om lÀmnande av och begÀran om internationellt bistÄnd, s. 55.

165

Internationell jÀmförelse SOU 2018:31

I 5 § finns bestÀmmelser om förfarandet i brÄdskande situationer som krÀver militÀra maktmedel. Av 5 § 1 mom. framgÄr att om det inte Àr möjligt att tillrÀckligt snabbt fatta ett beslut om bistÄnd som inbegriper militÀra maktmedel enligt 2 §, kan beslutet om att lÀmna eller begÀra bistÄnd fattas enligt det förfarande som föreskrivs i denna paragraf i exceptionellt brÄdskande och allvarliga situationer som handlar om att lÀmna eller begÀra bistÄnd mellan Finland och Europeiska unionen eller dess övriga medlemsstater, eller mellan Finland och de övriga nordiska lÀnderna, och dÀr bistÄndet Àr nödvÀndigt för att avvÀrja en överhÀngande terroristattack som hotar ett stort antal mÀnniskors liv eller hÀlsa eller en överhÀngande fara som utgör ett allvarligt hot mot rikets sÀkerhet och det inte finns nÄgot lindrigare sÀtt att avvÀrja faran. DÄ ska beslutet om att lÀmna eller begÀra bistÄnd fattas av statsrÄdets allmÀnna sammantrÀde eller republikens president pÄ det sÀtt som föreskrivs i 2 § 1 mom. (dvs. av presidenten om frÄga som Àr betydelsefull i utrikes- och sÀkerhetspolitiskt hÀnseende och i annat fall av statsrÄdet).

Det Àr frÄga om föregripande bistÄnd som syftar till att avstyra en till konsekvenserna omfattande och allvarlig terroristattack eller om en situation som kan jÀmföras med sÄdant avvÀrjande av fientlig verksamhet som avses i 34 § i territorialövervakningslagen (755/2000).4

Med fientlig verksamhet avses i 34 § territorialövervakningslagen bland annat orÀttmÀtig militÀr verksamhet som en frÀmmande stat eller en militÀr styrka utan beteckningar riktar mot finskt territorium eller som sker pÄ finskt territorium, överskridande av grÀnsen till finskt territorium av bevÀpnade örlogsfartyg eller militÀra luftfartyg som tillhör en frÀmmande stat eller en militÀr styrka utan beteckningar eller av ett militÀrfordon som tillhör en frÀmmande stat eller en militÀr styrka utan beteckningar trots varning som utfÀrdats av en territorialövervakningsmyndighet och en frÀmmande stats ubÄts eller annat undervattensfordons olovliga ankomst till Finlands territorialvatten annat Àn i övervattenslÀge.

Innan ett beslut fattas enligt 5 § 1 mom. lagen om beslutsfattande om lÀmnande av och begÀran om internationellt bistÄnd (418/2017) ska statsrÄdet lÀmna en utredning i Àrendet till riks-

4 Se RP 72/2016 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om beslutsfattande om lÀmnande av och begÀran om internationellt bistÄnd, s. 56.

166

SOU 2018:31 Internationell jÀmförelse

dagens utrikesutskott. Efter det att beslutet fattats ska Àrendet omedelbart förelÀggas riksdagen. Beslut om huruvida bistÄndet ska fortsÀtta och upphöra ska dÄ fattas med iakttagande av förfarandet enligt 2 och 3 §§ (5 § 2 mom.). Detta innebÀr alltsÄ att det Àr statsrÄdet eller presidenten som ska besluta om bistÄndet ska fortsÀtta eller upphöra. Dock före det ska riksdagens utrikesutskott höras och, om beslutet gÀller en sÀrskilt krÀvande situation, ska dÀrutöver statsrÄdet höra riksdagen genom att förelÀgga den en redogörelse i saken.

I samband med riksdagsbehandlingen av lagförslaget antog riksdagen Ă€ven utrikesutskottets förslag till uttalande (motsvarande ett tillkĂ€nnagivande frĂ„n den svenska riksdagen) om att riksdagen förutsĂ€tter ”att statsrĂ„det för att möjliggöra ett skyndsamt förfarande utreder vilken praxis som kan göra beslutsprocessen snabbare och smidigare pĂ„ ett sĂ€tt som ocksĂ„ beaktar riksdagens roll i situationer som krĂ€ver skyndsamma beslut. Utredningen till utrikesutskottet ska utarbetas före utgĂ„ngen av 2018”.5

Förutom den nya lagen om beslutsfattande om lÀmnande av och begÀran om internationellt bistÄnd trÀdde Àven vissa Àndringar av lagen om försvarsmakten (551/2007), territorialövervakningslagen (755/2000) och vÀrnpliktslagen (1438/2007) i kraft den 1 juli 2017. Genom lagÀndringarna kompletteras den lagstiftning inom försvarsministeriets förvaltningsomrÄde som gÀller internationell verksamhet pÄ ett sÀtt som innebÀr att försvarsmakten fÄr förutsÀttningar att i större omfattning Àn tidigare delta i lÀmnandet av internationellt bistÄnd och i annan internationell verksamhet.6

Vad gÀller den finska försvarsmaktens uppgifter har de genom Àndringen i lagen om försvarsmakten utökats frÄn att bara gÀlla det militÀra försvaret av Finland, stödjande av andra myndigheter och deltagande i internationell militÀr krishantering, till att Àven omfatta deltagande i stöd och bistÄnd som grundar sig pÄ artikel 222 i fördraget om Europeiska unionens funktionssÀtt eller artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen samt deltagande i territorialövervakningssamarbete eller i annat internationellt bistÄnd och annan internationell verksamhet (2 § 3 lagen om försvarsmakten).

5Se riksdagens svar RSv 54/2017 rd.

6Se RP 94/2016 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om Àndring av lagen om försvarsmakten, territorialövervakningslagen och vÀrnpliktslagen.

167

Internationell jÀmförelse SOU 2018:31

Det tydliggörs vidare att Försvarsmakten kan lÀmna en annan stat, Europeiska unionen eller en internationell organisation bistÄnd som hör till försvarsmaktens verksamhetsomrÄde samt delta i annan internationell verksamhet med beaktande av mÄlsÀttningen för och principerna i Förenta nationernas stadga och av andra folkrÀttsliga regler (12 § 1 mom.).

Ändringarna i lagen om försvarsmakten innebĂ€r Ă€ven komplettering med bestĂ€mmelser om militĂ€r personals befogenheter att anvĂ€nda maktmedel sĂ„vĂ€l nĂ€r Finland lĂ€mnar internationellt bistĂ„nd som mottar internationellt bistĂ„nd.

Av 12 a § 1 mom. framgÄr att den personal som deltar i lÀmnandet av internationellt bistÄnd och i annan internationell verksamhet som avses i 12 § 1 mom. har vid utförande av uppdrag den behörighet som grundar sig pÄ folkrÀtten och som bestÀms av den som begÀr internationellt bistÄnd samt rÀtt att anvÀnda de maktmedel som Àr nödvÀndiga med tanke pÄ uppdraget. Maktmedel fÄr endast anvÀndas i den mÄn och sÄ lÀnge de Àr behövliga med tanke pÄ uppdraget, godtagbara i förhÄllande till uppdragets mÄl och förenliga med de regler om anvÀndning av maktmedel som har faststÀllts för uppdraget.

Enligt 4 b § 1 mom. Àr en styrka och en enskild militÀrperson, som pÄ begÀran av Finland lÀmnar landet bistÄnd, behörig att utföra sina uppdrag och anvÀnda sÄdana maktmedel som Àr nödvÀndiga med tanke pÄ uppdraget med iakttagande av vad som i lag föreskrivs om försvarsmaktens och militÀrmyndigheternas behörighet. Denna behörighet begrÀnsas dessutom av bestÀmmelserna i det beslut som gÀller bistÄndet. Maktmedel fÄr endast anvÀndas i den mÄn och sÄ lÀnge de Àr behövliga med hÀnsyn till uppdraget samt godtagbara i förhÄllande till mÄlet med uppdraget.

Av 4 b § 2 mom. framgÄr att det i beslutet om bistÄnd ska anges för vilket uppdrag bistÄnd begÀrs, behörighet, militÀra resurser som ingÄr i bistÄndet och eventuell anvÀndning av maktmedel samt andra villkor för att lÀmna bistÄndet.

Genom Àndringen i lagen om försvarsmakten regleras Àven vilken personal som fÄr anvÀndas nÀr Finland lÀmnar internationellt bistÄnd. Av 12 b § 1 mom. framgÄr att det i första hand ska vara frÄga om sÄdan personal vid försvarsmakten som har förbundit sig vid försvarsmaktens internationella verksamhet (vilket kan jÀmföras med f.d. svenska utlandsstyrkan). Det finns dock förutsÀttningar för att

168

SOU 2018:31 Internationell jÀmförelse

i viss utstrÀckning anvÀnda bland annat vÀrnpliktiga (se 12 b § 2 mom. och 62 § vÀrnpliktslagen.

I 12 c § finns en ny bestÀmmelse om överenskommelser som gÀller styrkors status. Enligt den bestÀmmelsen bemyndigas statsrÄdet att föreskriva om tillÀmpningen av ett antal överenskommelser som rör militÀra styrkors status, nÀrmare bestÀmt PFF Sofa, EU Sofa och avtalet mellan Europeiska unionens medlemsstater om skadestÄndskrav frÄn en medlemsstat pÄ en annan medlemsstat för skada pÄ tillgÄngar som Àgs av staten och som anvÀnds eller drivs av den eller personskada eller dödsfall bland militÀr eller civil personal vid dess styrkor i samband med en EU-ledd krishanteringsoperation.

Genom Àndring i territorialövervakningslagen tillkom en ny paragraf enligt vilken stöd gÀllande territorialövervakning ska kunna begÀras av militÀrmyndigheten i en annan stat (24 d § territorialövervakningslagen).

Ändringar har Ă€ven skett i lagstiftning om inrikesministeriets förvaltningsomrĂ„de som gĂ€ller lĂ€mnande och mottagande av internationellt bistĂ„nd. Det handlar om Ă€ndringar i polislagen, grĂ€nsbevakningslagen, rĂ€ddningslagen, lagen om behandling av personuppgifter vid grĂ€nsbevakningsvĂ€sendet, polisförvaltningslagen, skjutvapenlagen, lagen om försvarsmaktens handrĂ€ckning till polisen och lagen om genomförande av vissa bestĂ€mmelser i rĂ„dets beslut om ett fördjupat grĂ€nsöverskridande samarbete, sĂ€rskilt för bekĂ€mpning av terrorism och grĂ€nsöverskridande brottslighet. LagĂ€ndringarna behandlar förfarandet för beslutsfattande, assistans som en annan nationell myndighet ger i utlandet samt dĂ„ det gĂ€ller tjĂ€nstemĂ€nnen inom inrikesministeriets förvaltningsomrĂ„de Ă€ndringar i bestĂ€mmelserna om befogenheter, maktmedel, anvĂ€ndning av maktmedelsredskap, civilrĂ€ttsligt och straffrĂ€ttsligt ansvar och den rĂ€ttsliga stĂ€llningen i övrigt. Ändringar har Ă€ven skett sĂ„vitt avser de rĂ€ttigheter och skyldigheter som en annan stats tjĂ€nsteman har i Finland. Genom Ă€ndringarna i polislagen genomförs dessutom rĂ„dets s.k. Atlasbeslut om förbĂ€ttrat samarbete i krissituationer mellan Europeiska unionens medlemsstaters sĂ€rskilda insatsgrupper.7

7 Se RP 107/2016 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till Àndring av den lagstiftning inom inrikesministeriets förvaltningsomrÄde som gÀller lÀmnande och mottagande av internationellt bistÄnd.

169

Internationell jÀmförelse SOU 2018:31

10.3Norge

Enligt 25 § i grundlagen (Kongeriket Norges Grunnlov) Àr kungen överbefÀlhavare för försvarsmakten i Norge. Av bestÀmmelsen framgÄr vidare att landets vÀpnade styrkor inte fÄr överlÄtas i frÀmmande makts tjÀnst och att ingen frÀmmande makts styrkor fÄr ges tilltrÀde till landet utan Stortingets samtycke, frÄnsett styrkor som bistÄr Norge mot ett fientligt vÀpnat angrepp.

BestÀmmelsen om att landets vÀpnade styrkor inte fÄr överlÄtas i frÀmmande makts tjÀnst Àr till för att förhindra att norska trupper sÀnds utomlands i situationer som inte tillvaratar norska sÀkerhetspolitiska intressen.

Enligt konstitutionell praxis anses inte 25 § i grundlagen hindra att deltagande sker i internationella militÀra operationer ledda av t.ex. FN, Nato eller andra nationer.

I lov om polismyndighet i forsvaret finns bestÀmmelser om rÀtt att utöva polisiÀra befogenheter pÄ militÀra omrÄden, i nÀra anslutning till sÄdana omrÄden och utanför militÀra omrÄden. Att utöva polisiÀra befogenheter innebÀr rÀtt att anvÀnda vÄld och tvÄng. BestÀmmelsen reglerar inte utövning av vÄld och tvÄng i en vÀpnad konflikt.

All anvÀndning av militÀra maktmedel baseras pÄ folkrÀtten. Det saknas nÀrmare reglering i norsk lag av norsk anvÀndning av militÀra maktmedel pÄ annan stats territorium, utan det regleras i stÀllet genom kunglig resolusjon (ett beslut som Àr fattat vid regeringssammantrÀde under kungens ledning) och i mellanstatliga överenskommelser. Vidare finns det inte nÄgon nationell lagstiftning vad gÀller anvÀndandet av militÀra maktmedel pÄ norskt territorium.

Vad gÀller möjligheterna att motta militÀrt stöd sÄ saknas det nationell lagstiftning utöver grundlagens bestÀmmelser om bl.a. rikets sjÀlvstÀndighet. Detta regleras i stÀllet pÄ mellanstatlig nivÄ.

FrÄgor om utlÀndsk militÀr personals möjligheter att agera pÄ norskt territorium vid lÀmnande av militÀrt stöd regleras pÄ mellanstatlig nivÄ genom statusavtal (Sofa). Det finns ocksÄ en förordning som ger en sÀndande stat rÀtt att utöva polisiÀra befogenheter för sjÀlvförsvar pÄ tilldelade omrÄden efter avtal med den sÀndande staten.

UtlÀndsk militÀr personals befogenheter att vid lÀmnande av stöd vidta ÄtgÀrder mot egen militÀr personal, exempelvis disciplinÀra eller straffrÀttsliga frÄgor, regleras i Nato/PFF Sofa.

170

SOU 2018:31 Internationell jÀmförelse

10.4Estland

I Estland regleras frÄgor om lÀmnande och mottagande av militÀrt stöd huvudsakligen i the National Defence Act. BestÀmmelser om internationellt militÀrt samarbete finns i lagens fjÀrde kapitel.

I 29 § definieras vad som i lagen avses med deltagande i internationellt militÀrt samarbete (international military co-operation). Det Àr bland annat frÄga om att anvÀnda den estniska försvarsmakten i internationella militÀra operationer (international military operation) och att möjliggöra för utlÀndska staters militÀra styrkor att under vissa förutsÀttningar vistas tillfÀlligt pÄ estniskt territorium.

Begreppet en internationell militÀr operation definieras i 30 § i lagen som en operation som gÀller kollektivt sjÀlvförsvar för att genomföra erhÄllna skyldigheter enligt ett avtal eller pÄ annat sÀtt lagligen antaget med anledning av rÀttigheterna erkÀnda i artikel 51 i FN-stadgan (collective self-defence operation) eller en militÀr operation organiserad enligt bestÀmmelserna i kapitel VI eller VII i FN-stadgan i syfte att bevara och ÄterstÀlla fred och sÀkerhet och andra militÀra operationer i enlighet med de allmÀnt erkÀnda principerna och normerna i internationell rÀtt (andra internationella militÀra operationer).

Vid operationer som gÀller kollektivt sjÀlvförsvar Àr det parlamentet (Riigikogu) som ska besluta om att sÀtta in försvarsmakten genom att ratificera ett fördrag om kollektivt sjÀlvförsvar eller, om det föredraget inte trÀtt i kraft, genom att fatta ett sÀrskilt beslut. Regeringen ska beordra försvarsmakten att inleda och avsluta deltagande i en kollektiv sjÀlvförsvarsoperation. Presidenten, parlamentets talmanskonferens och ordföranden för parlamentets försvarsutskott ska bli omedelbart informerade om denna order (33 §).

Vid andra internationella militĂ€r operationer Ă€r det Riigikogu som ska besluta att sĂ€tta in försvarsmakten i det enskilda fallet, utom nĂ€r insĂ€ttandet av försvarsmakten Ă€r baserat pĂ„ ett ratificerat fördrag eller nĂ€r deltagandet ingĂ„r i Natos, en Nato-medlemsstats eller EU:s snabbinsatsstyrkor. I det sistnĂ€mnda fallet ska Riigikogu bestĂ€mma vilka styrkor som ska ingĂ„ och den övre grĂ€nsen för antalet tjĂ€nstgörande militĂ€rer som deltar i en sĂ€rskild internationell militĂ€r operation (34 § 1–3 mom.).

171

Internationell jÀmförelse SOU 2018:31

Av 34 § 4 mom. framgÄr att Riigikogu, efter sitt första beslut om att överlÄta styrkor, varje Är ska bestÀmma den övre grÀnsen för antalet tjÀnstgörande militÀrer som kan delta i en annan internationell militÀr operation ledd av Nato, en Nato medlemsstat, EU eller FN. Beslut om ytterligare deltagande av försvarsmakten i samma operation ska fattas i enlighet med det allmÀnna förfarandet i 34 § 1 mom.

UtifrĂ„n ett parlamentsbeslut eller ett fördrag enligt 34 § 1–3 mom. ska försvarsministern i samrĂ„d med utrikesministern beordra försvarsmakten att inleda eller avsluta deltagande i en annan internationell militĂ€r operation. Presidenten, parlamentets talmanskonferens och ordföranden för parlamentets försvarsutskott ska bli omedelbart informerade om beordrandet (34 § 6 mom.).

Av 29 § 3 mom. framgÄr att estniska försvarsmaktens vÄldsanvÀndning vid internationella militÀra samarbeten sker enligt the Estonian Defence Forces Organisation Act. De huvudsakliga principerna om utövande av vÄld finns i 44 § i den lagen.

I 35 § finns bestÀmmelser om utlÀndska vÀpnade styrkors nÀrvaro i Estland. I enlighet med grunderna i lagen fÄr de utlÀndska vÀpnade styrkorna temporÀrt stanna pÄ estniskt territorium om anledning till detta Àr till exempel deltagande i en internationell militÀr operation.

UtlÀndska vÀpnade styrkors rÀtt att utöva vÄld i Estland regleras i 40 § i the National Defence Act. Befogenheten för dessa styrkor att utöva vÄld beror pÄ den rÀttsliga grunden till deras nÀrvaro i Estland. Det beror pÄ om befogenheterna baseras pÄ fördrag, allmÀnt erkÀnda principer och normer i internationell rÀtt och de insatsregler som Àr faststÀllda av en internationell organisation och den aktuella utlÀndska staten och de rÀttigheter garanterade och de inskrÀnkningar Älagda av Riigikogu och regeringen. Lagstiftningen gör sÄledes inte nÄgon skillnad pÄ om stödet lÀmnas eller mottas i krig eller fredstid.

Estlands nationella lagstiftning innehÄller inte nÄgra specifika maktbefogenheter för besökande utlÀndsk militÀr personal gentemot invÄnare i Estland. SÄdana befogenheter kan dock erhÄllas frÄn internationell rÀtt som Estland Àr bunden av. Enligt 29 § 6 mom. i the National Defence Act Àr estnisk lagstiftning tillÀmplig pÄ bland annat en person som tillhör en utlÀndsk vÀpnad styrka sÄ lÀnge det

172

SOU 2018:31 Internationell jÀmförelse

Àr i enlighet med fördrag och allmÀnt erkÀnda principer och normer enligt internationell rÀtt.

Av 29 § 7 mom. framgÄr att den aktuella administrativa myndigheten och bemyndigad personal i utlÀndska vÀpnade styrkor (official of the armed forces) som uppehÄller sig pÄ estniskt territorium fÄr utöva disciplinÀr och straffrÀttslig jurisdiktion i Estland sÄvitt avser en person i den utlÀndska vÀpnade styrkan och beroende av att sÄdan rÀtt Àr tillÄten av den utlÀndska staten och Àr i enlighet med fördrag och de allmÀnt erkÀnda principerna och normerna i internationell rÀtt. SÄdana fördrag inkluderar Nato Sofa och Nato PFF Sofa.

10.5Lettland

Lettiska nationella vÀpnade styrkor, Latvian National Armed Forces (LNAF), fÄr lÀmna militÀrt stöd till ett annat land i enlighet med the Law on Participation of the Latvian National Armed Forces in International Operations. Stödet kan lÀmnas i syfte sÄvÀl att hindra territoriella krÀnkningar som att möta ett vÀpnat angrepp.

Som internationella operationer avses bland annat internationella militÀra operationer dÀr syftet Àr att utöva rÀtten till kollektivt sjÀlvförsvar av en medlemsstat i FN enligt artikel 51 i FN-stadgan. Enheter av eller soldater i LNAF ska, i överensstÀmmelse med bland annat FN-stadgan, delta i internationella operationer efter bland annat en begÀran frÄn Nato eller medlemsstat i EU eller efter en begÀran av en sÄdan stat i vars territorium en internationell operation Àger rum (avsnitt 1).

Utöver det grundlÀggande mandatet för en operation följer eventuella regler om maktbefogenheter för lettisk militÀr personal vid lÀmnande av stöd pÄ annan stats territorium av det sÀrskilda beslutet om deltagande i operationen.

BestÀmmelser om mottagande av militÀrt stöd finns i avsnitt 8 i the National Security Law. Av det avsnittet framgÄr att om ett vÀpnat angrepp har Àgt rum, ska presidenten utan dröjsmÄl begÀra kollektivt försvarsstöd frÄn Nato (collective defence support) och bemyndiga Nato att vidta de ÄtgÀrder som bedöms vara nödvÀndiga, inklusive att anvÀnda vÀpnade styrkor för att bevara och ÄterstÀlla Lettlands suverÀnitet och territoriella integritet. Enligt av-

173

Internationell jÀmförelse SOU 2018:31

snitt 10 beslutar regeringen om behovet av stöd frÄn Nato:s och EU:s medlemsstaters vÀpnade styrkor under en nödsituation eller en extraordinÀr situation, liksom om behovet av att stÀrka försvarsförmÄgan i fredstid.

Enligt avsnitt 2ÂČ i the Law on Status of Foreign Armed Forces in the Republic of Latvia fĂ„r vĂ€pnade styrkor frĂ„n Nato och EU:s medlemsstater vara involverade i att ge stöd till LNAF för att uppfylla deras uppgifter som framgĂ„r av the Law on National Armed Forces. Enheter tillhörande Nato:s och EU:s medlemsstaters vĂ€pnade styrkor, har, nĂ€r de ger stöd till LNAF, samma rĂ€ttigheter som LNAF. Specifika uppdrag, tidsram, plats och begrĂ€nsningar bestĂ€ms av försvarschefen (Commander of LNAF) eller av honom bemyndigad.

Enligt avsnitt 6Âč i the National Armed Forces Law, ska LNAF stödja polisen för att sĂ€kra allmĂ€n ordning och sĂ€kerhet. Enligt avsnitt 5 i the Law on Status of Foreign Armed Forces in the Republic of Latvia Ă€r personal frĂ„n de utlĂ€ndska vĂ€pnade styrkorna berĂ€ttigade att bĂ€ra och anvĂ€nda skjutvapen enbart för fullgörande av tjĂ€nsteuppdraget.

Vad gÀller frÄgor om utlÀndska myndigheters befogenheter att utöva disciplinÀr och straffrÀttslig jurisdiktion pÄ lettiskt territorium sÄ tillÀmpas Nato Sofa och överenskommelser som kompletterar Nato Sofa.

10.6Litauen

I Litauen regleras frÄgor om lÀmnande och mottagande av militÀrt stöd i the Law on International Operations, Military Excercises and Other Military Co-Operation Events.

Litauiska militÀra styrkor fÄr enligt lagen delta i operationer utomlands i enlighet med avtal om kollektivt sjÀlvförsvar, t.ex. enligt Nato-fördraget, i situationer av kollektivt sjÀlvförsvar som inte regleras i avtal samt i övrigt inom ramen för internationella samarbeten. UtlÀndska styrkor fÄr i samma slags situationer sÀttas in pÄ litauiskt territorium.

NÀr det gÀller operationer som sker enligt avtal om kollektivt sjÀlvförsvar, t.ex. Nato-fördraget, Àr det den litauiska riksdagen, efter förslag frÄn presidenten, som fattar beslut om att sÀnda litauiska

174

SOU 2018:31 Internationell jÀmförelse

militÀra styrkor utomlands och om att utlÀndska allierade styrkor fÄr sÀttas in pÄ litauiskt territorium. För det fall Litauen eller en annan part till ett avtal om kollektivt sjÀlvförsvar Àr utsatt för en vÀpnad attack ska presidenten omedelbart fatta beslut i de aktuella frÄgorna. Presidentens beslut blir verkstÀllbart omedelbart men ska understÀllas riksdagens godkÀnnande.

FrÄgor om storlek pÄ militÀra styrkor som sÀnds utomlands eller sÀtts in pÄ litauiskt territorium och hur lÄng tid de ska stanna regleras i mellanstatliga överenskommelser och gemensamma beslut av parterna till det aktuella avtalet om kollektivt sjÀlvförsvar.

Vad gÀller operationer som inte baseras pÄ avtal om kollektivt sjÀlvförsvar fattas beslut om att skicka och anvÀnda litauiska militÀra förband till andra staters territorium och om att tillÄta insÀttande av andra staters militÀra förband pÄ litauiskt territorium av riksdagen efter förslag frÄn presidenten. I akuta fall ska presidenten fatta beslut om deltagande som mÄste verkstÀllas omedelbart. Presidenten ska vidarebefordra beslutet till riksdagen, som ska godkÀnna eller upphÀva presidentens beslut och samtidigt anta ett beslut om hur litauiska militÀra enheterna ska anvÀndas.

I Statute on the Use of Military Force anges att litauiska militÀra enheter som deltar i multinationella operationer eller militÀrer som stÄr under befÀl och kontroll av andra stater, FN, Nato eller EU ska anvÀnda militÀrt vÄld i överenstÀmmelse med de insatsregler som Àr erkÀnda av de internationella institutionerna. Bland annat fÄr försvarsministern i vissa fall ange undantag eller begrÀnsningar vad gÀller anvÀndandet av militÀrt vÄld.

I Law on the Organisation of the National Defence System and Military Service föreskrivs att vid genomförandet av det militÀra försvaret av Litauens territorium, övervakning och kontroll av den exklusiva ekonomiska zonen och kontinentalsockeln, som ocksÄ motsvarar övertrÀdelser av Litauens land-, sjö- och luftterritorium, fÄr de vÀpnade styrkorna frÄn andra Nato-medlemslÀnder inneha samma rÀttigheter som Àr fastslagna för den litauiska försvarsmakten genom litauisk lag eller andra rÀttsakter. Generella principer och krav för anvÀndandet av militÀrt vÄld och förfarandet för anvÀndandet av militÀrt vÄld vid genomförande av litauiska vÀpnade styrkors uppdrag i fredstid föreskrivs i the Statute on the Use of Military Force.

175

Internationell jÀmförelse SOU 2018:31

Vad gÀller utlÀndska styrkors maktbefogenheter gentemot invÄnare i Litauen sÄ fÄr personal i militÀra styrkor frÄn andra NatomedlemslÀnder inneha samma rÀttigheter som Àr erkÀnda för litauiska försvarsmakten, inklusive rÀtten till sjÀlvförsvar som definieras i the Statute on the Use of Military Force.

NÀr militÀr personal utför de uppdrag de tilldelats har de rÀtt att utöva sjÀlvförsvar, för att bland annat motstÄ en attack pÄ till exempel skyddade anlÀggningar av nationell betydelse eller militÀra omrÄden. SjÀlvförsvar kan utövas oavsett angriparens nationalitet.

UtlÀndska myndigheters befogenheter att utöva disciplinÀr och straffrÀttslig jurisdiktion pÄ litauiskt territorium framgÄr av t.ex. Nato Sofa.

176

11 Konsekvenser

11.1Inledning

AllmÀnt

I kommittéförordningen (1998:1474) finns bestÀmmelser om konsekvensbeskrivningar.

Av 14 § framgÄr att om förslagen i ett betÀnkande pÄverkar kostnaderna eller intÀkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en berÀkning av dessa konsekvenser redovisas i betÀnkandet. Om förslagen innebÀr samhÀllsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. NÀr det gÀller kostnadsökningar och intÀktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslÄ en finansiering.

Av 15 § framgÄr att om förslagen i ett betÀnkande har betydelse för den kommunala sjÀlvstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsÀttning och offentlig service i olika delar av landet, för smÄ företags arbetsförutsÀttningar, konkurrensförmÄga eller villkor i övrigt i förhÄllande till större företags, för jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och mÀn eller för möjligheterna att nÄ de integrationspolitiska mÄlen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betÀnkandet.

Om ett betÀnkande innehÄller förslag till nya eller Àndrade regler, ska förslagens kostnadsmÀssiga och andra konsekvenser anges i betÀnkandet. Konsekvenserna ska anges pÄ ett sÀtt som motsvarar de krav pÄ innehÄllet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a §).

177

Konsekvenser SOU 2018:31

Kommittédirektiven

Enligt utredningens direktiv ska utredningen, utöver de konsekvensbeskrivningar som ska redovisas enligt kommittéförordningen, i den utstrÀckning det Àr möjligt redogöra för vilka kostnader eller intÀkter för staten och eventuellt andra berörda, samt för vilka samhÀllsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för Försvarsmaktens operativa förmÄga som Àr förenade med de beslut som regeringen enligt förslagen ska bemyndigas att fatta.

11.2Konsekvenser av förslagen

Bedömning: Utredningens förslag till lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland innebÀr ett bemyndigande till regeringen att fatta beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd frÄn Finland. Den föreslagna lagen, som enbart innebÀr en Àndrad beslutsordning, medför i sig inte nÄgra sÄdana konsekvenser som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Detsamma gÀller de övriga författningsförslag som utredningen lÀgger fram.

Utredningen har lÀmnat förslag pÄ en författningsreglering som bemyndigar regeringen att besluta om att

1.sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att bistÄ Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium,

2.ta emot militÀrt stöd frÄn Finland som syftar till att hindra krÀnkningar av svenskt territorium, och

3.ta emot sÄdant militÀrt stöd frÄn Finland som behövs dÄ höjd beredskap och ytterst krig rÄder i Sverige.

Utredningen vill understryka att vad som föreslÄs Àr bemyndiganden för regeringen att fatta beslut i de aktuella frÄgorna. Det rör sig om beslut som kan fattas Àven i dagslÀget men dÄ enligt en annan beslutsordning. Den Àndrade beslutsordningen medför enligt utredningens mening inga kostnader i sig. InnehÄllet i de beslut regeringen i det enskilda fallet kan komma att fatta med stöd av den föreslagna lagen kan variera oerhört mycket. Vilka konsekvenser som

178

SOU 2018:31 Konsekvenser

uppstÄr med anledning av ett visst beslut blir förstÄs beroende av innehÄllet i beslutet. Det rör sig dock inte om konsekvenser av den föreslagna Àndrade beslutsordningen. Enligt utredningens mening medför den sÄledes ingen pÄverkan i de olika avseenden som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen.

Utredningen har Àven föreslagit vissa Àndringar i skyddslagen (2010:305), luftfartslagen (2010:500), skyddsförordningen (2010:523), luftfartsförordningen (2010:770), förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor, förordningen (2006:311) om transport av farligt gods, förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel. Vidare har utredningen föreslagit en förordning om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid operativt militÀrt stöd inom försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland.

De föreslagna Àndringarna kan bara fÄ betydelse om regeringen beslutar om militÀrt stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland. I sig medför de dÀrför ingen pÄverkan i de olika avseenden som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. Inte heller har förslagen nÄgon betydelse i de avseenden som anges i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Den föreslagna förordningen kan tillÀmpas redan innan regeringen har fattat beslut enligt den av utredningen föreslagna lagen, sÄvitt avser planering och förberedelser inom ramen för lagen. NÄgon pÄverkan av det slag som nyss berörts torde detta dock inte medföra.

11.3Konsekvenser av de beslut som regeringen enligt förslagen ska bemyndigas att fatta

Bedömning: InnehÄllet i de beslut som regeringen fattar med stöd av de föreslagna bemyndigandena kan variera oerhört mycket. Vilka konsekvenser som uppstÄr med anledning av ett visst beslut blir dÀrför beroende av innehÄllet i beslutet. Det Àr sÄledes inte möjligt att i förvÀg göra nÀrmare uppskattningar om kostnader eller intÀkter för staten och eventuellt andra berörda, samhÀllsekonomiska konsekvenser eller konsekvenser för Försvarsmaktens operativa förmÄga nÀr det gÀller beslut som regeringen fattar med stöd av de föreslagna bemyndigandena.

179

Konsekvenser SOU 2018:31

Som har framgÄtt av utredningens direktiv ska utredningen Àven, i den utstrÀckning det Àr möjligt, redogöra för vilka kostnader eller intÀkter för staten och eventuellt andra berörda, samt för vilka samhÀllsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för Försvarsmaktens operativa förmÄga som Àr förenade med de beslut som regeringen enligt förslagen ska bemyndigas att fatta.

Utredningen vill i detta avseende framhÄlla följande.

InnehÄllet i de beslut regeringen i det enskilda fallet kan komma att fatta med stöd av den föreslagna lagen kan variera oerhört mycket. Vilka konsekvenser som uppstÄr med anledning av ett visst beslut blir sÄledes beroende av innehÄllet i beslutet.

Att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att bistÄ Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium innebÀr naturligen kostnader för Försvarsmakten och dÀrmed för staten. Insatsens omfattning, vilka förband som deltar och hur lÀnge insatsen pÄgÄr avgör hur stora kostnaderna blir. Detta Àr beroende av behovet av bistÄnd och regeringens beslut i det enskilda fallet. Det ligger i sakens natur att dessa omstÀndigheter inte gÄr att förutsÀga. Att i förvÀg göra nÀrmare uppskattningar om kostnaderna Àr enligt utredningen dÀrför inte möjligt.

NÄgra intÀkter för staten torde knappast uppkomma. En annan sak Àr den positiva effekt som ett lÀmnat bistÄnd innebÀr för Sveriges förhÄllande till Finland och för sÀkerheten i vÄrt nÀromrÄde.

För Försvarsmakten kan en insats sÄvÀl öka som begrÀnsa den operativa förmÄgan. Denna kan öka genom att de insatta förbanden ges möjlighet att verka i ett skarpt lÀge. Men den kan ocksÄ begrÀnsas genom att resurser som behöver anvÀndas för annat binds upp. Allt detta Àr beroende av regeringens beslut och hur insatsen gestaltar sig. Dessa förhÄllanden gÄr inte att förutsÀga och dÀrmed inte heller vilken pÄverkan pÄ Försvarsmaktens förmÄga som kan uppkomma.

Att ta emot militÀrt stöd frÄn Finland som syftar till att hindra krÀnkningar av svenskt territorium innebÀr naturligen en fördel för Sverige och dÀrmed för staten. Av liknande skÀl som angetts ovan i fallet med svenskt bistÄnd till Finland Àr det inte möjligt att i förvÀg göra uppskattningar om vilka kostnader och intÀkter för staten som kan uppkomma i ett sÄdant fall.

Att berÀkna statens kostnader och intÀkter för ett lÀge dÄ höjd beredskap eller krig rÄder i Sverige Àr enligt utredningens mening

180

SOU 2018:31 Konsekvenser

inte möjligt. Helt andra vÀrden Àn de pekuniÀra stÄr dÄ pÄ spel. Detsamma gÀller om Finland i ett sÄdant lÀge lÀmnar militÀrt stöd till Sverige. Ett sÄdant stöd Àr naturligtvis mycket viktigt för vÄrt land och medför att Försvarsmaktens operativa förmÄga ökar. Ut- redningen anser dock att det inte i förvÀg gÄr att intÀkts- och kostnadsberÀkna ett militÀrt stöd frÄn Finland dÄ höjd beredskap eller krig rÄder i Sverige.

I kapitel 7 föreslÄr utredningen att regeringen ska kunna ge vissa befogenheter för finska militÀra styrkor i de fall de lÀmnar stöd till Sverige. Det handlar om vissa befogenheter enligt skyddslagen, polislagen, förfogandelagen och lagen om undanförsel och förstöring. Som framgÄr av kapitlet kan dessa befogenheter komma att i viss utstrÀckning innebÀra ingrepp i rörelsefrihet och ÀganderÀtt. Om sÄ blir fallet och i vilken utstrÀckning, blir beroende av det beslut som regeringen fattar som i sin tur Àr en följd av hur regeringen hanterar den uppkomna situationen. Att nu göra uppskattningar av kostnader och intÀkter i sammanhanget Àr enligt utredningens mening inte möjligt.

Bortsett frÄn vad som nu har anförts har utredningen inte identifierat nÄgra andra berörda för vilka kostnader eller intÀkter kan uppstÄ i samband med att regeringen utnyttjar de föreslagna bemyndigandena.

181

12 IkrafttrÀdande

12.1IkrafttrÀdande

Förslag: Den nya lagen och förordningen samt de föreslagna Àndringarna i lag och förordning bör trÀda i kraft den 1 juli 2019.

Bedömning: De föreslagna Àndringarna i lag och förordning behöver inte nÄgra sÀrskilda övergÄngsbestÀmmelser.

Den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland, den föreslagna förordningen om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid operativt militÀrt stöd inom försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland samt föreslagna Àndringar i lag och förordning bör trÀda i kraft sÄ snart som möjligt.

Med hÀnsyn till den tid som krÀvs för remissbehandling, beredning inom Regeringskansliet samt riksdagsbehandling bör den nya lagen och förordningen samt de nya bestÀmmelserna kunna trÀda i kraft den 1 juli 2019.

Det bedöms inte finnas nÄgot behov av sÀrskilda övergÄngsbestÀmmelser.

183

13 Författningskommentar

13.1Förslaget till lag (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland

Genom lagen ges regeringen utökade befogenheter att ensam inom ramen för det fördjupade svensk-finska försvarssamarbetet fatta beslut om lÀmnande och mottagande av operativt militÀrt stöd till eller frÄn Finland. Lagen innehÄller ocksÄ bestÀmmelser som bemyndigar regeringen att fatta beslut om befogenheter för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt lagen.

1 §

Regeringen fÄr pÄ begÀran av Finland sÀtta in svenska vÀpnade styrkor för att stödja Finland med att i enlighet med internationell rÀtt hindra krÀnkningar av finskt territorium.

Paragrafen avser regeringens beslutsbefogenhet att lĂ€mna operativt militĂ€rt stöd till Finland. ÖvervĂ€ganden finns i avsnitt 5.2.2.

BestÀmmelsen blir tillÀmplig nÀr det Àr frÄga om att ge militÀrt stöd i situationer dÀr varken Sverige eller Finland befinner sig i en vÀpnad konflikt. Det kan t.ex. handla om att sÀtta in flygstridskrafter eller marina enheter. För att paragrafen ska vara tillÀmplig krÀvs att stödet avser ÄtgÀrder för att hindra krÀnkningar av finskt territorium. Vidare Àr paragrafen enbart tillÀmplig om det i det enskilda fallet rör sig om en vÀpnad styrka i regeringsformens mening.

Det Ă€r regeringens sak att avgöra huruvida det stöd som lĂ€mnas avser en vĂ€pnad styrka. Som utgĂ„ngspunkt Ă€r det dock frĂ„ga om en vĂ€pnad styrka nĂ€r svensk militĂ€r personal – t.ex. bevĂ€pnade förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militĂ€ra luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krĂ€vs för att

185

Författningskommentar SOU 2018:31

hantera det – sĂ€tts in för att stödja Finland med att hindra krĂ€nkningar av finskt territorium. Enbart militĂ€r materiel, t.ex. vapen, fordon, fartyg och luftfartyg, utgör i sig inte en vĂ€pnad styrka och stöd som enbart avser materiel omfattas inte av lagen. Som utgĂ„ngspunkt Ă€r det inte heller frĂ„ga om sĂ€ndande av en vĂ€pnad styrka om stödet bestĂ„r av enskilda militĂ€rer, t.ex. militĂ€ra experter eller stabsofficerare, som inte har stridsuppgifter och endast Ă€r bevĂ€pnade för personligt sjĂ€lvförsvar. Som anmĂ€rkts i kapitel 3 och 5 finns det Ă€ven exempel pĂ„ fall dĂ€r svenskt deltagande med mindre grupper av bevĂ€pnad militĂ€r personal i vissa internationella utbildningsinsatser inte har ansetts avse en vĂ€pnad styrka i regeringsformens mening.

Med ”hindra krĂ€nkningar” avses att upptĂ€cka och avvisa krĂ€nkningar (jfr 3 § 1 i IKFN-förordningen).

Att regeringen fĂ„r ”sĂ€tta in” vĂ€pnade styrkor motsvarar terminologin i 15 kap. 16 § RF.

2 §

Regeringen fÄr begÀra stöd av Finland i form av militÀra styrkor

1.för att i enlighet med internationell rÀtt möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige, om Sverige Àr i krig eller krigsfara eller det rÄder sÄdana extraordinÀra förhÄllanden som Àr föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i, eller

2.för att i enlighet med internationell rÀtt hindra krÀnkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan frÀmmande stater.

Stöd enligt första stycket fÄr innebÀra att sÄdana förvaltningsuppgifter, inklusive uppgifter som innefattar myndighetsutövning, som Àr nödvÀndiga för ett verksamt stöd, överlÀmnas till finska myndigheter.

I paragrafen behandlas regeringens beslutsbefogenhet att begĂ€ra militĂ€rt stöd frĂ„n Finland. Att regeringen fĂ„r begĂ€ra stöd av Finland innebĂ€r givetvis att regeringen ocksĂ„ fĂ„r ta emot sĂ„dant stöd. ÖvervĂ€gandena finns i avsnitt 5.2.3.

För att paragrafen ska aktualiseras krÀvs att begÀran om stöd frÄn Finland avser militÀra styrkor som bistÄr Sverige med att möta ett vÀpnat angrepp eller att hindra territoriella krÀnkningar. De militÀra styrkorna kan t.ex. bestÄ av militÀra förband, bestyckade

186

SOU 2018:31 Författningskommentar

och bemannade örlogsfartyg, militÀra luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krÀvs för att hantera det. Be- greppet militÀr styrka Àr likt begreppet svensk vÀpnad styrka i regeringsformen, dock rör det sig om tvÄ olika begrepp med olika funktion och innebörd.

En begÀran frÄn regeringen om militÀrt stöd bör innehÄlla uppgifter om bl.a. stödets omfattning, inklusive tid, geografi och lednings- och lydnadsförhÄllanden, samt de befogenheter stödjande styrkor ska ha. Viss förberedelse bör redan ha skett för att ett regeringsbeslut ska kunna fattas med tillrÀcklig skyndsamhet. Det kommer att krÀvas att planering och samordning sker pÄ bÄde politisk och militÀr nivÄ. Vidare kommer att krÀvas administrativ beredskap i form av utkast till beslut och föreskrifter som kan anvÀndas som underlag i olika tÀnkbara beslutssituationer.

Vilka uppgifter ett regeringsbeslut bör innehÄlla avseende bl.a. uppgifter och befogenheter som ska överlÀmnas till de stödjande finska militÀra styrkorna kommer givetvis Àven bero pÄ vilken form av gemensamt agerande det Àr frÄga om samt omstÀndigheterna nÀr stödet begÀrs. Beslut om delvis andra typer av uppgifter och befogenheter blir aktuella vid stöd som lÀmnas dÄ det rÄder höjd beredskap eller ytterst krig i Sverige jÀmfört med om stödet avser att hindra krÀnkningar i fredstid. I avsnitt 2.3 beskrivs nÀrmare innebörden av de olika former av gemensamt agerande som kan bli aktuella.

Med uttrycket ”i enlighet med internationell rĂ€tt” tydliggörs att det stöd som begĂ€rs alltid mĂ„ste vara förenligt med folkrĂ€ttens regler, vilket motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § RF.

Enligt första stycket 1 fÄr militÀrt stöd begÀras för att möta ett vÀpnat angrepp mot Sverige och under förutsÀttningen att Sverige Àr i krig eller krigsfara eller det rÄder sÄdana extraordinÀra förhÄllanden som Àr föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i.

Huruvida det Àr frÄga om ett vÀpnat angrepp eller om angreppet statsrÀttsligt innebÀr att krig rÄder Àr för regeringen att bedöma, se avsnitt 5.2.3.

En begÀran frÄn regeringen om stöd enligt punkten kan framföras bÄde nÀr Sverige Àr i krig och nÀr Sverige inte befinner sig i krig, det senare sÄ lÀnge det rÄder höjd beredskap. DÀrmed ges regeringen möjlighet att i ett försÀmrat sÀkerhetslÀge begÀra sÄdant stöd

187

Författningskommentar SOU 2018:31

som kan behövas med anledning av ett befarat kommande vÀpnat angrepp.

Enligt första stycket 2 fÄr militÀrt stöd begÀras för att hindra krÀnkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan frÀmmande stater.

Med begreppet ”hindra krĂ€nkningar” avses i likhet med 1 § att upptĂ€cka och avvisa krĂ€nkningar.

Att det avser krÀnkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan frÀmmande stater motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § andra stycket RF.

I andra stycket anges att stöd enligt första stycket fÄr innebÀra att sÄdana förvaltningsuppgifter, inklusive uppgifter som innefattar myndighetsutövning, som Àr nödvÀndiga för ett verksamt stöd, överlÀmnas till finska myndigheter.

Genom detta stycke tydliggörs att syftet med bestÀmmelsen Àr att regeringen bemyndigas att överlÄta förvaltningsuppgifter enligt 10 kap. 8 § RF till finska myndigheter. Enligt paragrafen omfattas Àven förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Vilka uppgifter som överlÀmnas i det konkreta fallet regleras nÀrmare i regeringens beslut i det enskilda fallet. Vilka befogenheter som kan komma ifrÄga framgÄr av 3 §.

3 §

Regeringen fÄr besluta att finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt 2 § ska ha följande befogenheter:

–de befogenheter som skyddsvakt har enligt 11–14 §§ skyddslagen (2010:305),

–befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4 och andra stycket polislagen (1984:387), nĂ€r de tjĂ€nstgör för bevakning och för att upprĂ€tthĂ„lla ordning inom styrkan,

–de straffrĂ€ttsliga och disciplinĂ€ra befogenheter som finska myndigheter enligt finsk lagstiftning har gentemot personalen inom styrkan,

–befogenhet att besluta om förfogande och dispositionsförbud enligt 5 § 1 och 2 § och 6 § förfogandelagen (1978:262), under förutsĂ€ttning att dessa bestĂ€mmelser helt eller delvis har trĂ€tt i tillĂ€mpning, och

188

SOU 2018:31 Författningskommentar

–befogenhet att besluta om förstöring enligt 7 § lagen om undanförsel och förstöring (1992:1402), under förutsĂ€ttning att denna bestĂ€mmelse har trĂ€tt i tillĂ€mpning.

Paragrafen innehĂ„ller en upprĂ€kning av de maktbefogenheter som regeringen kan besluta att finska militĂ€ra styrkor ska ha för att kunna lĂ€mna ett verksamt stöd. ÖvervĂ€gandena finns i avsnitt 7.2.1–7.2.5.

Första punkten avser finska militĂ€ra styrkors befogenheter som skyddsvakt enligt 11–14 §§ skyddslagen (2010:305).

Innebörden av detta Àr att finsk militÀr styrka kan tillerkÀnnas befogenheter att besluta om kroppsvisitation och undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg, om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras eller för att söka efter föremÄl som kan tas i beslag enligt denna lag. Vidare kan finsk militÀr styrka som bevakar ett skyddsobjekt under vissa förutsÀttningar fÄ avvisa, avlÀgsna eller, om en sÄdan ÄtgÀrd inte Àr tillrÀcklig, tillfÀlligt omhÀnderta en person inom eller invid skyddsobjektet. Finsk militÀr styrka kan Àven inom skyddsobjektet och i dess nÀrhet fÄ samma befogenhet som en polisman att gripa den som det finns skÀl att anhÄlla för spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rÄn eller förberedelse till ett sÄdant brott samt att ta i beslag föremÄl som personen för med sig. Detta gÀller ocksÄ om den misstÀnkte Àr pÄ flykt frÄn skyddsobjektet. Vidare kan finsk militÀr styrka som bevakar ett skyddsobjekt fÄ ta föremÄl i beslag, som skÀligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot denna lag eller vara förverkade.

Andra punkten gÀller finska militÀra styrkors befogenheter enligt polislagen (1984:387) att utöva vÄld nÀr de tjÀnstgör för bevakning och för att upprÀtthÄlla ordning inom egna styrkan.

HÀnvisningen till 10 § första stycket 1 polislagen innebÀr att finsk militÀr styrka som tjÀnstgör för bevakning och för upprÀtthÄllande av ordning fÄr anvÀnda vÄld för att genomföra tjÀnsteÄtgÀrden, om han eller hon möts med vÄld eller hot om vÄld, i den mÄn andra medel Àr otillrÀckliga och det med hÀnsyn till omstÀndigheterna Àr försvarligt.

Exempelvis kan finsk militĂ€r styrka som av regeringen har bemyndigats att ha de befogenheter en skyddsvakt har enligt 11–14 §§ skyddslagen (2010:305) eller som tjĂ€nstgör som vaktpost, ha befogenhet att anvĂ€nda vĂ„ld i enlighet med den första punkten.

189

Författningskommentar SOU 2018:31

Vidare kan finsk militĂ€r styrka som har befogenheter enligt 11–14 §§ skyddslagen ha rĂ€tt att, i den mĂ„n andra medel Ă€r otillrĂ€ckliga och det med hĂ€nsyn till omstĂ€ndigheterna Ă€r försvarligt, anvĂ€nda vĂ„ld enligt 10 § första stycket 2 och 4 polislagen. Detta innebĂ€r till exempel att vĂ„ld fĂ„r anvĂ€ndas om nĂ„gon som befinner sig inom eller invid ett skyddsobjekt ska avvisas, avlĂ€gsnas eller berövas friheten. Vidare fĂ„r vĂ„ld exempelvis anvĂ€ndas nĂ€r finsk militĂ€r styrka tar föremĂ„l i beslag som skĂ€ligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot skyddslagen eller vara förverkade eller nĂ€r kroppsvisitation och undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg ska ske.

Dessutom kan finska militÀra styrkor som tjÀnstgör för upprÀtthÄllande av ordning inom styrkan och som utövar vissa straffrÀttsliga och disciplinÀra befogenheter gentemot personalen inom styrkan ha rÀtt att enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4 anvÀnda vÄld (jfr tredje punkten).

I enlighet med 10 § andra stycket polislagen fÄr i fall som avses i första stycket 4, dvs. vid exempelvis avvisande och kroppsvisitation, vÄld mot person brukas endast om finsk militÀr styrka möts av motstÄnd.

Tredje punkten tar sikte pÄ de straffrÀttsliga och disciplinÀra befogenheter som finska myndigheter enligt finsk lagstiftning har gentemot personalen inom styrkan.

BestÀmmelser om sÄdana befogenheter finns bl.a. i den finska strafflagen (39/1889), lagen om militÀr disciplin och brottsbekÀmpning inom försvarsmakten (255/2014) samt tvÄngsmedelslagen (806/2011), se avsnitt 7.2.3.

Till exempel kan en s.k. disciplinĂ€r förman pĂ„föra personal i den finska militĂ€ra styrkan disciplinstraff i form av anmĂ€rkning, extra tjĂ€nstgöring, varning, utegĂ„ngsförbud, disciplinbot och arrest (3 och 12 §§ lagen om militĂ€r disciplin och brottsbekĂ€mpning inom försvarsmakten). Disciplinstraff kan komma pĂ„ frĂ„ga vid militĂ€ra brott, t.ex. tjĂ€nstgöringsbrott, vaktjĂ€nstbrott, frĂ„nvarobrott, lydnadsbrott och olĂ€mpligt upptrĂ€dande av krigsman, (45 kap. 1–15 och 18 §§ strafflagen).

Vad gÀller tvÄngsmedel i ett disciplinÀrt förfarande kan t.ex. en person som ertappats eller pÄ sannolika skÀl misstÀnks för militÀra brott gripas om upprÀtthÄllandet eller ÄterstÀllandet av disciplin,

190

SOU 2018:31 Författningskommentar

ordning eller sÀkerhet krÀver det (15 § lagen om militÀr disciplin och brottsbekÀmpning inom försvarsmakten).

Förundersökning fÄr Àven inledas avseende brott som faller under finsk jurisdiktion, sÄ lÀnge ÄtgÀrderna som vidtas enbart riktar sig mot personal inom den finska militÀra styrkan.

FjÀrde punkten reglerar finska militÀra styrkors befogenhet att besluta om förfogande och dispositionsförbud enligt 5 § 1 och 2 och 6 § förfogandelagen (1978:262). Punkten kan enbart bli tilllÀmplig under förutsÀttning att dessa bestÀmmelser helt eller delvis har trÀtt i tillÀmpning.

PÄ samma sÀtt som för Försvarsmakten kan det för finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt 2 § i lagen finnas behov av t.ex. fastigheter för skydd, förlÀggning eller förvaring. Finska militÀra styrkor ska sÄledes kunna ges möjlighet att ta i ansprÄk fastigheter med nyttjanderÀtt och annan egendom med ÀganderÀtt eller nyttjanderÀtt eller att upphÀva eller begrÀnsa nyttjanderÀtt, servitut eller liknande rÀtt till egendom och tillskapa nyttjanderÀtt i andra hand. DÀrutöver kan finska militÀra styrkor ges möjlighet att förbjuda Àgare eller innehavare, i avvaktan pÄ beslut om förfogande, att överlÄta, förbruka, skada, gömma undan eller föra bort egendomen.

Femte punkten behandlar finsk militÀr styrkas befogenhet att besluta om förstöring enligt 7 § lagen om undanförsel och förstöring (1992:1402). Punkten kan enbart bli tillÀmplig under förutsÀttning att bestÀmmelsen har trÀtt i tillÀmpning.

Innebörden av punkten Àr att finska militÀra styrkor kan fÄ möjlighet att besluta om förstöring av fasta installationer som huvudsakligen anvÀnds för transportomrÄdet, dvs. jÀrnvÀgs-, luftfarts-, sjöfarts- eller vÀganlÀggningar, och som har varit föremÄl för Försvarsmaktens planlÀggning. Vem som inom den finska militÀra styrkan ska ha rÀtt att fatta beslut om förstöring kan följa av regeringsbeslut och överenskomna insatsregler.

191

Författningskommentar SOU 2018:31

4 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om militÀrt stöd enligt denna lag.

Paragrafen innehÄller en upplysning om att det kan finnas ytterligare bestÀmmelser i förordning eller myndighetsföreskrifter och att stödet för detta finns i 8 kap. 7 § regeringsformen.

13.2Förslaget till lag om Àndring i skyddslagen (2010:305)

5 §

Följande byggnader, andra anlÀggningar och omrÄden eller objekt kan ocksÄ beslutas vara skyddsobjekt

1.byggnader, andra anlÀggningar och omrÄden som staten ÀganderÀtt eller nyttjanderÀtt till och som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, samt militÀra fartyg och luftfartyg,

2.omrÄden dÀr Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt tillfÀlligt bedriver övningar, prov eller försök eller dÀr oförutsedda följder av sÄdan verksamhet kan intrÀffa,

3.omrÄden dÀr Försvarsmakten har satts in för att hindra en krÀnkning av Sveriges territorium eller för att möta ett vÀpnat angrepp mot landet,

4.omrÄden dÀr en frÀmmande stats militÀra styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfÀlligt bedriver övningar hÀr i landet i samband med utbildning för fredsfrÀmjande verksamhet eller för annat militÀrt ÀndamÄl,

5.omrÄden dÀr ett Natohögkvarter eller en frÀmmande stats militÀra styrka bedriver militÀr verksamhet inom ramen för samförstÄndsavtalet den 4 september 2014 mellan Sverige och Nato om vÀrdlandsstöd,

192

SOU 2018:31 Författningskommentar

6.omrÄden dÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland, och

7.vattenomrÄden av sÀrskild betydelse för det militÀra försvaret.

Den Ă€ndring som föreslĂ„s innebĂ€r att det i punkt 6 införs en möjlighet att besluta om skyddsobjekt Ă€ven för omrĂ„den dĂ€r finska militĂ€ra styrkor lĂ€mnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militĂ€rt stöd mellan Sverige och Finland. Ändringen görs eftersom det inte kan förutsĂ€ttas att Försvarsmakten alltid kommer ha satts in pĂ„ omrĂ„den dĂ€r finska militĂ€ra styrkor ska ge stöd och dĂ„ skydd enligt skyddslagen behöver kunna Ă„stadkommas för samtliga situationer, inklusive alla former av gemensamt agerande, nĂ€r finsk militĂ€r styrka lĂ€mnar stöd enligt nyss nĂ€mnda lag.

InnehĂ„llet i nuvarande punkt 6 flyttas till en ny punkt 7. ÖvervĂ€gandena finns i avsnitt 8.2.2.

13.3Förslaget till lag om Àndring i luftfartslagen (2010:500)

14 kap.

5 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utlÀndsk militÀr luftfarts övningar i Sverige.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om finsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Den föreslagna Àndringen innebÀr att ett nytt andra stycke införs. Genom bestÀmmelsen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer att meddela föreskrifter, eller i enskilt fall besluta, om den flygverksamhet som bedrivs nÀr stöd lÀmnas enligt 2 § lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Bemyndigandet avser hur finska militĂ€ra luftfartyg ska framföras i luften under och i anslutning till att stöd lĂ€mnas. Ändringen

193

Författningskommentar SOU 2018:31

införs eftersom finska militĂ€ra styrkors verksamhet i Sverige enligt den av utredningen föreslagna lagen bör följa bestĂ€mmelser om militĂ€r luftfart och ledas genom bestĂ€mmelser meddelade av Försvarsmakten, se avsnitt 13.7. I annat fall följer finska militĂ€ra luftfartyg bestĂ€mmelserna för civil luftfart och ska framföras enligt anvisningarna frĂ„n svensk flygtrafikledning. ÖvervĂ€gandena finns i avsnitt 8.2.6.

13.4Förslaget till förordning (2019:0000) om utlÀmnande av sekretessbelagda uppgifter vid operativt militÀrt stöd inom försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland

Uppgift för vilken sekretess gÀller enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) fÄr lÀmnas ut av Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut till en finsk myndighet om det Àr nödvÀndigt för planering, förberedelser och genomförande av stöd inom ramen för lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Förordningen Ă€r ny. ÖvervĂ€gandena finns i avsnitt 8.2.9.

Enligt bestÀmmelsen fÄr Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut lÀmna ut uppgift för vilken försvarssekretess gÀller till en finsk myndighet om det Àr nödvÀndigt för planering, förberedelser och genomförande av stöd inom ramen för lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland. Det kommer sÄledes vara möjligt att lÀmna ut en uppgift redan innan regeringen har fattat beslut enligt den av utredningen föreslagna lagen, nÀr det behövs för planering och förberedelser inom ramen för lagen.

13.5Förslaget till förordning om Àndring i skyddsförordningen (2010:523)

2 §

Försvarsmakten fÄr besluta enligt 18 § skyddslagen (2010:305) i frÄgor om skyddsobjekt som gÀller

194

SOU 2018:31 Författningskommentar

1.sÄdana byggnader, andra anlÀggningar och omrÄden som anges i 5 § 1 skyddslagen och som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt,

2.militÀra fartyg och luftfartyg som anges i 5 § 1 skyddslagen,

3.omrÄden som avses i 5 § 2 och 3 skyddslagen om beslutet inte avser lÀngre tid Àn tre dygn,

4.omrĂ„den som avses i 5 § 4–7 skyddslagen, och

5.objekt som avses i 6 § andra stycket skyddslagen.

13 §

VattenomrÄden som anges i 5 § 7 skyddslagen (2010:305) och som har beslutats vara skyddsobjekt ska utmÀrkas pÄ allmÀnna kartor och pÄ sjökort av lÀmplig skala. Försvarsmakten ska verka för att uppgifter om sÄdana omrÄden, i nödvÀndig omfattning, förs in Àven pÄ andra kartor och sjökort.

Försvarsmakten ska underrÀtta LantmÀteriet och Sjöfartsverket nÀr ett vattenomrÄde har beslutats vara skyddsobjekt med stöd av skyddslagen.

14 §

Försvarsmakten fÄr meddela föreskrifter om verkstÀlligheten av skyddslagen (2010:305) i frÄga om

1.utbildning och utrustning av skyddsvakter samt utformning av bevis om godkÀnnande betrÀffande Försvarsmaktens personal,

2.bevakningen av skyddsobjekt som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, skyddsobjekt som Ă€r militĂ€ra fartyg och luftfartyg samt skyddsobjekt enligt 5 § 2–7 skyddslagen, och

3.utformningen av skyltar.

Innan Försvarsmakten meddelar föreskrifter enligt första stycket 3

ska Polismyndigheten och SÀkerhetspolisen höras.

195

Författningskommentar SOU 2018:31

Ändringarna i 2, 13 och 14 §§ innebĂ€r att de angivna bestĂ€mmelsernas hĂ€nvisningar till 5 § skyddslagen justeras med anledning av den föreslagna nya punkten i angiven paragraf i skyddslagen. ÖvervĂ€gandena finns i avsnitt 8.2.2.

13.6Förslaget till förordning om Àndring i luftfartsförordningen (2010:770)

14 kap.

3 §

Försvarsmakten fÄr meddela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta om utlÀndsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för

1.en övning med svenska förband som sker enligt regeringens medgivande, eller

2.internationell militÀr test-, utbildnings- och övningsverksamhet. Försvarsmakten fÄr meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall be-

sluta, om finsk militÀr luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

För utlÀndska militÀra luftfartygs tilltrÀde till svenskt omrÄde finns bestÀmmelser i tilltrÀdesförordningen (1992:118).

Ett nytt andra stycke införs som bemyndigar Försvarsmakten att meddela föreskrifter i enlighet med föreslagen komplettering av 14 kap. 5 § luftfartslagen (2010:500), se avsnitt 13.3. ÖvervĂ€gandena finns i avsnitt 8.2.6.

13.7Förslaget till förordning om Àndring

i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor

13 §

En tillsynsmyndighet enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor behöver inte ha tillstÄnd till sÄdan hantering av brand-

196

SOU 2018:31 Författningskommentar

farliga och explosiva varor som sker som ett led i tillsynen. Polismyndigheten och SÀkerhetspolisen behöver inte ha tillstÄnd till hantering av explosiva varor.

Tullverket och Kustbevakningen behöver inte ha tillstÄnd till sÄdan hantering av explosiva varor som sker i samband med beslag av sÄdana varor.

Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Fortifikationsverket behöver ha tillstÄnd endast för

1.tillverkning av explosiva varor,

2.sÄdan översyn av ammunition som frÄn risksynpunkt Àr jÀmförbar med tillverkning,

3.förvaring av explosiva varor pÄ fasta platser, och

4.hantering av brandfarliga varor utom vid fÀltmÀssig övning.

En utlÀndsk myndighet behöver inte ha tillstÄnd till hantering eller överföring av explosiva varor vid samarbete enligt 4 kap. lagen (2017:496) om internationellt polisiÀrt samarbete.

Finska militÀra styrkor behöver inte ha tillstÄnd till hantering och överföring av explosiva varor nÀr stöd lÀmnas enligt 2 § lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Ett nytt femte stycke införs som medger undantag frĂ„n tillstĂ„ndskravet för hantering och överföring av explosiva varor för finska militĂ€ra styrkor som lĂ€mnar stöd enligt den föreslagna lagen. ÖvervĂ€gandena finns i 8.2.4.

13.8Förslaget till förordning om Àndring

i förordningen (2006:311) om transport av farligt gods

4 §

Lagen (2006:263) om transport av farligt gods och denna förordning tillÀmpas inte pÄ transporter av varor enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, nÀr transporterna utförs av Försvarsmakten eller Försvarets materielverk.

NÀr finska militÀra styrkor lÀmnar stöd enligt 2 § lagen (2019:0000) om militÀrt stöd mellan Sverige och Finland tillÀmpas

197

Författningskommentar SOU 2018:31

inte lagen (2006:263) om transport av farligt gods och denna förordning pÄ transporter av varor enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, nÀr transporterna utförs av finsk militÀr styrka, eller pÄ transporter med finska luftfartyg, örlogsfartyg och stridsfordon.

Ett andra stycke införs som medger undantag frĂ„n lagens och förordningens tillĂ€mpningsomrĂ„de för vissa transporter nĂ€r finska militĂ€ra styrkor lĂ€mnar stöd enligt den föreslagna lagen. ÖvervĂ€gandena finns i 8.2.5.

13.9Förslaget till förordning om Àndring

i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation

12 §

Post- och telestyrelsen fÄr meddela sÄdana föreskrifter om undantag frÄn tillstÄndsplikten enligt 3 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som avses i 3 kap. 4 § samma lag.

Finska militÀra styrkor som lÀmnar stöd enligt 2 § lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland Àr undantagna frÄn tillstÄndsplikt för anvÀndning av radiosÀndare enligt 3 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och övriga villkor för anvÀndning av radiosÀndare. De finska militÀra styrkorna fÄr bara anvÀnda radiosÀndare inom radiofrekvenser som tilldelats Försvarsmakten. Försvarsmakten fÄr bestÀmma om anvÀndningen.

Ett andra stycke införs som medger undantag frĂ„n tillstĂ„ndskravet för anvĂ€ndande av radiosĂ€ndare nĂ€r finska militĂ€ra styrkor lĂ€mnar stöd enligt den föreslagna lagen. Stycket innehĂ„ller Ă€ven en upplysning om vad som gĂ€ller för finska militĂ€ra styrkors frekvenstilldelning vid undantag frĂ„n tillstĂ„ndsplikten. ÖvervĂ€gandena finns i 8.2.7.

198

SOU 2018:31 Författningskommentar

13.10Förslaget till förordning om Àndring i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel

4 a §

TillstÄnd enligt 6 § första stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel behövs inte nÀr det gÀller utförsel av krigsmateriel ur landet eller lÀmnande av tekniskt bistÄnd utanför landet till ett annat EES-land, om

1.krigsmaterielen eller det tekniska bistÄndet redan omfattas av ett överföringstillstÄnd som har meddelats av ett annat EES-land Àn Sverige, och

2.materielen eller bistÄndet endast transiteras genom Sverige.

TillstÄnd enligt 6 § första stycket lagen om krigsmateriel behövs inte heller nÀr det gÀller utförsel av krigsmateriel ur landet till ett annat EES-land, om den som för ut krigsmaterielen Àr

1.Polismyndigheten, SÀkerhetspolisen eller Kustbevakningen, och materielen ska anvÀndas vid tillfÀllig tjÀnstgöring utomlands och dÀrefter Äterinföras i den utstrÀckning den inte förbrukas, eller

2.ett utlÀndskt organ, och materielen förts in till landet för att anvÀndas vid tillfÀllig tjÀnstgöring enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete, lagen (2017:496) om internationellt polisiÀrt samarbete eller Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om en europeisk grÀns- och kustbevakning och om Àndring av Europaparlamentets och rÄdets

förordning (EU) 2016/399 och upphÀvande av Europaparlamentets och rÄdets förordning (EG) nr 863/2007, rÄdets förordning (EG) nr 2007/2004 och rÄdets beslut 2005/267/EG.

TillstÄnd enligt 6 § första stycket lagen om krigsmateriel behövs inte heller nÀr det gÀller utförsel av krigsmateriel ur landet, om den som för ut krigsmaterielen Àr

1.Försvarsmakten, och materielen ska anvÀndas i enlighet med beslut som fattas med stöd av lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland och dÀrefter Äterinföras i den utstrÀckning den inte förbrukas, eller

199

Författningskommentar SOU 2018:31

2.finsk myndighet, och materielen förts in till landet i enlighet med beslut som fattats med stöd av lagen (2019:0000) om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland.

Ett tredje stycke införs som innebĂ€r att undantag frĂ„n kravet pĂ„ tillstĂ„nd görs för utförsel av krigsmateriel ur landet om den som för ut krigsmaterielen Ă€r Försvarsmakten, och materielen ska anvĂ€ndas i enlighet med beslut som fattas med stöd av lagen om operativt militĂ€rt stöd mellan Sverige och Finland och dĂ€refter Ă„terinföras i den utstrĂ€ckning den inte förbrukas, eller finsk myndighet, och materielen förts in till landet i enlighet med beslut som fattats med stöd av lagen om operativt militĂ€rt stöd mellan Sverige och Finland. ÖvervĂ€gandena finns i avsnitt 8.2.8.

Vid lÀmnande av stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland kan Försvarsmakten behöva föra ut krigsmateriel ur landet. NÀr Sverige begÀr och tar emot stöd enligt samma lag kan finska militÀra styrkor behöva föra ut krigsmateriel antingen nÀr de ÄtervÀnder till Finland eller nÀr de Àr baserade i Sverige och ska genomföra en operation utanför Sverige.

200

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:30

En rÀttslig reglering av försvarssamarbetet med Finland

Beslut vid regeringssammantrÀde den 23 mars 2017

Sammanfattning

En sÀrskild utredare ska se över vissa delar av de rÀttsliga förutsÀttningarna för Sveriges försvarssamarbete med Finland, med utgÄngspunkt i den analys av regeringsformens reglering som görs i FörutsÀttningsutredningens betÀnkande (SOU 2016:64). Syftet med utredningen Àr att tillförsÀkra att nödvÀndiga beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet kan fattas med tillrÀcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lÀmnar stöd till Sverige ska ha de befogenheter i Sverige som Àr nödvÀndiga.

Utredaren ska bl.a.

‱analysera om de krav pĂ„ skyndsamhet i beslutsprocessen som försvarssamarbetet stĂ€ller kan uppfyllas inom ramen för riksdagens beslutsfattande,

‱vid behov lĂ€mna förslag pĂ„ Ă„tgĂ€rder som kan vidtas för att uppfylla kraven pĂ„ skyndsamhet i beslutsfattandet och som inte innebĂ€r nĂ„gon Ă€ndring av regeringsformen eller riksdagsordningen,

‹övervĂ€ga och lĂ€mna förslag pĂ„ en författningsreglering som bemyndigar regeringen att inom det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att ta emot och ge militĂ€rt stöd,

201

Bilaga 1 SOU 2018:31

‱analysera hur riksdagens behov av att hĂ„llas underrĂ€ttad kan sĂ€kerstĂ€llas inom ramen för de utökade beslutsbefogenheterna för regeringen, och

‹övervĂ€ga vilka befogenheter finska styrkor som lĂ€mnar militĂ€rt stöd till Sverige behöver, samt lĂ€mna förslag pĂ„ nödvĂ€ndig författningsreglering av befogenheterna.

Det ingÄr inte i utredarens uppdrag att övervÀga Àndringar i grundlag eller i riksdagsordningen.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2018.

Det svensk-finska försvarssamarbetet och

FörutsÀttningsutredningens slutsatser

Sverige och Finland har likartade sÀkerhetspolitiska utgÄngspunkter. I inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109 s. 23 f.) gör regeringen bedömningen att försvarssamarbetet mellan Finland och Sverige bör utvecklas till att omfatta operativ planering och förberedelser för ett gemensamt anvÀndande av civila och militÀra resurser i olika scenarier. Exempel pÄ detta kan vara hÀvdandet av respektive lands territoriella integritet eller utövande av rÀtten till sjÀlvförsvar enligt artikel 51 i Förenta nationernas stadga. SÄdan planering bör vara ett komplement till, men skild frÄn, respektive lands nationella planering. Som regeringen understryker i inriktningspropositionen innebÀr samarbetet en möjlighet till gemensamt agerande, men inte nÄgra utfÀstelser. Inom försvarsomrÄdet finns det, utifrÄn ett svenskt perspektiv, inga andra principiella begrÀnsningar Àn att samarbetet inte innebÀr ömsesidiga försvarsförpliktelser. I inriktningspropositionen uttalade ocksÄ regeringen sin avsikt att tillsÀtta en utredning med uppgift att se över de rÀttsliga förutsÀttningarna för det svensk-finska samarbetet.

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet har stÀllt sig bakom regeringens bedömningar nÀr det gÀller fördjupningen av det försvarspolitiska samarbetet med Finland och vÀlkomnat regeringens avsikt att tillsÀtta en utredning med uppgift att se över de rÀttsliga förutsÀttningarna för det svensk-finska samarbetet (bet. 2014/15:UFöU5).

Sverige och Finland har i dagslÀget ett omfattande samarbete pÄ försvarsomrÄdet, bl.a. avseende utvecklingen av en gemensam marin

202

SOU 2018:31 Bilaga 1

stridsgrupp, ömsesidig anvÀndning av varandras landningsplatser och hamnar, gemensamma övningar inklusive deltagande i varandras nationella övningar samt etablering av sÀkra kommunikationer. I enlighet med vad som anges i inriktningspropositionen omfattar samarbetet Àven operativ planering och förberedelser för ett gemensamt anvÀndande av civila och militÀra resurser i olika scenarier.

I Finland pÄgÄr ett författningsarbete avseende de rÀttsliga förutsÀttningarna för att lÀmna respektive begÀra internationellt bistÄnd, inklusive militÀrt bistÄnd. Som en del av detta arbete lÀmnade den finska regeringen i maj 2016 ett förslag till den finska riksdagen med en ny lag om beslutsfattande om lÀmnande av och begÀran om internationellt bistÄnd, i vilken det fastslÄs att beslut ska fattas av presidenten eller regeringen, beroende pÄ omstÀndigheterna. Den finska riksdagens beredning av författningsförslagen pÄgÄr för nÀrvarande.

I november 2015 gav regeringen en sÀrskild utredare i uppdrag att analysera förutsÀttningarna enligt regeringsformen för Sverige att med militÀra resurser agera gemensamt med annan stat för att möta ett vÀpnat angrepp mot nÄgon av staterna, samt för att hindra krÀnkningar av nÄgon av staternas territorium i fred och under krig mellan frÀmmande stater. Det ingick inte i uppdraget att lÀmna förslag pÄ författningsÀndringar. Uppdraget var inte begrÀnsat till samarbete med visst land men samarbetet med Finland berörs sÀrskilt i direktiven. Utredningen, som antog namnet FörutsÀttningsutredningen, överlÀmnade i september 2016 betÀnkandet FörutsÀttningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64). Av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande följer att regeringsformen inte lÀgger nÄgra hinder i vÀgen för försvarssamarbeten som innebÀr ett givande och tagande av militÀrt stöd sÄ lÀnge de konstitutionella regler som har relevans för frÄgan iakttas vid beslutsfattandet. Det handlar bl.a. om hur beslut fattas om att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands och om att överlÄta förvaltningsuppgifter till utlÀndska organ.

Uppdraget att övervÀga hur beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd fattas

Det svensk-finska försvarssamarbetet förutsÀtter att finska militÀra styrkor pÄ begÀran av Sverige med kort varsel kan verka i Sverige

203

Bilaga 1 SOU 2018:31

samt att svenska vÀpnade styrkor pÄ finsk begÀran och i enlighet med svenska beslut kan sÀndas till Finland med kort varsel.

I FörutsÀttningsutredningens betÀnkande redogörs för att regeringen enligt regeringsformen ensam disponerar rikets försvarsmakt i hÀndelse av att Sverige Àr utsatt för ett vÀpnat angrepp eller territoriell krÀnkning, och att beslut om att sÀtta in rikets försvarsmakt i dessa fall fattas av regeringen. I övriga situationer har dock riksdagen getts ett avgörande inflytande över anvÀndningen av vÀpnade styrkor. För att svenska vÀpnade styrkor ska fÄ sÀndas utomlands eller i övrigt sÀttas in, utöver i försvarsfallet, krÀvs antingen att riksdagen har godkÀnt en internationell förpliktelse som krÀver ett sÀndande eller i övrigt insÀttande av svenska vÀpnade styrkor, eller att riksdagen har antagit en lag som anger under vilka förutsÀttningar regeringen fÄr besluta om detta, eller att riksdagen medger det i ett sÀrskilt fall. NÄgon internationell förpliktelse som krÀver att Sverige sÀnder vÀpnade styrkor till Finland till stöd för Finland eller en lag som medger regeringsbeslut pÄ omrÄdet finns inte i dagslÀget.

NÀr det gÀller förutsÀttningarna enligt regeringsformen för att Sverige ska kunna ta emot ett ÀndamÄlsenligt militÀrt stöd frÄn Finland följer det av FörutsÀttningsutredningens analys att det krÀvs att riksdagen beslutar om detta i enlighet med den reglering om överlÄtelse av förvaltningsuppgifter till andra stater som finns i 10 kap. 8 § regeringsformen. UtgÄngspunkten Àr att ett sÄdant beslut fattas enligt ordinarie omröstningsförfarande, med enkel majoritet. Vissa former av mer operativt stöd, som t.ex. innebÀr att finska styrkor deltar i uppgiften att med vapenmakt möta fientliga styrkor, krÀver enligt analysen i betÀnkandet att riksdagens beslut fattas enligt ett sÀrskilt omröstningsförfarande. Det krÀvs att minst tre fjÀrdedelar av de röstande och mer Àn hÀlften av riksdagens ledamöter röstar för det. Riksdagens beslut kan ocksÄ fattas i den ordning som gÀller för stiftande av grundlag. Riksdagen har dock Àven möjlighet att i lag bemyndiga regeringen att i sÀrskilda fall besluta om överlÄtelse av förvaltningsuppgifter. Ett sÄdant bemyndigande ska beslutas i enlighet med de beslutsregler som angetts ovan.

204

SOU 2018:31 Bilaga 1

Kan beslut om att ge och ta emot militÀrt stöd fattas med tillrÀcklig skyndsamhet?

Som framkommit ovan kommer beslut om att Sverige ska ge eller ta emot militÀrt stöd frÄn Finland enligt gÀllande rÀtt krÀva vissa beslut av riksdagen i det enskilda fallet. Det rör sig om beslut om att sÀnda vÀpnad styrka utomlands och om beslut om att överlÄta förvaltningsuppgifter till Finland i enlighet med 10 kap. 8 § regeringsformen. Dessa typer av beslut kan inom ramen för det svenskfinska försvarssamarbetet behöva fattas med mycket kort varsel.

Utredaren ska dÀrför

‱analysera om de krav pĂ„ skyndsamhet i beslutsprocessen som försvarssamarbetet stĂ€ller kan uppfyllas inom ramen för riksdagens beslutsfattande,

‱vid behov lĂ€mna förslag pĂ„ Ă„tgĂ€rder som kan vidtas för att uppfylla kraven pĂ„ skyndsamhet i beslutsfattandet och som inte innebĂ€r nĂ„gon Ă€ndring av regeringsformen eller riksdagsordningen.

Bemyndiganden för regeringen att fatta beslut om att ta emot och ge militÀrt stöd

NÀr det gÀller beslut om att Sverige ska lÀmna stöd med svenska vÀpnade styrkor till en stat som Àr utsatt för ett vÀpnat angrepp Àr det en lÀmplig ordning att riksdagens medgivande krÀvs i det sÀrskilda fallet, framför allt eftersom ett sÄdant beslut kan medföra att Sverige blir part i en vÀpnad konflikt. Av regeringsformen följer ocksÄ att en krigsförklaring inte fÄr ges av regeringen utan riksdagens medgivande, utom vid ett vÀpnat angrepp mot riket. NÄgon lag som bemyndigar regeringen att ensam fatta beslut om militÀrt stöd till Finland för det fall Finland Àr utsatt för ett vÀpnat angrepp bör dÀrför inte övervÀgas.

Beslut om att sÀnda svenska vÀpnade styrkor till Finland för att bistÄ Finland i den finska territoriella övervakningen i fredstid föranleder inte samma behov av riksdagens medgivande i varje sÀrskilt fall. Det Àr i dessa fall inte frÄga om en ÄtgÀrd som innebÀr att Sverige försÀtts i krig. Svenska stödÄtgÀrder pÄ detta omrÄde torde vanligen handla om bistÄnd med vissa ÄtgÀrder, som att i samverkan med finska styrkor övervaka ett visst omrÄde eller upptÀcka krÀn-

205

Bilaga 1 SOU 2018:31

kande farkoster. Det ligger i sakens natur att Sverige med mycket kort varsel mÄste kunna svara pÄ en finsk begÀran om stöd med t.ex. marina enheter eller flygstridskrafter med anledning av en misstÀnkt eller konstaterad krÀnkning. Att riksdagens medgivande ska inhÀmtas i varje sÄdant enskilt fall kan innebÀra en risk för att svenska stödÄtgÀrder fördröjs pÄ ett sÀtt som innebÀr att svenskt stöd i praktiken inte kan lÀmnas. Det bör dÀrmed övervÀgas om regeringen bör bemyndigas i lag att fatta beslut om att sÀnda svensk vÀpnad styrka utomlands för att bistÄ Finland med att hindra krÀnkningar av finskt territorium.

Motsvarande behov av snabbhet i beslutsfattandet Àr nödvÀndigt för det fall Sverige Àr i behov av finskt militÀrt stöd i syfte att hindra krÀnkningar av svenskt territorium. Det bör dÀrför Àven övervÀgas om regeringen bör bemyndigas att fatta sÄdana beslut.

I hÀndelse av att Sverige Àr utsatt för ett vÀpnat angrepp stÄr Sveriges suverÀnitet pÄ spel. Sverige befinner sig dÄ i krig och högsta beredskap rÄder. Det Àr i ett sÄdant lÀge av avgörande betydelse att försvarsÄtgÀrder kan vidtas omedelbart. I hÀndelse av ett vÀpnat angrepp mot Sverige fÄr regeringen enligt regeringsformen ensam fatta beslut om att sÀtta in rikets försvarsmakt för att möta det vÀpnade angreppet. Försvarsmakten ska kunna pÄbörja operativ verksamhet omedelbart efter beslut. Sverige kan i ett sÄdant lÀge Àven vara i behov av militÀrt stöd frÄn Finland. PÄ samma sÀtt mÄste beslut om att begÀra och ta emot finskt militÀrt stöd kunna fattas snabbt nÀr höjd beredskap annars rÄder. För det fall riksdagens beslut om att ta emot stöd frÄn Finland mÄste fattas i det enskilda fallet finns det risk för att stödÄtgÀrder frÄn Finland som Àr nödvÀndiga för Sveriges försvar fördröjs eller förhindras. Det bör dÀrför övervÀgas om regeringen ska bemyndigas att fatta beslut om att ta emot sÄdant stöd.

Även med utökade beslutsbefogenheter till regeringen Ă€r det viktigt att riksdagens behov av information om besluten sĂ€kerstĂ€lls.

Utredaren ska dÀrför

‹övervĂ€ga och lĂ€mna förslag pĂ„ en författningsreglering som bemyndigar regeringen att

–besluta om att sĂ€nda svensk vĂ€pnad styrka utomlands för att bistĂ„ Finland med att hindra krĂ€nkningar av finskt territorium.

–besluta om att ta emot militĂ€rt stöd frĂ„n Finland som syftar till att hindra krĂ€nkningar av svenskt territorium, och

206

SOU 2018:31 Bilaga 1

–besluta om att ta emot sĂ„dant militĂ€rt stöd frĂ„n Finland som behövs dĂ„ höjd beredskap och ytterst krig rĂ„der i Sverige.

‱analysera hur riksdagens behov av att hĂ„llas underrĂ€ttad kan sĂ€kerstĂ€llas inom ramen för de utökade beslutsbefogenheterna för regeringen.

Uppdraget att övervÀga nödvÀndiga befogenheter för finska styrkor som lÀmnar militÀrt stöd till Sverige

Av FörutsÀttningsutredningens betÀnkande framgÄr det att regeringsformen inte stÀller krav pÄ att Försvarsmaktens befogenheter utomlands i samband med stödÄtgÀrder regleras i författning, utan att befogenheterna i stÀllet följer av tillÀmplig internationell rÀtt, överenskommelsen med mottagande stat och av nationella mandat. Det finns inget behov av att ytterligare utreda behoven av en författningsreglering i aktuellt avseende.

Det framgÄr Àven av betÀnkandet att viss lagstiftning krÀvs för att utlÀndska styrkor som befinner sig i Sverige för att lÀmna stöd till Sverige ska kunna utöva vissa befogenheter som hÀnger samman med det militÀra stödet.

Utredaren ska dÀrför

‹övervĂ€ga vilka befogenheter som Ă€r nödvĂ€ndiga för att finska militĂ€ra styrkor som befinner sig i Sverige i enlighet med en svensk begĂ€ran om stöd ska kunna ge ett Ă€ndamĂ„lsenligt stöd, och

‱lĂ€mna förslag pĂ„ nödvĂ€ndig författningsreglering av sĂ„dana befogenheter.

Konsekvensbeskrivningar

Utöver de konsekvensbeskrivningar som ska redovisas enligt kommittéförordningen (1998:1474), ska utredaren i den utstrÀckning det Àr möjligt redogöra för vilka kostnader eller intÀkter för staten och eventuella andra berörda, samt för vilka samhÀllsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för Försvarsmaktens operativa förmÄga som Àr förenade med de beslut som regeringen enligt förslagen ska bemyndigas att fatta.

207

Bilaga 1 SOU 2018:31

Genomförande och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhÀmta upplysningar frÄn berörda myndigheter och andra organ, sÀrskilt Försvarsmakten.

För att skapa underlag för översynen ska utredaren göra en internationell jÀmförelse av gÀllande rÀtt och pÄgÄende lagstiftningsarbete i de lÀnder som utredaren bedömer vara av intresse. I detta avseende bör förhÄllandena i andra nordiska lÀnder belysas sÀrskilt.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2018.

(Försvarsdepartementet)

208

Statens offentliga utredningar 2018

Kronologisk förteckning

1.Ett reklamlandskap i förÀndring

–konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad vĂ€rld. Fi.

2.StÀrkt straffrÀttsligt skydd

för blÄljusverksamhet och andra samhÀllsnyttiga funktioner. Ju.

3.En strategisk agenda

för internationalisering. U.

4.Framtidens biobanker. S.

5.Vissa processuella frÄgor pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. S.

6.Grovt upphovsrÀttsbrott och grovt varumÀrkesbrott. Ju.

7.Försvarsmaktens lÄngsiktiga materielbehov. Fö.

8.KunskapslÀget pÄ kÀrnavfallsomrÄdet­ 2018. Beslut under osÀkerhet. M.

9.Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. U.

10.Myndighetsgemensam indelning – samverkan pĂ„ regional nivĂ„. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsĂ€ndringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. Fi.

11.VĂ„rt gemensamma ansvar

–för unga som varken arbetar eller studerar. U.

12.Uppdrag: Samverkan 2018. MÄnga utmaningar ÄterstÄr. A.

13.Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? Fi.

14.Bidragsbrott och underrĂ€ttelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar frĂ„n vĂ€lfĂ€rdssystemen – en utvĂ€rdering. Fi.

15.Mindre aktörer i energilandskapet

–genomgĂ„ng av nulĂ€get. M.

16.VĂ€gen till sjĂ€lvkörande fordon – introduktion. Del 1 + 2. N.

17.Med undervisningsskicklighet

icentrum – ett ramverk för lĂ€rares och rektorers professionella utveckling. U.

18.Statens stöd till trossamfund i ett mÄngreligiöst Sverige. Ku.

19.Forska tillsammans – samverkan för lĂ€rande och förbĂ€ttring. U.

20.GrÀsrotsfinansiering. Fi.

21.Flexibel rehabilitering. A.

22.Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller Ă„tervĂ€ndande. A.

23.KonstnĂ€r – oavsett villkor? Ku.

24.Tid för utveckling. A.

25.Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. Fi.

26.NÄgra frÄgor i skyddslagstiftningen. Fö.

27.Ekonomiska sanktioner mot terrorism. UD.

28.En nationell alarmeringstjÀnst

– för snabba, sĂ€kra och effektiva hjĂ€lpinsatser. Ju.

29.Validering i högskolan – för tillgodorĂ€knande och livslĂ„ngt lĂ€rande. U.

30.Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. Ju.

31.En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland. Fö.

Statens offentliga utredningar 2018

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Uppdrag: Samverkan 2018.

MÄnga utmaningar ÄterstÄr. [12] Flexibel rehabilitering. [21]

Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller Ă„tervĂ€ndande. [22]

Tid för utveckling. [24]

Finansdepartementet

Ett reklamlandskap i förÀndring

– konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad vĂ€rld. [1]

Myndighetsgemensam indelning – samverkan pĂ„ regional nivĂ„. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsĂ€ndringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. [10]

Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? [13]

Bidragsbrott och underrĂ€ttelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar frĂ„n vĂ€lfĂ€rdssystemen – en utvĂ€rdering. [14]

GrÀsrotsfinansiering. [20]

Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. [25]

Försvarsdepartementet

Försvarsmaktens lÄngsiktiga materielbehov. [7]

NÄgra frÄgor i skyddslagstiftningen. [26]

En lag om operativt militÀrt stöd mellan Sverige och Finland. [31]

Justitiedepartementet

StÀrkt straffrÀttsligt skydd

för blÄljusverksamhet och andra samhÀllsnyttiga funktioner. [2]

Grovt upphovsrÀttsbrott och grovt varumÀrkesbrott. [6]

En nationell alarmeringstjÀnst

– för snabba, sĂ€kra och effektiva hjĂ€lpinsatser. [28]

Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. [30]

Kulturdepartementet

Statens stöd till trossamfund i ett mÄngreligiöst Sverige. [18]

KonstnĂ€r – oavsett villkor? [23]

Miljö- och energidepartementet

KunskapslÀget pÄ kÀrnavfallsomrÄdet­ 2018. Beslut under osÀkerhet. [8]

Mindre aktörer i energilandskapet

– genomgĂ„ng av nulĂ€get. [15]

NĂ€ringsdepartementet

VĂ€gen till sjĂ€lvkörande fordon – introduktion Del 1 + 2. [16]

Socialdepartementet

Framtidens biobanker. [4]

Vissa processuella frÄgor pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. [5]

Utbildningsdepartementet

En strategisk agenda

för internationalisering. [3]

Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. [9]

VĂ„rt gemensamma ansvar

– för unga som varken arbetar eller studerar. [11]

Med undervisningsskicklighet

i centrum – ett ramverk för lĂ€rares och rektorers professionella utveckling. [17]

Forska tillsammans – samverkan för lĂ€rande och förbĂ€ttring. [19]

Validering i högskolan – för tillgodorĂ€knande och livslĂ„ngt lĂ€rande. [29]

Utrikesdepartementet

Ekonomiska sanktioner mot terrorism. [27]