sou 2018 28

En nationell alarmeringstjänst

– för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser

Betänkande av 112-utredningen

Stockholm 2018

SOU 2018:28

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24784-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 12 november 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och föreslå hur en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas för att samhällets alarme- ringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt. I uppdraget har ingått att ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv analysera vilken organisationsform, dvs. en myndighet eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion.

Genom tilläggsdirektiv den 2 mars 2017 förlängdes utrednings- tiden så att slutredovisning av uppdraget skulle ske senast den 31 december 2017. Genom tilläggsdirektiv den 20 juli 2017 utvidga- des uppdraget och utredningstiden förlängdes så att slutredovis- ning av uppdraget skulle ske senast den 31 mars 2018.

Som särskild utredare förordnades den 1 mars 2016 den dåvarande landshövdingen Stefan Carlsson. Som sekreterare i utredningen anställdes den 21 mars 2016 utredaren Hanna André. Den 30 april 2016 anställdes hovrättsassessorn Anna Svedjevik som sekreterare i utredningen. Stefan Carlsson entledigades den 15 september 2016. Den 24 oktober 2016 förordnades generaldirektören Erna Zelmin- Ekenhem som särskild utredare. Den 1 september 2017 anställdes verksjuristen Elida Sundkvist som sekreterare i utredningen.

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 29 augusti 2016 kanslirådet Anders Klahr, kanslirådet Jenny Lahrin, ämnesrådet Ulrika Odén och departementssekreteraren Filip Kollén. Den 1 janu- ari 2017 entledigades Filip Kollén och samma dag förordnades departementssekreteraren Åsa Hernerud. Den 4 oktober 2017 entle- digades Anders Klahr och den 4 oktober förordnades departements- sekreteraren Hanna Lobosco. Ulrika Odén entledigades den

21 augusti 2017 och samma dag förordnades departementssekrete- raren Anna-Karin Lindberg.

Som experter i utredningen förordnades den 29 augusti 2016 chefen för samhällskontakter och kommunikation Mia Bartelson Enayatollah, handläggaren Max Ekberg, ställföreträdande general- direktören Noomi Eriksson, polismästaren Lars Heimbrand, juris- ten Andreas Häll, regionchefen Ulf Nilsson, biträdande enhets- chefen Karin Roberts, krisberedskapschefen Johanna Sandwall, regiondirektören Rickard Simonsson, kommunchefen Kristina Sundin Jonsson, brandchefen Lars-Göran Uddholm, biträdande av- delningschefen Jan Wisén, samhällsbyggnadsdirektören Patrik Åhnberg och ambulans- och beredskapsöverläkaren Per Örninge. Den 7 oktober 2016 entledigades Karin Roberts. Den 15 november 2016 förordnades sakkunnige Johan Jonzon. Den 10 oktober 2016 entledigades Mia Bartelson Enayatollah. Den 10 oktober 2016 för- ordnades affärsområdeschefen Peter Söderlund. Peter Söderlund entledigades den 15 maj och den 15 maj förordnades kommunika- tionschefen Thomas Johansson. Den 29 december 2017 förordnades verksamhetsutvecklare Mia Vallberg.

Den 1 april 2017 förordnades som ledamöter i utredningens politiska referensgrupp ordföranden Lars Alriksson (m), oppositions- rådet Helén Eliasson (s), ordföranden Mats Eriksson (m), vice ord- föranden Kikki Liljeblad (s), riksdagsledamoten Kalle Olsson (s), riksdagsledamoten Lotta Olsson (m), distriktsordföranden Majvor Sjölund (c) och regionrådet Anders Åkesson (mp).

Från den 4 oktober 2016 till den 1 februari 2017 har utredaren Emelie Juter, Statskontoret, biträtt utredningen som stabsbiträde.

Utredningen, som har antagit namnet 112-utredningen, över- lämnar härmed sitt betänkande En nationell alarmeringstjänst – för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser (SOU 2018:28). Till betän- kandet har fogats två särskilda yttranden.

I och med detta är utredningens uppdrag avslutat.

Stockholm i mars 2018

Erna Zelmin-Ekenhem

/Hanna André

Elida Sundkvist

Anna Svedjevik

Innehåll

1.3Förslag till lag (2000:000) om upphävande av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala

alarmeringscentraler................................................................

1.4Förslag till lag (2000:000) om ändring av lagen

(2003:389) om elektronisk kommunikation .........................

1.5Förslag till förordning (2000:000) om ändring

av förordningen (2003:396) om elektronisk
kommunikation.......................................................................	57

1.6Förslag till lag (2000:000) om ändring av offentlighets-

och sekretesslagen (2009:400)................................................

1.7Förslag till förordning (2000:000) om ändring av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd

	beredskap.................................................................................	60
2	Inledning..................................................................	61
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	61
		5

Innehåll

SOU 2018:28

2.2	Arbetets bedrivande ...............................................................	62
2.3	Betänkandets struktur ............................................................	63
3	Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls-
	och andra förändringar inom området ..........................	65
3.1	Allmänt....................................................................................	65

3.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och

remissinstansernas synpunkter ..............................................		65
3.2.1	Alarmeringstjänstutredningens uppdrag ...............	65
3.2.2	Identifierad problembild.........................................	66

3.2.3Alarmeringstjänstutredningens överväganden

	och förslag ...............................................................	67
3.2.4	Remissinstansernas synpunkter .............................	68

3.3Riksdagens tillkännagivande och Riksrevisionens

rapport om Regeringens styrning av SOS Alarm .................

3.3.1Riksdagens tillkännagivande om särskild

utredning av alarmeringstjänsten ...........................

3.3.2Riksrevisionens rapport och regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om

		regeringens styrning av SOS Alarm .......................	69
3.4	Förändringar hos SOS Alarm ................................................		70
3.5	Förändringar hos hjälporganen..............................................		72
	3.5.1	En ny Polismyndighet har bildats ..........................	72

3.5.2Kustbevakningen har beslutat att avveckla sin

stödledningscentral i Stockholm............................

3.5.3Sjukvårdens larmcentral (SVLC) drivs i dag i

egen regi...................................................................

3.5.4SOS Alarm har fortsatt att utföra prioritering och dirigering av ambulans åt Stockholms läns

landsting...................................................................

3.5.5Västra Götalandsregionen och Region Skåne har beslutat om en prioriteringsfunktion i

egen regi...................................................................	74
3.6 Omvärldsförändringar............................................................	75

SOU 2018:28

Innehåll

3.6.1Förändringar som har skett inom områdena

		säkerhet, försvar och krisberedskap .......................	75
	3.6.2	Förändringar inom digitaliseringsområdet ............	80
4	Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete ........		81

4.1Tolv utgångspunkter har varit vägledande för

utredningens arbete ................................................................

4.2 Utredningen har haft att i nödvändig utsträckning
bygga vidare på och komplettera tidigare utredningar .........	82

4.3Att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl

fungerande i dagens ordning ..................................................

4.4Enskildas möjligheter att snabbt få kontakt med polis,

statlig och kommunal räddningstjänst och
ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en
nödsituation måste säkerställas ..............................................	84
4.5 Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande ........	85

4.6Att få till en så samordnad alarmeringstjänst som möjligt liksom tydliga roller för den nationella

alarmeringsfunktionen och hjälporganen ..............................

4.7Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en regional organisationsnivå för att säkerställa hjälporganens regionala och lokala behov av samverkan

och samordning vid hantering av olyckor och kriser............

4.8Offentlighet, insyn och tillsyn, möjlighet till överföring

av uppgifter och skyddet av den personliga integriteten
måste säkerställas i den nationella
alarmeringsfunktionen............................................................	91

4.9En teknisk lösning behöver införas för att möjliggöra

en bättre samordning mellan berörda aktörer.......................	92
4.10 Samhällets alarmeringstjänst ska fungera såväl i
vardagen som vid kris .............................................................	94

Innehåll

SOU 2018:28

4.11Sverige ska enbart ha nödnumret 112 och samhällets alarmeringstjänst ska fungera likvärdigt över hela landet

och för alla...............................................................................

4.12Utredningen har haft att utreda två organisationsformer, myndighet och bolag, och förorda

	en av dessa organisationsformer ............................................		96
4.13	En tydlig begreppsapparat behövs.........................................		97
5	Vissa centrala uttryck, termer och begrepp ...................		99
5.1	Allmänt	....................................................................................	99
5.2	Alarmering ............................................................................		100
5.3	Samhällets ................................................alarmeringstjänst		101
5.4	Hjälporgan ..................................................och hjälpinsats		102
5.5	Alarmerings .....-, larm-, räddnings- och ledningscentraler		104
	5.5.1 ...........................	Alarmeringscentral, larmcentral	104
	5.5.2 .......................	Räddningscentral, ledningscentral	106
5.6	Larmbehandling ....................................................................		107
	5.6.1 ................................................................	Inledning	107

5.6.2Alarmeringsavtalet och begreppet

larmbehandling......................................................

108

5.6.3Alarmeringstjänstutredningens användning av

	begreppet larmbehandling ....................................	109
5.6.4	Remissinstansernas synpunkter på
	Alarmeringstjänstutredningens överväganden
	och förslag när det gäller larmbehandling............	111

5.6.5Begreppet larmbehandling – en fördjupad

		analys......................................................................	112
	5.6.6	Utredningens definition av begreppet
		larmbehandling......................................................	119
6	Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag......		123

6.1Det behövs en samlad författningsreglering av

samhällets alarmeringstjänst ................................................

123

SOU 2018:28

Innehåll

6.1.1En omfattande reglering av hjälporganens och andra aktörers verksamhet men ingen samlad författningsreglering av samhällets

alarmeringstjänst....................................................

123

6.2Nationell reglering av särskild betydelse för

utredningens samlade uppdrag.............................................

124

6.2.1Regeringsformens program- och målsättningsstadgande och de grundläggande

	fri – och rättigheterna, kommunal självstyrelse...	125
6.2.2	Tryckfrihetsförordningen och
	offentlighetsprincipen,
	personuppgiftsbehandling och tillsyn ..................	129

6.2.3Författningar som närmare berör SOS Alarms verksamhet och ansvaret för mottagning av

larm på nödnummer 112 .......................................

130

6.2.4Några sektorsspecifika författningar

som rör hjälporganen.............................................

132

6.2.5Författningar inom området samhällets

krisberedskap .........................................................

134

6.2.6Författningar som behöver beaktas i samband

med frågan om organisationsform för den
nationella alarmeringsfunktionen .........................	135

6.3EU-rätten och nationell rätt rörande konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna

etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster ...........		136
6.3.1	Utredningens uppdrag och avsnittets
	disposition..............................................................	136

6.3.2Alarmeringstjänstutredningen övervägde inte

	konkurrens-, upphandlings- och
	statsstödsreglerna ..................................................	137
6.3.3	Konkurrensrätten ..................................................	138
6.3.4	Offentlig upphandling...........................................	142

6.3.5EU:s statsstödsregler och lagen (2005:590)

om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. ..... 149

6.3.6De grundläggande friheterna etableringsrätt

och rätten att tillhandahålla tjänster .....................

152

6.3.7Närmare om begreppet tjänster av allmänt

intresse ...................................................................

155

Innehåll

SOU 2018:28

6.4Hur påverkas möjligheterna att inrätta en nationell alarmeringsfunktion med viss ensamrätt av reglerna om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att

tillhandahålla tjänster?..........................................................		160
6.4.1	Gällande rätt är utgångspunkten..........................	160

6.4.2Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till

konkurrensrätten?.................................................

161

6.4.3Är det enligt upphandlingsreglerna möjligt att utan föregående upphandling köpa tjänster av en aktör med en författningsreglerad

ensamrätt?..............................................................

166

6.4.4Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till

reglerna om statsstöd? ..........................................

167

6.4.5Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till

		de grundläggande friheterna etableringsrätt
		och rätten att tillhandahålla tjänster?...................	168
6.5	Sammanfattande bedömningar och förslag.........................		169
	6.5.1	Det finns inga principiella hinder mot att
		författningsreglera en ensamrätt för den
		nationella alarmeringsfunktionen att
		tillhandahålla vissa tjänster ...................................	170
	6.5.2	Omfattningen av den nationella
		alarmeringsfunktionens ensamrätt begränsas......	173
7	En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget.....		179

7.1En nationell alarmeringsfunktion med uppgift att samordna samhällets alarmeringstjänst ska inrättas och

författningsregleras ..............................................................		179
7.1.1	Inrätta och författningsreglera .............................	180

7.1.2Hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig

	till den nationella alarmeringsfunktionen............	181
7.1.3	En ny lag om alarmering .......................................	182
7.2 Larm via nödnummer 112 eller annan larmväg...................		183

SOU 2018:28		Innehåll
7.2.1	Endast nödnummer 112 i Sverige .........................	183

7.2.2Vad är i alarmeringssammanhang en

	nödsituation? .........................................................	184
7.2.3	Många samtal till SOS Alarm varje år...................	185
7.2.4	Larm på nödnummer 112 – inte bara röstsamtal...	187

7.2.5Larm som jämställs med larm på

	nödnummer 112.....................................................	189
7.2.6	Larm på annan larmväg..........................................	190

7.2.7Förutsättningar för personer som talar andra

språk än svenska.....................................................

191

7.3Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en

ensamrätt att ta emot larm via nödnummer 112 .................

191

7.4Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla

	larm på annan larmväg ..........................................................		192
7.5	Vissa övriga uppgifter ...........................................................		193
8	En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller
	med mera i larmbehandlingen ..................................		195
8.1	Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment ........		195
	8.1.1	Inledning ................................................................	195

8.1.2Larmbehandlingens aktiviteter och

delmoment .............................................................

195

8.2Det är viktigt att stärka samhällets alarmeringstjänst och att skapa en tydlighet när det gäller den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganens roller och

ansvar	.....................................................................................	196
8.2.1 ...................................................	Roller och ansvar	197
8.2.2 ............................................	Samordning är viktigt	199
8.2.3 ..............................	Tydligt, enhetligt och sömlöst	201

8.3Mottagning av larm på nödnummer 112 och en första

sortering	.................................................................................	201
8.3.1 ................................................................	Inledning	201

8.3.2Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta

emot larm på nödnummer 112..............................

202

8.3.3Den nationella alarmeringsfunktionen ska göra

en första sortering av de larm som tas emot ........

204

Innehåll

SOU 2018:28

8.3.4Krav på svarstiden hos den nationella

alarmeringsfunktionen..........................................

206

8.3.5Hjälporganen ska vara skyldiga att lämna instruktioner och anvisningar till den

8.8Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av

ett hjälporganen utföra delar av larmbehandlingen ............

225

8.9Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla vissa larm som kommer in till funktionen via annan

larmväg än på nödnummer 112............................................

227

8.9.1Nödkanaler via radio och olika typer av nödsändare som går till statliga myndigheter

som ansvarar för räddningstjänst .........................

228

8.9.2Larm via telefon, radio, fax och e-post kan

också komma in direkt till hjälporganen .............

233

8.9.3Uppdrag till den nationella alarmerings-

funktionen eller hantering i egen regi? ................

234

8.9.4Automatiska och andra larm rörande objekt som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom

		och miljö ................................................................	235
	8.9.5	Kommersiella larm ................................................	235
9	En nationell alarmeringsfunktion – övriga uppgifter .....		237

9.1Vissa andra relevanta uppgifter av betydelse för den

enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets
skydd mot olyckor och för samhällets krisberedskap........	237

SOU 2018:28

Innehåll

10Lägesbilder, informations- och varningstjänster, andra uppgifter och den nationella

	alarmeringsfunktionens roll inom samhällets
	krisberedskap..........................................................		239
10.1	Utredningens uppdrag..........................................................		239
10.2	Alarmeringstjänstutredningens betänkande och
	remissinstansernas synpunkter ............................................		240
	10.2.1	Alarmeringstjänstutredningen ..............................	240
	10.2.2	Remissinstansernas synpunkter............................	241
10.3	Från avtalslösningar till författningsreglering.....................		242
10.4	Den nationella alarmeringsfunktionen har en viktig roll
	i samhällets krisberedskap ....................................................		243
	10.4.1	Inledning ................................................................	243
	10.4.2 Samhällets krisberedskap – ansvarsprincipen ......		244
	10.4.3	Geografiskt områdesansvar...................................	245

10.4.4Ansvarsområdet för Myndigheten för

	samhällsskydd och beredskap (MSB)...................	246
10.4.5 Civilt försvar och totalförsvar ..............................		247
10.4.6	Hälso- och sjukvård vid en kris ............................	248
10.4.7	Frivilligorganisationer, företag och enskilda .......	249

10.5Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att sammanställa och förmedla aktuella

lägesbilder ..............................................................................		250
10.5.1	Inledning ................................................................	250
10.5.2 Vad är en lägesbild? ...............................................		251
10.5.3 Framtagande av lägesbilder i dag ..........................		252
10.5.4	Det finns ett behov av att ta fram lägesbilder ......	255

10.5.5Grundläggande förutsättningar för

sammanställning av lägesbilder .............................	257
10.5.6 Vad bör lägesbilderna innehålla? ..........................	258

10.5.7Innehållet i lägesbilderna bör utökas

successivt................................................................

264

10.5.8Mängden aktörer som bör kunna ta del av

lägesbilder bör utökas successivt ..........................

265

Innehåll

SOU 2018:28

10.5.9Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att sammanställa och förmedla

aktuella lägesbilder ................................................	265
10.6 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha
till uppgift att utföra vissa stödjande uppgifter ..................	268
10.6.1 Inledning................................................................	268

10.6.2Vidareförmedling av krisinformation till

	krisberedskapsfunktioner .....................................	269
10.6.3	Arrangera samverkanskonferenser.......................	277
10.6.4	Dokumentationsstöd vid hjälpinsatser ................	280
10.6.5 Nationell trafiksamordnare för Rakel..................		282

10.6.6Stöd till effektiv och säker kommunikation i

samband med alarmering och hjälpinsatser .........	283
10.6.7 Journummer 116 000.............................................	284

10.6.8Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha

till uppgift att utföra vissa stödjande uppgifter... 285

10.6.9Den nationella alarmeringsfunktionens tjänster ska omfattas av en

	författningsreglerad ensamrätt .............................	288
10.7 Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla
informations- och varningstjänster .....................................		291
10.7.1	Inledning................................................................	292
10.7.2 Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) ......		293
10.7.3	Krisinformation.se ................................................	301
10.7.4	Informationsnumret 113 13 .................................	302

10.7.5Den nationella alarmeringsfunktionen ska

förmedla informations- och varningstjänster......

304

10.7.6Uppgifterna att förmedla VMA och svara för

det nationella informationsnumret 113 13 ska omfattas av en författningsreglerad ensamrätt.... 308

	10.7.7 Ett nytt, tydligare system för information och
	varning till befolkningen behöver övervägas .......	310
11	Automatiska larmanläggningar och kommersiella
	larm- och säkerhetstjänster.......................................	311
11.1	Utredningens uppdrag .........................................................	311
	11.1.1 Krisberedskap och samhällsviktig verksamhet....	312

SOU 2018:28

Innehåll

11.1.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande

och remissinstansernas synpunkter......................

312

11.2Automatiska larm och exempel på larm som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa,

egendom och miljö................................................................		314
11.2.1	Larm från automatiska larmanläggningar.............	314
11.2.2	Rättslig reglering av automatiska brandlarm .......	315

11.2.3Rättslig reglering av vissa automatiska

		larmanläggningar som är inrättade med syfte
		att skydda mot brottsligt angrepp ........................	318
11.3	Aktörer som i dag erbjuder vissa larm- och
	säkerhetstjänster ...................................................................		320
	11.3.1	Kommunala räddningstjänster och
		räddningstjänstförbund med egna
		larmcentraler ..........................................................	320
	11.3.2	SOS Alarm .............................................................	320
	11.3.3	Kommersiella aktörer ............................................	321
11.4	Larm- och säkerhetstjänsternas betydelse ur ett
	krisberedskapsperspektiv......................................................		322
11.5	Andra aktörer kan också ha betydelse vid en kris...............		324

11.6Larmens automatiseringsgrad är inte avgörande – däremot objektets betydelse för människors säkerhet

och hälsa, egendom och miljö ..............................................

325

11.6.1Gränsen mellan automatiska och andra larm

blir allt svårare att dra............................................

325

11.6.2Objektets betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö bör vara

styrande för möjligheten att ansluta ett larm
till den nationella alarmeringsfunktionen ............	326

11.6.3Automatiska larmanläggningar och andra larm som rör objekt som har särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen efter att berört

hjälporgan har hörts om anslutningen .................	328
11.6.4 Rätten att ta betalt .................................................	333

Innehåll

SOU 2018:28

11.7 Kommersiell verksamhet......................................................	337
11.7.1 Vad är kommersiell verksamhet? .........................	337

11.7.2Aktörer som i dag bedriver kommersiell

		verksamhet med larm- och säkerhetstjänster ......	339
	11.7.3 Kommersiell verksamhet bör få bedrivas ............		342
12	Hänvisningstjänster..................................................		351
12.1	Utredningens uppdrag .........................................................		351
12.2	Alarmeringstjänstutredningens betänkande och
	remissinstansernas synpunkter ............................................		351
12.3	Vad menas med en hänvisningstjänst? ................................		353
12.4	Hänvisningstjänster – en kort historisk bakgrund .............		355
12.5	Tjänster som ska kunna nås via nödnummer 112 enligt
	det nuvarande alarmeringsavtalet.........................................		356
12.6	Kommunernas socialjourer, Giftinformationscentralen
	och jourhavande präst ..........................................................		358
	12.6.1	Inledning................................................................	358
	12.6.2	Kommunernas socialjourer...................................	358
	12.6.3	Giftinformationscentralen....................................	359
	12.6.4	Jourhavande präst..................................................	361

12.7Vissa hänvisningstjänster ska även fortsättningsvis kunna ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen och därmed kunna nås via

nödnummer 112....................................................................		362
12.7.1 Många kan och vill hjälpa......................................		364
12.7.2	Kommunernas socialjourer...................................	364
12.7.3	Giftinformationscentralen....................................	366

12.7.4Jourhavande präst inom ett trossamfund eller den som i ett sådant samfund har motsvarande

ställning..................................................................	367
12.7.5 Hänvisningstjänsterna regleras.............................	368

12.7.6Andra tjänster kan i en framtid anslutas som

hänvisningstjänst...................................................

369

12.7.7Integration med den tjänsteorienterade tekniska lösningen för samhällets

SOU 2018:28	Innehåll
alarmeringstjänst är inte avgörande för
funktionalitet eller samordning ............................	369

13Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm, samt för informationsdelning och

informationssamordning...........................................	371
13.1 Utredningens uppdrag..........................................................	371

13.1.1Alarmeringstjänstutredningens betänkande

och remissinstansernas synpunkter......................

373

13.1.2En förändrad omvärld som påverkar

uppdraget ...............................................................

378

13.1.3Utredningens utgångspunkter för den

tekniska lösningen .................................................

384

13.1.4Nuvarande tekniska lösningar för mottagning och behandling av larm hos SOS Alarm och

		hjälporganen...........................................................	391
13.2	Innehållet i den automatiska informationsdelningen bör
	preciseras ...............................................................................		399
	13.2.1	Inledning ................................................................	399
	13.2.2	Relevanta uppgifter................................................	399
	13.2.3 Arbete återstår med att specificera den
		information som bör tillgängliggöras...................	401
	13.2.4 Automatisk tillgång kan kräva regler om
		direktåtkomst.........................................................	403
13.3	Ansvaret för att utveckla en tjänst för automatisk
	informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst ....		403
	13.3.1	Inledning ................................................................	404
	13.3.2 Utvecklingen av en tjänst för automatisk
		informationsdelning ..............................................	404
13.4	Ansvar för att förvalta tjänsten för automatisk
	informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst ....		408
13.5	Ansvaret för att ta fram och förvalta regler för
	informationsdelning i samband med alarmering.................		409
13.6	Samhällets alarmeringstjänst bör använda sig av en
	tjänsteorienterad teknisk lösning.........................................		412

Innehåll

SOU 2018:28

13.6.1Beskrivning av principerna för en

	tjänsteorienterad teknisk lösning .........................	412
13.6.2	Konverteringstjänster ...........................................	415

13.6.3Principerna för en tjänsteorienterad lösning

har ett brett stöd ...................................................	415
13.7 Ansvaret för att driva och förvalta en tjänsteplattform .....	417
13.7.1 Förvaltning och drift av en tjänsteplattform .......	417

13.7.2En myndighet behöver ansvara för förvaltning

13.11Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen bör vara skyldiga att ansluta sig till den tjänsteorienterade tekniska lösningen för samhällets

	alarmeringstjänst...................................................................		427
13.12	Ytterligare information som är relevant inom
	alarmeringen behöver kunna delas.......................................		429
13.13	MSB får i uppdrag att närmare beskriva och analysera
	den tjänsteorienterade tekniska lösningen..........................		430
13.14	Etablering och genomförande .............................................		433
	13.14.1 Arbete återstår innan en författningsreglering
		kan tas fram ...........................................................	434
14	Gemensamt system för geografisk data (geodata) ........		435
14.1	Utredningens uppdrag .........................................................		435
14.2	Geodata i dag ........................................................................		437
	14.2.1	Lantmäteriet ..........................................................	437
	14.2.2	Kommuner.............................................................	438

SOU 2018:28 Innehåll

14.3 Tekniska system som i dag används inom samhällets alarmeringstjänst för att beskriva ett geografiskt läge ........ 439

14.3.1Nuvarande stöd för att hitta en nödställd eller

	en händelse .............................................................	439
14.3.2	Sos.nu .....................................................................	444
14.3.3	Sjöbasis ...................................................................	444
14.3.4 MSB – kartstödet RIB ...........................................		444
14.3.5 Robust satellitnavigering – Galileo.......................		446
14.4 Tidigare utvecklingsarbete för att göra gemensamma
geodata tillgängliga för ”blåljusaktörer” ..............................		447
14.4.1	Inledning ................................................................	447

14.4.2Projektet gemensamt specificerade geodata för

	blåljus......................................................................	448
14.4.3	Projektet gemensam blåljuskarta..........................	449
14.4.4	Den gemensamma bakgrundskartan ....................	450
14.4.5 Projekt för gemensamma manér och
	symbolsättningar ...................................................	451
14.5 Utvecklingsinsatser pågår men behoven kvarstår ...............		452
14.5.1	Inledning ................................................................	452

14.5.2Kommuner och landsting har varierande

kapacitet att använda geodata ...............................

454

14.5.3Positionering genom flera data, bland annat

		mer tillförlitliga adressuppgifter ...........................	456
	14.5.4 Säkrare navigering genom aktuella vägdata..........		457
14.6	Lantmäteriet får i uppdrag att införa en gemensam
	geodatatjänst .........................................................................		457
	14.6.1	Inledning ................................................................	458
	14.6.2 Närmare om Lantmäteriets uppdrag ....................		461
14.7	Innehållet i en gemensam geodatatjänst ..............................		464
14.8	MSB får i uppdrag att definiera de ytterligare geodata
	som bör ingå i ett gemensamt system för geodata..............		466
	14.8.1	Inledning ................................................................	467
	14.8.2 Definiera vilka geodata som ska ingå ...................		468
	14.8.3 Beräkna kostnader och finansiering .....................		468
	14.8.4 Föreslå hur ett behörighetssystem kan se ut .......		469

Innehåll

SOU 2018:28

14.9	Tillgången till geodata kan begränsas genom ett
	behörighetssystem ................................................................		469
14.10	Ansvar för förvaltningen av den gemensamma
	geodatatjänsten inom samhällets alarmeringstjänst ...........		471
14.11	Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen
	ska vara skyldiga att använda den gemensamma
	geodatatjänsten i samband med alarmering ........................		471
	14.11.1	Ett obligatorium....................................................	472
	14.11.2 Fler aktörer än hjälporganen och den
		nationella alarmeringsfunktionen behöver
		tillgång till tjänsten ...............................................	473
	14.11.3 Regler om användning i samband med
		alarmering ..............................................................	474
14.12	Geodata och geodatatjänster ska tillgängliggöras genom
	den tekniska lösning som utredningen föreslår ..................		475
14.13	MSB bör ansvara för att stödja hjälporganens
	användning av relevanta geodata..........................................		476
14.14	Geodata i den gemensamma geodatatjänsten ska
	tillhandahållas som öppna data ............................................		477
	14.14.1	Inledning................................................................	477
	14.14.2	Alternativet avgiftsfria data ..................................	480
	14.14.3 Genomförandet av förslaget bör övervägas
		ytterligare...............................................................	481
14.15	Tillgången till ytterligare geodata i det gemensamma
	systemet för geodata ska vara avgiftsfritt för
	hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen ...		482
	14.15.1	Inledning................................................................	483
	14.15.2	Geodatasamverkan ................................................	483
	14.15.3 Grunddatautbytet inom staten är till viss del
		numera avgiftsfritt.................................................	485
	14.15.4 Vikten av avgiftsfria data ......................................		486
14.16	Den gemensamma geodatatjänsten bör följas upp .............		487
14.17	Regeringen bör göra det möjligt att dra nytta av redan
	existerande tekniska möjligheter .........................................		488

SOU 2018:28 Innehåll

15.4.1Grundläggande rättigheter och friheter anges i svensk grundlag, Europakonventionen och

följer av EU-rätten ................................................	499
15.4.2 Offentlighets- och sekretesslagen ........................	502

15.4.3Sekretess och tystnadsplikt för hjälporganen

och SOS Alarm ......................................................

504

15.4.4Vittnes-, editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet gentemot bland annat

15.5.4Den nationella alarmeringsfunktionen behöver

få tillgång till vissa trafikuppgifter m.m. ..............

534

15.5.5Den nationella alarmeringsfunktionen ska få lämna över lokaliseringsuppgifter och A-

nummer till hjälporganen i vissa fall.....................

537

Innehåll

SOU 2018:28

	15.5.6 Den nationella alarmeringsfunktionen får
	spela in, avbryta eller på annat sätt hantera
	elektronisk kommunikation .................................	540
	15.5.7 Samhällets alarmeringstjänst är skyldiga att
	dela vissa uppgifter med varandra ........................	546
15.6	Vittnesplikt, editionsplikt och annan
	uppgiftsskyldighet ................................................................	555
15.7	Personuppgiftsbehandling hos den nationella
	alarmeringsfunktionen .........................................................	558
	15.7.1 Utredningens utgångspunkter .............................	558
	15.7.2 Avvägningen mellan behovet av effektivitet i
	informationsutbytet och skyddet för den
	personliga integriteten ..........................................	560
	15.7.3 Behandlingen av personuppgifter torde vara
	förenlig med dataskyddsförordningen.................	561
	15.7.4 Behandlingen av känsliga personuppgifter
	torde vara förenlig med
	dataskyddsförordningen .......................................	562
15.8	Tillsyn....................................................................................	566
16	Den nationella alarmeringsfunktionens
	organisationsform ....................................................	571
16.1	Några förvaltningspolitiska och andra aspekter på
	organisationsformerna statlig förvaltningsmyndighet
	och bolag ...............................................................................	571
	16.1.1 Myndighetsformen är huvudregel vid
	organisering av statligt bedriven verksamhet ......	571
	16.1.2 Konkurrensutsatt verksamhet bör inte
	bedrivas i myndighetsform ...................................	572
	16.1.3 Konkurrens-, upphandlings- och
	statsstödsreglerna påverkar organisationens
	möjligheter att verka .............................................	572
	16.1.4 Regeringen styr de statliga
	förvaltningsmyndigheterna ..................................	573
	16.1.5 Regeringen styr bolagen med statligt ägande ......	575
	16.1.6 Statlig verksamhet står under offentlig tillsyn
	och kontroll ...........................................................	583

SOU 2018:28

Innehåll

16.1.7Offentlighetsprincipen gäller som huvudregel

	endast för myndigheter .........................................	584
16.1.8 Finansiering av statlig verksamhet........................		585
16.2 Den nationella alarmeringsfunktionens
organisationsform .................................................................		586
16.3 En ny statlig alarmeringsmyndighet ....................................		587
16.3.1 Inrättandet av en ny myndighet ...........................		587
16.3.2	Myndighetens uppdrag..........................................	588
16.3.3	Ledningsform.........................................................	589
16.3.4 En organisationskommitté eller en särskild
	utredare bör utses för inrättandet av
	Alarmeringsmyndigheten SOS och
	förhandlingar bör inledas med SKL......................	594
16.3.5 Finansiering på kort och lång sikt ........................		597
16.4 Ett aktiebolag för alarmering ...............................................		598
16.4.1 SOS Alarm behålls som bolag...............................		598
16.4.2 Ägarförhållandena i SOS Alarm AB kvarstår ......		599
16.4.3	Bolagets uppdrag ...................................................	601
16.4.4 En organisationskommitté eller en särskild
	utredare bör utses inför den nya ordningen
	och förhandlingar med SKL bör inledas
	snarast.....................................................................	601

16.4.5Bolagets ledning och statens styrning av

bolagets verksamhet ..............................................	603
16.4.6 Finansiering på kort/lång sikt...............................	604
16.5 Statlig förvaltningsmyndighet eller bolag? ..........................	605

16.5.1Kriterier för bolagisering av statlig verksamhet

eller för fortsatt statligt ägande av bolag..............	605
16.5.2 En alarmeringslag för båda

organisationsformerna ..........................................

606

16.5.3Organisationsformens betydelse för dagens

	problem ..................................................................	607
16.5.4	Synpunkter på en myndighetslösning ..................	608
16.5.5	Synpunkter på en bolagslösning ...........................	610
16.6 Utredningen förordar att SOS Alarm ges uppdraget att
vara samhällets alarmeringstjänst .........................................		614

Innehåll

SOU 2018:28

16.6.1 Båda organisationsformerna är möjliga ...............

615

16.6.2Ingångsvärden när det gäller att förorda viss

organisationsform .................................................

615

16.6.3Kvalitets- och effektivitetsargument finns för bägge organisationsformerna men

kostnaderna blir olika stora ..................................

617

16.6.4SOS Alarm bör ges uppdraget att vara

		nationell alarmeringsfunktion ..............................	619
17	Regional organisering, robusthet och säkerhet ............		623
17.1	Utredningens uppdrag .........................................................		623
17.2	Alarmeringstjänstutredningens betänkande och
	remissinstansernas synpunkter ............................................		624
	17.2.1	Alarmeringstjänstutredningen .............................	624
	17.2.2	Remissinstansernas synpunkter ...........................	626
17.3	Dagens regionala organisation .............................................		627
	17.3.1 SOS Alarms regionala organisation .....................		627
	17.3.2	Hjälporganens regionala organisation .................	633
17.4	Den nationella alarmeringsfunktionen ska ges en
	regional indelning .................................................................		639

17.4.1Regeringens styrning av regional indelning för

en nationell alarmeringsfunktion .........................

639

17.4.2Samlokalisering kan ske både fysiskt och

digitalt ....................................................................	640
17.5 Flera utredningar har pekat på att större regioner
behövs....................................................................................	641

17.5.1Förvaltningspolitiken och tidigare utredningar

SOU 2018:28	Innehåll
17.9 Det finns ett behov av anpassning till ett förändrat
omvärldsläge..........................................................................	651

17.10Den nationella alarmeringsfunktionen bör tills vidare utgå från SOS Alarms nuvarande organisering med

sikte på färre alarmeringscentraler .......................................	654
17.10.1 Det finns tre möjliga alternativ.............................	654

17.10.2En samordnad alarmeringstjänst kan uppnås utan att omedelbart förändra den regionala

		organisationen........................................................	655
	17.10.3	Det första alternativet är förenat med risker .......	656
	17.10.4	Det tredje alternativet är lämpligast .....................	657
17.11	En tydligare roll i samhällets krisberedskap ........................		660
	17.11.1	Förordningen (2015:1052) om krisberedskap
		och bevakningsansvariga myndigheters
		åtgärder vid höjd beredskap ska gälla för den
		nationella alarmeringsfunktionen .........................	660
	17.11.2	Nuvarande krav på SOS alarm gällande
		utbildning, övning och metodutveckling i
		hantering av kriser .................................................	662
17.12	Förmåga och skydd...............................................................		664
	17.12.1	Nuvarande krav på SOS Alarm.............................	665
	17.12.2	Behov av stark förmåga .........................................	666
	17.12.3	Behov av skydd och robusthet..............................	667
	17.12.4	Krav som enligt utredningen bör ställas på en
		nationell alarmeringsfunktion när det gäller
		förmåga, skydd och säkerhet ................................	670
	17.12.5	En analys av de ytterligare krav på skydd och
		säkerhet som bör ställas på funktionen bör
		göras utifrån hela hotskalan ..................................	671
18	Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska
	konsekvenser samt finansiering.................................		673
18.1	Kraven på redovisning av förslagens konsekvenser ............		673
	18.1.1	Kommittéförordningen och förordningen om
		konsekvensutredning vid regelgivning.................	673
	18.1.2	Utredningens direktiv ...........................................	674

Innehåll

SOU 2018:28

18.2	Problembeskrivning och målsättning..................................		675
18.3	Har alternativa lösningar övervägts? ...................................		675
18.4	Vilka berörs av utredningens förslag? .................................		675
	18.4.1 Konsekvenser för de nödställda ...........................		676
	18.4.2 Verksamhetsmässiga konsekvenser för SOS
		Alarm .....................................................................	677
	18.4.3 Verksamhetsmässiga konsekvenser för staten ....		680
	18.4.4	Verksamhetsmässiga konsekvenser för
		hjälporganen ..........................................................	681
	18.4.5 Verksamhetsmässiga konsekvenser för andra
		myndigheter ...........................................................	684
	18.4.6 Verksamhetsmässiga konsekvenser för andra
		aktörer ....................................................................	684
	18.4.7 Konsekvenser för samhället i stort ......................		686
	18.4.8	Organisatoriska och personalmässiga
		konsekvenser .........................................................	687
	18.4.9 Konsekvensen av tidsplanen för inrättandet .......		691
18.5	Betydelsen för Sveriges anslutning till Europeiska
	unionen	..................................................................................	692
18.6	Betydelse ......................för den kommunala självstyrelsen		692
18.7	Betydelsen för brottsligheten och det
	brottsförebyggande ..................................................arbetet		693
18.8	Konsekvenser ...........................för den offentliga servicen		694
18.9	Kostnadsmässiga ...........................................konsekvenser		695
	18.9.1 Allmänt om de ekonomiska konsekvenserna
	.........................................	av utredningens förslag	695
	18.9.2 ...................................SOS Alarms ekonomi i dag		702
	18.9.3	Ekonomiska konsekvenser av
	...............	organisationsformen statlig myndighet	705
	18.9.4	Ekonomiska konsekvenser av
	...................................	organisationsformen bolag	716

18.9.5Ekonomiska konsekvenser av utredningens

övriga förslag .........................................................

717

18.9.6Ekonomiska konsekvenser som uppkommer

oavsett organisationsform ....................................

748

SOU 2018:28

Innehåll

18.9.7Samlad bild av de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag i myndighetsalternativet respektive

bolagsalternativet...................................................

752

18.9.8Kostnaderna för staten inklusive de statliga

hjälporganen och andra myndigheter ...................

757

18.9.9Kostnaderna för kommuner och landsting –

		inklusive hjälporganen...........................................	758
	18.9.10	Kostnaderna för Alarmeringsmyndigheten
		SOS/SOS Alarm ....................................................	759
	18.9.11	Kostnaderna för företag och andra enskilda ........	759
	18.9.12	Samhällsekonomiska konsekvenser av
		utredningens förslag ..............................................	759
19	Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet
	av fortsatt arbete .....................................................		763
19.1	Ikraftträdande .......................................................................		763
	19.1.1	Så snart som möjligt ..............................................	763
	19.1.2	Faktorer som kan påverka tidsplanen för
		inrättandet..............................................................	764
	19.1.3	Inga avbrott får ske i verksamheten .....................	766
19.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		766
19.3	Fortsatt arbete, behov av ytterligare utredning i annat
	sammanhang m.m. ................................................................		767
	19.3.1	Fortsatt arbete behövs i vissa frågor.....................	768
	19.3.2	Frågor som utredningen har haft att utreda
		men som har varit av den karaktären att
		färdiga förslag inte har kunnat lämnats – ett
		fortsatt arbete kommer att behövas .....................	769
	19.3.3	Frågor som utredningen inte har haft att
		utreda......................................................................	774
	19.3.4	Frågor som regeringen behöver samordna med
		andra utredningars förslag.....................................	776
20	Författningskommentar ............................................		779
20.1	Förslaget till alarmeringslag .................................................		779
	20.1.1	Alternativ 1 – Myndighet......................................	779

Innehåll

SOU 2018:28

20.1.2 Alternativ 2 – Bolag ..............................................		797
20.2 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1981:1104)
om verksamheten hos vissa regionala
alarmeringscentraler .............................................................		799
20.3 Förslaget till lag om ändring av lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation ................................................		799
20.4 Förslaget till lag om ändring av offentlighets- och
sekretesslagen (2009:400) ....................................................		802
Särskilt yttrande...............................................................		805
Särskilt yttrande...............................................................		815
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2015:113.........................................	819
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2017:23...........................................	833
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2017:84...........................................	835
Bilaga 4 Alarmering i Finland, Danmark och Norge ...............		841
Bilaga 5 Utredningens politiska referensgrupp, övriga
	kontakter och relevanta utredningar ...........................	869
Bilaga 6	Alarmeringsavtalet .......................................................	877
Bilaga 7	Konsortialavtalet ..........................................................	897
Bilaga 8	Samverkansavtalet ........................................................	901
Bilaga 9	Regeringsbeslut ............................................................	919

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft att ur ett allsidigt perspektiv analysera och utarbeta förslag som kan ligga till grund för regeringens kommande ställningstagande när det gäller reglering och organisering av fram- tidens alarmeringstjänst.

En nationell alarmeringsfunktion ska inrättas för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt än i dag i syfte att säkerställa enskildas möjligheter att snabbt och säkert få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och am- bulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation.

Att samhällets alarmeringstjänst fungerar väl har betydelse inte bara för enskilda nödställda utan också för samhällets samlade skydd mot hela hotskalan från vardagsolyckor, kriser, påfrestningar och störda förhållanden upp till höjd beredskap och krig.

Utredningen har också haft att se över regeringens och riksda- gens styrning och granskning av samhällets alarmeringstjänst mot bakgrund av att Riksrevisionen har bedömt att det i dag finns bris- ter i dessa förutsättningar.

Utredningen har haft att ur ett effektivitets- och kvalitetsperspek- tiv analysera vilken organisationsform, dvs. en statlig förvaltnings- myndighet eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion, samt analysera och utarbeta fullständiga förslag om hur en myn- dighet alternativt ett bolag kan inrättas för att kunna ansvara för den nationella alarmeringsfunktionen.

Utredningen har också haft att analysera och föreslå hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska kunna an- vända dels en gemensam teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssam-

Sammanfattning

SOU 2018:28

ordning, och dels ett gemensamt system för geodata på ett effektivt och enhetligt sätt, som stöd i larmbehandlingen och vid hjälpinsatser.

Utredningen har också haft att analysera och föreslå hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen vid alarmering och genomförande av hjälpinsatser på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som är av väsentlig och omedel- bar betydelse för såväl blåljuspersonalens säkerhet som för effek- tiva hjälpinsatser.

Utredningen har slutligen haft att utarbeta de författningsför- slag som behövs för ett genomföra utredningens förslag.

Utredningens förslag

I detta betänkande föreslår utredningen följande författningsänd- ringar:

•En ny alarmeringslag och en ny alarmeringsförordning,

•Upphävande av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler,

•Ändring av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation,

•Komplettering av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), och

•Komplettering av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd bered- skap.

Härutöver föreslår utredningen att vissa myndigheter – Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Socialstyrelsen, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Sjöfartsverket och länsstyrel- serna – ges olika uppdrag, bland annat att utfärda till alarmerings- lagen kompletterande föreskrifter.

Utredningens förslag ger uttryck för en ambitionshöjning när det gäller samhällets alarmeringsfunktion och människors möjlig- heter att få snabb, säker och effektiv hjälp. Förslagen tar sikte på både hur den nationella alarmeringsfunktionen ska vara reglerad, organiserad och finansierad, ansvarsfördelningen inom alarmeringen

SOU 2018:28

Sammanfattning

samt hur digitaliseringen ska användas för att göra tekniken till ett verksamt stöd i arbetet.

I syfte att förbättra samordningen, finansieringen och den statliga styrningen och granskningen av samhällets alarmeringstjänst lämnar utredningen förslag om:

•en ny författningsreglering genom bland annat en ny alarme- ringslag som ersätter den avtalsreglering som finns i dag,

•den nationella alarmeringsfunktionens roll och ansvar när det gäller

–en författningsreglerad ensamrätt att ta emot och behandla larm på nödnummer 112,

–möjlighet att på uppdrag av hjälporganen utföra större delen av larmbehandlingen,

–en författningsreglerad ensamrätt avseende till larmbehand- lingen anknytande tjänster. Här avses uppgifter inom alarmer- ingen som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygg- het samt för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap, däribland uppgiften att sammanställa och förmedla lägesbilder, andra stödjande uppgifter (t.ex. ansvar för att arrangera sam- verkanskonferenser, för nationell trafiksamordning för Rakel och för journumret 116 000) och informations- och var- ningstjänster (t.ex. ansvar för förmedling av VMA och för informationsnumret 113 13),

–larm på annan larmväg,

–möjligheten att tillhandahålla kommersiella tjänster och

–hänvisningstjänster,

•hjälporganens roller och ansvar när det gäller

–obligatorisk anslutning till den nationella alarmeringsfunk- tionen,

–att inhämta information, bedöma och prioritera, besluta om hjälpinsats, larma ut och dirigera samt leda hjälpinsatser, och

–möjligheten att uppdra åt den nationella alarmeringsfunk- tionen att utföra delar av larmbehandlingen,

Sammanfattning

SOU 2018:28

•en enhetlig begreppsapparat,

•en teknisk lösning för informationsdelning,

•ett gemensamt system för geodata för att underlätta snabba och effektiva hjälpinsatser,

•nya bestämmelser om larmbehandlingssekretess,

•personuppgiftsbehandling,

•tillsyn,

•den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform och re- gionala indelning, samt

•finansieringen av utredningens förslag på kort och lång sikt.

Bakgrunden till uppdraget och hur utredningen har arbetat

I direktiven till utredningen beskrivs att det är viktigt att samhällets alarmeringsfunktion är samordnad, författningsregleras och ges en regional indelning som på bästa sätt kan möta såväl de nödställdas behov av snabb, säker och effektiv hjälp som samhällets förmåga att hantera händelser i hela hotskalan.

I dag regleras alarmeringsverksamheten i allt väsentligt genom avtal på olika samhällsnivåer. Mellan staten och SKL Företag AB finns ett ägaravtal (konsortialavtal) avseende SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm), och mellan regeringen och SOS Alarm finns ett alarmeringsavtal som bland annat reglerar den s.k. SOS-tjänsten som innefattar att svara på nödnumret 112.

För att närmare belysa de olika frågeställningar som tas upp i utredningens direktiv har utredningen, utöver samarbetet med utredningens experter och sakkunniga och ledamöter i den poli- tiska referensgruppen, bedrivit sitt arbete utåtriktat. Utredningen har inhämtat nödvändigt kunskapsunderlag och tagit del av erfaren- heter och synpunkter från företrädare för hjälporganen, bransch- organisationer, andra myndigheter och övriga aktörer. Detta redo- görs närmare för i bilaga 5. Utredningen har strävat efter att ha en bred kontaktyta med berörda aktörer i syfte att få in ett så brett underlag som möjligt för sina överväganden och förslag.

SOU 2018:28

Sammanfattning

Utredningens överväganden

Direktiven har varit tydliga med att det för utredningen har gällt att föreslå åtgärder som förbättrar samordningen inom alarmerings- tjänsten samtidigt som de statliga och kommunala hjälporganen ska behålla både sina ansvarsområden och rättsliga befogenheter samt rådigheten över sina resurser.

Den ordning vi har i dag innefattar aktörer på olika samhälls- nivåer, dvs. både statlig och kommunal nivå. En fullständigt samord- nad alarmeringstjänst med helhetsansvar för samtliga delar av larmkedjan i hela landet skulle förutsätta en radikal förändring där samhällets alarmeringstjänst läggs under statligt huvudmannaskap på det sätt som gäller för t.ex. Polisen. Eftersom det inte har varit utredningens uppgift att föreslå förändringar i den grundläggande ansvarsfördelningen så har det för utredningen handlat om att hitta en lösning som så optimalt som möjligt knyter ihop de centrala aktörerna och som ger förutsättningar för att det samhälleliga åtagandet, en samordnad och effektiv alarmeringstjänst, ska kunna uppfyllas. Allt i syfte att kunna ge nödställda så snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser som möjligt. Utifrån detta har det varit viktigt för utredningen att se till att roller och ansvar hos berörda aktörer är klara och tydliga, liksom att betona vikten av att aktö- rernas förmågor stärks och tas till vara.

Utredningen har under arbetets gång sett att när det handlar om att under en gemensam organisation få olika huvudmän (främst statliga och kommunala) att samordna sina verksamheter så innebär det ett antal utmaningar både rättsligt, geografiskt och i det prak- tiska vardagsarbetet. Dessutom ser bland annat befälsstrukturer olika ut inom polisen och räddningstjänsten respektive inom ambu- lanssjukvården. Detta har utredningen haft att förhålla sig till.

En faktor som visat sig komma att ha stor betydelse för utform- ningen av den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag – inte minst utformningen av en ensamrätt att ta emot och behandla larm på nödnummer 112 – är de möjligheter och begränsningar som ligger såväl i den nationella som i EU-rätten när det gäller regler om bland annat konkurrens och offentlig upphandling.

Sammanfattning

SOU 2018:28

Konsekvenserna av utredningens förslag

Direktiven till utredningen ger uttryck för en ambitionshöjning i flera avseenden när det gäller samhällets alarmeringsfunktion. Ut- redningens förslag speglar detta och utredningen har också bedömt att finansieringsfrågan kommer att vara central och att såväl befint- liga som nya myndighetsanslag behöver ses över och övervägas. I detta sammanhang är det också viktigt att få en rimlig fördelning av kostnaderna mellan staten, kommunerna och landstingen och andra aktörer. Detta gäller inte minst frågan om finansieringen av den tekniska lösning för informationsdelning och geodata som utredningen föreslår.

Utredningen föreslår ett nytt regelverk som berörda aktörer kommer att behöva anpassa sin verksamhet till. Vissa myndigheter får i uppdrag att utreda frågor vidare och andra får i uppdrag att ta fram till alarmeringslagen kompletterande föreskrifter.

Den ensamrätt som utredningen föreslår för den nationella alarmer- ingsfunktionen kommer att påverka både hjälporganen, marknaden och andra aktörers möjligheter att agera på alarmeringsmarknaden.

När det gäller utredningens förslag om en ny teknisk lösning för bland annat informationsdelning och geodata så har lösningen inte fått sin slutliga utformning ännu. Visst utvecklingsarbete är redan igång och det är viktigt att detta får fortsätta.

Ikraftträdande

Utredningen har bedömt att ikraftträdandetiden påverkas av bland annat vilken organisationsform som regeringen slutligen väljer att ge den nationella alarmeringsfunktionen. För det fall att regeringen väljer att behålla SOS Alarm bedömer utredningen att den nationella alarmeringsfunktionen kan inrättas per den 1 januari 2020. Om myndighetslösningen väljs så är det utredningens bedömning att inrättandet kan ske först per den 1 januari 2021.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till alarmeringslag (2000:000)

Utredningen lämnar två alternativa förslag till en ny alarmeringslag, ett för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen ska bedrivas i myndighetsform (Alternativ 1) och ett för det fall att funktionen ska bedrivas i bolagsform (Alternativ 2).

De två alternativa lagförslagen överensstämmer till stora delar. Det enda som skiljer alternativen åt är bestämmelserna om sekre- tess respektive tystnadsplikt och tidpunkten för ikraftträdandet.

1.1.1Alternativ 1 – Myndighet

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte

1 § Syftet med denna lag är att säkerställa en effektiv och ändamåls- enlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.

Nationell alarmeringsfunktion

2 § För ändamål som avses i 1 § ska det finnas en nationell alarmer- ingsfunktion.

Regeringen bestämmer närmare vilket organ som ska ansvara för funktionen och den regionala indelningen av funktionen.

Författningsförslag

SOU 2018:28

Definitioner

3 § Med samhällets alarmeringstjänst avses i denna lag den natio- nella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.

4 § Med hjälporgan avses i denna lag Polismyndigheten som an- svarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kom- munala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

5 § Med larmbehandling avses i denna lag en uppgift att behandla larm på nödnummer 112 eller annan larmväg.

I larmbehandling ingår mottagning av larm och en första sorter- ing, inhämtande av information, bedömning och prioritering, inled- ning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering, samt ledning av insats.

6 § Med hänvisningstjänst avses i denna lag en tjänst som en en- skild utan avgift kan nå via nödnummer 112.

Larm på nödnummer 112

7 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nöd- nummer 112.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.

Larm på annan larmväg

8 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som kommer in till funktionen på annan larmväg än nödnummer 112.

9 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla automa- tiska och andra larm som avses i 8 § om larmet rör objekt som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö.

SOU 2018:28

Författningsförslag

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka kriterier som ska gälla vid bedömningen av vilka objekt som anses ha särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även meddela närmare föreskrifter om grundläggande krav på till- förlitligheten och förmågan hos dessa larm.

10 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som avses i 8 § om larmet avser nödkanaler via radio eller olika typer av nödsändare som går till statliga myndigheter som ansvarar för rädd- ningstjänst.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om från vilka nödkanaler och nödsän- dare som den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm.

11 § Innan ett sådant larm som avses i 9 § ansluts till den nationella alarmeringsfunktionen ska berörda hjälporgan höras om anslutningen.

Den nationella alarmeringsfunktionen har rätt att ta ut avgifter från anläggningsägaren för hanteringen av larm som avses i första stycket.

Till larmbehandlingen anknytande tjänster

12 § Den nationella alarmeringsfunktionen får tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka tjänster som får tillhandahållas enligt första stycket.

Ensamrätt inom alarmeringen

13 § Den nationella alarmeringsfunktionen har en ensamrätt så- vitt avser

1.mottagning och första sortering av larm som avses i 7 §, och

2.tillhandahållande av sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 §.

Författningsförslag

SOU 2018:28

Ett hjälporgans roll i larmbehandlingen

14 § Ett hjälporgan ansvarar för att

1.inhämta den information som behövs för en hjälpinsats,

2.bedöma och prioritera i larmbehandlingen,

3.besluta att inleda en hjälpinsats och larma ut och dirigera sina resurser, och

4.leda hjälpinsatsen.

Uppdrag till den nationella alarmeringsfunktionen

15 § Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporgan utföra sådana delar av larmbehandlingen av larm på nöd- nummer 112 som avses i 14 § 1–3.

Hänvisningstjänst

16 § Den nationella alarmeringsfunktionen får genom avtal ansluta sådan hänvisningstjänst som avses i 6 §.

Regeringen får meddela föreskrifter om vilka hänvisningstjäns- ter som får anslutas enligt första stycket.

Inspelning, avbrytande av kommunikation m.m.

17 § Den nationella alarmeringsfunktionen får spela in telefon- samtal eller annan elektronisk kommunikation som mottas via nöd- nummer 112 och annan jämställd larmväg genom vilken någon av- ser att komma i kontakt med ett hjälporgan. Funktionen får också avbryta pågående elektronisk kommunikation om det behövs för att snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.

Rätten att spela in samtal upphör om den nationella alarmer- ingsfunktionen vidarekopplar ett samtal till en sådan hänvisnings- tjänst som avses i 6 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur inspelning och avbrytande av telefon- samtal eller annan elektronisk kommunikation får utföras samt vilka villkor som ska gälla i fråga om förvaring, användning och förstör-

SOU 2018:28

Författningsförslag

ing av sådant material varigenom uppgift om elektronisk kommuni- kation kan erhållas.

Ett hjälporgans skyldigheter

18 § Ett hjälporgan är skyldigt att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen.

19 § Ett hjälporgan är skyldigt att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sortering av larm om och när funktionen så begär.

20 § Ett hjälporgan är skyldigt att lämna sådana instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktio- nen behöver för att kunna ta emot och genomföra en första sorter- ing av larm som avses i 7 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om anvisningar och instruktioner som avses i första stycket.

Uppgiftsskyldighet

21 § Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska till varandra lämna uppgifter, om

1.uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar betydelse för säkerheten för hjälporganens personal och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser, och

2.någon av dem i sin verksamhet får kännedom om att ett hjälp- organ möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller det finns risk för att hjälporganets utrustning blir utsatt för skade- görelse.

Sekretess

22 § I 32 kap. 8 b och 8 c §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess i verksamhet enligt denna lag.

Författningsförslag

SOU 2018:28

Tillsyn

23 § Tillsyn över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen utövas av den myndighet som reger- ingen bestämmer.

24 § Tillsyn enligt 23 § innebär granskning av att den verksamhet som bedrivs med stöd av denna lag uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter.

25 § Den som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt denna lag är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och handlingar som myndigheten behöver för sin till- syn.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2018:28

Författningsförslag

1.1.2Alternativ 2 – Bolag

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte

1 § Syftet med denna lag är att säkerställa en effektiv och ända- målsenlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nöd- ställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.

Nationell alarmeringsfunktion

2 § För ändamål som avses i 1 § ska det finnas en nationell alarmer- ingsfunktion.

Regeringen bestämmer närmare vilket organ som ska ansvara för funktionen och den regionala indelningen av funktionen.

Definitioner

3 § Med samhällets alarmeringstjänst avses i denna lag den natio- nella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.

4 § Med hjälporgan avses i denna lag polismyndigheten som an- svarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kom- munala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

5 § Med larmbehandling avses i denna lag en uppgift att behandla larm på nödnummer 112 eller annan larmväg.

6 § Med hänvisningstjänst avses i denna lag en tjänst som en en- skild utan avgift kan nå via nödnummer 112.

Författningsförslag

SOU 2018:28

Larm på nödnummer 112

7 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nöd- nummer 112.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.

Larm på annan larmväg

8 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som kommer in till funktionen på annan larmväg än nödnummer 112.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även meddela närmare föreskrifter om grundläggande krav på till- förlitligheten och förmågan hos dessa larm.

10 § Den nationella alarmeringsfunktionen får också behandla larm som avses i 8 § om larmet avser nödkanaler via radio eller olika typer av nödsändare som går till statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om från vilka nödkanaler och nödsän- dare som den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm.

SOU 2018:28

Författningsförslag

Larm från automatisk larmanläggning

11 § Innan ett sådant larm som avses i 9 § ansluts till den nationella alarmeringsfunktionen ska berörda hjälporgan höras om anslut- ningen.

Den nationella alarmeringsfunktionen har rätt att ta ut avgifter från anläggningsägaren för hanteringen av larm som avses i första stycket.

Till larmbehandlingen anknytande tjänster

12 § Den nationella alarmeringsfunktionen får tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka tjänster som får tillhandahållas enligt första stycket.

Ensamrätt inom alarmeringen

13 § Den nationella alarmeringsfunktionen har en ensamrätt såvitt avser

1.mottagning och första sortering av larm som avses i 7 §, och

2.tillhandahållande av sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 §.

Ett hjälporgans roll i larmbehandlingen

14 § Ett hjälporgan ansvarar för att

1.inhämta den information som behövs för en hjälpinsats,

2.bedöma och prioritera i larmbehandlingen,

3.besluta att inleda en hjälpinsats och larma ut och dirigera sina resurser, och

4.leda hjälpinsatsen.

Författningsförslag

SOU 2018:28

Uppdrag till den nationella alarmeringsfunktionen

15 § Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporgan utföra sådana delar av larmbehandlingen av larm på nöd- nummer 112 som avses i 14 § 1–3.

Hänvisningstjänst

16 § Den nationella alarmeringsfunktionen får genom avtal ansluta sådan hänvisningstjänst som avses i 6 §.

Regeringen får meddela föreskrifter om vilka hänvisningstjänster som får anslutas enligt första stycket.

Inspelning, avbrytande av kommunikation m.m.

17 § Den nationella alarmeringsfunktionen får spela in telefon- samtal eller annan elektronisk kommunikation som mottas via nöd- nummer 112 och annan jämställd larmväg genom vilken någon avser att komma i kontakt med ett hjälporgan. Funktionen får också avbryta pågående elektronisk kommunikation om det behövs för att snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.

Rätten att spela in samtal upphör om den nationella alarmer- ingsfunktionen vidarekopplar ett samtal till en sådan hänvisnings- tjänst som avses i 6 §.

Ett hjälporgans skyldigheter

18 § Ett hjälporgan är skyldigt att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen.

SOU 2018:28

Författningsförslag

19 § Ett hjälporgan är skyldigt att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sortering av larm om och när funktionen så begär.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om anvisningar och instruktioner som avses i första stycket.

Uppgiftsskyldighet

21 § Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska till varandra lämna uppgifter, om

1.uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar be- tydelse för säkerheten för hjälporganens personal och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser, och

Tystnadsplikt m.m.

22 § Den som är eller har varit anställd hos den nationella alarmer- ingsfunktionen får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i verksamheten har fått veta om sådant som rör en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden eller som rör förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggan- det och beivrandet av brott.

23 § Tystnadsplikten enligt 22 § hindrar inte att den nationella alarmeringsfunktionen lämnar lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan om det är nödvändigt för alarmer- ingsverksamheten.

Författningsförslag

SOU 2018:28

Tillsyn

24 § Tillsyn över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen utövas av den myndighet som reger- ingen bestämmer.

25 § Tillsyn enligt 24 § innebär granskning av att den verksamhet som bedrivs med stöd av denna lag uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter.

26 § Den som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt denna lag är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och handlingar som myndigheten behöver för sin till- syn.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

SOU 2018:28

Författningsförslag

1.2Förslag till alarmeringsförordning (2000:000)

Utredningen lämnar två alternativa förslag till en ny alarmerings- förordning, ett för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen ska bedrivas i myndighetsform (Alternativ 1) och ett för det fall att funktionen ska bedrivas i bolagsform (Alternativ 2).

De två alternativa förslagen överensstämmer till stora delar. Det enda som skiljer sig åt är bestämmelserna om organisationsform i 2 § och tidpunkten för ikraftträdandet.

1.2.1Alternativ 1 – Myndighet

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter som kompletterar vad som föreskrivs i alarmeringslagen (2000:000).

De begrepp som används i alarmeringslagen har samma betydelse i denna förordning.

En nationell alarmeringsfunktion

2 § Den i 2 § alarmeringslagen (2000:000) angivna nationella alar- meringsfunktionen som ansvarar för att samordna samhällets alar- meringstjänst ska vara Alarmeringsmyndigheten SOS.

Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha regionala alarmer- ingscentraler.

Till larmbehandlingen anknytande tjänster

3 § Sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 § alarmeringslagen (2000:000) är

1.lägesbilder som avses i 4 §,

2.stödjande uppgifter som avses i 5 §, och

3.informations- och varningstjänster som avses i 6 §.

Författningsförslag

SOU 2018:28

Lägesbilder

4 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska sammanställa aktuella lägesbilder som främjar snabba och effektiva hjälpinsatser. Läges- bilderna ska kunna förmedlas till hjälporganen.

Stödjande uppgifter

5 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska vidarebefordra kris- information, arrangera samverkanskonferenser, svara för nationell trafiksamordning för Rakel och ta emot larm på journumret 116 000.

Informations- och varningstjänster

6 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informa- tions- och varningstjänster på uppdrag av berörda myndigheter.

Vid störning i nödnumret 112 får den nationella alarmerings- funktionen själv begära viktigt meddelande till allmänheten (VMA).

Den nationella alarmeringsfunktionen ansvarar för det särskilda informationsnumret 113 13.

Hänvisningstjänster

7 § Kommunala socialjourer, Giftinformationscentralen och tros- samfund som erbjuder tjänsten jourhavande präst eller funktion som har motsvarande ställning får genom avtal ansluta sig till den natio- nella alarmeringsfunktionen som en hänvisningstjänst.

8 § Giftinformationscentralen får ansluta sin tjänst Giftinforma- tion till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisnings- tjänst utan avgift. Detsamma gäller kommunala socialjourer.

Den nationella alarmeringsfunktionen får ta ut en avgift från de trossamfund som ansluter sig till funktionen som en hänvisnings- tjänst.

SOU 2018:28

Författningsförslag

Bemyndigande

9 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.

10 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om de kriterier som ska gälla vid bedömningen av olika objekt med betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen, samt föreskrifter om grundläggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.

11 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om sådana anvisningar och instruktioner som avses i 20 § alarmeringslagen (2000:000).

Tillsyn

12 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska utöva tillsyn över efterlevnaden av alarmeringslagen (2000:000) och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

Författningsförslag

SOU 2018:28

1.2.2Alternativ 2 – Bolag

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter som kompletterar vad som föreskrivs i alarmeringslagen (2000:000).

De begrepp som används i alarmeringslagen har samma betydelse i denna förordning.

En nationell alarmeringsfunktion

2 § Den i 2 § alarmeringslagen (2000:000) angivna nationella alar- meringsfunktionen som ansvarar för att samordna samhällets alar- meringstjänst ska vara SOS Alarm Sverige AB.

Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha regionala alarmer- ingscentraler.

Till larmbehandlingen anknytande tjänster

3 § Sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 § alarmeringslagen (2000:000) är

1.lägesbilder som avses i 4 §,

2.stödjande uppgifter som avses i 5 §, och

3.informations- och varningstjänster som avses i 6 §.

Lägesbilder

4 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska sammanställa aktuella lägesbilder som främjar snabba och effektiva hjälpinsatser. Läges- bilderna ska kunna förmedlas till hjälporganen.

SOU 2018:28

Författningsförslag

Stödjande uppgifter

Informations- och varningstjänster

6 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informa- tions- och varningstjänster på uppdrag av berörda myndigheter.

Vid störning i nödnumret 112 får den nationella alarmerings- funktionen själv begära viktigt meddelande till allmänheten (VMA).

Den nationella alarmeringsfunktionen ska ansvara för det sär- skilda informationsnumret 113 13.

Hänvisningstjänster

8 § Giftinformationscentralen får ansluta sin tjänst Giftinforma- tion till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisnings- tjänst utan avgift. Detsamma gäller kommunala socialjourer.

Den nationella alarmeringsfunktionen får ta ut en avgift från de trossamfund som ansluter sig till funktionen som en hänvisnings- tjänst.

Bemyndigande

9 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får med- dela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.

10 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om de kriterier som ska gälla vid bedöm- ningen av olika objekt med betydelse för människors säkerhet och

Författningsförslag

SOU 2018:28

hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den natio- nella alarmeringsfunktionen, samt föreskrifter om grundläggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.

11 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om sådana anvisningar och instruktioner som avses i 20 § alarmeringslagen (2000:000).

Tillsyn

12 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska utöva tillsyn över efterlevnaden av alarmeringslagen (2000:000) och före- skrifter som meddelats med stöd av lagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

SOU 2018:28

Författningsförslag

1.3Förslag till lag (2000:000) om upphävande av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler

Härigenom föreskrivs att lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler ska upphöra att gälla vid ut- gången av 2020.1

1 För det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmerings- lag Alternativ 2 så bör lagen i stället upphöra att gälla vid utgången av 2019.

Författningsförslag

SOU 2018:28

1.4Förslag till lag (2000:000) om ändring av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation att 6 kap. 13 och 22 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

13 §2

Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst får

1. på begäran av en abonnent temporärt åsidosätta skydd mot nummerpresentation för att kunna identifiera störande samtal samt lagra sådana uppgifter som identifierar den anropande abonnenten


och hålla dem tillgängliga för abonnenten på begäran, samt
2. för Polismyndigheten,	2. för Polismyndigheten,
Säkerhetspolisen eller en regio-	Säkerhetspolisen eller en regio-
nal alarmeringscentral som avses	nal alarmeringscentral		hos	den
i lagen (1981:1104) om verksam-	nationella	alarmeringsfunktion
heten hos vissa regionala alarme-	som avses i 2 § alarmeringslagen
ringscentraler åsidosätta skydd	(2000:000) åsidosätta skydd mot
mot nummerpresentation och	nummerpresentation		och	till-
tillhandahålla en sådan myndig-	handahålla en sådan myndighet
het eller organisation lokaliser-	eller organisation lokaliserings-
ingsuppgifter vid nödsamtal, ut-	uppgifter	vid nödsamtal,		utan
an samtycke eller trots vägran	samtycke eller trots vägran från
från abonnenten eller användaren.	abonnenten eller användaren.

22 §3

Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 20 § första stycket ska på begäran lämna

1. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt

2Senaste lydelse 2014:734.

3Senaste lydelse 2016:1311.

SOU 2018:28

Författningsförslag

delgivningslagen (2010:1932), om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,

2.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och som gäller miss- tanke om brott till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säker- hetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet,

3.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 samt uppgift om

ivilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikations- utrustning finns eller har funnits till Polismyndigheten, om myn- digheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det finns fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa,

4.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Kronofogdemyn- digheten om myndigheten behöver uppgiften i exekutiv verksam- het och myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende,

5.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Skatteverket, om verket finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handlägg- ningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller rätt folkbokföringsort enligt folkbokföringslagen (1991:481),

6.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndighe- ten, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten ska kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen (1984:387),

7.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndigheten eller en åklagarmyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i ett särskilt fall för att myndigheten ska kunna fullgöra un- derrättelseskyldighet enligt 33 § lagen (1964:167) med särskilda be- stämmelser om unga lagöverträdare,

8. uppgift som avses i 20 §	8. uppgift	som avses i 20 §
första stycket 1 och 3 till regio-	första stycket 1 och 3 till regio-
nal alarmeringscentral som avses	nal alarmeringscentral hos den
i lagen (1981:1104) om verksam-	nationella	alarmeringsfunktion
heten hos vissa regionala alarmer-	som avses i 2 § alarmeringslagen
ingscentraler, och	(2000:000), och

9. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Finansinspek- tionen, om inspektionen finner att uppgiften är av väsentlig be-

Författningsförslag

SOU 2018:28

tydelse för utredningen av en misstänkt överträdelse av Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG.

Ersättning för att lämna ut andra uppgifter enligt första stycket 8 än lokaliseringsuppgifter ska vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20214.

4 För det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmerings- lag Alternativ 2 så bör ikraftträdandetidpunkten i stället vara den 1 januari 2020.

SOU 2018:28

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning (2000:000) om ändring av förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation att 20 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20 a §5

Undantag enligt 3 kap. 8 § andra stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation gäller för sådan radioanvändning som behövs för att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa och som bedrivs av Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kriminalvården och Tullverket.

Undantag gäller även för radioanvändning om den behövs för att tillgodose sådan verksamhet som avser allmän ordning, säkerhet eller hälsa som bedrivs av

1.regeringen med Regeringskansliet samt de myndigheter som anges i bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap när det gäller fredstida krishantering,

2.kommun eller landsting enligt lagen (2006:544) om kommu- ners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

3.kommun, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket eller länsstyrelse när det gäller räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor,

4.den som äger eller utövar farlig verksamhet på en anläggning och som enligt beslut av länsstyrelsen enligt 2 kap. 3 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor är skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa all- varliga skador på människor eller miljön,

5.Strålsäkerhetsmyndigheten när det gäller rådgivning enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor,

5 Senaste lydelse 2017:91.

Författningsförslag

SOU 2018:28

6. kommun eller landsting när det gäller akutsjukvård och kata- strofmedicinsk beredskap enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),

7. alarmeringsföretag i	verk-	7. den nationella alarmerings-
samhet där myndigheter	bistås	funktionen i verksamhet där myn-
med stöd av lagen (1981:1104)		digheter bistås med stöd av alarm-
om verksamheten hos vissa regio-		eringslagen (2000:000),
nala alarmeringscentraler,

8.koncessionshavare och elleverantörer enligt ellagen (1997:857) när det gäller verksamhet som är av omedelbar betydelse för att upp- rätthålla elöverföringen, och

9.den som enligt radio- och tv-lagen (2010:696) eller tillstånds- villkor som meddelats med stöd av den lagen är skyldig att kost- nadsfritt sända varningsmeddelande eller meddelanden som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.6

6 För det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmerings- lag Alternativ 2 så bör ikraftträdandetidpunkten i stället vara den 1 januari 2020.

SOU 2018:28

Författningsförslag

1.6Förslag till lag (2000:000) om ändring av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att två nya paragrafer, 8 b och 8 c §§ införs i 32 kap. med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

32 kap.

8 b §

Sekretess gäller hos Alarmer- ingsmyndigheten SOS för upp- gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskil- de eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet enligt alarmeringslagen (2000:000).

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

8 c §

Sekretess enligt 8 b § hindrar inte att Alarmeringsmyndigheten SOS lämnar lokaliseringsuppgif- ter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan som avses i 4 § alarmeringslagen (2000:000) om det är nödvändigt för alarmer- ingsverksamheten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

Författningsförslag

SOU 2018:28

1.7Förslag till förordning (2000:000) om ändring av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap att 3 § ska ha följande lydelse.7

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
3 §
Bestämmelserna i denna för-	Bestämmelserna i denna för-
ordning gäller, om inte annat	ordning gäller, om inte annat
anges särskilt, för statliga myn-	anges särskilt, för statliga myn-
digheter under regeringen med	digheter under regeringen med
undantag av Regeringskansliet,	undantag av Regeringskansliet,
kommittéväsendet och Försvars-	kommittéväsendet och Försvars-
makten.	makten. Vid tillämpningen av den-
	na förordning ska den nationella
	alarmeringsfunktion som avses i
	2 § alarmeringslagen (2000:000)
	jämställas med statliga myndigheter.

Bestämmelsen i 19 § gäller för samtliga statliga myndigheter under regeringen. Bestämmelsen i 20 § gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsen- det, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut.

För utlandsmyndigheterna tillämpas bestämmelserna endast i den utsträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av Reger- ingskansliet (Utrikesdepartementet).

Denna förordning träder i kraft 1 januari 2020.

7 Ändringen genomförs endast för det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredning- ens förslag till ny alarmeringslag Alternativ 2.

2 Inledning

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslöt vid regeringssammanträdet den 12 november 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och föreslå hur en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas för att sam- hällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt.

Ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv har den särskilde ut- redaren haft att analysera vilken organisationsform, dvs. en myndig- het eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion. Obero- ende av vilken organisationsform som förordas för uppgiften har den särskilde utredaren haft att analysera och utarbeta fullständiga förslag till hur dels en statlig förvaltningsmyndighet, dels ett bolag kan inrättas. Av direktiven framgår också att den särskilde utreda- ren i sin analys i nödvändig utsträckning haft att beakta de över- väganden och förslag som lämnades av den tidigare Alarmerings- tjänstutredningen i betänkandet En myndighet för alarmering (SOU 2013:33) samt remissutfallet över förslagen i betänkandet.

Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 2 mars 2017 tilläggsdirektiv med innebörden att utredningstiden förlängdes. Uppdraget skulle redovisas senast den 31 december 2017. Regeringen beslutade därefter vid regeringssammanträdet den 20 juli 2017 om tilläggsdirektiv med innebörden att 112-utredningen skulle få ytter- ligare två uppdrag och att utredningstiden ytterligare skulle för- längas och att uppdraget samlat skulle redovisas senast den 31 mars 2018. Tilläggsuppdragen gällde dels informationsdelning vid situa- tioner då hjälporganen möts eller befarats kunna mötas av hot eller våld, dels hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen på ett mer enhetligt sätt ska kunna använda geodata. Direktiven till utredningen (dir. 2015:113, 2017:23 och 2017:84) finns med som bilagorna 1–3 till detta betänkande.

Utredningen har antagit namnet 112-utredningen.

Inledning

SOU 2018:28

2.2Arbetets bedrivande

Utredningen har bedrivit sitt arbete under perioden mars 2016 – mars 2018. Den särskilda utredaren har haft hjälp av ett sekretariat bestående av tre kommittésekreterare samt under del av utrednings- tiden ett stabsbiträde från Statskontoret.

Till stöd i den särskilda utredarens arbete har Justitiedeparte- mentet förordnat 19 sakkunniga/experter från departement, myndig- heter och organisationer m.fl. som är särskilt berörda av eller in- satta i de frågor som ingått i den särskilda utredarens uppdrag. Utredaren, sekretariatet och de sakkunniga och experterna har under utredningstiden haft nio protokollförda möten. Utredningen höll sitt första sammanträde den 12 januari 2017. Utredningen har biträtts av en politisk referensgrupp med åtta företrädare för riksdagen, landsting och kommuner (se bilaga 5). Möten med referensgruppen har hållits vid tre tillfällen.

Inom ramen för utredningsarbetet har utredningen samrått med ett stort antal myndigheter, organisationer och privata aktörer som i sin verksamhet kommer i kontakt med frågorna i uppdraget. Ut- redningen har också samrått med och hållit sig underrättad om det arbete som bedrivs eller har bedrivits inom ramen för ett antal statliga utredningar som har eller har haft att utreda frågor med nära anknytning till utredningens uppdrag (se bilaga 5).

I syfte att få närmare information om förhållandena i Finland, Danmark och Norge har utredningen varit i kontakt med före- trädare för Nödcentralsverket i Finland, 112-enheten vid den danska Polismyndigheten och och Justis- og beredskapsdepartementet i Norge (se bilaga 4).

SOU 2018:28

Inledning

2.3Betänkandets struktur

Utredningen har valt att redovisa sitt uppdrag samlat i ett betän- kande. De olika deluppdragen i direktiven till utredningen har en så nära koppling till varandra att utredningen ansett det vara lämpligt och ändamålsenligt.1

I kapitel 3 ger utredningen en allmän bakgrund med bl.a. en sammanfattning av frågans tidigare behandling och de viktigaste och för denna utredning mest relevanta samhälls- och andra föränd- ringar inom området.

Utredningen har utifrån direktiven identifierat tolv allmänna utgångspunkter som varit vägledande för utredningens arbete och dessa beskrivs och utvecklas i kapitel 4. Vissa centrala uttryck, ter- mer och begrepp behandlas i kapitel 5. I kapitel 6 ger utredningen en översikt över gällande rätt. Där görs också vissa bedömningar samt lämnas vissa förslag.

Utifrån direktiven har utredningen identifierat nio punkter som utredningen har haft att analysera och utarbeta förslag om, för att kunna inrätta en nationell alarmeringsfunktion för en bättre samord- ning av samhällets alarmeringstjänst.

1.Den nationella alarmeringsfunktionens roll när det gäller att ta emot och behandla larm (larmbehandling) på nödnummer 112 och annan larmväg och, om förutsättningar finns, en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen att behandla larm som kräver omedelbara insatser av samhällets hjälporgan.

2.Förutsättningarna för att den nationella alarmeringsfunktionen, utöver larmbehandling, även ska kunna utföra vissa andra rele- vanta uppgifter av betydelse för den enskildes säkerhet och trygg- het samt samhällets skydd mot olyckor och samhällets krisbered- skap (automatiska och andra larm, lägesbild, stödjande uppgifter, hänvisningstjänster, informations- och varningstjänster samt kommersiell verksamhet).

3.Hur den nationella alarmeringsfunktionens uppgifter ska precise- ras i förhållande till hjälporganen och utformningen av en samlad rättslig författningsreglering.

1 Jämför dir. 2017:84 s. 2.

Inledning

SOU 2018:28

4.Vad som ska gälla i fråga om offentlighet, sekretess och person- uppgiftsbehandling och att den nationella alarmeringsfunktionen i det sammanhanget ges de befogenheter som krävs för att effek- tivt kunna hantera sin verksamhet och därigenom säkerställa snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.

5.Förutsättningarna för ett successivt införande av en för hjälp- organen gemensam teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssamordning.

6.Informationsskyldighet (inom ramen för den gemensamma tek- niska lösningen) i situationer där hjälporgan möts eller befaras kunna mötas av hot, våld eller risk att utrustning utsätts för skadegörelse.

7.Ett gemensamt system för geodata.

8.Vilken organisationsform, som utifrån utifrån effektivitets- och kvalitetsperspektiv (förvaltningsmyndighet eller bolag), ska föror- das för den nationella alarmeringsfunktionen.

9.Utgångspunkter för hur många regionala alarmeringscentraler som bör finnas och hur de i grunden bör vara organiserade och utformade i stort.

Punkterna 1–3 ovan innehåller enligt utredningens mening själva grunduppdraget för den nationella alarmeringsfunktionen sett till vilken roll som funktionen ska ha i alarmeringen och i vilken om- fattning det ska vara obligatoriskt för hjälporganen att ansluta sig till funktionen. Punkterna 1–3 behandlas närmare i kapitlen 7–12 i betänkandet. Punkterna 4–7 ovan behandlas i kapitlen 13–15. Punk- terna 8–9 ovan behandlas i kapitlen 16 och 17. Konsekvensanalyser behandlas i kapitel 18, och i kapitel 19 redogör utredningen för genomförandet av förslagen, och frågor som behöver utredas vidare. Författningskommentaren finns i kapitel 20.

Till betänkandet har fogats bilagorna 1–5 som närmare beskrivits i avsnitt 2.2, alarmeringsavtalet mellan svenska staten och SOS Alarm Sverige AB (bilaga 6), konsortialavtalet mellan staten och SKL Företag AB (bilaga 7), samverkansavtalet mellan SOS Alarm och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) (bilaga 8) samt regeringens beslut angående SOS Alarm AB:s tillstånd till av- lyssning m.m. (bilaga 9).

3Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar inom området

3.1Allmänt

Vissa väsentliga och för utredningen relevanta förändringar har skett i samhället, hos hjälporganen, hos SOS Alarm och i lagstiftningen sedan tidigare utredningar och efter det att det första direktivet till utredningen beslöts för över två år sedan. I detta kapitel tar utred- ningen upp dessa förändringar, liksom en sammanfattande redo- görelse för huvuddragen i förslagen från dåvarande Alarmerings- tjänstutredningen och remissbehandlingen av dessa förslag.

3.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter

3.2.1Alarmeringstjänstutredningens uppdrag

Alarmeringstjänstutredningen överlämnade sitt betänkande1 till reger- ingen i april 2013. Utredningen hade enligt sina direktiv2 i uppdrag att se över samhällets alarmeringstjänst i syfte att säkerställa att alarmeringstjänsten fungerar effektivt, säkert och ändamålsenligt.

Bakgrunden till utredningens uppdrag var dels utvecklingen inom området skydd mot olyckor och krisberedskap där ett ökat behov av samverkan och samordning hade identifierats, dels den tekniska utvecklingen som också lett till utvecklade kommunikationsmöjlig- heter.

1SOU 2013:33.

2Dir. 2011:106 och 2012:28.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

SOU 2018:28

Utredningen hade också i uppdrag att se över organisationsform, avtalsform och ägarförhållanden för samhällets alarmeringstjänst. Detta hade inte gjorts sedan SOS Alarm Sverige AB:s (SOS Alarm) bildande, trots att både nationell lagstiftning och EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd hade ändrats.

3.2.2Identifierad problembild

Alarmeringstjänstutredningen beskrev i sitt betänkande att den nu- varande modellen för samhällets alarmeringstjänst har brister som försvårar samverkan och samordning och som därigenom skapar risker för samhällets förmåga att säkerställa människors säkerhet och möjligheter till undsättning i nödsituationer.3

De brister som lyfts fram i betänkandet handlar bland annat om:

•Att den nuvarande modellen för samordning och samverkan inom alarmeringen är frivillig och bygger på samförstånd, och att flera kommuner och landsting i dag vill kunna välja – och har i ett par fall valt - alternativa lösningar för alarmering än via SOS Alarm.4

•Att larmkedjan har blivit allt mer komplex genom ökade krav på särskild kompetens och särskilda rutiner i larmbehandlingen.

•Att berörda statliga myndigheter har egna larm- och lednings- centraler som inte samordnas med SOS Alarm. Dessutom har nya aktörer tillkommit som etablerat larmcentraler som verkar utanför SOS Alarms samverkansstrukturer och som inte delar information om inträffade händelser och tillgängliga resurser med andra aktörer.5

•Att SOS Alarms bolagsform som sådan har försvårat samverkan mellan SOS Alarm, räddningsorgan och myndigheter liksom att styrningen av bolaget har brister som en följd av att både staten och kommunsektorn har dubbla roller som delägare och kunder till SOS Alarm.6

3SOU 2013:33, s. 14 och 131 ff.

4a. bet. s. 133f. och 135.

5a. bet. s. 14, 66 och 133 ff.

6a.bet s. 14 och 195.

SOU 2018:28

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

•Att tillsynen och uppföljningen av området har brister, att reglering inom området saknas liksom att ingen aktör har något tydligt ansvar för helheten och för att säkerställa att den enskilde får säker och effektiv hjälp i en nödsituation.

Sammantaget ansåg utredningen att dessa brister skulle kunna leda till ett fragmentiserat alarmeringssystem.7

3.2.3Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag

Alarmeringstjänstutredningen föreslog att alarmeringsverksamheten i sin helhet skulle regleras samlat i lag, liksom att en nationell alarme- ringsfunktion skulle inrättas i form av en statlig myndighet med uppdrag att säkerställa en snabb, säker och effektiv larmbehandling (Alarmeringsmyndigheten).8 Myndighetens uppdrag skulle begrän- sas i jämförelse med SOS Alarms uppdrag på så sätt att myndig- hetens ansvar enbart skulle avse nödsituationer, det vill säga insatser som bedömdes kräva brådskande insatser på plats från samhällets räddnings- eller vårdresurser. Andra larmärenden skulle kunna vidare- befordras till räddningsorgan och andra myndigheter.9

Utredningens val av organisationsform härleddes ur konstate- randet att alarmering i nödsituationer var att betrakta som en grundläggande samhällsviktig tjänst för att säkra enskildas trygghet och säkerhet och att sådan verksamhet inte borde vara föremål för konkurrens på en öppen marknad eller drivas på affärsmässiga vill- kor.10 Verksamhet skulle renodlas genom att låta kommersiella larm- och säkerhetstjänster hanteras på marknaden.11

Utredningen föreslog att myndigheten skulle organiseras med en central funktion för ledning, stöd och samordning och fem till sju regionala larmcentraler för den operativa verksamheten.12 Utred- ningen föreslog också att en särskild utbildning för larmoperatörer

7a.bet.s. 14 och 137.

8a.bet s. 188, 194 och 211.

9a.bet.s. 206.

10a.bet. s. 188 f. och 206.

11a.bet. s. 206.

12a.bet. s. 200 f.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

SOU 2018:28

skulle tas fram, som beräknades omfatta minst ett och ett halvt år.13 Utredningen föreslog vidare att en gemensam teknisk plattform skulle utvecklas för larmbehandling, informationsdelning och infor- mationssamordning, liksom att möjligheterna till samutnyttjande av lokaler, teknik och annat stöd mellan ansvariga myndigheter och hjälporgan på lokal, regional och statlig nivå skulle tas till vara för att effektivisera larmbehandlingen och räddningsinsatserna.14

I utredningens förslag låg också en förstärkt uppföljning och tillsyn över alarmeringsverksamheten.15

3.2.4Remissinstansernas synpunkter

Vid remissbehandlingen av Alarmeringstjänstutredningens betän- kande framkom att huvuddelen av remissinstanserna delade utred- ningens beskrivna problembild. Däremot fanns omfattande invänd- ningar och synpunkter på utredningens olika förslag liksom av utredningens analyser av genomförande, kostnader och övriga kon- sekvenser. Det framfördes ett behov av större kompletteringar av utredningen.

De kritiska synpunkterna mot utredningens förslag var i huvud- sak följande:

•Oklarheter när det gäller ansvarsförhållandena mellan den före- slagna Alarmeringsmyndigheten och hjälporganen på nationell, regional och lokal nivå.

•Strider mot principerna för det kommunala självstyret.

•Skulle innebära att kommuner och landsting skulle tvingas över- lämna en viktig del av ledningsansvaret till en statlig myndighet.

•Avgränsningen av myndighetens roll till att enbart hantera nöd- samtal var problematisk. Både kommuner, landsting och statliga aktörer uttryckte att frågan om ett ärendes prioritering som en

nödsituation eller inte är svår att klargöra en gång för alla. I stället rör sig ärenden på en glidande skala, och prioriteringen kan också ändra sig med tiden, beroende på hur ett ärende för-

13a.bet. s. 204 f.

14a.bet. s. 202 f.

15a.bet. s. 210 f.

SOU 2018:28

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

löper. Det ifrågasattes även att myndigheten skulle få rätten att i akuta fall prioritera bland resurser som enligt nuvarande regler- ing faller inom hjälporganens eget ansvarsområde.

•Inte tillräckligt underbyggt. Det saknades en mer utförlig redo- visning av på vilka grunder valet av organisationsform hade gjorts liksom en mer fördjupad analys av alternativa organisa- tionslösningar.

3.3Riksdagens tillkännagivande och Riksrevisionens rapport om Regeringens styrning av SOS Alarm

3.3.1Riksdagens tillkännagivande om särskild utredning av alarmeringstjänsten

I februari 2015 behandlade riksdagen ett antal motioner från den allmänna motionstiden 2014. Försvarsutskottet ställde sig bakom en av motionerna16 och riksdagen tillkännagav för regeringen i feb- ruari 2015 som sin mening att regeringen bör följa upp Alarmer- ingstjänstutredningen och tillsätta en särskild utredning med upp- gift att lämna förslag till hur en sammanhållen myndighet för alarmeringstjänsten bör organiseras.17 Försvarsutskottet efterfrågade detta särskilt utifrån hur de framtida gränsdragningarna mellan olika aktörer ska fungera.

3.3.2Riksrevisionens rapport och regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av SOS Alarm

I maj 2015 överlämnade Riksrevisionen rapporten Regeringens styr- ning av SOS Alarm till riksdagen.18 I rapporten har Riksrevisionen granskat om regeringen har skapat tillräckliga förutsättningar för samhällets alarmering, om regeringens styrning av SOS Alarm är tydlig och om SOS Alarm har arbetat kundanpassat och långsiktigt. I rapporten konstaterar Riksrevisionen att det finns ett antal brister

16Mot. 2014/15:2841.

17Bet. 2014/15:FöU6, rskr. 2014/15:104.

18RIR 2015:11.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

SOU 2018:28

i förutsättningarna för samhällets alarmering och att regeringens styrning av SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) inte har varit till- räckligt tydlig, något som skapat osäkerheter för bolaget.19

I regeringens skrivelse till riksdagen angående rapporten, in- stämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att systemet för samhällets alarmeringstjänst har en del brister som riskerar att på- verka kvaliteten i utförandet av alarmeringstjänsten.20 Bland de brister som regeringen lyfter fram är att systemet bygger på fri- villighet och samförståndslösningar, liksom att det inte finns någon enskild aktör som har ett uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmeringstjänsten är samordnad och väl sammanhållen.21

Regeringen anger i skrivelsen att en samordnad alarmerings- tjänst är av grundläggande betydelse för att säkerställa effektiva hjälp- insatser vid nödsituationer och hänvisar till att regeringen därför beslutat om det direktiv som gäller för 112-utredningen.22

3.4Förändringar hos SOS Alarm

Nu gällande bolagsordning för SOS Alarm antogs på årsstämman den 23 april 2014, dvs. efter det att Alarmeringstjänstutredningen avslutat sitt arbete. Bolagsordningen reglerar föremålet för bolagets verksamhet, aktiekapital, antal aktier, styrelsen, kallelse till bolags- stämma, räkenskapsår, riksdagsledamots deltagande i bolagsstämma, beslutsregler och hembud. Föremålet för bolagets verksamhet är dock oförändrat. Det är att samordna och utöva det allmännas alarmeringsfunktioner, och dessutom att mot ersättning tillhanda- hålla alarmerings-, larm och övervakningstjänster samt att bedriva annan därmed förenlig verksamhet.23

Under år 2016 tillträdde bolagets nuvarande vd Maria Khorsand. År 2017 beslutade SOS Alarms bolagsstämma att Statens ägar- policy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017 ska vara

19Skr. 2015/16:50 s. 81.

20a. skr. s. 5.

21a. skr. s. 5.

22a. skr. s. 8.

23Bolagsordning för SOS Alarm Sverige AB antagen på årsstämma den 23 april 2014 tillgäng- lig via www.sosalarm.se/om-oss/finansiell-information-och-bolagsstyrning/bolagsordning/ (hämtad 20180312).

SOU 2018:28

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

tillämplig på bolaget vilket innebär att den numera är styrande för hela verksamheten.24

Ägandet i SOS Alarm regleras genom ett konsortialavtal, dvs. ett aktieägaravtal. Efter att Alarmeringstjänstutredningen avslutat sitt arbete har inga ändringar skett av konsortialavtalet utan det nu gällande konsortialavtalet trädde i kraft den 29 december 2006 (se bilaga 7).

Att SOS Alarm ansvarar för upprätthållandet av nödnumret 112 på uppdrag av staten regleras genom det s.k. alarmeringsavtalet. Det nu gällande alarmeringsavtalet är från år 2008 och har vid några tillfällen kompletterats och justerats genom bilagor till avtalet, senast i december 2017 (se bilaga 6). De ytterligare uppgifter som i alarmeringsavtalet uttryckligen ålagts SOS Alarm efter att Alarmer- ingstjänstutredningen avslutat sitt arbete är ett ansvar för

–en SMS-tjänst för nödnumret 112 (SMS112) för personer med funktionsvariation (i fråga om tal eller hörsel)25

–journumret 116 000 för försvunna barn,

–att fortsätta inrätta ett nytt tekniskt system för viktigt med- delande till allmänheten (VMA) via mobil och fast telefoni vid allvarliga olyckor och kriser, samt

–att under år 2017 inrätta det datasystem och den organisation som behövs för att kunna ta emot och hantera eCall-samtal som ett nödsamtal till 112.

Enligt Alarmeringstjänstutredningen åtog sig SOS Alarm redan i samband med ett tidigare avtal om tillägg och ändringar till alarmer- ingsavtalet att från och med år 2013 inrätta ett tekniskt system för viktigt meddelande till allmänheten (VMA) genom mobil och fast telefoni. De förändringar som skett därefter i alarmeringsavtalet beträffande VMA handlar om att SOS Alarm ska fortsätta att in- rätta detta system.

Formerna för genomförande av eCall och hanteringen av jour- numret 116 000 bereddes under Alarmeringstjänstutredningens arbete i Regeringskansliet och uppdraget som ålagts SOS Alarm i

24Protokoll fört vid årsstämma med aktieägarna i SOS Alarm Sverige AB 25 april 2017 s. 5.

25Larmcentralerna i Östersund och Luleå tar emot SMS112 från personer funktionsvaria- tioner som innebär att de är döva, tal- eller hörselskadade. www.sosalarm.se

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

SOU 2018:28

dessa delar har därmed tillkommit efter att den utredningen av- slutat sitt arbete. Från och med den 1 oktober 2017 tar SOS Alarm emot både manuella och automatiska eCall-larm (se mer i av- snitt 7.2.5).26

Sedan år 2016 har SOS Alarm en ägaranvisning, som reflekterar innehållet i alarmeringsavtalet. Enheten för bolag med statligt ägande vid Näringsdepartementet har för andra bolag ersatt avtal liknande alarmeringsavtalet med ägaranvisning och ett beslut om regler- ingsbrev för de finansiella delarna i uppdraget. Liknande föränd- ringar har enligt enheten övervägts för SOS Alarm men med anled- ning av 112-utredningens tillsättande så valde regeringen att avvakta.

3.5Förändringar hos hjälporganen

3.5.1En ny Polismyndighet har bildats

I Alarmeringstjänstutredningens betänkande redogörs för att polisens dåvarande organisation nyligen hade utretts och att Polisorganisa- tionskommittén lämnat betänkanden27 med förslag om att polisen skulle bli en myndighet samt att en särskild utredare fått i upp- drag28 att ombilda Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna till Polismyndigheten. Sedan den 1 januari 2015 är Polisen en en- rådighetsmyndighet. Myndigheten består av sju regioner, 27 polis- områden och 95 lokalpolisområden. Arbete pågår med att ersätta de tidigare polismyndigheternas länskommunikationscentraler med regionledningscentraler.

3.5.2Kustbevakningen har beslutat att avveckla sin stödledningscentral i Stockholm

Alarmeringstjänstutredningen har beskrivit att Kustbevakningen har ledningscentraler i Stockholm och i Göteborg. Kustbevakningen har den 22 maj 2017 beslutat att stödledningscentralen i Stockholm ska avvecklas senast den 1 juni 2018.29

26www.sosalarm.se/trygghet--sakerhet/ecall/(hämtad 180312).

27SOU 2012:13, Se även, SOU 2012:77, SOU 2012:78 och SOU 2013:42.

28Dir. 2012:129.

29Kustbevakningen Beslut 2017-05-22, dnr 2015-2670:77.

SOU 2018:28

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

3.5.3Sjukvårdens larmcentral (SVLC) drivs i dag i egen regi

Av Alarmeringstjänstutredningens betänkande framgår att lands- tingen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län samt i Region Gotland sedan hösten 2011 hade avtal med Sjukvårdens larmcentral (SVLC) för prioritering och dirigering av ambulans. Larmmottagningen sköttes fortsatt av SOS Alarm som efter mot- taget larm vidarekopplade samtalet till SVLC. SVLC drevs vid denna tidpunkt av Medhelp AB, som nu som då bedriver verksamhet inom s.k. eHälsa (sjukvårdsrådgivning m.m). Medhelp AB drev då tre larmcentraler belägna i Uppsala, Västerås och Eskilstuna.30

Det som inträffat efter att Alarmeringstjänstutredningens avslu- tat sitt arbete är att samarbetet med Medhelp AB avbrutits. Lands- tingen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län samt i Region Gotland träffade under år 2013 åter avtal med SOS Alarm om prioritering och dirigering av ambulans.

Under våren 2014 genomförde landstingen i Uppsala, Söder- manlands och Västmanlands län en förstudie om en larmcentral i egen regi.

Sedan maj 2015 har landstingen i Uppsala och Västmanlands i egen regi drivit SVLC med två lokala larmcentraler, en i Västerås och en i Uppsala. Landstinget i Södermanlands län är numera också med i samarbetet och den 28 november 2017 startade en tredje larmcentral i Eskilstuna. I dag innebär det att när SOS Alarm tar emot ett larm på nödnummer 112 och förstår att larmet avser ambulanssjukvård inom SVLC:s geografiska område så kopplas samtalet över och SOS Alarm lämnar ärendet.

3.5.4SOS Alarm har fortsatt att utföra prioritering och dirigering av ambulans åt Stockholms läns landsting

Alarmeringstjänstutredningen beskrev att Stockholm läns landsting våren 2013 beslutat att upphandla tjänsten prioritering och diriger- ing av ambulanser av Medhelp AB och att avtalet skulle gälla från och med den 1 november 2013.31

30SOU 2013:33 s. 68.

31a.bet. s. 68.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

SOU 2018:28

Upphandlingen överklagades av SOS Alarm och en rättslig pro- cess tog vid. Landstinget beslutade att i detta läge (den 19 novem- ber 2013) teckna ett tilläggsavtal med SOS Alarm till längst den 31 oktober 2016 om prioritering och dirigering av ambulanser för att i avvaktan på den rättsliga processen säkra denna tjänst. Den 13 februari 2014 beslutade dock landstinget att avbryta den påbör- jade upphandlingen och genomförde även en egen utredning om förutsättningarna för att driva tjänsten prioritering och dirigering i egen regi.32 Landstinget har därefter ingått ett nytt avtal med SOS Alarm och har i samband med detta bedömt att alarmeringstjänsten inte behövde upphandlas utan att avtal kunde tecknas direkt med SOS Alarm.33

3.5.5Västra Götalandsregionen och Region Skåne har beslutat om en prioriteringsfunktion i egen regi

Landstinget i Dalarna har ett avtal med SOS Alarm som driver SOS-centralen i Falun. Landstinget i Dalarna sköter prioriteringen i egen regi genom att de bemannar SOS-centralen dygnet runt med egna sjuksköterskor. Är sjuksköterskan i tjänst upptagen kan SOS- alarm utföra prioriteringen och larma ut en ambulans. Ursprung- ligen var sjuksköterskorna en stödfunktion till SOS-centralen men har i dag utvecklats till att bli en del av den.34 Ibland benämns denna lösning som ”Falumodellen”.

Västra Götalandsregionen beslutade35 i april 2017 att regionen, efter översyn36 av alarmeringssituationen, ska hantera prioriterings- funktionen i egen regi med egen personal i SOS Alarms lokaler fr.o.m. den 1 maj 2018. Regionen ska även inrätta en funktion som benämns operativ ledare samt koordinera ambulanshelikopterupp- drag. Ambulansdirigeringstjänsten ska dock fortsatt upphandlas från SOS Alarm.

Region Skåne har ett avtal med SOS Alarm om alarmerings- tjänst men med prioriteringsfunktion i egen regi. Regionen skulle

32Hälso- och sjukvårdsnämnden, Stockholm läns landsting, Tjänsteutlåtande 2015-10-27 (HSN 1509-1097, HSN 1402-0261), s. 2.

33Rapport, Alarmeringstjänst i Västra Götalandsregionen av Jan-Åke Björklund 2017-01-26, s. 19.

34a.Björklund. s. 16.

35Dnr RS 2016-05476.

36a. Björklund, s. 3 och 5–7.

SOU 2018:28

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

enligt den ursprungliga modellen ansvara för att bemanna SOS- centralen med sjuksköterskor för att bedöma och prioritera 90 pro- cent av de vårdärenden som kommer in via nödnummer 112 samt andra vägar (sjukvårdens egna beställningar av ambulans). SOS Alarm skulle svara för redundans i resterande vårdärenden samt vid

”toppar”, liksom för utalarmering, beredskapstäckning, dirigering och gemensamma lokaler och gemensam teknikplattform. Avtalet har implementerats successivt från och med juni 2016. Målsätt- ningen var att regionen skulle ha tagit över den avtalade volymen i oktober 2017. Regionen har dock inte lyckats bemanna funktionen med tillräckligt många sjuksköterskor. Detta har inneburit att det är SOS Alarm som för närvarande prioriterar vårdärenden som kommer in via nödnummer 112 och att regionen prioriterar ärenden som kommer in via regionens egna ambulansbeställning. Långsiktigt är regionens ambition att kunna tillämpa det ursprungliga avtalet.37

3.6Omvärldsförändringar

Bland de samhällsområden som på olika sätt förändrats sedan Alar- meringstjänstutredningen lämnade sitt betänkande finns säkerhet, försvar, krisberedskap och digitalisering. Utredningen sammanfat- tar nedan det ökade fokus som kommit att bli på dessa områden i de delar som varit relevant för utredningens arbete.

3.6.1Förändringar som har skett inom områdena säkerhet, försvar och krisberedskap

Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge

Sedan tidigare utredningar och sedan det första direktivet till 112- utredningen beslutades har ett antal väsentliga förändringar skett inom områdena säkerhet, försvar och samhällets krisberedskap. För- svarsmakten har t.ex. i budgetunderlaget för 2018 konstaterat att det säkerhetspolitiska läget präglas av stor osäkerhet och instabi- litet, samt av en svårbedömd utveckling.38 Även andra har gjort

37a.Björklund, s. 4, 16–19 och 27.

38Försvarsmakten (2017) Budgetunderlag för 2018 med särskilda redovisningar (dnr FM2016-10870. 28), Bilaga 1 s. 3–4.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

SOU 2018:28

liknande bedömningar, och bl.a. pekat på att konfrontationslinjen mellan Ryssland och Nato har förskjutits till Östersjöregionen.39

Arbete för ett förstärkt militärt och civilt försvar

Regeringen har konstaterat att Sveriges försvarsförmåga inför och vid ett angrepp behöver stärkas till följd av ett försämrat omvärlds- läge. Som ett led i detta har bl.a. värnplikten återinförts. Ett nytt regemente ska också inrättas på Gotland. En viktig del i Sveriges försvarsförmåga handlar om en sammanhängande planering för totalförsvaret. Syftet är att kunna hantera en situation med höjd beredskap och ytterst krig, och samtidigt ha en stark förmåga att hantera fredstida kriser. Ett fungerande civilt försvar och en fungerande civil-militär samordning ska möjliggöra för det militära försvaret att kunna fullgöra sina uppgifter även i en krigssituation. Här ingår utarbetande av särskilda planeringsanvisningar till myn- digheterna. Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har tagit fram ett förslag till grunder för pla- nering av totalförsvaret.40 Försvarsmakten och MSB fick vidare den 11 maj 2017 i uppdrag att fortsätta att främja och utveckla en sam- manhängande totalförsvarsplanering fram till och med år 2020.41 Försvarsmakten och MSB har också fått regeringens uppdrag att stödja bevakningsansvariga myndigheter och prioriterade kommuner och landsting för att stärka deras förmåga.42 De bevakningsansva- riga statliga myndigheterna har också av regeringen under år 2018 fått i uppdrag att krigsplacera den personal som de anser sig behöva under höjd beredskap.43

Den 21 december 2017 överlämnade försvarsberedningen sin rapport44 rörande inriktningen av totalförsvaret och utformningen av den civila verksamheten i totalförsvaret – ett arbete som kommer

39SOU 2016:57 s. 12, Ds 2017:66 s. 17 f.

40Försvarsmakten och MSB (2016) Sverige kommer att möta utmaningarna (Dnr FM2016- 13584:3) s. 1–16.

41Prop. 2017/18:01 utg.omr. 6 s. 13.

42Regeringsbeslut 20170511 Uppdrag till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret Dnr Fö2017/00688/MFI.

43www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-morgan-johansson-pa-folk-och-forsvar/

(hämtad 20180312). 44 Ds 2017:66.

SOU 2018:28

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

att fortsätta med avseende på totalförsvarets fortsatta inriktning för åren 2021–2025. En rapport ska redovisas senast den 14 maj 2019. Försvarsberedningen har föreslagit att en ny utredning tillsätts med uppdraget att se över lednings- och ansvarsförhållandena inom det civila försvaret, såväl centralt, regionalt som lokalt, samt föreslå hur det civila försvaret ska samordnas med det militära försvaret inom ramen för totalförsvaret. Försvarsberedningen har också föreslagit att länsstyrelsernas arbete inom området samordnas i större regio- ner genom att en landshövding utpekas som beredskapsansvarig i samband med såväl fredstida kriser som under höjd beredskap och kris, liksom att MSB:s och de beredskapsansvariga myndigheternas roll ses över.45 Regeringen har aviserat att en sådan utredning ska tillsättas.46

Informations- och kommunikationsinfrastruktur blir en allt mer central del av säkerheten

Samhällsutvecklingen har också inneburit att säkerhetsfrågorna kommit allt mer i centrum. Begreppet säkerhet har fått en bredare innebörd. Faktorer som t.ex. de pågående klimatförändringarna och hälsohoten från en ökande antibiotikaresistens får en ökande betydelse för säkerheten, i Sverige och i omvärlden.47 Hotbilderna mot Sverige i dag är varken entydiga eller enbart territoriellt foku- serade. En mer komplex bild måste därför vara utgångspunkten för myndigheternas säkerhetsarbete.48 Våra allt mer uppkopplade sam- hällen har också skapat nya sårbarheter. Hoten består i utökad underrättelseverksamhet, intensifierade cyberattacker och olika påver- kansoperationer.49 Utvecklingen accentuerar vikten av att säkra upp att kritisk infrastruktur och informationsinfrastruktur alltid funge- rar genom olika former av robusthet och skydd.50

Under 2017 fattade regeringen beslut om en nationell säkerhets- strategi, en strategi som följts upp genom rapportering om vidtagna

45a. Ds s. 102.

46www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-peter-hultqvist-pa-folk-och-forsvars-rikskonferens- 2018/ (hämtad 20180312).

47www.regeringen.se/tal/2018/01/sveriges-sakerhet-i-en-ny-varld/ (hämtad 20180312).

48Ds 2017:66 s. 17 ff, Försvarsmakten och MSB (2016) Sverige kommer att möta utma- ningarna (Dnr FM2016-13584:3) s. 3.

49SOU 2016:90 s. 45–46, a. Försvarsmakten och MSB s. 3–4.

50a.Försvarsmakten och MSB. s. 7.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

SOU 2018:28

åtgärder inom olika områden.51 Regeringen har i februari 2018 till riksdagen överlämnat ett förslag till ny säkerhetsskyddslag med ikraftträdande den 1 april 2019. Förslaget bereds för närvarande i riksdagen.52

Regeringen har under 2017 också fattat beslut om en nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet. Strategin ska bidra till att skapa långsiktiga förutsättningar för samhällets aktörer att arbeta effektivt med informations- och cybersäkerhet samt höja medvetenheten och kunskapen i samhället om frågorna.53 Ett rapporteringskrav vid förekomst av it-incidenter har införts för statliga myndigheter.54

För att förstärka skyddet av de mest skyddsvärda verksam- heterna i samhället har regeringen också beslutat om en ändring i säkerhetsskyddsförordning (1996:633) som innebär att statliga myn- digheter fr.o.m. den 1 april 2018 ska vara skyldiga att samråda med Säkerhetspolisen och Försvarsmakten inför utkontraktering av säker- hetskänslig verksamhet.55

Regeringen har gett Försäkringskassan i uppdrag att erbjuda samordnad och säker it-drift för vissa myndigheter, i syfte att öka säkerheten i den statliga it-driften.56

Post- och telestyrelsen (PTS) har fått regeringens uppdrag att lämna förslag till en förvaltningsmodell för skyddade it-utrymmen för offentliga aktörer som bedriver säkerhetskänslig verksamhet.57

Regeringen har uttryckt sin avsikt att inrätta en ny myndighet för psykologiskt försvar, i enlighet med försvarsberedningens för- slag.58

Arbete pågår också för att möjliggöra hemlig dataavläsning och datalagring.59

51Statsrådsberedningen (2017) Nationell säkerhetsstrategi, Statsrådsberedningen (2017) Del- rapport över genomförandet av Nationella säkerhetsstrategin.

52Prop. 2017/18:89.

53Nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet, Skr. 2016/17:213.

54www.regeringen.se/pressmeddelanden/2015/12/regeringen-infor-krav-pa-it-incident- rapportering-for-statliga-myndigheter/

55SFS 2018:13.

56Fi2017/03084/DF.

57Fi2017/03084/DF.

58www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-morgan-johansson-pa-folk-och-forsvar/

(hämtad 20180312). se också Ds 2017:66 Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 s. 110.

59 Dir. 2016:36 och 2017:102. SOU 2017:89. Se också SOU 2017:75.

SOU 2018:28

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

En utredning har tillsatts för att möjliggöra informationsutbytet mellan Säpo, Polisen och Försvarsmakten parallellt med pågående förundersökning.60

Insatser för att motverka terrorism, våldsbejakande extremism liksom hot och våld mot ”blåljuspersonal”

Arbetet med att förhindra terrorism och verksamheter med kopp- ling till terrorism har också intensifierats. En nationell strategi mot terrorism har beslutats.61 Förslag på skärpt reglering utarbetas också inom flera områden som har kopplingar till terrorverksamhet. Det gäller t.ex. finansiering av terrorverksamhet, terrorresor, deltagande och samröre med terrororganisationer.62 Regeringen har också in- rättat ett centrum mot våldsbejakande extremism på Brottsföre- byggande rådet (BRÅ).63

Till detta kan läggas en utveckling inom särskilt utsatta bostads- områden, där utanförskap och social oro innebär en ökad utsatthet, bl.a. för de hjälporgan som ska stävja uppkomna situationer och bistå nödställda. På flera orter har anlagda bränder och återkom- mande angrepp på hjälporganens personal och utrustning skett, i form av bl.a. stenkastning och våld vid utryckning. Vid några till- fällen har situationerna urartat till kravaller och upplopp.64 Till följd av problematiken har den s.k. Blåljusutredningen lämnat förslag på förstärkningar av bl.a. det straffrättsliga skyddet för blåljuspersonal och andra yrkesutövare.65 Förslagen är föremål för remissbehandling.

60Justitiedepartementet (20170914) Polisens tillgång till underrättelser från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Ju2017/07406/LP.

61Skr. 2014/15:146.

62Ds 2017:62, Lag (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, Lag (2003:148) om straff för terroristbrott.

63Uppdrag att vidta förberedelser inför inrättandet av ett nationellt centrum mot våldsbeja- kande extremism vid Brottsförebyggande rådet Regeringsbeslut 20170921 Ju2017/07399/KRIM.

64Dir 2016:115 s. 2, MSB (2011) Varför kastar de sten? Om konflikter och erkännande, pub- likationsnummer MSB305-2011 s. 8, SOU 2018:2 s. 119 f.

65a. bet. s. 11 ff.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

SOU 2018:28

3.6.2Förändringar inom digitaliseringsområdet

Sedan tidigare utredningar har digitaliseringsutvecklingen fortsatt och inom teknik- och kommunikationsområdet sker en kraftfull utveckling av bl.a. funktionalitet, tjänster och innovationer.

Regeringen har under 2017 beslutat om en digitaliseringsstrategi, för att tydliggöra och stärka arbetet med att uppnå det av riksdagen beslutade målet att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.66 Riksdagen har också fattat beslut om mål gällande effektiva, säkra och robusta elektroniska kommunika- tioner,67 samt om bredband i världsklass.68 Till detta kan läggas EU- kommissionens strategi för en digital inre marknad,69 som komp- letterar det sedan tidigare gällande förvaltningspolitiska målet om en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.70

Regeringen anser att fler gemensamma insatser krävs för att nå målet för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. För att stärka styrningen och samordningen av digitaliseringen av det offentliga Sverige har regeringen beslutat om en fyraårig satsning på e-förvaltning 2014–2018.71

Regeringen har vidare inrättat ett råd för digitaliseringen av det offentliga Sverige72 och undertecknat en avsiktsförklaring med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om en digital förnyelse av det offentliga Sverige.73 Regeringen har även beslutat om en ny myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. Myndig- heten ska inrättas per den 1 september 2018 och ha till uppgift att utveckla, samordna och stödja digitaliseringen av statliga myndig- heter, kommuner och landsting.74

66För ett hållbart digitaliserat Sverige – en digitaliseringsstrategi, N2017/03643/D, prop. 2011/12:1, utg. omr. 22, bet. 2011/12: TU1, rskr. 2011/12:87.

67Prop. 2014/15:1, utg. omr. 22, bet. 2015/15: TU1, rskr. 2014/15:86.

68Prop. 2009/10:193, utg. omr. 22, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297. Se även regeringens Bredbandsstrategi (dnr N2016/08008/D).

69KOM[2015]192, slutlig.

70Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

71Prop. 2014/15:1 utg. omr. 22, s. 148.

72Dnr N2015/07452/EF.

73Dnr N2015/07455/EF.

74Prop. 2017/18:1 utg. omr. 2, s. 98.

4Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

4.1Tolv utgångspunkter har varit vägledande för utredningens arbete

Utredningen har utifrån direktiven och under arbetets gång iden- tifierat och formulerat tolv allmänna utgångspunkter som varit väg- ledande för utredningens arbete. Vägledande i detta har varit upp- draget att ur ett allsidigt perspektiv utarbeta förslag som kan ligga till grund för regeringens kommande ställningstagande om hur fram- tidens alarmeringstjänst lämpligen bör regleras och organiseras.1

•I nödvändig utsträckning bygga vidare på och komplettera tidi- gare utredningar.

•Att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning.

•Enskildas möjligheter att snabbt få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och sjukvård för effektiva hjälpinsat- ser i en nödsituation måste säkerställas.

•Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande.

•Att få till en så samordnad alarmeringstjänst som möjligt liksom tydliga roller för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen, givet det begränsningar som ligger dels i utredningens direktiv när det gäller hjälporganens rättsliga befogenheter och rådighet över sina resurser, dels i EU-rätten.

1 Dir. 2015:113 s. 4 f.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

SOU 2018:28

•Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en regional organi- sationsnivå för att säkerställa hjälporganens regionala och lokala behov av samverkan och samordning vid hantering av olyckor och kriser.

•Offentlighet, insyn och tillsyn, möjlighet till överföring av upp- gifter och skyddet av den personliga integriteten måste säker- ställas i den nationella alarmeringsfunktionen.

•En teknisk lösning behöver införas för att möjliggöra en stärkt samordning mellan berörda aktörer.

•Samhällets alarmeringstjänst ska fungera såväl i vardagen som vid kris.

•I Sverige ska vi enbart ha nödnumret 112 och samhällets alarmer- ingstjänst ska fungera likvärdigt över hela landet och för alla.

•Utredningen har haft att utreda två organisationsformer, myn- dighet och bolag, och förorda en av dessa organisationsformer.

•En tydlig begreppsapparat behövs.

Nedan utvecklar utredningen beskrivningen av innebörden av dessa allmänna utgångspunkter och hur utgångspunkterna har påverkat utredningens arbete.

4.2Utredningen har haft att i nödvändig utsträckning bygga vidare på och komplettera tidigare utredningar2

Av direktiven till utredningen framgår att utredningen i sitt arbete, i nödvändig utsträckning, ska beakta både de överväganden och förslag som lämnats av den tidigare Alarmeringstjänstutredningen3 och remissutfallet avseende förslagen i utredningens betänkande.

Utredningen har också haft att beakta regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av SOS Alarm

2a. dir. s. 4 f. och 13.

3SOU 2013:33.

SOU 2018:28

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

(Skr. 2015/16:50) som också innehåller Riksrevisionens rapport Regeringens styrning av SOS Alarm (RIR 2015:11).

Vissa delar såsom hur alarmeringssystemet fungerar, SOS Alarms verksamhet och identifierade problem i systemet är väl redovisade i nyss nämnda material. Utredningen har därför strävat efter att enbart göra de ytterligare kompletterande utredningar, be- skrivningar eller förtydliganden som behövts för att genomföra uppdraget.

Frågorna i de tilläggsuppdrag som utredningen har fått genom tilläggsdirektiv i juli 20174 har inte hanterats i någon tidigare utred- ning.

4.3Att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning

Utredningen har haft som utgångspunkt att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning. Utredningen anser att ivern och ambitionen att åstadkomma en så optimal lös- ning som möjligt inte får riskera att onödigtvis störa den viktiga 24/7-verksamhet som alarmeringstjänsten de facto är och att där- igenom skapa nya brister som kan vara väl så svåra att bemästra. Utredningen har mot denna bakgrund behövt göra ett flertal av- vägningar. Utredningen har fokuserat på det som kan ses som de viktigaste bristerna i dagens ordning, vilka regeringen också pekar på i direktiven, och som försvårar den eftersträvade samordningen och undvikit att ”laga det som inte är trasigt”. Skälen för detta har varit flera.

För det första är det som sagt av största vikt att inte i onödan riskera alarmeringsverksamhetens fortlevnad och möjlighet att effek- tivt kunna verka under kommande förändringar som även kan komma att innebära organisationsförändringar. En alarmerings- funktion gynnas av stabila förutsättningar. För det andra har utred- ningen tolkat att det i uppdraget ligger ett krav på att de föränd- ringar som utredningen föreslår ska vara så kostnadseffektiva som möjligt i förhållande till det som ska uppnås – främst en förbättrad

4 Dir. 2017:84.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

SOU 2018:28

samordning och ökade möjligheter för regeringen att styra och löpande följa upp alarmeringsverksamheten.

4.4Enskildas möjligheter att snabbt få kontakt

med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation måste säkerställas5

Regeringens utgångspunkt har enligt direktiven varit att en natio- nell alarmeringsfunktion ska säkerställa enskildas möjligheter till snabb kontakt för effektiva hjälpinsatser. Dåvarande inrikesminis- ter Anders Ygeman uttryckte vid 112-dagen år 2016 att när indivi- den är som svagast ska samhället vara som starkast.6 Justitieminis- ter Morgan Johansson har vid flera tillfällen gett uttryck för att en nödställd ska kunna påräkna snabb hjälp när så behövs. Tidsfaktorn är ofta mycket kritisk i en nödsituation.

Regeringen uttryckte i budgetpropositionen för 2018 att svars- tiderna hos SOS Alarm fortsatt är för långa och inte lever upp till de tider som stipuleras i det statliga alarmeringsavtalet. Regeringen föreslog därför att SOS Alarm skulle tillföras ytterligare medel för att skapa förutsättningar för förbättrade svarstider och fortsatt utveckling av verksamheten.7 Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag.

Samordningen inom den nationella alarmeringsfunktionen ska fungera så att den hjälpsökande bara ska behöva framföra sitt budskap en gång och inte förväntas upprepa det till flera aktörer i alarmeringskedjan. När ett eller flera hjälporgan behöver kopplas in i ett pågående nödsamtal så bör det ske på ett sätt som upplevs så

”sömlöst” som möjligt för den enskilde. Det ställer krav på god samordning och möjligheter att dela information i realtid. Detta ställer krav på ett gott aktörsgemensamt agerande så att den sam- lade förmågan att möta en händelse blir så stor som möjligt.

För att den enskilde ska kunna ges så snabb, säker och effektiv hjälp som möjligt har det också varit viktigt att skapa en ordning som

5Dir. 2015:113, s. 5 f.

6www.regeringen.se/tal/2016/02/tal-av-anders-ygeman-pa-112-dagen-den-11-februari-2016/ (hämtad 20180312).

7Prop. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 91

SOU 2018:28

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

ger de olika hjälporganen goda förutsättningar att både råda över sina resurser och att genomföra sina respektive uppdrag, enskilt och tillsammans. En sådan ordning ökar den enskildes möjligheter till rätt hjälpinsats, i rätt tid och på rätt plats.

4.5Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande8

I budgetpropositionen för år 2015 uttryckte regeringen att sam- hällets alarmeringstjänst är ett grundläggande offentligt åtagande och att en förutsättning är att staten kan utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten.9 Denna uppfattning delades av För- svarsutskottet som uttryckt att alarmeringstjänsten är en central samhällsfunktion som ska garantera medborgarna tillgång till en snabb, säker och effektiv larmbehandling och därmed tillgång till samhällets räddningstjänst.10 Regeringen har återigen betonat detta i budgetpropositionen för 201811 liksom att Sveriges förmåga att förebygga, hantera och lära från olyckor och kriser samt bered- skapsplanering för civilt försvar bygger på den samlade förmågan hos alla aktörer i samhället.12

Det offentliga åtagandet inom samhällets alarmeringstjänst har både en statlig och en kommunal del. Det är en utmaning att hitta en ordning för att samordna effektuerandet av detta åtagande när vi har en samhällsstruktur som innebär att det finns huvudmän på olika samhällsnivåer som beslutar om och ansvarar för den opera- tiva driften av en så viktig samhällsfunktion. När det gäller den statliga delen av det offentliga åtagandet, har utredningen funnit anledning att även beakta målet för förvaltningspolitiken som är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU- arbete.13

8a. dir. s. 5 och 12 ff.

9Prop. 2014/15:1, utg. omr. 6, s. 100.

10Bet. 2014/15:FöU11, utg. omr. 6, s. 23.

11Prop. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 85.

12a. prop. s. 69.

13Prop. 2009/10:175 s. 27, bet. 2009/10:FiU38 s. 3 och 5, rskr. 2009/10:315.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

SOU 2018:28

I avsnitt 6.2.1 behandlar utredningen frågan om den kommunala självstyrelsen och i avsnitt 6.3 behandlar utredningen frågor om EU-rättens reglering av tjänster av allmänt intresse (SGI) och dess betydelse för utredningens uppdrag.

4.6Att få till en så samordnad alarmeringstjänst som möjligt liksom tydliga roller för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen14

I budgetpropositionen för år 2015 skrev regeringen att en samord- nad alarmeringskedja bör eftersträvas.15 Försvarsutskottet har delat uppfattningen och har anfört att en samordnad alarmeringstjänst som helhet är en viktig grund för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap och för samordningen av en lägesbild och resur- ser vid större händelser och kriser i samhället.16

Regeringen uttrycker i direktiven till utredningen att alarmer- ingen bör samordnas bättre, och pekar bl.a. på risken att om alarm- eringen inte är väl samordnad och sammanhållen så kan det i förlängningen leda till att enskildas möjlighet att få likvärdig, effektiv och säker hjälp i ett nödläge försämras.17 I dag finns ingen aktör med uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmeringen är samordnad och väl sammanhållen.18 Långsiktighet ska eftersträvas där inga kortsiktiga överväganden styr vad som görs och av vem. Det måste finnas en stabilitet i uppdrag och finansiering.

Med hjälporgan avses i direktiven till utredningen Polismyndig- heten, statlig och kommunal räddningstjänst, och landsting.19 Ut- redningen tolkar det som att samtliga dessa hjälporgan ska anslutas till och vara en integrerad del i den framtida nationella alarmerings- funktionen. Den närmare tidplanen för detta får läggas fast i sam- band med att funktionen inrättas (se också avsnitt 19.1).

14a. dir. s. 5 och bet. 2014/15:FöU6 s. 23.

15Prop. 2014/15:1, utg. omr. 6, s. 100.

16Bet. 2014/15:FöU6, s. 23.

17Dir. 2015:133, s. 2 f.

18a. dir. s. 3.

19a. dir. s. 5.

SOU 2018:28

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

Regeringen uttrycker i direktiven till utredningen att hjälp- organen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälporga- nens nuvarande respektive ansvarsområden.20 Detta var också vik- tiga aspekter som framfördes från remissinstanserna när de yttrade sig över Alarmeringstjänstutredningens förslag. Alarmeringsfunk- tionens uppgifter och ansvar ska vidare preciseras i rättsliga och andra avseenden i förhållande till hjälporganen enligt direktiven.21 Utredningen har tolkat detta som att när regeringen refererar till befogenheter så menas de rättsliga befogenheter som hjälporganen har enligt främst den speciallagstiftning som styr respektive hjälp- organs verksamhet.

Det är vidare viktigt enligt regeringen att utforma en alarmer- ingsfunktion på ett sådant sätt att hjälporganen inte ser något egentligt behov av att bygga upp egna alarmeringscentraler i någon större omfattning.22 Utredningen tolkar detta så att regeringens avsikt är att det inte ska byggas fler alarmeringscentraler på grund av brister i t.ex. utförande och tjänster hos en nationell alarme- ringsfunktion men att direktivet inte ger uttryck för att utred- ningen ska utreda ett förbud mot att bygga upp fler larm- och led- ningscentraler (se närmare avsnitt 5.5 angående alarmerings-, larm- och ledningscentral). Det är givet att ju fler aktörer och centraler som ska samordnas desto större utmaning för samordningen av dem.

I dag har hjälporganen genom bl.a. reglering i speciallagstift- ningen det fulla ansvaret inom sina områden för styrning, ledning, organisering och resursfördelning och ett ansvar att bedöma vilken kompetens som krävs för att fullgöra uppdraget. Ska hjälporganen även fortsättningsvis kunna ta det ansvaret på ett tydligt sätt behö- ver de ha fortsatt full rådighet över sina resurser. I annat fall för- svåras deras möjligheter att göra nödvändiga helhetsbedömningar av sina resurser. Samtidigt klarar ingen aktör allt utan alla som bidrar måste samverka för en god helhet. För att samtliga aktörer som verkar inom alarmeringsområdet ska kunna genomföra snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser krävs tydlighet i rollerna. Det-

20a. dir. s. 5 och 6.

21a. dir. s. 8.

22a. dir. s. 6.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

SOU 2018:28

samma gäller vad som förväntas av alarmeringsfunktionen och de olika hjälporganen när det gäller att förse varandra med ett så bra och relevant underlag som möjligt för olika beslut före och under en insats. Det kan bl.a. handla om vem som ska agera, vilka resurser som ska användas och var insatsen ska göras.

För att regeringens ambitioner i direktiven till utredningen ska kunna förverkligas krävs inte bara en fysisk ordning i form av en nationell alarmeringsfunktion, utan också en samlad författnings- reglering på området som tydligt både uttalar behovet av och skapar förutsättningar för en bättre samordning mellan hjälporganen och alarmeringsfunktionen. Till detta kommer också behovet av en gemensam teknisk lösning för dels bättre möjligheter till kommu- nikation och informationsutbyte mellan hjälporganen och alarmer- ingsfunktionen, dels ett gemensamt system för geodata.

Det har för utredningen således handlat om att skapa en ordning där överbryggningen mellan de olika aktörerna utformas så att larmkedjan blir så sammanhållen som förutsättningarna i direktivet tillåter. Allt för att kunna ge enskilda nödställda snabb, säker och effektiv hjälp.

Eftersom regeringen i direktiven tydligt pekar ut vilka hjälp- organ och hänvisningstjänster som utredningen ska beakta så har utredningen inte prövat om några andra (hjälp)organ eller hänvis- ningstjänster ska kunna nås via nödnummer 112 såsom exempelvis flygambulans, Tullverket (narkotikatips) och jourhavande tandläkare.

Utöver de hjälporgan som regeringen pekar ut i direktiven finns en mängd andra aktörer, inte minst frivilligorganisationer, som redan i dag arbetar nära hjälporganen. Det gäller bl.a. Sjöräddnings- sällskapet, Missing people23 och andra ideella organisationer med jourtelefon som Barnens rätt i samhället (BRIS)24, Jourhavande med- människa25 och Mind26. Även om det inte har ingått i utredningens uppdrag att lämna några närmare förslag om att dessa ska vara en integrerad del av den nationella alarmeringsfunktionen eller i sam- ordningen av samhällets alarmeringstjänst, så är det viktigt för utredningen att nämna dem. Det är inte uteslutet att dessa övriga

23http://missingpeople.se/om-oss/(hämtad 20180312).

24www.bris.se/for-barn-och-unga/prata-med-en-kurator/ring-116-111/ (hämtad 20180312).

25www.jourhavande-medmanniska.se/?page_id=95 (hämtad 20180312).

26https://mind.se/om-oss/ (hämtad 20180312).

SOU 2018:28

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

aktörer i en framtid kommer att i någon teknisk eller formell mening kunna anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.

Om man tar utgångspunkt i enskilda nödställdas hjälpbehov så pågår en utveckling i samhället som pekar mot att tidsfaktorn i många fall är den mest avgörande faktorn för att en hjälpinsats ska kunna lyckas. Allt fler samhällsaktörer (inklusive privatpersoner) kan göra stor nytta och kommer även fortsättningsvis att behöva finnas med i en effektiv larmkedja. Här finns bland annat flera kommunala funktioner utöver räddningstjänster som har och kom- mer att få viktiga roller; hemtjänstpersonal kan ingripa i akuta lägen, kommunal räddningstjänst ingriper i akuta sjukvårdsuppdrag och vid suicidlarm, privatpersoner larmas via SMS till hjärtstopp och så vidare. En framtida alarmeringstjänst behöver ha ett uppdrag som tillåter och uppmuntrar interaktion med många olika aktörer och funktioner och inte enbart med de traditionella blåljusaktörerna.

Utredningen har strävat efter att förslagen ska präglas av en så pass stor flexibilitet att både samhällsutvecklingen i stort och digitalise- ringens utveckling i synnerhet både kan ställa krav på och ge många nya möjligheter till anslutningar till den nationella alarmerings- funktionen än vad som är fallet och möjligt i dag. Behoven och kraven på de elektroniska kommunikationerna förändras ständigt och snabbt vilket kräver att dessa är flexibla och utvecklingsbara för att kunna svara mot framtidens behov och möjligheter. Områ- dets snabba förändringstakt kräver också en större flexibilitet med ett aktivt och kontinuerligt arbete för att regelverket skall kunna hantera nya och förändrade situationer.27

27 Jfr prop. 2002/03:110 s. 104.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

SOU 2018:28

4.7Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en regional organisationsnivå för att säkerställa hjälporganens regionala och lokala behov

av samverkan och samordning vid hantering av olyckor och kriser28

Regeringens uppfattning är att det är nödvändigt att den nationella alarmeringsfunktionens organisation även består av en regional nivå med hänsyn till den landsomfattande verksamhet som funktionen ska bedriva och till hur berörda hjälporgan är organiserade.29 I vissa fall ska även hjälporganens behov av samverkan och samordning vid nödsituationer säkerställas genom samlokalisering.30

Frågan om regional indelning handlar om att skapa en likvärdig- het i enskildas tillgång till samhällets hjälpinsatser, underlätta för hjälporganen och alarmeringsfunktionen att samverka och om balan- sen mellan det nationella och det lokala perspektivet. Det handlar vidare om att kunna tillgodose redundans och säkerhet. Direktiven till utredningen innehåller inget krav på att utredningen ska lämna några förslag på sätesort för den nationella alarmeringsfunktionen.

I enlighet med direktiven har det för utredningen varit relevant att beakta de regionala behov av samverkan som finns inom hälso- och sjukvården, allmän ordning och säkerhet, skydd mot olyckor och krisberedskap. Utredningen har också haft kontakter med före- trädare för den statliga Indelningskommittén (Fi 2015:09) som bl.a. haft till uppgift att föreslå en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant för staten som helhet samt för kommuner och landsting.31

Det har också varit relevant för utredningen att vid hanteringen av frågan om den regionala organisationen beakta hjälporganens nuvarande regionindelningar.32 Det har också varit relevant att beakta de alarmeringscentraler som SOS Alarm i dag bedriver runt om i landet. Särskilt de alarmeringscentraler vid vilka hjälporganen redan i dag är samlokaliserade. Utredningens förslag bör nämligen

28a. dir. s. 11 f.

29a. dir. s. 11.

30a. dir. s. 11.

31SOU 2018:10.

32a. dir. s. 11 f.

SOU 2018:28

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

inte medföra att samverkan och samordning som fungerar i dag försvåras framöver.

I dag ser lösningarna för samverkan i alarmeringen olika ut hos olika hjälporgan. Hjälporganen har med andra ord i olika utsträck- ning kapacitet och möjligheter att genom sina system och lösningar samverka med andra vid en händelse. Flera hjälporgan har genom tekniskt stöd stärkt sina möjligheter till samverkan. Det har varit utredningens ambition att de förslag som läggs ska stödja och ut- veckla hjälporganens samverkan. Detta genom både en teknisk lösning som möjliggör en ökad informationsdelning och ett ökat informationsutbyte, ett gemensamt system för geodata och genom att ta tillvara på de möjligheter som finns till både fysisk samlokali- sering och digital samverkan.

Utredningens överväganden och förslag när det gäller den regio- nala organisationen behandlas i kapitel 17.

4.8Offentlighet, insyn och tillsyn, möjlighet till överföring av uppgifter och skyddet av den personliga integriteten måste säkerställas

i den nationella alarmeringsfunktionen33

Regeringens utgångspunkt är att det bör råda så stor offentlighet och insyn som möjligt i den nationella alarmeringsfunktionen.34 Utredningen tolkar detta som att det ska finnas starka skäl för att inskränka offentligheten genom t.ex. nya sekretessbestämmelser.

Samhällets alarmeringstjänst är en skattefinansierad verksamhet vilket i sig motiverar offentlig insyn i och tillsyn över verksamhe- ten. I denna kontext behöver alarmeringsfunktionen också hantera personuppgifter av varierande slag vid larmbehandling. Dessa upp- gifter är ofta av personlig och känslig karaktär och skyddet för dem måste säkerställas.35

Utredningen har också haft i uppdrag att se hur en skyldighet för alarmeringsfunktionen och hjälporganen att dela sådan infor- mation med varandra som har betydelse för personalens säkerhet

33a. dir. s. 9 f.

34a. dir. s. 9.

35a. dir. s. 9.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

SOU 2018:28

och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatsen skulle kunna utformas.36

Utredningen har behövt balansera tre olika behov och intressen mot varandra:

•behovet av insyn och offentlighet i den nationella alarmerings- funktionen,

•behovet av att den nationella alarmeringsfunktionen får tillgång till den information som behövs och ges de befogenheter som krävs för att effektivt kunna hantera sin verksamhet,

•behovet av att enskildas personliga integritet skyddas.

Utredningens överväganden och förslag när det gäller offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet i denna del behandlas i kapitel 15.

4.9En teknisk lösning behöver införas för att möjliggöra en bättre samordning mellan berörda aktörer37

Utredningen har enligt direktiven haft i uppdrag att analysera och redovisa förutsättningarna för ett successivt införande av en tek- nisk plattform för mottagning och behandling av larm samt infor- mationsdelning och informationssamordning mellan berörda aktörer på alarmeringsområdet och mot bakgrund av sin analys även utar- beta de författningsförslag som behövs för ett sådant införande.38 Den tekniska plattformen, och genom en sådan bättre möjligheter till en säker, robust och interoperabel digital hantering av larm och utbyte av nödvändig information mellan hjälporganen, är central för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt än i dag. Detta för att bl.a. öka effektiviteten men även säkerheten i larmbehandlingen.

Under utredningens arbete har det visat sig att uttrycket ”ge- mensam teknisk plattform” är något problematiskt som beteckning

36Dir. 2017:84.

37Dir. 2015:133 s. 10 f.

38a. dir. s. 10 f.

SOU 2018:28

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

för det som ska övervägas. Teknisk plattform kan betyda och ge association till olika saker. Det kan t.ex. tolkas som ett för alla hjälporgan gemensamt lednings- och ärendehanteringssystem eller mer som en digital mötesplats där respektive hjälporgan via sina egna system kan ”tala med varandra”. Av detta skäl har utredningen valt att i detta betänkande använda uttrycket teknisk lösning.

Under utredningens arbete har det också blivit tydligt att arbe- tet med att ta fram en gemensam teknisk lösning behöver iaktta och förhålla sig till det faktum att bl.a. informations- och kommu- nikationsinfrastruktur under bara de senaste åren har blivit en allt mer central del av samhällets säkerhetsarbete. Utredningen har närmare beskrivit detta i avsnitt 3.6. Utredningen har sett vikten av att vid utvecklandet av en teknisk lösning för alarmeringsverk- samheten beakta annat utvecklingsarbete när det gäller olika tek- niska kommunikationslösningar som pågår hos andra myndigheter till följd av ökat fokus på inte minst civilt försvar och krisbered- skap. Dessa olika utvecklingsinsatser måste enligt utredningens uppfattning stödja och dra nytta av varandra och inte göras i sepa- rata spår.

I arbetet med den tekniska lösningen har utredningen vidare ut- gått från regeringens mål för digitalisering av det offentliga Sverige. Målet är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.39 Dessa mål knyter också an till det över- gripande målet för it-politiken att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.40 Ett av delmålen, som beslutades efter det att Alarmeringstjänstutredningen lagt fram sitt betänkande, är att elektroniska kommunikationer ska vara effek- tiva, säkra och robusta samt tillgodose användarnas behov.41

Utredningens överväganden och förslag när det gäller en teknisk lösning behandlas i kapitel 13.

39Näringsdepartementet (2012) Strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning, N2012/6402/ITP, www.regeringen.se/regeringens-politik/it-politik/mal-for-it-politik/ (hämtad 20180312).

40Prop. 2011/12:1, utg. omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87.

41Prop. 2014/15:1, utg. omr. 22, bet. 2014/15:TU1, rskr. 2014/15:86.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

SOU 2018:28

4.10Samhällets alarmeringstjänst ska fungera såväl i vardagen som vid kris42

Som framgått i kapitel 3 har ett antal väsentliga förändringar skett bl.a. när det gäller synen på frågor om säkerhet, försvar och kris- beredskap. Synen och förväntningarna på samhällets alarmerings- funktion har i takt med dessa förändringar ökat, vilket är något som utredningen har beaktat i arbetet. Den nationella alarmerings- funktionens roll inom säkerhet, försvar och krisberedskap och de utgångspunkter som utredningen haft att beakta beskrivs närmare i kapitlen 10 och 17.

Målen för samhällets krisberedskap är att minska risken för olyckor och kriser, liksom att värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.43 Krisberedskap är en utgångspunkt för arbetet med det civila försvaret. Målet för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunk- tionerna och bidra till Försvarsmakten vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.44

Att samhällets alarmeringstjänst fungerar väl har betydelse inte bara för enskilda nödställda utan också för samhällets samlade skydd mot olyckor och för krisberedskap. Den nationella alarmerings- funktionens och hjälporganens egna och samlade förmågor att fungera väl vid allvarliga olyckor och kriser är viktiga både ur den enskildes och ur samhällets perspektiv. En nationell alarmerings- funktion behöver därför vara så organiserad och dimensionerad att den ges en förmåga att inte bara kunna hantera vad som kan betecknas som normalhändelser utan att den även har förmågan att skala upp verksamheten för att kunna hantera större händelser eller störningar i samhället. Det som skiljer ”normalhändelser” från ett krisläge handlar ofta om omfattningen av händelsen och konse- kvenserna för samhället. Detta innebär att utredningen i fram- tagandet av sina förslag haft att utgå ifrån kravet på god funk-

42a. dir. s. 6 f. och 11 f.

43Prop. 2017/18:01, utg. omr. 6, s. 12.

44a. prop. s. 12.

SOU 2018:28

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

tionalitet även under mycket krävande förhållanden. Vidare har ut- redningen utgått från att höga krav på skydd och robusthet måste ställas i olika avseenden.45

4.11Sverige ska enbart ha nödnumret 112 och samhällets alarmeringstjänst ska fungera likvärdigt över hela landet och för alla

Enligt direktiven till utredningen ska den nationella alarmerings- funktionen ta emot larm på nödnummer 112 och därmed har reger- ingen lagt fast att Sverige enbart ska använda nödnummer 112.

Den nationella alarmeringsfunktionen ska enligt direktiven till utredningen även kunna ta emot larm på annan larmväg än nöd- nummer 112.46 Vad som avses eller menas med annan larmväg anges inte närmare i direktiven. Nödanrop kan exempelvis komma via andra kanaler såsom sjöfartens VHF (Very High Frequency) kanal 16 och annan radiokommunikation. En närmare analys av innebörden av andra larmvägar görs i kapitel 8.

Utredningen har haft att beakta program- och målsättnings- stadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen som stadgar att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Stad- gandet följs idémässigt upp i annan lagstiftning. Målet för skydd mot olyckor är att i hela landet bereda människors liv, hälsa, egen- dom och miljö ett – med hänsyn till de lokala förhållandena – tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 § lagen [2003:778] om skydd mot olyckor).47 Målet med hälso- och sjuk- vården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet (3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]). Försvarsutskottet har också betonat behovet av likabehandling över landet.48

Frågan om likabehandling innehåller också sådant som täckning, tillgänglighet, språk m.m. Även frågan om alarmeringsfunktionens

45a.dir. s. 12.

46a.dir. s. 6.

47Jfr också prop. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 69.

48Bet. 2014/15:FöU6, s. 23.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

SOU 2018:28

regionala indelning har som nämnts tidigare en koppling till frågan om likvärdig tillgång till samhällets hjälp. Det har inte ingått i ut- redningens uppdrag att lämna några närmare förslag om t.ex. natio- nella riktlinjer för täckning, tillgänglighet och språk. Utredningen utesluter inte att sådana kan komma att behöva arbetas fram för att säkerställa en större likvärdighet i händelse av sjukdom, olyckor och andra akuta kriser.

4.12Utredningen har haft att utreda två organisationsformer, myndighet och bolag, och förorda en av dessa organisationsformer

Riksdagen tillkännagav i februari 2015 för regeringen som sin mening att regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att lämna förslag till hur en sammanhållen myndighet för alarmerings- tjänsten bör organiseras.49 Enligt Försvarsutskottet förbättras möj- ligheterna till samverkan med alla delarna i larmkedjan och likabe- handling över landet genom ett samlat ansvar hos en myndighet.50

I enlighet med direktiven till utredningen har utredningen haft att utarbeta förslag på dels en statlig förvaltningsmyndighet, dels ett bolag.51 Direktiven klargör att när det gäller förvaltnings- myndighet så är det endast statlig förvaltningsmyndighet som ska övervägas. Eftersom det anges att utredningen ska lämna förslag på hur en sådan myndighet kan inrättas är det inte ett alternativ att överväga att lägga uppgifterna på en redan befintlig myndighet.

När det gäller bolagsformen ger direktiven inte någon närmare vägledning kring hur regeringen ser på framtida ägandeförhållanden med avseende på frågan om bolaget ska vara hel- eller delägt av staten eller annan ägare. Det är däremot regeringens avsikt att staten ska kunna utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten, liksom att det finns brister i förutsättningarna för och styrningen

49a. bet. s. 22 och rskr. 2014/15:104.

50a. bet. s. 23.

51a. dir. s. 12 f.

SOU 2018:28

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

av samhällets alarmeringstjänst i dag.52 Riksrevisionen har pekat på att regeringens styrning av SOS Alarm i dag inte är tillräcklig.53

Det har varit utredningens uppdrag att utifrån dessa utgångs- punkter ta fram förslag på både lämpliga ägarförhållanden och han- tering av andra frågor med anknytning till styrning i ett framtida bolag och att i det sammanhanget utgå från att staten ska ha ett ägande – helt eller delvis – i ett framtida bolag.

Att utredningen har haft att pröva båda organisationsformerna fullt ut har inneburit att utredningen också har haft att se till att båda förslagen har blivit analyserade och konsekvenserna belysta. Utredningen har också kunnat överlämna vissa frågor gällande båda verksamhetsformerna till en kommande organisationskommitté/sär- skild utredare.

Utredningens överväganden och förslag när det gäller organisa- tionsform beskrivs fördjupat i kapitel 16.

4.13En tydlig begreppsapparat behövs

Det har för utredningen tydligt framgått att det finns flera centrala uttryck, termer och begrepp inom alarmeringsområdet som aktö- rerna använder på olika sätt. Vissa av dem har olika innebörd och betydelsen av dem för olika aktörer återfinns i utredningens direktiv.

I kapitel 5 tar utredningen upp och analyserar vissa av de cen- trala uttryck, termer och begrepp som utredningen använder i detta betänkande. Utredningen har behövt använda en tydlig begrepps- apparat, inte minst eftersom utredningen har haft i uppdrag att lägga fram förslag som innefattar författningsreglering av en sam- ordnad alarmeringstjänst.

52a. dir. s. 4 och 3.

53Riksrevisionen (2015) Regeringens styrning av SOS Alarm – viktigt för människors trygg- het, RiR 2015:11 s. 81, 87 ff.

5Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

5.1Allmänt

Som har nämnts i avsnitt 4.13 så har utredningen sett det som en viktig del av uppdraget att skapa en tydlig begreppsapparat inom alarmeringsområdet. Inte minst mot bakgrund av att utredningen sett att en enhetlig begreppsapparat (”att aktörerna talar samma språk”) är en förutsättning för en tydligare och bättre samordning och för att det ska vara möjligt att författningsreglera en nationell alarmeringsfunktion.

I detta kapitel redogör utredningen samlat för hur vissa centrala och i betänkandet återkommande uttryck, termer och begrepp som alarmering, samhällets alarmeringstjänst, hjälporgan och hjälpinsats, samt alarmerings-, larm-, räddnings- och ledningscentraler används i dag av SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm), hjälporganen och i lagstiftningen. Några av dem nämns också i utredningens direktiv.

I kapitlet analyserar utredningen också det begrepp, larmbe- handling, som utredningen anser är kärnan i alarmeringen. Hur ut- redningen under arbetets gång kommit att se på larmbehandlingen och dess olika delmoment har varit centralt för utredningens slut- liga överväganden och förslag när det gäller den nationella alarmer- ingsfunktionens roll och ansvar.

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

5.2Alarmering

Bedömning: Med alarmering avses ett övergripande samlings- begrepp som innefattar ett flertal skeenden som larmbehandling, samverkan, framtagande av lägesbilder, stöd-, informations- och varningstjänster.

Skälen för utredningens förslag

Regeringen använder begreppet alarmering i lite olika sammansätt- ningar i direktiven till utredningen.1

Alarmeringstjänstutredningen konstaterade i sitt betänkande att begreppen larm, alarm och alarmering ofta används synonymt i sammanhang som rör den alarmeringstjänst och den verksamhet som bedrivs vid SOS Alarm och andra larmcentraler.2 Utredningen angav i sitt förslag till lag om alarmering (se 2 §) att med alarmering avses mottagning av och behandling av nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg som avsåg nödsituation och bedömdes kräva omedelbara insatser från räddningsorgan.3

Inom räddningstjänsten och vid olyckor används begreppet alarm- ering oftare än larm. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ska de kommuner och statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst se till att det finns anordningar för alarmering av räddningsorganen (se 6 kap. 10 § LSO). Enligt lagens förarbeten avses med alarmering möjligheten för allmänheten att larma rädd- ningsorganen (ingående alarmering) och möjligheten att kalla rädd- ningsorganen till utryckning (utgående alarmering). Med anord- ningar för alarmering avses inte bara alarmeringscentraler utan också t.ex. hjälptelefoner för omgående alarmering som kan behöva sättas upp på speciella platser där möjligheter till alarmering be- döms vara otillfredsställande.4

Mot bakgrund av det som sägs i direktiven anser utredningen att det är underförstått att alarmering ska ses som ett övergripande sam-

1Dir. 2015:113 s. 2 f., 5 och 10.

2SOU 2013:33 s. 113.

3a. bet. s. 27, förslaget i 2 §.

4Prop. 2002/03:119 s. 121 f.

100

SOU 2018:28

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

lingsbegrepp som innefattar ett flertal skeenden som larmbehand- ling, samverkan, framtagande av lägesbilder, stöd-, informations- och varningstjänster. Det är också så som utredningen använder be- greppet i detta betänkande.

5.3Samhällets alarmeringstjänst

Förslag: Med samhällets alarmeringstjänst avses den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.

Förslaget genomförs genom 3 § alarmeringslagen.

Skälen för utredningens förslag

Av utredningens direktiv5 framgår att regeringen med begreppet alarmeringstjänst avser ett händelseförlopp som omfattar det som händer från och med att larm inkommer till dess att t.ex. polis, räddningstjänst eller ambulanssjukvård är på plats för att genom- föra en hjälpinsats.

Alarmeringstjänstutredningen framhöll6 att begreppet alarmerings- tjänst är otydligt definierat. Med samhällets alarmeringstjänst avsåg utredningen den verksamhet som omfattar mottagning av larm på nödnummer 112 och vidare behandling av larmet i syfte att verk- ställa en räddningsinsats.7

När ”samhällets alarmeringstjänst” nämns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och anslutande författningar åsyftas den verksamhet som SOS Alarm driver enligt det statliga alarmerings- avtalet8 medan Transportsstyrelsen i sina föreskrifter och allmänna råd om alarmeringstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51)

åsyftar en annan verksamhet med begreppet ”alarmeringstjänst”9,

5a. dir. s. 5.

6a. bet. s. 113.

7a. bet. s. 187.

8jfr 1 kap. 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, Post- och telestyrelsens föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2 senast ändrad genom PTSFS 2011:4) och bi- laga 6. Nodnummer-och-SOS/.

91 kap. 1 och 5 §§ Transportsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om alarmeringstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51).

101

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

nämligen en verksamhet med uppgift att underrätta berörda enheter när ett luftfartyg behöver räddningstjänst samt i nödvändig omfatt- ning stödja denna enhet.

Utredningen har utgått ifrån att med samhällets alarmerings- tjänst avses den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Detta regleras i 3 § alarmeringslagen.

5.4Hjälporgan och hjälpinsats

Förslag: Med hjälporgan avses

–Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polis- lagen (1984:387),

–statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för rädd- ningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt

–landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjuk- vårdslagen (2017:30).

Med hjälpinsats avses insats av hjälporganen.

Förslaget genomförs genom 4 § alarmeringslagen.

Skälen för utredningens förslag

Den nationella alarmeringsfunktionen ska vara en samordnande länk mellan de hjälpbehövande och de som kan och ska hjälpa.

I direktiven till utredningen använder regeringen begreppen hjälp- organ och hjälpinsats och där anges också vilka aktörer som reger- ingen avser med hjälporgan, nämligen

•Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387),

•statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för rädd- ningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt

102

SOU 2018:28

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

•landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårds- lagen (1982:763)10.11

I direktivet använder regeringen, förutom uttrycket landsting eller landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårds- lagen, även begreppen ambulans respektive ambulanssjukvård.

Utredningen använder i detta betänkande begreppet hjälporgan, och i 4 § alarmeringslagen beskrivs vad som i lagen ska avses med hjälporgan.

Med hjälpinsats förstås den insats som hjälporganen gör. Alarmer- ingstjänstutredningen använde begreppet räddningsinsats för att beskriva de insatser som bedrivs för att undsätta eller hjälpa en nödställd.12 Begreppet kritiserades av remissinstanserna för att det gav en otydlig bild av Alarmeringsmyndighetens roll, eftersom be- greppet återfinns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och där endast omfattar räddningstjänst och därför inte avser polisiär verk- samhet eller hälso- och sjukvård.

I beskrivningen av landstingen som hjälporgan använder utred- ningen i brödtexten i detta betänkande begreppen landsting respek- tive ambulanssjukvården.13 Detta för att inte tynga brödtexten med långa beskrivningar. Detta ska dock inte tolkas så snävt att det enbart handlar om själva ambulanssjukvården och transporterna med ambulans. Det kan nämligen finnas delar i landstingens kata- strofmedicinska beredskap som också behöver innefattas i beskriv- ningen av landstingen som hjälporgan. Det kan t.ex. handla om övergripande samordnings- och ledningsfunktioner (t.ex. landstingens tjänstemän i beredskap – TiB) som ur ett övergripande katastrof- medicinskt perspektiv behöver fatta beslut om t.ex. fördelning av patienter till olika sjukhus. Det kan finnas samverkans- och led- ningsfunktioner på flera nivåer i landstingens verksamhet som på olika sätt behöver integreras i eller få stöd av den nationella alarmer- ingsfunktionen.

10Den 1 april 2017 ersattes hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) av hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30).

11a. dir. s. 5.

12a. bet. s. 28.

13Jfr också SOSFS 2009:10.

103

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

5.5Alarmerings-, larm-, räddnings- och ledningscentraler

5.5.1Alarmeringscentral, larmcentral

Bedömning: Med alarmeringscentral avses de larmcentraler som den nationella alarmeringsfunktionen ska bedriva.

Med larmcentral avses en enhet som tar emot och i vissa fall vidarebefordrar larm.

Skälen för utredningens bedömning

Regeringen använder i direktiven till utredningen begreppet alarmer- ingscentral.14 Regeringen menar vidare att den nationella alarme- ringsfunktionen bör utformas på ett sådant sätt att hjälporganen inte ska behöva bygga upp andra eller egna alarmeringscentraler i någon större omfattning och att den nationella alarmeringsfunk- tionen ska ha regionala alarmeringscentraler.15

Alarmeringscentral är ett begrepp som återfinns i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscen- traler. Lagen tillkom för att reglera vissa delar av den verksamhet som SOSAB (SOS Alarm Sverige AB:s tidigare motsvarighet) bedrev.16 Eftersom det är SOS Alarm som för närvarande har avtal med staten är det endast SOS Alarms verksamhet som lagen regle- rar.17 SOS Alarm har enligt avtalet åtagit sig att driva SOS-centraler som upprätthåller SOS-tjänsten för nödnumret 112 i hela landet samt erbjuda samtliga kommuner, landsting och statliga rädd- ningsorgan att träffa avtal för anslutning till denna tjänst. De regionala centralerna för alarmering som SOS Alarm bedriver har genom åren benämnts olika – regional alarmeringscentral, länsalar-

14a. dir. s. 6 och 11 f.

15a. dir. s. 6.

16Bet. 1981/82:TU4 med förslag till lag om verksamheten hos vissa regionala alarmerings- centraler (prop. 1981/83:24), s. 3.

17Riksrevisionen (2012) Statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20), s. 39.

104

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

meringscentral och SOS-centraler.18 SOS Alarm benämner i dag sina centraler som SOS-centraler.19

Med alarmeringscentral åsyftas alltså i dag, mer eller mindre underförstått de regionala centraler som SOS Alarm i dag i egen- skap av samhällets alarmeringstjänst bedriver.

Begreppet larmcentral återfinns i 1 kap. 4 § patientsäkerhetslagen (2010:659), Transportsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om alarmeringstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51) och i Social- styrelsens föreskrift om Ambulanssjukvård m.m. (SOSFS 2009:10) samt i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrof- medicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). Transportstyrelsen definierar i sina föreskrifter larmcentral som en enhet med uppgift att ta emot och vidarebefordra larm (1 kap. 5 §) medan Socialstyrelsens före- skrifter inte innehåller någon närmare definition av larmcentral.

Privata aktörer använder vidare begreppet larmcentraler för verk- samhet som de bedriver.20

Utredningen har tolkat direktiven så att regeringen ser framför sig att den nationella alarmeringsfunktionen ska vara en för hela samhället ”gemensam ingång” när det gäller larm som kommer in på nödnummer 112 eller annan larmväg.

Utredningen använder begreppet larmcentral som en allmän beteckning på en enhet som tar emot och i vissa fall vidarebefordrar larm. Detta för att skapa en språklig enhetlighet. I de fall det är av väsentlig betydelse för sammanhanget och för förståelsen av utred- ningens överväganden och förslag så tydliggör utredningen begrep- pet larmcentral ytterligare, t.ex. om larmcentralen även är lednings- central (se avsnitt 5.5.2).

Den nationella alarmeringsfunktionen ska bedriva ”regionala larmcentraler” och för att tydliggöra att dessa är en del av alarmer-

18Jfr Kommunikationsdepartementet, 1981 den 17 december nr 45, Regeringsbeslut (RS 2392/81, SOS Alarm, Hemställan om nytt regeringsbeslut enligt 2 § lagen (1981:1104) om verksamhet hos vissa regionala alarmeringscentraler, daterad 2011-09-26, s. 1 och Prop. 1993/94:150, bi- laga 6 s. 5–10 och bet. 1993/94:TU38.

19www.sosalarm.se/om-oss/organisation (hämtad 20180312).

20Se exempelvis www.falcksverige.se/assistance/om_assistance (hämtad 20180312). produkter_foretag/larm/falck_larmcentral, www.securitas.se/sv/securitas-i- sverige/securitas-svenska-verksamhet/auktorisation-och-certifiering/ (hämtad 20180312) och PM SäkerhetsBranschen 2017-04-10 Kommentarer till 112-utredningen, www.lflarmcentral.se/om-lansforsakringar-larmcentral/ (hämtad 20180312), www.stanleysecurity.se/tjanster/sakerhetscenter/larmcentralen/ (hämtad 20180312).

105

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

ingsfunktionen så har utredningen ansett att dessa ska betecknas som alarmeringscentraler (jfr dagens SOS-centraler).

5.5.2Räddningscentral, ledningscentral

Larmcentralerna har i dag olika benämningar beroende på inom vil- ken verksamhet de bedrivs. Inom räddningstjänstområdet benämns de exempelvis ibland räddningscentraler. Larmcentralerna är även i vissa fall tydliga ledningscentraler, exempelvis Polisens regionled- ningscentraler.

I förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor anges att flygräddningstjänst och sjöräddningstjänst ska ha räddningscentral (4 kap. 3 och 9 §§) medan det för miljöräddningstjänsten till sjöss anges att den ska ha en eller flera ledningscentraler.

Begreppet ledningscentral återfinns även i 4 kap 1 § kustbevak- ningsdatalagen (2012:145) angående Kustbevakningens ledningscen- traler och 3 kap. 2 § polisdatalagen (2010:361) angående Polismyn- dighetens ledningscentraler. I den tidigare polisorganisationen hade varje polismyndighet vad som benämndes länskommunikations- central (LKC) som svarade för ledning och styrning av den fält- operativa verksamheten. Genomförandekommittén för den nya Polismyndigheten beslutade i oktober 2014 att dessa ska ersättas med sju regionledningscentraler (RLC) och en nationell lednings- central (NLC). Arbetet för att genomföra detta pågår.21

Utredningen använder som beskrivits i avsnitt 5.5.1 begreppet larmcentral som en allmän beteckning för enheter inom räddnings- tjänst, polis, hälso- och sjukvård och privata aktörer som ansvarar för att ta emot, och i vissa fall, vidarebefordra larm.

21 Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten (Ju 2012:16), beslutsprotokoll 2014- 10-28, diarienummer JU 2012:16/2013/4.

106

SOU 2018:28

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

5.6Larmbehandling

5.6.1Inledning

Larmbehandlingen och dess olika delmoment och aktiviteter har som sagts inledningsvis i detta kapitel varit central för utredningens slutliga överväganden och förslag när det gäller den nationella alarm- eringsfunktionen och dess roll och ansvar gentemot inte minst hjälporganen.

I direktiven till utredningen anger regeringen sin syn på vad som avses med larmbehandling.22 Där anges att med ”larmbehandling” avses en alarmeringsfunktions uppgift att ta emot larm på nödnum- mer 112 eller annan larmväg, inhämta information från den hjälp- sökande och på grundval av det bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner för att därefter förmedla larmet och sin bedömning av händelsen till hjälporganen, som även i fortsättningen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatserna.

Begreppet larmbehandling finns inte klart och enhetligt defi- nierat varken i lag eller på annat sätt. Under utredningens arbete har det också framkommit att varken hjälporganen eller andra berörda aktörer har någon enhetlig syn på larmbehandlingens olika moment, än mindre hur de ska betecknas eller vem som framöver bör ansvara för vad. Detta framgår också av remissinstansernas svar på Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag. Det har till 112-utredningen också framförts synpunkter på hur larm- behandlingens olika moment beskrivs i direktiven och vem som i en nyordning med en nationell författningsreglerad alarmerings- funktion ska ansvara för de olika momenten.

Alarmeringsavtalet kan sägas ge en beskrivning av hur larmbe- handling i praktiken kan gå till i dag medan Alarmeringstjänst- utredningens betänkande ger uttryck för en annan syn på hur larm- behandling borde utföras av en Alarmeringsmyndighet.

Mot denna bakgrund av olika åsikter och synsätt har utredningen sett ett behov av att närmare analysera begreppet larmbehandling och komma fram till en beskrivning som kan ligga till grund för en författningsreglering av larmbehandlingen. I det sammanhanget har

22 a. dir. s. 5 f.

107

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

utredningen tagit sin utgångspunkt i, förutom Alarmeringstjänst- utredningens hantering av frågan om larmbehandling och remiss- instansernas synpunkter och vad regeringen säger i direktiven om hjälporganens ansvar, vad som framkommit under utredningens arbete och vid kontakter med utredningens experter, sakkunniga och andra företrädare för SOS Alarm och hjälporganen.

Utredningen återkommer senare i kapitel 8 till frågan om för- delningen av roller och ansvar i larmbehandlingen när det gäller den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. I det samman- hanget har det visat sig att skrivningen i direktiven om att hjälp- organen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälp- organens nuvarande respektive ansvarsområden23 liksom EU-rätten (se kapitel 6) har fått avgörande betydelse för utredningens över- väganden och förslag.

5.6.2Alarmeringsavtalet och begreppet larmbehandling

I alarmeringsavtalet anges att syftet med avtalet är att säkerställa en effektiv SOS-tjänst och skapa möjligheter att tillkalla eller annars komma i förbindelse med polis, statlig eller kommunal räddnings- tjänst samt ambulans.24

Begreppet larmbehandling nämns utan närmare förklaring i alarmeringsavtalet i samband med beskrivningen att SOS Alarm vid sina SOS-centraler ska ta emot och behandla eller – när fullständig larmbehandling inte ska ske inom larmcentralen – vidarekoppla nödsamtal från allmänheten som befordras på nödnummer 112 (SOS-tjänsten).25

I en bilaga till alarmeringsavtalet beskrivs att den s.k. SOS-tjäns- ten innefattar i huvudsak att

23a. dir. s. 5 och 6.

24Bilaga 6, punkt 2, s. 9.

25a. bilaga punkt 3.1 och 3.2, s. 9.

108

SOU 2018:28

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

•svara på nödnumret 112,

•genom intervju primärt fastställa vad som har hänt och var det har hänt och med ledning av detta avgöra vilken eller vilka hjälpinsatser som behövs, och därefter antingen,

•vidarekoppla samtalet till ansvarigt hjälporgan,

•eller om behovet avser kommunal räddningstjänst eller behov av ambulanssjukvård, och om avtal finns med kommun eller lands- ting, även genomföra en mer fullständig intervju för vidare hand- läggning med t.ex. prioritering, utalarmering, rådgivning, plane- ring, dirigering, statushantering, registrering och rapportering.26

5.6.3Alarmeringstjänstutredningens användning av begreppet larmbehandling

Alarmeringstjänstutredningens direktiv talade inte specifikt om larm- behandling. Utredningen valde ändå att i sitt betänkande använda begreppet larmbehandling dels i sin beskrivning av hur SOS-tjäns- ten fungerar i praktiken hos SOS Alarm och hjälporganen, dels i sin beskrivning av observationer och problem och dels i överväganden och förslag.27

Alarmeringstjänstutredningen angav i sitt förslag till lag om alarmering (se 2 §) att med alarmering avses mottagning av och be- handling av nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg som avsåg nödsituation och bedömdes kräva omedelbara insatser från räddningsorgan.28 I författningskommentaren sägs att med mot- tagning av och behandling av nödsamtal avsågs just larmbehand- ling.29

I förslaget till lag om alarmering (se 5 och 6 §§) beskrev Alarme- ringstjänstutredningen under rubriken behandling av nödsamtal att Alarmeringsmyndigheten skulle behandla nödsamtal på följande sätt:

26a. bilaga s. 15.

27Jfr SOU 2013:33, s. 65 f., 119–129, 131–137, 143–145, 147–150 och 190–193.

28a. bet. s. 27, förslaget i 2 §.

29a. bet. s. 217.

109

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

•ta emot nödsamtal på larmnumret 112 eller annan larmväg,

•bedöma situationen,

•prioritera och

•förmedla larmuppdrag till räddningsorgan samt

•besluta om att larma ut en räddningsinsats om det bedömdes före- ligga en nödsituation och överhängande fara hotade människors liv och hälsa, egendom eller miljö.30

Alarmeringstjänstutredningen använde begreppet larmbehandling även i andra delar i förslaget till lag om alarmering men i de sam- manhangen beskrivs inte närmare larmbehandlingsbegreppets inne- håll.31 Utredningen beskrev även i sitt betänkande en grundmodell för larmbehandling enligt följande 32

•ta emot nödsamtal på larmnumret 112 eller annan larmväg och genomföra en intervju för att identifiera situationen utifrån be- slutsstöd och riktlinjer i larmcentralen med möjlighet till med- lyssning från räddningsorgan när händelsen kategoriserats,

•om ärendet bedömdes kräva en omgående räddningsinsats eller utryckning (ambulans, räddningstjänst), beslut om utlarmning av resurser i enlighet med larmplaner m.fl. anvisningar,

•verkställande av utlarmning av antingen dirigentoperatör i Alarm- eringsmyndigheten eller av operatör i räddningscentral eller motsvarande,

•om ärendet inte bedömdes kräva omgående räddningsinsats hän- visa samtalet eller vidarekoppla till lämplig mottagningsfunk- tion, alternativt

•om ärendet inte kunde bedömas direkt eller krävde rådgivning med sakkompetens, t.ex. medicinsk kompetens, möjlighet koppla in sådan för stöd i bedömningen.33

30a. bet. s. 28, förslaget i 5–6 §§.

31a. bet. s. 28–29, förslaget i 7, 10 och 14 §§.

32a. bet. s. 28 och 190ff.

33a. bet. s. 28 och 192.

110

SOU 2018:28

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

Alarmeringstjänstutredningens modell för larmbehandling inbegrep beslutsstöd, larmplaner och anvisningar. Utredningen ansåg att larmoperatörerna behövde ha tillgång till moderna, enhetliga och effektiva beslutsstöd som grund för sitt arbete.34

5.6.4Remissinstansernas synpunkter på Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag när det gäller larmbehandling

Förslag och beskrivning av hur larmbehandling skulle utföras av Alarmeringsmyndigheten och när det gäller Alarmeringstjänstutred- ningens grundmodell för larmbehandling mötte vissa synpunkter från remissinstanserna. Dessa ansåg att

•det av förslaget inte framgick hur alarmering var tänkt att genomföras och att det hade behövts en större precision i beskriv- ningen av myndighetens uppgifter när det gällde larmbehandling,

•det saknades en reglering om att hjälporganen skulle förse myn- digheten med larmplaner, instruktioner, information om till- gängliga resurser och om kontaktvägar och det underlag i övrigt som behövdes,

•det saknades en distinktion mellan och definition av begrepp som utalarmering, utlarmning, alarmering, larmbehandling, beslut om respektive förmedling av larmuppdrag, dirigering, prioritering och ledning,

•beskrivningen av ledning var felaktig och att det var viktigt att skilja på systemledning och insatsledning,

•samtliga delar som larmmottagning, bedömning och dirigering innehåller komponenter av ledning som sker på uppdrag av hjälporgan genom avtal med SOS Alarm. Möjligheten att över- lämna hela eller delar av hjälporganens larm och ledning till att utföras av myndigheten behövde finnas kvar.

34 a. bet. s. 29, 192f., 218–221 och 235.

111

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

•Myndighetens förmåga att växla mellan olika modeller behövde ses över ytterligare utifrån flexibiliteten att kunna hantera olika typer av händelser.

5.6.5Begreppet larmbehandling – en fördjupad analys

Inledning

Utredningen har ansett att larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment och dess praktiska innebörd har behövt analyseras. Detta eftersom det ytterst handlar om att lägga fast dels en bild av vad larmbehandlingen ytterst är och vilka olika aktiviteter och del- moment den kan anses innefatta, dels en roll- och ansvarsfördel- ning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen som förbättrar samordningen av samhällets alarmeringstjänst så långt som möjligt. Detta för att enskildas möjligheter att snabbt och säkert få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation ska säkerställas.

I detta sammanhang har utredningen haft att ta hänsyn till det krav som ställs i direktivet att hjälporganen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmerings- funktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvars- områden35 liksom EU-rättens krav.

Vad menas med larmbehandling?

Den fördjupade analysen har tagit sin utgångspunkt i beskriv- ningen i direktivet till 112-utredningen av hur regeringen ser på begreppet larmbehandling och de aktiviteter och delmoment som innefattas. Begreppet har också analyserats i ljuset av hur Alarmer- ingstjänstutredningen såg på begreppet samt remissinstansernas synpunkter och vad som framkommit under utredningens arbete och vid kontakter med främst SOS Alarm och hjälporganen.

I direktivet anges att med larmbehandling avses:

35 a. dir. s. 6.

112

SOU 2018:28

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

•ta emot larm,

•inhämta information från hjälpsökande,

•bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner,

•förmedla larmet och sin bedömning av händelsen,

•besluta om att inleda och att leda insatser.

Det bör noteras att analysen nedan har tagit sin utgångspunkt i mottagning av larm via ett röstsamtal eller något som jämställas med ett röstsamtal (exempelvis texttelefon eller SMS från funk- tionshindrade) även om det är klart att larm redan i dag kan tas emot även på andra sätt. Majoriteten av de larm som kommer in är dock röstsamtal.

Ta emot larm

Att ta emot larm på nödnummer 112 eller annan larmväg handlar om mottagning av larm. Den närmare innebörden och avgränsningen av vad som närmare avses med larm på nödnummer 112 och larm på annan larmväg behandlas i kapitel 8.

Både alarmeringsavtalet och Alarmeringstjänstutredningen be- skriver att det i mottagningen av ett larm ingår att göra någon form av en första sortering av det som kommer in för att identifiera situationen (vad som inträffat) och vilket/vilka hjälporgan som efterfrågas, var händelsen inträffat (positionering) och bekräfta kontaktuppgifter.36 Redan i detta skede kan det hända att mot- tagande SOS-operatör kan konstatera att någon t.ex. helt enkelt

”ringt fel”.

I det avtal som ett hjälporgan har i dag med SOS Alarm regleras vad som ska ske efter den första sorteringen och hjälporganen har även överenskommelser med SOS Alarm om i vilka fall SOS Alarm kan hänvisa hjälpsökande vidare till andra kontaktvägar (exempelvis till polisen). Dessa förhållanden behöver författningsregleras fram-

36 Jfr alarmeringsavtalets beskrivning av SOS-tjänsten i Bilaga 6 (s. 3 s. 9) och SOU 2013:33 s. 190 och 192.

113

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

över och här har utredningen haft att beakta att direktivet37 anger att den nationella alarmeringsfunktionen inte ska ges befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden. Utredningen har tolkat det som att det är för hjälporganen – främst i speciallagstift- ningen – reglerade befogenheter som åsyftas. Att hjälporganen därut- över i dag genom särskilda överenskommelser kan komma överens med SOS Alarm om att genomföra i stort sett hela larmbehand- lingen (fullständig larmbehandling) eller enbart vissa aktiviteter eller delmoment i larmbehandlingen är en annan sak. Till detta åter- kommer utredningen i kapitel 8.

Inhämta information från hjälpsökande

Efter mottagning och en första sortering av det som kommit in på nödnummer 112 eller annan larmväg behöver mer information inhämtas från den hjälpsökande i syfte att få en klarare bild av vad som hänt. Möjlighet kan finnas att under denna aktivitet eller detta delmoment inhämta information även på andra sätt eller från annan källa än från den hjälpsökande. Att inhämta information från hjälpsökande handlar, vid t.ex. ett telefonsamtal och det som kan jämställas med telefonsamtal, om att fortsätta intervjun efter mot- tagningen. I alarmeringsavtalet beskrivs detta som att, i de fall hjälporgan träffat avtal om det med SOS Alarm, det genomförs en mer fullständig intervju. Även Alarmeringstjänstutredningen har en liknande beskrivning.

Under den fortsatta intervjun ställer larmoperatören fördjupade frågor avseende inträffad händelse och normalt sett har larmopera- tören tillgång till ett tekniskt besluts- eller bedömningsstöd. Syftet med den fortsatta intervjun är att kunna ge berört hjälporgan ett så bra underlag som möjligt inför en bedömning av det inträffade (in- klusive prioritering med avseende på allvar och angelägenhetsgrad).

Under den fortsatta intervjun finns i dag möjligheten att koppla in berört eller berörda hjälporgan och/eller annan sakkunskap (t.ex. sjuksköterska, läkare, Giftinformationscentralen) på vad som kallas medlyssning vilket också beskrivs av både Alarmeringstjänstutred-

37 a. dir. s. 6.

114

SOU 2018:28

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

ningen och i utredningens direktiv.38 Vid medlyssningen kan berört hjälporgan hjälpa till med vilka frågor som behöver belysas under intervjun. Den närmare innebörden, ansvaret och förutsättningarna för medlyssning utvecklas närmare i kapitel 8.

Bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner

Efter att information har inhämtats från den hjälpsökande kan och behöver händelsen bedömas.

I alarmeringsavtalet nämns att SOS Alarm ska utföra prioritering men endast i de fall särskilda överenskommelser träffats om detta mellan hjälporganet och SOS Alarm. Finns ingen sådan överens- kommelse så görs prioriteringen av hjälporganet självt. Alarmerings- tjänstutredningen uttryckte att det skulle vara en uppgift för Alarmer- ingsmyndigheten att prioritera händelsen utifrån beslutsstöd och riktlinjer.39

SOS Alarm har i dag olika besluts-/bedömningsstöd till sin hjälp under intervjuer och gör sin bedömning av händelsen utifrån dessa stöd. Bedömningen rör frågor som behovet av ett hjälporgans resurser, vilka behov som den nödställde har (kategori av hjälp- resurser) och hur skyndsamt behovet är (prioritering). Behovet och skyndsamheten kan ändras snabbt under en händelse och då behö- ver kanske en ny bedömning göras och ett ärende t.ex. omprioriteras.

Vilken kategori av hjälpresurser som kan eller ska sättas in vid en hjälpinsats skiljer sig rent faktiskt åt regionalt och lokalt i landet. Tidpunkt på dygnet för en händelse, väderförhållanden och andra händelser påverkar också en hjälpinsats genomförande.

När det gäller prioritering av en hjälpsökandes behov har de olika hjälporganen i dag egna och olika sätt att dela in skyndsamhets- nivåer. Vården följer Socialstyrelsens föreskrifter om ambulans- sjukvård (SOSFS 2009:10) med prioriteringsgrad 1–3, medan Poli- sen har fler prioriteringsgrader. Inom vården kan det även råda regionala skillnader i vilka symtom som ligger till grund för de olika prioriteringarna. Även Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) har sin egen indelning där de i stället klassificerar ärenden.

38a. dir. s. 10.

39a. bet. s. 28 f., 190–192 och 217 f.

115

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

I utredningens direktiv talas om larmplaner och övriga instruk- tioner men det anges inte mer precist vad som avses med dessa. Det framgår dock att det avses sådant som hjälporganen har tagit fram och försett SOS Alarm med. Utredningen har tolkat direktivet som att det är regeringens avsikt att hjälporganen vid behov ska förse den nationella alarmeringsfunktionen med dessa.

Alarmeringsavtalet innehåller inte uttrycket larmplaner och övriga instruktioner. Alarmeringstjänstutredningen talade om larmplaner och övriga anvisningar samt om beslutstöd och anvisningar. Enligt Alarmeringstjänstutredningen skulle kommuner och landsting även fortsättningsvis utforma sina egna larmplaner och andra besluts- underlag även om utredningen såg det som en viktig utveck- lingsfråga att förenhetliga och harmonisera beslutsstöd och rutiner för larmbehandling. Det är heller inte alla hjälporgan som använder sig av sådana. Utredningen delar bedömningen att det finns behov av ett utvecklingsarbete framöver för att skapa större enhetlighet när det gäller larmplaner och övriga instruktioner.

Förmedla larmet och sin bedömning av händelsen

I utredningens direktiv talas om att den nationella alarmerings- funktionen ska bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner för att därefter förmedla larmet och sin bedömning av händelsen till hjälporganen.40 Alarmerings- tjänstutredningen hade i sitt betänkande ett förslag med liknande formulering i de fall det rörde sig om en nödsituation och bedöm- des kräva omedelbara insatser. Mot denna bakgrund kan skriv- ningen i utredningens direktiv uppfattas som att den nationella alarmeringsfunktionen ska fatta beslut som rör frågor om behov av hjälpinsatser samt behovets skyndsamhet och att det ska vara ett obligatorium för hjälporganen att överlåta denna bedömning till den nationella alarmeringsfunktionen. I alarmeringsavtalet finns ingen liknande skrivning.

Frågan är alltså om direktiven ska tolkas så att det i praktiken innebär att det ska vara en skyldighet för hjälporganen att lämna larmplaner och övriga instruktioner till den nationella alarmerings-

40 a. dir. s. 6.

116

SOU 2018:28

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

funktionen och att funktionen utifrån dessa ska ha befogenhet att bedöma händelsen. Något som talar emot en sådan tolkning är att det i direktiven även anges att hjälporganen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatser, att hjälporganen ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nöd- vändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunk- tionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden. När det gäller denna fråga har utredningen under arbetet erfarit att dessa anser att en sådan ordning inte är förenlig med kravet att de även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resur- ser. Det uppfattas snarast som en inskränkning i hjälporganens rådighet över sina resurser. Det finns inte heller bland hjälporganen en enhetlig syn på vad larmplan är för något och det är inte ens alla hjälporgan som anser sig använda larmplaner i dag. Själva bedöm- ningen av händelsen måste enligt hjälporganen, bl.a. av kompetensskäl, ligga kvar i hjälporganens hand. Om den nationella alarmerings- funktionen ska genomföra en bedömning av händelsen så förut- sätter det att hjälporganet genom avtal gett funktionen ett sådant uppdrag i enlighet med den ordning som gäller i dag.

Vid samråd med hjälporganen, experter och sakkunniga har utredningen mött en tolkning som går ut på följande. Om den nationella alarmeringsfunktionens skulle ges en lagstadgad rätt att förmedla ett larm och bedömning av händelsen så skulle det inte inkräkta på hjälporganens bestämmanderätt över resurserna och beslutanderätt om att inleda en hjälpinsats utan ses som ett förslag från den nationella alarmeringsfunktionen. Hjälporganen skulle vid varje enskilt tillfälle skulle kunna välja att acceptera eller inte acceptera en utlarmning.

Den kritik som utredningen mött mot en sådan tolkning är att en sådan ordning skulle innebära en chimär bestämmanderätt och beslutanderätt för hjälporganen eftersom det rör sig om tidskritiska beslut som kräver en överblick över det totala resursläget för att kunna fatta och att det skulle krävas att varje hjälporgan själva bygger upp larmcentraler för att göra en omprövning av funk- tionens ”förslag”. En sådan ordning förutsätter att det hos hjälp- organen finns någon som har mandatet att ”tacka nej” – något som i dag inte finns inom ambulanssjukvården.

Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att direktivens beskrivning av larmbehandling när det gäller att den nationella

117

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

alarmeringsfunktionen ska ”förmedla larmet och sin bedömning av händelsen” kan uppfattas som motsägelsefull i förhållande till andra skrivningar i direktiven. I dessa skrivningar uttrycks det att det är hjälporganen som ska besluta om att inleda och leda hjälpinsatser, att hjälporganen ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge funktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden.

Utredningen har mot denna bakgrund valt att inte använda uttrycket bedöma händelsen utan har i stället valt att beskriva det som ska göras av den nationella alarmeringsfunktionen efter att larm kommit in som en första sortering. Denna görs efter att larm har kommit in. Detta i syfte att bl.a. ta reda på vad som hänt, var det hänt och att utifrån det få en bild av vilket eller vilka hjälporgan som bör kopplas in för att eventuellt göra en hjälpinsats. Under denna första sortering ska det enligt utredningens mening vara en skyldighet för hjälporganen att medlyssna om och när den nationella alarmeringsfunktionen bedömer det som väsentligt och så begär. Detta utvecklas närmare i kapitel 8.

Att inleda och att leda hjälpinsatser

Efter att en händelse är bedömd närmar sig läget då en hjälpinsats ska beslutas, inledas, resurser utlarmas och ledas. I utredningens direk- tiv sägs att hjälporganen även i fortsättningen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatserna. Beslutanderätten i dessa frågor ska med andra ord vara förbehållen hjälporganen. Att det kan finnas en möjlighet att ge den nationella alarmeringsfunk- tionen i uppdrag att verkställa ett beslut om att inleda en hjälp- insats behandlar utredningen närmare i avsnitt 8.8.

När det i Alarmeringstjänstutredningens betänkande talas om att förmedla larm och bedömning så sägs också att det kan ske en utlarmning av hjälporgan. Alarmeringstjänstutredningen menade att det i normalfallet skulle vara Alarmeringsmyndigheten som fattar beslut om åtgärd, dvs. utlarmning.41 Alarmeringsavtalet använ- der i detta sammanhang begreppet utalarmering. Alarmeringstjänst- utredningen beskriver att det därefter behöver ske ett verkställande

41 a. bet. s. 193.

118

SOU 2018:28

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

av utlarmning medan alarmeringsavtalet även använder begreppet dirigering. De hjälporgan som behövs för att genomföra en hjälp- insats behöver dirigeras.

För utlarmning och dirigering har SOS Alarm i dag ibland larm- planer från hjälporganen till sin hjälp och dessa beskriver vilka resurser som ska sättas in för olika händelser. I dirigeringen ingår att fördela ut uppdraget på lämplig resurs.

Alarmeringstjänstutredningen ansåg att det kunde vara antingen Alarmeringsmyndigheten eller hjälporganen själva som skulle an- svara för verkställandet av utlarmningen. Möjligheten skulle finnas för ansvariga hjälporgan att uppdra åt Alarmeringsmyndigheten att utföra dirigering.42

5.6.6Utredningens definition av begreppet larmbehandling

Förslag: Med larmbehandling avses uppgiften att behandla larm på nödnummer 112 eller annan larmväg. Larmbehandlingen innefattar

•mottagning av larm och en första sortering,

•inhämtande av information,

•bedömning och prioritering,

•inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering,

•ledning av hjälpinsats.

Förslaget genomförs genom 5 § alarmeringslagen.

Skälen för utredningens förslag

I föregående avsnitt har utredningen närmare analyserat begreppet larmbehandling.

Utredningen har uppfattat att det bland hjälporganen och andra berörda aktörer råder en enighet om att larmbehandling innefattar vad som kan beskrivas som en kedja av aktiviteter och delmoment som ska utföras av antingen den nationella alarmeringsfunktionen eller av hjälporganen själva. Först kommer larmet in och larmbe-

42 jfr a. bet. s. 192 och 220.

119

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

SOU 2018:28

handlingen inleds för att sedan eventuellt gå in i ett operativt skede som till slut ska avslutas.43

Det råder också stor enighet om att samordningen i larm- behandlingen måste bli bättre då det inte minst ur den nödställdes perspektiv är avgörande att övergången mellan de olika aktiviteterna och delmomenten är så sömlös som möjligt. Det kan handla om sekunder då aktiviteter genomförs. Larmbehandlingen är inte alltid

”linjär” i sin karaktär utan olika aktiviteter och delmoment kan

återkomma eller utföras delvis parallellt under det att en händelse utvecklas.44 Dessa är dessutom beroende av varandra. Detta bidrar till komplexiteten i larmbehandlingen. Något som är skiljt från det fak- tum att en hjälpinsats dessutom kan vara komplicerad. Det som anges i utredningens direktiv om larmbehandling ligger i linje med detta.

Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment – och an- svaret för dessa, både det samlade ansvaret och ansvaret hos varje aktör – måste preciseras, definieras, paketeras och fördelas ansvars- mässigt på ett sådant sätt att det är praktiskt möjligt att ansluta hjälporganen till den nationella alarmeringsfunktionen och att genom det få till den samordning, sömlöshet och enhetlighet över landet i larmbehandlingen som eftersträvas.

Utredningen har i detta syfte och med utgångspunkt i det som förenar olika beskrivningar och beteckningar av larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment tagit fram en beskrivning/syste- matik för det som genomförs vid en larmbehandling. En beskriv- ning som något avviker från direktivets beskrivning men som utredningen mot bakgrund av vad som framkommit under arbetets gång bedömer skulle skapa en tydlighet och kunna accepteras av både polisen, räddningstjänsterna och landstingens ambulanssjuk- vård. Med detta har också utredningen skapat enhetliga uttryck och begrepp för samtliga hjälporgan. Utredningen har mot denna bakgrund valt följande indelning av larmbehandlingen:

1.mottagning av larm och en första sortering,

1.inhämtande av information,

2.bedömning och prioritering,

43Jfr a. bet. s. 114.

44Jfr a. bet. s. 114–116.

120

SOU 2018:28

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

3.inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering,

4.ledning av hjälpinsats.

Detta regleras i 5 § alarmeringslagen.

När utredningen i detta betänkande använder begreppet larmbe- handling innefattar det alltså ovan nämnda aktiviteter och delmo- ment. De olika aktiviteterna och delmomenten och utredningens överväganden och förslag när det gäller roller och ansvarsfördel- ning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen utvecklas närmare i kapitel 8.

121

6Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

6.1Det behövs en samlad författningsreglering av samhällets alarmeringstjänst

Bedömning: Det finns ett behov av en samlad författningsreg- lering av samhällets alarmeringstjänst. Den nationella alarmer- ingsfunktionens uppdrag liksom hjälporganens ansvar och roller bör formuleras i lag.

Skälen för utredningens bedömning

6.1.1En omfattande reglering av hjälporganens och andra aktörers verksamhet men ingen samlad författnings- reglering av samhällets alarmeringstjänst

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå de författningsändringar som behövs för att kunna genomföra utredningens förslag både när det gäller alarmeringsverksamhetens funktion m.m. och dess fram- tida organisationsform. I detta arbete har utredningen bedömt det som nödvändigt att redogöra för viss reglering som är relevant för utredningens uppdrag.

I avsnitt 6.2.1 beskrivs några av de för utredningen viktigaste konstitutionella utgångspunkterna. De konstitutionella aspekterna som utredningen har haft att beakta återfinns såväl i svensk grund- lag, som inom EU-rätten (exempelvis rättighetsstadgan1) och i

1 Jfr Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

123

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

Europakonventionen2. Som framgår av detta kapitel grundar sig na- tionella författningar som har varit aktuella för utredningens arbete inte sällan på bakomliggande EU-regler3.

Utredningen har kunnat konstatera att det finns lagstiftning som direkt berör SOS Alarm (denna beskrivs i avsnitt 6.2.3) och en omfattande sektorspecifik författningsreglering av hjälporganens och andra aktörers respektive verksamheter och ansvarsområden inom alarmeringstjänsten. Dessa beskrivs i avsnitt 6.2.4.

Utredningen har enligt direktivet4 haft att närmare analysera konkurrensrättsliga aspekter liksom reglerna om upphandling och statsstöd. Dessa regler har en EU-rättslig bakgrund. Dessa regler har varit av särskilt intresse vid utredningens överväganden och förslag när det gäller frågan om en ur rättsliga aspekter möjlig omfattning av en ensamrätt för en nationell alarmeringsfunktion att ta emot och behandla larm via nödnummer 112 eller annan larmväg. Dessa aspekter behandlas närmare i avsnitt 6.3.

6.2Nationell reglering av särskild betydelse för utredningens samlade uppdrag

Bedömning: Det finns en mängd nationella regler i såväl grund- lag och särlagstiftning som i myndighetsföreskrifter som behö- ver beaktas när den nationella alarmeringsfunktionen ska för- fattningsregleras och funktionens och hjälporganens ansvar och roller ska läggas fast. Eventuella ändringar eller kompletteringar av dessa har övervägts.

De förslag till förändringar som utredningen föreslår i detta betänkande inskränker inte den kommunala självstyrelsen mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna författningsregleringen.

2Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som är införd i svensk rätt som vanlig lag sedan år 1995, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

3Lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

4Dir. 2015:113.

124

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

Skälen för utredningens bedömning

6.2.1Regeringsformens program- och målsättningsstadgande och de grundläggande fri – och rättigheterna, kommunal självstyrelse

Program- och målsättningsstadgande

En av utgångspunkterna för utredningens arbete har varit den en- skildes perspektiv, dvs. den enskildes behov av samhällets skydd och hjälpinsatser (jämför avsnitt 4.4).

I regeringsformens (1974:152; RF) program- och målsättnings- stadgande anges att offentlig makt utövas med respekt för alla män- niskors lika värde och för den enskilda människans frihet och vär- dighet (1 kap. 2 § första stycket). Regeln kompletteras av 1 kap. 9 § RF som ger ytterligare förhållningsregler för domstolar, förvalt- ningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltnings- uppgifter. Dessa ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Objektivitets- och normmässig- hetskravet i detta stadgande gäller alltså även privaträttsliga subjekt när de svarar för förvaltningsuppgifter som överlämnats till dem.5

1 kap. 2 § RF innehåller i övrigt grundläggande mål för den offentliga verksamheten och vad som brukar kallas sociala rättig- heter.6 Regeln innehåller inte rättsligt bindande föreskrifter utan anger generella riktlinjer för de offentliga organens verksamhet och att det allmänna ska verka för att de aktuella målsättningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt.7

I 2 kap. RF finns rättsligt bindande föreskrifter om de grund- läggande fri- och rättigheter som det allmänna ska garantera alla i riket.8 RF:s grundläggande fri- och rättigheter är bindande men det finns förutsättningar för att begränsa skyddet i vissa fall.

5SOU 2001:19 s. 32. och Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2015 (31 januari Zeteo), Bull och Sterzel, Regeringsformen, En kommentar, 3 uppl. 2015, (se kommentaren till 1 kap. 9 §).

6Warnling-Nerep m.fl., Statsrättens grunder, 5 uppl. 2015, s. 59 f.

7SOU 2001:19 s. 46, SOU 2008:25 Del 1 s. 454, a. Holmberg m.fl.

8a. Holmberg m.fl. under rubriken Program- och målsättningsstadgande.

125

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

Närings- och yrkesfriheten

Ett av de förslag som utredningen har att överväga är förslaget om en författningsreglerad ensamrätt (rättsligt monopol) för den natio- nella alarmeringsfunktionen att ta emot och behandla larm via nödnummer 112 eller annan larmväg. En sådan ensamrätt berör närings- och yrkesfriheten, dvs. inverkar på andra aktörers möjlig- heter att bedriva motsvarande näring.

Enligt 2 kap. 17 § första stycket RF får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Ett skydd för näringsfrihet och yrkes- frihet finns för övrigt även i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna (rättighetsstadgan artiklarna 16 och 15.1).9

Av förarbetena till reglerna i 2 kap. 17 § RF framgår att fri- och rättighetskommittén10 ansåg att det måste finnas möjligheter att föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkesfriheten som från allmänna utgångspunkter bedöms angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning och andra liknande intressen.11 Regeringen ansåg att ”tillåtna inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sammanhang nämnt”, vilket angavs vara säkerhets-, hälsovårds- och arbetar- skyddsintressen. Regeringen uttalade vidare att i övrigt får ”det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle”.12

Regeln i 2 kap. 17 § RF innebär inte något regelrätt förbud mot att det allmänna driver monopol på vissa områden, under förut- sättning att en sådan ordning drabbar alla övriga konkurrenter lika. Syftet med en begräsning av närings- och yrkesfriheten, t.ex. genom ett rättsligt monopol, får inte vara att gynna vissa närings- idkare eller yrkesutövare framför andra. En begränsning ska vara likabehandlande och för att en begränsning över huvud taget ska få införas krävs att syftet med denna begränsning är att skydda något

9Derlén, Lindholm och Naarttijärvi, Konstitutionell rätt, 1 uppl., Stockholm 2016, s. 429 f.

10Ju 1992:01.

11Se SOU 1993:40 del A s. 118.

12Prop. 1993/94:117, s. 50 f., jfr. också prop. 2000/01:36 s.16 f.

126

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse (jfr ovan angelägna all- männa intressen).

Regeln i 2 kap. 17 § RF anger inte i vilken form eventuella begräns- ningar i närings- och yrkesfriheten ska beslutas. Det anges i huvud- regeln i 8 kap. 2 § RF där det stadgas att sådana föreskrifter beslutas genom lag men att det under vissa förutsättningar finns möjlighet till delegering av normgivningskompetensen till regeringen och dess myndigheter eller kommuner (8 kap. 2–3 och 10 §§ RF).13

I avsnitt 6.3.6 redogör utredningen för de inom EU-rätten grund- läggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster.

Kommunal självstyrelse

Utredningen tolkar riksdagens tillkännagivande14 som ett uttryck för att det är önskvärt att det bildas en statlig förvaltningsmyn- dighet för samhällets alarmering. Att författningsreglera samhällets alarmeringsfunktion och att inrätta en ny statlig förvaltningsmyn- dighet som ska ges ett grundläggande ansvar och en roll i samhäl- lets alarmeringstjänst som i hög grad påverkar kommunala resurser aktualiserar frågan om hur detta förhåller sig till den grundlags- skyddade kommunala självstyrelsen. Aspekten är viktig att beakta även när det gäller frågan om att de kommunala och landstings- kommunala hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till alarmer- ingsfunktionen och det oavsett vilken organisationsform den nationella alarmeringsfunktionen ges.

Bestämmelser av betydelse för den kommunala självstyrelsen finns på några olika ställen i RF. Av 1 kap. 1 § RF framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas bland annat genom kommunal själv- styrelse. Detta bekräftas i 1 kap. 2 § kommunallagen (2017:725). I 1 kap. 7 § första stycket RF slås fast att det i riket finns primär- kommuner och landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av valda församlingar. I 14 kap. 2 § RF anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Vidare sägs att närmare bestäm-

13a. Holmberg m.fl., a. Warnling-Nerep m.fl. s. 208 och a. Bull m.fl. s. 86.

14Rskr. 2014/15:104.

127

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

melser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Vid sidan av kom- munallagen finns ett stort antal lagar som innehåller föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på olika områden. I 14 kap. 3 § RF anges att en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

Begreppet ”kommunal självstyrelse” har inte närmare definierats eller preciserats i vare sig RF eller kommunallagen. Ser man till re- gleringen i den senare lagen, kan det sägas röra sig om en princip som anger relationen mellan stat och kommun och som är avsedd att ge kommunerna en självständig och inom vissa ramar fri be- stämmanderätt. Man kan också uttrycka det som att i principen om den kommunala självstyrelsen ligger att det ska kunna vara varia- tion i och mellan kommunernas och landstingens agerande och prestationer, både vad de gör och hur de gör, om de löser uppgifter gemensamt eller var och en för sig. Om sådan variation, t.ex. varia- tion över landet, från mer principiella utgångspunkter inte är acceptabel, så kan frågan om såväl statens reglering av verksamhe- ten som frågan om huvudmannaskapet för verksamheten aktualiseras.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Det finns också motstående intressen. Den kommu- nala självstyrelsen kan därför inte vara total. Så som bestämmelserna i RF är utformade synes det dock ytterst vara riksdagen som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet.15 Någon bestämd avgränsning mellan statens och kommunernas verksamhet har inte varit avsedd eller ens ansetts möjlig; den måste kunna förändras under skiftande samhällsförhållanden.16 Grundläggande i lagstiftnings- sammanhang är att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen måste vara proportionerlig mot lagstiftningens ändamål.17

Som utredningen nämnt i avsnitt 4.5 så är det en utmaning att hitta en ordning för att samordna verkställandet av ett offentligt åtagande som i någon mening är gemensamt för huvudmän som på olika samhällsnivåer beslutar om och ansvarar för åtagandet. Det gäller inte minst en så viktig samhällsfunktion som samhällets alarmer-

15Se bet. 1998/99:BoU11 s. 23 f.

16Se prop. 1973:90 s. 190.

17Jfr prop. 2000/01:36 (se Lagrådets yttrande).

128

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

ingstjänst. Det offentliga åtagandet inom samhällets alarmerings- tjänst har både en statlig och en kommunal del. Flera av de verk- samheter som ingår i den samlade alarmeringstjänsten är kommu- nala ansvarsområden som regleras i särskild lagstiftning. Det gäller bl.a. den kommunala räddningstjänsten och landstingens ambulans- sjukvård.

Det är av största vikt att alarmeringstjänsten ges en utformning och funktionalitet som är så lika som möjligt över landet. Även om de kommunala och landstingskommunala hjälporganen har ett stort och viktigt lokalt och regionalt ansvar för den verksamhet de bedriver så kan dessa aldrig åläggas ett nationellt helhetsansvar. Det kan bara staten ha. Utredningen bedömer i denna del att en författ- ningsreglering av samhällets alarmeringsfunktion är ett viktigt moment i att stärka och tydliggöra detta statliga ansvar. Att samla ansvaret för hela samhällets alarmeringstjänst – från larm till opera- tiv hjälpinsats – hos en och samma statliga förvaltningsmyndighet skulle förstås skapa en helt annan sammanhållen larmkedja än vad som finns i dag. Det har dock inte varit utredningens uppgift att t.ex. ompröva de kommunala och landstingskommunala huvud- mannaskapen inom samhällets alarmeringsfunktion som ett sätt att åstadkomma en reell samordning.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att de förslag till förändringar som utredningen lägger fram i detta betänkande står för en rimlig avvägning av statens och kommunernas och lands- tingens intressen. Förslagen inskränker inte självstyrelsen mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna författningsregleringen. Utredningen bedömer det som viktigt att de kommunala företrädarna ges en rimlig insyn i och påverkan på den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet då de är i högsta grad delaktiga i att se till att den nationella alarmer- ingsfunktionen fungerar väl i alla dess delar. Detta kommer till uttryck i de förslag som utredningen lägger i detta betänkande.

6.2.2Tryckfrihetsförordningen och offentlighetsprincipen, personuppgiftsbehandling och tillsyn

Myndigheter – både statliga och kommunala – ska registrera, bevara och hålla allmänna handlingar tillgängliga för press och allmänhet enligt de regler om detta som finns i framför allt tryckfrihetsförord-

129

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

ningen (1949:105; TF), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) och arkivlagen (1990:782). För enskilda rättssubjekt, exem- pelvis aktiebolag, gäller inte reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Offentlighetsprincipen har dock i några fall gjorts tillämplig på allmänna handlingar hos organ som anges i bilagan till OSL om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där.

I dag reglerar lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler vissa frågor om avlyssning, inspel- ning och avbrytande av elektronisk kommunikation. När det gäller att lokalisera elektronisk kommunikation finns närmare regler i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation18 och i PTS före- skrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av loka- liseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2) senast ändrad genom PTSFS 2017:2. Personuppgiftsbehandling re- gleras i dag i personuppgiftslagen (1998:204; PUL).

I kapitel 15 behandlar utredningen bl.a. frågor om offentlighet och sekretess, personuppgiftsbehandling och rätten att spela in och avbryta elektronisk kommunikation och tillsyn närmare.

6.2.3Författningar som närmare berör SOS Alarms verksamhet och ansvaret för mottagning av larm på nödnummer 112

Lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarme- ringscentraler är direkt relevant då den tillkom för att reglera vissa delar av den verksamhet som SOSAB bedrev (SOS Alarm Sverige AB:s tidigare motsvarighet). Lagen innehåller bl.a. regler om avlyss- ning, inspelning och avbrytande av elektronisk kommunikation och tystnadsplikt (se närmare om dessa frågor i kapitel 15).

Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) och förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation samt myn- dighetsföreskrifter utfärdade av Post- och telestyrelsen (PTS) som

18 EU-kommissionen har i januari 2017 lämnat förslag till en ny förordning om integritet och elektronisk kommunikation som ska gälla för tele- och internetoperatörer och som ska ersätta det nuvarande direktivet om integritet och elektronisk kommunikation, se www.data- inspektionen.se/dataskyddsreformen/ (hämtad 20180313) och förslaget till Europaparlamen- tets och rådets förordning om respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter i samband med elektronisk kommunikation och om upphävande av direktiv 2002/58/EG (förordning om integritet och elektronisk kommunikation) Bryssel den 10.1.1.2017, COM(2017) 10 Final.

130

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

ansluter till regleringen är relevanta för frågor om mottagning av larm på nödnummer 112 och frågor om den nationella alarmerings- funktionens befogenhet att överföra uppgifter.

LEK baseras på ett stort antal rättsakter inom EU (ramdirek- tivet19, auktorisationsdirektivet20, tillträdesdirektivet21, USO-direk- tivet22 och direktivet om integritet och elektronisk kommunika- tion23 samt radiospektrumbeslutet24). Regelverket för elektronisk kommunikation är under pågående översyn inom EU. Kommissio- nen har bl.a. föreslagit ett nytt direktiv om inrättande av en euro- peisk kodex för elektronisk kommunikation25 – en ”europeisk kommunikationslag”.26 Direktivet innehåller bl.a. reformer inom samhällsomfattande tjänster och en förändrad nomenklatur. Exem- pelvis föreslås begreppet nödkommunikation omfatta alla interper- sonella kommunikationstjänster som möjliggör tillgång till larm- tjänster.27 Med nödkommunikation omfattas alltså inte endast röst- kommunikation utan även sms, meddelandehantering, video eller andra typer av kommunikation som kan användas i en medlemsstat för att få tillträde till larmtjänster. När det gäller nödkommu- nikation och det gemensamma europeiska larmnumret 112 handlar förslaget om att medlemsstaterna ska se till att samtliga slutanvän-

19Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemen- samt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 24.4.2002, s. 33, Celex 32002L0021.

20Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 24.4.2002, s. 21, Celex 32002L0020).

21Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (EGT L 108, 24.4.2002, s. 7, Celex 32002L0019).

22Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattan- de tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska och kommunikationstjänster.

23Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation.

24Europaparlamentets och rådets beslut nr 267/2002/EG om ett regelverk för radiospekt- rumpolitiken i Europeiska gemenskapen.

25Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (Kom 2016)590final.

26Direktivet är en horisontell omarbetning av fyra (ramdirektivet, auktorisationsdirektivet, tillträdesdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster) av de fem ursprungliga direktiven på området i form av en ”europeisk kommunikationslag”. Dessutom föreslås en ny förordning om Berec (organet för de europeiska regleringsmyndigheterna) som ges status av EU-myndighet och vissa begränsade beslutsbefogenheter. Se Regeringskansliet, Faktapro- memoria 2016/17:FPM17, s. 1–3 och Regeringskansliet, 2016-11-21, Slutlig kommenterad dagordning inför TTE (Telekommunikation) den 2 december 2016 s. 1–3.

27Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (Kom 2016)590final, s. 31 f och s. 132.

131

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

dare ska ha tillträde till larmtjänster via nödkommunikation avgifts- fritt och utan att behöva använda sig att något betalningsmedel.28 Detta kan jämföras med nuvarande artikel 26 i USO-direktivet som talar om att medlemsstaterna ska säkerställa att samtliga slutanvän- dare av allmänt tillgängliga telefonitjänster kan ringa larmtjänster avgiftsfritt genom att använda det gemensamma europeiska larm- numret 112.29 Enligt uppgifter till utredningen behandlas förslaget till nytt direktiv om en europeisk kodex för närvarande inom EU. Ett kommande direktiv, som förväntas i slutet av 2018, kommer att påverka bl.a. LEK.

6.2.4Några sektorsspecifika författningar som rör hjälporganen

Statlig och kommunal räddningstjänst

För statlig och kommunal räddningstjänst är lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor särskilt relevanta.

För statlig räddningstjänst finns en del relevanta regler dels i re- spektive myndighetsinstruktion, dels i myndighetsföreskrifter som t.ex. Transportsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om alarmer- ingstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51). För den statliga sjö- och flygräddningen finns vidare ett flertal internationella kon- ventioner och manualer för sjö- och flygräddning att förhålla sig till.30

Polisen

Polisen är genom sitt ansvar för statlig räddningstjänst (fjällrädd- ning och efterforskning av försvunna personer i andra fall) berörd av lagen om skydd mot olyckor och förordningen om skydd mot

28Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (Kom 2016)590final, s. 248 (artikel 102).

29Artikel 26 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska och kommu- nikationstjänster.

30Exempelvis SOLAS-konventionen (International Convention on Safety of Life at Sea 1974), SAR-konventionen (International Convention on Maritime Search and Rescue 1979), ICAO, Annex 12 och manual för sjö- och flygräddning IAMSAR (International Aeronauti- cal and Maritime Search and Rescue).

132

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

olyckor, men för polisens brottsbekämpande verksamhet aktualise- ras ytterligare författningar. Grundläggande regler för polisens uppgifter, organisation och befogenheter finns i

•polislagen (1984:387),

•polisförordningen (2014:1104),

•förordningen (2014:1102) med instruktion för polismyndigheten

•lagen (2014:580) med vissa bestämmelser med anledning av en ny organisation för polisen.

Kompletterande regler finns vidare i andra författningar, regler- ingsbrev, andra beslut av regeringen och i föreskrifter av Polismyn- digheten. Även tidigare föreskrifter som Rikspolisstyrelsen med- delat före utgången av år 2014 är i vissa fall gällande.

Hälso- och sjukvården

Regelverket inom hälso- och sjukvårdens område med lagar, för- ordningar och föreskrifter är omfattande. Lagar av generell karaktär som är relevanta i detta sammanhang är

•hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),

•patientsäkerhetslagen (2010:659),

•patientlagen (2014:821)

•patientdatalagen (2008:355).

Kommunallagen (2017:725) reglerar vidare bl.a. ansvaret för över- gripande ledning i olika situationer och organisation.31 Lagar som reglerar vissa specifika områden är t.ex. lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och Socialstyrelsens föreskrift om Ambu- lanssjukvård m.m. (SOSFS 2009:10).

En viktig aspekt är att regleringen inom hälso- och sjukvårdens områden skiljer sig åt i vissa delar beroende på om den bedrivs i privat eller offentlig regi bl.a. när det gäller tystnadsplikt.

31 Johnsson och Sahlin, Hälso- och sjukvårdslagen – En kommentar, 9 upplagan version den 1 mars 2016.

133

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

6.2.5Författningar inom området samhällets krisberedskap

Samhällets krisberedskap regleras i ett flertal lagar, förordningar och myndighetsinstruktioner. De författningar som varit mest rele- vanta för utredningen är

•lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap,

•lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH),

•förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgär- der inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

•förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisbered- skapsförordningen),

•förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap,

•förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och upp- gifter vid höjd beredskap.

Några myndighetsinstruktioner som har varit särskilt relevanta för utredningen uppdrag är förordningen (2017:868) med länsstyrelse- instruktion och förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Vidare finns vissa mer relevanta myndighetsföreskrifter, exempelvis MSB:s föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser (MSBSFS 2016:7).

För hälso- och sjukvårdens del finns vidare en särskild reglering kring ansvaret för hälso- och sjukvården vid kris i hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30) och föreskrifter som Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22).

134

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

6.2.6Författningar som behöver beaktas i samband med frågan om organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen

Utredningen har haft i uppdrag att analysera och utarbeta förslag till organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen. Frågor om lämpligaste organisationsform aktualiserar, liksom övriga av utredningens uppdrag, konstitutionella aspekter. Dessa behand- lar utredningen i kapitel 16.

Författningar som behöver beaktas vid frågan om organisations- form är

•budgetlagen (2011:203) och till den anslutande författningar som

•anslagsförordningen (2011:223),

•avgiftsförordningen (1992:191),

•förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten, förordningen (2011:211) om utlåning och garantier,

•förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egen- dom m.m.,

•förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egen- dom,

•kapitalförsörjningsförordningen (2011:210).32

För statliga och kommunala myndigheter, men inte för privaträtts- liga subjekt, gäller exempelvis förvaltningslagen (1986:223)33, offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) och arkivlagen (1990:782).

Konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsreglerna är vidare reg- ler som har varit relevanta för utredningens uppdrag om lämplig orga- nisationsform för en nationell alarmeringsfunktion. Dessa frågor behandlas vidare i följande avsnitt.

32a. Holmberg m.fl., (se kommentaren till 9 kap. 11 § regeringsformen).

33Ersätts av förvaltningslagen (2017:900) den 1 juli 2018 då förvaltningslagen (1986:223) upp- hör att gälla.

135

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

6.3EU-rätten och nationell rätt rörande konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster

6.3.1Utredningens uppdrag och avsnittets disposition

Utredningen har haft i uppdrag analysera och föreslå vilka uppgifter som den nationella alarmeringsfunktionen ska ha och om funktio- nen ska kunna bedriva kommersiell verksamhet. I detta sammanhang har utredning haft att analysera om och i så fall hur de nationella konkurrens- och upphandlingsreglerna och EU:s statsstödsregler34 påverkar möjligheterna att författningsreglera en ensamrätt.

När staten, kommunerna eller landstingen agerar på en marknad och vidtar åtgärder av olika slag måste de - förutom att beakta t.ex. det kommunalrättsliga regelverket – iaktta såväl konkurrens-, upp- handlings- och statsstödsreglerna som reglerna om de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Att en åtgärd kan bedömas som förenlig med ett av dessa regelverk innebär inte att åtgärden automatiskt är förenligt med de andra.35

Regelverkens samlade gemensamma ändamål är att säkra den fria rör- ligheten och samhandeln mellan medlemsstaterna inom Europeiska unionen (EU). EU:s statsstödsregler är en del av EU:s konkurrens- politik och har en konkret inverkan på det offentligas (både statens och kommunernas) utrymme att ge olika former av stöd till näringslivet och att ekonomiskt understödja egna verksamheter.36

EU-rätten är till sin karaktär komplex bl.a. utifrån det faktum att den till stor del utvecklas genom praxis i EU-domstolen och genom kommissionens ställningstaganden i olika frågor. Detta gör att det många gånger inte direkt i fördragen går att få exakta svar på vad som är förenligt med unionsrätten och vad som inte är det. Det innebär i sig att det är extra viktigt för en medlemsstat att vara mycket tydlig med ändamål och motiv för en åtgärd som riskerar att inskränka den fria rörligheten. Det blir viktigt att i lagstiftningen hålla ett tillräckligt stort rättsligt säkerhetsavstånd till gränsen för vad fördragens regler tillåter.

34SOU 2017:44 s. 215.

35SOU 2015:58 s. 213.

36SOU 2015:24 s. 377.

136

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

Samtliga ovan nämnda regelverk innefattar en rad olika generella undantag som har analyserats med avseende på i vilken mån de skulle kunna träffa vissa delar av den verksamhet som utredningen haft att hantera. Regelverken hänger ihop och utredningen har där- för valt att göra en analys utifrån var och en av dessa regelverk.

I avsnitt 6.3.2. konstaterar utredningen att den tidigare Alarme- ringstjänstutredningen inte behandlade de nu aktuella frågorna. I avsnitten 6.3.3–6.3.7 ger utredningen en översikt över relevanta regler inom såväl EU-rätten som inom nationell rätt. I avsnitt 6.4 analyserar utredningen mot bakgrund av dessa regler hur möjlig- heterna att inrätta en nationell alarmeringsfunktion påverkas av reglerna om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grund- läggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Särskilt intressant i detta sammanhang är frågan om möj- ligheterna att införa en ensamrätt – inte minst dess omfattning – dels för mottagning och behandling av larm på nödnummer 112, dels för vissa andra tjänster. I avsnitt 6.5 sammanfattar utredningen sina bedömningar.

6.3.2Alarmeringstjänstutredningen övervägde inte konkurrens-, upphandlings- och statsstödsreglerna

I direktivet till Alarmeringstjänstutredningen anförde regeringen att det behövde utredas om organisationen av alarmeringstjänsten i SOS Alarm AB var förenligt med EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd. Alarmeringstjänstutredningen hade i uppdrag att föreslå en finansiering av alarmeringstjänsten med bl.a. med hänsyn till EU:s regelverk om offentlig upphandling och stats- stöd.37

Alarmeringstjänstutredningen lämnade i sitt betänkande inte någon bedömning av om SOS Alarms verksamhet var förenlig med EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd. Utredningen behandlade inte heller de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster.

37 Dir. 2011:106 s. 4 f.

137

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

6.3.3Konkurrensrätten

Funktionsfördraget (FEUF)

I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (Funktionsför- draget; FEUF), som trädde i kraft den 1 december 2009 genom Lissabonfördraget, finns ett antal artiklar som har varit av särskilt intresse för utredningen att analysera. Inte minst gäller detta frågan om det är möjligt att utifrån konkurrensrättsliga aspekter författ- ningsreglera en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen när det dels gäller mottagande av larm på nödnummer 112, dels hantera vissa till larmbehandlingen anknytande uppgifter.

I kapitel 1 i fördragets tredje del – Unionens politik och inre åtgärder, Avdelning VII – Gemensamma regler om konkurrens, be- skattning och tillnärmning av lagstiftning, finns de EU-rättsliga reglerna om konkurrens intagna. Fördragets kapitel 1 har två av- snitt varav utredningen behandlar det första avsnittet här. Det andra avsnittet i kapitlet handlar om statsstöd och behandlas av utredningen i avsnitt 6.3.5.

Avsnitt 1 (artiklarna 101–106) innehåller regler tillämpliga på företag. De grundläggande bestämmelserna om kartellförbud finns i artikel 101 och de om missbruk av dominerande ställning finns i artikel 102. Bestämmelserna har s.k. direkt effekt även horisontellt mellan företag om det s.k. samhandelskriteriet38 är uppfyllt.

Konkurrensreglerna gäller inte bara privata företag utan även verksamhet som drivs i offentlig regi. I de EU-rättsliga konkur- rensreglerna talas om offentliga företag och företag som av medlems- staterna beviljats särställning enligt artikel 106 FEUF. I artikel 106.1 stadgas bl.a. att medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte ska vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen. I 106.2 stadgas att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i för- dragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda

38 Samhandelskriteriet innebär att handeln mellan medlemsstaterna påverkas eller i vart fall riskerar att påverkas.

138

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Kommissionen ska säkerställa att bestämmelserna i denna artikel tillämpas och, när det är nödvän- digt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemssta- terna (106.3).

I kapitel 1 i fördragets tredje del – Unionens politik och inre åt- gärder, Avdelning VIII – Ekonomisk och monetär politik finns artiklar som avser ekonomisk politik. I detta kapitel i fördraget finns artikel 120 som bl.a. stadgar att medlemsstaterna och unionen ska handla i överensstämmelse med principen om en öppen mark- nadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv resurs- fördelning.

Utredningen analyserar i de följande avsnitten de nämnda artik- larna närmare.

Begreppet företag

Konkurrensreglerna gäller endast för aktörer som kan definieras som företag. Enligt EU-rätten omfattar företagarbegreppet varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet oavsett dess rättsliga status och finansieringsform.39

I 1 kap. 5 § konkurrenslagen (2008:579; KL) definieras begrep- pet företag som en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock med undantag för den del av verksamheten som består av myndighetsutövning.40 Under begreppet företag kan alltså även offentlig verksamhet inordnas.41

Definitionen i KL av begreppet företag och den närmare inne- börd som begreppet fått i svensk rättspraxis överensstämmer med den innebörd som begreppet fått i EU-rätten.42 Av central betydelse är att det ska röra sig om ekonomisk verksamhet.43

Svensk rätt saknar motsvarighet till artikel 106 i Funktions- fördraget om offentliga företag. Oaktat detta ska verksamhet som drivs i offentlig regi iaktta KL i de fall det inte är fråga om myndig- hetsutövning. Då är konkurrensreglerna inte aktuella. I KL finns

39Gölstam, Konkurrensrättens grunder, 2013, s. 64–66.

40a. Gölstam. s. 64–66.

41a. Gölstam. s. 64–66.

42Karlsson och Östman Konkurrensrätt – En handbok, 5 uppl, 2014, s. 70 f. (8 augusti 2017 Karnov), Carlsson och Bergman Konkurrenslagen En kommentar (version den 1 april 2017).

43a. Gölstam s. 67.

139

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

nationella regler för offentlig säljverksamhet som verkar konkurrens- hämmande, de s.k. KOS-reglerna (3 kap. 27 § KL).44

Utredningen kan konstatera att företag, affärsdrivande verk, myndigheter och andra offentliga organ som drivs av staten, lands- ting eller kommun alltså kan anses vara företag i KL:s mening. Däremot omfattas dessa organ som sagts ovan inte av KL:s regler i de fall verksamheten innebär myndighetsutövning och detta även om verksamheten är av ekonomisk art. Inom EU används i detta sammanhang i stället begreppet verksamhet som utövar offentlig makt45 eller offentligrättsliga maktbefogenheter (se mer om det i föl- jande avsnitt).

Ekonomisk verksamhet

Begreppet företag är centralt eftersom endast verksamhet som om- fattas av begreppet omfattats av konkurrensreglerna och EU:s stats- stödsregler. Av central betydelse för bedömning av begreppet företag är om företaget bedriver ekonomisk verksamhet.

Begreppet ekonomisk verksamhet ska tolkas vidsträckt och om- fattar all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad. Den ekonomiska verksamheten behöver inte ha ett ekonomiskt syfte eller vara vinstdrivande för att definieras som ekonomisk. Någon form av ekonomisk transaktion måste det dock vara frågan om. I viss utsträckning kan hänsyn tas till verksam- hetens natur och målsättning. Begreppet ekonomisk verksamhet innefattar främst verksamhet som är inriktad på att tillhandahålla produkter, varor, tjänster eller andra nyttigheter. Om verksamhe- ten i stället har ett i huvudsak socialt syfte kan den anses falla utanför konkurrensreglernas tillämpningsområde.46

Det finns några verksamheter som inom EU-rätten inte ansetts utgöra ekonomiska verksamheter, utan verksamheten anses ha an- knytning till utövande av typiska offentligrättsliga maktbefogenheter:

44Bernitz, Svensk och europeisk marknadsrätt 1, 4 uppl. 2015 (Zeteo) s. 46, 66, 70–71, 199 och 204.

45a. Karlsson m.fl. s. 70 och 77–79 och prop. 1992/93: 56 s. 19 f.

46a. Karlsson och Östman, s. 71–73 och a. Carlsson och Bergman (se kommentaren till 1 kap.

5§ under rubriken 1 Begreppet företag).

140

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

•Armén och polisen,

•Flygnavigationssäkerhet och kontroll över flygtrafiken,

•Sjötrafiksäkerhet och kontroll av sjötrafiken,

•Föroreningsbegränsande övervakning,

•Organisation, finansiering och verkställighet av fängelsedomar.47

Konkurrenslagen bygger på EU-rätten. EU-rätten är vägledande för tillämpningen av konkurrenslagens regler

Konkurrensreglernas syfte är att:

•genom att säkra effektiv konkurrens främja låga priser, god re- sursfördelning och ytterst ökat välstånd samt att försöka säker- ställa att företagen på marknaden inte motverkar dessa syften genom konkurrensbegränsande åtgärder, t.ex. priskarteller, upp- görelser om marknadsuppdelning eller missbruk av marknads- dominans,

•skydda konsumenterna, särskilt mot höga priser orsakade av otillräcklig konkurrens, och

•motverka att den fria rörligheten på den inre marknaden för- svåras.

Dessa syften framgår, förutom av de olika artiklarna i FEUF, även av ändamålsbestämmelsen i 1 kap. 1 § KL som stadgar att lagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjäns- ter och andra nyttigheter. KL är utformad med EU:s konkurrens- rätt som förebild.

Motsvarigheterna till artikel 101 om kartellförbud respektive ar- tikel 102 om missbruk av dominerande ställning i FEUF finns i intagna i 2 kap. 1, 2 och 7 §§ KL. I 3 kap. 27–32 §§ KL finns regler om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (de s.k. KOS-

47 Bergström och Hettne, Introduktion till EU-rätten 1 uppl. 2014, s. 235 och Madell, Tjäns- ter av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 46 och SOU 2015:24 s. 415.

141

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

reglerna). Det finns dock ingen motsvarighet i KL till artikel 106.2. Staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverk- samhet tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens.

En viktig princip är att om en konkurrensbegränsning har verk- ningar endast i Sverige så är enbart KL tillämplig. Har konkurrens- begränsningen verkan såväl inom Sverige som på samhandeln inom EU är både nationell rätt (dvs. KL) och unionsrättens regelsystem (dvs. Funktionsfördraget) tillämpliga. Även i de fall då endast KL är tillämplig gäller att unionsrätten regler ska vara vägledande för hur KL ska tolkas och tillämpas nationellt.48

6.3.4Offentlig upphandling

Lagen om offentlig upphandling och annan anknytande lagstiftning bygger på EU-rätten. EU-rätten är vägledande för tillämpningen av lagstiftningen

Upphandlingsreglerna är förfaranderegler som härrör från EU- direktiv som har sin rättsliga grund i Funktionsfördragets (FEUF) artiklar om fri rörlighet.49 Regelverket för offentlig upphandling är omfattande och EU-direktiven är detaljerade och innebär att de olika medlemsstaternas regelverk på området i princip är fullt harmo- niserade.50

Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) trädde i kraft 1 januari 2017. Samtidigt trädde även lagen (2016:1146) om upp- handling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (LUK) i kraft.

Genom dessa lagar implementerades tre EU-direktiv på upp- handlingsområdet som antogs i februari 2014, nämligen LOU-direk- tivet för offentlig upphandling51, LUF-direktivet för upphandling av enheter som är verksamma inom områdena vatten, energi, trans-

48a. Bernitz, s. 66.

49SOU 2015:58 s. 213.

50SOU 2017:44, s. 221.

51Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet).

142

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

port och posttjänster (de s.k. försörjningssektorerna)52 och LUK- direktivet som gäller upphandling av koncessioner53.

I de nationella reglerna om upphandling, i synnerhet LOU, av- ses med upphandling åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt (1 kap. 2 § LOU). Med begreppet tjänst i LOU avses inte något annat än vad som avses i det bakomliggande upphandlingsdirektivet från EU. Tjänster som inte omfattas av upphandlingsdirektivet om- fattas därför inte heller av LOU.54

I det faktum att det ska handa om en tilldelning av kontrakt ligger att det ska handla om ekonomiska transaktioner mellan dem som sluter kontraktet – den som t.ex. köper en tjänst förutsätts betala för den. Är det inte frågan om en ekonomisk transaktion är reglerna om upphandling inte tillämpliga. Om det t.ex. sluts ett kontrakt om att ett hjälporgan ska få något eller låna något av alarmeringsfunktionen utan ersättning är det inte en upphandlings- situation enligt LOU. Det är dock värt att notera att ekonomiska kontrakt ska tolkas vidsträckt. Reglerna om offentlig upphandling tar således inte sikte på vad som gäller för att få sälja något. En för- säljningssituation kan däremot träffas av konkurrensreglerna.

Det finns ytterligare författningar inom den svenska upphand- lingslagstiftningen som är relevanta i detta sammanhang, exempelvis

•upphandlingsförordningen (2016:1162),

•lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV),

•lagen (2011:1029) om upphandling på förvars- och säkerhets- området (LUFS),

•tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid upphandling.55

52Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphand- ling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet).

53Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldel- ning av koncessioner (LUK-direktivet).

54a. bet. s. 230–231 och Kammarrättens i Stockholm dom den 19 maj 2009 i mål nr 8101-8104-08.

55Andra författningar på upphandlingsområdet är exempelvis lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, förordning (2011:847) om miljö- krav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, förordning (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor, lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen, lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända in- vandrare, lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identi- fiering, tillkännagivande (2016:1227) av de försvarsprodukter som avses i algen (2016:1145)

143

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

Den offentliga upphandlingen påverkas även av innehållet i annan lagstiftning inom närliggande rättsområden, exempelvis offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400), förvaltningslagen (1986:223)56 och förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning.57

LOU gäller för all offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster som inte omfattas av antingen LUF eller LUFS, eller av något specifikt undantag som är tillämpligt för den aktuella upphandlingen.

LOU ska följas av

•kommuner,

•landsting,

•statliga myndigheter,

•juridiska personer som tillgodoser behov i det allmännas intresse. Samtliga dessa aktörer definieras i LOU som upphandlande myn- digheter.

Det är alltså LOU som oftast aktualiseras vid upphandling av tjäns- ter inom alarmeringsområdet. Utredningen behandlar begreppet tjänster och att vissa tjänster som bedöms som tjänster av icke- ekonomiskt intresse inte omfattas av LOU nedan i avsnitt 6.3.7.

När staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphand- lande myndighet till största delen finansierar eller kontrollerar verksamheten, omfattas de av LOU, under förutsättning att beho- vet som organet tillgodoser inte är av industriell eller kommersiell karaktär (1 kap. 18 och 22 §§ LOU).58 Det anses då vara ett offent- ligt styrt organ. Med offentligt styrt organ avses nämligen sådan juridisk person som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och

om offentlig upphandling, tillkännagivande (2016:1228) av CPV-referensnummer för bygg- entreprenadkontrakt vid offentlig upphandling .

56Ersätts av förvaltningslagen (2017:900) den 1 juli 2018 då förvaltningslagen (1986:223) upphör att gälla.

57Pedersen, Upphandlingens grunder – en introduktion till offentlig upphandling och upp- handling i försörjningssektorerna, 4 uppl. Stockholm 2017, s. 24 f.

58Begreppet upphandlande myndighet finns även i 1 kap 21 § LUK och 1 kap. 22–23 §§ LUF. LUK och LUF gäller vidare även för upphandlande enheter som närmare definieras i respek- tive lag (1 kap. 1 och 20–21 §§ LUK och 1 kap. 1 § och 22–23 §§ LUF).

144

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

som till största delen är finansierad av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet,

vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, eller

i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva an- talet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet.

Syftet med reglerna om offentlig upphandling

Reglerna om offentlig upphandling har konkurrensfrämjande syfte.59

Relevanta undantag i lagen om offentlig upphandling

Huvudregeln är att all offentlig upphandling ska ske enligt reglerna i LOU. För sådana tjänster som normalt omfattas fullt ut av regel- verket finns det i lagen stadgat vissa möjligheter att tillämpa undan- tag från kravet på upphandling.

De undantag som är av särskilt intresse för utredningen är

•ensamrätt (rättsligt monopol),

•interna köp (det s.k. Teckalundantaget),

•köp mellan upphandlande myndigheter (det s.k. Hamburgundan- taget).

Ensamrätt (rättsligt monopol)

I LOU stadgas att lagen inte gäller för ett tjänstekontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en annan upphandlande myndig- het som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. Detta framgår av 3 kap. 10 § LOU.60

För att denna undantagsregel i LOU ska vara tillämplig krävs alltså att det handlar om att en av de upphandlande myndigheterna

59Se bl.a. Bernitz och Kjellgren, Introduktion till EU, 4 uppl. 2012, s. 99–100 och a. Bergström och Hettne, s. 217.

60Prop. 2015/16:195, s. 392 och 959.

145

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

har en ensamrätt att tillhandahålla vissa tjänster som en annan upp- handlande myndighet önskar köpa. Det krävs vidare att ensamrätten följer av lag eller annan författning.

Med författning avses sådana rättsregler som i 8 kap. RF beteck- nas som föreskrifter och som kännetecknas av att de är bindande och inte bara avser ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet.61 I förarbetena till 1992-års lag om offentlig upphandling angavs att den ensamrätt som avsågs med den bestämmelsen var författnings- bestämd, dvs. i praktiken ett monopol.62

SOS Alarm har i rättspraxis redan nu bedömts ha ensamrätt rörande vissa tjänster som följer av lagen (1981:1104) om verksam- heten hos vissa regionala alarmeringsfunktioner och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation genom förutsättningarna i alarme- ringsavtalet. Däremot har samverkansavtalet som SOS Alarm ingått med MSB inte ansetts falla in under ensamrätten.63

Teckalundantaget

För vissa kontrakt har EU-domstolen med början i rättsfallet Teckal64 utvecklat ett undantag från upphandlingsskyldigheten. Det s.k. Teckalundantaget aktualiseras när det kontrakt som ska till- delas är ett s.k. internt kontrakt. Det avser fall då ett kontrakt ska slutas mellan upphandlande myndigheter och leverantörer som för- visso är fristående från varandra men som ändå har en särskild koppling till varandra. Upphandling behöver då inte genomföras. Detta undantag är av stor betydelse för kommuners och landstings möjlighet att köpa varor och tjänster från t.ex. egna bolag utan föregående upphandling.65

För att ett kontrakt ska anses vara ett internt kontrakt ska två förutsättningar vara uppfyllda samtidigt, de s.k. kontroll- och verk- samhetskriterierna. Teckalundantaget är numera kodifierat i 3 kap. 11–16 §§ LOU.

61a. prop. s. 392 och a. Pedersen s. 49.

62Prop. 1992/93:88, s. 96 f.

63Se dom i Värmlands tingsrätt, mål nr T5854-12.

64Teckal, C-107/98, EU:C 1999:562.

65Upphandlingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 7.

146

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

•Kontrollkriteriet: den upphandlade myndigheten utövar kon- troll över leverantören, en kontroll som motsvarar den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning.

•Verksamhetskriteriet: leverantören utför huvudsakligen verk- samhet tillsammans med, och för den upphandlande myndighe- ten (mer än 80 procent).66

Kriterierna innebär t.ex. att kontrollkriteriet inte anses som upp- fyllt ifall det finns något privat ägandeintresse i det bolag som ska tilldelas ett kontrakt. I så fall ska upphandling med tillämpning av reglerna i LOU genomföras. Det kan särskilt belysas att det har ansetts tveksamt om kontrollkriteriet anses uppfyllt i Teckalundan- taget för det fall styrelsen i ett bolag har långtgående befogenheter och särskilt i kombination med ägande genom holdingbolag vilket kan medföra att kontrollkriteriet ej är uppfyllt.67 Det kan därför noteras att ett justerat ägande skulle kunna antas vara en rimlig åtgärd i vissa fall. Det är i dagsläget även oklart om köp kan ske inom staten utan upphandling. Det har i förarbetena till LOU förts fram att köp inom staten inte anses falla inom upphandlingslag- stiftningen. Men genom en dom i kammarrätten förefaller det som att LOU ändå ska tillämpas om vissa omständigheter föreligger68.

En upphandlande myndighet måste i varje enskilt fall bedöma om de båda nämnda kriterierna är uppfyllda för att befrias från skyldigheten att genomföra en offentlig upphandling. En upphand- lande myndighet som hänvisar till Teckalundantaget ska kunna be- visa att båda kriterierna är uppfyllda, annars finns risken att det kan bedömas som en otillåten direktupphandling.69

Hamburgundantaget

När upphandlande myndigheter, som är fristående från varandra, samverkar och köper tjänster av varandra utan att denna samverkan sker inom ramen för någon särskild juridisk person är Teckal-

66a. Pedersen, s. 49–52.

67Mål C-458/03, Parking Brixen, punkt 67, EU-domstolens slutsats i domen i mål C 340/04, Carbotermo.

68Kammarrättens i Stockholm dom i mål nr 7355-16.

69SOU 2017:44 s. 225f och a. Pedersen, s. 49–52.

147

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

undantaget inte tillämpligt. För denna typ av samarbeten finns det s.k. Hamburgundantaget som har sitt ursprung i en dom från EU- domstolen70. Bestämmelserna om Hamburgundantaget har kodifie- rats i LOU-direktivet71 och införts i 3 kap. 17–18 §§ LOU.

Tre förutsättningar måste vara uppfyllda samtidigt för att Ham- burgundantaget ska anses vara uppfyllt:

•Ett kontrakt mellan de upphandlande myndigheterna ska upp- rätta eller reglera formerna för ett samarbete mellan myndighe- terna för att säkerställa att de offentliga tjänsterna som myndig- heterna ska utföra tillhandahålls för att uppnå myndigheternas gemensamma mål.

•Samarbetsavtalet får således inte ha sitt ursprung i enbart den ena partens behov; då är det inte frågan om ett samarbete utan om ett köp. Privata aktörer får inte vara parter i avtalet.72 Samar- betsavtalet syftar till att säkerställa att ett allmännyttigt uppdrag som är gemensamt för de upphandlande myndigheterna fullgörs. Samarbetet ska styras endast av överväganden som hänger sam- man med allmänintresset. Detta innebär att privata leverantörer inte får gynnas och att ekonomiska överföringar mellan parterna bör begränsas till kostnadstäckning.73

•De samarbetande myndigheterna får, i den mån de tillhandahåller tjänster på den privata marknaden, endast göra det så länge an- delen som tillhandahålls på den privata marknaden understiger 20 procent av den eller de verksamheter som omfattas av sam- arbetet.74

70Mål C-480/06 Kommissionen mot Tyskland, ECLI:EU:C:2009:357.

71Artiklarna 12.4 och 12.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offent- lig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG.

72Upphandlingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 1,

10och mål C-386/11 Lecce.

73Upphandlingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 38.

74a. Pedersen, s. 53 f. Hur den utbjudande verksamhetsandelen beräknas, se Upphand- lingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 46 f.

148

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

6.3.5EU:s statsstödsregler och lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.

Funktionsfördraget (FEUF)

I kapitel 1 Funktionsfördragets (FEUF) Tredje del – Unionens politik och inre åtgärder, Avdelning VII – Gemensamma regler om kon- kurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning, finns de EU- rättsliga reglerna om konkurrens intagna. Kapitlet har två avsnitt. Avsnitt 2 (artiklarna 107–109) innehåller regler om statligt stöd.

I artiklarna räknas det upp exempel på stöd som är respektive inte är förenliga med den inre marknaden och vilka befogenheter kommissionen har att övervaka och ingripa om någon medlemsstat inte följer reglerna.

I artikel 107 finns det grundläggande stadgandet i vilket det föreskrivs att om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Artiklarna om statsstöd saknar motsvarighet i svensk konkur- rensrätt men på grund av fördragets direkta effekt så gäller unions- rätten även nationellt.75

När det gäller statsstödsreglerna har kommissionen utfärdat ett särskilt regelverk för offentligt stöd till tjänster av allmänt intresse som består av fyra olika rättsakter.76

•Ett meddelande om tillämpning av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.77

•En förordning om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i FEUF på stöd av mindre betydelse som beviljats företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.78

75a. Bernitz, s. 30 och Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, 5 uppl. 2014, s. 267, 393 och 419.

76a. Bergström m.fl. s. 225 f.

77Meddelande från kommissionen om tillämpning av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse EUT 2012 C 8 s. 4.

149

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

•Ett beslut om tillämpningen av artikel 106.2 FEUF på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse.79

•Ett meddelande med särskilda rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster.80

Det finns även en vägledning81 från kommissionen till stöd för tillämpning av reglerna. Syftet med dokumentet är att göra tekniska klargöranden som framför allt baseras på kortfattade och ibland förenklade sammanfattningar av lagstiftningen och rättspraxisen om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden samt, när det gäller statligt stöd, kommissionens beslut om tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse. Detta dokument är inte bindande för Europeiska kommissionen som institution.

I lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens stats- stödsregler regleras för svensk del frågor rörande otillåtna stats- stöd.82

Lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen), innehåller regler som syftar till att ge Euro- peiska kommissionen insyn i de finansiella förbindelserna mellan offentliga företag och det allmänna samt i vissa företags ekono- miska verksamhet (1 § transparenslagen). Genom lagen har det s.k. transparensdirektivet83 genomförts. I lagens 4–5 §§ finns bl.a. regler

78Kommissionen förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljats företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT 2012 L 114 s. 8.

79Kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av arti- kel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse, EUT 2012 L 7 s. 3.

80Kommissionens meddelande om Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EUT 2012 C 8 s. 15.

81Arbetsdokument från kommissionens avdelningar Vägledning om hur Europeiska unio- nens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, SWD (2013) 53 final/2..

82Lindquist, Lundin, och Madell, Kommunala befogenheter, 8 uppl., 2016, s. 185.

83EG-kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstaterna och offentliga företag samt i vissa företags ekono- miska verksamhet, senast ändrat genom direktiv 2000/52/EG.

150

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

om att om inte lagens undantag är tillämpliga så ska särskild ekono- misk redovisning (separat redovisning) upprättas för varje räken- skapsår för ett företag som har beviljats exklusiva eller särskilda rättigheter. Detsamma gäller om företag anförtrotts att tillhanda- hålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget och som fått ersättning i någon form för detta. Kravet gäller under förutsättning att företaget även bedriver annan ekonomisk verksamhet. Enligt 10 § utövar Konkurrensverket till- syn enligt lagen.

Syftet med reglerna om statsstöd

Statsstödsreglerna är en del av EU:s konkurrensregler och har till syfte att säkerställa fri handel och konkurrens på den inre mark- naden.

Statsstöd är förbjudet i vissa fall

Statsstödsreglerna sätter upp begränsningar för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel (statliga eller kommunala) kunna stödja en viss verksamhet.84 Det offentliga får – om inte annat följer av ett s.k. gruppundantag – som huvudregel inte lämna ekonomiskt stöd utan förhandsgodkännande av Europeiska kom- missionen. Ett stöd omfattas av statsstödsreglernas förbud om det uppfyller samtliga följande fyra kriterier:

Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion.

Stödet finansieras genom offentliga medel. Finansieringen kan vara direkt eller indirekt.

Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.

Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna (samhandels- kriteriet).

84 a. Bernitz, s. 30 och a. Bernitz m.fl. s. 393 och 419.

151

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

Undantag från förbudet mot statsstöd

Vissa allmännyttiga tjänster som tillhandahålls av stat, kommuner, landsting kan omfattas av vissa undantag från statsstödsreglernas förbud. I artikel 107 FEUF redogörs för vilka undantag som anses förenliga med den inre marknaden. I artikel 107.3 anges att även stöd av annat slag än som uppräknas i artikel kan anses förenligt med inre marknaden efter vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut. Inom EU kallas dessa tjänster ”tjänster av allmänt intresse” (SGI) eller ”tjänster av allmänt ekonomiskt intresse” (SGEI).

Någon närmare reglering av vilka tjänster som omfattas av dessa båda begrepp finns inte i fördragen eller i unionslagstiftningen.85 Utredningen behandlar dessa begrepp närmare i avsnitt 6.3.7.

6.3.6De grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster

Inledning

Utöver reglerna om konkurrens, upphandling och statsstöd så har utredningen haft anledning att också närmare analysera Funktions- fördragets (FEUF) regler om etableringsrätt och rätten att tillhanda- hålla tjänster på en marknad (jämför reglerna om närings- och yrkesfriheten i 2 kap. 17 § RF vilka beskrivs i avsnitt 6.2.1). Dessa regler har varit av intresse mot bakgrund av frågan om ett rättsligt monopol för den nationella alarmeringsfunktionen. Ett sådant monopol leder med nödvändighet till att andra aktörer hindras att verka på marknaden för de tjänster som omfattas av ensamrätten.

85 a. Lindquist m.fl. s. 187.

152

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

Funktionsfördraget (FEUF)

Inskränkningar ska förbjudas

I Funktionsfördraget (FEUF) finns i artiklarna 49 och 56 regler om de grundläggande friheterna såsom etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Dessa kan aktualiseras i samband med en en- samrätt.86 En ensamrätt ska vara förenlig med Funktionsfördraget.87

I artikel 49 stadgas bl.a. att inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territo- rium ska förbjudas. Detta förbud ska även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerade i någon med- lemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag. Etablerings- friheten ska innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egen- företagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.

I artikel 56 stadgas att inskränkningar i friheten att tillhanda- hålla tjänster inom unionen ska förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten.

En ensamrätt med effekt på rättigheterna är förenlig med unionsrätten under vissa villkor

I den mån en ensamrätt har inrättats som begränsar de grund- läggande friheterna så kan den vara förenlig med unionsrätten om den kan motiveras antingen med stöd av främst artikel 51 i Funk- tionsfördraget eller med tvingande hänsyn till ett allmänt intresse.

I artikel 51 stadgas att bestämmelserna i detta kapitel ska för den medlemsstat som är berörd inte omfatta verksamhet som hos medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt. Europaparlamentet och rådet får i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta att bestämmelserna i detta kapitel inte ska tillämpas på viss verksamhet. Som nämnts tidigare så har armén och polisen, flygnavigationssäkerhet och kontroll över

86Se dom, Ambulanz Glöckner,, C-475/99. REG 2001, s. I–8089 punkt 49 samt Arrowsmith 2011, The law on Public and Utilities Procurement, s. 533.

87Art 30, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling.

153

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

flygtrafiken, sjötrafiksäkerhet och kontroll av sjötrafiken, förore- ningsbegränsande övervakning, organisation, finansiering och verk- ställighet av fängelsedomar88 ansetts ha typiska offentligrättsliga makt- befogenheter. Detsamma gäller verksamhet som innefattar myndig- hetsutövning.

Det s.k. Gebhard-testet

Huruvida en ensamrätt är motiverad eller inte ska normalt prövas med tillämpning av det s.k. Gebhard-testet89, som har sitt ursprung i rättspraxis och som innebär att åtgärden är tillåten om den

•är tillämplig på ett icke-diskriminerande sätt,

•framstår som motiverad med hänsyn till ett trängande allmän- intresse (som enligt domstolens doktrin inte får vara av ekono- misk karaktär),

•är ägnad att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom åtgärden, och

•inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna mål- sättning.90

88Bergström och Hettne, Introduktion till EU-rätten 1 uppl. 2014, s. 235 och Madell, Tjäns- ter av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 46 och SOU 2015:24 s. 415.

89I doktrinen har det lyfts det fram att det i ett antal rättsfall har använts ett mildare test än Gebgard-testet på en åtgärd. Det har gällt fall där fråga varit om att tvingande hänsyn har kopplats till statens rätt att säkerställa uppfyllande av en tjänst av allmänt intresse. Det mildare testet innehåller följande komponenter för bedömning av åtgärden: Det ska röra sig om ett fall då en operatör (t.ex. en operatör på SOS Alarm) har anförtrotts ett SGEI- uppdrag av offentliga myndigheter, Fördragets marknadsregel hindrar fullgörandet av SGEI- uppdraget, Åtgärden är nödvändig för uppdragets fullgörande, Att undantaget påverkar handeln får godtas, dock inte i en omfattning som strider mot unionens intresse.

90Mål C-55/94, Reinhard Gebhard mot Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano. Se även mål C-243/01, Piergiorgio Gambelli m.fl.

154

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

6.3.7Närmare om begreppet tjänster av allmänt intresse

Tjänst av allmänt intresse (Services of general interest, s.k. SGI)

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (NESGI)

I Funktionsfördragets (FEUF) artikel 14 återfinns begreppet tjäns- ter av allmänt ekonomiskt intresse (Services of general economic interest, s.k. SGEI).

I artikeln stadgas bl.a. att med beaktande av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemen- samma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell sammanhållning, ska unionen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom fördragens tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor, sär- skilt ekonomiska och finansiella, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Europaparlamentet och rådet ska genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet fastställa principer och villkor, utan att det påverkar medlemssta- ternas befogenheter att i överensstämmelse med fördragen till- handahålla, beställa och finansiera sådana tjänster.

Som tolkningsbakgrund till artikeln finns till Funktionsfördra- get (FEUF) fogat ett Protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse (Services of general interest, s.k. SGI). Protokollet bekräftar kom- missionens definition av begreppet tjänster av allmänt intresse som ett samlingsbegrepp för tjänster av såväl ekonomiska och icke-eko- nomiska intressen.91 Begreppet tjänster av allmänt intresse (SGI) kan alltså delas in i två underkategorier:

•tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI)92, och

•icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI)93.

Det saknas tydliga definitioner av vad som faller in under de tre be- greppen. Det är upp till medlemsstaterna att definiera vad som ut-

91a. Madell, s. 20f, 26f och 38.

92a.a. s. 122 f. och SOU 2017:44, s. 213–215.

93non-economic services of general interest.

155

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

gör tjänster av allmänt intresse. Kommissionen har också påpekat att begreppen är dynamiska.94

De ovan nämnda begreppen SGEI och NESGI har för utred- ningen varit relevanta att analysera eftersom begreppens innebörd har varit avgörande för bedömningen av i vilken utsträckning EU- rätten blir tillämplig på olika tjänster i den nationella alarmerings- funktionens verksamhet.95 Det är nämligen avgörande för om och hur nationella konkurrens- och upphandlingsregler ska tillämpas. I detta sammanhang är det viktigt att ha i åtanke att bedömningen måste göras såväl ur ett konkurrensrättsligt som ur ett upphand- lingsrättsligt perspektiv.

EU-domstolen har uppställt ett antal kriterier som ska vara upp- fyllda för att en tjänst ska anses vara av allmänt intresse (allmän- nyttig). Den ska:

•vara betydelsefull för konsumenterna,

•öppen för alla konsumenter, och

•tillhandahållas på likartade villkor.96

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI)

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) faller under Funktionsfördragets (FEUF) regler om den inre marknaden, EU:s upphandlingsregler och konkurrensregler. Detta eftersom verksam- heten är av ekonomisk art och därmed också bedöms som en tjänst i fördragets mening. En förutsättning för att EU-rätten ska aktuali- seras är naturligtvis som framförts tidigare att det s.k. samhandels- kriteriet är uppfyllt. I det fall samhandelskriteriet inte är uppfyllt är EU-rätten ändå vägledande för exempelvis tillämpning av de natio- nella konkurrensreglerna.

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) är tjänster som har särskild karaktär i jämförelse med annan ekonomisk verk- samhet. Det handlar om tjänster vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte skulle tillhandahålla utan

94Kommissionen, KOM(2011) 900 slutlig, En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa, s. 3.

95Jämför SOU 2017:44 s. 215.

96a. Bergström m.fl. s. 236–238.

156

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

offentligt ingripande (eller endast på andra villkor vad avser kvali- tet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling och allmän tillgång).97 Tjänsterna spänner över allt från stora kommersiella tjänster (nät- industrier som posttjänster, energiförsörjning, elektroniska kom- munikationstjänster eller kollektivtrafik) till ett brett spektrum av hälsovård och sociala tjänster (t.ex. vårdtjänster för äldre och funk- tionshindrade personer).98 Medlemsstaterna måste garantera all- mänheten vissa tjänster på överkomliga villkor (t.ex. sjukhus, ut- bildning och sociala tjänster men också kommunikationer, energi och transporter).99

Varje medlemsstat har stort utrymme för egna bedömningar av vilken typ av tjänster som klassificeras som tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse (s.k. SGEI).100 Bedömningarna måste dock ha sin grund i fördraget och medlemsstaten måste vara tydlig med syfte och ändamål med tjänsten och varför man bedömer den som SGEI.

Det finns viktiga allmänna intressen som inte enbart kan till- godoses på marknadens villkor. Dessa intressen måste säkerställas på annat sätt. Det kan handla om frågor av strategisk betydelse för hela landet och där t.ex. tilliten till informationssystem är viktig när behovet av säker kommunikation ökar i takt med värdet av informationen i näringslivet och den offentliga sektorn. Förmedling av nödsamtal är ett sådant viktigt allmänt intresse som inte ansetts enbart kunnat tillgodoses på marknadens villkor utan där särskilda regler har behövts för att säkerställa intresset.101 Att tillhandahålla ett nationellt larmnummer är enligt utredningens bedömning ett exempel på en tjänst som ska ha medborgarnas skydd och behov av snabb hjälp i en nödsituation i fokus. Vem som helst får inte hantera nödnummer 112. Redan i det faktum att det utgör sam- hällets gemensamma nödnummer ligger att samhället måste garan- tera fortvarighet och funktionalitet. Regeringen har också i direk- tiven till utredningen betonat att samhällets alarmeringsfunktion är

97Prop. 2015/16:195 s. 335, Vägledning om hur Europeiska unionensregler om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, SWD (2013) 53 final/2 och SOU 2015:58 s. 201 f.

98Kommissionen KOM(2011) 146 slutlig, Reform av EU:s regler om statligt stöd avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse s. 2.

99Kommissionen KOM(2011) 146 slutlig, Reform av EU:s regler om statligt stöd avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse s. 6.

100a. Lindquist m.fl. s. 190 och Prop. 2015/16:195 s. 335.

101Prop. 2002/03:110 s. 104.

157

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

ett offentligt åtagande gentemot medborgarna Till offentliga åtagan- den kan även räknas samhällsomfattande tjänster till ett överkomligt pris, skyddet för integritet, uthållighet och tillgänglighet vid extra- ordinära händelser i fredstid, höjd beredskap och krig, ett effektivt ut- nyttjande av frekvenser och nummer samt konsumentskydd eller tillgången till ett grundläggande radio- och TV-utbud i hela landet. Tillgången till grundläggande tjänster bör ta sin utgångspunkt i en strävan att t.ex. tillgodose grundläggande behov av elektroniska kommunikationer hos alla användare. De grundläggande behoven bör också bestämmas med hänsyn till de krav som ställs för att personer med funktionshinder skall ha samma möjlighet som andra i samhället att ha tillgång till och kunna använda elektronisk kom- munikation. 102

Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI), aktualiseras ofta inom konkurrensrätten och främst när det gäller statstödreglerna eftersom det finns vissa undantag från EU:s för- bud mot statsstöd när det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse.103 Statsstöd är i vissa fall tillåtet för dessa (jämför avsnitt 6.3.5).

Ett undantag för SGEI från de allmänna konkurrensreglerna och statsstödsreglerna finns i Funktionsfördragets art. 106.2. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara under- kastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Eftersom det är en undantagsregel ska artikeln tolkas restriktivt.

Som nämnts tidigare saknar svensk rätt motsvarighet till Funk- tionsfördragets art. 106. Oaktat detta är i vissa fall de nationella konkurrensreglerna tillämpliga på nämnda företag. De nationella konkurrensreglerna måste iakttas så länge inte annat uttryckligen följer av en lagstadgad ensamställning, dvs. rättsligt monopol. Har ett företags agerande alltså stöd i lag eller utgör agerandet en nöd- vändig förutsättning för en riktig tillämpning av de lagar som styr verksamheten (alarmeringslagen eller annan lag), är KL:s förbud inte tillämpliga på agerandet.

102a. prop. 2002/03:110 s. 104.

103a. Lindquist m.fl. s. 187.

158

SOU 2018:28

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

Som närmare beskrivits i avsnitt 6.3.5 har kommissionen, när det gäller statsstödsreglerna, utfärdat ett särskilt regelverk för offent- ligt stöd till tjänster av allmänt intresse.

Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI)

Det finns några tjänster som utifrån uttalanden från kommissionen betraktas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI). Det är tjänster som innehåller t.ex. traditionellt statliga åligganden som

•polis,

•domstolar och

•obligatoriska system för socialskydd.104

De tjänster som alltså betraktas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI) är sådana som normalt inte brukar betraktas som en ekonomisk verksamhet vid bedömning av be- greppet företag inom konkurrensrätten. De har ett annat syfte som t.ex. lag och ordning och säkerhet eller ett socialt syfte. Eftersom den svenska bedömningen av begreppet tjänst av allmänt intresse normalt följer den EU-rättsliga omfattas de verksamheter som nämns ovan inte av svenska konkurrensregler.

Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI), lyder således inte under några särskilda EU-rättsliga regler – varken reg- lerna om upphandling eller konkurrens eller statsstöd.105 Det kan innebära att inte heller nationella regler är tillämpliga på tjänsten, men det måste i varje enskilt fall prövas.

104Meddelande från Kommissionen, Med anknytning till meddelandet ”En inre marknad för framtidens Europa” Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt intresse

– ett nytt europeiskt åtagande, Kom (2007) 725 slutlig och Madell, Tom, Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 46.

105a. Madell, s. 21 och SOU 2017:44 s. 215.

159

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

SOU 2018:28

Sammanfattning ................................................................				29
1	Författningsförslag.....................................................			35
1.1	Förslag till alarmeringslag (2000:000) ...................................			35
	1.1.1	Alternativ 1 – Myndighet........................................		35
	1.1.2	Alternativ 2 – Bolag.................................................		41
1.2	Förslag till alarmeringsförordning (2000:000)......................			47
	1.2.1	Alternativ 1	– Myndighet........................................	47
	1.2.2	Alternativ 2	– Bolag.................................................	50

		nationella alarmeringsfunktionen.........................	208
	8.3.6	Medlyssning...........................................................	209
	8.3.7	Rätten att avlyssna, spela in och avbryta
		samtal eller på annat sätt hantera elektronisk
		kommunikation.....................................................	213
8.4	Inhämtande av information .................................................		220
8.5	Bedömning och prioritering ................................................		221
8.6	Inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering ...........		221
8.7	Ledning av hjälpinsats ..........................................................		223

		och drift .................................................................	418
13.8	En säkerhets- och integritetsskyddsanalys .........................		419
	13.8.1	Inledning................................................................	420
	13.8.2	Informationsansvar ...............................................	420
	13.8.3	En säkerhetsanalys ................................................	422
13.9	Löpande kontroll av skydd och säkerhet inom
	lösningen ...............................................................................		424
13.10	Grundläggande krav för anslutning.....................................		426

15	Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter
	och personlig integritet ............................................		491
15.1	Utredningens uppdrag..........................................................		491
15.2	Alarmeringstjänstutredningens betänkande och
	remissinstansernas synpunkter ............................................		494
	15.2.1	Alarmeringstjänstutredningens överväganden
		och förslag..............................................................	494
	15.2.2	Remissinstansernas synpunkter............................	495
15.3	SOS Alarm Sverige AB har begärt vissa klargöranden .......		497
15.4	Gällande rätt ..........................................................................		498

	domstolar och brottsbekämpande
	myndigheter ...........................................................	509
15.4.5	Personuppgiftsbehandling ....................................	511
15.5 Utredningens överväganden och förslag .............................		520
15.5.1	Den nationella alarmeringsfunktionen
	kommer att hantera en mängd uppgifter och
	sammanställningar av information .......................	520
15.5.2 Det är viktigt att den nationella
	alarmeringsfunktionen och hjälporganen kan
	dela information med varandra .............................	522
15.5.3 En ny regel om larmbehandlingssekretess
	införs ......................................................................	524

		om statens regionala organisation........................	641
	17.5.2	Försvarsberedningen.............................................	643
	17.5.3	Indelningskommittén ...........................................	644
	17.5.4	Räddningstjänstutredningen ................................	646
17.6	Vilka faktorer ska tillmätas betydelse?................................		646
17.7	Dagens ordning för alarmering............................................		648
17.8	Tidigare erfarenheter av förändrad regional indelning.......		649