En nationell alarmeringstjänst
– för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser
Betänkande av 112-utredningen
Stockholm 2018
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: kundservice@nj.se
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018
ISBN 978-91-38-24784-6
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 12 november 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och föreslå hur en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas för att samhällets alarme- ringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt. I uppdraget har ingått att ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv analysera vilken organisationsform, dvs. en myndighet eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion.
Genom tilläggsdirektiv den 2 mars 2017 förlängdes utrednings- tiden så att slutredovisning av uppdraget skulle ske senast den 31 december 2017. Genom tilläggsdirektiv den 20 juli 2017 utvidga- des uppdraget och utredningstiden förlängdes så att slutredovis- ning av uppdraget skulle ske senast den 31 mars 2018.
Som särskild utredare förordnades den 1 mars 2016 den dåvarande landshövdingen Stefan Carlsson. Som sekreterare i utredningen anställdes den 21 mars 2016 utredaren Hanna André. Den 30 april 2016 anställdes hovrättsassessorn Anna Svedjevik som sekreterare i utredningen. Stefan Carlsson entledigades den 15 september 2016. Den 24 oktober 2016 förordnades generaldirektören Erna Zelmin- Ekenhem som särskild utredare. Den 1 september 2017 anställdes verksjuristen Elida Sundkvist som sekreterare i utredningen.
Som sakkunniga i utredningen förordnades den 29 augusti 2016 kanslirådet Anders Klahr, kanslirådet Jenny Lahrin, ämnesrådet Ulrika Odén och departementssekreteraren Filip Kollén. Den 1 janu- ari 2017 entledigades Filip Kollén och samma dag förordnades departementssekreteraren Åsa Hernerud. Den 4 oktober 2017 entle- digades Anders Klahr och den 4 oktober förordnades departements- sekreteraren Hanna Lobosco. Ulrika Odén entledigades den
21 augusti 2017 och samma dag förordnades departementssekrete- raren Anna-Karin Lindberg.
Som experter i utredningen förordnades den 29 augusti 2016 chefen för samhällskontakter och kommunikation Mia Bartelson Enayatollah, handläggaren Max Ekberg, ställföreträdande general- direktören Noomi Eriksson, polismästaren Lars Heimbrand, juris- ten Andreas Häll, regionchefen Ulf Nilsson, biträdande enhets- chefen Karin Roberts, krisberedskapschefen Johanna Sandwall, regiondirektören Rickard Simonsson, kommunchefen Kristina Sundin Jonsson, brandchefen Lars-Göran Uddholm, biträdande av- delningschefen Jan Wisén, samhällsbyggnadsdirektören Patrik Åhnberg och ambulans- och beredskapsöverläkaren Per Örninge. Den 7 oktober 2016 entledigades Karin Roberts. Den 15 november 2016 förordnades sakkunnige Johan Jonzon. Den 10 oktober 2016 entledigades Mia Bartelson Enayatollah. Den 10 oktober 2016 för- ordnades affärsområdeschefen Peter Söderlund. Peter Söderlund entledigades den 15 maj och den 15 maj förordnades kommunika- tionschefen Thomas Johansson. Den 29 december 2017 förordnades verksamhetsutvecklare Mia Vallberg.
Den 1 april 2017 förordnades som ledamöter i utredningens politiska referensgrupp ordföranden Lars Alriksson (m), oppositions- rådet Helén Eliasson (s), ordföranden Mats Eriksson (m), vice ord- föranden Kikki Liljeblad (s), riksdagsledamoten Kalle Olsson (s), riksdagsledamoten Lotta Olsson (m), distriktsordföranden Majvor Sjölund (c) och regionrådet Anders Åkesson (mp).
Från den 4 oktober 2016 till den 1 februari 2017 har utredaren Emelie Juter, Statskontoret, biträtt utredningen som stabsbiträde.
Utredningen, som har antagit namnet 112-utredningen, över- lämnar härmed sitt betänkande En nationell alarmeringstjänst – för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser (SOU 2018:28). Till betän- kandet har fogats två särskilda yttranden.
I och med detta är utredningens uppdrag avslutat.
Stockholm i mars 2018
Erna Zelmin-Ekenhem
/Hanna André
Elida Sundkvist
Anna Svedjevik
Sammanfattning
Utredningens uppdrag
Utredningen har haft att ur ett allsidigt perspektiv analysera och utarbeta förslag som kan ligga till grund för regeringens kommande ställningstagande när det gäller reglering och organisering av fram- tidens alarmeringstjänst.
En nationell alarmeringsfunktion ska inrättas för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt än i dag i syfte att säkerställa enskildas möjligheter att snabbt och säkert få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och am- bulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation.
Att samhällets alarmeringstjänst fungerar väl har betydelse inte bara för enskilda nödställda utan också för samhällets samlade skydd mot hela hotskalan från vardagsolyckor, kriser, påfrestningar och störda förhållanden upp till höjd beredskap och krig.
Utredningen har också haft att se över regeringens och riksda- gens styrning och granskning av samhällets alarmeringstjänst mot bakgrund av att Riksrevisionen har bedömt att det i dag finns bris- ter i dessa förutsättningar.
Utredningen har haft att ur ett effektivitets- och kvalitetsperspek- tiv analysera vilken organisationsform, dvs. en statlig förvaltnings- myndighet eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion, samt analysera och utarbeta fullständiga förslag om hur en myn- dighet alternativt ett bolag kan inrättas för att kunna ansvara för den nationella alarmeringsfunktionen.
Utredningen har också haft att analysera och föreslå hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska kunna an- vända dels en gemensam teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssam-
29
Sammanfattning |
SOU 2018:28 |
ordning, och dels ett gemensamt system för geodata på ett effektivt och enhetligt sätt, som stöd i larmbehandlingen och vid hjälpinsatser.
Utredningen har också haft att analysera och föreslå hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen vid alarmering och genomförande av hjälpinsatser på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som är av väsentlig och omedel- bar betydelse för såväl blåljuspersonalens säkerhet som för effek- tiva hjälpinsatser.
Utredningen har slutligen haft att utarbeta de författningsför- slag som behövs för ett genomföra utredningens förslag.
Utredningens förslag
I detta betänkande föreslår utredningen följande författningsänd- ringar:
•En ny alarmeringslag och en ny alarmeringsförordning,
•Upphävande av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler,
•Ändring av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation,
•Komplettering av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), och
•Komplettering av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd bered- skap.
Härutöver föreslår utredningen att vissa myndigheter – Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Socialstyrelsen, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Sjöfartsverket och länsstyrel- serna – ges olika uppdrag, bland annat att utfärda till alarmerings- lagen kompletterande föreskrifter.
Utredningens förslag ger uttryck för en ambitionshöjning när det gäller samhällets alarmeringsfunktion och människors möjlig- heter att få snabb, säker och effektiv hjälp. Förslagen tar sikte på både hur den nationella alarmeringsfunktionen ska vara reglerad, organiserad och finansierad, ansvarsfördelningen inom alarmeringen
SOU 2018:28 |
Sammanfattning |
samt hur digitaliseringen ska användas för att göra tekniken till ett verksamt stöd i arbetet.
I syfte att förbättra samordningen, finansieringen och den statliga styrningen och granskningen av samhällets alarmeringstjänst lämnar utredningen förslag om:
•en ny författningsreglering genom bland annat en ny alarme- ringslag som ersätter den avtalsreglering som finns i dag,
•den nationella alarmeringsfunktionens roll och ansvar när det gäller
–en författningsreglerad ensamrätt att ta emot och behandla larm på nödnummer 112,
–möjlighet att på uppdrag av hjälporganen utföra större delen av larmbehandlingen,
–en författningsreglerad ensamrätt avseende till larmbehand- lingen anknytande tjänster. Här avses uppgifter inom alarmer- ingen som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygg- het samt för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap, däribland uppgiften att sammanställa och förmedla lägesbilder, andra stödjande uppgifter (t.ex. ansvar för att arrangera sam- verkanskonferenser, för nationell trafiksamordning för Rakel och för journumret 116 000) och informations- och var- ningstjänster (t.ex. ansvar för förmedling av VMA och för informationsnumret 113 13),
–larm på annan larmväg,
–möjligheten att tillhandahålla kommersiella tjänster och
–hänvisningstjänster,
•hjälporganens roller och ansvar när det gäller
–obligatorisk anslutning till den nationella alarmeringsfunk- tionen,
–att inhämta information, bedöma och prioritera, besluta om hjälpinsats, larma ut och dirigera samt leda hjälpinsatser, och
–möjligheten att uppdra åt den nationella alarmeringsfunk- tionen att utföra delar av larmbehandlingen,
Sammanfattning |
SOU 2018:28 |
•en enhetlig begreppsapparat,
•en teknisk lösning för informationsdelning,
•ett gemensamt system för geodata för att underlätta snabba och effektiva hjälpinsatser,
•nya bestämmelser om larmbehandlingssekretess,
•personuppgiftsbehandling,
•tillsyn,
•den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform och re- gionala indelning, samt
•finansieringen av utredningens förslag på kort och lång sikt.
Bakgrunden till uppdraget och hur utredningen har arbetat
I direktiven till utredningen beskrivs att det är viktigt att samhällets alarmeringsfunktion är samordnad, författningsregleras och ges en regional indelning som på bästa sätt kan möta såväl de nödställdas behov av snabb, säker och effektiv hjälp som samhällets förmåga att hantera händelser i hela hotskalan.
I dag regleras alarmeringsverksamheten i allt väsentligt genom avtal på olika samhällsnivåer. Mellan staten och SKL Företag AB finns ett ägaravtal (konsortialavtal) avseende SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm), och mellan regeringen och SOS Alarm finns ett alarmeringsavtal som bland annat reglerar den s.k. SOS-tjänsten som innefattar att svara på nödnumret 112.
För att närmare belysa de olika frågeställningar som tas upp i utredningens direktiv har utredningen, utöver samarbetet med utredningens experter och sakkunniga och ledamöter i den poli- tiska referensgruppen, bedrivit sitt arbete utåtriktat. Utredningen har inhämtat nödvändigt kunskapsunderlag och tagit del av erfaren- heter och synpunkter från företrädare för hjälporganen, bransch- organisationer, andra myndigheter och övriga aktörer. Detta redo- görs närmare för i bilaga 5. Utredningen har strävat efter att ha en bred kontaktyta med berörda aktörer i syfte att få in ett så brett underlag som möjligt för sina överväganden och förslag.
SOU 2018:28 |
Sammanfattning |
Utredningens överväganden
Direktiven har varit tydliga med att det för utredningen har gällt att föreslå åtgärder som förbättrar samordningen inom alarmerings- tjänsten samtidigt som de statliga och kommunala hjälporganen ska behålla både sina ansvarsområden och rättsliga befogenheter samt rådigheten över sina resurser.
Den ordning vi har i dag innefattar aktörer på olika samhälls- nivåer, dvs. både statlig och kommunal nivå. En fullständigt samord- nad alarmeringstjänst med helhetsansvar för samtliga delar av larmkedjan i hela landet skulle förutsätta en radikal förändring där samhällets alarmeringstjänst läggs under statligt huvudmannaskap på det sätt som gäller för t.ex. Polisen. Eftersom det inte har varit utredningens uppgift att föreslå förändringar i den grundläggande ansvarsfördelningen så har det för utredningen handlat om att hitta en lösning som så optimalt som möjligt knyter ihop de centrala aktörerna och som ger förutsättningar för att det samhälleliga åtagandet, en samordnad och effektiv alarmeringstjänst, ska kunna uppfyllas. Allt i syfte att kunna ge nödställda så snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser som möjligt. Utifrån detta har det varit viktigt för utredningen att se till att roller och ansvar hos berörda aktörer är klara och tydliga, liksom att betona vikten av att aktö- rernas förmågor stärks och tas till vara.
Utredningen har under arbetets gång sett att när det handlar om att under en gemensam organisation få olika huvudmän (främst statliga och kommunala) att samordna sina verksamheter så innebär det ett antal utmaningar både rättsligt, geografiskt och i det prak- tiska vardagsarbetet. Dessutom ser bland annat befälsstrukturer olika ut inom polisen och räddningstjänsten respektive inom ambu- lanssjukvården. Detta har utredningen haft att förhålla sig till.
En faktor som visat sig komma att ha stor betydelse för utform- ningen av den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag – inte minst utformningen av en ensamrätt att ta emot och behandla larm på nödnummer 112 – är de möjligheter och begränsningar som ligger såväl i den nationella som i EU-rätten när det gäller regler om bland annat konkurrens och offentlig upphandling.
Sammanfattning |
SOU 2018:28 |
Konsekvenserna av utredningens förslag
Direktiven till utredningen ger uttryck för en ambitionshöjning i flera avseenden när det gäller samhällets alarmeringsfunktion. Ut- redningens förslag speglar detta och utredningen har också bedömt att finansieringsfrågan kommer att vara central och att såväl befint- liga som nya myndighetsanslag behöver ses över och övervägas. I detta sammanhang är det också viktigt att få en rimlig fördelning av kostnaderna mellan staten, kommunerna och landstingen och andra aktörer. Detta gäller inte minst frågan om finansieringen av den tekniska lösning för informationsdelning och geodata som utredningen föreslår.
Utredningen föreslår ett nytt regelverk som berörda aktörer kommer att behöva anpassa sin verksamhet till. Vissa myndigheter får i uppdrag att utreda frågor vidare och andra får i uppdrag att ta fram till alarmeringslagen kompletterande föreskrifter.
Den ensamrätt som utredningen föreslår för den nationella alarmer- ingsfunktionen kommer att påverka både hjälporganen, marknaden och andra aktörers möjligheter att agera på alarmeringsmarknaden.
När det gäller utredningens förslag om en ny teknisk lösning för bland annat informationsdelning och geodata så har lösningen inte fått sin slutliga utformning ännu. Visst utvecklingsarbete är redan igång och det är viktigt att detta får fortsätta.
Ikraftträdande
Utredningen har bedömt att ikraftträdandetiden påverkas av bland annat vilken organisationsform som regeringen slutligen väljer att ge den nationella alarmeringsfunktionen. För det fall att regeringen väljer att behålla SOS Alarm bedömer utredningen att den nationella alarmeringsfunktionen kan inrättas per den 1 januari 2020. Om myndighetslösningen väljs så är det utredningens bedömning att inrättandet kan ske först per den 1 januari 2021.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till alarmeringslag (2000:000)
Utredningen lämnar två alternativa förslag till en ny alarmeringslag, ett för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen ska bedrivas i myndighetsform (Alternativ 1) och ett för det fall att funktionen ska bedrivas i bolagsform (Alternativ 2).
De två alternativa lagförslagen överensstämmer till stora delar. Det enda som skiljer alternativen åt är bestämmelserna om sekre- tess respektive tystnadsplikt och tidpunkten för ikraftträdandet.
1.1.1Alternativ 1 – Myndighet
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens syfte
1 § Syftet med denna lag är att säkerställa en effektiv och ändamåls- enlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.
Nationell alarmeringsfunktion
2 § För ändamål som avses i 1 § ska det finnas en nationell alarmer- ingsfunktion.
Regeringen bestämmer närmare vilket organ som ska ansvara för funktionen och den regionala indelningen av funktionen.
35
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
Definitioner
3 § Med samhällets alarmeringstjänst avses i denna lag den natio- nella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.
4 § Med hjälporgan avses i denna lag Polismyndigheten som an- svarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kom- munala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
5 § Med larmbehandling avses i denna lag en uppgift att behandla larm på nödnummer 112 eller annan larmväg.
I larmbehandling ingår mottagning av larm och en första sorter- ing, inhämtande av information, bedömning och prioritering, inled- ning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering, samt ledning av insats.
6 § Med hänvisningstjänst avses i denna lag en tjänst som en en- skild utan avgift kan nå via nödnummer 112.
Larm på nödnummer 112
7 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nöd- nummer 112.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.
Larm på annan larmväg
8 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som kommer in till funktionen på annan larmväg än nödnummer 112.
9 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla automa- tiska och andra larm som avses i 8 § om larmet rör objekt som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka kriterier som ska gälla vid bedömningen av vilka objekt som anses ha särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även meddela närmare föreskrifter om grundläggande krav på till- förlitligheten och förmågan hos dessa larm.
10 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som avses i 8 § om larmet avser nödkanaler via radio eller olika typer av nödsändare som går till statliga myndigheter som ansvarar för rädd- ningstjänst.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om från vilka nödkanaler och nödsän- dare som den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm.
11 § Innan ett sådant larm som avses i 9 § ansluts till den nationella alarmeringsfunktionen ska berörda hjälporgan höras om anslutningen.
Den nationella alarmeringsfunktionen har rätt att ta ut avgifter från anläggningsägaren för hanteringen av larm som avses i första stycket.
Till larmbehandlingen anknytande tjänster
12 § Den nationella alarmeringsfunktionen får tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka tjänster som får tillhandahållas enligt första stycket.
Ensamrätt inom alarmeringen
13 § Den nationella alarmeringsfunktionen har en ensamrätt så- vitt avser
1.mottagning och första sortering av larm som avses i 7 §, och
2.tillhandahållande av sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 §.
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
Ett hjälporgans roll i larmbehandlingen
14 § Ett hjälporgan ansvarar för att
1.inhämta den information som behövs för en hjälpinsats,
2.bedöma och prioritera i larmbehandlingen,
3.besluta att inleda en hjälpinsats och larma ut och dirigera sina resurser, och
4.leda hjälpinsatsen.
Uppdrag till den nationella alarmeringsfunktionen
15 § Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporgan utföra sådana delar av larmbehandlingen av larm på nöd- nummer 112 som avses i 14 § 1–3.
Hänvisningstjänst
16 § Den nationella alarmeringsfunktionen får genom avtal ansluta sådan hänvisningstjänst som avses i 6 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka hänvisningstjäns- ter som får anslutas enligt första stycket.
Inspelning, avbrytande av kommunikation m.m.
17 § Den nationella alarmeringsfunktionen får spela in telefon- samtal eller annan elektronisk kommunikation som mottas via nöd- nummer 112 och annan jämställd larmväg genom vilken någon av- ser att komma i kontakt med ett hjälporgan. Funktionen får också avbryta pågående elektronisk kommunikation om det behövs för att snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.
Rätten att spela in samtal upphör om den nationella alarmer- ingsfunktionen vidarekopplar ett samtal till en sådan hänvisnings- tjänst som avses i 6 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur inspelning och avbrytande av telefon- samtal eller annan elektronisk kommunikation får utföras samt vilka villkor som ska gälla i fråga om förvaring, användning och förstör-
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
ing av sådant material varigenom uppgift om elektronisk kommuni- kation kan erhållas.
Ett hjälporgans skyldigheter
18 § Ett hjälporgan är skyldigt att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen.
19 § Ett hjälporgan är skyldigt att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sortering av larm om och när funktionen så begär.
20 § Ett hjälporgan är skyldigt att lämna sådana instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktio- nen behöver för att kunna ta emot och genomföra en första sorter- ing av larm som avses i 7 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om anvisningar och instruktioner som avses i första stycket.
Uppgiftsskyldighet
21 § Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska till varandra lämna uppgifter, om
1.uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar betydelse för säkerheten för hjälporganens personal och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser, och
2.någon av dem i sin verksamhet får kännedom om att ett hjälp- organ möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller det finns risk för att hjälporganets utrustning blir utsatt för skade- görelse.
Sekretess
22 § I 32 kap. 8 b och 8 c §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess i verksamhet enligt denna lag.
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
Tillsyn
23 § Tillsyn över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen utövas av den myndighet som reger- ingen bestämmer.
24 § Tillsyn enligt 23 § innebär granskning av att den verksamhet som bedrivs med stöd av denna lag uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter.
25 § Den som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt denna lag är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och handlingar som myndigheten behöver för sin till- syn.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
1.1.2Alternativ 2 – Bolag
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens syfte
1 § Syftet med denna lag är att säkerställa en effektiv och ända- målsenlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nöd- ställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.
Nationell alarmeringsfunktion
2 § För ändamål som avses i 1 § ska det finnas en nationell alarmer- ingsfunktion.
Regeringen bestämmer närmare vilket organ som ska ansvara för funktionen och den regionala indelningen av funktionen.
Definitioner
3 § Med samhällets alarmeringstjänst avses i denna lag den natio- nella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.
4 § Med hjälporgan avses i denna lag polismyndigheten som an- svarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kom- munala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
5 § Med larmbehandling avses i denna lag en uppgift att behandla larm på nödnummer 112 eller annan larmväg.
I larmbehandling ingår mottagning av larm och en första sorter- ing, inhämtande av information, bedömning och prioritering, inled- ning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering, samt ledning av insats.
6 § Med hänvisningstjänst avses i denna lag en tjänst som en en- skild utan avgift kan nå via nödnummer 112.
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
Larm på nödnummer 112
7 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nöd- nummer 112.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.
Larm på annan larmväg
8 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som kommer in till funktionen på annan larmväg än nödnummer 112.
9 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla automa- tiska och andra larm som avses i 8 § om larmet rör objekt som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka kriterier som ska gälla vid bedömningen av vilka objekt som anses ha särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även meddela närmare föreskrifter om grundläggande krav på till- förlitligheten och förmågan hos dessa larm.
10 § Den nationella alarmeringsfunktionen får också behandla larm som avses i 8 § om larmet avser nödkanaler via radio eller olika typer av nödsändare som går till statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om från vilka nödkanaler och nödsän- dare som den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
Larm från automatisk larmanläggning
11 § Innan ett sådant larm som avses i 9 § ansluts till den nationella alarmeringsfunktionen ska berörda hjälporgan höras om anslut- ningen.
Den nationella alarmeringsfunktionen har rätt att ta ut avgifter från anläggningsägaren för hanteringen av larm som avses i första stycket.
Till larmbehandlingen anknytande tjänster
12 § Den nationella alarmeringsfunktionen får tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka tjänster som får tillhandahållas enligt första stycket.
Ensamrätt inom alarmeringen
13 § Den nationella alarmeringsfunktionen har en ensamrätt såvitt avser
1.mottagning och första sortering av larm som avses i 7 §, och
2.tillhandahållande av sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 §.
Ett hjälporgans roll i larmbehandlingen
14 § Ett hjälporgan ansvarar för att
1.inhämta den information som behövs för en hjälpinsats,
2.bedöma och prioritera i larmbehandlingen,
3.besluta att inleda en hjälpinsats och larma ut och dirigera sina resurser, och
4.leda hjälpinsatsen.
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
Uppdrag till den nationella alarmeringsfunktionen
15 § Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporgan utföra sådana delar av larmbehandlingen av larm på nöd- nummer 112 som avses i 14 § 1–3.
Hänvisningstjänst
16 § Den nationella alarmeringsfunktionen får genom avtal ansluta sådan hänvisningstjänst som avses i 6 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka hänvisningstjänster som får anslutas enligt första stycket.
Inspelning, avbrytande av kommunikation m.m.
17 § Den nationella alarmeringsfunktionen får spela in telefon- samtal eller annan elektronisk kommunikation som mottas via nöd- nummer 112 och annan jämställd larmväg genom vilken någon avser att komma i kontakt med ett hjälporgan. Funktionen får också avbryta pågående elektronisk kommunikation om det behövs för att snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.
Rätten att spela in samtal upphör om den nationella alarmer- ingsfunktionen vidarekopplar ett samtal till en sådan hänvisnings- tjänst som avses i 6 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur inspelning och avbrytande av telefon- samtal eller annan elektronisk kommunikation får utföras samt vilka villkor som ska gälla i fråga om förvaring, användning och för- störing av sådant material varigenom uppgift om elektronisk kom- munikation kan erhållas.
Ett hjälporgans skyldigheter
18 § Ett hjälporgan är skyldigt att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
19 § Ett hjälporgan är skyldigt att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sortering av larm om och när funktionen så begär.
20 § Ett hjälporgan är skyldigt att lämna sådana instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktio- nen behöver för att kunna ta emot och genomföra en första sorter- ing av larm som avses i 7 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om anvisningar och instruktioner som avses i första stycket.
Uppgiftsskyldighet
21 § Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska till varandra lämna uppgifter, om
1.uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar be- tydelse för säkerheten för hjälporganens personal och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser, och
2.någon av dem i sin verksamhet får kännedom om att ett hjälp- organ möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller det finns risk för att hjälporganets utrustning blir utsatt för skade- görelse.
Tystnadsplikt m.m.
22 § Den som är eller har varit anställd hos den nationella alarmer- ingsfunktionen får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i verksamheten har fått veta om sådant som rör en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden eller som rör förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggan- det och beivrandet av brott.
23 § Tystnadsplikten enligt 22 § hindrar inte att den nationella alarmeringsfunktionen lämnar lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan om det är nödvändigt för alarmer- ingsverksamheten.
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
Tillsyn
24 § Tillsyn över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen utövas av den myndighet som reger- ingen bestämmer.
25 § Tillsyn enligt 24 § innebär granskning av att den verksamhet som bedrivs med stöd av denna lag uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter.
26 § Den som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt denna lag är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och handlingar som myndigheten behöver för sin till- syn.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till alarmeringsförordning (2000:000)
Utredningen lämnar två alternativa förslag till en ny alarmerings- förordning, ett för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen ska bedrivas i myndighetsform (Alternativ 1) och ett för det fall att funktionen ska bedrivas i bolagsform (Alternativ 2).
De två alternativa förslagen överensstämmer till stora delar. Det enda som skiljer sig åt är bestämmelserna om organisationsform i 2 § och tidpunkten för ikraftträdandet.
1.2.1Alternativ 1 – Myndighet
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelse
1 § Denna förordning innehåller föreskrifter som kompletterar vad som föreskrivs i alarmeringslagen (2000:000).
De begrepp som används i alarmeringslagen har samma betydelse i denna förordning.
En nationell alarmeringsfunktion
2 § Den i 2 § alarmeringslagen (2000:000) angivna nationella alar- meringsfunktionen som ansvarar för att samordna samhällets alar- meringstjänst ska vara Alarmeringsmyndigheten SOS.
Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha regionala alarmer- ingscentraler.
Till larmbehandlingen anknytande tjänster
3 § Sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 § alarmeringslagen (2000:000) är
1.lägesbilder som avses i 4 §,
2.stödjande uppgifter som avses i 5 §, och
3.informations- och varningstjänster som avses i 6 §.
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
Lägesbilder
4 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska sammanställa aktuella lägesbilder som främjar snabba och effektiva hjälpinsatser. Läges- bilderna ska kunna förmedlas till hjälporganen.
Stödjande uppgifter
5 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska vidarebefordra kris- information, arrangera samverkanskonferenser, svara för nationell trafiksamordning för Rakel och ta emot larm på journumret 116 000.
Informations- och varningstjänster
6 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informa- tions- och varningstjänster på uppdrag av berörda myndigheter.
Vid störning i nödnumret 112 får den nationella alarmerings- funktionen själv begära viktigt meddelande till allmänheten (VMA).
Den nationella alarmeringsfunktionen ansvarar för det särskilda informationsnumret 113 13.
Hänvisningstjänster
7 § Kommunala socialjourer, Giftinformationscentralen och tros- samfund som erbjuder tjänsten jourhavande präst eller funktion som har motsvarande ställning får genom avtal ansluta sig till den natio- nella alarmeringsfunktionen som en hänvisningstjänst.
8 § Giftinformationscentralen får ansluta sin tjänst Giftinforma- tion till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisnings- tjänst utan avgift. Detsamma gäller kommunala socialjourer.
Den nationella alarmeringsfunktionen får ta ut en avgift från de trossamfund som ansluter sig till funktionen som en hänvisnings- tjänst.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
Bemyndigande
9 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.
10 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om de kriterier som ska gälla vid bedömningen av olika objekt med betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen, samt föreskrifter om grundläggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.
11 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om sådana anvisningar och instruktioner som avses i 20 § alarmeringslagen (2000:000).
Tillsyn
12 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska utöva tillsyn över efterlevnaden av alarmeringslagen (2000:000) och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
1.2.2Alternativ 2 – Bolag
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelse
1 § Denna förordning innehåller föreskrifter som kompletterar vad som föreskrivs i alarmeringslagen (2000:000).
De begrepp som används i alarmeringslagen har samma betydelse i denna förordning.
En nationell alarmeringsfunktion
2 § Den i 2 § alarmeringslagen (2000:000) angivna nationella alar- meringsfunktionen som ansvarar för att samordna samhällets alar- meringstjänst ska vara SOS Alarm Sverige AB.
Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha regionala alarmer- ingscentraler.
Till larmbehandlingen anknytande tjänster
3 § Sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 § alarmeringslagen (2000:000) är
1.lägesbilder som avses i 4 §,
2.stödjande uppgifter som avses i 5 §, och
3.informations- och varningstjänster som avses i 6 §.
Lägesbilder
4 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska sammanställa aktuella lägesbilder som främjar snabba och effektiva hjälpinsatser. Läges- bilderna ska kunna förmedlas till hjälporganen.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
Stödjande uppgifter
5 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska vidarebefordra kris- information, arrangera samverkanskonferenser, svara för nationell trafiksamordning för Rakel och ta emot larm på journumret 116 000.
Informations- och varningstjänster
6 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informa- tions- och varningstjänster på uppdrag av berörda myndigheter.
Vid störning i nödnumret 112 får den nationella alarmerings- funktionen själv begära viktigt meddelande till allmänheten (VMA).
Den nationella alarmeringsfunktionen ska ansvara för det sär- skilda informationsnumret 113 13.
Hänvisningstjänster
7 § Kommunala socialjourer, Giftinformationscentralen och tros- samfund som erbjuder tjänsten jourhavande präst eller funktion som har motsvarande ställning får genom avtal ansluta sig till den natio- nella alarmeringsfunktionen som en hänvisningstjänst.
8 § Giftinformationscentralen får ansluta sin tjänst Giftinforma- tion till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisnings- tjänst utan avgift. Detsamma gäller kommunala socialjourer.
Den nationella alarmeringsfunktionen får ta ut en avgift från de trossamfund som ansluter sig till funktionen som en hänvisnings- tjänst.
Bemyndigande
9 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får med- dela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.
10 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om de kriterier som ska gälla vid bedöm- ningen av olika objekt med betydelse för människors säkerhet och
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den natio- nella alarmeringsfunktionen, samt föreskrifter om grundläggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.
11 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om sådana anvisningar och instruktioner som avses i 20 § alarmeringslagen (2000:000).
Tillsyn
12 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska utöva tillsyn över efterlevnaden av alarmeringslagen (2000:000) och före- skrifter som meddelats med stöd av lagen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till lag (2000:000) om upphävande av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler
Härigenom föreskrivs att lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler ska upphöra att gälla vid ut- gången av 2020.1
1 För det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmerings- lag Alternativ 2 så bör lagen i stället upphöra att gälla vid utgången av 2019.
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
1.4Förslag till lag (2000:000) om ändring av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation att 6 kap. 13 och 22 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
13 §2
Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst får
1. på begäran av en abonnent temporärt åsidosätta skydd mot nummerpresentation för att kunna identifiera störande samtal samt lagra sådana uppgifter som identifierar den anropande abonnenten
|
|
|
|
|
och hålla dem tillgängliga för abonnenten på begäran, samt |
|
2. för Polismyndigheten, |
2. för Polismyndigheten, |
|
Säkerhetspolisen eller en regio- |
Säkerhetspolisen eller en regio- |
nal alarmeringscentral som avses |
nal alarmeringscentral |
hos |
den |
i lagen (1981:1104) om verksam- |
nationella |
alarmeringsfunktion |
heten hos vissa regionala alarme- |
som avses i 2 § alarmeringslagen |
ringscentraler åsidosätta skydd |
(2000:000) åsidosätta skydd mot |
mot nummerpresentation och |
nummerpresentation |
och |
till- |
tillhandahålla en sådan myndig- |
handahålla en sådan myndighet |
het eller organisation lokaliser- |
eller organisation lokaliserings- |
ingsuppgifter vid nödsamtal, ut- |
uppgifter |
vid nödsamtal, |
utan |
an samtycke eller trots vägran |
samtycke eller trots vägran från |
från abonnenten eller användaren. |
abonnenten eller användaren. |
22 §3
Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 20 § första stycket ska på begäran lämna
1. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt
2Senaste lydelse 2014:734.
3Senaste lydelse 2016:1311.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
delgivningslagen (2010:1932), om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,
2.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och som gäller miss- tanke om brott till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säker- hetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet,
3.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 samt uppgift om
ivilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikations- utrustning finns eller har funnits till Polismyndigheten, om myn- digheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det finns fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa,
4.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Kronofogdemyn- digheten om myndigheten behöver uppgiften i exekutiv verksam- het och myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende,
5.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Skatteverket, om verket finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handlägg- ningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller rätt folkbokföringsort enligt folkbokföringslagen (1991:481),
6.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndighe- ten, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten ska kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen (1984:387),
7.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndigheten eller en åklagarmyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i ett särskilt fall för att myndigheten ska kunna fullgöra un- derrättelseskyldighet enligt 33 § lagen (1964:167) med särskilda be- stämmelser om unga lagöverträdare,
8. uppgift som avses i 20 § |
8. uppgift |
som avses i 20 § |
första stycket 1 och 3 till regio- |
första stycket 1 och 3 till regio- |
nal alarmeringscentral som avses |
nal alarmeringscentral hos den |
i lagen (1981:1104) om verksam- |
nationella |
alarmeringsfunktion |
heten hos vissa regionala alarmer- |
som avses i 2 § alarmeringslagen |
ingscentraler, och |
(2000:000), och |
9. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Finansinspek- tionen, om inspektionen finner att uppgiften är av väsentlig be-
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
tydelse för utredningen av en misstänkt överträdelse av Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG.
Ersättning för att lämna ut andra uppgifter enligt första stycket 8 än lokaliseringsuppgifter ska vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 20214.
4 För det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmerings- lag Alternativ 2 så bör ikraftträdandetidpunkten i stället vara den 1 januari 2020.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
1.5Förslag till förordning (2000:000) om ändring av förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation att 20 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
20 a §5
Undantag enligt 3 kap. 8 § andra stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation gäller för sådan radioanvändning som behövs för att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa och som bedrivs av Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kriminalvården och Tullverket.
Undantag gäller även för radioanvändning om den behövs för att tillgodose sådan verksamhet som avser allmän ordning, säkerhet eller hälsa som bedrivs av
1.regeringen med Regeringskansliet samt de myndigheter som anges i bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap när det gäller fredstida krishantering,
2.kommun eller landsting enligt lagen (2006:544) om kommu- ners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,
3.kommun, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket eller länsstyrelse när det gäller räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor,
4.den som äger eller utövar farlig verksamhet på en anläggning och som enligt beslut av länsstyrelsen enligt 2 kap. 3 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor är skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa all- varliga skador på människor eller miljön,
5.Strålsäkerhetsmyndigheten när det gäller rådgivning enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor,
5 Senaste lydelse 2017:91.
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
6. kommun eller landsting när det gäller akutsjukvård och kata- strofmedicinsk beredskap enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),
7. alarmeringsföretag i |
verk- |
7. den nationella alarmerings- |
samhet där myndigheter |
bistås |
funktionen i verksamhet där myn- |
med stöd av lagen (1981:1104) |
digheter bistås med stöd av alarm- |
om verksamheten hos vissa regio- |
eringslagen (2000:000), |
nala alarmeringscentraler, |
|
|
8.koncessionshavare och elleverantörer enligt ellagen (1997:857) när det gäller verksamhet som är av omedelbar betydelse för att upp- rätthålla elöverföringen, och
9.den som enligt radio- och tv-lagen (2010:696) eller tillstånds- villkor som meddelats med stöd av den lagen är skyldig att kost- nadsfritt sända varningsmeddelande eller meddelanden som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.6
6 För det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmerings- lag Alternativ 2 så bör ikraftträdandetidpunkten i stället vara den 1 januari 2020.
SOU 2018:28 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till lag (2000:000) om ändring av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att två nya paragrafer, 8 b och 8 c §§ införs i 32 kap. med följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
32 kap.
8 b §
Sekretess gäller hos Alarmer- ingsmyndigheten SOS för upp- gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskil- de eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet enligt alarmeringslagen (2000:000).
För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
8 c §
Sekretess enligt 8 b § hindrar inte att Alarmeringsmyndigheten SOS lämnar lokaliseringsuppgif- ter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan som avses i 4 § alarmeringslagen (2000:000) om det är nödvändigt för alarmer- ingsverksamheten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.
Författningsförslag |
SOU 2018:28 |
1.7Förslag till förordning (2000:000) om ändring av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap att 3 § ska ha följande lydelse.7
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 § |
Bestämmelserna i denna för- |
Bestämmelserna i denna för- |
ordning gäller, om inte annat |
ordning gäller, om inte annat |
anges särskilt, för statliga myn- |
anges särskilt, för statliga myn- |
digheter under regeringen med |
digheter under regeringen med |
undantag av Regeringskansliet, |
undantag av Regeringskansliet, |
kommittéväsendet och Försvars- |
kommittéväsendet och Försvars- |
makten. |
makten. Vid tillämpningen av den- |
|
na förordning ska den nationella |
|
alarmeringsfunktion som avses i |
|
2 § alarmeringslagen (2000:000) |
|
jämställas med statliga myndigheter. |
Bestämmelsen i 19 § gäller för samtliga statliga myndigheter under regeringen. Bestämmelsen i 20 § gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsen- det, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut.
För utlandsmyndigheterna tillämpas bestämmelserna endast i den utsträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av Reger- ingskansliet (Utrikesdepartementet).
Denna förordning träder i kraft 1 januari 2020.
7 Ändringen genomförs endast för det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredning- ens förslag till ny alarmeringslag Alternativ 2.
2 Inledning
2.1Utredningens uppdrag
Regeringen beslöt vid regeringssammanträdet den 12 november 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och föreslå hur en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas för att sam- hällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt.
Ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv har den särskilde ut- redaren haft att analysera vilken organisationsform, dvs. en myndig- het eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion. Obero- ende av vilken organisationsform som förordas för uppgiften har den särskilde utredaren haft att analysera och utarbeta fullständiga förslag till hur dels en statlig förvaltningsmyndighet, dels ett bolag kan inrättas. Av direktiven framgår också att den särskilde utreda- ren i sin analys i nödvändig utsträckning haft att beakta de över- väganden och förslag som lämnades av den tidigare Alarmerings- tjänstutredningen i betänkandet En myndighet för alarmering (SOU 2013:33) samt remissutfallet över förslagen i betänkandet.
Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 2 mars 2017 tilläggsdirektiv med innebörden att utredningstiden förlängdes. Uppdraget skulle redovisas senast den 31 december 2017. Regeringen beslutade därefter vid regeringssammanträdet den 20 juli 2017 om tilläggsdirektiv med innebörden att 112-utredningen skulle få ytter- ligare två uppdrag och att utredningstiden ytterligare skulle för- längas och att uppdraget samlat skulle redovisas senast den 31 mars 2018. Tilläggsuppdragen gällde dels informationsdelning vid situa- tioner då hjälporganen möts eller befarats kunna mötas av hot eller våld, dels hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen på ett mer enhetligt sätt ska kunna använda geodata. Direktiven till utredningen (dir. 2015:113, 2017:23 och 2017:84) finns med som bilagorna 1–3 till detta betänkande.
Utredningen har antagit namnet 112-utredningen.
61
2.2Arbetets bedrivande
Utredningen har bedrivit sitt arbete under perioden mars 2016 – mars 2018. Den särskilda utredaren har haft hjälp av ett sekretariat bestående av tre kommittésekreterare samt under del av utrednings- tiden ett stabsbiträde från Statskontoret.
Till stöd i den särskilda utredarens arbete har Justitiedeparte- mentet förordnat 19 sakkunniga/experter från departement, myndig- heter och organisationer m.fl. som är särskilt berörda av eller in- satta i de frågor som ingått i den särskilda utredarens uppdrag. Utredaren, sekretariatet och de sakkunniga och experterna har under utredningstiden haft nio protokollförda möten. Utredningen höll sitt första sammanträde den 12 januari 2017. Utredningen har biträtts av en politisk referensgrupp med åtta företrädare för riksdagen, landsting och kommuner (se bilaga 5). Möten med referensgruppen har hållits vid tre tillfällen.
Inom ramen för utredningsarbetet har utredningen samrått med ett stort antal myndigheter, organisationer och privata aktörer som i sin verksamhet kommer i kontakt med frågorna i uppdraget. Ut- redningen har också samrått med och hållit sig underrättad om det arbete som bedrivs eller har bedrivits inom ramen för ett antal statliga utredningar som har eller har haft att utreda frågor med nära anknytning till utredningens uppdrag (se bilaga 5).
I syfte att få närmare information om förhållandena i Finland, Danmark och Norge har utredningen varit i kontakt med före- trädare för Nödcentralsverket i Finland, 112-enheten vid den danska Polismyndigheten och och Justis- og beredskapsdepartementet i Norge (se bilaga 4).
2.3Betänkandets struktur
Utredningen har valt att redovisa sitt uppdrag samlat i ett betän- kande. De olika deluppdragen i direktiven till utredningen har en så nära koppling till varandra att utredningen ansett det vara lämpligt och ändamålsenligt.1
I kapitel 3 ger utredningen en allmän bakgrund med bl.a. en sammanfattning av frågans tidigare behandling och de viktigaste och för denna utredning mest relevanta samhälls- och andra föränd- ringar inom området.
Utredningen har utifrån direktiven identifierat tolv allmänna utgångspunkter som varit vägledande för utredningens arbete och dessa beskrivs och utvecklas i kapitel 4. Vissa centrala uttryck, ter- mer och begrepp behandlas i kapitel 5. I kapitel 6 ger utredningen en översikt över gällande rätt. Där görs också vissa bedömningar samt lämnas vissa förslag.
Utifrån direktiven har utredningen identifierat nio punkter som utredningen har haft att analysera och utarbeta förslag om, för att kunna inrätta en nationell alarmeringsfunktion för en bättre samord- ning av samhällets alarmeringstjänst.
1.Den nationella alarmeringsfunktionens roll när det gäller att ta emot och behandla larm (larmbehandling) på nödnummer 112 och annan larmväg och, om förutsättningar finns, en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen att behandla larm som kräver omedelbara insatser av samhällets hjälporgan.
2.Förutsättningarna för att den nationella alarmeringsfunktionen, utöver larmbehandling, även ska kunna utföra vissa andra rele- vanta uppgifter av betydelse för den enskildes säkerhet och trygg- het samt samhällets skydd mot olyckor och samhällets krisbered- skap (automatiska och andra larm, lägesbild, stödjande uppgifter, hänvisningstjänster, informations- och varningstjänster samt kommersiell verksamhet).
3.Hur den nationella alarmeringsfunktionens uppgifter ska precise- ras i förhållande till hjälporganen och utformningen av en samlad rättslig författningsreglering.
1 Jämför dir. 2017:84 s. 2.
4.Vad som ska gälla i fråga om offentlighet, sekretess och person- uppgiftsbehandling och att den nationella alarmeringsfunktionen i det sammanhanget ges de befogenheter som krävs för att effek- tivt kunna hantera sin verksamhet och därigenom säkerställa snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.
5.Förutsättningarna för ett successivt införande av en för hjälp- organen gemensam teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssamordning.
6.Informationsskyldighet (inom ramen för den gemensamma tek- niska lösningen) i situationer där hjälporgan möts eller befaras kunna mötas av hot, våld eller risk att utrustning utsätts för skadegörelse.
7.Ett gemensamt system för geodata.
8.Vilken organisationsform, som utifrån utifrån effektivitets- och kvalitetsperspektiv (förvaltningsmyndighet eller bolag), ska föror- das för den nationella alarmeringsfunktionen.
9.Utgångspunkter för hur många regionala alarmeringscentraler som bör finnas och hur de i grunden bör vara organiserade och utformade i stort.
Punkterna 1–3 ovan innehåller enligt utredningens mening själva grunduppdraget för den nationella alarmeringsfunktionen sett till vilken roll som funktionen ska ha i alarmeringen och i vilken om- fattning det ska vara obligatoriskt för hjälporganen att ansluta sig till funktionen. Punkterna 1–3 behandlas närmare i kapitlen 7–12 i betänkandet. Punkterna 4–7 ovan behandlas i kapitlen 13–15. Punk- terna 8–9 ovan behandlas i kapitlen 16 och 17. Konsekvensanalyser behandlas i kapitel 18, och i kapitel 19 redogör utredningen för genomförandet av förslagen, och frågor som behöver utredas vidare. Författningskommentaren finns i kapitel 20.
Till betänkandet har fogats bilagorna 1–5 som närmare beskrivits i avsnitt 2.2, alarmeringsavtalet mellan svenska staten och SOS Alarm Sverige AB (bilaga 6), konsortialavtalet mellan staten och SKL Företag AB (bilaga 7), samverkansavtalet mellan SOS Alarm och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) (bilaga 8) samt regeringens beslut angående SOS Alarm AB:s tillstånd till av- lyssning m.m. (bilaga 9).
3Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar inom området
3.1Allmänt
Vissa väsentliga och för utredningen relevanta förändringar har skett i samhället, hos hjälporganen, hos SOS Alarm och i lagstiftningen sedan tidigare utredningar och efter det att det första direktivet till utredningen beslöts för över två år sedan. I detta kapitel tar utred- ningen upp dessa förändringar, liksom en sammanfattande redo- görelse för huvuddragen i förslagen från dåvarande Alarmerings- tjänstutredningen och remissbehandlingen av dessa förslag.
3.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter
3.2.1Alarmeringstjänstutredningens uppdrag
Alarmeringstjänstutredningen överlämnade sitt betänkande1 till reger- ingen i april 2013. Utredningen hade enligt sina direktiv2 i uppdrag att se över samhällets alarmeringstjänst i syfte att säkerställa att alarmeringstjänsten fungerar effektivt, säkert och ändamålsenligt.
Bakgrunden till utredningens uppdrag var dels utvecklingen inom området skydd mot olyckor och krisberedskap där ett ökat behov av samverkan och samordning hade identifierats, dels den tekniska utvecklingen som också lett till utvecklade kommunikationsmöjlig- heter.
1SOU 2013:33.
2Dir. 2011:106 och 2012:28.
65
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
SOU 2018:28 |
Utredningen hade också i uppdrag att se över organisationsform, avtalsform och ägarförhållanden för samhällets alarmeringstjänst. Detta hade inte gjorts sedan SOS Alarm Sverige AB:s (SOS Alarm) bildande, trots att både nationell lagstiftning och EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd hade ändrats.
3.2.2Identifierad problembild
Alarmeringstjänstutredningen beskrev i sitt betänkande att den nu- varande modellen för samhällets alarmeringstjänst har brister som försvårar samverkan och samordning och som därigenom skapar risker för samhällets förmåga att säkerställa människors säkerhet och möjligheter till undsättning i nödsituationer.3
De brister som lyfts fram i betänkandet handlar bland annat om:
•Att den nuvarande modellen för samordning och samverkan inom alarmeringen är frivillig och bygger på samförstånd, och att flera kommuner och landsting i dag vill kunna välja – och har i ett par fall valt - alternativa lösningar för alarmering än via SOS Alarm.4
•Att larmkedjan har blivit allt mer komplex genom ökade krav på särskild kompetens och särskilda rutiner i larmbehandlingen.
•Att berörda statliga myndigheter har egna larm- och lednings- centraler som inte samordnas med SOS Alarm. Dessutom har nya aktörer tillkommit som etablerat larmcentraler som verkar utanför SOS Alarms samverkansstrukturer och som inte delar information om inträffade händelser och tillgängliga resurser med andra aktörer.5
•Att SOS Alarms bolagsform som sådan har försvårat samverkan mellan SOS Alarm, räddningsorgan och myndigheter liksom att styrningen av bolaget har brister som en följd av att både staten och kommunsektorn har dubbla roller som delägare och kunder till SOS Alarm.6
3SOU 2013:33, s. 14 och 131 ff.
4a. bet. s. 133f. och 135.
5a. bet. s. 14, 66 och 133 ff.
6a.bet s. 14 och 195.
SOU 2018:28 |
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
•Att tillsynen och uppföljningen av området har brister, att reglering inom området saknas liksom att ingen aktör har något tydligt ansvar för helheten och för att säkerställa att den enskilde får säker och effektiv hjälp i en nödsituation.
Sammantaget ansåg utredningen att dessa brister skulle kunna leda till ett fragmentiserat alarmeringssystem.7
3.2.3Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag
Alarmeringstjänstutredningen föreslog att alarmeringsverksamheten i sin helhet skulle regleras samlat i lag, liksom att en nationell alarme- ringsfunktion skulle inrättas i form av en statlig myndighet med uppdrag att säkerställa en snabb, säker och effektiv larmbehandling (Alarmeringsmyndigheten).8 Myndighetens uppdrag skulle begrän- sas i jämförelse med SOS Alarms uppdrag på så sätt att myndig- hetens ansvar enbart skulle avse nödsituationer, det vill säga insatser som bedömdes kräva brådskande insatser på plats från samhällets räddnings- eller vårdresurser. Andra larmärenden skulle kunna vidare- befordras till räddningsorgan och andra myndigheter.9
Utredningens val av organisationsform härleddes ur konstate- randet att alarmering i nödsituationer var att betrakta som en grundläggande samhällsviktig tjänst för att säkra enskildas trygghet och säkerhet och att sådan verksamhet inte borde vara föremål för konkurrens på en öppen marknad eller drivas på affärsmässiga vill- kor.10 Verksamhet skulle renodlas genom att låta kommersiella larm- och säkerhetstjänster hanteras på marknaden.11
Utredningen föreslog att myndigheten skulle organiseras med en central funktion för ledning, stöd och samordning och fem till sju regionala larmcentraler för den operativa verksamheten.12 Utred- ningen föreslog också att en särskild utbildning för larmoperatörer
7a.bet.s. 14 och 137.
8a.bet s. 188, 194 och 211.
9a.bet.s. 206.
10a.bet. s. 188 f. och 206.
11a.bet. s. 206.
12a.bet. s. 200 f.
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
SOU 2018:28 |
skulle tas fram, som beräknades omfatta minst ett och ett halvt år.13 Utredningen föreslog vidare att en gemensam teknisk plattform skulle utvecklas för larmbehandling, informationsdelning och infor- mationssamordning, liksom att möjligheterna till samutnyttjande av lokaler, teknik och annat stöd mellan ansvariga myndigheter och hjälporgan på lokal, regional och statlig nivå skulle tas till vara för att effektivisera larmbehandlingen och räddningsinsatserna.14
I utredningens förslag låg också en förstärkt uppföljning och tillsyn över alarmeringsverksamheten.15
3.2.4Remissinstansernas synpunkter
Vid remissbehandlingen av Alarmeringstjänstutredningens betän- kande framkom att huvuddelen av remissinstanserna delade utred- ningens beskrivna problembild. Däremot fanns omfattande invänd- ningar och synpunkter på utredningens olika förslag liksom av utredningens analyser av genomförande, kostnader och övriga kon- sekvenser. Det framfördes ett behov av större kompletteringar av utredningen.
De kritiska synpunkterna mot utredningens förslag var i huvud- sak följande:
•Oklarheter när det gäller ansvarsförhållandena mellan den före- slagna Alarmeringsmyndigheten och hjälporganen på nationell, regional och lokal nivå.
•Strider mot principerna för det kommunala självstyret.
•Skulle innebära att kommuner och landsting skulle tvingas över- lämna en viktig del av ledningsansvaret till en statlig myndighet.
•Avgränsningen av myndighetens roll till att enbart hantera nöd- samtal var problematisk. Både kommuner, landsting och statliga aktörer uttryckte att frågan om ett ärendes prioritering som en
nödsituation eller inte är svår att klargöra en gång för alla. I stället rör sig ärenden på en glidande skala, och prioriteringen kan också ändra sig med tiden, beroende på hur ett ärende för-
13a.bet. s. 204 f.
14a.bet. s. 202 f.
15a.bet. s. 210 f.
SOU 2018:28 |
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
löper. Det ifrågasattes även att myndigheten skulle få rätten att i akuta fall prioritera bland resurser som enligt nuvarande regler- ing faller inom hjälporganens eget ansvarsområde.
•Inte tillräckligt underbyggt. Det saknades en mer utförlig redo- visning av på vilka grunder valet av organisationsform hade gjorts liksom en mer fördjupad analys av alternativa organisa- tionslösningar.
3.3Riksdagens tillkännagivande och Riksrevisionens rapport om Regeringens styrning av SOS Alarm
3.3.1Riksdagens tillkännagivande om särskild utredning av alarmeringstjänsten
I februari 2015 behandlade riksdagen ett antal motioner från den allmänna motionstiden 2014. Försvarsutskottet ställde sig bakom en av motionerna16 och riksdagen tillkännagav för regeringen i feb- ruari 2015 som sin mening att regeringen bör följa upp Alarmer- ingstjänstutredningen och tillsätta en särskild utredning med upp- gift att lämna förslag till hur en sammanhållen myndighet för alarmeringstjänsten bör organiseras.17 Försvarsutskottet efterfrågade detta särskilt utifrån hur de framtida gränsdragningarna mellan olika aktörer ska fungera.
3.3.2Riksrevisionens rapport och regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av SOS Alarm
I maj 2015 överlämnade Riksrevisionen rapporten Regeringens styr- ning av SOS Alarm till riksdagen.18 I rapporten har Riksrevisionen granskat om regeringen har skapat tillräckliga förutsättningar för samhällets alarmering, om regeringens styrning av SOS Alarm är tydlig och om SOS Alarm har arbetat kundanpassat och långsiktigt. I rapporten konstaterar Riksrevisionen att det finns ett antal brister
16Mot. 2014/15:2841.
17Bet. 2014/15:FöU6, rskr. 2014/15:104.
18RIR 2015:11.
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
SOU 2018:28 |
i förutsättningarna för samhällets alarmering och att regeringens styrning av SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) inte har varit till- räckligt tydlig, något som skapat osäkerheter för bolaget.19
I regeringens skrivelse till riksdagen angående rapporten, in- stämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att systemet för samhällets alarmeringstjänst har en del brister som riskerar att på- verka kvaliteten i utförandet av alarmeringstjänsten.20 Bland de brister som regeringen lyfter fram är att systemet bygger på fri- villighet och samförståndslösningar, liksom att det inte finns någon enskild aktör som har ett uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmeringstjänsten är samordnad och väl sammanhållen.21
Regeringen anger i skrivelsen att en samordnad alarmerings- tjänst är av grundläggande betydelse för att säkerställa effektiva hjälp- insatser vid nödsituationer och hänvisar till att regeringen därför beslutat om det direktiv som gäller för 112-utredningen.22
3.4Förändringar hos SOS Alarm
Nu gällande bolagsordning för SOS Alarm antogs på årsstämman den 23 april 2014, dvs. efter det att Alarmeringstjänstutredningen avslutat sitt arbete. Bolagsordningen reglerar föremålet för bolagets verksamhet, aktiekapital, antal aktier, styrelsen, kallelse till bolags- stämma, räkenskapsår, riksdagsledamots deltagande i bolagsstämma, beslutsregler och hembud. Föremålet för bolagets verksamhet är dock oförändrat. Det är att samordna och utöva det allmännas alarmeringsfunktioner, och dessutom att mot ersättning tillhanda- hålla alarmerings-, larm och övervakningstjänster samt att bedriva annan därmed förenlig verksamhet.23
Under år 2016 tillträdde bolagets nuvarande vd Maria Khorsand. År 2017 beslutade SOS Alarms bolagsstämma att Statens ägar- policy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017 ska vara
19Skr. 2015/16:50 s. 81.
20a. skr. s. 5.
21a. skr. s. 5.
22a. skr. s. 8.
23Bolagsordning för SOS Alarm Sverige AB antagen på årsstämma den 23 april 2014 tillgäng- lig via www.sosalarm.se/om-oss/finansiell-information-och-bolagsstyrning/bolagsordning/ (hämtad 20180312).
SOU 2018:28 |
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
tillämplig på bolaget vilket innebär att den numera är styrande för hela verksamheten.24
Ägandet i SOS Alarm regleras genom ett konsortialavtal, dvs. ett aktieägaravtal. Efter att Alarmeringstjänstutredningen avslutat sitt arbete har inga ändringar skett av konsortialavtalet utan det nu gällande konsortialavtalet trädde i kraft den 29 december 2006 (se bilaga 7).
Att SOS Alarm ansvarar för upprätthållandet av nödnumret 112 på uppdrag av staten regleras genom det s.k. alarmeringsavtalet. Det nu gällande alarmeringsavtalet är från år 2008 och har vid några tillfällen kompletterats och justerats genom bilagor till avtalet, senast i december 2017 (se bilaga 6). De ytterligare uppgifter som i alarmeringsavtalet uttryckligen ålagts SOS Alarm efter att Alarmer- ingstjänstutredningen avslutat sitt arbete är ett ansvar för
–en SMS-tjänst för nödnumret 112 (SMS112) för personer med funktionsvariation (i fråga om tal eller hörsel)25
–journumret 116 000 för försvunna barn,
–att fortsätta inrätta ett nytt tekniskt system för viktigt med- delande till allmänheten (VMA) via mobil och fast telefoni vid allvarliga olyckor och kriser, samt
–att under år 2017 inrätta det datasystem och den organisation som behövs för att kunna ta emot och hantera eCall-samtal som ett nödsamtal till 112.
Enligt Alarmeringstjänstutredningen åtog sig SOS Alarm redan i samband med ett tidigare avtal om tillägg och ändringar till alarmer- ingsavtalet att från och med år 2013 inrätta ett tekniskt system för viktigt meddelande till allmänheten (VMA) genom mobil och fast telefoni. De förändringar som skett därefter i alarmeringsavtalet beträffande VMA handlar om att SOS Alarm ska fortsätta att in- rätta detta system.
Formerna för genomförande av eCall och hanteringen av jour- numret 116 000 bereddes under Alarmeringstjänstutredningens arbete i Regeringskansliet och uppdraget som ålagts SOS Alarm i
24Protokoll fört vid årsstämma med aktieägarna i SOS Alarm Sverige AB 25 april 2017 s. 5.
25Larmcentralerna i Östersund och Luleå tar emot SMS112 från personer funktionsvaria- tioner som innebär att de är döva, tal- eller hörselskadade. www.sosalarm.se
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
SOU 2018:28 |
dessa delar har därmed tillkommit efter att den utredningen av- slutat sitt arbete. Från och med den 1 oktober 2017 tar SOS Alarm emot både manuella och automatiska eCall-larm (se mer i av- snitt 7.2.5).26
Sedan år 2016 har SOS Alarm en ägaranvisning, som reflekterar innehållet i alarmeringsavtalet. Enheten för bolag med statligt ägande vid Näringsdepartementet har för andra bolag ersatt avtal liknande alarmeringsavtalet med ägaranvisning och ett beslut om regler- ingsbrev för de finansiella delarna i uppdraget. Liknande föränd- ringar har enligt enheten övervägts för SOS Alarm men med anled- ning av 112-utredningens tillsättande så valde regeringen att avvakta.
3.5Förändringar hos hjälporganen
3.5.1En ny Polismyndighet har bildats
I Alarmeringstjänstutredningens betänkande redogörs för att polisens dåvarande organisation nyligen hade utretts och att Polisorganisa- tionskommittén lämnat betänkanden27 med förslag om att polisen skulle bli en myndighet samt att en särskild utredare fått i upp- drag28 att ombilda Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna till Polismyndigheten. Sedan den 1 januari 2015 är Polisen en en- rådighetsmyndighet. Myndigheten består av sju regioner, 27 polis- områden och 95 lokalpolisområden. Arbete pågår med att ersätta de tidigare polismyndigheternas länskommunikationscentraler med regionledningscentraler.
3.5.2Kustbevakningen har beslutat att avveckla sin stödledningscentral i Stockholm
Alarmeringstjänstutredningen har beskrivit att Kustbevakningen har ledningscentraler i Stockholm och i Göteborg. Kustbevakningen har den 22 maj 2017 beslutat att stödledningscentralen i Stockholm ska avvecklas senast den 1 juni 2018.29
26www.sosalarm.se/trygghet--sakerhet/ecall/(hämtad 180312).
27SOU 2012:13, Se även, SOU 2012:77, SOU 2012:78 och SOU 2013:42.
28Dir. 2012:129.
29Kustbevakningen Beslut 2017-05-22, dnr 2015-2670:77.
SOU 2018:28 |
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
3.5.3Sjukvårdens larmcentral (SVLC) drivs i dag i egen regi
Av Alarmeringstjänstutredningens betänkande framgår att lands- tingen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län samt i Region Gotland sedan hösten 2011 hade avtal med Sjukvårdens larmcentral (SVLC) för prioritering och dirigering av ambulans. Larmmottagningen sköttes fortsatt av SOS Alarm som efter mot- taget larm vidarekopplade samtalet till SVLC. SVLC drevs vid denna tidpunkt av Medhelp AB, som nu som då bedriver verksamhet inom s.k. eHälsa (sjukvårdsrådgivning m.m). Medhelp AB drev då tre larmcentraler belägna i Uppsala, Västerås och Eskilstuna.30
Det som inträffat efter att Alarmeringstjänstutredningens avslu- tat sitt arbete är att samarbetet med Medhelp AB avbrutits. Lands- tingen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län samt i Region Gotland träffade under år 2013 åter avtal med SOS Alarm om prioritering och dirigering av ambulans.
Under våren 2014 genomförde landstingen i Uppsala, Söder- manlands och Västmanlands län en förstudie om en larmcentral i egen regi.
Sedan maj 2015 har landstingen i Uppsala och Västmanlands i egen regi drivit SVLC med två lokala larmcentraler, en i Västerås och en i Uppsala. Landstinget i Södermanlands län är numera också med i samarbetet och den 28 november 2017 startade en tredje larmcentral i Eskilstuna. I dag innebär det att när SOS Alarm tar emot ett larm på nödnummer 112 och förstår att larmet avser ambulanssjukvård inom SVLC:s geografiska område så kopplas samtalet över och SOS Alarm lämnar ärendet.
3.5.4SOS Alarm har fortsatt att utföra prioritering och dirigering av ambulans åt Stockholms läns landsting
Alarmeringstjänstutredningen beskrev att Stockholm läns landsting våren 2013 beslutat att upphandla tjänsten prioritering och diriger- ing av ambulanser av Medhelp AB och att avtalet skulle gälla från och med den 1 november 2013.31
30SOU 2013:33 s. 68.
31a.bet. s. 68.
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
SOU 2018:28 |
Upphandlingen överklagades av SOS Alarm och en rättslig pro- cess tog vid. Landstinget beslutade att i detta läge (den 19 novem- ber 2013) teckna ett tilläggsavtal med SOS Alarm till längst den 31 oktober 2016 om prioritering och dirigering av ambulanser för att i avvaktan på den rättsliga processen säkra denna tjänst. Den 13 februari 2014 beslutade dock landstinget att avbryta den påbör- jade upphandlingen och genomförde även en egen utredning om förutsättningarna för att driva tjänsten prioritering och dirigering i egen regi.32 Landstinget har därefter ingått ett nytt avtal med SOS Alarm och har i samband med detta bedömt att alarmeringstjänsten inte behövde upphandlas utan att avtal kunde tecknas direkt med SOS Alarm.33
3.5.5Västra Götalandsregionen och Region Skåne har beslutat om en prioriteringsfunktion i egen regi
Landstinget i Dalarna har ett avtal med SOS Alarm som driver SOS-centralen i Falun. Landstinget i Dalarna sköter prioriteringen i egen regi genom att de bemannar SOS-centralen dygnet runt med egna sjuksköterskor. Är sjuksköterskan i tjänst upptagen kan SOS- alarm utföra prioriteringen och larma ut en ambulans. Ursprung- ligen var sjuksköterskorna en stödfunktion till SOS-centralen men har i dag utvecklats till att bli en del av den.34 Ibland benämns denna lösning som ”Falumodellen”.
Västra Götalandsregionen beslutade35 i april 2017 att regionen, efter översyn36 av alarmeringssituationen, ska hantera prioriterings- funktionen i egen regi med egen personal i SOS Alarms lokaler fr.o.m. den 1 maj 2018. Regionen ska även inrätta en funktion som benämns operativ ledare samt koordinera ambulanshelikopterupp- drag. Ambulansdirigeringstjänsten ska dock fortsatt upphandlas från SOS Alarm.
Region Skåne har ett avtal med SOS Alarm om alarmerings- tjänst men med prioriteringsfunktion i egen regi. Regionen skulle
32Hälso- och sjukvårdsnämnden, Stockholm läns landsting, Tjänsteutlåtande 2015-10-27 (HSN 1509-1097, HSN 1402-0261), s. 2.
33Rapport, Alarmeringstjänst i Västra Götalandsregionen av Jan-Åke Björklund 2017-01-26, s. 19.
34a.Björklund. s. 16.
35Dnr RS 2016-05476.
36a. Björklund, s. 3 och 5–7.
SOU 2018:28 |
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
enligt den ursprungliga modellen ansvara för att bemanna SOS- centralen med sjuksköterskor för att bedöma och prioritera 90 pro- cent av de vårdärenden som kommer in via nödnummer 112 samt andra vägar (sjukvårdens egna beställningar av ambulans). SOS Alarm skulle svara för redundans i resterande vårdärenden samt vid
”toppar”, liksom för utalarmering, beredskapstäckning, dirigering och gemensamma lokaler och gemensam teknikplattform. Avtalet har implementerats successivt från och med juni 2016. Målsätt- ningen var att regionen skulle ha tagit över den avtalade volymen i oktober 2017. Regionen har dock inte lyckats bemanna funktionen med tillräckligt många sjuksköterskor. Detta har inneburit att det är SOS Alarm som för närvarande prioriterar vårdärenden som kommer in via nödnummer 112 och att regionen prioriterar ärenden som kommer in via regionens egna ambulansbeställning. Långsiktigt är regionens ambition att kunna tillämpa det ursprungliga avtalet.37
3.6Omvärldsförändringar
Bland de samhällsområden som på olika sätt förändrats sedan Alar- meringstjänstutredningen lämnade sitt betänkande finns säkerhet, försvar, krisberedskap och digitalisering. Utredningen sammanfat- tar nedan det ökade fokus som kommit att bli på dessa områden i de delar som varit relevant för utredningens arbete.
3.6.1Förändringar som har skett inom områdena säkerhet, försvar och krisberedskap
Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge
Sedan tidigare utredningar och sedan det första direktivet till 112- utredningen beslutades har ett antal väsentliga förändringar skett inom områdena säkerhet, försvar och samhällets krisberedskap. För- svarsmakten har t.ex. i budgetunderlaget för 2018 konstaterat att det säkerhetspolitiska läget präglas av stor osäkerhet och instabi- litet, samt av en svårbedömd utveckling.38 Även andra har gjort
37a.Björklund, s. 4, 16–19 och 27.
38Försvarsmakten (2017) Budgetunderlag för 2018 med särskilda redovisningar (dnr FM2016-10870. 28), Bilaga 1 s. 3–4.
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
SOU 2018:28 |
liknande bedömningar, och bl.a. pekat på att konfrontationslinjen mellan Ryssland och Nato har förskjutits till Östersjöregionen.39
Arbete för ett förstärkt militärt och civilt försvar
Regeringen har konstaterat att Sveriges försvarsförmåga inför och vid ett angrepp behöver stärkas till följd av ett försämrat omvärlds- läge. Som ett led i detta har bl.a. värnplikten återinförts. Ett nytt regemente ska också inrättas på Gotland. En viktig del i Sveriges försvarsförmåga handlar om en sammanhängande planering för totalförsvaret. Syftet är att kunna hantera en situation med höjd beredskap och ytterst krig, och samtidigt ha en stark förmåga att hantera fredstida kriser. Ett fungerande civilt försvar och en fungerande civil-militär samordning ska möjliggöra för det militära försvaret att kunna fullgöra sina uppgifter även i en krigssituation. Här ingår utarbetande av särskilda planeringsanvisningar till myn- digheterna. Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har tagit fram ett förslag till grunder för pla- nering av totalförsvaret.40 Försvarsmakten och MSB fick vidare den 11 maj 2017 i uppdrag att fortsätta att främja och utveckla en sam- manhängande totalförsvarsplanering fram till och med år 2020.41 Försvarsmakten och MSB har också fått regeringens uppdrag att stödja bevakningsansvariga myndigheter och prioriterade kommuner och landsting för att stärka deras förmåga.42 De bevakningsansva- riga statliga myndigheterna har också av regeringen under år 2018 fått i uppdrag att krigsplacera den personal som de anser sig behöva under höjd beredskap.43
Den 21 december 2017 överlämnade försvarsberedningen sin rapport44 rörande inriktningen av totalförsvaret och utformningen av den civila verksamheten i totalförsvaret – ett arbete som kommer
39SOU 2016:57 s. 12, Ds 2017:66 s. 17 f.
40Försvarsmakten och MSB (2016) Sverige kommer att möta utmaningarna (Dnr FM2016- 13584:3) s. 1–16.
41Prop. 2017/18:01 utg.omr. 6 s. 13.
42Regeringsbeslut 20170511 Uppdrag till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret Dnr Fö2017/00688/MFI.
43www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-morgan-johansson-pa-folk-och-forsvar/
(hämtad 20180312). 44 Ds 2017:66.
SOU 2018:28 |
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
att fortsätta med avseende på totalförsvarets fortsatta inriktning för åren 2021–2025. En rapport ska redovisas senast den 14 maj 2019. Försvarsberedningen har föreslagit att en ny utredning tillsätts med uppdraget att se över lednings- och ansvarsförhållandena inom det civila försvaret, såväl centralt, regionalt som lokalt, samt föreslå hur det civila försvaret ska samordnas med det militära försvaret inom ramen för totalförsvaret. Försvarsberedningen har också föreslagit att länsstyrelsernas arbete inom området samordnas i större regio- ner genom att en landshövding utpekas som beredskapsansvarig i samband med såväl fredstida kriser som under höjd beredskap och kris, liksom att MSB:s och de beredskapsansvariga myndigheternas roll ses över.45 Regeringen har aviserat att en sådan utredning ska tillsättas.46
Informations- och kommunikationsinfrastruktur blir en allt mer central del av säkerheten
Samhällsutvecklingen har också inneburit att säkerhetsfrågorna kommit allt mer i centrum. Begreppet säkerhet har fått en bredare innebörd. Faktorer som t.ex. de pågående klimatförändringarna och hälsohoten från en ökande antibiotikaresistens får en ökande betydelse för säkerheten, i Sverige och i omvärlden.47 Hotbilderna mot Sverige i dag är varken entydiga eller enbart territoriellt foku- serade. En mer komplex bild måste därför vara utgångspunkten för myndigheternas säkerhetsarbete.48 Våra allt mer uppkopplade sam- hällen har också skapat nya sårbarheter. Hoten består i utökad underrättelseverksamhet, intensifierade cyberattacker och olika påver- kansoperationer.49 Utvecklingen accentuerar vikten av att säkra upp att kritisk infrastruktur och informationsinfrastruktur alltid funge- rar genom olika former av robusthet och skydd.50
Under 2017 fattade regeringen beslut om en nationell säkerhets- strategi, en strategi som följts upp genom rapportering om vidtagna
45a. Ds s. 102.
46www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-peter-hultqvist-pa-folk-och-forsvars-rikskonferens- 2018/ (hämtad 20180312).
47www.regeringen.se/tal/2018/01/sveriges-sakerhet-i-en-ny-varld/ (hämtad 20180312).
48Ds 2017:66 s. 17 ff, Försvarsmakten och MSB (2016) Sverige kommer att möta utma- ningarna (Dnr FM2016-13584:3) s. 3.
49SOU 2016:90 s. 45–46, a. Försvarsmakten och MSB s. 3–4.
50a.Försvarsmakten och MSB. s. 7.
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
SOU 2018:28 |
åtgärder inom olika områden.51 Regeringen har i februari 2018 till riksdagen överlämnat ett förslag till ny säkerhetsskyddslag med ikraftträdande den 1 april 2019. Förslaget bereds för närvarande i riksdagen.52
Regeringen har under 2017 också fattat beslut om en nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet. Strategin ska bidra till att skapa långsiktiga förutsättningar för samhällets aktörer att arbeta effektivt med informations- och cybersäkerhet samt höja medvetenheten och kunskapen i samhället om frågorna.53 Ett rapporteringskrav vid förekomst av it-incidenter har införts för statliga myndigheter.54
För att förstärka skyddet av de mest skyddsvärda verksam- heterna i samhället har regeringen också beslutat om en ändring i säkerhetsskyddsförordning (1996:633) som innebär att statliga myn- digheter fr.o.m. den 1 april 2018 ska vara skyldiga att samråda med Säkerhetspolisen och Försvarsmakten inför utkontraktering av säker- hetskänslig verksamhet.55
Regeringen har gett Försäkringskassan i uppdrag att erbjuda samordnad och säker it-drift för vissa myndigheter, i syfte att öka säkerheten i den statliga it-driften.56
Post- och telestyrelsen (PTS) har fått regeringens uppdrag att lämna förslag till en förvaltningsmodell för skyddade it-utrymmen för offentliga aktörer som bedriver säkerhetskänslig verksamhet.57
Regeringen har uttryckt sin avsikt att inrätta en ny myndighet för psykologiskt försvar, i enlighet med försvarsberedningens för- slag.58
Arbete pågår också för att möjliggöra hemlig dataavläsning och datalagring.59
51Statsrådsberedningen (2017) Nationell säkerhetsstrategi, Statsrådsberedningen (2017) Del- rapport över genomförandet av Nationella säkerhetsstrategin.
52Prop. 2017/18:89.
53Nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet, Skr. 2016/17:213.
54www.regeringen.se/pressmeddelanden/2015/12/regeringen-infor-krav-pa-it-incident- rapportering-for-statliga-myndigheter/
55SFS 2018:13.
56Fi2017/03084/DF.
57Fi2017/03084/DF.
58www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-morgan-johansson-pa-folk-och-forsvar/
(hämtad 20180312). se också Ds 2017:66 Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 s. 110.
59 Dir. 2016:36 och 2017:102. SOU 2017:89. Se också SOU 2017:75.
SOU 2018:28 |
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
En utredning har tillsatts för att möjliggöra informationsutbytet mellan Säpo, Polisen och Försvarsmakten parallellt med pågående förundersökning.60
Insatser för att motverka terrorism, våldsbejakande extremism liksom hot och våld mot ”blåljuspersonal”
Arbetet med att förhindra terrorism och verksamheter med kopp- ling till terrorism har också intensifierats. En nationell strategi mot terrorism har beslutats.61 Förslag på skärpt reglering utarbetas också inom flera områden som har kopplingar till terrorverksamhet. Det gäller t.ex. finansiering av terrorverksamhet, terrorresor, deltagande och samröre med terrororganisationer.62 Regeringen har också in- rättat ett centrum mot våldsbejakande extremism på Brottsföre- byggande rådet (BRÅ).63
Till detta kan läggas en utveckling inom särskilt utsatta bostads- områden, där utanförskap och social oro innebär en ökad utsatthet, bl.a. för de hjälporgan som ska stävja uppkomna situationer och bistå nödställda. På flera orter har anlagda bränder och återkom- mande angrepp på hjälporganens personal och utrustning skett, i form av bl.a. stenkastning och våld vid utryckning. Vid några till- fällen har situationerna urartat till kravaller och upplopp.64 Till följd av problematiken har den s.k. Blåljusutredningen lämnat förslag på förstärkningar av bl.a. det straffrättsliga skyddet för blåljuspersonal och andra yrkesutövare.65 Förslagen är föremål för remissbehandling.
60Justitiedepartementet (20170914) Polisens tillgång till underrättelser från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Ju2017/07406/LP.
61Skr. 2014/15:146.
62Ds 2017:62, Lag (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, Lag (2003:148) om straff för terroristbrott.
63Uppdrag att vidta förberedelser inför inrättandet av ett nationellt centrum mot våldsbeja- kande extremism vid Brottsförebyggande rådet Regeringsbeslut 20170921 Ju2017/07399/KRIM.
64Dir 2016:115 s. 2, MSB (2011) Varför kastar de sten? Om konflikter och erkännande, pub- likationsnummer MSB305-2011 s. 8, SOU 2018:2 s. 119 f.
65a. bet. s. 11 ff.
Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... |
SOU 2018:28 |
3.6.2Förändringar inom digitaliseringsområdet
Sedan tidigare utredningar har digitaliseringsutvecklingen fortsatt och inom teknik- och kommunikationsområdet sker en kraftfull utveckling av bl.a. funktionalitet, tjänster och innovationer.
Regeringen har under 2017 beslutat om en digitaliseringsstrategi, för att tydliggöra och stärka arbetet med att uppnå det av riksdagen beslutade målet att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.66 Riksdagen har också fattat beslut om mål gällande effektiva, säkra och robusta elektroniska kommunika- tioner,67 samt om bredband i världsklass.68 Till detta kan läggas EU- kommissionens strategi för en digital inre marknad,69 som komp- letterar det sedan tidigare gällande förvaltningspolitiska målet om en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.70
Regeringen anser att fler gemensamma insatser krävs för att nå målet för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. För att stärka styrningen och samordningen av digitaliseringen av det offentliga Sverige har regeringen beslutat om en fyraårig satsning på e-förvaltning 2014–2018.71
Regeringen har vidare inrättat ett råd för digitaliseringen av det offentliga Sverige72 och undertecknat en avsiktsförklaring med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om en digital förnyelse av det offentliga Sverige.73 Regeringen har även beslutat om en ny myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. Myndig- heten ska inrättas per den 1 september 2018 och ha till uppgift att utveckla, samordna och stödja digitaliseringen av statliga myndig- heter, kommuner och landsting.74
66För ett hållbart digitaliserat Sverige – en digitaliseringsstrategi, N2017/03643/D, prop. 2011/12:1, utg. omr. 22, bet. 2011/12: TU1, rskr. 2011/12:87.
67Prop. 2014/15:1, utg. omr. 22, bet. 2015/15: TU1, rskr. 2014/15:86.
68Prop. 2009/10:193, utg. omr. 22, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297. Se även regeringens Bredbandsstrategi (dnr N2016/08008/D).
69KOM[2015]192, slutlig.
70Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
71Prop. 2014/15:1 utg. omr. 22, s. 148.
72Dnr N2015/07452/EF.
73Dnr N2015/07455/EF.
74Prop. 2017/18:1 utg. omr. 2, s. 98.
4Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete
4.1Tolv utgångspunkter har varit vägledande för utredningens arbete
Utredningen har utifrån direktiven och under arbetets gång iden- tifierat och formulerat tolv allmänna utgångspunkter som varit väg- ledande för utredningens arbete. Vägledande i detta har varit upp- draget att ur ett allsidigt perspektiv utarbeta förslag som kan ligga till grund för regeringens kommande ställningstagande om hur fram- tidens alarmeringstjänst lämpligen bör regleras och organiseras.1
•I nödvändig utsträckning bygga vidare på och komplettera tidi- gare utredningar.
•Att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning.
•Enskildas möjligheter att snabbt få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och sjukvård för effektiva hjälpinsat- ser i en nödsituation måste säkerställas.
•Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande.
•Att få till en så samordnad alarmeringstjänst som möjligt liksom tydliga roller för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen, givet det begränsningar som ligger dels i utredningens direktiv när det gäller hjälporganens rättsliga befogenheter och rådighet över sina resurser, dels i EU-rätten.
1 Dir. 2015:113 s. 4 f.
81
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
SOU 2018:28 |
•Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en regional organi- sationsnivå för att säkerställa hjälporganens regionala och lokala behov av samverkan och samordning vid hantering av olyckor och kriser.
•Offentlighet, insyn och tillsyn, möjlighet till överföring av upp- gifter och skyddet av den personliga integriteten måste säker- ställas i den nationella alarmeringsfunktionen.
•En teknisk lösning behöver införas för att möjliggöra en stärkt samordning mellan berörda aktörer.
•Samhällets alarmeringstjänst ska fungera såväl i vardagen som vid kris.
•I Sverige ska vi enbart ha nödnumret 112 och samhällets alarmer- ingstjänst ska fungera likvärdigt över hela landet och för alla.
•Utredningen har haft att utreda två organisationsformer, myn- dighet och bolag, och förorda en av dessa organisationsformer.
•En tydlig begreppsapparat behövs.
Nedan utvecklar utredningen beskrivningen av innebörden av dessa allmänna utgångspunkter och hur utgångspunkterna har påverkat utredningens arbete.
4.2Utredningen har haft att i nödvändig utsträckning bygga vidare på och komplettera tidigare utredningar2
Av direktiven till utredningen framgår att utredningen i sitt arbete, i nödvändig utsträckning, ska beakta både de överväganden och förslag som lämnats av den tidigare Alarmeringstjänstutredningen3 och remissutfallet avseende förslagen i utredningens betänkande.
Utredningen har också haft att beakta regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av SOS Alarm
2a. dir. s. 4 f. och 13.
3SOU 2013:33.
SOU 2018:28 |
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
(Skr. 2015/16:50) som också innehåller Riksrevisionens rapport Regeringens styrning av SOS Alarm (RIR 2015:11).
Vissa delar såsom hur alarmeringssystemet fungerar, SOS Alarms verksamhet och identifierade problem i systemet är väl redovisade i nyss nämnda material. Utredningen har därför strävat efter att enbart göra de ytterligare kompletterande utredningar, be- skrivningar eller förtydliganden som behövts för att genomföra uppdraget.
Frågorna i de tilläggsuppdrag som utredningen har fått genom tilläggsdirektiv i juli 20174 har inte hanterats i någon tidigare utred- ning.
4.3Att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning
Utredningen har haft som utgångspunkt att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning. Utredningen anser att ivern och ambitionen att åstadkomma en så optimal lös- ning som möjligt inte får riskera att onödigtvis störa den viktiga 24/7-verksamhet som alarmeringstjänsten de facto är och att där- igenom skapa nya brister som kan vara väl så svåra att bemästra. Utredningen har mot denna bakgrund behövt göra ett flertal av- vägningar. Utredningen har fokuserat på det som kan ses som de viktigaste bristerna i dagens ordning, vilka regeringen också pekar på i direktiven, och som försvårar den eftersträvade samordningen och undvikit att ”laga det som inte är trasigt”. Skälen för detta har varit flera.
För det första är det som sagt av största vikt att inte i onödan riskera alarmeringsverksamhetens fortlevnad och möjlighet att effek- tivt kunna verka under kommande förändringar som även kan komma att innebära organisationsförändringar. En alarmerings- funktion gynnas av stabila förutsättningar. För det andra har utred- ningen tolkat att det i uppdraget ligger ett krav på att de föränd- ringar som utredningen föreslår ska vara så kostnadseffektiva som möjligt i förhållande till det som ska uppnås – främst en förbättrad
4 Dir. 2017:84.
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
SOU 2018:28 |
samordning och ökade möjligheter för regeringen att styra och löpande följa upp alarmeringsverksamheten.
4.4Enskildas möjligheter att snabbt få kontakt
med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation måste säkerställas5
Regeringens utgångspunkt har enligt direktiven varit att en natio- nell alarmeringsfunktion ska säkerställa enskildas möjligheter till snabb kontakt för effektiva hjälpinsatser. Dåvarande inrikesminis- ter Anders Ygeman uttryckte vid 112-dagen år 2016 att när indivi- den är som svagast ska samhället vara som starkast.6 Justitieminis- ter Morgan Johansson har vid flera tillfällen gett uttryck för att en nödställd ska kunna påräkna snabb hjälp när så behövs. Tidsfaktorn är ofta mycket kritisk i en nödsituation.
Regeringen uttryckte i budgetpropositionen för 2018 att svars- tiderna hos SOS Alarm fortsatt är för långa och inte lever upp till de tider som stipuleras i det statliga alarmeringsavtalet. Regeringen föreslog därför att SOS Alarm skulle tillföras ytterligare medel för att skapa förutsättningar för förbättrade svarstider och fortsatt utveckling av verksamheten.7 Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag.
Samordningen inom den nationella alarmeringsfunktionen ska fungera så att den hjälpsökande bara ska behöva framföra sitt budskap en gång och inte förväntas upprepa det till flera aktörer i alarmeringskedjan. När ett eller flera hjälporgan behöver kopplas in i ett pågående nödsamtal så bör det ske på ett sätt som upplevs så
”sömlöst” som möjligt för den enskilde. Det ställer krav på god samordning och möjligheter att dela information i realtid. Detta ställer krav på ett gott aktörsgemensamt agerande så att den sam- lade förmågan att möta en händelse blir så stor som möjligt.
För att den enskilde ska kunna ges så snabb, säker och effektiv hjälp som möjligt har det också varit viktigt att skapa en ordning som
5Dir. 2015:113, s. 5 f.
6www.regeringen.se/tal/2016/02/tal-av-anders-ygeman-pa-112-dagen-den-11-februari-2016/ (hämtad 20180312).
7Prop. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 91
SOU 2018:28 |
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
ger de olika hjälporganen goda förutsättningar att både råda över sina resurser och att genomföra sina respektive uppdrag, enskilt och tillsammans. En sådan ordning ökar den enskildes möjligheter till rätt hjälpinsats, i rätt tid och på rätt plats.
4.5Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande8
I budgetpropositionen för år 2015 uttryckte regeringen att sam- hällets alarmeringstjänst är ett grundläggande offentligt åtagande och att en förutsättning är att staten kan utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten.9 Denna uppfattning delades av För- svarsutskottet som uttryckt att alarmeringstjänsten är en central samhällsfunktion som ska garantera medborgarna tillgång till en snabb, säker och effektiv larmbehandling och därmed tillgång till samhällets räddningstjänst.10 Regeringen har återigen betonat detta i budgetpropositionen för 201811 liksom att Sveriges förmåga att förebygga, hantera och lära från olyckor och kriser samt bered- skapsplanering för civilt försvar bygger på den samlade förmågan hos alla aktörer i samhället.12
Det offentliga åtagandet inom samhällets alarmeringstjänst har både en statlig och en kommunal del. Det är en utmaning att hitta en ordning för att samordna effektuerandet av detta åtagande när vi har en samhällsstruktur som innebär att det finns huvudmän på olika samhällsnivåer som beslutar om och ansvarar för den opera- tiva driften av en så viktig samhällsfunktion. När det gäller den statliga delen av det offentliga åtagandet, har utredningen funnit anledning att även beakta målet för förvaltningspolitiken som är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU- arbete.13
8a. dir. s. 5 och 12 ff.
9Prop. 2014/15:1, utg. omr. 6, s. 100.
10Bet. 2014/15:FöU11, utg. omr. 6, s. 23.
11Prop. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 85.
12a. prop. s. 69.
13Prop. 2009/10:175 s. 27, bet. 2009/10:FiU38 s. 3 och 5, rskr. 2009/10:315.
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
SOU 2018:28 |
I avsnitt 6.2.1 behandlar utredningen frågan om den kommunala självstyrelsen och i avsnitt 6.3 behandlar utredningen frågor om EU-rättens reglering av tjänster av allmänt intresse (SGI) och dess betydelse för utredningens uppdrag.
4.6Att få till en så samordnad alarmeringstjänst som möjligt liksom tydliga roller för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen14
I budgetpropositionen för år 2015 skrev regeringen att en samord- nad alarmeringskedja bör eftersträvas.15 Försvarsutskottet har delat uppfattningen och har anfört att en samordnad alarmeringstjänst som helhet är en viktig grund för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap och för samordningen av en lägesbild och resur- ser vid större händelser och kriser i samhället.16
Regeringen uttrycker i direktiven till utredningen att alarmer- ingen bör samordnas bättre, och pekar bl.a. på risken att om alarm- eringen inte är väl samordnad och sammanhållen så kan det i förlängningen leda till att enskildas möjlighet att få likvärdig, effektiv och säker hjälp i ett nödläge försämras.17 I dag finns ingen aktör med uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmeringen är samordnad och väl sammanhållen.18 Långsiktighet ska eftersträvas där inga kortsiktiga överväganden styr vad som görs och av vem. Det måste finnas en stabilitet i uppdrag och finansiering.
Med hjälporgan avses i direktiven till utredningen Polismyndig- heten, statlig och kommunal räddningstjänst, och landsting.19 Ut- redningen tolkar det som att samtliga dessa hjälporgan ska anslutas till och vara en integrerad del i den framtida nationella alarmerings- funktionen. Den närmare tidplanen för detta får läggas fast i sam- band med att funktionen inrättas (se också avsnitt 19.1).
14a. dir. s. 5 och bet. 2014/15:FöU6 s. 23.
15Prop. 2014/15:1, utg. omr. 6, s. 100.
16Bet. 2014/15:FöU6, s. 23.
17Dir. 2015:133, s. 2 f.
18a. dir. s. 3.
19a. dir. s. 5.
SOU 2018:28 |
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
Regeringen uttrycker i direktiven till utredningen att hjälp- organen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälporga- nens nuvarande respektive ansvarsområden.20 Detta var också vik- tiga aspekter som framfördes från remissinstanserna när de yttrade sig över Alarmeringstjänstutredningens förslag. Alarmeringsfunk- tionens uppgifter och ansvar ska vidare preciseras i rättsliga och andra avseenden i förhållande till hjälporganen enligt direktiven.21 Utredningen har tolkat detta som att när regeringen refererar till befogenheter så menas de rättsliga befogenheter som hjälporganen har enligt främst den speciallagstiftning som styr respektive hjälp- organs verksamhet.
Det är vidare viktigt enligt regeringen att utforma en alarmer- ingsfunktion på ett sådant sätt att hjälporganen inte ser något egentligt behov av att bygga upp egna alarmeringscentraler i någon större omfattning.22 Utredningen tolkar detta så att regeringens avsikt är att det inte ska byggas fler alarmeringscentraler på grund av brister i t.ex. utförande och tjänster hos en nationell alarme- ringsfunktion men att direktivet inte ger uttryck för att utred- ningen ska utreda ett förbud mot att bygga upp fler larm- och led- ningscentraler (se närmare avsnitt 5.5 angående alarmerings-, larm- och ledningscentral). Det är givet att ju fler aktörer och centraler som ska samordnas desto större utmaning för samordningen av dem.
I dag har hjälporganen genom bl.a. reglering i speciallagstift- ningen det fulla ansvaret inom sina områden för styrning, ledning, organisering och resursfördelning och ett ansvar att bedöma vilken kompetens som krävs för att fullgöra uppdraget. Ska hjälporganen även fortsättningsvis kunna ta det ansvaret på ett tydligt sätt behö- ver de ha fortsatt full rådighet över sina resurser. I annat fall för- svåras deras möjligheter att göra nödvändiga helhetsbedömningar av sina resurser. Samtidigt klarar ingen aktör allt utan alla som bidrar måste samverka för en god helhet. För att samtliga aktörer som verkar inom alarmeringsområdet ska kunna genomföra snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser krävs tydlighet i rollerna. Det-
20a. dir. s. 5 och 6.
21a. dir. s. 8.
22a. dir. s. 6.
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
SOU 2018:28 |
samma gäller vad som förväntas av alarmeringsfunktionen och de olika hjälporganen när det gäller att förse varandra med ett så bra och relevant underlag som möjligt för olika beslut före och under en insats. Det kan bl.a. handla om vem som ska agera, vilka resurser som ska användas och var insatsen ska göras.
För att regeringens ambitioner i direktiven till utredningen ska kunna förverkligas krävs inte bara en fysisk ordning i form av en nationell alarmeringsfunktion, utan också en samlad författnings- reglering på området som tydligt både uttalar behovet av och skapar förutsättningar för en bättre samordning mellan hjälporganen och alarmeringsfunktionen. Till detta kommer också behovet av en gemensam teknisk lösning för dels bättre möjligheter till kommu- nikation och informationsutbyte mellan hjälporganen och alarmer- ingsfunktionen, dels ett gemensamt system för geodata.
Det har för utredningen således handlat om att skapa en ordning där överbryggningen mellan de olika aktörerna utformas så att larmkedjan blir så sammanhållen som förutsättningarna i direktivet tillåter. Allt för att kunna ge enskilda nödställda snabb, säker och effektiv hjälp.
Eftersom regeringen i direktiven tydligt pekar ut vilka hjälp- organ och hänvisningstjänster som utredningen ska beakta så har utredningen inte prövat om några andra (hjälp)organ eller hänvis- ningstjänster ska kunna nås via nödnummer 112 såsom exempelvis flygambulans, Tullverket (narkotikatips) och jourhavande tandläkare.
Utöver de hjälporgan som regeringen pekar ut i direktiven finns en mängd andra aktörer, inte minst frivilligorganisationer, som redan i dag arbetar nära hjälporganen. Det gäller bl.a. Sjöräddnings- sällskapet, Missing people23 och andra ideella organisationer med jourtelefon som Barnens rätt i samhället (BRIS)24, Jourhavande med- människa25 och Mind26. Även om det inte har ingått i utredningens uppdrag att lämna några närmare förslag om att dessa ska vara en integrerad del av den nationella alarmeringsfunktionen eller i sam- ordningen av samhällets alarmeringstjänst, så är det viktigt för utredningen att nämna dem. Det är inte uteslutet att dessa övriga
23http://missingpeople.se/om-oss/(hämtad 20180312).
24www.bris.se/for-barn-och-unga/prata-med-en-kurator/ring-116-111/ (hämtad 20180312).
25www.jourhavande-medmanniska.se/?page_id=95 (hämtad 20180312).
26https://mind.se/om-oss/ (hämtad 20180312).
SOU 2018:28 |
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
aktörer i en framtid kommer att i någon teknisk eller formell mening kunna anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.
Om man tar utgångspunkt i enskilda nödställdas hjälpbehov så pågår en utveckling i samhället som pekar mot att tidsfaktorn i många fall är den mest avgörande faktorn för att en hjälpinsats ska kunna lyckas. Allt fler samhällsaktörer (inklusive privatpersoner) kan göra stor nytta och kommer även fortsättningsvis att behöva finnas med i en effektiv larmkedja. Här finns bland annat flera kommunala funktioner utöver räddningstjänster som har och kom- mer att få viktiga roller; hemtjänstpersonal kan ingripa i akuta lägen, kommunal räddningstjänst ingriper i akuta sjukvårdsuppdrag och vid suicidlarm, privatpersoner larmas via SMS till hjärtstopp och så vidare. En framtida alarmeringstjänst behöver ha ett uppdrag som tillåter och uppmuntrar interaktion med många olika aktörer och funktioner och inte enbart med de traditionella blåljusaktörerna.
Utredningen har strävat efter att förslagen ska präglas av en så pass stor flexibilitet att både samhällsutvecklingen i stort och digitalise- ringens utveckling i synnerhet både kan ställa krav på och ge många nya möjligheter till anslutningar till den nationella alarmerings- funktionen än vad som är fallet och möjligt i dag. Behoven och kraven på de elektroniska kommunikationerna förändras ständigt och snabbt vilket kräver att dessa är flexibla och utvecklingsbara för att kunna svara mot framtidens behov och möjligheter. Områ- dets snabba förändringstakt kräver också en större flexibilitet med ett aktivt och kontinuerligt arbete för att regelverket skall kunna hantera nya och förändrade situationer.27
27 Jfr prop. 2002/03:110 s. 104.
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
SOU 2018:28 |
4.7Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en regional organisationsnivå för att säkerställa hjälporganens regionala och lokala behov
av samverkan och samordning vid hantering av olyckor och kriser28
Regeringens uppfattning är att det är nödvändigt att den nationella alarmeringsfunktionens organisation även består av en regional nivå med hänsyn till den landsomfattande verksamhet som funktionen ska bedriva och till hur berörda hjälporgan är organiserade.29 I vissa fall ska även hjälporganens behov av samverkan och samordning vid nödsituationer säkerställas genom samlokalisering.30
Frågan om regional indelning handlar om att skapa en likvärdig- het i enskildas tillgång till samhällets hjälpinsatser, underlätta för hjälporganen och alarmeringsfunktionen att samverka och om balan- sen mellan det nationella och det lokala perspektivet. Det handlar vidare om att kunna tillgodose redundans och säkerhet. Direktiven till utredningen innehåller inget krav på att utredningen ska lämna några förslag på sätesort för den nationella alarmeringsfunktionen.
I enlighet med direktiven har det för utredningen varit relevant att beakta de regionala behov av samverkan som finns inom hälso- och sjukvården, allmän ordning och säkerhet, skydd mot olyckor och krisberedskap. Utredningen har också haft kontakter med före- trädare för den statliga Indelningskommittén (Fi 2015:09) som bl.a. haft till uppgift att föreslå en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant för staten som helhet samt för kommuner och landsting.31
Det har också varit relevant för utredningen att vid hanteringen av frågan om den regionala organisationen beakta hjälporganens nuvarande regionindelningar.32 Det har också varit relevant att beakta de alarmeringscentraler som SOS Alarm i dag bedriver runt om i landet. Särskilt de alarmeringscentraler vid vilka hjälporganen redan i dag är samlokaliserade. Utredningens förslag bör nämligen
28a. dir. s. 11 f.
29a. dir. s. 11.
30a. dir. s. 11.
31SOU 2018:10.
32a. dir. s. 11 f.
SOU 2018:28 |
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
inte medföra att samverkan och samordning som fungerar i dag försvåras framöver.
I dag ser lösningarna för samverkan i alarmeringen olika ut hos olika hjälporgan. Hjälporganen har med andra ord i olika utsträck- ning kapacitet och möjligheter att genom sina system och lösningar samverka med andra vid en händelse. Flera hjälporgan har genom tekniskt stöd stärkt sina möjligheter till samverkan. Det har varit utredningens ambition att de förslag som läggs ska stödja och ut- veckla hjälporganens samverkan. Detta genom både en teknisk lösning som möjliggör en ökad informationsdelning och ett ökat informationsutbyte, ett gemensamt system för geodata och genom att ta tillvara på de möjligheter som finns till både fysisk samlokali- sering och digital samverkan.
Utredningens överväganden och förslag när det gäller den regio- nala organisationen behandlas i kapitel 17.
4.8Offentlighet, insyn och tillsyn, möjlighet till överföring av uppgifter och skyddet av den personliga integriteten måste säkerställas
i den nationella alarmeringsfunktionen33
Regeringens utgångspunkt är att det bör råda så stor offentlighet och insyn som möjligt i den nationella alarmeringsfunktionen.34 Utredningen tolkar detta som att det ska finnas starka skäl för att inskränka offentligheten genom t.ex. nya sekretessbestämmelser.
Samhällets alarmeringstjänst är en skattefinansierad verksamhet vilket i sig motiverar offentlig insyn i och tillsyn över verksamhe- ten. I denna kontext behöver alarmeringsfunktionen också hantera personuppgifter av varierande slag vid larmbehandling. Dessa upp- gifter är ofta av personlig och känslig karaktär och skyddet för dem måste säkerställas.35
Utredningen har också haft i uppdrag att se hur en skyldighet för alarmeringsfunktionen och hjälporganen att dela sådan infor- mation med varandra som har betydelse för personalens säkerhet
33a. dir. s. 9 f.
34a. dir. s. 9.
35a. dir. s. 9.
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
SOU 2018:28 |
och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatsen skulle kunna utformas.36
Utredningen har behövt balansera tre olika behov och intressen mot varandra:
•behovet av insyn och offentlighet i den nationella alarmerings- funktionen,
•behovet av att den nationella alarmeringsfunktionen får tillgång till den information som behövs och ges de befogenheter som krävs för att effektivt kunna hantera sin verksamhet,
•behovet av att enskildas personliga integritet skyddas.
Utredningens överväganden och förslag när det gäller offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet i denna del behandlas i kapitel 15.
4.9En teknisk lösning behöver införas för att möjliggöra en bättre samordning mellan berörda aktörer37
Utredningen har enligt direktiven haft i uppdrag att analysera och redovisa förutsättningarna för ett successivt införande av en tek- nisk plattform för mottagning och behandling av larm samt infor- mationsdelning och informationssamordning mellan berörda aktörer på alarmeringsområdet och mot bakgrund av sin analys även utar- beta de författningsförslag som behövs för ett sådant införande.38 Den tekniska plattformen, och genom en sådan bättre möjligheter till en säker, robust och interoperabel digital hantering av larm och utbyte av nödvändig information mellan hjälporganen, är central för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt än i dag. Detta för att bl.a. öka effektiviteten men även säkerheten i larmbehandlingen.
Under utredningens arbete har det visat sig att uttrycket ”ge- mensam teknisk plattform” är något problematiskt som beteckning
36Dir. 2017:84.
37Dir. 2015:133 s. 10 f.
38a. dir. s. 10 f.
SOU 2018:28 |
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
för det som ska övervägas. Teknisk plattform kan betyda och ge association till olika saker. Det kan t.ex. tolkas som ett för alla hjälporgan gemensamt lednings- och ärendehanteringssystem eller mer som en digital mötesplats där respektive hjälporgan via sina egna system kan ”tala med varandra”. Av detta skäl har utredningen valt att i detta betänkande använda uttrycket teknisk lösning.
Under utredningens arbete har det också blivit tydligt att arbe- tet med att ta fram en gemensam teknisk lösning behöver iaktta och förhålla sig till det faktum att bl.a. informations- och kommu- nikationsinfrastruktur under bara de senaste åren har blivit en allt mer central del av samhällets säkerhetsarbete. Utredningen har närmare beskrivit detta i avsnitt 3.6. Utredningen har sett vikten av att vid utvecklandet av en teknisk lösning för alarmeringsverk- samheten beakta annat utvecklingsarbete när det gäller olika tek- niska kommunikationslösningar som pågår hos andra myndigheter till följd av ökat fokus på inte minst civilt försvar och krisbered- skap. Dessa olika utvecklingsinsatser måste enligt utredningens uppfattning stödja och dra nytta av varandra och inte göras i sepa- rata spår.
I arbetet med den tekniska lösningen har utredningen vidare ut- gått från regeringens mål för digitalisering av det offentliga Sverige. Målet är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.39 Dessa mål knyter också an till det över- gripande målet för it-politiken att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.40 Ett av delmålen, som beslutades efter det att Alarmeringstjänstutredningen lagt fram sitt betänkande, är att elektroniska kommunikationer ska vara effek- tiva, säkra och robusta samt tillgodose användarnas behov.41
Utredningens överväganden och förslag när det gäller en teknisk lösning behandlas i kapitel 13.
39Näringsdepartementet (2012) Strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning, N2012/6402/ITP, www.regeringen.se/regeringens-politik/it-politik/mal-for-it-politik/ (hämtad 20180312).
40Prop. 2011/12:1, utg. omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87.
41Prop. 2014/15:1, utg. omr. 22, bet. 2014/15:TU1, rskr. 2014/15:86.
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
SOU 2018:28 |
4.10Samhällets alarmeringstjänst ska fungera såväl i vardagen som vid kris42
Som framgått i kapitel 3 har ett antal väsentliga förändringar skett bl.a. när det gäller synen på frågor om säkerhet, försvar och kris- beredskap. Synen och förväntningarna på samhällets alarmerings- funktion har i takt med dessa förändringar ökat, vilket är något som utredningen har beaktat i arbetet. Den nationella alarmerings- funktionens roll inom säkerhet, försvar och krisberedskap och de utgångspunkter som utredningen haft att beakta beskrivs närmare i kapitlen 10 och 17.
Målen för samhällets krisberedskap är att minska risken för olyckor och kriser, liksom att värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.43 Krisberedskap är en utgångspunkt för arbetet med det civila försvaret. Målet för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunk- tionerna och bidra till Försvarsmakten vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.44
Att samhällets alarmeringstjänst fungerar väl har betydelse inte bara för enskilda nödställda utan också för samhällets samlade skydd mot olyckor och för krisberedskap. Den nationella alarmerings- funktionens och hjälporganens egna och samlade förmågor att fungera väl vid allvarliga olyckor och kriser är viktiga både ur den enskildes och ur samhällets perspektiv. En nationell alarmerings- funktion behöver därför vara så organiserad och dimensionerad att den ges en förmåga att inte bara kunna hantera vad som kan betecknas som normalhändelser utan att den även har förmågan att skala upp verksamheten för att kunna hantera större händelser eller störningar i samhället. Det som skiljer ”normalhändelser” från ett krisläge handlar ofta om omfattningen av händelsen och konse- kvenserna för samhället. Detta innebär att utredningen i fram- tagandet av sina förslag haft att utgå ifrån kravet på god funk-
42a. dir. s. 6 f. och 11 f.
43Prop. 2017/18:01, utg. omr. 6, s. 12.
44a. prop. s. 12.
SOU 2018:28 |
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
tionalitet även under mycket krävande förhållanden. Vidare har ut- redningen utgått från att höga krav på skydd och robusthet måste ställas i olika avseenden.45
4.11Sverige ska enbart ha nödnumret 112 och samhällets alarmeringstjänst ska fungera likvärdigt över hela landet och för alla
Enligt direktiven till utredningen ska den nationella alarmerings- funktionen ta emot larm på nödnummer 112 och därmed har reger- ingen lagt fast att Sverige enbart ska använda nödnummer 112.
Den nationella alarmeringsfunktionen ska enligt direktiven till utredningen även kunna ta emot larm på annan larmväg än nöd- nummer 112.46 Vad som avses eller menas med annan larmväg anges inte närmare i direktiven. Nödanrop kan exempelvis komma via andra kanaler såsom sjöfartens VHF (Very High Frequency) kanal 16 och annan radiokommunikation. En närmare analys av innebörden av andra larmvägar görs i kapitel 8.
Utredningen har haft att beakta program- och målsättnings- stadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen som stadgar att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Stad- gandet följs idémässigt upp i annan lagstiftning. Målet för skydd mot olyckor är att i hela landet bereda människors liv, hälsa, egen- dom och miljö ett – med hänsyn till de lokala förhållandena – tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 § lagen [2003:778] om skydd mot olyckor).47 Målet med hälso- och sjuk- vården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet (3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]). Försvarsutskottet har också betonat behovet av likabehandling över landet.48
Frågan om likabehandling innehåller också sådant som täckning, tillgänglighet, språk m.m. Även frågan om alarmeringsfunktionens
45a.dir. s. 12.
46a.dir. s. 6.
47Jfr också prop. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 69.
48Bet. 2014/15:FöU6, s. 23.
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
SOU 2018:28 |
regionala indelning har som nämnts tidigare en koppling till frågan om likvärdig tillgång till samhällets hjälp. Det har inte ingått i ut- redningens uppdrag att lämna några närmare förslag om t.ex. natio- nella riktlinjer för täckning, tillgänglighet och språk. Utredningen utesluter inte att sådana kan komma att behöva arbetas fram för att säkerställa en större likvärdighet i händelse av sjukdom, olyckor och andra akuta kriser.
4.12Utredningen har haft att utreda två organisationsformer, myndighet och bolag, och förorda en av dessa organisationsformer
Riksdagen tillkännagav i februari 2015 för regeringen som sin mening att regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att lämna förslag till hur en sammanhållen myndighet för alarmerings- tjänsten bör organiseras.49 Enligt Försvarsutskottet förbättras möj- ligheterna till samverkan med alla delarna i larmkedjan och likabe- handling över landet genom ett samlat ansvar hos en myndighet.50
I enlighet med direktiven till utredningen har utredningen haft att utarbeta förslag på dels en statlig förvaltningsmyndighet, dels ett bolag.51 Direktiven klargör att när det gäller förvaltnings- myndighet så är det endast statlig förvaltningsmyndighet som ska övervägas. Eftersom det anges att utredningen ska lämna förslag på hur en sådan myndighet kan inrättas är det inte ett alternativ att överväga att lägga uppgifterna på en redan befintlig myndighet.
När det gäller bolagsformen ger direktiven inte någon närmare vägledning kring hur regeringen ser på framtida ägandeförhållanden med avseende på frågan om bolaget ska vara hel- eller delägt av staten eller annan ägare. Det är däremot regeringens avsikt att staten ska kunna utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten, liksom att det finns brister i förutsättningarna för och styrningen
49a. bet. s. 22 och rskr. 2014/15:104.
50a. bet. s. 23.
51a. dir. s. 12 f.
SOU 2018:28 |
Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete |
av samhällets alarmeringstjänst i dag.52 Riksrevisionen har pekat på att regeringens styrning av SOS Alarm i dag inte är tillräcklig.53
Det har varit utredningens uppdrag att utifrån dessa utgångs- punkter ta fram förslag på både lämpliga ägarförhållanden och han- tering av andra frågor med anknytning till styrning i ett framtida bolag och att i det sammanhanget utgå från att staten ska ha ett ägande – helt eller delvis – i ett framtida bolag.
Att utredningen har haft att pröva båda organisationsformerna fullt ut har inneburit att utredningen också har haft att se till att båda förslagen har blivit analyserade och konsekvenserna belysta. Utredningen har också kunnat överlämna vissa frågor gällande båda verksamhetsformerna till en kommande organisationskommitté/sär- skild utredare.
Utredningens överväganden och förslag när det gäller organisa- tionsform beskrivs fördjupat i kapitel 16.
4.13En tydlig begreppsapparat behövs
Det har för utredningen tydligt framgått att det finns flera centrala uttryck, termer och begrepp inom alarmeringsområdet som aktö- rerna använder på olika sätt. Vissa av dem har olika innebörd och betydelsen av dem för olika aktörer återfinns i utredningens direktiv.
I kapitel 5 tar utredningen upp och analyserar vissa av de cen- trala uttryck, termer och begrepp som utredningen använder i detta betänkande. Utredningen har behövt använda en tydlig begrepps- apparat, inte minst eftersom utredningen har haft i uppdrag att lägga fram förslag som innefattar författningsreglering av en sam- ordnad alarmeringstjänst.
52a. dir. s. 4 och 3.
53Riksrevisionen (2015) Regeringens styrning av SOS Alarm – viktigt för människors trygg- het, RiR 2015:11 s. 81, 87 ff.
5Vissa centrala uttryck, termer och begrepp
5.1Allmänt
Som har nämnts i avsnitt 4.13 så har utredningen sett det som en viktig del av uppdraget att skapa en tydlig begreppsapparat inom alarmeringsområdet. Inte minst mot bakgrund av att utredningen sett att en enhetlig begreppsapparat (”att aktörerna talar samma språk”) är en förutsättning för en tydligare och bättre samordning och för att det ska vara möjligt att författningsreglera en nationell alarmeringsfunktion.
I detta kapitel redogör utredningen samlat för hur vissa centrala och i betänkandet återkommande uttryck, termer och begrepp som alarmering, samhällets alarmeringstjänst, hjälporgan och hjälpinsats, samt alarmerings-, larm-, räddnings- och ledningscentraler används i dag av SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm), hjälporganen och i lagstiftningen. Några av dem nämns också i utredningens direktiv.
I kapitlet analyserar utredningen också det begrepp, larmbe- handling, som utredningen anser är kärnan i alarmeringen. Hur ut- redningen under arbetets gång kommit att se på larmbehandlingen och dess olika delmoment har varit centralt för utredningens slut- liga överväganden och förslag när det gäller den nationella alarmer- ingsfunktionens roll och ansvar.
99
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
5.2Alarmering
Bedömning: Med alarmering avses ett övergripande samlings- begrepp som innefattar ett flertal skeenden som larmbehandling, samverkan, framtagande av lägesbilder, stöd-, informations- och varningstjänster.
Skälen för utredningens förslag
Regeringen använder begreppet alarmering i lite olika sammansätt- ningar i direktiven till utredningen.1
Alarmeringstjänstutredningen konstaterade i sitt betänkande att begreppen larm, alarm och alarmering ofta används synonymt i sammanhang som rör den alarmeringstjänst och den verksamhet som bedrivs vid SOS Alarm och andra larmcentraler.2 Utredningen angav i sitt förslag till lag om alarmering (se 2 §) att med alarmering avses mottagning av och behandling av nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg som avsåg nödsituation och bedömdes kräva omedelbara insatser från räddningsorgan.3
Inom räddningstjänsten och vid olyckor används begreppet alarm- ering oftare än larm. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ska de kommuner och statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst se till att det finns anordningar för alarmering av räddningsorganen (se 6 kap. 10 § LSO). Enligt lagens förarbeten avses med alarmering möjligheten för allmänheten att larma rädd- ningsorganen (ingående alarmering) och möjligheten att kalla rädd- ningsorganen till utryckning (utgående alarmering). Med anord- ningar för alarmering avses inte bara alarmeringscentraler utan också t.ex. hjälptelefoner för omgående alarmering som kan behöva sättas upp på speciella platser där möjligheter till alarmering be- döms vara otillfredsställande.4
Mot bakgrund av det som sägs i direktiven anser utredningen att det är underförstått att alarmering ska ses som ett övergripande sam-
1Dir. 2015:113 s. 2 f., 5 och 10.
2SOU 2013:33 s. 113.
3a. bet. s. 27, förslaget i 2 §.
4Prop. 2002/03:119 s. 121 f.
SOU 2018:28 |
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
lingsbegrepp som innefattar ett flertal skeenden som larmbehand- ling, samverkan, framtagande av lägesbilder, stöd-, informations- och varningstjänster. Det är också så som utredningen använder be- greppet i detta betänkande.
5.3Samhällets alarmeringstjänst
Förslag: Med samhällets alarmeringstjänst avses den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.
Förslaget genomförs genom 3 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
Av utredningens direktiv5 framgår att regeringen med begreppet alarmeringstjänst avser ett händelseförlopp som omfattar det som händer från och med att larm inkommer till dess att t.ex. polis, räddningstjänst eller ambulanssjukvård är på plats för att genom- föra en hjälpinsats.
Alarmeringstjänstutredningen framhöll6 att begreppet alarmerings- tjänst är otydligt definierat. Med samhällets alarmeringstjänst avsåg utredningen den verksamhet som omfattar mottagning av larm på nödnummer 112 och vidare behandling av larmet i syfte att verk- ställa en räddningsinsats.7
När ”samhällets alarmeringstjänst” nämns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och anslutande författningar åsyftas den verksamhet som SOS Alarm driver enligt det statliga alarmerings- avtalet8 medan Transportsstyrelsen i sina föreskrifter och allmänna råd om alarmeringstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51)
åsyftar en annan verksamhet med begreppet ”alarmeringstjänst”9,
5a. dir. s. 5.
6a. bet. s. 113.
7a. bet. s. 187.
8jfr 1 kap. 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, Post- och telestyrelsens föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2 senast ändrad genom PTSFS 2011:4) och bi- laga 6. Nodnummer-och-SOS/.
91 kap. 1 och 5 §§ Transportsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om alarmeringstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51).
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
nämligen en verksamhet med uppgift att underrätta berörda enheter när ett luftfartyg behöver räddningstjänst samt i nödvändig omfatt- ning stödja denna enhet.
Utredningen har utgått ifrån att med samhällets alarmerings- tjänst avses den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Detta regleras i 3 § alarmeringslagen.
5.4Hjälporgan och hjälpinsats
Förslag: Med hjälporgan avses
–Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polis- lagen (1984:387),
–statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för rädd- ningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt
–landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjuk- vårdslagen (2017:30).
Med hjälpinsats avses insats av hjälporganen.
Förslaget genomförs genom 4 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
Den nationella alarmeringsfunktionen ska vara en samordnande länk mellan de hjälpbehövande och de som kan och ska hjälpa.
I direktiven till utredningen använder regeringen begreppen hjälp- organ och hjälpinsats och där anges också vilka aktörer som reger- ingen avser med hjälporgan, nämligen
•Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387),
•statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för rädd- ningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt
SOU 2018:28 |
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
•landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårds- lagen (1982:763)10.11
I direktivet använder regeringen, förutom uttrycket landsting eller landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårds- lagen, även begreppen ambulans respektive ambulanssjukvård.
Utredningen använder i detta betänkande begreppet hjälporgan, och i 4 § alarmeringslagen beskrivs vad som i lagen ska avses med hjälporgan.
Med hjälpinsats förstås den insats som hjälporganen gör. Alarmer- ingstjänstutredningen använde begreppet räddningsinsats för att beskriva de insatser som bedrivs för att undsätta eller hjälpa en nödställd.12 Begreppet kritiserades av remissinstanserna för att det gav en otydlig bild av Alarmeringsmyndighetens roll, eftersom be- greppet återfinns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och där endast omfattar räddningstjänst och därför inte avser polisiär verk- samhet eller hälso- och sjukvård.
I beskrivningen av landstingen som hjälporgan använder utred- ningen i brödtexten i detta betänkande begreppen landsting respek- tive ambulanssjukvården.13 Detta för att inte tynga brödtexten med långa beskrivningar. Detta ska dock inte tolkas så snävt att det enbart handlar om själva ambulanssjukvården och transporterna med ambulans. Det kan nämligen finnas delar i landstingens kata- strofmedicinska beredskap som också behöver innefattas i beskriv- ningen av landstingen som hjälporgan. Det kan t.ex. handla om övergripande samordnings- och ledningsfunktioner (t.ex. landstingens tjänstemän i beredskap – TiB) som ur ett övergripande katastrof- medicinskt perspektiv behöver fatta beslut om t.ex. fördelning av patienter till olika sjukhus. Det kan finnas samverkans- och led- ningsfunktioner på flera nivåer i landstingens verksamhet som på olika sätt behöver integreras i eller få stöd av den nationella alarmer- ingsfunktionen.
10Den 1 april 2017 ersattes hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) av hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30).
11a. dir. s. 5.
12a. bet. s. 28.
13Jfr också SOSFS 2009:10.
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
5.5Alarmerings-, larm-, räddnings- och ledningscentraler
5.5.1Alarmeringscentral, larmcentral
Bedömning: Med alarmeringscentral avses de larmcentraler som den nationella alarmeringsfunktionen ska bedriva.
Med larmcentral avses en enhet som tar emot och i vissa fall vidarebefordrar larm.
Skälen för utredningens bedömning
Regeringen använder i direktiven till utredningen begreppet alarmer- ingscentral.14 Regeringen menar vidare att den nationella alarme- ringsfunktionen bör utformas på ett sådant sätt att hjälporganen inte ska behöva bygga upp andra eller egna alarmeringscentraler i någon större omfattning och att den nationella alarmeringsfunk- tionen ska ha regionala alarmeringscentraler.15
Alarmeringscentral är ett begrepp som återfinns i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscen- traler. Lagen tillkom för att reglera vissa delar av den verksamhet som SOSAB (SOS Alarm Sverige AB:s tidigare motsvarighet) bedrev.16 Eftersom det är SOS Alarm som för närvarande har avtal med staten är det endast SOS Alarms verksamhet som lagen regle- rar.17 SOS Alarm har enligt avtalet åtagit sig att driva SOS-centraler som upprätthåller SOS-tjänsten för nödnumret 112 i hela landet samt erbjuda samtliga kommuner, landsting och statliga rädd- ningsorgan att träffa avtal för anslutning till denna tjänst. De regionala centralerna för alarmering som SOS Alarm bedriver har genom åren benämnts olika – regional alarmeringscentral, länsalar-
14a. dir. s. 6 och 11 f.
15a. dir. s. 6.
16Bet. 1981/82:TU4 med förslag till lag om verksamheten hos vissa regionala alarmerings- centraler (prop. 1981/83:24), s. 3.
17Riksrevisionen (2012) Statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20), s. 39.
SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp
meringscentral och SOS-centraler.18 SOS Alarm benämner i dag sina centraler som SOS-centraler.19
Med alarmeringscentral åsyftas alltså i dag, mer eller mindre underförstått de regionala centraler som SOS Alarm i dag i egen- skap av samhällets alarmeringstjänst bedriver.
Begreppet larmcentral återfinns i 1 kap. 4 § patientsäkerhetslagen (2010:659), Transportsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om alarmeringstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51) och i Social- styrelsens föreskrift om Ambulanssjukvård m.m. (SOSFS 2009:10) samt i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrof- medicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). Transportstyrelsen definierar i sina föreskrifter larmcentral som en enhet med uppgift att ta emot och vidarebefordra larm (1 kap. 5 §) medan Socialstyrelsens före- skrifter inte innehåller någon närmare definition av larmcentral.
Privata aktörer använder vidare begreppet larmcentraler för verk- samhet som de bedriver.20
Utredningen har tolkat direktiven så att regeringen ser framför sig att den nationella alarmeringsfunktionen ska vara en för hela samhället ”gemensam ingång” när det gäller larm som kommer in på nödnummer 112 eller annan larmväg.
Utredningen använder begreppet larmcentral som en allmän beteckning på en enhet som tar emot och i vissa fall vidarebefordrar larm. Detta för att skapa en språklig enhetlighet. I de fall det är av väsentlig betydelse för sammanhanget och för förståelsen av utred- ningens överväganden och förslag så tydliggör utredningen begrep- pet larmcentral ytterligare, t.ex. om larmcentralen även är lednings- central (se avsnitt 5.5.2).
Den nationella alarmeringsfunktionen ska bedriva ”regionala larmcentraler” och för att tydliggöra att dessa är en del av alarmer-
18Jfr Kommunikationsdepartementet, 1981 den 17 december nr 45, Regeringsbeslut (RS 2392/81, SOS Alarm, Hemställan om nytt regeringsbeslut enligt 2 § lagen (1981:1104) om verksamhet hos vissa regionala alarmeringscentraler, daterad 2011-09-26, s. 1 och Prop. 1993/94:150, bi- laga 6 s. 5–10 och bet. 1993/94:TU38.
19www.sosalarm.se/om-oss/organisation (hämtad 20180312).
20Se exempelvis www.falcksverige.se/assistance/om_assistance (hämtad 20180312). produkter_foretag/larm/falck_larmcentral, www.securitas.se/sv/securitas-i- sverige/securitas-svenska-verksamhet/auktorisation-och-certifiering/ (hämtad 20180312) och PM SäkerhetsBranschen 2017-04-10 Kommentarer till 112-utredningen, www.lflarmcentral.se/om-lansforsakringar-larmcentral/ (hämtad 20180312), www.stanleysecurity.se/tjanster/sakerhetscenter/larmcentralen/ (hämtad 20180312).
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
ingsfunktionen så har utredningen ansett att dessa ska betecknas som alarmeringscentraler (jfr dagens SOS-centraler).
5.5.2Räddningscentral, ledningscentral
Larmcentralerna har i dag olika benämningar beroende på inom vil- ken verksamhet de bedrivs. Inom räddningstjänstområdet benämns de exempelvis ibland räddningscentraler. Larmcentralerna är även i vissa fall tydliga ledningscentraler, exempelvis Polisens regionled- ningscentraler.
I förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor anges att flygräddningstjänst och sjöräddningstjänst ska ha räddningscentral (4 kap. 3 och 9 §§) medan det för miljöräddningstjänsten till sjöss anges att den ska ha en eller flera ledningscentraler.
Begreppet ledningscentral återfinns även i 4 kap 1 § kustbevak- ningsdatalagen (2012:145) angående Kustbevakningens ledningscen- traler och 3 kap. 2 § polisdatalagen (2010:361) angående Polismyn- dighetens ledningscentraler. I den tidigare polisorganisationen hade varje polismyndighet vad som benämndes länskommunikations- central (LKC) som svarade för ledning och styrning av den fält- operativa verksamheten. Genomförandekommittén för den nya Polismyndigheten beslutade i oktober 2014 att dessa ska ersättas med sju regionledningscentraler (RLC) och en nationell lednings- central (NLC). Arbetet för att genomföra detta pågår.21
Utredningen använder som beskrivits i avsnitt 5.5.1 begreppet larmcentral som en allmän beteckning för enheter inom räddnings- tjänst, polis, hälso- och sjukvård och privata aktörer som ansvarar för att ta emot, och i vissa fall, vidarebefordra larm.
21 Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten (Ju 2012:16), beslutsprotokoll 2014- 10-28, diarienummer JU 2012:16/2013/4.
SOU 2018:28 |
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
5.6Larmbehandling
5.6.1Inledning
Larmbehandlingen och dess olika delmoment och aktiviteter har som sagts inledningsvis i detta kapitel varit central för utredningens slutliga överväganden och förslag när det gäller den nationella alarm- eringsfunktionen och dess roll och ansvar gentemot inte minst hjälporganen.
I direktiven till utredningen anger regeringen sin syn på vad som avses med larmbehandling.22 Där anges att med ”larmbehandling” avses en alarmeringsfunktions uppgift att ta emot larm på nödnum- mer 112 eller annan larmväg, inhämta information från den hjälp- sökande och på grundval av det bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner för att därefter förmedla larmet och sin bedömning av händelsen till hjälporganen, som även i fortsättningen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatserna.
Begreppet larmbehandling finns inte klart och enhetligt defi- nierat varken i lag eller på annat sätt. Under utredningens arbete har det också framkommit att varken hjälporganen eller andra berörda aktörer har någon enhetlig syn på larmbehandlingens olika moment, än mindre hur de ska betecknas eller vem som framöver bör ansvara för vad. Detta framgår också av remissinstansernas svar på Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag. Det har till 112-utredningen också framförts synpunkter på hur larm- behandlingens olika moment beskrivs i direktiven och vem som i en nyordning med en nationell författningsreglerad alarmerings- funktion ska ansvara för de olika momenten.
Alarmeringsavtalet kan sägas ge en beskrivning av hur larmbe- handling i praktiken kan gå till i dag medan Alarmeringstjänst- utredningens betänkande ger uttryck för en annan syn på hur larm- behandling borde utföras av en Alarmeringsmyndighet.
Mot denna bakgrund av olika åsikter och synsätt har utredningen sett ett behov av att närmare analysera begreppet larmbehandling och komma fram till en beskrivning som kan ligga till grund för en författningsreglering av larmbehandlingen. I det sammanhanget har
22 a. dir. s. 5 f.
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
utredningen tagit sin utgångspunkt i, förutom Alarmeringstjänst- utredningens hantering av frågan om larmbehandling och remiss- instansernas synpunkter och vad regeringen säger i direktiven om hjälporganens ansvar, vad som framkommit under utredningens arbete och vid kontakter med utredningens experter, sakkunniga och andra företrädare för SOS Alarm och hjälporganen.
Utredningen återkommer senare i kapitel 8 till frågan om för- delningen av roller och ansvar i larmbehandlingen när det gäller den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. I det samman- hanget har det visat sig att skrivningen i direktiven om att hjälp- organen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälp- organens nuvarande respektive ansvarsområden23 liksom EU-rätten (se kapitel 6) har fått avgörande betydelse för utredningens över- väganden och förslag.
5.6.2Alarmeringsavtalet och begreppet larmbehandling
I alarmeringsavtalet anges att syftet med avtalet är att säkerställa en effektiv SOS-tjänst och skapa möjligheter att tillkalla eller annars komma i förbindelse med polis, statlig eller kommunal räddnings- tjänst samt ambulans.24
Begreppet larmbehandling nämns utan närmare förklaring i alarmeringsavtalet i samband med beskrivningen att SOS Alarm vid sina SOS-centraler ska ta emot och behandla eller – när fullständig larmbehandling inte ska ske inom larmcentralen – vidarekoppla nödsamtal från allmänheten som befordras på nödnummer 112 (SOS-tjänsten).25
I en bilaga till alarmeringsavtalet beskrivs att den s.k. SOS-tjäns- ten innefattar i huvudsak att
23a. dir. s. 5 och 6.
24Bilaga 6, punkt 2, s. 9.
25a. bilaga punkt 3.1 och 3.2, s. 9.
SOU 2018:28 |
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
•svara på nödnumret 112,
•genom intervju primärt fastställa vad som har hänt och var det har hänt och med ledning av detta avgöra vilken eller vilka hjälpinsatser som behövs, och därefter antingen,
•vidarekoppla samtalet till ansvarigt hjälporgan,
•eller om behovet avser kommunal räddningstjänst eller behov av ambulanssjukvård, och om avtal finns med kommun eller lands- ting, även genomföra en mer fullständig intervju för vidare hand- läggning med t.ex. prioritering, utalarmering, rådgivning, plane- ring, dirigering, statushantering, registrering och rapportering.26
5.6.3Alarmeringstjänstutredningens användning av begreppet larmbehandling
Alarmeringstjänstutredningens direktiv talade inte specifikt om larm- behandling. Utredningen valde ändå att i sitt betänkande använda begreppet larmbehandling dels i sin beskrivning av hur SOS-tjäns- ten fungerar i praktiken hos SOS Alarm och hjälporganen, dels i sin beskrivning av observationer och problem och dels i överväganden och förslag.27
Alarmeringstjänstutredningen angav i sitt förslag till lag om alarmering (se 2 §) att med alarmering avses mottagning av och be- handling av nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg som avsåg nödsituation och bedömdes kräva omedelbara insatser från räddningsorgan.28 I författningskommentaren sägs att med mot- tagning av och behandling av nödsamtal avsågs just larmbehand- ling.29
I förslaget till lag om alarmering (se 5 och 6 §§) beskrev Alarme- ringstjänstutredningen under rubriken behandling av nödsamtal att Alarmeringsmyndigheten skulle behandla nödsamtal på följande sätt:
26a. bilaga s. 15.
27Jfr SOU 2013:33, s. 65 f., 119–129, 131–137, 143–145, 147–150 och 190–193.
28a. bet. s. 27, förslaget i 2 §.
29a. bet. s. 217.
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
•ta emot nödsamtal på larmnumret 112 eller annan larmväg,
•bedöma situationen,
•prioritera och
•förmedla larmuppdrag till räddningsorgan samt
•besluta om att larma ut en räddningsinsats om det bedömdes före- ligga en nödsituation och överhängande fara hotade människors liv och hälsa, egendom eller miljö.30
Alarmeringstjänstutredningen använde begreppet larmbehandling även i andra delar i förslaget till lag om alarmering men i de sam- manhangen beskrivs inte närmare larmbehandlingsbegreppets inne- håll.31 Utredningen beskrev även i sitt betänkande en grundmodell för larmbehandling enligt följande 32
•ta emot nödsamtal på larmnumret 112 eller annan larmväg och genomföra en intervju för att identifiera situationen utifrån be- slutsstöd och riktlinjer i larmcentralen med möjlighet till med- lyssning från räddningsorgan när händelsen kategoriserats,
•om ärendet bedömdes kräva en omgående räddningsinsats eller utryckning (ambulans, räddningstjänst), beslut om utlarmning av resurser i enlighet med larmplaner m.fl. anvisningar,
•verkställande av utlarmning av antingen dirigentoperatör i Alarm- eringsmyndigheten eller av operatör i räddningscentral eller motsvarande,
•om ärendet inte bedömdes kräva omgående räddningsinsats hän- visa samtalet eller vidarekoppla till lämplig mottagningsfunk- tion, alternativt
•om ärendet inte kunde bedömas direkt eller krävde rådgivning med sakkompetens, t.ex. medicinsk kompetens, möjlighet koppla in sådan för stöd i bedömningen.33
30a. bet. s. 28, förslaget i 5–6 §§.
31a. bet. s. 28–29, förslaget i 7, 10 och 14 §§.
32a. bet. s. 28 och 190ff.
33a. bet. s. 28 och 192.
SOU 2018:28 |
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
Alarmeringstjänstutredningens modell för larmbehandling inbegrep beslutsstöd, larmplaner och anvisningar. Utredningen ansåg att larmoperatörerna behövde ha tillgång till moderna, enhetliga och effektiva beslutsstöd som grund för sitt arbete.34
5.6.4Remissinstansernas synpunkter på Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag när det gäller larmbehandling
Förslag och beskrivning av hur larmbehandling skulle utföras av Alarmeringsmyndigheten och när det gäller Alarmeringstjänstutred- ningens grundmodell för larmbehandling mötte vissa synpunkter från remissinstanserna. Dessa ansåg att
•det av förslaget inte framgick hur alarmering var tänkt att genomföras och att det hade behövts en större precision i beskriv- ningen av myndighetens uppgifter när det gällde larmbehandling,
•det saknades en reglering om att hjälporganen skulle förse myn- digheten med larmplaner, instruktioner, information om till- gängliga resurser och om kontaktvägar och det underlag i övrigt som behövdes,
•det saknades en distinktion mellan och definition av begrepp som utalarmering, utlarmning, alarmering, larmbehandling, beslut om respektive förmedling av larmuppdrag, dirigering, prioritering och ledning,
•beskrivningen av ledning var felaktig och att det var viktigt att skilja på systemledning och insatsledning,
•samtliga delar som larmmottagning, bedömning och dirigering innehåller komponenter av ledning som sker på uppdrag av hjälporgan genom avtal med SOS Alarm. Möjligheten att över- lämna hela eller delar av hjälporganens larm och ledning till att utföras av myndigheten behövde finnas kvar.
34 a. bet. s. 29, 192f., 218–221 och 235.
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
•Myndighetens förmåga att växla mellan olika modeller behövde ses över ytterligare utifrån flexibiliteten att kunna hantera olika typer av händelser.
5.6.5Begreppet larmbehandling – en fördjupad analys
Inledning
Utredningen har ansett att larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment och dess praktiska innebörd har behövt analyseras. Detta eftersom det ytterst handlar om att lägga fast dels en bild av vad larmbehandlingen ytterst är och vilka olika aktiviteter och del- moment den kan anses innefatta, dels en roll- och ansvarsfördel- ning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen som förbättrar samordningen av samhällets alarmeringstjänst så långt som möjligt. Detta för att enskildas möjligheter att snabbt och säkert få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation ska säkerställas.
I detta sammanhang har utredningen haft att ta hänsyn till det krav som ställs i direktivet att hjälporganen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmerings- funktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvars- områden35 liksom EU-rättens krav.
Vad menas med larmbehandling?
Den fördjupade analysen har tagit sin utgångspunkt i beskriv- ningen i direktivet till 112-utredningen av hur regeringen ser på begreppet larmbehandling och de aktiviteter och delmoment som innefattas. Begreppet har också analyserats i ljuset av hur Alarmer- ingstjänstutredningen såg på begreppet samt remissinstansernas synpunkter och vad som framkommit under utredningens arbete och vid kontakter med främst SOS Alarm och hjälporganen.
I direktivet anges att med larmbehandling avses:
35 a. dir. s. 6.
SOU 2018:28 |
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
•ta emot larm,
•inhämta information från hjälpsökande,
•bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner,
•förmedla larmet och sin bedömning av händelsen,
•besluta om att inleda och att leda insatser.
Det bör noteras att analysen nedan har tagit sin utgångspunkt i mottagning av larm via ett röstsamtal eller något som jämställas med ett röstsamtal (exempelvis texttelefon eller SMS från funk- tionshindrade) även om det är klart att larm redan i dag kan tas emot även på andra sätt. Majoriteten av de larm som kommer in är dock röstsamtal.
Ta emot larm
Att ta emot larm på nödnummer 112 eller annan larmväg handlar om mottagning av larm. Den närmare innebörden och avgränsningen av vad som närmare avses med larm på nödnummer 112 och larm på annan larmväg behandlas i kapitel 8.
Både alarmeringsavtalet och Alarmeringstjänstutredningen be- skriver att det i mottagningen av ett larm ingår att göra någon form av en första sortering av det som kommer in för att identifiera situationen (vad som inträffat) och vilket/vilka hjälporgan som efterfrågas, var händelsen inträffat (positionering) och bekräfta kontaktuppgifter.36 Redan i detta skede kan det hända att mot- tagande SOS-operatör kan konstatera att någon t.ex. helt enkelt
”ringt fel”.
I det avtal som ett hjälporgan har i dag med SOS Alarm regleras vad som ska ske efter den första sorteringen och hjälporganen har även överenskommelser med SOS Alarm om i vilka fall SOS Alarm kan hänvisa hjälpsökande vidare till andra kontaktvägar (exempelvis till polisen). Dessa förhållanden behöver författningsregleras fram-
36 Jfr alarmeringsavtalets beskrivning av SOS-tjänsten i Bilaga 6 (s. 3 s. 9) och SOU 2013:33 s. 190 och 192.
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
över och här har utredningen haft att beakta att direktivet37 anger att den nationella alarmeringsfunktionen inte ska ges befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden. Utredningen har tolkat det som att det är för hjälporganen – främst i speciallagstift- ningen – reglerade befogenheter som åsyftas. Att hjälporganen därut- över i dag genom särskilda överenskommelser kan komma överens med SOS Alarm om att genomföra i stort sett hela larmbehand- lingen (fullständig larmbehandling) eller enbart vissa aktiviteter eller delmoment i larmbehandlingen är en annan sak. Till detta åter- kommer utredningen i kapitel 8.
Inhämta information från hjälpsökande
Efter mottagning och en första sortering av det som kommit in på nödnummer 112 eller annan larmväg behöver mer information inhämtas från den hjälpsökande i syfte att få en klarare bild av vad som hänt. Möjlighet kan finnas att under denna aktivitet eller detta delmoment inhämta information även på andra sätt eller från annan källa än från den hjälpsökande. Att inhämta information från hjälpsökande handlar, vid t.ex. ett telefonsamtal och det som kan jämställas med telefonsamtal, om att fortsätta intervjun efter mot- tagningen. I alarmeringsavtalet beskrivs detta som att, i de fall hjälporgan träffat avtal om det med SOS Alarm, det genomförs en mer fullständig intervju. Även Alarmeringstjänstutredningen har en liknande beskrivning.
Under den fortsatta intervjun ställer larmoperatören fördjupade frågor avseende inträffad händelse och normalt sett har larmopera- tören tillgång till ett tekniskt besluts- eller bedömningsstöd. Syftet med den fortsatta intervjun är att kunna ge berört hjälporgan ett så bra underlag som möjligt inför en bedömning av det inträffade (in- klusive prioritering med avseende på allvar och angelägenhetsgrad).
Under den fortsatta intervjun finns i dag möjligheten att koppla in berört eller berörda hjälporgan och/eller annan sakkunskap (t.ex. sjuksköterska, läkare, Giftinformationscentralen) på vad som kallas medlyssning vilket också beskrivs av både Alarmeringstjänstutred-
37 a. dir. s. 6.
SOU 2018:28 |
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
ningen och i utredningens direktiv.38 Vid medlyssningen kan berört hjälporgan hjälpa till med vilka frågor som behöver belysas under intervjun. Den närmare innebörden, ansvaret och förutsättningarna för medlyssning utvecklas närmare i kapitel 8.
Bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner
Efter att information har inhämtats från den hjälpsökande kan och behöver händelsen bedömas.
I alarmeringsavtalet nämns att SOS Alarm ska utföra prioritering men endast i de fall särskilda överenskommelser träffats om detta mellan hjälporganet och SOS Alarm. Finns ingen sådan överens- kommelse så görs prioriteringen av hjälporganet självt. Alarmerings- tjänstutredningen uttryckte att det skulle vara en uppgift för Alarmer- ingsmyndigheten att prioritera händelsen utifrån beslutsstöd och riktlinjer.39
SOS Alarm har i dag olika besluts-/bedömningsstöd till sin hjälp under intervjuer och gör sin bedömning av händelsen utifrån dessa stöd. Bedömningen rör frågor som behovet av ett hjälporgans resurser, vilka behov som den nödställde har (kategori av hjälp- resurser) och hur skyndsamt behovet är (prioritering). Behovet och skyndsamheten kan ändras snabbt under en händelse och då behö- ver kanske en ny bedömning göras och ett ärende t.ex. omprioriteras.
Vilken kategori av hjälpresurser som kan eller ska sättas in vid en hjälpinsats skiljer sig rent faktiskt åt regionalt och lokalt i landet. Tidpunkt på dygnet för en händelse, väderförhållanden och andra händelser påverkar också en hjälpinsats genomförande.
När det gäller prioritering av en hjälpsökandes behov har de olika hjälporganen i dag egna och olika sätt att dela in skyndsamhets- nivåer. Vården följer Socialstyrelsens föreskrifter om ambulans- sjukvård (SOSFS 2009:10) med prioriteringsgrad 1–3, medan Poli- sen har fler prioriteringsgrader. Inom vården kan det även råda regionala skillnader i vilka symtom som ligger till grund för de olika prioriteringarna. Även Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) har sin egen indelning där de i stället klassificerar ärenden.
38a. dir. s. 10.
39a. bet. s. 28 f., 190–192 och 217 f.
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
I utredningens direktiv talas om larmplaner och övriga instruk- tioner men det anges inte mer precist vad som avses med dessa. Det framgår dock att det avses sådant som hjälporganen har tagit fram och försett SOS Alarm med. Utredningen har tolkat direktivet som att det är regeringens avsikt att hjälporganen vid behov ska förse den nationella alarmeringsfunktionen med dessa.
Alarmeringsavtalet innehåller inte uttrycket larmplaner och övriga instruktioner. Alarmeringstjänstutredningen talade om larmplaner och övriga anvisningar samt om beslutstöd och anvisningar. Enligt Alarmeringstjänstutredningen skulle kommuner och landsting även fortsättningsvis utforma sina egna larmplaner och andra besluts- underlag även om utredningen såg det som en viktig utveck- lingsfråga att förenhetliga och harmonisera beslutsstöd och rutiner för larmbehandling. Det är heller inte alla hjälporgan som använder sig av sådana. Utredningen delar bedömningen att det finns behov av ett utvecklingsarbete framöver för att skapa större enhetlighet när det gäller larmplaner och övriga instruktioner.
Förmedla larmet och sin bedömning av händelsen
I utredningens direktiv talas om att den nationella alarmerings- funktionen ska bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner för att därefter förmedla larmet och sin bedömning av händelsen till hjälporganen.40 Alarmerings- tjänstutredningen hade i sitt betänkande ett förslag med liknande formulering i de fall det rörde sig om en nödsituation och bedöm- des kräva omedelbara insatser. Mot denna bakgrund kan skriv- ningen i utredningens direktiv uppfattas som att den nationella alarmeringsfunktionen ska fatta beslut som rör frågor om behov av hjälpinsatser samt behovets skyndsamhet och att det ska vara ett obligatorium för hjälporganen att överlåta denna bedömning till den nationella alarmeringsfunktionen. I alarmeringsavtalet finns ingen liknande skrivning.
Frågan är alltså om direktiven ska tolkas så att det i praktiken innebär att det ska vara en skyldighet för hjälporganen att lämna larmplaner och övriga instruktioner till den nationella alarmerings-
40 a. dir. s. 6.
SOU 2018:28 |
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
funktionen och att funktionen utifrån dessa ska ha befogenhet att bedöma händelsen. Något som talar emot en sådan tolkning är att det i direktiven även anges att hjälporganen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatser, att hjälporganen ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nöd- vändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunk- tionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden. När det gäller denna fråga har utredningen under arbetet erfarit att dessa anser att en sådan ordning inte är förenlig med kravet att de även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resur- ser. Det uppfattas snarast som en inskränkning i hjälporganens rådighet över sina resurser. Det finns inte heller bland hjälporganen en enhetlig syn på vad larmplan är för något och det är inte ens alla hjälporgan som anser sig använda larmplaner i dag. Själva bedöm- ningen av händelsen måste enligt hjälporganen, bl.a. av kompetensskäl, ligga kvar i hjälporganens hand. Om den nationella alarmerings- funktionen ska genomföra en bedömning av händelsen så förut- sätter det att hjälporganet genom avtal gett funktionen ett sådant uppdrag i enlighet med den ordning som gäller i dag.
Vid samråd med hjälporganen, experter och sakkunniga har utredningen mött en tolkning som går ut på följande. Om den nationella alarmeringsfunktionens skulle ges en lagstadgad rätt att förmedla ett larm och bedömning av händelsen så skulle det inte inkräkta på hjälporganens bestämmanderätt över resurserna och beslutanderätt om att inleda en hjälpinsats utan ses som ett förslag från den nationella alarmeringsfunktionen. Hjälporganen skulle vid varje enskilt tillfälle skulle kunna välja att acceptera eller inte acceptera en utlarmning.
Den kritik som utredningen mött mot en sådan tolkning är att en sådan ordning skulle innebära en chimär bestämmanderätt och beslutanderätt för hjälporganen eftersom det rör sig om tidskritiska beslut som kräver en överblick över det totala resursläget för att kunna fatta och att det skulle krävas att varje hjälporgan själva bygger upp larmcentraler för att göra en omprövning av funk- tionens ”förslag”. En sådan ordning förutsätter att det hos hjälp- organen finns någon som har mandatet att ”tacka nej” – något som i dag inte finns inom ambulanssjukvården.
Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att direktivens beskrivning av larmbehandling när det gäller att den nationella
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
alarmeringsfunktionen ska ”förmedla larmet och sin bedömning av händelsen” kan uppfattas som motsägelsefull i förhållande till andra skrivningar i direktiven. I dessa skrivningar uttrycks det att det är hjälporganen som ska besluta om att inleda och leda hjälpinsatser, att hjälporganen ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge funktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden.
Utredningen har mot denna bakgrund valt att inte använda uttrycket bedöma händelsen utan har i stället valt att beskriva det som ska göras av den nationella alarmeringsfunktionen efter att larm kommit in som en första sortering. Denna görs efter att larm har kommit in. Detta i syfte att bl.a. ta reda på vad som hänt, var det hänt och att utifrån det få en bild av vilket eller vilka hjälporgan som bör kopplas in för att eventuellt göra en hjälpinsats. Under denna första sortering ska det enligt utredningens mening vara en skyldighet för hjälporganen att medlyssna om och när den nationella alarmeringsfunktionen bedömer det som väsentligt och så begär. Detta utvecklas närmare i kapitel 8.
Att inleda och att leda hjälpinsatser
Efter att en händelse är bedömd närmar sig läget då en hjälpinsats ska beslutas, inledas, resurser utlarmas och ledas. I utredningens direk- tiv sägs att hjälporganen även i fortsättningen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatserna. Beslutanderätten i dessa frågor ska med andra ord vara förbehållen hjälporganen. Att det kan finnas en möjlighet att ge den nationella alarmeringsfunk- tionen i uppdrag att verkställa ett beslut om att inleda en hjälp- insats behandlar utredningen närmare i avsnitt 8.8.
När det i Alarmeringstjänstutredningens betänkande talas om att förmedla larm och bedömning så sägs också att det kan ske en utlarmning av hjälporgan. Alarmeringstjänstutredningen menade att det i normalfallet skulle vara Alarmeringsmyndigheten som fattar beslut om åtgärd, dvs. utlarmning.41 Alarmeringsavtalet använ- der i detta sammanhang begreppet utalarmering. Alarmeringstjänst- utredningen beskriver att det därefter behöver ske ett verkställande
41 a. bet. s. 193.
SOU 2018:28 |
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
av utlarmning medan alarmeringsavtalet även använder begreppet dirigering. De hjälporgan som behövs för att genomföra en hjälp- insats behöver dirigeras.
För utlarmning och dirigering har SOS Alarm i dag ibland larm- planer från hjälporganen till sin hjälp och dessa beskriver vilka resurser som ska sättas in för olika händelser. I dirigeringen ingår att fördela ut uppdraget på lämplig resurs.
Alarmeringstjänstutredningen ansåg att det kunde vara antingen Alarmeringsmyndigheten eller hjälporganen själva som skulle an- svara för verkställandet av utlarmningen. Möjligheten skulle finnas för ansvariga hjälporgan att uppdra åt Alarmeringsmyndigheten att utföra dirigering.42
5.6.6Utredningens definition av begreppet larmbehandling
Förslag: Med larmbehandling avses uppgiften att behandla larm på nödnummer 112 eller annan larmväg. Larmbehandlingen innefattar
•mottagning av larm och en första sortering,
•inhämtande av information,
•bedömning och prioritering,
•inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering,
•ledning av hjälpinsats.
Förslaget genomförs genom 5 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
I föregående avsnitt har utredningen närmare analyserat begreppet larmbehandling.
Utredningen har uppfattat att det bland hjälporganen och andra berörda aktörer råder en enighet om att larmbehandling innefattar vad som kan beskrivas som en kedja av aktiviteter och delmoment som ska utföras av antingen den nationella alarmeringsfunktionen eller av hjälporganen själva. Först kommer larmet in och larmbe-
42 jfr a. bet. s. 192 och 220.
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
SOU 2018:28 |
handlingen inleds för att sedan eventuellt gå in i ett operativt skede som till slut ska avslutas.43
Det råder också stor enighet om att samordningen i larm- behandlingen måste bli bättre då det inte minst ur den nödställdes perspektiv är avgörande att övergången mellan de olika aktiviteterna och delmomenten är så sömlös som möjligt. Det kan handla om sekunder då aktiviteter genomförs. Larmbehandlingen är inte alltid
”linjär” i sin karaktär utan olika aktiviteter och delmoment kan
återkomma eller utföras delvis parallellt under det att en händelse utvecklas.44 Dessa är dessutom beroende av varandra. Detta bidrar till komplexiteten i larmbehandlingen. Något som är skiljt från det fak- tum att en hjälpinsats dessutom kan vara komplicerad. Det som anges i utredningens direktiv om larmbehandling ligger i linje med detta.
Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment – och an- svaret för dessa, både det samlade ansvaret och ansvaret hos varje aktör – måste preciseras, definieras, paketeras och fördelas ansvars- mässigt på ett sådant sätt att det är praktiskt möjligt att ansluta hjälporganen till den nationella alarmeringsfunktionen och att genom det få till den samordning, sömlöshet och enhetlighet över landet i larmbehandlingen som eftersträvas.
Utredningen har i detta syfte och med utgångspunkt i det som förenar olika beskrivningar och beteckningar av larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment tagit fram en beskrivning/syste- matik för det som genomförs vid en larmbehandling. En beskriv- ning som något avviker från direktivets beskrivning men som utredningen mot bakgrund av vad som framkommit under arbetets gång bedömer skulle skapa en tydlighet och kunna accepteras av både polisen, räddningstjänsterna och landstingens ambulanssjuk- vård. Med detta har också utredningen skapat enhetliga uttryck och begrepp för samtliga hjälporgan. Utredningen har mot denna bakgrund valt följande indelning av larmbehandlingen:
1.mottagning av larm och en första sortering,
1.inhämtande av information,
2.bedömning och prioritering,
43Jfr a. bet. s. 114.
44Jfr a. bet. s. 114–116.
SOU 2018:28 |
Vissa centrala uttryck, termer och begrepp |
3.inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering,
4.ledning av hjälpinsats.
Detta regleras i 5 § alarmeringslagen.
När utredningen i detta betänkande använder begreppet larmbe- handling innefattar det alltså ovan nämnda aktiviteter och delmo- ment. De olika aktiviteterna och delmomenten och utredningens överväganden och förslag när det gäller roller och ansvarsfördel- ning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen utvecklas närmare i kapitel 8.
6Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag
6.1Det behövs en samlad författningsreglering av samhällets alarmeringstjänst
Bedömning: Det finns ett behov av en samlad författningsreg- lering av samhällets alarmeringstjänst. Den nationella alarmer- ingsfunktionens uppdrag liksom hjälporganens ansvar och roller bör formuleras i lag.
Skälen för utredningens bedömning
6.1.1En omfattande reglering av hjälporganens och andra aktörers verksamhet men ingen samlad författnings- reglering av samhällets alarmeringstjänst
Utredningen har haft i uppdrag att föreslå de författningsändringar som behövs för att kunna genomföra utredningens förslag både när det gäller alarmeringsverksamhetens funktion m.m. och dess fram- tida organisationsform. I detta arbete har utredningen bedömt det som nödvändigt att redogöra för viss reglering som är relevant för utredningens uppdrag.
I avsnitt 6.2.1 beskrivs några av de för utredningen viktigaste konstitutionella utgångspunkterna. De konstitutionella aspekterna som utredningen har haft att beakta återfinns såväl i svensk grund- lag, som inom EU-rätten (exempelvis rättighetsstadgan1) och i
1 Jfr Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
123
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
Europakonventionen2. Som framgår av detta kapitel grundar sig na- tionella författningar som har varit aktuella för utredningens arbete inte sällan på bakomliggande EU-regler3.
Utredningen har kunnat konstatera att det finns lagstiftning som direkt berör SOS Alarm (denna beskrivs i avsnitt 6.2.3) och en omfattande sektorspecifik författningsreglering av hjälporganens och andra aktörers respektive verksamheter och ansvarsområden inom alarmeringstjänsten. Dessa beskrivs i avsnitt 6.2.4.
Utredningen har enligt direktivet4 haft att närmare analysera konkurrensrättsliga aspekter liksom reglerna om upphandling och statsstöd. Dessa regler har en EU-rättslig bakgrund. Dessa regler har varit av särskilt intresse vid utredningens överväganden och förslag när det gäller frågan om en ur rättsliga aspekter möjlig omfattning av en ensamrätt för en nationell alarmeringsfunktion att ta emot och behandla larm via nödnummer 112 eller annan larmväg. Dessa aspekter behandlas närmare i avsnitt 6.3.
6.2Nationell reglering av särskild betydelse för utredningens samlade uppdrag
Bedömning: Det finns en mängd nationella regler i såväl grund- lag och särlagstiftning som i myndighetsföreskrifter som behö- ver beaktas när den nationella alarmeringsfunktionen ska för- fattningsregleras och funktionens och hjälporganens ansvar och roller ska läggas fast. Eventuella ändringar eller kompletteringar av dessa har övervägts.
De förslag till förändringar som utredningen föreslår i detta betänkande inskränker inte den kommunala självstyrelsen mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna författningsregleringen.
2Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som är införd i svensk rätt som vanlig lag sedan år 1995, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
3Lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
4Dir. 2015:113.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
Skälen för utredningens bedömning
6.2.1Regeringsformens program- och målsättningsstadgande och de grundläggande fri – och rättigheterna, kommunal självstyrelse
Program- och målsättningsstadgande
En av utgångspunkterna för utredningens arbete har varit den en- skildes perspektiv, dvs. den enskildes behov av samhällets skydd och hjälpinsatser (jämför avsnitt 4.4).
I regeringsformens (1974:152; RF) program- och målsättnings- stadgande anges att offentlig makt utövas med respekt för alla män- niskors lika värde och för den enskilda människans frihet och vär- dighet (1 kap. 2 § första stycket). Regeln kompletteras av 1 kap. 9 § RF som ger ytterligare förhållningsregler för domstolar, förvalt- ningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltnings- uppgifter. Dessa ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Objektivitets- och normmässig- hetskravet i detta stadgande gäller alltså även privaträttsliga subjekt när de svarar för förvaltningsuppgifter som överlämnats till dem.5
1 kap. 2 § RF innehåller i övrigt grundläggande mål för den offentliga verksamheten och vad som brukar kallas sociala rättig- heter.6 Regeln innehåller inte rättsligt bindande föreskrifter utan anger generella riktlinjer för de offentliga organens verksamhet och att det allmänna ska verka för att de aktuella målsättningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt.7
I 2 kap. RF finns rättsligt bindande föreskrifter om de grund- läggande fri- och rättigheter som det allmänna ska garantera alla i riket.8 RF:s grundläggande fri- och rättigheter är bindande men det finns förutsättningar för att begränsa skyddet i vissa fall.
5SOU 2001:19 s. 32. och Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2015 (31 januari Zeteo), Bull och Sterzel, Regeringsformen, En kommentar, 3 uppl. 2015, (se kommentaren till 1 kap. 9 §).
6Warnling-Nerep m.fl., Statsrättens grunder, 5 uppl. 2015, s. 59 f.
7SOU 2001:19 s. 46, SOU 2008:25 Del 1 s. 454, a. Holmberg m.fl.
8a. Holmberg m.fl. under rubriken Program- och målsättningsstadgande.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
Närings- och yrkesfriheten
Ett av de förslag som utredningen har att överväga är förslaget om en författningsreglerad ensamrätt (rättsligt monopol) för den natio- nella alarmeringsfunktionen att ta emot och behandla larm via nödnummer 112 eller annan larmväg. En sådan ensamrätt berör närings- och yrkesfriheten, dvs. inverkar på andra aktörers möjlig- heter att bedriva motsvarande näring.
Enligt 2 kap. 17 § första stycket RF får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Ett skydd för näringsfrihet och yrkes- frihet finns för övrigt även i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna (rättighetsstadgan artiklarna 16 och 15.1).9
Av förarbetena till reglerna i 2 kap. 17 § RF framgår att fri- och rättighetskommittén10 ansåg att det måste finnas möjligheter att föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkesfriheten som från allmänna utgångspunkter bedöms angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning och andra liknande intressen.11 Regeringen ansåg att ”tillåtna inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sammanhang nämnt”, vilket angavs vara säkerhets-, hälsovårds- och arbetar- skyddsintressen. Regeringen uttalade vidare att i övrigt får ”det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle”.12
Regeln i 2 kap. 17 § RF innebär inte något regelrätt förbud mot att det allmänna driver monopol på vissa områden, under förut- sättning att en sådan ordning drabbar alla övriga konkurrenter lika. Syftet med en begräsning av närings- och yrkesfriheten, t.ex. genom ett rättsligt monopol, får inte vara att gynna vissa närings- idkare eller yrkesutövare framför andra. En begränsning ska vara likabehandlande och för att en begränsning över huvud taget ska få införas krävs att syftet med denna begränsning är att skydda något
9Derlén, Lindholm och Naarttijärvi, Konstitutionell rätt, 1 uppl., Stockholm 2016, s. 429 f.
10Ju 1992:01.
11Se SOU 1993:40 del A s. 118.
12Prop. 1993/94:117, s. 50 f., jfr. också prop. 2000/01:36 s.16 f.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse (jfr ovan angelägna all- männa intressen).
Regeln i 2 kap. 17 § RF anger inte i vilken form eventuella begräns- ningar i närings- och yrkesfriheten ska beslutas. Det anges i huvud- regeln i 8 kap. 2 § RF där det stadgas att sådana föreskrifter beslutas genom lag men att det under vissa förutsättningar finns möjlighet till delegering av normgivningskompetensen till regeringen och dess myndigheter eller kommuner (8 kap. 2–3 och 10 §§ RF).13
I avsnitt 6.3.6 redogör utredningen för de inom EU-rätten grund- läggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster.
Kommunal självstyrelse
Utredningen tolkar riksdagens tillkännagivande14 som ett uttryck för att det är önskvärt att det bildas en statlig förvaltningsmyn- dighet för samhällets alarmering. Att författningsreglera samhällets alarmeringsfunktion och att inrätta en ny statlig förvaltningsmyn- dighet som ska ges ett grundläggande ansvar och en roll i samhäl- lets alarmeringstjänst som i hög grad påverkar kommunala resurser aktualiserar frågan om hur detta förhåller sig till den grundlags- skyddade kommunala självstyrelsen. Aspekten är viktig att beakta även när det gäller frågan om att de kommunala och landstings- kommunala hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till alarmer- ingsfunktionen och det oavsett vilken organisationsform den nationella alarmeringsfunktionen ges.
Bestämmelser av betydelse för den kommunala självstyrelsen finns på några olika ställen i RF. Av 1 kap. 1 § RF framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas bland annat genom kommunal själv- styrelse. Detta bekräftas i 1 kap. 2 § kommunallagen (2017:725). I 1 kap. 7 § första stycket RF slås fast att det i riket finns primär- kommuner och landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av valda församlingar. I 14 kap. 2 § RF anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Vidare sägs att närmare bestäm-
13a. Holmberg m.fl., a. Warnling-Nerep m.fl. s. 208 och a. Bull m.fl. s. 86.
14Rskr. 2014/15:104.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
melser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Vid sidan av kom- munallagen finns ett stort antal lagar som innehåller föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på olika områden. I 14 kap. 3 § RF anges att en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.
Begreppet ”kommunal självstyrelse” har inte närmare definierats eller preciserats i vare sig RF eller kommunallagen. Ser man till re- gleringen i den senare lagen, kan det sägas röra sig om en princip som anger relationen mellan stat och kommun och som är avsedd att ge kommunerna en självständig och inom vissa ramar fri be- stämmanderätt. Man kan också uttrycka det som att i principen om den kommunala självstyrelsen ligger att det ska kunna vara varia- tion i och mellan kommunernas och landstingens agerande och prestationer, både vad de gör och hur de gör, om de löser uppgifter gemensamt eller var och en för sig. Om sådan variation, t.ex. varia- tion över landet, från mer principiella utgångspunkter inte är acceptabel, så kan frågan om såväl statens reglering av verksamhe- ten som frågan om huvudmannaskapet för verksamheten aktualiseras.
Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Det finns också motstående intressen. Den kommu- nala självstyrelsen kan därför inte vara total. Så som bestämmelserna i RF är utformade synes det dock ytterst vara riksdagen som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet.15 Någon bestämd avgränsning mellan statens och kommunernas verksamhet har inte varit avsedd eller ens ansetts möjlig; den måste kunna förändras under skiftande samhällsförhållanden.16 Grundläggande i lagstiftnings- sammanhang är att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen måste vara proportionerlig mot lagstiftningens ändamål.17
Som utredningen nämnt i avsnitt 4.5 så är det en utmaning att hitta en ordning för att samordna verkställandet av ett offentligt åtagande som i någon mening är gemensamt för huvudmän som på olika samhällsnivåer beslutar om och ansvarar för åtagandet. Det gäller inte minst en så viktig samhällsfunktion som samhällets alarmer-
15Se bet. 1998/99:BoU11 s. 23 f.
16Se prop. 1973:90 s. 190.
17Jfr prop. 2000/01:36 (se Lagrådets yttrande).
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
ingstjänst. Det offentliga åtagandet inom samhällets alarmerings- tjänst har både en statlig och en kommunal del. Flera av de verk- samheter som ingår i den samlade alarmeringstjänsten är kommu- nala ansvarsområden som regleras i särskild lagstiftning. Det gäller bl.a. den kommunala räddningstjänsten och landstingens ambulans- sjukvård.
Det är av största vikt att alarmeringstjänsten ges en utformning och funktionalitet som är så lika som möjligt över landet. Även om de kommunala och landstingskommunala hjälporganen har ett stort och viktigt lokalt och regionalt ansvar för den verksamhet de bedriver så kan dessa aldrig åläggas ett nationellt helhetsansvar. Det kan bara staten ha. Utredningen bedömer i denna del att en författ- ningsreglering av samhällets alarmeringsfunktion är ett viktigt moment i att stärka och tydliggöra detta statliga ansvar. Att samla ansvaret för hela samhällets alarmeringstjänst – från larm till opera- tiv hjälpinsats – hos en och samma statliga förvaltningsmyndighet skulle förstås skapa en helt annan sammanhållen larmkedja än vad som finns i dag. Det har dock inte varit utredningens uppgift att t.ex. ompröva de kommunala och landstingskommunala huvud- mannaskapen inom samhällets alarmeringsfunktion som ett sätt att åstadkomma en reell samordning.
Mot denna bakgrund bedömer utredningen att de förslag till förändringar som utredningen lägger fram i detta betänkande står för en rimlig avvägning av statens och kommunernas och lands- tingens intressen. Förslagen inskränker inte självstyrelsen mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna författningsregleringen. Utredningen bedömer det som viktigt att de kommunala företrädarna ges en rimlig insyn i och påverkan på den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet då de är i högsta grad delaktiga i att se till att den nationella alarmer- ingsfunktionen fungerar väl i alla dess delar. Detta kommer till uttryck i de förslag som utredningen lägger i detta betänkande.
6.2.2Tryckfrihetsförordningen och offentlighetsprincipen, personuppgiftsbehandling och tillsyn
Myndigheter – både statliga och kommunala – ska registrera, bevara och hålla allmänna handlingar tillgängliga för press och allmänhet enligt de regler om detta som finns i framför allt tryckfrihetsförord-
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
ningen (1949:105; TF), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) och arkivlagen (1990:782). För enskilda rättssubjekt, exem- pelvis aktiebolag, gäller inte reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Offentlighetsprincipen har dock i några fall gjorts tillämplig på allmänna handlingar hos organ som anges i bilagan till OSL om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där.
I dag reglerar lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler vissa frågor om avlyssning, inspel- ning och avbrytande av elektronisk kommunikation. När det gäller att lokalisera elektronisk kommunikation finns närmare regler i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation18 och i PTS före- skrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av loka- liseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2) senast ändrad genom PTSFS 2017:2. Personuppgiftsbehandling re- gleras i dag i personuppgiftslagen (1998:204; PUL).
I kapitel 15 behandlar utredningen bl.a. frågor om offentlighet och sekretess, personuppgiftsbehandling och rätten att spela in och avbryta elektronisk kommunikation och tillsyn närmare.
6.2.3Författningar som närmare berör SOS Alarms verksamhet och ansvaret för mottagning av larm på nödnummer 112
Lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarme- ringscentraler är direkt relevant då den tillkom för att reglera vissa delar av den verksamhet som SOSAB bedrev (SOS Alarm Sverige AB:s tidigare motsvarighet). Lagen innehåller bl.a. regler om avlyss- ning, inspelning och avbrytande av elektronisk kommunikation och tystnadsplikt (se närmare om dessa frågor i kapitel 15).
Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) och förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation samt myn- dighetsföreskrifter utfärdade av Post- och telestyrelsen (PTS) som
18 EU-kommissionen har i januari 2017 lämnat förslag till en ny förordning om integritet och elektronisk kommunikation som ska gälla för tele- och internetoperatörer och som ska ersätta det nuvarande direktivet om integritet och elektronisk kommunikation, se www.data- inspektionen.se/dataskyddsreformen/ (hämtad 20180313) och förslaget till Europaparlamen- tets och rådets förordning om respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter i samband med elektronisk kommunikation och om upphävande av direktiv 2002/58/EG (förordning om integritet och elektronisk kommunikation) Bryssel den 10.1.1.2017, COM(2017) 10 Final.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
ansluter till regleringen är relevanta för frågor om mottagning av larm på nödnummer 112 och frågor om den nationella alarmerings- funktionens befogenhet att överföra uppgifter.
LEK baseras på ett stort antal rättsakter inom EU (ramdirek- tivet19, auktorisationsdirektivet20, tillträdesdirektivet21, USO-direk- tivet22 och direktivet om integritet och elektronisk kommunika- tion23 samt radiospektrumbeslutet24). Regelverket för elektronisk kommunikation är under pågående översyn inom EU. Kommissio- nen har bl.a. föreslagit ett nytt direktiv om inrättande av en euro- peisk kodex för elektronisk kommunikation25 – en ”europeisk kommunikationslag”.26 Direktivet innehåller bl.a. reformer inom samhällsomfattande tjänster och en förändrad nomenklatur. Exem- pelvis föreslås begreppet nödkommunikation omfatta alla interper- sonella kommunikationstjänster som möjliggör tillgång till larm- tjänster.27 Med nödkommunikation omfattas alltså inte endast röst- kommunikation utan även sms, meddelandehantering, video eller andra typer av kommunikation som kan användas i en medlemsstat för att få tillträde till larmtjänster. När det gäller nödkommu- nikation och det gemensamma europeiska larmnumret 112 handlar förslaget om att medlemsstaterna ska se till att samtliga slutanvän-
19Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemen- samt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 24.4.2002, s. 33, Celex 32002L0021.
20Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 24.4.2002, s. 21, Celex 32002L0020).
21Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (EGT L 108, 24.4.2002, s. 7, Celex 32002L0019).
22Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattan- de tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska och kommunikationstjänster.
23Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation.
24Europaparlamentets och rådets beslut nr 267/2002/EG om ett regelverk för radiospekt- rumpolitiken i Europeiska gemenskapen.
25Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (Kom 2016)590final.
26Direktivet är en horisontell omarbetning av fyra (ramdirektivet, auktorisationsdirektivet, tillträdesdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster) av de fem ursprungliga direktiven på området i form av en ”europeisk kommunikationslag”. Dessutom föreslås en ny förordning om Berec (organet för de europeiska regleringsmyndigheterna) som ges status av EU-myndighet och vissa begränsade beslutsbefogenheter. Se Regeringskansliet, Faktapro- memoria 2016/17:FPM17, s. 1–3 och Regeringskansliet, 2016-11-21, Slutlig kommenterad dagordning inför TTE (Telekommunikation) den 2 december 2016 s. 1–3.
27Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (Kom 2016)590final, s. 31 f och s. 132.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
dare ska ha tillträde till larmtjänster via nödkommunikation avgifts- fritt och utan att behöva använda sig att något betalningsmedel.28 Detta kan jämföras med nuvarande artikel 26 i USO-direktivet som talar om att medlemsstaterna ska säkerställa att samtliga slutanvän- dare av allmänt tillgängliga telefonitjänster kan ringa larmtjänster avgiftsfritt genom att använda det gemensamma europeiska larm- numret 112.29 Enligt uppgifter till utredningen behandlas förslaget till nytt direktiv om en europeisk kodex för närvarande inom EU. Ett kommande direktiv, som förväntas i slutet av 2018, kommer att påverka bl.a. LEK.
6.2.4Några sektorsspecifika författningar som rör hjälporganen
Statlig och kommunal räddningstjänst
För statlig och kommunal räddningstjänst är lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor särskilt relevanta.
För statlig räddningstjänst finns en del relevanta regler dels i re- spektive myndighetsinstruktion, dels i myndighetsföreskrifter som t.ex. Transportsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om alarmer- ingstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51). För den statliga sjö- och flygräddningen finns vidare ett flertal internationella kon- ventioner och manualer för sjö- och flygräddning att förhålla sig till.30
Polisen
Polisen är genom sitt ansvar för statlig räddningstjänst (fjällrädd- ning och efterforskning av försvunna personer i andra fall) berörd av lagen om skydd mot olyckor och förordningen om skydd mot
28Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (Kom 2016)590final, s. 248 (artikel 102).
29Artikel 26 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska och kommu- nikationstjänster.
30Exempelvis SOLAS-konventionen (International Convention on Safety of Life at Sea 1974), SAR-konventionen (International Convention on Maritime Search and Rescue 1979), ICAO, Annex 12 och manual för sjö- och flygräddning IAMSAR (International Aeronauti- cal and Maritime Search and Rescue).
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
olyckor, men för polisens brottsbekämpande verksamhet aktualise- ras ytterligare författningar. Grundläggande regler för polisens uppgifter, organisation och befogenheter finns i
•polislagen (1984:387),
•polisförordningen (2014:1104),
•förordningen (2014:1102) med instruktion för polismyndigheten
•lagen (2014:580) med vissa bestämmelser med anledning av en ny organisation för polisen.
Kompletterande regler finns vidare i andra författningar, regler- ingsbrev, andra beslut av regeringen och i föreskrifter av Polismyn- digheten. Även tidigare föreskrifter som Rikspolisstyrelsen med- delat före utgången av år 2014 är i vissa fall gällande.
Hälso- och sjukvården
Regelverket inom hälso- och sjukvårdens område med lagar, för- ordningar och föreskrifter är omfattande. Lagar av generell karaktär som är relevanta i detta sammanhang är
•hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),
•patientsäkerhetslagen (2010:659),
•patientlagen (2014:821)
•patientdatalagen (2008:355).
Kommunallagen (2017:725) reglerar vidare bl.a. ansvaret för över- gripande ledning i olika situationer och organisation.31 Lagar som reglerar vissa specifika områden är t.ex. lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och Socialstyrelsens föreskrift om Ambu- lanssjukvård m.m. (SOSFS 2009:10).
En viktig aspekt är att regleringen inom hälso- och sjukvårdens områden skiljer sig åt i vissa delar beroende på om den bedrivs i privat eller offentlig regi bl.a. när det gäller tystnadsplikt.
31 Johnsson och Sahlin, Hälso- och sjukvårdslagen – En kommentar, 9 upplagan version den 1 mars 2016.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
6.2.5Författningar inom området samhällets krisberedskap
Samhällets krisberedskap regleras i ett flertal lagar, förordningar och myndighetsinstruktioner. De författningar som varit mest rele- vanta för utredningen är
•lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap,
•lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH),
•förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgär- der inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,
•förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisbered- skapsförordningen),
•förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap,
•förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och upp- gifter vid höjd beredskap.
Några myndighetsinstruktioner som har varit särskilt relevanta för utredningen uppdrag är förordningen (2017:868) med länsstyrelse- instruktion och förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Vidare finns vissa mer relevanta myndighetsföreskrifter, exempelvis MSB:s föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser (MSBSFS 2016:7).
För hälso- och sjukvårdens del finns vidare en särskild reglering kring ansvaret för hälso- och sjukvården vid kris i hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30) och föreskrifter som Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22).
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
6.2.6Författningar som behöver beaktas i samband med frågan om organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen
Utredningen har haft i uppdrag att analysera och utarbeta förslag till organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen. Frågor om lämpligaste organisationsform aktualiserar, liksom övriga av utredningens uppdrag, konstitutionella aspekter. Dessa behand- lar utredningen i kapitel 16.
Författningar som behöver beaktas vid frågan om organisations- form är
•budgetlagen (2011:203) och till den anslutande författningar som
•anslagsförordningen (2011:223),
•avgiftsförordningen (1992:191),
•förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten, förordningen (2011:211) om utlåning och garantier,
•förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egen- dom m.m.,
•förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egen- dom,
•kapitalförsörjningsförordningen (2011:210).32
För statliga och kommunala myndigheter, men inte för privaträtts- liga subjekt, gäller exempelvis förvaltningslagen (1986:223)33, offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) och arkivlagen (1990:782).
Konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsreglerna är vidare reg- ler som har varit relevanta för utredningens uppdrag om lämplig orga- nisationsform för en nationell alarmeringsfunktion. Dessa frågor behandlas vidare i följande avsnitt.
32a. Holmberg m.fl., (se kommentaren till 9 kap. 11 § regeringsformen).
33Ersätts av förvaltningslagen (2017:900) den 1 juli 2018 då förvaltningslagen (1986:223) upp- hör att gälla.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
6.3EU-rätten och nationell rätt rörande konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster
6.3.1Utredningens uppdrag och avsnittets disposition
Utredningen har haft i uppdrag analysera och föreslå vilka uppgifter som den nationella alarmeringsfunktionen ska ha och om funktio- nen ska kunna bedriva kommersiell verksamhet. I detta sammanhang har utredning haft att analysera om och i så fall hur de nationella konkurrens- och upphandlingsreglerna och EU:s statsstödsregler34 påverkar möjligheterna att författningsreglera en ensamrätt.
När staten, kommunerna eller landstingen agerar på en marknad och vidtar åtgärder av olika slag måste de - förutom att beakta t.ex. det kommunalrättsliga regelverket – iaktta såväl konkurrens-, upp- handlings- och statsstödsreglerna som reglerna om de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Att en åtgärd kan bedömas som förenlig med ett av dessa regelverk innebär inte att åtgärden automatiskt är förenligt med de andra.35
Regelverkens samlade gemensamma ändamål är att säkra den fria rör- ligheten och samhandeln mellan medlemsstaterna inom Europeiska unionen (EU). EU:s statsstödsregler är en del av EU:s konkurrens- politik och har en konkret inverkan på det offentligas (både statens och kommunernas) utrymme att ge olika former av stöd till näringslivet och att ekonomiskt understödja egna verksamheter.36
EU-rätten är till sin karaktär komplex bl.a. utifrån det faktum att den till stor del utvecklas genom praxis i EU-domstolen och genom kommissionens ställningstaganden i olika frågor. Detta gör att det många gånger inte direkt i fördragen går att få exakta svar på vad som är förenligt med unionsrätten och vad som inte är det. Det innebär i sig att det är extra viktigt för en medlemsstat att vara mycket tydlig med ändamål och motiv för en åtgärd som riskerar att inskränka den fria rörligheten. Det blir viktigt att i lagstiftningen hålla ett tillräckligt stort rättsligt säkerhetsavstånd till gränsen för vad fördragens regler tillåter.
34SOU 2017:44 s. 215.
35SOU 2015:58 s. 213.
36SOU 2015:24 s. 377.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
Samtliga ovan nämnda regelverk innefattar en rad olika generella undantag som har analyserats med avseende på i vilken mån de skulle kunna träffa vissa delar av den verksamhet som utredningen haft att hantera. Regelverken hänger ihop och utredningen har där- för valt att göra en analys utifrån var och en av dessa regelverk.
I avsnitt 6.3.2. konstaterar utredningen att den tidigare Alarme- ringstjänstutredningen inte behandlade de nu aktuella frågorna. I avsnitten 6.3.3–6.3.7 ger utredningen en översikt över relevanta regler inom såväl EU-rätten som inom nationell rätt. I avsnitt 6.4 analyserar utredningen mot bakgrund av dessa regler hur möjlig- heterna att inrätta en nationell alarmeringsfunktion påverkas av reglerna om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grund- läggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Särskilt intressant i detta sammanhang är frågan om möj- ligheterna att införa en ensamrätt – inte minst dess omfattning – dels för mottagning och behandling av larm på nödnummer 112, dels för vissa andra tjänster. I avsnitt 6.5 sammanfattar utredningen sina bedömningar.
6.3.2Alarmeringstjänstutredningen övervägde inte konkurrens-, upphandlings- och statsstödsreglerna
I direktivet till Alarmeringstjänstutredningen anförde regeringen att det behövde utredas om organisationen av alarmeringstjänsten i SOS Alarm AB var förenligt med EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd. Alarmeringstjänstutredningen hade i uppdrag att föreslå en finansiering av alarmeringstjänsten med bl.a. med hänsyn till EU:s regelverk om offentlig upphandling och stats- stöd.37
Alarmeringstjänstutredningen lämnade i sitt betänkande inte någon bedömning av om SOS Alarms verksamhet var förenlig med EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd. Utredningen behandlade inte heller de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster.
37 Dir. 2011:106 s. 4 f.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
6.3.3Konkurrensrätten
Funktionsfördraget (FEUF)
I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (Funktionsför- draget; FEUF), som trädde i kraft den 1 december 2009 genom Lissabonfördraget, finns ett antal artiklar som har varit av särskilt intresse för utredningen att analysera. Inte minst gäller detta frågan om det är möjligt att utifrån konkurrensrättsliga aspekter författ- ningsreglera en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen när det dels gäller mottagande av larm på nödnummer 112, dels hantera vissa till larmbehandlingen anknytande uppgifter.
I kapitel 1 i fördragets tredje del – Unionens politik och inre åtgärder, Avdelning VII – Gemensamma regler om konkurrens, be- skattning och tillnärmning av lagstiftning, finns de EU-rättsliga reglerna om konkurrens intagna. Fördragets kapitel 1 har två av- snitt varav utredningen behandlar det första avsnittet här. Det andra avsnittet i kapitlet handlar om statsstöd och behandlas av utredningen i avsnitt 6.3.5.
Avsnitt 1 (artiklarna 101–106) innehåller regler tillämpliga på företag. De grundläggande bestämmelserna om kartellförbud finns i artikel 101 och de om missbruk av dominerande ställning finns i artikel 102. Bestämmelserna har s.k. direkt effekt även horisontellt mellan företag om det s.k. samhandelskriteriet38 är uppfyllt.
Konkurrensreglerna gäller inte bara privata företag utan även verksamhet som drivs i offentlig regi. I de EU-rättsliga konkur- rensreglerna talas om offentliga företag och företag som av medlems- staterna beviljats särställning enligt artikel 106 FEUF. I artikel 106.1 stadgas bl.a. att medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte ska vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen. I 106.2 stadgas att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i för- dragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda
38 Samhandelskriteriet innebär att handeln mellan medlemsstaterna påverkas eller i vart fall riskerar att påverkas.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Kommissionen ska säkerställa att bestämmelserna i denna artikel tillämpas och, när det är nödvän- digt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemssta- terna (106.3).
I kapitel 1 i fördragets tredje del – Unionens politik och inre åt- gärder, Avdelning VIII – Ekonomisk och monetär politik finns artiklar som avser ekonomisk politik. I detta kapitel i fördraget finns artikel 120 som bl.a. stadgar att medlemsstaterna och unionen ska handla i överensstämmelse med principen om en öppen mark- nadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv resurs- fördelning.
Utredningen analyserar i de följande avsnitten de nämnda artik- larna närmare.
Begreppet företag
Konkurrensreglerna gäller endast för aktörer som kan definieras som företag. Enligt EU-rätten omfattar företagarbegreppet varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet oavsett dess rättsliga status och finansieringsform.39
I 1 kap. 5 § konkurrenslagen (2008:579; KL) definieras begrep- pet företag som en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock med undantag för den del av verksamheten som består av myndighetsutövning.40 Under begreppet företag kan alltså även offentlig verksamhet inordnas.41
Definitionen i KL av begreppet företag och den närmare inne- börd som begreppet fått i svensk rättspraxis överensstämmer med den innebörd som begreppet fått i EU-rätten.42 Av central betydelse är att det ska röra sig om ekonomisk verksamhet.43
Svensk rätt saknar motsvarighet till artikel 106 i Funktions- fördraget om offentliga företag. Oaktat detta ska verksamhet som drivs i offentlig regi iaktta KL i de fall det inte är fråga om myndig- hetsutövning. Då är konkurrensreglerna inte aktuella. I KL finns
39Gölstam, Konkurrensrättens grunder, 2013, s. 64–66.
40a. Gölstam. s. 64–66.
41a. Gölstam. s. 64–66.
42Karlsson och Östman Konkurrensrätt – En handbok, 5 uppl, 2014, s. 70 f. (8 augusti 2017 Karnov), Carlsson och Bergman Konkurrenslagen En kommentar (version den 1 april 2017).
43a. Gölstam s. 67.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
nationella regler för offentlig säljverksamhet som verkar konkurrens- hämmande, de s.k. KOS-reglerna (3 kap. 27 § KL).44
Utredningen kan konstatera att företag, affärsdrivande verk, myndigheter och andra offentliga organ som drivs av staten, lands- ting eller kommun alltså kan anses vara företag i KL:s mening. Däremot omfattas dessa organ som sagts ovan inte av KL:s regler i de fall verksamheten innebär myndighetsutövning och detta även om verksamheten är av ekonomisk art. Inom EU används i detta sammanhang i stället begreppet verksamhet som utövar offentlig makt45 eller offentligrättsliga maktbefogenheter (se mer om det i föl- jande avsnitt).
Ekonomisk verksamhet
Begreppet företag är centralt eftersom endast verksamhet som om- fattas av begreppet omfattats av konkurrensreglerna och EU:s stats- stödsregler. Av central betydelse för bedömning av begreppet företag är om företaget bedriver ekonomisk verksamhet.
Begreppet ekonomisk verksamhet ska tolkas vidsträckt och om- fattar all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad. Den ekonomiska verksamheten behöver inte ha ett ekonomiskt syfte eller vara vinstdrivande för att definieras som ekonomisk. Någon form av ekonomisk transaktion måste det dock vara frågan om. I viss utsträckning kan hänsyn tas till verksam- hetens natur och målsättning. Begreppet ekonomisk verksamhet innefattar främst verksamhet som är inriktad på att tillhandahålla produkter, varor, tjänster eller andra nyttigheter. Om verksamhe- ten i stället har ett i huvudsak socialt syfte kan den anses falla utanför konkurrensreglernas tillämpningsområde.46
Det finns några verksamheter som inom EU-rätten inte ansetts utgöra ekonomiska verksamheter, utan verksamheten anses ha an- knytning till utövande av typiska offentligrättsliga maktbefogenheter:
44Bernitz, Svensk och europeisk marknadsrätt 1, 4 uppl. 2015 (Zeteo) s. 46, 66, 70–71, 199 och 204.
45a. Karlsson m.fl. s. 70 och 77–79 och prop. 1992/93: 56 s. 19 f.
46a. Karlsson och Östman, s. 71–73 och a. Carlsson och Bergman (se kommentaren till 1 kap.
5§ under rubriken 1 Begreppet företag).
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
•Armén och polisen,
•Flygnavigationssäkerhet och kontroll över flygtrafiken,
•Sjötrafiksäkerhet och kontroll av sjötrafiken,
•Föroreningsbegränsande övervakning,
•Organisation, finansiering och verkställighet av fängelsedomar.47
Konkurrenslagen bygger på EU-rätten. EU-rätten är vägledande för tillämpningen av konkurrenslagens regler
Konkurrensreglernas syfte är att:
•genom att säkra effektiv konkurrens främja låga priser, god re- sursfördelning och ytterst ökat välstånd samt att försöka säker- ställa att företagen på marknaden inte motverkar dessa syften genom konkurrensbegränsande åtgärder, t.ex. priskarteller, upp- görelser om marknadsuppdelning eller missbruk av marknads- dominans,
•skydda konsumenterna, särskilt mot höga priser orsakade av otillräcklig konkurrens, och
•motverka att den fria rörligheten på den inre marknaden för- svåras.
Dessa syften framgår, förutom av de olika artiklarna i FEUF, även av ändamålsbestämmelsen i 1 kap. 1 § KL som stadgar att lagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjäns- ter och andra nyttigheter. KL är utformad med EU:s konkurrens- rätt som förebild.
Motsvarigheterna till artikel 101 om kartellförbud respektive ar- tikel 102 om missbruk av dominerande ställning i FEUF finns i intagna i 2 kap. 1, 2 och 7 §§ KL. I 3 kap. 27–32 §§ KL finns regler om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (de s.k. KOS-
47 Bergström och Hettne, Introduktion till EU-rätten 1 uppl. 2014, s. 235 och Madell, Tjäns- ter av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 46 och SOU 2015:24 s. 415.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
reglerna). Det finns dock ingen motsvarighet i KL till artikel 106.2. Staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverk- samhet tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens.
En viktig princip är att om en konkurrensbegränsning har verk- ningar endast i Sverige så är enbart KL tillämplig. Har konkurrens- begränsningen verkan såväl inom Sverige som på samhandeln inom EU är både nationell rätt (dvs. KL) och unionsrättens regelsystem (dvs. Funktionsfördraget) tillämpliga. Även i de fall då endast KL är tillämplig gäller att unionsrätten regler ska vara vägledande för hur KL ska tolkas och tillämpas nationellt.48
6.3.4Offentlig upphandling
Lagen om offentlig upphandling och annan anknytande lagstiftning bygger på EU-rätten. EU-rätten är vägledande för tillämpningen av lagstiftningen
Upphandlingsreglerna är förfaranderegler som härrör från EU- direktiv som har sin rättsliga grund i Funktionsfördragets (FEUF) artiklar om fri rörlighet.49 Regelverket för offentlig upphandling är omfattande och EU-direktiven är detaljerade och innebär att de olika medlemsstaternas regelverk på området i princip är fullt harmo- niserade.50
Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) trädde i kraft 1 januari 2017. Samtidigt trädde även lagen (2016:1146) om upp- handling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (LUK) i kraft.
Genom dessa lagar implementerades tre EU-direktiv på upp- handlingsområdet som antogs i februari 2014, nämligen LOU-direk- tivet för offentlig upphandling51, LUF-direktivet för upphandling av enheter som är verksamma inom områdena vatten, energi, trans-
48a. Bernitz, s. 66.
49SOU 2015:58 s. 213.
50SOU 2017:44, s. 221.
51Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet).
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
port och posttjänster (de s.k. försörjningssektorerna)52 och LUK- direktivet som gäller upphandling av koncessioner53.
I de nationella reglerna om upphandling, i synnerhet LOU, av- ses med upphandling åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt (1 kap. 2 § LOU). Med begreppet tjänst i LOU avses inte något annat än vad som avses i det bakomliggande upphandlingsdirektivet från EU. Tjänster som inte omfattas av upphandlingsdirektivet om- fattas därför inte heller av LOU.54
I det faktum att det ska handa om en tilldelning av kontrakt ligger att det ska handla om ekonomiska transaktioner mellan dem som sluter kontraktet – den som t.ex. köper en tjänst förutsätts betala för den. Är det inte frågan om en ekonomisk transaktion är reglerna om upphandling inte tillämpliga. Om det t.ex. sluts ett kontrakt om att ett hjälporgan ska få något eller låna något av alarmeringsfunktionen utan ersättning är det inte en upphandlings- situation enligt LOU. Det är dock värt att notera att ekonomiska kontrakt ska tolkas vidsträckt. Reglerna om offentlig upphandling tar således inte sikte på vad som gäller för att få sälja något. En för- säljningssituation kan däremot träffas av konkurrensreglerna.
Det finns ytterligare författningar inom den svenska upphand- lingslagstiftningen som är relevanta i detta sammanhang, exempelvis
•upphandlingsförordningen (2016:1162),
•lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV),
•lagen (2011:1029) om upphandling på förvars- och säkerhets- området (LUFS),
•tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid upphandling.55
52Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphand- ling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet).
53Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldel- ning av koncessioner (LUK-direktivet).
54a. bet. s. 230–231 och Kammarrättens i Stockholm dom den 19 maj 2009 i mål nr 8101-8104-08.
55Andra författningar på upphandlingsområdet är exempelvis lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, förordning (2011:847) om miljö- krav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, förordning (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor, lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen, lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända in- vandrare, lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identi- fiering, tillkännagivande (2016:1227) av de försvarsprodukter som avses i algen (2016:1145)
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
Den offentliga upphandlingen påverkas även av innehållet i annan lagstiftning inom närliggande rättsområden, exempelvis offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400), förvaltningslagen (1986:223)56 och förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning.57
LOU gäller för all offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster som inte omfattas av antingen LUF eller LUFS, eller av något specifikt undantag som är tillämpligt för den aktuella upphandlingen.
LOU ska följas av
•kommuner,
•landsting,
•statliga myndigheter,
•juridiska personer som tillgodoser behov i det allmännas intresse. Samtliga dessa aktörer definieras i LOU som upphandlande myn- digheter.
Det är alltså LOU som oftast aktualiseras vid upphandling av tjäns- ter inom alarmeringsområdet. Utredningen behandlar begreppet tjänster och att vissa tjänster som bedöms som tjänster av icke- ekonomiskt intresse inte omfattas av LOU nedan i avsnitt 6.3.7.
När staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphand- lande myndighet till största delen finansierar eller kontrollerar verksamheten, omfattas de av LOU, under förutsättning att beho- vet som organet tillgodoser inte är av industriell eller kommersiell karaktär (1 kap. 18 och 22 §§ LOU).58 Det anses då vara ett offent- ligt styrt organ. Med offentligt styrt organ avses nämligen sådan juridisk person som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och
om offentlig upphandling, tillkännagivande (2016:1228) av CPV-referensnummer för bygg- entreprenadkontrakt vid offentlig upphandling .
56Ersätts av förvaltningslagen (2017:900) den 1 juli 2018 då förvaltningslagen (1986:223) upphör att gälla.
57Pedersen, Upphandlingens grunder – en introduktion till offentlig upphandling och upp- handling i försörjningssektorerna, 4 uppl. Stockholm 2017, s. 24 f.
58Begreppet upphandlande myndighet finns även i 1 kap 21 § LUK och 1 kap. 22–23 §§ LUF. LUK och LUF gäller vidare även för upphandlande enheter som närmare definieras i respek- tive lag (1 kap. 1 och 20–21 §§ LUK och 1 kap. 1 § och 22–23 §§ LUF).
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
som till största delen är finansierad av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet,
vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, eller
i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva an- talet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet.
Syftet med reglerna om offentlig upphandling
Reglerna om offentlig upphandling har konkurrensfrämjande syfte.59
Relevanta undantag i lagen om offentlig upphandling
Huvudregeln är att all offentlig upphandling ska ske enligt reglerna i LOU. För sådana tjänster som normalt omfattas fullt ut av regel- verket finns det i lagen stadgat vissa möjligheter att tillämpa undan- tag från kravet på upphandling.
De undantag som är av särskilt intresse för utredningen är
•ensamrätt (rättsligt monopol),
•interna köp (det s.k. Teckalundantaget),
•köp mellan upphandlande myndigheter (det s.k. Hamburgundan- taget).
Ensamrätt (rättsligt monopol)
I LOU stadgas att lagen inte gäller för ett tjänstekontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en annan upphandlande myndig- het som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. Detta framgår av 3 kap. 10 § LOU.60
För att denna undantagsregel i LOU ska vara tillämplig krävs alltså att det handlar om att en av de upphandlande myndigheterna
59Se bl.a. Bernitz och Kjellgren, Introduktion till EU, 4 uppl. 2012, s. 99–100 och a. Bergström och Hettne, s. 217.
60Prop. 2015/16:195, s. 392 och 959.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
har en ensamrätt att tillhandahålla vissa tjänster som en annan upp- handlande myndighet önskar köpa. Det krävs vidare att ensamrätten följer av lag eller annan författning.
Med författning avses sådana rättsregler som i 8 kap. RF beteck- nas som föreskrifter och som kännetecknas av att de är bindande och inte bara avser ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet.61 I förarbetena till 1992-års lag om offentlig upphandling angavs att den ensamrätt som avsågs med den bestämmelsen var författnings- bestämd, dvs. i praktiken ett monopol.62
SOS Alarm har i rättspraxis redan nu bedömts ha ensamrätt rörande vissa tjänster som följer av lagen (1981:1104) om verksam- heten hos vissa regionala alarmeringsfunktioner och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation genom förutsättningarna i alarme- ringsavtalet. Däremot har samverkansavtalet som SOS Alarm ingått med MSB inte ansetts falla in under ensamrätten.63
Teckalundantaget
För vissa kontrakt har EU-domstolen med början i rättsfallet Teckal64 utvecklat ett undantag från upphandlingsskyldigheten. Det s.k. Teckalundantaget aktualiseras när det kontrakt som ska till- delas är ett s.k. internt kontrakt. Det avser fall då ett kontrakt ska slutas mellan upphandlande myndigheter och leverantörer som för- visso är fristående från varandra men som ändå har en särskild koppling till varandra. Upphandling behöver då inte genomföras. Detta undantag är av stor betydelse för kommuners och landstings möjlighet att köpa varor och tjänster från t.ex. egna bolag utan föregående upphandling.65
För att ett kontrakt ska anses vara ett internt kontrakt ska två förutsättningar vara uppfyllda samtidigt, de s.k. kontroll- och verk- samhetskriterierna. Teckalundantaget är numera kodifierat i 3 kap. 11–16 §§ LOU.
61a. prop. s. 392 och a. Pedersen s. 49.
62Prop. 1992/93:88, s. 96 f.
63Se dom i Värmlands tingsrätt, mål nr T5854-12.
64Teckal, C-107/98, EU:C 1999:562.
65Upphandlingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 7.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
•Kontrollkriteriet: den upphandlade myndigheten utövar kon- troll över leverantören, en kontroll som motsvarar den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning.
•Verksamhetskriteriet: leverantören utför huvudsakligen verk- samhet tillsammans med, och för den upphandlande myndighe- ten (mer än 80 procent).66
Kriterierna innebär t.ex. att kontrollkriteriet inte anses som upp- fyllt ifall det finns något privat ägandeintresse i det bolag som ska tilldelas ett kontrakt. I så fall ska upphandling med tillämpning av reglerna i LOU genomföras. Det kan särskilt belysas att det har ansetts tveksamt om kontrollkriteriet anses uppfyllt i Teckalundan- taget för det fall styrelsen i ett bolag har långtgående befogenheter och särskilt i kombination med ägande genom holdingbolag vilket kan medföra att kontrollkriteriet ej är uppfyllt.67 Det kan därför noteras att ett justerat ägande skulle kunna antas vara en rimlig åtgärd i vissa fall. Det är i dagsläget även oklart om köp kan ske inom staten utan upphandling. Det har i förarbetena till LOU förts fram att köp inom staten inte anses falla inom upphandlingslag- stiftningen. Men genom en dom i kammarrätten förefaller det som att LOU ändå ska tillämpas om vissa omständigheter föreligger68.
En upphandlande myndighet måste i varje enskilt fall bedöma om de båda nämnda kriterierna är uppfyllda för att befrias från skyldigheten att genomföra en offentlig upphandling. En upphand- lande myndighet som hänvisar till Teckalundantaget ska kunna be- visa att båda kriterierna är uppfyllda, annars finns risken att det kan bedömas som en otillåten direktupphandling.69
Hamburgundantaget
När upphandlande myndigheter, som är fristående från varandra, samverkar och köper tjänster av varandra utan att denna samverkan sker inom ramen för någon särskild juridisk person är Teckal-
66a. Pedersen, s. 49–52.
67Mål C-458/03, Parking Brixen, punkt 67, EU-domstolens slutsats i domen i mål C 340/04, Carbotermo.
68Kammarrättens i Stockholm dom i mål nr 7355-16.
69SOU 2017:44 s. 225f och a. Pedersen, s. 49–52.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
undantaget inte tillämpligt. För denna typ av samarbeten finns det s.k. Hamburgundantaget som har sitt ursprung i en dom från EU- domstolen70. Bestämmelserna om Hamburgundantaget har kodifie- rats i LOU-direktivet71 och införts i 3 kap. 17–18 §§ LOU.
Tre förutsättningar måste vara uppfyllda samtidigt för att Ham- burgundantaget ska anses vara uppfyllt:
•Ett kontrakt mellan de upphandlande myndigheterna ska upp- rätta eller reglera formerna för ett samarbete mellan myndighe- terna för att säkerställa att de offentliga tjänsterna som myndig- heterna ska utföra tillhandahålls för att uppnå myndigheternas gemensamma mål.
•Samarbetsavtalet får således inte ha sitt ursprung i enbart den ena partens behov; då är det inte frågan om ett samarbete utan om ett köp. Privata aktörer får inte vara parter i avtalet.72 Samar- betsavtalet syftar till att säkerställa att ett allmännyttigt uppdrag som är gemensamt för de upphandlande myndigheterna fullgörs. Samarbetet ska styras endast av överväganden som hänger sam- man med allmänintresset. Detta innebär att privata leverantörer inte får gynnas och att ekonomiska överföringar mellan parterna bör begränsas till kostnadstäckning.73
•De samarbetande myndigheterna får, i den mån de tillhandahåller tjänster på den privata marknaden, endast göra det så länge an- delen som tillhandahålls på den privata marknaden understiger 20 procent av den eller de verksamheter som omfattas av sam- arbetet.74
70Mål C-480/06 Kommissionen mot Tyskland, ECLI:EU:C:2009:357.
71Artiklarna 12.4 och 12.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offent- lig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG.
72Upphandlingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 1,
10och mål C-386/11 Lecce.
73Upphandlingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 38.
74a. Pedersen, s. 53 f. Hur den utbjudande verksamhetsandelen beräknas, se Upphand- lingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 46 f.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
6.3.5EU:s statsstödsregler och lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.
Funktionsfördraget (FEUF)
I kapitel 1 Funktionsfördragets (FEUF) Tredje del – Unionens politik och inre åtgärder, Avdelning VII – Gemensamma regler om kon- kurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning, finns de EU- rättsliga reglerna om konkurrens intagna. Kapitlet har två avsnitt. Avsnitt 2 (artiklarna 107–109) innehåller regler om statligt stöd.
I artiklarna räknas det upp exempel på stöd som är respektive inte är förenliga med den inre marknaden och vilka befogenheter kommissionen har att övervaka och ingripa om någon medlemsstat inte följer reglerna.
I artikel 107 finns det grundläggande stadgandet i vilket det föreskrivs att om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
Artiklarna om statsstöd saknar motsvarighet i svensk konkur- rensrätt men på grund av fördragets direkta effekt så gäller unions- rätten även nationellt.75
När det gäller statsstödsreglerna har kommissionen utfärdat ett särskilt regelverk för offentligt stöd till tjänster av allmänt intresse som består av fyra olika rättsakter.76
•Ett meddelande om tillämpning av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.77
•En förordning om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i FEUF på stöd av mindre betydelse som beviljats företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.78
75a. Bernitz, s. 30 och Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, 5 uppl. 2014, s. 267, 393 och 419.
76a. Bergström m.fl. s. 225 f.
77Meddelande från kommissionen om tillämpning av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse EUT 2012 C 8 s. 4.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
•Ett beslut om tillämpningen av artikel 106.2 FEUF på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse.79
•Ett meddelande med särskilda rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster.80
Det finns även en vägledning81 från kommissionen till stöd för tillämpning av reglerna. Syftet med dokumentet är att göra tekniska klargöranden som framför allt baseras på kortfattade och ibland förenklade sammanfattningar av lagstiftningen och rättspraxisen om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden samt, när det gäller statligt stöd, kommissionens beslut om tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse. Detta dokument är inte bindande för Europeiska kommissionen som institution.
I lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens stats- stödsregler regleras för svensk del frågor rörande otillåtna stats- stöd.82
Lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen), innehåller regler som syftar till att ge Euro- peiska kommissionen insyn i de finansiella förbindelserna mellan offentliga företag och det allmänna samt i vissa företags ekono- miska verksamhet (1 § transparenslagen). Genom lagen har det s.k. transparensdirektivet83 genomförts. I lagens 4–5 §§ finns bl.a. regler
78Kommissionen förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljats företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT 2012 L 114 s. 8.
79Kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av arti- kel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse, EUT 2012 L 7 s. 3.
80Kommissionens meddelande om Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EUT 2012 C 8 s. 15.
81Arbetsdokument från kommissionens avdelningar Vägledning om hur Europeiska unio- nens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, SWD (2013) 53 final/2..
82Lindquist, Lundin, och Madell, Kommunala befogenheter, 8 uppl., 2016, s. 185.
83EG-kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstaterna och offentliga företag samt i vissa företags ekono- miska verksamhet, senast ändrat genom direktiv 2000/52/EG.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
om att om inte lagens undantag är tillämpliga så ska särskild ekono- misk redovisning (separat redovisning) upprättas för varje räken- skapsår för ett företag som har beviljats exklusiva eller särskilda rättigheter. Detsamma gäller om företag anförtrotts att tillhanda- hålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget och som fått ersättning i någon form för detta. Kravet gäller under förutsättning att företaget även bedriver annan ekonomisk verksamhet. Enligt 10 § utövar Konkurrensverket till- syn enligt lagen.
Syftet med reglerna om statsstöd
Statsstödsreglerna är en del av EU:s konkurrensregler och har till syfte att säkerställa fri handel och konkurrens på den inre mark- naden.
Statsstöd är förbjudet i vissa fall
Statsstödsreglerna sätter upp begränsningar för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel (statliga eller kommunala) kunna stödja en viss verksamhet.84 Det offentliga får – om inte annat följer av ett s.k. gruppundantag – som huvudregel inte lämna ekonomiskt stöd utan förhandsgodkännande av Europeiska kom- missionen. Ett stöd omfattas av statsstödsreglernas förbud om det uppfyller samtliga följande fyra kriterier:
Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion.
Stödet finansieras genom offentliga medel. Finansieringen kan vara direkt eller indirekt.
Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.
Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna (samhandels- kriteriet).
84 a. Bernitz, s. 30 och a. Bernitz m.fl. s. 393 och 419.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
Undantag från förbudet mot statsstöd
Vissa allmännyttiga tjänster som tillhandahålls av stat, kommuner, landsting kan omfattas av vissa undantag från statsstödsreglernas förbud. I artikel 107 FEUF redogörs för vilka undantag som anses förenliga med den inre marknaden. I artikel 107.3 anges att även stöd av annat slag än som uppräknas i artikel kan anses förenligt med inre marknaden efter vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut. Inom EU kallas dessa tjänster ”tjänster av allmänt intresse” (SGI) eller ”tjänster av allmänt ekonomiskt intresse” (SGEI).
Någon närmare reglering av vilka tjänster som omfattas av dessa båda begrepp finns inte i fördragen eller i unionslagstiftningen.85 Utredningen behandlar dessa begrepp närmare i avsnitt 6.3.7.
6.3.6De grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster
Inledning
Utöver reglerna om konkurrens, upphandling och statsstöd så har utredningen haft anledning att också närmare analysera Funktions- fördragets (FEUF) regler om etableringsrätt och rätten att tillhanda- hålla tjänster på en marknad (jämför reglerna om närings- och yrkesfriheten i 2 kap. 17 § RF vilka beskrivs i avsnitt 6.2.1). Dessa regler har varit av intresse mot bakgrund av frågan om ett rättsligt monopol för den nationella alarmeringsfunktionen. Ett sådant monopol leder med nödvändighet till att andra aktörer hindras att verka på marknaden för de tjänster som omfattas av ensamrätten.
85 a. Lindquist m.fl. s. 187.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
Funktionsfördraget (FEUF)
Inskränkningar ska förbjudas
I Funktionsfördraget (FEUF) finns i artiklarna 49 och 56 regler om de grundläggande friheterna såsom etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Dessa kan aktualiseras i samband med en en- samrätt.86 En ensamrätt ska vara förenlig med Funktionsfördraget.87
I artikel 49 stadgas bl.a. att inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territo- rium ska förbjudas. Detta förbud ska även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerade i någon med- lemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag. Etablerings- friheten ska innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egen- företagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.
I artikel 56 stadgas att inskränkningar i friheten att tillhanda- hålla tjänster inom unionen ska förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten.
En ensamrätt med effekt på rättigheterna är förenlig med unionsrätten under vissa villkor
I den mån en ensamrätt har inrättats som begränsar de grund- läggande friheterna så kan den vara förenlig med unionsrätten om den kan motiveras antingen med stöd av främst artikel 51 i Funk- tionsfördraget eller med tvingande hänsyn till ett allmänt intresse.
I artikel 51 stadgas att bestämmelserna i detta kapitel ska för den medlemsstat som är berörd inte omfatta verksamhet som hos medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt. Europaparlamentet och rådet får i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta att bestämmelserna i detta kapitel inte ska tillämpas på viss verksamhet. Som nämnts tidigare så har armén och polisen, flygnavigationssäkerhet och kontroll över
86Se dom, Ambulanz Glöckner,, C-475/99. REG 2001, s. I–8089 punkt 49 samt Arrowsmith 2011, The law on Public and Utilities Procurement, s. 533.
87Art 30, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
flygtrafiken, sjötrafiksäkerhet och kontroll av sjötrafiken, förore- ningsbegränsande övervakning, organisation, finansiering och verk- ställighet av fängelsedomar88 ansetts ha typiska offentligrättsliga makt- befogenheter. Detsamma gäller verksamhet som innefattar myndig- hetsutövning.
Det s.k. Gebhard-testet
Huruvida en ensamrätt är motiverad eller inte ska normalt prövas med tillämpning av det s.k. Gebhard-testet89, som har sitt ursprung i rättspraxis och som innebär att åtgärden är tillåten om den
•är tillämplig på ett icke-diskriminerande sätt,
•framstår som motiverad med hänsyn till ett trängande allmän- intresse (som enligt domstolens doktrin inte får vara av ekono- misk karaktär),
•är ägnad att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom åtgärden, och
•inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna mål- sättning.90
88Bergström och Hettne, Introduktion till EU-rätten 1 uppl. 2014, s. 235 och Madell, Tjäns- ter av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 46 och SOU 2015:24 s. 415.
89I doktrinen har det lyfts det fram att det i ett antal rättsfall har använts ett mildare test än Gebgard-testet på en åtgärd. Det har gällt fall där fråga varit om att tvingande hänsyn har kopplats till statens rätt att säkerställa uppfyllande av en tjänst av allmänt intresse. Det mildare testet innehåller följande komponenter för bedömning av åtgärden: Det ska röra sig om ett fall då en operatör (t.ex. en operatör på SOS Alarm) har anförtrotts ett SGEI- uppdrag av offentliga myndigheter, Fördragets marknadsregel hindrar fullgörandet av SGEI- uppdraget, Åtgärden är nödvändig för uppdragets fullgörande, Att undantaget påverkar handeln får godtas, dock inte i en omfattning som strider mot unionens intresse.
90Mål C-55/94, Reinhard Gebhard mot Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano. Se även mål C-243/01, Piergiorgio Gambelli m.fl.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
6.3.7Närmare om begreppet tjänster av allmänt intresse
Tjänst av allmänt intresse (Services of general interest, s.k. SGI)
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (NESGI)
I Funktionsfördragets (FEUF) artikel 14 återfinns begreppet tjäns- ter av allmänt ekonomiskt intresse (Services of general economic interest, s.k. SGEI).
I artikeln stadgas bl.a. att med beaktande av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemen- samma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell sammanhållning, ska unionen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom fördragens tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor, sär- skilt ekonomiska och finansiella, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Europaparlamentet och rådet ska genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet fastställa principer och villkor, utan att det påverkar medlemssta- ternas befogenheter att i överensstämmelse med fördragen till- handahålla, beställa och finansiera sådana tjänster.
Som tolkningsbakgrund till artikeln finns till Funktionsfördra- get (FEUF) fogat ett Protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse (Services of general interest, s.k. SGI). Protokollet bekräftar kom- missionens definition av begreppet tjänster av allmänt intresse som ett samlingsbegrepp för tjänster av såväl ekonomiska och icke-eko- nomiska intressen.91 Begreppet tjänster av allmänt intresse (SGI) kan alltså delas in i två underkategorier:
•tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI)92, och
•icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI)93.
Det saknas tydliga definitioner av vad som faller in under de tre be- greppen. Det är upp till medlemsstaterna att definiera vad som ut-
91a. Madell, s. 20f, 26f och 38.
92a.a. s. 122 f. och SOU 2017:44, s. 213–215.
93non-economic services of general interest.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
gör tjänster av allmänt intresse. Kommissionen har också påpekat att begreppen är dynamiska.94
De ovan nämnda begreppen SGEI och NESGI har för utred- ningen varit relevanta att analysera eftersom begreppens innebörd har varit avgörande för bedömningen av i vilken utsträckning EU- rätten blir tillämplig på olika tjänster i den nationella alarmerings- funktionens verksamhet.95 Det är nämligen avgörande för om och hur nationella konkurrens- och upphandlingsregler ska tillämpas. I detta sammanhang är det viktigt att ha i åtanke att bedömningen måste göras såväl ur ett konkurrensrättsligt som ur ett upphand- lingsrättsligt perspektiv.
EU-domstolen har uppställt ett antal kriterier som ska vara upp- fyllda för att en tjänst ska anses vara av allmänt intresse (allmän- nyttig). Den ska:
•vara betydelsefull för konsumenterna,
•öppen för alla konsumenter, och
•tillhandahållas på likartade villkor.96
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI)
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) faller under Funktionsfördragets (FEUF) regler om den inre marknaden, EU:s upphandlingsregler och konkurrensregler. Detta eftersom verksam- heten är av ekonomisk art och därmed också bedöms som en tjänst i fördragets mening. En förutsättning för att EU-rätten ska aktuali- seras är naturligtvis som framförts tidigare att det s.k. samhandels- kriteriet är uppfyllt. I det fall samhandelskriteriet inte är uppfyllt är EU-rätten ändå vägledande för exempelvis tillämpning av de natio- nella konkurrensreglerna.
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) är tjänster som har särskild karaktär i jämförelse med annan ekonomisk verk- samhet. Det handlar om tjänster vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte skulle tillhandahålla utan
94Kommissionen, KOM(2011) 900 slutlig, En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa, s. 3.
95Jämför SOU 2017:44 s. 215.
96a. Bergström m.fl. s. 236–238.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
offentligt ingripande (eller endast på andra villkor vad avser kvali- tet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling och allmän tillgång).97 Tjänsterna spänner över allt från stora kommersiella tjänster (nät- industrier som posttjänster, energiförsörjning, elektroniska kom- munikationstjänster eller kollektivtrafik) till ett brett spektrum av hälsovård och sociala tjänster (t.ex. vårdtjänster för äldre och funk- tionshindrade personer).98 Medlemsstaterna måste garantera all- mänheten vissa tjänster på överkomliga villkor (t.ex. sjukhus, ut- bildning och sociala tjänster men också kommunikationer, energi och transporter).99
Varje medlemsstat har stort utrymme för egna bedömningar av vilken typ av tjänster som klassificeras som tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse (s.k. SGEI).100 Bedömningarna måste dock ha sin grund i fördraget och medlemsstaten måste vara tydlig med syfte och ändamål med tjänsten och varför man bedömer den som SGEI.
Det finns viktiga allmänna intressen som inte enbart kan till- godoses på marknadens villkor. Dessa intressen måste säkerställas på annat sätt. Det kan handla om frågor av strategisk betydelse för hela landet och där t.ex. tilliten till informationssystem är viktig när behovet av säker kommunikation ökar i takt med värdet av informationen i näringslivet och den offentliga sektorn. Förmedling av nödsamtal är ett sådant viktigt allmänt intresse som inte ansetts enbart kunnat tillgodoses på marknadens villkor utan där särskilda regler har behövts för att säkerställa intresset.101 Att tillhandahålla ett nationellt larmnummer är enligt utredningens bedömning ett exempel på en tjänst som ska ha medborgarnas skydd och behov av snabb hjälp i en nödsituation i fokus. Vem som helst får inte hantera nödnummer 112. Redan i det faktum att det utgör sam- hällets gemensamma nödnummer ligger att samhället måste garan- tera fortvarighet och funktionalitet. Regeringen har också i direk- tiven till utredningen betonat att samhällets alarmeringsfunktion är
97Prop. 2015/16:195 s. 335, Vägledning om hur Europeiska unionensregler om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, SWD (2013) 53 final/2 och SOU 2015:58 s. 201 f.
98Kommissionen KOM(2011) 146 slutlig, Reform av EU:s regler om statligt stöd avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse s. 2.
99Kommissionen KOM(2011) 146 slutlig, Reform av EU:s regler om statligt stöd avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse s. 6.
100a. Lindquist m.fl. s. 190 och Prop. 2015/16:195 s. 335.
101Prop. 2002/03:110 s. 104.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
ett offentligt åtagande gentemot medborgarna Till offentliga åtagan- den kan även räknas samhällsomfattande tjänster till ett överkomligt pris, skyddet för integritet, uthållighet och tillgänglighet vid extra- ordinära händelser i fredstid, höjd beredskap och krig, ett effektivt ut- nyttjande av frekvenser och nummer samt konsumentskydd eller tillgången till ett grundläggande radio- och TV-utbud i hela landet. Tillgången till grundläggande tjänster bör ta sin utgångspunkt i en strävan att t.ex. tillgodose grundläggande behov av elektroniska kommunikationer hos alla användare. De grundläggande behoven bör också bestämmas med hänsyn till de krav som ställs för att personer med funktionshinder skall ha samma möjlighet som andra i samhället att ha tillgång till och kunna använda elektronisk kom- munikation. 102
Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI), aktualiseras ofta inom konkurrensrätten och främst när det gäller statstödreglerna eftersom det finns vissa undantag från EU:s för- bud mot statsstöd när det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse.103 Statsstöd är i vissa fall tillåtet för dessa (jämför avsnitt 6.3.5).
Ett undantag för SGEI från de allmänna konkurrensreglerna och statsstödsreglerna finns i Funktionsfördragets art. 106.2. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara under- kastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Eftersom det är en undantagsregel ska artikeln tolkas restriktivt.
Som nämnts tidigare saknar svensk rätt motsvarighet till Funk- tionsfördragets art. 106. Oaktat detta är i vissa fall de nationella konkurrensreglerna tillämpliga på nämnda företag. De nationella konkurrensreglerna måste iakttas så länge inte annat uttryckligen följer av en lagstadgad ensamställning, dvs. rättsligt monopol. Har ett företags agerande alltså stöd i lag eller utgör agerandet en nöd- vändig förutsättning för en riktig tillämpning av de lagar som styr verksamheten (alarmeringslagen eller annan lag), är KL:s förbud inte tillämpliga på agerandet.
102a. prop. 2002/03:110 s. 104.
103a. Lindquist m.fl. s. 187.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
Som närmare beskrivits i avsnitt 6.3.5 har kommissionen, när det gäller statsstödsreglerna, utfärdat ett särskilt regelverk för offent- ligt stöd till tjänster av allmänt intresse.
Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI)
Det finns några tjänster som utifrån uttalanden från kommissionen betraktas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI). Det är tjänster som innehåller t.ex. traditionellt statliga åligganden som
•polis,
•domstolar och
•obligatoriska system för socialskydd.104
De tjänster som alltså betraktas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI) är sådana som normalt inte brukar betraktas som en ekonomisk verksamhet vid bedömning av be- greppet företag inom konkurrensrätten. De har ett annat syfte som t.ex. lag och ordning och säkerhet eller ett socialt syfte. Eftersom den svenska bedömningen av begreppet tjänst av allmänt intresse normalt följer den EU-rättsliga omfattas de verksamheter som nämns ovan inte av svenska konkurrensregler.
Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI), lyder således inte under några särskilda EU-rättsliga regler – varken reg- lerna om upphandling eller konkurrens eller statsstöd.105 Det kan innebära att inte heller nationella regler är tillämpliga på tjänsten, men det måste i varje enskilt fall prövas.
104Meddelande från Kommissionen, Med anknytning till meddelandet ”En inre marknad för framtidens Europa” Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt intresse
– ett nytt europeiskt åtagande, Kom (2007) 725 slutlig och Madell, Tom, Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 46.
105a. Madell, s. 21 och SOU 2017:44 s. 215.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Madell, Tom, Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 123, hämtat från Wehlander, Caroline, Föreläsning om SSGI, Kommersiell EU-rätt, Umeå universitet, 22 februari 2011.
6.4Hur påverkas möjligheterna att inrätta en nationell alarmeringsfunktion med viss ensamrätt av reglerna om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster?
6.4.1Gällande rätt är utgångspunkten
I avsnitt 6.3 har utredningen översiktligt beskrivit de för utred- ningen relevanta och grundläggande reglerna inom konkurrens- och upphandlingsrätten, reglerna om statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Ut- redningen har även särskilt behandlat begreppet tjänst av allmänt intresse.
Utredningen har varken haft något direkt uppdrag eller sett behov av att föreslå ändringar vare sig i de nationella reglerna eller i
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
EU:s regelverk. Gällande rätt har således varit utgångspunkten för utredningens arbete och satt en ram för vad som skulle kunna vara möjligt att göra när det gäller frågan om en författningsreglerad ensamrätt. Gällande rätt sätter också upp den yttre ramen för övriga frågor som utredningen haft att behandla, bl.a. interaktionen mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen när det framför allt gäller förutsättningarna och formerna för att sluta avtal med varandra utan föregående upphandling.
Det finns olika tjänster som enligt gällande rätt varken träffas av EU-rätten eller de svenska konkurrens- och upphandlingsreglerna.
Myndighetsutövning och tjänster som inte är av ekonomisk art faller inom denna sfär. Det kan argumenteras för att den nationella alarmeringsfunktionens tjänster eller i vart fall vissa av dem faller in under kategorin att inte vara av ekonomisk art då de motiveras av andra skäl än ekonomiska, t.ex. säkerhetsskäl. Upphandlingsrätts- ligt finns det även situationer som utifrån enskilda tjänster och verksamheter medför att LOU inte blir tillämpligt eller att särskilda undantag blir tillämpliga som medför ett visst förfarande, exempel- vis möjlighet till direkttilldelning uppstår.
Frågan om ensamrätten berör olika rättsområden. Nedan gör utredningen först en bedömning av en författningsreglerad ensam- rätts förhållande till konkurrensrätten. Därefter behandlar utred- ningen förutsättningarna för en sådan ensamrätt utifrån upphand- lingsreglerna och därefter utifrån reglerna om statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhanda- hålla tjänster.
6.4.2Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till konkurrensrätten?
Bedömning: Varken EU:s konkurrensregler eller konkurrens- lagens regler hindrar ett införande av en författningsreglerad ensamrätt under förutsättning att EU:s regler och de nationella reglerna i konkurrenslagen iakttas.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens bedömning
Faktiska monopol
Motsatsen till fri konkurrens är det faktiska monopolet.106 Att ett företag behärskar en så stor del av en relevant marknad att det har en dominerande ställning brukar ibland kallas kvasimonopol eller superdominans. När det gäller företag används oftast begreppet dominerande företag.107
Faktiskt monopol föreligger när ett företag har en faktisk en- samställning på den relevanta marknaden men saknar juridiskt skydd mot att konkurrenter söker etablera sig. Faktiska monopol utgör givetvis en mycket långtgående form av konkurrensbegränsning men är rätt sällsynta.108 För faktiska monopol och superdominanter har förbudet i KL mot missbruk av dominerande ställning särskilt stor betydelse.109
Beroende på hur en relevant marknad avgränsas och definieras skulle SOS Alarm eventuellt kunna anses falla in under dessa begrepp redan i dag. Detta eftersom bolaget är den enda aktör som i dag kan utföra vissa tjänster enligt alarmeringsavtalet och att inga andra aktörer de facto är verksamma i Sverige inom det område som alarmeringsavtalet täcker.
Rättsliga monopol
Att företag genom lagstiftning ges en ensamrätt att driva viss verk- samhet benämns rättsligt monopol. Ett exempel på detta är System- bolaget AB.110
Normalt är det straffbart om en näringsidkare gör intrång i ett rättsligt monopol. Förenligheten av rättsliga monopol med EU- rätten är problematisk men det finns inget generellt förbud mot legala monopol.111 Återigen är det viktigt att komma ihåg att inte
106a. Bernitz m.fl. s. 97–98 och a. Bernitz, s. 56–57.
107a.Bernitz. s. 50.
108a. Bernitz s. 56–57.
109a. Bernitz s. 56–57.
110Jfr alkohollagen (2010:1622) och Tillkännagivande (2017:1132) av avtal mellan System- bolaget Aktiebolag och staten.
111a. Bernitz m.fl. s. 97–98 och a. Bernitz s. 56–57.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
ens en aktör som har ett rättsligt monopol får agera utanför EU- rättens regler, utan dessa gäller fullt ut.
Frågan är om SOS Alarm redan i dag kan anses ha en form av ensamrätt inom aktuellt område. Frågan har delvis prövats i dom- stol som fann att det föreligger en ensamrätt i vissa avseenden utifrån lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler och lagen (2003:389) om elektronisk kommu- nikation och förutsättningarna i alarmeringsavtalet. Andra tjänster som inte följer av dessa lagar är de tjänster som ska utföras enligt samverkansavtalet mellan SOS Alarm och MSB. För dessa tjänster har någon ensamrätt inte ansetts föreligga.112
Artiklarna 102 och 106 i Funktionsfördraget (FEUF) och synen på en ensamrätt
Artikel 102 om missbruk av dominerande ställning
Utredningen har bedömt att artikel 102, som gäller missbruk av dominerande ställning, är av intresse för den ensamrätt som utred- ningen har haft att utreda. En ensamrätt får som tidigare sagts inte leda till risken att ett företag får en så dominerande ställning på marknaden att ställningen kan missbrukas till nackdel för den fria konkurrensen. I så fall torde artikel 102 överträdas.
I artikel 102 föreskrivs att ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den inre marknaden eller inom en väsent- lig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den inre marknaden och förbjudet. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att
a)direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller för- säljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,
b)begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,
c)tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,
d)ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.
112 Se dom i Värmlands tingsrätt, mål nr T5854-12.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
En ensamrätt medför inte i sig att en dominerande ställning uppstår. Det förutsätter att utövandet av ensamrätten medför miss- bruk eller att dessa rättigheter kan ge upphov till en situation som medför att företaget gör sig skyldig till sådant missbruk.113
Utredningen bedömer att artikel 102 inte i sig hindrar ett in- förande av en författningsreglerad ensamrätt men att utformningen av ensamrätten – inte minst omfattningen av den – samt hur verk- samheten framledes ska bedrivas är av stor vikt för att uppnå fören- lighet med konkurrensrätten.
Undantaget enligt artikel 106.2 i Funktionsfördraget
Som utredningen har redogjort för i avsnitt 6.3.3 finns i artikel 106 i Funktionsfördraget (FEUF) en huvudregel som gäller offentliga företag och företag som beviljats en särställning.
Under vissa omständigheter torde exklusiva rättigheter som exempelvis en ensamrätt utifrån artikel 106.1 kunna beviljas för tjänster som undantas enligt artikel 106.2. Artikel 106.1 riktar sig mot statliga åtgärder såsom införande av en ensamrätt genom lag. I artikel 106.2 föreskrivs att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (jämför avsnitt 6.3.7) eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reg- lerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämp- ningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Översatt till den situation som utredningen haft att hantera så skulle detta innebära att den nationella alarmeringsfunktionen ur ett EU-rättsligt per- spektiv skulle kunna anses vara undantaget från fördragets huvud- regler om en tillämpning av reglerna skulle innebära att tillämp- ningen av en ny alarmeringslag hindras.
Utredningen bedömer att det enligt fördraget inte är förbjudet att införa en ensamrätt under förutsättning att fördragets regler iakttas. En förutsättning är dock att de tjänster som bedöms kunna undantas enligt 106.2, bedrivs på ekonomiskt väl avvägda villkor. Detta gäller särskilt tjänster som är så intimt förknippade med
113 Se dom, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, EU:C:2006:208, punkt 23 och där angiven rättspraxis). C-475/99, Ambulanz Glöckner, REG 2001, s. I–8089, punkt 39.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
varandra att de svårligen kan skiljas åt och där det finns en risk för att kvaliteten och tillförlitligheten hos tjänsterna av allmänt in- tresse kan minska.114
Artikel 106 har en nära koppling till artiklarna 101–109 där kon- kurrens och statsstödsreglerna aktualiseras.
De nationella konkurrensreglernas syn på en ensamrätt
Även om artikel 106.2 i FEUF torde kunna åberopas och en en- samrätt således kan vara förenlig med unionsrätten så är det inte givet att ensamrätten också kan bedömas som förenlig med den nationella konkurrensrätten. Bedömningen av ensamrätten måste också göras utifrån reglerna i KL. Artikel 106.2 har nämligen ingen direkt motsvarighet i svensk rätt.
I 3 kap. 27–32 §§ finns regler om konkurrensbegränsande offent- lig säljverksamhet (de s.k. KOS-reglerna). Staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förut- sättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller häm- mar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Om således en domstol skulle anse att det offentliga ändamålet med ett beteende ska väga tyngre än konkurrensintresset är det konkurrensbegränsande beteendet försvarbart och får inte förbjudas. Det torde därmed vara fråga om ett liknande övervägande som görs utifrån Funktionsfördragets artikel 106.2. och beteendet torde därför anses försvarbart från all- män synpunkt.115
Med en författningsreglerad ensamrätt ges en verksamhet ställ- ningen av ett rättsligt monopol och i det sammanhanget är det vik- tigt med en avgränsning av monopolet så att funktionens agerande på marknaden inte riskerar att träda konkurrensreglerna för när. Det är alltså av vikt att hänsyn tas till vad som beskrivs ovan vid utformandet av undantaget samt omfattningen av de tjänster som
114Se dom, Ambulanz Glöckner,, C-475/99. REG 2001, s. I-8089, punkt 60.61.
115Se prop. 2008/09:231, s. 44 och 45.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
berörs. Beröringspunkter som kan medföra att konkurrensrätten överträds bör som sagts undvikas.
Mot bakgrund av ovanstående och att syftet med ensamrätten är att fylla ett viktigt samhällssyfte, som inte har ekonomiska motiv utan främst säkerhetsmotiv, bedömer utredningen att inte heller nationell rätt hindrar ett införande av en författningsreglerad ensam- rätt under förutsättning att den nationella rätten iakttas.
6.4.3Är det enligt upphandlingsreglerna möjligt att utan föregående upphandling köpa tjänster av en aktör med en författningsreglerad ensamrätt?
Bedömning: EU:s upphandlingsregler och lagen om offentlig upp- handling (LOU) innehåller regler som under vissa förutsätt- ningar gör det möjligt för upphandlande myndigheter att utan föregående upphandling köpa en tjänst från en annan upphand- lande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten.
Skälen för utredningens bedömning
Inledning
Utredningen har i avsnitt 6.3.4 redogjort för reglerna om offentlig upphandling.
När det gäller en verksamhet med viss författningsreglerad ensamrätt att utföra vissa tjänster så aktualiseras ett antal frågor om vilka de rättsliga möjligheterna är att utan föregående upphandling köpa tjänster från verksamheten.
Anskaffning av tjänster som omfattas av en ensamrätt kan ske utan upphandling
I 3 kap. LOU finns regler om undantag från lagens tillämpning. I 3 kap. 10 § finns en regel om tjänstekontrakt som tilldelas på grund av ensamrätt.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
I paragrafen stadgas att LOU inte gäller för ett tjänstekontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en annan upphandlande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. Det betyder att om en aktör, som är att betrakta som en upphandlande myndighet, vill köpa en tjänst av en annan upphandlande myndighet som har en ensamrätt att sälja tjänsten, så är det möjligt utan föregående upphandling. Detta gäller oavsett vilken organisationsform som den säljande upphand- lande myndigheten har. Enligt 1 kap. 22 § andra stycket LOU kan nämligen även ett bolag anses vara en upphandlande myndighet om det är ett offentligt styrt organ (se avsnitt 6.3.4).
6.4.4Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till reglerna om statsstöd?
Bedömning: EU:s statsstödsregler hindrar inte ett införande av en ensamrätt så länge som reglernas möjligheter till undantag mot förbudet mot statsstöd iakttas.
Skälen för utredningens bedömning
I avsnitt 6.3.5 har utredningen redogjort för EU:s statsstödsregler och lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. och att syftet med dessa regler är att säkerställa fri handel och konkurrens på den inre marknaden. Statsstödsreglerna sätter upp begränsningar för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel (statliga eller kommunala) kunna stödja en viss verksamhet. Artiklarna om statsstöd saknar som tidigare sagts motsvarighet i svensk konkurrensrätt men på grund av fördragets direkta effekt ska reglerna iakttas.
I avsnittet har utredningen också redogjort för att det finns vissa undantag från förbudet mot statsstöd och att det gäller vissa allmännyttiga tjänster som tillhandahålls av stat, kommuner och landsting. I artikel 107 redogörs för vilka undantag som anses förenliga med den inre marknaden, undantag som inte är relevanta i detta sammanhang. I artikel 107.3 anges däremot att även stöd av annat slag än som uppräknas i artikeln kan anses förenligt med inre
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
marknaden efter vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut. Inom EU kallas dessa tjänster
”tjänster av allmänt intresse” eller ”tjänster av allmänt ekonomiskt intresse”.
Utredningen har bedömt att EU-reglerna om statsstöd inte hind- rar ett införande av en ensamrätt så länge som reglernas möjligheter till undantag mot förbudet mot statsstöd iakttas. I avsnitt 6.3.7 har utredningen djupare analyserat frågan om vad som kan anses vara tjänster av allmänt intresse.
6.4.5Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster?
Bedömning: EU:s regler om de grundläggande friheterna eta- bleringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster hindrar inte ett införande av en författningsreglerad ensamrätt under förutsätt- ning att EU:s regler iakttas.
Skäl för utredningens bedömning
I avsnitt 6.3.6 har utredningen närmare beskrivit de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster och att en åtgärd (t.ex. införandet av en ensamrätt) inte får stå i strid med dessa rättigheter. Som nämnts tidigare leder ett införande av en lagstadgad ensamrätt (rättsligt monopol) med nödvändighet till att andra aktörer hindras att verka på marknaden för de tjänster som omfattas av ensamrätten. Huvudregeln är att det är förbjudet för en medlemsstat att inskränka rätten att starta och utöva verk- samhet som egenföretagare samt rätten att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.
Som beskrivits tidigare så finns i FEUF regler som säger att om en medlemsstat inskränker dessa rättigheter så ska inskränkningen kunna motiveras antingen med stöd av främst artikel 51 eller med tvingande hänsyn till ett allmänt intresse. Huruvida en ensamrätt är
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
motiverad eller inte ska normalt prövas med tillämpning av det s.k. Gebhard-testet som också beskrivits tidigare.
Sett till de kriterier som ställs upp i Gebhard-testet så bedömer utredningen att införandet av en ensamrätt inte hindras av unions- rätten. Monopolet som innebär ett förbud för andra aktörer att etablera verksamhet som omfattas av ensamrätten kommer att vara icke-diskriminerande i EU-rättslig mening eftersom det kommer att drabba alla andra aktörer lika oavsett nationalitet. Det finns ett angeläget allmänintresse att få en sammanhållen alarmeringsfunk- tion i samhället och motivet är inte ekonomiskt utan säkerhets- mässigt och ensamrätten kommer att begränsas till vad som är nöd- vändigt för att kunna uppnå syftet med en bättre samordning av samhällets alarmeringstjänst (proportionalitetsprincipen). Det mini- merar riskerna för konkurrensstörning.
När det gäller förenligheten med den nationella rätten så får den bedömningen ta sin utgångspunkt i att reglerna om närings- och yrkesfriheten i 2 kap. 17 § RF och den lagstiftning som är ägnad att skydda dessa friheter iakttas.
6.5Sammanfattande bedömningar och förslag
Bedömning: Det är möjligt att, inom ramen för EU-rättens reg- ler om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster, för- fattningsreglera en ensamrätt för en nationell alarmeringsfunk- tion. Det är möjligt även inom ramen för den nationella regleringen.
En ensamrätt kan omfatta tjänster som enligt EU-rätten kan bedömas som antingen
•icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI) eller
•tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) i den mån tillämpningen av särskilt konkurrensreglerna i praktiken hind- rar ett fullgörande av de särskilda uppgifter som tilldelats den nationella alarmeringsfunktionen.
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) omfattas av konkurrens- och upphandlingsreglerna och reglerna om statsstöd,
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i prak- tiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.
Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI) omfattas varken av konkurrens – eller upphandlingsreglerna eller reglerna om statsstöd.
En författningsreglerad ensamrätt (rättsligt monopol) för den nationella alarmeringsfunktionen att dels ta emot och behandla larm på nödnummer 112, dels hantera vissa till larmbehandlingen anknytande uppgifter förutsätter ett tydligt avgränsat uppdrag.
Ensamrätten bör inte omfatta fler tjänster än vad som är motiverat för att åstadkomma en samordnad och sammanhållen nationell alarmeringsfunktion (proportionalitetsprincipen). De tjänster som ska omfattas av ensamrätten behöver definieras och utformas i enlighet med såväl EU-rättens som den nationella rättens regler om konkurrens, upphandling och statsstöd.
Det är unionsrätten och de nationella reglerna om konkur- rens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster som sätter gränser och ger förutsättningar för en ensamrätt. Ensamrätten kan inte definieras utifrån att den skulle omfatta larm som avser händelser som kräver omedelbara insatser.
Skälen för utredningens bedömningar
6.5.1Det finns inga principiella hinder mot att författningsreglera en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen att tillhandahålla vissa tjänster
Utredningen bedömer mot bakgrund av såväl gällande unionsrätt som gällande nationell rätt att det är möjligt att författningsreglera en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen. Det finns inga principiella hinder mot att en författningsreglerad ensamrätt, som omfattar både rätten att motta och behandla larm på nöd- nummer 112 och att tillhandahålla till larmbehandlingen i författ- ning reglerade anknytande tjänster, inrättas. En förutsättning är dock att ensamrätten konstrueras och ges en omfattning som inne- bär att konkurrens-, upphandlings- och statsstödsreglerna och de grundläggande reglerna om etableringsrätt och rätten att tillhand- hålla tjänster iakttas. Det är nämligen inte aktuellt att ändra dessa
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
regler med anledning av införandet av en nationell alarmeringsfunk- tion. Ensamrätten kan inte omfatta kommersiella tjänster.
Vid en bedömning av artikel 106 jämfört med artikel 102 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (Funktionsför- draget; FEUF) kan utredningen konstatera att ensamrätten kan motiveras utifrån att det är frågan om att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI).116 Av artikel 106.2 följer näm- ligen att om verksamheterna anses vara SGEI så kan undantag från konkurrensreglerna göras i den mån tillämpningen av konkurrens- reglerna rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelas dem fullgörs, dvs. att t.ex. alarmeringslagen inte skulle kunna tillämpas tillfredsställande.
För att kunna införa en ensamrätt som kan föranleda att 106.2 blir tillämplig måste det därför dels vara frågan om att tillhandahålla tjänster som kan anses vara av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) och att införandet av lagregeln är nödvändig för att säkerställa ut- förandet av uppgifterna. Utredningen föreslår – mot bakgrund av vad som redogjorts för i avsnitt 6.3.3 – att den nationella alarmerings- tjänsten i alarmeringslagen får en ensamrätt att tillhandahålla tjäns- ter som ska bedömas som varande av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) i den mening som avses i artikel 106.2.117 Det faller alltid på staten att visa att de krav som ställs för att kunna tillämpa undan- taget uppfylls.118
Utredningen kan också konstatera att det i 3 kap. 10 § LOU finns en regel om undantag från lagens tillämpning när det gäller tjänstekontrakt som tilldelas på grund av ensamrätt. Under förut- sättning att dessa regler iakttas så ställer inte upphandlingsreglerna upp några hinder mot att hjälporganen utan föregående upphand- ling sluter avtal med den nationella alarmeringsfunktionen om till larmbehandlingen anknytande uppgifter. Däremot kan direktköp inte göras av tjänster som inte omfattas av ensamrätten. Det får antas att ansvariga myndigheter agerar i enlighet med upphand- lingslagstiftningen i den mån den blir tillämplig samt kontinuerligt gör sådana bedömningar vid köp av aktuella tjänster. Det faller
116Se dom, Ambulanz Glöckner, C-475/99. REG 2001, s. I-8089, p. 51.
117a. dom s. I-8089, p. 51, 56 och 57.
118Se mål c-157/94, Kommissionen mot Nederländerna, REG 1997, s. I-5699, p. 51, samt mål c-159/94, Kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-5815, p. 94.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28
slutligen på domstolarna samt Konkurrensverket att framledes bedöma enskilda fall.
Utredningen bedömer – mot bakgrund av vad som redogjorts för i avsnitt 6.3.5 – att inte heller reglerna om statsstöd utgör något principiellt hinder för införandet av en ensamrätt. Som har beskri- vits så kan ”tjänster av allmänt intresse” (SGI) eller ”tjänster av allmänt ekonomiskt intresse” (SGEI) anses förenliga med den inre marknaden (jämför artikel 106.2 FEUF). Det finns i unionsrätten ingen exakt definition av vilka tjänster som är att betrakta som varandes av allmänt intresse men medlemsstaterna har en stor fri- het att nationellt definiera och precisera tjänsterna (jämför av- snitt 6.3.7).
När det slutligen gäller frågan om en ensamrätts förenlighet med de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att till- handahålla tjänster, som utredningen har behandlat i avsnitt 6.3.6, så bedömer utredningen att det s.k. Gebhard-testet ger vid handen att ensamrätten skulle kunna vara förenlig med unionsrätten.
Utredningen har enligt direktivet119 haft att analysera om det, särskilt i förhållande till EU-rätten, är möjligt att införa, och om förutsättningar för det finns också föreslå, en rättslig reglering som innebär att den nationella alarmeringsfunktionen ges ensamrätt till att ta emot och behandla larm i de fall det är nödvändigt med omedelbara insatser av samhällets hjälporgan. Direktiven gör där- med en uppdelning av larm i sådana som kräver omedelbara insatser respektive larm som inte kräver omedelbara insatser av hjälp- organen. Det är oklart var uttrycket omedelbara insatser har sitt ursprung, eftersom det inte återfinns i någon av de författningar som reglerar respektive hjälporgans verksamhet. Oaktat detta så kan utredningen konstatera att omedelbarhet inte är ett användbart kriterium när det gäller att avgränsa en ensamrätt. Dessa möjlig- heter styrs av de EU-rättsliga och nationella regelverk som utred- ningen har behandlat i detta kapitel. Frågan om omedelbarheten har således inte varit relevant i frågan om införandet av en ensam- rätt att ta emot larm på nödnummer 112.
119 Dir 2015:113 s. 8.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
6.5.2Omfattningen av den nationella alarmeringsfunktionens ensamrätt begränsas
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionens ensamrätt ska begränsas till att omfatta att
–ta emot larm på nödnummer 112 och att göra en första sor- tering av larmet och
–tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om anknytande tjänster.
Förslaget genomförs genom 13 § alarmeringslagen.
Bedömning: Vad som avses med till larmbehandlingen ankny- tande tjänster bör definieras i alarmeringsförordningen.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Ensamrätten behöver avgränsas
En författningsreglerad ensamrätt ska inte omfatta mer än vad som behövs för att uppnå syftet med den (proportionalitetsprincip). Att göra en tydlig avgränsning av ensamrätten minimerar också risken för överträdelse av konkurrensreglerna.
För att inte riskera att påverka konkurrensen på andra när- liggande marknader bör alltså en författningsreglerad ensamrätt endast omfatta de tjänster som är objektivt berättigade utifrån syftet med ensamrätten. Detta betyder dock inte att verksamhet inte får bedrivas på konkurrensutsatta marknader utan att verksam- heten ska drivas så att ensamrätten inte medför att förbudet mot missbruk av dominerade ställning aktualiseras. För att minska risken för störning av konkurrensen bör en verksamhet bedrivas så att verksamhetens kontaktytor med verksamhet av mer kommersiell art begränsas. I annat fall finns en risk för att en verksamhet med viss ensamrätt genom sin särställning får en fördel av denna även på en konkurrensutsatt marknad. Den som agerar på en konkurrens- utsatt marknad har att löpande iaktta detta. Det är inget som kan författningsregleras.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
Att den nationella alarmeringsfunktionen ges en författnings- reglerad ensamrätt att utföra vissa tjänster har inte ekonomiska syften utan det avgörande motivet är att garantera en samordnad, sammanhållen och robust alarmeringstjänst i samhället. Det ligger starka allmänna skäl för den föreslagna ordningen.
Mottagande av larm och en första sortering
Utredningen anser mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 6.3.7 om NESGI att det går att argumentera för att vissa av de hos den nationella alarmeringsfunktionen aktuella tjänsterna, skulle kunna falla in under NSGEI. Utredningen tänker här i första hand på mottagning av larm på nödnummer 112 och en första sortering. Dessa tjänster har över huvud taget inget ekonomiskt syfte utan är tjänster som är till för att garantera medborgarna en stabil och säker ingång och tillgång till samhällets alarmeringstjänst.
Om dessa två tjänster bedöms som NESGI omfattas de inte av vare sig konkurrens- eller upphandlingsreglerna. Det finns dock inget avgörande i rättspraxis som kan ge exakt vägledning i hur de nu aktuella tjänsterna skulle bedömas. Om de inte skulle bedömas som NESGI så är de i varje fall att bedöma som SGEI. För SGEI gäller både konkurrens- och upphandlingsreglerna men i dessa regel- verk finns vad utredningen kan bedöma tillämpbara undantag som kan åberopas för att den av utredningen föreslagna ensamrätten är i enlighet med såväl EU-rätten som nationell rätt. Delmomenten mottagande av larm och en första sortering har utredningen analy- serat, och mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 6.3.7 bedömt att de kan omfattas av regeln i 3 kap. 10 § LOU där det finns ett undantag från lagens tillämpning när det gäller tjänstekontrakt som tilldelas på grund av ensamrätt. För de tjänster som ensamrätten inte omfattar torde Hamburgundantaget alternativt Teckalundantaget kunna tillämpas. Det förutsätter dock att kriterierna för dessa undantag är uppfyllda.
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
Övriga moment i larmbehandlingen
När det gäller larmbehandling har regeringen i direktiven uttalat att hjälporganen även fortsättningsvis ska svara för beslut om inled- ning och ledning av hjälpinsats.
Eftersom det samtidigt finns ett krav på att hjälporganen ska be- hålla bestämmanderätten över sina resurser och att hjälporganens lagstadgade ansvar inte ska ändras så sätter detta sina begränsningar när det gäller hur stor del av larmbehandlingen som kan omfattas av ensamrätten. Dessutom har utredningen haft att beakta att hjälporganen i olika sammanhang gett uttryck för att de vill kunna välja om de ska köpa vissa delmoment i larmbehandlingen av den nationella alarmeringsfunktionen, eller om de ska sköta dem i egen regi. De delmoment som omfattas av den nationella alarmerings- funktionens ensamrätt har utredningen bedömt att hjälporganen inte torde kunna driva i egen regi. En ensamrätt utesluter som huvud- regel andra aktörer.
De delmoment i larmbehandlingen som inte omfattas av en- samrätten är inhämtande av information, bedömning och priori- tering, inledande av hjälpinsats, utlarmning och dirigering samt led- ning av hjälpinsats. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 6.3.7 bedömer utredningen att dessa tjänster är att betrakta som SGEI. Som anförts ovan så gäller både konkurrens- och upphandlings- reglerna för SGEI men i dessa regelverk finns vad utredningen kan bedöma tillämpbara undantag, som kan åberopas till stöd för att den av utredningen föreslagna ensamrätten är i enlighet med såväl EU-rätten som nationell rätt. Dessa delmoment har utredningen analyserat. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 6.3.7 bedömer utredningen att Hamburgundantaget alternativt Teckalundantaget torde kunna tillämpas. Detta förutsätter dock, som sagts ovan, att kriterierna för dessa undantag är uppfyllda.
Anknytande tjänster och tjänster av stor betydelse för enskildas säkerhet och samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap
I direktiven till utredningen har angetts att den nationella alarmer- ingsfunktionens verksamhet i första hand ska omfatta mottagning och behandling av larm och till denna anknytande verksamhet.
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
SOU 2018:28 |
I direktiven anges inte närmare vad regeringen menar med an- knytande verksamhet. Däremot anser regeringen att det finns ett tydligt behov av att den nationella alarmeringsfunktionen utöver den nyss angivna larmbehandlingsuppgiften kan anförtros vissa andra uppgifter som är relevanta i sammanhanget. Regeringen menar här uppgifter som har stor betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap.
Utredningen har även i detta fall analyserat och bedömt att de anknytande tjänsterna är av allmänt intresse (SGI). Enligt utred- ningens bedömning är de mot bakgrund av vad som anförts i av- snitt 6.3.7 inte att anse som NESGI utan som SGEI. För SGEI gäller både konkurrens- och upphandlingsreglerna men i dessa regel- verk finns vad utredningen kan bedöma tillämpbara undantag som kan åberopas till stöd för att den av utredningen föreslagna ensam- rätten är i enlighet med såväl EU-rätten som nationell rätt (Ham- burgundantaget – köp mellan upphandlande myndigheter – se av- snitt 6.3.4).
Utredningen behandlar olika anknytande tjänster enligt följande:
•lägesbilder, krisberedskap och varningstjänster i kapitel 10,
•automatiska larm och kommersiella jour- och säkerhetstjänster i kapitel 11, och
•hänvisningstjänster i kapitel 12.
Ensamrättens omfattning
Mot den beskrivna bakgrunden bedömer utredningen att ensam- rätten ska begränsas till:
•rätten att ta emot och göra den första sorteringen av larm på nödnummer 112, och
•rätten att tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster.
Detta ska regleras i alarmeringslagen och förordningen om alarmer- ing. Det är att notera att detta kapitel handlar om förutsättningarna för och möjligheten att införa ett rättsligt monopol och effekterna av ett sådant på andra aktörer. Det innebär inte att utredningen anser att den nationella alarmeringsfunktionen enbart ska ägna sig åt de
SOU 2018:28 |
Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag |
verksamheter som omfattas av ensamrätten. I alarmeringslagen före- slår utredningen att den nationella alarmeringsfunktionen på upp- drag av hjälporganen ska kunna genomföra betydligt fler delmoment i larmbehandlingen. Detta behandlar utredningen närmare i kapitel 8.
7En nationell alarmeringsfunktion
– grunduppdraget
7.1En nationell alarmeringsfunktion med uppgift att samordna samhällets alarmeringstjänst ska inrättas och författningsregleras
Förslag: En ny lag, alarmeringslagen, införs med syftet att säker- ställa en ändamålsenlig och effektiv samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effek- tiva hjälpinsatser.
En nationell alarmeringsfunktion med uppgift att samordna samhällets alarmeringstjänst inrättas.
Regeringen bestämmer vilket organ som ska ansvara för funk- tionen.
Förslagen genomförs genom 1 och 2 §§ alarmeringslagen. Lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscen-
traler upphävs.
Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polis- lagen, statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor samt lands- ting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen ska vara anslutna till den nationella alarmeringsfunktionen.
Förslaget genomförs genom 4 och 18 §§ alarmeringslagen.
179
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens förslag
7.1.1Inrätta och författningsreglera
Enligt utredningens direktiv ska en nationell alarmeringsfunktion inrättas för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt än i dag.1
Ett viktigt skäl för att inrätta och författningsreglera en nationell alarmeringsfunktion är att ge ett organ ett tydligt mandat att säker- ställa att samhällets alarmeringstjänst är samordnad och väl samman- hållen. Det är i sammanhanget viktigt att tydliggöra dels vilken roll alarmeringsfunktionen ska ha (bland annat en författningsreglerad ensamrätt att ta emot och behandla larm), dels vilken roll hjälporganen ska ha samt hur dessa samlat ska svara för samhällets alarmerings- tjänst.
Samhällets alarmeringstjänst är en samhällsviktig tjänst som har stor betydelse för den enskilde samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen. Det är enligt utredningens direktiv viktigt att samhällets samlade resurser inom alarmeringen används på bästa sätt för att skydda liv, hälsa, miljö och stora värden och att hanteringstiderna blir så korta som möjligt. Människor ska känna en tillit till alarmeringstjänstens förmåga att hjälp ska nå fram och att den som behöver samhällets hjälp ska få det. Det handlar om att säkerställa invånarnas säkerhet och trygghet.
Enligt direktiven till utredningen är en samordnad larmbehand- ling av största betydelse för att kunna förbättra en koordinerad larmbehandling vid insatser där flera aktörer är involverade (s.k. samverkanslarm) och att i sådana fall kunna ta fram helhetsbilder över de samlade hjälpresurserna. En samordning har också bedömts som kostnadseffektiv.
En väl fungerande alarmeringstjänst ska kunna verka såväl i var- dagen som i samband med större händelser eller kriser.
Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande som i huvudsak är och ska vara offentligt finansierat och det ställer sär- skilda krav på såväl tydlighet i ansvar och roller och god samord- ning som att både verksamhet och finansiering säkras långsiktigt.
1 Dir. 2015:133, s. 1, 6 f.
SOU 2018:28 |
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
Detta förutsätter också enligt direktiven att staten kan utöva till- räcklig kontroll och styrning av verksamheten.
Samhällets alarmeringstjänst ska mot denna bakgrund inte längre bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och olika hjälp- organ och andra samhällsaktörer utan tjänsten ska i sina grundvalar vara klart och tydligt författningsreglerad. Att det sedan inom ramen för en sådan reglering ges möjligheter för hjälporganen att genom överenskommelse med den nationella alarmeringsfunktionen upp- dra åt funktionen att vid behov genomföra vissa delmoment i larm- behandlingen som i huvudsak är hjälporganens ansvarsområde ska- par en nödvändig flexibilitet i alarmeringen.
Det är enligt direktiven angeläget att den nya nationella alarme- ringsfunktionen kan inrättas så snart som möjligt. Utredningens samlade bedömning är att det bör vara möjligt att ha den nya natio- nella alarmeringsfunktionen i drift till den 1 januari 2020 för det fall att regeringen slutligen väljer en bolagslösning och behåller SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm), och till den 1 januari 2021 om regeringen väljer att inrätta en ny statlig förvaltningsmyndighet, se avsnitt 19.1.
Överväganden och förslag när det gäller organisationsform finns i kapitel 16, och den närmare tidsplanen för inrättandet av den nationella alarmeringsfunktionen behandlas i kapitel 19.
7.1.2Hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen
Hjälporganen, dvs. Polismyndigheten, statliga och kommunala myn- digheter som ansvarar för räddningstjänst samt landstingen som ansvarar för ambulanssjukvård, ska enligt direktiven vara anslutna till den nationella alarmeringsfunktionen. Det kommer således att i framtiden råda en skyldighet för hjälporganen att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen, till skillnad mot den möjlighet som hjälporganen har i dag när det gäller att ansluta sig till SOS Alarm. Genom detta skapas en ”gemensam ingång” till samhällets alarmeringstjänst vilket bidrar till en förbättrad samordning i larm- behandlingen. Inget hjälporgan ska kunna verka självständigt utan- för den nationella alarmeringsfunktionens samverkansstruktur så som den definieras i alarmeringslagen. I och med att hjälporganen är anslutna till alarmeringsfunktionen så skapar det också ökade möj-
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
SOU 2018:28 |
ligheter att bland annat bygga upp och använda gemensam teknik för informationsutbyte och positionering genom gemensam geodata (jämför kapitel 13 och 14).
Utredningen har utifrån genomförda samråd med hjälporgan, andra berörda aktörer, experter och sakkunniga kunnat konstatera att det finns en samstämmighet om att en förbättrad samordning behövs och att det därför är rimligt att det ska vara en skyldighet för hjälporganen att ansluta sig till den nationella alarmerings- funktionen.
Angående förslagets förenlighet med den kommunala självsty- relsen, se avsnitt 6.2.
Frågor om vad anslutningen innebär mer konkret för rollfördel- ningen mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen när det gäller bland annat larmbehandlingens olika moment och möjligheten för alarmeringsfunktionen att på uppdrag av hjälporganen genomföra vissa delar av larmbehandlingen utvecklas i kapitel 8.
7.1.3En ny lag om alarmering
Som nämnts tidigare regleras alarmeringsverksamheten i dag i allt väsentligt genom avtal mellan huvudmän på olika samhällsnivåer. Mellan staten och SOS Alarm finns t.ex. sedan länge ett alarmer- ingsavtal2 som gäller tills vidare. Genom alarmeringsavtalet säker- ställs bland annat den s.k. SOS-tjänsten. Den samordning som sker genom avtalet är frivillig och bygger på samförståndslösningar. Det finns i dag inte någon särskilt utpekad aktör som har det uttryck- liga ansvaret för att ur ett helhetsperspektiv säkerställa att sam- hällets alarmeringstjänst är samordnad och väl sammanhållen.
För att tydliggöra och säkerställa det offentliga åtagandet för samhällets alarmeringstjänst har utredningen haft i uppdrag att ana- lysera och föreslå en rättslig reglering och ordning i övrigt för att en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas. Detta ska ske bland annat genom en ny alarmeringslag med syftet att säkerställa en ändamålsenlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba och effektiva hjälpinsatser.
2 Se bilaga 6.
SOU 2018:28 |
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
7.2Larm via nödnummer 112 eller annan larmväg
7.2.1Endast nödnummer 112 i Sverige
Som framhållits i kapitel 4 ska Sverige ha enbart ett nödnummer, nödnumret 112, och samhällets alarmeringstjänst ska fungera lik- värdigt över hela landet och för alla, på land och till sjöss.
Larm kan också komma in via internationella kanaler. Som reger- ingen påpekar i direktiven har Sverige i motsats till andra länder under långt tid haft ett väl fungerande system för en samordnad alarmering och grundläggande för det har varit att det funnits endast ett gemensamt nödnummer.
Redan det faktum att 112 betecknas som ett nödnummer och att det ska vara avgiftsfritt för en nödställd att ringa nödnumret visar att det handlar om ett nummer som ska användas när det rör sig om situationer där liv, hälsa, miljö eller stora värden står på spel dvs. nödsituationer. Att sedan SOS Alarm i dag har vissa problem med felringningar och okynnessamtal av olika slag är en annan sak (se närmare avsnitt 15.5.6 angående behovet av befogenheter för den nationella alarmeringsfunktionen att avbryta elektronisk kom- munikation vid exempelvis felringningar och okynnessamtal).
Utredningen har tolkat direktiven som att den nationella alar- meringsfunktionen ska vara en ”gemensam ingång” till samhällets alarmeringstjänst (vilken består av funktionen och hjälporganen). I och med att hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen blir funktionen också en ”gemen- sam utgång” till hjälporganen för larm som kommer via nödnum- mer 112 eller annan larmväg.
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
SOU 2018:28 |
7.2.2Vad är i alarmeringssammanhang en nödsituation?
Bedömning: Det är inte möjligt att på ett rimligt sätt rättsligt definiera vad som avses med en nödsituation i alarmeringssamman- hang. Däremot behöver det beskrivas.
Med utgångspunkt i vanligt språkbruk får i alarmeringssam- manhang med nödsituation avses en situation där det i närtid föreligger en omedelbar eller överhängande fara för liv, hälsa, miljö eller stora eller betydande värden och att det i den upp- komna situationen är påkallat att samhällets hjälporgan genom- för en hjälpinsats.
Skälen för utredningens bedömning
Larmbehandling handlar om att hantera nödsituationer. Det är för sådana situationer som nödnummer 112 är avsett. Mot den bak- grunden har utredningen sett ett värde i att närmare analysera vad som i alarmeringssammanhang avses med en nödsituation.
Alarmeringstjänstutredningen använde i sitt betänkande uttrycket nödsituationer som bedömdes kräva omedelbara insatser. Utredningen exemplifierade med allvarliga olyckor, livshotande sjukdomsfall, bränder eller andra allvarliga skador med risk för skador på egen- dom eller miljö.3 Remissinstanserna betonade att det är svårt att definiera en nödsituation. Ett ärendes prioritering ansågs dessutom inte kunna avgöras en gång för alla då händelser kan röra sig på en glidande skala när det gäller hur allvarlig en situation är och prio- riteringen kan komma att ändras beroende på hur ett ärende fort- löper.
Att 112 betecknas som ett nödnummer är rent språkligt en indikation på att det inte är vilket nummer som helst. Numret har tillkommit i ett särskilt syfte, nämligen för att vara tillgängligt när en nödställd befinner sig i ett läge som innebär omedelbar eller överhängande fara för liv, hälsa, miljö eller när stora eller betydande värden hotas och där den nödställde i stunden behöver påkalla samhällets hjälpinsats. Det föreligger ett allvar i situationen och det
3 SOU 2013:33, s. 188–189.
SOU 2018:28 |
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
finns en tidsfaktor att ta hänsyn till. Många gånger handlar det om att rädda liv.
En utblick utanför alarmeringsområdet ger vid handen att all- varet i nöd eller en nödsituation även indikeras i t.ex. 24 kap. 4 § andra stycket brottsbalken. Där föreskrivs att nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse.
Med utgångspunkt i vanligt språkbruk får i alarmeringssamman- hang med nödsituation därför avses en situation där det i närtid föreligger en omedelbar eller överhängande fara för liv, hälsa, miljö eller stora eller betydande värden och att det i den uppkomna situa- tionen är påkallat att samhällets hjälporgan genomför en hjälpinsats.
7.2.3Många samtal till SOS Alarm varje år
Under 2017 tog SOS Alarm emot cirka 4 miljoner anrop. Många anrop filtreras bort via tekniska åtgärder och ett antal personer lägger på innan SOS Alarm hinner svara, vanligen efter bara någon eller några sekunder. SOS Alarm hanterade dock cirka 3 miljoner samtal. Av dessa var cirka 70 procent nödsamtal där ett hjälpbehov bekräftades. Resten bestod av A-nummerlösa4 samtal, felringningar m.m. samt samtal som hänvisades till polisens nummer 114 14.
4 A-nummer är den uppringandes telefonnummer. Själva A-numret innehåller ingen posi- tionsuppgift. När det gäller fasta telefonnummer kan man med hjälp av numret få abonne- mangsinformation.
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: SOS Alarm (2018) 112 i Sverige. Verksamhetsrapport 2018 s. 22–25.
Andelen nödsamtal fortsätter att öka till följd av bland annat befolk- ningsökningen och den stigande medelåldern. Hälften av samtalen gäller vård eller räddning vilka som regel, med stöd av de avtal som SOS Alarm har med hjälporganen, larmas ut från SOS-centralen. Lite mer än en tredjedel avser vidarekoppling till polis och andra.
De larm som kommer in till SOS Alarm kan avse situationer då antingen enbart ett hjälporgan larmas ut (vilket är den övervägande andelen) eller s.k. samverkanslarm där flera hjälporgan larmas ut.
Antalet samtal där det finns behov av tolk har ökat under flera år och med 35 procent sedan 2016, från 500 till cirka 640 tolkade samtal per månad.
Enligt alarmeringsavtalet ska medelsvarstiden för nödnumret 112 vara högst 8 sekunder. Efter en successiv ökning av svars- tiderna hos SOS Alarm under flera års tid, sjönk medelsvarstiden under 2017 till 12,7 sekunder, vilket alltså fortfarande inte är i nivå med kravet i alarmeringsavtalet. För att skapa förutsättningar för ytterligare förbättrade svarstider och fortsatt utveckling av verksam- heten vid SOS Alarm har statens ersättning till bolaget för 2018 ökat.5
5 Prop. 2017/2018:1 utg. omr. 6 s. 74 och 91.
SOU 2018:28 |
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
7.2.4Larm på nödnummer 112 – inte bara röstsamtal
Bedömning: Mottagning av larm på nödnummer 112 ska upp- fattas som bredare än mottagning av endast röstsamtal via 112.
Skälen för utredningens bedömning
Direktivens beskrivning av att den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112 har vid genomförda samråd ifrågasatts till viss del, utifrån att det kan uppfattas som att endast avse telefonsamtal och att det inte ger en öppning för en teknik- utveckling på området. Av samma skäl ifrågasatte vissa remissinstan- ser Alarmeringstjänstutredningens förslag om att den föreslagna Alarmeringsmyndigheten skulle ta emot samtal på larmnumret 112, och menade att larm även borde kunna tas emot från tekniska system.
Innebörden av mottagning av larm på nödnummer 112 kan när- mare analyseras utifrån befintlig reglering i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK), alarmeringsavtalet och Alarmer- ingstjänstutredningens överväganden och förslag.
I LEK definieras nödsamtal och i alarmeringsavtalet finns en reglering om mottagning av larm på nödnummer 112. Med nödsamtal avses i LEK samtal till samhällets alarmeringstjänst via ett nummer inom fastställd nummerplan för telefoni (se 1 kap. 7 LEK). För- medling av nödsamtal är ett sådant viktigt allmänt intresse som inte ansetts enbart kunnat tillgodoses på marknadens villkor och det finns i LEK särskilda regler för att säkerställa intresset.6 Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt till- gänglig telefonitjänst ska medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt för användare och avgiftsfritt lämna lokali- seringsuppgifter till den som tar emot nödsamtal (5 kap. 7 § LEK).
Genom alarmeringsavtalet ansvarar SOS Alarm för upprätt- hållandet av nödnumret 112. I enlighet med alarmeringsavtalet ska SOS Alarm vid de SOS-centraler de åtagit sig att driva ta emot nödsamtal från allmänheten som befordras på ett i nummerplan fastställt gemensamt nödnummer 112. Åtagandet omfattar endast
6 Prop. 2002/03:110 s. 104.
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
SOU 2018:28 |
de samtal som teleoperatörerna vidarebefordrat i enlighet med de lagar och föreskrifter7 som Post- och telestyrelsen tillämpar för operatörerna.8
Alarmeringstjänstutredningen anförde att verksamheten hos Alarmeringsmyndigheten skulle omfatta all nödalarmering på 112 och övriga nödmeddelanden till kommunal och statlig räddnings- tjänst, hälso- och sjukvård och polis.9 Vad som avsågs med övriga nöd- meddelanden angavs inte närmare i anslutning till detta uttalande.
Alarmeringstjänstutredningen föreslog att det i den föreslagna lagen om alarmering (2 §) skulle föreskrivas att Alarmeringsmyn- digheten skulle ta emot och behandla nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg som avsåg nödsituation och som bedömdes kräva omedelbara insatser från räddningsorgan.10 Enligt Alarmerings- tjänstutredningens författningskommentar förmedlades larmnummer 112 via det allmänna elektroniska kommunikationsnätet och annan larmväg kunde vara t.ex. VHF och annan radiokommunikation.11 Samtidigt anförde Alarmeringstjänstutredningen i sitt betänkande att sjöfartens VHF på lämpligt sätt skulle koordineras med Alarmer- ingsmyndighetens larmcentraler för att säkerställa en samlad läges- bild över pågående insatser.12
Alarmeringstjänstutredningen återkom i förslaget till lag om alarmering (5 §) till att Alarmeringsmyndigheten skulle ta emot nödsamtal på larmnumret 112 eller annan larmväg. I författnings- kommentaren beskrevs att samtliga nödsamtal som inkommer på larmnummer 112 skulle gå via Alarmeringsmyndighetens larmcen- traler. Dessutom skulle larmcentralerna kunna ta emot andra typer av nödanrop, t.ex. via kommunikationsradio på olika frekvenser. Det framgick också att Alarmeringstjänstutredningen med annan larmväg även avsåg automatiska brandlarm.13
112-utredningen anser att det är viktigt att en reglering om att den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnum-
7Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förordning (2003:396) om elektronisk kommunikation och Post- och telestyrelsens föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2 senast ändrad 2011:4).
8Bilaga 6, punkt 3.1 och 3.2. s. 9.
9SOU 2013:33, s. 189.
10a. bet. s. 27 och 188–191.
11a. bet. s. 217.
12a. bet. s. 191.
13a. bet. s. 218.
SOU 2018:28 |
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
mer 112 är teknikneutral. En modern reglering ska kunna möta teknikutvecklingen på området och kunna omfatta larm som i framtiden kan komma att tas emot på andra sätt än via telefonsam- tal. Detta inte minst för att möta exempelvis framtida förändringar i LEK som den pågående översynen av bland annat nomenklaturen inom EU kan komma medföra (jfr avsnitt 6.2.3). Enligt utred- ningen ska direktivens beskrivning av mottagning av larm på nöd- nummer 112 uppfattas som bredare än att det skulle enbart skulle röra sig om mottagning av samtal via 112.
7.2.5Larm som jämställs med larm på nödnummer 112
Utformningen av alarmeringsavtalet möjliggör i dag att några ytter- ligare larmvägar behandlas på samma sätt som ett nödsamtal till nödnummer 112, nämligen:
•eCall14,
•nödanrop via texttelefonanrop15 från funktionshindrade med särskilt godkänd utrustning, och
•SMS för döva och tal- och hörselskadade efter förregistrering.16
Samtliga dessa larmvägar är en direkt följd av olika EU-regleringar och är larmvägar som enligt utredningens mening även fortsätt- ningsvis ska jämställas med ett larm på nödnummer 112. Det är alltså en sådan annan larmväg som exklusivt ska tas emot av den natio-
14SOS Alarm har inrättat en larminfrastruktur i form av datasystem och organisation för att kunna hantera mottagandet av eCall som ett nödsamtal till 112 vilket har genomförts från den 1 oktober 2017 (se även avsnitt 3.5). Vid ett eCall kommer kommunikationen mellan fordonet och samhällets alarmeringscentral att ske i stort sett som ett vanligt mobilsamtal till nödnumret 112. eCall-sessionen från fordonet kommer, jämfört med ett vanligt 112-samtal från en person, att överföra en uppgift (s.k. eCall-flagga) som visar att det är ett eCall och om det är automatiskt eller manuellt genererat (vilket ger möjlighet att styra automatiska respektive manuella eCalls till olika SOS-centraler). När samtalet är etablerat överförs ytterligare uppgifter (s.k. MSD – Minimum Set of Data) mellan bilens modem och SOS- centralen genom inombandssignalering (datapaket på talkanalen). MSD innehåller data om trafikskadehändelsen. Av MSD framgår bland annat tidpunkt för trafikskadehändelsen samt fordonets geografiska position, färdriktning, identitet och eventuellt antal använda säker- hetsbälten. Vid behov kan även ett röstsamtal kopplas fram mellan fordonet och SOS- centralen.
15Bilaga 6, punkt 3.2 s. 9.
16a. bilaga, punkt 2 s. 1.
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
SOU 2018:28 |
nella alarmeringsfunktionen. Utredningens överväganden och för- slag i denna del behandlas närmare i avsnitt 8.3.2.
Det kan mot bakgrund av den snabba och förändrade teknik- utveckling som finns i dag inte uteslutas att fler larmvägar kan komma att jämställas med larm på nödnummer 112. Det finns i dag många olika tillämpningar och tekniska lösningar som både på ett individuellt och på ett mer systemövergripande plan bidrar till att snabbt identifiera och uppmärksamma omgivningen om att något inte står rätt till.
7.2.6Larm på annan larmväg
När det gäller frågan om att en nationell alarmeringsfunktion, föru- tom larm via nödnummer 112, även ska ha till uppgift att kunna ta emot larm på annan larmväg så kan utredningen konstatera att varken begreppen larm eller larmväg är enhetligt definierade bland hjälporganen. Inte heller utredningens direktiv ger någon närmare beskrivning av vilka larmvägar regeringen anser ska omfattas av be- greppet annan larmväg.
När det gäller frågan om vilka larm som skulle kunna omfattas av begreppet annan larmväg så kan viss ledning dock tas i det faktum att regeringen i direktivet skriver att alarmeringsfunktionen bör utformas på ett sådant sätt att några andra alarmeringscentraler inte ska behöva byggas upp i någon större omfattning. Begreppet annan larmväg förekom i Alarmeringstjänstutredningens betän- kande, men utredningens förslag ger begränsad vägledning när det gäller vilka ”andra larmvägar” som egentligen var tänkta att anslutas till Alarmeringsmyndigheten.
Flera remissinstanser var kritiska till bristerna i Alarmerings- tjänstutredningens överväganden och förslag när det gäller vad som skulle anses vara annan larmväg. Remissinstanserna ansåg att
•det saknades en beskrivning av befintliga larmvägar och vilka for- mer av larm som skulle handläggas, vidareförmedlas eller hän- visas,
•hanteringen av nödanrop via andra kanaler behövde klargöras,
•alarmeringsmyndigheten borde kunna hantera alternativa larm- vägar och möta de behov utvecklingen på området medför.
SOU 2018:28 |
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
112-utredningen anser att det är rimligt att den nationella alarme- ringsfunktionen ska kunna ta emot larm på annan larmväg än via nödnummer 112. Utredningens överväganden och förslag i denna del utvecklas närmare i kapitel 8 och 11.
När det gäller automatiska larmanläggningar och andra larm som har betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö och kommersiella larm- och säkerhetstjänster som inbrotts- larm och t.ex. driftslarm så utvecklas utredningens överväganden och förslag närmare i kapitel 11.
7.2.7Förutsättningar för personer som talar andra språk än svenska
Alarmeringstjänstutredningen tog i sitt betänkande upp frågan om förutsättningarna för personer som talar andra språk än svenska och menade att Alarmeringsmyndigheten borde kunna ta emot nöd- samtal på de vanligaste språken i Sverige – om inte annat så via till- gång till tolk.17
112-utredningen har inte haft i uppdrag att utreda denna fråga särskilt, men kan konstatera att det i SOS Alarms nuvarande verk- samhet har visat sig finnas ett behov av att kunna ta emot och han- tera larm där nödställda talar annat språk än svenska. Utredningen förstår rimligheten i detta. Utredningen tar dock inte någon sär- skild ställning till denna fråga utan ser att den kommer att behöva övervägas vidare i det fortsatta arbetet med att genomföra utred- ningens förslag. I detta sammanhang behöver också de krav som ställs på offentlig verksamhet i språklagen (2009:600) och i förvalt- ningslagen (2017:900) beaktas.
7.3Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en ensamrätt att ta emot larm via nödnummer 112
I kapitel 6 har utredningen beskrivit, analyserat och bedömt såväl EU-rättens regler om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla
17 a. bet. s. 168 f.
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
SOU 2018:28 |
tjänster som de motsvarande nationella reglerna. Mot bakgrund av detta har utredningen också gjort en bedömning av möjligheterna att författningsreglera en ensamrätt för en nationell alarmerings- funktion att ta emot och behandla larm på nödnummer 112 liksom vilken omfattning en sådan ensamrätt kan ges. Utredningen har bedömt att det är möjligt att införa en författningsreglerad ensam- rätt under förutsättning att en sådan reglering görs inom ramen för vad såväl EU-rättens regler som de motsvarande nationella reglerna tillåter.
I avsnitt 6.5.2 har utredningen föreslagit att ensamrätten ska omfatta mottagande av larm på nödnummer 112 och den första sorteringen samt till larmbehandlingen anknytande tjänster. Larm- behandlingen och de anknytande tjänsterna behandlar utredningen närmare i kapitlen 8–11.
7.4Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm på annan larmväg
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm på annan larmväg.
Förslaget genomförs genom 8 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
I utredningens direktiv anges att den nationella alarmeringsfunk- tionen även bör kunna ta emot och behandla larm som inte innebär att det ställs krav på omedelbara insatser från samhällets hjälp- organ. Motivet för detta är att alarmeringsfunktionen bör utformas på ett sådant sätt att hjälporganen inte i någon större omfattning ska behöva bygga upp några andra (egna) alarmeringscentraler. I direktiven anges också att mottagningen av larm ska kunna ske på
”annan larmväg”. Utredningen har tolkat detta som larm på annan väg än på nödnummer 112.
Den nationella alarmeringsfunktionen ska således kunna fylla de flesta behov som hjälporganen har när det gäller att ta emot och hantera larm. Utredningens överväganden och förslag, när det gäller alarmeringsfunktionens roll gällande dessa larm och även
SOU 2018:28 |
En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget |
gränsdragningen mot den privata marknaden, behandlas i kapitel 8 och 11.
7.5Vissa övriga uppgifter
En grunduppgift för den nationella alarmeringsfunktionen är rollen i larmbehandlingen. Förutsättningarna för en ensamrätt för alarmer- ingsfunktionen vid larmbehandlingen har behandlats i avsnitt 7.3. Ytterligare överväganden och förslag rörande alarmeringsfunktio- nens roll i larmbehandling behandlas i kapitel 8.
Eftersom den nationella alarmeringsfunktionen ska ansvara för samordningen av samhällets alarmeringstjänst så innebär det att funktionen bör kunna ha ett flertal andra uppgifter utöver larm- behandling inom alarmeringen. Enligt utredningens direktiv bör den nationella alarmeringsfunktionen ges förutsättningar för att utföra vissa sådana uppgifter. Det handlar om uppgifter (inom alarme- ringen) som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen. Det handlar exempelvis om möjligheten att ta emot larm från auto- matiska larmanläggningar och att bedriva kommersiell verksamhet, liksom om vissa uppgifter som anknyter till larmbehandling och som är väsentliga för samhällets skydd mot olyckor och för sam- hällets krisberedskap. Bland dessa kan nämnas sammanställning av lägesbilder och stöd-, informations- och varningstjänster. Det handlar också om att den nationella alarmeringsfunktionen ska hantera vissa hänvisningstjänster. Utredningens överväganden och förslag i dessa delar finns i kapitel 10–12.
8En nationell alarmeringsfunktion
– närmare om roller med mera
i larmbehandlingen
8.1Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment
8.1.1Inledning
Som det uttrycks i direktiven till utredningen så ska en framtida nationell alarmeringsfunktion i första hand omfatta mottagning och behandling av larm och till denna anknytande verksamhet.
I detta kapitel gör utredningen sina överväganden och lämnar förslag rörande larmbehandlingen.
När det gäller till larmbehandlingen anknytande verksamhet och vissa andra uppgifter som är relevanta i sammanhanget och som har stor betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen så behand- lar utredningen i kapitel 9–12 i vilken mån det är ändamålsenligt att den nationella alarmeringsfunktionen hanterar dessa uppgifter.
8.1.2Larmbehandlingens aktiviteter och delmoment
I kapitel 5 har utredningen analyserat och beskrivit hur utredningen ser på begreppet larmbehandling och vilka aktiviteter och delmo- ment som ska ingå i detta. Utredningen har också pekat på att även om en larmbehandling teoretiskt sett kan låta sig beskrivas som en kedja av aktiviteter och delmoment så är den i praktiken mer komplex än så, och flera moment kan dessutom äga rum parallellt. Nödsamtalens karaktär ändras inte sällan under larmbehandlingens gång. Exempelvis kan det som börjar som ett enkelt vårdärende
195
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
senare i samtalet visa sig vara ett komplicerat samverkansärende. Oaktat detta och de begränsningar som självfallet ligger i en förenk- lad beskrivning så har utredningen i avsnitt 5.6.6 föreslagit att larm- behandlingen ska bestå av aktiviteterna och delmomenten
–mottagning av larm och första sortering (se avsnitt 8.3),
–inhämtande av information (se avsnitt 8.4),
–bedömning och prioritering (se avsnitt 8.5),
–inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering (se avsnitt 8.6),
–ledning av hjälpinsats (se avsnitt 8.7).
I detta kapitel beskriver utredningen närmare den nationella alarmer- ingsfunktionens roll och ansvar, samt hur avgränsningen i för- hållande till hjälporganen ska se ut. Inledningsvis tas frågan om mot- tagning och behandling av larm på nödnummer 112 upp (avsnit- ten 8.3–8.8). Därefter tar utredningen upp hur den nationella alarmeringsfunktionen ska hantera larm som kommer in på annan larmväg (avsnitt 8.9).
8.2Det är viktigt att stärka samhällets alarmerings- tjänst och att skapa en tydlighet när det gäller den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganens roller och ansvar
Bedömning: Samhällets alarmeringstjänst och samordningen av den behöver förbättras. Den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens roller och ansvar behöver tydliggöras. Larm- behandlingen ska vara väl sammanhållen och så sömlös som möjligt.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
Skälen för utredningens bedömning
8.2.1Roller och ansvar
Ändamålsenlig och lämplig rollfördelning
Det har varit en viktig uppgift för utredningen att lägga förslag som leder till en bättre samordning av samhällets alarmeringstjänst än vad som gäller i dag. Utredningen har, mot bakgrund av de begräns- ningar som ligger i direktivet när det gäller förutsättningen att hjälporganen ska behålla rådigheten över sina resurser och sina rättsliga befogenheter i övrigt samt de förutsättningar som EU- rätten ger, analyserat vad som är en ändamålsenlig och lämplig roll- och ansvarsfördelning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Detta för att kunna fastställa dels vem som ska ansvara för vad, när och hur, dels omfattningen av en författ- ningsreglerad ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen. Roll- och ansvarsfördelningen har haft betydelse för bedömningen av i vilken mån som konkurrens-, statsstöds- och upphandlings- rättsliga regler blir tillämpliga (se kapitel 6). Roll- och ansvarsför- delningen har också påverkat utredningens utformning av författ- ningsförslagen, de finansiella konsekvenserna för staten, landstingen och kommunerna samt effekterna på aktörernas krisberedskaps- förmåga.
Under en larmbehandling rör det sig oftast om snabba skeenden där berörda aktörer agerar under tidspress. Det finns av naturliga skäl en tidsfördröjning mellan att ett hjälpbehov uppstår och att hjälp kan ges. Samhällets alarmeringstjänst är i någon bemärkelse
”alltid sent ute”. Det är därför viktigt att en hjälpinsats redan från början formas och dimensioneras utifrån utgångspunkten att den nödställde ska få hjälp snabbt. Genom att responsen dessutom blir så adekvat som möjligt redan från början så skapas förutsättningar för att korta insatstiden.
Utredningen har strävat efter att ge den nationella alarmerings- funktionen en sådan roll så att funktionen kan bidra till att samord- ningen av samhällets alarmeringstjänst blir bättre än i dag och att larmbehandlingen blir så snabb, säker, störningsfri och effektiv som möjligt.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
När det gäller det rättsliga och/eller medicinska ansvaret för de åtgärder som beslutas och genomförs av olika aktörer så har utred- ningen inte sett skäl att ändra i den ordning som gäller i dag.
Omfattningen av den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag och koppling till ensamrätten
Enligt utredningen är det inte aktuellt att låta den nationella alarme- ringsfunktionen ansvara för en så liten del av larmbehandlingen att den i praktiken fungerar som en ”telefonväxel”. En sådan lösning skulle inte bidra till att stärka samordningen av samhällets alarmer- ingstjänst jämfört med dagens läge, snarare det motsatta. I dag tar SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) t.ex. emot samtal och vidare- kopplar till polis och statlig räddningstjänst som har egna rädd- nings- och ledningscentraler. När samtalet är vidarekopplat vet SOS Alarm inte vad som händer fortsättningsvis. Det finns i dag inget gemensamt tekniskt stöd för att t.ex. dela nödvändig information. För sjö- och flygräddningen gäller dock att SOS Alarm och Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) har långtgående rutiner för med- lyssning och informationsdelning och en klar majoritet av alla inkommande larm kommer via SOS Alarm. Larm som kommer till JRCC via andra larmvägar än 112 samordnas med SOS Alarm.
Det är inte heller aktuellt för utredningen att föreslå en författ- ningsreglering med innebörden att den nationella alarmerings- funktionen ska ha en ensamrätt att utföra hela larmbehandlingen. I kapitel 6 har utredningen bedömt att en sådan ensamrätt inte är förenlig med gällande lagstiftning om konkurrens, upphandling, statsstöd och näringsfrihet. Till detta kommer att själva beslutet om att inleda en hjälpinsats och att leda den enligt direktiven ska ligga kvar på hjälporganen. Om den nationella alarmeringsfunk- tionen skulle ges en ensamrätt att utföra hela larmbehandlingen så skulle konsekvensen bli att hjälporganen inte skulle få agera på området och därmed inte ha kvar rådigheten över sina resurser.
Eftersom det inte har varit utredningens uppdrag att föreslå en helt ändrad rollfördelning inom samhällets alarmeringstjänst och t.ex. föreslå ett samlat statligt huvudmannaskap med helhetsansvar för hela larmkedjan, så har det handlat om att med utgångspunkt i dagens rollfördelning hitta en balanserad och tydlig rollfördelning som ändå bidrar till att öka samordningen.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
Som det ser ut i dag (mars 2018) så ansvarar SOS Alarm enligt alarmeringsavtalet för vad som kallas ”full larmbehandling” åt de hjälporgan som så önskar. Det innebär att SOS Alarm sköter mot- tagning, bedömning/prioritering, inledning av hjälpinsats, utlarm- ning och dirigering åt de hjälporgan som har kommit överens med SOS Alarm om detta genom avtal. I dag gäller denna ordning för flertalet kommunala räddningstjänster och huvuddelen av lands- tingens ambulanssjukvård. I avsnitt 8.8 överväger utredningen om det är ändamålsenligt och lämpligt att hjälporganen ges en fortsatt möjlighet att välja mellan att antingen hantera vissa av larmbehand- lingens aktiviteter och delmoment i egen regi, eller att genom upp- drag låta den nationella alarmeringsfunktionen sköta dessa. Det senare liknar alltså det som i dag kallas full larmbehandling.
När det gäller frågan om den nationella alarmeringsfunktionens roll i och omfattning av sitt uppdrag så är det, som utredningen pekar på i kapitel 6, viktigt att notera att det är en sak vad alarme- ringsfunktionen ska göra med stöd av i lag definierad ensamrätt och vad den kan göra på uppdrag av hjälporganen. Denna distinktion innebär inte att utredningen anser att den nationella alarmerings- funktionen enbart ska ägna sig åt de verksamheter som omfattas av ensamrätten. Utredningen föreslår att den nationella alarmerings- funktionen på uppdrag av hjälporganen ska kunna genomföra betydligt fler delar i larmkedjan än de som är föremål för en ensam- rätt. Det senare utvecklar utredningen nedan i avsnitt 8.8.
För att var och en utifrån sin roll och sitt ansvar ska kunna fatta korrekta beslut och vidta rätt åtgärder behöver aktörerna enligt utredningen ge varandra bra underlag. Detta behandlas närmare i avsnitt 8.3.5.
8.2.2Samordning är viktigt
Utredningen har under sitt arbete sett att ett av de grundläggande problemen med nuvarande modeller för larmbehandling i egen regi är bristen på informationsdelning mellan olika hjälporgan. Det för- svårar samordningen och riskerar därmed att försvåra för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Det finns t.ex. i dag ingen gemen- sam teknisk lösning för informationsdelning, något som utred- ningen föreslår en ändring av i kapitel 13. Det finns heller ingen
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
gemensam ordning för att positionera händelser, inget gemensamt system för geodata. Även detta är något som försvårar samord- ningen och som utredningen föreslår en ändring av i kapitel 14. En god förmåga och goda förutsättningar för att kunna kommunicera med varandra, inte minst under snabba skeenden när tidsfaktorn är central, måste säkerställas.
Hjälporganen arbetar i dag i egna system och med egna tekniska stöd, som inte kan ”prata med andra”. Det leder till att hjälp- sökande behöver vidarekopplas eller hänvisas att ”ringa upp igen” på ett sätt som inte är bra varken för den enskilde nödställde eller för samordningen av samhällets alarmeringstjänst. Risken finns att information går förlorad när den inte dokumenteras och kan delas i realtid mellan berörda aktörer. Den nödställde riskerar att behöva upprepa sitt ärende, något som kanske inte ens är möjligt beroende på vad som hänt.
Den samordning av samhällets alarmeringstjänst som eftersträvas i direktiven nås enligt utredningens bedömning inte enbart med en tydlig och lagregelrad roll- och ansvarsfördelning mellan den natio- nella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Andra viktiga kompo- nenter är bland annat en författningsreglering, obligatorisk anslut- ning av hjälporganen till den nationella alarmeringsfunktionen för att åstadkomma en ”gemensam ingång” till samhällets alarmerings- tjänst, krav på att hjälporganen vid behov ska medlyssna, tillgång till ett gemensamt kartsystem och till en teknisk lösning för infor- mationsdelning mellan alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Det är också utredningens bedömning att en förbättrad samord- ning kräver att funktionen kan ha flera andra uppgifter utöver larmbehandling. Det handlar om uppgifter inom alarmeringen som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen.
Samordningen är som sagt viktig och utredningen har haft att tänka utifrån både ”fysiska och digitala rum”. Det har också varit viktigt att ta hänsyn till möjligheterna att utveckla verksamheten i takt med omvärldens behov och teknikens möjligheter. Av central betydelse har också varit att den nationella alarmeringsfunktionen (både centralt och regionalt) och hjälporganen fortsätter att ta till vara möjligheterna att samutnyttja olika resurser som lokaler, per- sonal, materiel, teknik och stödfunktioner – allt för en snabb, säker och effektiv larmbehandling.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
8.2.3Tydligt, enhetligt och sömlöst
Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment – och roller i och ansvaret för dessa – måste preciseras, definieras och paketeras på ett sådant sätt att det är praktiskt möjligt att ansluta hjälp- organen till den nationella alarmeringsfunktionen och att genom det få till den samordning, sömlöshet och enhetlighet över landet i larmbehandlingen som eftersträvas. Ibland talas det bland SOS Alarm och hjälporganen om att larmkedjan ska vara så obruten som möjligt. Detsamma gäller den vårdkedja som finns i larmbehandlingen. Med obruten menas här att den enskilde inte ska uppleva larmbehand- lingen som att nya aktörer dyker upp och frågar samma sak. Obruten ska också förstås som att den nationella alarmeringsfunk- tionen och hjälporganen ska ha ett samarbete som minskar risken för att viktig information inte delas utan ”fastnar på vägen” hos någon av de aktörer som är inblandade i hjälpinsatsen.
Tiden mellan att en hjälpsökande vänder sig till samhällets alarmeringstjänst och att hjälpresurser är på väg ska vara så kort som möjligt. För att hålla nere ledtiderna är det centralt att det inte behöver ske några onödiga överkopplingar. Målet är att den hjälp- sökande ska få en så snabb, säker och effektiv hjälp som möjligt och inte behöva uppleva att det är ett virrvarr av aktörer som är inblandade i larmbehandlingen.
8.3Mottagning av larm på nödnummer 112 och en första sortering
8.3.1Inledning
I detta avsnitt behandlas de delar av larmbehandlingen som utred- ningen i avsnitt 6.5.2 föreslagit ska vara förbehållna den nationella alarmeringsfunktionen genom en författningsreglerad ensamrätt (ett rättsligt monopol). Ensamrätten ska när det gäller larmbehand- lingen omfatta att ta emot och göra en första sortering av larm som kommer in på nödnummer 112. Ensamrätten får till konsekvens att hjälporganen inte längre i egen regi kan hantera dessa moment i larm- behandlingen.
I detta avsnitt analyserar och överväger utredningen närmare vissa centrala frågor som anknyter till att ta emot larm och göra den
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
första sorteringen som bland annat medlyssning, rätten att spela in och avbryta kommunikation samt lokalisering av samtal.
8.3.2Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.
Förslagen genomförs genom 7 § alarmeringslagen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bemyn-
digas att besluta närmare föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.
Förslaget genomförs genom 9 § alarmeringsförordningen.
Skälen för utredningens förslag
Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112
I den alarmeringslag som utredningen har föreslagit föreskrivs i 1 § att det ska finnas en nationell alarmeringsfunktion som ansvarar för att samordna samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att det också ska författningsregleras att den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112. Detta regleras i 7 § alarmeringslagen.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
Larm som ska jämställas med larm på nödnummer 112
I avsnitt 7.2.5 har utredningen beskrivit att eCall, nödanrop via texttelefonanrop från funktionshindrade med särskilt godkänd ut- rustning, och SMS1 för döva och tal- och hörselskadade efter för- registrering i dag (mars 2018) i alarmeringsavtalet jämställs med larm på nödnummer 112. Även om larm kan tas emot på olika sätt, eCall, SMS, automatlarm, sensorer eller dylikt så är telefonsamtal fortfarande den vanligaste kontaktvägen.
När det gäller larm som ska eller bör jämställas med larm på nödnummer 112 så anser utredningen att det är viktigt att en för- fattningsreglering utformas så att den kan möta en teknisk utveck- ling när det gäller larmvägar. Det talar enligt utredningen för att regleringen av vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nöd- nummer 112 inte är en fråga som bör regleras i alarmeringslagen utan i en till alarmeringslagen kopplad alarmeringsförordning.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i 7 § alarmer- ingslagen tas in en bestämmelse som säger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112. Utredningen anser att det är en uppgift för MSB eftersom det ligger väl i linje med det uppdrag som myndigheten har i dag. Utredningen föreslår därför att det i alarmeringsförordningen anges att MSB får denna uppgift. MSB kan komma att behöva samråda med t.ex. Socialstyrelsen eller Polisen när föreskrifterna ska tas fram.
Genom denna reglering skapas en lämplig och tydlig ordning för att kunna anpassa lagstiftningen efter utvecklingen. Inom en snar framtid kan man tänka sig att anrop via SMS (inte bara för döva, tal- och hörselskadade), bild och video kan komma att jämställas med larm på nödnummer 112.
När det gäller andra larmvägar, automatiska larm m.m. se vidare avsnitt 8.9 och kapitel 11.
1 SMS112 där endast ett begränsat antal användare kan ansluta sig (uppskattning cirka 20 000 teckenspråkiga döva).
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
8.3.3Den nationella alarmeringsfunktionen ska göra en första sortering av de larm som tas emot
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska göra en första sortering av de larm som tas emot.
Förslaget genomförs genom 13 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
Efter att den nationella alarmeringsfunktionen tagit emot ett larm behöver funktionen kunna göra vad utredningen valt att kalla en första sortering av larmet.
Syftet med denna första sortering är att i detta inledande skede göra en ”grovsortering” genom en inledande intervju eller på annat sätt försöka
•identifiera situationen (trafikolycka, drunkning, sjukvård, polis- ärende etc.),
•dokumentera vad som inträffat och vilket/vilka hjälporgan som efterfrågas eller som kommer att behöva hantera händelsen,
•positionera händelsen (var händelsen inträffat)
•bekräfta kontaktuppgifter (fastställa inringarens identitet och det telefonnummer anropet kommer ifrån).
För att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna hantera detta inledande skede av larmet på bästa sätt är det viktigt att hjälp- organen har försett funktionen med de grundläggande instruk- tioner och anvisningar som funktionen kan behöva för att t.ex. när- mare avgöra hur ärendena ska förmedlas och eventuellt medlyssnas.
Vad den nationella alarmeringsfunktionen typiskt sett kan behöva får avgöras i dialog mellan alarmeringsfunktionen och hjälp- organen. Det som framkommer under detta inledande skede ska den nationella alarmeringsfunktionen dokumentera i sitt besluts- stöd så att uppgifterna kan förmedlas till/delas med berört eller berörda hjälporgan med hjälp av den tekniska lösning som utred- ningen föreslår i kapitel 13.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
I skedet före det att ett larm har förmedlats till ett hjälporgan, kan man tänka sig att den nationella alarmeringsfunktionen har ett behov av att koppla in ett eller flera av de hjälporgan som kan komma att bli berörda på medlyssning (se vidare avsnitt 8.3.6). Detta för att den nationella alarmeringsfunktionen redan i detta inledande skede ska kunna säkerställa vilket eller vilka hjälporgan som berörs och att det som skett uppfattats på rätt sätt.
Utredningen har erfarit att det redan i dag är så att om SOS Alarm är osäker på vilka hjälporgan som berörs så väljer man att koppla in hellre för många än för få. Genom medlyssningen under- lättas övergången till hjälporganet och den kan göras ”mjukt”. Reger- ingen har i direktiven till utredningen uttryckt att om hjälporganen involveras tidigt i larmhanteringen, genom t.ex. medlyssning så möj- liggörs en effektiv och ändamålsenlig alarmering av samhällets hjälp- organ. Tidig medlyssning är en framgångsfaktor när det gäller att korta tider till förlarm och huvudlarm i t.ex. räddningsärenden. Under utredningens arbete har det också framförts att tidig med- lyssning kan möjliggöra snabba hjälpinsatser av tillgängliga resurser (t.ex. en deltidsbrandman med hjärtstartare) i avvaktan på resurs- förstärkning i glesbygd.
Som nämnts tidigare finns det inga skarpa gränser mellan larm- behandlingens olika aktiviteter och delmoment och det gäller i högsta grad även i detta skede. De går i någon mening in i varandra och löper inte heller alltid linjärt. Rent semantiskt så ingår i den första sorteringen någon form av ”bedömning” eller ställnings- tagande. Det går därför inte att exakt avgöra när den första sorter- ingen helt övergår i det skedet att hjälporganet fortsätter intervjun med den hjälpsökande i syfte att inhämta ytterligare information (tar över ledningen av samtalet). Det är inte möjligt att ställa upp knivskarpa gränssnitt i dessa delar och det är inte heller ändamåls- enligt. Det centrala är, förutom att hjälporganen och alarmerings- funktionen agerar samlat så att t.ex. ingen relevant information missas, att larmbehandlingen av den nödställde uppfattas som sam- manhållen och att berörda aktörer ”är med” under behandlingen så att den nödställde inte i onödan ska behöva upprepa sitt ärende och att tid därmed går förlorad i onödan.
I vissa fall kan den nationella alarmeringsfunktionen välja att
”ligga kvar i bakgrunden” och lyssna på samtalet, att medlyssna, även efter det att hjälporganet tagit över ledningen av samtalet.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
I andra fall kan funktionen välja att avsluta sitt deltagande tämligen omgående, allt utifrån vad situationen kräver.
I s.k. samverkansärenden, dvs. hjälpinsatser där flera hjälporgan berörs, är det särskilt viktigt att samtliga aktörer är observanta på att fler aktörer kan behöva involveras i samtalet. Ibland är det först en bit in i samtalet som det visar sig att det finns ett samverkans- behov. Experter och sakkunniga har uppgett till utredningen att det i samverkansärendena är särskilt viktigt att en aktör har ett uttalat ansvar för att ”hålla ihop” samtalet. Enligt utredningens mening är det i dessa fall är lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen leder samtalet, så länge som ett samverkansärende bedöms pågå. Men det är upp till den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen att enas om en intervjumodell för samverkansärenden, där man enas om vem som ska leda samtalet, vilka frågor som ska ställas och vilka hjälporgan som ska medlyssna i olika kategorier av samverkansärenden. Ordningen för detta är inte lämpligt att författningsreglera. Den tekniska lösning som föreslås i kapitel 13 bör kunna vara ett stöd i att t.ex. kategorisera ärendena och vilken intervjumodell som lämpligen ska användas i olika ärenden.
Om det i ett inledande skede visar sig att det rör sig om t.ex. felringningar eller okynnessamtal, avslutas samtalet utan vidare åt- gärd. Det förekommer också att vederbörande hänvisas att ringa t.ex. 114 14 eller 113 13, eller att samtalet kopplas över till någon av hänvisningstjänsterna socialjouren, Giftinformation eller jourhavan- de präst (se kapitel 12).
8.3.4Krav på svarstiden hos den nationella alarmeringsfunktionen
Bedömning: I alarmeringsavtalet och i uppdragsmålet i ägaran- visningen regleras vad som ska gälla angående svarstider hos SOS Alarm. Motsvarande krav bör ställas på den nationella alar- meringsfunktionen.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
Skälen för utredningens bedömning
Enligt statens alarmeringsavtal med SOS Alarm ska bolaget säker- ställa en effektiv 112-tjänst som möjliggör att polis, räddningstjänst och ambulans snabbt kan nås och tillkallas.
Enligt alarmeringsavtalet ska bland annat medelsvarstiden för nöd- numret 112 vara högst 8 sekunder. Som det uttrycks i alarmerings- avtalet ska 92 procent av samtalen besvaras inom 15 sekunder och ingen som ringer ska normalt behöva vänta i mer än 30 sekunder. Detta finns också angivet i uppdragsmålet i ägaranvisningen till bolaget.
Ett krav på vissa angivna svarstider är ett mått på en verksamhets kvalitet och effektivitet. Man kan tänka sig att ha andra mått som mäter de olika aktiviteterna och delmomenten såsom träffsäkerhet och snabbhet i bedömningar av ärendet, tid som går åt till inkopp- ling av ”rätt” resurser i ärendet, tid mellan larm och påbörjad hjälp- insats, antal/andel ”felaktiga” överkopplingar, antal felaktiga beslut om att avbryta/hänvisa samtal eller nöjd-kund-index (NKI). Utred- ningen har inte haft något uttryckligt uppdrag att analysera och ta fram förslag gällande krav på svarstider för nödnumret 112.
Den initiala svarstiden är dock väldigt avgörande för hur snabbt en larmbehandling kan komma igång och utredningen har inte sett några skäl mot att motsvarande krav på svarstid som i dag ställs på SOS Alarm även bör ställas på den nationella alarmeringsfunk- tionen. Om andra krav behöver ställas i framtiden får frågan om- prövas i det sammanhanget.
I dag regleras svarstiderna i alarmeringsavtalet och i ägaranvis- ningen. Utredningen har övervägt hur detta bör regleras framöver. För en myndighet skulle alternativen kunna vara i alarmerings- förordningen. Frågans detaljeringsgrad talar dock för en reglering i myndighetens regleringsbrev. För ett bolag skulle alternativen kunna vara alarmeringsförordningen eller att det får ligga kvar i t.ex. en ägaranvisning.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
8.3.5Hjälporganen ska vara skyldiga att lämna instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen
Förslag: Hjälporganen ska vara skyldiga att lämna sådana instruk- tioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktionen behöver för att kunna ta emot larm och genom- föra en första sortering av larm.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om nämnda instruktioner och anvisningar.
Förslagen genomförs genom 20 § alarmeringslagen.
MSB bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om in- struktioner och anvisningar.
Förslaget genomförs genom 11 § alarmeringsförordningen.
Bedömning: För instruktioner och anvisningar gällande vård- ärenden bör det tas fram ett samlat nationellt medicinskt beslutsstöd. Utredningen anser att det är lämpligt att Social- styrelsen får i uppdrag att ta fram ett sådant stöd, i samråd med landstingen och med utgångspunkt i de beslutsstöd som används i dag.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Utredningen bedömer att det inte kan vara den nationella alarmer- ingsfunktionen som ska ha bestämmande- och beslutanderätten över vilka kriterier m.m. som ska gälla när den nationella alarmer- ingsfunktionen gör den första sorteringen. Detta eftersom hjälp- organen ska ha kvar de rättsliga befogenheterna inom sina respek- tive ansvarsområden och full bestämmanderätt över sina resurser. Hjälporganen ska avgöra vilken typ av respons som den hjälp- sökande ska erhålla. Hur responsen utformas är ofta beroende på geografi, resurstillgång och samtidiga händelser med resurskonflikt.
För att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna göra en första sortering av ett inkommet larm, behöver funktionen få till- gång till och stöd av ett underlag från hjälporganen i form av instruktioner och anvisningar. Dessa kan innehålla t.ex. kontakt-
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
uppgifter till hjälporganet och annat som funktionen behöver för att klargöra vilka larm som rör dem, när de anser att de bör bli larmade osv. Under den första sorteringen kan det visa sig att den hjälpsökande ska hänvisas till andra kontaktvägar eller att det är aktuellt att vidarekoppla till en hänvisningstjänst som t.ex. social- jouren. Att det behövs fylligare instruktioner och anvisningar i de fall ett hjälporgan har gett den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta en större del av larmbehandlingen är självklart.
Det finns behov av närmare reglering av dessa frågor. Därför anser utredningen att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bör få i uppdrag att ta fram närmare föreskrifter om nämnda instruktioner och anvisningar. Detta bör regleras i 20 § alarmeringslagen. Utredningen har i detta sammanhang tänkt sig MSB och föreslår därför att MSB i alarmeringsförordningen bemyndigas att meddela föreskrifter om sådana anvisningar och instruktioner som avses i 20 § alarmeringslagen.
För instruktioner och anvisningar gällande vårdärenden anser utredningen att det kan finnas skäl att ta fram ett samlat nationellt medicinskt beslutsstöd. Stödet bör tas fram i samverkan med lands- tingen och med utgångspunkt i de befintliga stöd som används i dag. Utredningen anser att det är lämpligt att Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram ett sådant stöd.
8.3.6Medlyssning
Förslag: Ett hjälporgan ska vara skyldigt att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sor- tering av larm om och när funktionen så begär.
Förslaget genomförs genom 19 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
Medlyssning som en nödvändig del i samordningen och för en mjuk övergång till hjälporganen
Regeringen har i direktiven till utredningen uttryckt att om hjälp- organen involveras tidigt i larmhanteringen, genom t.ex. medlyss- ning så möjliggörs en effektiv och ändamålsenlig alarmering av
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
samhällets hjälporgan. Ett krav på medlyssning bidrar till den önskade sömlösheten – att övergången till hjälporganen blir ”mjuk”. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det bör vara en skyldig- het för hjälporganen att medlyssna i de fall alarmeringsfunktionen så begär – ”när funktionen trycker på medlyssningsknappen ska hjälporganet svara”.
Utredningen har under arbetets gång sett att olika begrepp används för att beteckna att någon aktör ”ligger med och lyssnar av” en pågående larmbehandling. Utredningen har mött begrepp som medhörning och medlyssning. Utredningen har för att skapa en enhetlig terminologi valt att beteckna detta som att medlyssna.
Den nationella alarmeringsfunktionens roll i medlyssningen kan betecknas som att begära medlyssning av ett eller flera hjälporgan. Även för den nationella alarmeringsfunktionen kan det bli aktuellt, efter det att ett hjälporgan tagit över ledningen av ett samtal, att medlyssna på samtalet om det bedöms nödvändigt.
I dag handlar det i praktiken om att just ”lyssna”, men kan i framtiden också komma att omfatta att ta del av t.ex. data, bild och film dvs. inte bara medlyssna utan även ”medse” på ett eller annat sätt.
Genom medlyssningen säkras flera viktiga delar i larmbehand- lingen.
För det första kan hjälporganen genom detta komma in i ett tidigt skede av en händelse och i realtid följa alarmeringsfunk- tionens första sortering och bidra med underlag, frågor när funk- tionen ska försöka utröna vad som skett och vilket eller vilka hjälporgan som är berörda i detta skede. Vid en händelse där flera hjälporgan är inblandade – som i dag kallas för samverkanslarm – är det särskilt viktigt att snabbt kunna avgöra vilka som är berörda och som kan förväntas behöva agera vidare. Under arbetet har utredningen mött hjälporganens önskemål om att få komma med tidigt i larmbehandlingen (tidig involvering). Det var också något som de tog upp i remissvaren när det gäller Alarmeringstjänst- utredningens förslag.
För det andra gör medlyssningen att den nationella alarmerings- funktionen i ett tidigt skede av larmbehandlingen får tillgång till den sakkompetens som hjälporganen besitter. Vid samtal till nöd- numret 112 som gäller t.ex. en överdosering av läkemedel eller olyckor/förgiftningar med kemikalier så upprättas ett vårdärende för att kunna ta ställning till om patienten har symptom som
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
föranleder omedelbar ambulanstransport. I ärendet kan det bedömas som relevant att koppla in Giftinformationscentralens tjänst Gift- information som kompetensstöd.
För det tredje kan hjälporganet under medlyssningen börja förbereda för en eventuell kommande hjälpinsats – allt för att kunna sätta igång med hjälpinsatsen så rätt och snabbt som möjligt, dvs. förkorta insatstiden. Risken minimeras för larmfördröjning, dvs. att larm hamnar hos fel hjälporgan. Möjligheterna till samordning och resursutnyttjande stärks. Överlämnandet (då hjälporganet ”tar över” ledningen av samtalet) kan då ske på ett så ”mjukt” sömlöst sätt som möjligt. Den fortsatta larmbehandlingen hos hjälporganet (med prioritering och bedömning m.m. inför eventuell utlarmning) underlättas och får därmed en god kvalité.
Som nämnts ovan kan den nationella alarmeringsfunktionen medlyssna på samtalet så länge som hjälporganet och den nationella alarmeringsfunktionen bedömer att det behövs. Den närmare inne- börden av detta och arbetsformerna i övrigt för medlyssningen är en fråga för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen att enas om. Samtliga hjälporgan bör kunna begära medlyssning av andra hjälporgan eller den nationella alarmeringsfunktionen, om det visar sig handla om ett samverkansärende.
Medlyssning av hjälporganen kan innebära att en hjälpsökande i och för sig får tala med fler än en aktör samtidigt. Genom med- lyssning och teknisk interoperabilitet där information i realtid ut- byts inom ramen för den tekniska lösning som utredningen föreslår i kapitel 13 ska en enskild inte behöva uppleva det som att man kopplas hit och dit mellan olika aktörer eller att man känner att man behöver upprepa sin belägenhet.
Ett krav på hjälporganens medlyssning har av företrädare för hjälporganen och utredningens experter inte ansetts inskränka hjälporganens fulla beslutande- och bestämmanderätt utan de har bedömt att en sådan ordning framstår som en rimlig och praktisk lösning för att nå en samordnad alarmeringstjänst i kombination med en utökad informationsdelning. Vissa experter och sakkunniga har uttryckt farhågor när det gäller hur medlyssning ska fungera i praktiken, inte minst när det gäller frågan om vem som vid framför allt ett samverkanslarm ska hålla i samtalet och leda intervjun. I avsnitt 8.3.3 har utredningen närmare beskrivit hanteringen av s.k. samverkansärenden. Som utredningen där konstaterar är detta inte
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
en fråga som lämpar sig för att reglera i lagstiftning, utan hjälp- organen och den nationella alarmeringsfunktionen måste, precis som SOS Alarm och hjälporganen gör i dag, själva enas om intervju- modeller och hitta fungerande arbetsformer.
I avsnitt 8.8 föreslår utredningen att hjälporganen ska kunna ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta en större del av larmbehandlingen än vad som omfattas av den författnings- reglerade ensamrätten (dvs. mer än att ta emot samtalet och göra en första sortering). I de delar av larmbehandlingen som den nationella alarmeringsfunktionen då sköter (t.ex. inhämtande av information, bedömning och/eller prioritering) bör den nationella alarmerings- funktionen kunna utföra medlyssningen på uppdrag av hjälporga- net. En sådan ”delegering” av skyldigheten att medlyssna bör styras av instruktioner från hjälporganet som anger hur den nationella alarmeringsfunktionen ska göra sina bedömningar samt vid vilka situationer som den nationella alarmeringsfunktionen inte får hantera larmet vidare på egen hand, utan att kontakta hjälporganet.
Utredningen bedömer kravet på medlyssning som en så central del i larmbehandlingen att det bör regleras i 19 § alarmeringslagen.
Under arbetets gång har frågan väckts om eventuell sanktions- möjlighet mot hjälporgan som inte lever upp till kravet på att vara tillgänglig för medlyssning när den nationella alararmeringsfunk- tionen så begär. Skulle det visa sig att ett eller flera hjälporgan inte lever upp till kraven på tillgänglighet för medlyssning så behöver orsaken till detta analyseras och åtgärdas. Att ett hjälporgan inte svarar behöver inte enbart bero på ”kö in” utan kan ju också ha tekniska orsaker – system har gått ner osv.
Den nya ordningen ställer inga nya krav på själva tillgänglig- heten som sådan hos hjälporganen. Att föreslå åtgärder inom hjälp- organens ansvarsområden ligger utanför utredningens uppdrag. Frågor om kortare svarstider eller andra reformer som syftar till snabbare respons från exempelvis ambulanssjukvård, polis eller andra aktörer inklusive sanktionsmöjligheter, bör därför utredas i annat sammanhang.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
Medlyssning aktualiserar frågor om sekretess och tystnadsplikt
Medlyssning innebär att flera olika aktörer är med och lyssnar på vad som sägs. Under larmbehandlingens gång så kan frågor om sekretess och tystnadsplikt aktualiseras för dem som är med och lyssnar. Det krävs att alla hjälporgan har kunskap om vilka sekre- tessregler som kan aktualiseras hos de olika aktörerna inom sam- hällets alarmeringstjänst. Det kan t.ex. bli aktuellt för ett hjälp- organ som behöver hantera ett sekretessärende att meddela övriga som medlyssnar att de bör lämna konversationen av sekretesskäl. Hjälporganens sekretessbestämmelser beskrivs i kapitel 15.
8.3.7Rätten att avlyssna, spela in och avbryta samtal eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen bör ges be- fogenheter att spela in och avbryta telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation och att på annat sätt hantera elek- tronisk kommunikation.
Befogenheterna bör regleras i lag, förordning och föreskrifter.
Skälen för utredningens bedömningar
Utredningens uppdrag
Utredningen har enligt direktiven haft i uppdrag att analysera den nationella alarmeringsfunktionens behov av befogenheter att kunna avlyssna, spela in, avbryta samtal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation (inklusive nödsamtal). När det gäller att tekniskt hantera elektronisk kommunikation anges inte närmare i direktivet vad detta innebär. Utredningen tolkar det som att den nationella alarmeringsfunktionens behov av att lagra information – dels lagring av inspelad kommunikation, dels lagring av bland annat lokaliseringsuppgifter – behöver analyseras.
I dessa specifika frågor handlar det om att hitta en ändamålsen- lig och lämplig ordning som balanserar den nationella alarmerings- funktionens befogenheter att effektivt kunna bedriva sin verksam- het och enskilda nödställdas behov av ett skydd för den personliga
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
integriteten. I mångt och mycket handlar möjligheten att avlyssna och spela in samtal om att säkerställa den information som lämnats under mottagningen av larmet och för att möjliggöra uppföljning och kontroll.
I alarmeringsavtalet regleras många av de frågor som rör larm- behandling. När det gäller frågorna om rätten att avlyssna, spela in, avbryta eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation och därtill anknytande frågor så finns en författningsreglering i form av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmer- ingscentraler och den i lagen föreskrivna tillståndsgivningen att ta hänsyn till.
Nuvarande författningsreglering och SOS Alarms befogenheter
Lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler
Lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmer- ingscentraler tillkom för att reglera vissa delar av den verksamhet som SOS Alarm bedriver. Framförallt var avsikten att reglera frågor om avlyssning och inspelning av samtal, avbrytande av samtal och tystnadsplikt.2 Sedan tillkomsten har lagen ändrats ett fåtal gånger och det har framförallt varit fråga om ändringar av begreppstermi- nologi till följd av ändringar i annan lagstiftning och språkliga ändringar.
I 2 § regleras att alarmeringscentralerna, efter tillstånd av reger- ingen, får spela in telefonsamtal genom vilken någon avser att till- kalla eller annars komma i förbindelse med polis, räddningstjänst, ambulans eller annat hjälporgan och som befordras via ett allmänt kommunikationsnät till eller från en sådan central. Vidare regleras att tillstånd även, i den utsträckning som krävs för snabba och effektiva hjälpinsatser, får innefatta rätt att avlyssna och spela in telefonsamtal som kopplats vidare av en alarmeringscentral till ett hjälporgan och att avbryta pågående telefonsamtal för att samtal ska kunna kopplas vidare från en alarmeringscentral till ett hjälp- organ. Enligt 3 § ska tillståndet förenas med förvarings-, använd- nings-, och förstöringsvillkor.
2 Bet. 1981/82:TU4 s. 3.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
SOS Alarm har regeringens tillstånd
Regeringen beslutade den 17 december 1981 att med stöd av 2 § lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler ge SOS Alarmering Aktiebolag tillstånd att från och med den 1 januari 1982 vid länsalarmeringscentralerna spela in, avlyssna och avbryta telefon- samtal i den utsträckning och på de villkor som angavs i beslutet.3
Det handlar om samtal som inkommer eller utgår från centralen på nödnumret 112 (tidigare 90 000). SOS får spela in sådana samtal även om de vidarekopplas till hjälporgan i den utsträckning det krävs för snabba och effektiva hjälpinsatser. Det finns ett undantag för samtal som kopplas vidare till jourhavande präst eller socialjour4 som inte får spelas in. Tillståndet ger även SOS rätt att avbryta telefonsamtal för att annat samtal ska kunna kopplas vidare från centralen till ett hjälporgan.5 SOS Alarm har upplyst utredningen om att avbrytande av samtal kan avse dels att avsluta ett samtal som kommit in till bolaget, dels att ”tränga sig förbi” ett samtal som pågår mellan andra. Enligt uppgift från SOS Alarm kan det sist- nämnda behöva göras t.ex. om det tutar upptaget när bolaget behöver hämta in kompletterande uppgifter eller meddela att ambu- lans är framme.
SOS Alarms tillstånd har förenats med villkor som innebär föl- jande. De samtalande måste upplysas om avlyssning och inspelning. Motsätter sig någon avlyssning och/eller inspelning får det endast ske om det bedöms vara av avgörande betydelse för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.
Innan ett telefonsamtal avbryts ska upplysning ske om detta. Motsätter sig de samtalande att samtalet avbryts får avbrytande ske endast om det bedöms vara av avgörande betydelse för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras. Telefonsamtal till eller från jourhavande präst eller socialjour får inte avbrytas om den som företräder hjälporganet motsätter sig det. 6
Inspelning ska ske på sådant sätt att varje avlyssning och tid- punkt för densamma automatiskt registreras.
3Bilaga 9.
4Tillståndet nämner även jourhavande medmänniska och jourhavande kurator men de är hänvisningstjänster som inte ingår i gällande alarmeringsavtal.
5Bilaga 9, s. 1.
6Även i detta villkor nämns jourhavande medmänniska och jourhavande kurator men dessa är hänvisningstjänster som inte finns med i gällande alarmeringsavtal.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
Material genom vilken uppgift kan erhållas om telefonsamtal ska användas och förvaras så att obehöriga hindras från att ta del av det.
Inspelningar av telefonsamtal ska bevaras minst en månad från inspelningstillfället. De får bevaras längst tre månader. Annat mate- rial genom vilken uppgift kan erhållas om enskilt samtal får inte bevaras längre än fjorton månader från dagen för samtalet. Material som inte längre får bevaras ska förstöras på sådant sätt att någon uppgift om telefonsamtal inte kan erhållas. Undantag från detta får göras om de samtalande skriftligen medgivit det.
SOS Alarm ska hålla personalen vid centralerna informerade om tystnadsplikten i 4 § första stycket lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.
Tillsynen över att villkoren i tillståndet efterlevs utövas av myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).
Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag och remissinstansernas samt Riksrevisionens synpunkter
Alarmeringstjänstutredningen föreslog att lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler skulle upphävas och att det i den föreslagna lagen om alarmering skulle införas en bestämmelse om Alarmeringsmyndighetens förutsättningar för att spela in nöd- samtal.7 Remissinstanserna lämnade inga specifika synpunkter på utformningen av regleringen om inspelning i den föreslagna lagen om alarmering.
Riksrevisionen har ansett att Alarmeringstjänstutredningen inte lämnade något tydliggörande avseende lagringsfrågor.8
Grundläggande förutsättningar enligt konstitutionell rätt när det gäller att avlyssna och spela in elektronisk kommunikation
Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en bland annat skyddad mot husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat för-
7SOU 2013:33 s. 220.
8Riksrevisionen (2015), RIR 2015:11, s. 74.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
troligt meddelande. Av andra stycket samma bestämmelse följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.
Stadgandet i 2 kap. 6 § första stycket skyddar endast förtrolig- heten varför den inte ger något absolut förbud mot att exempelvis en part själv spelar in samtal som parten deltar i.9 När det gäller om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning som avses i andra stycket, är det inte dess huvudsakliga syfte som är avgörande utan vilken effekt åtgärden har. Uttrycket ”enskilds personliga förhållanden” har i sammanhanget samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och OSL. Både åtgärdens omfattning och arten av det intrång som åtgärden innebär ska beaktas vid bedömningen av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång. Åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha bety- delse i bedömningen.10
Den nationella alarmeringsfunktionen bör ges befogenheter att kunna spela in, avbryta samtal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation
Utredningen anser att den nationella alarmeringsfunktionen behö- ver ges motsvarande befogenheter att kunna spela in, avbryta sam- tal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation som SOS Alarm har i dag. Det är nödvändigt för att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna utföra larmbehandlingen.
Vid utredningens samråd med experter och sakkunniga har det framkommit att det blir allt vanligare med andra former av elektro- nisk kommunikation än telefonsamtal. Som exempel kan nämnas att vissa brandbilar har ”livesändning” inför och under uttryckning och att Kustbevakningen under 2018 planerar att uppgradera sina flygplan så att streamande video kan sändas till beslutsfattare/rädd-
9Ett sådant handlande omfattas exempelvis inte av straffbestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 a §§ brottsbalken om brytande av telehemlighet respektive olovlig avlyssning.
10Prop. 2009/10:80, s. 250 och Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2015(23 augusti 2016 Zeteo), kommentaren till 2 kap. 6 § regeringsformen under rubriken skyddet mot intrång i den personliga integriteten.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
ningsledare. Den nationella alarmeringsfunktionen bör ha möjlig- het att ta del även av sådan kommunikation och om det behövs göra inspelningar av både ljud och bild. Rätten att spela in ska alltså enligt utredningens mening inte begränsas endast till telefonsamtal.
När det gäller rätten att avlyssna samtal så kommer den natio- nella alarmeringsfunktionen att kunna lyssna på de samtal som kommer in till funktionen även efter det att ett hjälporgan tagit över ledningen av samtalet, dvs. att medlyssna (detta har beskrivits i avsnitt 8.3.6). Något behov av att kunna lyssna på samtal utöver detta har inte framkommit vid utredningens samråd med experter och sakkunniga.
Regelverket behöver moderniseras
SOS Alarm begärde under år 2011 att regeringens tillståndsbeslut och villkoren för detta skulle ändras.11 Delar av begäran handlade om ändring av föråldrad terminologi i beslutet. I övrigt handlade begäran om
•Borttagande av kravet på att meddela att avlyssning och inspel- ning sker,
•förlängning av lagringstider för ljudfiler,
•förlängning av lagringstider för ”anropsidentitet”12 och posi- tioner,
•tydliggörande att avlyssning och inspelning av samtal inte får ske vid vidarekoppling i vissa fall.
SOS Alarm uppgav att det i praktiken hade varit svårt för SOS Alarm att leva upp till kravet på att meddela att avlyssning och inspelning sker. Samtalen är ofta akuta och att informera sam- talande om att avlyssning och inspelning sker ansåg bolaget kunde upplevas som kränkande eftersom tillgång till hjälp efterfrågas så snabbt som möjligt. SOS ansåg vidare att kunskapen om att samtal
11SOS Alarm, Hemställan om nytt regeringsbeslut enligt 2 § lagen (1981:1104) om verksam- het hos vissa regionala alarmeringscentraler, daterad 2011-09-26.
12SOS Alarm använder i sin hemställan begreppet abonnentens anropsidentitet, vilket torde avse de s.k. A-numren.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
spelas in är utspridd i samhället och att de samtalande därför van- ligtvis är införstådda med att samtalet spelas in.
SOS Alarm framförde även att det rådde oklarhet om ljudfilerna i vårdärenden är att betrakta som patientjournaler vilket medfört en oklarhet hur bolaget ska hantera och lagra ljudupptagningarna.13 Lagringstiden för patientjournaler är tio år (3 kap. 17 § patientdata- lagen 2008:355) medan lagringstiden för ljudfilerna är tre månader enligt regeringsbeslutet. Bolaget menade dock att lagringstiden borde förlängas från högst tre till högst sex månader med hänvisning till utrednings- och uppföljningsändamål. För ett urval av ljudfiler ansågs en lagringstid om tolv månader vara lämplig för utbildnings- syfte och kvalitets- och patientsäkerhetsarbete. Utredningen behand- lar denna fråga i avsnitt 15.5.6.
I och med den tekniska utvecklingen hade SOS Alarm getts möjlighet att få uppgift om en abonnents ”anropsidentitet” och geografiska position. Bolaget menade i sin hemställan att lagrings- tiden för ”anropsidentitet” och positioner borde förlängas från högst tre till högst sex månader med hänvisning till utrednings- och uppföljningsändamål. För ett urval av ”anropsidentiter” och posi- tioner ansåg bolaget att en lagringstid om tolv månader var lämplig för utbildningssyfte och kvalitets- och patientsäkerhetsarbete.
Hänvisningstjänster som i dag tillhandahålls av SOS Alarm var- ken avlyssnas eller spelas in av bolaget. Reglering saknas och bolaget har efterfrågat en reglering innebärande att samtlig sådan verksamhet inte ska få spelas in eller avlyssnas.
I dag regleras en mängd detaljfrågor i regeringens tillståndsbeslut. Det är inte en ordning som utredningen vill behålla, eftersom det gör regleringen mindre överskådlig och måhända svårare att hålla uppdaterad. Utredningen förordar en tydlig och samlad reglering i dessa frågor vilken skulle göra det förutsebart för den enskilde vad som händer med uppgifterna.
13 Enligt uppgift från SOS Alarm är bolaget idag av uppfattningen att ljudfilerna är att betrakta som patientjournaler, varför de sparas i tio år.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
Det behövs fortsatt författningsreglering
Utredningens slutsats är att frågor om att spela in, avbryta samtal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation även fortsättningsvis behöver vara föremål för författningsreglering. När det gäller de frågor som i dag regleras i regeringens tillstånds- beslut så anser utredningen att dessa detaljfrågor bör regleras på annat sätt än genom ett regeringsbeslut. Utredningen går in närmare på dessa frågor i avsnitt 15.5.6.
8.4Inhämtande av information
Förslag: Berörda hjälporgan ansvarar för att inhämta den infor- mation som behövs för en hjälpinsats.
Förslaget genomförs genom 14 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
I det fall den nationella alarmeringsfunktionen inte har hjälporga- nets uppdrag (se avsnitt 8.8) att fortsätta larmbehandlingen med att inhämta mer information genom t.ex. fortsatt intervju är det dags för hjälporganet att ta över och fullfölja den fortsatta larmbehand- lingen.
Hjälporganet kan ha varit inkopplat under medlyssning innan det tar över och fullföljer den fortsatta hanteringen. Den nationella alarmeringsfunktionen ligger kvar tills hjälporganet bekräftat att det helt tagit över den fortsatta hanteringen. Enligt utredningen är det naturligt att detta kommer att ske vid olika tidpunkter bero- ende på den aktuella situationen och vilka behov just det aktuella hjälporganet har. På samma sätt kommer den nationella alarmer- ingsfunktionen att behöva bedöma hur länge de behöver stanna kvar i samtalet, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.
I detta skede handlar det således om att hjälporganet ”tar över” samtalet och leder intervjun i syfte att inhämta ännu mer infor- mation genom fördjupade intervjuer med den som larmat. Syftet är att fördjupa kunskaperna om vad som hänt och mer precist var det hänt (positioneringen). Det kan i detta skede också vara aktuellt att
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
koppla in fler specialister som hjälporganet kanske t.o.m. har i sin egen organisation.
Vid händelser då flera hjälporgan behöver involveras (s.k. sam- verkanslarm), ansvarar berörda hjälporgan sålunda för att var och en inhämtar den information som de behöver för att kunna genom- föra rätt hjälpinsats. Utredningen har beskrivit ordningen för sam- talen vid samverkanslarm i avsnitt 8.3.3.
I avsnitt 8.8 föreslås att den nationella alarmeringsfunktionen på uppdrag av hjälporganen ska kunna sköta detta moment i larmbehand- lingen.
8.5Bedömning och prioritering
Förslag: Berörda hjälporgan ansvarar för att bedöma och priori- tera i larmbehandlingen.
Förslaget genomförs genom 14 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
I detta skede av larmbehandlingen gör hjälporganet en bedömning utifrån den information som finns tillgänglig. Det är hjälporganet som beslutar hur den uppkomna situationen ska hanteras, om en hjälpinsats ska inledas och hur den i så fall ska utformas. Hjälp- organet gör med andra ord en prioritering. Detta skede ställer krav på kompetens och rutiner hos hjälporganet. Gjorda bedömningar och prioriteringar omprövas löpande vartefter en händelse utvecklas.
I avsnitt 8.8 föreslås att den nationella alarmeringsfunktionen på uppdrag av hjälporganen ska kunna sköta detta moment i larm- behandlingen.
8.6Inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering
Förslag: Berörda hjälporgan ansvarar för beslut om inledning av hjälpinsats och för utlarmning och dirigering av sina resurser.
Förslaget genomförs genom 14 § alarmeringslagen.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens förslag
I direktivet till utredningen sägs att hjälporganen även i fortsätt- ningen ska ha till uppgift att besluta om att inleda en hjälpinsats. Efter ett sådant beslut aktiverar hjälporganen de resurser som ska genomföra hjälpinsatsen (utlarmning) och ser till att de dirigeras till rätt plats (dirigering). I detta skede kan det hända att en omprio- ritering av ett larm leder till att resurser som är på väg till en hjälpinsats dirigeras om till en annan händelse. Det kan även hända att händelseutvecklingen ställer krav på större resurser och t.o.m. att fler hjälporgan behöver kopplas in i hjälpinsatsen. Utredningen föreslår att det i 19 § alarmeringslagen regleras att berörda hjälp- organ ansvarar för beslut om inledning av hjälpinsats och för utlarmning och dirigering av sina resurser.
Polis och statlig räddningstjänst hanterar i de flesta fall själva utlarmningen av sina hjälpresurser. Några landsting har också valt att sköta utlarmningen av sina hjälpresurser själva. Regeringen ut- trycker i direktiven14 till utredningen att en utveckling där allt fler aktörer själva ansvarar för sin utlarmning kan innebära att samord- ningsmöjligheterna inom alarmeringsverksamheten försämras.
I avsnitt 8.8 föreslås därför att ett hjälporgan ska kunna uppdra åt den nationella alarmeringsfunktionen att efter beslut om att inleda en hjälpinsats genomföra utlarmning och dirigering. Formellt sett är det hjälporganet som beslutar om att inleda en hjälpinsats, men vid utredningens samråd med experter och sakkunniga har det framkommit att det behöver vara möjligt för hjälporganen att ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att verkställa beslut om att inleda en hjälpinsats. I annat fall skulle ju alla hjälporgan, även de som gett den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta stora delar av larmbehandlingen, behöva ha ständig beredskap för att kunna besluta om att inleda hjälpinsatser. Det skulle enligt utredningens bedömning inte vara ändamålsenligt, då det skulle göra att många av fördelarna med att ge den nationella alarmeringsfunktionen uppdrag går förlorade.
Ett uppdrag att verkställa beslut om att inleda en hjälpinsats förutsätter att det finns tydliga instruktioner och anvisningar (se avsnitt 8.3.5), dvs. att hjälporganet i förväg fattat och dokumenterat
14 Dir. 2015:113 s. 3.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
beslut om att inleda en hjälpinsats i vissa situationer. Inte minst är detta viktigt när det kommer till beslut om att inte inleda en hjälp- insats.
8.7Ledning av hjälpinsats
Förslag: Berörda hjälporgan ansvarar för ledningen av en hjälp- insats.
Förslaget genomförs genom 14 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
I direktiven till utredningen sägs att hjälporganen även i fortsätt- ningen ska ha till uppgift att leda hjälpinsatserna. Det är hjälp- organen som är ansvariga för hur deras verksamhet planeras, orga- niseras och leds så att hjälpinsatser kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett så effektivt sätt och med så hög kvalitet som möjligt. Mot denna bakgrund är det enligt regeringen varken nöd- vändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunk- tionen rättsliga befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvars- områden. Däremot kan den nationella alarmeringsfunktionen fort- satt stödja hjälporganen även under hjälpinsatsen då exempelvis den nationella alarmeringsfunktionen har en kontinuerligt uppdate- rad lägesbild över händelsen.
Dessa skrivningar i direktiven bör enligt utredningen kopplas ihop med direktivens beskrivning att hjälporganen också ska ha full bestämmanderätt över sina resurser.
När det gäller frågan om ledning av hjälpinsatser har hjälporganen olika behov och förutsättningar som delvis följer av att regleringen för hjälporganens verksamheter ser olika ut. Exempelvis har rädd- ningstjänsten regler om räddningsledare vilket ambulanssjukvården saknar.
Utredningen har under arbetets gång mötts av att det för hjälp- organen är viktigt att de kan leda och koordinera sina egna resurser enligt den lagstiftning som styr respektive hjälporgan och det på ett sätt som inte riskerar att någon annan ska bestämma och kvanti- fiera hjälpinsatser. Man har pekat på risken för ”felaktiga” prioriter-
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
ingar med över- eller felaktig konsumtion av resurserna som följd och att det skickas ut en ambulans i fall då det i stället skulle räcka väl med en läkarbil eller en sjuktransport på annat sätt.
Utredningen bedömer att det alltid kommer att finnas en viss överprioritering av resurserna, vilket är naturligt när det gäller vård- bedömningar via telefon. För att inte riskera människors liv och hälsa måste viss överprioritering kunna ske. Många hjälpsökande har svårt att uttrycka hur de mår, uppvisar oklara symtom, har språksvårig- heter eller ringer för en annan persons räkning.
Utredningen föreslår att det i 14 § alarmeringslagen införs en bestämmelse om att hjälporganen ansvarar för ledningen av en hjälp- insats.
När det gäller förutsättningarna för att leda hjälpinsatser har hjälporganen olika stora behov av ledningsstöd för de resurser som har larmats ut. Hur ledning av en hjälpinsats är reglerad ser, som nämnts tidigare, olika ut för respektive hjälporgan. Exempelvis skil- jer sig ambulanssjukvårdens ledningsstrukturer från de som finns inom Polisen och de kommunala räddningstjänsterna. De senare har en lång tradition av tydliga ledningsstrukturer där t.ex. bedöm- ningen av ett hjälpbehov och beslut om utlarmning alltid kan över- prövas av ansvarig ledning inom organisationen. Den möjligheten finns inte på samma sätt inom vården.
Detta innebär att i de fall som hjälporganen har delegerat bedöm- ning av hjälpbehov och beslut om utlarmning till SOS Alarm så är hjälporganens egen rådighet i praktiken olika stor, beroende på hur deras ledningsstrukturer ser ut.
Hjälporganen har ingen samsyn när det gäller ledningsfrågor inom sina respektive verksamheter. Behovet av att kunna avtala eller upp- dra åt en nationell alarmeringsfunktion om stöd vid ledning av hjälpinsatser skiljer sig åt beroende på bland annat lokala och regio- nala förutsättningar för respektive hjälporgan.
Mot denna bakgrund har utredningen strävat efter att hitta en modell som kan fungera för samtliga hjälporgan. Detta kräver en relativt stor flexibilitet för hjälporganen. Utredningen föreslår där- för att det ska vara möjligt för hjälporganen att ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta vissa sådana delar av larmbehandlingen som inte omfattas av ensamrätten, se avsnitt 8.8.
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
8.8Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporganen utföra delar av larmbehandlingen
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporgan utföra sådana delar av larmbehandlingen av larm på nödnummer 112 som inte är förbehållna funktionen genom ensamrätt. Uppdraget får inte avse ledning av en hjälpinsats.
Förslaget genomförs genom 15 § alarmeringslagen.
Bedömning: Det är möjligt, inom ramen för EU-rättens regler om etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster, konkurrens, upphandling, statsstöd, för hjälporganen att lämna uppdrag inom larmbehandlingen till den nationella alarmeringsfunktionen (Ham- burgundantaget). Det är möjligt även inom ramen för den natio- nella konkurrens- och upphandlingsrätten.
Skälen för utredningens förslag
Som nämnts tidigare föreslås den nationella alarmeringsfunktionen få en författningsreglerad ensamrätt att hantera en viss del av larm- behandlingen, nämligen att ta emot samtal och göra en första sor- tering.
När det gäller övriga delar av larmbehandlingen så anser utred- ningen att dessa antingen ska få skötas av hjälporganen själva i egen regi eller av den nationella alarmeringsfunktionen på uppdrag av hjälporganen. Delmomentet att leda en hjälpinsats bör dock inte kunna omfattas av ett sådant uppdrag, eftersom det i sådana fall skulle innebära en inskränkning av hjälporganens rådighet över sina resurser. Ledning ska i detta sammanhang inte förväxlas med ut- larmning och dirigering (se föregående avsnitt), som exempelvis kan handla om att den nationella alarmeringsfunktionen, precis som SOS Alarm gör idag åt många landsting, skickar ut ambulanser. Ledning ska i detta sammanhang förstås som den operativa led- ningen av en hjälpinsats.
SOS Alarm sköter redan i dag i stor utsträckning delar av larm- behandlingen på uppdrag av hjälporganen, enligt alarmeringsavtalet. Det kallas i alarmeringsavtalet för full larmbehandling. Förutsätt-
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
ningarna ser olika ut för hjälporganen när det gäller att klara av larmbehandlingen i egen regi. Vissa har emellanåt behov av särskild kompetens för att kunna genomföra larmbehandlingen, bland annat eftersom det kan handla om sällanhändelser.
Den av utredningen föreslagna ordningen skapar en nödvändig flexibilitet och stämmer väl överens med önskemål och behov som framförts vid utredningens samråd med hjälporgan, andra berörda aktörer, experter och sakkunniga samt med synpunkterna från majoriteten av remissinstanserna på Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag.
I detta sammanhang vill utredningen framhålla att även om delar av larmbehandlingen bedrivs i egen regi så ska den ändå skötas inom den nationella alarmeringsfunktionens samverkansstruktur. Som föreslagits i avsnitt 7.1 ska ju samtliga hjälporgan vara anslutna till funktionen, oavsett om de bedriver delar av larmbehandlingen i egen regi eller inte.
Det har framförts synpunkter till utredningen på att det bör ställas samma krav på de hjälporgan som sköter larmbehandlingen i egen regi, som det ställs på den nationella alarmeringsfunktionen – t.ex. i fråga om svarstider och redundans. I detta sammanhang vill utredningen påpeka att det givetvis är viktigt att även de hjälporgan som väljer att sköta larmbehandlingen i egen regi uppfyller rimliga krav på t.ex. robusthet, redundans och effektivitet i larmbehand- lingen. Men det ligger inom respektive hjälporgans ansvarsområde att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att t.ex. svarstider och redundans hanteras på ett rimligt sätt.
Som utredningen har beskrivit tidigare är kravet i direktivet på att hjälporganen även fortsättningsvis ska anses ha full bestäm- manderätt över sina resurser och fulla befogenheter inom sina nuvarande ansvarsområden inte förenligt med en lagregelrad ensam- rätt för den nationella alarmeringsfunktionen att hantera vad som i dag kallas full larmbehandling. Utredningen bedömer med andra ord att den författningsreglerade ensamrätten inte kan omfatta full larmbehandling. En annan fråga är vad den nationella alarmerings- funktionen kan sköta på uppdrag av ett hjälporgan.
I kapitel 6 har utredningen beskrivit, analyserat och bedömt såväl EU-rättens regler om etableringsrätt och rätten att tillhand- hålla tjänster, konkurrens, upphandling, statsstöd och de grund- läggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjäns-
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
ter som de motsvarande nationella reglerna, när det gäller möjlig- heterna för hjälporganen lämna uppdrag inom larmbehandlingen till den nationella alarmeringsfunktionen.
Utredningen har bedömt att det är möjligt för hjälporganen att ge sådana uppdrag under förutsättning att det görs inom ramen för nuvarande regler. Utredningen har också konstaterat att det är möj- ligt även inom ramen för den nationella regleringen. Det så kallade Hamburgundantaget (jämför avsnitt 6.3.4) kan utifrån syftet med verksamheten och utformningen av den nationella alarmeringsfunk- tionens organisation medföra att hjälporganens köp kan ske direkt utan upphandling av den nationella alarmeringsfunktionen. Om eventuella undantag från upphandlingslagstiftningen kan hävdas får bedömas i det enskilda fallet.
8.9Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla vissa larm som kommer in till funktionen via annan larmväg än på nödnummer 112
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla sådana larm som kommer in till funktionen via annan larmväg än nöd- nummer 112.
Förslaget genomförs genom 8 § alarmeringslagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
får meddela närmare föreskrifter om vilka nödkanaler och nöd- sändare som den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna ta emot och behandla.
Förslaget genomförs genom 10 § alarmeringslagen.
Bedömning: Det är möjligt, inom ramen för EU-rättens regler om etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster, konkur- rens, upphandling, statsstöd, för den nationella alarmeringsfunk- tionen att ta emot och behandla vissa larm på annan larmväg. Det är möjligt även inom ramen för den nationella konkurrens- och upphandlingsrätten.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
Genom att den nationella alarmeringsfunktionen även ska kunna sköta sådan larmbehandling så minskar behovet hos hjälporganen att bygga upp egna larmcentraler.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
8.9.1Nödkanaler via radio och olika typer av nödsändare som går till statliga myndigheter som ansvarar
för räddningstjänst
Inledning
Utredningen har, med hänsyn bland annat till remissinstansernas kritik mot bristerna i Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag när det gäller vad som kan anses vara annan larmväg, funnit det viktigt att beskriva de viktigaste befintliga kanaler för nödanrop som finns i dag och som går direkt till hjälporganen. Med befintliga kanaler åsyftas då olika typer av radiokanaler och sändare.
Beskrivningen är inte uttömmande. Det är framför allt befintliga kanaler för nödanrop till de statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst som beskrivs. Utifrån beskrivningen prövar 112- utredningen om dessa larmvägar kan eller bör tas emot av den natio- nella alarmeringsfunktionen.
Radiokanaler
Ett sätt att se på begreppet ”annan larmväg” är att utgå från att det avser nödanrop som kan komma på olika kanaler till hjälporganen, exempelvis via befintliga radiokanaler för nöd och nödsändare. En sådan avgränsning utesluter dock framtida andra larmvägar.
Om man befinner sig i ett annat land och aktiverar sin nöd- sändare (PLB) går larm till den funktion som är SPOC (SAR Point of Contact) i det aktuella landet, eller den SRR (Search and Rescue Region), där man befinner sig. Samtidigt går en notifiering (NOCR = Notice of Country Registration) till den funktion som är SAR data provider (SDP) i registreringslandet, i Sveriges fall JRCC. SDP är kontaktpunkt gentemot andra länders räddnings-
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
tjänster och bistår räddningsledaren i det aktuella landet med ytter- ligare information.
Nuvarande radiokanaler för nöd och nödsändare går samtliga till Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC). Konceptet med larm från ett fartyg bygger på att de främsta räddningsresurserna är andra närliggande fartyg. Ett mayday-anrop aktiverar snabbt närliggande fartyg och JRCC.
Ett argument för att den nationella alarmeringsfunktionen ska överta mottagningen av dessa larm är att det skulle bidra till att skapa en sammanhållen nationell alarmeringsfunktion. Ett argument för att dessa larm ska ligga kvar hos den statliga sjö- och flygräddningen är att det ur ett totalt larmperspektiv handlar om sällanhändelser som kräver spetskompetens för att inte riskera att kvalitén i mot- tagningen försämras samt att utlarmning och hjälpinsats som en följd av det fördröjs.
Eftersom det rör sig om nödsändare som aktiveras är det inte heller så att hjälpsökande som aktiverar en nödsändare behöver hålla reda på var denne vänder sig. En viktig aspekt om de fortsatt skulle hanteras av Sjöfartsverket är att en snabb och korrekt tek- nisk informationsdelning mellan Sjöfartsverket och den nationella alarmeringsfunktionen behöver utvecklas15 och kravställas. I kapitel 13 görs därför ytterligare överväganden i denna fråga.
De statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst kan nås via nödnummer 112. När det gäller nödkanaler via radio och olika typer av nödsändare in till Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) så består dessa larmvägar, som är en del i GMDSS- systemet16, av:
•VHF-radiokanal 16
•VHF DSC
•MF
•MF-DSC
15Ett utvecklingsarbete har redan påbörjats för att kunna koppla ihop ledningssystemen mellan JRCC och SOS Alarm. JRCC:s system är konfigurerat för att kunna kopplas ihop med andra system, bl. a. SOS Alarms. Målet är att ihopkoppling med SOS Alarm ska införas under 2018 för att snabbare erhålla en gemensam lägesbild och en ”mjukare” övergång mel- lan hjälpsökande och hjälporganet.
16Internationellt regelverk som omfattar regler för procedurer, utrustning och kommunika- tionsprotokoll, fastställt i SOLAS-konventionen.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
•Inmarsat-C
•SSAS larm
•EPIRB
•PLB
•ELT.17
VHF-radiokanal 16
VHF (Very High Frequency) innebär radiokommunikation på VHF-bandet 30–300 MHz.18 VHF-kanal 16 är sjöfartens internatio- nella nödkanal som passas dygnet runt av personal på Sjö- och flyg- räddningscentralen (JRCC) med särskild behörighet att hantera VHF-trafik.19 VHF-trafik kräver särskild utrustning för mottagning och sändning, certifikat och tillstånd från Post- och Telestyrelsen, utbyggt kustradionät samt behöriga användare.
VHF DSC
DSC (Digital Selective Call) använder VHF-kanalen 70 (156,525 MHz) och innebär ett digitalt nödanrop och direktuppringning med användarprogrammerade MMSI-identitet (Maritime Mobile Service Identifier) som identifierar fartyget vid kommunikation med RCC eller andra fartyg. Anropet kan även delge position med ansluten GPS. Med DSC-utrustad VHF kan fartyg sända och ta emot digitala anrop från andra fartyg och landstationer. JRCC är i enlighet med GMDSS en mottagarstation för nödanrop via VHF DSC och hanterar anrop enligt LSO.
17www.pts.se/upload/Ovrigt/Tele/Bransch/112/eCall-och-nummerrelaterade-fragor-2015- 05-12.pdf, s 9, www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjo--och-flygraddning/Kontakt/Larmvagar/ (hämtat 2017-02-28).
18www.stockholmradio.se/vhf-fakta (hämtat 2017-02-28).
19SOU 2013:33, s. 67 och 126 samt www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjo--och-flygradd- ning/Kontakt/Larmvagar/ (hämtat 2017-02-28).
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
MF
MF (Medium Frequency) eller så kallad mellanvågsradio har längre räckvidd än VHF och används i de områden som inte täcks av VHF (MF går liksom VHF via kustradionätet).
MF-DSC
DSC (Digital Selective Call, 2187,5 kHz) innebär ett digitalt nöd- anrop och direktuppringning med användarprogrammerad MMSI- identitet (Maritime Mobile Service Identifier) som identifierar far- tyget vid kommunikation med RCC eller andra fartyg. Anropet kan även delge position med ansluten GPS. Med DSC-utrustad MF kan fartyg sända och ta emot digitala anrop från andra fartyg och landstationer. JRCC är i enlighet med GMDSS en mottagarstation för nödanrop via MF DSC och hanterar anropen enligt LSO.
Inmarsat-C
Fartyg utanför räckvidd för VHF och MF kan larma via Inmarsat C och larmen terminerar i ett sk MCC (Mission Control Centre). MCC vidarebefordrar larmet till berörd räddningscentral. Inmarsat C kan även vara bärare av SSAS-larm.
SSAS-larm
SSAS-larm (Ship Security Alert System) är ett IMO-reglerat system som ingår i ISPS-koden (ISPS = International Ship and Port facil- ity and Security). Innehåller direktiv och regelverk för åtgärder vid terrorattacker och fartygskapningar. JRCC är svensk mottagare av SSAS-larm och förmedlar informationen vidare till ansvariga (Polisen) och övriga berörda.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
EPIRB
EPIRB20 (Emergency Position Indicating Radio Beacon) är en nöd- sändare för larmning i nödsituation till sjöss genom Cospas-Sarsat- systemet. Cospas-Sarsat är ett internationellt system för mot- tagning av nödsignaler och lokalisering av nödsändare för bland annat sjö- och flygräddning. Sverige är ett av medlemsländerna i Cospas-Sarsat.21 Ansvarig och samordnande myndighet i Sverige är MSB.22 Det finns olika typer av nödsändare som sänder på frekven- sen 406 MHz, som är en internationellt fredad frekvens. Sändaren registreras hos Sjöfartsverket och det är JRCC som är mottagare av larm via mottagningsstationen i Bodö om nödsändaren aktiveras inom svenskt territorium.23 JRCC tar även emot om en svensk nödsändare aktiverats utanför SRR-NOCR.24
PLB
PLB (Personal Locator Beacon) är en personlig nödsändare för larmning i en nödsituation genom Cospas-Sarsat-systemet.25 Sända- ren kan köpas av privatpersoner och användas av privatpersoner som exempelvis vandrar i fjällen, i båtar och i privata luftfartyg.26 Nödsändaren fungerar på samma sätt som sjöfartens och flygets nöd- sändare men aktiveras aldrig automatiskt. PLB kan programmeras med olika identiteter.27 Sändaren registreras internationellt direkt hos Cospas-Sarsat via Sjöfartsverket.28 JRCC tar emot larm via
20jämför SOU 2013:33, s. 67.
21www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjo--och-flygraddning/Uppdrag-och- verksamhet/Nodsandare-for-satellitsystem/ (hämtat 2017-02-28).
22www.msb.se/sv/Insats--beredskap/Hantera-olyckor--kriser/Nodsandare/ (hämtat 2017-03-02).
23www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjo--och-flygraddning/Uppdrag-och- verksamhet/Nodsandare-for-satellitsystem/ (hämtat 2017-02-28) och SOU 2013:33, s. 67.
24SRR står för search and rescue region eller svensk räddningsregion. NOCR står för notification of country registration. En notifiering till det land i vilket en sändare är registrerad. För svenskregistrerade sändare går denna notifiering till JRCC även när signalen sänds utanför svensk räddningsregion.
25SOU 2013:33, s. 67 och 126.
26www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjo--och-flygraddning/Uppdrag-och-verksamhet/ Nodsandare-for-satellitsystem/ och www.msb.se/sv/Insats--beredskap/Hantera-olyckor-- kriser/Nodsandare/ (hämtat 2017-03-02).
27SOU 2013:33, s. 67 och 126.
28www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjo--och-flygraddning/Uppdrag-och-verksamhet/ Nodsandare-for-satellitsystem/ (hämtat 2017-02-28), www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjo-- och-flygraddning/Uppdrag-och-verksamhet/Nodsandare-for-satellitsystem/Ny-rutin- gallande-registrering-och-uppdatering-av-PLB/ (hämtat 2017-10-10).
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
mottagningsstationen i Bodö om nödsändaren aktiveras inom svenskt territorium. JRCC tar även emot om en svensk nödsändare aktive- rats utanför SRR-NOCR.
JRCC informationsdelar när larm berör annat hjälporgan, t.ex. polisen.
ELT
ELT (Emergency Locator Transmitter) är en fastmonterad nödsän- dare som används av luftfarten.29 Sändaren registreras hos Transport- styrelsen.30 JRCC tar emot larm via mottagningsstationen i Bodö om nödsändaren aktiveras inom svenskt territorium.31 JRCC tar även emot om en svensk nödsändare aktiverats utanför SRR-NOCR.
8.9.2Larm via telefon, radio, fax och e-post kan också komma in direkt till hjälporganen
Vissa av hjälporganen – och även andra privata och offentliga aktörer
– tar i dag själva emot olika larm via telefon, radio, fax och e-post. Så sker vid t.ex. JRCC och Kustbevakningens ledningscentral.32 Likaså kan polisens regionledningscentraler ta emot larm om statlig räddningstjänst via telefon direkt till regionledningscentralen.33 Kommunal räddningstjänst och Sjukvårdens Larmcentral (SVLC) kan även i vissa fall ta emot larm via telefon direkt in till sina led- ningscentraler respektive sina larmcentraler. Hjälporganen kan även motta larm internt exempelvis via radio och via Rakelsystemet.
29www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjo--och-flygraddning/Uppdrag-och-verksamhet/ Nodsandare-for-satellitsystem/ (hämtat 2017-02-28).
30www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjo--och-flygraddning/Uppdrag-och-verksamhet/ Nodsandare-for-satellitsystem/ (hämtat 2017-02-28).
31www.sjofartsverket.se/sv/Sjofart/Sjo--och-flygraddning/Uppdrag-och-verksamhet/ Nodsandare-for-satellitsystem/ (hämtat 2017-02-28).
32SOU 2013:33 s. 127 f.
33Jämför a. bet. s. 126.
En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen |
SOU 2018:28 |
Larm om händelser utanför Sveriges gränser
Larm och information om utsläpp utanför Sveriges gränser där svenska resurser kan behövas kommer exempelvis till Kustbevak- ningens ledningscentral via alarmeringsrutiner som beslutats inom ramen för internationella avtal (HELCOM, Bonn-avtalet och Köpen- hamnsavtalet) samt regelverk inom EU. Även JRCC kan ta emot larm från grannländers RCC och samverkar med dessa i enlighet med bilaterala avtal och internationella krav.
Inom EU-systemet, Safe Sea Net (SSN), kommer ett larmmed- delande per e-post och larminformationen vidarebefordras automa- tiskt till EU:s larmsystem CECIS Marine (Common Emergency Communication and Information System).34 Larm från länder inom HELCOM kommer per fax och e-post och inom Köpenhamns- avtalet används e-post. När e-post används inom HELCOM och Köpenhamnsavtalet ska kontakt även tas via telefon med mot- tagaren. Larm inom Bonn-avtalet kommer via SSN och CECIS. Kustbevakningen kan även ta emot larm på telefon eller e-post till följd av utsläpp som upptäckts via satellitbilder inom systemet CleanSeaNet. Vid sådana larm behöver Kustbevakningen återrap- portera genomförda åtgärder med anledning av larmet till EMSA (European Maritime Safety Agency).35 Kustbevakningen använder även CECIS (för att svara på begäran från ett annat land om resurser eller för att begära hjälp om egna resurser inte är tillräckliga. Det finns en avsikt att inom en snar framtid övergå till att använda SSN och CECIS inom Köpenhamnsavtalet och inom HELCOM.36
8.9.3Uppdrag till den nationella alarmeringsfunktionen eller hantering i egen regi?
I avsnitten ovan har utredningen redogjort för exempel på sådana andra larm än sådana som kommer in på nödnummer 112. Här avses sådana larm som kommer via annan larmväg. Som beskrivits kan det röra sig om larm som tas emot av hjälporganen själva, stat- liga myndigheter eller privata aktörer.
34a. bet s. 128 f.
35www.emsa.europa.eu/csn-menu.html (hämtat 20180312).
36http://ec.europa.eu/echo/what/civil-protection/mechanism (hämtat 20180312).
SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen
Utredningen har haft att ta ställning till om hjälporganen ska kunna sköta larmbehandlingen av dessa larm i egen regi, eller om det är mer ändamålsenligt och lämpligt att detta ska kunna skötas av den nationella alarmeringsfunktionen.
Frågeställningen ska ses mot bakgrund av att regeringen i direk- tiven till utredningen säger att den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna ta emot och behandla larm som inte kräver omedelbara insatser från samhällets hjälporgan. Skälet är att hjälporganen inte – såvida de inte själva önskar göra det – ska behöva bygga upp egna larmcentraler. I varje fall inte i någon större omfattning. Enligt ut- redningen bör regeringens skrivning också ses som ett uttryck för strävan efter att hålla ihop det offentliga åtagandet och att stärka en samordnad larmbehandling inom ramen för samhällets alarmerings- tjänst.
Utredningen ser inga hinder mot att den nationella alarmerings- funktionen ges en möjlighet att på uppdrag av hjälporganen få behandla även sådana larm som kommer in till funktionen via annan larmväg än nödnummer 112. Det kan t.o.m. vara gynnsamt för att stärka samordningen av samhällets alarmeringstjänst. Förslaget genomförs därför genom 9 § alarmeringslagen. Utredningen föreslår också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela närmare föreskrifter om vilka nödkanaler och nöd- sändare som den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna ta emot och behandla. Det förslaget genomförs genom 11 § alarmer- ingslagen. MSB kan vara ett alternativ, men det behöver bedömas i ljuset av hur regeringen går vidare med utredningens övriga förslag och andra förslag som kan behöva samordnas.
8.9.4Automatiska och andra larm rörande objekt som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö
Dessa larm behandlar utredningen närmare i kapitel 11.
8.9.5Kommersiella larm
Dessa larm behandlar utredningen närmare i kapitel 11.
9En nationell alarmeringsfunktion
– övriga uppgifter
9.1Vissa andra relevanta uppgifter av betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och
för samhällets krisberedskap
I direktiven till utredningen säger regeringen att den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet i första hand ska omfatta mot- tagning och behandling av larm dvs. larmbehandling. Det är grund- uppdraget, som har behandlats i kapitel 7 och 8. I anslutning till detta säger regeringen att funktionen också ska ägna sig åt till larm- behandlingen anknytande verksamhet.1
I direktivet utvecklar regeringen detta genom att exemplifiera med verksamheter som innehåller uppgifter som har stor betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen och som den nationella alarmer- ingsfunktionen bör kunna anförtros. Frågor som regeringen med andra ord bedömer har en nära och naturlig koppling till larm- behandlingen. I direktivet lyfts följande uppgifter fram:
•Sammanställa aktuella lägesbilder av samhällets samlade resurser för hjälpinsatser samt vilka hjälpinsatser som pågår och förmedla denna information till myndigheter som har behov av uppgiften för sin verksamhet. Denna fråga analyseras närmare i kapitel 10.
•På uppdrag av berörda myndigheter och andra organ och med stöd av underlag från dessa kunna utföra informations- och var- ningstjänster i samband med allvarliga olyckor och kriser. Exem-
1 Dir. 2015:113 s. 7.
237
En nationell alarmeringsfunktion – övriga uppgifter |
SOU 2018:28 |
pel på sådana tjänster är viktigt meddelande till allmänheten (VMA), webbplatsen krisinformation.se och det särskilda infor- mationsnumret 113 13 för större eller extraordinära händelser. I vissa fall, t.ex. vid störningar i 112-funktionen, ska den natio- nella alarmeringsfunktionen enligt direktivet på egen hand kunna utföra informations- och varningstjänster. Dessa frågor analyseras närmare i kapitel 10.
•På uppdrag av hjälporganen och samhällsviktiga aktörer med särskilda uppgifter inom krisberedskapen utföra uppgifter som är väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller kris. Exempel på sådana tjänster är dokumentationsstöd vid hjälpinsatser, vidareförmedla krisinformation till krisberedskaps- funktioner samt på uppdrag av ansvariga aktörer arrangera sam- verkanskonferenser. Denna fråga analyseras närmare i kapitel 10.
•Ta emot sådana larm från automatiska larmanläggningar som har betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö. Denna fråga analyseras närmare i kapitel 11.
•Om och i vilken utsträckning den nationella alarmeringsfunk- tionen även bör kunna bedriva kommersiell verksamhet så som hantering av inbrottslarm och driftslarm. I vissa fall kan t.ex. tjänster som driftslarm ha betydelse för krisberedskapen. Denna fråga analyseras närmare i kapitel 11.
•Hänvisningstjänsterna jourhavande präst, socialjourer och Gift- informationen ska även i fortsättningen kunna nås på nödnum- mer 112. Denna fråga analyseras närmare i kapitel 12.
Utredningen har haft i uppdrag att analysera i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmerings- funktionen utöver larmbehandling ska kunna anförtros några eller alla dessa nämnda uppgifter. Utredningens analyser, överväganden och förslag när det gäller dessa övriga uppgifter hanteras i de följande kapitlen 10–12. Frågor om förutsättningarna enligt kon- kurrens- och upphandlingsrätten för att den nationella alarmerings- funktionen ska kunna ägna sig åt anknytande verksamhet och huru- vida det kan eller bör ske inom ramen för en författningsreglera ensamrätt har behandlats i kapitel 6.
10Lägesbilder, informations- och varningstjänster, andra uppgifter och den nationella alarmerings- funktionens roll inom samhällets krisberedskap
10.1Utredningens uppdrag
I direktiven till utredningen har regeringen angett att den natio- nella alarmeringsfunktionens verksamhet i första hand ska omfatta mottagning och behandling av larm och till denna anknytande verk- samhet.1 I det sammanhanget har regeringen uttryckt att det finns ett tydligt behov av att den nationella alarmeringsfunktionen kan anförtros vissa uppgifter som har stor betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och samhällets krisberedskap. I direktivet exemplifieras dessa uppgifter som:
•att sammanställa aktuella lägesbilder av samhällets samlade resur- ser för hjälpinsatser samt vilka hjälpinsatser som pågår och för- medla denna information till myndigheter som har behov av uppgiften för sin verksamhet,
•vissa stödjande uppgifter som att
–vidareförmedla krisinformation till krisberedskapsfunktioner,
–arrangera samverkanskonferenser,
–bistå med dokumentationsstöd vid hjälpinsatser, samt
1 Dir. 2015:113, s. 7.
239
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
•att utföra informations- och varningstjänster i samband med all- varliga olyckor och kriser, exempelvis
–viktigt meddelande till allmänheten (VMA),
–webbplatsen krisinformation.se,
–informationsnumret 113 13 för större eller extraordinära händelser.
Utredningen har enligt direktivet haft att analysera
•i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna anförtros de nämnda uppgifterna.
I denna del har utredningen sett att det varit av avgörande betydelse att ta ställning till om tjänsterna är att bedöma som så nära förknippade med funktionens grundläggande uppdrag inom larmbehandlingen att de kan anses som så till larmbehandlingen anknytande tjänster att de därmed omfattas av den författningsreglerade ensamrätten. I det sammanhanget har det varit centralt att bedöma om respektive tjänst är att EU-rättsligt bedöma som en tjänst av allmänt intresse (SGI) eller inte. Detta beskrivs i avsnitt 6.3.7.
10.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter
10.2.1Alarmeringstjänstutredningen
Alarmeringstjänstutredningen kunde konstatera att de larm som inkommer på nödnumret 112 kan ge värdefull information om och tidig indikation på störningar eller eskalerande händelser i sam- hället.2 Utredningen föreslog att Alarmeringsmyndigheten skulle ha uppgifter inom tre övergripande verksamhetsområden. Utöver alarmering var det varning och information samt stöd och infra- struktur.3
2SOU 2013:33 s. 198 f.
3a. bet. s. 190.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
•Alarmeringstjänstutredningen pekade på att den nya Alarmer- ingsmyndigheten i sin roll alltid skulle ha en aktuell operativ lägesbild och resursöverblick över pågående händelser och insat- ser i samhället, och att det därför vore naturligt att myndigheten också utförde vissa varnings- och informationstjänster som hade samband med verksamheten.4 Den nya Alarmeringsmyndigheten föreslogs även kunna bidra med samlad lägesbild, resursöver- blick, logistik och underlätta samverkan mellan ansvariga myn- digheter.5
•Alarmeringstjänstutredningen föreslog att MSB skulle överta huvudansvaret för informationsnumret 113 13.6 Dessutom före- slogs att MSB skulle få ett samlat ansvar för att informera om viktigare larm- och informationsnummer till allmänheten. Det var Alarmeringstjänstutredningens bedömning att ett samlat an- svar hos MSB skulle innebära en möjlighet att koordinera information genom olika informationskanaler, t.ex. webbaserad information.7
10.2.2Remissinstansernas synpunkter
I dessa delar hade remissinstanserna följande synpunkter:
•Hjälporganen har många gånger ett behov av en samlad lägesbild. Kännedom om annalkande kriser erhålls ofta genom data som härrör ur icke akuta händelser (såsom information om före- komst av influensa, väderinformation, sensorer etc.).
•Vid en mer omfattande händelse så kan kretsen av berörda aktörer behöva utvidgas till flera myndigheter, företag och frivilligorganisationer, varav flera har viktiga roller och bidrar med särskild kompetens för att hantera olyckor och skador.
•Flera länsstyrelser uttryckte att uppgiften att bistå med läges- bilder utgjorde ledning och var länsstyrelsernas ansvar, och där- för inte skulle ankomma på den nya myndigheten. Den nya
4a. bet. s.191.
5a. bet. s. 189, 191 och 220.
6a. bet. s. 206.
7a. bet. s. 207 och 208.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
myndigheten skulle i stället kunna bistå med tekniskt stöd, underlag och information till berörda myndigheter.
•Det finns ett fortsatt behov av en funktion som kan utföra infor- mations- och varningstjänster på uppdrag av ansvariga myndig- heter och till berörda kommuner och landsting utan särskilda avtal och kostnader. Sveriges Radio AB pekade i sitt remissvar på att meddelandena i radio och tv fortsatt måste skapas på Sveriges Radio AB:s sändningsledning, medan det tekniska ut-
sändningsansvaret borde ligga på den nya myndigheten. Flera remissinstanser ansåg att ansvaret för informationsnumret 113 13 borde kopplas till den nya myndigheten i stället för till MSB, eftersom myndigheten då skulle få ett samlat ansvar för information både om räddningsinsatser och samhällsstörningar, liksom att myndigheten i sitt uppdrag skulle ha direktkontakt med både medborgare och myndigheter. Några angav också att det borde övervägas att flytta ansvaret för webbsidan Kris- information.se till den nya myndigheten, för att få till stånd en sammanhållen informationsinsats. Andra föreslog i stället att MSB skulle få ansvaret både för Krisinformation.se och infor- mationsnumret 113 13.
10.3Från avtalslösningar till författningsreglering
I dag styrs omfattningen och inriktningen av SOS Alarm Sverige AB:s (SOS Alarm) uppgifter när det gäller lägesbilder, krisbered- skap, informations- och varningstjänster av olika avtalslösningar. Beroende på avtalens utformning så förekommer därför variationer när det gäller möjligheterna för olika aktörer inom samhällets alarmeringstjänst att ta del av t.ex. krisinformation och lägesbilder.
SOS Alarms uppgifter beskrivs delvis i alarmeringsavtalet. Genom ändringar i avtalet inför 2018 har bolagets grundläggande uppdrag inom krisberedskapsområdet förtydligats, bland annat genom att särskilda medel avsatts för att uppfylla denna delen i avtalet.8 I relation till staten, kommunerna och landstingen är SOS Alarm också verksamt genom olika tjänster som erbjuds mot ersättning. Vissa av dessa tjänster erbjuder SOS Alarm i enlighet med alarmer-
8 Se bilaga 6.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
ingsavtalet till hjälporganen kommunal räddningstjänst och ambu- lanssjukvård. I relation till vissa statliga myndigheter erbjuder SOS Alarm vidare tjänster utifrån det samverkansavtal som upprättats mellan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och SOS Alarm.9 Syftet med samverkansavtalet mellan MSB och SOS Alarm är att öka förmågan till samverkan och samordning bland ansvariga aktörer i samhällets krisberedskap och att uppnå en enhet- lighet kring prissättning och innehåll i grund- och tilläggstjänster.10
Samverkansavtalet har varit föremål för en ogiltighetstalan enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU). Målet rörde frågan om MSB hade genomfört en otillåten direktupphandling. Samverkansavtalet fick dock bestå, på grund av tvingande hänsyn till ett allmänintresse.11 Domen tyder på att LOU är tillämplig vid en offentlig aktörs köp av tjänster från SOS Alarm. Denna fråga har utredningen analyserat närmare avsnitten 6.3.4 och 6.3.7.
10.4Den nationella alarmeringsfunktionen har en viktig roll i samhällets krisberedskap
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen har en vik- tig roll i samhällets krisberedskap. En roll som kommer att öka i betydelse.
10.4.1Inledning
De uppgifter hos en nationell alarmeringsfunktion som diskuteras i detta kapitel har betydelse för samhällets beredskap mot störningar i hela hotskalan, allt ifrån vardagshändelser och kriser till höjd bered- skap och krig. Utredningen bedömer att den nationella alarme- ringsfunktionens har en viktig roll inom samhällets krisberedskap. Detta gäller även vid höjd beredskap och inom det civila försvaret. Denna roll kommer mot bakgrund av bland annat det ändrade säkerhetspolitiska läget att öka i betydelse.
9Se bilaga 8.
10Se bilaga 8.
11Förvaltningsrätten i Karlstads dom 2012-07-10 i mål 1356-12E.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
Utredningen ser mot bakgrund av denna bedömning att det finns anledning att ge en sammanfattande beskrivning av ansvar och roller inom samhällets krisberedskap liksom för civilt försvar och totalförsvar. I kapitel 17 diskuterar utredningen dessa frågor vidare, liksom även frågan om funktionens roll i hela hotskalan.
10.4.2Samhällets krisberedskap – ansvarsprincipen
Arbetet inom samhällets krisberedskap utgår från den s.k. ansvars- principen, som innebär att den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar under kris- och krigssituationer.12 Principen innebär också ett ansvar för varje aktör att samverka med andra.
Hela samhället, både som helhet och inom olika områden, har ett ansvar för och ska utveckla krisberedskapen. Den svenska kris- beredskapen utgår från att alla aktörer löpande identifierar behov och vidtar åtgärder som stärker krisberedskapen inom deras ansvar- områden, och att de samordnar sig och samverkar med andra aktörer.13
Strukturen för krishanteringen innefattar vad som kan kallas ett sektors- och ett områdesperspektiv. Sektorsansvaret beskriver myn- digheternas olika uppgifter. I krishanteringssystemet kan särskilt nämnas de samverkansansvariga myndigheterna och deras ansvar för särskilt viktiga verksamhetsområden i samband med större händelser eller kriser. Sektorsansvaret upphör aldrig att gälla, och områdesansvaret är ett stöd till sektorsansvaret när påfrestningar berör flera sektorer eller stora geografiska områden.14 Med om- rådesansvar avses ett att ett samhällsorgan har ett ansvar för att inom ett visst geografiskt område ansvara för att inrikta, prioritera och samordna tvärsektoriella åtgärder som behövs vid en given situation. Det geografiska områdesansvaret finns på lokal nivå (kom- mun), på regional nivå (länsstyrelse) samt på nationell nivå (reger- ingen, samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap [MSB] i vissa delegerade funktioner), se vidare nedan.
12Se www.msb.se/sv/Forebyggande/Krisberedskap/Om-krisberedskap/(hämtad 20180314).
13Se t.ex. MSB (2016) Ansvar, samverkan, handling, s. 6.
14Se t.ex. www.msb.se/sv/Insats--beredskap/Samverkan--ledning/Kunskapsutveckling/Bok- --Samverkan-for-sakerhets-skull/Ansvar-for-samverkan/ (hämtad 20180314).
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsan- svariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskaps- förordningen), lagen (2006:544) om kommuners och landstings åt- gärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH), förordningen (2006:637 ) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningar med myndighetsinstruktio- ner är samtliga centrala författningar som reglerar krisberedskapen.
I 4 § krisberedskapsförordningen definieras krisberedskap som förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer. SOS Alarm omfattas inte av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen). Den gäller i dag bara för statliga myndigheter. I avsnitt 17.11 föreslår utredningen att förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska göras tillämplig på den nationella alarmer- ingsfunktionen.
10.4.3Geografiskt områdesansvar
Krishanteringssystemet bygger på att ansvaret för ett visst sakom- råde, där t.ex. den kommunala räddningstjänsten har sitt utpekade sakansvar och Polisen sitt, kompletteras med ett geografiskt områdes- ansvar.
Som nämnts ovan har kommunerna det geografiska områdes- ansvaret för samhällets krisberedskap på den lokala nivån, länsstyrel- sen har regionalt ansvar och regeringen och statliga myndigheter har ett nationellt ansvar (jämför 1–2 och 6 §§ LEH och förord- ningen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap). Det geografiska områdesansvaret för kommuner innebär ett ansvar för att hålla samman lokala aktörer som näringsliv och frivilliga organisationer
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
samt ett ansvar för samordning av information till allmänheten (2 kap. 7 § LEH).15
I bilagan till krisberedskapsförordningen pekas de statliga myn- digheter ut som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen, dvs. för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker (10 §).
Länsstyrelserna ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisbered- skap och uppgifter vid höjd beredskap. Länsstyrelsen ska också sam- ordna verksamheten mellan kommuner, landsting och myndigheter samt verka för att informationen till allmänheten och massmedia samordnas under en kris.16 Vid en extraordinär händelse ska kom- muner och landsting ge länsstyrelsen lägesrapporter och hålla läns- styrelsen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen, liksom om vidtagna och planerade åtgär- der (2 kap. 9 § LEH och 2 § förordningen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap). Länsstyrelsen är den högsta civila totalför- svarsmyndigheten inom länet (7 § förordningen med länsstyrelse- instruktion).
10.4.4Ansvarsområdet för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)
MSB ansvarar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret (1 § förordningen [2008:1002] med instruktion för Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap). MSB:s uppgift är enligt instruktionen att utveckla och stödja samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser, både genom att bidra till att samhället förebygger händelser och har beredskap för händelser som inträffar och genom stöd när en allvarlig olycka eller kris inträffar.
15MSB (2015) Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar s. 26 f och Socialstyrelsen (2015), Traumavård vid allvarlig händelse, s. 17 f.
166 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
Myndigheten ska enligt sin instruktion (7 §) också ha förmåga att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser, samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. MSB ska i dessa situationer se till att berörda aktörer får till- fälle att
–samordna krishanteringsåtgärderna,
–samordna information till allmänhet och media,
–effektivt använda samhällets samlade resurser och internatio- nella förstärkningsresurser, och
–samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder.
Enligt instruktionen ska myndigheten vidare tillsammans med andra berörda aktörer verka för att skapa en sammanhållen information om skydd mot olyckor, krisberedskap och totalförsvar samt om säkerhetspolitik (15 §). Myndigheten ska bland annat vidare stärka samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser genom samverkan med organisationer med uppgifter inom krisberedskapsområdet samt stödja medieföretagens beredskapsplanering.
10.4.5Civilt försvar och totalförsvar
Civilt försvar handlar om hela samhällets inneboende robusthet, motståndskraft och förmåga att hantera allvarliga kriser upp till ett väpnat angrepp. På samma sätt innebär den svenska förmågan att hantera en kris också grundläggande förmåga att hantera allvarli- gare kriser och krigssituationer.
Totalförsvaret består av både militär och civil verksamhet, och är den samlade verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvarets förmåga är helt beroende på samhällets sam- lade krishanteringsförmåga. Detta, liksom de grundläggande förut- sättningar som gäller totalförsvaret, beskrivs i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap anknyter till nämnd lag och till krisberedskapsförordningen, och syftar till att minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga hos myndigheterna att han- tera sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. Förordningen be-
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
skriver bland annat formerna för beredskapsplanering och förut- sättningar och åtgärder vid höjd beredskap. I LEH och förordningen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser om vilka åtgärder kommuner och landsting ska vidta vid höjd beredskap.
Regeringen redovisade i den försvarspolitiska propositionen sina säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter för perioden 2016– 2020, liksom inriktningen för totalförsvaret. I propositionen kon- staterar regeringen att Sveriges försvarsförmåga inför och vid ett angrepp behöver stärkas till följd av ett försämrat omvärldsläge. En viktig del i denna förmåga handlar om en sammanhängande planer- ing för totalförsvaret. Här ingår utarbetande av särskilda planer- ingsanvisningar till myndigheterna. Försvarsmakten och MSB har tagit fram ett förslag till grunder för planering av totalförsvaret.17
Förändringar i den säkerhetspolitiska situationen sedan Alarmer- ingstjänstutredningen lämnade sitt betänkande har beskrivits sam- manfattande i kapitel 3.
10.4.6Hälso- och sjukvård vid en kris
När det gäller hälso- och sjukvård i kris finns en särskild reglering som sammanfattas i det följande.
Av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30; HSL) framgår att lands- tingen ska planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedi- cinsk beredskap upprätthålls (7 kap. 2 § tredje stycket).18 Landsting får på begäran av annat landsting ställa hälso- och sjukvårdsresurser till förfogande för att bistå ett annat landsting som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid och höjd beredskap (4 kap. 1 § LEH).19
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedi- cinsk beredskap (SOSFS 2013:22) preciserar landstingens skyldig- heter ur ett katastrofmedicinskt perspektiv. Med katastrofmedicinsk beredskap avses i föreskriften beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att kunna ta hand om drabbade och minimera de
17Prop. 2014/15:109. Försvarsmakten och MSB (2016) Sverige kommer att möta utmaningarna FM2016-13584:3 s. 3, 7 och 9.
18Se också Socialstyrelsen (2015) Traumavård vid allvarlig händelse.
19Se också prop. 2016/17:43, s. 113 och 120.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
fysiska och psykiska följdverkningarna vid en allvarlig händelse. Med allvarlig händelse avses i föreskriften händelse som är så om- fattande eller allvarlig att resurserna måste organiseras, ledas och användas på särskilt sätt (2 kap. 1 §). I Socialstyrelsens föreskrift finns vidare bland annat grundläggande bestämmelser, t.ex. vilken förmåga varje landsting ska ha vid allvarlig händelse eller risk för sådan händelse, bestämmelser om planering och bestämmelser om obligatoriska funktioner (4–6 kap.). Obligatoriska funktioner är enligt föreskriften att det i varje landsting ska finnas en tjänsteman i beredskap och särskild sjukvårdsledning (6 kap. 1–2 §§).
Socialstyrelsen har, i enlighet förordningen (2015:284) med in- struktion för Socialstyrelsen, ett samlat ansvar för att expertis utveck- las och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom sitt ansvarsområde. Myndigheten ska verka för att expertis inom dessa områden står till samhällets förfo- gande vid kriser och katastrofer. Socialstyrelsen ska även medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med krisberedskaps- förordningen och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap, samt samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap (8 och 9 §§ instruktionen).
10.4.7Frivilligorganisationer, företag och enskilda
Vid en kris eller större händelse kan, utöver de offentliga aktörerna, ofta flera andra delar av samhället bidra på olika sätt. Inte minst frivilligorganisationer kan ha viktiga roller, men även företag och enskilda.20 Vid en kris eller större händelse kan exempelvis ideella föreningar, tillfälliga grupperingar och privata initiativ spela en stor roll. Även etablerade institutioner som exempelvis kyrkor och andra trossamfund och samfällighetsföreningar kan ha viktiga roller i att stödja samhället och enskilda vid en kris eller större händelse.
Vid en kris eller större händelse finns vidare ofta en mångfald av informationskanaler som kan spela en viktig roll, vid sidan om etablerade medier och information från myndigheter.21
20Se t.ex. www.krisinformation.se/detta-gor-samhallet/samhallets-ansvar (hämtad 20180314).
21Se t.ex. http://digital.di.se/artikel/facebook-slar-pa-sakerhetsfunktion-i-stockholm/ (hämtad 20180314).
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
10.5Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till upp- gift att, utifrån sin roll i alarmeringen, sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder.
Förslaget genomförs genom 12 § alarmeringslagen och 3 och 4 §§ alarmeringsförordningen.
Bedömning: Eftersom uppgiften att sammanställa och för- medla aktuella lägesbilder är en till larmbehandlingen anknytande tjänst så omfattas tjänsten av den nationella alarmeringsfunktio- nens författningsreglerade ensamrätt.
Förmågan att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder bör utvecklas succesivt och ske med beaktande av framtagandet av den tekniska lösningen för informationsdelning inom sam- hällets alarmeringstjänst som beskrivs i kapitel 13.
Det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarme- ringsfunktionen kan anförtros ovan nämnda stödjande uppgifter.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
10.5.1Inledning
I utredningens direktiv har regeringen angett att den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna sammanställa aktuella lägesbilder av samhällets samlade resurser för hjälpinsatser samt vilka hjälpin- satser som pågår och förmedla denna information till myndigheter som har behov av uppgiften för sin verksamhet.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
I detta avsnitt analyserar utredningen
•i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros uppgiften att ansvara för tjänsten att sammanställa och förmedla lägesbilder, och
•om tjänsten är att bedöma som så nära förknippad med funktio- nens grundläggande uppdrag inom larmbehandlingen att den kan anses som en till larmbehandlingen anknytande tjänst och att den därmed omfattas av den författningsreglerade ensamrätten. I det sammanhanget är det centralt att bedöma om tjänsten är att EU- rättsligt bedöma som en tjänst av allmänt intresse (SGI) eller inte i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.3.7.
10.5.2Vad är en lägesbild?
En lägesbild kan sägas vara en aktörs beskrivningar och bedöm- ningar före, under och efter en händelse, utifrån ett urval av särskilt viktiga aspekter från den tillgängliga informationsmängden.22 Det finns många olika lägesbilder med olika innehåll utifrån olika syften och behov.
Olika aktörer har behov av olika information i sina lägesbilder och även inom en och samma aktör kan behoven se olika ut för olika funktioner. Man kan därför tala om samlade lägesbilder, som en beskrivning över ett urval av information från flera aktörers lägesbilder som ger en överblick av de medverkande aktörernas syn på den inträffade händelsen. Samlade lägesbilder kompletterar sna- rare än ersätter de aktörsspecifika lägesbilderna.23
Länsstyrelserna har inom ramen för sitt geografiska områdes- ansvar ansvar för samlade regionala lägesbilder vid krissituationer. Kommunal räddningstjänst kan behöva lokala lägesbilder för att utföra sina åtaganden både vid olyckor, kriser och höjd beredskap och producerar de lägesbilder som den egna organisationen behöver.24 Enligt 13 § krisberedskapsförordningen ska alla myndig- heter med särskilt ansvar för krisberedskapen hålla regeringen informerade vid en kris. De statliga myndigheter som har ett sär-
22MSB (2015) Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar s. 206.
23a.MSB. s. 207.
24SOU 2013:33 s. 156.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
skilt ansvar för krisberedskapen har vidare i dag ett ansvar för att lämna den information som behövs för samlade nationella läges- bilder, efter förfrågan från Regeringskansliet eller MSB (14 § kris- beredskapsförordningen).25
10.5.3Framtagande av lägesbilder i dag
SOS Alarm
SOS Alarm sammanställer i dag olika lägesbilder utifrån sina nu- varande uppgifter. Bolagets omedelbara informationshantering i sam- band med larmbehandlingen hanteras i Zenit, som är SOS Alarms ärendehanterings- och kommunikationssystem. Systemet integrerar ärendehantering, kartstöd och kommunikation (Rakel, data och telefoni). I Zenit finns stöd för hela larmbehandlingskedjan: ta emot inkommande anrop, kommunikation, dirigering/logistik, utalarmer- ing och förmedling av information. En närmare beskrivning av SOS Alarms systemstöd ges i kapitel 13.
En annan uppgift som rör lägesbilder är kopplad till rollen att förmedla krisinformation till myndigheter med ett särskilt ansvar för samhällets krisberedskap. Uppdraget regleras i alarmeringsavta- let, där det anges att SOS Alarm ska vidareförmedla information till tjänstemän i beredskap (TiB) och ledningsfunktionerna hos de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskap enligt tidigare gällande förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, Regeringskansliet och andra statliga myndigheter som regeringen utpekat särskilt. Inom detta uppdrag ingår även att upp- rätta och kontinuerligt uppdatera nödvändiga kontaktuppgifter.26 Inom ramen för uppdraget att vidareförmedla krisinformation, behöver SOS Alarm kunna bedöma händelser också ur ett samlat perspektiv.
På SOS Alarm finns en central krisberedskapsavdelning, KBA27, som har inrättats för denna uppgift.28 I samverkansavtalet som upp-
25De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen framgår av bilagan För- ordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.
26Se bilaga 6 punkt 3.17 s.11.
27Tidigare KBX.
28Se bilaga 8 s. 3.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
rättats mellan MSB och SOS Alarm, anges vilken information rörande olyckor och kriser som bör förmedlas vidare till myndigheterna.29 Bland den information som ska förmedlas till myndigheterna finns också information om ”annan händelse som enligt SOS Alarms bedömning kan förväntas vara av intresse för TiB-myndigheterna eller som SOS Alarm och MSB kommer överens om i Tillämp- ningsanvisningar”.30 På uppdrag av MSB och med stöd av informa- tionen som SOS Alarm erhåller genom sin roll att ta emot larm på nödnummer 112, bedriver SOS Alarms KBA-funktion omvärlds- bevakning och kan ge MSB och berörda hjälporgan information om sådant som kan öka förståelsen för och hanteringen av händelser som kan få konsekvenser för samhällets funktionalitet. SOS Alarm har också utvecklat vissa tjänster som ger lägesbilder, men utan att vara samlade.
Nedan följer en sammanfattande beskrivning av några av de lägesbilder som produceras av SOS Alarm och andra aktörer.
SOS Alarms tjänster Händelseinformation och Fullinformation
Mot betalning kan bland annat kommunala räddningstjänster och media hos SOS Alarm abonnera på ”Händelseinformation”, som är en tjänst som ger sorterad information om räddningstjänsthändel- ser. Här kan också tjänsten ”Fullinformation” nämnas, som är en utökad variant av Händelseinformation, som enbart kommunal rädd- ningstjänst och landstingens ambulanssjukvård kan prenumerera på.
SOS Alarm har också angett till utredningen att de delar infor- mation genom Webbkartan, som utgör en lägesbild över resurser (främst kommunal räddningstjänst och landstingens ambulans- sjukvård). Tjänsten är tillgänglig som webbapplikation. Därutöver finns Zered, som är ett system för att prenumerera på händelse- information från SOS Alarm.
29a. bilaga.
30Se a. bilaga s. 14.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
SOS Alarms tjänst Sos.nu är tillgänglig mot betalning
Sos.nu31 är en tjänst som SOS Alarm publicerar och erbjuder till- gång till mot betalning, och som baseras på bolagets eget system- stöd. I tjänsten publiceras bland annat räddningsinsatser, trafik- störningar, planerade händelser, väder och information om el- och telestörningar. Den del som avser telestörningar har myndigheter, landsting, kommuner och andra jämförbara aktörer tillgång till utan kostnad. Eftersom tjänsten baseras på vilka intressenter som är anslutna till tjänsten, kan innehållet variera. Statliga, kommunala och landstingskommunala aktörer får ansluta sig till tjänsten mot betalning, så länge de är knutna till operativ ledning och/eller kris- hanteringsfunktion. Även andra aktörer är anslutna och kan för- medla information, däribland teleoperatörer och elleverantörer.
Enligt SOS Alarm pågår en utveckling av Sos.nu för att kunna använda tjänsten på fler tekniska plattformar och med utökade möjligheter att dela information i form av bland annat händelse- information, insatta resurser och deras positioner, gemensamma dokument, bilder och trafikläge. Från och med februari 2018 ingår möjligheten till historiska data i tjänsten, genom vilken man kan ange en given passerad tidpunkt för att se hur läget såg ut vid till- fället. SOS har till utredningen uppgett att även resurser ska kunna visas i Sos.nu-kartan.
I praktiken så redovisas ingen specifik polisinformation i Sos.nu. SOS Alarm har till utredningen uppgett att orsakerna både har gällt svårigheter med teknisk integration och sekretessmässiga fråge- ställningar.
Krisinformation.se
MSB ansvarar för webbplatsen Krisinformation.se med tillhörande kanaler i sociala medier. Krisinformation.se är resultatet av ett rege- ringsuppdrag till dåvarande Krisberedskapsmyndigheten (KBM) år 2003 och är numera en del i MSB:s uppdrag enligt myndighetens instruktion att samordna kommunikation till allmänhet och media. Till Krisinformation.se hör även ett databasverktyg för samman- ställning av frågor och svar.
31 Tidigare Samverkanswebben.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
Krisinformation.se möjliggör informationssamordning via webben och sociala medier vid kriser. Krisinformation.se är en samverkan mellan myndigheter som kan användas vid eller inför händelser.
Rakel
Rakel är ett radiokommunikationssystem mellan medarbetare inom samhällsviktiga verksamheter, med hög driftsäkerhet och täckning över landet. Rakel används av cirka 500 organisationer – myndigheter, länsstyrelser, kommuner, landsting och energibolag. De största användarna är Polisen, Kriminalvården och Tullverket.32 Rakel är anpassat för kommunikation via tal i första hand, och systemets kapacitet att leverera data är begränsad. Förslag om att komplettera och på sikt helt ersätta systemet med ett modernare system som kan hantera även realtidsöverföring av data och rörliga bilder bereds för närvarande inom Regeringskansliet, se kapitel 13.33
Rakel är inte ett informationsdelnings- och informationssam- ordningssystem i dag. Men med de förslag som för närvarande bereds inom Regeringskansliet, utökas kommunikationsmöjligheterna i lösningen så att t.ex. även bild och data kan delas genom lösningen. Genom dessa möjligheter blir även Rakelsystemet ett verktyg för förmedling av lägesbilder.
10.5.4Det finns ett behov av att ta fram lägesbilder
I utredningens samråd med bland annat experter och sakkunniga i utredningen, har behovet av samlade lägesbilder inom samhällets alarmeringstjänst bekräftats. Dessa lägesbilder ska inte på något sätt ersätta dem som t.ex. länsstyrelserna och MSB har i uppdrag att ta fram enligt sina instruktioner.
Experter och sakkunniga har pekat på att systemet för hantering av större händelser och kriser är fragmenterat och att det därför
32www.msb.se/sv/Produkter--tjanster/Rakel/Vara-kunder/ (hämtad 20180314), www.msb.se/sv/Produkter--tjanster/Rakel/Om-Rakel/ (hämtad 20180314).
33Se Justitiedepartementet (2016) PM Uppdrag om en utvecklad och säker kommunika- tionslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar. Ju2016/00000/LP s. 1. samt Ds 2017:7 s. 19, Sammanfattning av redovisning av kostnads- och aktörsanalyser för ett utvecklat och säkert kommunikationssystem för aktörer inom allmän ordning, säker- het, hälsa och försvar (20180112), med MSB:s Dnr 2017:12166.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
finns ett behov av sammanställd information från den nationella alarmeringsfunktionen, så att hjälporganen får ett så uppdaterat och bra beslutsunderlag som möjligt för sina beslut. En samlad lägesbild har också ansetts öka möjligheterna för att få en samlad, gemensam och enhetlig uppfattning om en händelse hos hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. En sådan ordning skulle också förbättra möjligheterna att till allmänheten kunna förmedla samstämmig information. Data om inträffade händelser, pågående hjälpinsatser och tillgängliga resurser efterfrågas, helst presenterade i realtid och helst via visualiseringar i ett gemensamt kartunderlag. En viktig förutsättning som lyfts fram i samband med detta är att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen behöver ha ett gemensamt, tillgängligt och fungerande geodatastöd. Utredningen lämnar förslag om ett gemensamt system för geodata i kapitel 14.
I samband med olyckor och händelser i dag, inkommer samtal till SOS Alarm både från hjälporganens enheter som finns på plat- sen och från sådana som är på väg till platsen. Samtalen kan handla om både förberedande frågor från ett hjälporgan på väg till en olycks- plats och om önskemål om förstärkningsresurser från ett hjälporgan på platsen. Genom samlade lägesbilder gynnas både den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen: hjälporganen får sina infor- mationsbehov tillgodosedda, och den nationella alarmeringsfunktio- nen får färre nya samtal från hjälporganen om pågående händelser.
Det har vidare framgått att behovet av lägesbilder ser olika ut i olika skeden under förloppet av en händelse. Utredningen har upp- fattat att hjälporganens primära behov av stöd från en nationell alarmeringsfunktionen rör sammanställda lägesbilder av händelser, hjälpinsatser och resurser, helst i realtid.
Även andra behov har dock framkommit. Bland de exempel som utredningen har tagit del av finns t.ex. behov av tillgång till över- vakningsbilder eller annan sensorutrustning, ”kringinformation” om situationen på en plats för en händelse (t.ex. väder, planerade evenemang och pågående vägarbeten), liksom behov av informa- tion t.ex. från elbolag och samhällsjourfunktioner. De senare infor- mationskällorna kan bidra på ett avgörande sätt till en lägesbild, t.ex. i situationer med strömlösa områden eller områden utan tillgång på vatten. Vidare har det framhållits att teknikutvecklingen innebär att ytterligare information om en händelse kommer att
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
kunna inhämtas t.ex. från enkla mobiltelefoner hos den som larmat, även utan att ett röstsamtal behöver upprättas.
Det har också uttryckts ett behov av bättre resursöverblick än i dag, t.ex. genom möjligheter till redovisning av samtliga potentiella resurser utöver hjälporganens resurser, såsom frivilligresurser och privata aktörer med särskilda kompetenser och förmågor.
Experter och sakkunniga har samtidigt uppgett att de lägesbilder som den nationella alarmeringsfunktionen ska sammanställa bör bygga på en standarduppsättning uppgifter och ett standardiserat format.
En annan synpunkt som framkommit i utredningens samråd med experter och sakkunniga är att den nationella alarmeringsfunktio- nens förmåga att sammanställa lägesbilder förutsätter snabb upp- datering och återföring av information från hjälporganen till den nationella alarmeringsfunktionen, se vidare avsnitt 10.5.6.
10.5.5Grundläggande förutsättningar för sammanställning av lägesbilder
Lägesinformation
För att kunna sammanställa aktuella lägesbilder över händelser, sam- hällets samlade resurser för hjälpinsatser samt över de hjälpinsatser som pågår, behövs information om det geografiska läget för hän- delser, resurser och insatser. I dag saknas förutsättningar för att på ett enhetligt och tydligt sätt kunna ange eller ta del av geografiska lägen för händelser, hjälpinsatser och resurser som inbegriper samt- liga hjälporgan och den nationella alarmeringsfunktionen. Ett gemensamt och enhetligt geodatastöd saknas. I dag har hjälporganen i stället olika system och stöd för att kunna konstatera geografiska lägen, något som utredningen beskriver närmare i kapitel 14. Där föreslår utredningen att ett gemensamt system för geodata inom samhällets alarmeringstjänst inrättas. Utredningen redogör där även närmare för den utveckling som behövs inom geodataområdet.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
En teknisk lösning för informationsutbyte
För att sammanställda lägesbilder ska kunna förmedlas på ett effektivt sätt, krävs tekniska möjligheter för att sprida och utbyta information mellan hjälporganen och samhällets alarmeringstjänst. Utredningen har i kapitel 13 föreslagit att en teknisk lösning för informations- delning inom samhällets alarmeringstjänst successivt inrättas, som omfattar den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Utredningen har i detta sammanhang pekat på vikten av att en teknisk lösning för informationsdelning tas fram för samhällets alarmeringstjänst, som rör följande frågor: Vad har inträffat? Var har det inträffat? Vilka resurser avses? Vilka hjälpinsatser sker? Utred- ningen har ansett att dessa uppgifter automatiskt och i realtid skulle kunna delas inom samhällets alarmeringstjänst.
Det är utredningens bedömning att de lägesbilder som den natio- nella alarmeringsfunktionen ska sammanställa och förmedla, ska utgå från den information som föreslås delas inom samhällets alarme- ringstjänst och som beskrivs i kapitel 13.
Utredningen kan konstatera att de olika lägesbilder och upp- dateringar av dessa som förekommer parallellt hos olika aktörer i dag kring resurser och pågående insatser riskerar att försvåra hjälp- insatser. Utredningen anser därför att de behov som uttryckts under utredningens arbete visar att det inte bara är både nödvän- digt, ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmerings- funktionens lägesbilder kan komplettera andra aktörers samman- ställda lägesbilder, däribland de lägesbilder som andra myndigheter ansvarar för att ta fram, utan att det är något som funktionen ska göra. Förmågan att löpande sammanställa, uppdatera och dela aktuell information till hjälporganen och de myndigheter som behöver ta del av lägesbilden är central för den nationella alarmeringsfunktionen.
10.5.6Vad bör lägesbilderna innehålla?
I direktiven till utredningen beskrivs att den nationella alarmerings- funktionens uppgift att sammanställa aktuella lägesbilder gäller sam- hällets samlade resurser för hjälpinsatser samt de hjälpinsatser som pågår. Denna information ska kunna förmedlas till myndigheter som
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
har behov av uppgiften för sin verksamhet.34 Uppgiften gäller vid större och allvarliga händelser i samhället, men även vid mer normala samverkanslarm.35 I utredningens direktiv har det inte uttryckligen angetts att information om inträffade händelser ska framgå av lägesbilderna, men utredningen har utgått ifrån att så är fallet.
Att sammanställa aktuella lägesbilder
Uppgiften att sammanställa aktuella lägesbilder bör enligt utred- ningen knytas till den roll som den nationella alarmeringsfunk- tionen har i larmbehandlingen, och som ger funktionen en unik överblick över händelser, resurser och hjälpinsatser utifrån de larm som inkommer på nödnummer 112, larm som jämställs med 112 och larm på annan larmväg. Sådana samlade lägesbilder kan bara den nationella alarmeringsfunktionen sammanställa. Med hjälp av den tekniska lösning för informationsdelning som utredningen föreslår i kapitel 13, ökar dock möjligheterna också för hjälporganen att ta del av och bidra till att sammanställa dessa lägesbilder. Det är utredningens uppfattning att lägesbilderna bör kunna sammanställas utifrån ett standardiserat mönster, baserat på bland annat kompo- nenterna händelser, hjälpinsatser och resurser.
Som utredningen tidigare beskrivit, har flera organisationer ett utpekat ansvar för att ta fram och analysera lägesbilder. Andra myndigheter och organisationer gör detta eftersom det krävs för att i övrigt lösa organisationens uppgifter. Utredningen uppfattar inte att detta är något problem, utan anser att det snarare är en ända- målsenlig ordning att var och en utifrån sitt ansvar inom ett område tar fram och analyserar egna lägesbilder i den mån det behövs för att kunna få ett så bra beslutsunderlag som möjligt när det gäller sådant som beslut om inriktning och hjälpinsatser. Analyser av lägesbilder förekommer också i stor utsträckning hos olika aktörer och analyser bör kunna bedrivas parallellt och med utgångspunkt i det behov som respektive aktör har av sådana för att klara sitt uppdrag.
34Dir. 2015:113 s. 6–7.
35a. dir. s. 10.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
När det gäller den nationella alarmeringsfunktionen har reger- ingen i direktivet inte sagt något om vem som ska göra analyserna av de lägesbilder som sammanställs. Utredningen har under arbetets gång förstått att analyserna lämpligen görs av respektive hjälporgan och att det inte är ändamålsenligt att det görs av den nationella alarmeringsfunktionen. Det är således utredningens uppfattning att den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag i denna del ska fokuseras på att sammanställa aktuella lägesbilder.
Funktionens författningsreglerade ensamrätt i uppdraget gällande lägesbilder ska alltså inte innehålla uppgiften att analysera dessa.
Inträffade händelser och återföring från hjälporganen
Utredningen har i samråd med bland annat experter och sakkunniga kunnat konstatera att en samlad lägesbild behöver innehålla information om inträffade händelser.
Utöver detta har bland annat experter och sakkunniga framfört till utredningen att det är viktigt att hjälporganen också kan åter- föra bland annat krisinformation till den nationella alarmerings- funktionen för att förbättra förutsättningarna för en sammanställ- ning av bland annat aktualiteten i lägesbilderna. Detta har ansetts önskvärt ur ett ledningsperspektiv. Genom en sådan återföring skulle hjälpinsatserna vid en händelse kunna anpassas succesivt, utifrån den kunskap som fås genom rapporteringen från hjälporganen. Både för en nationell alarmeringsfunktion och för hjälporganen anses sådan information alltså vara relevant och av betydelse. I det förslag till en teknisk lösning för informationsdelning inom sam- hällets alarmeringstjänst som utredningen beskriver i kapitel 13, är syftet att uppnå just sådana möjligheter till återföring av information.
I ett utvecklingsperspektiv har också behovet av sådant som uppföljning och lärande inför framtiden lyfts, bland annat av experter och sakkunniga i utredningen. Sådana möjligheter kräver att lägesbilder kan sparas och återskapas i någon form. I samman- hanget har framförts att sos.nu medger att en sådan operativ lägesbild redan i dag kan tas fram som speglar förfluten tid, utifrån det ögonblick eller händelseförlopp man önskar följa upp eller analysera.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
Aktuella lägesbilder
Regeringen har i direktivet angett att de lägesbilder som ska tas fram och förmedlas, ska vara aktuella. Man kan fundera över om alla situationer före, under och efter en olycka eller en kris är att betrakta som ”aktuella”? Aktualitetskravet kan också ställas i relation till frågan om vilka resurser som behövs för hjälpinsatser. Ska de resurser som finns lediga just nu, i realtid, redovisas, eller ska potentiella, ”vilande” resurser också kunna redovisas, t.ex. i form av ”snart lediga” resurser, eller av materiel, frivilligorganisa- tioner etc.? Handlar det om realtidsinformation eller om informa- tion som löpande ska uppdateras och i så fall med vilken perio- dicitet?
Utredningen har uppfattat att behovet av gällande lägesbilder främst rör realtidsinformation om pågående hjälpinsatser av hjälp- organen och resurser, liksom om just nu eller snart lediga resurser hos hjälporganen. Utredningen kan samtidigt konstatera att tolk- ningar och variationer förekommer mellan hjälporgan och olika de- lar av landet gällande begrepp som ledig resurs respektive pågående hjälpinsats. Det är dock värt att notera att i det faktum att läges- bilderna ska vara aktuella ligger att de förändras över tid. Infor- mation tillkommer och lägen ändras. Det går således inte att säga exakt vilka uppgifter som ska eller bör tas med i en lägesbild. Det är inte heller det som är avgörande, utan det är att lägesbilderna kan användas för sitt syfte. Hur lägesbilderna bör utformas i olika lägen kommer bland annat att vara beroende av vilken situation som uppstått. Det är dock värt att notera att för det fall att det ingår personuppgifter i lägesbilderna, så måste dessa hanteras i enlighet med det regelverk för personuppgiftsbehandling som beskrivs i kapitel 15.
Samhällets samlade resurser för hjälpinsatser
Det går att diskutera vilka aktörers resurser som kan anses ingå i
”samhällets samlade resurser för hjälpinsatser”.
Utredningen har bedömt att hjälporganens resurser i ett första skede bör vara de resurser som är aktuella för den nationella alar- meringsfunktionen att producera lägesbilder över. Utredningen har konstaterat att även andra resurser som kan användas vid hjälpin-
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
satser kan vara relevanta att redovisa i en samlad lägesbild. Det rör t.ex. uppgifter om och från andra myndigheter, frivilligorganisa- tioner och företag. Samlade lägesbilder över hjälporganens samlade resurser ger med andra ord inte en helhetsbild över samhällets samlade resurser för hjälpinsatser. De behöver kompletteras i enlighet med det sagda.
Utredningen har också kunnat konstatera att det finns begräns- ningar i förutsättningarna för en nationell alarmeringsfunktion att producera den lägesbild som direktivet avser, eftersom hjälporga- nens möjligheter att redovisa sina resurser för hjälpinsatser skiljer sig åt. I vissa fall kan redovisningen av ett hjälporgans resurser för hjälpinsatser försvåra själva hjälpinsatsen, men också äventyra hjälp- organets säkerhet. Exempelvis kan taktiska avvägningar göra att Polisen inte vill dela med sig av sina resursers positioner.
Det har varit utredningens utgångspunkt att hjälporganen själva och inom ramen för sina lagreglerade uppdrag, ska kunna avgöra i vilka situationer och i vilken omfattning som deras resurser för hjälpinsatser kan redovisas i samlade lägesbilder. Den nationella alarmeringsfunktionen kommer dock att inom ramen för sitt grund- läggande uppdrag inom samhällets alarmeringstjänst, behöva sam- manställa och löpande uppdatera lägesbilder. Utan information om hjälporganens resurser är det inte möjligt att sammanställa en natio- nell helhetsbild av ett läge ur ett alarmeringsperspektiv. Det är utredningens bedömning, och det har också bekräftats av experter och sakkunniga i utredningen, att sådana samlade lägesbilder kan komma till stor nytta och efterfrågas hos hjälporganen. Det är utredningens uppfattning att löpande samverkan och dialog mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen kommer att behövas för att hitta lämpliga sätt att redovisa läget för resurser, hjälpinsatser och händelser.
Annan viktig information i lägesbilderna
Av utredningens samråd med experter och sakkunniga och andra berörda inom samhällets alarmeringstjänst, har också framgått att det finns annan information som kan vara avgörande för snabba och effektiva hjälpinsatser och som också kan vara av värde att förmedla i lägesbilder. Här kan nämnas t.ex. prognoser för utveckling av en
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
händelse, kringliggande faktorer som har betydelse för en händelses utveckling och information från företag med samhällsviktig verk- samhet, t.ex. inom el och teleområdet.
Hjälpinsats som pågår
Det går att diskutera vad som kan anses ingå i ”hjälpinsatser som pågår”. Även i detta fall är det utredningens uppfattning att hjälp- organen själva måste kunna avgöra i vilka situationer och i vilken omfattning som deras respektive pågående hjälpinsatser kan redo- visas.
Myndigheter som har behov av uppgiften för sin verksamhet
När det gäller ”myndigheter som har behov av uppgiften för sin verk- samhet” går det också att diskutera innebörden och vilka myndig- heter som avses.
Utredningen bedömer att hjälporganen bör vara mottagare av den nationella alarmeringsfunktionens lägesbilder. Beroende på en händelses art och omfattning, kan fler organisationer än hjälp- organen vara berörda och i behov av lägesbilder för att kunna utföra sin verksamhet. Det gäller till exempel kriser och större händelser, som kan beröra de myndigheter som har ett särskilt ansvar för sam- hällets krisberedskap, liksom de kommuner och länsstyrelser som har ett geografiskt områdesansvar för samhällets krisberedskap. Vid behov bör samlade lägesbilder som den nationella alarmeringsfunk- tionen sammanställt också kunna delas med de statliga myndig- heter och kommuner som redan i dag har ett särskilt reglerat ansvar för krisberedskap och för att ta fram lägesbilder. Det är utred- ningens bild att hjälporganen i jämförelse med övriga aktörer inom samhällets krisberedskap ofta har en mer aktuell och uppdaterad bild av vilka som kan beröras av en händelse eller kris, liksom vilken information som kan och bör delas till en bredare krets. Utifrån sin roll inom olyckshantering och på skadeplats i vardagen, har hjälporganen bättre förutsättningar än andra aktörer inom sam- hällets krisberedskap att t.ex. bedöma frågor om säkerhetsrisker och skyddet för enskildas personliga integritet. Det är därför utred-
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
ningens bedömning att en sådan bredare delning av lägesbilder bör kunna ske på uppdrag av hjälporganen.
10.5.7Innehållet i lägesbilderna bör utökas successivt
Det är utredningens bedömning att även om det finns en sam- stämmig uppfattning bland hjälporganen om behovet av samlade lägesbilder, saknas i dag förutsättningar för att åstadkomma så kompletta lägesbilder som möjligt utifrån hjälporganens behov. Dels krävs ett gemensamt system för geodata, dels en tjänsteorien- terad teknisk lösning för informationsdelning som hjälporganen ska vara anslutna till. Samlade lägesbilder kräver också fortsatta av- vägningar kring vilken information som ska kunna delges i en gemensam lösning, liksom kring hur olika behov av säkerhet, sekretess och skyddet av den personliga integriteten ska kunna till- godoses. Utredningen uppfattar att dessa aspekter är helt centrala att beakta i det fortsatta arbetet med att utveckla lägesbilder. Det är också viktigt att komma ihåg att flera av utredningens förslag innebär att ett successivt utvecklingsarbete ska komma till stånd och fortgå. Det handlar alltså om att bygga ny eller utvecklad funktionalitet för kommunikation och informationsdelning, och att samtidigt beakta aspekter som säkerhet, sekretess och skydd för den personliga integriteten. Det kommer att vara en utmaning att löpande granska och analysera den tekniska lösningen med dessa kritiska glasögon. Utredningen behandlar dessa frågor närmare och lämnar också konkreta förslag gällande dessa aspekter i kapitel 13, 14 och 15.
Utredningen bedömer att mer information än den som omedelbart kan inhämtas från larmbehandlingen bör kunna läggas till allt eftersom och komplettera de samlade lägesbilderna. Genom den tekniska utvecklingen, bland annat utvecklingen av sensorer och annan intelligent larmutrustning, kan tidiga tecken på en ovän- tad händelseutveckling förutspås. Teknikutvecklingen innebär att en nationell alarmeringsfunktion kommer att behöva kunna ta del av och sammanställa också denna information. Det behöver också finnas en fortsatt möjlighet för en nationell alarmeringsfunktion att löpande utveckla och modifiera den teknik som används för att insamla och sammanställa den information som ingår i lägesbilderna.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
Det är dock viktigt att detta sker i enlighet med gällande reglering, exempelvis med hänsyn till regler om skydd för enskildas integ- ritet. Det är enligt utredningen också viktigt att den information som tillförs de sammanställda lägesbilderna kan kopplas till den nationella alarmeringsfunktionens grundläggande uppdrag på det sättet att den bidrar till effektivare hjälpinsatser eller en förbättrad krisberedskap.
I en diskussion om vilka aktörer som utöver hjälporganen kan sägas ingå i ”samhällets samlade resurser för hjälpinsatser”, behöver de ovan nämnda aspekterna vägas in.
10.5.8Mängden aktörer som bör kunna ta del av lägesbilder bör utökas successivt
En grundprincip i den nationella alarmeringsfunktionens arbete med att sammanställa och förmedla lägesbilder bör vara att dessa ska vara tillgängliga för hjälporganen.
Som utredningen konstaterat, så har även andra aktörer inom krisberedskapen nytta av sådana lägesbilder som den nationella alarmeringsfunktionen ska sammanställa. Både hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen behöver kunna besluta om att dela lägesbilder med fler aktörer. Utredningen anser dock att hjälporganen vid behov ska kunna begränsa den information som redovisas, t.ex. om det kan skada den pågående hjälpinsatsen. På längre sikt kan det finnas anledning att utveckla möjligheter att dela de sammanställda lägesbilderna även med aktörer utanför kris- beredskapen, såsom frivilligorganisationer, företag och myndigheter.
10.5.9Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder
Det är utredningens bedömning att uppgiften att sammanställa aktuella lägesbilder är central både för att underlätta snabba och effektiva hjälpinsatser, och för samhällets krisberedskap, liksom för samhällets förmåga att hantera situationer med höjd beredskap.
Ur utredningens perspektiv framstår det som väsentligt att denna uppgift hos en nationell alarmeringsfunktion kan garanteras
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
stabilitet och långsiktighet samt att den kan utövas likvärdigt över hela landet och utan någon ekonomisk hänsyn. Möjligheten att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder ska inte vara bero- ende av utvecklingen på marknaden. Det är utredningens uppfatt- ning att detta uppdrag är så centralt för samhällets krisberedskap och för enskildas säkerhet och trygghet, att det bör säkerställas un- der alla omständigheter.
Det finns många behov att fylla när det kommer till samman- ställning och förmedling av aktuella lägesbilder. Det framgår också att många aktörer redan i dag arbetar med att sammanställa och för- medla lägesbilder utifrån sina olika ansvarsområden. Uppgiften att sammanställa aktuella lägesbilder måste preciseras för att kunna om- fattas av en författningsreglerad ensamrätt (se nedan avsnitt 10.8).
Utredningen uppfattar att uppdraget att sammanställa och för- medla aktuella lägesbilder som den nationella alarmeringsfunktio- nen ska ha rör den information som funktionen får och delar genom sin roll inom alarmeringen. Det är genom larm på nödnummer 112 som den nationella alarmeringsfunktionen får den informationen om en händelse, som kan beskrivas som första ledet i den kedja av information (resurser, hjälpinsatser och annan information) som tillsammans utgör en början på en lägesbild. Genom hanteringen av inkommande larm på nödnummer 112 blir en nationell alarmer- ingsfunktion dessutom uppmärksam på sådant som händelseför- lopp, eventuella eskaleringar eller sammanträffanden som kan vara indikationer på större händelser, t.ex. en mer omfattande samhälls- störning. Genom sin roll i larmbehandlingen har den nationella alarmeringsfunktionen också en upparbetad kontaktyta mot de aktörer som är potentiella mottagare av lägesbilderna, såsom de kommunala räddningstjänsterna.
Mot denna bakgrund anser utredningen att den nationella alarme- ringsfunktionen ska ges i uppgift att utifrån sin roll i alarmeringen sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder. Detta ska förstås som att den författningsreglerade ensamrätten rör rätten att ställa samman lägesbilder över den information som den nationella alarmeringsfunktionen får del av i sin hantering och behandling av larm på nödnummer 112. Det är i relation till detta grundläggande uppdrag som funktionens ensamrätt kan upprättas. En ensamrätt som också innefattade att sammanställa lägesbilder utifrån annan information, skulle riskera att skapa otydligheter gentemot andra
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
aktörers ansvar gällande lägesbilder, däribland kommuners, länsstyrel- sers och MSB:s ansvar. Utredningens avsikt är givetvis inte att den nationella alarmeringsfunktionens författningsreglerade ensamrätt ska leda till att ingen annan får ställa samman lägesbilder inom ramen för sin verksamhet.
Trots att utredningen ovan har konstaterat att förutsättningar i dag saknas för att kunna sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder i den mening och utsträckning som regeringen avsett i direktiven till utredningen, anser utredningen att uppdraget att sammanställa och förmedla lägesbilder kan inledas redan nu. Som nämnts i avsnitt 10.5.3 finns redan lägesbilder att utgå ifrån som ut- gångspunkt i det fortsatta arbetet.
Mot bakgrund av vad som anförts anser utredningen att upp- giften att, utifrån sin roll i alarmeringen, sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder är så nära förknippad med funktionens grundläg- gande uppdrag inom larmbehandlingen att den kan anses som en till larmbehandlingen anknytande tjänst. Utredningen bedömer att tjäns- ten EU-rättsligt är att bedöma som en tjänst av allmänt intresse (SGI) i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.3.7. I och med detta omfattas tjänsten av den nationella alarmeringsfunktionens författningsreglerade ensamrätt. Mot bakgrund av att det för han- teringen av olika incidenter är av avgörande betydelse att det finns tillgång till lägesbilder, är det ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen, utifrån sin roll i alarmeringen, anförtros uppgiften att ansvara för tjänsten att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder.
Utredningen anser att denna uppgift hos en nationell alarmer- ingsfunktion ska vara kostnadsfri för hjälporganen och tjänsten omfattas då inte heller av upphandlingsreglerna och kravet på upp- handling.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
10.6Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att utföra vissa stödjande uppgifter
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha vissa stöd- jande uppgifter när det gäller förmågan hos hjälporganen, eller andra samhällsviktiga aktörer med särskilda uppgifter inom krisberedskapen, att hantera en olycka eller en kris.
Förslaget genomförs genom 12 § alarmeringslagen och 3 och 5 §§ alarmeringsförordningen.
Bedömning: Eftersom de stödjande uppgifterna att vidareför- medla krisinformation, arrangera samverkanskonferenser, svara för nationell trafiksamordning för Rakel, samt att ansvara för journummer 116 000 är att bedöma som till larmbehandlingen anknytande tjänster så omfattas tjänsterna av den nationella alarmeringsfunktionens författningsreglerade ensamrätt.
Det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarme- ringsfunktionen kan anförtros ovan nämnda stödjande uppgifter.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
10.6.1Inledning
I direktiven till utredningen har regeringen angett att den natio- nella alarmeringsfunktionens verksamhet i första hand ska omfatta mottagning och behandling av larm och till denna anknytande verk- samhet. I direktiven till utredningen sägs i detta sammanhang att den nationella alarmeringsfunktionen, på uppdrag av hjälporganen samt samhällsviktiga aktörer med särskilda uppgifter inom krisbered- skapen, även bör utföra uppgifter som är väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller kris. I direktivet ges exemplen vidareförmedling av krisinformation till krisberedskapsfunktioner, att på uppdrag av ansvariga aktörer arrangera samverkanskonferenser samt dokumentationsstöd vid hjälpinsatser.36
Utredningen har uppfattat att regeringen genom att exempli- fiera med de uppgifter som en nationell alarmeringsfunktion kan
36 a. dir. s. 7.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
ha, är öppen för att även fler uppgifter kan vara väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris. Därför har utredningen, när eventuella andra relevanta uppgifter har identifie- rats under arbetet med uppdraget, analyserat och prövat ändamåls- enligheten och lämpligheten även beträffande dessa uppgifter. En utgångspunkt i det sammanhanget har varit SOS Alarms nuvarande uppgifter enligt alarmeringsavtalet och samverkansavtalet. Utöver de i direktivet nämnda uppgifterna, har utredningen identifierat några ytterligare uppgifter som också bör ingå i den nationella alarme- ringsfunktionens uppdrag. Det gäller uppgiften att vara nationell trafiksamordnare i Rakel, uppgiften att stödja effektiv och säker kom- munikation i samband med alarmering och hjälpinsatser samt uppgiften att svara för det särskilda journumret 116 000 för försvunna barn.
I detta avsnitt analyserar utredningen
•i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen kan anförtros ovan nämnda stödjande uppgifter (tjänster),
•om tjänsterna är att bedöma som så nära förknippade med funk- tionens grundläggande uppdrag inom larmbehandlingen att de kan anses som till larmbehandlingen anknytande tjänster och att de därmed omfattas av den författningsreglerade ensamrätten. I det sammanhanget har det varit centralt att bedöma om tjänsterna är att EU-rättsligt bedöma som tjänster av allmänt intresse eller inte i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.3.7.
10.6.2Vidareförmedling av krisinformation till krisberedskapsfunktioner
Inledning
Bland de uppgifter som regeringen pekat ut i utredningens direktiv som väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris, finns uppgiften att vidareförmedla krisinformation till krisbered- skapsfunktioner.37
Inom ramen för alarmeringsavtalet ska SOS Alarm i dag vidare- förmedla information till tjänstemän i beredskap (TiB) och lednings-
37 a. dir. s. 7.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
funktionerna hos de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskap enligt tidigare gällande förordning (2006:942) om kris- beredskap och höjd beredskap, Regeringskansliet och andra statliga myndigheter som regeringen utpekat särskilt. Inom detta uppdrag ingår att upprätta och kontinuerligt uppdatera nödvändiga kontakt- uppgifter.38 En viktig del i uppdraget för SOS Alarm att vidareför- medla information, är att kontinuerligt omvärldsbevaka från flera informationskanaler samt analysera information i 112-trafiken, för att på så vis tidigt upptäcka och verifiera information som kan vara av intresse för aktörer inom samhällets krisberedskap.
Kraven i alarmeringsavtalet har preciserats genom samverkans- avtalet. Syftet med samverkansavtalet mellan MSB och SOS Alarm är att öka förmågan till samverkan och samordning bland ansvariga aktörer i samhällets krisberedskap och att uppnå en enhetlighet kring prissättning och innehåll i grund- och tilläggstjänster.39 Från och med 2018 ska de ”grundläggande tjänsterna” i samverkans- avtalet finansieras direkt över alarmeringsavtalet. En diskussion om vad som ska ingå i dessa grundläggande tjänster kommer att föras under 2018 mellan SOS Alarm, MSB och länsstyrelserna.
Samverkansavtalet innebär att MSB och de statliga myndigheter som enligt tidigare gällande förordning (2006:942) om krisbered- skap och höjd beredskap ska ha tjänsteman i beredskap, kan ansluta till en viss grundtjänst och avropa vissa tilläggstjänster. I samver- kansavtalet benämns dessa myndigheter som ”TiB-myndigheter”.40
Avtalets grund- och tilläggstjänster anses medföra att utbudet av tjänster och prissättning blir mer enhetliga för ”TiB-myndigheterna”.
Avtalet gäller även vid höjd beredskap.41
I samverkansavtalet anges att den information som enligt alarmer- ingsavtalet ska vidareförmedlas av SOS Alarm till TiB-myndig- heterna rör ”information om olyckor och kriser eller information om händelser som kan leda till olyckor och kriser” (krisinforma- tion).42 I bilaga 1 till avtalet preciseras vilken typ av krisinforma- tionen som avses.43
38Se bilaga 6 punkt 3.17 s. 11.
39Se bilaga 8 s. 3.
40Se a. bilaga s. 3.
41Se a. bilaga s. 4.
42Se a. bilaga s. 2.
43Se a. bilaga s. 14.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
Grundtjänsten enligt samverkansavtalet innebär att SOS Alarms krisberedskapsavdelning (KBA)44 ska vidareförmedla krisinforma- tionen till tjänsteman i beredskap dygnet runt årets alla dagar.45
MSB har för utredningen redogjort för att SOS Alarms KBA-funk- tion enligt särskilda tillämpningsanvisningar som kompletterar samverkansavtalet, bidrar dygnet runt med omvärldsbevakning och tidig upptäckt och varning till MSB. SOS Alarm står också för ”det nationella TiB-numret”, som fungerar som ett växelnummer som ansvariga myndigheter kan ringa vid behov, för att komma i kon- takt med berörd TiB i andra myndigheter.
MSB kan genom samverkansavtalet uppdra åt SOS Alarm att kontakta myndigheter och organisationer utöver TiB-myndighe- terna, för att de ska kunna förmedla information till MSB. MSB kan också uppdra åt SOS Alarm att vidareförmedla vissa internationella larm och uppföljningsmeddelanden under förutsättning att det finns reglerat i särskilda av parterna överenskomna tillämpningsanvis- ningar.46
I samverkansavtalet anges vidare att SOS Alarms operatörer vid KBX47 ska genomgå viss utbildning, och vilka delar som MSB an- svarar för.48
I tilläggstjänsterna ingår vissa tjänster som rör krisinformation och som SOS Alarm mot ytterligare avgift ska kunna erbjuda:
–kalla in TiB-myndigheters egna krisorganisationer,
–larma personal i Företagens kemberedskap49 vid kemolyckor eller olyckor med farliga ämnen,
–erbjuda anslutning till samverkanswebben,
–erbjuda abonnemang på händelseinformation (ger möjligheter till sorterad information om räddningstjänsthändelser).50
44För att kunna hantera och vidareförmedla krisinformation, har SOS Alarm inrättat en sär- skild central krisberedskapsfunktion i Stockholm, ”KBX”. a. Bilaga s. 3.
45Se a. bilaga s. 15.
46Se a. bilaga s. 4.
47Nuvarande KBA.
48Se a. bilaga s. 5.
49För att bistå räddningstjänsten med kunskap och material när det gäller olyckor med kemi- kalier finns ett särskilt avtal med ett antal företag inom kemikaliesektorn. Se www.msb.se/sv/Insats--beredskap/Hantera-olyckor--kriser/Forstarkningsresurser/Foreta- gens-kemberedskap/ (hämtad 20180314).
50Se a. bilaga s. 18.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
Kustbevakningen, PTS, MSB och Socialstyrelsen är myndigheter som uppgett för utredningen att de köper dels grundtjänst enligt samverkansavtalet, dels köper tilläggstjänster utifrån samverkans- avtalet från SOS Alarm.
Den krisinformation som den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla
Regeringen anser att förmedlingen av krisinformation från den nationella alarmeringsfunktionen till krisberedskapsfunktioner bör gälla uppgifter som är väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris. Det är alltså uppgifter både vid större och all- varliga händelser och vid mer normala larm.51
Det har av bland annat experter och sakkunniga i utredningen framförts att det är angeläget att den krisinformation som i dag vidareförmedlas av krisberedskapsavdelningen vid SOS Alarm, och som preciseras i samverkansavtalet liksom i tillämpningsanvisningar, också framöver kan vidareförmedlas av den nationella alarmerings- funktionen.
Bland exempel på ytterligare information som kan behöva för- medlas finns t.ex. information från andra länder, t.ex. i form av hastigt uppkomna väderhändelser som rör sig över landsgränser eller i form av terrordåd vid en landsgräns. Andra exempel som har nämnts rör specifik information utifrån särskilda situationer under en viss tid, såsom information om incidenter kopplade till valrörel- ser. Bland de uppgifter som lyfts fram i utredningens kontakter med berörda inom samhällets alarmeringstjänst, finns också en kategori information som kan beskrivas som ”early warnings” eller ”fara-för-händelser-information”, som anses behöva kunna för- medlas ganska osorterat. MSB har till utredningen pekat på att den nationella alarmeringsfunktionen, utöver den krisinformation som redan regleras i samverkansavtalet, också bör kunna bidra till tidig upptäckt av hybridkrigföring. Hybridkrigföring innebär attacker i syfte att bland annat försvaga samhället och påverka opinionen. Attackerna kan ske i form av exempelvis enskilda störningar hos olika aktörer, utan att det är uppenbart att Sverige är attackerat och
51 a. dir. s. 7.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
utan att krigets lagar har aktiverats. I dessa situationer är det viktigt att kunna sammanställa en samlad lägesbild med relevant informa- tion, en bild som den nationella alarmeringsfunktionen skulle kunna bidra till.
Utredningen har utgått ifrån att det bör vara möjligt att på en övergripande nivå beskriva den information som ska förmedlas av en nationell alarmeringsfunktion, på samma sätt som i dagens samverkansavtal och tillhörande tillämpningsanvisningar. Samtidigt är det viktigt att det finns ett visst utrymme för flexibilitet i funk- tionens uppdrag. Utredningen ser det inte som en omedelbar upp- gift för en nationell alarmeringsfunktion att förutspå hybridkrig- föring. För dessa och näraliggande uppgifter med koppling till rikets försvar finns särskilda organisationer inrättade, med specifik kompetens för uppgiften. Däremot är det viktigt att en nationell alarmeringsfunktion i sitt uppdrag att förmedla krisinformation till samhällets krisberedskapsaktörer kan samspela med andra organi- sationer som hanterar annan information om samhällsstörningar och kriser.
De aktörer som ska få del av krisinformationen
Regeringen anser att förmedlingen av krisinformation till krisbered- skapsfunktioner bör bedrivas på uppdrag av hjälporganen samt sam- hällsviktiga aktörer med särskilda uppgifter inom krisberedskapen.52
Som utredningen har beskrivit i inledningen av detta kapitel finns en reglering som pekar på att vissa statliga myndigheter inklu- sive länsstyrelserna liksom kommunerna, har ett särskilt ansvar för krisberedskapen. Samhällets hjälporgan med ett utpekat ansvar för att undsätta och hjälpa nödställda kan också betraktas som berörda av krisinformation från en nationell alarmeringsfunktion. Vilka aktö- rer som berörs påverkas även av om det gäller ett ”normalt larm” eller en större händelse. Det är utredningens bedömning att de myndigheter och organisationer som har ett utpekat ansvar för samhällets krisberedskap bör ingå i gruppen aktörer som ska kunna ta del av krisinformation, utöver hjälporganen. Dessa aktörer är
52 a. dir. s. 7.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... SOU 2018:28
statliga myndigheter med ett utpekat ansvar inklusive länsstyrel- serna och kommunerna.
Därutöver behövs en ständig flexibilitet hos en nationell alarme- ringsfunktion för att kunna vidareförmedla krisinformation till fler aktörer, t.ex. kollektivtrafik, teleoperatörer, berörda myndigheter och dammägare.
I dag regleras förmedlingen av krisinformation genom samver- kansavtalet. Detta avtal reglerar endast relationen till statliga kris- beredskapsaktörer. Det är utredningens uppfattning att informa- tionen ska kunna förmedlas till alla krisberedskapsfunktioner, dvs. även till kommuner och landsting.
Grundläggande kapacitet att ta emot informationen behöver säkerställas
Det räcker inte att säkerställa att krisinformation förmedlas till berörda aktörer. För att en kris eller en allvarlig händelse ska kunna hanteras, krävs också att det finns en mottagare som kan ta emot informationen och vidta rätt åtgärder. Experter och sakkunniga i utredningen har uttryckt att denna kapacitet kan behöva förstärkas på vissa håll, för att säkerställa en grundläggande förmåga i landet.
Som konstaterats ovan, ställer regering och riksdag i dag vissa krav på myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskap. Reger- ingen har också i ett särskilt beslut angett att vissa statliga myndig- heter ska ha en tjänsteman i beredskap som ska säkerställa myndig- heternas omedelbara förmåga.53 Även landstingens ansvar regleras i Socialstyrelsens föreskrifter på området.54 Önskemål har tidigare framförts gällande motsvarande kapacitet och förmåga på kommu- nal nivå, t.ex. i form av TiB eller motsvarande. Samtidigt har det konstaterats att inrättandet av en sådan funktion kan vara förenlig med betydande kostnader. Den nu pågående Räddningstjänstutred- ningen arbetar med att analysera hur samverkan mellan de kom- munala räddningstjänsterna kan förstärkas t.ex. genom gemensam tillgång till lednings- och stabsstöd, liksom hur de kommunala rädd-
53Regeringsbeslut 20141127 Uppdrag om funktionen tjänsteman i beredskap och förmåga till ledningsfunktion. Fö 2014/1195/SSK.
54SOSFS 2013:22 6 kap. 1 §.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
ningstjänsternas ledningskapacitet kan säkerställas, även vid mer omfattande eller komplexa räddningsinsatser.55
Utredningen har inte haft i uppdrag att pröva frågan om behovet av kommunal TiB eller motsvarande, och har heller inte analyserat konsekvenserna av ett sådant eventuellt förslag. Viktigare för ut- redningen har i stället varit att säkerställa att det uppdrag som den nationella alarmeringsfunktionen får inom samhällets alarmerings- tjänst har förutsättningar att få avsedd effekt. I det sammanhang som nu diskuterats och som uteslutande gäller förmågan att ta emot vidareförmedlad krisinformation, så anser utredningen att detta ansvar knappast är särskilt omfattande. Ansvaret är heller inte kopplat till några operativa hjälpinsatser eller åtgärder. Det kan t.ex. handla om att ta emot informationen och vidareförmedla denna till den eller de funktioner i kommunen som i sin tur vidtar åtgärder. Utredningens uppfattning är också att kommunerna själva har ett intresse av information om kriser. Tillgången till krisinfor- mation kan ha avgörande betydelse för den fortsatta händelse- utvecklingen för en kommun och tidig krisinformation kan spara både tid, pengar och ytterst, människoliv. Utredningen anser därför att det är rimligt att kräva att kommuner ska ha förmåga att kontinuerligt ta emot och hantera krisinformation från den nationella alarmeringsfunktionen. Kommunerna kan själva välja hur denna förmåga ska säkerställas. Det kan t.ex. antingen ske genom att berörd kommunal räddningstjänst tar emot informationen eller genom att andra funktioner inom kommunen får uppgiften.
Både den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen behöver kunna besluta om att fler aktörer ska ta del
av krisinformation
Det är viktigt att det finns en flexibilitet gällande både vem som ska kunna ta del av krisinformation och hur beslut om att låta fler ta del av krisinformation går till. Utredningen har övervägt vem som bör bestämma om fler aktörer ska ta del av krisinformation, utöver de statliga myndigheter, kommuner och landsting som har ett särskilt ansvar för krisberedskap, och hjälporganen. Det är utred-
55 a. dir. s. 15.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
ningens utgångspunkt att beslut om att fler ska kunna ta del av krisinformation kan göras både av en nationell alarmeringsfunktion och av hjälporganen. Utredningen har inte funnit några motiv till att begränsa mandatet till att enbart gälla den nationella alarme- ringsfunktionen eller hjälporganen, i stället har det varit viktigare för utredningens bedömning att säkerställa att information om kri- ser eller allvarliga händelser på ett så snabbt och smidigt sätt som möjligt kan nå alla berörda aktörer. I sammanhanget kan man konstatera att i samband med en händelse kan andra aktörer än just hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen vara de som är mest berörda. Det kan t.ex. handla om en kommun, ett kommunalt bolag, en statlig myndighet eller ett landsting.
Ett grundläggande uppdrag att förmedla krisinformation till samtliga krisberedskapsfunktioner
Uppgiften att vidareförmedla krisinformation till krisberedskaps- funktioner styrs i dag dels av övergripande krav i alarmeringsav- talet, dels (när det gäller de statliga myndigheter som köper tjänster) av krav i samverkansavtalet, dels av enskilda avtal mellan hjälp- organen och SOS Alarm.
Utredningen konstaterar att SOS Alarms åtagande gällande samhällets krisberedskap därmed varierar i relation till både stat, kommuner och landsting, då avtal med SOS Alarm i dessa frågor kan vara av olika omfattning. Utredningens experter och sakkun- niga anser att detta är en brist som kan hota samhällets krisbered- skap i stort. I dag larmar SOS Alarm t.ex. TiB:ar i de landsting respektive krisfunktioner i de kommuner där det finns avtal om detta. När avtal saknas har bolaget inget ansvar för att larma en kommun eller ett landsting som berörs av en händelse. Detta upp- levs av kommuner och landsting men även av statliga aktörer skapa oönskade sårbarheter på samhällsnivå. Utredningen delar denna uppfattning. Utredningen har bedömt att de olika avtalskonstruk- tionerna och graden av frivillighet när det gäller köp av tjänsten vidareförmedling av krisinformation, riskerar att skapa sårbarheter i Sveriges samlade krisberedskapsförmåga.
Utredningen anser att alla funktioner med ett särskilt ansvar för samhällets krisberedskap bör kunna nås av krisinformation från den nationella alarmeringsfunktionen. Utredningens uppfattning är
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
att det bör ligga i den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag att på detta sätt bidra till att säkerställa en viss nationell krisbered- skapsförmåga. I denna förmåga bör såväl statens som kommuners och landstings krisberedskapsförmåga inkluderas. Utredningen ser i sammanhanget positivt på de förändringar som genomförts gällande grundläggande krisberedskapstjänster genom alarmeringsavtalet och den särskilda finansiering som avsatts för detta från 2018. Fort- farande är det dock oklart vilka tjänster som ska ingå i de grund- läggande krisberedskapstjänsterna och finansieras via alarmerings- avtalet.
10.6.3Arrangera samverkanskonferenser
Allmänt
Bland de uppgifter som regeringen pekat ut i utredningens direktiv som väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris, finns uppgiften att arrangera samverkanskonferenser på upp- drag av ansvariga aktörer.56 I detta avsnitt analyserar utredningen i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros uppgiften att arrangera samverkanskonferenser.
Grundtjänsten som TiB-myndigheterna kan ansluta sig till om- fattar enligt bilagan till samverkansavtalet även samverkanskonfe- renser, vilket innebär att SOS Alarm ska ha förmågan att arrangera telefonkonferenser mellan TiB och de myndigheter och organisa- tioner som behövs för att TiB-myndigheten ska kunna utöva sitt sektorsansvar och geografiska områdesansvar. Här anges också att SOS Alarm ska kunna vara mötesordförande om önskemål finns, kunna dokumentera mötena och sprida dokumentationen i WIS.57 I bilagan ställs också krav på att SOS Alarm ska kunna tillhandahålla statistik över bland annat antalet vidarebefordrade larm till MSB.58 Här ställs också krav på att SOS Alarm ska medverka vid nationella samverkansövningar enligt nationell övningsplan, samt i överens- komna fall vid regionala samverkansövningar, samt att SOS Alarm
56a. dir. s. 7.
57Se bilaga 8 s. 15.
58a. bilaga s. 16.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
ska delta i utvärderingar av samverkansövningar.59 Grundtjänsten som anges i samverkansavtalet begränsas för samtliga TiB-myndig- heter och MSB till två konferenser för 70 deltagare samt två konfe- renser för 20 deltagare.60
I praktiken innebär tjänsten att SOS Alarm efter begäran från TiB, tar kontakt med samtliga berörda TiB. Kontakten ska tas inom en timme efter begäran. SOS Alarm faciliterar även själva konfe- rensen tekniskt. Det kräver att samtliga berörda lämnar kontakt- uppgifter till SOS Alarm, och att SOS Alarm löpande upprättar och uppdaterar kontaktuppgifter. Det kräver även att SOS Alarm har det tekniska stöd som behövs för att facilitera en konferens.61
Utvecklingsbehov
Enligt SOS Alarm har dagens begränsningar i grundtjänsten över- trätts vid flera tillfällen. Vid vissa samverkanskonferenser har anta- let deltagare överstigit 130. Samtidigt har det framförts att givet att fler kan vara med och ”lyssna av” nationella samverkanskonferen- ser, så sparar man tid i nästa led i regionala samverkanskonferenser.
Till utredningen har också framförts att det är viktigt att det finns en funktion som har ett utpekat ansvar för att säkerställa tek- nisk funktionalitet när samverkanskonferenser ska hållas. I ett sådant ansvar har ansetts ingå att upprätthålla och utveckla kompe- tens kring tekniska möjligheter att arrangera samverkanskonferen- ser, liksom att ta fram rutiner för hur det ska gå till rent praktiskt. Utan att en sådan funktionalitet finns nationellt, finns risker för att tekniska problem uppstår, liksom osäkerheter om tillvägagångssätt och dubbla kostnader för att säkerställa kompetensen på varje myndighet eller hos varje hjälporgan.
Till utredningen har också framförts att det är absolut vanligast att den aktör som har begärt konferensen eller som är ordförande, sköter själva genomförandet av konferensen. Det har dock påpekats att det även fortsatt är viktigt att den nationella alarmeringsfunk- tionen kan erbjuda att också hålla samman samverkanskonferenser i en ordföranderoll. De kan t.ex. handla om händelser som rör en
59a. bilaga s. 16.
60a. bilaga s. 15.
61a. bilaga s. 15.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
myndighet som normalt sett inte har en roll inom samhällets kris- beredskap eller ett hjälporgan med liten egen kapacitet att hålla samman en samverkanskonferens.
Den nationella alarmeringsfunktionen bör ha till uppgift att arrangera samverkanskonferenser
Utredningen kan konstatera att den tjänst som SOS Alarm i dag erbjuder gällande samverkanskonferens, sker på begäran av ansva- riga hjälporgan och myndigheter med ett särskilt ansvar för sam- hällets krisberedskap. Uppgiften som SOS Alarm har syftar till att tillhandahålla en teknisk lösning för att rent praktiskt kunna genom- föra konferenser, liksom att upprätta och uppdatera kontaktupp- gifter. Denna ordning ligger i linje med kravet i direktiven till ut- redningen om att hjälporganen ska behålla fortsatt rådighet över sina resurser, liksom att det varken är nödvändigt eller ändamåls- enligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden.62 Utredningen anser mot denna bakgrund att den nuvarande ordningen ska finnas kvar.
Utredningen kan också konstatera att tjänstens nuvarande be- gränsning gällande omfattning upplevs som problematisk. Begräns- ningen har inneburit att om det uppstått ett behov av en stor mängd samverkanskonferenser, så har särskild finansiering från den aktör som begärt konferensen krävts. Problemet med denna ord- ning är enligt utredningen att de situationer som har krävt många samverkanskonferenser, ofta är just tidskritiska och innebär stora påfrestningar på delar av samhället. Med andra ord, de händelser som inneburit att gränsen för mängden samverkanskonferenser överträtts, har varit just av den kalibern att behovet av samverkan för gemensam hantering av en händelse varit stort.
Det är utredningens uppfattning att det är just i de situationer där samverkan krävs och behöver ske i stor omfattning som det behöver finnas snabba och enkla möjligheter att kommunicera, sam- verka och samordna hjälpinsatser för bland annat samhällets hjälp- organ, och att en sådan samverkan och kommunikation aktörerna emellan aldrig får hindras av brist på resurser hos någon av aktörerna.
62 a. dir. s. 6.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
Utredningen anser därför att det bör finnas kapacitet hos en natio- nell alarmeringsfunktion för att vid t.ex. kriser, större händelser eller situationer med höjd beredskap kunna arrangera många samverkanskonferenser i tät följd, för de berörda aktörerna. Utred- ningen anser därför att en eventuell övre gräns gällande omfatt- ningen av samverkanskonferenser som kan arrangeras bör ligga avsevärt högre än i dag.
Utredningen har även övervägt att helt ta bort den övre gränsen för mängden samverkanskonferenser som den nationella alarme- ringsfunktionen ska kunna stödja tekniskt. Detta har dock inte bedömts lämpligt med hänsyn till en allmän ambition om hushåll- ning med offentliga medel.
10.6.4Dokumentationsstöd vid hjälpinsatser
Bland de uppgifter som regeringen pekat ut i utredningens direktiv som väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris, finns dokumentationsstöd vid hjälpinsatser.63 I detta avsnitt har utredningen analyserat i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros uppgiften att bistå med dokumentationsstöd vid hjälpinsatser. Uppgiften att bistå med dokumentation i samband med en hjälp- insats har också nämnts av remissinstanserna som ett av flera sätt att stödja förståelsen och hanteringen av händelser som kan få kon- sekvenser för samhällets funktionalitet.
Dokumentationsstöd vid hjälpinsats är en av de delar som ingår i ”full larmbehandling” i alarmeringsavtalet som SOS Alarm i dag erbjuder till kommunala räddningstjänster och landstingens ambulans- sjukvård. I alarmeringsavtalet anges att om en särskild överenskom- melse träffats med ansvarig organisation, genomför SOS-operatören
”fullständig intervju för vidare handläggning med t.ex. (…) status- hantering, registrering och rapportering.” (utredningens kursivering).64
I dag bistår SOS Alarm således med dokumentation vid hjälp- insats i det fall ett sådant avtal finns med ett hjälporgan.
63a. dir. s. 7.
64Se bilaga 6 s. 15.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
I praktiken kan det gå till så att en SOS-operatör dokumenterar (skriver ner) räddningsledarens beslut efter rapport över radio. Denna dokumentation innebär en möjlighet att följa de exakta tid- punkterna för olika beslut t.ex. på en skadeplats. Utredningen har ansett att dokumentation i samband med hjälpinsatser kan antas bidra till information som den nationella alarmeringsfunktionen kan behöva för att kunna upprätta lägesbilder. Dokumentationen kan också ha betydelse i samband med uppföljning, analys och lärande av genomförda hjälpinsatser. Vid större händelser sker en mer omfattande dokumentation hos respektive ansvarig krisbered- skapsfunktion.
Utredningen har bedömt att dokumentationsstöd vid hjälpin- sats inte kan omfattas av en författningsreglerad ensamrätt. Därtill är det för oprecist och dessutom skulle det få till effekt att ingen annan aktör på marknaden skulle kunna erbjuda sådana tjänster. Utredningen bedömer inte heller att dokumentationsstödet behö- ver pekas ut som en särskild tjänst. Utredningen bedömer att detta är en del av den fortsatta larmbehandling som sker efter mottag- ning av larm på nödnummer 112 och en första sortering. Utred- ningen har alltså ansett att dokumentationsstöd vid hjälpinsatser inte behöver utpekas som en särskild tjänst med betydelse för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris som genom- gående ska utföras av den nationella alarmeringsfunktionen. Doku- mentation vid hjälpinsatser kan också ske hos ansvarigt hjälporgan. Utredningens förslag om en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm, samt för informationsdelning och informa- tionssamordning innebär att information om hjälpinsats ska kunna delas mellan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. I en sådan lösning bör även dokumentation vid hjälpinsatser kunna ingå. Möjligheterna till lärande och uppföljning av genomförda hjälpinsatser kan genom detta på sikt komma att tillgodoses genom den tekniska lösningen.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
10.6.5Nationell trafiksamordnare för Rakel
Uppgiften att vara nationell trafiksamordnare för Rakel har inte nämnts i direktiven till utredningen. Utredningen har dock under arbetet med uppdraget uppmärksammat att denna uppgift kan vara relevant för en kommande nationell alarmeringsfunktion.
Rakel är det gemensamma sambandssystemet som hjälporganen och aktörer inom samhällets krisberedskap använder i dag. Rakel medger kommunikation i grupper över organisationsgränser genom tillgång till talgrupper med gemensam åtkomst. Vid många paral- lella händelser eller vid oplanerade situationer, t.ex. vid samver- kanskonferenser i Rakel där någon organisation utöver de för- planerade behöver delta, uppkommer dock situationer som kan vara svåra att planera kommunikationsmässigt. Då måste någon kommunikationscentral ha mandat att skapa nya kommunikations- strukturer för samverkan, att samordna och styra om samtalstrafik vid behov. I särskilda situationer kan det också inträffa att kapa- citeten i Rakelnätet inte räcker till pga. hög belastning eller drift- störningar i nätet. I sådana situationer måste åtgärder vidtas för att akut höja kapaciteten i nätet och eventuellt begränsa viss av trafik.
MSB har ett grundläggande ansvar för att trafiken i Rakel sker på ett bra sätt, men behov av en mer operativ hantering av upp- komna problem har framförts av bland annat SOS Alarm och MSB. SOS Alarm och MSB har till utredningen framfört att de anser att en funktion, Nationell trafiksamordnare, bör finnas hos den nationella alarmeringsfunktionen. Detta skulle innebära att också kunna trafiksamordna aktörer vid en händelse, t.ex. i de fall det finns behov av att knyta en aktör tillfälligt till en befintlig talgrupp. Den nationella alarmeringsfunktionen bör dygnet runt ha kapacitet att styra och styra om trafikflöden i kommunikationen vid hjälpin- satser.
MSB har arbetat med att definiera och beskriva en Nationell Samordningsfunktion Samband (NSfS) och ett tänkt uppdrag. Uppdraget skulle vara att förstärka förmågan hos hjälporganen genom att samordna sambandstjänsten vid t.ex. en större händelse, men även vid vardagshändelser. Funktionen skulle kunna stödja aktörsgemensamma sammanhang med bland annat resurser och kompetens. Funktionen skulle vara teknikneutral och kunna omfatta de sambandssystem och sambandsmedel som används. Arbetet med
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
att ta fram ett förslag på NSfS grundar sig i de behov av samord- ning av sambandstjänsten som tydliggjordes i samband med skogs- branden i Västmanland.65
10.6.6Stöd till effektiv och säker kommunikation i samband med alarmering och hjälpinsatser
Utredningen har inte haft något uttryckligt uppdrag att pröva om den nationella alarmeringsfunktionen ska ha i uppgift att stödja en effektiv och säker kommunikation i samband med alarmering och hjälpinsatser. Enligt nuvarande alarmeringsavtal ska SOS Alarm medverka till att säkerställa en effektiv kommunikationssamord- ning i Rakel och bidra med sina resurser till samhällets krisbered- skap. SOS Alarm ska kunna administrera, utveckla och erbjuda samordningstjänster kopplat till Rakel för stat, landsting och kom- muner bland annat för att skapa och administrera kommunika- tionsgrupper som underlättar samverkan mellan berörda aktörer och organisationer.66
Utredningen föreslår i kapitel 13 att en tjänsteorienterad teknisk lösning ska inrättas för mottagning och behandling av larm, samt för informationsdelning och informationssamordning inom samhällets alarmeringstjänst. Utredningen föreslår där att den nationella alarme- ringsfunktionen och hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till den tekniska lösningen så snart den finns på plats, liksom att viss information i samband med larmbehandlingen automatiskt ska delas mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. I kapitel 13 redogör utredningen för behovet av att säkerställa att den tekniska lösningen uppfyller tillräckliga krav på skydd och säkerhet.
De krav som uttrycks i alarmeringsavtalet kring kommunika- tionssamordning i Rakel, innebär att SOS Alarm i dag har en roll i att stödja effektiv kommunikation mellan hjälporganen i samband med alarmering och hjälpinsatser. I kapitel 13 beskriver utredningen att förslag om en framtida kommunikationslösning för aktörer inom
65MSB (2017) Beslutsunderlag för fortsatt arbete med utformning av Nationell Samord- ningsfunktion Samband (NSfS) Dnr 2017-2101 s. 8, 22.
66a. bilaga.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar för närvarande bereds inom Regeringskansliet.
I dag har SOS Alarm en i huvudsak operativ roll i samband med alarmering. Det handlar om att genom larmbehandlingen säker- ställa att rätt hjälp når fram i rätt tid. I samband med att samver- kansavtalet upprättades mellan MSB och bolaget, så fick SOS Alarm ett ansvar att också stödja kommunikation och samverkan i samband med händelser och olyckor. Utredningen uppfattar att samhällets förmåga till samverkan och kommunikation under senare tid har blivit allt mer central för att kunna hantera olyckor och kriser effektivt (se även kapitel 13, avsnitt 13.1.2). I detta samman- hang har den nationella alarmeringsfunktionen en nyckelroll. Ut- redningen anser att detta också behöver åskådliggöras i uppdraget till den nationella alarmeringsfunktionen.
Utredningens uppdrag har syftat till att åstadkomma en mer samordnad alarmeringstjänst. En vital och bärande del i en sådan alarmeringstjänst är fungerande kommunikation och informations- utbyte mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporga- nen, liksom med de övriga aktörer som har ett utpekat ansvar för samhällets krisberedskap. Även andra aktörer, enskilda och frivillig- organisationer, kan bistå vid en olycka eller händelse. Det är utred- ningens bedömning att en framtida nationell alarmeringsfunktion därför fortsatt och löpande bör ha en roll i att stödja effektiv och säker kommunikation i samband med hjälpinsatser, oavsett i vilken kanal som kommunikationen sker.
10.6.7Journummer 116 000
Journummer 116 000 är ett EU-gemensamt nummer för försvunna barn. Det är en direkt följd av EU-lagstiftning och någon måste därför svara för detta nummer även fortsättningsvis.
Enligt alarmeringsavtalet ska SOS Alarm svara för journumret 116 000. SOS Alarm ska svara för att dygnet runt kunna ta emot samtal på telefonnumret och vidarebefordra samtalen till ansvariga myndigheter, liksom där så är möjligt stödja utredningsarbetet. EU:s direktiv om samhällsomfattande tjänster kräver att medlems- länderna ska garantera att medborgarna har tillgång till journumret
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
116 000 för försvunna barn.67 Syftet är att det dygnet runt ska gå att ringa ett och samma telefonnummer oavsett i vilket EU-land man befinner sig.68
SOS-operatörerna hanterar samtalen till journumret 116 000 på ungefär samma sätt som ett 112-samtal, men ställer frågor enligt ett särskilt intervjustöd. SOS-operatören ställer endast några få frågor innan samtalet kopplas vidare till polisen som sedan gör en djupare intervju. För den som vill anmäla ett försvunnet barn går det även bra att ringa nödnumret 112 och samtalet kopplas även då till polisen för vidare hantering.69
10.6.8Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att utföra vissa stödjande uppgifter
Utredningen har i detta avsnitt analyserat i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunk- tionen anförtros följande uppgifter:
•Vidareförmedling av krisinformation till krisberedskapsfunktioner,
•Arrangerande av samverkanskonferenser samt
•Dokumentationsstöd vid hjälpinsatser.
Därutöver har utredningen analyserat i vilken utsträckning det även är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunk- tionen anförtros följande uppgifter:
•Nationell trafiksamordning för Rakel,
•Stöd till effektiv och säker kommunikation i samband med alarm- ering och hjälpinsatser
•Mottagning av larm på journummer 116 000.
67Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsom- fattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, 24.4.2002, s. 51), Artikel 27a, punkt 4.
68Bilaga 6 s. 5.
69www.sosalarm.se/viktiga-telefonnummer/116000/ (hämtad 20180314).
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
I det följande redogör utredningen för sin bedömning av de olika tjänsterna var för sig.
Vidareförmedling av krisinformation
Utredningen bedömer att det är både ändamålsenligt och lämpligt att funktionen får ett ansvar för vidareförmedling av krisinforma- tion till alla funktioner med ett särskilt ansvar för samhällets kris- beredskap. Tjänsten är enligt utredningen central för samhällets krisberedskap, för hjälporganens förmåga till snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser och för enskildas säkerhet och trygghet. Att kunna förmedla och ta del av krisinformation kan beskrivas som en nyckelfunktion för att kunna hantera kriser, liksom vid allvarligare lägen, situationer med höjd beredskap och krig. Utredningen bedö- mer att den nationella alarmeringsfunktionens vidareförmedling av krisinformation behöver säkerställas på ett mer likartat sätt än genom dagens unika avtalslösningar. Därför bör den säkerställas under alla omständigheter.
Arrangerande av samverkanskonferenser
Utredningen bedömer att det är både ändamålsenligt och lämpligt att funktionen får ett ansvar för att arrangera samverkanskonferen- ser. Tjänsten är enligt utredningen central för samhällets krisbered- skap, för hjälporganens förmåga till snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser och för enskildas säkerhet och trygghet. Därför bör den säkerställas under alla omständigheter. Utredningen har under arbetet kunnat konstatera att begreppet samverkanskonferens inte riktigt korrekt beskriver det arbete som SOS Alarm i dag gör, eller svarar mot de behov som regeringen givit uttryck för i direktiven.
Att ”arrangera samverkanskonferens” innebär enligt utredningen en särskild uppgift att i samband med större händelser och/eller vid behov av samordning och kommunikation mellan samhällets hjälp- organ och andra samhällsaktörer bistå med dels ett tekniskt stöd för sådan kommunikation och samordning, dels med själva samord- ningen av och kontakterna med de aktörer som ska delta. I vissa fall handlar det också om att svara för att hålla samman ett möte eller en kommunikation mellan aktörerna, dvs. motsvarigheten till en
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
ordföranderoll. Att ”arrangera samverkanskonferens” innebär alltså inte någon uppgift att bistå med att facilitera samverkanskonferenser mellan vilka aktörer som helst som vill samverka, enligt utred- ningens uppfattning. I de allra flesta fall innebär uppgiften heller inget ansvar för själva mötet eller någon ordföranderoll. I vissa fall och på begäran, ska dock en sådan funktionalitet kunna erbjudas.
Dokumentationsstöd vid hjälpinsatser
Utredningen har tidigare i detta avsnitt bedömt att tjänsten doku- mentationsstöd vid hjälpinsatser inte behöver utpekas som någon särskild tjänst hos den nationella alarmeringsfunktionen, eftersom denna tjänst är en del av den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens roll i larmbehandlingen. Den nationella alarmerings- funktionens och hjälporganens roller och ansvar i larmbehand- lingen har beskrivits närmare i kapitel 8. Uppgiften att svara för dokumentation vid hjälpinsatser ska kunna hanteras antingen av hjälporganen själva, eller av den nationella alarmeringsfunktionen enligt avtal med ansvarigt hjälporgan.
Nationell trafiksamordning för Rakel
Utredningen bedömer att det är både ändamålsenligt och lämpligt att funktionen får ett ansvar för nationell trafiksamordning för Rakel. Tjänsten är enligt utredningen central för samhällets krisberedskap, för hjälporganens förmåga till snabba, säkra och effektiva hjälp- insatser och för enskildas säkerhet och trygghet. Därför bör den säkerställas under alla omständigheter. Rollen som nationell trafik- samordnare för Rakel är en uppgift som rör den nationella alarm- eringsfunktionen i relation till framför allt hjälporganen. Samord- ningsbehoven uppstår i dessa sammanhang, på samma sätt som för samverkanskonferenser, ofta i samband med allvarligare olyckor eller större händelser.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
Stöd till effektiv och säker kommunikation i samband med alarmering och hjälpinsatser
Utredningen bedömer att det är både ändamålsenligt och lämpligt att funktionen får ett ansvar för att stödja effektiv och säker kom- munikation i samband med alarmering och hjälpinsatser. Tjänsten är enligt utredningen central för samhällets krisberedskap, för hjälp- organens förmåga till snabba och effektiva hjälpinsatser och för enskildas säkerhet och trygghet. Därför bör den säkerställas under alla omständigheter. Uppgiften att stödja effektiv och säker kom- munikation är en uppgift som rör den nationella alarmeringsfunk- tionen i relation till framför allt hjälporganen. Samordningsbehoven kan i dessa sammanhang uppstå vid alla typer av händelser, från mindre olyckor till i samband med allvarligare olyckor eller större händelser.
Journummer 116 000
Regeringen har inte angett i direktiven till utredningen att den nationella alarmeringsfunktionen i framtiden bör kunna ta emot larm på detta journummer. Som framgått ovan hanteras dock samtal till journummer 116 000 likt ett larm på nödnummer 112 och efter inledande frågor kopplas sådana larm vidare till polisen. Journumret har därför en nära anknytning till nödnumret 112 och regeringens ambition att Sverige endast ska ha ett gemensamt nöd- nummer. Utredningen anser därför att den nationella alarmerings- funktionen ska ha till uppgift att ta emot larm på journummer 116 000.
10.6.9Den nationella alarmeringsfunktionens tjänster ska omfattas av en författningsreglerad ensamrätt
Utöver den analys som utredningen har gjort gällande ändamålsen- ligheten och lämpligheten i att den nationella alarmeringsfunktio- nen anförtros de uppgifter som anges ovan, har utredningen också prövat om tjänsterna är så nära förknippade med funktionens grund- läggande uppdrag inom larmbehandlingen att de kan anses som till larmbehandlingen anknytande tjänster och att de därmed bör om-
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
fattas av den författningsreglerade ensamrätten. I det sammanhanget har en bedömning gjorts utifrån om tjänsterna är att bedöma som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGI) enligt EU-rätten, i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.3.7. I det följande redogör utredningen för sin bedömning av de olika tjänsterna.
Tjänster som bör omfattas av den författningsreglerade ensamrätten
Det är utredningens uppfattning att tjänsterna vidareförmedling av krisinformation, arrangerande av samverkanskonferenser och nationell trafiksamordning för Rakel samtliga är nära anknutna till den roll som funktionen har inom alarmeringen. Ofta är det genom ett larm på nödnummer 112 som den första indikationen om en händelse som kan föranleda en kris kommer. Genom hanteringen av inkom- mande larm på nödnummer 112 blir en nationell alarmeringsfunktion dessutom uppmärksam på sådant som händelseförlopp, eventuella eskaleringar eller sammanträffanden som kan vara indikationer på större händelser, t.ex. en mer omfattande samhällsstörning. Genom sin roll i larmbehandlingen har den nationella alarmeringsfunk- tionen också en upparbetad kontaktyta mot de aktörer som är potentiella mottagare av tjänsterna ovan, såsom räddningschefer i beredskap i de kommunala räddningstjänsterna.
Ur utredningens perspektiv framstår det som väsentligt att dessa uppgifter hos en nationell alarmeringsfunktion kan garanteras stabilitet och långsiktighet samt att de kan utövas likvärdigt över hela landet och utan någon ekonomisk hänsyn. Möjligheten att utföra tjänsterna ska inte vara beroende av en utveckling på en marknad. Utredningen kan konstatera att dessa uppgifter inte har något ekonomiskt syfte, utan syftar till att säkerställa samordning och kommunikation mellan samhällsaktörerna, företrädesvis hjälp- organen, genom ett nationellt stöd för informationsförmedling, kommunikation och samverkanskonferens.
Utredningen anser att det finns goda skäl till att enbart en aktör i samhället ska anförtros dessa uppgifter. De situationer som föran- leder dessa uppgifter är ofta tidskritiska och svåröverblickbara. I dessa situationer är det viktigt att minska komplexiteten gällande de praktiska förutsättningarna till kommunikation mellan de berörda, såsom hjälporgan och andra inblandade. De berörda samhällsaktö-
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
rerna måste kunna lägga allt sitt fokus på att hantera den situation som uppstått och/eller skademinimering. Det är utredningens bedömning att dessa tjänster bör omfattas av funktionens författ- ningsreglerade ensamrätt.
Utredningen har även övervägt om uppgiften att ta emot larm på journummer 116 000 hos en nationell alarmeringsfunktion bör om- fattas av ensamrätten. I sin bedömning kan utredningen konstatera att denna uppgift inte har något ekonomiskt syfte, utan finns till för att garantera allmänheten säkerhet och trygghet genom ett EU- gemensamt telefonnummer för anmälan av försvunna barn. Utred- ningen kan inte se att det finns någon marknad inom detta område eller att detta uppdrag som den nationella alarmeringsfunktionen föreslås få skulle ha någon inverkan på en marknad.
Uppgiften att ta emot larm på journummer 116 000 är också den nära knuten till den nationella alarmeringsfunktionens roll i larm- behandlingen. Larm om försvunna barn inkommer även på nöd- nummer 112 i dag. Genom sin roll i larmbehandlingen har den nationella alarmeringsfunktionen också en upparbetad kontaktyta mot Polisen, som är det hjälporgan som i detta sammanhang ansva- rar för den vidare hanteringen.
Dessutom anser utredningen att när det gäller denna tjänst så finns goda skäl till att enbart en aktör i samhället har uppdraget. När det gäller journummer 116 000 ska det inte råda några tvivel om vem som har uppdraget att ta emot dessa larm. Det är utred- ningens bedömning att denna uppgift bör omfattas av funktionens författningsreglerade ensamrätt.
Från utredningens perspektiv framstår det som väsentligt att samtliga ovanstående uppgifter hos en nationell alarmeringsfunktion kan garanteras stabilitet och långsiktighet samt att de kan utövas likvärdigt över hela landet och utan någon ekonomisk hänsyn. Utredningen anser att dessa uppgifter hos en nationell alarmerings- funktion ska finansieras över statsbudgeten.
Tjänster som inte kan omfattas av en författningsreglerad ensamrätt
Enligt utredningen kan inte uppdraget att stödja effektiva och säkra kommunikationer i samband med alarmering och hjälpinsatser om- fattas av någon författningsreglerad ensamrätt för den nationella
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
alarmeringsfunktionen. Till detta är uppdraget allt för vittom- fattande och generellt. Uppdraget rör den grundläggande karak- tären på den nationella alarmeringsfunktionens hela uppdrag, och har inte heller närmare specificerats av utredningen. Ett uppdrag av denna karaktär speglar en ambition och en inställning som bör genomsyra den nationella alarmeringsfunktionen i sin helhet, men uppdraget är inte uppföljningsbart eller möjligt att definiera i praktiska termer på samma sätt som vissa andra av funktionens uppdrag. Det vore alltså svårt att avgränsa detta uppdrag på ett sätt som möjliggör en inramning för en eventuell författningsreglerad ensamrätt.
Utredningen anser dessutom att det är en fördel om fler aktörer än den nationella alarmeringsfunktionen arbetade med att stödja effektiva och säkra kommunikationer i samband med alarmering och hjälpinsatser. I själva verket anser utredningen att detta är ett uppdrag som bör gälla samtliga aktörer inom samhällets alarmerings- tjänst.
10.7Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informations- och varningstjänster
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla in- formations- och varningstjänster på uppdrag av berörda myn- digheter och andra organ och med stöd av underlag från dessa. Vid störning i 112-funktionen får den nationella alarmerings- funktionen själv begära VMA.
Den nationella alarmeringsfunktionen ska ansvara för det särskilda informationsnumret 113 13.
Förslagen genomförs genom 12 § alarmeringslagen och 6 § alarmeringsförordningen.
Bedömning: Eftersom tjänsterna är att anse som till larmbe- handlingen anknytande tjänster så omfattas de av den nationella alarmeringsfunktionens författningsreglerade ensamrätt.
Det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarme- ringsfunktionen anförtros ovan nämnda stödjande uppgifter.
MSB bör fortsatt ansvara för Krisinformation.se.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
Systemet för information och varning till hela befolkningen behöver analyseras av Statskontoret ur ett helhetsperspektiv, ur hela hotskalan och utifrån den pågående teknikutvecklingen.
Statskontoret bör få i uppdrag av regeringen att analysera systemet för information och varning till hela befolkningen ur ett helhetsperspektiv. I en sådan analys bör ingå att pröva om användningen av utomhussignal i samband med viktigt med- delande ska avvecklas.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
10.7.1Inledning
I utredningens direktiv har regeringen angett att den nationella alarmeringsfunktionen på uppdrag av berörda myndigheter och andra organ och med stöd av underlag från dessa bör kunna utföra informations- och varningstjänster i samband med allvarliga olyckor och kriser. I direktivet exemplifieras detta med viktigt meddelande till allmänheten (VMA), webbplatsen krisinformation.se och det särskilda informationsnumret 113 13 för större eller extraordinära händelser.70
Vidare har i direktivet angetts att i vissa fall, t.ex. vid störningar i 112-funktionen, så ska den nationella alarmeringsfunktionen på egen hand kunna utföra informations- och varningstjänster.
I detta avsnitt har utredningen haft i uppgift att analysera
•i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros informations- och varningstjänster,
•om tjänsterna är att bedöma som så nära förknippade med funk- tionens grundläggande uppdrag inom larmbehandlingen att de kan anses som till larmbehandlingen anknytande tjänster och att de därmed omfattas av den författningsreglerade ensamrätten. I det sammanhanget har det varit centralt att bedöma om tjänsten är EU-rättsligt att bedöma som tjänster av allmänt intresse eller inte i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.3.7.
70 a. dir. s. 7.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
I analysen av ändamålsenligheten och lämpligheten i dessa uppgif- ter hos en nationell alarmeringsfunktion, har utredningen bedömt hur de uppgifter som nämns i exemplen ovan utförs i dag och ända- målsenligheten och lämpligheten i detta. Utredningen har noterat att VMA-systemet är komplext och innefattar många olika delar, och analysen och bedömningarna har därför utgått från de uppgif- ter som SOS Alarm har i dag och de eventuella problem som utred- ningen identifierat. Utredningen har ansett att detta är relevant att belysa i relation till en kommande nationell alarmeringsfunktions uppdrag. När utredningen som ett led i arbetet med uppdraget har uppfattat att delar i systemet behöver omprövas, har det lyfts fram. Någon genomgripande översyn av VMA-systemet har dock inte gjorts.
10.7.2Viktigt meddelande till allmänheten (VMA)
VMA-systemet (viktigt meddelande till allmänheten) är ett varnings- och informationssystem som används för att varna och informera om svåra störningar i viktiga samhällsfunktioner och vid krishan- tering i samband med extraordinära händelser, dels genom en ljud- signal utomhus, dels genom utsändning av meddelanden. Systemet kan användas vid t.ex. större bränder, gasutsläpp, dammbrott eller kärnkraftsolyckor.
Ursprungligen byggde systemet på varning via signaler utomhus i vissa fall samt varningsmeddelanden utsända genom radio och tv.71 I dag kan VMA utfärdas i tre olika kanaler:
•Utomhusvarning. Utomhusvarningssystemet består av omkring 4 500 ljudsändare, så kallade tyfoner eller ”Hesa Fredrik”, som finns i flertalet orter med över 1 000 invånare och inom områ- den runt kärnkraftverk.72 Signalen byggdes som en del av krigs- planeringen och för att kunna varna befolkningen inför ett förestående angrepp från luften. Signalsystemet byggdes kring skyddsrumsorterna. I dag finns inte detta varningssystem kvar i bruk. I stället används ljudanläggningarna för varning i samband med fredstida olyckor och faror. En utomhusvarning ska följas
71Se prop. 2016/17:113 s. 7 f.
72Prop. 2016/17:113 s. 9.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
av ett VMA, ett viktigt meddelande utsänt genom radio och tv.73 MSB har konstaterat att signalen viktigt meddelande genom utomhusvarning endast används i ett fåtal fall. Under senare år har det skett i genomsnitt en gång om året.74
•Radio och tv. Programföretagen Sveriges Radio AB, Sveriges Tele- vision AB och Sveriges Utbildningsradio AB har en skyldighet att kostnadsfritt sända varnings- och informationsmeddelan- den.75 Ytterligare ett sätt att larma genom radio gäller vid kärn- kraftsolyckor och sker genom de cirka 30 000 larmmottagare som finns i hem i närheten av kärnkraftverk.
•Varning via fast och mobil telefoni. SOS Alarm har sedan år 2013 haft i uppdrag att ta fram ett system för att kunna skicka viktigt meddelande till allmänheten genom mobil och fast telefoni, som ett komplement till ovanstående kanaler. I dag skickas med- delanden till fasta telefoner, till mobilabonnenter med registre- rad adress i ett drabbat område76 liksom till mobiltelefoner som befinner sig i ett drabbat område (det senare möjliggjordes genom ny lagstiftning som trädde i kraft 1 juli 2017).77
Ordningen för VMA-meddelanden i media beskrivs i en överens- kommelse mellan Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB, Sveriges Utbildningsradio AB, MSB och SOS Alarm (avseende 7 § i överenskommelsen). I denna överenskommelse anges att begäran av VMA görs hos SOS Alarm som vidareförmedlar kontakten till Sveriges Radio AB:s sändningsledning. Enligt sändningstillstånden för Sveriges Radio AB och Sveriges Television AB avseende mark- sändningar ska bolagen kostnadsfritt sända informations- och var- ningsmeddelanden. På motsvarande sätt, framgår i beslut om sändningstillstånd om marknätet från Myndigheten för radio och TV att flera svenska programföretag kostnadsfritt ska sända var-
73 MSB (2017) Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden. Dnr 2017-695 s. 8.
74MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i Stockholm den
9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 4.
754 kap. 9 § 15 och 11 kap 3 § 15 radio- och tv-lagen (2010:696).
76När samtliga mobiloperatörer kan leverera uppgifter till SOS Alarm (beräknas ske under våren 2018), kommer förmedlingen av meddelanden utifrån registrerad adress enbart att användas som en redundant lösning för förmedling av varning.
77www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/arende/betankande/viktiga-meddelanden-till- allmanheten-via-telefon (hämtad 20180314), H401FöU12, prop. 2016/17:13.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
ningsmeddelanden av vikt för allmänheten. Även med vissa kom- mersiella tv-bolag har överenskommelse om VMA ingåtts. Vissa lokalradiostationer har därutöver mottagare som bryter automa- tiskt för VMA utan att det finns någon överenskommelse om detta.
VMA kan utformas som ett varningsmeddelande (VMA Varnings- meddelande) eller informationsmeddelande (VMA Informationsmed- delande). VMA Varningsmeddelande sänds då det bedöms finnas en risk för omedelbar och allmän fara för liv och hälsa, betydande skada på egendom eller miljö eller vid risk för spridning av en allvarlig smittsam sjukdom. Syftet med VMA Varningsmeddelande är att uppmärksamma allmänheten på risken eller hotet och att ge direkt vägledning om de åtgärder som omedelbart behöver vidtas.78
VMA Informationsmeddelande sänds för att förebygga och be- gränsa väsentliga och omfattande skador på liv, hälsa, egendom eller miljö och vid smittspridning. Syftet är att, utan krav på omedel- barhet, ge vägledande information för att i en allvarlig händelse minska riskerna för skada på liv, hälsa, egendom eller miljö.79
Sveriges Radio AB och Sveriges Television AB har också ett all- mänt uppdrag att sända meddelanden som är av vikt för allmän- heten om en myndighet begär det, i form av ett enklare Myndig- hetsmeddelande.80
I överenskommelsen anges också vilka myndigheter som är behöriga att begära VMA. Behörigheterna ser olika ut beroende på vilken meddelandetyp som avses. Bland de myndigheter och andra organ som har behörighet att begära VMA-varning ingår t.ex. räddningschef/räddningsledare för kommunal räddningstjänst och polismyndigheten. För VMA-information är även t.ex. regeringen med Regeringskansliet, teleoperatörer samt kommuner och lands- ting behöriga.81 I överenskommelsen anges också att ”alarmerings- företag som bistår behöriga myndigheter” har egen behörighet att begära VMA.82 Det är Sveriges Radio AB som har programbolagens
78Överenskommelse angående varnings- och informationssystemet Viktigt Meddelande till Allmänheten (VMA), MSB:s diarienummer 2012-6387, s. 1.
79a. Överenskommelse s. 2.
80a. Överenskommelse s. 1.
81a. Överenskommelse s. 2.
82Se Sändningstillstånd för Sveriges Radio AB, Bilaga till regeringsbeslut 82, 2013-12-19 Tillstånd för Sveriges Radio AB att sända ljudradio (Ku2013/2083/MFI (delvis), Ku2013/2310/MFI (delvis), Ku2013/2524/MFI) s. 6, Se också Överenskommelse angående varnings- och informationssystemet Viktigt Meddelande till Allmänheten (VMA), MSB:s diarienummer 2012-6387, s. 2–3 (6–9 §§).
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
uppdrag att slutligen utforma meddelandet – ”originalVMA” – som görs tillgängligt via ett öppet API83.
Det praktiska förfarandet vid en olycka eller allvarlig händelse kan sammanfattas i att berörd räddningsledare (eller annan befattning med behörighet att begära VMA), ringer till SOS Alarms krisbered- skapsavdelning (KBA) på ett särskilt telefonnummer. KBA kopplar i sin tur in Sveriges Radio för ett trepartssamtal för vidare hand- läggning.84
Utvecklingen inom VMA-systemet
Det totala antalet VMA har ökat kraftigt under senare år. Under 2017 begärdes och sändes 46 VMA. Av dessa sändes 11 som VMA- Varningsmeddelande och 35 som VMA-Informationsmeddelande.
Samtidigt sänds signalen viktigt meddelande genom utomhus- varning allt mer sällan, i relation till meddelanden genom övriga kanaler. MSB har, bland annat mot denna bakgrund, i en rapport till regeringen ställt sig frågan om utomhussignalen behövs.85
Under arbetets gång har det för utredningen framträtt vissa oklarheter och behov av utveckling gällande VMA-systemet och verkställandet av VMA. Nedan sammanfattas utredningens iakttagel- ser på området.
Ett komplext system
Utredningen kan konstatera att VMA-systemet så som det är kon- struerat, är komplext och svårt att överblicka. I systemet ingår dels hjälporganen och andra som är behöriga att begära VMA, SOS Alarm (som är den aktör som räddningsledare eller annan behörig ringer vid en olycka eller allvarlig händelse), Sveriges Radio (som
83API står för Application Programming Interface, och är en specifikation av hur olika applikationsprogram kan använda och kommunicera med en specifik programvara. API:er gör det möjligt att på ett strukturerat sätt återanvända redan utvecklad och kvalitetssäkrad mjukvara. Med hjälp av SR:s öppna API kan alla som önskar t.ex. hämta information om kanaler, program, sändningar, nyheter, sport, trafikmeddelanden, låtlistor etc. http://sverigesradio.se (hämtad 20180314).
84Räddningstjänsten Östra Götaland (2017) Utredning Händelö Dnr. RGÖ-2017/2801 s. 5.
85MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i Stockholm den
9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376, s. 4 och 9 f.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
utformar själva meddelandet), MSB (som är en av parterna i överens- kommelsen med programbolagen) och Regeringen (som i sin roll som ägare av SOS Alarm formulerat uppdrag till SOS Alarm genom alarmeringsavtalet). Samtliga aktörer har mer eller mindre inflytande över VMA-systemets utformning, liksom över praktiken i samband med beslut om och förmedling av VMA (om än indi- rekt). Ingen aktör har utpekat tolkningsföreträde i fråga om VMA- systemet som helhet. MSB har pekat på att den spridning av ansvar och befogenheter som i detta fall ryms inom systemet, innebär risker för missförstånd om vad som gäller i situationer när det kan vara aktuellt att begära VMA.
MSB har föreslagit att ”en samlad syn på hur varning och information till hela befolkningen i hela hotskalan ska säkerställas” bör tas fram, och att regeringen därför beslutar om ett utrednings- arbete på området.86 MSB har också föreslagit att de ska öka sin information och utbildning till allmänheten och berörda aktörer om hur varning och information ska ske vid olyckor och allvarliga händelser.87
Rutiner för de som ska begära VMA
Utredningen kan konstatera att det finns en okunskap och osäkerhet om betydelsen i och skillnaden mellan de olika meddelandetyperna VMA-varningsmeddelande, VMA-informationsmeddelande och myn- dighetsmeddelande, även bland personer med behörighet att begära VMA.88
I en rapport kring hanteringen av VMA i samband med en hän- delse med en överhettad tank med akrylsyra under sommaren 2017, konstateras t.ex. att bland annat kunskapsbrister hos ansvarig räddningschef i beredskap och upplevda otydligheter i systemet ansågs ha lett till att sändningen av meddelandet fördröjdes med 30–60 min.89 I rapporten konstateras att företrädare för SOS Alarms krisberedskapsavdelning har liknande erfarenheter. Deras generella bild är att de som kontaktar SOS Alarm och Sveriges
86a. MSB s. 18.
87a.MSB. s. 16-17.
88a.MSB. s. 16
89Räddningstjänsten Östra Götaland (2017) Utredning Händelö Dnr. RGÖ-2017/2801 s. 13.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
Radio ofta är osäkra på hur en begäran ska göras, liksom på skillnaderna mellan de meddelandeformer som kan väljas. En för- klaring till detta kan vara att de flesta som begär VMA, bara gör det en eller ett fåtal gånger under sitt yrkesliv.90
Teknikutvecklingen utmanar systemet
Också teknikutvecklingen innebär att VMA-systemet utmanas. MSB konstaterar t.ex. att den minskade användningen av utomhusvar- ningen kan relateras till teknikutvecklingen och ökade kommunika- tionsmöjligheter generellt, som innebär att de flesta människor är nåbara via mobil telefoni även utomhus i dag. Även om mobilnäten är sårbara och de andra VMA-kanalerna därför har en stabilare funktionalitet, så sker i dag ett arbete för att öka stabiliteten även i de mobila lösningarna.91
Genom mobilen kan både radio och tv nås, liksom krisinforma- tion via webbsidor, sociala medier och andra kanaler.92 I dag är många vana vid att söka efter information på webben eller sociala medier så fort man vill ha reda på något. Utvecklingen väcker frågor om möjligheterna till samordning mellan webbaserad information i samband med olyckor och allvarliga händelser och den information som sänds genom VMA-systemet.
Innebörden och motiven till utomhussignalen
Utredningen kan konstatera att ändamålsenligheten och lämplig- heten i VMA-signal utomhus kan ifrågasättas. MSB har konstaterat att i takt med att allt fler viktiga meddelanden förmedlas och sänds utan att utomhussignalen används, finns en risk att osäkerheten bland allmänheten ökar om signalens innebörd.93 MSB har också konstaterat att det är allt färre som förmår att skilja på signalen
90a. Räddningstjänsten Östra Götaland s. 13.
91Det pågår t.ex. ett arbete för att åstadkomma en säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar, Se vidare kapitel 13. På EU-nivå sker också ett arbete för att implementera standarden EU-Alert (Cell Broadcast), som är en informa- tionssäkrad metod för varning.
92MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i Stockholm den
9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 4, 9 f.
93a. MSB s. 10.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
viktigt meddelande och det varningsmeddelande som ska följa på signalen.94 MSB har nyligen överlämnat en rapport till regeringen om befolkningsskyddets förmåga att möta de krav som höjd bered- skap och krig kan medföra. Bland annat konstaterar MSB att skydds- rum behöver tillhandahållas. MSB konstaterar, att för att skydds- rum ska kunna fylla sin funktion i samband med angrepp från luften krävs ett fungerande förvarningssystem, något som aktuali- serar frågan om ett återupptagande av användningen av signalen flyglarm.95 Myndigheten avser att ta fram förslag till framtida tek- niska lösningar för effektiv varning till befolkningen både i krig och fred.96 MSB har vidare med anledning av detta ansett att frågan om användningen av ljudsignaler utomhus och kommunikation till befolkningen om utomhussignaler och deras innebörd behöver betraktas ur ett helhetsperspektiv.97
Tolkningsutrymmen i nuvarande ordning
SOS Alarms behörighet att själv begära VMA gäller i dag utan begränsning.98 Utredningen har dock uppfattat att skälet till att bolaget har egen behörighet främst rör möjligheten att nå ut med information om avbrott eller störningar gällande möjligheten att nå nödnummer 112. MSB har också i en nyligen publicerad rapport tolkat innebörden i bestämmelsen som ett sätt att möjliggöra för SOS Alarm att nå ut med information om avbrott i funktionen hos nödnummer 112.99
SOS Alarm har till utredningen framfört att bolaget önskar kunna använda den egna behörigheten att begära VMA också vid mycket tidskritiska och akut livsavgörande situationer. Bolaget har förut-
94a. MSB s. 16.
95Signalen flyglarm innebär en uppmaning att omedelbart uppsöka skyddsrum eller annan skyddad plats. Se MSB:s föreskrifter på området (MSBFS 2011:5) om varning utomhus.
96 MSB (2017) Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden. Dnr 2017-695 s. 10, 15.
97a.a. s. 10–11.
98Se Sändningstillstånd för Sveriges Radio AB, Bilaga till regeringsbeslut 82, 2013-12-19 Tillstånd för Sveriges Radio AB att sända ljudradio (Ku2013/2083/MFI (delvis), Ku2013/2310/MFI (delvis), Ku2013/2524/MFI) s. 6, Se också Överenskommelse angående varnings- och informationssystemet Viktigt Meddelande till Allmänheten (VMA), MSB:s diarienummer 2012-6387, s. 2–3 (6–9 §§).
99MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i Stockholm den
9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 6.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
spått att en sådan möjlighet sannolikt skulle nyttjas mycket sällan, men att det ändå kan anses motiverat med hänsyn till möjligheten att varna för att rädda liv. Ett exempel på en sådan sällanhändelse som lyfts fram är olyckan vid Tjörnbron.100
Behov av översyn av VMA-systemet
VMA-systemet är komplext och omfattar många organisationer. En uppfattad otydlighet kring roller och ansvar i systemet har fram- kommit hos många av de aktörer som utredningen har varit i kontakt med under arbetet. Det är viktigt att både de aktörer som ska besluta om och ansvara för VMA i dess olika former behärskar systemet och tekniken, liksom att det är tydligt på vilka grunder olika former av VMA ska meddelas. Varning och information som sänds till allmänheten i samband med olyckor och andra allvarliga händelser måste kunna förmedlas snabbt men också säkert. Sådant som informationens riktighet, spårbarhet, konfidentialitet och till- gänglighet måste kunna säkerställas. Det är också viktigt att de kanaler som används för varning och information till allmänheten inte kan utnyttjas av obehöriga för andra syften.101
De olyckor och händelser som medför behov av att förmedla VMA kan utvecklas snabbt och innebära att allmänheten utsätts för stor fara. Därför är det viktigt att VMA-systemet är tydligt, enkelt, begripligt och att säkerställa en snabb och enkel process för att begära och sända VMA. Tolkningsutrymmet för beslutsfattande aktörer i systemet behöver vara så litet som möjligt av robusthets- och säkerhetsskäl. Ett sätt att öka tydligheten och förenkla syste- met skulle enligt utredningen kunna vara att begränsa antalet beslutsfattare som ingår i systemet.
100Olyckan, som inträffade 1980, innebar att Tjörnbron rasade efter en kollision med ett fartyg. Sju fordon störtade ned i vattnet och åtta personer omkom.
101MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i Stockholm den
9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 17.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
En avgränsad behörighet att begära VMA
I dag kan bland annat en kommun, myndigheten Regeringskansliet eller en teleoperatör begära VMA, enligt överenskommelsen mellan MSB och programbolagen. Utredningen erfar dock att det i prak- tiken är ovanligt att andra än räddningsledare eller Polismyndig- heten begär VMA. Mot bakgrund av ovanstående, anser 112- utrednningen att det kan finnas skäl att tydligare avgränsa behörig- heterna att begära VMA. Med en mer avgränsad grupp än i dag, ökar möjligheterna att säkerställa och uppdatera kunskaper om VMA-systemet och rutiner för förmedling av VMA. En mer avgrän- sad grupp kan också innebära ökade möjligheter till erfarenhet och ”rutin” på VMA-processen hos de som är behöriga att begära VMA. Även om det även fortsättningsvis troligen kommer att vara en sällanhändelse att begära VMA för de som är behöriga att göra detta, ökar möjligheterna att bedriva riktade insatser till en mer begränsad grupp, t.ex. i form av utbildning och övning. På detta sätt kan eventuellt en del av den upplevda osäkerheten och okun- skapen om systemet minska.
Utomhussignalen bör omprövas
Utredningen anser att det är oklart vilket mervärde som utomhus- signalen tillför. Mot bakgrund av de bristande kunskaper och för- ståelse för signalens innebörd som finns, liksom de möjligheter som i dag finns att på annat sätt varna befolkningen, så framstår det för utredningen som att denna del av systemet skulle kunna av- vecklas.
10.7.3Krisinformation.se
Bland de uppgifter som regeringen pekat ut i utredningens direktiv finns ansvaret för Krisinformation.se.102 Uppdraget i denna del har gällt om det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarm- eringsfunktionen ansvarar för Krisinformation.se. I dag är MSB ansvarig för webbplatsen Krisinformation.se med tillhörande kana-
102 Dir. 2015:113 s. 7.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
ler i sociala medier (Facebook och Twitter). Krisinformation.se är resultatet av ett regeringsuppdrag till dåvarande Krisberedskaps- myndigheten (KBM) år 2003 och är numera en del MSB:s uppdrag enligt myndighetens instruktion att samordna kommunikation till allmänhet och media.103 Till Krisinformation.se hör även ett data- basverktyg för sammanställning av frågor och svar.
Krisinformation.se möjliggör informationssamordning via webben och sociala medier vid kriser. Krisinformation.se är en samverkan mellan myndigheter som kan användas vid eller inför händelser. Krisinformation.se har alltså myndigheter som informationslämnare, medan målgruppen för sidan är större.
Besöken på Krisinformation.se ökar. Krisinformation.se tog emot 522 000 besök under 2016, 38 procent mer än 2015. Startsidan tog emot 158 000 besök (35 procents ökning jämfört med 2015). Anta- let följare på Twitter har ökat med tretton procent från år 2015 och med 41 procent sedan år 2014. Facebook ökade med en tredjedel från 2015 och mer än dubbelt sedan slutet av år 2014.104
I den rapport om omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i Stockholm den 9 juli 2017, har framkommit att vägarna in till Krisinformation.se fortfarande kan behöva utvecklas. I samband med nämnda felaktiga VMA-signal, sökte sig människor i stor utsträckning till myndigheters ordinarie webbplatser, i stället för till Krisinformation.se. MSB arbetar nu vidare med att se över hur fler kan förmås att söka sin information från Krisinforma- tion.se, i stället för till exempel från MSB:s webbplats.105
10.7.4Informationsnumret 113 13
Utredningen har haft i uppdrag att pröva lämpligheten och ända- målsenligheten i att den nationella alarmeringsfunktionen ansvarar för informationsnumret 113 13. Utredningens bedömning gällande detta redovisas i avsnitt 10.7.5.
103Jfr Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
104www.krisinformation.se/om-krisinformation.se/statistik-krisinformation.se/statistik-2017 (hämtad 20180314).
105MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i Stockholm den
9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 14–15.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
Det nationella informationsnumret som SOS Alarm ansvarar för enligt alarmeringsavtalet, kan beskrivas som en kanal för att för- medla information till allmänhet genom telefon, och som utöver kriser även ska kunna användas vid allvarliga olyckor.106 Informa- tionsnumret 113 13 finns för att dels ”bistå ansvariga aktörer att ge allmänheten snabb, korrekt och samordnad information vid allvar- liga kriser”, dels för att kunna ta emot och vidareförmedla infor- mation till berörda aktörer. Även allmänheten ska via informa- tionsnumret 113 13 kunna lämna information om allvarliga olyckor och kriser. Målgruppen för informationsnumret 113 13 och numrets informationskällor är med andra ord mycket omfattande. Numret ska också komplettera och avlasta nödnumret 112 genom att all- mänheten kan få snabb, korrekt och samordnad information vid allvarliga olyckor och kriser.107
Informationsnumret 113 13 har funnits sedan 13 mars 2013. Användningen av numret är hittills begränsad, knappt 8 200 anrop inkom under 2017 på numret.108 Kunskapen om numret bland all- mänhet är begränsad. I SOS Alarms egen förtroendemätning kände 63 procent av de tillfrågade inte till numret.109 MSB har i sin rapport om omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i Stockholm den 9 juli 2017, konstaterat att informationsnumret 113 13 inte är tillräckligt känt bland allmänheten och ännu inte fullt ut fyller sin funktion som avlastning av nödnummer 112. Myndig- heten konstaterar att det visserligen ankommer på SOS Alarm att informera om tjänsten, men att även MSB och andra aktörer skulle kunna bidra till detta.110
I dag är det ofta SOS:s dotterbolag YouCall som svarar för den praktiska hanteringen av tjänsten Informationsnummer 113 13. YouCall har funnits i sin nuvarande form i 21 år och erbjuder tradi- tionella växeltjänster, felanmälningar, support- och helpdeskfunk- tioner, samt tjänster som riktar sig till allmänheten. YouCalls arbete med Informationsnumret 113 13 sker i praktiken genom en över-
106Se bilaga 6 s. 3.
107Se a. bilaga s. 3.
108SOS Alarm (2017) 112 i Sverige. Verksamhetsrapport 2017.
109SOS:s Redovisning av förtroendemätning under 112-rådets möte 20160601.
110MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i Stockholm den
9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 14.
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
gång till YouCall vid en viss mängd samtal till 112, oftast i samband med en större händelse.
Informationsnumret 113 13 aktiverades i samband med t.ex. skogsbranden i Västmanland och vid bussolyckan i Härjedalen. Samtalen går till SOS Alarm och i de fall som belastningen blir hög på 112, förs samtalen över till YouCall.
YouCall har för utredningen beskrivit att de går in med extra kapacitet vid dessa lite större händelser, eftersom trycket på SOS
Alarm gällande ”normala larm” (hjärtinfarkter, benbrott och annat)
är detsamma och dessa situationer måste kunna hanteras parallellt.
10.7.5Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informations- och varningstjänster
Utredningen analyserar i detta avsnitt i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktio- nen anförtros uppgiften att utföra informations- och varningstjäns- ter i samband med allvarliga olyckor och kriser, exempelvis:
•Viktigt meddelande till allmänheten (VMA),
•Webbplatsen krisinformation.se,
•Informationsnumret 113 13 för större eller extraordinära hän- delser.
I det följande redogör utredningen för sin bedömning av de olika tjänsterna var för sig.
VMA
Som utredningen beskrivit ovan, är SOS Alarms roll i dag inriktad på att förmedla VMA. Direktivets begrepp utföra VMA beskriver snarare den roll som Sveriges Radio och andra programbolag har i samband med en olycka eller en allvarlig händelse.
Mot bakgrund av de behov av förtydliganden i roll- och ansvars- fördelning som utredningen har konstaterat ovan, anser utred- ningen att den nationella alarmeringsfunktionens roll i huvudsak bör vara inriktad på att förmedla VMA.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
Av samma skäl som ovan finner utredningen också att den nationella alarmeringsfunktionens möjligheter att på egen hand kunna begära informations- och varningstjänster bör begränsas till att röra störningar i 112-funktionen. Det behöver vara tydligt att det endast är i dessa fall som den nationella alarmeringsfunktionen på egen hand bör kunna begära informations- och varningstjänster. I gällande överenskommelse om VMA saknas en sådan begränsning.
Skälet till att utredningen alltså inte valt att tillmötesgå bolagets önskemål om att själva kunna begära VMA även vid särskilt akuta situationer, är just de behov av tydlighet, enkelhet och begriplighet som framstått under arbetet. De situationer som föranleder att ett VMA förmedlas är ofta tidskritiska. En händelse får inte riskera att eskalera på grund av oklarheter gällande ansvar och roller i VMA- processen.
Därmed anser utredningen att behörigheten att begära VMA varningsmeddelande och informationsmeddelande tills vidare bör kvarstå som i dag med följande justering:
Den nationella alarmeringsfunktionen har behörighet att begära VMA vid störning i 112-funktionen. Utredningen anser att Sveriges Radios AB:s roll i formuleringen av och kategoriseringen av med- delandena i olika meddelandetyper är något otydlig i den överens- kommelse som mycket av ordningen vilar på. Sveriges Radios AB:s sändningsledning har genom sin roll en upparbetad rutin och en redaktionell erfarenhet som kan användas i formulerandet av meddelanden. Detta ska ställas mot den situation som ofta gäller den som begär meddelandet, som ofta gör detta för första och enda gången i sin yrkesroll. Även om den som begär meddelandet själv- klart måste ha inflytande över meddelandets innehåll, anser utred- ningen att innebörden av överenskommelsen bör tolkas som att Sveriges Radios AB:s sändningsledning har ansvaret för den slutliga formuleringen av meddelandet. Utredningen anser att den som begär meddelandet efter dialog med Sveriges Radio AB:s sänd- ningsledning avgör innehållet i meddelandet, men att den slutliga formuleringen av själva meddelandet som sker via media ska göras av Sveriges Radios AB:s sändningsledning. Sveriges Radios AB:s sändningsledning bör också därmed ansvara för att vid behov över- sätta meddelandet till andra språk.
I övrigt anser utredningen att gällande ordning för VMA är rimlig att behålla, till dess att en övergripande analys av systemet
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
som helhet genomförts. Det innebär att begäran av VMA ska ske via den nationella alarmeringsfunktionen även fortsättningsvis. Det innebär också att VMA varningsmeddelande ska sändas genast i Sveriges Radios FM-kanaler P1, P2, P3 och i berörd lokal P4-kanal i FM, i Sveriges Televisions kanaler, Utbildningsradion, SVT Text samt i de privata radio- och TV-kanaler som MSB har överens- kommelse med (däribland TV4). Meddelandet ska också sändas av SOS Alarm som talat meddelande i fast telefoni och som SMS till mobil telefoni i enlighet med gällande uppdrag i alarmeringsavtalet.
Krisinformation.se
Under arbetet har utredningen inte tagit del av några argument för att Krisinformation.se skulle fungera bättre om den hanterades av den nationella alarmeringsfunktionen än av MSB. Däremot har behoven av samordning mellan olika informations- och varnings- insatser på nationell nivå påtalats, liksom behoven av en översyn av systemet för information och varning i sin helhet. Det har ansetts behöva analyseras om det förekommer dubblering gällande t.ex. analys- och informationskapacitet mellan MSB och SOS Alarm i dag. Utredningen delar denna uppfattning.
Det har inte ingått i utredningens uppdrag att analysera syste- met för information och varning i sin helhet. Utredningen anser dock att en sådan översyn vore lämplig och föreslår detta nedan. I samband med en sådan översyn behöver roll- och ansvarsfördel- ningen inom systemet belysas, inklusive ansvaret för Krisinforma- tion.se. Innan en sådan analys tagits fram föreslår utredningen att ansvaret för Krisinformatioin.se kvarstår hos MSB. Sammanfatt- ningsvis anser utredningen inte att är ändamålsenligt eller lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros uppgiften att ansvara för Krisinformation.se.
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
Informationsnummer 113 13
113 13 fyller en funktion som ett nationellt informationsnummer för de som inte har tillgång till internet, i dag omkring 630 000 personer, eller motsvarande 7 procent av befolkningen.111 Dessa in- divider kan inte söka information via Krisinformation.se. Numret fyller också en funktion som redundant lösning i de fall som nät- verken slutar att fungera. Dessutom utgör informationsnumret en redundant lösning i relation till en nationell alarmeringsfunktion. Vid hög belastning på 112, så kan informationsnummer 113 13 avlasta 112, så att människor i behov av hjälp snabbt kommer fram.
Utredningen kan dock konstatera att kännedomen om informa- tionsnummer 113 13 bland allmänheten inte är tillräcklig. Insatser behöver prioriteras både inom SOS Alarm och hos myndigheter som MSB, länsstyrelser och kommuner, för att informera om numret och dess syfte. Det framstår också som om möjligheterna till samordning med Krisinformation.se och VMA-systemet skulle kunna utnyttjas bättre.
Det har inte ingått i utredningens uppdrag att analysera syste- met för information och varning i sin helhet. Utredningen anser dock att en sådan översyn vore lämplig och föreslår detta i av- snitt 19.3.3. I samband med en sådan översyn behöver roll- och ansvarsfördelningen inom systemet belysas, inklusive ansvaret för informationsnumret 113 13.
SOS Alarms nuvarande ansvar för informationsnumret 113 13 kan kopplas till bolagets infrastrukturella och tekniska möjligheter att genom sin nuvarande roll i mottagningen och hanteringen av larm på nödnummer 112, också ansvara för informationsnummer 113 13. Utredningen ser fördelar med att dra nytta av denna upp- arbetade lösning tills vidare. Utredningen har föreslagit att ansvaret för mottagningen och hantering av larm på nödnummer 112 i fortsättningen ska ligga på den nationella alarmeringsfunktionen. Innan en samlad analys enligt ovan tagits fram, anser utredningen därför att det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen också får ansvar för informationsnumret 113 13.
111 www.soi2016.se/sammanfattning/ (hämtad 20180314).
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
10.7.6Uppgifterna att förmedla VMA och svara för det nationella informationsnumret 113 13 ska omfattas av en författningsreglerad ensamrätt
Utöver den analys om utredningen har gjort gällande ändamålsenlig- heten och lämpligheten i att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros vissa informations- och varningstjänster enligt ovan, har utredningen också prövat om tjänsterna bör omfattas av en för- fattningsreglerad ensamrätt. Denna bedömning har gjorts utifrån en analys om i vilken mån uppgifterna är så nära förknippade med funktionens grundläggande uppdrag inom larmbehandlingen att de kan anses som till larmbehandlingen anknytande tjänster. I det sammanhanget har en bedömning gjorts utifrån om tjänsterna är att betrakta som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGI) enligt EU-rätten, i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 6.3.7. I det följande redogör utredningen för sin bedömning.
Utredningen kan konstatera att dessa uppgifter inte har något ekonomiskt syfte, utan finns till för att garantera allmänheten säkerhet och trygghet genom ett nationellt system för varning och information vid olyckor eller allvarliga händelser. Att tillhandahålla det nationella informationsnumret 113 13 syftar enligt utredningens bedömning till att stödja och skydda allmänheten genom att för- medla information. Att förmedla och vid störning i 112-funktionen begära VMA syftar till att varna och informera om svåra störningar i viktiga samhällsfunktioner och i samband med extraordinära händelser. Det handlar i samtliga dessa fall om skydd – att minska riskerna för skada på liv, hälsa, egendom eller miljö. Utredningen har inte kunnat se att det finns någon marknad inom detta område eller att de tjänster som den nationella alarmeringsfunktionen före- slås få skulle ha någon inverkan på en marknad.
Uppgiften att förmedla och i vissa fall begära VMA, liksom att ansvara för det nationella informationsnumret 113 13 är nära knutna till den nationella alarmeringsfunktionens roll i larmbehandlingen. Ofta är det genom ett larm på nödnummer 112 som den första indikationen om VMA eller en informationsinsats via informations- numret 113 13 kommer. Genom hanteringen av inkommande larm på nödnummer 112 blir en nationell alarmeringsfunktion dessutom uppmärksam på sådant som händelseförlopp, eventuella eskaleringar eller sammanträffanden som kan vara indikationer på större händel-
SOU 2018:28 |
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
ser, t.ex. en mer omfattande samhällsstörning. Genom sin roll i larmbehandlingen har den nationella alarmeringsfunktionen också en upparbetad kontaktyta mot de aktörer som är behöriga att begära VMA, såsom räddningschefer i beredskap i de kommunala räddningstjänsterna.
Ur utredningens perspektiv framstår det som väsentligt att dessa uppgifter hos en nationell alarmeringsfunktion kan garanteras sta- bilitet och långsiktighet samt att de kan utövas likvärdigt över hela landet och utan någon ekonomisk hänsyn. Möjligheten att för- medla VMA eller att svara för det nationella informationsnumret 113 13 ska inte vara beroende av en utveckling på en marknad. Ut- redningen anser att dessa uppgifter hos en nationell alarmerings- funktion ska finansieras över statsbudgeten.
Dessutom anser utredningen att när det gäller dessa tjänster finns goda skäl till att enbart en aktör i samhället har uppdraget. När det gäller informations- och varningstjänster är det viktigt att det är tydligt vem som gör vad. Det ska inte råda några tvivel om vem som har uppdraget att förmedla VMA. VMA måste vara enkelt att hantera för de som berörs, och roller och ansvar ska vara tydliga. Det är utredningens bedömning att dessa tjänster bör om- fattas av funktionens författningsreglerade ensamrätt.
När det gäller de informations- och varningstjänster som här diskuteras i relation till den nationella alarmeringsfunktionen, har det varit aktuellt för utredningen att pröva om dessa tjänster kan betraktas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI). I avsnitt 6.3.7 har utredningen beskrivit dessa tjäns- ter närmare. Här kan sammanfattningsvis konstateras att sådana tjänster kännetecknas av att de har ett annat syfte än ekonomiska. Det kan t.ex. handla om säkerhet, lag, ordning eller sociala syften. De informations- och varningstjänster som den nationella alarme- ringsfunktionen ska utföra är enligt utredningen att räkna som sådana icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Vid fall att dessa tjänster bedöms som NESGI omfattas de inte av vare sig kon- kurrens- eller upphandlingsreglerna. Det finns dock inget avgörande i rättspraxis som kan ge exakt vägledning i hur de nu aktuella tjäns- terna skulle bedömas. Utredningen har bedömt att om den natio- nella alarmeringsfunktionens informations- och varningstjänster inte skulle bedömas som NESGI, så är de i vart fall att bedöma som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI). Denna senare kate-
Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... |
SOU 2018:28 |
gori tjänster och de EU-rättsliga och konkurrensrättsliga villkor som gäller dessa har beskrivits närmare i kapitel 6.
10.7.7Ett nytt, tydligare system för information och varning till befolkningen behöver övervägas
Mot bakgrund av att det inte ingått i utredningens uppdrag att se över vare sig VMA-systemet eller nämnda informationskanal Kris- information.se eller informationsnumret 113 13, har utredningen inga förslag som rör förnyad ansvars- eller uppgiftsfördelning gäl- lande systemet som helhet för information och varning till befolk- ningen. Utredningens uppdrag i direktiven har i stället rört dessa uppgifter i relation till den nationella alarmeringsfunktionens upp- drag inom samhällets alarmeringstjänst. I samband med att den samlade analysen av systemet för information och varning till befolk- ningen som utredningen har föreslagit genomförs, bör däremot ansvars- och rollfördelningen i systemet som helhet övervägas. I arbetet bör ingå att pröva möjligheterna till samordning av Kris- information.se, informationsnummer 113 13, andra informations- kanaler och systemet för VMA. Den information som ska förmed- las är ibland likartad i de olika kanalerna, även målgrupperna för informationen kan vara samma eller överlappande. Utifrån ett effek- tivitetsperspektiv framstår det som önskvärt att dra nytta av even- tuella möjligheter att nationellt samordna sådant som kompetens-, analys- och informationskapacitet.
Utredningen anser därför i likhet med MSB (se avsnitt 10.7.2) att systemet för information och varning till hela befolkningen behö- ver analyseras ur ett helhetsperspektiv, ur hela hotskalan och uti- från den pågående teknikutvecklingen. I en sådan analys bör också ingå att pröva om användningen av utomhussignal i samband med viktigt meddelande ska avvecklas. I arbetet bör sådant som roller, ansvar, styrning och samordning med andra kanaler för informa- tion och varning till allmänheten ses över. Det är utredningens bedömning att Statskontoret bör få regeringens uppdrag att genom- föra analysen.
11Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm-
och säkerhetstjänster
11.1Utredningens uppdrag
Utredningen har haft att analysera och föreslå i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmerings- funktionen utöver sin larmbehandlingsuppgift ges vissa andra rele- vanta uppgifter inom samhällets skydd mot olyckor och krisbered- skap. Utredningen har i det sammanhanget haft att särskilt analysera EU-rätten och konkurrensrättsliga aspekter.1
Utredningen har enligt direktivet haft i uppdrag att utreda i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen ges i uppgift att ta emot sådana larm från automatiska larmanläggningar som har betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö. Detta behand- las i avsnitt 11.6.
Utredningen har också haft att analysera om och i vilken utsträck- ning den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna bedriva kom- mersiell verksamhet, som hantering av inbrottslarm och driftslarm. Detta behandlas i avsnitt 11.7.
1 Dir. 2015:113 s. 8.
311
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
11.1.1Krisberedskap och samhällsviktig verksamhet
Innebörden av ”betydelse för människors säkerhet och hälsa, egen- dom och miljö” kan diskuteras. Inom krisberedskapsområdet an- vänds begreppet samhällsviktig verksamhet för att bedöma om en verksamhet har betydelse för samhällets krisberedskap. Med sam- hällsviktig verksamhet avses verksamhet som uppfyller minst ett av följande villkor:
•Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksam- heter på kort tid leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället.
•Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skade- verkningarna blir så små som möjligt.2
11.1.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter
Automatiska larmanläggningar
Alarmeringstjänstutredningen ansåg att vissa allmänna inrättningar såsom t.ex. äldreboenden, sjukhus och skolor borde ha automatiska brandlarm kopplade till den av utredningen föreslagna Alarmerings- myndigheten. Alarmeringstjänstutredningen ansåg att en bestäm- melse om det borde tas in i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor men lämnade inget författningsförslag i denna del.3 Utred- ningen uttryckte samtidigt i författningskommentaren till förslaget om en ny lag om alarmering att automatiska brandlarm skulle ha särskild anslutning i enlighet med vad som borde komma till uttryck i lag eller annan författning.4
28 och 21 §§ förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap och 2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser (MSBSFS 2016:7) och 2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommuners risk- och sår- barhetsanalyser (MSBSFS 2015:5) samt 2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om landstings risk- och sårbarhetsanalyser (MSBSFS 2015:4).
3SOU 2013:33 s. 189.
4a. bet. s. 219.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
När det gäller frågan om att ansluta automatiska brandlarm till den av Alarmeringstjänstutredningen föreslagna Alarmeringsmyn- digheten var remissinstanserna splittrade. Några ifrågasatte att det endast var de av utredningen exemplifierade objekten (äldreboen- den, sjukhus och skolor) som hade ett behov av en anslutning till myndigheten.
En del remissinstanser såg det som ett område som inte behövde regleras eftersom respektive räddningstjänst redan kunde erbjuda att automatiska brandlarm fick anslutas direkt till räddningstjänsten genom avtal med den part som har det automatiska brandlarmet.
Andra ansåg att det borde anges tydligt i exempelvis förordning vilka byggnader med automatiska brandlarm som skulle få ansluta sig mot avgift. Eventuellt skulle de byggnader och andra anlägg- ningar som omfattas av kravet på skriftlig redogörelse för brand- skyddet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor kunna komma i fråga. Regler om automatiska brandlarm ansågs dessutom behöva samordnas med reglerna i lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar och förordningen (1983:1099) om anslutning av larmanläggningar till Polismyndigheten.
Vissa remissinstanser ansåg att det var viktigt att automatiska brandlarm skulle kunna anslutas till Alarmeringsmyndigheten och att frågan behövde utredas ytterligare. Argumenten för detta var att det historiskt sett hade gjorts avsteg från brandsäkerhetskrav vid nybyggnation och att dessa avsteg medfört ett behov av direkt- koppling till larmcentral med hänsyn till personsäkerheten och för att lösa exempelvis utrymningsproblematik. Dessutom skulle en anslutning möjliggöra tidigt ingripande, något som i sin tur skulle minska samhällskostnader och rädda liv.
Kommersiell verksamhet
Alarmeringsmyndighetens verksamhet skulle enligt Alarmerings- tjänstutredningen inte innefatta larm- och säkerhetstjänster där det fanns en väl fungerade marknad med konkurrerande företag. Till sådana larm hänförde Alarmeringstjänstutredningen olika former av säkerhets- och jourtjänster, personlarm m.m.5
5 a. bet. s. 189.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
Alarmeringstjänstutredningen ansåg att de kommersiella säker- hets- och jourtjänsterna i SOS Alarm Sverige AB:s (SOS Alarm) verksamhet inte kunde knytas till ett samhällsåtagande även om det kunde finnas fördelar med samordning mellan vissa tjänster ur ett praktiskt perspektiv.
Alarmeringstjänstutredningen menade vidare att deras kart- läggning visade att kommersiella larmtjänster inom SOS Alarms säkerhets- och jourtjänster var konkurrensutsatta och att det fanns en väl fungerande konkurrens inom området. Mot denna bakgrund ifrågasatte Alarmeringstjänstutredningen om ett offentligt ägt bolag skulle fungera som marknadsaktör inom denna del av mark- naden. Utredningen ansåg därför att det kunde övervägas om denna del av SOS Alarms verksamhet skulle kunna avyttras.6
Många remissinstanser var kritiska till Alarmeringstjänstutred- ningens förslag. Information från driftslarm och olika larm- och säkerhetstjänster som användes av olika aktörer i samhället ansågs allmänt av flera remissinstanser ha stor betydelse för att vid olika tillfällen få så bra, samlade och sammanhållna lägesbilder som möj- ligt när det gällde det olycksförebyggande arbetet, förhindrande av allvarlig händelse och för samhällets krisberedskap.
11.2Automatiska larm och exempel på larm som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö
11.2.1Larm från automatiska larmanläggningar
Utredningen har haft i uppdrag att utreda om den nationella alarmeringsfunktionen även bör kunna ta emot sådana larm från automatiska larmanläggningar som har betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö7.
Med larm från automatiska larmanläggningar avses i dag flera olika typer av larm. Inom ramen för utredningen har det därför funnits ett behov av att lägga fast vilka larm från automatiska larm- anläggningar som skulle kunna få anslutas till den nationella alarm- eringsfunktionen. Det är inte helt givet vilken typ av larm som ingår
6a. bet. s. 183.
7a.dir. s. 6.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
i kategorin automatiska, och utredningen diskuterar detta närmare i avsnitt 11.6.1. En skiljelinje – som dock ingalunda är klar och tydlig
– skulle kunna dras mellan larm som inkommer till en larmcentral på elektronisk väg och larm som inkommer genom ett mänskligt samtal.
En utgångspunkt kan också tas i den rättsliga reglering som finns i dag när det gäller dels automatiska brandlarm, dels larm som är till för att skydda mot brottsligt angrepp (t.ex. vissa inbrottslarm och överfallslarm).
Viktigt att beakta i sammanhanget är att ett automatiskt larm inte per automatik innebär en efterföljande respons från ett hjälp- organ, något som utredningen diskuterar närmare i avsnitt 11.6.3.
11.2.2Rättslig reglering av automatiska brandlarm
Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor
Av 2 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) fram- går att ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning ska hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand.
Kommuner har med stöd av 2 kap. 2 § LSO möjlighet att före- lägga ägare och nyttjanderättshavare att exempelvis installera auto- matiskt brandlarm (normalt meddelas föreläggande av kommu- nernas räddningstjänst).
I LSO ställs krav på att i vissa fall lämna en skriftlig redogörelse för brandskyddet till kommunen. Det gäller för ägare av byggnader eller andra anläggningar där det med hänsyn till risken för brand eller konsekvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brandskyddet. Är det en anläggning där det bedrivs far- lig verksamhet ska den som utövar verksamheten upprätta sådan skriftlig redogörelse (jämför 2 kap. 3–4 §§ LSO).
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska med- dela föreskrifter om för vilka byggnader eller andra anläggningar som skriftlig redogörelse ska lämnas och innehållet i redogörelsen
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
(jämför10 kap. 1 § LSO och 2 kap. 1–2 §§ förordningen [2003:789] om skydd mot olyckor).8 Sådana föreskrifter får, enligt förord- ningen om skydd mot olyckor, meddelas om byggnader eller andra anläggningar
1.som är särskilt avsedda att användas av människor med behov av vård och omsorg eller av människor som annars har särskilda hjälpbehov eller som är föremål för kriminalvård i anstalt eller av annat skäl tagits i förvar,
2.där människor vistas till följd av utbildning eller annan peda- gogisk verksamhet för barn och ungdom, utbildning för vuxna eller universitets- och högskoleutbildning,
3.som är särskilt avsedda att användas för tillfälligt boende av många människor samtidigt eller som förläggning,
4.där många människor samtidigt kan komma att vistas tillfälligt,
5.där det bedrivs en verksamhet som är sådan att risken för upp- komst av brand är stor eller att risken för allvarliga skador om brand skulle uppstå är stor,
6.där en brand skulle riskera att medföra förlust av väsentliga kulturhistoriska värden eller att annars skada väsentliga sam- hällsintressen, eller
7.som har en sådan utformning att risken för allvarliga skador vid brand är stor.
Plan- och bygglagen (2010:90), plan- och byggförordningen (2011:338) och Boverkets byggregler (BFS 2011:6)
Plan- och bygglagen (2010:90; PBL) innehåller regler om planlägg- ning av mark och vatten och om bebyggande. Den kompletteras av plan- och byggförordningen (2011:338; PBF).
8 Statens räddningsverks (numera MSB:s) föreskrifter om skriftlig redogörelse för brand- skyddet (SRVFS 2003:10) anger närmare kriterier för vilka byggnader eller andra anlägg- ningar som kravet på skriftlig redogörelse för brandskyddet gäller och innehållet i den skriftliga redogörelsen. Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer om skriftlig redogörelse för brandskyddet (SRVFS 2004:4) kompletterar föreskrifterna.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
I 2 kap. 6 § PBL anges att det vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver bygg- lov enligt PBL, ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bland annat skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafikolyckor och andra olyckshändelser. I 8 kap. PBL finns närmare bestämmelser om hur de enskilda byggnads- verken ska placeras i detalj och hur de ska utformas estetiskt och utföras tekniskt med hänsyn till behovet av skydd mot brand och olycksfall, kraven på hållfasthet, hushållning med energi m.m.9 T.ex. kan krav ställas på t.ex. brandsektionering av byggnader, utrymningsvägar och vissa brandtekniska klasser på väggars och taks ytskikt. Kraven har närmare specificerats i 3 kap. 8 § PBF.
Boverket får bland annat meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna om egenskapskrav avseende säker- het i händelse av brand i 3 kap. 8 § PBF (jämför 10 kap. 3 § PBF). Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BBR) (BFS 2011:610) innehåller föreskrifter och allmänna råd till PBL och PBF. 5 kap. PBR handlar om brandskydd. Byggnader ska utformas med sådant brandskydd att brandsäkerheten blir tillfredställande (5:1).
När det gäller automatiskt brandlarm finns föreskrifter och all- männa råd för följande utrymmen
•samlingslokaler såsom diskotek, större pubar och nattklubbar11 (5:212 och 5:352),
•tillfälliga boenden12(5:214 och 5:354),
•förskola som bedrivs nattetid13 (5:215 och 5:355),
•behovsprövade särskilda boenden14 (5:215 och 5:356),
•lokaler för hälso-och sjukvård15 (5:215 och 5:357).
9Didón, Uno Lars m.fl. Plan- och bygglagen (2010:900) En kommentar, version den 1 juli 2016 (t.o.m. supplement 5), Kommentaren till Huvuddragen i PBL och anslutande miljölag- stiftning under rubriken Några grundläggande bestämmelser, (2 mars 2017 Zeteo).
10Senast ändrad BFS 2016:13.
11Verksamhetsklass 2 C.
12Verksamhetsklass 4, exempelvis hotell, vandrarhem, bed and breafeast och andra typer av tillfälliga boenden.
13Verksamhetsklass 5A.
14Verksamhetsklass 5B, avser boenden för personer med fysisk eller psykisk sjukdom, funktionsnedsättning, utvecklingsstörning, demens eller som på annat sätt har nedsatt förmåga sätta sig själv i säkerhet.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
Enligt föreskriften ska dessa utrymmen, under vissa angivna förut- sättningar, förses med
•anordning för tidig upptäckt av brand och
•anordning för varning i händelse av brand.16
I de allmänna råden framgår närmare att de anordningar som avses är utrymningslarm som aktiveras automatiskt med automatiskt brandlarm. Utrymningslarmet ska även kunna aktiveras manuellt.17 Därutöver finns det krav i Brandskyddsföreningens regler på att en signal från ett automatiskt brandlarm ska överföras till en ständigt bemannad vaktcentral. Centralen behöver dock inte vara extern utan kan t.ex. utgöras av en reception eller en intern vakt-
central.18
11.2.3Rättslig reglering av vissa automatiska larmanläggningar som är inrättade med syfte att skydda mot brottsligt angrepp
Lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m.
För larmanläggningar som direkt syftar till att ta polisens tjänster i anspråk finns lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larm- anläggningar m.m. Med larmanläggningar avses en anläggning som är inrättad för att vid intrång, överfall eller annat liknande brottsligt angrepp avge signal till en särskild larmmottagare (1 §).
Syftet med lagen är att minska polisens olägenheter av obefogade larm från larmanläggningar som är inrättade för att skydda mot brottsligt angrepp.19 I lagen finns bland annat regler med krav på till- stånd av Polismyndigheten för yrkesmässig installation, montering, reparation eller ändring av larmanläggning (larminstallationsverk-
15Verksamhetsklass 5C, exempelvis sjukhus.
16Lokaler för hälso- och sjukvård behöver enligt de allmänna råden inte ha anordning för varning vid händelse av brand.
17Lokaler för förskola som bedrivs nattetid behöver enligt de allmänna råden inte ha utrymningslarm som kan aktiveras manuellt.
18http://sfpe-biv.se/attachments/article/10249/SBF%20110_8%20Remissutgåva.pdf s. 28 (hämtad 20180315).
19Prop. 1982/83:16, s. 1.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
samhet) (1–4 §§) och åligganden för larminnehavaren och om obe- fogade larm (6–8 §§). Vidare anges att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer föreskriver under vilka förutsätt- ningar som en larmanläggning får anslutas till larmmottagare hos Polismyndigheten (5 §). Detta och de närmare förutsättningarna för en anslutning regleras närmare i förordningen (1983:1099) om anslutning av larmanläggningar till Polismyndigheten (se nedan).
Förordningen (1983:1099) om anslutning av larmanläggningar till Polismyndigheten
Av förordningen (1983:1099) om anslutning av larmanläggningar till Polismyndigheten framgår vilka larmanläggningar som efter sär- skilt tillstånd får direktanslutas till larmmottagare hos Polismyndig- heten samt vad som gäller för anslutningen. De larm som Polis- myndigheten kan ge tillstånd till direktanslutning är
•överfallslarm i de fall den som skyddas av larmanläggningen kan antas riskera att bli utsatt för överfall, rånhot eller liknande angrepp,
•inbrottslarm i de fall skyddsobjektet är av särskild betydelse för totalförsvaret eller tillhör Posten Aktiebolag eller bankväsendet,
•i annat fall där det finns särskilda skäl för direktanslutning.
Av 4 § förordningen (1982:789) om ersättning för polisbevakning och för anslutning av larmanläggningar till Polismyndigheten fram- går att den som innehar en larmanläggning som är direktansluten till polisen ska för varje fristående objekt som skyddas av anlägg- ningen betala en avgift till staten.20
20 Avgiften är 1 850 kronor per påbörjat kalenderår men om det finns särskilda skäl får avgif- ten sättas ned eller efterges.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
11.3Aktörer som i dag erbjuder vissa larm- och säkerhetstjänster
11.3.1Kommunala räddningstjänster och räddningstjänstförbund med egna larmcentraler
I vissa kommuner har räddningstjänsten inrättat en egen larm- central. Även kommuner som tillsammans organiserat sin rädd- ningstjänst i kommunalförbund (räddningstjänstförbund) driver många gånger egen larmcentral. Larmcentralerna fungerar ofta även som ledningscentraler för räddningstjänsten/räddningstjänstförbun- den. Larmcentralerna anlitas många gånger av kommunerna för att hantera kommunens trygghets- och säkerhetstjänster, t.ex. inbrotts- larm, personlarm, trygghetslarm, driftslarm och automatiska brand- larm. Hanteringen sker således i kommunens egen regi. Några av dessa larm inkommer elektroniskt (”automatiskt”) till larmcentra- lerna, medan andra inkommer som mänskliga samtal (”inte auto- matiskt”). De räddningstjänster och räddningstjänstförbund som driver egna larmcentraler tillhandahåller även i en del fall möjlighet för exempelvis företag att mot avgift ansluta automatiska brand- larm till larmcentralen. Hanteringen av dessa anslutningar sker även de i kommunens egen regi.
11.3.2SOS Alarm
SOS Alarm tillhandahåller i dag bland annat brand- och inbrotts- larm i enlighet med de avtal som upprättats med bland annat kom- muner och landsting. Larmen utgör antingen en så kallad ”säker- hetstjänst” eller en ”jourtjänst”. SOS Alarm har för utredningen uppgett att de tjänster som bolaget innefattar i ”säkerhetstjänster” alltid inkommer elektroniskt till SOS Alarm medan ”jourtjänster” avser ett mänskligt samtal med en SOS-operatör. Till samtliga tjänster har kopplats larmplaner som specifierats av den kund som köper tjänsten av SOS Alarm. SOS Alarm har vidare uppgett till utredningen att huvuddelen av kunderna inom området säkerhets- och jourtjänster (omkring 90 procent) är kommuner och landsting, dvs. indirekta ägare av SOS Alarm.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
11.3.3Kommersiella aktörer
Det finns ett flertal privata aktörer som erbjuder larmtjänster, bland annat genom att driva egna larmcentraler, både sådana som skulle kunna ingå i kategorin automatiska och sådana som skulle klassas som icke automatiska. Några företag som utredningen haft kontakt med och som kan nämnas är Stanley Security Sverige, Rapid Säkerhet AB och Saab AB. Den finns även branschorga- nisationer som samlar företag inom denna sektor såsom Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF) och Säkerhetsbranschen.
Säkerhetsbranschen har till utredningen framfört att de larm som genereras från tekniska system såsom brandlarm, inbrottslarm och överfallslarm bör hanteras på ett likartat sätt när hjälpinsats sätts in oavsett om larmet tas emot av SOS Alarm, räddningstjänst eller privat larmcentral. Säkerhetsbranschen anser att samtliga larm- centraler som är certifierade för sin verksamhet ska kunna skicka larm direkt till ett hjälporgan som bör kunna vidta åtgärder med anledning av larmet genom samordnad teknik. Representanter för företag inom området har för utredningen pekat på de olika möjlig- heter som i dag finns inom området ”smarta larm” och som möjlig- gör för hjälporganen att dra nytta av kvalificerad, verifierad infor- mation från tekniska system i samband med alarmering och ledning. Bättre samverkan mellan bransch och hjälporgan på detta sätt kan avlasta t.ex. den kommunala räddningstjänsten bland annat genom att minska antalet uttryckningar vid obefogade larm. Södertörns brandförsvarsförbund är ett exempel på ett kommunalt räddningstjänstförbund som har arbetat för att utveckla en sådan samverkan, för att effektivisera och avlasta den egna verksamheten. Inom förbundet verifieras vissa larm genom säkerhets- och larm- företag innan räddningstjänsten larmas ut till en händelse. På detta sätt anser sig företrädare för räddningstjänstförbundet ha skapat en mer relevant och resurseffektiv verksamhet.
Motsatta exempel finns också. Utredningen har förstått att för vissa kommunala räddningstjänster representerar en egen hantering av larm en betydande inkomstkälla, inte minst vid utryckning i samband med obefogade larm. Det har till utredningen framförs att det är olyckligt att incitamentsstrukturen på detta sätt riskerar att minska de kommunala räddningstjänsternas effektivitet och relevans.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
11.4Larm- och säkerhetstjänsternas betydelse ur ett krisberedskapsperspektiv
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har till utredningen framfört att det tjänsteutbud som SOS Alarm i dag erbjuder kom- munerna i form av bland annat hantering av brand- och inbrotts- larm, kameraövervakning, driftlarm i samhällsviktiga verksamheter m.m., underlättar för kommunerna att leva upp till sitt geografiska områdesansvar inom krisberedskapen, och ökar möjligheterna för kommunerna att hantera olyckor och samhällsstörningar.
SOS Alarm har till utredningen framfört att bolagets verk- samhet inom säkerhets- och jourtjänster kan ha betydelse ur ett krisberedskapsperspektiv, exempelvis i samband med väderhändel- ser som leder till samhällsstörningar. SOS Alarm lyfter fram att personal på bolagets säkerhets- och jourtjänster i dessa situationer ofta får snabb initial information och tidiga prognoser från den lokala nivån. Ett exempel på en sådan tidig indikation på en sam- hällsstörning är att mängden samtal snabbt ökar. Dessa samtal går inte alltid till nödnummer 112 i ett första läge utan till bolagets säkerhets- och jourtjänster via andra telefonnummer. Säkerhets- och jourtjänster har dessutom direkta kontaktvägar till många el- bolag och kommunala vattenbolag.
SOS Alarms krisberedskapsavdelning (KBA) har överblick över mängden samtal till nödnummer 112 men saknar direkta kontakt- vägar till t.ex. el- och vattenbolag. I samband med väderhändelser är därför kontakterna mellan säkerhets- och jourtjänster och kris- beredskapsavdelningen täta. Säkerhets- och jourtjänsternas opera- törer har vid denna typ av händelser en möjlighet att skapa ett krisberedskapsärende knutet till originalärendet. På så vis får kris- beredskapsavdelningen snabbt information om vad som sker. Säkerhets- och jourtjänsterna har även ett flertal jourer som kan ge indikationer på att en större händelse håller på att utvecklas eller att den redan har inträffat. Vid en större händelse kan även arbete läggas över från krisberedskapsavdelningen till säkerhets- och jourtjänsterna för att göra arbetet mer effektivt. Här kan t.ex. vissa TiB-sökningar (Tjänsteman i beredskap) eller krisjourer hanteras av säkerhets- och jourtjänsterna för att ge mer tid och utrymme till krisberedskapsavdelningens arbete med lägesbilder, telefonkon- ferenser osv:
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
•Om en storm till exempel resulterar i en mängd träd som rasar över vägar och elledningar rycker oftast kommunjourer ut på det först, med säkerhets- och jourtjänsterna som kontaktyta. Personer på plats kommer då vara i kontakt med säkerhets- och jourtjänsterna som kontinuerligt får prognoser på vilket område som är drabbat, hur länge det kommer vara drabbat samt vilka åtgärder som genomförs. Detta är information som krisbered- skapsavdelningen får via säkerhets- och jourtjänsterna, och de i sin tur kan eskalera till berörda TiB:ar om det bedöms nöd- vändigt.
•Vid en storm eller andra väderfenomen kan säkerhets- och jour- tjänsterna snabbt få en bild av det geografiska läget samt vilken väg ovädret tar, eftersom larm om översvämningar, fallna träd, hinder på väg osv. mestadels kommer in via säkerhets- och jour- tjänster, exempelvis kommunjourer, fastighetsjourer, vatten- och avloppsjourer etc.
•Tungt snöfall kommer ofta in tidigt på kommunjourer. Detta kan vara av intresse för bland annat länsstyrelser, SOS-centraler i det berörda området, landsting, Trafikverket och fler, där kris- beredskapsavdelningen är kontaktytan.
•Information om hål i gator, hinder på väg, broar, dålig vatten- försörjning, vattenläckor, elstörningar osv. som kan försvåra framkomlighet eller vara farliga kommer ofta in först genom olika lokala jourer.
SOS Alarm har till utredningen inkommit med ett antal exempel på när bolagets säkerhets- och jourtjänster har haft betydelse ur ett krisberedskapsperspektiv. Bland dessa kan nämnas:
•Översvämning, Malmö. Stora regnmängder i Malmöområdet gjorde att många viadukter blev vattenfyllda. Kommunens jour- telefoner, både VA-syd och Malmö gatukontor hade via opera- tör kontinuerlig kontakt med räddningsåtgörare och ambulans- dirigent på SOS Malmö, om vilka vägar de kunde informera sina enheter att inte åka och därmed inte fördröja utryckningar i onödan.
•Soptippsbrand, Vaggeryd. En stor soptippsbrand som krävde ut- tag av stora mängder vatten från kommunala vattennätet. Via
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
direktkopplingar i systemet kunde SOS Alarm få verifierad infor- mation om detta till flera instanser. 113 13 kunde ha ett upp- daterat ärende, Krisberedskapsavdelningen kunde få en bild av läget och säkerhets- och jourtjänsterna kunde informera in- ringare på kommunens VA-jour om varför vattnet hade dåligt tryck och/eller blev missfärgat.
•Skogsbranden, Sala. SOS Alarm hade tillgång till verifierad infor- mation om spridning av branden och kunde informera direkt till de jourlinjer som ringde till säkerhets- och jourtjänsterna, utan att hänvisa till informationsnummer 113 13. SOS Alarm kunde hålla kontakt med olika kommuners jourtekniker om vilka kom- munala byggnader (äldreboenden etc.) som behövde få ventila- tionen avstängd.
11.5Andra aktörer kan också ha betydelse vid en kris
I samband med alarmering finns dock fler aktörer än hjälporganen och SOS Alarm, som genom olika larm- och säkerhetstjänster direkt eller indirekt kan ha betydelse för samhällets krisberedskap. Hanteringen av händelserna på Drottninggatan i Stockholm den 7 april 2017 är ett sådant exempel:
I samband med terrorattacken på Drottninggatan var det perso- nal från privata vaktbolag som allra först kom till platsen – före polis, ambulanssjukvård och kommunal räddningstjänst. Tack vare de bilder som genererats från säkerhetskameror i SL:s tunnelbane- system, kunde polisen inom kort identifiera och gripa gärnings- mannen. Tack vare uppbyggda och väl inövade strukturer för bred samverkan mellan både hjälporgan, kommunen, SOS Alarm och andra berörda, tidig informationsdelning och fortsatt informations- delning i realtid, kunde händelsen hanteras effektivt.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
11.6Larmens automatiseringsgrad är inte avgörande
– däremot objektets betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö
Bedömning: Ett larms automatiseringsgrad ska inte vara avgö- rande för bedömningen av om det ska få anslutas till en nationell alarmeringsfunktion eller ej.
Objektets betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö bör vara styrande för möjligheten att ansluta ett larm till den nationella alarmeringsfunktionen.
Endast larm som har särskild betydelse för människors säker- het, hälsa, egendom och miljö bör få anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.
Den nationella alarmeringsfunktionens hantering av dessa larm kan bedömas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI; jämför avsnitt 6.3.7).
Skälen för utredningens bedömningar
11.6.1Gränsen mellan automatiska och andra larm blir allt svårare att dra
Utredningen har kunnat konstatera att den tekniska utvecklingen innebär att gränsen mellan vad som är ett automatiskt larm och vad som inte är det blir allt svårare att dra. Redan i dag finns teknik som möjliggör att enskilda låter automatiska larm ringa upp nöd- nummer 112 och som via syntetiskt tal/inspelat meddelande avger en begäran om hjälpinsats. Inom sjukvårdsområdet har också sen- sorer utvecklats som känner av människors hälsotillstånd, liksom olika tekniska funktioner som kan avhjälpa ett nödläge. Utveck- lingen pekar i dag mot att allt fler aktörer kan ha viktiga roller och involveras i samband med nödsituationer. Både företag, frivillig- organisationer och privatpersoner kan på olika sätt bidra för att undsätta nödställda och avhjälpa en uppkommen situation. Hem- tjänstpersonal kan ingripa i akuta lägen med hjälp av trygghetslarm, kommunal räddningstjänst ingriper i akuta sjukvårdsuppdrag och vid suicidlarm, privatpersoner larmas via SMS vid hjärtstopp, m.m. Nya typer av intelligenta automatiska larm är i sig avgörande för att
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
förhindra en olycka eller en allvarlig samhällsstörning. Ett annat exempel är utvecklingen av eCall, som är ett automatiskt akutlarm från bilar och som en följd av EU-lagstiftning numera är jämställt med larm på nödnummer 112 och regleras i alarmeringsavtalet, se också kapitel 7.
Utredningen bedömer mot denna bakgrund att direktivens krav om att belysa ändamålsenligheten och lämpligheten i att den nationella alarmeringsfunktionen ges i uppgift att ta emot larm från automatiska larmanläggningar bör utvidgas och även avse icke automatiska larm. Utredningen bedömer att det är objektet för larmet som ska vara avgörande för en eventuell anslutning. Utred- ningen utvecklar detta närmare i nästa avsnitt.
11.6.2Objektets betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö bör vara styrande för möjligheten att ansluta ett larm till den nationella alarmeringsfunktionen
Det är utredningens bedömning att det inte är själva larm- anläggningen som sådan som bör stå i centrum för bedömningen av frågan om en anslutning ska få göras till den nationella alarmerings- funktionen eller ej. Det som bör vara avgörande för frågan om ett larm ska få anslutas eller ej, är i stället det objekt som ska skyddas och objektets skyddsvärde utifrån dess betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö. Utredningens analys i detta avsnitt fokuseras därför på detta. Utredningen anser dessutom att objektet ska bedömas vara av särskild betydelse för att en sådan larmanläggning ska få anslutas till den nationella alarmerings- funktionen. De flesta larm får förutsättas ha betydelse för den som nyttjar och förlitar sig på dem, men när det gäller frågan om att ansluta en larmanläggning till den nu aktuella nationella alarme- ringsfunktionen så har utredningen bedömt att det finns skäl att kvalificera kraven för anslutning. Inte minst är detta nödvändigt av kapacitetsskäl, sett till alarmeringsfunktionens faktiska möjligheter att kunna hantera inkommande larm på ett rimligt sätt.
Gällande reglering på området ger vid handen att vissa objekt, bland annat byggnader för vissa ändamål, kan anses särskilt skydds- värda ur ett samhällsperspektiv. När det gäller larmanläggningar som ska kunna anslutas till Polismyndigheten används liknande
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
vokabulär för att beskriva objekts betydelse, exempelvis genom att beskriva ”skyddsobjektet av särskild betydelse för totalförsvaret”.21 Begreppet ”samhällsviktig verksamhet” kan i sammanhanget också ge viss ledning när särskilt skyddsvärda objekt ska identifieras (se även avsnitt 11.1.1 om samhällsviktig verksamhet). Utredningen anser att i ett arbete med att bedöma vilka objekt som ska anses ha särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, kan bland annat ovanstående exempel tjäna som utgångs- punkt.
Finlands reglering på området kan enligt utredningen också användas som en utgångspunkt. I Finland är det möjligt att i vissa fall ansluta automatiska brand- och inbrottslarm till Nödcentral- verket.22 För att det finska Nödcentralsverket ska få utföra över- vakningsuppdrag och larmuppdrag, krävs att det är av ett viktigt allmänt intresse, såsom särskilt skydd, höjd personsäkerhet samt ekonomiskt eller kulturhistoriskt värdefulla objekt som ska skyddas. Finska Nödcentralverket och finska Polisstyrelsen har definierat vilka inbrottslarmsobjekt som får kopplas till Nöd- centralverket och det handlar då uttryckligen om ”riksomfattande viktiga objekt.” Det är finska polisen som antingen godkänner eller avslår att ett objekt omfattas av myndighetens direkta övervakning när det gäller inbrottslarm.23
Utredningen ser dock inte att det nödvändigtvis behöver vara objekt som har betydelse för hela riket, att objektet måste ha vad som skulle kunna betecknas som riksintresse eller som i Finland betecknas som riksomfattande viktiga objekt. Det kan mycket väl vara objekt som finns lokalt eller regionalt och som anses vara så viktiga att de har särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö. Vilka objekt som ska anses ha särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö ska enligt utredningens förslag närmare preciseras av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (se avsnitt 11.6.3).
Utredningen har bedömt att den nationella alarmeringsfunk- tionens hantering av dessa larm skulle kunna bedömas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI; jämför avsnitt 6.3.7).
21Förordningen (1983:1099) om anslutning av larmanläggningar till Polismyndigheten.
22www.112.fi/sv/nodnumret_112/larmanlaggningar (hämtad 20180315).
23www.112.fi/sv/nodnumret_112/larmanlaggningar (hämtad 20180315).
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
Nuvarande reglering inom området innehåller ingen skyldighet att ansluta vissa larm till SOS Alarm. Det är utredningens upp- fattning att några sådana krav inte heller är aktuella att ställa när det gäller den nationella alarmeringsfunktionen. Det handlar i stället om att införa en möjlighet att avtala om en anslutning av ett visst larm till den nationella alarmeringsfunktionen. Mot denna bak- grund anser utredningen att det är både ändamålsenligt och lämp- ligt att kunna ansluta dessa larm till en nationell alarmerings- funktion.
11.6.3Automatiska larmanläggningar och andra larm som rör objekt som har särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen efter att berört hjälporgan har hörts om anslutningen
Förslag: Automatiska larm och andra larm som rör objekt som har särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egen- dom och miljö får anslutas till den nationella alarmeringsfunk- tionen.
Innan ett sådant larm ansluts ska berört hjälporgan höras om anslutningen.
Förslaget genomförs genom 8 och 9 §§ alarmeringslagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
får meddela föreskrifter om de kriterier som ska gälla vid bedömningen av olika objekt med betydelse för människors säker- het och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen, samt föreskrifter om grund- läggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.
Förslaget genomförs genom 11 § alarmeringslagen.
MSB får meddela föreskrifter om de kriterier som ska gälla vid bedömningen av olika objekt med betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslu- tas till den nationella alarmeringsfunktionen, samt föreskrifter om grundläggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.
Förslaget genomförs genom 10 § alarmeringsförordningen.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
Skälen för utredningens förslag
Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som kommer in till funktionen och som rör objekt av särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö
Utredningen bedömer att det finns skäl att säkerställa skyddet för de objekt som har särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö. Det är motiverat att den nationella alarmeringsfunktionen har en möjlighet att säkerställa detta skydd, inte minst utifrån ett krisberedskapsperspektiv. Syftet med en sådan möjlighet är att säkerställa ett visst grundläggande skydd av viktiga objekt, och därmed ett grundläggande skydd av samhället som helhet. En sådan uppgift hos den nationella alarmeringsfunk- tionen bör enligt utredningen betraktas som en del av den natio- nella alarmeringsfunktionens samhällsuppdrag. Detta regleras i 8 § alarmeringslagen.
MSB ska ta fram kriterier för objekt av särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö och vars larm ska kunna anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen
Experter och sakkunniga i utredningen har påtalat vikten av att arbeta för större samstämmighet i principer för anslutningen av olika larm till en nationell alarmeringsfunktion. Det är också utred- ningens uppfattning att det är viktigt att det skapas en tydlighet kring vilka objekt som ska anses ha särskild betydelse för männi- skors säkerhet, hälsa, egendom och miljö och vars larm kan kopplas till en nationell alarmeringsfunktion. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att MSB ska ges ett bemyndigande att ta fram föreskrifter med närmare kriterier för de objekt som kan anses ha sådan betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö så att skyddet av dem motiverar en anslutning av larm till den nationella alarmeringsfunktionen. Detta bemyndigande tas in i 11 § alarmeringsförordningen.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
MSB bör föreskriva om grundläggande krav på tillförlitligheten hos de larm som får anslutas
I dag hanterar både SOS Alarm, hjälporganen själva och kommer- siella aktörer larm. Vem som ska ta emot ett larm, hur responsen ska se ut etc. varierar, bland annat utifrån vilka objekt larmen är avsedda att skydda och anläggningsägarens bedömning och till- gängliga resurser. Grundläggande reglering spelar också roll, främst gällande automatiska brand- och inbrottslarm.
Utredningen har inte haft anledning att ifrågasätta denna ord- ning utan det kan även fortsatt vara rimligt att olika aktörer hante- rar larm, både automatiska och icke automatiska, utifrån de bedöm- ningar som görs i de olika fallen. Såväl privata som offentliga aktörer kan anlitas för att hantera larmen.
Om larm ska få anslutas till den nationella alarmeringsfunk- tionen behöver det dock ställas vissa krav på tillförlitligheten och förmågan hos larmanläggningen att motverka obefogade larm. Det är viktigt att sådana krav kan uppdateras fortlöpande i och med den tekniska utvecklingen. Utredningen har därför föreslagit att MSB får ett bemyndigande att även ta fram föreskrifter om grund- läggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos de larm som ansluts till den nationella alarmeringsfunktionen, allt för att mot- verka obefogade larm. Detta bemyndigande tas in i 11 § alarm- eringsförordningen.
Innan en automatisk larmanläggning och annat larm som rör objekt som har särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö ansluts till den nationella alarmeringsfunktionen ska berörda hjälporgan höras om anslutningen
När det gäller frågan om att möjliggöra en anslutning av vissa larm så har utredningen haft att se till dels frågan om alarmerings- funktionens och berört hjälporgans kapacitet och kompetens att ansluta dessa respektive att respondera, och dels frågan om vem som i vardagen slutligt avgör om och när ett larm ska anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.
När det gäller bedömningarna i vardagen så torde det vara en rimlig ordning att det är alarmeringsfunktionen som har att göra
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
det slutliga ställningstagandet. Utredningen har dock sett att i det fall det rör sig om automatiska larm där hjälporgan kan komma att bli berörda, så har hjälporganen ett beaktansvärt intresse av att få kunskap om och vara delaktiga i detta beslut eftersom det är de som ofta väntas respondera. Det rör alltså de larm som kan sägas relatera till respektive hjälporgans ansvarsområde.
Under utredningens arbete har det framförts från experter och sakkunniga att det är viktigt att hjälporganen kan ges en möjlighet att påverka beslutet om en anslutning till den nationella alarmer- ingsfunktionen. Ett hjälporgan kan t.ex. ha lokal kännedom som innebär att hjälporganet inte anser sig kunna hantera inkommande larm på ett rimligt sätt eller att larmanläggningen inte håller till- räcklig kvalitet när det gäller fellarm m.m.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att innan den nationella alarmeringsfunktionen beslutar om att ansluta ett auto- matiskt larm så ska berört hjälporgan höras. Detta regleras i 11 § alarmeringslagen.
Ett utlöst larm betyder inte alltid att hjälporganen rycker ut
Det är den som äger larmanläggningen som väljer vilka åtgärder som ska vidtas vid ett larm. Den enda åtgärd som i dag styrs av Boverkets byggregler gällande brandlarm, är att vissa utpekade anlägg- ningar ska vara försedda med larm som medför att ett utrymnings- larm aktiveras (oftast både automatiskt och med möjlighet till manuell aktivering). Därutöver finns det krav i Brandskydds- föreningens regler på att en signal från ett automatiskt brandlarm ska överföras till en ständigt bemannad vaktcentral. Centralen behöver dock inte vara extern utan kan t.ex. utgöras av en reception eller en intern vaktcentral.
När det gäller automatiska brandlarm finns heller inga uttalade krav på att räddningstjänsten ska rycka ut vid ett larm. En sådan uttryckning är i stället en av flera möjliga åtgärder som kan vidtas. Det innebär också att räddningstjänsten i sin tillsyn enligt LSO inte per automatik kan ställa krav på räddningstjänstrespons, när krav ställs på brand-larmsinstallation. I stället kan det räcka med att personal på plats får larmet och är tillräckligt kompetenta för att hantera situationen, och i dessa fall behövs ingen signal till en
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
extern larmcentral. Ett annat alternativ är att anläggningsägaren väljer att låta larmsignalen gå till en extern larmcentral, men endast för att påbörja uppringning av särskilda kontaktpersoner eller utlarmning av vaktbolag. Räddningstjänstens utryckning kan se olika ut, beroende på hur avtalet är utformat. Utredningen har erfarit att det inom flera räddningstjänster sker aktiva överväganden och diskussioner kring hur responsen ska se ut vid automatiska brand- larm på olika anläggningar. Att ”ta emot ett larm” och att ”respon- dera på ett larm” kan alltså betyda och få olika konsekvenser för hjälporganen.
Även om det finns viss rättslig reglering på området, så är det alltså inte givet att ett mottaget larm från ett automatiskt brand- larm per definition leder till uttryckning av t.ex. den kommunala räddningstjänsten. Ett automatiskt brandlarm kan i dag exempelvis medföra att en mängd olika åtgärder vidtas, varav vissa är auto- matiskt genererade och andra vidtas manuellt. Samtidigt innebär utvecklingen av larm och av tekniker för att verifiera dessa att respons- och insatstider kan kortas ned, vilket självklart är efter- strävansvärt, både ur den nödställdes perspektiv och ur hjälporganens egna resursperspektiv. För utredningen har det varit viktigt att säkerställa att de förslag som läggs bidrar till att öka möjligheterna att uppmärksamma och avhjälpa ett hjälpbehov så tidigt som möjligt.
Utvecklingen av normering och tillhörande anslutning av de larm som ska kunna hanteras av den nationella alarmeringsfunktionen bör ske successivt
Förslagen och bedömningarna som utredningen har gjort i detta kapitel behöver realiseras successivt. Genom arbetet kan en utveck- ling av den nationella alarmeringsfunktionen och dess uppdrag i dessa delar ske. Förmågan hos en nationell alarmeringsfunktion att ta emot och hantera de larm som rör objekt av särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, är heller inget som regeringen i direktiven till utredningen har angett ska finnas med från start. Utredningen anser snarare att det är en fördel om denna del i den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag kan formuleras och avgränsas så snart bedömningar och normering har tagits fram hos hjälporganen och av MSB.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
Eftersom olika larm redan i dag är anslutna till SOS Alarm så kommer frågan om hur dessa anslutningar ska hanteras framöver vid en eventuell ombildning av bolaget till en myndighet att aktua- liseras. De avtal som gäller befintliga larm kan behöva ses över även i det fall att SOS Alarm ges uppdraget att vara nationell alarm- eringsfunktion. Utredningens bedömning av genomförandet och konsekvenserna av detta behandlas i kapitel 18 och 19.
11.6.4Rätten att ta betalt
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen får ta ut avgifter från anläggningsägaren för hanteringen av dessa larm.
Förslaget genomförs genom 11 § alarmeringslagen.
Bedömning: Det ankommer på den nationella alarmeringsfunk- tionen att analysera och föreslå en lämplig nivå på dessa avgifter. Inför beslut om avgiftsnivå ska funktionen, för det fall att den inrättas som en myndighet, i enlighet med 7 § avgiftsförord- ningen samråda med Ekonomistyrningsverket (ESV).
Skälen för utredningens förslag
I dag tar SOS Alarm ut avgifter av anläggningsägarna för att ansluta ovanstående larm till bolaget. Anläggningsägare kan välja att anlita andra aktörer för hanteringen av larmen och SOS Alarms nu- varande prissättning får antas ske på företagsekonomiska grunder. Någon ensamrätt gällande hanteringen av dessa larm föreligger alltså inte.
Givet den marknad som i dag finns gällande hanteringen av dessa larm, har utredningen ansett att det inte är lämpligt att införa en skyldighet för anläggningsägare att ansluta larm för dessa objekt till den nationella alarmeringsfunktionen, utan andra lösningar ska även i fortsättningen kunna väljas. Det innebär också att upphand- lingsrätten ska tillämpas vid köp av dessa tjänster.
Utredningen har dock ansett att möjligheten för anläggnings- ägare att skydda de objekt som har särskild betydelse inte ska vara helt beroende av anläggningsägarens resurser. Det finns ett starkt
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
samhällsintresse av att hanteringen av larm gällande dessa objekt kan anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen och genom det bli en del av samhällets alarmeringstjänst. Utredningen har därför ansett att den nationella alarmeringsfunktionens hantering av larm som gäller objekt som har särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö, inte ska omfattas av något vinstkrav. Detta bör gälla oavsett om verksamheten bedrivs i bolags- eller myndighetsform. Larm för skydd av de objekt som har särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö bör enligt utredningen betraktas som en del av den nationella alarmeringsfunktionens samhällsuppdrag. Anslutningen av dessa larm bör därför finansieras av anläggningsägaren utifrån krav om full kostnadstäckning och utan krav på vinst. Detta skulle också möta regeringens önskemål om en ordning som innebär att hjälporganen inte – såvida de inte själva önskar göra det – ska behöva bygga upp egna larmcentraler i någon större omfattning.24
Finansiering i myndighetslösningen
Statliga myndigheter har rätt att ta ut avgifter för varor och tjänster om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.25 Efter bemyndigande från regeringen kan myndigheten också bestämma storleken på avgifterna. En huvudprincip är att det är full kostnadstäckning som gäller.26 Principen innebär att på några års sikt ska samtliga och med verksamheten förenade kostnader – både de direkta kostnaderna och en rättvisande andel av de in- direkta kostnaderna – täckas av avgiftsintäkterna. För myndigheter som är både anslags- och avgiftsfinansierade innebär det att de dels behöver identifiera vilka direkta kostnader som den avgiftsbelagda verksamheten orsakar, dels bestämma hur de indirekta, gemen- samma, kostnaderna ska fördelas på respektive verksamhet.27 Regeringen har gett uttryck för att myndigheter i sin interna
24Dir. 2015:133 s. 6.
253 § avgiftsförordningen (1992:191).
265 § avgiftsförordningen.
27Bilaga till SOU 2008:118 s. 220.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
redovisning bör särredovisa väsentliga kostnader och intäkter från sådan försäljning.28
Det är vanligt att statliga myndigheter får disponera avgiftsintäk- ter i verksamheten. Huvudprincipen är att offentligrättsliga avgifter29 inte får disponeras av myndigheten, medan avgifter för uppdragsverk- samhet disponeras.30 Olika verksamheter med olika finansiering han- teras och redovisas separat för att undvika korssubventionering.
Finansiering i bolagslösningen
Till skillnad från vad som gäller för statliga myndigheter, förutsätts aktiebolag bedriva verksamheten i syfte att generera vinst. Bolagets vinstkrav innebär att eventuella kommersiella delar i bolaget inte bara ska prissättas utifrån principen om full kostnadstäckning utan utifrån en marknadsmässig prissättning, för att generera tillräcklig avkastning. Utredningen bedömer att hanteringen av de larm som gäller objekt av särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö inte är att betrakta som en del av den nationella alarmeringsfunktionens kommersiella verksamhet, utan en del av funktionens samhällsuppdrag. För denna del i verksamheten bör vinstkrav alltså inte gälla.
Vad som är en lämplig avgiftsnivå bör analyseras närmare
Utredningen har föreslagit att MSB med utgångpunkt i gällande reglering kring vissa larmanläggningar, ska bemyndigas av reger- ingen att föreskriva vilka objekt som kan anses vara av en sådan betydelse att larm kopplade till dem ska kunna anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.
Utredningen har inte kunnat bedöma hur många larm som där- med kommer att kunna anslutas till den nationella alarmerings- funktionen. Utredningen har dessutom ansett att en anslutning till
28Prop. 2009/10:175 s. 62.
29Med offentligrättsliga avgifter avses i princip avgifter som innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Avgifter som innebär att den enskilde befinner sig i något slags beroendeställning gentemot myndigheten och kan anses vara faktiskt eller formellt tvingad att betala avgiften. Se t.ex. ESV 2007:36 s. 6.
30Bilaga till SOU 2008:118 s. 209.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
den nationella alarmeringsfunktionen ska vara frivillig. En bedöm- ning av hur många av dessa larm som sedemera skulle komma att anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen har därmed varit ännu svårare att göra.
Med svårigheten att bedöma omfattningen av denna verksamhet hos den nationella alarmeringsfunktionen, följer också svårigheter att beräkna eventuella kostnader för hanteringen av dessa larm, lik- som svårigheter för den nationella alarmeringsfunktionen att be- räkna en lämplig nivå på avgifterna. Prissättningen bör enligt utredningen ske enligt principen full kostnadstäckning men utan att vinst tas ut. Om det uppstår ett underskott för de avgiftsfinan- sierade delarna i verksamheten, kan det inte finansieras med anslag från en annan del. Verksamheten ska samtidigt inte gå med förlust eller underbemannas, med risk för bristande kvalitet och missnöjda kunder som följd.
Det är utredningens utgångspunkt att ett bättre kunskapsunder- lag behöver utarbetas innan en lämplig avgiftsnivå kan föreslås. En övergripande bedömning av en kommande omfattning av denna verksamhet hos en nationell alarmeringsfunktion behöver ske. En sådan bedömning skulle kunna utgå från larm som i dag kan anses röra objekt av särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, liksom utifrån dagens omfattning av anslut- ningen av sådana larm till SOS Alarm.
Utredningen har övervägt om Ekonomistyrningsverket (ESV) skulle kunna få i uppdrag av regeringen att föreslå lämplig avgifts- nivå. ESV fungerar som en utredningsresurs när det gäller finansiell styrning eller avgifter, när det handlar om att t.ex. överväga olika alter- nativa lösningar utifrån regelverk, praxis och styrbehov. Myndigheten gör dock normalt sett inga egna beräkningar av avgiftsnivåer, utan fungerar i stället som en samrådsfunktion vid beslut om avgifter.
Statliga myndigheter har att samråda om avgifter med ESV. För bolag med statligt ägande finns inga sådana skyldigheter. Utred- ningen anser att det är en uppgift för den nationella alarmerings- funktionen att analysera och föreslå en lämplig nivå på dessa avgifter i en nationell alarmeringsfunktion. Inför beslut om lämplig avgifts- nivå, ska funktionen i det fall den inrättas som en myndighet i enlighet med 7 § avgiftsförordningen (1992:191) samråda med ESV.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
11.7Kommersiell verksamhet
Bedömning: Med kommersiell verksamhet avses verksamhet inom vilken produkter, tjänster eller andra nyttigheter produce- ras och erbjuds på en marknad.
Hos den nationella alarmeringsfunktionen är den verksamhet kommersiell som inte omfattas av funktionens ensamrätt eller rör det direkta uppdraget inom larmbehandling och därtill an- knytande verksamhet som är av allmänt intresse. Den verksam- het hos den nationella alarmeringsfunktionen som inte är kom- mersiell bör fastställas i särskild ordning.
Skälen för utredningens bedömning
11.7.1Vad är kommersiell verksamhet?
Begreppet kommersiell verksamhet
Utredningen har haft i uppdrag att analysera om och i vilken utsträckning den nationella alarmeringsfunktionen även bör kunna bedriva kommersiell verksamhet. Regeringen exemplifierar kom- mersiell verksamhet med hantering av inbrottslarm och driftslarm i direktivet till utredningen.31
Det finns i dag ingen rättslig definition av vad som menas med begreppet kommersiell verksamhet.32 Det finns närbesläktade begrepp som är delvis eller helt synonyma med begreppet kommersiell verksamhet. Ett sådant begrepp är konkurrensutsatt verksamhet. För myndigheter används ibland begreppet uppdragsverksamhet, ett begrepp som dock ofta även inkluderar verksamhet som inte är konkurrensutsatt.33 Regeringen har tidigare beskrivit att kommer- siell verksamhet är verksamhet som bedrivs i konkurrens med privata företag.34 Myndigheters säljverksamhet är också ett begrepp som regeringen använde i den senaste förvaltningspolitiska propo-
31Dir. 2015:113 s. 7.
32Se t.ex. Statskontoret 2008:1 konkurrensutsatt eller inte?
33Statskontoret (2014) Myndigheters säljverksamhet – hur och varför? s. 22. Bilaga till SOU 2008:118 s. 204.
34Prop. 2009/10:175 s. 62.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
sitionen, med betydelsen statliga myndigheters försäljning av varor och tjänster på en marknad.35
Regeringen har i direktivet till utredningen exemplifierat kom- mersiella tjänster med driftslarm.36
Förvaltningskommittén konstaterade att det inte finns någon entydig definition av begreppet konkurrensutsatt verksamhet, men att myndigheternas konkurrensutsatta verksamhet huvudsakligen finns inom myndigheternas avgiftsfinansierade uppdragsverksam- heter.37 Bilden har bekräftats av Statskontoret.38
Utredningen konstaterar att med kommersiell verksamhet synes avses verksamhet inom vilken produkter eller tjänster produceras och säljs på en marknad. I begreppet marknad torde ligga att det finns flera aktörer som säljer likartade tjänster. Begreppet kom- mersiell verksamhet behöver dock relateras till den verksamhet som kan bedrivas hos en nationell alarmeringsfunktion och till den nationella alarmeringsfunktionens samhällsuppdrag. Utredningen anser att den kommersiella verksamheten hos den nationella alar- meringsfunktionen bör omfatta den verksamhet som inte täcks av funktionens ensamrätt eller rör det direkta uppdraget inom larm- behandling och därtill anknytande verksamhet som är av allmänt intresse. Vad som över tid anses ingå i samhällsuppdraget och vad som därmed är att beakta som verksamhet av allmänt intresse kan förändras, vilket innebär att en löpande analys och omprövning av den nationella alarmeringsfunktionens samhällsuppdrag bör ske. Det är utredningens uppfattning att det inte kan vara den nationella alarmeringsfunktionens ansvar att bedöma vad som ingår i den nationella alarmeringsfunktionens samhällsuppdrag. Sådana bedöm- ningar bör göras av regeringen i egenskap av ägare i särskild ordning.
Utredningen har valt att i följande text använda begreppet kom- mersiell verksamhet, eftersom det är detta begrepp som används i direktivet.
35Prop. 2009/10 s. 61.
36a. dir. s. 7.
37Bilaga till SOU 2008:118 s. 204.
38Statskontoret (2014) Myndigheters säljverksamhet – hur och varför? s. 23.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
11.7.2Aktörer som i dag bedriver kommersiell verksamhet med larm- och säkerhetstjänster
Kommunala räddningstjänster och räddningstjänstförbund med egna larmcentraler
Utredningen har tidigare beskrivit att vissa kommunala räddnings- tjänster driver egna larmcentraler, och att dessa ofta anlitas för kommunernas trygghets- och säkerhetstjänster som t.ex. hantering av inbrottslarm, personlarm, trygghetslarm, driftslarm och automatiska brandlarm. De räddningstjänster och räddningstjänstförbund som driver egna larmcentraler tillhandahåller även i en del fall möjlighet för exempelvis företag att mot avgift ansluta automatiska brand- larm till larmcentralen.39
SOS Alarm
SOS Alarm tillhandahåller i dag många olika larm- och säkerhets- tjänster. Bolaget erbjuder tjänster avseende drift-, person, fordons-, hiss- och trygghetslarm samt kamerabevakning. De har vidare fastig- hets-, el-, samhälls-, försäkrings-, entreprenörs- och krisjour.40 SOS Alarm har, i likhet med bolagets hantering av automatiska larm, uppgett till utredningen att huvuddelen av kunderna inom området (omkring 90 procent) är kommuner och landsting, dvs. indirekta ägare av SOS Alarm.
Till och med år 2016 var den operativa verksamheten i SOS Alarm uppdelad i verksamhetsområdena Alarmering och beredskap respektive Säkerhet och jour. Från och med den 1 januari 2017 delas bolaget in i fyra verksamhetsområden: produktion, produktionsstyr- ning, affär och it. Därutöver finns även fyra koncerngemensamma funktioner: finans och business control, kommunikation, HR samt hållbarhet och säkerhet. Dessutom finns vd dennes stab. I dag finns säkerhets- och jourtjänsterna i huvudsak inom verksamhets- området Produktion, och kundsupport för dessa tjänster finns i verksamhetsområdet Produktionsstyrning. Inom dessa verksam- hetsområden inryms dock även annan verksamhet i bolaget, t.ex.
39Jämför SOU 2013:33 s. 68 och 121 f.
40a. bet. s. 100.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
verksamhet som rör bolagets uppdrag i alarmeringsavtalet. Genom den nya organisationen bedrivs all produktion, tjänsteutveckling och försäljning i dag integrerat, dvs. utan någon uppdelning mellan tjänster inom alarmering, krisberedskap och säkerhets- och jour- tjänster. SOS Alarms verksamhet beskrivs närmare i kapitel 18.
Under år 2016 uppgick bolagets intäkter från säkerhets- och jourtjänster till 306 miljoner kronor. Kostnaderna uppgick under samma period till 199 miljoner kronor.41
Säkerhets- och jourtjänsterna är huvudsakligen samlade till två av SOS Alarms centraler, i Västerås och Sundsvall. SOS Alarm äger också 70 procent av dotterbolaget YouCall AB (”YouCall”), som bedriver callcenterverksamhet, traditionella växeltjänster, tar emot felanmälningar, support-och helpdesk-funktioner, samt tjänster som riktar sig till allmänheten. Exempel på dessa är E-supporten för 1177 Vårdguiden. Bolaget ägs till 30 procent av Piteå Närings- fastigheter AB.
SOS Alarm har för utredningen beskrivit att de uppgifter som härrör ur alarmeringsavtalet är ett renodlat statligt åtagande, medan SOS Alarms övriga tjänsteerbjudanden i varierande utsträckning kan sägas vara kommersiella. Bolaget har i ett underlag till utred- ningen delat in de övriga tjänsterna i kategorierna tjänster för prioritering, dirigering, alarmering samt stödjande tjänster för SOS Alarms övergripande uppdrag. Omkring hälften (47 procent) av SOS Alarms omsättning rör tjänster för prioritering, dirigering och alarmering medan en fjärdedel (25 procent) av omsättningen rör det ”renodlade statliga uppdraget” från alarmeringsavtalet. Bolagets säkerhets- och jourtjänster står för omkring 1/3 av bolagets om- sättning enligt dem själva.
SKL har uppgett för utredningen att mycket av den verksamhet som i dag bedrivs inom den verksamhet som SOS Alarm omnämnt som säkerhets- och jourtjänster, rör de aktiva ingripanden som olika delar av samhället vid sidan om hjälporganen kan göra vid uppkomna akuta situationer. SKL anser att det därför ibland kan vara svårt att skilja på vilken tjänst som har sin utgångspunkt i en samhällsviktig funktion och vilken som ur ett offentligt perspektiv skulle kunna definieras som en renodlad kommersiell tjänst. SKL
41 PWC (2017) Kostnader för att avbolagisera SOS Alarm, rapport till 112-utredningen 20171215 s. 9.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
anser vidare att en framtida nationell alarmeringsfunktion behöver ha ett uppdrag som tillåter och uppmuntrar interaktion med många olika aktörer och funktioner och inte enbart de traditionella
”blåljusaktörerna” och att det därför är viktigt att en framtida nationell alarmeringsfunktion får bedriva kommersiell verksamhet.
Utredningen har bedömt att huvuddelen av den verksamhet som SOS Alarm tidigare benämnde Säkerhet och Jour (och som i dag inryms huvudsakligen i verksamhetsområdet Produktion respektive Produktionsstyrning, men då integrerat med övrig verksamhet i bolaget), inrymmer kommersiell verksamhet. Utredningen har base- rat bedömningen på bolagets egen uppskattning och någon fullstän- dig inventering av samtliga tjänster har inte kunnat göras.
Andra kommersiella aktörer
Utredningen har tidigare beskrivit att ett flertal privata aktörer erbjuder larm- och säkerhetstjänster. Några som utredningen haft kontakt med och som kan nämnas är Stanley Security Sverige, Rapid Säkerhet AB och Saab AB. Den finns även branschorgani- sationer som samlar företag inom denna sektor såsom Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF) och Säkerhetsbranschen.
Säkerhetsbranschen har till utredningen vidare framfört att ett antal tjänster inte bör ingå i den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag utan lämnas till privata aktörer såsom
•mottagning och hantering av inbrottslarm, driftslarm, billarm, kameratjänster i hisslarm och personlarm,
•mottagning av automatiska larmanläggningar som har betydelse för att rädda liv, skydda produktion och egendom dvs. brand- larm och utrymningslarm,
•hantering och förmedling av ärenden till åtgörare inom jour- tjänster som t.ex. fastighetsjour, störningsjour och eljour,
•trygghetstjänster som innefattar att sälja mjuk- och hårdvara för trygghetslarm, erbjuda larmmottagning och utalarmering av resurser.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
11.7.3Kommersiell verksamhet bör få bedrivas
Bedömning: Det är lämpligt, ändamålsenligt och möjligt att, inom ramen för den nationella rätten och EU-rättens regler om konkurrens, statsstöd, upphandling och de grundläggande fri- heterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster, låta den nationell alarmeringsfunktionen få bedriva kommersiell verksamhet. Detta oavsett i vilken organisationsform funk- tionen ska bedrivas.
Den nationella alarmeringsfunktionens kommersiella verk- samhet bör hållas åtskild från samhällsuppdraget och ha en rim- lig anknytning till funktionens samhällsuppdrag.
Skälen för utredningens bedömning
Skäl till att vissa myndigheter i dag bedriver kommersiell verksamhet
När det gäller statliga myndigheters kommersiella verksamhet finns sedan länge en förvaltningspolitisk linje om att statliga myndig- heter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden.42 Omfattningen av myndigheternas säljverksamhet bör fortsätta att minska.43 Ingenting tyder dock på att det skett någon betydande minskning av statliga myndigheters kommersiella verksamhet.44 Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar inte på lika villkor, eftersom myndigheters närvaro på marknader kan fungera hämmande för marknaders expansion och utveckling.
Ett skäl till att en myndighet ändå har ansetts kunna sälja en vara eller en tjänst på en konkurrensutsatt marknad har varit att regeringen bedömt att det rör sig om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Ett annat skäl har varit att det finns ett stort samhälleligt behov av en vara eller en tjänst, men att det inte går att utgå ifrån att marknaden tillgodoser behovet av tjänsten i tillräcklig om-
42Prop. 2009/10:175 s. 61.
43a. prop. s. 63.
44Statskontoret (2014) Myndigheters säljverksamhet – hur och varför? s. 12.
SOU 2018:28 Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster
fattning. Ett ytterligare skäl har varit att regeringen bedömt att behovet av insyn och kontroll varit särskilt stort.45
Statskontoret har undersökt myndigheternas egna motiv till att bedriva kommersiell verksamhet. Bland de vanligast förekommande skälen är att den kommersiella verksamheten anses säkra tillgången till varor och tjänster som inte tillhandahålls på marknaden. Det kan handla om att säkerställa att en tjänst eller en vara finns tillgänglig i alla delar av landet. Ett annat motiv är att den kommersiella verk- samheten anses utveckla myndighetens kärnverksamhet, t.ex. genom att ge kunskap om vad som behövs och efterfrågas i kärnverksam- heten. Den kommersiella verksamheten anses också bidra till finan- sieringen av myndighetens kärnverksamhet.46 Statskontoret konsta- terar vidare att det är vanligast att myndigheters kommersiella verksamheter bedrivs organisatoriskt integrerat men ekonomiskt åtskilt från övrig verksamhet inom myndigheten.47
Gällande SOS Alarm har fler olika argument för att behålla den kommersiella verksamheten framförts. Bland dessa kan nämnas:
•Den kommersiella verksamheten möjliggör ett bättre resurs- utnyttjande i bolaget genom att man kan dra nytta av en even- tuell överkapacitet. Kapaciteten kan nyttjas exempelvis vid större händelser (se även avsnitt 11.4).
•Den kommersiella verksamheten innebär att bolaget genom sina kundrelationer tvingas vara lyhörda mot branschutvecklingen och andra förändringar i omvärlden.
•Den kommersiella verksamheten tillåter en snabbare utveck- lingstakt och utvecklandet av testmiljöer etc. än för den verk- samhet som omfattas av samhällsuppdraget och som behöver säkerställas en stabilitet och robusthet. Det gäller även tekniska lösningar. I de kommersiella uppdragen kan bolaget vara mer flexibla mot kundernas behov och exempelvis arbeta i kundernas tekniska system.
45a. SOU 2008:118 s. 126.
46a. Statskontoret. s. 6.
47a. Statskontoret s. 6.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI)
SMHI är förvaltningsmyndighet för meteorologiska, klimatolo- giska, hydrologiska och oceanografiska frågor.48 Myndigheten ska enligt sin instruktion ta ut avgifter för sin uppdragsverksamhet och affärsverksamhet och får disponera intäkterna. Vidare anges att avgifterna ska bestämmas så att de täcker myndighetens kostnader för att tillhandahålla varan eller tjänsten och bidrar till myndig- hetens kostnader för uppbyggnad, uppdatering och utveckling av system, databaser och information.49 Exempel på tjänster i affärs- verksamheten är anpassade prognos- och konsulttjänster, medan brandriskprognoser och miljöövervakning är exempel på tjänster inom uppdragsverksamheten.50 Affärsverksamheten i myndigheten sker på företagsekonomiska grunder.
SMHI håller isär affärsverksamheten från myndighetsuppdraget både organisatoriskt och bokföringsmässigt. Även om vissa stabs- funktioner såsom ekonomi, personal och IT hålls samman, så finns det inga anställda som rör sig mellan den kommersiella verksam- heten och myndighetsuppdraget. Representanter för myndigheten har för utredningen beskrivit att konkurrerande aktörer på den privata marknaden fungerar som en slags ”vakthund” genom att säkerställa att SMHI:s roll på marknaden är rimlig. Myndigheten har löpande kontakter med dessa aktörer, och personal rör sig mellan dem och SMHI.
Representanter för myndigheten vittnar om att det inte alltid varit lätt att hålla isär verksamheterna på ett bra sätt. Vissa delar i verksamheten har bytt tillhörighet, från att ha varit affärsverksam- het har de blivit uppdragsverksamhet och vice versa. En erfarenhet är att det är viktigt att löpande fånga upp de gränsdragningsfrågor som dyker upp inom myndigheten.
SMHI har för utredningen hävdat att genom sin kommersiella verksamhet så kan myndigheten ta fram fler produkter än vad de hade kunnat göra enbart med hjälp av anslaget. De anser att sam- hällsnyttan ökar och är större än den kunnat vara enbart med hjälp av anslaget. Samtidigt kan den kommersiella verksamheten bidra till
48Förordning (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut 1 §.
49a. förordning, 14 §.
50a. Statskontoret. s. 18.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
infrastrukturen. Ett ytterligare skäl till att bedriva kommersiell verksamhet är att den gör SMHI mer relevant för samhället, anser representanter för myndigheten. SMHI har vidare angett att det finns beredskapsskäl till att myndigheten bedriver kommersiell verksamhet. Den personal som finns på myndighetens avdelning för affärsverksamhet (där huvuddelen av den kommersiella verk- samheten bedrivs), kan utnyttjas vid allvarliga störningar i sam- hället som involverar SMHI, exempelvis i samband med extrem- väder och efterföljande översvämningar.
Statligt ägda bolag förutsätts bedriva kommersiell verksamhet
Regeringens principiella utgångspunkt är att bolagsform bör över- vägas när det handlar om att bedriva konkurrensutsatt verksam- het.51 Till skillnad från myndigheter, förutsätts aktiebolag bedriva kommersiell verksamhet i syfte att generera vinst. I regeringens
ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande som i sin nu- varande version gäller fr.o.m. den 1 januari 2017, anger regeringen att bolagen bör förvaltas så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Regeringen anser att bolagen ska förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med långsiktigt värdeskapande som övergripande mål.52
Utredningen har samtidigt kunnat konstatera att EU-rätten är tillämplig på både bolag och myndigheter, såtillvida att företags- begreppet som är centralt inom EU-rätten omfattar både statliga myndigheter och bolag. Skälen för att hålla kommersiell verk- samhet åtskild från eventuella samhällsuppdrag som finansieras med offentliga medel kvarstår därmed alltjämt.
51Se t.ex. prop. 2009/10:175s. 61 f.
52Näringsdepartementet (2017) Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande s. 2.
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionen bör få bedriva kommersiell verksamhet
När det gäller frågan om kommersiell verksamhet har det varit viktigt för utredningen att analysera hur marknadens villkor ser ut på området, liksom att identifiera eventuella rättsliga hinder eller förbud som bör beaktas. Utredningens bedömning av i vilken ut- sträckning det är lämpligt att funktionen bedriver kommersiell verksamhet, som hantering av inbrottslarm och driftslarm, har särskilt utgått från EU-rätten och konkurrensrätten.53 Konkurrens- rätten liksom reglerna om statsstöd och upphandling har diskute- rats mer ingående i kapitel 6.
Utifrån remissinstansernas synpunkter på Alarmeringstjänst- utredningens överväganden och förslag kan slutsatsen dras att det inte finns någon samstämmighet om den nationella alarmerings- funktionens verksamhet ska omfatta kommersiella larm- och säker- hetstjänster eller inte, i vart fall inte sådana som kan tillhandahållas av privata företag. De privata aktörerna anser att sådana larm- och säkerhetstjänster bör överlämnas till den privata marknaden att hantera.
När det gäller frågan om den kommersiella verksamheten och i vad mån sådan verksamhet kan drivas av en nationell alarmerings- funktion utan att komma i konflikt med bland annat konkurrens- och upphandlingsrätten så har utredningen i kapitel 6 kunnat konstatera att dessa regler inte på något sätt förbjuder en aktör att bedriva sådan verksamhet. I de fall en aktör väljer att agera på en marknad ska det dock ske på de villkor som gäller på marknaden och under iakttagande av det regelverk som gäller. I det samman- hanget är det av vikt att aktören bland annat ser till att verksam- heten organiseras så att den kommersiella delen hålls ekonomiskt åtskild och att det inte sker något otillbörligt gynnande av vare sig den kommersiella eller den icke kommersiella verksamheten eller att den kommersiella delen finansiellt bidrar till finansieringen av icke kommersiell verksamhet. Detta gäller oavsett om verksam- heten bedrivs i bolags- eller myndighetsform. SMHI bedriver viss kommersiell verksamhet och den är klart avgränsad inom myndig-
53 a. dir. s. 6–8.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
heten. Utredningen har ansett att detsamma rimligen bör gälla för en statlig alarmeringsmyndighet.
En av anledningarna till att myndigheter bedriver kommersiell verksamhet rör beredskap, och kapaciteten att snabbt kraftsamla i verksamheten, t.ex. i samband med extremväder. Liknande beskriv- ningar har utredningen tagit del av i argumentationen för att en kommande nationell alarmeringsfunktion ska kunna bedriva kom- mersiell verksamhet. För kommersiella verksamheter används också argument som förmågan att behålla en lyhördhet mot bransch- utvecklingen, och möjligheterna att testa och utveckla nya metoder och tekniker.
Utredningen konstaterar att SOS Alarms kommersiella verk- samhet troligen på många sätt bidrar med exempelvis minskade skadeverkningar och snabbare undsättning vid händelser av olika slag. Det kan därmed vara försvarbart från allmän synpunkt att bedriva sådan verksamhet. Enligt utredningen bör den nationella alarmeringsfunktionens kommersiella verksamhet hållas åtskild från samhällsuppdraget och ha en rimlig anknytning till funk- tionens samhällsuppdrag så att de kan anses finnas ett allmänt intresse att tjänsten erbjuds. Detta eftersom den nationella alarm- eringsfunktionen genom sin ensamrätt får en särskild ställning på marknaden och den kommersiella verksamhet som då bedrivs av funktionen bör kunna motiveras utifrån ett allmänintresse.
Utredningen kan samtidigt konstatera att många andra säker- hets- och larmtjänster som tillhandahålls på marknaden troligen också har stor betydelse för samhällets krisberedskap. Utredningen anser inte heller att sådant som förmåga till lyhördhet mot bransch- utvecklingen och möjligheten att pröva nya metoder är några starka argument för att bedriva kommersiell verksamhet i en nationell alarmeringsfunktion. Utvecklingen av nya metoder respektive lyhördhet mot branschutvecklingen är inga avgörande faktorer för att åstadkomma eller bibehålla en samordnad alarmeringstjänst. Utredningen har också konstaterat att kommersiell verksamhet, till skillnad från många offentliga verksamheter, är föremål för mark- nadens nycker. Kommersiell verksamhet kan gå med vinst eller med förlust, och växa eller krympa i omsättning över tid. Utred- ningen vill i sammanhanget poängtera att det vore olyckligt om den nationella alarmeringsfunktionen gjorde sig beroende av sin kom- mersiella verksamhet för att kunna klara sitt grundläggande sam-
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
hällsuppdrag. Utredningen har tagit del av exempel på att SOS Alarm befunnit sig i en sådan situation under senare år.54 För utredningen är det centralt att den nationella alarmeringsfunktio- nens samhällsuppdrag ska kunna bedrivas långsiktigt och med stabilitet över tid. Tillräckliga resurser för den nationella alarmerings- funktionens grundläggande samhällsuppdrag ska kunna garanteras.
Utredningen finner mot denna bakgrund inte skäl att föreslå ett förbud för den nationella alarmeringsfunktionen att ägna sig åt kommersiell verksamhet. Förvaltningsuppgifter (inklusive myndig- hetsutövning) och kommersiell verksamhet ska därför kunna bedri- vas i samma organisation.
Dessutom bedömer utredningen att det skulle vara svårt att i lag definiera vad som inom alarmeringstjänstområdet är att betrakta som kommersiell verksamhet. Bedömningen av vad som är kom- mersiellt kan dessutom komma att ändras över tid beroende på om det för en viss tjänst eller vara finns en marknad. En sådan bedöm- ning behöver relateras till vad som inte är kommersiellt, och som ingår i samhällsuppdraget. Det är utredningens uppfattning att bedömningar av vad som ingår i den nationella alarmeringsfunk- tionens samhällsuppdrag bör göras av regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer i särskild ordning.
Under förutsättning att alarmeringsfunktionen iakttar de EU- rättsliga och nationella reglerna om konkurrens, statsstöd, upp- handling och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster, har utredningen bedömt att det är både lämpligt och ändamålsenligt att funktionen får bedriva kommersiell verksamhet. Alarmeringsfunktionen har att säkerställa att den kommersiella verksamheten organisatoriskt och ekonomiskt hålls åtskild från övrig verksamhet. Detta är särskilt viktigt då den nationella alarmeringsfunktionen kommer att ges en viss ensamrätt inom samhällets alarmeringstjänst. En ensamrätt vars omfattning måste vara väl avgränsad för att inte riskera att den nationella alarmeringsfunktionen agerar i strid med EU-rätten eller nationell rätt. Utredningen har kunnat konstatera att den integration mellan kommersiell verksamhet och verksamhet rörande uppdrag i alarmer- ingsavtalet som skett inom SOS Alarm under senare år kan försvåra en tydlig och transparent redovisning av sådant som kostnader,
54 SOU 2013:33 s. 195.
SOU 2018:28 |
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
vinster och intäkter från kommersiell respektive icke kommersiell verksamhet i bolaget i dag.
Även säkerhetsskäl talar för en tydlig åtskillnad av de kom- mersiella delarna i verksamheten. I sitt samhällsuppdrag kommer den nationella alarmeringsfunktionen att hantera uppgifter både om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden samt upp- gifter som rör rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott. Det är viktigt att sådant som otillåten kartläggning eller spridning av känsliga uppgifter förhindras, lik- som att förhindra att kommersiella eller andra intressen påverkar genomförandet av samhällsuppdraget.
Det är också viktigt att i detta sammanhang beakta de olika förut- sättningar som valet av organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen kan ge.
Kommersiell verksamhet i en myndighet
Om den nationella alarmeringsfunktionen ska bedrivas i myndig- hetsform bör principer och villkor för myndighetens kommersiella verksamhet, i likhet med styrningen av SMHI, kunna utformas och preciseras av regeringen i myndighetens instruktion, liksom i regleringsbrevet.
En vanlig kritik mot myndigheternas försäljning av varor och tjänster på en marknad är risken att anslagsmedlen används för att kunna sätta låga avgifter och därmed skapar konkurrensfördelar för myndigheten. Prissättningen av dessa tjänster bör ske på företags- ekonomiska grunder. Utredningen har ansett att principen om full kostnadstäckning bör gälla även den kommersiella delen av verk- samheten.
Som utredningen har konstaterat ovan, är det viktigt att undvika att eventuella överskott från en verksamhet (t.ex. den anslags- finansierade delen) bidrar till att finansiera verksamheter med andra ekonomiska förutsättningar (t.ex. den avgiftsfinansierade delen). En tydlig åtskillnad mellan verksamheterna bör eftersträvas, för att undvika korssubventionering.
Utredningen vill, dels av principiella skäl som framgår ovan men också mot bakgrund av SOS Alarms nuvarande organisation och verksamhetsindelning, poängtera vikten av att en framtida nationell
Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster |
SOU 2018:28 |
alarmeringsfunktion tydligt separerar de kommersiella delarna i verksamheten från samhällsuppdraget, helst genom att två separata resultatenheter bildas. Utredningen kan konstatera att eventuella kostnader för de delar i en kommande nationell alarmeringsfunktion som kan anses komma att ingå i ”overhead” behöver analyseras och fördelas.
Kommersiell verksamhet i ett bolag
Statliga bolag fattar beslut i enlighet med privaträttens regler och den löpande verksamheten i bolagen präglas av civilrättsligt ingångna avtal.55 Bolagsstämman är bolagets högsta beslutande organ och det forum där aktieägare formellt utövar sitt inflytande (7 kap. 1 §). Regeringen bör därför i detta fall säkerställa att i sin roll som ägare och i enlighet med aktiebolagslagens regler, verka för beslut om att särskilja den kommersiella verksamheten från övrig verksamhet i den nationella alarmeringsfunktionen vid bolagsstämman.
Statliga bolag ska i normalfallet inte bara eftersträva full kost- nadstäckning i sin kommersiella verksamhet, utan verksamheten och prissättningen ska ske helt utifrån marknadens villkor och generera marknadsmässig avkastning.
55 Aktiebolagslagen (2005:551), årsredovisningslagen (1995:1554), bokföringslagen (1999:1078) samt värdepappers- och insiderlagstiftningen med bland annat lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden, lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument.
12 Hänvisningstjänster
12.1Utredningens uppdrag
I utredningens direktiv1 anges att utredningen ska överväga om det är ändamålsenligt och lämpligt att de nuvarande till SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) anslutna hänvisningstjänsterna jourhavande präst, socialjourer och Giftinformation även i fortsättningen bör kunna nås via nödnummer 112. En anslutning till den nationella alarmeringsfunktionen skulle innebära att en person även fort- sättningsvis utan avgift ska kunna ringa eller på annat sätt kontakta nödnummer 112 och t.ex. begära att få bli kopplad till socialjouren i en viss kommun. Genom en sådan ordning skulle den nödställde inte behöva ta reda på direktnummer utan snabbt och kostnadsfritt kunna nå fram och få hjälp genom att ringa ett bekant nummer.
12.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter
Alarmeringstjänstutredningen föreslog i sitt betänkande2 att larm som inte var brådskande eller krävde annan bedömning eller åtgärd skulle kunna vidarekopplas till andra mottagningsfunktioner, t.ex. sjukvårdsrådgivning eller informationsnumren 114 14 hos Polisen och 113 13 hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) vid kriser.3
Nödnumret 112 föreslogs heller inte omfatta sådana hänvis- ningstjänster som gällde jourhavande funktioner i samhället. I stället skulle ansvariga myndigheter och samhällsaktörer kunna anvisa
1Dir. 2015:113 s. 6.
2SOU 2013:33.
3SOU 2013:33 s. 28, 190 ff., och 206 f.
351
Hänvisningstjänster |
SOU 2018:28 |
lämpliga kontaktnummer. I dessa fall exemplifierade utredningen med jourhavande präst och narkotikatipset.4 Utredningen bedömde att kommuner och landsting även fortsättningsvis skulle behöva ha kvar andra kontaktpunkter eller funktioner dit ärenden vid behov skulle kunna vidarebefordras eller hänvisas. Som exempel nämndes sjukvårdsrådgivning.5 Däremot skulle möjligheten att koppla in sakkompetens, t.ex. medicinsk kompetens, finnas i myndigheten, om ärendet inte kunde bedömas direkt av larmoperatören eller krävde rådgivning.6 Det framgick dock inte av utredningens be- tänkande om t.ex. Giftinformationscentralen och dess tjänst Giftinformation skulle kunna kopplas in som kompetensstöd på detta sätt. Utredningen angav inte närmare om Giftinformations- centralen, flygambulans och jourhavande läkare samt jourhavande tandläkare, som enligt alarmeringsavtalet kan nås via SOS-tjänsten och nödnumret 112, fortsatt skulle kunna nås via den nya myndig- heten.7
Remissinstanserna var relativt eniga gällande utredningens över- väganden och förslag om vilka tjänster som skulle kunna nås via nödnumret 112:
•Tre hänvisningstjänster lyftes fram som viktiga att nå även i fort- sättningen. Dessa var jourhavande präst, socialjour och Giftinfor- mationscentralen.
•Avlastningsmöjligheter. Remissinstanserna pekade på en utveck- ling i samhället med ökande psykisk ohälsa, inte minst bland unga, och ett ökat tryck på funktioner som jourhavande präst. I denna del anfördes bland annat att samtal som handlar om
ångest och oro lätt kan utvecklas till ”prio 1”, om inte möjlighet till samtalsstöd finns. På så vis sker en direkt avlastning av både en alarmeringsfunktion och av hälso- och sjukvården, om en ny
myndighet också skulle kunna hantera detta behov. Remiss- instanserna ansåg utifrån samma resonemang att även Gift- informationscentralen fyllde en viktig funktion i att lugna och avstyra onödiga vårdbesök, något som därigenom avlastade sjukvården. Giftinformationscentralen ansågs även utgöra en
4a. bet. s. 207.
5a. bet. s. 207, 235 och 238.
6a. bet. s. 193.
7a. bet. s. 78, 130 och 207.
SOU 2018:28 |
Hänvisningstjänster |
viktig resurs vid gas- och kemiska olyckor, likväl som vid indi- viduella förgiftningar.
•Viktigt att säkerställa en bred ingång till nödnumret 112. Vissa ansåg att det var viktigt att nödnumret 112 fortsatt kunde vara en bred väg in, och att en renodling av nödnumret 112 snarare skulle riskera att leda till ökade samordningsproblem. Någon pekade på risker med ett alltför avgränsat nödnummer 112 ur ett tillgänglighetsperspektiv. Det fanns en förväntan om att många människor även fortsatt skulle komma att behöva använda kontaktvägen via nödnumret 112 för vidarekoppling. Invänd- ningar fanns även mot att en renodling av användningen av nödnumret 112 skulle medföra att samtal som tidigare varit gratis för enskilda personer att ringa, i och med utredningens förslag skulle komma att beläggas med en samtalsavgift, samt att möjligheterna till nödroaming8 och till att ringa nödnumret 112 utan SIM-kort skulle försvinna gällande dessa tjänster.
•Brist på konsekvensanalyser. Några remissinstanser påtalade att utredningen saknade förslag om hur jourhavande präst och socialjour framöver skulle kunna kontaktas. Det ansågs tvek- samt om t.ex. Svenska kyrkan genom egna kanaler skulle kunna erbjuda den service som hänvisningen via nödnumret 112 garan- terade och som är kostnadsfri för den enskilde. Företrädare för Giftinformationscentralen uttryckte i sitt remissvar att centra- len inte är en hänvisningstjänst, utan i stället bör betraktas som en ”högre medicinsk kompetens” i larmbehandlingen.
12.3Vad menas med en hänvisningstjänst?
Förslag: Med hänvisningstjänst avses en tjänst som en enskild utan avgift kan nå via nödnummer 112.
Förslaget genomförs genom 6 § alarmeringslagen.
8 Nödroaming kan beskrivas som möjligheten för enskilda att nå samhällets alarmerings- central även om den ordinarie operatörens nät inte fungerar, under förutsättning att en annan operatör kan förmedla samtalet. http://www.pts.se/upload/Remisser/2015/driftsakerhet/Analys- dokument.pdf (s. 35, not 14).
Hänvisningstjänster |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens förslag
Begreppet hänvisningstjänst är inte tydligt definierat och utred- ningen har kunnat konstatera att det hos olika aktörer finns olika sätt att benämna de tjänster som i dag kan nås via nödnummer 112. I alarmeringsavtalet används begreppen ”Hjälporgan/Hjälpbehov” för att beskriva de 15 olika resurser som ska kunna nås via nöd- numret 112. I bilagan till alarmeringsavtalet benämns dessa ”alarm- eringstjänster”.9 I ett tillståndsbeslut av regeringen från år 1981 definieras jourhavande präst, jourhavande medmänniska, jour- havande kurator och socialjour som ”hjälporgan”. I samma beslut beskrivs de också som ”namnanrop”.10 I 2 § lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler beskrivs hur en alarmeringscentral kopplar samtal vidare till ”hjälporgan”. Här innefattar alltså begreppet både vad som i direktivet benämns
”hjälporgan” och ”hänvisningstjänster”. I SOS Alarms verksamhet avses med begreppet hänvisningstjänst de fall då bolaget hänvisar en hjälpsökande att själv ringa upp ett annat nummer. De hänvis- ningstjänster som direktivet beskriver, exempelvis jourhavande präst, benämns inom SOS Alarm som ”vidareförmedling”. Samtal till jourhavande präst kategoriseras hos SOS Alarm som ”hård vidarekoppling”, dvs. SOS Alarms operatörer kopplar samtalet vidare och avbryter därefter sin del i samtalet.
Mot denna bakgrund har utredningen sett ett behov av att skapa en enhetlig terminologi och valt att definiera hänvisnings- tjänst som en tjänst som en enskild utan avgift kan nå via nöd- nummer 112. Definitionen tas in i den av utredningen föreslagna alarmeringslagen. Rent praktiskt innebär det att den nationella alarmeringsfunktionen vidarekopplar samtalet eller vidareförmedlar kontakten till hänvisningstjänsten. Den enskilde behöver inte
”ringa om”.
I detta kapitel analyseras frågan om vilka hänvisningstjänster som det är ändamålsenligt och lämpligt att ansluta till den natio- nella alarmeringsfunktionen. I det sammanhanget gör utredningen också en bedömning av hänvisningstjänsterna ur ett upphandlings- rättsligt perspektiv.
9Bilaga 6 (Bilaga 5 s. 13).
10Bilaga 9 s. 2.
SOU 2018:28 |
Hänvisningstjänster |
Här kan noteras att det handlar om nödsituationer. Om en person t.ex. har allmänna frågor om sitt hälsotillstånd ska dagens ordning fortsätta gälla, dvs. att personen i fråga – vanligen efter att en medicinsk bedömning av ett hjälporgan inom ramen för ett vårdärende gjorts – ombeds att ringa om till vårdguiden 1177. När det gäller frågan om att kunna nå journumret 116 000 som är ett EU-gemensamt journummer för försvunna barn och informations- numret 113 13 som är ett särskilt informationsnummer som ska komplettera och avlasta nödnumret 112 vid allvarliga olyckor och kriser så har dessa behandlats i kapitel 8 och 10.
12.4Hänvisningstjänster – en kort historisk bakgrund
Frågan om vilka tjänster som ska kunna nås via nödnumret 112 går långt tillbaka i tiden. Före 1996 var numret 90 000. Historiskt har det varit möjligt att nå fler tjänster via nödnumret 112 än vad som är möjligt i dag.
År 1949 tillsattes den s.k. SOS-utredningen som hade till upp- drag att utreda allmänhetens förbättrade möjligheter att komma i förbindelse med olika slag av hjälporgan i samhället. Utredningen lämnade betänkandet Samhällets olycksfalls- och säkerhetstjänst (SOU 1951:19).
SOS-utredningen konstaterade att det vanligaste tekniska hjälpmedlet för allmänheten när det gällde att komma i förbindelse med hjälporgan av olika slag var telefonen. I allmänhet hade man kunnat använda sig av de s.k. ”sociala nödanropen” när det var fråga om att komma i kontakt med polis, brandkår, jourhavande läkare, ambulans, flygambulans och vid vissa stationer även med sjö- räddningen. I och med automatiseringen av telefonnätet upphörde namnanropen emellertid successivt och den som önskade telefon- förbindelse med ett hjälporgan behövde först ta reda på organets telefonnummer. Det ansågs i vissa fall vara förenat med svårigheter, varför utredningen föreslog att en SOS-organisation skulle inrättas som skulle bistå allmänheten med att i nödläge tillkalla hjälp. Bistån- det skulle lämnas av särskilt inrättade centraler (SOS-centraler) med huvuduppgift att sätta den hjälpsökande i förbindelse med aktuellt hjälporgan. Samtliga SOS-centraler skulle ha samma telefonnummer. SOS-utredningen föreslog att SOS-organisationen också skulle om-
Hänvisningstjänster |
SOU 2018:28 |
fatta bland annat jourhavande tandläkare, distriktsköterska, distrikts- barnmorska, veterinärväsendet, apoteksväsendet, sjukhustransport i kommunal regi och rödakorskår.11
Departementschefen tillstyrkte i propositionen i princip SOS- organisationens införande12 och konstaterade att automatiseringen av telefontrafiken medförde betydande fördelar i olika hänseenden när det gällde förbättrad service för allmänheten. Departements- chefen ansåg att det var en angelägen uppgift att kunna koppla in fler tjänster och att möjligheterna för en sådan förbättring av kon- takten mellan hjälporganen och allmänheten borde öppnas. Med hänsyn till framför allt finansieringen av organisationen ville man dock inte göra en sådan standardförbättring obligatorisk utan den skulle vara flexibel för om huvudmännen för olika hjälporgan i de enskilda fallen var intresserade av en sådan utökning av SOS- tjänsten.
12.5Tjänster som ska kunna nås via nödnummer 112 enligt det nuvarande alarmeringsavtalet
I alarmeringsavtalet listas de hjälporgan/hjälpbehov som utan avgift för den enskilde ska kunna nås via SOS-tjänsten och nödnumret 112.13 Dessa är:
1.Ambulans
2.Flygambulans
3.Jourhavande läkare
4.Kommunal räddningstjänst
5.Polisen
6.Fjällräddningstjänst (Polisen)
11SOU 1951:19 s. 75–76, prop. 1956:1, bil. 27, Kapitalbudgeten: Kommunikationsdeparte- mentet, s. 43–50 och SU 1956:9, s. 15–21.
12Prop. 1956:1, bil. 27, Kapitalbudgeten: Kommunikationsdepartementet, s. 43–50 och SU 1956:9, s. 15–21.
13Bilaga 6 (Bilaga 5 s. 13). Här kan också tilläggas att enligt regeringens tillståndsbeslut från 1981 (bilaga 9) som regeringen fattade gällande SOS:s möjligheter att spela in, avlyssna och avbryta telefonsamtal får SOS Alarm även vidarekoppla samtal till jourhavande medmänniska och jourhavande kurator. Dessa jourtjänster finns dock inte med i nu gällande alarmeringsavtal.
SOU 2018:28 |
Hänvisningstjänster |
7.Flygräddningstjänst (Luftfartsstyrelsen14)
8.Sjöräddningstjänst (Sjöfartsverket)
9.Miljöräddningstjänst till sjöss (Kustbevakningen)
10.Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen (länsstyrelsen)
11.Socialjour
12.Tullverket (narkotikatips15)
13.Giftinformation.
I övrigt gäller enligt alarmeringsavtalet att även följande hjälp- organ/hjälpbehov ska kunna nås via nödnumret 112, men i dessa fall kan SOS Alarm ta ut skälig avgift från berörd organisation för att sköta vidarekopplingen:
1.Jourhavande präst och
2.Jourhavande tandläkare.
Bland de totalt 15 resurser som ska kunna nås via nödnummer 112 enligt alarmeringsavtalet finns alltså några som inte omfattas av be- skrivningen i utredningens direktiv nämligen:
•Flygambulans, en tjänst som i dag inte kopplas via nödnumret 112.
•Tullverket när det gäller narkotikatips, en tjänst som i dag vidarekopplas av SOS Alarm.
•Jourhavande läkare, en tjänst som inga landsting eller regioner i dag erbjuder via nödnumret 112.
•Jourhavande tandläkare, en tjänst som enbart Kalmar läns lands- ting erbjuder via nödnumret 112.16
14I dag Sjöfartsverket, JRCC.
15Enligt alarmeringsavtalet beskrivs tjänsten som Narkotikatips men Tullverket benämner det numera som ”tips om smuggling”, www.tullverket.se/sv/omoss/tipsatullverketomsmugg- ling.4.792224361590183a4d322d3.html.
16Kalmar kommer troligen att upphöra med jour via 112 under våren 2018.
Hänvisningstjänster |
SOU 2018:28 |
12.6Kommunernas socialjourer, Giftinformations- centralen och jourhavande präst
12.6.1Inledning
I direktiven till utredningen pekar regeringen särskilt ut de tre hän- visningstjänsterna socialjour, Giftinformation och jourhavande präst. I detta avsnitt beskriver utredningen hur dessa tjänster fungerar i dag.
12.6.2Kommunernas socialjourer
Kommunernas socialjourer finns för att stödja enskildas akuta behov på kvällar, nätter och helger, i frågor om exempelvis våld, missbruk, boende eller om det finns en misstanke om att någon far illa. Det handlar således om olika situationer som kan betecknas vara av nödkaraktär.
Enligt socialtjänstlagen (2001:453) bör en kommuns social- nämnd tillhandahålla sociala tjänster genom bland annat socialjour (3 kap. 6 §). En kommun har alltså ingen författningsenlig skyldighet att upprätthålla socialjour.17 Däremot har socialnämnden i en kommun en skyldighet att i frågor som kan föranleda en åtgärd från nämndens sida utan dröjsmål inleda utredning, dvs. ett allmänt krav på skyndsamhet (11 kap. 1 §).18 Det finns vidare specifik reglering som medför att socialnämnderna behöver ha viss beredskap för att utreda eller fatta brådskande beslut enligt exempelvis lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.19
I dag har kommunerna löst frågan om stöd till enskild i akuta situationer på olika sätt20, bland annat beroende på storlek och
17Se även JO 1998/99 s. 243 Fråga om en socialnämnds ansvar för att tillhandahålla social service genom socialjour eller annan därmed jämförlig verksamhet.
18Se även Lundgren Lars, Thunved Anders, Sunesson Per-Anders, Nya sociallagarna Med kommentarer, kommentaren till 11 kap. 1 § (Zeteo 2017-05-09).
19Se exempelvis lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall 13 och 15 §§ angående beslut om omedelbart omhändertagande och socialnämndens skyldighet att underställa ett sådant beslut för rättslig prövning och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga 6 och 7 §§.
20234 kommuner hade 2017 enligt SKL ständig tillgång till socialtjänst via jour och/eller beredskap. 50 kommuner hade tillgång till socialtjänst via jour och/eller beredskap under delar av tiden (i varierande grad), 6 kommuner hade ingen (organiserad) tillgång till social- tjänst utanför kontorstid.
SOU 2018:28 |
Hänvisningstjänster |
befolkningssammansättning. Vissa kommuner har egna socialjourer medan andra har gemensamma i ett län eller en region. Flera av de mindre kommunerna arbetar för att förbättra beredskapen att hantera socialtjänstärenden även nattetid och under helger. Två strategier är vanligast i detta arbete:
–en kommun hanterar socialjouren även åt en annan kommun, eller
–flera kommuner bildar gemensam nämnd.
Ett fåtal kommuner saknar beredskap under nätter och helger. De flesta kommuner har en bakjour som kan kontaktas via eget telefonnummer eller via SOS Alarm. Under de senaste åren har SOS Alarm gjort mellan 24 000–25 000 vidarekopplingar till kom- munernas socialjourer.
Fram till årsskiftet 2017/2018 var det flera kommuner som, i samarbete med Polisen, hänvisade till Polisens informations- nummer 114 14 som en väg för att komma i kontakt med social- jour. Detta arbetssätt är inte längre i bruk och Polisen vidare- kopplar därmed inte längre till kommunernas socialjourer. Som en följd av detta har en ordning tagits fram i samarbete mellan Polisen, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och SOS Alarm till överenskommen kontaktväg som då antingen leder till kommunens socialjour eller till SOS Alarms säkerhets- och jourtjänster som i sin tur söker aktuell socialjour. Denna tjänst innebär enligt uppgift från SOS Alarm ingen större belastning. Den enda fråga 112-mot- tagaren ställer när den hjälpsökande uppger att man söker social- jour är vilken kommun det gäller. I de fall kommunen önskar ha möjligheten att koppla till fler nummer i kommunen så får kom- munen betala för det.
De kommuner som inte har ingått avtal med SOS Alarm har inte någon kontakt som SOS Alarm kan koppla eller hänvisa till.
12.6.3Giftinformationscentralen
Giftinformationscentralen tillhör sedan år 2009 myndigheten Läke- medelsverket och finansieras och styrs således av staten. Innan dess tillhörde funktionen Apoteket AB.
Hänvisningstjänster |
SOU 2018:28 |
Giftinformationscentralen ansvarar för tjänsten Giftinformation som har kompetens i klinisk toxikologi, och som arbetar utifrån underlag om innehållet i kemiska produkter samt utifrån behand- lingsdokument med bland annat uppgifter om ämnens toxicitet och vilka symptom som förväntas vid olika doser m.m.
Vid en större kemisk olycka finns på Giftinformationscentralen en beredskap att förstärka organisationen och driftsätta ett dedike- rat katastrofnummer som lämnas ut till räddningstjänst, larmcen- tral och sjukvård, så att dessa snabbt kan få information om risker med aktuella kemikalier och hur exponerade personer ska omhän- dertas.21 Utöver detta har Giftinformationscentralen en roll i att ibland bistå hjälporganen direkt i samband med t.ex. beslut om och ledning av hjälpinsats. På detta sätt kan Giftinformationscentralen i sin roll i dag betraktas både som ett stöd till hjälporganen i larmbehandlingen och en hänvisningstjänst.
Vid samtal till nödnumret 112 som gäller t.ex. en överdosering av läkemedel eller olyckor/förgiftningar med kemikalier så upp- rättas ett vårdärende för att kunna bedöma om det finns ett behov av ambulans. Om så inte bedöms vara fallet så kopplas tjänsten Giftinformation in i samtalet. 112-operatören/sjuksköterskan ligger kvar på medlyssning. Giftinformation intervjuar den hjälpsökande, gör en bedömning av händelsen, ger råd om initiala behandlings- åtgärder och vid behov tar operatören/sjuksköterskan tillbaka sam- talet och larmar ambulans. Om händelsen inte kräver någon åtgärd eller enbart kräver en enkel åtgärd i hemmet, lämnar 112-operatö- ren/sjuksköterskan samtalet. Om det är uppenbart att den hjälp- sökandes fråga är av mer allmän art och inte av akut karaktär så hänvisas denne att själv ringa till Giftinformationscentralens icke- akuta nummer.
Giftinformationscentralen får omkring 90 000 samtal årligen varav cirka 27 000 från verksamheterna inom hälso- och sjukvården och cirka 12 000 via nödnummer 112. Samtalen är avgiftsfria. Akut- vårds- och intensivvårdsavdelningar har egen linje in till Gift- information. Nödnumret 112 har dessutom en ”prioriterad linje” till Giftinformation vilket innebär att centralen släpper andra samtal när samtal kommer via nödnummer 112. Mängden samtal
21 https://giftinformation.se/om-giftinformationscentralen-avd/om-giftinformationscentralen/ Se också remissvar på SOU 2013:33 s. 3.
SOU 2018:28 |
Hänvisningstjänster |
har ökat över tid. Det är också vanligt med interaktiva samtal med ambulanspersonal, som exempelvis kan ringa till Giftinformation på väg ut till en hjälpsökande. Om det finns utrymme besvarar Giftinformation även frågor om djur.
Giftinformation är bemannad dygnet runt. Omkring hälften av arbetstiden ägnas åt att uppdatera behandlingsdokument, råd, riktlinjer och att delta i kurser och kompetensutveckling. De som besvarar samtalen är apotekare som har utbildats på plats i klinisk toxikologi. Därutöver finns läkare som bakre stöd, oftast akut- eller intensivvårdsläkare, som också är utbildade i klinisk toxiko- logi. Giftinformationscentralen har inte vårdgivaransvar, det kvar- står på den behandlande läkare som ansvarar för vårdärendet. Det innebär att den som frågar om råd vid varje tillfälle kan välja att acceptera Giftinformationens rekommendation.
12.6.4Jourhavande präst
Tjänsten jourhavande präst startades som ett eget nummer på 1950-talet, och har kunnat nås via nödnummer 112 (90 000 före 1996) sedan år 1956, då det blev tillåtet att mot avgift anslutas till SOS-tjänsten. SOS Alarm tillhandahåller en teknisk tjänst som innebär att prästerna kan logga in i den tekniska tjänsten och besvara samtal oavsett från var i landet de kommer. Under 2017 vidarekopplade SOS Alarm cirka 107 000 samtal till jourhavande präst.
Inledningsvis drevs tjänsten genom lokala jourer, som seder- mera utvecklades till stiftsjourer. I dag drivs tjänsten som en nationell organisation. Tjänsten drivs enbart nattetid, mellan kl. 21 och 06 (vid tsunamikatastrofen i Thailand 2004 drevs dock tjänsten dygnet runt under en viss period, efter begäran från SOS Alarm). Sedan september 2015 har tjänsten utökats med en chattfunktion fyra kvällar i veckan, mellan kl. 20 och 24. Tjänsten innehåller även tjänsten Digitalt brev, en tjänst som är öppen dygnet runt och som innebär att inkomna brev ska besvaras inom 24 timmar.
Hänvisningstjänster |
SOU 2018:28 |
Svenska kyrkan, som numera inte är en del av staten utan ska betraktas som ett privaträttsligt organ,22 driver, samordnar och finansierar tjänsten (den årliga kostnaden för Svenska kyrkan uppges vara omkring 18 miljoner kronor), medan stiften står för personal, genom enskilda avtal med den nationella nivån. SOS Alarm erhåller omkring 1,9 miljoner kronor (exklusive moms) årligen från Svenska kyrkan för den tekniska tjänsten med samtals- kostnader, kundsupport och en viss del i operatörsberedskapen. SOS Alarm har inte kunnat uppge om ersättningen ger full kost- nadstäckning eller om vissa kostnader kan sägas bli täckta av alarmeringsavtalet.
År 2017 besvarades i snitt 203 samtal/dygn. Väntetiden är i snitt nästan åtta minuter och svarsfrekvensen 90 procent. Sedan 2008 har antalet samtal till jourhavande präst ökat med nästan 70 procent. Chatten besöks i snitt av cirka 40 personer/dygn och antalet brev är i snitt fyra/dygn.
De som svarar har absolut tystnadsplikt och kan inte ringa vidare. De kan inte erbjuda tolk, men däremot engelskspråkigt samtal.
Sammanlagt omkring 700 präster finns i den ”pool” som kan arbeta med samtal. De har genomgått utbildning i själavård, liksom introduktionsutbildning och handledning i rollen som jourhavande präst. Handledningen svarar stiften för.
12.7Vissa hänvisningstjänster ska även fortsättningsvis kunna ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen
och därmed kunna nås via nödnummer 112
Förslag: Kommunala socialjourer, Giftinformationscentralen eller ett trossamfund som erbjuder tjänsten jourhavande präst eller motsvarande tjänst ska genom avtal kunna ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisningstjänst.
22 Svenska kyrkan i sin helhet utgör inte ett offentligt styrt organ som måste följa LOU. Om en församling, samfällighet eller annan enhet uppfyller förutsättningarna för att utgöra ett offentligt styrt organ (2 kap. 12 § LOU) kan den vara skyldig att iaktta bestämmelserna i lagen, men detta beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Se prop. 2006/07:128 s. 148–149.
SOU 2018:28 |
Hänvisningstjänster |
Giftinformationscentralen ska kunna ansluta sin tjänst Gift- information utan avgift. Detsamma gäller kommunala social- jourer. Den nationella alarmeringsfunktionen får ta ut en avgift från de trossamfund som ansluter sig till funktionen.
Förslaget genomförs genom 16 § alarmeringslagen och 7 § alarmeringsförordningen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att närmare föreskriva om vilka hänvisningstjänster som ska kunna anslutas.
Förslaget genomförs genom 16 § alarmeringslagen och 8 § alarmeringsförordningen.
Bedömning: Giftinformationscentralen bör även via sin tjänst Giftinformation fortsatt kunna bistå med stöd till hjälporganen i larmbehandlingen i de fall det behövs. Detta får anses ligga inom ramen för regleringen i 2 § förordningen med instruktionen för Läkemedelsverket.
Hänvisningstjänsten jourhavande präst köps av ett privat- rättsligt organ vilket innebär att tjänsten inte omfattas av upp- handlingsrätten.
Hänvisningstjänsten Giftinformation är finansierad av staten och kostnadsfri för den som nyttjar tjänsten vilket innebär att den inte omfattas upphandlingsrätten.
Hänvisningstjänsten Socialjour är kostnadsfri för kom- munerna såvitt avser en kontaktpunkt och i den delen omfattas den inte av upphandlingsrätten. När det gäller avtal om flera kontaktpunkter kan det inte uteslutas att det avtalet omfattas av upphandlingsrätten eftersom avtalet innehåller kostnadsersätt- ning till SOS Alarm för tjänsten. Dock torde undantaget i 3 kap. 10 § lagen om offentlig upphandling kunna åberopas så att tjänsten att tjänsten inte behöver upphandlas av kommunerna.
Andra tjänster kan i en framtid komma att ges möjligheten att anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.
Hänvisningstjänster |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
12.7.1Många kan och vill hjälpa
Det är viktigt att en nationell alarmeringsfunktion kan ta ett samlat ansvar för de larm som inkommer på nödnummer 112, även de larm där enskilda begär att bli kopplade till en hänvisningstjänst som är ansluten till funktionen. Detta eftersom det i dessa fall kan visa sig att det ibland finns skäl att även koppla in något av hjälp- organen.
Många organisationer och tjänster, utöver de som direktivet tar upp, lämnar viktiga bidrag vid hjälpinsatser av olika slag, varav flera finns utanför myndighetsorganisationen. Det finns också exempel på tillfällen när den nationella alarmeringsfunktionen inför och/ eller under en hjälpinsats kommer att behöva samverka och rådgöra med expertis, t.ex. vid förgiftningsärenden med Giftinformations- centralen och dess tjänst Giftinformation. En hänvisningstjänst kan ibland även ha en roll som stöd till ett hjälporgan både inför och under en hjälpinsats och på olika sätt bistå hjälporganen eller en nationell alarmeringsfunktion i det praktiska undsättandet av nöd- ställda. De som arbetar vid hänvisningstjänsterna kommer näm- ligen ofta i direkt kontakt med enskilda som kan vara i utsatta och akuta situationer. Dessa möjligheter till samspel mellan en nationell alarmeringsfunktion, hänvisningstjänsterna och hjälporganen i olika situationer är därför viktiga att ta till vara. Det förutsätter en flexibilitet i regleringen av den nationella alarmeringsfunktionen för att fortsatt möjliggöra detta.
I detta avsnitt beskriver utredningen i vilken mån det är ända- målsenligt och lämpligt att dessa tjänster även fortsättningsvis ska kunna nås via nödnummer 112.
12.7.2Kommunernas socialjourer
Som redogjorts för i avsnitt 12.6.2 så föreskriver socialtjänstlagen ingen absolut skyldighet för en kommun att tillhandahålla en socialtjänst, även om de bör göra det. Kommunernas socialnämnder har oaktat detta ett allmänt krav på att vara skyndsamma och att ha viss beredskap för att utreda och/eller fatta brådskande beslut i vissa
SOU 2018:28 |
Hänvisningstjänster |
fall. De ärenden som socialjourerna hanterar är ofta kritiska och akuta, inte minst ur ett barnperspektiv.
Enskildas möjligheter till stöd från samhället i sårbara och svåra situationer skulle försvåras om de hänvisningsmöjligheter som i dag finns till socialjouren via en nationell alarmeringsfunktion skulle försvinna. En sådan förändring skulle enligt utredningen inte ligga i linje med regeringens önskemål i direktivet till utredningen att hänsynen till enskildas möjligheter till snabb hjälp ska vara i centrum. Det ska således finnas en fortsatt möjlighet för de kommuner som så önskar att ansluta sin socialjour till den nationella alarmerings- funktionen så att enskilda hjälpsökande snabbt ska kunna komma i kontakt med socialjouren via nödnummer 112.
Eftersom en kommun inte har någon laglig skyldighet att ha en socialjour kan det inte bli tal om att i en reglering ställa krav på en obligatorisk anslutning av socialjourerna till den nationella alarm- eringsfunktionen. Det måste handla om en möjlighet att sluta avtal om anslutningen. Det är mot denna bakgrund både ändamålsenligt och lämpligt att kommunernas socialjourer genom avtal ska kunna ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen.
När det gäller frågan om denna anslutning ska kunna göras med eller utan avgift för kommunerna så anser utredningen att det är rimligt att nuvarande ordning med avgiftsfrihet för den vidare- koppling som ligger i hänvisningstjänsten finns kvar. Detta innebär att det är avgiftsfritt för ”en kontaktväg” in till kommunen i enlighet med de avtal som SOS Alarm nu har med i stort sett alla kommuner (se avsnitt 12.6.2). Socialjourerna är viktiga samhälls- funktioner vars tillgänglighet inte ska riskeras på grund av ekono- miska avvägningar och av kostnadsskäl. När det gäller tjänsten ”en kontaktväg” så är den avgiftsfri och innefattar således inget ekono- miskt flöde mellan aktuell kommun och SOS Alarm. Det innebär att upphandlingsreglerna inte är tillämpliga (jämför avsnitt 6.3.4).
I de fall en kommun däremot önskar ytterligare stöd eller kon- taktvägar gäller i dag att kommunerna får betala en avgift till SOS Alarm för detta. Utredningen har i denna del funnit anledning att uppmärksamma frågan om denna ordnings förenlighet med upp- handlingsreglerna och då särskilt när det gäller lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Eftersom samhandelskriteriet inom EU-rätten inte lär vara aktuellt här är EU-rättens upp- handlingsregler inte tillämpliga i detta fall. När det gäller de kon-
Hänvisningstjänster |
SOU 2018:28 |
taktvägar som kommunerna får betala för så kan det inte uteslutas att dessa omfattas av de nationella reglerna i LOU eftersom kom- munen då får betala en avgift för dem. För att upphandling inte ska behöva genomföras i denna del så krävs att undantaget i 3 kap. 10 § LOU är uppfyllt (jämför avsnitt 6.3.4). I annat fall ska en formell upphandling genomföras. Denna fråga bör uppmärksammas av SKL och SOS Alarm så att en framtida hantering är förenlig med upp- handlingsreglerna.
Om kommunerna väljer att ansluta sig till tjänsten ska de också vara skyldiga att förse den nationella alarmeringsfunktionen med nödvändiga kontaktuppgifter och andra uppgifter som funktionen behöver för att kunna koppla vidare till rätt socialjour.
12.7.3Giftinformationscentralen
De nuvarande rollerna för Giftinformationscentralens tjänst Gift- information (hänvisningstjänst och kompetensstöd) i förhållande till hjälporganen och en framtida nationell alarmeringsfunktion behöver säkerställas.
Utredningen anser att Giftinformation redan i dag har en viktig funktion både som en aktör som bidrar med viktig sakkunskap inom ramen för en larmbehandling men också som hänvisnings- tjänst. Om Giftinformationscentralen ansluts till den nationella alarmeringsfunktionen underlättas också medlyssning i samband med larmbehandling. De samtal som i dag kopplas över från SOS Alarm till Giftinformation bidrar till att stötta och i vissa fall av- lasta övriga hjälporgan.
Det är mot denna bakgrund därför både ändamålsenligt och lämpligt att ge Giftinformationscentralen fortsatta möjligheter att genom avtal ansluta sin tjänst Giftinformation till den nationella alarmeringsfunktionen.
När det gäller frågan om ersättning så anser utredningen att anslutningen även fortsättningsvis ska vara avgiftsfri då Giftinfor- mationscentralen drivs och finansieras via det statliga anslaget till Läkemedelsverket. I och med detta kommer inte heller upphand- lingsreglerna att bli tillämpliga (jämför avsnitt 6.3.4).
SOU 2018:28 |
Hänvisningstjänster |
12.7.4Jourhavande präst inom ett trossamfund eller den som i ett sådant samfund har motsvarande ställning
Att tjänsten jourhavande präst ska kunna nås via nödnumret 112 är i dag inte reglerat på annat sätt än i alarmeringsavtalet. Tjänsten har funnits sedan SOS-organisationens bildande.
Det finns flera skillnader mellan hänvisningstjänsten jour- havande präst och de två övriga hänvisningstjänsterna socialjourer och Giftinformation. Jourhavande präst drivs för det första av ett trossamfund, Svenska kyrkan, medan de övriga hänvisningstjäns- terna är tjänster som har statlig respektive kommunal huvudman. För det andra får trossamfundet till skillnad mot de andra hän- visningstjänsterna betala en avgift för den överkoppling som SOS Alarm gör.
Utredningen har konstaterat att samtalen till jourhavande präst har ökat kraftigt under senare tid. En hel del av de samtal som kopplas till jourhavande präst gäller fall då människor mår psykiskt mycket dåligt. Om jourhavande präst inte kan nås via nödnummer 112 i fortsättningen finns det en stor risk att dessa människor lämnas utan hjälp i en utsatt situation.
För utredningen har skälen för att ansluta jourhavande präst till en nationell alarmeringsfunktion inte framstått som lika tydliga som för de övriga två hänvisningstjänsterna som regeringen pekar ut i direktivet. Tjänsten vilar inte på ett myndighetsuppdrag eller ett offentligt åtagande. Även finansieringen av anslutningen kan tolkas som att tjänstens koppling till samhällsuppdraget är svagare än för de övriga två. Trossamfunden skulle i och för sig kunna inrätta egna nummer som tar emot samtal eller andra kontakter dygnet runt. Dagtid fungerar det också så att SOS Alarm hänvisar till direktkontakt med Svenska Kyrkan. Synpunkter har framförts att, om hänvisningstjänsten skulle upphöra, så skulle det troligen bli svårt för Svenska kyrkan och andra trossamfund att själva arrangera en lika ”bred väg in” för den enskilde som är i en nöd- situation och som därmed är i behov av samtal än vad nödnummer 112 möjliggör. Utredningen kan också konstatera att tjänsten jourhavande präst fyller en allt viktigare och växande funktion som trygghetsfaktor när det gäller att bistå enskilda i sådana svåra situationer som nödnummer 112 är till för. Utredningen har erfarit
Hänvisningstjänster |
SOU 2018:28 |
att tjänsten har en tydligt avlastande effekt för både hjälporgan och en framtida nationell alarmeringsfunktion.
Det är mot denna bakgrund därför både ändamålsenligt och lämpligt att det även fortsättningsvis ska finnas en möjlighet – ingen skyldighet – för Svenska kyrkan eller annat trossamfund att genom avtal ansluta tjänsten jourhavande präst eller motsvarande tjänst till den nationella alarmeringsfunktionen. Det är viktigt att inte bara ge Svenska kyrkan en möjlighet att ansluta sin tjänst jour- havande präst. Även andra trossamfund ska ges samma möjligheter och behandlas på motsvarande sätt. Det har för utredningen inte varit möjligt att bedöma hur många trossamfund som kommer att vilja ansluta sig. Det får bli en fråga att följa.
När det gäller frågan om ersättning så anser utredningen att det även fortsättningsvis bör vara så att den nationella alarmerings- funktionen – precis som SOS Alarm gör i dag – ska kunna ta ut en avgift för anslutningen. I dag gäller att avgiften ska vara skälig. Det är utredningens bedömning att det är rimligt att avgiften för denna tjänst framöver sätts utifrån principen om full kostnadstäckning vilket också är huvudprincipen inom statlig verksamhet. Det innebär att verksamheten behöver hållas så åtskild ekonomiskt att det är möjligt att beräkna de faktiska kostnaderna för tjänsten.
Eftersom trossamfunden är privaträttsliga organ så blir inte upp- handlingsreglerna tillämpliga (jämför avsnitt 6.3.4).
12.7.5Hänvisningstjänsterna regleras
Utredningen har föreslagit att det i en ny alarmeringslag ska införas en definition av begreppet hänvisningstjänst. Utredningen har också föreslagit att det i alarmeringslagen ska anges att hänvisnings- tjänster genom avtal med den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna ansluta sin verksamhet till funktionen och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att närmare föreskriva om vilka hänvisningstjänster som ska kunna anslutas. I en till lagen knuten förordning kan regeringen då antingen ge bemyndigande till en myndighet eller så kan regeringen ange tjänsterna. Med en sådan ordning skapas både en tydlighet om vad som gäller för hänvisningstjänster och en flexibilitet för att framöver ansluta fler tjänster.
SOU 2018:28 |
Hänvisningstjänster |
12.7.6Andra tjänster kan i en framtid anslutas som hänvisningstjänst
I direktivet till utredningen fokuserar regeringen på hänvisnings- tjänsterna jourhavande präst, socialjourerna och Giftinformation. Utredningen har därför i sitt arbete också utgått ifrån dessa och har inte sett anledning att pröva om några andra tjänster inom den närmaste framtiden ska kunna nås via nödnumret 112. Det skulle kunna handla om t.ex. flygambulans, Tullverket (narkotikatips), jour- havande läkare eller jourhavande tandläkare. Vissa av dessa tjänster erbjuds inte i dag via nödnumret 112 eller endast i begränsad utsträckning.
Det som utredningen föreslagit hindrar inte framtida möjligheter och önskemål om att ansluta fler tjänster till den nationella alarme- ringsfunktionen. I sammanhanget kan nämnas att flera av remiss- instanserna när det gäller Alarmeringstjänstutredningen påpekade vikten av att en ny ordning för samhällets alarmering inte bör hindra möjligheterna att fortsatt dra nytta även av organisationer och funktioner i samhället som inte hör till hjälporganen eller hänvisningstjänsterna.
Förändringar har skett tidigare. Samhället och tekniken föränd- ras och utvecklas. Människors utsatthet och hjälpbehov kan också variera över tid. Mot den bakgrunden har förslaget till reglering av hänvisningstjänster utformats så att den möjliggör en löpande omprövning av vilka hänvisningstjänster som ska kunna nås via nödnummer 112.
12.7.7Integration med den tjänsteorienterade tekniska lösningen för samhällets alarmeringstjänst är inte avgörande för funktionalitet eller samordning
Bedömning: Utredningens förslag att möjliggöra en anslutning av hänvisningstjänsterna socialjourer, Giftinformation och jour- havande präst eller motsvarande funktion hos annat tros- samfund än Svenska kyrkan till den nationella alarmerings- funktionen, kan genomföras oberoende av om den föreslagna gemensamma tjänsteorienterade tekniska lösningen för mot- tagning och behandling av larm, liksom för informationsdelning och informationssamordning är i funktion fullt ut eller inte.
Hänvisningstjänster |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens bedömning
Utredningen har i kapitel 13 lämnat förslag angående inrättande av en för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen gemen- sam tjänsteorienterad teknisk lösning för mottagning och behand- ling av larm, liksom för informationsdelning och informations- samordning. Utvecklingsarbetet rörande denna tekniska lösning bör enligt utredningen inledningsvis fokusera på den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.
Utredningen anser att funktionaliteten i själva hänvisnings- tjänsterna och nuvarande former för samordning med SOS Alarm och hjälporganen fungerar tillräckligt väl för att utredningens för- slag rörande hänvisningstjänsterna de kommunala socialjourerna, Giftinformation och jourhavande präst eller motsvarande funktion hos annat trossamfund än Svenska kyrkan ska kunna genomföras
även om den gemensamma tekniska lösningen inte är helt ”på plats”. Däremot kan det finnas anledning att på sikt överväga om det är ändamålsenligt och lämpligt att dessa tjänster inte bara är ansluta till den nationella alarmeringsfunktionen utan även till den gemensamma tekniska lösningen. I samband med en eventuell teknisk integration av dessa tjänster behöver givetvis ett fortsatt skydd för enskildas personliga integritet säkerställas.
13Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm,
samt för informationsdelning och informationssamordning
13.1Utredningens uppdrag
Utredningen har haft i uppdrag att:
•analysera och redovisa förutsättningarna för ett successivt in- förande av en teknisk plattform för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssamordning mellan berörda aktörer på alarmeringsområdet, samt överväga hur en sådan teknisk plattform successivt kan utvecklas och för- valtas,1
•mot bakgrund av analysen även utarbeta de författningsförslag som behövs för ett sådant införande,2
•föreslå en så kostnadseffektiv gemensam lösning som möjligt och bland annat noggrant analysera, beräkna, redovisa och fördela kostnaderna för, samt föreslå en ändamålsenlig finansiering av, ett successivt införande av en teknisk plattform för mottagning och behandling av larm, inbegripet drifts- och utvecklingskost- nader för plattformen. Det innefattar ekonomiska konsekvenser såväl för den nationella alarmeringsfunktionen som för hjälp- organen,3
1Dir. 2015:113 s. 10–11.
2a. dir.
3a. dir.
371
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
Regeringens inriktning i dessa frågor har enligt direktiven till utredningen varit att en nödställd i normalfallet bara ska behöva beskriva sitt hjälpbehov vid ett tillfälle och att det är av vikt vid samordnad larmbehandling att kunna ta fram en helhetsbild över de samlade hjälpresurserna. Regeringen har i direktiven till utred- ningen vidare uttryckt att om hjälporganen involveras tidigt i larm- hanteringen, genom t.ex. medlyssning och automatiserad tillgång till relevanta uppgifter, möjliggörs en effektiv och ändamålsenlig alarmering av samhällets hjälporgan. Regeringen har vidare angett att hjälporganens tekniska system ska vara samordnade samt kom- patibla med den tekniska plattformen.4
Enligt utredningens tilläggsdirektiv har utredningen också haft uppdraget att:
•analysera och föreslå hur hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen, vid situationer då hjälporganen möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld, vid alarmering och genomförande av hjälpinsatser på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som är av väsentlig och omedelbar betydelse för såväl personalens säkerhet som effek- tiva hjälpinsatser.5 Regeringens utgångspunkt har i dessa fall varit att en skyldighet bör införas att dela information mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Regeringen har vidare angett att det även i fortsättningen ska vara den som leder hjälpinsatsen vid hjälporganen som, inom det egna ansvar- området för respektive hjälporgan, bedömer och beslutar hur tillgänglig information för säkerhets- och effektivitetsändamål ska användas.6 Regeringen har angett att den tekniska lösning för informationsdelning som utredningen haft i uppdrag att föreslå i enlighet med sina tidigare direktiv, bör kunna användas även för den informationsdelning som avses i tilläggsdirektivet.7
•överväga och belysa, utan att lämna några förslag i det avseen- det, om det kan finnas skäl för att i ett annat sammanhang låta utreda förutsättningarna för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen att i säkerhets- och effektivitetshöjande
4a. dir.
5Dir. 2017:84 s. 1.
6a. dir.
7a. dir.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
syfte kunna delge varandra mer omfattande och mer ingående information än vad som avses i tilläggsdirektiven.8
Regeringen har i direktiven till utredningen även pekat ut uppgifter hos den nationella alarmeringsfunktionen som innebär hantering av information, men utan att uttryckligen ange att samma tekniska lös- ning ska användas också för dessa. Dessa uppgifter beskrivs kort- fattat i avsnitt 13.1.3.
I kapitel 15 gör utredningen sin närmare analys och sina över- väganden när det gäller dels uppgiftsskyldighet för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen i situationer då hjälporganen möts eller befaras kunna mötas av hot, våld eller skadegörelse, dels offentlighet, insyn, överföring av uppgifter och personlig integritet kopplade till informationsdelning.
13.1.1Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter
Alarmeringstjänstutredningen
Alarmeringstjänstutredningens huvudsakliga iakttagelser var följande:
•De olika hjälporganen och SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) arbetade i olika tekniska system för information, kommunika- tion och ledning. Det saknades en systematiserad inriktning för vilka system och vilken teknik som hjälporganen skulle använda.9
•Användningen av olika tekniska system ledde till att nödsamtal vidarekopplades, och att information behövde delas muntligen per telefon eller radio. Konsekvensen av den rådande ordningen var en risk för fördröjning av nödsamtal, förlängda samtalstider och brutna samtal. I situationer när ett ärende lämnades över till något hjälporgan (t.ex. Polismyndigheten) efter initial intervju så kopplade SOS Alarm ur sig från samtalet och deltog inte längre. Om behov av hjälpinsatser från fler hjälporgan uppstod,
8a. dir.
9SOU 2013:33 s. 155.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
behövde hjälporganet på nytt ringa upp SOS Alarm, vilket riske- rade att fördröja larmbehandlingen.10
•Berörda hjälporgan fick inte aktuell information samtidigt, trots att samma initiala informationsbehov kunde finnas för flera hjälporgan och trots att idealet är att flera arbetsmoment kan genomföras av olika aktörer parallellt.11
•En konsekvens av detta var att varken SOS Alarm eller hjälp- organen själva hade någon helhetsbild av tillgängliga resurser eftersom systemen var särkopplade.12
•Även om det fanns en ökad insikt hos hjälporganen, SOS Alarm och andra aktörer inom området, om att information i de egna systemen skulle kunna vara värdefull för andra, och flera var positiva till gemensamma informations- och ledningssystem, saknades standardisering inom området. Incitamenten för att åstadkomma en ökad informationsdelning saknades.13
Alarmeringstjänstutredningen beskrev flera situationer där larm- behandlingen skedde genom en omfattande manuell informations- delning. Det framgår också att hjälporganen hade en del bilaterala kontakter vid samverkanslarm där informationen inte delades med SOS Alarm. Detta ledde till att ingen fick en helhetsbild av en situation.14
I syfte att alla hjälporgan skulle få samtidig och tidig tillgång till information om inträffade händelser föreslog Alarmeringstjänst- utredningen att en gemensam teknisk plattform för larmbehandling skulle utvecklas. I förslaget ingick också att hjälporganen skulle säkerställa tillgång till de system för ärendehantering, informations- delning och kommunikation som den föreslagna Alarmerings- myndigheten skulle komma att anvisa och ansvara för.15 Alarmerings- tjänstutredningen föreslog att det i den av utredningen föreslagna
10a.bet. s. 155.
11a.bet. s. 116.
12a.bet. s. 119–130.
13a.bet. s. 155 och 158.
14a.bet. s. 119–130.
15a.bet. s. 28, 202 och 220.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
lagen om alarmering skulle införas en skyldighet för hjälporganen att ansluta sig till den tekniska plattformen.16
Alarmeringstjänstutredningen föreslog att Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) skulle få i uppdrag att i samråd med den nya Alarmeringsmyndigheten, och efter samråd med andra berörda myndigheter och aktörer, utveckla en gemensam teknisk plattform för larmbehandling, informationsdelning och kommuni- kation. Alarmeringstjänstutredningen ansåg att MSB, utifrån sitt uppdrag och ansvar inom samhällsskydd och krisberedskap, skulle kunna vara kravställare när det gällde utveckling av en gemensam teknisk plattform. Eftersom detta låg i linje med myndighetens instruktionsenliga uppdrag, föreslog Alarmeringstjänstutredningen inte någon särskild finansiering för uppdraget utan finansieringen skulle ske inom MSB:s befintliga anslagsram.
Alarmeringstjänstutredningen lyfte särskilt fram att det borde prövas hur polisen kunde etablera en direkt koppling till den tekniska plattformen. Alarmeringstjänstutredningen hade erfarit att polisen efterfrågade ett system som möjliggjorde en tidig infor- mation om inkommande larm om händelser för att snabbare kunna förbereda insatser. Alarmeringstjänstutredningen föreslog därför att SOS Alarms befintliga plattform Zenit17 skulle användas som en övergångslösning tills dess att en gemensam teknisk plattform var utvecklad och i drift.18
MSB lämnade inom ramen för Alarmeringstjänstutredningens arbete ett förslag till utredningen på hur ett arbete med en gemen- sam och sammanhållen teknisk plattform med gränssnitt för inter- operabilitet mot andra system och plattformar skulle kunna bedri- vas. Utgångspunkten var att en sådan plattform borde bygga på befintlig teknik och utgå från respektive aktörs legala förut- sättningar.
MSB uppgav vidare att det var först efter att funktionalitetskrav på informationssäkerhet utretts som en kostnadsuppskattning skulle kunna göras.19 Alarmeringstjänstutredningen uppskattade
16a.bet. s. 29, 202 f. och 221.
17Zenit är samlingsnamnet på SOS Alarms lednings- och ärendehanteringssystem.
18a.bet. s. 29, 203 och 221.
19MSB (2013) Svar till Alarmeringstjänstutredningen s. 4 (Dnr 2010-3341-16).
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
kostnaderna till cirka 180 miljoner kronor, med utgångspunkt i dåvarande (2013 års) förhållanden.20
Alarmeringstjänstutredningen preciserade inte kostnaderna när- mare, utan ansåg att det var en fråga att bedöma när ytterligare beslutsunderlag fanns.21 Bland de ytterligare beslutsunderlag som utredningen identifierade fanns bland annat en analys och översyn av sekretessmässiga frågeställningar inför en utvidgning av Zenit.22
Remissinstansernas synpunkter
Remissinstanserna delade i stort Alarmeringstjänstutredningens problembeskrivning och var till övervägande del positiva till utred- ningens förslag om en gemensam teknisk plattform. Samtidigt lyftes olika aspekter fram som remissinstanserna ansåg behövde analyseras, kompletteras och utredas ytterligare.
•En fördjupad analys av alternativa tekniska lösningar ansågs behöva genomföras, liksom av säkerhets- och redundansaspek- terna i förslaget. En analys av integritetskonsekvenser av för- slaget saknades. Det efterfrågades en redogörelse för och analys av det regelverk som skulle styra informationsdelningen mellan hjälporganen och alarmeringsmyndigheten och skyddet av käns- liga uppgifter vid en sådan informationsdelning samt analys och översyn av sekretessmässiga frågeställningar.
•Ett gemensamt tekniskt system i betydelsen ett gemensamt ärendehanterings- och ledningssystem som skulle inbegripa samtliga hjälporgan och Alarmeringsmyndigheten sågs inte som någon realistisk lösning. Flera remissinstanser uttryckte far- hågor inför komplexiteten och riskerna med att bygga ett helt nytt gemensamt system.
•Kommuner, landsting och statliga myndigheter framförde att kostnaderna för förslaget inte var tillräckligt utredda och att om en anslutning till en gemensam teknisk plattform skulle bli obligatorisk borde staten också finansiera plattformen fullt ut.
20a.bet. s. 212.
21a.bet. s. 212.
22a.bet. s. 203.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
En tidplan för arbetet efterfrågades också, bland annat för att åstadkomma bättre kostnadskontroll.
•Flera remissinstanser invände mot att ge MSB uppdraget att ut- veckla och förvalta plattformen, bland annat eftersom de ansåg att det förelåg en intressekonflikt mellan att vara tillsynsmyndighet och utförare. Flera ansåg dock att ansvaret för den gemensamma tekniska plattformen borde hållas ihop med ansvaret för kom- munikationssystemet Rakel. Som alternativa förvaltnings- och utvecklingsorganisationer nämnde remissinstanserna en särskild organisation eller den föreslagna Alarmeringsmyndigheten.
•Det ansågs behövas ett obligatoriskt krav på och en förtydligad innebörd av att alla hjälporgan som deltog i larmbehandlingen skulle vara integrerade med den gemensamma tekniska platt- formen. Det ansågs krävas en tydligare riktning/styrning för att undvika att hjälporganen skulle välja egna tekniska lösningar.
•Det ansågs behövas en gemensam informationsmodell. En sådan skulle vara en grundförutsättning för att information om ären- den och insatser skulle kunna lämnas över till och delas av hjälp- organen och Alarmeringsmyndigheten utan avbrott eller infor- mationsförlust. En sådan modell skulle också bli normgivande och måste förvaltas centralt eftersom den skulle komma att användas av alla samhällets hjälporgan liksom den nya Alarmer- ingsmyndigheten i befintliga och nya stödsystem. En gemensam modell för information, med harmoniserade begrepp och ter- mer, skulle ge möjlighet att skapa gränssnitt även mot andra berörda och deras tekniska system. En komponent som ansågs central var ett gemensamt kartunderlag och ett koordinatsystem för hjälporganen och alarmeringsmyndigheten, både i lednings- centraler och på fältet.
•Vissa remissinstanser ansåg att det var viktigt att hjälporganen skulle kunna styra vilken information de ville ta del av för att inte riskera att få för mycket information, s.k. ”information overload”.
•Det framfördes behov av samordning även kring andra processer såsom metodik, utbildning, rutiner och sättet att leda. En styr- modell efterfrågades för det utvecklingsarbete som skulle ske och som tidigt kunde involvera de berörda.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
13.1.2En förändrad omvärld som påverkar uppdraget
Kommunikation blir allt viktigare – digitaliseringen fortsätter
Utvecklingsbehovet när det gäller samhällets alarmeringstjänst accentueras av den pågående digitaliseringen. Genom teknikutveck- lingen och de utökade möjligheter att kommunicera och utbyta information som följer av den, följer också utökade möjligheter till samverkan, liksom nya verktyg för övervakning och larm.23 Digita- liseringen har exempelvis inneburit att mängden enheter och kom- ponenter som kopplas upp via internet och trådlösa förbindelser ökar och förväntas öka kraftigt. I dag finns intelligent information i enheter som tvättmaskiner, kylskåp, videokonferenssystem, medi- cinsk teknik etc., utrustning som tidigare fanns i terminaler i mobiler och läsplattor.24
Teknikerna för kommunikation har också blivit allt fler. Ett larm om en nödsituation kan förmedlas på många andra sätt i dag än genom ett telefonsamtal från en fast telefon. I dag finns tekniker som stödjer såväl röstkommunikation som exempelvis överföring av bilder, video etc., som möjligheter att överföra uppgifter auto- matiskt om sådant som hälsotillstånd, rökutveckling, driftstopp, position m.m. Dessa möjligheter har vuxit explosionsartat och kan förväntas växa ytterligare i takt med teknikutvecklingen.25
I nästa stora tekniksteg inryms utvecklingen och användningen av artificiell intelligens och maskininlärning. Med hjälp av artificiell intelligens ökar t.ex. möjligheterna att successivt skapa allt smartare beslutstöd, något som skulle kunna tänkas komma till nytta även inom samhällets alarmeringstjänst.26
För hjälporganen har digitaliseringen medfört att behoven av säker och tillgänglig kommunikation ökar.27 Samtidigt har behoven av smarta och mobila terminaler blivit allt viktigare. Digitaliser- ingen har också inneburit möjligheter att använda kartor och olika kartverktyg på nya sätt, bland annat genom olika hjälpmedel för
23Ds 2017:7 s. 53.
24Se t.ex. a. ds s. 49. Där hänvisas till MSB, FM, FRA och Polismyndigheten (2015, Infor- mationssäkerhet – trender 2015.
25Se t.ex. a. ds. s. 43–65. Se också t.ex. http://voister.se/nyheter-i-korthet/sos-alarms-hackathon/
26Se t.ex. https://skl.se/naringslivarbetedigitalisering/digitalisering/nyhetsarkivdigitalisering /arkivdigitalisering/artificiellintelligensmojligheterforvalfarden.11487.html
27a. ds s. 65.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
positionering, liksom genom sensorer på exempelvis byggnader och bilar. I dag talas också om den ökande betydelsen av tekniska stöd inom den prehospitala vården när akuten ”flyttat ut” till ambulan- serna. Detsamma gäller den ökande användningen av vad som kan kallas telefonsjukvård – ”digital vård”, där ljud och bild överförs i realtid via telefon. Ett annat exempel är den ökande användningen inom räddningstjänsten och polisen av kameror på utrycknings- fordon och blåljuspersonals hjälmar som överför ljud och bild i realtid till larmcentraler. Möjligheterna till en bättre överblick vid särskilda händelser har också förbättrats genom användningen av drönare med videokapacitet.28
För enskilda har den ständigt uppkopplade mobiltelefonen blivit ett viktigt inslag också i säkerhetshänseende. Appar och positioner- ingstjänster, i kombination med internet och sociala medier, har blivit viktiga för människor i samband med större händelser och olyckor. Enskilda som larmar eller kontaktar myndigheter i sam- band med händelser, kan skicka data i form av bild och video, och förväntar sig också att samhället kan svara i samma kanaler. Enskil- das inställning till användningen av övervakningskameror har också förflyttats över tid och blivit mer tillåtande.29
Samtidigt med mängden möjligheter, ökar också sårbarheten på vissa områden. Mängden enheter som i dag är ständigt uppkopp- lade innebär en risk för överbelastningsattacker, liksom en ökad sårbarhet för informationsavtappning, bortfall och störningar.30 Försvarsberedningen har konstaterat att Sverige redan i dag är ett av världens mest uppkopplade länder. Beroendet av elförsörjning och elektroniska kommunikationer är mycket stort i Sverige, redan i fredstid. Försvarsberedningen har även konstaterat att den långt- gående digitaliseringen i samhället har möjliggjort utvecklingen av avancerade välfärdstjänster, men att dessa inte kommer att kunna upprätthållas under de störda förhållanden som kan komma att råda under en allvarlig säkerhetspolitisk kris eller i krig.31
28a. ds s. 51, 55 och 57.
29a. ds s. 53. och ds 2017:66 s. 113. Se även Dir. 2017:124.
30Ds 2017:7 s. 54 och 55.
31Ds 2017:66 s. 113 och 117 f.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
Kommunikationssystemet Rakel föreslås utvecklas
Som en följd av bland annat digitaliseringen, har kommunikations- behoven ökat också bland samhällets hjälporgan.
Regeringskansliet beslutade den 28 juli 2016 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en utvecklad och säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säker- het, hälsa och försvar. Utredningen överlämnade i mars 2017 sin slutrapport Kommunikation för vår gemensamma säkerhet. Uppdrag om en utvecklad och säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar. Rapporten remiss- behandlades under våren 2017. Regeringskansliet beslutade därefter om ett tilläggsuppdrag för att fördjupa vissa frågeställningar kring huvudmannaskap för kommunikationslösningen och möjligheterna att säkra samutnyttjande av statlig bredbandsinfrastruktur. Utred- ningen överlämnade sin rapportering från tilläggsuppdraget, Kom- munikation för vår gemensamma säkerhet – ansvarsfrågor och sam- ordning32 i maj 2017.
För utredningen har dessa rapporter och de resonemang som förs i dem varit högst relevanta att beakta i arbetet med den tek- niska lösningen för samhällets alarmeringstjänst. Även om reger- ingen ännu inte tagit ställning till förslagen i rapporterna, så behandlar och belyser dessa rapporter de grundläggande infrastruk- turella komponenter som behöver finnas på plats för att till fullo kunna dra nytta också av den tekniska lösningen för samhällets alarmeringstjänst. Den tekniska lösning som utredningen föreslår kommer att behöva förhålla sig till och använda den kommunika- tionslösning som beskrivs i de båda förslagen. För att tydliggöra detta och för att belysa komplexiteten i att bygga teknisk infra- struktur redogör utredningen för innehållet i förslagen i det följande.
I departementspromemorian föreslås bland annat att säkra stat- liga kärn- och stamnät utvecklas för att åstadkomma en samlad lösning med långtgående statlig rådighet. Staten föreslås samverka med en eller flera kommersiella operatörer genom inplaceringar och överenskommelser om nationell roaming, som tillsammans med samhällsnätet väntas ge tillräcklig täckning, kapacitet och redundans för kommunikationen. Dessutom föreslås uppbyggnad
32 Ds 2017:7.
SOU 2018:28 Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ...
och förtätning i prioriterade områden av radioaccessnät med för- fogande över dedikerat frekvensutrymme om 2 X 10 MHz i 700 MHz-bandet för verksamhetskritisk datakommunikation. I pro- memorian föreslås också att ytterligare spektrumresurs bör kunna avsättas för samhällsaktörernas talkommunikation, i takt med att nuvarande Rakelsystem fasas ut.33
I den rapport som följde på tilläggsuppdraget har föreslagits att ansvaret för den nya kommunikationslösningen fördelas mellan det statliga bolaget Teracom Group AB (Teracom), statliga myndigheter (huvudsakligen MSB, men även Trafikverket och Post- och tele- styrelsen föreslås ha vissa uppgifter i systemet) och regering och riksdag. MSB:s roll föreslås vara att samordna samhällsaktörernas behov, utforma kravställning för funktionalitet och säkerhet samt bedriva kontroll och tillsyn av att lösningen motsvarar uppsatta krav. Teracom föreslås få mer operativa uppgifter, inriktade mot att etablera, driva och förvalta kommunikationslösningen i enlighet med av riksdagen beslutade samhällsuppdrag.34
MSB och Trafikverket har därefter haft regeringens uppdrag att redovisa ett specificerat underlag för kostnadsanalysen i förslaget till kommunikationslösning enligt departementspromemorian. I syfte att bredda regeringens beslutsunderlag har myndigheterna analyserat och redovisat en alternativ lösning där Trafikverket har ansvar för att tillhandahålla hela kommunikationslösningen, med bibehållet ansvar hos MSB att samordna användarnas behov, ut- forma en samlad kravställning och utöva tillsyn av kommunika- tionssystemet. Uppdraget har genomförts i dialog med Teracom.35
Myndigheterna föreslår att Trafikverket får ett samlat huvud- mannaansvar för lösningen, dvs. både ett ansvar för utbyggnad, drift och förvaltning av lösningen.36 I rapporten föreslås också att Trafikverket ska överta ansvaret för Rakel från MSB, för att på så sätt säkerställa en samordning av Rakel och den nya kommuni- kationslösningen.37 Myndigheterna föreslår också att MSB ska ha
33a. ds s. 173.
34a. ds s. 120–122.
35Uppdrag till MSB och Trafikverket Dnr Ju2017/09722/SSK. Rapporten omfattas av sekretess. En sammanfattning finns dock tillgänglig, Sammanfattning av redovisning av kostnads- och aktörsanalyser för ett utvecklat och säkert kommunikationssystem för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar (20180112), med MSB:s Dnr 2017:12166.
36a. rapport s. 18.
37a. rapport s. 30 f.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
en normerande roll i lösningen genom att utveckla och tillhanda- hålla nationella riktlinjer för samverkan och ledning i den nya kom- munikationslösningen.38 Förutom en ny lösning för mobil kom- munikation behöver en tjänsteplattform för informationsdelning utvecklas. MSB och Trafikverket föreslår att en standardiserad tjänsteplattform utvecklas, som bland annat ska kunna möjliggöra standardiserade tjänster för informationsutbyte mellan aktörer, säkerhetstjänster för hantering av identiteter och åtkomst liksom säker anslutning av aktörernas mobila och fasta lösningar.39
Frågor om säkerhet, försvar och samhällets krisberedskap blir allt viktigare när det handlar om informationsutbyte och kommunikation
Frågor om informationssäkerhet och skyddet för enskildas inte- gritet har fått ökat utrymme på senare tid, bland annat eftersom både den pågående digitaliseringen och det försämrade säkerhets- politiska läget medför en ökad sårbarhet, både på systemnivå och när det gäller skyddet av enskildas integritet. En förutsättning för upprätthållandet av det öppna demokratiska samhället är att sam- hällsviktiga aktörer (däribland samhällets hjälporgan) har tillgång till säkra kommunikationsmedel och kan fullgöra sitt uppdrag. Samtidigt måste detta kunna ske utan att enskildas integritet kränks eller att känsliga uppgifter om enskilda röjs eller sprids till obehöriga.40 Det är vidare regeringens avsikt att det bör råda så stor offentlighet och insyn som möjligt i verksamheten hos den natio- nella alarmeringsfunktionen.41 Allt detta bör beaktas i utvecklingen av en gemensam teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt för informationsdelning och informationssamordning inom samhällets alarmeringstjänst, förenklat uttryckt som en tek- nisk lösning för informationsdelning inom samhällets alarmerings- tjänst.
Regeringens ambition är att samhällets alarmeringstjänst bör fungera såväl i vardagen som vid allvarliga olyckor och kriser.42
38a. rapport s. 37.
39a. rapport s. 26.
40a. ds s. 54, 50.
41Dir. 2015:113 s. 9.
42a. dir. s. 6 f, 11 f.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
I direktiven till utredningen sägs inte uttryckligen att det även gäller vid krig.43 Försvarsmakten och MSB har tagit fram ett förslag till grunder för planering av totalförsvaret, där de bland annat konstaterar att kritisk infrastruktur och informationsinfrastruktur måste säkerställas även vid olika störningar, och att förmåga redan i dag behöver finnas för att kunna dela information med höga krav på robusthet och sekretess.44
Den 21 december 2017 överlämnade Försvarsberedningen sin rapport45 rörande inriktningen av totalförsvaret och utformningen av den civila verksamheten i totalförsvaret – ett arbete som kom- mer att fortsätta med avseende på totalförsvarets fortsatta in- riktning för åren 2021 till och med 2025. En rapport ska redovisas senast den 14 maj 2019. Beredningen har bland annat konstaterat att cybersäkerhetsfrågor får allt större betydelse i utrikes- och säkerhetspolitiken liksom för den nationella säkerheten. En utveck- lad förmåga inom informations- och cybersäkerhetsområdet, liksom en god underrättelseförmåga i den digitala miljön, anses av Försvars- beredningen öka möjligheten att upprätthålla Sveriges nationella suveränitet, aktivt bidra till att hantera händelser i närområdet och skydda kritisk infrastruktur. Beredningen anser att ett systematiskt informations- och cybersäkerhetsarbete därför är nödvändigt både på central, regional och lokal nivå.46
Regeringen har också i en nyligen framtagen nationell säker- hetsstrategi konstaterat att säkra kommunikationer är avgörande för samhället vid kriser och höjd beredskap.47 Vidare har en utred- ning behandlat behov av it/teletjänster med synnerliga säkerhets- krav. Utredningen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.48
Även brottsligheten drar nytta av digitaliseringen och av fri rörlighet och globalisering. Den organiserade brottsligheten har tilltagit och blivit allt mer komplex, varierad och gränsöverskri- dande. Tillsammans med ett försämrat säkerhetspolitiskt läge inne- bär utvecklingen ökade behov av kommunikationsstöd för geogra- fiskt och organisatoriskt gränsöverskridande arbete. I sådana stöd
43a, dir. s. 9.
44MSB och Försvarsmakten (2016) Sverige kommer att möta utmaningarna – Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret. MSB:s dnr: 2016-25 s. 7, 9.
45a. ds.
46Ds 2017:66 s. 115 f.
47Statsrådsberedningen (2017) Nationell säkerhetsstrategi.
48Fö 2014:A Försörjningen av statens behov av it/teletjänster med synnerliga säkerhetskrav.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
behövs en förmåga att snabbt kunna sammanställa information. Ökad informationsdelning behöver ske mellan brottsbekämpande myndigheter i Europa, och möjligheter till ökad samverkan mellan bland annat räddningstjänst, polis, säkerhetspolis och det militära försvaret behöver utvecklas. Det behövs säkra mobila system med hög datakapacitet, modern bredbandsteknik som data- och talkom- munikation, video- och databastjänster.49
Av ovanstående redogörelse drar utredningen slutsatsen att det är helt centralt att den tekniska lösning som utvecklas för sam- hällets alarmeringstjänst byggs både utifrån dagens och morgon- dagens behov av informationsutbyte mellan den nationella alarme- ringsfunktionen och hjälporganen, och utifrån tillräckliga krav på säkerhet och skydd för den personliga integriteten. Dessa aspekter har blivit allt viktigare att beakta under den tid som utredningen pågått.
13.1.3Utredningens utgångspunkter för den tekniska lösningen
Utredningens förslag ska kunna dra nytta av digitaliseringens fortsatta möjligheter
Utredningen har strävat efter att föreslå en teknisk lösning som är anpassningsbar till hjälporganens olika verksamhetsbehov och till den tekniska utvecklingen. Det har varit viktigt för utredningen att lösningen medger en öppenhet för framtida informationsbehov kopplat till verksamhetsutveckling och tekniksprång. Utredningen har i denna del av uppdraget arbetat utifrån ett brett perspektiv på digitaliseringens möjligheter och utmaningar både i samhället i stort och inom samhällets alarmeringstjänst. I arbetet har utred- ningen därför tagit del av konkreta erfarenheter av informations- utbytesutveckling, både hos aktörer inom samhällets alarmerings- tjänst och utanför, t.ex. inom rättsväsendet.
49 Ds 2017:7 s. 50–51.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
En teknisk lösning ska fungera för mottagning och behandling av larm, informationsdelning och informationssamordning och informationsdelning vid situationer med hot och våld, samt om möjligt vid annan informationshantering
Utredningens uttryckliga uppdrag gällande en teknisk lösning för samhällets alarmeringstjänst har som beskrivits gällt mottagning och behandling av larm och informationsdelning och informations- samordning mellan berörda aktörer på alarmeringsområdet.50 Lös- ningen bör också gälla informationsdelningen vid situationer då hjälporganen möts eller befaras kunna mötas av hot och våld, vid alarmering och genomförande av insats.51
När det gäller uppdraget att åstadkomma informationsdelning och informationssamordning, har regeringen inte preciserat vilken information som bör kunna delas och samordnas inom ramen för den tekniska lösningen. Regeringen har dock uttryckt att den tek- niska lösningen bör kunna bidra till effektivare och mer ända- målsenlig alarmering av samhällets hjälporgan, bland annat genom tidigare involvering av hjälporganen i larmhanteringen. Genom t.ex. medlyssning och automatiserad tillgång till relevanta uppgifter tidigt för hjälporganen, möjliggörs en ändamålsenlig alarmering av sam- hällets hjälporgan. Regeringen har också uttryckt en ambition om en samordnad larmbehandling vid insatser där flera aktörer är invol- verade (s.k. samverkanslarm), som skulle kunna innebära möjlig- heter att ta fram en helhetsbild över de samlade resurserna vid olika slags händelser.52
Utredningen har i arbetet med att utforma en gemensam teknisk lösning för samhällets alarmeringstjänst utgått från att det väsentliga är att få till stånd en lösning som fungerar i samband med larmbehandling, och som kan tillgodose behov hos hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen inom ramen för denna.
Regeringen har i direktiven också beskrivit andra uppgifter som den nationella alarmeringsfunktionen bör ha, och som rör hanter- ing av information i någon mån. Följande uppgifter kan nämnas:
50Dir. 2015:113 s. 10–11.
51Dir. 2017:84 s. 2–3.
52Dir. 2015:113 s. 10.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
•Uppgifter som är väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris, t.ex. vidareförmedling av information till krisberedskapsfunktioner samt arrangerande av samverkanskon- ferens.53
•Informations- och varningstjänster i samband med allvarliga olyckor och kriser, t.ex. viktigt meddelande till allmänheten (VMA), webbplatsen krisinformation.se och det särskilda infor- mationsnumret 113 13 för större eller extraordinära händelser.54
•Sammanställning av aktuella lägesbilder av samhällets samlade resurser för hjälpinsatser samt av vilka hjälpinsatser som pågår och förmedling av informationen till myndigheter som har behov av uppgiften för sin verksamhet.55
•Användning av geografiska data (geodata) på ett mer enhetligt sätt för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser.56
Dessa uppgifter anknyter till larmbehandling på olika sätt. Gemen- samt är att uppgifterna innebär att information från larmbehand- lingen kan användas och komma till nytta inom ramen för dessa uppgifter. Utredningen har sett det som en fördel om en teknisk lösning också kan stödja arbetet med dessa uppgifter hos en natio- nell alarmeringsfunktion.
”Berörda aktörer på alarmeringsområdet”
Direktiven till utredningen anger att en teknisk lösning för mot- tagning och behandling av larm, liksom för informationsdelning och informationssamordning, ska gälla ”berörda aktörer på alarmer- ingsområdet”. Utredningen har i arbetet med den tekniska lös- ningen använt samma avgränsning av berörda aktörer som i övriga delar av utredningen, dvs. de berörda är i första hand den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Utredningen vill dock betona att kretsen berörda aktörer kan vara avsevärt större i många fall, inte minst vid större händelser eller samhällsstörningar.
53a. dir. s. 7
54a. dir. s. 7.
55a. dir. s. 6.
56Dir. 2017:84 s. 1.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
I arbetet har utredningen därför sett det som en fördel om möjlig- heter finns att också fler aktörer på sikt kan dra nytta av en kom- mande teknisk lösning, givet att krav på bibehållen säkerhet och skydd för känsliga uppgifter kan upprätthållas.
Det handlar om att skapa interoperabilitet, inte nödvändigtvis en och samma tekniska plattform
I direktivet till utredningen använder regeringen begreppet ”gemen- sam teknisk plattform” för att beskriva denna del av uppdraget.57
I regeringens tilläggsdirektiv till utredningen används i stället ut- trycket ”teknisk lösning”.58
”Teknisk plattform” kan betyda och ge association till olika saker. Det kan tolkas antingen som ett för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen gemensamt lednings- och ärende- hanteringssystem eller som en digital mötesplats där respektive hjälporgan och funktionen via sina egna system kan mötas och ”tala med varandra” (interoperabilitet). Av flera skäl har utredningen valt att gå vidare med förslag på en teknisk lösning inriktad på interoperabilitet:
•Högre säkerhet och redundans kan ibland nås med ett antal sammankopplade tekniska system än med en gemensam teknisk plattform, samtidigt som högre grad av resiliens uppnås.
•Alternativet med en gemensam teknisk plattform skulle ställa krav på kompromisser mellan många olika behov och önskemål. Riskerna med detta är bland annat att det skulle bli kostnads- drivande eftersom behov och önskemål kan vara oförenliga och att de egenutvecklade systemen, i vilka ofta stora investeringar är nedlagda, skulle behöva överges, ibland i förtid.
–Risken är stor att ett stort antal hjälporgan skulle bli bero- ende av en, eller en grupp av, leverantörer.
–Det skulle kräva en central organisation som ansvarig för kravställning och upphandling av ett system som även hjälp- organens ledningspersonal skulle arbeta i.
57Dir. 2015: 113 s. 10–11.
58Dir. 2017:84.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
•Utbildningskostnader för all personal som skulle arbeta i den nya gemensamma plattformslösningen skulle uppstå hos både den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.
•En gemensam teknisk plattform skulle alltjämt kräva anpass- ningar av hjälporganens övriga system för att dessa skulle kunna ta emot och skicka information från och till den gemensamma plattformen.
•Etableringen av en gemensam teknisk plattform skulle riskera att dra ut på tiden, något som skulle öka risken för projekt- haveri.59
Av praktiska skäl och för att underlätta läsförståelsen, har utred- ningen valt att omväxlande omnämna den efterfrågade tekniska lös- ningen för mottagning och behandling larm samt för informations- delning och informationssamordning mellan berörda aktörer på alarmeringsområdet, för en teknisk lösning för informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst.
Det handlar om ett successivt införande av en teknisk lösning
Att få till stånd en teknisk lösning för informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst kommer att vara komplicerat och komplext och kommer att kräva att flera olika delar av samhället involveras och att olika kompetenser och samhällsaktörer sam- verkar. Det handlar för det första om att enas om ansvar och roller i systemet. För det andra handlar det även om att enas om synen på och tolkningen av centrala termer och begrepp. För det tredje måste rimliga säkerhetsnivåer säkerställas. För det fjärde ska såväl finan- siella som praktiska och tekniska lösningar som fungerar för hjälp- organen och den nationella alarmeringsfunktionen tas fram.
Utredningens fokus har i arbetet varit de problem och utma- ningar som finns i dag och att mot bakgrund av dessa föreslå lös- ningar som har en acceptans bland berörda aktörer och som är genomförbara i praktiken. I det fortsatta arbetet med att bygga och
59 MSB (2016) Informationsdelning vid samhällsstörningar (Dnr 2016-1116).
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
införa en gemensam teknisk lösning kommer ytterligare frågor att behöva hanteras successivt.
Mot denna bakgrund speglar därför utredningens förslag att det inte är möjligt att i dag – vilket också direktiven ger uttryck för – lägga fram ett fullständigt förslag på en teknisk lösning som ger de nya och önskade ökade möjligheterna till bland annat en automati- serad informationsdelning. Detta måste byggas successivt med utgångspunkt i det arbete som redan pågår. Detta hindrar dock inte att utredningens förslag gällande den nationella alarmerings- funktionens uppdrag kan genomföras och inrättas. Det finns ju trots allt en verksamhet som redan fungerar i dag och i avvaktan på den nya gemensamma tekniska lösningen är det fullt möjligt att fortsätta att nyttja de möjligheter som ges inom ramen för dagens lösningar. Utredningen har velat värna de informationsutbyten och informa- tionsdelningslösningar som redan finns och som på olika sätt bidrar till att i dag förse hjälporganen och SOS Alarm med viktig information. Även om det finns utvecklingspotential, är det viktigt att det som byggts upp inte bryts innan något nytt kommit på plats. Detta överensstämmer med utredningens utgångspunkt som nämnts i avsnitt 4.3, att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning.
Det har vidare varit utredningens utgångspunkt att kommuni- kationen mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen måste fungera även vid driftstopp i den tekniska miljön, t.ex. i samband med störningar i nätverk eller vid strömavbrott. Alternativa kommunikationsmedel såsom radio och fast telefoni kan behöva säkerställas även efter det att en teknisk lösning reali- serats. Även om behoven av sådana alternativa kommunikations- medel kan förändras i och med ökad automatiserad informations- delning så är det utredningens bedömning att både alternativa kom- munikationsmedel och digital automatiserad hantering kommer att krävas i alarmeringen under överskådlig framtid, för kommunika- tion mellan alarmeringsfunktionen och hjälporganen, samt mellan olika hjälporgan.
Det kan ta tid att införa en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informations- samordning som löser alla informationsbehov i samband med alarmering, även om de berörda initialt avgränsas till hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. Erfarenheter från andra
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
teknikutvecklingsarbeten visar att det är en framgångsfaktor att bygga ut arbetet en bit i taget genom ett successivt införande, utifrån en etablerad idé om det långsiktiga målet med teknikutveck- lingen. Utredningens uppdrag har också varit att redovisa förut- sättningarna för ett successivt införande av en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm, samt för informationsdelning och informationssamordning.60 Här kan tilläggas att ett successivt införande av en teknisk lösning inrymmer både perspektivet mäng- den ingående aktörer och mängden information som ska hanteras i en teknisk lösning.
Inriktningen mot ett successivt införande ställer särskilda krav på de författningsförslag som ska tas fram i dessa delar. Utred- ningens utgångspunkt är att författningsförslagen ska vara möjliga att successivt komplettera och precisera, i takt med införandet av den tekniska lösningen.
En lösning ska vara tillräckligt säker och ge tillräckligt skydd för enskildas integritet
Det framgår av både direktiven till 112-utredningen och remiss- instansernas synpunkter på Alarmeringstjänstutredningens förslag att det finns ett behov av att utreda och belysa sådant som grad av säkerhet, informationssäkerhet, sekretess och skyddet för den personliga integriteten när det kommer till en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationsutbyte inom samhällets alarmeringstjänst. Datainspek- tionen har också påtalat vikten av att beakta dessa perspektiv i utredningens arbete. Utredningens bedömningar gällande dessa per- spektiv återfinns i avsnitt 13.8. Utöver detta, så diskuterar utred- ningen sådana frågor i kapitel 15.
60 Dir. 2015:113 s. 10–11.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
13.1.4Nuvarande tekniska lösningar för mottagning och behandling av larm hos SOS Alarm och hjälporganen
SOS Alarms tekniska lösning
Zenit, CoordCom, Rakel och ResQMap
Zenit är samlingsnamnet på SOS Alarms ärendehanterings- och kommunikationssystem. Systemet är byggt kring produkten CoordCom som integrerar ärendehantering, kartstöd (ResQMap) och kommunikation (Rakel, data och telefoni).
I Zenit finns stöd för hela larmbehandlingskedjan: ta emot in- kommande anrop, kommunikation, dirigering/logistik, utalarmering och förmedling av information. Zenit innehåller även ett alternativ- system som träder in vid planerat underhåll eller driftsstörningar på ordinarie system, genom att SOS Alarm har två oberoende uppsätt- ningar av Zenit (CoordCom) som har egna servrar och infrastruk- tur. Dessa har olika releaser av programvara för att garantera att inte ett programfel slår ut båda systemen.
SOS Alarm äger licensrätten till CoordCom i Sverige och har finansierat utvecklingen av CoordCom i stora delar. Det är skräddar- sytt för hela verksamhetens behov, dvs. även för kommersiella tjänster och automatiska larm. När Sjöfartsverket ville använda delar av CoordCom behövde Sjöfartsverket SOS Alarms godkännande. Inledningsvis utvecklade Ericsson systemet, men sedan ett par år tillbaka är det leverantören Carmenta som utvecklar systemet på uppdrag av SOS Alarm. SOS Alarms kostnader för Coordcom faller år för år eftersom systemet i stort sett är avskrivet. SOS Alarm anger att de står inför ett ökat investeringsbehov i framtiden. Carmenta äger kart- och positioneringssystemet ResQMap.
Modernisering av Zenit pågår
SOS Alarm har för utredningen beskrivit att bolaget vill minska komplexiteten i Zenit och öka driftssäkerheten genom att dela upp det tekniska systemet i flera moduler. Det ska sedan via en integrationsplattform byggas ihop med nya funktioner till en hel- het. Med denna lösning kan SOS Alarm också arbeta med olika leverantörer med olika specialiteter för de olika modulerna.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
Ett annat motiv till moderniseringen är enligt SOS Alarm att skapa förutsättningar för att dela information med samhällets övriga krisaktörer. För att lyckas med det behöver nya gränssnitt och integrationsmetoder utvecklas.
De kommunala räddningstjänsternas och majoriteten av landstingens tekniska lösningar
Landstingen och de kommunala räddningstjänsterna arbetar i huvudsak genom egna tekniska stöd för sina respektive verksam- heter (t.ex. diarie- och ärendehanteringssystem och journalsystem). SOS Alarm har uppdraget att hantera larmbehandlingen för en stor del av de kommunala räddningstjänsterna och landstingen, och i dessa delar används Zenit. I första hand gäller detta bakre lednings- stöd, som på olika sätt stödjer den operativa verksamheten. Utred- ningen kan notera en utveckling där kommunala räddningstjänster slår sig samman i kluster för att samverka om gemensamma led- ningsfunktioner. Många av dessa samverkande ledningsfunktioner arbetar i dag i Zenit, även om det bara är ett fåtal kommunala räddningstjänster och landsting som själva arbetar i Zenit. I dessa fall är larmcentralen ansluten till Zenit och inre befäl och i vissa fall egna operatörer använder då Zenit, bland annat i den tidiga larm- hanteringen samt för att larma ut resurser. Det är dock en mindre mängd personer och funktioner som i praktiken har Zenit som informationsverktyg. En vanlig lösning är att den kommunala rädd- ningstjänsten blir uppringd av SOS Alarm under pågående ärende genom tilläggstjänsten ”extern medlyssning”. Insatsbefälet kan då via telefon – fast eller mobil – följa ärendet, men kan inte ta del av den skriftliga informationen i ärendet. Extern medlyssning innebär att den inringande inte hör insatsbefälet utan endast 112-opera- tören. Några av larmcentralerna som själva ansvarar för att dirigera kommunala räddningstjänstresurser, använder Zenit för detta. Det finns i dag fyra larmcentraler i landet som med egen personal sköter prioritering och utlarmning av räddningsresurser. Tre av dessa (Stor- stockholms brandförsvarsförbund, Södertörns brandförsvarsförbund och Räddningstjänsten Storgöteborg) arbetar i nära samarbete med SOS Alarm i Zenit-systemet. Den fjärde centralen (Räddnings- tjänsten i Kristianstad) arbetar i ett likartat tekniskt system från samma leverantör men utan teknisk informationsdelning. Även om
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
Zenit används i larmbehandlingen, har samtliga landsting och de allra flesta räddningstjänster alltså andra verksamhetsstöd i sitt dagliga arbete. Zenit används inte heller av personal ute i fält eller på enskilda kommunala räddningstjänster, utan i larmcentraler.
Zenit stödjer i första hand SOS Alarms egna verksamhetsbehov. Landstingens ambulanssjukvård och kommunala räddningstjänster kan inte lägga in data i någon större omfattning i systemet. Dock innebär systemet vissa möjligheter till informationsdelning för de hjälporgan som väljer att hyra en Zenitterminal av SOS Alarm. Genom Zenit kan både SOS Alarms personal och personal inom hjälporganen se realtidsinformation och uppdateringar av infor- mation i samma system och i samma ärende. När SOS Alarms operatör kopplar in den kommunala räddningstjänsten för med- lyssning så slipper operatören upprepa informationen eftersom den kommunala räddningstjänstens personal kan ta del av den i Zenit. Det finns alltså ingen fördröjning i hanteringen, utan samtalet mellan SOS Alarm och den hjälpsökande kan fortsätta utan avbrott. I de fall som samtalet med den hjälpsökande övertas av ansvarigt hjälporgan finns den tidigare dokumentationen kvar. Ny information som SOS Alarm lägger in kan läsas av personal på hjälporganen vid behov, exempelvis nya 112-samtal i samma ärende. De möjligheter till informationsdelning som ges innebär även att sekretesskyddad information delas mellan organisationerna i dag, något som diskuteras närmare i kapitel 15.
SOS Alarms nuvarande system kan kommunicera elektroniskt med andra system. Södertörns brandförsvarsförbund har t.ex. för utredningen redogjort för att det vid utalarmering finns en kom- munikationsutrustning på brandstationerna som kan kommunicera med Zenit. Södertörns brandförsvarsförbund har också uppgett att det går att exportera data från Zenit till andra system, t.ex. till MSB:s LUPP,61 men att det inte går att sända tillbaka information till Zenit. Utredningen har också erfarit att Region Skåne har tillgång till SOS Alarms system Zenit samtidigt som man har kvar tillgången till det egna intranätet och sitt eget journalsystem m.m.
61 LUPP är ett program för ledning och uppföljning av räddningsinsatser. LUPP är utvecklat av MSB och vänder sig i första hand till svensk kommunal räddningstjänst. LUPP:s primära syfte är att tillhandahålla ett verktyg för noggrann dokumentation av händelseförloppet före, under och efter en räddningsinsats. www.msb.se/lupp
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
Detsamma gäller Västra Götalandsregionen, som kombinerar Sjuk- vårdens larmcentrals (SVLC) systemlösning med Zenit.
Relationen till 1177
SOS Alarm har valt att, i normalfallet, inte vidarekoppla 112-anrop till 1177, eftersom det anses riskera att urholka nödnumrets 112 tänkta användning (för endast akuta samtal). 1177 har dock möj- lighet att överföra samtal som inkommit till SOS Alarm genom eget prioriterat nummer. Denna metod används då 1177 får in samtal som de bedömer har ett mer akut behov av vård än enbart rådgivning.
Uppsala, Västmanland och Södermanlands läns landstings tekniska lösning – Sjukvårdens larmcentral
På Sjukvårdens larmcentral (SVLC), som är en gemensam aktör som utför larmbehandling i hälso- och sjukvården inom Uppsala, Västmanland och Södermanlands läns landsting, har landstingen ut- vecklat ett eget tekniskt system med en mjukvara som är byggd i moduler. Systemet innehåller, enligt landstingens bedömning, alla nödvändiga funktioner och är en komplett larmcentralsapplikation. Systemet medger arbete i realtid, dvs. flera personer kan arbeta i samma ärende samtidigt. I systemet kan man hantera hela ärendet från det att larmsamtalet inkommer till dess att hjälpinsatsen är avslutad. Det är möjligt att ta emot och skicka data från systemet.62
Operatörerna vid SVLC kan se ambulansresurser även i angrän- sande län och län i deras närhet (det går att se resurser i Dalarna norrut, Östergötland i söder, Stockholms läns landsting i Öster och Örebro län västerut). Däremot framgår normalt inte status på resurserna dvs. om de är ”lediga” för uppdrag eller inte (något som är möjligt för de larmcentraler som använder SOS Alarms system). SVLC:s operatörer kan också se räddningstjänstens resurser i Upp- sala, Västmanlands och Södermanlands län. I Västmanland kan operatörerna se status på vissa räddningsresurser, eftersom rädd-
62 Landstinget i Uppsala län och Landstinget Västmanland, Nuläge, 2016-10-10, Dnr: LTV161461.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
ningstjänster i vissa kommuner tillhandahåller den informationen både till Västmanland och till SOS Alarm.
Företrädare på SVLC har för utredningen redogjort för de möjligheter som deras tekniska system ger dem att närmare analy- sera vad som händer under den samlade vårdkedjan med patien- terna. Detta genom att sammanställa utdata från både larmtjänsten, ambulansjournaler och sjukhusjournaler. En sammanställning av informationen i alla led i vårdkedjan på detta sätt möjliggör enligt SVLC ett mer proaktivt arbetssätt på sjukhuset eftersom hjälp- insatserna kan förberedas redan i larmcentralen under pågående insats.
Relationen till 1177
SVLC har också arbetat med att åstadkomma en större sömlöshet till 1177. Operatörerna på SVLC kan vidarekoppla samtal till 1177 och vid denna vidarekoppling informera mottagande sjuksköterska på 1177 om på vilka grunder vidarekopplingen görs. Samtal från 1177 kan på motsvarande sätt vidarekopplas till larmcentralerna i Västerås, Uppsala och Eskilstuna, med möjligheten att informera operatören vid vidarekopplingen.
Statliga myndigheters tekniska lösningar
Utredningen har haft kontakt med flera statliga hjälporgan om deras nuläge och inställning till ökad elektronisk informations- delning. Polismyndigheten och Kustbevakningen har inte anslutit sig till SOS Alarms tekniska system för alarmering, utan har egna lednings- och räddningscentraler med separata tekniska lösningar och larmrutiner.63
Sjöfartsverket (JRCC64) har valt att från och med februari 2016 ansluta sig till systemet NILS som är en anpassad version av CoordCom och ResQMap. Det tog cirka fem år att utveckla NILS för att få det att svara upp mot Sjöfartsverkets behov. Sjöfarts- verket drev utvecklingen i ett projekt som innehöll allt ifrån krav-
63SOU 2013:33 s. 134 och 155.
64Sjö- och flygräddningscentralen Joint Rescue Co-ordination Center.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
specifikation, upphandling och utveckling till driftsättning. Syftet med att använda CoordCom och ResQMap var bland annat att möjliggöra en mer integrerad lösning för att effektivisera larm- mottagning och informationsdelning med SOS Alarm.
Inom polisen pågår en säkerhetsmässig och teknisk uppdatering av det befintliga ledningsstödet STORM. Åtgärderna beräknas vara genomförda fullt ut i samtliga sju regionledningscentraler och nationella ledningscentraler under våren 2019. Den tekniska upp- graderingen förlänger livslängden på befintligt system. Det är Polismyndighetens uppfattning att detta ger en stabil bas för fortsatt utvecklingsarbete av befintligt ledningsstödssystem.
En förstudie har genomförts avseende polisens framtida behov av ledningsstödssystem. Beslut har fattats att i avvaktan på utred- ningens betänkande inte initiera något mer omfattande utveck- lingsprojekt. De behov som har identifierats kommer att brytas ner och utvecklas i mindre etapper med det befintliga ledningssystemet som bas. För närvarande utarbetas en road-map för nämnda utveck- lingsåtgärder.
Enskilda som vill komma i kontakt med polisen har i dag två kanaler att välja mellan: den nationella växeln på kontaktnumret 114 14 eller nödnummer 112. Samtalen till polisen kopplas sedan antingen till Polisens kontaktcenter (PKC) eller till de regionala ledningscentralerna (RLC). Upphandling kommer att inledas vad gäller ny kontaktcenterlösning för att tillgodose behoven för han- tering av samtal via 114 14. Utgångspunkten är att kontakt med polisen i icke akuta ärenden i allt större utsträckning ska kunna ske via olika typer av e-tjänster, t.ex. e-anmälan.65
Länsstyrelserna har inte några egna tekniska system för alarm- ering eller liknande. I huvudsak använder Länsstyrelserna de tekniska systemen WIS66 för informationsdelning, Rakel för kom- munikation samt tekniska system för inkallning till samverkans- konferens. De system som används för inkallning av samverkans-
65Polisen (2016) Förstudie av vilka verksamhetskrav som finns på en ny tekniklösning av- seende ett ledningsstödssystem och ett kommunikationssystem för att säkerställa framtida polisoperativ ledningsförmåga (Dnr A.535.634/2015), Polisen (2016) Förstudie om anskaff- ning av ett nytt samhällsgemensamt tekniskt planerings- och ledningsstöd för ledning av operativ verksamhet (Dnr A.535.634/2015).
66WIS är ett webbaserat system för delning av händelsebaserad information före, under och efter samhällsstörningar.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
konferenser och inkallning av personal till egen krisorganisation köps i dag i huvudsak från SOS Alarm.
Därutöver köper flertalet länsstyrelser tjänsten händelseinfor- mation från SOS Alarm. Tjänsten ger snabb och kort information om händelser inom det egna geografiska området.
Befintliga tekniska lösningar för informationsdelning och informationssamordning
I dag finns vissa tekniska lösningar och tjänster för informations- delning och informationssamordning som stödjer verksamheterna inom delar av samhällets alarmeringstjänst. Det handlar bland annat om sos.nu, Krisinformation.se och Rakel. Genom Krisinformation.se fås en övergripande information om större händelser, och genom sos.nu finns möjligheter för t.ex. kommunal räddningstjänst och landstingens ambulanssjukvård att mot betalning få samlad infor- mation om händelser, hjälpinsatser och resurser. Dessa lösningar har utredningen beskrivit kortfattat i kapitel 10. Lösningarna tillgodoser inte de samlade behoven för samhällets alarmeringstjänst.
Tidigare identifierade brister gällande informationsdelning och informationssamordning mellan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen kvarstår i stort
Utredningen kan konstatera att den problembild som Alarmerings- tjänstutredningen beskrev i sitt betänkande i huvudsak kvarstår:
•Hjälporganen och SOS Alarm arbetar fortsatt oftast i olika tek- niska system för information, kommunikation och ledning. Användningen av olika tekniska system utan integration riskerar att fördröja larmbehandlingen. Konsekvensen är att antingen operatören eller den enskilde behöver upprepa information för hjälporgan som tar över samtal, att operatören behöver upprepa information vid medlyssning och att ny information måste meddelas manuellt till berörda hjälporgan i ett ärende.
•Hjälporganen får inte information samtidigt vid samverkans- larm. Vissa larm kommer inte in direkt till 112-funktionen, utan kommer i stället in till någon av hjälporganens larmcentraler,
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
men kan samtidigt beröra fler än det mottagande hjälporganet. Det kan t.ex. handla om flygrelaterade olyckor eller larm från fartyg till sjöss. Dessa larm slutar i dag hos JRCC, men kan beröra fler aktörer än Sjöfartsverket.67 Vid allvarliga händelser eller kriser föreligger behov av samtidig information. Infor- mation vid sådana lägen kan också behöva spridas till fler aktörer än den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen. Såväl frivilligorganisationer som statliga myndigheter med ett ansvar för en viss fråga (men utan nära kopplingar till alarmeringstjänsten i normala fall) kan t.ex. komma i fråga.
•En konsekvens av ovanstående är fortsatt att en helhetsbild över resurser och händelser saknas. Även om exempel finns på ökade integrationsmöjligheter (t.ex. Sjöfartsverkets införande av CoordCom), ”bor” informationen oftast hos ett specifikt hjälp- organ och delas inte med andra hjälporgans information för att på så sätt kunna utgöra underlag för en bättre och mer hel- täckande förståelse om vad som inträffat och vilka resurser som kan sättas in för att hantera en händelse. De tekniska stöd- systemen stödjer bara den egna verksamheten, och saknar för- måga att ge en samlad lägesbild som grund för aktörsgemensam hantering av samhällsstörningar.
•Problematiken ovan får följder även för förmågan hos andra organisationer och funktioner i samhället att bistå vid olika händelser. Utredningen har i intervjuer med t.ex. Sjöräddnings- sällskapet tagit del av flera exempel på situationer där andra räddningsresurser än statlig sjöräddning funnits tillgängliga vid en olycksplats, men inte nyttjats i räddningsinsatsen på grund av bristande informationsdelning och informationsutbyte.
•Därutöver finns i dag ett växande behov av att förbättra möjlig- heterna att positionera händelser och nödställda.
•Utredningen har noterat att hjälporganen endast har haft mandat att kravställa och upphandla tekniska stödsystem till stöd för den egna verksamheten.68 Skillnader i hjälporganens förutsätt-
67Larm från ett fartyg går dock även till kringliggande fartyg enligt en internationell kon- vention, eftersom kring liggande fartyg ofta utgör de främsta räddningsresurserna till sjöss.
68SOU 2013:33 s. 158.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
ningar och behov slår därför igenom: Olika hjälporgan har olika syn på säkerhet och säkerhetskrav, och har följaktligen också olika syn på hur öppna deras system bör vara för att både skicka och ta emot data. Skillnaderna beror ofta på olika uppfattningar och krav kring informationsstandarder, säkerhet, reliabilitet och informationsklassificeringar. Olika ekonomiska förutsättningar hos hjälporganen innebär också att kravbilder och systemlös- ningar ser olika ut.
13.2Innehållet i den automatiska informationsdelningen bör preciseras
Bedömning: Den informationsdelning som ska ske automatiskt i samband med mottagning och behandling av larm bör preciseras.
Skälen för utredningens bedömning
13.2.1Inledning
I direktiven till utredningen har regeringen uttryckt en ambition att åstadkomma tidigare involvering av hjälporganen i larmhanteringen, genom t.ex. medlyssning och automatiserad tillgång till relevanta uppgifter.69 Regeringen har velat åstadkomma en samordnad larm- behandling vid insatser där flera aktörer är involverade (s.k. sam- verkanslarm), genom möjligheter att ta fram en helhetsbild över de samlade resurserna vid olika slags händelser.
13.2.2Relevanta uppgifter
I dag finns ingen enad uppfattning hos hjälporganen och SOS
Alarm om vad som ingår i ”relevanta uppgifter”. Det finns inte heller någon enad uppfattning om när och vid vilka situationer medlyssning bör ske. Utredningen bedömer att just skillnaderna i hjälporganens och SOS Alarms bedömningar av den information som kan och bör delas vid varje givet tillfälle, leder till risker för
69 Dir. 2015:113 s. 10.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
ineffektiva och mindre säkra hjälpinsatser. Samtidigt gäller ansvars- principen, dvs. respektive hjälporgan ansvarar för att själva bedöma och besluta hur tillgänglig information för säkerhets- eller effek- tivitetsändamål ska användas.70
Det är utredningens uppfattning att ett arbete behöver inledas av den nationella alarmeringsfunktionen och representanter för hjälporganen för att närmare precisera den information som fram- över bör kunna delas och samordnas inom ramen för alarmeringen.
Bland de ”relevanta uppgifter” som kan behöva ”tillgängliggöras automatiskt” inom samhällets alarmeringstjänst skulle följande kunna vara aktuella:
•Information om händelsen: vad? Information om en händelse bör kunna delas mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen utan att den hjälpsökande behöver upprepa sitt ärende. Detsamma gäller information från larm som inkommer direkt till hjälporganen och som rör nödsituationer. Hjälporganen bör kunna involveras tidigt i larmbehandlingen, t.ex. genom krav på medlyssning. På detta sätt kan hjälporganen snabbt identifiera de situationer som inträffat och göra en första bedömning av om/hur de berörs eller kan bistå. En sådan informationsdelning möjliggör också att den nationella alarme- ringsfunktionen kan sammanställa och förmedla lägesbilder till bland annat hjälporganen. Utredningen anser dock inte att det är nödvändigt eller önskvärt att samtliga inkomna larm till hjälp- organen ska delas med den nationella alarmeringsfunktionen.71 Däremot bör hjälporganen förmedla information om de larm som rör nödsituationer, och i synnerhet i de fall där information om larmet inte delas per automatik med den nationella alarmer- ingsfunktionen. När den nationella alarmeringsfunktionen begär medlyssning från ett hjälporgan, ska hjälporganet kunna ta del av dels muntlig information om larmet, dels av eventuell infor- mation som inkommit om händelsen i andra kanaler: dokumen- tation, bilder, film etc.
70Se också dir. 2017:84 s. 3.
71I dag tar många hjälporgan emot och hanterar andra larm, t.ex. automatiska brandlarm, driftslarm, trygghetslarm, inbrottslarm, larm från medicinska sensorer etc.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
•Information om positionen: var? Information om en händelses position ingår i den information som bör delas automatiskt genom den tekniska lösningen. Detsamma gäller larm som in- kommer direkt till samhällets hjälporgan och som rör en nöd- situation. Information om position från dessa larm bör också delas med hjälporganen och med den nationella alarmerings- funktionen, på samma sätt som de larm som inkommer till den nationella alarmeringsfunktionen. En förutsättning är att hjälp- organen och den nationella alarmeringsfunktionen har ett gemensamt system för geodata som stöd i arbetet.
•Information om resurser vid hjälpinsatser: vem, vilka, hur många hjälper till? Information om hjälpinsatser och resurser kan behövas i olika skeden i samband med en händelse, eftersom infor- mationen kan handla både om verksamhet ute vid en händelse och om de resurser som skulle kunna aktiveras. Information om resurser ansvarar hjälporganen själva för, om inte delar av larm- behandlingen utförs av den nationella alarmeringsfunktionen och bedömningen om vilken information som kan delas skiftar, bland annat beroende på regelverk och situation. I de fall som delar av larmbehandlingen utförs av den nationella alarmerings- funktionen på uppdrag av hjälporganen, kan det vara den nationella alarmeringsfunktionen som i praktiken behöver dela information om resurser och hjälpinsatser, även om det då sker på uppdrag av hjälporganet.
13.2.3Arbete återstår med att specificera den information som bör tillgängliggöras
Sammanfattningsvis anser utredningen att svaren på följande frågor skulle kunna tjäna som vägledning i bedömningen av vilka uppgif- ter som skulle kunna bedömas som ”relevanta uppgifter” och som automatiskt skulle kunna delas inom samhällets alarmeringstjänst:
•Vad har inträffat?
•Var har det inträffat?
•Vilka resurser avses?
•Vilka hjälpinsatser sker?
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
Med en enklare tillgång till denna grundläggande information för samhällets hjälporgan och en nationell alarmeringsfunktion, kan troligen en viktig del av regeringens ambitioner om en samordnad alarmeringstjänst uppnås.
Som nämnts ovan har utredningen haft i uppdrag att överväga om det kan finnas skäl för att i ett annat sammanhang låta utreda förutsättningarna för hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen att i säkerhets- och effektivitetshöjande syfte kunna delge varandra mer omfattande och mer ingående information än vad som avses i tilläggsdirektiven. Utredningen har bedömt att ytterligare arbete krävs såväl av SOS Alarm, den kommande natio- nella alarmeringsfunktionen som av hjälporganen, för att speci- ficera och kategorisera dessa informationsmängder utifrån de behov som verksamheterna har. Ett exempel gäller information om en händelse. Hur detaljerad information kan t.ex. delas om skadade personer? Ett annat exempel gäller tidsaspekten. Information kan vara relevant både före, under och efter en hjälpinsats. Är det rimligt med automatisk tillgång till information om t.ex. resurser och hjälpinsatser både före, under och efter en hjälpinsats? Hur länge efter avslutad hjälpinsats ska information om en händelses position finnas tillgänglig? Ett annat exempel rör information om resurser. Vilken typ av resurser ska redovisas i en teknisk lösning? Hur ska resurserna kategoriseras? Går det att hitta ett sätt att beskriva resurserna som alla hjälporgan känner igen och förstår? Är det rimligt att samtliga hjälporgan som är verksamma inom ett geografiskt område har tillgång till information om samtliga till- gängliga resurser inom området? Denna information kan vara känslig för vissa hjälporgan och vid vissa situationer, både före, under och efter en hjälpinsats.
De allra flesta av dessa frågor kräver särskilda avvägningar hos vart och ett av hjälporganen. De bör, utifrån sitt ansvarsområde, identifiera vilken information de vill och kan dela i vilken situation och på vilket sätt. I detta arbete ingår också att identifiera vilken information de behöver ta del av från andra hjälporgan och från den nationella alarmeringsfunktionen för att kunna genomföra snabba och effektiva hjälpinsatser. Utredningen diskuterar och lägger fram förslag om vissa aspekter på frågor om information och hantering av information nedan.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
13.2.4Automatisk tillgång kan kräva regler om direktåtkomst
Begreppet automatisk tillgång kan innebära flera saker. Utifrån ett tekniskt perspektiv kan det handla om att uppgifter som inkommit till en av aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst genom en teknisk lösning med automatik ska göras tillgängliga för flera av aktörerna. Uppgifterna ska med andra ord genom den tekniska lösningen kunna flöda mellan aktörernas system utan att någon åtgärd krävs, eller kanske bara genom en enkel knapptryckning.
Utifrån ett sekretessperspektiv kan det handla om att uppgifter delas genom s.k. direktåtkomst (se avsnitt 15.4.2 om innebörden av begreppet). Med direktåtkomst möjliggörs ett rutinmässigt utbyte även av uppgifter som omfattas av sekretess hos mottagaren.
Eftersom utredningen anser att den information som ska ingå i det ”paket” av information som automatiskt ska tillgängliggöras inom samhällets alarmeringstjänst bör definieras, och informa- tionen kan röra uppgifter som omfattas av sekretess hos någon av aktörerna, så kan sekretessbrytande regler såsom regler om direktåtkomst behöva övervägas. Mot bakgrund av att arbetet med att definiera de informationsmängder som automatiskt bör göras tillgängliga inom ramen för den tekniska lösningen för samhällets alarmeringstjänst kvarstår, har utredningen inte haft några möjlig- heter att analysera och överväga en sådan reglering.
13.3Ansvaret för att utveckla en tjänst för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst
Förslag: SOS Alarm ges i uppdrag att ansvara för att etablera en tjänst för den information som ska delas automatiskt inom sam- hällets alarmeringstjänst. I ansvaret ingår att genomföra en säkerhets- och integritetsskyddsanalys av den information som ska tillgängliggöras automatiskt i tjänsten.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens förslag
13.3.1Inledning
Utredningen ser det som angeläget att arbetet med att åstadkomma den tekniska lösningen för samhällets alarmeringstjänst startar så snart som möjligt. Utredningen anser att arbetet kan inledas redan innan regeringen hunnit ta ställning till utredningens övriga förslag. Detta har också framhållits i den rapport som utredningen lät Ramböll AB ta fram utifrån aktörernas beskrivningar av bland annat utvecklingsbehoven inom området.72
Med utgångspunkt i utredningens förslag och bedömningar skulle en samlad analys och hantering av informationsdelning och – utbyte inom ramen för samhällets alarmeringstjänst kunna inledas. En sådan analys har inte skett tidigare. Inte heller har det gjorts några systematiska överväganden kring möjligheter och hinder med en automatiserad informationsdelning, t.ex. ur ett säkerhets- och integritetsskyddsperspektiv. Utredningen har ansett att ett sådant arbete bör integreras i arbetet med att realisera en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt för informations- delning och informationssamordning inom samhällets alarmerings- tjänst.
13.3.2Utvecklingen av en tjänst för automatisk informationsdelning
SOS Alarms roll i arbetet med att utveckla en tjänst för informationsdelning
I dag sker huvuddelen av informationsdelningen i samband med larmbehandlingen i riktning från SOS Alarm och till hjälporganen. SOS Alarm har därmed en informationsförmedlande funktion i dag, i relation till övriga aktörer inom samhällets alarmerings- tjänst. Det är bolagets operatörer som delar information utifrån dels gällande avtal (såsom alarmeringsavtalet, samverkansavtalet och de enskilda avtalen mellan SOS Alarm och respektive hjälporgan), och dels utifrån vad som bedöms kunna delas ur sekretessynpunkt. Den
72 Ramböll AB 2016, Second-opinion studie – analys gällande gemensam teknisk plattform för alarmering s. 10.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
informationsdelning som sker i dag styrs alltså inte av någon systematisk bedömning om informationsbehoven ur ett helhets- perspektiv. Någon samlad styrning från ägarnas sida gällande den information som behöver delas inom samhällets alarmeringstjänst finns inte.
I detta sammanhang bedömer utredningen att SOS Alarm är den aktör som har bäst förutsättningar att betrakta behoven av informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst utifrån ett nationellt helhetsperspektiv. Hjälporganen å sin sida har sina sektorsspecifika roller i alarmeringen, och ett ansvar för att säker- ställa att förutsättningarna för deras respektive verksamheter blir så goda som möjligt.
Utredningen gör mot denna bakgrund den samlade bedöm- ningen att SOS Alarm bör få i uppdrag från ägarna att ta fram en tjänst för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmer- ingstjänst. Med ett ansvar för att ta fram denna tjänst, ingår också ett ansvar att slå fast en gemensam referensarkitektur, med gemen- samma gränssnitt och standarder för den information som ska delas (se vidare i avsnitt 13.6). Tjänsten bör kunna tillgängliggöras genom den tjänsteorienterade tekniska lösning för mottagning och behandling av larm, samt för informationsdelning och informations- samordning som utredningen föreslår nedan. I uppdraget ingår också att genomföra en säkerhets- och integritetsskyddsanalys av den information som ska tillgängliggöras automatiskt i tjänsten, se avsnitt 13.8.
Hjälporganens roll i arbetet med att utveckla en tjänst för informationsdelning
Arbetet med att ta fram tjänsten för automatisk informations- delning inom samhällets alarmeringstjänst ska ske i samarbete med hjälporganen. Det är hjälporganen som behöver informationen för sin verksamhet och deras behov bör vara styrande för utform- ningen av tjänsten, både när det gäller innehåll och former för åtkomst och tillgänglighet. Det är viktigt att dessa olika behov och förutsättningar synliggörs och beaktas i arbetet med att definiera tjänsten.
SOS Alarm behöver i sitt arbete med att ta fram en tjänst för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
samverka med Polismyndigheten, Sjöfartsverket, Kustbevakningen och Länsstyrelsen gällande den informationsdelning som ska ske i de delar som rör hjälporganens ansvar i alarmeringen. När det gäller kommunal räddningstjänst och landstingens ambulanssjukvård rör det sig dock om ett flertal aktörer, med olika förutsättningar, behov och erfarenheter. Utredningen anser att en gemensam tjänst behöver byggas som inrymmer så få oklarheter och lokala varia- tioner som möjligt, om en automatisk överföring av information ska kunna förverkligas. Detta gäller även de områden som i dag styrs och leds av kommuner och landsting.
Utredningen har uppfattat att hjälporganens behov av att kom- municera och att snabbt och enkelt kunna utbyta information är så centralt för verksamheterna att det kan vara motiverat med en viss statlig styrning för att skapa ett gemensamt ramverk för den information som delas. Dessutom har representanter för hjälp- organen som utredningen mött upplevt att bättre möjligheter till informationsdelning och informationsutbyte i samband med alarmeringen har en avgörande betydelse för verksamheternas egna möjligheter att fatta kloka beslut. Med andra ord kan en samlad styrning på området i sin tur ge hjälporganen bättre rådighet över resurserna och de egna besluten om hjälpinsatser.
Utredningens anser därför att arbetet med att bistå i att definiera de informationsmängder som gäller kommunal räddnings- tjänst respektive landstingens ambulanssjukvård och som ska ingå i den tjänst för automatisk informationsdelning som SOS Alarm ska ansvara för bör ledas av berörda statliga myndigheter, samtidigt som löpande avstämningar bör kunna ske med kommunala rädd- ningstjänster och landsting. I det arbetet kan Sveriges kommuner och landsting (SKL) fungera som en plattform för kommunala och landstingskommunala hjälporgan.
MSB har i dag ett övergripande ansvar för området skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, liksom för att tillsammans med andra berörda aktörer verka för att skapa en sammanhållen information om skydd mot olyckor, krisberedskap och totalförsvar samt om säkerhetspolitik.73 Socialstyrelsen är ansvarig förvaltnings- myndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Myndigheten har bland annat i uppgift att
73 Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
skapa och tillhandahålla enhetliga begrepp, termer och klassifika- tioner inom sitt verksamhetsområde, liksom att skapa, beskriva och tillhandahålla en ändamålsenlig informationsstruktur inom verksam- hetsområdet.74 Utredningen bedömer att MSB och Socialstyrelsen bör säkerställa att den tjänst för automatisk informationsdelning som tas fram inom samhällets alarmeringstjänst blir fungerande och väl avvägd, med beaktande av de varierande behov och förut- sättningar som rör kommunal räddningstjänst och landstingens ambulanssjukvård. I arbetet med att specificera tjänsten, bör SOS Alarm efter samråd med MSB och Socialstyrelsen kunna besluta om en modell som ska implementeras för alla.
Börja i det lilla
Utredningen kan konstatera att arbetet med att definiera en väl avvägd tjänst för den information som ska delas automatiskt inom samhällets alarmeringstjänst troligen kommer att inrymma en balansering mellan exempelvis behovet av information, skyddet av enskildas integritet och säkerhet. Olika hjälporgan har olika förut- sättningar och gör olika bedömningar gällande sådant som skydds- värdet av den egna informationen. Dessutom finns variationer och skillnader i bedömning inom ett och samma hjälporgan, inte minst hos olika kommunala räddningstjänster och olika landsting. Med anledning av detta vill utredningen peka på att i den tjänst för automatisk informationsdelning som ska tas fram, torde det vara viktigt att inledningsvis sträva efter att minimera de informations- mängder som ska delas automatiskt. Från andra informationsdel- ningsprojekt har erfarenheterna dragits att det är en framgångs- faktor att börja i det lilla. Det motsatta verkar också gälla, dvs. när informationsdelningsprojekt blir omfattande ökar riskerna för förseningar, kostnadsökningar och ytterst haveri.
74 1, 4, 8 och 9 §§ förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
Samordningsfördelar bör tas till vara
Utredningen har ovan beskrivit de förslag kring ett säkert kom- munikationssystem för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar som MSB och Trafikverket lämnat och som i sin tur baseras på tidigare förslag från en departementspromemoria.75 Utredningen har ansett att det kan finnas samordningsmöjligheter mellan arbetet med att ta fram en tjänst för automatisk infor- mationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst och realiseringen av en säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ord- ning, säkerhet, hälsa och försvar. Den tekniska lösningen för infor- mationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst kommer att behöva förhålla sig till och använda sig av den kommunikations- lösning som beskrivits. Utredningen anser att regeringen bör över- väga om den aktör som får i uppdrag av regeringen att ansvara för driften av den säkra kommunikationslösningen, också skulle kunna ansvara för driften av en teknisk lösning för informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst (se avsnitt 13.6). SOS Alarms arbete med att ta fram en tjänst för automatisk informationsdel- ning inom samhällets alarmeringstjänst bör därför om möjligt samordnas med arbetet att realisera den plattform för säker kom- munikationslösning som kan komma att inledas som en följd av lagda förslag.
13.4Ansvar för att förvalta tjänsten för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen ska ansvara för förvaltningen av tjänsten för automatisk informationsdel- ning inom samhällets alarmeringstjänst, inklusive tjänster för åtkomst.
75 Ds 2017:7, MSB och Trafikverket (2018) Redovisning av kostnads- och aktörsanalyser för ett utvecklat och säkert kommunikationssystem för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar MSB:s dnr 2017:12166.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
Skälen för utredningens bedömning
Tjänsten för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst kommer att behöva utvecklas och justeras vart- efter, som ett led i övrig verksamhetsutveckling och förändringar i omvärlden. Därför är det viktigt att det också finns ett utpekat förvaltningsansvar för tjänsten. Utredningen ser det som naturligt att den nationella alarmeringsfunktionen framöver får ansvaret för förvaltningen av tjänsten för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst. Även referensarkitekturen behöver utvecklas och underhållas över tid.
13.5Ansvaret för att ta fram och förvalta regler för informationsdelning i samband med alarmering
Förslag: Kustbevakningen, Polismyndigheten, Sjöfartsverket, Länsstyrelsen, MSB och Socialstyrelsen ska ansvara för att ta fram och förvalta regler för hur hjälporganen i normalfallet ska dela och ta del av information i samband med alarmering.
MSB ska ta fram och förvalta regler för kommunal rädd- ningstjänst och Socialstyrelsen ska ta fram och förvalta regler för ambulanssjukvård. Detta bör ske i samråd med företrädare för landsting och kommuner.
Bedömning: I samband med att regler för hur information ska delas i samband med alarmering tas fram, bör Kustbevakningen, Polismyndigheten, Sjöfartsverket, Länsstyrelsen, MSB och Social- styrelsen genomföra en säkerhets- och integritetsskyddsanalys av informationen.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Utredningen har ovan konstaterat att merparten av den infor- mationsdelning som kommer att vara aktuell rör information om larm som delas från den nationella alarmeringsfunktionen till hjälp- organen. Informationsdelning måste dock också ske mellan hjälp-
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
organen och till den nationella alarmeringsfunktionen. Det handlar här bland annat om information från de larm som i dag inkommer direkt till hjälporganen och som rör nödsituationer, liksom om information som rör situationer där det förekommer eller finns risk för hot och våld. Det kan också handla om situationer där ett hjälp- organ behöver förstärkning eller vill återkoppla till inkommande hjälporgan om förändrade hjälpbehov. I sammanhanget är det viktigt att all den information som hanteras kan skyddas utifrån de olika krav som gäller för olika information. Det kan handla om t.ex. sekretess, skydd för enskildas integritet, riktighet (att man kan säkerställa att informationen är från en säker källa) och robusthet.
För att få fram en väl fungerande tjänst för automatisk infor- mationsdelning, men också för att uppnå fungerande informations- delning i övrigt inom samhällets alarmeringstjänst, bör hjälp- organen ta fram sina respektive ”informationsmodeller” eller infor- mationstjänster, dvs. regler för hur de i normalfallet ska dela och ta del av information i samband med alarmering. Dessa regler rör verk- samheternas generella behov av och möjligheter till informations- delning i samband med alarmeringen och är alltså inte begränsade till den information som är tänkt att delas automatiskt i lösningen. Polismyndigheten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket och Länsstyrel- sen bör ta fram sådana regler för den information som de behöver dela samband med alarmeringen.
För kommunal räddningstjänst och landstingens ambulanssjuk- vård är det mindre lämpligt att respektive myndighet tar fram sina egna regler. För de kommunala räddningstjänsterna bör i stället gemensamma regler för informationsdelning tas fram. Samma sak bör gälla för landstingens ambulanssjukvård. På samma sätt som i arbetet med att ta fram en tjänst för automatisk informations- delning inom samhällets alarmeringstjänst, anser utredningen att MSB bör få i uppdrag att utveckla informationsdelningsregler för kommunal räddningstjänst i samarbete med representanter för kommunala räddningstjänster. Uppdraget genomförs som ett sär- skilt uppdrag i myndighetens regleringsbrev. Socialstyrelsen får på motsvarande sätt i uppdrag att utveckla informationsdelningsregler för landstingens ambulanssjukvård i samarbete med representanter för landstingens ambulanssjukvård. Uppdraget genomförs som ett särskilt uppdrag i myndighetens regleringsbrev.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
Utöver den information som kan vara lämplig att tillgängliggöra automatiskt, kan även annan information vara aktuell att dela för hjälporganen. Här ingår t.ex. information vid situationer då hjälp- organen möts eller befaras kunna mötas av hot, våld eller skade- görelse. En utpekad information som bör delas är enligt reger- ingens tilläggsdirektiv till utredningen den information som i ovan- stående situationer är av väsentlig och omedelbar betydelse för såväl personalens säkerhet som effektiva hjälpinsatser. Det är bara i dessa fall som den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen har en skyldighet att dela information. Även i dessa fall gäller att ansvaret för informationen och för att dela informationen vilar på hjälporganen själva. Utredningens förslag gällande dessa situationer redovisas i avsnitt 15.5.7.
En annan typ information som kan vara viktig att dela är upp- gifter om vem som larmat, i form av den uppringandes telefon- nummer (s.k. A-nummer). I samband med att SOS Alarm tar emot ett larm i dag, förmedlas inringarens telefonnummer automatiskt till bolaget från teleoperatörerna. I dag är det oklart om SOS Alarm får förmedla denna uppgift automatiskt till hjälporganen. I dag sker en automatisk förmedling av inringarens telefonnummer mellan bolaget och de kommunala räddningstjänster som använder sig av SOS Alarms tekniska lösning, däremot inte till några andra hjälp- organ. Utredningens överväganden i dessa delar behandlas i av- snitt 15.5.4 och 15.5.5.
Hjälporganens olika regler för informationsdelning i samband med alarmering kommer att behöva utvecklas och justeras vart- efter, som ett led i övrig verksamhetsutveckling och förändringar i förutsättningar och omvärld. Därför är det viktigt att det också finns ett utpekat förvaltningsansvar för reglerna. För utredningen har det framstått som naturligt att hjälporganen, som har verk- samhetsansvaret, också ansvarar för förvaltningen av sina respek- tive informationstjänster. För kommunal räddningstjänst bör upp- draget att förvalta reglerna vila på MSB. För landstingens ambulans- sjukvård bör uppdraget att förvalta reglerna vila på Socialstyrelsen.
Utredningen har övervägt en reglering i förordningarna med instruktion för MSB respektive Socialstyrelsen, som skulle ange myndigheternas förvaltningsansvar inom ramen för informations- delningen inom samhällets alarmeringstjänst. Utredningen bedömer dock att uppgifterna ryms inom myndigheternas nuvarande instruk-
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
tionsenliga uppdrag och att någon särskild reglering därför inte behövs.
Enligt samma princip bör Polismyndigheten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket och Länsstyrelsen få i uppdrag att utveckla och för- valta informationsdelningsregler för ärenden som rör hjälporganens respektive verksamhetsområde inom alarmeringen, för den del som hjälporganen ansvarar för enligt lag. Uppdragen bör genomföras som särskilda uppdrag i myndigheternas regleringsbrev. Det lång- siktiga uppdraget att förvalta reglerna genomförs inom ramen för myndigheternas instruktionsenliga uppdrag och ansvar enligt lag. I samband med att regler för hur information ska delas i samband med alarmering tas fram, bör Kustbevakningen, Polismyndigheten, Sjöfartsverket, Länsstyrelsen, MSB och Socialstyrelsen genomföra en säkerhets- och integritetsskyddsanalys av informationen, se vidare avsnitt 13.8. Arbetet ska ske med beaktande av arbetet med att specificera den gemensamma tjänsten för automatisk infor- mationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst som SOS alarm ansvarar för. Respektive informationsdelningsregler bör vara klara så snart som möjligt.
13.6Samhällets alarmeringstjänst bör använda sig av en tjänsteorienterad teknisk lösning
Bedömning: Inom samhällets alarmeringstjänst bör en tjänste- orienterad teknisk lösning för mottagning och behandling av larm, samt för informationsdelning och informationssamord- ning, användas.
Skälen för utredningens bedömning
13.6.1Beskrivning av principerna för en tjänsteorienterad teknisk lösning
För utredningen har det varit viktigt att skapa möjligheter till informationsdelning som både stödjer aktörernas egna verksamheter och samordningen inom samhällets alarmeringstjänst. Det har också varit centralt för utredningen att de förslag som gäller den tekniska
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
lösningen ska bidra till att åstadkomma en alarmeringstjänst som är mer sammanhållen och bättre samordnad än i dag, givet en utveckling där flera aktörer hanterar utalarmering själva. Lösningen bör samtidigt inte hindra att aktörer tillsammans utvecklar gemen- samma system eller programvaror för att hantera gemensamma behov. Lösningen bör också medge att informationen och infor- mationsdelningen genom olika behörighetssystem kan hanteras utifrån olika säkerhetsnivåer. Både den automatiska informations- delningen inom samhällets alarmeringstjänst och övrig informa- tionsdelning ska kunna ske genom den tekniska lösningen. För utredningen har det utifrån dessa utgångspunkter varit relevant att beskriva principerna för en tjänstorienterad lösning närmare.
Används en lösning som bygger på att skapa gemensamma gränssnitt kan integrationen av hjälporganens system ske genom konverteringstjänster, utan att stora tekniska investeringar eller systemskiften krävs. Med en sådan teknisk lösning kan den natio- nella alarmeringsfunktionen och hjälporganen även fortsättningsvis arbeta i och utveckla system som stödjer och primärt utgår från den egna verksamheten. Genom överenskommen referensarkitektur, tek- niska gränssnitt och standarder, kan systemen utbyta information.
En tjänsteorienterad teknisk lösning utgår ifrån att den natio- nella alarmeringsfunktionen och de olika hjälporganen arbetar i egna system och applikationer (program).76 Den kan beskrivas som en digital samverkansmiljö snarare än en stor databas. Den tjänste- orienterade tekniska lösningen kan tillgodose den nationella alarm- eringsfunktionens och hjälporganens olika behov av att utbyta information. Lösningen ska möjliggöra för den nationella alarme- ringsfunktionen och de olika hjälporganen att både dela och ta emot information genom olika tjänster.
I den tjänsteorienterade tekniska lösningen behöver också andra centrala tjänster finnas, som till exempel autentiseringstjänster, övervakning, behörighet, loggning och katalogtjänst genom en så kallad tjänsteplattform. Katalogtjänsten ingår också i tjänsteplatt- formen. Den är ett gemensamt bibliotek över vilka tjänster som är möjliga att ta del av.
76 Nedanstående texter bygger på flera underlag från MSB, framför allt MSB (2017) Infor- mationsdelning vid samhällsstörningar (dnr 2016-1116), intervju med MSB 2017-01-13 och MSB, Underlag till 112-utredningen – Teknisk plattform, 2016-10-13, dnr 2016-1989.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
Referensarkitektur är ett verktyg för att åstadkomma teknisk samfunktionalitet i den tekniska lösningen genom till exempel överenskomna standarder och gränssnitt. Referensarkitekturen kommer att behöva utvecklas och underhållas över tid. Den bör innehålla bland annat verksamhetskrav, verksamhetsprocesser, ett gemensamt ”språk” för hur tekniska lösningar beskrivs, återbruk- bara tekniska komponenter och designmönster samt för verksam- heten aktuella standarder. Referensarkitekturen blir en gemensam källa för kravställning av olika tekniska komponenter i helhets- lösningen. Den slutliga tjänsteorienterade arkitekturen behöver utformas så att datatrafik hanteras på ett rationellt sätt i lösningen samt att redundans byggs in så att inte tillgängligheten äventyras.
Tjänsteplattformen kan också innehålla konverteringstjänster (se vidare om dessa nedan) som vid behov kan konvertera infor- mationsformat mellan olika tekniska standarder och gränssnitt som den nationella alarmeringsfunktionen och de olika hjälporganen har i sina olika applikationer och system.77 En fördel med det är att den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens egna system kan utvecklas, förändras eller bytas ut utan att det påverkar den samlade informationsdelningen eller leder till behov av utveckling och anpassning i allas ledningssystem.
Den tekniska lösningen kräver en gemensam informations- modell för alarmering, det som utredningen ovan kallar för ”tjänst för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmerings- tjänst”, med utvecklade förgreningar för olika tjänster eller del- informationsflöden. Bland de senare återfinns informationstjänster för de olika hjälporganens verksamhetsområden, liksom för geo- data. En informationsmodell eller en informationstjänst är ett strukturerat sätt att beskriva information. En sådan modell under- lättar ett arbete med att information ska förstås på samma sätt i olika tekniska system. Till exempel att en stegbil förstås som en stegbil av alla olika användarsystem som använder den tekniska lös- ningen.
Kommunikationsinfrastruktur krävs för att informationen ska kunna delas mellan den nationella alarmeringsfunktionens och
77 SOS Alarm anser inte att tjänsteplattformen kommer att innehålla konverteringstjänster, i stället blir detta något som respektive datakonsument måste göra på egen hand, eftersom konverteringen beror på vilka standards som konsumenten nyttjar i övrigt.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
hjälporganens system. Det är möjligt att använda flera olika sådana beroende på behov. Exempel på kommunikationsinfrastruktur är Rakel, internet och SGSI. Som beskrivits ovan, bereder regeringen för närvarande ett förslag som innebär att Rakel framöver ska ersättas med ett LTE-system för dataöverföring och så småningom även tal. 78
13.6.2Konverteringstjänster
I arbetet med att etablera en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm, samt för informationssamordning och infor- mationsdelning, kan hjälporganens och SOS Alarms befintliga it- system behöva anpassas till en ny informationsmodell, inte minst för att kunna skicka och ta emot information automatiskt i larm- behandlingen. Omfattningen av dessa behov är en viktig pusselbit, både för att kunna göra realistiska tidsuppskattningar av arbetet men också för att kunna beräkna kostnader. Exempelvis kan arbetet med att harmonisera termer och begrepp kräva följd- ändringar hos hjälporgan och den nationella alarmeringsfunktionen i form av anpassningar i deras nuvarande system. Arbetet kan också innebära att SOS Alarms nuvarande system Zenit behöver anpassas för att göra det möjligt att automatiskt dela information till hjälp- organen. Vissa informationsmängder kan exempelvis behöva delas upp för att kunna leva upp till reglerna om sekretess och skyddet av enskildas integritet i samband med den automatiska informations- delningen.
13.6.3Principerna för en tjänsteorienterad lösning har ett brett stöd
Digitaliseringens utmaningar och möjligheter liknar varandra inom olika områden och branscher. Som ett led i detta har utredningen därför bett ett antal aktörer att beskriva sina tekniska system och
78 Long Term Evolution, betecknar steget efter 3G, där tekniken utnyttjar de mobila kom- munikationsnäten för att skapa ett antal olika tjänster. Se t.ex. ds 2017:7 Kommunikation för vår gemensamma säkerhet s. 129.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
pågående utvecklingsarbeten.79 Utredningen har därefter anlitat konsultföretaget Ramböll AB för att bistå med en second opinion på det som framkom i underlagen från aktörerna.80
Det är tydligt att incitamenten och intresset för informations- delning mellan hjälporgan och mellan hjälporganen och SOS Alarm finns redan i dag. I det underlag som utredningen har begärt från ett urval av berörda organisationer och den second opinion-studie som konsultföretaget Ramböll AB genomfört utifrån dessa under- lag, framgår att samtliga bedömer att det finns ett behov av en utvecklad teknisk lösning för informationsdelning.
Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att en bred majoritet av de aktörer som utredningen har haft kontakt med tillstyrker att en tjänsteorienterad lösning väljs för att uppnå de ambitioner som uttrycks i regeringens direktiv. Principerna har stöd bland samtliga aktörer som inkommit med underlag i frågan på begäran från utredningen.81
Behoven av en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm liksom för informationsutbyte och informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst är konstaterade sedan tidigare och utredningen har bekräftat dessa ovan. För att öka samord- ningen, säkerheten, kvaliteten och effektiviteten i samhällets alarm- eringstjänst, behöver informationsutbytet säkerställas, inte minst informationsutbyte i realtid, mellan den nationella alarmerings- funktionen och hjälporganen. En teknisk lösning som möjliggör ett informationsutbyte dem emellan redan i alarmeringsfasen ökar både kvaliteten och effektiviteten och underlättar samordningen av verksamheterna.
De hjälporgan som utredningen har haft kontakt med liksom SOS Alarm, har framfört att det är tekniskt möjligt att länka ihop olika tekniska system. Företrädare för Polismyndigheten har till utredningen framfört att det exempelvis är möjligt att åstadkomma elektronisk informationsdelning mellan myndighetens befintliga system, STORM, och andra system, att det kräver en del tekniska
79Dessa är SOS Alarm AB, MSB, Polismyndigheten, Sjöfartsverket, SKL, Stockholms läns landsting, Landstinget i Uppsala län, Södertörns brandförsvarsförbund och Kalmar brandkår
80a. Ramböll.
81Underlag till utredningen från SOS Alarm AB, MSB, Polismyndigheten, Sjöfartsverket, SKL, Stockholms läns landsting, Landstinget i Uppsala län, Södertörns brandförsvarsför- bund och Kalmar brandkår.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
insatser, men att rättsliga analyser och informationssäkerhetsanalyser behöver genomföras först.
En tjänsteorienterad lösning kan dock byggas på olika sätt, utifrån olika principer om roll- och ansvarsfördelning. Det blir viktigt att den roll- och ansvarsfördelning som väljs för en tjänste- orienterad lösning inom samhällets alarmeringstjänst utformas på ett klokt och genomtänkt sätt, bland annat utifrån aktörernas nuvarande roller, möjligheterna till ett fungerande samspel inom samhällets alarmeringstjänst, och utifrån utvecklingen inom de andra områden som har betydelse för samhällets alarmeringstjänst.
13.7Ansvaret för att driva och förvalta en tjänsteplattform
Bedömning: En myndighet bör ansvara för förvaltning och drift av tjänsteplattformen för samhällets alarmeringstjänst. Den orga- nisation som får ansvaret för drift och förvaltning av tjänste- plattformen för samhällets alarmeringstjänst kan eventuellt vara densamma som den som får ansvaret för förvaltning och drift av tjänsteplattformen för en säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar.
Skälen för utredningens bedömning
13.7.1Förvaltning och drift av en tjänsteplattform
I en tjänsteorienterad lösning finns det både kommunikationslös- ningar som kan bära data/information, funktionalitet/intelligens för informationsdelning dvs. tjänsteplattformsfunktionalitet, tjänster (t.ex. en tjänst för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst) och aktörer som producerar och konsumerar tjänster.
För att få fram en teknisk lösning för informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst, behöver en infrastruktur kring auten- tisering och behörighetshantering finnas. Med en etablerad infra- struktur kan information och lägesbilder distribueras på ett korrekt och säkert sätt med tillhörande spårbarhet. Detta är en grundförut-
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
sättning för att möjliggöra etablering av ett organisationsöver- gripande informationsnav för samhällets alarmeringstjänst. Den organisation som får uppdraget att förvalta den tjänsteplattformen för samhällets alarmeringstjänst, bör löpande ansvara för frågor om autentisering och behörighetshantering.
Utredningen anser att givet att denna infrastruktur kommer på plats, så kan den gemensamma tekniska lösningen i övrigt imple- menteras successivt. De utvecklingsinsatser som krävs i arbetet rör därutöver själva informationstjänsterna, inklusive tjänsten för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst.
Den tjänsteorienterade tekniska lösningen innebär att någon ska ansvara för att driva och förvalta de tekniska system och den tjänsteplattform som krävs för att få till stånd den informations- delning som behövs. En tjänsteplattform för informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst och de tjänster som ska för- medlas genom plattformen kan utvecklas parallellt och vid sidan om den kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar som har föreslagits. Däremot är det utredningens uppfattning att samma aktör som får i uppdrag att driva den föreslagna tjänsteplattformen som ska vara ett komple- ment till kommunikationslösningen,82 också skulle kunna ansvara för driften av en tjänsteplattform för samhällets alarmeringstjänst.
13.7.2En myndighet behöver ansvara för förvaltning och drift
Utredningen har redogjort för det förslag som lämnats kring en säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet och hälsa och där Teracom föreslås få ett övergripande ansvar för etablering, drift och förvaltning av kommunikationslös- ningen.83 I ett senare förslag föreslås i stället att Trafikverket får ett samlat huvudmannaansvar för lösningen, dvs. både ett ansvar för utbyggnad, drift och förvaltning av lösningen, liksom för en standardiserad tjänsteplattform, som bland annat ska kunna möjlig-
82MSB och Trafikverket (2018) Redovisning av kostnads- och aktörsanalyser för ett utveck- lat och säkert kommunikationssystem för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar MSB:s dnr 2017:12166 s. 26.
83Ds 2017:7 s. 120–122.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
göra standardiserade tjänster för informationsutbyte.84 Enligt utred- ningen kan det finnas fördelar med att samordna ansvaret för driften av den standardiserade tjänsteplattformen ovan med driften av en tjänsteplattform för samhällets alarmeringstjänst.
Utredningen har i avsnitt 13.1.2. bland annat redogjort för att det säkerhetspolitiska läget försämrats under senare tid, liksom att frågor om informationssäkerhet och vikten av att känsliga och skyddsvärda uppgifter kan säkerställas ett fullgott skydd fått en ökad betydelse. Utredningen anser att ansvaret för förvaltningen av sådant som infrastruktur och autentiseringssystem i den tekniska lösningen bör ligga på en myndighet, eftersom förvaltaren av lös- ningen kan behöva besluta om sådant som krav och behörigheter. Dessa beslut blir styrande för de som använder tjänsterna i lösningen. Utredningen har inte kunnat ange vilken myndighet som skulle lämpa sig bäst för ett sådant ansvar. För detta behövs ytterligare analyser. Om regeringen väljer att inrätta den nationella alarmeringsfunktionen som en myndighet, skulle funktionen kunna få i uppdrag att ansvara för förvaltningen av tjänsteplattformen. Men även andra myndigheter med uppdrag som berör samhällets alarmeringstjänst kan vara möjliga förvaltare, såsom Trafikverket, MSB eller Försvarsmakten.
Ansvaret för att driva tjänsteplattformen skulle däremot enligt utredningen kunna vila antingen på en myndighet eller ett bolag. Den driftansvariga organisationens uppgift är att tekniskt och i praktiken möjliggöra informationsdelningen, givet de krav och riktlinjer som en förvaltningsorganisation sätter upp. Möjliga drift- ansvariga organisationer skulle exempelvis kunna vara den natio- nella alarmeringsfunktionen, Trafikverket eller Teracom.
13.8En säkerhets- och integritetsskyddsanalys
Bedömning: En säkerhets- och integritetsskyddsanalys av den information som ska tillgängliggöras genom den tekniska lös- ningen, liksom av lösningen i sin helhet, bör genomföras innan informationsdelningen kan realiseras.
84 a. MSB och Trafikverket s. 18, 26.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens bedömning
13.8.1Inledning
Det är utredningens uppfattning att en generell säkerhets- och integritetsanalys bör genomföras innan en automatisk informa- tionsdelning kan införas inom samhällets alarmeringstjänst. Det är viktigt att all den information som hanteras kan skyddas utifrån de olika krav som gäller för olika information. I detta sammanhang vill utredningen även framhålla att det inte är tillräckligt att en säker- hets- och integritetsanalys görs en gång, innan den första versionen av den tekniska lösningen utvecklas och tas i drift. I och med att den tekniska lösningen erbjuder ett konstant utvecklande och driftsättande av informationstjänster måste detta vara en pågående process för en förvaltningsorganisation och andra inblandade aktörer.
När det gäller övrig information som behöver utbytas och delas inom ramen för lösningen men utan krav på automatik, mellan hjälporganen och mellan hjälporganen och den nationella alarme- ringsfunktionen, behöver det finnas utrymme för fördjupade analyser och bedömningar hos vart och ett av hjälporganen. En analys av de juridiska, säkerhetsmässiga och integritetsmässiga förutsättningarna för informationsdelning måste göras utifrån varje hjälporgans ansvarsområde. Denna analys är alltså inte kopplad till den tekniska lösningen i sig (som är flexibel för olika grad av öppenhet och delning) utan till de olika regelverken som hjälp- organen och den nationella alarmeringsfunktionen verkar inom.
13.8.2Informationsansvar
Förslaget på en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt för informationsdelning och informationssamordning inom samhällets alarmeringstjänst innebär att den som producerar information kommer att ha kontroll över den och på vilka villkor den delas och till vilka. Kraven på den aktör, i form av den natio- nella alarmeringsfunktionen eller ett hjälporgan, som vill ta del av informationen skulle i en tjänsteorienterad lösning framgå per tjänst i en tjänstekatalog. Ett sådant krav skulle kunna vara att informationen bara ska delas via kommunikationsinfrastrukturen
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SGSI, eller vid en viss tid eller tidsbegränsat under en viss tids- period etc.
Den nationella alarmeringsfunktionen och de olika hjälporganen kommer att ha olika behov av tjänster i olika situationer. Ibland behöver någon ta emot informationen och presentera/införliva den i de egna systemen för att ge den egna personalen en helhetsbild av en händelse. I larmbehandlingen behöver till exempel information från den nationella alarmeringsfunktionen om vad som har hänt och var det har hänt presenteras för personal vid Polismyndig- hetens regionledningscentral i deras egna system. I sådana fall är informationstjänsterna fördefinierade. I dessa fall går informationen direkt mellan systemen, automatiskt. Detta är möjligt eftersom systemen anpassas till varandra med hjälp av den gemensamma referensarkitekturen, dvs. gemensamma tekniska gränssnitt och standarder.
Alla behov av informationstjänster är inte sådana. Det finns också flexibla, situationsanpassade och mer dynamiska infor- mationsbehov. Som konstaterats ovan är det även i dessa fall den som producerar information som har kontroll och ansvar för den och på vilka villkor den delas och till vilka. Vissa informations- behov kan lösas genom att det skapas enklare webbtjänster med viss information, exempelvis om väderdata, som den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen kan få tillgång till på ett enklare sätt, t.ex. i form av visningstjänster.
Utredningen har ansett att det är viktigt att samtliga hjälporgan och SOS Alarm liksom den nationella alarmeringsfunktionen i det fortsatta arbetet med att specificera den information som ska tillgäng- liggöras inom ramen för samhällets alarmeringstjänst, analyserar och klassar informationen utifrån ett säkerhets- och integritets- kyddsperspektiv. Konsekvenserna av att sammanföra eller tillgäng- liggöra större mängder information bör analyseras systematiskt. Det är också viktigt att löpande följa upp det informationsutbyte som sker inom ramen för lösningen utifrån ett säkerhets- och integritetsskyddsperspektiv.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
13.8.3En säkerhetsanalys
Utredningen bedömer generellt att informationsdelningen som sker genom den föreslagna tekniska lösningen, fortsatt ska kunna styras och hanteras av respektive aktör enligt de regelverk och den bedömning som respektive aktör gör. Det innebär också att informationshanteringen även fortsatt bör kunna anpassas till exempelvis olika säkerhetsnivåer och skyddsklass. I sammanhanget är det utredningens utgångspunkt att vissa av de uppgifter som kommer att hanteras inom ramen för den tekniska lösningen kommer att vara sekretessbelagda. Utredningens preliminära bedöm- ning är att det troligen inte kommer att röra sig om hemliga uppgifter i den mening som avses i säkerhetsskyddslagstiftningen, dvs. hemliga uppgifter som kan röra rikets säkerhet.85 Det är dock utredningens bedömning att lösningens konstruktion borde inne- bära att även dessa hårdare säkerhetskrav på information skulle kunna hanteras, inom ramen för respektive aktörs ansvar. Så kan t.ex. SGSI-nätet väljas för informationsdelning och informations- utbyte mellan hjälporgan och den nationella alarmeringsfunktionen, i de fall det är önskvärt.
Regeringen har sedan tidigare konstaterat att behoven och kraven på elektroniska kommunikationer ständigt förändras och i en hög takt. Detta kräver att kommunikationslösningarna är flexibla och utvecklingsbara. Det kräver också en större flexibilitet med ett aktivt och kontinuerligt arbete för att regelverket ska kunna hantera nya och förändrade situationer.86 Hemliga uppgifter kan i detta sammanhang framgå av resurser och verksamhet som visar på planläggning, förmåga, beredskap, intresseinriktning, effekt eller dylikt, som rör rikets säkerhet. Med rikets säkerhet ska förstås inte bara den yttre säkerheten som tar sikte på totalförsvaret, utan även sådan inre säkerhet som kan vara hotad utan att totalförsvaret berörs.
Även om den tekniska lösningen för samhällets alarmerings- tjänst utformas som en digital mötesplats snarare än en stor data-
85Se Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och Säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). En ny säkerhetsskyddslag har föreslagits, som föreslås träda i kraft den 1 januari 2019. www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/11/regeringen-foreslar-en-ny- sakerhetsskyddslag/
86Prop. 2002/03:110 s. 104.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
bas, är det viktigt att analysera skyddsvärdet hos samtliga uppgifter som behöver behandlas eller på annat sätt hanteras för att systemet ska fylla sin funktion. Datainspektionen har pekat på risken med att t.ex. en it-leverantör som hanterar känsliga personuppgifter i egenskap av personuppgiftsbiträde inte omfattas av någon lag- stadgad tystnadsplikt.
Utredningen kan sammantaget konstatera att en teknisk lösning som beaktar ett förändrat säkerhetspolitiskt och försvarspolitiskt läge, enskilt eller i samlad form kan komma att beröras av hemliga uppgifter. Uppgifterna kan i detta fall dels vara sådana som behand- las och åskådliggörs genom systemet, dels sådana som rör systemet i sig. Det är därför utredningens bedömning att exempelvis konse- kvenserna av att sammanföra eller tillgängliggöra större mängder geografisk information bör analyseras ur ett säkerhetsskydds- perspektiv.87 På samma sätt bör en analys inkludera t.ex. en bedöm- ning av skyddsvärdet hos uppgifter om vilken funktion och förmåga systemet har, samt effekter av ett eventuellt funktionsbortfall, eftersom sådan information kan användas dels för att skapa sig en samlad bild av robustheten och säkerheten hos systemet på nationell nivå, dels för att med precision utforma och genomföra riktade attacker mot detta.
Att göra en säkerhetsanalys av det tilltänkta systemet för att bedöma om eller i vilken grad det kan omfatta skyddsvärda upp- gifter och funktioner, står inte i kontrast till den höga grad av offentlighet som systemet ska erbjuda. Tvärtom säkerställer det en god balans mellan medborgarnas rätt till insyn och de informa- tionssäkerhetsaspekter, gällande såväl säkerhetsskydd som säkerhet och personlig integritet, som behöver beaktas.
Det är möjligt att en säkerhetsanalys utmynnar i slutsatsen att de uppgifter som ska hanteras inom ramen för den tekniska lös- ningen i vissa fall omfattas av sekretess, men att inga av uppgifterna torde vara hemliga i den mening som avses i säkerhetsskydds- lagstiftningen, dvs. hemliga uppgifter som kan röra rikets säkerhet. Bedömningen har då gjorts systematiskt vilket borgar för större rättssäkerhet och underlättar ev. framtida informationsvärderingar av systemet, om säkerhetsläget eller förutsättningarna i övrigt skulle förändras.
87 Se t.ex. FOI (2017) Strategisk utblick 7 närområdet och nationell säkerhet s. 69–75.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
13.9Löpande kontroll av skydd och säkerhet inom lösningen
Bedömning: MSB bör ansvara för att löpande följa upp det informationsutbyte som sker inom ramen för lösningen utifrån ett säkerhets- och integritetsskyddsperspektiv.
Skälen för utredningens bedömningar
Utredningen anser att det är viktigt att kontinuerligt upprätthålla en viss grad av kontroll över säkerheten i lösningen som helhet. Otillåten kartläggning av tjänster, kapacitet eller användare ska inte kunna ske. Otillåten styrning ska förhindras och kommersiella eller andra intressen ska inte kunna påverka lösningen negativt. Känsliga uppgifter om enskilda ska inte kunna röjas och tillgängliggöras för obehöriga. Det är utredningens bedömning att en lämplig aktör löpande bör säkerställa lösningens robusthet, tillgänglighet, insyn och kontroll, och informera berörda myndigheter om utvecklingen. Vilka myndigheter som berörs beror på ärendets art, men t.ex. Datainspektionen, Polismyndigheten och Försvarsmakten kan vara aktuella. Det är också viktigt att den aktör som ansvarar för att operativt driva tjänsteplattformen, löpande kan kontrollera sådant som informationsflöden och spårbarhet.
Regeringen har uttryckt som sin avsikt att utse Datainspek- tionen som tillsynsmyndighet i förhållande till allmänna data- skyddsförordningen. All behandling av personuppgifter som sker inom dataskyddsförordningens och dataskyddslagens tillämpnings- område ska omfattas av Datainspektionens tillsyn, oavsett vilken den rättsliga grunden för behandlingen är.88
MSB har i dag ett instruktionsenligt uppdrag att samordna arbe- tet med samhällets informationssäkerhet.89 I ansvaret ingår även att stödja andra myndigheter med säkerhetslösningar för hantering av
88Se lagrådsremiss Ny dataskyddslag den 21 december 2017, s. 112 f.
89Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
hemliga uppgifter med hjälp av signalskyddssystem.90 I det förslag till säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar som MSB och Trafikverket lämnat till regeringen, förslås att MSB bland annat ska ha rollen att kravställa kommunikationslösningen utifrån användarnas behov, liksom att utöva tillsyn över den nya lösningen.91 Myndigheterna föreslår också att MSB ska ha en normerande roll i lösningen genom att utveckla och tillhandahålla nationella riktlinjer för samverkan och ledning i den nya kommunikationslösningen.92 MSB har också ett ansvar för tillsyn över SOS Alarms åtaganden avseende 112-tjäns- ten enligt alarmeringsavtalet.93
Det är utredningens preliminära bedömning att MSB utifrån sin roll inom informationssäkerhetsområdet bör ansvara för att löpande följa upp det informationsutbyte som sker inom ramen för lösningen utifrån ett säkerhets- och integritetsskyddsperspektiv. Den slutliga bedömningen kan dock inte göras förrän i samband med att analysen av lämplig driftsorganisation för den tekniska lös- ningen inletts.
90MSB och Trafikverket (2018) Redovisning av kostnads- och aktörsanalyser för ett utveck- lat och säkert kommunikationssystem för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar MSB:s dnr 2017:12166 s. 29.
91a. MSB och Trafikverket s. 37.
92a. MSB och Trafikverket s. 37.
93Se MSB:s regleringsbrev för 2018, s. 5, www.esv.se/statsliggaren/regleringsbrev/?RBID=18688
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
13.10 Grundläggande krav för anslutning
Bedömning: För att få anslutas tekniskt till den nationella alarme- ringsfunktionen, bör vissa grundläggande krav hos hjälporganen vara uppfyllda.
MSB bör ansvara för att formulera sådana gemensamma krav.
Skälen för utredningens bedömning
I kapitel 17 beskriver utredningen de grundläggande krav som bör ställas på den nationella alarmeringsfunktionen utifrån behov som robusthet, skydd, säkerhet och redundans. Kraven i den nu gällande säkerhetsskyddslagen gäller verksamhet både i statliga myndighe- ter, kommuner och landsting, statligt och kommunalt ägda bolag, föreningar liksom hos enskilda (om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism).94
Statliga myndigheter ansvarar därutöver för att deras informa- tionshanteringssystem uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att myndigheternas verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Kravet har konkretiserats i MSB:s före- skrifter på området, som bland annat innebär att myndigheterna ska klassa sina data i olika säkerhetsnivåer samt genomföra risk- och sårbarhetsanalyser utifrån verksamhetens data, system och tjänster. Motsvarande föreskrifter saknas för kommunernas och landstingens informationssäkerhetsarbete.95 För statliga bolag finns heller inga sådana särskilda krav, däremot ska statliga företag vara föredömen och frågan om digitalisering och säkerhetsfrågor kopplat till det tas upp på ägardialogerna. I sammanhanget kan det så kallade NIS-direktivet vara aktuellt att beakta, som innebär skyldigheter för vissa leverantörer av samhällsviktiga tjänster och vissa leverantörer av digitala tjänster att vidta säkerhetsåtgärder. Direktivet innebär också att leverantörerna ska rapportera inciden- ter som har stor inverkan på kontinuiteten i tjänsten. En utredning har nyligen föreslagit hur direktivet ska genomföras i svensk rätt.96
94Se 1 § säkerhetsskyddslagen (1996:627).
95MSB (2017) Rapport: Sekretess och säkerhet vid offentliga och öppna geodata (MSB:s dnr: 2017-11865-1) s. 6.
96Se SOU 2017:36.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
Hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen an- svarar var och en för, och bedömer skyddsvärdet av, den egna informationen och sina respektive informationstjänster som till- gängliggörs genom den tekniska lösningen. Samtidigt kan 112- utredningen konstatera att det är grundläggande att var och en hanterar och lagrar den egna informationen på ett tillräckligt säkert sätt, liksom att de egna system som berörs är tillräckligt säkra.
Som konstaterats ovan, har MSB i dag ett övergripande ansvar att samordna arbetet med samhällets informationssäkerhet.97 I ansvaret ingår även att stödja andra myndigheter med säkerhets- lösningar för hantering av hemliga uppgifter med hjälp av signal- skyddssystem.98 Utredningen anser att gemensamma krav gällande säkerhet och integritetsskydd bör formuleras av MSB gällande den tekniska lösningen. Kraven bör vara uppfyllda för att ett hjälporgan ska kunna ansluta sig till en gemensam teknisk lösning för samhällets alarmeringstjänst. Kravuppfyllnaden kan kontrolleras genom en ord- ning för certifiering.
13.11Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen bör vara skyldiga att ansluta sig till den tjänsteorienterade tekniska lösningen för samhällets alarmeringstjänst
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen ska vara skyldiga att ansluta sig och sina informations- tjänster till den tjänsteorienterade lösningen för samhällets alarmeringstjänst.
Förändringen genomförs genom reglering i alarmeringslagen när den tekniska lösningen väl finns på plats.
97Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap.
98a. MSB och Trafikverket s. 29.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens bedömning
Regeringen har i direktiven till utredningen angett att hjälp- organens tekniska system ska vara samordnade samt kompatibla med den tekniska plattformen.99 Det som i direktiven till utred- ningen uttrycks som ”berörda aktörer på alarmeringsområdet” kan vidare syfta på ett flertal aktörer. Det kan vara en fördel om det är en begränsad grupp aktörer som inleder arbetet och att man efterhand kan släppa in fler aktörer. I annat fall är erfarenheten från tidigare informationsdelningsprojekt att det finns det en risk under etableringen av en tjänsteorienterad teknisk lösning att det kan ta lång tid och krävas mycket arbete innan konkret informations- delning och informationssamordning kan ske i form av publicerade tjänster.
Utredningen anser att hjälporganen och den nationella alar- meringsfunktionen är berörda aktörer som ska anslutas till den tekniska lösningen. Hjälporgan ska inte kunna verka i alarmeringen utan att vara anslutna till den tjänsteorienterade tekniska lösningen som utredningen har föreslagit. I föregående avsnitt har utred- ningen beskrivit att vissa krav ska vara uppfyllda för att ett hjälp- organ ska kunna ansluta sig till den tekniska lösningen. Den aktör som blir ansvarig för att upprätta förvaltningsorganisationen för den tjänsteorienterade tekniska lösningen, bör säkerställa att anslutning sker, liksom att framtagna krav är uppfyllda hos hjälp- organen och den nationella alarmeringsfunktionen.
Det är utredningens uppfattning att skyldigheten att ansluta sig bör regleras i lag, företrädesvis i alarmeringslagen. Med hänsyn till att arbetet ännu inte tagit form och att ansvar för olika delar i den tekniska lösningen återstår att peka ut, har utredningen inte i förslaget till alarmeringslag lagt något förslag på reglering. Det får tas fram när arbetet med den tekniska lösningen kommit längre.
99 Dir. 2015:113 s. 10–11.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
13.12Ytterligare information som är relevant inom alarmeringen behöver kunna delas
Bedömning: Ytterligare information som är relevant för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser behöver kunna delas inom ramen för den tekniska lösningen. Den tjänsteorienterade tekniska lös- ningen bör på sikt kunna användas för all informationshantering som den nationella alarmeringsfunktionen ska ansvara för.
Skälen för utredningens bedömningar
Regeringen har lyft fram att den nationella alarmeringsfunktionen bör ha vissa andra uppgifter, utöver larmbehandling, som också de innebär en hantering av information, se avsnitt 13.1.3. Övrig infor- mation som ska kunna delas eller finnas tillgänglig genom lös- ningen bör också på sikt kunna specificeras för att kunna delas inom ramen för den tekniska lösningen. Det rör bland annat den information som funktionen bör hantera inom ramen för de uppgifter som anknyter till larmbehandling (se vidare kapitel 10). Enligt utredningens uppfattning är den informationsdelning och informationssamordning som behöver komma till stånd i samband med larmbehandlingen en förutsättning även för att kunna utföra en stor del av dessa övriga uppgifter:
•Uppgifter som är väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris,
•Sammanställning av aktuella lägesbilder av samhällets samlade resurser för hjälpinsatser samt av vilka hjälpinsatser som pågår, och
•förmedling av informationen till myndigheter som har behov av uppgifterna för sin verksamhet.
Här ingår också de informations- och varningstjänster som ska stödja hanteringen vid särskilda händelser genom den tekniska lös- ningen:
•Informations- och varningstjänster i samband med allvarliga olyckor och kriser, t.ex. viktigt meddelande till allmänheten
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
(VMA), webbplatsen krisinformation.se och det särskilda infor- mationsnumret 113 13 för större eller extraordinära händelser.
Genom att den tekniska lösningen successivt kan hantera även den information som behövs för ovanstående uppgifter, är den tekniska lösningen därmed en del i en långsiktig lösning som kan stödja samhällets hantering av samhällsstörningar i ett bredare perspektiv.
Utredningen föreslår i kapitel 14 att en gemensam tjänst för geodata etableras. Det är också utredningens uppfattning att det kan finnas mer geodatainformation som kan vara relevant för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen att få till- gång till. Inom ramen för det utvecklingsarbete inom geodata- området som utredningen föreslår i kapitel 14, bör de eventuella ytterligare geodata som bör tillgängliggöras specificeras. Arbetet bör ske i samverkan med arbetet att utveckla och etablera en tjänsteorienterad lösning för samhällets alarmeringstjänst. Där- utöver finns det t.ex. information som i dag finns i form av öppna data och som skulle kunna göras tillgängliga genom lösningen, t.ex. vissa väderdata. Utredningen har inte närmare analyserat tillgången och behovet av dessa data.
13.13MSB får i uppdrag att närmare beskriva och analysera den tjänsteorienterade tekniska lösningen
Förslag: MSB får i uppdrag av regeringen att närmare beskriva och analysera den tjänsteorienterade tekniska lösningen i sin helhet, liksom hur den praktiska etableringen av en tjänsteorien- terad teknisk lösning för samhällets alarmeringstjänst ska ske. I uppdraget bör också ingå att göra en övergripande säkerhets- och integritetsanalys av lösningen som helhet. Ett förslag på teknisk lösning bör lämnas till regeringen så snart som möjligt.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
Skälen för utredningens förslag
Även om utredningen har redogjort för ett principiellt förslag på en tjänsteorienterad teknisk lösning för mottagning och behandling av larm, liksom för informationsdelning och informationssamordning inom samhällets alarmeringstjänst, är det utredningens bedömning att närmare beskrivningar av den tjänsteorienterade tekniska lös- ningen behövs, liksom av hur den praktiska etableringen av en tjänsteorienterad teknisk lösning för alarmeringen ska ske. Utred- ningens uppdrag inom detta område har också varit att redovisa förutsättningarna för ett successivt införande av en sådan lösning. Fördjupade analyser krävs kring sådant som krav, risker, kostnader, tidplan och ansvarsfördelning. Utredningen har ovan konstaterat ett behov av att genomföra en systematisk analys av lösningen utifrån ett säkerhets- och integritetsskyddsperspektiv. I arbetet bör även ingå att precisera planen för ett införande inklusive tidplan och omfattning, att specificera och fördela kostnader både under etablerings- och förvaltningsfas, samt ange förslag på finansiering, att beskriva hur etableringen av en förvaltnings- och driftorganisa- tion kan ske liksom att belysa de kompetens- och kapacitetsbehov som uppstår. I MSB:s uppdrag ingår inte att utveckla lösningen.
I arbetet skulle också ingå att slutligt föreslå vem som ska vara lämplig drift- och förvaltningsorganisation för lösningen, liksom att bedriva nödvändiga riskanalyser och att utarbeta en plan för hantering av dessa. Det är viktigt att säkerställa rimliga säker- hetsnivåer och redundans, liksom en tillräcklig kontroll av behörig- heter och tillräckligt säkra lokaler. Ett sådant arbete bör kunna utgå ifrån den principiella beskrivning av den information som bör delas inom ramen för samhällets alarmeringstjänst som utredningen gjort ovan, liksom från den beskrivning av en tjänsteorienterad lösning för samhällets alarmeringstjänst som också gjorts. Arbetet bör ske i nära samverkan med en kommande organisationskommitté eller en särskild utredare för inrättandet den nationella alarmeringsfunk- tionen (se kapitel 19) och hjälporganen samt om möjligt samordnas med en kommande realisering av en säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar.
I regeringens direktiv om inrättande av en myndighet för digi- talisering av den offentliga sektorn anges att myndigheten ska ansvara för att samordna, utveckla, förvalta och tillhandahålla en
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
nationell digital infrastruktur för den offentliga sektorn, samt främja användningen av denna. Med nationell digital infrastruktur avser regeringen förvaltningsgemensamma digitala tjänster, men även standarder, format och specifikationer för it-system samt för grunddata, dvs. information i offentliga register som ger grund- läggande upplysningar om bland annat verksamheter och geografi. Myndigheten ska kunna meddela föreskrifter om exempelvis tillämpning av standarder, format och specifikationer för informa- tionsutbyte, it-system och grunddata, i den mån det inte inkräktar på andra myndigheters föreskriftsrätt.100
Mot bakgrund av ovanstående har utredningen bedömt att det inte är helt självklart vilken aktör som är bäst lämpad att över- gripande kravställa och förvalta den tjänsteorienterade tekniska lösningen för samhällets alarmeringstjänst. I sammanhanget kan också nämnas att Försvarsberedningen föreslagit en översyn av rollen för MSB som ett led i en översyn av lednings- och ansvars- förhållandena inom det civila försvaret, såväl centralt, regionalt som lokalt.101
För utredningen har det också varit svårt att slutligt avgöra vilken aktör som skulle vara bäst lämpad för att svara för driften av lösningen, bland annat mot bakgrund av att relaterade förslag på näraliggande områden lagts fram för bedömning och avgörande (detta har utredningen beskrivit sammanfattningsvis i kapitel 3. Se även avsnitt 13.1.3). Det är utredningens uppfattning att de vägval som återstår gällande samhällets alarmeringstjänst måste ske utifrån en samlad bedömning av dessa förslag liksom utifrån en övergri- pande bedömning av utvecklingen inom samhällets alarmerings- tjänst och dess omvärld i stort.
Utredningen kan sammantaget konstatera att frågan om en tjänsteorienterad teknisk lösning för mottagning och behandling av larm, liksom för informationsdelning och informationssamordning är centrala för samhällets alarmeringstjänst, men också berörs av många initiativ och pågående överväganden. En samlad bedömning behöver ske som kan beakta utgången i några av de mer centrala vägvalen, i synnerhet valet av ordning för en säker kommunika- tionslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet och hälsa.
100Dir. 2017:117.
101Ds 2017:66 s. 102.
SOU 2018:28 |
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
MSB har under lång tid arbetat med frågor om informations- delning och möjligheter att utveckla denna i samband med sam- hällsstörningar. MSB har också varit involverade i arbetet med de båda förslag till säker kommunikationslösning för aktörer inom all- män ordning, säkerhet och hälsa som beskrivits ovan. Myndigheten har också ett instruktionsenligt ansvar att samordna arbetet med samhällets informationssäkerhet, liksom ett övergripande ansvar för frågor om samhällets krisberedskap och civilt försvar.102
Mot bakgrund av MSB:s erfarenheter inom området liksom myndighetens instruktionsenliga uppdrag, har utredningen bedömt att det vore lämpligt om MSB fick i uppdrag av regeringen att när- mare föreslå roll- och ansvarsfördelning i den samlade tjänste- orienterade tekniska lösningen inom samhällets alarmeringstjänst, liksom hur den praktiska etableringen av en tjänsteorienterad teknisk lösning för samhällets alarmeringstjänst ska ske. I samman- hanget är det också viktigt att närmare beräkna kostnaderna för den tjänsteorienterade tekniska lösningen och att föreslå den lös- ning som är mest kostnadseffektiv ur ett samhällsekonomiskt per- spektiv. Ett förslag på lösning bör lämnas till regeringen så snart som möjligt.
13.14 Etablering och genomförande
När ansvarsfördelningen inom lösningen beslutats, säkerhets- och integritetsskyddsanalyser genomförts och den information som ska delas inom ramen för lösningen har identifierats och angetts, bör arbetet kunna inledas med en etablering i praktiken.
En uppskattning som gjorts av Ramböll AB är att faktiska resultat skulle kunna nås inom 3–5 år.103 Det är viktigt att lösningen kan testas i en lämplig miljö och i lagom omfattning. Utredningen har erfarit att det finns flera pågående utvecklingsprojekt och verk- samheter som syftar till att utveckla aktörsgemensam hantering av samhällsstörningar som skulle kunna fungera som lämpliga miljöer för den fortsatta utvecklingen, uppbyggnaden och testning av den tekniska lösningen. När lösningen är utarbetad, testad och färdig
102Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
103a. Ramböll.
Teknisk lösning för mottagning och behandling av larm ... |
SOU 2018:28 |
att realisera, bör ambitionen vara att den involverar samtliga hjälp- organ och den nationella alarmeringsfunktionen. Det är också viktigt att avsätta tillräckliga resurser för informations- och utbild- ningsinsatser mot hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen i etableringsfasen. Arbetet med det praktiska genom- förandet bör ske i samverkan med hjälporganen, den tilltänkta drift- organisationen (se avsnitt 13.7) och den nationella alarmerings- funktionen.
I kapitel 18 belyser utredningen närmare konsekvenserna av utredningens förslag gällande en teknisk lösning för informations- delning inom samhällets alarmeringstjänst.
13.14.1Arbete återstår innan en författningsreglering kan tas fram
Utredningen har haft i uppdrag att utarbeta fullständiga författ- ningsförslag när det gäller de förslag som medför behov av nya författningar eller författningsändringar. Vad gäller eventuella förslag som inte har bedömts medföra behov av nya författningar eller författningsändringar, har utredningen haft att redovisa även dessa förslag så utförligt och genomarbetat att även de kan ligga till grund för ett genomförande.
Det är utredningens uppfattning att författningsförslag kommer att behöva tas fram som ett led i etableringen av den tekniska lös- ningen inom samhällets alarmeringstjänst. Som konstaterats ovan, återstår dock ett arbete med att först specificera den information som ska delas automatiskt, liksom den övriga information som ska dels inom ramen för lösningen, innan närmare författningsförslag kan tas fram på detta område. Arbete återstår också med att föreslå en lämplig ansvars- och uppgiftsfördelning för den tekniska lösningen. Av dessa skäl har utredningen i förslaget till alarme- ringslag inte tagit med något förslag på reglering gällande den tekniska lösningen och den informationsdelning som kommer att ske inom lösningen. Sådana förslag bör i stället tas fram när arbetet med den tekniska lösningen kommit längre.
14Gemensamt system
för geografisk data (geodata)
14.1Utredningens uppdrag
Utredningen har haft i uppdrag att analysera och föreslå hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen genom ett gemensamt system på ett mer enhetligt sätt ska kunna använda geografiska data (geodata) för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser.1
Geodata är ett brett begrepp som av Lantmäteriet definieras som data som beskriver företeelser och deras geografiska läge.2 Här kan t.ex. ingå beskrivning av vägar, byggnader och sjöar men också av sådant som befolkning och vegetation.3
Regeringen har i direktiven till utredningen uttryckt att det är mycket viktigt att hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen har tillgång till kartor och annan grundläggande geo- data av hög kvalitet, liksom att det är av stor betydelse att alla aktörer vid en nödsituation använder samma referenssystem för att beskriva det geografiska läget.4 Regeringen har beskrivit att t.ex. positionering av nödställda försvåras i dag till följd av bristen på tillförlitliga data och av att de berörda aktörerna använder geodata med olika referenssystem. Det är regeringens uppfattning att det är allvarligt att hjälpinsatser med anledning av detta kan komma att fördröjas.5 Utredningens uppdrag har inriktats mot att den natio-
1Dir. 2017:84 s. 1.
2Lantmäteriet (2016) Nationell geodatastrategi s. 32.
3Lantmäteriet (2017) Lantmäteriets slutredovisning av uppdraget – Effekter och konse- kvenser av öppna data s. 4. Se även Lakomaa (Stockholm, 2016) Samhällsekonomisk effekt av öppna geodata s. 2.
4a. dir.
5a. dir.
435
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
nella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska använda ett gemensamt system för geodata av hög kvalitet för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser.6 Utredningen har vidare haft i uppdrag att föreslå de åtgärder och eventuella författningsförslag som kan behövas, och även analysera kostnaderna för och föreslå en ändamålsenlig finansiering av det gemensamma systemet.7
Alarmeringstjänstutredningen hade inget uppdrag när det gäller frågan om ett gemensamt system för geodata. I denna del har således utredningen inte haft något tidigare utredningsunderlag att utgå ifrån. Utredningen har dock under arbetets gång förstått att en hel del arbete med frågan har bedrivits och bedrivs av aktörer som hjälporganen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Lantmäteriet. Utredningen har bedömt att detta arbete har en sådan inriktning och sådant innehåll att det funnits skäl att i överväganden och förslag i stor utsträckning utgå från detta.
Utredningen har under arbetet med uppdraget kunnat konsta- tera att arbete pågår och har pågått för att underlätta gemensamma geodatalösningar, men att något gemensamt geodatasystem ännu inte finns på plats. Delvis beror detta på att området är komplicerat och komplext och involverar många olika delar av samhället. Om ett gemensamt geodatasystem ska kunna etableras, behövs fortsatt samverkan mellan olika kompetenser och samhällsaktörer. Såsom utredningen beskriver i avsnitt 13.1.3 gäller samma sak för utveck- lingen av det gemensamma systemet för geodata. Det handlar både om att enas om ansvar och roller i systemet, liksom om centrala termer och begrepp vilka om möjligt är ännu mer svåra att greppa än när det gäller den tekniska lösningen som utredningen behandlar i kapitel 13, men också om att säkerställa rimliga säkerhetsnivåer, att hitta acceptabla finansiella lösningar, liksom om att hitta de praktiska och tekniska lösningar som fungerar för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. Utredningens fokus har även i arbetet med ett system för geodata strävat efter att redogöra för problem och utmaningar som finns redan i dag och föreslå lösningar som har en acceptans bland berörda aktörer och som är genomförbara i praktiken. I det fortsatta arbetet kommer ytter- ligare frågor behöva hanteras successivt, se t.ex. avsnitt 14.14.3.
6a. dir.
7a. dir.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
14.2Geodata i dag
I samhället finns i dag många aktörer som har ansvar för geodata av olika slag. Trafikverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket ansvar exempelvis för vissa geodata gällande transportnät. Men även andra myndigheter och privata aktörer ansvarar för geodata.
14.2.1Lantmäteriet
Lantmäteriet är den myndighet som enligt förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet har ett övergripande förvalt- ningsansvar för bland annat frågor om grundläggande geografisk information och fastighetsinformation (2 §). Myndigheten ska t.ex. verka för en väl fungerande försörjning med grundläggande geo- grafisk information och fastighetsinformation av sådan omfattning, kvalitet och aktualitet att samhällets behov tillgodoses (3 § p. 2). Lantmäteriet samordnar Sveriges geodata genom bland annat Geo- datasamverkan och Geodataportalen,8 genom vilken det är möjligt att söka och titta på geodata från många olika källor.
Lantmäteriet har också ett nationellt samordningsansvar för pro- duktion, samverkan, tillhandahållande (genom Geodataportalen) och utveckling inom geodataområdet (4 §). Myndigheten ansvarar för uppbyggnad, drift, uppdatering och tillhandahållande av grundlägg- ande geografisk information och fastighetsinformation (5 § p. 1). Lantmäteriet ska också bland annat ansvara för lägenhetsregister (5 § p. 4) och de nationella geodetiska referensnäten9 (5 § p. 5). Myn- digheten ska också verka för enhetlighet, samordning och kvalitet inom mätningsområdet och inom det karttekniska området (5 § p. 6), liksom för ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick, samt besluta om ortsnamn i den utsträckning inte någon annan myndig- het har befogenhet att göra det (5 § p. 7). Myndigheten har också ett tillsynsansvar över de kommunala lantmäterimyndigheterna (5 § p. 11).
8www.geodata.se
9Den geodetiska infrastrukturen består av de nationella och över tiden hållbara referens- systemen i plan, höjd och tyngdkraft samt det nationella nätet av permanenta referens- stationer för positionering som kallas Swepos. Se t.ex. prop. 2016/17:1 utg. omr. 18 s. 33.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
Till myndighetens stöd finns också Geodatarådet, en grupp som förutom representant från Lantmäteriet (som innehar ordförande- skapet i rådet) består av representanter från andra statliga och kom- munala myndigheter och organisationer som på olika sätt berörs av geodatafrågor.10 Geodatarådets roll är att ge råd i frågor som rör Lant- mäteriets samordnande roll inom geodataområdet (19 och 20 §§).
Sedan 2011 har Lantmäteriet också ett samordningsansvar för den svenska infrastrukturen för tillgång till och utbyte av geo- grafisk miljöinformation.11 Regleringen om geografisk miljöinfor- mation innebär krav på en sammanhängande infrastruktur för tillgång till och utbyte av geografisk information inom Sverige och EU som har elektronisk form och som är användbar för verksam- heter och åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön.12
År 2016 fick Lantmäteriet i uppdrag av regeringen att vara ut- vecklingsmyndighet för den digitala samhällsbyggnadsprocessen. Uppdraget är ett av regeringens prioriterade områden i arbetet med att stärka styrningen och samordningen av digitaliseringen av det offentliga Sverige.13
14.2.2Kommuner
Kommunerna är enligt lagen (2006:378) om lägenhetsregister an- svariga för att fastställa belägenhetsadresser för bostadslägenheter. För andra adresser än till bostadslägenheter finns det inte någon sådan författningsreglerad skyldighet. Uppgifter om belägenhets- adresser är för övrigt en frivillig uppgift i fastighetsregistret och det är respektive kommun som hos Lantmäteriet får begära att adres- serna förs in i registret.
10De myndigheter som ingår i Geodatarådet är: Havs- och vattenmyndigheten, Lantmäte- riet, Linköpings kommun, Länsstyrelsen Värmland, MSB, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Statistiska centralbyrån, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges Kom- muner och Landsting, Sveriges lantbruksuniversitet, Sveriges Meteorologiska och Hydro- logiska Institut, Trafikverket.
11Ansvaret är en följd av EU:s Inspire-direktiv, där Inspire står för Infrastructure for Spatial Information in Europe. Direktivet började gälla 2007 och genomförs i flera steg, med full- ständig uppbyggnad 2021. Lagen (2010:1767) och förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation reglerar det svenska genomförandet av Inspire.
121 § lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation och 2 kap. 1 § förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation.
13N2016/01419/EF, se även Fi2016/04700/EF (delvis).
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
I november 2017 hade samtliga kommuner avtal med Lant- mäteriet om att belägenhetsadresser ska föras i registret.14 Kom- munernas leveranser av adresser, byggnader och topografi regleras genom samverkansavtal mellan Lantmäteriet och kommunerna.15
I Sverige finns 39 kommunala lantmäterimyndigheter, som bland annat parallellt med den statliga myndigheten handlägger lantmäteri- förrättningar inom den egna kommunen. I övriga kommuner är fastighetsbildningen statlig och bedrivs av Lantmäteriet. Omkring 75 kommuner medverkar i Lantmäteriets förrättningar med tekniska åtgärder som mätning och framställning av förrättningskarta.16
14.3Tekniska system som i dag används inom samhällets alarmeringstjänst för att beskriva ett geografiskt läge
14.3.1Nuvarande stöd för att hitta en nödställd eller en händelse
Inledning
I samband med att ett larm om en nödsituation inkommer, är det viktigt att snabbt få kännedom om var händelsen inträffat (lokali- sering), men även annan geodatainformation är central, såsom vilken som är den bästa vägen till platsen (navigering), vilka till- gängliga resurser som finns i närområdet (ibland används begreppet positionering när det handlar om resurser) och olika övriga omstän- digheter kring platsen där en händelse inträffat (det kan t.ex. röra sig om höjdförhållanden, väder, bebyggelse och andra händelser i området).
I dag finns det tekniska möjligheter att integrera och realtids- uppdatera flera av dessa komponenter i ett och samma stöd. Men i praktiken sker inhämtandet av denna information med olika verk- tyg och i olika system hos olika hjälporgan. Inte ens de koordinater som används är gemensamma alla gånger, något som gör det svårt
14Skr. 2015/16:50 s. 7.
15Riksrevisionen 2015:11 s. 45.
16www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/kommunala- lantmaterimyndigheter/
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
att kommunicera om händelser och hjälpinsatser mellan olika hjälp- organ.
De nationella referenssystemen SWEREF 99 i plan och RH 2000 i höjd
I Sverige kan huvuddelen av kommunerna redovisa geodata i de nationella referenssystemen SWEREF 99 i plan17 och RH 2000 i höjd18. Till sjöss och i luften används referenssystemet WGS84.19 För att alarmeringstjänsten och hjälporganen ska kunna kom- municera entydigt (utan transformationer av koordinater) behöver alla använda samma kartprojektion; SWEREF 99 TM.
Lantmäteriet har regeringens uppdrag att i samråd med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) påskynda arbetet med enhetliga nationella specifikationer för offentlig användning av geodata, samt att stödja kommuner och statliga myndigheter i deras övergång till enhetliga referenssystem.20 Arbetet med övergången har löpande följts upp. I oktober 2017 använde 285 kommuner SWEREF 99 (i de lokala kartprojektionszonerna) och 232 kommuner RH 2000, samtidigt som 85 procent av de statliga myndigheter och bolag som berördes hade gått över till SWEREF 99 och RH 2000.21
Användningen av SWEREF 99 och RH 2000 är alltså utbrett i det offentliga Sverige men även andra referenssystem används, t.ex. i de olika mobila enheter som hjälporganen använder. Även hos de statliga myndigheterna förekommer andra referenssystem. Polisen har t.ex. fortfarande data som lagras enligt andra referenssystem,
17Kommunerna använder oftast den lokala SWEREF-zonen i sin vardagliga verksamhet när det handlar om detaljerad information.
18www.lantmateriet.se/sv/Kartor-och-geografisk-information/GPS-och-geodetisk- matning/Referenssystem/
19WGS 84 och SWEREF 99 avviker för närvarande (2017) 7–8 dm från varandra och skillnaden ökar med några centimeter per år. För hjälporganen bör denna skillnad inte ha någon större betydelse. Men för att kunna kommunicera på land och till sjöss så behöver man antingen utbyta data utifrån latitud och longitud eller genom att använda samma kartprojektion dvs SWEREF 99 TM www.lantmateriet.se/Kartor-och-geografisk-information/GPS-och-geodetisk- matning/Referenssystem/Tredimensionella-system/SWEREF-99/ www.lantmateriet.se/sv/Kartor-och-geografisk-information/GPS-och-geodetisk- matning/Referenssystem/Tredimensionella-system/WGS-84/
20Regeringsbeslut 2013-10-03 Uppdrag att utarbeta nationella specifikationer för offentlig
användning av geodata samt att påskynda övergången till enhetliga referenssystem (Dnr S2013/6823/PBB [delvis]).
21 www.metainfo.se/sweref/. Se också prop. 2017/18:1 utg. omr. 18 s. 40.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
Strålsäkerhetsmyndigheten har ingen arbets- och tidplan för över- gången till SWEREF 99 (även om delar av myndigheten arbetar i SWEREF 99) och Post- och telestyrelsen (PTS) använder andra referenssystem i myndighetens interna system. SMHI räknar med att de ska ha övergått till referenssystemen SWEREF 99 och RH 2000 vid utgången av 2018.22 SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) utgår från SWEREF 99, men har också möjlighet att kunna skicka ut information i referenssystemen RT90 och WGS84.
För att lokalisera en nödställd som larmar nödnummer 112 via telefon, använder sig SOS Alarm såväl av uppgifter om telefonens position hos den som ringer in som bland annat kartor och adress- register. I praktiken är det fyra olika informationselement som kan ge SOS Alarm upplysning om en inringandes position: A-nummer23, kommunkod, adress (mottas ur adressdatabas med hjälp av A-numret) liksom ungefärlig position på karta (vid anrop från mobiltelefon).
I dag använder SOS Alarm vägdata från Trafikverket tillsam- mans med den s.k. SOS-kartan som är en anpassad variant av Lantmäteriets topografiska karta när de undersöker var larmet kommer ifrån. Kartan är framtagen av Carmenta tillsammans med SOS Alarm.24 SOS Alarms ärendehanterings- och kommunikations- system är byggt kring produkten CoordCom som integrerar ärendehantering, kartstöd (ResQMap) och kommunikation (Rakel, data och telefoni). Företaget Carmenta äger kart- och positione- ringssystemet ResQMap (se beskrivning i kapitel 13).
På SOS Alarm finns också en funktion som heter koordinat- analys, ett koordinatanalysfönster som hjälper operatören att tolka okända koordinater. Om den som rapporterar koordinaterna t.ex. inte vet vad siffrorna betyder, vilket referenssystem de hör till eller vilken ordning de har, kan operatören med denna funktion få hjälp att tolka koordinaterna och få fram en lista med möjliga positions- angivelser och markering i kartan.
Hjälporgan som köper larmbehandling av SOS Alarm, låter SOS Alarm lokalisera larmet från alarmeringscentralen. Ibland finns räddningstjänstens inre ledningsstöd med på alarmeringscentralen i form av ett inre befäl, som kan ha tillgång till ResQMap för att
22www.lantmateriet.se/sv/Kartor-och-geografisk-information/GPS-och-geodetisk- matning/Referenssystem/Inforande-av-SWEREF-99-och-RH-2000/Byte-av-referenssystem/
23A-nummer är beteckningen på den inringandes telefonnummer.
24Skr. 2015/16:50 s. 7.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
kunna orientera sig om position för händelse och presumtiv hjälp- insats, samt för att bedöma hur den geografiska omgivningen kan påverka hjälpinsatsen och skadeutvecklingen. ResQMap används dock inte på andra platser än inne i alarmeringscentralen. Alla övriga delar av verksamheterna som arbetar med lokalisering och geografisk analys använder andra system. Det betyder att hjälp- organen har andra stöd för att orientera sig och göra geografiska analyser, bland annat när ledningsorganisationen utökas och går upp i stabsläge (när man byter till ett separat stabsrum). Även insatsförberedande och förebyggande arbete sker med hjälp av andra system för geodata. Detsamma gäller för de delar av verk- samheterna som svarar för undsättning och hantering av en hän- delse. I dessa mobila enheter används inte heller ResQMap.
Hos de hjälporgan som sköter delar av larmbehandlingen själva, köper vissa SOS Alarms stöd, medan andra lokaliserar larmet och navigerar med hjälp av eget stöd. Bland de som köper SOS Alarms stöd för lokalisering, navigering och positionering men som sköter delar av larmbehandlingen själva finns t.ex. Södertörns brand- försvar. Bland dem som använder ett eget stöd finns t.ex. Polisen, Sjukvårdens larmcentral (SVLC) och Räddningstjänsten i Kristian- stad. Några hjälporgan som sköter delar av larmbehandlingen själva har köpt delar av stöd för lokalisering och positionering av SOS Alarm. Det gäller t.ex. JRCC25. Flera hjälporgan har egna stöd för att kunna lokalisera, positionera och navigera. Ett sådant system är VHF-pejling, som används av JRCC. Ett annat är Sjöbasis, som används av bland annat Kustbevakningen och JRCC, se av- snitt 14.3.3.26
Till detta kommer att hjälporganen har olika typer av utrustning och stöd för att kunna lokalisera, navigera och positionera i de fordon och mobila enheter som används. Bland de faktorer som kan ha försvårat hjälpinsatsen i samband med den stora skogs- branden i Västmanland år 2014, har bland annat utrustningen i fordonen lyfts fram som särskilt kritisk.27
25Sjö och flygräddningscentralen, Joint Rescue Coordination Centre.
26www.kustbevakningen.se/granslos-samverkan/sjoovervakningsuppdraget/samverkan- sjoinformation/
27Se MSB (2016) Ansvar, samverkan, handling. Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfaren- heterna från skogsbranden i Västmanland 2014 s. 35–40 och www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Om-oss/Arrangemang/almedalen/lantmateriet-i- almedalen-2016/hittar-hjalpen-fram-till-dig/
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
Svårigheter att koppla upp sig mot en webbaserad karta
SOS Alarm kan i dag inte koppla upp sig mot en karta som är webbaserad. Detta eftersom bolaget av säkerhetsskäl har bedömt att de behöver ha kartmaterialet innanför sina brandväggar. Samma bedömning och begränsning i uppkopplingsmöjligheter gäller Polisen.
Faktorer som har betydelse för att beskriva ett geografiskt läge
Det är många faktorer som spelar in för att en händelse eller en nödställd ska kunna lokaliseras. Som exempel kan nämnas:
•hur den hjälpsökande larmar (t.ex. fast eller mobil telefoni liksom direkt telefoni eller växeltelefoni, PLB28),
•den information som den hjälpsökande ger om sin eller händel- sens position,
•SOS Alarms hantering av den information de får in, det tekniska gränssnittet och möjligheten att utbyta information mellan SOS Alarm och hjälporganet,
•hjälporganets handhavande av den information de får in, vidare- förmedlingen av information till utryckningsorganisationen och teknik och/eller handhavande av geografiska uppgifter i utryck- ningsfordonen.29
Utredningen beskriver i kapitel 15 de olika källor som kan ge SOS Alarm upplysningar om larmets position, liksom om hur SOS Alarms förmedling av exempelvis lokaliseringsuppgifter sker i dag.
När det gäller automatiska larmanläggningar som SOS Alarm eller hjälporganen tar emot larm ifrån i dag, har positionen ofta programmerats in i samband med anslutningen, en position som kan vara mer eller mindre exakt. Inom detta område sker en snabb och kraftfull utveckling som innebär ökade möjligheter till mer specifik information om händelser och deras lokalisering, men även om andra faktorer (t.ex. sådant som rökutveckling, temperatur, eller andning och puls när larmet rör människor). Larm från auto-
28Personal Locator Beacon.
29Riksrevisionen 2015:11 s. 44.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
matiska larmanläggningar och övriga kommersiella larm- och säker- hetstjänster har närmare behandlats i kapitel 11.
14.3.2Sos.nu
Sos.nu är en tjänst som SOS Alarm publicerar och mot betalning erbjuder tillgång till. Tjänsten baseras på bolagets eget systemstöd. I tjänsten publiceras bland annat räddningsinsatser, polisinsatser, trafikstörningar, planerade händelser, väder och information om el- och telestörningar. Eftersom innehållet baseras på uppgifter från intressenter som är anslutna till tjänsten, kan innehållet variera. Statliga, kommunala och landstingskommunala aktörer får ansluta sig till tjänsten mot betalning, så länge de är knutna till operativ ledning och/eller krishanteringsfunktion.30
14.3.3Sjöbasis
Sjöbasis är ett system för sjöbaserad informationssamordning, som Kustbevakningen utvecklat på uppdrag av regeringen i syfte att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinformation. Systemet möjliggör informationsutbyte inom befintliga myndig- hetsstrukturer och ansvarsområden. Genom Sjöbasis samlas, bear- betas och utvecklas relevant sjöinformation i ett enda system och görs tillgänglig för de myndigheter som behöver den. Systemet samlar sjölägesinformation från system i Försvarsmakten, Sjö- fartsverket och Havs- och vattenmyndigheten. På så vis fungerar Sjöbasis som ett gemensamt system för geografiska data till havs.
14.3.4MSB – kartstödet RIB
Ett stöd som MSB i dag erbjuder samtliga kommunala räddnings- tjänster, är RIB31. RIB är ett ”programpaket” som man kan instal- lera eller (delvis) ta del av på webben. RIB består av olika delar, bland annat referensbibliotek, register över ovanliga eller unika
30www.sosalarm.se/vara-tjanster/tjanstekatalog/samverkanswebben/
31RIB är en förkortning av Resurser och Integrerat Beslutsstöd.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
resurser för räddningstjänst och uppgifter om farliga ämnen. I RIB finns också ”bakgrundskartor” som länkar samman kartbaserad information från de olika RIB-programmen i en och samma vy.
RIB:s bakgrundskartor finns i fyra varianter (norra Sverige, mellansverige, södra Sverige, hela Sverige) och laddas ner som zip- fil, som man sedan packar upp på lämplig plats. Bakgrundskartorna hämtas från Lantmäteriet. Med hjälp av programmet RIB Karta är det möjligt att visa geografisk information från RIB:s olika applikationer på en och samma kartbild. Kartbilden kan delas med andra användare genom LUPP32, eller genom att spara ögon- blicksbilder av kartan och skicka dem med e-post. Förutom en grundläggande kartfunktionalitet, finns möjligheter att genom programmet se resultat i form av spridningsplymer i luft och bland annat insatser och enheter från LUPP. Programmet gör det möjligt för räddningstjänsterna att själva rita på kartan, lägga till symboler eller het-varm-kall zon.33 MSB tillhandahåller en kartportal för MSB:s webbkarttjänster före, under och efter en händelse. Pro- grammet RIB karta är inte tillgänglig via webben, utan måste laddas ner. Räddningstjänster som använder RIB kan välja om de vill använda egna kartor eller RIB:s Bakgrundskartor.34
I en framtida utveckling av beslutsstödet är det MSB:s ambition att kunna distribuera väsentliga geodata och kartunderlag till kom- munala räddningstjänster, exempelvis den bakgrundskarta som Lantmäteriet och Trafikverket håller på att utveckla (se av- snitt 14.4–14.5), tillsammans med ytterligare geodata och symboler. MSB har till utredningen uppgett att utvecklingen av RIB Bak- grundskarta kommer att ske mot mer webbaserade applikationer samt mobilapplikationer.
32LUPP är ett program för ledning och uppföljning av räddningsinsatser. Syftet är att möjliggöra dokumentation före, under och efter en räddningsinsats. Se www.msb.se/lupp
33www.msb.se/sv/Produkter--tjanster/RIB/Vad-ar-RIB/
34www.msb.se/sv/Produkter--tjanster/Karttjanster/Kartportal/, se även www.msb.se/sv/Produkter--tjanster/Karttjanster/Riktlinjer-for-kartor-pa-webben/ där resultat från arbeten inom exempelvis riktlinjer för kartor kan laddas ned.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
14.3.5Robust satellitnavigering – Galileo
Arbete pågår också för att utveckla möjligheterna till positionering av fordon, både för förare att hitta till rätt plats men också för led- ningscentral att se var fordonet befinner sig. Utredningen har inte haft i uppdrag att hantera denna fråga, men under arbetets gång har MSB påpekat vikten av att också denna aspekt beaktas i det fort- satta arbetet. I dag används ofta GPS via RAKEL för detta. GPS- systemet är dock inte robust mot störningar från exempelvis elektro- magnetiska hot (både naturliga, såsom solstormar, och antagonis- tiska). Det finns heller ingen nationell kontroll över GPS-systemet.
Inom ramen för EU-samarbetet pågår därför en satsning på satellitnavigering under benämningen Galileo. Syftet är att skapa ett ökat tekniskt oberoende inom EU genom ett eget europeiskt system för satellitnavigering. Galileo har fem navigeringstjänster varav en är en offentligt reglerad tjänst, Public Regulated Service (PRS). PRS är avsedd för offentliga användare som behöver en signal med hög tillgänglighet och som är robust mot störning och vilseledning. Signalen är krypterad och utformad för att ge exklusiv access till ackrediterade användare såsom exempelvis polis, ambulanssjukvård och räddningstjänst, samhällskritisk infrastruktur och militära tillämpningar. MSB har framfört vikten av att detta system tillgäng- liggörs för svenska användare för lokalisering och positionering av utryckningsfordon. MSB anser också att Galileosystemets Search and Rescue-funktion bör analyseras närmare utifrån olika använd- ningsområden i Sverige.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
14.4Tidigare utvecklingsarbete för att göra gemen- samma geodata tillgängliga för ”blåljusaktörer”
14.4.1Inledning
Arbetet med att åstadkomma ett bättre kartstöd för ”blåljus- aktörerna” 35 har bedrivits i projektform sedan 2014, av bland annat Lantmäteriet. Nedan beskrivs insatserna som har bedrivits inom arbetet och som specifikt har kopplats till blåljusaktörer. Samtidigt sker ett arbete med att utveckla och åstadkomma gemensamma och mer tillgängliga geodata för samhället som helhet. De bredare insat- serna kan indirekt bidra till att också stödet för blåljusaktörerna förbättras.
MSB har i en rapport från 2016 konstaterat att användningen av geodata, kartstöd och teknisk utrustning för positionering inte är reglerad för ”blåljusaktörerna” i dag, något som fått till följd att dessa använder olika lösningar för positionering och navigering, vilket i sin tur försvårar aktörsövergripande samverkan vid olyckor och kriser.36 MSB pekade i rapporten på behovet av en utredning om och hur blåljusaktörer kan åläggas att ha och använda gemen- sam geodata och gemensamt kartstöd för positionering och navigering. En sådan utredning borde bland annat beakta vilka aktörer som skulle omfattas, vilka krav som skulle kunna ställas på aktörernas användning av geodata och kartstöd samt vad detta skulle medföra för krav på hård- och mjukvara för positionering och navigering, ansåg MSB. MSB betonade vidare att vid större olyckor och kriser involveras aktörer som normalt inte deltar i hanteringen av olyckor, varför utredningen också borde beakta civilsamhällets användning av geostöd. MSB pekade också på att även tillgången till geodata från privata aktörer och kommuner kan vara väsentlig för en stärkt krisberedskap, men att tillgången i dag
35I arbetet har Lantmäteriet använt den definition av begreppet ”blåljusaktör” som MSB använt i MSB (2016) ”Ansvar, samverkan, handling” s. 38. Här inkluderas: SOS Alarm, organisationer för statlig och kommunal räddningstjänst, ambulanssjukvård, polis och eventuellt andra relevanta aktörer. MSB har i samma rapport angett att de aktörer som bör omfattas av ett gemensamt referens- och koordinatsystem vid olyckor och kriser behöver utredas, men att en utgångspunkt bör vara att blåljusaktörer, alla myndigheter med särskilt ansvar enligt förordningen (2015:1052) krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap samt kommuner och landsting ska omfattas av systemet. MSB (2016) s. 40.
36MSB (2016) Ansvar, samverkan, handling s. 37 f.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
begränsas bland annat av kostnader. Mot denna bakgrund ansåg MSB att en utredning också borde pröva hur privat geodata kan tillgängliggöras för att förebygga och hantera olyckor och kriser.37 MSB ansåg att en sådan utredning borde överväga om MSB i samarbete med Lantmäteriet och Trafikverket skulle kunna ha ett samlat geodataansvar för positionering och navigering under olyckor och kriser.38
14.4.2Projektet gemensamt specificerade geodata för blåljus
Lantmäteriet inledde 2014 projektet ”Gemensamt specificerade geodata för blåljus”.39 Syftet med arbetet var att förbättra förut- sättningarna för gemensamma geodata med hög kvalitet och aktua- litet för blåljusaktörer. I projektet togs en lista fram över vilken specificerad datamängd geodata som borde användas gemensamt av alla ”blåljusaktörer”, även i fordonen.40 Arbetet utgick ifrån situa- tionen ”hitta rätt”, dvs. att positionera en händelse och att välja rätt väg fram. Utgångspunkten var information från Lantmäteriet och Trafikverket. Projektet genomfördes i samverkan mellan Lantmäte- riet, kommuner, Trafikverket, SOS Alarm, Polisen, MSB, ambu- lanssjukvården och räddningstjänsten.41 I projektet deltog även klusterorganisationen Future Position X42 med samordning och informationsspridning.43 Projektet ledde till ett fortsatt arbete med att stärka insamlingsprocesserna i samarbete med kommunerna.
Arbetet resulterade i ”blåljuskollen”44 som är en checklista fram- tagen av Lantmäteriet och Trafikverket för Sveriges kommuner,
37a. MSB (2016) s. 37, 39, 40.
38a. MSB (2016) s. 39 f.
39www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/geodata-for- blaljus/projekthistorik/
40Lantmäteriet (2015) Gemensamt specificerade geodata för blåljusaktörer Slutrapport 2015- 10-15 s. 3. www.lantmateriet.se/globalassets/om-lantmateriet/var-samverkan-med- andra/blaljus/dokument/informationsmangd_webben.docx
41a. Lantmäteriet (2015) s. 3.
42Future Position X är en klusterorganisation inom geografisk information. Föreningen initierar och stödjer forsknings- och innovationsprojekt och stödjer företag och organi- sationer att utveckla nya produkter och tjänster och expandera till nya marknader. Före- ningen driver också forsknings- och utvecklingsprojekt med målet att skapa nya företag och nya arbetstillfällen. www.fpx.se/24-2
43a. Lantmäteriet (2015) s. 4.
44www.lantmateriet.se/globalassets/om-lantmateriet/var-samverkan-med- andra/blaljus/blaljuskollen/checklista_blaljuskollen_v1.docx
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
som pekar ut de geodata som är av särskild vikt för blåljusaktörerna för att hitta rätt. ”Blåljuskollen” fungerar på så sätt som en hjälp för kommuner att kvalitetssäkra sina geodataprocesser. Checklistan ut- går från samma datamängder som togs fram 2014 i projektets inledning.45 Projektet ledde också till ett efterföljande projekt:
”Gemensam blåljuskarta”.
14.4.3Projektet gemensam blåljuskarta
Projektet ”Gemensam blåljuskarta” har bedrivits av Lantmäteriet i samverkan med bland annat MSB, Trafikverket och representanter för hjälporganen under 2016 och 2017 (projektet avslutades som- maren 2017) med målet att ta fram en produkt – Blåljuskartan – som skulle omfatta en bakgrundskarta och information om sådant som adresser, vägdata och platsnamn i en form som kunde göras sökbara. Dessa data återfinns i de olika rikstäckande geodata som tillhandahålls i dag av Trafikverket och Lantmäteriet. Förutom en gemensam bakgrundskarta pekade blåljusaktörerna på behov av ytterligare information som de kunde behöva för att välja rätt väg, t.ex. om vägbredd, vägens bärighet etc.46
Blåljuskartan var också tänkt att kunna tillhandahållas genom en gemensam ingång för blåljusaktörerna, trots att den bygger på data från två myndigheter, genom vilken det också skulle vara möjligt att hämta uppdaterad information och rapportera upptäckta brister på ett enkelt sätt.47 Under förstudien som skedde i samverkan med
”blåljusaktörer” och leverantörer av stödsystem, framkom att alla ”blåljusaktörer” efterfrågade en ”gemensam bakgrundskarta”, var- för den delen prioriterades framför övriga delar av Blåljuskartan.48
45www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/geodata-for- blaljus/projekthistorik/gemensam-blaljuskarta/
46www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/geodata-for- blaljus/projekthistorik/gemensam-blaljuskarta/#faq:data-som-stod-for-att-positionera- handelse
47www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/geodata-for- blaljus/projekthistorik/gemensam-blaljuskarta/. Blåljuskartan skulle bestå av kartor och andra data men utan funktionalitet för rapportering. Denna funktionalitet ska i stället finnas i verksamhetsstödet.
48www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/geodata-for- blaljus/projekthistorik/gemensam-blaljuskarta/
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
14.4.4Den gemensamma bakgrundskartan
Under 2017 har Lantmäteriet arbetat med att ta fram tjänsten ”den gemensamma bakgrundskartan”. Arbetet med att utveckla tjänsten pågår fortfarande. Lantmäteriet ska ansvara för den integrerade tjänsten. Den gemensamma bakgrundskartan ska utgå från Lant- mäteriets nationella kartinformation, i ett första steg i form av den Topografiska webbkartan tillsammans med Trafikverkets nationella väg- och järnvägsdata, och utvecklas av myndigheterna i samarbete. Lantmäteriet ska ansvara för den gemensamma bakgrundskartan, i form av en integrerad tjänst.
Inledningsvis utformas kartan som en ”visningstjänst”49 med information och harmoniserad kartografi50 i olika skalnivåer, som ska kunna konsumeras via nätet, samt på sikt även som en ned- laddningsfunktion. Tjänsten ska kunna användas i blåljusaktörernas verksamhetssystem där det är möjligt att kombinera bakgrunds- kartan med annan information som har betydelse. Det kommer även att vara möjligt att ladda ner data från tjänsten till sina egna tekniska stöd för att skapa en lokal kopia, vilket möjliggör använd- ning när tillgång till internet saknas, t.ex. ute på en skadeplats.
En viktig fråga rör förutsättningarna för att använda kartstödet off-line. Verksamheterna arbetar i dag med olika format för kart- hantering, både i form av olika karthanteringsformat (raster- respektive vektorformat) och olika filformat/standarder för över- föring och hantering av information. Lantmäteriet har konstaterat att för att tjänsten den gemensamma bakgrundskartan ska kunna implementeras för användning off-line i de olika verksamhetsstöd som blåljusaktörerna använder, kan den behöva tillhandahållas i flera format.51 Blåljusaktörerna med testlicens har även erbjudits möjlighet att ladda ner kartbilder från visningstjänsten för använd- ning i off-lineläge. Detta har visat sig vara tekniskt komplicerat, vilket inneburit att aktörerna har behövt egen eller anlitad teknisk
49Innebär att kartan kan anropas via en tjänst/ett gränssnitt som kan byggas in i ett verk- samhetsstöd eller läggas in i en GIS-programvara där efterfrågade utsnitt ur kartan visas. Informationen och tjänsten finns hos Lantmäteriet och internetåtkomst är nödvändig.
50Innebär att kartan har en färgsättning och symbolisering som är så lik som möjligt genom alla skalor (zoom-nivåer). Viktigt krav för att man inte ska tappa orienteringen vid zoomning.
51www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/geodata-for- blaljus/projekthistorik/gemensam-blaljuskarta/#faq:bakgrundskartan
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
kompetens. SOS Alarm har framhållit att möjligheten till nedladd- ning är särskilt viktig. Bolaget avbröt sitt deltagande i testtjänsten på grund av svårigheterna att ladda ner tjänsten.
Samma behov av tillgång till kartdata off-line som uttryckts av hjälporganen, finns enligt Lantmäteriet hos frivilligorganisationer och övriga aktörer med betydelse för samhällets krisberedskap. Lant- mäteriet har även till utredningen uttryckt att det förutom en vis- ningstjänst och nedladdningsmöjligheter för kartdata, även behöver finnas en webbapplikation som ger alla som deltar i en hjälpinsats möjlighet att via en smart telefon, surfplatta eller annat uppkopplat verktyg titta på kartan utan att ha tillgång till något verksam- hetssystem eller GIS-programvara. I en sådan webbapplikation bör det även finnas möjligheter att skriva ut kartan på papper eller spara en georefererad pdf-fil lokalt för att använda off-line tillsammans med ett gps-stöd för navigering.
14.4.5Projekt för gemensamma manér och symbolsättningar
Mellan 2014 och 2016 har två projekt genomförts av Lantmäteriet tillsammans med Försvarsmakten och MSB i syfte att förbättra räddningsinsatser genom att aktörer inom krishanterings- och kris- beredskapsområdet i större utsträckning använder samma manér- och symbolsättningar i det kartunderlag som används. Projekten resulterade bland annat i rapporten ”Riktlinjer för webbkartografi inom krishantering”, och en uppsättning symboler som finns till- gängliga på msb.se.52
52 www.msb.se/Upload/Produkter_tjanster/Karttjanster/Maner_Symbolsattning_Slutrapport.pdf
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
14.5Utvecklingsinsatser pågår men behoven kvarstår
14.5.1Inledning
Det utvecklingsarbete som bedrivs i dag inom området sker bland annat hos Lantmäteriet inom ramen för myndighetens ordinarie arbete med att förverkliga Geodatastrategin53. Geodatastrategin utgår från fyra mål: geodata är öppna, geodata är användbara, geo- data är tillgängliga och samverkan är väl utvecklad.54 Detta arbete sker genom årliga handlingsplaner, och hos de myndigheter som har fått ett utpekat ansvar för de olika delarna i handlingsplanen.
Under 2017 har MSB haft ett ansvar för att koordinera och driva arbetet med en av aktiviteterna i Geodatastrategins handlingsplan,
”Geodata för krisberedskap och blåljus”. Syftet med arbetet är att säkra tillgången till enhetliga, uppdaterade och lättillgängliga geo- dataprodukter till nytta för ”en bred skara användare inom kris- beredskap och blåljus”.55 Ett av målen under 2017 var att klargöra vissa frågor kring hantering av sekretess- och säkerhetsfrågor vid utlämnande av offentliga och öppna geodata. Öppna geodata kan lite förenklat beskrivas som geodata som är tillgängliga utan avgifter och som får användas, ändras och delas fritt. I arbetet har bland annat MSB, Lantmäteriet och Trafikverket deltagit. Arbetet fortsätter under 2018 med inriktning mot samverkan kring infor- mationssäkerhetsarbete i samband med aggregering av geodata.56 Ett annat mål under 2017 har varit att utveckla geodataförsörj- ningen till blåljus- och krisberedskapsaktörer med fokus på blå- ljusaktörer. MSB och Lantmäteriet anser att arbetet är viktigt att driva vidare för att nå ett konkret resultat för blåljusaktörerna, och under hösten 2017 har förslag på åtgärder och förutsättningar som behöver komma på plats tagits fram. Bland de viktigare förut- sättningar som behöver vara på plats för att förslagen ska få full effekt är att alla blåljusaktörer har samma bakgrundskarta, oavsett
53Lantmäteriet (2016) Nationell geodatastrategi. Den nationella geodatastrategin tog Lant- mäteriet fram 2016 på uppdrag av regeringen, tillsammans med de övriga myndigheter som ingår i Geodatarådet.
54a. Lantmäteriet (2016).
55Geodatarådet (2017) Geodatarådets handlingsplan för Nationell Geodatastrategi 2016–2020, version 2017-05-20 s. 7.
56a. Geodatarådet (2017) s. 7. MSB (2017) Rapport: sekretess och säkerhet vid offentliga och öppna geodata. MSB:s dnr: 2017-11865-1. MSB (2017) Förslag till fortsatt arbete kring frågor om sekretess och säkerhet vid offentliga och öppna geodata. MSB:s dnr: 2017-11865-1.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
vilket användarsystem som används. Ett av förslagen på åtgärder är sedan att utifrån en gemensam bakgrundskarta, prioritera och möj- liggöra att vald verksamhetsspecifik information kan läggas ”ovanpå” en sådan gemensam bakgrundskarta. Ett annat förslag är att säker- ställa att blåljusaktörer använder kompatibla referens- och koordi- natsystem.
Utöver MSB:s arbete med geodata för krisberedskap och blåljus sker också andra utvecklingsinsatser. Lantmäteriet driver t.ex. projektet ”Tryggt och säkert” med inriktning mot krisberedskap.
Syftet med projektet är att kommuner ska bli bättre på att utbyta och använda geodata före, under och efter en kris.57 Ett annat exempel är ”Koordinat -16” som handlade om att öva i användning av geodata i samband med en kris.58
Andra utvecklingsinitiativ sker inom Lantmäteriet, med en större målgrupp och syfte än enbart blåljusaktörer och deras verk- samhet, men kan ändå komma till nytta för t.ex. hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. Lantmäteriets arbete med
”Nationell basdata” och ”Nationell baskartetjänst” är två delar av
2017 års handlingsplan som drivits av Geodatarådets myndigheter. Både MSB och Lantmäteriet uppfattar att det går att dra nytta av detta arbete, men att ytterligare geodatainformation i form av olika kartlager för blåljusaktörerna också måste identifieras och för- sörjas. Även geodata från privata aktörer kan vara viktiga att till- gängliggöra i sammanhanget, t.ex. data om el, energi, gasledningar, brandposter m.m.59 Behoven ser olika ut hos olika aktörer. SOS Alarm har exempelvis identifierat behov av, och införskaffat, kartor över asylboenden, hjärtstartare, Sevesoanläggningar60 och vatten- skyddsområden.
Lantmäteriet har också sedan år 2016 ett regeringsuppdrag att verka för en enklare, öppnare och mer effektiv planerings- och byggprocess till nytta för medborgare, företag och andra aktörer.
Uppdraget har rubriken ”Digitalt först”. Enligt ett tilläggsuppdrag ska Lantmäteriet också utreda behovet av att genom föreskrifter
57www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/tryggt-och-sakert/
58www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/samverkansovning-med- geodata/
59MSB (2017) Utvecklad geodataförsörjning för krisberedskap och blåljus
(MSB:s dnr: 2017-11966). s. 12.
60 En sevesoanläggning är en anläggning som hanterar större mängder farliga kemikalier.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
reglera vilken standard som ska gälla för informationen i en grund- karta till detaljplan och därmed göra det enklare att utbyta infor- mation digitalt.61 Arbetet med dessa uppdrag kan indirekt gynna användningen av gemensamma geodata även inom samhällets alarm- eringstjänst.
En förutsättning för ett fortsatt arbete är att gemensamma specifikationer används. Här har ett arbete bedrivits inom ramen för projektet ”Svensk geoprocess”, som drivs gemensamt av SKL och Lantmäteriet. Företrädare för SKL har för utredningen pekat på att resurser för närvarande saknas för att implementera arbetet.62
Det sker även annan utveckling, som bygger på ökad infor- mationsdelning mellan organisationer. Sedan 2011 finns en möjlig- het att dela geodata mellan hjälporganen i Sverige och de nordiska grannländerna. För att möjliggöra en effektiv räddnings- och ambulansverksamhet nationellt ställs ökade krav på fri geodata- tillgång för kommunal räddningstjänst och landstingens ambulans- sjukvård inom hela Sverige. I juni 2017 beslutade Lantmäteriet där- för att underlätta tillgången till ett begränsat urval av geodata för användning inom kommunal räddningstjänst och kommunala rädd- ningstjänstförbund liksom ambulansverksamhet genom att erbjuda dessa avgiftsfritt.63
14.5.2Kommuner och landsting har varierande kapacitet att använda geodata
Utredningen kan konstatera att mycket av den information som gjordes tillgänglig för räddningstjänster och ambulansverksamheter i juni 2017 genom avtalet mellan de nordiska kartverken i själva
61Regeringsbeslut 2016-02-28 Uppdrag att verka för digitalt först – för en smartare samhälls- byggnadsprocess. N2016/01419/EF, Regeringsbeslut 2016-12-22 Ändring av uppdrag till Lant- mäteriet att verka för en smartare samhällsbyggnadsprocess, Fi2016/04700/EF (delvis).
62www.lantmateriet.se/svenskgeoprocess. Uppdrag att utarbeta nationella specifikationer för offentlig användning av geodata samt påskynda övergången till enhetliga referenssystem. Regeringsbeslut 2013-10-03 dnr S2013/6823/PBB (delvis).
63De nordiska kartverken har ett avtal för datadelning som ger nyttjanderätt till kartdata, adresser och ortnamn i beredskaps- och krishantering i de nordiska länderna. Avtalet och nyttjanderätten ska underlätta för blåljus- och beredskapsaktörer att hitta rätt i grannlandet vid gränsöverskridande insatser. Nyttjanderätten omfattar användning i beredskaps- och krishan- tering för respektive lands beredskapsaktörer, så som civilförsvaret och andra krisbered- skapsfunktioner – över ett område som täcker en 100-kilometers zon från grannlandets gräns. www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/geodata-for- blaljus/avgiftsfria-geodata-for-ambulans--och-raddningstjanstverksamhet/
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
verket redan fanns på kommunal nivå som en följd av att merparten av landets kommuner har användaravtal för Geodatasamverkan. Landets räddningstjänster har dock varierande förutsättningar att dra nytta av dessa data. Kompetensen och kapaciteten inom geo- dataområdet varierar stort. I vissa fall saknas kunskaper om vem på kommunen som har ansvaret för geodatainformationen, liksom om hur informationen tekniskt kan komma till nytta i räddnings- tjänstens system. ESV har bekräftat denna bild.
En studie som MSB finansierat visar att räddningstjänsten upplever hinder när det gäller geodata, bland annat i form av brist på kunskap om geodata och kartverktyg i den egna organisationen, brist på tid samt brist på ekonomiska resurser för tekniskt stöd. Publika tjänster, däribland google.se och hitta.se används på grund av alltför kostsamma eller komplicerade alternativ.64
Behoven och kapaciteten i landstingens ambulanssjukvård är oklara.65 Flertalet landsting har inte användaravtal för Geodata- samverkan vilket gör att endast ett fåtal ambulansverksamheter har tillgång till ett samlat utbud av geodata. En rapport från E-hälso- myndigheten visar att en stor del av ambulanssjukvårdens med- arbetare (44 procent) saknar tillgång till information om aktuell trafiksituation via vårdgivaren och i stället använder sina egna mobiltelefoner för att finna en lämplig väg. Studien visar samman- taget att en majoritet av ambulanssjukvårdens medarbetare (drygt 70 procent) anser att informationen från larmcentralen, både när det gäller geografisk information och annan information, inte är tillräcklig för att de ska kunna förbereda sig för uppdraget.66
64SWECO (2014) En kartläggning av användningen av geodata inom Sveriges räddnings- tjänster.
65Ekonomistyrningsverket (2017) Ny finansieringsmodell för grunddatautbyte mellan stat- liga myndigheter samt kommuner och landsting s. 48.
66E-hälsomyndigheten (2016) E-hälsan inom ambulanssjukvården – en nationell kart- läggning 2016 s. 13 och 26. Myndigheten genomförde en tvärsnittsstudie där sjuksköterskor verksamma inom ambulanssjukvården besvarade en enkät om e-hälsa inom ambulanssjuk- vården i Sverige. Totalt besvarades enkäten av 935 sjuksköterskor, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 41,8 procent. Utgångspunkten i formuleringen av frågorna var att de skulle omfatta ambulanssjukvårdens tillgång till och användning av e-hälsa från utlarmning av ambulans från larmcentralen till att ambulanspersonalen överlämnat patienten till nästa vårdnivå.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
14.5.3Positionering genom flera data, bland annat mer tillförlitliga adressuppgifter
Riksrevisionen genomförde en granskning av regeringens styrning av SOS Alarm under 2014 och 2015. Där konstaterades att det finns olika hinder för att positionera den nödställde i dag. Ett av de hinder som lyftes fram i granskningen var att kartstöden som hjälporganen använder kan vara dåligt uppdaterade. Riksrevisionen pekade på att adressuppgifter kan saknas eller vara felaktiga i det nationella register över belägenhetsadresser som Lantmäteriet ansvarar för, till följd av att vissa kommuner avstår från att upp- datera registret.67 Riksrevisionen rekommenderade regeringen att utreda möjligheterna till lagstiftning eller andra åtgärder för att förbättra registreringen av belägenhetsadresser, samt att tydliggöra vem som har tillsynsansvar för efterlevnaden av lagen om lägen- hetsregister.68
Även MSB har pekat på brister i det nuvarande registret för belägenhetsadresser och att behovet av reglering behöver över- vägas.69
SOS Alarm har för utredningen bekräftat att Lantmäteriet ofta är sena med att föra in uppgifter om nya adresser i kartbild respek- tive adressdatabas. SOS Alarm uppdaterar adresserna varje månad förutom under sommaren, och uppdaterar kartbilderna två gånger per år. Brister i Lantmäteriets kartuppdatering kan, t.ex. när det rör sig om nybyggda områden, föra med sig att den hjälpsökandes position ser ut att vara ”mitt ute i skogen” (i obebyggt område).
Det kan ta ett eller flera år innan ett nybyggt område syns i kartan. Regeringen har i en skrivelse med anledning av Riksrevisionens granskning konstaterat att kommunerna enligt lagen om lägen- hetsregister är ansvariga för att fastställa belägenhetsadresser för bostadslägenheter, medan det för andra byggnader än bostads- lägenheter däremot inte finns någon sådan författningsreglerad skyldighet. Uppgifter om belägenhetsadresser är en frivillig uppgift i fastighetsregistret och det är respektive kommun som hos Lant- mäteriet får begära att adresserna förs in i registret. Regeringen har
67Riksrevisionen 2015:11 s. 11, 43–49.
68a. Riksrevisionen s. 16.
69MSB (2016) Ansvar, samverkan, handling: åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfaren- heterna från skogsbranden i Västmanland 2014 s. 40.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
bedömt att det kan finnas skäl att på sikt se över systemet med belägenhetsadresser. Regeringen har dock bedömt att det arbete som bedrivits av Lantmäteriet med bland annat Polisen, Trafik- verket, SOS Alarm och MSB, är det som främst kan förbättra möjligheterna att positionera nödställda i närtid. Regeringen har också pekat på att SOS Alarm har övergått till att använda en anpassad topografisk karta från Lantmäteriet samt Trafikverkets vägdata. Regeringen har inte delat Riksrevisionens bedömning att det skulle vara lämpligt att införa ett tillsynsansvar för efterlevna- den om lagen om lägenhetsregister.70
14.5.4Säkrare navigering genom aktuella vägdata
Tanken i projektet ”blåljuskartan” (se avsnitt 14.4.3) var också att bidra till en säkrare navigering genom aktuella vägdata. Aktuella vägdata från Trafikverket skulle kunna visa sådant som om vägen är lämplig för det fordon som ska ta sig fram, vilket krävs för att kunna välja rätt väg. Lantmäteriet har konstaterat att detta kräver kontakter med leverantörer av navigationssystem, bland annat för att förtydliga behovsbilden, något som myndigheten inte har prioriterat eftersom fokus i första hand legat på den gemensamma bakgrundskartan.71
14.6Lantmäteriet får i uppdrag att införa en gemensam geodatatjänst
Förslag: Lantmäteriet får i uppdrag av regeringen att utveckla och införa en gemensam geodatatjänst som omfattar ett koordi- natsystem, ett kartstöd och en teknisk lösning som möjliggör åtkomst av geodata för alla aktörer. I arbetet med uppdraget ingår att genomföra en säkerhets- och integritetsskyddsanalys av den information som ska tillgängliggöras i tjänsten.
70Skr. 2015/16:50 s. 7.
71www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/geodata-for- blaljus/projekthistorik/gemensam-blaljuskarta/#faq:data-for-navigering
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
Bedömning: Utarbetandet av tjänsten bör utgå från det utveck- lingsarbete som redan gjorts av bland annat Lantmäteriet och MSB, och ske som ett led i arbetet med den plattform för geodata som myndigheten bygger inom ramen för Digitalt först.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
14.6.1Inledning
Utredningen delar såväl regeringens som MSB:s bedömning att tillgång till ändamålsenliga, relevanta och tillförlitliga geodata av hög kvalité är viktigt för att snabbt kunna lokalisera en nödställd eller en händelse, säkra räddningsinsatser och för att hantera och förebygga olyckor och kriser effektivt.72 Vikten av detta har också betonats vid de kontakter som utredningen haft under sitt arbete.
För samhällets hjälporgan och för SOS Alarm innebär dagens brister i tillgången på relevant geografisk information särskilda ut- maningar. Bristen på enhetliga och samordnade geodata har vid flera tillfällen pekats ut som en kritisk faktor som försvårat und- sättningen av nödställda.73 Brister i möjligheter till positionering, navigering och kommunikation om lägesmässiga relationer kan få allvarliga konsekvenser för liv, hälsa och egendom eftersom tiden fram till hjälpinsats förlängs. Vid t.ex. branden i Västmanland 2014 blev räddningstjänsten försenad med cirka 40 minuter på grund av svårigheter i positioneringen och navigeringen.74
Utredningen har därför ansett att det är viktigt att säkerställa att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen, till skillnad mot i dag, använder ett gemensamt geostöd i samband med alarme- ring. Med grundläggande geografiska referenssystem som är lika för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen, skulle det finnas en gemensam nämnare som kan användas som grund att utgå ifrån, och som underlättar kommunikation om lokalisering av nödställd eller en händelse, navigering och samverkan mellan de enheter som tillsammans ska bidra vid en hjälpinsats. De gemen-
72a. MSB (2016) s. 36.
73Se t.ex. Riksrevisionen 2015:11 a. MSB (2016) Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i Västmanland 2014 s. 35–40.
74a. MSB (2016).
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
samma referenssystemen behöver kompletteras med gemensamma kartor.
Utredningen har dock kunnat konstatera att gemensamma referenssystem och kartor inte ensamt räcker till för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser. Till detta behövs också ett kartstöd som är tillgängligt och lätt att använda och som ser likadant ut för de inblandade hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen. Detta för att för att hitta rätt och navigera under en hjälpinsats, t.ex. för att välja rätt väg för att komma snabbast till undsättning. För navigeringen kan det dessutom behövas ytter- ligare data, som är målgruppsanpassat. Inom detta område har en hel del arbete redan gjorts inom ramen för de olika projekt som bedrivits i bland annat Lantmäteriets regi. Arbetet har beskrivits kortfattat i avsnitt 14.4.
Företrädare för Lantmäteriet har till utredningen framfört att det är centralt att åstadkomma en användarvänlig lösning med hög tillgänglighet, för att alla hjälporganen ska börja använda samma karta. För att uppnå detta räcker det inte med data som konsu- meras ”maskin till maskin” och kräver handläggningssystem med
GIS-programvaror, utan även enkla nedladdnings- och visnings- tjänster via webbapplikationer. En webbapplikation som ger alla tillgång till samma karta utan speciella handläggningssystem skulle kunna ha en avgörande betydelse. I en sådan applikation bör det även finnas möjligheter att skriva ut kartan på papper eller spara en georefererad pdf-fil lokalt för att använda off-line tillsammans med ett gps-stöd för navigering. Om tillgången till en ”blåljuskarta” skulle vara lika enkel som tillgången till annat kartstöd via tele- fonen är i dag, så skulle chanserna vara stora för att hjälporganen skulle använda samma karta. Utredningen delar denna bedömning.
Tillgången till data i sig är dock inte heller en garanti för att olika hjälporgan ska kunna dra nytta av geodata på ett effektivt sätt. Kapaciteten att dra nytta av olika geodata skiljer sig tex. mellan olika kommuner i dag. Hos många kommunala räddningstjänster finns t.ex. behov av tekniskt stöd innan möjligheterna att dra nytta av redan tillgängliga data kan utnyttjas fullt ut. Det finns tecken på att geodatakapaciteten inom landstingens ambulanssjukvård är än mer varierad. Utredningen har kunnat konstatera att behov finns av en struktur för geodata som kan göras tillgänglig och hämtbar på ett enkelt sätt. Ett arbete behöver därför komma till stånd som kan
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
göra geodata tillgängliga för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen, oaktat tillgången på data. I sammanhanget skulle geodatatjänster vara värdefulla.
Av ovanstående drar utredningen slutsatsen att det är minst lika viktigt att åstadkomma ett lättillgängligt och flexibelt stöd för hjälporganens och den nationella alarmeringsfunktionens arbete med positionering, navigering och lokalisering i praktiken, som att besluta vilka geodata som ska ligga till grund för stödet. För att uppnå regeringens ambitioner om användning av geografiska data på ett mer enhetligt sätt för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser, behöver en utveckling komma till stånd som inrym- mer flera steg. Det är utredningens uppfattning att en enkel tillgång till en gemensam geodatatjänst, innehållande ett koordinatsystem och ett kartstöd som görs tillgängligt för alla aktörer utgör ett första steg i detta arbete. Med en sådan gemensam tjänst som grund kan ytterligare tjänster komma till stånd som kanske i ännu större utsträckning kan bidra med konkret verksamhetsnytta, t.ex. genom mer verksamhetsspecifika data, bättre stöd för navigering samt möjligheter till realtidsuppdateringar.
Utredningen har tagit del av många önskemål om ytterligare geodatastöd som behövs för snabba, säkra och effektiva hjälpinsat- ser, se även avsnitt 14.5. Utredningen har också övervägt möjlig- heterna att föreslå utvecklingen av och tillgängliggörandet av ett mer omfattande geodatastöd för samhällets alarmering redan inled- ningsvis. Exempelvis hade utredningen kunnat föreslå att den gemensamma geodatatjänsten förutom ovan nämnda innehåll, även skulle innehålla sådant som ytterligare verksamhetsspecifika data, möjligheter till lägesuppdateringar i realtid och annan funktiona- litet för navigering. Men tidigare erfarenheter av att utveckla digitala tjänster talar mot ett sådant alternativ. Tidigare erfaren- heter pekar på fördelar med att utveckla system och tjänster stegvis snarare än att ta för stora grepp. Med en mer omfattande tjänst följer också ökade kostnader för utveckling och tillgång.
Utredningen har ovan beskrivit det arbete inom området som bedrivits av bland annat Lantmäteriet. Lantmäteriet har ett grund- läggande ansvar för geografisk information. Lantmäteriet har till utredningen redogjort för att myndigheten inom ramen för Digitalt först ska bygga en nationell plattform för geodata, bestående av ett nav med flera informationsslag. Det är utredningens bedömning att
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
det pågående arbetet med Digitalt först kan vara utgångspunkten även för Lantmäteriets arbete med att ta fram och utveckla geo- datatjänster för samhällets alarmeringstjänst.
Det är Lantmäteriets uppfattning att information från denna plattform kommer att kunna försörja samhällets alarmeringstjänst med geodata, genom den tjänsteorienterade tekniska lösning som utredningen föreslagit i kapitel 13. Lantmäteriet bör därför ansvara för att etablera och tillgängliggöra den gemensamma geodatatjänst som hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen behö- ver i samband med alarmering.
14.6.2Närmare om Lantmäteriets uppdrag
Genom sitt grundläggande ansvar för geografisk information, har Lantmäteriet en överblick över olika geodata och de geodata som behövs i olika delar av samhället. Samtidigt är det hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen som behöver informationen för sin verksamhet, och deras behov behöver därför vara styrande för utformningen av den gemensamma geodatatjänsten, både när det gäller innehåll och former för åtkomst. Hjälporganens behov och förutsättningar skiljer sig mellan olika sektorer, men också mellan olika delar av landet. Det är viktigt att Lantmäteriet beaktar hjälporganens olika behov och förutsättningar i arbetet med ut- formningen av tjänsten.
I avsnitt 14.8 föreslår utredningen att MSB får i uppdrag av regeringen att föreslå ytterligare geodata som ska kunna användas inom samhällets alarmeringstjänst. MSB:s arbete ska ske i sam- verkan med hjälporganen. I arbetet med att ta fram en gemensam geodatatjänst för samhällets hjälporgan, bör Lantmäteriet samverka med hjälporganen och MSB.
En säkerhets- och integritetsskyddsanalys bör göras
I en gemensam geodatatjänst sammanförs stora mängder geodata. I arbetet med att ta fram tjänsten bör också ingå att göra en systematisk säkerhets- och integritetsskyddanalys av tjänsten. En inledande analys av frågor gällande sekretess, integritetsskydd och
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
säkerhet kopplade till geodata har gjorts av MSB under 2017, se vidare avsnitt 14.9.
I den gemensamma geodatatjänsten är det Lantmäteriet och Trafikverket som ansvarar för informationen. Lantmäteriets säker- hets- och integritetsskyddsanalys bör därför ske i samarbete med Trafikverket.
Informationsansvar
Frågan om ett utökat geodatautbyte mellan olika aktörer innebär att säkerhets- och integritetsskyddsaspekter kan aktualiseras. Informationsansvariga myndigheter bör därför analysera konse- kvenserna av informationsdelning utifrån ett säkerhets- och integ- ritetsperspektiv.
I samband med Lantmäteriets strategifördjupning inom området krisberedskap och blåljus har en övergripande analys gjorts gällande reglering för myndigheter vid hantering av sekretess- och säker- hetsfrågor vid utlämnande av offentliga och öppna geodata. I rapporten konstateras bland annat att
•En myndighet får varken lämna ut handlingar eller tillhandhålla produkter, tjänster eller öppna data som innehåller sekretess- belagda uppgifter. När det gäller olika typer av geodata kan flera olika sekretessregleringar aktualiseras: sekretess till skydd för totalförsvaret (gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs), för intresset att förebygga eller beivra brott, för enskild vid folkbokföring eller inom statistik, för personuppgift, eller för intresset att bevara djur- eller växtart.75
•En myndighets utlämnande av data förutsätter att myndigheten
förvarar den data som ska lämnas ut. Det är den myndighet som förvarar data och som överväger ett utlämnande av data, som ansvarar för de bedömningar som görs. Det innebär att en
75 MSB (2017) Rapport 2017-11-02 Sekretess och säkerhet vid offentliga och öppna geodata s. 1, 5.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
myndighet kan komma att ansvara både för data som myndig- heten själv har skapat, data som myndigheten har självständig åtkomst till via t.ex. direktåtkomst, data som myndigheten inhämtat från en annan aktör och för olika aggregerade former av dessa data. Men myndighetens ansvar vid utlämnande begrän- sas till att bedöma de data som myndigheten förvarar. Eftersom olika myndigheter lämnar ut data som offentliga eller öppna data så kommer en oändlig mängd aggregerade data att kunna tas fram av olika användare. Men eftersom lagstiftningen bygger på att myndighetens ansvar gällande data upphör efter fattat beslut om utlämnande, så upphör också myndigheternas möjlig- het till kontroll över data efter detta. Därför kan myndigheterna aldrig överblicka eller bedöma aggregerade data. I analysen konsta- teras att detta innebär att myndigheternas respektive bedöm- ningar inför utlämnande har central betydelse för att säkerställa att sekretess- och säkerhetslagstiftning efterlevs vid utlämnande av offentliga och öppna data.76
•Statliga myndigheter ansvarar för att deras informationshan- teringssystem uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav så att myndigheternas verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Kravet har konkretiserats i MSB:s föreskrifter på området, som bland annat innebär att myndig- heterna ska klassa sina data i olika säkerhetsnivåer samt genom- föra risk- och sårbarhetsanalyser utifrån verksamhetens data, system och tjänster. Motsvarande föreskrifter saknas för kom- muner och landstings informationssäkerhetsarbete.77
I den gemensamma geodatatjänsten är Lantmäteriet och Trafik- verket dataansvariga myndigheter. Detta gäller de geodata som föreslås tillgängliggöras i tjänsten i avsnitt 14.7 nedan. På längre sikt och när ytterligare verksamhetsspecifika data läggs till tjänsten, kan fler myndigheter få ett dataansvar, se avsnitt 14.8. Utredningen har velat peka på vikten av att dataansvariga myndigheter och organisationer i arbetet med att definiera geodata som bör till- gängliggöras via den tjänsteorienterade tekniska lösningen inom samhällets alarmeringstjänst, noga analyserar och prövar lämplig-
76a. MSB (2017) s. 2, 7 och 9.
77a. MSB (2017) s. 6.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
heten i att dela data. Analysen bör ske utifrån bland annat ett informationssäkerhetsperspektiv och med hänsyn till enskildas personliga integritet.
14.7Innehållet i en gemensam geodatatjänst
Bedömning: Den gemensamma geodatatjänsten bör baseras på referenssystemen SWEREF 99, med kartprojektionen SWEREF 99TM i plan och RH 2000 i höjd, kartstöd i form av en kom- bination av Lantmäteriets geodata med Trafikverkets geodata i raster- och vektorformat, liksom en lösning för enkel åtkomst. Till sjöss och i luften bör referenssystemet WGS84 användas.
Data bör kunna anpassas mot internationellt gångbara stan- darder.
Skälen för utredningens bedömningar
Regeringen har bland annat angett att användningen av geodata med olika referenssystem riskerar att försvåra positioneringen av nödställda.78 Begreppet ”referenssystem” kan leda tanken till både färdiga kartor och koordinater eller referenspunkter. Utredningen har tolkat begreppet referenssystem som att det handlar om de koordinatsystem som hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen ska använda. Ett gemensamt koordinatsystem utgör en av grunderna för att mellan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen kunna kommunicera om en händelses läge. Den gemensamma geodatatjänsten bör enligt utredningen baseras på de nationella referenssystemen SWEREF 99 TM och RH 2000. Till sjöss och i luften bör referenssystemet WGS84 användas.79
78Dir. 2017:84.
79Referenssystemen SWEREF 99 och WGS 84 stämmer i dag överens på nivån: någon meter. För hjälporganen bör denna skillnad inte ha någon större betydelse. Men för att kunna kommunicera på land och till sjöss så behöver man antingen utbyta data utifrån latitud och longitud eller genom att använda samma kartprojektion dvs SWEREF 99 TM. www.lantmateriet.se/Kartor-och-geografisk-information/GPS-och-geodetisk- matning/Referenssystem/Tredimensionella-system/SWEREF-99/ www.lantmateriet.se/sv/Kartor-och-geografisk-information/GPS-och-geodetisk- matning/Referenssystem/Tredimensionella-system/WGS-84/
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
När det kommer till kartstöd, finns i dag många varianter som används av olika aktörer. För ”blåljusaktörerna” som deltagit i de olika initiativ som drivits av bland annat Lantmäteriet och MSB, har det blivit tydligt att det som behövs som ett första steg är en gemensam bakgrundskarta att utgå ifrån.
Kartstödet som ingår i den gemensamma geodatatjänsten bör innehålla Lantmäteriets topografiska webkarta, integrerad med Trafikverkets väg- och järnvägsdata (NVDB80, liksom NJDB81). En sådan gemensam bakgrundskarta är under utveckling.
En gemensam geodatatjänst skulle kunna tillgängliggöras genom internetbaserade nedladdnings- och visningstjänster där hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen kommer åt ett anpassat utbud av kartor och andra geodata. På detta sätt får alla tillgång till och använder samma information av bästa tänkbara kvalitet.
Det är viktigt att tjänsten fungerar både på land och till sjöss. Det får inte uppstå glapp i informationsdelningen vid en rädd- ningsinsats som kräver samverkan mellan flera olika hjälporgan både på land och till sjöss, t.ex. när en färja brinner till sjöss. Det är också viktigt att data kan anpassas mot internationellt gångbara standarder.
Sjöfartsverket har till utredningen föreslagit att ResQMap ska användas som bas för ett gemensamt geodatasystem inom sam- hällets alarmeringstjänst. Myndigheten har pekat på att systemet redan används av JRCC, samtliga SOS-centraler, många räddnings- tjänster och Transportstyrelsen. Sjöfartsverket har också pekat på att systemet redan innehåller nödvändig funktionalitet, såsom kart- stöd, koordinatsystem, sökmöjligheter etc. Kustbevakningen har vidare till utredningen framfört att det bör undersökas vilka förändringar av systemarkitekturen i Sjöbasis som skulle krävas för att bygga en ny gemensam tjänst för geografiska data med utgångs- punkt i systemarkitekturen i Sjöbasis men som omfattar samhällets alarmeringstjänst.
80Nationell vägdatabas. I den nationella vägdatabasen, finns information om alla statliga, kommunala och enskilda vägar i Sverige.
81Databasen omfattar alla spåranläggningar som förvaltas av infrastrukturförvaltare och spårinnehavare som har tillstånd från Transportstyrelsen – det är Trafikverket, kommuner, Inlandsbanan, Arlandabanan, Öresundsbrokonsortiet, hamnar, industrier och andra privata aktörer. I framtiden kommer NJDB även att omfatta tunnelbana och spårväg. www.trafikverket.se/tjanster/system-och-verktyg/data/nationell-jarnvagsdatabas---njdb/
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
Utredningen har övervägt de förslag som Kustbevakningen lämnat om att bygga en ny gemensam tjänst för geografiska data med utgångspunkt i Sjöbasis, liksom det förslag som Sjöfartsverket lämnat om att i stället utgå ifrån ResQMap i den gemensamma geodatatjänsten. Utredningen tar här inte ställning för eller emot det ena eller andra systemstödet. Det är utredningens uppfattning att Lantmäteriet inom ramen för sitt uppdrag att ta fram en gemen- sam geodatatjänst, också har att välja lämpligt tekniskt stöd inklu- sive systemarkitektur för tillgängliggörandet av de geodata som ska ingå i tjänsten.
14.8MSB får i uppdrag att definiera de ytterligare geodata som bör ingå i ett gemensamt system för geodata
Förslag: MSB får i uppdrag av regeringen att definiera de ytter- ligare verksamhetsspecifika geodata som bör ingå i ett gemen- samt system för geodata för samhällets alarmeringstjänst. Arbetet ska ske i samarbete med berörda, och utgå från de behovsinventeringar som redan gjorts. I uppdraget ingår att före- slå hur de ytterligare geodata som bör ingå i systemet ska till- gängliggöras, inklusive förslag om behörigheter, kostnader och finansiering.
Bedömning: Den gemensamma geodatatjänsten och de ytter- ligare verksamhetsspecifika data som hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen bör ha tillgång till bildar till- sammans ett gemensamt system för geodata inom samhällets alarm- eringstjänst.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
Skälen för utredningens förslag och bedömning
14.8.1Inledning
Utöver gemensamma referenssystem, grundläggande kartstöd och en lösning för åtkomst och användning, har hjälporganen behov av verksamhetsspecifika data. Behoven hos ”blåljusaktörerna” har iden- tifierats och kartlagts vid flera tillfällen och ett arbete behöver ske för att även göra dessa data tillgängliga för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. Även geodata från privata aktö- rer kan i sammanhanget vara viktiga att ha tillgång till, t.ex. om el, gasledningar, brandposter m.m. Även olika typer av stöd för navi- gering, såsom möjligheter till uppdaterad väder- och trafikstörnings- information, behöver ingå.
Inom detta område är mycket arbete redan genomfört. I av- snitt 14.4 och 14.5 har utredningen redogjort för de utvecklings- insatser som skett inom området generellt. När det gäller verk- samhetsspecifika data för ”blåljusaktörer”, så har MSB haft en samordnande roll i arbetet, men även Lantmäteriet har arbetat länge med frågorna. MSB har också under lång tid arbetat med att ta fram olika former av kartstöd, företrädesvis till kommunal räddningstjänst (se avsnitt 14.3). MSB har under 2017 haft en drivande roll i projektet Geodata för krisberedskap och blåljus. I kraft av tidigare arbete inom området och MSB:s nuvarande roll och ansvar när det gäller geodatastöd i relation till kommunal räddningstjänst, anser utredningen att myndigheten nu bör kunna inleda arbetet med att förverkliga en gemensam åtkomst till de ytterligare verksamhetsspecifika data som behövs inom samhällets alarmeringstjänst. Det är viktigt att det fortsatta arbetet sker i samspel med samtliga hjälporgan, Lantmäteriet, Trafikverket och SOS Alarm, samt även med privata dataleverantörer.
Utredningen har inte haft möjlighet att definiera de ytterligare data som bör kunna ingå i ett gemensamt system för geodata. Förslag finns redan framtagna på området, men fortsatta analyser måste ske för att dessa data ska kunna tillgängliggöras för hjälp- organen och den nationella alarmeringsfunktionen. Eftersom de ytterligare data som kan vara aktuella att tillgängliggöra i dag finns både hos offentliga och privata dataproducenter, behöver kostnader och förslag på finansiering av tillgången på dessa data utredas. Inom ramen för uppdraget bör också krav specificeras för sådana
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
geodata som behöver uppdateras kontinuerligt, exempelvis väder- data och trafikstörningar. Även informationsklassade data behöver utredas ytterligare med avseende på val av lösningar för informa- tionssäkerhet.
14.8.2Definiera vilka geodata som ska ingå
Det är inte alla möjliga geodata som ska tillgängliggöras i det gemen- samma systemet. Det är viktigt att de geodata som tillgängliggörs bidrar med konkret verksamhetsnytta för samhällets alarmerings- tjänst. Risken är annars att systemet belastar hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen snarare än stödjer arbetet.
Det är utredningens uppfattning att det är sådana geodata som har konkret betydelse för snabba och effektiva hjälpinsatser som är aktuella att tillgängliggöra i det gemensamma systemet för geodata. Det bör vara geodata som på något sätt kan underlätta för hjälp- organens och den nationella alarmeringsfunktionens arbete. MSB bör i sitt uppdrag i samverkan med hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen definiera dessa geodata.
14.8.3Beräkna kostnader och finansiering
Bland de ytterligare geodata som bör ingå i ett gemensamt system för geodata inom samhällets alarmeringstjänst finns också geodata som i dag tillgängliggörs genom licensavgifter, liksom geodata hos privata organisationer, som el- och telebolag. Det är utredningens uppfattning att de geodata som MSB definierat, ska tillgängliggöras utan extra kostnad för samhällets hjälporgan och den nationella alarmeringsfunktionen, se avsnitt 14.15.
Givet att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen får tillgång till dessa data utan kostnad, samtidigt som andra betalar för dem, väcks frågor om eventuella risker gällande regler om statsstöd, upphandling och konkurrens. När staten, kommuner eller landsting agerar på en marknad och vidtar åtgärder av olika slag måste dessa aktörer – förutom att beakta bland annat det kom- munalrättsliga regelverket – iaktta såväl konkurrens-, upphandlings- som statsstödsreglerna. Regelverkens gemensamma ändamål är att säkra den fria rörligheten och samhandeln mellan medlemsstaterna
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
inom EU. Det är viktigt att tillgången till dessa geodata inte riskerar att inskränka den fria konkurrensen och marknadens funktionssätt genom att gynna vissa företag eller viss produktion (jämför av- snitt 6.3.2–6.3.4).
I uppdraget till MSB bör ingå att beräkna kostnaden och föreslå finansieringen av dessa geodata, se avsnitt 14.15. MSB bör i sitt arbete med uppdraget beakta gällande reglering för statsstöd, upp- handling och konkurrens och säkerställa att det finansieringsförslag som läggs för tillgängliggörandet av ytterligare geodata inte in- verkar negativt på den fria konkurrensen. Ansvaret för korrekt tillämpning av upphandlings- och konkurrenslagstiftning ankom- mer alltid på den myndighet som vidtar en rättshandling. Det inne- bär att även om MSB får i uppdrag att se över dessa aspekter ur ett generellt och teoretiskt perspektiv, kommer ansvaret för de geo- data som upphandlas ligga hos den handlande myndigheten.
14.8.4Föreslå hur ett behörighetssystem kan se ut
Nedan redogör utredningen för att tillgången på vissa av de ytterligare geodata som ska finnas i det gemensamma geodata- systemet behöver begränsas genom ett behörighetssystem. I MSB:s uppdrag bör ingå att närmare utreda villkoren och ansvaret för sådana behörigheter.
14.9Tillgången till geodata kan begränsas genom ett behörighetssystem
Bedömning: Tillgången till de geodata som hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen behöver i samband med alarmering och som bör ingå i det gemensamma systemet för geodata, kan begränsas genom behörighetssystem som säkrar att enbart behörig personal har tillgång till systemet.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens bedömning
På längre sikt och genom en successiv integration med den tjänste- orienterade lösningen för mottagning och behandling av larm, liksom för informationsutbyte och informationsdelning som utred- ningen har föreslagit i kapitel 13, är det utredningens bedömning att den gemensamma geodatatjänsten bör kompletteras med ytter- ligare verksamhetsspecifika geodata, liksom med data från alarm- eringen. Det kan t.ex. handla om det geografiska läget på hjälp- organens resurser. Dessa data kan inte göras tillgängliga för vem som helst att ta del av och använda. Tillsammans med den gemen- samma geodatatjänsten, bildar samtliga geodata ett gemensamt system för geodata.
Den tjänsteorienterade lösning för informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst som utredningen har föreslagit i kapi- tel 13, bygger på att dataansvariga myndigheter ansvarar för att deras respektive geodata är av tillräcklig kvalitet och prestanda, att de är tillgängliga i rätt format och aktuella samt att de kan hämtas genom den lösning som används i den tjänsteorienterade tekniska lösningen. Lösningen medger att olika information kan delas och tillgängliggöras under olika villkor, beroende på faktorer som upp- gifternas skyddsvärde och känslighet. T.ex. kan viss informations- delning begränsas till att ske inom SGSI-nätet, medan annan infor- mation kan delas genom öppnare webbtjänster.
Företrädare för Lantmäteriet har till utredningen redogjort för att viss information som ska kunna tillgängliggöras i ett gemensamt system för geodata kan behöva skyddas, såsom registerinformation med koppling till personuppgifter, som t.ex. uppgifter i fastig- hetsregister, lägenhetsregister etc., liksom tematisk verksamhets- specifik tilläggsinformation, såsom olika typer av tekniska försörj- ningssystem (ledningsnät för el-, tele- och datakommunikation etc.). Det är utredningens uppfattning att tillgängligheten till geodata inom det gemensamma systemet för geodata behöver begränsas genom ett behörighetssystem.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
14.10Ansvar för förvaltningen av den gemensamma geodatatjänsten inom samhällets alarmeringstjänst
Bedömning: Lantmäteriet bör ansvara för förvaltningen av den gemensamma geodatatjänsten inom samhällets alarmeringstjänst, inklusive tjänster för åtkomst.
Förändringen genomförs genom en bestämmelse i förord- ningen med instruktion för Lantmäteriet, när den gemensamma geodatatjänsten väl finns på plats.
Skälen för utredningens förslag
Den gemensamma geodatatjänsten inom samhällets alarmerings- tjänst kommer att behöva utvecklas och justeras vartefter, som ett led i övrig verksamhetsutveckling och förändringar i omvärlden. Därför är det viktigt att det också finns ett utpekat förvaltnings- ansvar för tjänsten. Enligt utredningen är det naturligt att Lant- mäteriet får ansvaret för förvaltningen av den gemensamma geo- datatjänsten. I och med att det är ett ansvar på lite längre sikt så torde det vara lämpligt att reglera detta i myndighetens instruktion.
14.11Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska vara skyldiga att använda den gemensamma geodatatjänsten i samband med alarmering
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen och sam- hällets hjälporgan ska vara skyldiga att använda den gemen- samma geodatatjänsten i samband med alarmering.
De myndigheter som har ett särskilt ansvar enligt förord- ningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap ska också ha tillgång till tjänsten.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
Förändringen genomförs genom en bestämmelse i alarme- ringslagen, när den gemensamma geodatatjänsten väl finns på plats.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges en rätt att utfärda föreskrifter om hjälporganens och den nationella alarmeringsfunktionens användning av tjänsten.
Förändringen genomförs genom en bestämmelse i alarme- ringslagen, när den gemensamma geodatatjänsten väl finns på plats.
MSB bör få rätten att utfärda föreskrifter om hjälporganens och den nationella alarmeringsfunktionens användning av den gemensamma geodatatjänsten.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
14.11.1 Ett obligatorium
Det är utredningens uppfattning att det krävs en mer samlad lösning än hittills för att bättre kunna dra nytta av geodata för snabba och effektiva hjälpinsatser. Utredningen har också kunnat konstatera att utvecklingen inom geodataområdet, liksom inom många områden med snabb teknisk utveckling, innebär att behoven av gemensamma standarder och gränssnitt ökar, och därmed även behoven av att enas om ”minsta gemensamma nämnare” för ökad interoperabilitet.
Ett system som bygger på frivillighet när det gäller användandet av geodata riskerar enligt utredningen att bli alltför sårbart då det innebär att det när som helst är upp till vem som helst av de berörda aktörerna att välja en annan geodatatjänst som stöd för sina hjälpinsatser. Sådana variationer innebär erfarenhetsmässigt bland annat risker för svårigheter i kommunikation i samband med alarmering och positionering och risker för att data av sämre kvalitet och aktualitet används. Utredningen anser därför att användningen av den gemensamma geodatatjänsten ska vara obliga- torisk för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. Obligatoriet ska också gälla de aktörer som på uppdrag av hjälp- organ utför uppgifter som ligger inom hjälporganens befogenheter. Det kan t.ex. handla om privata företag som anlitas för att utföra ambulansuppdrag på uppdrag av ett landsting. Det är utredningens
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
uppfattning att organisationer som utför författningsreglerade offentliga uppgifter på uppdrag av hjälporganen ska använda den gemensamma geodatatjänsten.
Detta hindrar naturligtvis inte att kompletterande geodata och utrustning används av hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen så länge som detta inte riskerar att fördröja hjälp- insatser. Utredningen har t.ex. kunnat konstatera att hjälporgan kommer att behöva använda sig av kompletterande, anpassade tek- niska stöd för t.ex. lokalisering av nödställda eller händelser inom sina verksamhetsområden. Olika verksamheter kräver olika mått av tilläggsinformation för att ett larm ska kunna bedömas, liksom olika kompetenser för att kunna analysera informationen. Utgångs- punkten för en gemensam geodatatjänst bör i stället vara att det ska innehålla den geodata som alla hjälporgan har nytta av i arbetet med att lokalisera en händelse eller en nödställd.
14.11.2Fler aktörer än hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen behöver tillgång till tjänsten
Den samlade information som ska kunna tillgängliggöras genom den gemensamma geodatatjänsten kan vara av stor betydelse för andra aktörer i samhället, inte minst i samband med en större händelse eller en kris. Regeringen har i förordningen om krisbered- skap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap pekat ut de myndigheter som har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Vid en kris eller allvarlig händelse kan dessa myndigheters möjligheter att snabbt identifiera och lokalisera en händelse vara avgörande för den fortsatta händelseutvecklingen. Mot bakgrund av dessa myndig- heters viktiga roll i exempelvis krissituationer eller vid samhälls- störningar, bör även dessa myndigheters möjligheter till geo- datastöd säkerställas. Det är därför utredningens uppfattning att dessa myndigheter också ska ha tillgång till den gemensamma geodatatjänsten.
Utredningen kan därutöver konstatera att både enskilda och det civila samhället på olika sätt ofta berörs vid olyckor och kriser, t.ex. som drabbade eller som frivilligresurs. Vid en större händelse eller kris är civilsamhället särskilt viktigt. Utredningen anser därför att
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
de geodata som utredningen har föreslagit ska ingå i den gemen- samma geodatatjänsten, ska tillgängliggöras som öppna data. Att dessa data öppnas innebär inte att den gemensamma geodata- tjänsten ska vara fritt tillgänglig. Denna tjänst ska tillgängliggöras genom ett behörighetssystem.
14.11.3 Regler om användning i samband med alarmering
Utredningen har ovan argumenterat för att det bör vara obliga- toriskt för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen att använda sig av den gemensamma geodatatjänsten. Vad en sådan användning innebär i praktiken behöver kommenteras ytterligare. Som utredningen har konstaterat, är variationerna stora gällande användningen av geodata, både hos olika hjälporgan och i olika delar av landet. Variationerna gäller både tillgången till geodata inom de olika hjälporganens enheter i samband med alarmeringen, t.ex. mellan alarmeringscentral, ledningscentral och mobila enheter, liksom tillgången till geodatakompetens och därmed kapacitet att till fullo dra nytta av de geodata som finna tillgängliga.
Givet den variation som råder, är det inte helt givet vad som ska inrymmas i den skyldighet att använda sig av den gemensamma geo- datatjänsten som utredningen har föreslagit. Vad som närmare kan krävas i form av användning av geodata hos hjälporganen bör därför specificeras i särskild ordning.
Utredningen bedömer att MSB är den myndighet som har bäst överblick över hur användningen och behoven av geodata ser ut, liksom även över variationer över landet. Det är utredningens uppfattning att MSB bör ansvara för att utforma närmare krav om hur en användningsskyldighet gällande den gemensamma geodata- tjänsten inom samhällets alarmeringstjänst bör se ut, i samverkan med hjälporganen. Sådana krav behöver utvecklas successivt och utgå ifrån de förutsättningar som råder i dag hos olika hjälporgan.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
14.12Geodata och geodatatjänster ska tillgängliggöras genom den tekniska lösning som utredningen föreslår
Bedömning: Den gemensamma tjänsten för geodata och andra geodatatjänster bör successivt tillgängliggöras genom den tjänste- orienterade tekniska lösningen för mottagning och behandling av larm, samt för informationsdelning och informationssamord- ning som utredningen har föreslagit i kapitel 13.
Skälen för utredningens bedömning
Utredningen har i kapitel 13 föreslagit ett successivt införande av en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt för informationsdelning och informationssamordning inom samhällets alarmeringstjänst. Genom denna lösning kan också olika geodata och geodatatjänster tillgängliggöras. För detta krävs ett tekniskt ramverk, med t.ex. gemensamma referenssystem och tekniska stan- darder, som de organisationer som tillhandahåller information behöver anpassa sig till.
Geodata produceras i dag av många olika aktörer, både offent- liga och privata. Behoven av geodata inom samhällets alarmerings- tjänst rör både information från offentliga och privata aktörer. Det kan alltså både handla om den gemensamma geodatatjänst som Lantmäteriet föreslås ta fram, och om geodata som produceras av exempelvis privata elbolag. Genom en tjänsteorienterad lösning för informationsdelning kan olika typer av geografisk information till- gängliggöras och delas utifrån de villkor som varje informations- ansvarig organisation bestämmer. Den tjänsteorienterade lösningen möjliggör därmed att flera geodatatjänster kan utvecklas och till- gängliggöras successivt och utifrån de premisser som de olika geodataansvariga organisationerna beslutar. Det är utredningens uppfattning att de geodatatjänster som hjälporganen och den natio- nella alarmeringsfunktionen behöver i samband med alarmering, ska kunna tillgängliggöras genom den tjänsteorienterade tekniska lösningen för mottagning och behandling av larm, samt för infor- mationsdelning och informationssamordning som utredningen före- slagit.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
Beräkning av kostnader för att tillgängliggöra den gemensamma geodatatjänsten genom den tjänsteorienterade tekniska lösningen för informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst, liksom förslag på finansiering av dessa kostnader, bör ingå i MSB:s upp- drag att närmare beskriva lösningen som utredningen föreslagit.
14.13MSB bör ansvara för att stödja hjälporganens användning av relevanta geodata
Bedömning: MSB bör ansvara för att löpande stödja hjälporga- nen i användningen av geodata. Ansvaret ingår redan i dag i MSB:s instruktionsenliga uppdrag.
Skälen för utredningens bedömning
Även om hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen skulle ha tillgång till gemensamma, aktuella geodata av hög kvalitet, så skulle troligen användningen variera mellan olika hjälporgan, bland annat på grund av den varierande geodatakapacitet som råder hos hjälporganen. Det är därför utredningens uppfattning att hjälp- organen löpande behöver stöd för att kunna dra nytta av geodata på bästa sätt. Information och utbildning kring innehållet i det gemen- samma systemet för geodata liksom i handhavande behövs.
Utredningen anser att dagens skillnader i tillgång på geodata men också i kompetens, kapacitet och förutsättningar att dra nytta av geodata mellan och inom olika hjälporgan, är bekymmersam och utgör en risk för samhällets förmåga till snabba och effektiva hjälp- insatser. Utredningen anser att det är viktigt att det finns ett grundläggande geodatastöd hos hjälporganen, men minst lika vik- tigt är praktiska möjligheter och förmåga att dra nytta av detta stöd. I och med att hjälporganens förutsättningar att använda sig av en framtida ”gemensam geodatatjänst” kraftigt skiljer sig åt, har det varit utredningens uppfattning att ett arbete behöver komma till stånd för att säkerställa att samtliga hjälporgan kan dra nytta av en grundläggande nivå av geodatastöd över hela landet.
Det ingår i dag i MSB:s uppdrag att utveckla och stödja sam- hällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder, något som bland annat innebär att säkerställa att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde.82 Det är utredningens uppfattning att MSB bör ansvara för ett löpande stöd för att säkerställa att det gemensamma systemet för geodata nyttjas på lämpligt sätt av hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. Uppgiften kan sägas inrymmas i det upp- drag som myndigheten enligt sin instruktion redan har i dag. De geodata som ska ingå i den gemensamma geodatatjänsten ska vara öppna.
14.14Geodata i den gemensamma geodatatjänsten ska tillhandahållas som öppna data
Förslag: De geodata som utredningen föreslår ska ingå i den gemensamma geodatatjänsten, ska öppnas och vara tillgängliga för alla.
Bedömning: Det närmare genomförandet av utredningens för- slag behöver övervägas ytterligare.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
14.14.1 Inledning
Med öppna data avses information från det offentliga som är tillgänglig och som får används av vem som helst. Tillgången och möjligheterna att använda öppna data är avsevärt större än när det handlar om ”avgiftsfritt utbyte” mellan valda aktörer. Skillnaden mellan öppna data och avgiftsfria data rör möjligheterna till sprid- ning och användning av data. Öppna data är helt fria att sprida och använda utan några restriktioner. Avgiftsfria data får bara användas av en avgränsade grupp som medgetts avgiftsfri tillgång, och de får
82 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
heller inte spridas till andra. Öppna data ska kunna komma till nytta för såväl medborgare, föreningar och företag.83
Mobil telefoni, surfplattor och de tjänster som utvecklas för dessa enheter i dag har ofta geodata som en nyckelkomponent. Även de tjänster som bygger på användningen av stora datamäng- der, s.k. Big Data, byggs i många fall utifrån geodata. Utvecklingen av tjänster gynnas om det är lätt att utbyta information mellan olika användare och om informationen kan återanvändas. Utveck- lingen innebär att efterfrågan på geodata, liksom krav på harmo- nisering och utveckling av standarder, växer. Regeringen anser att ett viktigt steg för att öka användningen av geodata i samhället är att de öppnas, dvs. görs tillgängliga avgiftsfritt och utan begrän- sande användningsvillkor.84
I den nationella geodatastrategin som Lantmäteriet på uppdrag av regeringen tog fram 2016 tillsammans med de övriga myndig- heter och organisationer som ingår i Geodatarådet, pekas geodata ut som en bidragande lösning på framtida samhällsutmaningar inom olika områden, däribland försvar, samhällsskydd och bered- skap.85 Lantmäteriet pekar på att kommunerna har ett behov av att även fastighetskartan görs mer öppen för användning än i dag, dvs. att även fastighetsgränser och sökbara fastighetsbeteckningar läggs till de data som öppnas.86 I strategin påpekas att några saker behöver vara på plats för att potentialen i geodata ska kunna ut- nyttjas fullt ut:
•Nya finansieringsmodeller bör införas för statliga och kom- munala geodataproducenter som möjliggör att grundläggande geodata blir tillgängliga som öppna data,
•data måste vara lättanvända och lättillgängliga. Detta kräver lång- siktigt stabila och öppna maskingränssnitt, för att geodata ska kunna integreras i olika verksamhetssystem,
83Lantmäteriet (2019) Nationell geodatastrategi s. 12. Andra definitioner förekommer men betydelsen är snarlik. Se Lakomaa (2016) s. 5 och prop. 2016/17:1, utg.omr. 18, s. 38.
84Prop. 2016/17:1, utg. omr. 18 s. 38.
85Geodatarådet (2016) Nationell geodatastrategi. Utvecklad samverkan för öppna och användbara geodata via tjänster s. 4.
86Lantmäteriet (2016) Bilaga till delredovisning av uppdraget Effekter och konsekvenser av öppna data. Öppna data från Lantmäteriet Reviderat finansieringsbehov. s. 3.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
•samverkan måste öka mellan stat, kommuner och företag, på tvärs över olika samhällssektorer och förvaltningsnivåer.87
Lantmäteriet anser att ett arbete behöver inledas för att skapa ett system för styrning, finansiering och tillgängliggörande av grund- läggande geodata som ”nationella basdata”.88 Arbetet har påbörjats i och med projektet Digitalt först, se avsnitt 14.6.1.89
Lantmäteriet anser att det finns skäl att begränsa de geodata som hanteras som nationella basdata i ett inledningsskede, för att effektivt kunna dra nytta av tillgången på data för t.ex. innovation och tillväxt. Detta eftersom en ökad tillgänglighet behöver åtföljas av utvecklad styrning för att komma bäst till nytta. Det kan handla om att exempelvis ställa krav på geodataanvändningen hos centrala samhällsfunktioner och att säkerställa att datainsamling och infor- mationsförvaltning effektiviseras. Efter hand kan dock mängden nationella basdata behöva utökas. Inledningsvis behöver aktörerna tydliggöra vilka grundläggande geodata från statliga och kommu- nala myndigheter som är mest efterfrågade i samhället. För dessa basdata bör finansiering, förvaltning och styrning klargöras, men också en kravställning på centrala samhällsfunktioners geodata- användning, liksom effektiva processer för datainsamling och infor- mationsförvaltning och informationshämtning.90
Lantmäteriet har beskrivit att de under perioden 2018–2020 kommer att arbeta för att öka användningen av myndighetens geo- data i samhället genom att förbättra tillgängligheten till kart- material och skapa mer enhetliga och behovsanpassade produkter och tjänster. I detta arbete ingår att säkerställa redundant åtkomst till informationen även vid krislägen genom att möjliggöra data- distribution via det s.k. SGSI-nätet91.92 I dag sker t.ex. all kom- munikation mellan Lantmäteriet och Polisen via detta nät.
87 a. Geodatarådet (2016) s. 10.
88 Geodatarådet (2017) Kompletteringar efter geodatamötet på Näringsdepartementet
14 mars 2017 s. 13.
89a. Geodatarådet (2017) s. 13.
90a. Geodatarådet (2017) s. 13.
91Swedish Government Secure Internet. Ett intranät skilt från internet, för säker och krytperad kommunikation mellan myndigheter i Sverige och Europa. Nätet är utformat för att klara höga krav på tillgänglighet och driftssäkerhet. Se Lantmäteriet (2016) Nationell geodatastrategi s. 32.
92Lantmäteriet (2017) Budgetunderlag för Lantmäteriet 2018–2020 s. 13.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
Det har varit utredningens uppfattning att arbetet med att successivt öka mängden öppna data, även gynnar samhällets alarm- eringstjänst och arbetet med att åstadkomma ett gemensamt system för geodata för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Arbetet är inte minst viktigt för de aktörer som kan bistå vid en hjälpinsats och som inte hör till hjälporganen eller den nationella alarmeringsfunktionen. Öppna data kan nyttjas av alla aktörer som kan bidra vid en olycka eller kris. Öppna data kan där- för sannolikt i sig bidra till snabbare och effektivare hjälpinsatser.
Utredningen vill i sammanhanget poängtera att det faktum att vissa data är öppna inte är samma sak som att den gemensamma geodatatjänsten är öppen. I den gemensamma geodatatjänsten före- slås dessa data tillgängliggöras och visas kombinerat på ett sätt som passar för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Utredningen har ovan redogjort för att tillgången till den gemen- samma geodatatjänsten ska begränsas genom ett behörighetssystem.
14.14.2 Alternativet avgiftsfria data
Utredningen har övervägt att som ett alternativ införa en avgiftsfri tillgång till data för hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen. Med en sådan lösning skulle de huvudsakliga kost- naderna som kan tillkomma för ovanstående, uppstå genom bort- tagandet av avgifter gällande geodata som de statliga hjälporganen statlig räddningstjänst och polisen i dag betalar till Lantmäteriet. Finansieringen av dessa kostnader skulle kunna ske genom mins- kade anslag/bidrag till hjälporganen i den omfattning som mot- svarar avgiften för de data som myndigheterna annars skulle ha betalat för licenser. Dock finns det flera skäl som talar emot detta alternativ.
Att på något sätt separat ”lösa ut” avgifterna för användning en- bart inom blåljusverksamhet för de kommuner och regioner/lands- ting som i dag inte är parter i samverkan ter sig mycket svårt. Det beror dels på att det oftast är svårt att definiera gränserna mellan olika typer av användning och dels på likabehandlingsprincipen. Om de som ännu inte betalar årlig avgift till Geodatasamverkan skulle få sina avgifter täckta på annat sätt så skulle de som redan betalar också att vilja få sina kostnader täckta. Det är heller inte
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
möjligt att beräkna separata ”blåljusavgifter” för aktörer utanför den offentliga sektorn som skulle behöva ha tillgång till infor- mationen, eftersom såväl behovet av information som sättet att använda den skiljer sig åt mellan olika aktörer.
En uppdelning mellan olika offentliga organs verksamheter i olika delar där vissa verksamheter har tillgång till avgiftsfria data medan andra behöver betala licensavgifter har också sina baksidor. I dag är det t.ex. vanligt att olika verksamheter i en och samma kommun använder gemensamma handläggningssystem, och en upp- delning med olika användningsvillkor för olika verksamheter skulle därmed vara svår att omsätta i praktiken.
Mot ett alternativ med avgiftsfri tillgång i stället för öppna data talar också de restriktioner för vidarespridning av geodata som följer av ett sådant system. Att fritt kunna dela data med alla invol- verade aktörer upplevs av många representanter för hjälporganen som en nödvändighet för en väl fungerande verksamhet.
14.14.3 Genomförandet av förslaget bör övervägas ytterligare
Flera av de data som utredningen föreslår ska ingå i den gemen- samma geodatatjänsten är öppna i dag. Användningen av vissa av de data som föreslås ingå i den gemensamma tjänsten begränsas i dag genom licensavgifter. Utredningen har inte sett några skäl att begränsa åtkomsten till de geodata som föreslås ingå i den gemen- samma geodatatjänsten för samhällets alarmeringstjänst. Däremot är det utredningens uppfattning att den gemensamma geodata- tjänsten ska begränsas genom ett behörighetssystem.
Utredningen har tidigare pekat på vikten av att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen använder sig av gemen- samma kartunderlag för att säkerställa snabba och effektiva hjälp- insatser. Vid en större händelse, t.ex. en skogsbrand, behöver ett ännu större antal aktörer ha del av samma kartunderlag för att kunna bistå på bästa sätt. Det kan t.ex. handla om maskinentre- prenörer, åkerier, markägare, skogsbolag, ideella organisationer m.fl.
Det vore eftersträvansvärt att alla organisationer som blir berörda av en händelse kan få tillgång till sådana geodata som föreslås ingå i den gemensamma geodatatjänsten utan kostnad och till samma, icke begränsande, villkor. Lantmäteriets bedömning är
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
att kostnaden för att öppna de datamängder som behövs för geo- datatjänsten uppgår till 142 miljoner kronor årligen93, se vidare kapitel 18. Då skulle såväl offentliga som privata aktörer omfattas och obegränsad användning och vidarespridning av geodata skulle möjliggöras. I budgetproposition för 2017 framgår att regeringen senast under 2018 ska återkomma med besked i frågan om öppna data.94
Lantmäteriet har till utredningen bedömt att kostnaden för att också inkludera fastighetsinformation i den datamängd som görs
”öppen” skulle bli betydligt högre, omkring 200 miljoner kronor/år skulle tillkomma. Utredningen har dock inte bedömt att fastighets- information i detta sammanhang är av primärt intresse, utan det är i första hand den geografiska informationen som efterfrågas av hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen.
Fortsatta överväganden krävs kring hur utredningens förslag i denna del kan ske, liksom kring hur förslaget ska finansieras. Utred- ningen behandlar dessa frågor närmare i kapitel 18 och 19.
14.15Tillgången till ytterligare geodata
i det gemensamma systemet för geodata ska vara avgiftsfritt för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen bör avgiftsfritt få tillgång till de ytterligare data som successivt kan komma att ingå i det gemensamma systemet för geodata.
93I budgetunderlaget från Lantmäteriet är finansieringsbehovet 129 miljoner kronor 2019 och därefter 142 miljoner kronor årligen. Lantmäteriet (2017) Budgetunderlag för Lantmäte- riet 2018–2020.
94Prop. 2016/17:1, utg. omr. 22 s. 116.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
Skälen för utredningens bedömning
14.15.1 Inledning
Utredningen anser att den gemensamma geodatatjänsten bör kom- pletteras med ytterligare verksamhetsspecifika geodata, liksom med data från alarmeringen. Det kan t.ex. handla om det geografiska läget på hjälporganens resurser. Tillsammans med den gemensamma geo- datatjänsten, bildar samtliga geodata ett gemensamt system för geodata. Tillgång till data kan ske på olika sätt, t.ex. mot betalning eller avgiftsfritt till valda aktörer. Data kan också ”öppnas”, dvs. göras tillgängliga utan avgifter och utan begränsande användnings- villkor.95
I lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, som bygger på det s.k. PSI-direktivet96 anges att myndigheter bör tillgängliggöra sina offentliga data för vidareutnyttjande, för myndigheter och enskilda såväl som för företag och föreningar. Inspire-direktivet97 anger vidare att hinder för tillgång till offentlig geodata ska undanröjas och att sök- och visningstjänster ska vara kostnadsfria. Nedladdningstjänster får dock avgiftsbeläggas till självkostnadspris.98
14.15.2 Geodatasamverkan
Geodatasamverkan omfattar geodata och tjänster från Lantmäteriet, Sjöfartsverket, Statens meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Statistiska centralbyrån (SCB) och Sveriges geologiska undersökningar (SGU). I samarbetet ingår bland annat statliga myndigheter, kommuner, landsting och SOS Alarm. De organisa- tioner som ingår i samverkan och som är statliga myndigheter, landsting/regioner och kommuner samt aktörer med ett offentligt uppdrag kan teckna avtal om geodatasamverkan. I samverkan ryms
95Prop. 2016/17:1, utg. omr. 18 s. 38, Lakomaa (2016) s. 5.
96PSI-direktivet från EU-kommissionen syftar till att göra offentlig information mer till- gänglig. Det innebär bland annat att olika aktörer i samhället ska kunna använda offentlig information för att skapa nya produkter och tjänster. Se www.regeringen.se/om-webb- platsen/psi-direktivet/
97Inspire står för Infrastructure for Spatial Information in Europe. Detta är synonymt med spatial data infrastructure, SDI. På svenska: infrastruktur för geodata.
Se www.geodata.se/om/inspire/
98Lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. Se också a. MSB (2016) s. 37.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
många olika data. Från Lantmäteriet omfattas t.ex. fastighets- information och all geografisk information.99
I dag deltar 255 kommuner och 5 landsting i geodatasamver- kan.100 Kommuner och landsting som deltar i Geodatasamverkan betalar en årsavgift som baseras på invånarantal, geografiskt verk- samhetsansvar, tätortsareal och befolkningstäthet.101 Vid sidan av Geodatasamverkan tecknar enskilda kommuner och landsting avtal direkt med Lantmäteriet för köp av data, och även med mellan- händer som i sin tur har avtal med Lantmäteriet.102 Det finns antag- ligen också kommuner eller delar inom kommunen som köper data från leverantörer utan avtal med Lantmäteriet.103
Ekonomistyrningsverket (ESV) har bedömt att flertalet kom- muner ser fördelar med att vara med i Geodatasamverkan, medan behovet hos landstingen framstår som mer oklart.104
Mot erläggande av en årlig avgift får parterna tillgång till samtliga geodata för användning inom det offentliga uppdraget, inkl. blåljusverksamhet. Data i Geodatasamverkan är dock inte öppna för någon som helst spridning eller användning utanför den offentliga uppgiften. För att möjliggöra en helt fri spridning i sam- hället, dvs. öppna geodata, är den årliga kostnaden beräknad till 142 miljoner kronor per år.
99Ekonomistyrningsverket (2017) Ny finansieringsmodell för grunddatautbyte mellan statliga myndigheter samt kommuner och landsting s. 19. ”All geografisk information” innebär att Bild, Höjd och Swepos (Lantmäteriets stödsystem för satellitpositionering i Sverige) ingår. Dessa ingår inte i det avgiftsfria grunddatautbytet som sedan 1 jan 2017 ska vara gratis för statliga myndigheter.
100a. Ekonomistyrningsverket (2017) s. 20.
101a. Ekonomistyrningsverket (2017) s. 20
102a. Ekonomistyrningsverket (2017) s. 39.
103Här finns inga data men det är känt att t.ex. i utryckningsfordonen som var först på plats i Västmanland så körde de med sina GPS:er Se t.ex. http://www.lantmateriet.se/sv/Om- Lantmateriet/Om-oss/Arrangemang/almedalen/lantmateriet-i-almedalen-2016/hittar- hjalpen-fram-till-dig./
104a. Ekonomistyrningsverket (2017) s. 48.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
Regeringskansliet bereder förslag om avgiftsfritt grunddata- utbyte mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting
ESV har haft regeringens uppdrag att utarbeta och lämna förslag till en finansieringsmodell för avgiftsfritt informationsutbyte av grund- data mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting, med utgångspunkt i den information som omfattas av det avgiftsfria grunddatautbytet mellan statliga myndigheter.105
ESV har föreslagit att Lantmäteriets tjänster som ingår i Geo- datasamverkan görs avgiftsfria för kommuner och landsting. I ESV:s förslag ingår, förutom de uppgifter som ingår i det av- giftsfria grunddatautbytet mellan statliga myndigheter, även Bild, Höjd och Swepos, tjänster som redan i dag ingår i Geodatasam- verkan och som ESV bedömer att kommuner och eventuellt lands- ting har ett behov av.106 Förslagen från ESV bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Diskussioner pågår om en ny samverkansmodell för geodata
Ett arbete pågår också mellan Lantmäteriet och SKL kring möjlig- heterna att införa en ny samverkansmodell för geodata. Lant- mäteriets föreslagna modell bygger på att Lantmäteriet får anslag för att öppna geodata och att kommunerna då skulle kunna få tillgång till samtliga grunddata från Lantmäteriet utan kostnad. Förslaget skulle därmed kunna innebära att kostnaderna för ett avgiftsfritt utbyte av grunddata till viss del skulle finansieras genom en minskad ersättning till kommunerna.107
14.15.3Grunddatautbytet inom staten är till viss del numera avgiftsfritt
Sedan den 1 juli 2017 får statliga myndigheter tillgång till fastig- hetsinformation och viss geografisk information avgiftsfritt, för användning inom det offentliga uppdraget. Innan dess fakturerade Lantmäteriet andra myndigheter för efterfrågade uppgifter. För-
105a. Ekonomistyrningsverket (2017) s. 6.
106a. Ekonomistyrningsverket (2017) s. 48.
107a. Ekonomistyrningsverket (2017) s. 22.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
ändringen innebar bland annat en förstärkning av Lantmäteriets anslag för att tillhandahålla geodata utan avgift till myndigheterna. De uppgifter som omfattas är uppgifter i folkbokföringsregistret, näringslivsregistret, vägtrafikregistret och fastighetsregistret samt viss geografisk information.108 Den geografiska information som gjorts avgiftsfri är information från fastighetsregistret samt viss geografisk information.109 Lantmäteriets tjänster Bild, Höjd och Swepos omfattas inte.110
Regeringen har uttryckt att en ordning där statliga myndigheter fakturerar varandra för uppgiftsutbyte är ineffektiv, bland annat eftersom ett avgiftsuttag mellan myndigheter ökar de administrativa kostnaderna och bidrar till att myndigheter använder mellanhänder, vilket skapar risk för sämre registerkvalitet.111 Regeringen anser att det i stället är mer effektivt med ett avgiftsfritt utbyte av grunddata mellan statliga myndigheter. Regeringen har därför föreslagit att 64 miljoner ska avsättas genom höjda anslag och med full finan- siering för ett avgiftsfritt grunddatautbyte av viss geografisk infor- mation mellan statliga myndigheter från och med 1 juli 2017.112
14.15.4 Vikten av avgiftsfria data
Det är viktigt att en gemensam grundläggande kvalitetsnivå på geo- data bör finnas att tillgå för samtliga hjälporgan och den nationella alarmeringsfunktionen. Kvaliteten på de geodata som används av den nationella alarmeringsfunktionen och av hjälporganen får inte vara beroende av hjälporganens ekonomi. Det har därför varit utredningens utgångspunkt att de ytterligare data som förmedlas i det gemensamma systemet för geodata, bör förmedlas avgiftsfritt till hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen.
108Prop. 2016/17:1, utg. omr. 18.
109www.lantmateriet.se/globalassets/kartor-och-geografisk- information/geodataprodukter/produktforteckning.pdf
110Bild är Lantmäteriets Ortofotodata. Genom ortofoto kan alternativa vägar till en olycks- plats eller byggnad åskådliggöras, som inte finns med på den topografiska webbkartan eller på Trafikverkets vägdata. Höjd är en egen karta som beskriver enbart höjdförhållanden. Swepos är ett nationellt nät av permanenta referensstationer för positionering. a. Ekonomi- styrningsverket (2017) s. 19.
111a. Ekonomistyrningsverket (2017) s. 31.
112Prop. 2016/17:1 utg. omr. 22 s. 116, bet. 2016/17:TU.
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
I avsnitt 14.8 ovan har utredningen föreslagit att MSB ska få i uppdrag att definiera de ytterligare geodata som ska tillgängliggöras för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen inom ramen för det gemensamma systemet för geodata, liksom att beräkna kostnader för detta och föreslå lämplig finansiering. Ur- valet av de ytterligare geodata som ska tillgängliggöras bör baseras på deras praktiska betydelse för att underlätta snabba och effektiva hjälpinsatser. Det är utredningens uppfattning att vissa av de geo- data som kan vara aktuella att tillgängliggöra är öppna i dag, medan andra kan tillgängliggöras mot avgift. Vidare producerar både offentliga och privata organisationer sådana geodata. En komplice- rande faktor är att nyttan av de data som kan komma att till- gängliggöras troligen är olika stor för olika hjälporgan.
MSB bör i sitt arbete ta fram förslag på hur hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen kan få tillgång till dessa geo- data (som MSB definierat) utan någon extra kostnad, dvs. förslag på finansiering av tillgängliggörandet. Eftersom hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen, som kommer att vara de som drar nytta av dessa geodata, representerar samtliga förvaltnings- nivåer, bör ett förslag på finansiering rimligen kunna utgå ifrån att kostnaderna delas mellan stat- och kommunnivån. I detta arbete kan ESV:s finansieringsförslag gällande ett avgiftsfritt utbyte av grunddata mellan statliga myndigheter och kommuner och lands- ting vara en utgångspunkt.
14.16Den gemensamma geodatatjänsten bör följas upp
Bedömning: Regeringen bör följa upp om den gemensamma geodatatjänsten lett till effektivare hjälpinsatser i samband med alarmering.
Statskontoret bör få i uppdrag av regeringen att följa upp effekterna av den gemensamma geodatatjänsten.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens bedömning
Arbetet med att åstadkomma mer enhetliga och bättre geodata för samhällets hjälporgan har pågått under lång tid. När arbetet inleds för att förverkliga en gemensam geodatatjänst är det viktigt att också följa upp i vilken mån de identifierade behoven möts och hur effekterna av en gemensam geodatatjänst ser ut när det handlar om snabba och effektiva hjälpinsatser. Utredningen har kunnat konsta- tera att beräkningar av samhällsnyttor kopplade till användning av geodata ofta saknas. I detta sammanhang framstår utredningens förslag om en gemensam geodatatjänst som intressant att följa upp och utvärdera.
Statskontoret har ett instruktionsenligt uppdrag att följa upp och utvärdera statlig och statligt finansierad verksamhet. I upp- draget ingår bland annat att redovisa effekter av statliga åtgärder.113 Det är utredningens uppfattning att Statskontoret bör kunna få i uppdrag av regeringen att följa upp effekterna av införandet av den gemensamma geodatatjänsten, så snart tjänsten har införts. Upp- följningen kan ses som en del i Statskontorets instruktionsenliga uppdrag och finansieringen bör rymmas inom myndighetens för- valtningsanslag.
14.17Regeringen bör göra det möjligt att dra nytta av redan existerande tekniska möjligheter
Bedömning: Regeringen bör fortsatt verka för att underlätta posi- tionering av nödställda och händelser genom utvidgad använd- ning av så kallad Advanced Mobile Location (AML-teknik).
Skälen för utredningens bedömning
Advanced Mobile Location (AML) är en teknik som möjliggör en mer träffsäker och exakt positionering än vad dagens tekniker med- ger, i de fall larmet inkommer från en smartphone. Genom AML- teknik kan platsfunktionen i inringarens telefon aktiveras (även om
113 Förordning (2013:198) med instruktion för Statskontoret (§ 1).
SOU 2018:28 |
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
”platstjänster” är avstängd) och GPS- och Wifi-position kan skickas i form av ett SMS till larmcentralen.
SOS Alarm har till utredningen lyft fram vikten av att frågan får en snar lösning så att tekniken kan börja nyttjas i praktiken. AML- tekniken ger möjlighet att visa en GPS-position som är mycket mer exakt än den nuvarande mobilpositioneringen via så kallad cell-id som bolaget får använda; cirka 5 till 15 meter i radie jämfört med i snitt 3 kilometer med dagens lösningar, enligt bolaget.
Tekniken har inte ansetts förenlig med nuvarande reglering på området och används därför inte i dag för att lokalisera nödställda individer. Utredningen har kunnat konstatera att i dag möjliggörs samma exakta positionering av fordon genom eCall, om än genom annan teknik.
Frågan drivs från regeringens sida inom ramen för arbetet med EU-kommissionens förslag till förordning om integritet och tele- kommunikation (ePrivacy)114.
Det har inte legat i utredningens uppdrag att utreda möjlig- heterna att använda tekniken. Utredningen vill dock betona vikten av att arbetet för att dra nytta av tekniken påskyndas, dels för att bibehålla fortsatt hög legitimitet för samhällets alarmeringstjänst, dels för att kunna åstadkomma snabbare och effektivare hjälp- insatser.
Utredningen kan konstatera att digitaliseringen innebär många möjligheter till ytterligare stöd och verktyg för att lokalisera en nödställd. Den utveckling som var och en kan dra nytta av i sina mobiltelefoner genom appar och andra tjänster, sker i dag i högt tempo och framtidens kapaciteter kommer troligen att vara ännu högre, något som också kommer att underlätta för en nationell alarmeringsfunktion och hjälporganen i navigering och positione- ring. Redan dagens möjligheter kan leda till frustration hos aktö- rerna, när det är tydligt att det finns ett glapp mellan de tekniska möjligheterna och det systemstöd som verksamheter och myndig- heter kan ge. Många saknar ett gemensamt och lättanvänt system där informationen kan integreras, uppdateras och aggregeras på ett sätt som passar hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen. Det är utredningens uppfattning att de möjligheter
114 www.datainspektionen.se/dataskyddsreformen/. Förordningen ska gälla för tele- och internetoperatörer och som ska ersätta det nuvarande direktivet 2002/58/EG.
Gemensamt system för geografisk data (geodata) |
SOU 2018:28 |
som teknik- och branschutvecklingen ger bör kunna komplettera det stöd som samhället garanterar aktörerna genom tvingande regle- ring och offentlig finansiering.
15Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet
15.1Utredningens uppdrag
Regeringens utgångspunkt i direktivet till utredningen är att det bör råda så stor offentlighet och insyn som möjligt i verksamheten hos den nationella alarmeringsfunktionen, oavsett i vilken form verksamheten bedrivs.1 Det ska också enligt direktivet beaktas att alarmeringsfunktionen vid larmbehandlingen behöver hantera per- sonuppgifter av varierande slag och som ofta är av personlig och känslig karaktär.
I direktivet sägs vidare att samordningen inom den nationella alarmeringsfunktionen ska fungera så att den hjälpsökande bara ska behöva framföra sitt budskap en gång och inte förväntas eller tvingas upprepa det till flera aktörer i alarmeringskedjan. Genom en bättre samordning av larmhanteringen och att hjälporgan tidigt involveras genom t.ex. medlyssning och automatisk tillgång till relevanta upp- gifter möjliggörs en effektiv och ändamålsenlig alarmering.
Utredningens uppdrag har enligt direktivet varit att analysera och föreslå vad som ska gälla i fråga om personuppgiftsbehandling, offentlighet och sekretess. Konstitutionella utgångspunkter i svensk grundlag, Europakonventionen2 och inom EU-rätten (exempelvis rättighetsstadgan3) aktualiseras särskilt när det gäller dessa frågor.
1Dir. 2015:113.
2Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som är införd i svensk rätt som vanlig lag sedan år 1995, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna.
3Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
491
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
Regeringen anger också i direktiven några mer specifika frågor som behöver prövas, nämligen
•vad som ska gälla för alarmeringsfunktionen i fråga om vittnes- och editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet gentemot bland annat domstolar och brottsbekämpande myndigheter
•vilka befogenheter alarmeringsfunktionen ska ha när det gäller elektronisk kommunikation (inklusive telefonsamtal) beträffande att
–lokalisera,
–avlyssna,
–spela in,
–avbryta eller
–på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation (in- klusive telefonsamtal) samt
–överföra nödvändiga uppgifter (bland annat uppgifter om de telefonnummer som anropar den nationella funktionen, s.k. A-nummer) till hjälporganen för en effektiv alarmering.
I direktivet anges även särskilt att utredningen ska analysera och föreslå hur en rättslig reglering avseende alarmeringsfunktionen ska utformas i förhållande till den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet, bland annat reglerna om patientsekretess enligt patientsäkerhetslagen (2010:559) och personuppgiftsbehandling en- ligt patientdatalagen (2008:355).
Utredningen har i ett tilläggsdirektiv getts uppdraget att analy- sera och föreslå hur hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen vid alarmering och genomförande av hjälpinsatser på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som är av väsentlig och omedelbar betydelse för såväl blåljuspersonalens säkerhet som effektiva hjälpinsatser.4 I tilläggsdirektivet anges också att utredningen ska analysera och föreslå, med stort hänsynstagande till enskildas behov av personlig integritet och rättssäkerhet, hur
4 Dir. 2017:84.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
den rättsliga regleringen av personuppgiftsbehandling och sekretess bör vara utformad för ett så effektivt informationsutbyte som möjligt.
Sammanfattningsvis kan utredningens uppdrag i dessa delar sägas handla om att balansera enskildas behov av ett skydd för den personliga integriteten mot intresset av insyn i alarmeringsfunktionen samt behovet av att alarmeringsfunktionen ges de befogenheter som krävs för att effektivt kunna hantera sin verksamhet.
Utredningen har strävat efter att hitta balanspunkten mellan dessa behov och intressen, eftersom informationsutbytet mellan aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst inte får ske på bekost- nad av enskildas integritet.
Direktiven anger inte uttryckligen att det finns behov av att förändra de regler om offentlighet, sekretess och personlig integritet som gäller för respektive hjälporgan. Utredningen har tolkat detta som att utredningen som huvudregel har haft att utgå från gällande reglering. I några fall har utredningen dock identifierat ett behov av ändringar, vilka föreslås i avsnitt 15.5 och framåt. I de fall som utredningen har identifierat frågeställningar som behöver utredas vidare påpekas det i kapitel 19.
En utgångspunkt har för utredningen varit att göra så begrän- sade ändringar som möjligt i regelverket om offentlighet, sekretess och personlig integritet. Detta för att inte riskera att skyddet för enskildas personliga integritet urholkas på ett sätt som inte kan motiveras. Men också för att sådana ändringar skulle kunna få konsekvenser som är svåra att överblicka. Utredningen har därför strävat efter att föreslå en ordning som kan fungera då den nya nationella alarmeringsfunktionen kommer på plats, och som kan föra samarbetet mellan alarmeringsfunktionen och hjälporganen framåt. Utredningen bedömer att det är mer lämpligt att eventuella större reformer på offentlighets- och sekretessområdet övervägs senare, då den nya organisationen finns på plats och man t.ex. kan bedöma vilken effekt den förbättrade samordning och den gemensamma tekniska lösning som utredningen föreslagit har haft för att effektivisera informationsdelningen.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
15.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter
15.2.1Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag
Alarmeringsmyndighetens rätt att spela in nödsamtal skulle regleras i förslaget till lag om alarmering
Alarmeringstjänstutredningen föreslog att lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler skulle upp- hävas.5 I en ny lag om alarmering föreslogs en 7 § angående förut- sättningar för inspelning med lydelsen:
Nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg får spelas in i syfte att säkerställa den information som lämnas under samtalet samt behövs för uppföljning och kontroll av larmbehandlingen.6
Förslag om ny sekretessregel i offentlighets- och sekretesslagen
Förslaget att bilda en Alarmeringsmyndighet ansågs tillgodose kraven på offentlighet och medge insyn i verksamheten, och att verk- samheten kom att omfattas av de regelverk som finns i form av förvaltningslagen (1986:223) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL).7
Alarmeringstjänstutredningen föreslog en ny sekretessregel som skulle placeras efter 32 kap. 2 § i OSL. Den skulle ersätta regeln om tystnadsplikt i 4 § lagen om verksamheten hos vissa regionala alar- meringscentraler. Den föreslagna sekretessregeln var avsedd att tillämpas inom verksamhet som skulle bedrivas enligt den före- slagna lagen om alarmering. Föremålet för sekretess var uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kunde antas att den enskilde eller någon närstående till denne led skada eller men om uppgiften röjdes. För uppgift i en allmän handling skulle sekretessen gälla i högst tjugo år.8
5SOU 2013:33, s. 30.
6a. bet. s. 30.
7a. bet. s. 194.
8a. bet. s. 31.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Enligt Alarmeringstjänstutredningen skulle paragrafen vara till- lämplig på den personal som var verksam inom alarmering, larm- operatörer, larmdirigenter och andra som var direkt verksamma inom alarmering. Offentlighet skulle vara huvudregeln men sekretess kunde föreligga om det i enskilda fall fanns en konkret risk för att den som uppgifterna avsåg kunde skadas eller lida men om uppgiften röjdes.9
Tillsyn
Alarmeringstjänstutredningen föreslog att Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) skulle ansvara för tillsyn av Alarmeringsmyndighetens verksamhet och alarmeringsförhållanden i landet. Enligt Alarmeringstjänstutredningen skulle det samlade an- svaret för larmmottagning och larmbehandlingens inledande skede utgöra en god grund för löpande uppföljning och övervakning av alarmeringsförhållandena.10
15.2.2Remissinstansernas synpunkter
När det gäller den föreslagna sekretessregeln i OSL instämde majori- teten av remissinstanserna i att det fanns ett behov av en ny regel som reglerade sekretess. Remissinstanserna hade synpunkter på i huvud- sak språket, utformningen och placeringen av den föreslagna regeln. Synpunkterna handlade om följande:
•För ett överskådligare och tydligare sammanhang borde regeln i stället placeras efter 32 kap. 8 § OSL, som reglerar sekretess som avser räddningsinsatser, undersökningar av olyckor och tillsyn, alternativt arbetas ihop med den regeln till en ny paragraf då skaderekvisiten i bestämmelserna var densamma.
•Det behövde övervägas att införa en sekretessbrytande regel i anslutning till den föreslagna sekretessregeln. Syftet med det skulle vara att tydliggöra att Alarmeringsmyndigheten fick lämna ut uppgifter till andra offentliga hjälporgan än dem som den
9a. bet. s. 223.
10a. bet. s. 210.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
enskilde begär hjälp av. Vidare ansågs det behöva övervägas behovet av en sekretessbrytande regel även i 25 kap. 11 § OSL i syfte att tydliggöra att myndigheten fick lämna ut uppgifter som kan falla under hälso- och sjukvårdssekretessen till polis, rädd- ningstjänst eller andra hjälporgan som myndigheten skulle ha till uppgift att förse med larmmeddelande.
• Den föreslagna ändringen kunde ge sekretess i maximalt 20 år medan motsvarande sekretess hos Arbetsmiljöverket enligt 28 kap. 14 § OSL föreskrev sekretess i högst 50 år. T.ex. skulle en arbetstagare som larmar om akuta förhållanden på en arbets- plats därför ges ett betydligt längre skydd i anmälan i ärende om arbetarskydd inom Arbetsmiljöverket.
•Det behövde övervägas om det föreslagna sekretesskyddet behövde stärkas för att det inte skulle föreligga några tveksam- heter kring vilken information som en person som larmar kan lämna till en larmoperatör.
•Det ifrågasattes om den föreslagna regeln gav tillräckligt tydlig ledning i fråga om hanteringen av s.k. A-nummer, t.ex. hur uppgifterna fick hanteras hos Alarmeringsmyndigheten och under vilka förutsättningar uppgifterna fick lämnas vidare till andra parter. Remissinstanserna framhöll att skyldigheten för telefonitillhandahållare att lämna ut uppgifter även fortsätt- ningsvis borde begränsas till att gälla i förhållande till en instans i samhället. Det ansågs vidare behöva vara tydligt hur upp- gifterna sedan skulle få hanteras hos denna instans och under vilka förutsättningar uppgifterna fick lämnas vidare till andra parter, t.ex. separata larmcentraler eller hjälporgan.
•Det saknades en noggrann redogörelse för och analys av de regelverk som styr informationsutbytet myndigheter emellan och skyddet av de känsliga uppgifterna vid sådant informations- utbyte. Det efterfrågades klarläggande av vilken sekretess som skulle gälla i förhållande till exempelvis anhöriga och media.
•Det behövde göras en analys och översyn av sekretessrättsliga frågeställningar även i arbetet med att utveckla en gemensam teknisk plattform.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
•Det saknades en utförlig och noggrann analys av dess konse- kvenser för den personliga integriteten och analys av eventuella författningsändringar som kunde behövas för att säkerställa till- räckligt integritetsskydd.
Remissinstanserna lämnade inga specifika synpunkter på utform- ningen av regeln om inspelning i den föreslagna lagen om alarmering.
När det gäller tillsyn tillstyrkte flera remissinstanser förslaget. Vidare ansågs det angeläget med en samlad uppföljning och tillsyn. Vissa remissinstanser ansåg att tillsynsuppdraget borde kompletteras så att hela larmkedjan beaktas och att någon borde ha i uppdrag att följa larmets väg. Andra ansåg att t.ex. Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen skulle medverka i tillsynen av vissa specifika delar av alarmeringstjänsten. Andra menade att det var oklart vad tillsyns- ansvaret skulle omfatta. Flera remissinstanser påpekade att alarme- ringsverksamheterna och dess personal lyder under Inspektionens för vård och omsorg (IVO) tillsyn när larmbehandlingen avser hälso- och sjukvårdsärenden. Det föreslogs att IVO även fortsätt- ningsvis skulle vara tillsynsmyndighet över sjukvårdspersonalen och den katastrofmedicinska beredskapen samt att Rikspolisstyrelsen skulle ha motsvarande ansvar för polisens arbete inom larm- och räddningstjänst.
15.3SOS Alarm Sverige AB har begärt vissa klargöranden
Under år 2011 begärde SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) klar- göranden av regeringen i ett antal avseenden som rör i detta kapitel aktuella frågor. Regeringen hänvisade då till Alarmeringstjänst- utredningen.11 Regeringen har nu hänvisat till att dessa frågor ska behandlas av 112-utredningen.12
SOS Alarm har hos regeringen begärt vägledning angående utlämning av uppgifter i samband med brottsutredning.13 Bakgrun-
11Riksrevisionen (2015), RIR 2015:11, s. 74 f.
12Rskr. 2015/16:50, s. 10.
13Begäran från SOS Alarm angående SOS Alarms sekretessplikt vid samtal till nödnum- mer 112, daterad 2011-09-21 tillställd Försvarsdepartementet.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
den var ett fall där både tingsrätt14 och hovrätt15, med hänsyn till editionsplikten i rättegångsbalken, ansåg att bolaget var skyldigt att lämna ut telefonnumret på en anonym tipsare (dvs. A-numret) an- gående ett misstänkt mord. Alarmeringstjänstutredningen behand- lade inte frågan om A-nummer.16 SOS Alarm framförde i sitt remissvar på Alarmeringstjänstutredningens förslag att detta fort- satt behövde utredas.
SOS Alarm har även begärt att regeringens beslut från 1981 enligt 2 § lagen om verksamheten hos vissa regionala alarme- ringscentraler ska ändras.17 Beslutet ger bolaget tillstånd att spela in, avlyssna och avbryta telefonsamtal och anger villkor för detta. SOS Alarms begäran handlar bland annat om ändring av föråldrad terminologi i beslutet, om att ta bort kravet på att meddela den som ringer att avlyssning och inspelning sker och om förlängning av lagringstid. SOS Alarm har lämnat ett förslag på hur ett nytt beslut skulle kunna utformas. Riksrevisionen har konstaterat att Alarmeringstjänstutredningen inte gav vägledning i denna fråga eftersom utredningen, som föreslog att lagen skulle upphävas och att en ny lag för bland annat inspelning skulle gälla, inte lämnade något tydliggörande avseende lagringsfrågor.18
15.4Gällande rätt
I detta sammanhang är det viktigt att ha i åtanke att frågor om offentlighet och sekretess i den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet är starkt kopplade till frågan om valet av organisations- form. Valet av organisationsform påverkar vilka författningar som blir tillämpliga. För statliga och kommunala myndigheter, men inte för privaträttsliga subjekt, gäller exempelvis tryckfrihetsförordningen, förvaltningslagen, OSL och arkivlagen (1990:782).
14Malmö tingsrätts beslut 2010-03-26 i mål B 2539-10.
15Hovrätten över Skåne och Blekinge, beslut 2010-05-17 i mål Ö 980-10.
16Riksrevisionen (2015), RIR 2015:11, s. 73 f.
17Begäran daterad 2011-09-26.
18Riksrevisionen (2015), RIR 2015:11, s. 74.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
15.4.1Grundläggande rättigheter och friheter anges i svensk grundlag, Europakonventionen och följer av EU-rätten
Genom svensk grundlag, Europakonventionen19 och EU-rätten (exempelvis rättighetsstadgan20) fastställs ett antal grundläggande rättigheter och friheter för medborgarna.21 På både europeisk och nationell nivå finns dessutom en lång rad lagar och andra författ- ningar som erbjuder ett mer detaljerat och långtgående skydd för flera av dessa grundläggande fri- och rättigheter.22
De flesta rättigheterna är relativa rättigheter som lagligt kan begränsas i viss utsträckning och under vissa förutsättningar.23 Några av de relativa rättigheterna är av särskilt intresse för utredningen.24 Det är dels rättigheter som syftar till att skydda den personliga inte- griteten, dels vad som ibland kallas demokratiska rättigheter.25
Skyddet för den personliga integriteten handlar om rättigheter som tillgodoser rätten till privatliv, dataskydd, skydd mot husrann- sakningar och rätt till förtrolig kommunikation. När det gäller skyddet för den personliga integriteten vid elektronisk kommu- nikation uppstår ofta principiella konflikter mellan statens och individens intressen.26
Demokratiska rättigheter handlar om positiva och negativa opinionsfriheter som t.ex. yttrandefrihet, tryckfrihet och åsikts- frihet som samtliga syftar till att möjliggöra och bibehålla en demo- kratisk diskussion i samhället.27
19Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som är införd i svensk rätt som vanlig lag sedan år 1995, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna.
20Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
21Derlén, Mattias, Lindholm Johan och Naarttijärvi, Markus, Konstitutionell rätt, 1 uppl., Stockholm 2016, s. 253 och 297.
22Derlén m.fl., s. 298.
23Derlén m.fl., s. 259 och 269.
24Se kapitel 16 när det gäller skyddet för näringsfrihet och allas likhet inför lagen.
25Derlén m.fl., s. 298 f och s. 314.
26Derlén m.fl., s. 315.
27Derlén m.fl., s. 298 f.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
Kort om rättigheter som skyddar den personliga integriteten
Skyddet för privat- och familjelivet regleras i artikel 8 Europakonven- tionen, 2 kap. 6 § regeringsformen och artikel 7 rättighetsstadgan.
Dataskydd är en särskilt viktig del i skyddet av privatlivet och är på samma gång en självständig och en kompletterande aspekt av skyddet av privatlivet. I Europakonventionen och rättighetsstadgan har dataskyddet och skyddet för personuppgifter fått en särskild ställning (se artikel 8).28
Rättighetsstadgan grundas på 1995 års dataskyddsdirektiv29, Europakonventionen samt Europarådets konvention av den 28 janu- ari 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter30. Som komplement till rättigheten om skydd för personuppgifter finns krav på upprätthållande av dataskydd i artikel 16 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt31 (Funk- tionsfördraget; FEUF).32 Den nuvarande nationella regleringen rörande personuppgiftsbehandling, exempelvis personuppgiftslagen (1998:204; PUL), bygger på 1995 års dataskyddsdirektiv.33 Data- skyddsdirektivet kommer att ersättas av en ny allmän dataskydds- förordning i maj 2018 (dataskyddsförordningen) och PUL kom- mer att upphävas vilket beskrivs närmare i avsnitt 15.7.1.
Skyddet för den personliga integriteten är inte absolut. Det skydd som ges i 2 kap. 6 § regeringsformen kan exempelvis begränsas genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen).
Kort om demokratiska rättigheter
Tryck- och yttrandefrihet regleras i Europakonventionen artikel 10, 2 kap. 1 § regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, yttrande- frihetsgrundlagen och rättighetsstadgan (artikel 11).34
28Derlén m.fl. s. 300 och 318.
29Europaparlamentet och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskildas personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281.23.11.1995, s. 31).
30Europarådets konvention av den 28 januari 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter har ratificerats av samtliga medlemsstater.
31Se konsoliderad version av Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUT 2012 C 326/47.
32Derlén m.fl,, s. 326.
33Derlén m.fl., s. 326.
34Derlén m.fl., s. 300.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Av 2 kap. 23 § regeringsformen följer att yttrande- och informa- tionsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folk- försörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Detta ger alltså en möjlighet att reglera tystnadsplikt. Dessa begränsningsgrunder har sin motsvarighet i OSL. Vidare får fri- heten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas och i övrigt får begränsningar i yttrandefriheten och informationsfriheten endast göras om särskilt viktiga skäl föranleder det. Regeln i 2 kap. 21 § regeringsformen sätter ytterligare gränser i form av krav på pro- portionalitet, icke-diskriminering och att begränsningar inte får hota den fria åsiktsbildningen.35
Tryckfrihetsförordningen tillgodoser, förutom möjligheten att trycka skrifter, även möjligheten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter, den s.k. offentlighetsprincipen.36 Offentlighets- principen (även kallad handlingsoffentlighet) kan enligt tryck- frihetsförordningen begränsas i lag om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt uppräknade ändamål, bland annat rikets säkerhet, intresset att förebygga och beivra brott och skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Den lag som reglerna om handlingssekretess enligt huvudregeln ska finnas i är OSL.37
Sekretess innebär förbud att röja uppgift vare sig det sker muntligen eller utlämnande av allmän handling eller på annat sätt, dvs. både handlingssekretess och tystnadsplikt. När sekretessregler medför tystnadsplikt begränsar det alltså yttrandefriheten (jfr 1 kap. 1 § OSL).38 Tystnadsplikt måste därför vara föreskriven i författning om den inte uppkommit i ett rättsförhållande mellan enskilda, t.ex. genom avtal. I offentlig verksamhet regleras tyst- nadsplikt huvudsakligen i OSL medan regler om tystnadsplikt för privata organ kan återfinnas i andra lagar.39 Åtskilliga regler om
35 Derlén m.fl., s. 344f och Bohlin, Alf, Offentlighetsprincipen, 9 upp., Stockholm 2014, s. 167.
36Derlén m.fl., s. 358.
37Derlén m.fl., s. 358–360 och Bohlin, s. 167 f.
38 |
Delbetänkande |
av Utredningen |
om 2016 års |
dataskyddsdirektiv, |
Brottsdatalag |
(SOU 2017:29), s. 629. |
|
|
|
39 |
Holmberg, Erik, |
Stjernquist Nils, |
Isberg Magnus, |
Eliason Marianne, |
Regner Göran, |
Grundlagarna, Kommentaren till 2 kap. 1 § regeringsformen, under rubriken Yttrandefriheten (Zeteo 21 april 2017).
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
tystnadsplikt syftar huvudsakligen till att skydda den personliga integriteten.40
15.4.2Offentlighets- och sekretesslagen
Sekretessreglernas uppbyggnad
Som huvudregel består en sekretessregel i OSL av tre huvudsakliga rekvisit som anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka.
Föremålet för sekretessen är den information som kan omfattas av en sekretessregel, och anges i OSL genom ordet ”uppgift” till- sammans med en mer eller mindre långtgående precisering av upp- giftens art, t.ex. uppgift om en enskilds personliga förhållanden.
Räckvidden för sekretessen bestäms normalt genom att det i regeln preciseras att sekretessen bara gäller i en viss typ av ärende, viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Det är endast ett fåtal regler om sekretess som gäller utan någon begränsning av räckvidden.41
Styrkan i sekretessen avgörs som regel med hjälp av s.k. skade- rekvisit där man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Utgångspunkten är att uppgifterna är offentliga vid raka skade- rekvisit och att sekretess bara kan gälla om det kan antas att viss skada uppstår om det lämnas ut. Utgångspunkten är det motsatta vid omvända skaderekvisit, som alltså innebär en presumtion för sekretess. Endast om det står klart att uppgifterna kan röjas utan att viss skada uppstår får uppgifterna då lämnas ut. Sekretessen kan även vara absolut vilket innebär att de uppgifter sekretessen omfattar ska hemlighållas utan skadeprövning om uppgifterna begärs ut.42
40Holmberg m.fl., Kommentaren till 2 kap. 23 § regeringsformen, under rubriken Yttrande- och informationsfriheterna; inskränkningsändamål.
41Bohlin, s. 176–188 och SOU 2017:29, s. 629 f.
42Bohlin, s. 176 f och 181 samt SOU 2017:29 s. 629 f.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Sekretessbrytande regler och överföring av sekretess
I förvaltningslagen finns en generell regel om att myndigheter ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verk- samheten (6 §).43 Möjligheten att kunna utbyta information är en viktig förutsättning för en väl fungerande samverkan mellan myn- digheter. Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet lämna ut upp- gifter som den förfogar över när en annan myndighet begär det. Samtidigt framgår det av 8 kap. 1 § OSL att en uppgift som sekre- tess gäller för inte får röjas för andra myndigheter om inte annat anges i lagen.44
Om en uppgift överlämnas till en annan myndighet följer som huvudregel sekretess inte med uppgiften.45 Detta beror bland annat på att behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sam- manhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksam- het. Denna avvägning kan mycket väl utfalla på ett annat sätt utanför det område där en sekretessregel gäller. Offentlighets- intresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda.46
OSL innehåller vissa s.k. sekretessbrytande regler som innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas ut till myndigheter under vissa förutsättningar. I 10 kap. OSL finns regler som bryter all sekretess eller sekretess enligt väldigt många sekretessregler. I 10 kap. 27 § OSL finns den s.k. generalklausulen. Den ger en möjlighet att lämna sekretessbelagd information till en annan myn- dighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.
Om en myndighet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndig- heten endast om sekretess följer av en primär sekretessregel som är tillämplig hos den mottagande myndigheten eller av en regel om överföring av sekretess (7 kap. 2 § OSL). Det gäller även om en
43Förvaltningslagen (1986:223) ersätts av förvaltningslagen (2017:900) den 1 juli 2018. Nuvarande
6§ förvaltningslagen motsvaras av 8 § i förslaget till ny förvaltningslag.
44Bohlin, s. 188.
45Bohlin, s. 202.
46Eva Lenberg, Ulrika Geijer, Anna Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen (13 oktober 2017 Zeteo), Kommentaren till 1 kap. 3 §.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
myndighet har elektronisk tillgång till en sekretessreglerad uppgift. I vissa fall har det föreskrivits att tillämpligheten av en viss angiven sekretessregel ska följa med uppgiften när den lämnas till en annan myndighet och det finns särskilda regler om överföring av sekretess till regeringen, riksdagen, JO och JK samt domstolarna.47
I 11 kap. OSL finns några allmängiltiga regler om överföring av sekretess. De innebär att all sekretess överförs till vissa angivna typer av organ eller vissa angivna verksamheter.48 11 kap. 4 § OSL innehåller en regel om överföring av sekretess i de fall en myndig- het har elektronisk tillgång hos en annan myndighet, s.k. direkt- åtkomst, till sekretessreglerade uppgifter i en upptagning för auto- matiserad behandling. Upptagningen ska vara tillgänglig med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas.49
10 kap. och 11 kap. OSL innehåller alltså generella regler som sekretessbrytande regler respektive regler om överföring av sekre- tess. Det finns ytterligare sekretessbrytande regler och regler om överföring av sekretessen i de olika avsnitten i OSL.
15.4.3Sekretess och tystnadsplikt för hjälporganen och SOS Alarm
Hälso- och sjukvården
För att skydda patienters integritet och begränsa vilka som får ta del av uppgifter om patienters hälsotillstånd och andra personliga förhållanden finns det sekretessregler för offentlig hälso- och sjuk- vård i OSL och regler om tystnadsplikt för enskilt driven hälso- och sjukvård i patientsäkerhetslagen (2010:659).50
Reglerna om sekretess, både handlingssekretess och tystnads- plikt, finns för den offentliga hälso- och sjukvården i 25 kap. OSL. Sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om en en- skilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte
47Bohlin, s. 203 och Lenberg m.fl., Kommentaren till 11 kap. under rubriken Inledning.
48Lenberg m.fl., Kommentaren till 11 kap. under rubriken Inledning.
49Bohlin, s. 205 och Lenberg m.fl., Kommentaren till 11 kap. 4 §.
50Lenberg m.fl., Kommentaren till 25 kap. 1 § första stycket OSL, under rubriken Sekretess- bestämmelsens räckvidd.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Sekretessen gäller med omvänt skaderekvisit, dvs. huvudregeln är att sekretess ska gälla. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år (25 kap. 1 § OSL). Tystnadsplikten inom hälso- och sjukvården har i princip företräde framför meddelarfriheten (25 kap. 18 § OSL).51
För den privata hälso- och sjukvården ska de som ingår i person- kretsen hälso- och sjukvårdspersonal iaktta tystnadsplikt52 enligt 6 kap. 12 och 13 §§ patientsäkerhetslagen. Begreppet hälso- och sjukvårdspersonal är således avgörande för tillämpligheten av reglerna om tystnadsplikt i patientsäkerhetslagen.53 Patientsäker- hetslagen innehåller även en regel om tystnadsplikt i vissa fall för personer som inte uppfyller kraven på att utgöra hälso- och sjuk- vårdspersonal enligt lagen (6 kap. 16 § samma lag).
I 1 kap. 4 § patientsäkerhetslagen definieras begreppet hälso- och sjukvårdspersonal. Det är sju grupper som anses utgöra sådan personal. Punkt 1 avser den som har legitimation för ett yrke inom hälso- och sjukvården och punkt 2 är personal som är verksam vid sjukhus och andra vårdinrättningar och som medverkar i hälso- och sjukvård av patienter.54 En personalkategori som avses med hälso- och sjukvårdspersonal enligt punkt 2 är enligt förarbetena till lagen exempelvis ambulanspersonal som transporterar patienter till och från sjukhus.55 Dessa omfattas av reglerna om tystnadsplikt i 6 kap. 12 och 13 §§ patientsäkerhetslagen.56
Tystnadsplikten innebär att den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonal inte obehörigen får röja vad han eller hon i sin verksamhet fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden (6 kap 12 § patientsäkerhetslagen). Sådan personal får inte heller obehörigen röja en uppgift från en enskild om någon annan persons hälsotillstånd eller andra person- liga förhållanden om det kan antas att det finns en risk för att den
51Bohlin, s. 243.
52I det följande används begreppet sekretess när det är fråga om personer som omfattas av OSL och tystnadsplikt när det är fråga om personer som omfattas av annan lagstiftning, som t.ex. patientsäkerhetslagen eller lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmerings- centraler.
53Sandén, Ulrika, Sekretess och tystnadsplikt inom offentlig och privat hälso- och sjukvård – Ett skydd för patientens personliga integritet, Uppsala 2012, s. 19, 50 f och 62.
54Sandén, s. 52.
55Se prop. 1993/94:149, s. 117 och Sandén, s. 57.
56Sandén, s. 59.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
som lämnat uppgiften eller någon närstående till uppgiftslämnaren utsätts för våld eller allvarligt men om uppgiften röjs (6 kap. 13 § patientsäkerhetslagen). Som ett obehörigt röjande anses inte att någon fullgör sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förord- ning (6 kap. 12–13 §§ patientsäkerhetslagen).
I patientsäkerhetslagen finns alltså en presumtion för tystnads- plikt för samma uppgifter som skyddas av sekretess enligt OSL. Endast om det i det enskilda fallet kan konstateras att varken patienten eller någon närstående till denne lider men av att upp- giften röjs får uppgift om en patient alltså lämnas till utom- stående.57 Tystnadsplikten enligt patientsäkerhetslagen har företräde framför meddelarfriheten (44 kap. 3 § OSL).
Kommunal och statlig räddningstjänst
Det finns en sekretessregel i 32 kap. 8 § OSL som gäller personal inom kommunala och statliga myndigheter i sådan verksamhet enligt lagen om skydd mot olyckor som avser utförande av räddningsinsatser, undersökning av olyckor eller tillsyn. Föremålet för sekretessen är enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. De uppgifter som kan komma att omfattas av regeln är bland annat uppgifter om skadade personers hälsotillstånd och om förhållanden på en olycks- plats, t.ex. en bostad, som avspeglar sociala och ekonomiska för- hållanden. Presumtionen är för offentlighet. För uppgifter i allmänna handlingar är sekretesstiden högst 20 år.58
Kommunal personal som utför uppgifter inom sjuktransport- verksamhet samt vissa uppgifter inom IVPA-verksamhet (i väntan på ambulans) omfattas av hälso- och sjukvårdssekretessen i de delar som utgör hälso- och sjukvård.59
57Sandén, s. 19, 50 f och 62.
58Lenberg m.fl., Kommentaren till 32 kap. 8 §.
59Prop. 2004/05:17, s. 18–20.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Polisens brottsbekämpande verksamhet
När polisen utför räddningsinsats i enlighet med sitt statliga ansvar gäller regeln i 32 kap. 8 § OSL även för polisen.
För polisens brottsbekämpande verksamhet60 finns centrala reg- ler om sekretess i 18 kap. och 35 kap. OSL.
Den s.k. utredningssekretessen eller förundersökningssekretes- sen återfinns i 18 kap. 1 § OSL och en korresponderande sekretess- regel till skydd för enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden finns i 35 kap. 1 § OSL.61 Sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verk- samhet för att förebygga brott eller polisens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (18 kap. 1 § OSL).62
Reglerna om utredningssekretess har försetts med ett rakt skaderekvisit som innebär att sekretess endast gäller om följden av att uppgifterna lämnas ut kan antas bli att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksam- heten skadas. För uppgifter i allmänna handlingar är sekretesstiden högst 40 år.63
Sekretessen i 35 kap. 1 § OSL skyddar en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden och omfattar bland annat uppgifter i utredning enligt reglerna om förundersökning i brottmål, använd- ning av tvångsmedel och annan verksamhet som polisen bedriver som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Regeln har försetts med omvänt skaderekvisit. Sekretess gäller alltså om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom/henne lider skada eller men. Vissa undantag från sekretessen finns i 35 kap. 6–7 §§ OSL. För uppgifter i allmänna handlingar är sekretesstiden högst 70 år.64
60Även Kustbevakningen bedriver i vissa fall brottsbekämpande verksamhet. Kustbevak- ningen kan t.ex. inleda och bedriva förundersökning om utsläpp från fartyg.
61Samma uppgift hos polisen kan alltså vara skyddad av en av dessa bestämmelser, eller av båda. Om så är fallet avgör OSL:s regler om konkurrens vilken bestämmelse som ska vara tillämplig.
62Uppgifter som hänför sig till polisens brottsförebyggande och brottsbekämpande verk- samhet kan också skyddas genom reglerna om utrikes- respektive försvarssekretess (15 kap.
1och 2 §§ OSL) och genom andra regler i 35 kap. OSL.
63Lenberg m.fl., Kommentaren till 18 kap. 1 §.
64Lenberg m.fl., Kommentaren till 35 kap. 1 §.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
Tystnadsplikt för personal i larmcentral hos SOS Alarm
Eftersom personal i larmcentral hos SOS Alarm inte är offentligt anställda gäller inte OSL.65
En regel om tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam hos en alarmeringscentral finns i 4 § första stycket lagen om verk- samheten hos vissa regionala alarmeringscentraler. Den som är eller har varit anställd hos en alarmeringscentral får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon fått veta beträffande vissa uppgifter som lämnats vid sådana telefonsamtal som avses i lagens 2 §. Tystnadsplikten omfattar uppgifter som rör en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden eller som rör förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott. I andra stycket erinras om att reglerna i OSL tillämpas i det allmännas verksamhet.66
När det gäller personal hos SOS Alarm som utgör hälso- och sjukvårdspersonal i privat verksamhet är reglerna om tystnadsplikt i patientsäkerhetslagen tillämpliga. I 1 kap. 4 § patientsäkerhetslagen definieras vem som är hälso- och sjukvårdspersonal. Det är sju grupper som anses utgöra sådan personal. Av intresse i detta sam- manhang är gruppen i punkt 1, som omfattar den som har legitimation för ett yrke inom hälso- och sjukvården respektive punkt 7 som avser personal vid larmcentral och sjukvårdsråd- givning som förmedlar hjälp eller lämnar råd och upplysningar till vårdsökande.67
En legitimerad sjuksköterska som förmedlar råd och hjälp om- fattas av 1 kap 4 § punkt 1 patientsäkerhetslagen eftersom han eller hon har legitimation.68 Legitimerad personal som är verksam inom privat hälso- och sjukvård omfattas av reglerna om tystnadsplikt i 6 kap. 12 och 13 §§ patientsäkerhetslagen.69
Larmoperatörer och jämställd personal som förmedlar eller lämnar hjälp vid vårdbehov omfattas av 1 kap. 4 § punkt 7 patient- säkerhetslagen. Regeln omfattar alltså t.ex. personal vid SOS Alarm som vid beställning av ambulans avgör i vilken prioriteringsgrad
65Lenberg m.fl., Kommentaren till 25 kap. 1 § OSL, under rubriken Personalkrets.
66Se exempelvis 25 kap. 1 § OSL för personal inom hälso- och sjukvården.
67Sandén, s. 52.
68Axelson, Ewa, Patientsäkerhet och kvalitetssäkring i svensk hälso- och sjukvård, En medi- cinrättslig studie, Uppsala 2011, s. 224.
69Sandén, s. 56.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
ambulansbeställningen ska verkställas eller om annan sjukvårds- resurs ska sändas för att komplettera eller ersätta ambulans samt sådan personal som besvarar frågor som rör sjukdomstillstånd och eventuell egenvård.70
15.4.4Vittnes-, editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet gentemot bland annat domstolar och brottsbekämpande myndigheter
Vittnesplikt
Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndig- het om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § OSL). En sådan uppgiftsskyldighet finns i rättegångsbalken. Var och en som inte är part i ett mål får höras som vittne i målet (36 kap. 1 § rättegångsbalken). Det finns alltså som huvudregel en skyldighet att avlägga vittnesmål, en s.k. vittnesplikt.
Det finns dock vissa undantag från vittnesplikten. Detta beskrivs ibland som ett frågeförbud (36 kap. 5 § rättegångsbalken). Frågeförbudet gäller exempelvis uppgifter som rör rikets säkerhet och vissa skyddsidentiteter. Vidare finns en uppräkning som inne- bär att advokater, läkare, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter, familjerådgivare enligt socialtjänst- lagen och deras biträden får höras som vittnen om något som i denna deras yrkesutövning anförtrotts dem eller som de i samband därmed har erfarit, endast om det är medgivet i lag eller den till vars förmån tystnadsplikten gäller samtycker till det.71 När det gäller hälso- och sjukvårdspersonal omfattar frågeförbudet i 36 kap. 5 § rättegångsbalken alltså en mindre krets av hälso- och sjukvårds- personal än den som omfattas av tystnadsplikt enligt OSL och patientsäkerhetslagen.72
Tystnadsplikten för de personer som räknas upp är inte absolut och får därför vika för utredningsintresset när det gäller vissa brott (se 10 kap. 21 och 23 §§ OSL). Det gäller brott för vilka inte är
70Se prop. 1993/94:149, s. 117, Sandén, s. 62 samt Axelson, s. 224, och Dahlqvist, Anna-Lena, Sekretess inom rättsväsendet Stockholm 2007 s. 292 f.
71Thunved, Anders och Clevesköld, Lars, Sekretess Handbok för socialtjänsten, 4 uppl. 2015 (17 februari 2017 Zeteo), s. 114 f.
72Jämför SOU 2007:22 Del 1, s. 339 f.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
stadgat lindrigare straff än fängelse i ett år, försök till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, försök till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år om gärningen innefattat ett försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168) och brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken eller som avses i lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor mot någon som inte har fyllt 18 år. Försvarare har dock en absolut tystnadsplikt för sådant som de fått veta av en klient.73
Edition
En part i ett mål kan ha intresse av att få tillgång till dokument som innehas av motparten eller någon annan. 38 kap. rättegångsbalken innehåller regler om skriftligt bevis, bland annat sådana regler som gör det möjligt för en part i en rättegång att få ut skriftliga hand- lingar från motparten eller tredje man om handlingarna har bevisbetydelse i målet, s.k. editionsregler.74 Det är en förutsättning att rättegång inletts, för att editionsreglerna ska bli tillämpliga.75
Den processuella editionsplikten regleras i 38 kap. 2 § rättegångs- balken.76 Regeln gäller privata handlingar och inte allmänna hand- lingar hos myndighet.77 Man skiljer alltså mellan olika typer av handlingar och det finns särskilda regler för allmänna handlingar som förvaras hos myndighet, som kan vara offentliga eller sekre- tessbelagda.78 Vill en part få ut en allmän handling hos en myn- dighet kan parten vända sig till myndigheten och begära en kopia om handlingen är offentlig. Är handlingen sekretessbelagd finns möjlighet att ansöka om att rätten ska besluta att handlingen ska ges in till domstolen, s.k. editionsbeslut enligt 38 kap. 8 § rätte- gångsbalken. I regeln finns ett antal undantag från när rätten kan
73Bring, Thomas, Diesen Christian, Wilton Wahren Alexandra, Förhör, 3 uppl. 2008, avsnitt 2.5.1 Obehöriga att vittna, (17 februari 2017 Zeteo).
74Ekelöf, Per-Olof, Edelstam Henrik, Heuman, Lars, Rättegång IV, 7 uppl. 2009, s. 255 och 260.
75Ekelöf m.fl., s. 260, 262 och 309 f., Peter Fitger, Monika Sörbom, Tobias Eriksson, Per Hall, Ragnar Palmkvist, Cecilia Renfors, Rättegångsbalken version oktober 2016, kom- mentaren till 38 kap. 2 § rättegångsbalken (Zeteo 26 april 2017) och NJA 2003 s. 107.
76Fitger m.fl., kommentaren till 38 kap. 2 § rättegångsbalken.
77Ekelöf m.fl., s. 262.
78Ekelöf m.fl., s. 257.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
besluta om att handlingen ska lämnas ut och undantagen knyter bland annat an till vittnesplikten.
Reglerna om editionsplikt i 38 kap. 2 § bygger på principen att editionsplikten ska vara av samma omfattning som skyldigheten för en part eller ett vittne att vittna.79 Om uppgiften inte omfattas av vittnesplikt får den inte heller lämnas ut, om inte den till vars förmån sekretessen gäller har medgivit det.80
Annan uppgiftsskyldighet
Som nämnts i föregående stycke avser reglerna om edition skriftliga handlingar.
För det fall att en part i ett mål har intresse av att få tillgång till något som inte utgör en skriftlig handling finns regler om syn av föremål i 39 kap. rättegångsbalken.
Ett yrkande om föreläggande för en part att lämna ut t.ex. en ljud- eller bildinspelning81 ska alltså prövas enligt reglerna om syn i 39 kap 5 § RB. I lagrummet sägs att, om någon innehar föremål som lämpligen kan flyttas till rätten och som kan antas ha betydelse som bevis, så är han skyldig att tillhandahålla föremålet för syn. Det finns dock vissa undantag från regeln. T.ex. är reglerna i 36 kap 6 § om vittnens rätt att vägra yttra sig tillämpliga i fråga om rätt för part eller annan att vägra att tillhandahålla föremål för syn.82
15.4.5Personuppgiftsbehandling
Konstitutionella utgångspunkter
Som nämnts tidigare finns det i Europakonventionen och rättig- hetsstadgan generella regler till skydd för privat- och familjeliv. Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens enligt artikel 8 Europakonventionen. Rätten är inte absolut och utifrån vissa givna ändamål finns möjlighet att
79Ekelöf m.fl. s. 262 och NJA 2003 s. 107.
80Bring, Thomas, Diesen Christian, Förundersökning, Del VI Förundersökningens bedrivande, under rubriken 17.5 Editionsföreläggande (Zeteo 26 april 2017).
81Jämför NJA 1992 s. 307 och NJA 1981 s. 791, som avsåg filmupptagningar.
82Se NJA 1992 s. 307, som även hänvisar till NJA 1981 s. 791.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
göra inskränkningar i nationell rätt. Motsvarande skydd finns i artikel 7 rättighetsstadgan. Rättighetsstadgan har samma innebörd och räckvidd som motsvarande artikel i Europakonventionen (se artikel 52.3 rättighetsstadgan).83
Frågor rörande övervakning av enskilda faller under artikel 8 Europakonventionen, exempelvis olika former av avlyssning av telekommunikation. Till frågor om övervakning hör också frågor om dataskydd, såsom lagring, behandling och spridning av inhäm- tad information.
I rättighetsstadgan har dataskyddet fått en särskild ställning genom artikel 8.84 Artikeln slår fast att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Sådana uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs. Det framgår av artikel 52 I i vilken utsträckning inskränkningar får göras i de rättigheter som erkänns i stadgan. Utgångspunkten är att sådana inskränkningar endast får göras i lag och de ska vara förenliga med det väsentliga innehållet i rättigheterna. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nöd- vändiga och svarar mot ett allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.85
Som nämnts tidigare innehåller även regeringsformen grund- läggande regler om skydd för privat- och familjeliv. Av 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen framgår att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Detta konkretiseras i exem- pelvis 2 kap. 6 § regeringsformen andra stycket där det sägs att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga för- hållanden. Det skyddsvärda området är alltså avgränsat till att skydda enskilda mot betydande intrång. Både åtgärdens omfattning
83Derlén mf.l. s. 316 f.
84Derlén m.fl. s. 318.
85SOU 2017:29, s. 119 och Derlén m.fl., s. 326 f.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
och arten av det intrång åtgärden innebär ska beaktas vid bedöm- ning av vilka åtgärder som kan anses utgöra betydande intrång.86 Denna rättighet kan begränsas genom lag. Sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen).
Den nuvarande svenska regleringen av behandling av personuppgifter
Som nämnts bygger den nuvarande nationella regleringen rörande personuppgiftsbehandling, exempelvis personuppgiftslagen (1998:204; PUL), på 1995 års dataskyddsdirektiv.87
Dataskyddsdirektivet kommer dock att ersättas av en ny data- skyddsförordning som träder i kraft den 25 maj 2018. I samband med det kommer PUL att upphävas.88 Utredningen har därför inte funnit anledning att gå in närmare på reglerna i PUL.be. Den nya dataskyddsförordningen beskrivs mer ingående i avsnitt 15.7.
PUL är subsidiär i förhållande till andra författningar. Det inne- bär att om det finns någon annan bestämmelse i annan lag eller förordning så gäller de framför reglerna i PUL (2 § PUL). Avvikande regler finns ofta i s.k. registerförfattningar som reglerar inrättandet och förfarandet av viktigare register eller annan behandling av personuppgifter på det offentliga området och i vissa fall även på det privata området.89
Några exempel på registerförfattningar som har varit av särskilt intresse för utredningens uppdrag är patientdatalagen (2008:355), polisdatalagen (2010:361) och kustbevakningsdatalagen (2012:146). Vidare finns särlagstiftning i 6 kap. lagen (2003:389; LEK) om elektronisk kommunikation.90 Likaså går regler om att myndigheter
86Holmberg m.fl., kommentaren till 2 kap. 6 § regeringsformen under rubriken Skyddet mot intrång i den personliga integriteten.
87Derlén m.fl., s. 326.
88Se förslag i SOU 2017:39, s. 49.
89Öman, Sören, Lindblom Hans-Olof, Personuppgiftslagen En kommentar, Kommentaren till 2 § (Zeteo 24 april 2017).
90Öman m.fl., Kommentaren till 2 §.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
och enskilda får lämna ut uppgifter före reglerna i PUL, exempelvis 6 kap. 5 §§ OSL.91
Särskilt om vissa trafikuppgifter m.m.
Som tidigare nämnts finns speciallagstiftning om vissa typer av personuppgifter. I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) finns närmare regler om behandling av trafikuppgifter m.m. samt integritetsskydd för sådana uppgifter. Här beskrivs kort den nuvarande ordningen beträffande sådana uppgifter.
Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation92(LEK) innehåller regler om integritetsskydd och är en särlagstiftning i förhållande till PUL.93
Skyddsregleringen i LEK omfattar vissa uppgifter såsom abon- nentuppgifter, trafikuppgifter, lokaliseringsuppgifter som inte utgör trafikuppgifter (t.ex. uppgifter om positionering från en satellit) samt innehållet i de meddelanden som överförs genom elektroniska kom- munikationstjänster. Med abonnentuppgifter avses sådana uppgifter som kan användas för att identifiera eller hitta en abonnent, och trafikuppgifter avser sådana uppgifter som inte främst är kopplade till abonnenten utan till kommunikationen som sådan.94
Av särskilt intresse i detta sammanhang är lokaliseringsuppgifter och A-nummer, eftersom sådana uppgifter kan ha viss betydelse för att larmbehandlingen ska fungera (se avsnitt 15.5.4 och 15.5.5 nedan). Lokaliseringsuppgifter är sådana uppgifter som behandlas i ett elektroniskt kommunikationsnät eller av en elektronisk kom-
91Öman m.fl., Inledning, under rubriken Översyn och utarbetande av särlagstiftning.
92EU-kommissionen har i januari 2017 lämnat förslag till en ny förordning om integritet och elektronisk kommunikation som ska gälla för tele- och internetoperatörer och som ska ersätta det nuvarande direktivet om integritet och elektronisk kommunikation, se www.datainspektionen.se/dataskyddsreformen/ och förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter i samband med elektronisk kommunikation och om upphävande av direktiv 2002/58/EG (förordning om integritet och elektronisk kommunikation) Bryssel den 10.1.1.2017, COM(2017) 10 Final.
93Se Öman m.fl., Kommentaren till 2 §.
94Olsen, Lena (red.), Kommunikationsrätt i det elektroniska medielandskapet, 2013, upplaga 1:1, s. 174.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
munikationstjänst och som visar den geografiska positionen för terminalutrustningen för en användare. A-nummer är numret på den som ringer.95
Förmedling av nödsamtal är ett sådant viktigt allmänt intresse som inte ansetts enbart kunnat tillgodoses på marknadens villkor och det föreskrivs särskilda regler för att säkerställa intresset.96 Med nödsamtal avses i LEK samtal till samhällets alarmeringstjänst via ett nummer inom fastställd nummerplan för telefoni (1 kap. 7 § LEK). Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig telefonitjänst ska medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt för användare och avgifts- fritt lämna lokaliseringsuppgifter till den som tar emot nödsamtal (5 kap. 7 § LEK). Med lokaliseringsuppgift avses i lagen uppgift som behandlas i ett elektroniskt kommunikationsnät eller av en elek- tronisk kommunikationstjänst och som visar den geografiska posi- tionen för terminalutrustningen för en användare (1 kap. 7 § LEK).
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om på vilket sätt dessa skyldigheter ska fullgöras, eventuella undantag från skyldigheterna, vilka lokaliseringsuppgifter som omfattas och de krav som ska uppfyllas vid tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter (5 kap. 7 § LEK). Genom 30 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation har regeringen vidare- delegerat till Post- och telestyrelsen att meddela sådana föreskrifter. Post- och telestyrelsen har meddelat föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till sam- hällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2 senast ändrad genom PTSFS 2017:2).
I 6 kap. LEK finns närmare regler om behandling av trafikupp- gifter samt integritetsskydd.
Uppgift om en uppringandes telefonnummer, namn, adress och för mobiltelefoni geografisk position för den som ringer kan vara känsliga uppgifter med hänsyn till den personliga integriteten. När det gäller lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter, såsom uppgifter om position från satellit, och som rör användare som är fysiska personer eller abonnenter, får dessa normalt endast behandlas
95Själva A-numret innehåller ingen positionsuppgift, men man kan med hjälp av numret få abonnemangsinformation.
96Prop. 2002/03:110, s. 104.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
sedan de avidentifierats eller samtycke till behandlingen getts. Viss i lagen angiven information om behandlingen ska lämnas innan ett sådant samtycke lämnas och samtycket kan när som helst åter- kallas. Det finns även möjlighet för användare eller abonnent som samtyckt till sådan behandling att tillfälligt kunna motsätta sig behandlingen av sådana uppgifter (6 kap 9 § LEK). Vidare ska den som tillhandahåller nummerpresentation tillhandahålla vissa möjlig- heter att förhindra nummerpresentation eller presentation av upp- kopplat nummer eller att avvisa inkommande samtal på ett enkelt sätt (6 kap. 12 § LEK).
Det finns dock ett undantag som gäller nummerpresentation och lokaliseringsuppgifter i vissa fall. Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst får för Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller en regional alarmeringscentral som avses i lagen om verksam- heten hos vissa regionala alarmeringscentraler åsidosätta skydd mot nummerpresentation och tillhandahålla en sådan myndighet eller organisation lokaliseringsuppgifter vid nödsamtal, utan samtycke eller trots vägran från abonnenten eller användaren (6 kap. 13 § LEK). Regeln är bara tillämplig på telefoni eftersom den gäller samtal.97
Den personliga integriteten skyddas även genom en regel om tystnadsplikt. Den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunika- tionstjänst har fått del av eller tillgång till vissa närmare angivna uppgifter som rör ett meddelande får inte obehörigen föra vidare eller utnyttja det han eller hon har fått del av eller tillgång till. Tyst- nadsplikten omfattar uppgift om abonnemang, innehållet i ett elek- troniskt meddelande eller annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. (6 kap. 20 § LEK). Det är straffsanktio- nerat som brott mot tystnadsplikten enligt 20 kap. 3 § brottsbalken att obehörigen röja eller utnyttja sådana uppgifter i strid mot regeln.
Både brottsbekämpande och andra myndigheter har dock möjlighet att få tillgång till vissa uppgifter utan domstolsprövning i vissa fall. Ett undantag från tystnadsplikten är skyldigheten att lämna ut uppgifter till regional alarmeringstjänst som aves i lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler (6 kap.
97 a. prop., s. 394.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
22 § LEK). Ersättning för att lämna ut andra uppgifter än lokalise- ringsuppgifter till regional alarmeringscentral som avses i lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler ska vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet (6 kap. 22 § LEK). PTS har tolkat att rättigheten och skyldigheten att lämna ut uppgifter endast gäller i förhållande till SOS Alarm.98
Det finns även ett undantag från tystnadsplikten för att lämna ut uppgifter till Polismyndigheten (6 kap. 22 § LEK). Undantaget tillkom för att möjliggöra för Polismyndigheten att utföra sitt statliga räddningstjänstansvar för att efterforska personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras föreligga fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa.99
Post- och telestyrelsen har ansvar för att se till att regelverket i LEK följs (1 kap. 3 § LEK och 2 § förordningen [2013:396] om elektronisk kommunikation). Myndigheten granskar och kon- trollerar att krav och villkor som ställs i lag, föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av lagen uppfylls av de operatörer som verkar på den svenska marknaden. Myndigheten kan vidta olika åtgärder för att få operatörerna att rätta sig om krav och villkor inte uppfylls. Myndigheten har också tillsynen över förmedling av nödsamtal till samhällets alarmeringstjänst.100
Post- och telestyrelsens föreskrifter
PTS föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2, senast ändrad genom PTSFS 2017:2) innehåller regler om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliserings- uppgifter till samhällets alarmeringstjänst samt om undantag från dessa skyldigheter. Med tjänstetillhandahållare avses en aktör som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst enligt LEK.
Föreskrifterna reglerar bland annat förmedling av nödsamtal enligt koder fastställda i angiven specifikation och underrättelser vid störningar m.m. (2–3 §§).
98Se PTS remissvar på Alarmeringstjänstutredningen s. 4 och PTS Angående inhämtning av uppgifter om geografisk position vid sjö- och flygräddning 2015-11-20, dnr: 15-6001, s. 3.
99Prop. 2011/12:55, s. 103 ff.
100Olsen (red.), s. 67.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
När det gäller lokaliseringsuppgifter vid förmedling av nödsam- tal ska tjänstetillhandahållaren överföra den uppringandes telefon- nummer (A-nummer) till samhällets alarmeringstjänst (4 §).
Ytterligare regler om lokaliseringsuppgifter finns i 5–6 §§. Vid förmedling av nödsamtal från en mobil nätanslutningspunkt ska tjänstetillhandahållaren överföra den geografiska positionen för användarens terminalutrustning till samhällets alarmeringstjänst. De överförda uppgifterna ska vara så korrekta och tillförlitliga som kan anses rimligt. Överföringen ska ske på ett sådant sätt att uppgifterna enkelt kan tas om hand av samhällets alarmeringstjänst. Vid förmedling av nödsamtal från en mobil nätanslutningspunkt ska tjänstetillhandahållaren, på begäran av samhällets alarmerings- tjänst, tillhandahålla den geografiska adressen för abonnemanget, såsom faktureringsadress eller abonnemangsinnehavarens adress. Dessa uppgifter ska vara så korrekta och uppdaterade som kan anses rimligt (5 §).
Vid förmedling av nödsamtal i andra fall än från en mobil nät- anslutningspunkt ska tjänstetillhandahållaren, på begäran av sam- hällets alarmeringstjänst, tillhandahålla den geografiska adressen för nätanslutningspunkten eller, om sådan adress inte kan fastställas, den geografiska adressen för abonnemanget, såsom fakturerings- adress eller abonnemangsinnehavarens adress. Dessa uppgifter ska vara så korrekta och uppdaterade som kan anses rimligt (6 §).
I praktiken är det fyra olika informationselement som kan ge SOS Alarm upplysning om en inringandes position:
•A-nummer
•Kommunkod som tillförs 112-samtalet, t.ex. ”Fast telefoni
Markaryd” eller ”Mobil telefoni Markaryd”
•Adress som mottas ur adressdatabas101 med hjälp av det mot- tagna A-numret
•Ungefärlig position på karta vid anrop från mobiltelefon.
101 Adressdatabasen drivs av Bisnode och alla teleoperatörer lämnar dagligen adressuppgifter på sina abonnenter till Bisnode.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOS Alarms hantering av A-nummer i dag
PTS har till utredningen uppgett att de bedömer att SOS Alarms fortsatta behandling av exempelvis lokaliseringsuppgifter och A- nummer inte regleras av LEK efter att operatörer uppfyllt sina skyldigheter och att SOS Alarms hantering därefter därmed inte heller omfattas av PTS tillsyn.
SOS Alarm har till utredningen uppgett att bolaget utgår från tystnadspliktsregleringen i lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler när det gäller hur bolaget hanterar A-nummer. SOS Alarm utgår som huvudregel från att den hjälp- sökande genom att ringa nödnummer 112 ger ett s.k. presumerat samtycke till att SOS Alarm lämnar informationen och A-nummer vidare till adekvata hjälporgan. SOS Alarm arbetar också utifrån principen att en hjälpsökande ska kunna vara anonym om den så önskar.
SOS Alarm lämnar i dag information med bland annat A- nummer automatiskt till kommunal räddningstjänst som använder sig av samma systemstöd vid alarmering som SOS Alarm. Den automatiska överföringen i dessa fall anser SOS Alarm kan ha sin förklaring i att system och dataöverföring utvecklats gemensamt under lång tid.102 En översyn pågår inom SOS Alarm om fören- ligheten med denna överföring i förhållande till gällande sekretess- reglering.
När det gäller polisen lämnar SOS Alarm inte regelmässigt över A-nummer men sedan år 2016 har SOS Alarm och polisen tagit fram gemensamma riktlinjer för i vilka lägen SOS Alarm anser sig kunna lämna över sådana uppgifter utan att bryta den tystnadsplikt som föreskrivs i lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler. I sådana fall kan A-nummer lämnas muntligt eller via ett SDS.
När det gäller Sjukvårdens larmcentral (SVLC) förser SOS Alarm dem med A-nummer muntligen och elektroniskt via ett SDS i Rakel, i de fall då hjälpsökande inte begär anonymitet. Auto- matisk överföring har inte bedömts möjlig av SOS Alarm eftersom det då inte är möjligt att stoppa överföringen i de fall någon vill
102 PM beträffande A-nummer från SOS Alarm till 112-utredningen inkommet den 7 mars 2017.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
vara anonym.103 SOS Alarm och SVLC har vidare ett samverkans- avtal som bland annat reglerar tilläggstjänster såsom manuell överlämning av A-nummer och abonnentuppgifter. Landstingen ska enligt samverkansavtalet garantera att bland annat A-nummer är belagt med sekretess hos landstingen enligt OSL.104
15.5Utredningens överväganden och förslag
15.5.1Den nationella alarmeringsfunktionen kommer
att hantera en mängd uppgifter och sammanställningar av information
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen kommer att behöva hantera uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden samt uppgifter som rör förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivran- det av brott.
Skälen för utredningens bedömning
Som tidigare nämnts riktades kritik mot Alarmeringstjänstutred- ningens förslag för att det saknades en noggrann redogörelse för, och analys av, de regelverk som styr informationsutbytet myndig- heter emellan och skyddet av de känsliga uppgifterna vid sådant informationsutbyte. Utredningen har inte bedömt det som möjligt att inom ramen för denna utredning uttömmande förutse och kart- lägga alla de typer av uppgifter som kan komma att behöva hanteras av den nationella alarmeringsfunktionen. Som utredningen har beskrivit i kapitel 13 återstår det för hjälporganen och den natio- nella alarmeringsfunktionen att definiera bland annat vilken infor- mation som behöver delas dem emellan med hjälp av den tekniska lösningen för att säkerställa en effektiv larmbehandling.
Utredningen bedömer dock att det är nödvändigt att i vart fall på en övergripande nivå beskriva vilken typ av information som alarmeringsfunktionen kan komma att hantera. En sådan beskriv-
103a. PM.
104Se samverkansavtalets bilaga 3.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
ning är nödvändig att göra för att kunna bedöma vilken typ av uppgifter som kan behöva skyddas av regler om sekretess eller tystnadsplikt.105 Beskrivningen bygger på vad utredningen har före- slagit beträffande den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag i kapitel 7–14.
Det har varit en utgångspunkt för utredningen att de uppgifter som i dag skyddas av tystnadsplikt hos SOS Alarm, bör ha mot- svarande skydd hos den nationella alarmeringsfunktionen.
Den nationella alarmeringsfunktionen kan behöva hantera upp- gifter som rör enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Det rör sig om t.ex. identiteten hos nödställda eller den som larmar, uppgifter om nödställdas hälsotillstånd, uppgifter om förhållanden på en olycksplats (såsom exempelvis enskilds bostad), lokaliserings- uppgifter och A-nummer.
Uppgifterna torde i de flesta fall lämnas vid telefonsamtal till den nationella alarmeringsfunktionen, men vid utredningens sam- råd med experter och sakkunniga har det framkommit att det blir allt vanligare med andra former av elektronisk kommunikation.
Som exempel kan nämnas att vissa brandbilar har ”livesändning” inför och under uttryckning och att Kustbevakningen under 2018 planerar att uppgradera sina flygplan så att streamande video kan sändas till beslutsfattare/räddningsledare. Ett annat exempel är SOS Alarms hanteringar av bildinspelningar i ett EU-finansierat projekt, som gick ut på att låta cirka 3 000 döva kunna kontakta SOS Alarm via bildtelefoni med teckentolk inkopplad. Cirka 30 sådana anrop inkom till 112. Ett likadant projekt förväntas enligt uppgift från SOS Alarm bli verklighet under 2018.
Det är inte heller orimligt att tänka sig att nödställda i framtiden kommer att kontakta den nationella alarmeringsfunktionen via videosamtal för att beskriva situationen och dess omfattning.
Den nationella alarmeringsfunktionen kan med andra ord behöva hantera både ljud- och bildinspelningar av larm.
Alla de uppgifter som nämnts ovan behövs för att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna utföra larmbehandlingen såsom den beskrivs i kapitel 8.
105 I detta sammanhang används begreppet sekretess när det är fråga om personer som omfattas av OSL och tystnadsplikt när det är fråga om personer som omfattas av annan lagstiftning, som t.ex. patientsäkerhetslagen eller lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
I enstaka fall kan det även förekomma sådana uppgifter som rör förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott. Dessa omfattas, liksom upp- gifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, av tystnadsplikt hos SOS Alarm.
Det kan i detta sammanhang påpekas att en stor del av de upp- gifter som det är fråga om även utgör personuppgifter, vilket aktua- liserar frågor om hur de får behandlas. Personuppgiftsbehandling berörs närmare i avsnitt 15.7 nedan.
Avslutningsvis kan sägas att det naturligtvis även kan före- komma andra typer av uppgifter, som visserligen är nödvändiga för att larmbehandlingen och hjälpinsatsen ska kunna genomföras men som inte är sådana att de föranleder några överväganden ur sekre- tessynpunkt.
15.5.2Det är viktigt att den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen kan dela information med varandra
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen och de hjälp- organ som avses i 4 § alarmeringslagen bör kunna dela sådan information med varandra som är nödvändig för larmbehandlingen.
Skälen för utredningens bedömning
Utredningen har i föregående avsnitt konstaterat att den nationella alarmeringsfunktionen kommer att behöva hantera vissa typer av information för att kunna utföra larmbehandlingen. Den nationella alarmeringsfunktionen behöver också kunna dela sådan infor- mation med hjälporganen, för att de i sin tur ska kunna utföra sina hjälpinsatser.
Som framgått i avsnitt 15.4.3 har varje hjälporgan sin egen sekretessreglering där bland annat sekretessens styrka är olika. T.ex. råder presumtion för offentlighet vid verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (32 kap. 8 § OSL) och vid hälso- och sjukvård gäller presumtion för sekretess (25 kap. 1 § OSL). Förutom att de olika hjälporganen har sina egna sekretessregler så
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
omfattas vissa hjälporgan dessutom av flera olika sekretessregler, beroende på vilken verksamhet det är fråga om.106
Det har framförts till utredningen att komplexiteten i sekretess- regleringen gör det svårt för SOS Alarm och hjälporganen att förutse vilket skydd en viss uppgift kommer att ha eftersom det beror på vem som lämnar uppgiften, och till vem. Utredningen delar denna bedömning. En ny reglering bör därför i möjligaste mån utformas så att informationsdelning mellan hjälporganen och med den nationella alarmeringsfunktionen underlättas.
I några fall har utredningen bedömt att det finns ett behov av sekretessbrytande regler. Dessa behandlas i avsnitt 15.5.5.
I detta sammanhang kan det påpekas att vissa hjälporgan har beskrivit polismäns rapporteringsskyldighet107 som ett potentiellt hinder för informationsdelning, eftersom det kan avskräcka männi- skor från att söka hjälp ifall de vet att polisen kan få kännedom om händelsen. Det har till utredningen framförts önskemål om att det t.ex. skulle kunna göras undantag från rapporteringsskyldigheten för sådana uppgifter som kommer till en polismans kännedom i samband med larmbehandling.
Enligt utredningens mening har frågan om undantag från rapporteringsskyldigheten i polislagen många aspekter. Inte minst uppstår svåra gränsdragningar, när det bland annat gäller att avgöra om polisen ska kunna underlåta att rapportera även mycket all- varliga brott i sådana fall. Det framstår vidare som ytterst tveksamt om det är motiverat att polisens brottsutredande verksamhet förhindras på detta vis, mot bakgrund av att de allra flesta som i dag ringer 112 för att be om t.ex. ambulans eller brandkår, enligt vad företrädare för polisen uppgivit till utredningen, räknar med att det kan komma en polisbil också. Det har till utredningen uttryckts att det inte är någon överraskning för någon att det kan bli så utan alla dessa hjälporgan upplevs tillhöra ”blåljusfamiljen”.
Utredningen kan se att rapporteringsskyldigheten trots allt skulle kunna ha en återhållande verkan på vissa personer när det gäller benägenheten att söka hjälp. Det är å ena sidan beklagligt ur en nödställds perspektiv, men å andra sidan ska detta vägas mot det
106Jämför exempelvis polisen, som vid räddningsinsatser kan ha att tillämpa 32 kap. 8 § OSL och vid förundersökningar 18 kap 1 § OSL.
107En polisman har rapporteringsskyldighet om han eller hon får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal enligt 9 § polislagen (1984:387).
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
allmännas intresse att beivra brott. Om brott inte ska beivras så måste det ske inom de ramar som lagstiftningen bjuder i form av t.ex. möjlighet till åtalseftergift eller straffrihetsgrunder. Detta är en viktig rättssäkerhetsfråga. Utredningen bedömer att det inte är rimligt att inom ramen för denna utredning föreslå ändringar av denna för polisens verksamhet centrala och principiellt viktiga regel i polislagen, eftersom frågan inrymmer alltför många aspekter som behöver analyseras och vägas mot varandra. Detsamma gäller konsekvenserna av en sådan förändring.
I detta sammanhang kan även erinras om att det, såsom nämnts i avsnitt 8.3.6, kan bli aktuellt för ett hjälporgan att meddela övriga aktörer som medlyssnar att dessa bör lämna konversationen av sekretesskäl.
15.5.3 En ny regel om larmbehandlingssekretess införs Alternativ 1 – myndighet
Förslag: Sekretess gäller hos den nationella alarmeringsfunktio- nen för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon när- stående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet enligt alarmeringslagen.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Förslaget genomförs genom en ny regel, 32 kap. 8 b §, i offentlighets- och sekretesslagen.
Bedömning: Den del av larmbehandlingen som utgör hälso- och sjukvård omfattas av reglerna i 25 kap. offentlighets- och sekre- tesslagen.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Alternativ 2 – bolag
Förslag: Den som är eller har varit anställd hos den nationella alarmeringsfunktionen får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i verksamheten har fått veta om sådant som rör en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden eller som rör förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott.
Förslaget genomförs genom 22 § alarmeringslagen.
Bedömning: Den del av larmbehandlingen som utgör hälso- och sjukvård omfattas av reglerna om tystnadsplikt i 6 kap. patientsäkerhetslagen.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
Det behövs en ny regel om sekretess eller tystnadsplikt hos den nationella alarmeringsfunktionen
Den nationella alarmeringsfunktionen kommer att hantera en mängd uppgifter av ibland känslig karaktär, främst uppgifter som rör enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Det är av stor vikt att den enskilde kan känna sig trygg med att lämna sådana uppgifter till den nationella alarmeringsfunktionen, och veta hur uppgifterna kom- mer att hanteras. Detta gäller givetvis oavsett om verksamheten kommer att bedrivas i myndighetsform eller bolagsform.
Det är en naturlig utgångspunkt att inrättandet av en nationell alarmeringsfunktion inte ska leda till att känsliga uppgifter får ett sämre skydd än de har i dag hos SOS Alarm. Utredningen föreslår därför att uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden bör omfattas av motsvarande sekretess eller tystnadsplikt som de gör i dag. Detsamma gäller uppgifter av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott, som alltså bör skyddas av sekretess eller tystnadsplikt hos den nationella alarmeringsfunktionen.
Intresset av att uppgifter om enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden som lämnas i samband med larmbehandling skyddas av sekretess är stort eftersom det i många fall avser käns- liga uppgifter som lämnas av en enskild då denne efterfrågar sam-
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
hällets hjälp i ett svårt läge. Samtidigt finns givetvis ett intresse av insyn i alarmeringsverksamheten, bland annat för att underlätta den medborgerliga kontrollen av den offentliga maktutövningen.
Vid den avvägning som måste ske mellan dessa olika intressen finner utredningen att enskildas berättigade krav väger tyngre än allmänhetens behov av att få tillgång till uppgifter som lämnas till den nationella alarmeringsfunktionen i samband med larmbehand- ling.
Även när det gäller uppgifter av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggande och beivrande av brott bedömer utredningen att samhällsintresset av att skydda sådana uppgifter väger tyngre än allmänhetens behov av att få tillgång till sådana uppgifter när de lämnas till den nationella alarmerings- funktionen i samband med larmbehandling. Det är därför motiverat att dessa typer av uppgifter skyddas av sekretess eller tystnadsplikt hos den nationella alarmeringsfunktionen.
I detta sammanhang kan det nämnas att vissa typer av uppgifter, t.ex. om enskildas hälsotillstånd, har ett visst sekretesskydd hos alla myndigheter, oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer (21 kap. 1 § OSL). Ett annat exempel är den s.k. försvarssekretessen (15 kap. 2 § OSL) och den s.k. förundersökningssekretessen (18 kap. 1 § OSL). Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighetsform kan dessa primära sekretessregler bli tillämpliga på uppgifter som förekommer i samband med alarmeringen.
När det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden så innebär regeln i 21 kap. 1 § OSL en presumtion för offentlighet, vilket är ett svagare skydd än samma uppgifter har inom hälso- och sjukvården (jfr 25 kap. 1 § samma lag, där presumtionen är för sekretess). Till detta kommer att om den nationella alarmerings- funktionen bedrivs i bolagsform så kommer inte reglerna i OSL att bli tillämpliga.
Utredningen bedömer därför att oavsett vilken organisations- form som väljs så finns det ett behov av en ny regel om sekretess eller tystnadsplikt. I detta sammanhang betecknas denna nya regeln som ”larmbehandlingssekretess” oavsett i vilken organisationsform den ska tillämpas.
Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighets- form så blir som nämnts förut OSL tillämplig. För det fall att den nationella alarmeringsfunktionen inom ramen för larmbehand-
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
lingen bedriver verksamhet som avser hälso- och sjukvård (på mot- svarande sätt som SOS Alarm gör i dag) så bedömer utredningen att reglerna om hälso- och sjukvårdssekretess i 25 kap. OSL kan bli tillämpliga. OSL innehåller regler om konkurrens mellan sekretess- regler, dvs. vad som ska gälla när flera sekretessregler är tillämpliga på en och samma uppgift (se 7 kap. 3 § OSL).
Även för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform kan viss verksamhet som utgör hälso- och sjuk- vård komma att bedrivas. Utredningen bedömer att sådan verk- samhet då kan omfattas av reglerna i 6 kap. patientsäkerhetslagen. Legitimerad personal som är verksam inom privat hälso- och sjuk- vård omfattas av reglerna om tystnadsplikt i 6 kap. 12 och 13 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659). Vidare omfattas larmoperatörer och jämställd personal som förmedlar eller lämnar hjälp vid vård- behov av den sjunde gruppen i 1 kap. 4 § patientsäkerhetslagen.
Närmare om regelns utformning
Den föreslagna regeln om larmbehandlingssekretess omfattar upp- gifter som förekommer i verksamhet enligt alarmeringslagen. Detta är en utvidgning av tillämpningsområdet jämfört med den tystnads- plikt som gäller hos SOS Alarm i dag, som bara skyddar uppgifter som yttrats vid telefonsamtal.
Föremålet för larmbehandlingssekretessen kan vara både uppgif- ter från den som larmar och uppgifter som lämnas från hjälporgan till den nationella alarmeringsfunktionen. Larmbehandlingssekre- tessen gäller inte bara den som tagit emot larmet utan också annan personal hos den nationella alarmeringsfunktionen som i verksam- heten får del av uppgifterna.
Enligt 4 § lagen om verksamheten hos vissa regionala alarme- ringscentraler råder en presumtion för tystnadsplikt i SOS Alarms verksamhet. Även den nya larmbehandlingssekretessen bör utfor- mas så att det råder en presumtion för tystnadsplikt eller sekretess. En ändring i detta avseende skulle innebära en urholkning av skyddet för den enskildes integritet som inte kan motiveras och som inte heller framstår som ändamålsenlig.
Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighets- form behöver frågor om meddelarfrihet och sekretesstid övervägas.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
Utredningen bedömer att det inte är motiverat att låta larm- behandlingssekretessen inskränka den s.k. meddelarfriheten. I detta sammanhang kan erinras om att meddelarfriheten redan är in- skränkt när sjukvårdssekretess/tystnadsplikt gäller (se 25 kap. 18 § OSL respektive 44 kap. 3 § OSL), och för övrig verksamhet inom den nationella alarmeringsfunktionens larmbehandling är det knap- past motiverat.
Sekretess för en uppgift i en allmän handling bör gälla i högst sjuttio år, vilket motsvarar den sekretesstid som gäller för hälso- uppgifter (jämför t.ex. 25 kap. 1 § och 21 kap. 1 § OSL).
Som nämnts bör regler om sekretess placeras i OSL för det fall att det är fråga om offentlig verksamhet. Om den nationella alarme- ringsfunktionen bedrivs i myndighetsform bör regeln placeras i anslutning till räddningstjänstens sekretessregel i 32 kap. 8 § OSL.
Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform bör regeln i stället placeras i alarmeringslagen.
Larmbehandlingssekretessen bör endast gälla den nationella alarmeringsfunktionen, inte hjälporganen
Under arbetet har det framförts önskemål till utredningen om att en och samma sekretessregel ska gälla för samtliga aktörer – en slags ”gemensam alarmeringstjänstsekretess” som gäller för samt- liga aktörer inom samhällets alarmeringstjänst, dvs. både den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Det kan vid en första anblick framstå som ett logiskt sätt att reglera sekretess- frågan, varför utredningen har övervägt en sådan lösning.
En fördel med en sådan gemensam alarmeringstjänstsekretess skulle vara att den skulle göra det lättare för samtliga aktörer att veta vilken sekretessregel som är tillämplig. Dessutom skulle en uppgift ha lika starkt sekretesskydd oavsett hos vilken aktör den förekommer.
En nackdel med en sådan regel är att den i sådana fall skulle behöva utformas med hälso- och sjukvårdssekretessen i 25 kap 1 § OSL som förebild, annars skulle ju skyddet hos sjukvården för uppgifter om enskildas hälsotillstånd bli sämre än det är i dag och det kan inte motiveras.
En gemensam alarmeringstjänstsekretess skulle därmed försvåra för aktörerna att dela uppgifter med varandra, eftersom sekretessen
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
skulle bli starkare än den är i dag hos vissa hjälporgan (som ju har presumtion för offentlighet i dagsläget). Det skulle medföra sämre möjligheter till insyn i dessa hjälporgans verksamheter, eftersom det skulle råda presumtion för sekretess.
Till detta kommer slutligen att en regel om gemensam alarme- ringstjänstsekretess som placeras i OSL (om den nationella alarme- ringsfunktionen bedrivs i myndighetsform) inte kan omfatta de privata aktörer som finns (t.ex. ambulansverksamhet som bedrivs i privat regi, vilket förekommer inom flera landsting). Regeln skulle alltså trots allt inte kunna tillämpas av alla aktörer inom samhällets alarmeringstjänst utan skulle behöva kompletteras med t.ex. en särskild regel för den privata sjukvården.
Mot denna bakgrund bedömer utredningen att övervägande skäl talar för att larmbehandlingssekretessen enbart ska omfatta den nationella alarmeringsfunktionen.
Det behövs inte någon sekretessbrytande regel
Som nämnts i avsnitt 15.5.2 bör det tillskapas en ordning som innebär att det är enkelt för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen att dela information med varandra när så behövs. Den nya tekniska lösning som utredningen har förslagit i kapitel 13 bedöms medföra att informationsdelningen underlättas avsevärt. Nya sekretessbrytande regler bör därför bara föreslås om och i den mån det är sekretessregleringen som förhindrar eller försvårar informationsdelning.
I dagsläget innehåller lagen om verksamheten vid vissa regionala alarmeringscentraler ingen sekretessbrytande regel som innebär att SOS Alarm får dela uppgifter som omfattas av tystnadsplikten med hjälporganen, eller vice versa. Den bild som utredningen har fått är att informationsdelningen fungerar väl i de flesta avseenden. Utredningen anser att det får antas att de allra flesta som kontaktar SOS Alarm för att få samhällets hjälp samtycker till att uppgifter delas med hjälporganen om det är nödvändigt för att kunna utföra hjälpinsatsen. Samma sak torde gälla för den nationella alarmerings- funktionen. Med andra ord kommer de flesta uppgifter som behövs för alarmeringsverksamheten att kunna delas med stöd av ett s.k. presumerat samtycke.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
Vidare bör, för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighetsform, den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL i många fall kunna tillämpas. Enligt generalklausulen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppen- bart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Regeln är dock inte tillämplig på bland annat uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårds- sekretessen i 25 kap. OSL.
Under utredningens arbete har det framförts att det vore bra med en sekretessbrytande regel som gör det tydligt att den nationella alarmeringsfunktionen får dela den information som behövs för larmbehandlingen med hjälporganen. I denna fråga gör utredningen följande överväganden. Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighetsform innebär den föreslagna larmbehandlings- sekretessen att en s.k. menbedömning ska göras. Om den natio- nella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform ska det i stället göras en bedömning av om röjandet är obehörigt. Vid denna bedömning kan ledning sökas i det skaderekvisit som finns i motsvarande regler i OSL.108
Prövningen av men respektive obehörigt torde mot bakgrund av hjälpbehovet i de flesta fall utmynna i att den nationella alarme- ringsfunktionen kan lämna uppgifter som behövs för alarmerings- verksamheten till ett hjälporgan.
Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det inte behövs någon sekretessbrytande regel för att nödvändig informationsdelning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska kunna ske. Frågan om nödvändig informationsdelning kan ske utan hinder av regler om sekretess behöver dock följas över tid och utvärderas sedan den nationella alarmeringsfunktionen etablerats.
En annan sak som framförts under utredningens arbete är en mer vidsträckt sekretessbrytande regel, som skulle göra det möjligt för hjälporganen att fritt dela information med varandra och med den nationella alarmeringsfunktionen. I denna del gör utredningen följande överväganden. Utredningen bedömer att det inte är lämp- ligt att införa en generell sekretessbrytande regel som kan tillämpas av alla aktörer inom samhällets alarmeringstjänst. T.ex. bör inte landstingen få någon utökad möjlighet att bryta mot hälso- och
108 Jfr prop. 1980/81:28, s. 23 och prop. 1979/80:80, s. 45 f.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
sjukvårdssekretessen, eftersom det skulle urholka skyddet för den enskildes integritet på ett sätt som inte framstår som försvarbart. Och för övriga hjälporgan är det ju redan i dag möjligt att tillämpa den s.k. generalklausulen. Det har under utredningens arbete framförts synpunkter på att generalklausulen är alltför svårtilläm- pad, då den förutsätter att hjälporganen gör en bedömning i varje enskilt fall av om en viss uppgift kan lämnas ut eller inte, något som kan vara mycket svårt i ett akut läge. Utredningen har haft full förståelse för denna synpunkt men bedömer att utbildningsin- satser, interna riktlinjer och liknande insatser kan göra det lättare för hjälporganen att tillämpa befintliga sekretessregler och besluta om vilka uppgifter som kan delas även i akuta lägen.
Utredningen har även övervägt att föreslå en generell uppgifts- skyldighet, dvs. att den nationella alarmeringsfunktionen ska vara skyldig att lämna alla sådana uppgifter som behövs för larmbehand- lingen till hjälporganen. Under utredningens arbete har det inte framkommit något som talar mot att ett frivilligt överlämnande av uppgifterna från den nationella alarmeringsfunktionen till hjälp- organen är tillräckligt för att säkerställa att hjälporganen får del av de uppgifter som behövs för att kunna lokalisera och kontakta den som larmat. Utredningen bedömer därför att det inte finns skäl att ålägga den nationella alarmeringsfunktionen en sådan generell uppgiftsskyldighet.
Däremot föreslår utredningen en uppgiftsskyldighet i vissa specifikt angivna situationer, se avsnitt 15.5.7.
Ett ytterligare alternativ som utredningen har övervägt är att ge den nationella alarmeringsfunktionen möjlighet att dela uppgifter som behövs för alarmeringsverksamheten med hjälporganen genom s.k. direktåtkomst. Direktåtkomst skulle innebära att hjälporganen omedelbart och självständigt kan ta del av uppgifter hos den natio- nella alarmeringsfunktionen. En sådan lösning är dock inte förenlig med hur utredningen har utformat de övriga förslagen, vilka bygger på tanken att hjälporganens eventuella tillgång till information ska förutsätta att den nationella alarmeringsfunktionen i varje enskilt ärende gör en bedömning av vilket eller vilka hjälporgan som behö- ver involveras i larmbehandlingen. Så är bland annat förslaget till teknisk lösning utformat, se kapitel 13.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
Det behövs inte några regler om överföring av larmbehandlingssekretessen
Det har under utredningens arbete framförts önskemål om att larmbehandlingssekretessen ska ”överföras” till samtliga hjälporgan. Som ett skäl har anförts att en överföringsregel skulle göra det tydligt att uppgifterna omfattas av sekretess även sedan de lämnats över. Utredningen har gjort följande överväganden i denna fråga.
Överföring av sekretess innebär att en primär sekretessregel som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften (direktåtkomst) hos den förstnämnda myndigheten. En primär sekretessregel är en regel om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att regeln riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. En sekundär sekretess- regel är en regel om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en regel om överföring av sekretess (1 kap. 3 § OSL).
I detta sammanhang bör det även påpekas att en regel om överföring bara gäller i ett led, dvs. från en myndighet till en annan. Om den mottagande myndigheten lämnar uppgiften vidare till en tredje myndighet så överförs inte sekretessen.
För det fall att den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform blir som nämnts tidigare reglerna i OSL inte tillämpliga.
I dagsläget innehåller lagen om verksamheten vid vissa regionala alarmeringscentraler ingen regel som innebär att den tystnadsplikt som gäller för SOS Alarm förs vidare till hjälporganen när uppgif- ter delas med dem.
Frågan om behovet av en överföringsregel måste övervägas uti- från i vilken mån de uppgifter som ska delas omfattas av primära sekretessregler hos de mottagande hjälporganen. T.ex. finns ju ett sekretesskydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden hos samtliga hjälporgan, om än med varierande styrka. Utredningens bedömning är att det främst är sådana uppgifter som den nationella alarmeringsfunktionen behöver dela med hjälporganen för att alarme- ringsverksamheten ska kunna utföras.
Utredningen ser betydande lagtekniska svårigheter med en regel om ”överföring” av tystnadsplikten till hjälporganen ifall den natio-
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
nella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform, eftersom hjälp- organen å sin sida omfattas av reglerna i OSL. Det framstår inte heller som motiverat att föreslå nya primära sekretessregler för hjälporganen, som avser de typer av uppgifter som ska omfattas av sekretess (t.ex. att hälso- och sjukvårdssekretessen skulle omfatta uppgifter av betydelse för rikets försvar, när de förekommer vid larmbehandling).
Behovet av och styrkan i en sekretess kan inte bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Det måste alltid vägas mot in- tresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Denna avvägning kan innebära att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet.109
Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte finns skäl att föreslå någon regel om överföring av larmbehandlingssekretessen, och inte heller att föreslå nya primära sekretessregler hos hjälporganen.
Det har under utredningens arbete även framförts önskemål om att den sekretess eller tystnadsplikt som gäller för respektive hjälporgan skulle kunna överföras till alla andra aktörer inom samhällets alarmeringstjänst. På så sätt skulle all den information som kan behövas för alarmeringsverksamheten kunna delas ”fritt” mellan aktörerna.
Det har framförts synpunkter om att en sådan generell över- föringsregel för aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst skulle göra det tydligare att uppgifter som delas mellan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen har ett sekretesskydd oavsett vem mottagaren är. Så kan visserligen vara fallet. Men man måste ha i åtanke att en generell överföringsregel inte automatiskt skulle innebära att man vet vilket skydd uppgifterna har. Sekretessens styrka skulle variera beroende på vem uppgifterna kommer ifrån, för det blir ju just det hjälporganets eller den nationella alarmerings- funktionens sekretess som överförs. Och om det dessutom skulle vara så att en och samma uppgift t.ex. lämnas till den nationella alarmeringsfunktionen från flera hjälporgan (ambulanspersonal berättar något, sedan berättar räddningstjänsten samma sak) så kan samma uppgift komma att omfattas av flera olika sekretessregler – och då avgör OSL:s regler om konkurrens vilken av dem som ska ha företräde. Poängen med exemplet är att en generell överförings-
109 Prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
regel inte nödvändigtvis skulle göra att det blir tydligare vad som gäller, eller med andra ord att det skulle bli enklare att tillämpa regelverket.
Till detta kommer att inte alla aktörer inom samhällets alarme- ringstjänst omfattas av reglerna i OSL (t.ex. ambulansverksamhet som bedrivs i privat regi liksom den nationella alarmeringsfunktionen om bolagsformen väljs) vilket medför lagtekniska svårigheter om en generell överföringsregel ska införas.
15.5.4Den nationella alarmeringsfunktionen behöver få tillgång till vissa trafikuppgifter m.m.
Förslag: Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst får för en regional alarmeringscentral som avses i alarmeringslagen åsidosätta skydd för nummerpresentation och tillhandahålla en sådan myndighet eller organisation lokaliseringsuppgifter vid nödsamtal, utan samtycke eller trots vägran från abonnenten eller användaren.
Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst och därvid fått del av eller tillgång till uppgift om abonnemang eller annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande ska på begäran lämna uppgiften till en regional alarmerings- central som avses i alarmeringslagen.
Förslaget genomförs genom 6 kap. 13 och 22 §§ lagen om elektronisk kommunikation.
Bedömning: Regeln i 5 kap. 7 § lagen om elektronisk kommu- nikation kan tillämpas på den nationella alarmeringsfunktionen.
Det ankommer på Post- och Telestyrelsen att se över de föreskrifter som meddelats med anledning av att den nationella alarmeringsfunktionen föreslås.
Lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande omfattas hos den nationella alarmeringsfunktionen av den larmbehand- lingssekretess som föreslås i avsnitt 15.5.3.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
Utredningen har haft i uppdrag att analysera den nationella alarme- ringsfunktionens behov av befogenhet att lokalisera inkommande telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation och att kunna överföra nödvändiga uppgifter till hjälporganen för en effek- tiv alarmering.
Även i denna specifika fråga har det handlat om att hitta en ändamålsenlig och lämplig ordning som balanserar den nationella alarmeringsfunktionens befogenheter att effektivt kunna hantera sin verksamhet och enskilda nödställdas behov av ett skydd för den personliga integriteten.
I avsnitt 15.4.5 har utredningen redogjort för den nuvarande ordningen beträffande vissa trafikuppgifter m.m. såsom A-nummer110 och lokaliseringsuppgifter. Som beskrivits där har SOS Alarm i dag möjlighet att få sådana uppgifter från den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst. Utredningen har inte sett anledning att föreslå någon annan ordning för den nationella alarmeringsfunk- tionens del. Utifrån denna utgångspunkt gör utredningen följande överväganden.
Enligt 5 kap. 7 § lagen om elektronisk kommunikation ska den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt för användare och avgiftsfritt lämna lokaliseringsuppgifter till den som tar emot nödsamtal. Enligt utredningens förslag kommer det att vara den nationella alarmeringsfunktionen som förmedlar nödsamtal. Denna lagregel behöver således inte ändras med anledning av utredningens förslag.
Vidare har Post- och Telestyrelsen enligt 5 kap. 7 § LEK och 30 § förordningen om elektronisk kommunikation getts en rätt att meddela föreskrifter om på vilket sätt dessa skyldigheter ska full- göras, eventuella undantag från skyldigheter, vilka lokaliseringsupp- gifter som omfattas och de krav som ska uppfyllas vid tillhanda- hållande av lokaliseringsuppgifter. Det ankommer på Post- och Tele-
110 A-nummer är det telefonnummer som den uppringande abonnenten har, dvs. det telefonnummer som samtalet kommer ifrån. Se exempelvis PTS rapport Geografiska telefon- nummer blir möjliga att använda i bland annat mobilnät (PTS-ER-2016:20), s. 12.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
styrelsen att se över de föreskrifter som meddelats med anledning av att den nationella alarmeringsfunktionen föreslås. Utredningen föreslår därför inte någon ändring av dessa lag- och förordnings- regler.
Enligt 6 kap. 13 § andra punkten LEK får den som tillhanda- håller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst åsidosätta skydd för nummer- presentation och tillhandahålla lokaliseringsuppgifter vid nöd- samtal, utan samtycke eller trots vägran från abonnenten eller användaren, till en regional alarmeringscentral som avses i lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler. Denna regel bör ändras så att den i stället omfattar en regional larmcentral som avses i alarmeringslagen.
Slutligen finns ett undantag från tystnadsplikten i LEK. Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst ska på begäran lämna över uppgifter om abonnemang eller annan uppgift (än innehållet i meddelandet) som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till en regional alarmeringscentral som avses i lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler (6 kap. 22 § LEK). Denna sekretessbrytande regel bör ändras så att den i stället omfattar en regional larmcentral som avses i alarmeringslagen.
Utredningen bedömer att lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande kommer att omfattas av den larmbehandlingssekretess som föreslås i avsnitt 15.5.3 sedan de överlämnats till den nationella alarmeringsfunktionen, eftersom de utgör uppgifter om enskildas personliga förhållanden.
Det kan i något fall förekomma att larm kommer in på annat sätt än via den nationella alarmeringsfunktionen. I ett sådant fall är det alltså inte möjligt för hjälporganet att få tag på t.ex. A-nummer och lokaliseringsuppgifter från den nationella alarmeringsfunk- tionen. Detta torde dock förekomma endast undantagsvis.
I detta sammanhang bör det påpekas att de aktuella uppgifterna utgör personuppgifter. Frågor om personuppgiftsbehandling berörs i avsnitt 15.7.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
15.5.5Den nationella alarmeringsfunktionen ska få lämna över lokaliseringsuppgifter och A-nummer till hjälporganen i vissa fall
Alternativ 1 – Myndighet
Förslag: Den larmbehandlingssekretess som föreslås i avsnitt 15.5.3 ska inte hindra att den nationella alarmeringsfunktionen lämnar lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan som avses i 4 § alarmeringslagen om det är nöd- vändigt för alarmeringsverksamheten.
Förslaget genomförs genom en ny regel, 32 kap. 8 c § offent- lighets- och sekretesslagen.
Alternativ 2 – Bolag
Förslag: Den larmbehandlingssekretess som föreslås i avsnitt 15.5.3 ska inte hindra att den nationella alarmeringsfunktionen lämnar lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan som avses i 4 § alarmeringslagen om det är nöd- vändigt för alarmeringsverksamheten.
Förslaget genomförs genom 23 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
Behovet av att kunna dela uppgifterna
Så som nämnts tidigare överlämnar SOS Alarm ibland lokaliserings- uppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till hjälporganen. I dag sker ett sådant överlämnande utan direkt lagstöd. I vissa situationer sker det med stöd av ett presumerat samtycke.
Lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande utgör inte- gritetskänsliga uppgifter, vilket talar för återhållsamhet när det gäller vem som ska ha möjlighet att ta del av dem.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
Det har framkommit tydligt under utredningens arbete att både den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen behöver uppgifterna för att kunna fullgöra sina uppgifter i alarmeringsverk- samheten. Som exempel kan nämnas den situationen att ett hjälp- organ tar över ett larmsamtal och sedan tappar det, och behöver ringa upp. Det är inte möjligt utan A-numret. När det gäller lokali- seringsuppgifter kan sådana behövas för ett hjälporgans dirigering och prioritering.
Utredningen anser att hjälporganens behov av tillgång till uppgifterna kan motiveras av att det kan vara helt avgörande för att kunna genomföra en hjälpinsats. Utredningen bedömer därför att skälen för att hjälporganen ska få del av uppgifterna väger tyngre än de integritetsrisker som är förenade med en sådan ordning. En tydlig reglering gör att det blir förutsebart för den som kontaktar den nationella alarmeringsfunktionen att uppgifterna kan komma att spridas till fler aktörer inom samhällets alarmeringstjänst.
Mot denna bakgrund bör det vara möjligt för alarmerings- funktionen att överlämna lokaliseringsuppgifter, uppgift om abon- nemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan om det är nödvändigt för alarme- ringsverksamheten.
Det behövs sekretessbrytande regler
Lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande kommer som nämnts att omfattas av den s.k. larmbehandlingssekretessen hos den nationella alarmeringsfunktionen. Uppgifterna bör endast kunna delas om det är nödvändigt för alarmeringsverksamheten. Alarmerings- verksamheten innefattar som tidigare nämnts både den nationella alarmeringsfunktionens larmbehandling och hjälporganens insatser.
Utredningen anser att det är lämpligt att en särskild sekretess- brytande regel införs för lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. Detta gör att den nationella alarmeringsfunktionen får ett tydligt lagstöd för att lämna över uppgifterna, och det blir förutsebart vad som gäller både för personal vid funktionen och för den som larmar.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Utredningen bedömer att den sekretessbrytande regeln ska placeras i anslutning till regeln om larmbehandlingssekretess efter- som det gör regleringen mer överskådlig. Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighetsform bör den sekre- tessbrytande regeln därför placeras i OSL, och om den bedrivs i bolagsform i alarmeringslagen.
Utredningen har även övervägt att föreslå en uppgiftsskyldighet i detta avseende, dvs. att den nationella alarmeringsfunktionen ska vara skyldig att lämna lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonne- mang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt med- delande till ett hjälporgan om det är nödvändigt för alarmerings- verksamheten. Något som talar för en sådan lösning är att även om det rör sig om en relativt begränsad mängd uppgifter så torde det bli fråga om ett närmast rutinmässigt uppgiftsutbyte mellan funktionen och hjälporganen. Regeringen har i annat sammanhang ansett att detta kan tala för att det bör införas sekretessbrytande regler i form av uppgiftsskyldighet till stöd för utlämnandet.111
Under utredningens arbete har det dock inte framkommit något som talar mot att ett frivilligt överlämnande av uppgifterna från den nationella alarmeringsfunktionen till hjälporganen är tillräck- ligt för att säkerställa att hjälporganen får del av de uppgifter som behövs för att kunna lokalisera och kontakta den som larmat. Utredningen bedömer därför att det inte finns skäl att ålägga den nationella alarmeringsfunktionen en uppgiftsskyldighet i detta av- seende.
Det behövs inte någon regel om överföring av sekretess
Lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande utgör som nämnts integritetskänsliga uppgifter och de bör skyddas av sekretess även hos de mottagande hjälporganen.
Utredningen bedömer att lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande kommer att ha ett godtagbart skydd av primära sekretess- regler, då de utgör uppgifter om enskildas personliga förhållanden
111 Se prop. 2017/18:36 s. 30.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
vilka som tidigare nämnts har ett sekretesskydd hos samtliga mot- tagande hjälporgan, om än av varierande styrka. Utredningen anser därför att det inte behövs någon regel om överföring av larm- behandlingssekretess beträffande sådana uppgifter.
15.5.6Den nationella alarmeringsfunktionen får spela in, avbryta eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen får spela in telefon- samtal och annan elektronisk kommunikation som mottas via nödnummer 112 eller annan jämställd larmväg genom vilken någon avser att komma i kontakt med hjälporganen. Den nationella alar- meringsfunktionen får också avbryta pågående telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation om det behövs för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.
Rätten att spela in ett samtal upphör om den nationella alar- meringsfunktionen vidarekopplar ett samtal till en sådan hänvisningstjänst som avses i 6 § alarmeringslagen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur inspelning och avbrytande av telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation får utföras samt vilka villkor som ska gälla i fråga om förvaring, användning och förstöring av sådant material varigenom uppgift om larm som mottas via nödnummer 112 och annan jämställd larmväg genom vilken någon avser att komma i kontakt med hjälporganen kan erhållas.
Förslagen genomförs genom 17 § alarmeringslagen.
Skälen för utredningens förslag
Befogenheterna att spela in, avbryta eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation bör regleras
I avsnitt 8.3.7 har utredningen bedömt att den nationella alarme- ringsfunktionen behöver ges befogenheter att spela in, avbryta eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation. Utredningen har också bedömt att befogenheterna bör regleras i lag i stället för i ett
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
tillståndsbeslut från regeringen. Utredningen föreslår därför att det i alarmeringslagen införs en regel om att den nationella alarme- ringsfunktionen får spela in, avbryta eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation.
I och med att den nationella alarmeringsfunktionen ges vissa befogenheter i alarmeringslagen, som motsvarar vissa av de befogen- heter SOS Alarm i dag ges i regeringens tillståndsbeslut, behöver tillståndsbeslutet ses över. Det kan också finnas ett behov av att komplettera reglerna i alarmeringslagen genom en förordning eller myndighetsföreskrifter, exempelvis när det gäller närmare förut- sättningar för att avbryta samtal eller hur länge ljud- och bild- inspelningar får lagras. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i alarmeringslagen ges bemyndigande att meddela föreskrifter om hur inspelning och avbrytande av kommunikation får utföras samt vilka villkor som ska gälla i fråga om förvaring, användning och förstöring av sådant material varigenom uppgift om kommunikation kan erhållas. En del sådana frågor regleras i dag i regeringens tillståndsbeslut. För det fall att regeringen alltjämt vill ha möjlighet att reglera dessa frågor kan det göras i alarmeringsförordningen. I annat fall kan regeringen låta en myndighet utfärda föreskrifter, exempelvis den nationella alarmeringsfunktionen själv för det fall att myndighets- formen väljs.
I detta sammanhang bör det påtalas att den regel om larm- behandlingssekretess som föreslås gälla hos den nationella alarme- ringsfunktionen kan bli tillämplig på uppgifter som förekommer i inspelade samtal då sådana t.ex. kan utgöra uppgifter om enskildas personliga förhållanden. I vissa fall, t.ex. om ett inspelat samtal ska betraktas som en del av en patientjournal, kan även reglerna om sekretess eller tystnadsplikt i 25 kap. OSL respektive i 6 kap. patientsäkerhetslagen aktualiseras.
I detta sammanhang bör det även påminnas om att frågor om lagring av personuppgifter måste ske i enlighet med den nya data- skyddsförordningen och den svenska lagstiftningen som komplette- rar denna. Frågor om personuppgiftsbehandling berörs i avsnitt 15.7.
Den nationella alarmeringsfunktionen behöver alltså kunna spela in larm som mottas via nödnummer 112 och annan jämställd larmväg genom vilken någon avser att komma i kontakt med hjälp- organen, ibland få avbryta pågående kommunikation samt på annat
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
sätt hantera elektronisk kommunikation. Innebörden av dessa befogen- heter berörs närmare under följande rubriker.
Spela in
Enligt svensk rätt finns inget förbud mot att spela in samtal som man själv deltar i. Regeln i 2 kap. 6 § första stycket regerings- formen, om skydd gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten, skyddar endast förtroligheten. Regeln innebär alltså inget förbud mot att exempelvis en part spelar in samtal som parten själv deltar i.112
Den nationella alarmeringsfunktionen behöver alltså inte något lagstöd för att kunna spela in de samtal som de själva deltar i.
Det kan ändå vara lämpligt att reglera den nationella alarme- ringsfunktionens rätt att spela in samtal i författning, eftersom en samlad och tydlig reglering i dessa frågor gör det förutsebart för den enskilde vad som händer med de uppgifter som lämnas till den nationella alarmeringsfunktionen.
Av samma skäl kan det vara lämpligt att den nationella alarme- ringsfunktionen upplyser den som ringer om att samtalet kan spelas in, liksom att hjälporgan kan medlyssna på samtalet. Det framstår dock som mycket opraktiskt att den nationella alarmeringsfunk- tionen ska tala om detta vid varje samtal. En sådan ordning riskerar att fördröja hjälpinsatsen och det kan av den som larmar uppfattas som att den nationella alarmeringsfunktionen lägger tid på saker som är mindre viktiga än själva grunduppdraget, dvs. att förmedla hjälp till nödställda.
Mot denna bakgrund anser utredningen att det är tillräckligt att den nationella alarmeringsfunktionen upplyser om inspelning och medlyssning på något annat sätt. Det skulle exempelvis kunna ske genom informationsinsatser. På så sätt kan det göras allmänt känt att inspelning och medlyssning sker.
I avsnitt 12.7 har utredningen föreslagit att kommunala social- jourer, Giftinformationscentralen och trossamfund som erbjuder tjänsten jourhavande präst eller motsvarande tjänst genom avtal ska
112 Ett sådant handlande omfattas exempelvis inte av straffbestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 a §§ brottsbalken om brytande av telehemlighet respektive olovlig avlyssning.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
kunna ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisningstjänst. Rent praktiskt innebär det att den nationella alarmeringsfunktionen vidarekopplar samtalet eller vidareförmedlar kontakten till hänvisningstjänsten. Den enskilde behöver alltså inte ”ringa om” och samtalet är gratis för denne.
I sin roll som stöd till hjälporganen kan Giftinformationscen- tralen som nämnts tidigare även komma att delta vid samtal till den nationella alarmeringsfunktionen genom medlyssning. Den natio- nella alarmeringsfunktionens rätt att spela in samtal ska upphöra om ett samtal vidarekopplas till en hänvisningstjänst.
Avbryta
Som nämnts i avsnitt 8.3.7 har SOS Alarm i dag rätt att avbryta samtal, om det behövs för att ett annat samtal ska kunna kopplas vidare från larmcentralen till ett hjälporgan. Något sådant behov torde sällan finnas för den nationella alarmeringsfunktionen efter- som tanken är att vidarekoppling av samtal till hjälporganen ska ske genom en mjuk övergång, efter medlyssning (se mer i avsnitt 8.3).
Utredningen har konstaterat att den nationella alarmerings- funktionen ibland kan behöva avbryta samtal om det är fråga om felringningar eller okynnessamtal eller om samtalet av annat skäl inte bedöms påkalla någon insats från samhällets alarmeringstjänst. Den nationella alarmeringsfunktionen behöver enligt utredningens bedömning inte ges någon uttrycklig rätt i alarmeringslagen att avbryta ett samtal i detta syfte, eftersom detta får anses vara ett led i den nationella alarmeringsfunktionens uppgift att göra en första sortering av det larm som tas emot. Men utredningen bedömer att det behöver finnas en viss flexibilitet i den nationella alarmerings- funktionens möjligheter att hantera de larm som kommer in. Som nämnts tidigare kan avbrytande av samtal avse dels att avsluta ett samtal som har kommit in till den nationella alarmeringsfunk- tionen, och dels att ”tränga sig förbi” ett samtal som pågår mellan andra. Det sistnämnda kan behöva göras om det t.ex. tutar upp- taget hos någon som den nationella alarmeringsfunktionen behöver komma i kontakt med för hjälpinsatsens skull. Det bör därför regleras i alarmeringslagen att det är möjligt för den nationella
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
alarmeringsfunktionen att avbryta samtal om det behövs för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.
Som nämnts i avsnitt 8.3.7 regleras vissa detaljfrågor113 kring avbrytande av samtal i regeringens tillståndsbeslut till SOS Alarm. Dessa frågor är som nämnts ovan av sådan karaktär att de fortsätt- ningsvis bör regleras i förordning eller myndighetsföreskrifter. Som exempel kan nämnas under vilka närmare omständigheter som samtal eller annan kommunikation får avbrytas, t.ex. när det bedöms röra sig om felringningar, okynnessamtal eller liknande.
På annat sätt hantera elektronisk kommunikation
Lagra information
Som utredningen nämnt tidigare så innefattar utredningsuppdraget i denna del även att analysera den nationella alarmeringsfunk- tionens behov av att lagra information – dels lagring av inspelad kommunikation, dels lagring av bland annat lokaliseringsuppgifter.
Är ljudinspelningar att se som journalhandlingar som måste lagras?
Utredningen har under arbetets gång särskilt uppmärksammats på frågan om en ljudinspelning som görs av den nationella alarmerings- funktionen i samband med vård av en patient kan utgöra journal- handling i en patientjournal enligt patientdatalagen. För att svara på denna fråga är det nödvändigt att se hur patientdatalagen definierar journal och journalhandling och när sådana ska upprättas och av vem och när.
Patientdatalagen ska enligt 1 kap. 1 § tillämpas vid vårdgivares behandling av personuppgifter inom hälso- och sjukvården. I lagens 3 kap. finns regler om att det vid vård av patienter ska föras patientjournal samt om vem som är skyldig att föra sådan. En patientjournal definieras i 1 kap. 3 § som en eller flera journal-
113 Innan ett telefonsamtal avbryts ska upplysning ske om detta. Motsätter sig de samtalande att samtalet avbryts får avbrytande ske endast om det bedöms vara av avgörande betydelse för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras. Telefonsamtal till eller från jourhavande präst eller socialjour får inte avbrytas om den som företräder hjälporganet motsätter sig det.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
handlingar som rör samma patient. I samma paragraf definieras en journalhandling som en framställning i skrift eller bild samt upp- tagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel och som upprättas eller inkommer i samband med vården av en patient och som innehåller uppgifter om patientens hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden eller om vidtagna eller planerade vårdåtgärder. I samma paragraf definieras en vårdgivare som statlig myndighet, landsting och kom- mun i fråga om sådan hälso- och sjukvård som myndigheten, lands- tinget eller kommunen har ansvar för (offentlig vårdgivare) samt annan juridisk person eller enskild näringsidkare som bedriver hälso- och sjukvård (privat vårdgivare). Vad som är hälso- och sjuk- vård definieras i 1 kap. 3 §.
Om en ljudupptagning är en journalhandling eller inte enligt patientdatalagen kan inte besvaras generellt. Det måste den nationella alarmeringsfunktionen bedöma i det enskilda fallet. Om det är så att den ljudupptagning som den nationella alarmerings- funktionen gjort är att bedöma som upprättad inom vad som kan betecknas som hälso- och sjukvård och i övrigt uppfyller kraven enligt lagen på vad som är en journalhandling – ja då är ljudupptag- ningen att betrakta som en journalhandling. Konsekvensen av detta är bland annat att ljudinspelningen ska bevaras i minst 10 år enligt 3 kap. 17. Den kan också begäras ut av patienten eller av närstående till patienten enligt 8 kap. 2 §.114
Regeringens tillståndsbeslut
I dag regleras vissa detaljfrågor om SOS Alarms rätt att hantera elektronisk kommunikation i regeringens tillståndsbeslut. Där anges bland annat hur material om samtal ska användas, förvaras, och förstöras samt hur länge inspelningar och annat material ska lagras. Utredningen har ansett att även detta är frågor av sådan karaktär att de fortsättningsvis bör regleras i myndighetsföreskrifter.
114 Se också Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2016:40) om journal- föring och behandling av personuppgifter i hälso- och sjukvården.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
I detta sammanhang bör det påpekas att denna hantering givet- vis även måste ske i enlighet med gällande regler om personupp- giftsbehandling, se avsnitt 15.7.
15.5.7Samhällets alarmeringstjänst är skyldiga att dela vissa uppgifter med varandra
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporgan som avses i 4 § alarmeringslagen ska till varandra lämna upp- gifter, om
1.uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar betydelse för hjälporganens personals säkerhet och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser och
2.de i sin verksamhet får kännedom om att hjälporganen möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller då det finns risk för att hjälporganens utrustning blir utsatt för skadegörelse.
Förslaget genomförs genom 21 § alarmeringslagen.
Bedömning: Det ankommer på den nationella alarmeringsfunk- tionen och respektive hjälporgan att närmare fördela ansvaret för att uppgiftsskyldigheten uppfylls samt att utforma rutiner och riktlinjer till stöd för personalen.
Uppgifterna kan delas utan hinder av sekretess eller tystnads- plikt.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
Det behövs en regel om uppgiftsskyldighet
I utredningens tilläggsdirektiv beskrivs att det är ett allvarligt prob- lem att det vid genomförandet av olika slags hjälpinsatser före- kommer hot och våld mot hjälporganens personal och skadegörelse mot hjälporganens utrustning.115
115 Dir. 2017:84, s. 2.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för att komma tillrätta med detta problem, bland annat tillsatt den s.k. Blåljusutredningen med uppdrag att bland annat överväga och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett modernt straffrättsligt skydd för blåljuspersonal och andra samhällsnyttiga funktioner.116 Blåljusut- redningen har i ett delbetänkande föreslagit bland annat att ett nytt brott, blåljussabotage, införs.117
I utredningens tilläggsdirektiv konstateras att en viktig del i det fortsatta arbetet är att säkerställa att alarmeringsfunktionen och hjälporganen på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som har betydelse för personalens säkerhet och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser.118
Tanken i tilläggsdirektivet är att en sådan uppgiftsskyldighet ska kunna ske med hjälp av den tekniska lösning som behandlas i kapitel 13. Skyldigheten att dela viss information ska omfatta hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen.119 Informationsdelningen ska alltså kunna ske t.ex. från ett hjälporgan till ett annat, eller mellan den nationella alarmeringsfunktionen och ett eller flera hjälporgan. En sådan informationsdelning behövs också för att säkerställa enskildas säkerhet vid hjälpinsatser.120
Under utredningens arbete har det bekräftats att det är ett allt större samhällsproblem att det förekommer hot och våld mot hjälporganens personal och skadegörelse mot hjälporganens utrust- ning i samband med hjälpinsatser. Blåljusutredningen har kartlagt och beskrivit detta ingående i sitt delbetänkande.121
Även tilläggsdirektivets beskrivning122 om att det nuvarande syste- met för informationsdelning mellan aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst har vissa brister, har bekräftats under 112-utred- ningens arbete. Det har till utredningen framförts önskemål om att göra det lättare för aktörerna att dela information med varandra. Det har även uttryckts att det inte är tillräckligt att, som i dag, aktörerna frivilligt får dela uppgifter med varandra. Utredningen
116Dir. 2016:115. Utredningen har antagit namnet Blåljusutredningen (Ju 2016:23).
117SOU 2018:2.
118Dir. 2017:84, s. 2.
119a. dir. s. 4.
120a. dir. s. 3.
121Se SOU 2018:2, kapitel 4.
122Dir. 2017:84, s. 2.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
bedömer därför att en regel om uppgiftsskyldighet kan förebygga riskfyllda situationer för hjälporganens personal.
Utredningsuppdraget i denna del gäller de situationer ”då hjälp- organen möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld”. Detta innebär att det ska göras en bedömning i varje enskilt fall om upp- giftsskyldigheten träder in. Det är alltså inte fråga om en generell uppgiftsskyldighet. I detta sammanhang kan påpekas att en generell uppgiftsskyldighet skulle göra avvägningen mellan effektivitet i alarmeringsverksamheten och den enskildes integritet mycket svår. Ett annat skäl som talar för att uppgiftsskyldigheten bör begränsas till just de situationer som tilläggsdirektivet pekar på är att en alltför långtgående skyldighet enligt utredningen skulle belasta den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen snarare än att hjälpa dem att dela information med varandra. Enligt utredningens bedömning skulle en alltför vidsträckt uppgiftsskyldighet kunna leda till att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen känner oro för att de måste dela viss information, vilket kan skapa stress och osäkerhet i en redan pressad situation då en mängd snabba beslut måste fattas.
Även om det oftast torde vara polisen som förfogar över sådana uppgifter som kan förebygga hot, våld och skadegörelse så kan det även förekomma att andra hjälporgan gör det. Oftast är det ju de som kommer först till en plats, där det inte är känt sedan tidigare att det finns en riskfylld situation. Därför är det befogat att även de andra hjälporganen, liksom den nationella alarmeringsfunktionen, åläggs en uppgiftsskyldighet.
Vilka uppgifter ska omfattas av uppgiftsskyldigheten?
Allmänt
Utredningen har tolkat beskrivningarna från bland annat före- trädare för hjälporganen på så sätt att det som efterfrågas är gene- rella uppgifter om hur situationen ser ut på en plats – t.ex. om det är en hotfull situation eller om det nyligen inträffat någon händelse som gör att försiktighet är påkallad – snarare än detaljerade upp- gifter om personer som finns på platsen eller liknande.
Det har under utredningens arbete framkommit att det som efterfrågas främst är att polisen i större utsträckning ska kunna dela
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
med sig av vad de vet till övriga hjälporgan. De exempel som lämnats handlar ofta om att polisen ”vet mer än de talar om” och att hjälporganen skulle ha varit hjälpta av en varning eller en uppmaning att vara försiktiga och invänta polisen innan de går in på platsen. I detta sammanhang bör det nämnas att informationsdel- ning från polisens sida kan försvåras av förundersökningssekre- tessen i 18 kap. 1 § OSL, liksom av polisens egna taktiska avväg- ningar. Röjande av uppgifter kan dels förstöra möjligheten att genomföra en förundersökning. Och om det är fråga om under- rättelser kan ett röjande också innebära att uppgiftslämnaren röjs, vilket kan leda till att denne råkar illa ut. Utredningen anser att det inte är lämpligt att göra inskränkningar i polisens möjlighet att göra taktiska avvägningar om vilken information som kan delas utan risk för att det brottsutredande och brottsförebyggande arbetet försvåras.
Uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar betydelse för hjälporganens personals säkerhet och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser
Detta krav innebär att det ska göras en bedömning, eller i vissa fall en prognos, av uppgifternas påverkan på hjälpinsatsen. Uppgifts- skyldigheten syftar ju som tidigare nämnts till att säkerställa både personalens säkerhet och effektiva hjälpinsatser.
När det gäller effektiva hjälpinsatser så handlar det om att de som deltar i insatsen inte ska hindras i sitt arbete på grund av att de inte känner till vad som händer, eller kan tänkas hända, på platsen. Hjälporganens personals säkerhet är en förutsättning för att hjälp- insatsen ska kunna vara effektiv. Det kan också handla om situationer då t.ex. ett hjälporgan inte kan komma fram till en plats pga. skadegörelse – även om personalen inte riskerar att skadas så bör de ju veta vad som hänt så att de kan välja en mer framkomlig väg.
Att informationen ska ha väsentlig betydelse innebär ett kvalita- tivt krav, dvs. att informationen inte endast marginellt påverkar hjälpinsatsen. Kravet på att information ska ha omedelbar betydelse uttrycker att det ska finnas ett tidsmässigt samband, dvs. att infor- mationen kan antas påverka hjälpinsatsen inom kort.
Informationen ska även vara tydlig, relevant och aktuell. Detta innebär att det ska vara en viss kvalité på informationen. Kravet kan
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
ses som vägledning till den som ska avgöra om informationen är lämplig att dela med sig.
Hjälporganen möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller då det finns risk för att deras utrustning blir utsatt för skadegörelse
Avsikten är alltså att informationsdelning ska ske endast i de situa- tioner då hjälporganens personal möts, eller befaras mötas, av hot, våld eller skadegörelse.
Det handlar dels om händelser som i första hand riktar sig mot enskilda, dvs. hjälporganens personal, och dels om händelser som också innebär en risk för allmänheten, på så sätt att angreppet mot hjälporganen riskerar att förhindra eller försena hjälporganen i genomförandet av en hjälpinsats.
Den krets som avses är de som deltar i alarmering och pågående hjälpinsatser, oavsett vilket hjälporgan de hör till. Även privata aktörer omfattas alltså (t.ex. ambulanspersonal hos Falck som är uppdragstagare åt ett hjälporgan, dvs. ett landsting).
Uppgifter som de i sin verksamhet får kännedom om
Det bör i regel handla om händelsebaserad information från en pågående eller nyligen avslutad händelse. Någon exakt tidsgräns kan naturligtvis inte dras. Utredningen har bedömt att det i vart fall inte bör handla om händelser som ligger flera veckor tillbaka i tiden. Att informationen ska vara händelsebaserad innebär att något faktiskt ska ha hänt, dvs. att det finns någon konkret omständighet att utgå ifrån. Det bör alltså vara en viss kvalitet på informationen, inte bara lösa spekulationer.
Informationen bör finnas samlad i strukturerad form och nor- malt sett tillgänglig i samband med hjälpinsatsen. I tilläggsdirektivet exemplifieras detta med hjälporganens rapporter från en händelse.123 Det bör inte åligga hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen att skapa särskilt material just för informationsdel- ningens skull – tanken är att de ska kunna dela uppgifter ur sådant material som redan finns tillgängligt. Under utredningens arbete
123 Dir. 2017:84, s. 3.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
har det framförts önskemål om att uppgiftsskyldigheten ska upp- fyllas genom något slags register över stökiga adresser eller lik- nande som all blåljuspersonal har tillgång till. Sådana register väcker farhågor ur integritetssynpunkt, och avsikten är inte att något sådant ska upprättas. Under utredningsarbetet har expertgruppen förmedlat att det i praktiken sällan handlar om att dela person- uppgifter mellan varandra, utan att de uppgifter som behöver delas snarare handlar om situationer.
Under utredningens arbete har det föreslagits att en gemensam
”blåljuskarta” skulle kunna användas för att markera var det är farligt för hjälporgan att vistas för tillfället. T.ex. skulle olika färg- markeringar kunna betyda ”var försiktig”/”kontakta polis”/”åk inte dit”. Även en sådan typ av sammanställning av information väcker dock farhågor. En sådan sammanställning riskerar att innehålla väldigt mycket information, som är svår att hålla uppdaterad. Detta riskerar att skapa rädsla i stället för trygghet för den som tar del av informationen. En del av riskerna skulle kanske kunna undvikas genom att informationen, t.ex. färgmarkeringarna, inte sparas. Mot detta talar dock att om det ska finnas en uppgiftsskyldighet så måste det noga dokumenteras vilken information som har funnits, och vem som lämnat den osv. Dessutom kan det vara mycket svårt att tolka innebörden av en färgmarkering som någon annan har satt dit.
En annan lösning skulle kunna vara att den nationella alarme- ringsfunktionen och respektive hjälporgan i stunden avgör vilken information som bör delas. Så sker redan i dag. Det har dock före- slagits att detta ska göras till en del av rutinen kring en hjälpinsats, så att det inte glöms bort. Utredningen har bedömt att detta är den lösning som framstår som mest ändamålsenlig. Den nationella alarmeringsfunktionen och respektive hjälporgan måste värdera hur information som de förfogar över kan påverka hjälpinsatsen. En risk med denna lösning är att det kan vara svårt att hinna kontakta den nationella alarmeringsfunktionen eller ett hjälporgan i en pressad situation. Men med nya kommunikationslösningar (se avsnitt 13.1.2) och den tekniska lösning som utredningen har föreslagit i kapitel 13 bör förutsättningar finnas att lösa detta. Med stöd av utbildnings- insatser och tydliga riktlinjer kring hur personalen ska tänka i situa- tioner med hot och våld bör överväganden om informationsdelning ska ske kunna göras till en naturlig del av larmbehandlingen.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
Det är ett problem att det ofta inte är möjligt att på förhand avgöra om det finns risker för blåljuspersonalen vid en viss hjälp- insats. Det är ju i många fall inte förrän ett hjälporgan kommer till platsen som det visar sig att det är en riskfylld situation. Det har till utredningen föreslagits att polisen t.ex. ska markera att de vill medlyssna när det gäller vissa personnummer eller vissa adresser. På så sätt skulle polisen involveras i fler hjälpinsatser i ett tidigt skede. Detta är dock inte lämpligt av integritetsskäl, eftersom det skulle innebära att polisen skulle lyssna även på samtal där det visar sig att det inte föreligger någon riskfylld situation.
Ett annat problem som påtalats under utredningens arbete är att SOS Alarm inte kan se polisens resurser, vilket gör att de inte kan meddela andra hjälporgan att polisen är på väg till en viss hjälp- insats – något som ibland försvårar eller försenar en hjälpinsats. Utredningen ser dock stora problem med att ålägga polisen en skyldighet att dela information om sina resurser med den nationella alarmeringsfunktionen och andra hjälporgan. Det är inte lämpligt eftersom det riskerar att inkräkta på Polisens rådighet över sina resurser, och polisens möjlighet att göra taktiska avvägningar om vilken information som kan delas utan risk för att det brotts- utredande och brottsförebyggande arbetet försvåras. Utredningen bedömer dock att ett sådant frivilligt informationsutbyte kan underlättas av den tekniska lösning som utredningen har föreslagit i kapitel 13. Den tekniska lösningen bedöms göra det möjligt för den nationella alarmeringsfunktionen att efterfråga information om polisens resurser, och för polisen att snabbt besvara förfrågan i de fall det bedöms lämpligt.
Vem ska vara ansvarig för att uppgiftsskyldigheten uppfylls?
Det framgår av utredningens tilläggsdirektiv att det är den som leder hjälpinsatsen vid hjälporganen som, inom det egna ansvars- området, ska bedöma och besluta hur informationen ska använ- das.124 Utredningen bedömer att en sådan ansvarsfördelning är pro- blematisk av flera skäl.
124 Dir. 2017:84.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Det är inte alltid tydligt vem som leder en hjälpinsats i olika skeden. Det kan också ifrågasättas om det är den som leder hjälp- insatsen som ska vara skyldig att dela information. Den som leder hjälpinsatsen kanske inte har tid att göra det, eller har den överblick av situationen på platsen som krävs. I vissa fall kan någon operativ person lättare bedöma vilken information som bör delas med den nationella alarmeringsfunktionen eller andra hjälporgan.
En anslutande fråga är vad det innebär att bedöma och besluta om uppgifter ska delas eller inte. I detta sammanhang bör man ha i åtanke att besluten i fråga oftast kommer att behöva fattas i mycket pressade situationer. Det är givetvis inte godtagbart om de rutiner och riktlinjer som utformas kring informationsdelningen försvårar eller försenar en hjälpinsats. Det kan vara fråga om situationer där det föreligger fara i dröjsmål, då t.ex. ett krav på skriftlig dokumen- tation inte kan upprätthållas.
Utredningen bedömer att det i stället bör vara hjälporganen respektive den nationella alarmeringsfunktionen som görs skyldiga att dela uppgifter. Det ankommer på respektive aktör att närmare fördela ansvaret för att uppgiftsskyldigheten uppfylls samt att utforma rutiner och riktlinjer till stöd för personalen.
Vid samverkanslarm kan det förekomma att flera aktörer inom samhällets alarmeringstjänst förfogar över en viss information sam- tidigt. Utredningen anser att samtliga aktörer då bör vara ansvariga för att information som omfattas av uppgiftsskyldigheten delas med den nationella alarmeringsfunktionen, eller något annat hjälporgan.
Närmare om hur uppgiftsskyldigheten ska regleras
Under utredningens arbete har det framkommit att hjälporganen i dag tillämpar den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL när de delar de uppgifter de behöver vid en hjälpinsats. På fältet löses problemen praktiskt men hjälporganen har efterfrågat en struktur kring det, så att informationsdelningen kan fungera även i pressade situationer.
Förekomsten av sekretesskydd hos den mottagande myndig- heten beaktas vid bedömningen om generalklausulen är tillämplig. Om det inte finns något sekretesskydd hos den mottagande myn- digheten så är normalt sett generalklausulen inte tillämplig, särskilt
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
om det handlar om enskilds personliga förhållanden.125 Om en uppgift inte skyddas av sekretess hos den mottagande myndigheten kan risken för att skada ska uppkomma vara så stor att uppgiften inte bör lämnas ut.126 Att sekretessen hos den mottagande myndig- heten är något svagare än hos den utlämnande myndigheten torde spela en liten roll i praktiken.127
Generalklausulen har tagits in i OSL för att inte oförutsedda hinder ska uppkomma i myndigheternas verksamhet. Generalklausulen med- ger att sekretessbelagda uppgifter kan lämnas till en myndighet i sådana fall då det är uppenbart att intresset av att uppgifterna läm- nas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.128
Utredningen har övervägt att anpassa generalklausulen för att passa alarmeringsverksamheten bättre. Detta har efterfrågats av hjälp- organen, eftersom generalklausulen upplevs som svårtillämpad. Ett särskilt ”problem” som påtalats är att generalklausulen inte om- fattar hälso- och sjukvårdssekretessen. Det ska uppmärksammas att viss sekretess som det har ansetts särskilt angeläget att upprätthålla gentemot andra myndigheter, t.ex. hälso- och sjukvårdssekretess, har undantagits från generalklausulens tillämpningsområde.129
Utredningen bedömer det som svårt att motivera en ändring som innebär att generalklausulen kan tillämpas av samtliga hjälp- organ, dvs. även av hälso- och sjukvården. En sådan ingripande förändring skulle medföra en avsevärd försvagning av skyddet för den enskildes integritet. Till detta kommer att den nationella alarmeringsfunktionen, om den bedrivs i bolagsform, inte kommer att kunna tillämpa generalklausulen. Mot denna bakgrund har utred- ningen bedömt att det inte är en framkomlig väg att justera och anpassa generalklausulen.
Utredningen anser i stället att det är lämpligare att det införs en ny regel om uppgiftsskyldighet som kompletterar generalklausulen i vissa specifikt angivna situationer. Regeln bör placeras i alarmer- ingslagen och blir tillämplig på samtliga aktörer inom samhällets alarmeringstjänst, och oavsett i vilken organisationsform den natio- nella alarmeringsfunktionen bedrivs.
125Prop. 1979/80:2 Del A s. 77.
126a. prop. 2 Del A s. 91.
127a. prop. Del A s. 76 f.
128Lenberg m.fl., kommentaren till 10 kap 27 §.
129Lenberg m.fl., kommentaren till 10 kap 27 §.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Av 10 kap. 28 § första stycket OSL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgifts- skyldighet följer av lag eller förordning.
Den föreslagna uppgiftsskyldigheten i sig kan alltså undanröja eventuella sekretesshinder (för hjälporgan i offentlig regi och för den nationella alarmeringsfunktionen om den bedrivs i myndig- hetsform). Uppgiftsskyldigheten kan vidare innebära att det inte kan anses vara ett obehörigt röjande av uppgifter som omfattas av tystnadsplikt (för ambulansverksamhet i privat regi och för den nationella alarmeringsfunktionen om den bedrivs i bolagsform).
Som utredningen konstaterat tidigare torde det dock oftast bli fråga om att dela uppgifter av mer generell karaktär, som inte om- fattas av sekretess eller tystnadsplikt. För det fall att en aktör inom samhällets alarmeringstjänst ändå behöver dela uppgifter som om- fattas av sekretess eller tystnadsplikt har utredningen gjort följande överväganden.
Hos den nationella alarmeringsfunktionen gäller larmbehandlings- sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, uppgifter av betydelse för rikets försvar och folk- försörjningen samt förebyggande och beivrande av brott. Utred- ningen har bedömt att det inte torde bli aktuellt för hjälporganen att dela några andra typer av uppgifter med den nationella alarme- ringsfunktionen. Och den information som kan behöva delas med ett hjälporgan torde sällan handla om något annat än enskildas personliga förhållanden, vilka skyddas hos samtliga hjälporgan (om än med varierande styrka). Utredningen bedömer alltså att de upp- gifter som kan komma att omfattas av uppgiftsskyldighet i stor utsträckning kommer att omfattas av sekretess eller tystnadsplikt hos mottagaren.
15.6Vittnesplikt, editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet
Bedömning: Det är inte motiverat att ändra reglerna om vittnes- plikt, editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens bedömning
Utredningen anser att när det gäller vittnesplikt, editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet så bör det göras en avvägning mellan möjligheten att få vara anonym i kontakt med den nationella alarme- ringsfunktionen och statens intresse av att kunna utreda brott.
Som beskrivits i avsnitt 15.4.4 finns undantag från vittnesplikten för vissa angivna yrkesgrupper. Det handlar bland annat om yrkes- grupper som i sin yrkesutövning ofta anförtros eller får kännedom om integritetskänsliga uppgifter.
Enligt utredningens bedömning är en operatör vid den natio- nella alarmeringsfunktionen inte en sådan yrkesgrupp som utan vidare kan jämställas med de andra yrkesgrupper som omfattas av det s.k. frågeförbudet i 36 kap. 5 § rättegångsbalken (exempelvis advokater, läkare, sjuksköterskor, psykologer). Det bör också has i åtanke att frågeförbudet omfattar en mindre krets av hälso- och sjukvårdspersonal än den som omfattas av tystnadsplikt enligt OSL och patientsäkerhetslagen. Det är inte tillräckligt att en yrkesgrupp kan tänkas få del av känsliga eller sekretessbelagda uppgifter, för att yrkesgruppen ska undantas från den i svensk processrätt grund- läggande vittnesplikten.
Det bör även has i åtanke att för att frågeförbud ska gälla ska det röra sig om en omständighet som anförtrotts vittnet i hans eller hennes yrkesutövning eller som han eller hon i samband därmed erfarit. Med att något har anförtrotts den yrkesutövare som det gäller menas att uppgifterna har lämnats med begäran om eller under en tyst förväntan att de ska vara förtroliga.130
Det skulle å ena sidan kunna hävdas att en operatör vid den nationella alarmeringsfunktionen, som inte är legitimerad sjuk- sköterska, i många fall får del av samma typ av uppgifter som en legitimerad sjuksköterska och därför skulle omfattas av fråge- förbudet. Men å andra sidan skulle samma argument kunna tala för att annan vårdpersonal, t.ex. en undersköterska, i sin yrkesutövning kan få del av motsvarande uppgifter. Dessutom skulle ett undantag för just operatörer kunna leda till att även annan personal hos den nationella alarmeringsfunktionen borde omfattas av frågeförbudet.
130 Se Fitger m.fl., kommentaren till 36 kap. 5 §.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Med ett sådant resonemang skulle den personkrets som om- fattas av frågeförbudet kunna komma att bli alltför vid vilket kan få konsekvenser som är svåra att överblicka.
Utredningen har haft att väga dessa synpunkter mot varandra, och bedömer att en sådan genomgripande förändring av rättegångs- balkens regler om vittnesplikt, om det bedöms påkallat, bör utredas samlat i ett annat sammanhang.
Eftersom editionsreglerna131 är konstruerade som så att de ska omfatta samma saker som en person har plikt att vittna om, så har utredningen bedömt att det inte heller finns anledning att föreslå någon ändring av editionsreglerna.
I direktiven anges att utredningen även ska pröva vad som ska gälla för den nationella alarmeringsfunktionen i fråga om annan uppgiftsskyldighet (än vittnes- och editionsplikten) gentemot bland annat domstolar och brottsbekämpande myndigheter.
Det har framförts till utredningen att tanken bakom texten i direktivet var att det behöver ses över huruvida det finns uppgifts- skyldighet utöver vittnes- och editionsplikten.
Som beskrivits i avsnitt 15.4.4. skulle det kunna föreligga en uppgiftsskyldighet för den nationella alarmeringsfunktionen gente- mot domstolar enligt reglerna om syn i 39 kap. rättegångsbalken. Såsom beskrivits där har även reglerna om syn ett sådant samband med reglerna om vittnesplikt som gör att det inte heller beträffande dessa regler finns anledning att föreslå någon ändring.
Utredningen bedömer att det inte finns någon annan form av uppgiftsskyldighet som aktualiseras för den nationella alarmerings- funktionen, som bör belysas i detta sammanhang. Utredningen ser inte heller att det finns anledning att föreslå någon uppgiftsskyldig- het för den nationella alarmeringsfunktionen, utöver den som före- slagits i avsnitt 15.5.7.
131 Med detta begrepp avses både reglerna om editionsplikt, som kan göra att ett företag blir skyldig att överlämna en handling, och reglerna om editionsbeslut, som kan göra att en myndighet blir skyldig att lämna ut en allmän handling som är sekretessbelagd.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
15.7Personuppgiftsbehandling hos den nationella alarmeringsfunktionen
Bedömning: Den personuppgiftsbehandling som följer av den föreslagna alarmeringslagen och av alarmeringsförordningen stämmer överens med de krav som från och med den 25 maj 2018 gäller enligt dataskyddsförordningen.
Eventuella behov av registerförfattning bör avgöras sedan data- skyddsförordningen och den svenska lagstiftningen trätt i kraft och i samband med att den tekniska lösningen utformas närmare.
Skälen för utredningens bedömning
15.7.1Utredningens utgångspunkter
Den 27 april 2016 antogs Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän data- skyddsförordning). Utredningen har valt att kalla den dataskydds- förordningen i det följande.
Dataskyddsförordningen kommer att gälla direkt som lag i alla medlemsstater men ger i vissa avseenden utrymme för komplette- rande nationella bestämmelser. Dataskyddsutredningen har i sitt betänkande Ny dataskyddslag, kompletterande regler till EU:s dataskyddsförordning132 lämnat förslag till viss nationell reglering som på ett generellt plan ska komplettera dataskyddsförordningen, bland annat en ny dataskyddslag. Regeringen har i en proposition föreslagit att den nya dataskyddslagen ska träda i kraft den 25 maj 2018.133 Propositionen behandlas för närvarande i riksdagen.
Dataskyddsförordningen reglerar bland annat grundläggande prin- ciper för behandling av personuppgifter, den registrerades rättig- heter, personuppgiftsansvar, tillsyn över personuppgiftsbehandling och rätten för enskilda att få tillgång till rättsmedel och sanktioner mot ansvariga som inte lever upp till förordningens krav.134
132SOU 2017:39.
133Prop. 2017/18:105.
134SOU 2017:29, s. 122.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Dataskyddsförordningen innehåller många bestämmelser som är hämtade från 1995 års dataskyddsdirektiv men även flera ändringar och nyheter såsom till exempel rätten att bli glömd, dataporta- bilitet, skyldighet att anmäla personuppgiftsincident och skyldighet för den personuppgiftsansvarige att göra en konsekvensbedömning avseende dataskydd innan en riskfylld behandling påbörjas. Enligt Datainspektionen innebär förordningen att författningsförslag måste anpassas till förordningens innehåll och de har tagit fram en vägledning för integritetsanalys för att bedöma integritetsriskerna med ny eller ändrad lagstiftning.135
Från förordningens tillämpningsområde undantas personupp- giftsbehandling som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, utreda, upptäcka eller lagföra brott eller verkställa straff, inkluderande skydd mot samt förebyggande av hot mot den allmänna säkerheten. Personuppgiftsbehandling för dessa syften ligger i stället under det s.k. dataskyddsdirektivet för brottsbekämpande myndig- heter136.
Av artikel 6 2. I förordningen framgår bland annat att medlems- staterna får behålla eller införa mer specifika bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i förordningen (med hän- syn till behandling för att efterleva punkt 1 c och e) genom att när- mare fastställa specifika krav för uppgiftsbehandlingen och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling. Både den nu av regeringen föreslagna nya dataskyddslagen och eventuella registerförfattningar har sitt stöd i detta.
Som nämnts tidigare kommer dataskyddsförordningen att börja gälla den 25 maj 2018, dvs. före det att den föreslagna alarmerings- lagen träder i kraft. Förordningens regler måste därför beaktas vid analysen av konsekvenserna av utredningens förslag när det gäller den personliga integriteten.
Eftersom dataskyddsförordningen, och den svenska lagstiftning som behövs för att komplettera förordningen, ännu inte trätt i kraft har det enligt utredningens bedömning inte varit möjligt att
135Datainspektionens vägledning för integritetsanalys (september 2016), s. 10.
136Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF (Dataskyddsdirektivet för brottsbekämpande myndigheter) – ska vara genom- fört den 6 maj 2018.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
göra en fullständig analys av alla de frågor som kan uppkomma på personuppgiftsbehandlingens område. Till detta kommer att det ännu inte står klart i detalj på vilket sätt personuppgifter kan komma att hanteras inom ramen för den tekniska lösning som utredningen har föreslagit i kapitel 13.
Utredningen har därför i sina överväganden utgått ifrån de fall av personuppgiftsbehandling som kan förutses redan nu. Det kan inte uteslutas att det vid den nationella alarmeringsfunktionen kan komma att förekomma ytterligare personuppgiftsbehandling vars förenlighet med dataskyddsförordningen behöver utredas. I några fall har utredningen redan nu kunnat förutse ett behov av ytter- ligare utredning, exempelvis behovet av en s.k. registerförfattning för den nationella alarmeringsfunktionen.
Vissa frågor behöver därför utredas närmare sedan dataskydds- förordningen och den svenska lagstiftningen trätt i kraft, och i samband med att den tekniska lösningen utformas närmare. Dessa frågor framgår i avsnitt 19.3.
15.7.2Avvägningen mellan behovet av effektivitet i informationsutbytet och skyddet för den personliga integriteten
För att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna utföra larmbehandlingen krävs det att funktionen har tillgång till de uppgifter som behövs för att funktionen ska kunna ta fram relevant underlag för olika hjälpinsatser. I detta ingår redan i dag – och kommer att göra så även framöver – personuppgifter såsom namn, adresser, hälsouppgifter, lokaliseringsuppgifter m.m. Det är helt avgörande att den nationella alarmeringsfunktionen kan behandla personuppgifter, och i förekommande fall dela dem med hjälp- organen, för att en hjälpinsats ska kunna genomföras. Om sådan personuppgiftsbehandling inte får ske skulle det kunna leda till allvarliga konsekvenser för angelägna allmänna intressen såsom t.ex. människors liv och hälsa (jfr avsnitt 19.3.2 och uppgifter av allmänt intresse). Det torde liksom i dag bli fråga om personuppgiftsbehand- ling av relativt stor omfattning.
Utredningen bedömer att larmbehandlingen enligt alarmerings- lagen kommer att innebära särskilda integritetsrisker, eftersom bland annat känsliga uppgifter såsom uppgifter om enskildas hälsotill-
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
stånd kan komma att behandlas i relativt stor omfattning. Sådana uppgifter utgör sådana känsliga uppgifter som aktualiserar artikel 9 i dataskyddsförordningen. I artikeln regleras behandling av särskilda kategorier av personuppgifter, bland annat uppgifter om hälsa. Som nämnts tidigare utbyter hjälporganen redan i dag regelbundet denna typ av uppgifter med SOS Alarm. De integritetsrisker som ett ökat informationsutbyte skulle kunna medföra motverkas för övrigt genom utredningens förslag om larmbehandlingssekretess (avsnitt 15.5.3).
Utredningen bedömer att behovet av ett effektivt informations- utbyte mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporga- nen är ett allmänt intresse och väger tyngre än den eventuella risk för intrång i den personliga integriteten som ett sådant utbyte kan medföra (jfr också artikel 6.1 dataskyddsförordningen).
15.7.3Behandlingen av personuppgifter torde vara förenlig med dataskyddsförordningen
Som nämnts i avsnitt 15.7.1 måste det enligt dataskyddsförord- ningen finnas en rättslig grund för den personuppgiftsbehandling som den nationella alarmeringsfunktionen ska syssla med. I artikel 6.1 c och e dataskyddsförordningen finns regler som kan komma i fråga som rättsliga grunder för behandling av personuppgifter när den nationella alarmeringsfunktionen ska utföra larmbehandling. Enligt reglerna ska personuppgiftsbehandlingen antingen vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personupp- giftsansvarige (6.1 c) eller nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (6.1 e). När det gäller båda dessa rättsliga grun- der följer dessutom av artikel 6.3 första stycket att grunden för personuppgiftsbehandling ska fastställas i enlighet med unions- rätten eller nationell rätt.
Utredningen bedömer att den rättsliga grunden för den natio- nella alarmeringsfunktionens behandling av personuppgifter i första hand torde kunna utgöras av artikel 6.1 e, dvs. att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Enligt Data- skyddsutredningen förefaller det med hänsyn till svensk förvalt- ningstradition rimligt att anta att alla uppgifter som utförs av stat-
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
liga myndigheter i syfte att fylla ett uttryckligt uppdrag av riksdag eller regering är av allmänt intresse.137
Utredningen bedömer att den nationella alarmeringsfunktionens tillämpning av alarmeringslagen innebär utförande av uppgifter av allmänt intresse, oavsett om verksamheten bedrivs i bolagsform eller myndighetsform. Regeringen har uttalat att vid tillämpningen av artikel 6.1 e spelar det ingen roll om den personuppgiftsansvarige är en offentlig eller en privat aktör. Om den uppgift som den person- uppgiftsansvarige utför är av allmänt intresse och denna uppgift är fastställd i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten finns en rättslig grund för nödvändig behandling enligt artikel 6.1 e.138
Enligt artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen krävs som nämnts även att den rättsliga grunden ska vara fastställd genom unionsrätten eller nationell rätt.
I den nationella alarmeringsfunktionens fall föreslås det i kapi- tel 7 att uppgiften av allmänt intresse, alltså att utföra larmbehand- ling, ska regleras i en ny alarmeringslag. Utredningen bedömer att kravet på rättslig grund för den nationella alarmeringsfunktionens personuppgiftsbehandling kommer att vara fastställt genom den nya alarmeringslagen.
15.7.4Behandlingen av känsliga personuppgifter torde vara förenlig med dataskyddsförordningen
För att känsliga personuppgifter ska få behandlas måste som nämnts tidigare något av undantagen i artikel 9.2 dataskyddsförordningen vara tillämpligt.
Behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse
Av artikel 9.2 g framgår att förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter inte gäller om behandlingen är nödvändig av hän- syn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt. Regleringen i unionsrätten eller
137SOU 2017:39, s. 122 och 124. Regeringen delade denna bedömning, se prop. 2017/18:105.
138Prop. 2017/18:105, s. 58.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
nationell rätt ska i sådana fall stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till data- skydd och innehålla regler om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande intressen.
Regeringen har föreslagit en regel i en ny dataskyddslag, som gäller myndigheters möjlighet att behandla känsliga personuppgifter med stöd av artikel 9.2 g.139 Artikeln innebär bland annat att käns- liga personuppgifter får behandlas av en myndighet, om behand- lingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet. Utredningen bedömer att förutsättningarna enligt den föreslagna regeln kommer att vara uppfyllda för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighetsform.
För det fall att den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform finner utredningen anledning att gå lite närmare in på förutsättningarna i artikel 9.2 g.
Regeringen har som nämnts ovan uttalat sig om myndigheters förutsättningar för att behandla känsliga uppgifter med stöd av undantagsregeln i artikel 9.2 g, och konstaterat att utrymmet för privata aktörer att hantera känsliga personuppgifter inte behandlats i det lagstiftningsärendet. Samtidigt pekar regeringen på att det framgår av exempel som ges i förordningen, att också viss verksam- het som bedrivs av privata aktörer kan omfattas av begreppet vik- tigt allmänt intresse.140
Utredningen bedömer att den nationella alarmeringsfunktionens behandling av känsliga personuppgifter är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, oavsett om verksamheten bedrivs i form av ett bolag eller en myndighet. Det viktiga allmänna intresset är som nämnts ovan att genom larmbehandlingen uppfylla samhällets åtagande att kunna tillhandahålla snabba och effektiva hjälpinsatser.
Den rättsliga grunden för behandlingen finns som nämnts tidi- gare i alarmeringslagen. Enligt artikel 9.2 g måste den rättsliga grunden för att få behandla de känsliga personuppgifterna vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd, och innehålla regler om lämpliga och särskilda åtgärder för att säker- ställa den registrerades grundläggande intressen. Regeringen har
139Se a. prop., s. 80.
140a. prop., s. 83.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
uttalat att de krav på lämpliga och särskilda åtgärder som ställs i artikel 9.2 g kan vara uppfyllda även genom andra regler än de före- slagna reglerna i dataskyddslagen.141 Enligt utredningens bedömning innehåller alarmeringslagen regler om sådana lämpliga och särskilda åtgärder, i form av regler om sekretess och tystnadsplikt. Alarme- ringslagens regler måste också anses förenliga med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd.142
Utredningen bedömer därför att behandlingen av känsliga per- sonuppgifter är tillåten enligt undantaget i artikel 9.2 g, oavsett om verksamheten bedrivs i form av ett bolag eller en myndighet.
Behandlingen är nödvändig av skäl som hör samman med tillhandahållande av hälso- och sjukvård
I artikel 9.2 h anges bland annat att förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter inte ska tillämpas om personuppgiftsbehand- lingen är nödvändig av skäl som hör samman med tillhandahållande av hälso- och sjukvård.
För att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna, inom ramen för larmbehandlingen, förmedla hjälpinsatser från hälso- och sjukvårdens sida är behandling av känsliga personuppgifter såsom hälsotillstånd en förutsättning. Personuppgiftsbehandlingen är där- med nödvändig av skäl som hör samman med tillhandahållande av hälso- och sjukvård.
Vidare krävs det att den aktuella verksamheten utförs på grund- val av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt eller enligt avtal med yrkesverksamma på hälsoområdet. Regeringen har uttalat att denna förutsättning är uppfylld så snart verksamheten bedrivs i enlighet med verksamhetslagstiftningen på de aktuella områdena, t.ex. hälso- och sjukvårdslagen.143
Utredningen bedömer mot bakgrund av detta att den nationella alarmeringsfunktionen kan finna den rättsliga grunden för att få
141a. prop., s. 91.
142Regeringen har uttalat att det är svårt att föreställa sig en rättslig grund för behandling av personuppgifter som uppfyller kraven i artikel 6, men som ändå inte är förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd, se a. prop. s. 84. Utredningen gör samma bedöm- ning, jämför avsnitt 15.7.3 där regleringen bedöms uppfylla kraven i artikel 6.
143a. prop., s. 94.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
behandla känsliga personuppgifter utan den registrerades samtycke i hälso- och sjukvårdslagen.
Utredningen bedömer alltså att även förutsättningarna i artikel 9.2 h kommer att vara uppfyllda då den nationella alarmeringsfunk- tionen behöver behandla känsliga personuppgifter för att kunna förmedla hälso- och sjukvårdsinsatser.
Enligt artikel 9.3 dataskyddsförordningen krävs det vidare att uppgifterna behandlas av eller under ansvar av en yrkesutövare som omfattas av lagstadgad tystnadsplikt.
Genom förslaget i avsnitt 15.5.3 kommer kravet på en lagstadgad tystnadsplikt att vara uppfyllt för den nationella alarmeringsfunk- tionens del. Datainspektionen har dock pekat på risken att t.ex. en it- leverantör som hanterar känsliga personuppgifter i egenskap av personuppgiftsbiträde inte omfattas av någon lagstadgad tystnads- plikt. Detta bör has i åtanke under det fortsatta arbetet med den tekniska lösningen som föreslås i kapitel 13.
Behandling av personnummer
Regeringen har föreslagit att personnummer får behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ända- målet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl.144
Utredningen bedömer att när den nationella alarmeringsfunk- tionen behöver behandla personnummer så är det klart motiverat med hänsyn till ändamålet (att genom larmbehandlingen uppfylla samhällets åtagande att förmedla snabba och effektiva hjälpinsatser).
144 a. prop., s. 101.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
15.8Tillsyn
Förslag: Tillsynen över efterlevnaden av alarmeringslagen och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen utövas av den myndighet som regeringen bestämmer.
Tillsynen innebär granskning av att den verksamhet som bedrivs med stöd av alarmeringslagen uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter.
Den som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt alarmeringslagen är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och handlingar som myndigheten behö- ver för sin tillsyn.
Förslagen genomförs genom 23–25 §§ (Alternativ 1) respek- tive 22–24 §§ (Alternativ 2) alarmeringslagen.
MSB ska utöva tillsyn enligt alarmeringslagen.
Förslaget genomförs genom 12 § alarmeringsförordningen
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen och dess personal lyder under Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) tillsyn i de delar av verksamheten som utgör hälso- och sjukvård.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
Tillsyn kan bidra till en ökad statlig styrning
I avsnitt 16.1.6 har utredningen beskrivit den offentliga tillsyn och kontroll som alla statliga myndigheter står under.
För SOS Alarms del gäller att MSB har ansvaret för tillsynen över SOS Alarms åtaganden avseende 112-tjänsten enligt alarme- ringsavtalet. Varje år genomför MSB uppföljningar av alarmerings- avtalet med SOS Alarm och rapporterar till regeringen hur SOS Alarm har uppfyllt åtagandena avseende 112-tjänsten. Övriga delar av avtalet ingår inte i tillsynen.145
145 www.msb.se/sv/Forebyggande/Tillsyn--tillsynsvagledning/SOS-Alarm-avtal/, hämtat 24 januari 2018.
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Uppgiften att bedriva tillsyn och kontroll av alarmeringsavtalet ges i MSB:s regleringsbrev.146
Regeringen har i direktivet till utredningen betonat att samhällets alarmeringstjänst är ett grundläggande offentligt åtagande och att detta förutsätter att staten kan utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten. Riksrevisionen har påtalat ett behov av utökad tillsyn i vissa avseenden.147
Alarmeringstjänstutredningen ansåg att tillsynen över alarme- ringsförhållandena var splittrad.148 112-utredningen delar denna upp- fattning och finner i likhet med Alarmeringstjänstutredningen att förutsättningarna för tillsyn förbättras genom att alarmeringen för- fattningsregleras och genom att ansvaret för att ta emot larm på nödnummer 112 och larmbehandlingens inledande skede samlas hos en aktör.
Enligt utredningen kan ett sätt att åstadkomma en tillräcklig styrning och kontroll av den nationella alarmeringsfunktionens verk- samhet vara att en aktör ges ansvar att bedriva tillsyn över alar- meringslagen.
Vem eller vilka ska ha tillsynsansvar?
Som nämnts ovan har MSB ett uppdrag att följa SOS Alarms åtaganden enligt alarmeringsavtalet, men det är inte någon tillsyn i egentlig mening.
Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal (7 kap. 1 § patientsäkerhets- lagen). Såsom beskrivits tidigare kan personal hos den nationella alarmeringsfunktionen, liksom personal hos SOS Alarm i dag, omfattas av denna reglering i de fall som larmbehandlingen utgör hälso- och sjukvård. Den nationella alarmeringsfunktionen och dess personal kommer alltså att lyda under IVO:s tillsyn när larm- behandlingen utgör hälso- och sjukvård.
När det gäller den övriga verksamheten hos den nationella alarmeringsfunktionen (dvs. sådant som inte utgör hälso- och sjuk-
146Se MSB:s regleringsbrev för 2018, s. 5, som finns tillgängligt på Ekonomistyrningsverkets hemsida, www.esv.se/statsliggaren/regleringsbrev/?RBID=18688
147Riksrevisionens rapport, RIR 2015:11 s. 51 ff.
148SOU 2013:33, s. 210.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
vård) så anser utredningen att det även fortsättningsvis ska vara MSB som har tillsynsansvaret. Ansvaret behöver dock utökas något jämförts med i dag, se följande avsnitt.
Fördelen med att MSB ges tillsynsansvar över verksamhet enligt alarmeringslagen är att det hos MSB finns erforderlig kunskap och erfarenhet. MSB har redan i dag tillsynsansvaret för att åtagandena enligt alarmeringsavtalet efterlevs.
Utredningen har vidare, i bland annat kapitel 13, föreslagit att MSB ges vissa andra uppdrag.
MSB ansåg i sitt remissvar beträffande Alarmeringstjänstutred- ningens förslag att det var mindre lämpligt att utöva tillsyn över den föreslagna alarmeringsmyndigheten, om MSB samtidigt skulle få ett eget verksamhetsansvar (t.ex. bli kravställare för den infra- struktur som alarmeringsmyndigheten skulle använda, eller utbilda dess personal).
Principiellt finns det vissa problem med att blanda tillsyns- uppgifter med uppgifter som främjande, tillståndsgivning och nor- mering. Särskilt problematiskt är detta för främjandeuppgifter, som rådgivning och bidragsgivning, där det finns en stor risk att myn- dighetens opartiskhet kan ifrågasättas.149 Utredningen bedömer att de uppdrag som MSB föreslås få inte innebär någon risk för att myndighetens opartiskhet kan ifrågasättas.
Vidare ansåg MSB i sitt remissvar bland annat att det framstod som mindre lämpligt att utöva tillsyn över en annan myndighet, i synnerhet eftersom myndigheterna skulle bli varandra så närstående med ömsesidiga beroenden. MSB föreslog i stället att den före- slagna alarmeringsmyndigheten skulle följas upp på annat sätt, genom t.ex. årliga återrapporteringskrav och särskilda rapporteringskrav, granskningar genom Statskontoret och genom att ha en interrevision.
Utredningen anser dock att de gränsytor som kommer att finnas mellan den nationella alarmeringsfunktionen och MSB samt MSB:s övergripande ansvar för frågor som rör skydd mot olyckor och krisberedskap samt samordning av information i stället talar för att myndigheten ges fortsatt tillsynsansvar på området.
Sammantaget bedömer utredningen att det finns kunskaps- och effektivitetsskäl som talar för att tillsynsansvaret ska samlas hos MSB. Detta regleras i 12 § alarmeringsförordningen.
149 Statskontoret, Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn, s. 9 (2012).
SOU 2018:28 |
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
Vad ska tillsynsansvaret omfatta?
Såsom Alarmeringstjänstutredningen påpekade omfattar inte MSB:s tillsynsansvar för alarmeringsavtalet aspekter som samordning och samverkan mellan olika aktörer i larmbehandlingen, och ingen aktör i dagens system har ett tydligt ansvar för helheten och för att säkerställa att larmbehandlingen blir säker och effektiv med ut- gångspunkt från medborgarens behov.150
En fråga är om tillsynsansvaret ska omfatta endast larmbehand- lingen eller om den ska avse hela alarmeringen, dvs. även läges- bilder, stöd-, informations- och varningstjänster. En annan fråga är om alla aktörer inom samhällets alarmeringstjänst ska stå under tillsyn, eller om bara den nationella alarmeringsfunktionen ska göra det. I dessa frågor gör utredningen följande överväganden.
Tillsynsansvaret enligt alarmeringslagen bör inte bara inriktas på att följa upp och bedöma statistik över svarstider på nödnummer 112, även om detta givetvis är en viktig faktor för att säkerställa att larmbehandlingen blir säker och effektiv ur medborgarens behov. Som påpekats tidigare är syftet med många av utredningens förslag att öka möjligheterna till samordning och samverkan inom sam- hällets alarmeringstjänst. Som ett led i denna strävan bör en aktör åläggas ett samlat ansvar för att bevaka att alarmeringslagen efter- levs även i de delar som avser annat än larmbehandling. Tillsynen bör innebära en granskning av att den verksamhet som bedrivs med stöd av alarmeringslagen uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter.
Det bör inte bara vara den nationella alarmeringsfunktionen som står under tillsyn enligt alarmeringslagen, utan alla aktörer inom samhällets alarmeringstjänst bör omfattas. På så sätt säker- ställs att det offentliga åtagandet, samhällets alarmeringstjänst, i sin helhet kan följas upp.
Vid tillsyn enligt alarmeringslagen kan tillsynsmyndigheten behöva uppgifter från den nationella alarmeringsfunktionen. Den som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt alarmerings- lagen bör därför vara skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och handlingar som myndigheten behöver för sin tillsyn.
150 SOU 2013:33, s. 135 ff.
Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet |
SOU 2018:28 |
Gränsdragningen mellan andra former av tillsyn behöver vara tydlig, så att det inte uppkommer otydlighet och överlappande ansvar mellan olika myndigheter.151
Som exempel kan nämnas det tillsynsansvar som kommuner, länsstyrelser och MSB har enligt 5 kap. 1 § lagen om skydd mot olyckor. Detta tillsynsansvar tar sikte på de kommunala räddnings- tjänsternas hjälpinsatser, vilka utgör en del i larmbehandlingen. Men den mer heltäckande tillsynen enligt alarmeringslagen innebär att hela larmkedjan kan följas upp. I detta sammanhang kan även erinras om den tillsyn som JO m.fl. har över statliga myndigheter, se närmare i kapitel 16.
I detta sammanhang kan även nämnas att regeringen uttryckt som sin avsikt att utse Datainspektionen som tillsynsmyndighet enligt dataskyddsförordningen. All behandling av personuppgifter som sker inom dataskyddsförordningens och dataskyddslagens tillämpningsområde kommer att omfattas av Datainspektionens tillsyn, oavsett vilken den rättsliga grunden för behandlingen är.152
Hur ska tillsynen finansieras?
MSB har i dag inte någon rätt att ta ut avgifter för tillsynen av alarmeringsavtalet. Regeringen har uttalat att tillsyn som huvud- regel ska finansieras genom avgifter.153 De fall då det ansetts mer lämpligt att i stället låta tillsynen finansieras via skatter är exempel- vis då kostnaderna för att administrera ett avgiftsuttag bedöms som höga i relation till avgiften i övrigt.154
Utredningen bedömer att det senare är fallet med tillsyns- ansvaret enligt alarmeringslagen och att tillsynen kan bedrivas inom ramen för befintliga anslag. Utredningen föreslår därför inte att tillsynen ska finansieras genom tillsynsavgifter.
151Statskontoret, Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn, s. 10 (2012).
152Se lagrådsremiss Ny dataskyddslag den 21 december 2017, s. 112 f.
153Regeringens skrivelse 2009/10:71, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 19.
154Se Finansutskottets betänkande 2009/10:FiU12 och regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.
16Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform
16.1Några förvaltningspolitiska och andra aspekter på organisationsformerna statlig förvaltningsmyndighet och bolag
16.1.1Myndighetsformen är huvudregel vid organisering av statligt bedriven verksamhet
Regeringen har i olika sammanhang uttryckt att huvudregeln vid organiseringen av statlig verksamhet är myndighet. Att bedriva verksamhet i myndighetsform innebär att generella förvaltnings- regler och principer kan tillämpas, liksom att krav på offentlighet, insyn och tydliga ansvarskedjor tillgodoses. De förutsättningar som gäller för statlig verksamhet som bedrivs i myndighetsform innebär därmed en garanti för rättssäkerhet och likvärdighet. Den enskilde ska kunna utgå ifrån att myndigheterna garanterar en kor- rekt handläggning av ärenden. Myndighetsformen är också flexibel på det sättet att sådant som styrning, organisation, uppgifter och ledningsform kan anpassas till olika förutsättningar inom olika verksamheter, liksom till förändringar i omvärlden och över tid. 1
Regeringen har dock angett att det ibland kan vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Detta anses motiverat när staten tillsammans med en annan part engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. Det kan också vara aktuellt när staten behöver kunna tillgodogöra sig den kompetens och legitimitet som ett en-
1 Se t.ex. prop. 1997/98:136 och prop. 2009/10:175.
571
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
skilt organ inom en viss sektor har. I dessa fall anser regeringen att verksamhetsformen aktiebolag eller ideell förening är att föredra.2
Regeringen har också angett att en principiell skiljelinje kan dras mellan å ena sidan styrande, policyinriktade uppgifter (där myndig- hetsformen är att föredra) och å andra sidan ett operativt genom- förande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar (där det oftare är motiverat att uppgifterna utförs av enskilda).3
16.1.2Konkurrensutsatt verksamhet bör inte bedrivas i myndighetsform
En grundläggande förvaltningspolitisk aspekt är att konkurrens- utsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl. För konkurrensutsatt verksamhet bör bolags- formen övervägas. Om konkurrensen däremot bedöms som otill- räcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är stort, är myndighetsformen lämpligast.4
16.1.3Konkurrens-, upphandlings- och statsstödsreglerna påverkar organisationens möjligheter att verka
Som utredningen har utvecklat i kapitel 6 så är det relevant att beakta reglerna om konkurrens, upphandling och statsstöd när det gäller både den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag och organisationsform.
Även om konkurrensreglerna endast gäller för vad som kan defi- nieras som företag så kan under företagarbegreppet även inrymmas myndigheter (se närmare avsnitt 6.3.5).5 En myndighets kommer- siella verksamhet kan alltså träffas av konkurrensreglerna.6 Stats- stödsreglerna sätter upp ramar för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel (statliga eller kommunala) kunna stödja en viss verksamhet (se närmare kapitel 6.3.2).7 En myndighet ska
2Prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr. 1996/97:79.
3Prop. 2009/10:175 s. 107.
4Se t.ex. a. prop. s. 61 f.
5Gölstam. Carl Martin, Konkurrensrättens grunder, 2013, s. 64–67.
6Statskontoret 2002:3, Prognos för SMHI- myndighet, bolag eller både och? s. 57.
7Bernitz, Ulf, Svensk och europeisk marknadsrätt 1, 4 uppl, 2015 (Zeteo), s. 30 och Bernitz, Ulf och Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 5 uppl. 2014, s. 393 och 419.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
vid upphandlingar tillämpa lagen (2016:1145) om offentlig upp- handling (LOU). Även en juridisk person som tillgodoser behov i det allmännas intresse ska under vissa förutsättningar tillämpa LOU. Dessa jämställs då med upphandlande myndigheter.
När staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphand- lande myndighet till största delen finansierar eller kontrollerar en viss verksamhet omfattas de av upphandlingsreglerna, under förut- sättning att behovet som organet tillgodoser inte är av industriell eller kommersiell karaktär (1 kap. 18 och 22 §§ LOU). Se närmare om detta i avsnitt 6.3.3.
16.1.4Regeringen styr de statliga förvaltningsmyndigheterna
I 12 kap. 1 § regeringsformen (RF) stadgas att under regeringen lyder Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.8
De statliga förvaltningsmyndigheterna är regeringens verktyg i uppgiften att styra landet och genomföra den politik som beslutats. En myndighet styrs inte av företagsekonomiska principer utan fokus är i stället politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll m.m.
En förvaltningsmyndighet är enligt grundlagen underkastad regeringens direktivrätt, vilket bland annat innebär att regeringen kan ändra en myndighets uppgifter. Myndigheterna är till skillnad mot bolagen inte några egna juridiska personer utan är förvalt- ningsrättsligt en del av staten. Detta innebär bland annat att statens möjligheter att lämna uppdrag till verksamheten förenklas eftersom staten genom regeringen i regleringsbrev och särskilda beslut kan styra verksamheten. Bolagsformen möjliggör en övergripande styr- ning inom ramen för bolagets verksamhetsföremål genom ägar- anvisningar till styrelsen eller genom civilrättsligt ingångna avtal. Myndigheterna är dock självständiga när det gäller att under gällande lagstiftning besluta om myndighetsutövning mot enskilda och kommuner liksom i tillämpningen av lag. Myndighetsutövning bedrivs vanligtvis av myndigheter, men kan också med stöd av lag delegeras till annan organisation.
8 Riksrevisionen enligt 13 kap. 7 § RF.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
Myndigheterna har ett relativt stort eget ansvar för verksam- hetens genomförande inom ramen för myndighetens instruktion och tilldelade medel. Det delegerade ansvaret ställer samtidigt krav på redovisning och uppföljning av verksamhetens resultat.
För alla statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen gäller myndighetsförordningen (2007:515). I den beskrivs de grundläggande reglerna om en myndighetslednings ansvar, uppgifter och besluts- förhet.
En myndighets ledning ansvarar för verksamheten inför reger- ingen och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i EU. Verk- samheten ska bedrivas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och myndigheten ska hushålla väl med statens medel (3 §).
Myndigheter under regeringen leds antingen av en styrelse (styrelsemyndighet), en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), eller en nämnd (nämndmyndighet) (2 §).
När regeringen valt ledningsform utser regeringen med stöd av sin utnämningsmakt en myndighetschef. Regeringen förordnar även styrelseordförande och ledamöter i en styrelse, ledamöter i en nämndmyndighet liksom ledamöter i ett eventuellt insynsråd. Verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt ska vara utgångspunkter vid val av ledningsform.9
Internrevisionen i staten regleras i internrevisionsförordningen (2006:1228). Internrevisionens uppgift är att analysera verksam- hetens risker och självständigt granska om myndighetsledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet kan fullgöra det ansvar som framgår av myndig- hetsförordningen. Enligt 10 § i internrevisionsförordningen ska myndighetens ledning besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen samt åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Myndigheter med internrevision omfattas av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, vilken kräver bland annat att myndigheterna gör strukturerade riskanalyser och genomför kontroller och uppföljning utifrån detta. Att så sker granskas av internrevisionen. Regeringens risk-
9 Prop. 2009/10:175 s. 108–109, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
och väsentlighetskriterier avgör vilka myndigheter som ska ha internrevision.10
I de årliga regleringsbreven preciserar regeringen vid behov sin styrning av den statliga verksamheten och anger för myndigheterna de finansiella villkor och återrapporteringskrav som ska gälla under budgetåret. När förutsättningarna i någon del ändras under året ska regleringsbrevet ändras i enlighet med detta.11
Genom den löpande statliga budgetprocessen finns återkom- mande avstämningsmoment och rapporteringspunkter för myndig- heterna, där företrädare för Regeringskansliet kan få en bild både av myndighetens verksamhet och ekonomi, liksom där företrädare för myndighetsledningen och Regeringskansliet träffas och kan disku- tera prioriterade frågor.12
16.1.5Regeringen styr bolagen med statligt ägande
Regelverk, bolagsordning m.m.
Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Ytterst är det riksdagen som avgör frågor om bildande, förvärv och avveckling av statligt ägda bolag samt vilket uppdrag bolagen ska ha och om ett bolag ska ha ett samhällsuppdrag. Aktiebolagslagen (2005:551) utgår som huvud- regel från att ett aktiebolags verksamhet drivs i vinstsyfte och att vinsten ska komma aktieägaren till del. Ett aktiebolag kan dock drivas med ett annat ändamål än att ge ekonomisk vinst till ägaren. Samhällsuppdragen kännetecknas av att de syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren (se vidare nedan).13
10Jämför Internrevisionen vid myndigheter – En funktion som behöver stärkas (RIR 2017:5)
– särskilt bilaga 1 Kriterier för internrevisionen.
11Senaste regleringsbrev som avser SOS Alarm: Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende anslag 2:5 (Ju2017/09740/SSK [delvis]) – utbetalas av Kammarkollegiet efter rekvisition av SOS Alarm.
12Se t.ex. Statskontoret (2013) Flexibilitetens fördelar och faror – perspektiv på regeringens myndighetsstyrning s. 25 f.
13Näringsdepartementet (2017) Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande s. 5.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
Styrning av bolag med statligt ägande skiljer sig från styrning av statliga förvaltningsmyndigheter. Statligt ägda bolag följer inte förvaltningslagens (1986:223)14 regler utan fattar beslut i enlighet med privaträttens regler, vilka är omfattande. Regelverket är det- samma för bolag med statligt ägande som för privatägda bolag när det gäller aktiebolags-, årsredovisnings- och bokföringslagarna samt, i förekommande fall, värdepappers- och insiderlagstiftningen.15 Bolagen kan också omfattas av direkt tillämpliga EU-förordningar, exempelvis dataskyddsförordningen (se bland annat kapitel 6).16 Den löpande verksamheten i bolagen präglas av civilrättsligt in- gångna avtal.
Aktiebolagslagen är det övergripande ramverket i det fall verk- samheten bedrivs som aktiebolag, och styrelsen ansvarar för bola- gets organisation och för förvaltningen av bolagets angelägenheter (8 kap. 4 §) inom ramen för bolagets verksamhetsföremål och eventuella anvisningar från ägaren. I styrelsens ansvar ingår att säkerställa en ändamålsenlig intern kontroll, riskhantering och regelefterlevnad. Det är även styrelsens ansvar att besluta om strategier och mål för bolaget, medan den löpande verksamheten sköts av bolagets ledning. Styrelsen ska också besluta en arbets- ordning för styrelsen. Styrelsen ansvarar för att bolagen sköts inom ramen för lagstiftningen, bolagets bolagsordning, eventuella ägar- anvisningar och statens ägarpolicy. En av styrelsens viktigaste uppgifter är också att utse, utvärdera och vid behov entlediga den verkställande direktören.17 Styrelsen ska också besluta en instruk- tion för den verkställande direktören.
14Ersätts av förvaltningslagen (2017:900) den 1 juli 2018 då förvaltningslagen (1986:223) upphör att gälla.
15Aktiebolagslagen (2005:551), årsredovisningslagen (1995:1554), bokföringslagen (1999:1078) samt värdepappers- och insiderlagstiftningen med bland annat lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden, lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument.
16Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförord- ning), som tillämpas från och med den 25 maj 2018.
17Näringsdepartementet (2017) Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande s. 2, 6 och 7.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
Genom bolagsordningen18 bestämmer ägaren bolagets verksam- hetsföremål och vissa ramar för verksamheten (jämför 3 kap.). I bolag med statligt ägande har verksamhetsföremålet sin grund i riksdagens beslut. Genom ägaranvisningar19 ger ägaren därtill instruktioner till bolagets styrelse. I bolag med statligt ägande används ägaranvisningar i huvudsak när bolag har särskilt beslutade samhällsuppdrag, får anslag, befinner sig i omstrukturering samt vid avregleringar och andra liknande väsentliga förändringar. Ägar- anvisningar ska till sitt innehåll vara relevanta, konkreta och tyd- liga. Om ett uppdrag lämnas i en ägaranvisning, ska det tydligt framgå hur uppdraget ska finansieras, redovisas och följas upp. Ägaranvisningarna ska formaliseras genom beslut på bolagsstäm- ma.20 I vissa statligt ägda bolag förekommer avtal eller överenskom- melser mellan staten och bolaget, t.ex. för att säkerställa långsiktiga offentliga åtaganden, som fungerar som en särskild form av styr- ning. Ägaranvisningar är dock det verktyg som används för nya strukturer.
Generellt sett kan sägas att aktiebolagsformen inte ger samma utrymme för direkt styrning från regeringens sida som myndig- hetsformen. Eftersom aktiebolag är självständiga juridiska personer kan regeringen inte i regeringsbeslut direkt rikta formellt bindande direktiv, anvisningar eller liknande till bolagen. Regeringen har i det hänseendet, som andra aktieägare och i enlighet med aktiebolags- lagens regler, att utöva rätten att besluta i bolagets angelägenheter vid bolagsstämma. Regeringen har dock, liksom ägare i ett privatägt aktiebolag, möjlighet att begära att styrelsen omedelbart kallar till en extra bolagsstämma. Bolagsstämman är bolagets högsta beslu- tande organ och det forum där aktieägare formellt utövar sitt inflytande (7 kap. 1 §).
18Se t.ex. SOS Alarms bolagsordning; www.sosalarm.se/om-oss/finansiell-information-och- bolagsstyrning/bolagsordning/ och Systembolagets bolagsordning; www.systembolaget.se/imagelibrary/publishedmedia/aihc7pvp9qms90e3p2xq/2014- bolagsordning.pdf
19Se t.ex. SOS Alarms; www.sosalarm.se/contentassets/9119a93abac249f8a172179dca4abab3/kallelse-till- arsstamma-i-sos-alarm-sverige-ab.pdf, eller Systembolagest: www.systembolaget.se/imagelibrary/publishedmedia/2h2pp8ar2e2f3md2y7bx/- garanvisning_f-r_Systembolaget_Aktiebolag.pdf
20 a. Näringsdepartementet (2017) s. 3. Ett exempel är statens avtal med Systembolaget, se Tillkännagivande (2012:623) av avtal mellan Systembolaget Aktiebolag och staten.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform SOU 2018:28
I de bolag där staten äger minst 50 procent av aktierna och där bolaget har minst 50 anställda, har riksdagsledamöter rätt att när- vara vid bolagsstämman. Regeringen anser också att allmänheten bör bjudas in att närvara på bolagsstämman i bolagen med statligt ägande.21
Bolagsstämman utser revisor med uppgiften att oberoende granska styrelsens och VD:ns förvaltning samt bolagets årsredovis- ning och bokföring. I avsnitt 16.1.6 redogörs för när Riksrevisio- nen och Bolagsverket får och ska utse revisorer. 22
Regeringen har beslutat en ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande som i sin nuvarande version gäller fr.o.m. den 1 januari 2017.23 Ägarpolicyn ska tillämpas i bolag med statligt majoritetsägande och policyn beslutas på årsstämman i sådana bolag. I övriga bolag, där staten är delägare, verkar staten i dialog med övriga ägare för att ägarpolicyn ska tillämpas.24 I ägarpolicyn har regeringen slagit fast att bolagen ska förvaltas så att den lång- siktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekom- mande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Bolagen ska förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med långsiktigt värdeskapande som övergripande mål. Bolag med stat- ligt ägande ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges förmåga att utvecklas. 25
Utöver de styrdokument som nyss nämnts så utövar regeringen sin styrning genom uppföljningsmöten som äger rum löpande ett antal gånger per år mellan representanter för ägaren och bolagens styrelseordförande och verkställande direktör. Vid dessa möten diskuteras bland annat uppföljning av strategiska mål för hållbart företagande, ekonomiska mål och uppdragsmål, samt andra för bolaget relevanta och aktuella frågeställningar.
Regeringen anger också i ägarpolicyn att för att uppnå effektiva styrelser bör antalet ledamöter vara sex till åtta personer.26 I övrigt anges att hållbart företagande ska integreras i bolagsstyrningen i
21a. Näringsdepartementet (2017) s. 6.
22I Systembolaget AB har riksdagsstyrelsen utsett tre lekmannarevisorer och suppleanter för dem (jämför 6 § bolagsordningen).
23Policyn beslutades den 22 december 2016 och ersätter tidigare policy som beslutades 2015. Policyn ska tillämpas från 1 januari 2017.
24SOS Alarm tillämpar ägarpolicyn.
25a. Näringsdepartementet (2017) s. 2.
26a. Näringsdepartementet (2017) s. 3.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
syfte att främja en långsiktigt hållbar värdetillväxt i bolagen. Detta ska ske genom att bolagen agerar ansvarsfullt med avseende på miljö, internationella åtaganden, affärsetik och skäliga villkor för anställda, kunder och leverantörer.27
Regeringen anser att det ingår i rollen som bolagsägare att löpande pröva skälen för fortsatt statligt ägande liksom att över- väga bolagens olika uppdrag och inriktning, även om det finns skäl till att staten även framgent bör kvarstå som en betydande bolags- ägare.
Ekonomiska mål och uppdragsmål
Bolagen med statligt ägande verkar i de flesta fall under marknads- mässiga villkor på konkurrensutsatta marknader. Det innebär att de har samma förutsättningar som andra aktörer på marknaden och att de precis som dessa drivs med värdeskapande som övergripande mål. På så vis stärks de statliga innehavens konkurrenskraft, långsiktiga värdeutveckling och effektivitet, samtidigt som risken för snedvrid- ning av konkurrensen minskar.
Ett betydelsefullt stöd för bolag som eftersträvar ett så effektivt resursutnyttjande som möjligt är fastställandet av ekonomiska mål. De ekonomiska målen ska vara realistiska, uppföljningsbara och ambitiösa. Ägaren utarbetar därför målen tillsammans med bolagen. På så vis skapas en mer nyanserad och ändamålsenlig bolagsstyrning samtidigt som kvaliteten och verklighetsförankringen i målen för- bättras.
För bolagen med särskilt beslutade samhällsuppdrag beslutas även uppdragsmål för att möjliggöra uppföljning av hur väl bolagen uppfyller uppdragen. Riksrevisionen har i en rapport Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning (RIR 2017:37) bland annat betonat vikten av uppdragsmål i statligt ägda bolag. Ekonomiska mål sätts normalt samordnat med uppdragsmål efter- som det särskilt beslutade samhällsuppdraget då kan sättas i relation till ekonomiskt värdeskapande. En hållbarhetsanalys ingår i den fundamentala analysen av bolagets möjligheter och risker som ligger till grund för de ekonomiska målen.
27 a. Näringsdepartementet (2016).
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
De ekonomiska målen föreslås av styrelsen och beslutas av äga- ren på bolagsstämman.
De ekonomiska mål som staten sätter för de statligt ägda bola- gen syftar till att
•säkerställa värdeskapande genom att styrelse och företagsled- ning arbetar mot långsiktiga, ambitiösa och realistiska mål,
•uppnå kapitaleffektivitet genom att tydliggöra kostnaden för eget kapital,
•hålla bolagets finansiella risk på en rimlig nivå,
•tillförsäkra ägaren direktavkastning genom hållbara och förut- sägbara utdelningar med hänsyn tagen till bolagens framtida kapitalbehov och finansiella ställning,
•på ett strukturerat sätt mäta, följa upp och utvärdera bolagens lönsamhet, effektivitet och risknivå.28
Uppdragsmål tas fram för statligt ägda bolag som har särskilt beslutade samhällsuppdrag. Ett särskilt beslutat samhällsuppdrag föreligger när ett bolag har ett uppdrag beslutat av riksdagen att bedriva verksamhet som helt eller delvis syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren.
Bolag som har särskilt beslutade samhällsuppdrag bidrar bland annat till kulturella värden, mer hållbar konsumtion, forskning och utveckling, läkemedelsförsörjning, kapitalförsörjning och upprätt- hållande av infrastruktur.29 SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) har ett särskilt beslutat samhällsuppdrag att ta emot och förmedla larm på nödnumret 112.30
Uppdragsmålen beslutas av bolagsstämman genom en ägaranvis- ning till bolaget.
28a. Näringsdepartementet (2017) s. 4.
29Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2016 s.24.
30För SOS Alarm: Mål finns för svarstider. • Svarstid 112: – Genomsnittlig svarstid högst
8sekunder. – Genomsnittlig svarstid för 92 procent av samtalen ska vara högst 15 sekunder.
– Längsta svarstid 30 sekunder. • Tid till identifierat hjälpbehov: – Tiden från tidpunkten då den hjälpsökandes anrop inkommer till anrops kön för 112 till tidpunkten då operatören sätter index i 112-ärendet (identifierat hjälpbehov) ska senast 2019 inte överstiga 40 sekun- der i genomsnitt. Mätmetod är under utveckling. • Nöjda kunder inom samhällsuppdraget.
• Nöjd kund index (NKI) ska uppgå till lägst 68 inom området Alarmering och Beredskap.
• Förtroendeindex ska uppgå till lägst index 70.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
Syftet med att fastställa uppdragsmål för bolagen är att:
•säkerställa att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl,
•tydliggöra kostnaden för utförandet av de särskilt beslutade samhällsuppdragen,
•möjliggöra uppföljning och rapportering till riksdagen och andra intressenter, samt
•klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen.
Regeringen anser att framtagande av uppdragsmål och ekonomiska mål ska genomföras samordnat.31 Det finns ingen motsättning mellan särskilt beslutade samhällsuppdrag och ekonomisk effek- tivitet. Statens ambition som ägare är att uppdraget ska utföras väl och på ett så effektivt sätt som möjligt. Däremot kan uppdragsmål och ekonomiska mål påverka varandra, varför det är viktigt att de fastställs i en integrerad process. Utförandet av det särskilt beslu- tade samhällsuppdraget kan till exempel vara förknippat med en kostnad, vilket påverkar bolagets ekonomiska resultat. De eko- nomiska målen sätts med hänsyn tagen till kostnaden för det sär- skilt beslutade samhällsuppdraget. Det särskilt beslutade samhälls- uppdraget kan även vara kopplat till bolagets risk och bedömningen av vad som är en lämplig kapitalstruktur. Tolkningen av det särskilt beslutade samhällsuppdraget och fastställandet av uppdragsmålen har betydelse för bolagets ekonomiska förutsättningar och vilka ekono- miska mål som kan sättas. Vissa av bolagen med särskilt beslutade samhällsuppdrag får anslag från statens budget. Kostnadsberäk- ningen för de särskilt beslutade samhällsuppdragen underlättar för regering och riksdag att prioritera hur skattebetalarnas pengar ska användas. Uppföljningen av uppdragsmålen och de ekonomiska målen sker vid ägardialog med företrädare för ägaren och styrelsens ordförande.
31 a. Näringsdepartementet (2017) s. 5.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
Regeringskansliets löpande arbete med förvaltningsmyndigheter respektive med statligt ägda bolag
Myndigheter
Inom Regeringskansliet är arbetet så fördelat att varje departement ansvarar för bland annat kontakter med de myndigheter som ligger inom respektive departements ansvarsområde liksom uppföljning och beredningen av regeringsärenden som berör myndigheterna i enlighet med förordningen (1996:1515) med instruktion för Reger- ingskansliet (12 § och bilagan).
Statligt ägda bolag
Regeringen anser att statens roll som ägare bör hållas tydligt åtskild från statens övriga roller, i enlighet med OECD:s riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag. I praktiken innebär detta att ansvaret för bolagsförvaltningen inom Regeringskansliet separerats från ansvaret för den särskilda sektorslagstiftningen inom olika områden. Regeringens ansvar för ägarstyrningen på riksdagens uppdrag utövas genom en särskild ägarenhet (Enheten för bolag med statligt ägande), som finns på Näringsdepartementet. Enheten svarar för huvuddelen av företagen med statligt ägande.
Enheten för bolag med statligt ägande koordinerar styrelse- nomineringsprocessen inom Regeringskansliet. Det sker genom en analys av kompetensbehovet utifrån bolagets verksamhet, situation och framtida utmaningar, styrelsens sammansättning samt genom- förda styrelseutvärderingar. En löpande egen utvärdering av samt- liga statligt ägda bolags styrelser görs också. Regeringen anser att det är viktigt att styrelsen alltid har sådan branschkunskap eller annan kompetens som är direkt relevant för bolaget, även när bolaget utvecklas och omvärlden förändras.32
32 a. Näringsdepartementet (2017) s. 3.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
16.1.6Statlig verksamhet står under offentlig tillsyn och kontroll
De statliga myndigheterna är föremål för offentlig tillsyn och kon- troll på flera sätt.
Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) ansvarar för att tillse att de som utövar offentlig verksamhet i statliga och kommunala myndigheter efterlever lag och förordning samt i övrigt fullgör sina åligganden. De har dock inte tillsyn över offent- lig verksamhet som bedrivs i privaträttslig form.33
Riksrevisionen som är en myndighet under riksdagen har till uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten (13 kap. 7 § RF). Regler om att Riksrevisionens granskning kan avse också annan än statlig myndighet meddelas i lag. I 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anges att Riksrevisionen får granska den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslags- medel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestäm- mande inflytande över verksamheten. Riksrevisionens granskning ska enligt 4 § samma lag ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verk- samhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insat- serna i allmänhet. Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). I 9 kap. 8 § aktiebolags- lagen finns regler om att Riksrevisionen i ett sådant bolag som nämns ovan får utse en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsammans med övriga revisorer. I 9, 9 a, 25 och 26 §§ aktiebolags- lagen finns även regler om att Bolagsverket i vissa fall ska utse en revisor.
I 9 kap. aktiebolagslagen finns regler om skyldigheten att ha revisorer i bolaget och i 10 kap. finns regler om allmän granskning av lekmannarevisorer. Revisorerna utses på bolagsstämman.
Ytterligare granskning av statlig verksamhet kan ske genom att statliga och kommunala myndigheter ges i uppgift att utöva kon-
33 Se lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn samt förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
troll eller tillsyn inom olika områden. Exempel på detta är den till- syn som kommuner, länsstyrelsen och MSB ansvarar för enligt 5 kap. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och Konkurrens- verkets uppdrag enligt konkurrenslagen (2008:579).
16.1.7Offentlighetsprincipen gäller som huvudregel endast för myndigheter
Myndigheter – både statliga och kommunala – omfattas av reglerna i tryckfrihetsförordningen (TF), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) och arkivlagen (1990:782).
För enskilda rättssubjekt, exempelvis aktiebolag, gäller inte reglerna om allmänna handlingars offentlighet i TF. Oavsett om staten eller kommuner och/eller landsting har ett avgörande in- flytande över verksamheten är ett bolag inte en myndighet. Ett bolag betraktas inte som en myndighet ens när det anförtrotts förvaltningsuppgifter i enlighet med 12 kap. 4 § RF.
Offentlighetsprincipen har dock i några fall genom uttrycklig reglering i lagstiftningen gjorts tillämplig på allmänna handlingar hos organ som anges i bilagan till OSL under förutsättning att handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Organen ska vid tillämpningen av OSL jämställas med myndigheter (se 2 kap. 4 § OSL). Utmärkande för organ som nämns i bilagan är att de fullgör förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning för det allmännas räkning. Organ som nämns är exempelvis Radio- tjänst i Kiruna Aktiebolag (ärenden om radio- och TV-avgifter), Chalmers tekniska högskola aktiebolag (all verksamhet) och Notarius publicus (all verksamhet).
Rätten att ta del av offentliga allmänna handlingar hos myndig- heter enligt TF ska enligt 2 kap 3 § OSL i tillämpliga delar gälla också handlingar hos vissa kommunala företag i vilka kommuner, landsting eller kommunalförbund, var för sig eller tillsammans, utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Med rättsligt bestäm- mande inflyttande avses bland annat att äga aktier som motsvarar mer än hälften av samtliga röster eller på annat sätt förfoga över så många röster i bolaget.
OSL innehåller utöver regler om att lämna ut allmänna hand- lingar även regler om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet (1 kap. 1 OSL). OSL:s regler om tystnadsplikt gäller alltså endast
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
för myndigheter och för en person som fått kännedom om upp- giften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet (2 kap. 1 § OSL). Generellt gäller alltså OSL inte för företag.34 Däremot finns i annan lagstiftning regler om tystnads- plikt i verksamhet som bedrivs i privat regi, jämför t.ex. patient- säkerhetslagen (2010:659) och lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.
16.1.8Finansiering av statlig verksamhet
Myndigheter
Myndigheter finansieras vanligen med anslag, avgifter eller bidrag. Även sponsring förekommer på vissa myndigheter.
Med anslag, som utbetalas av Riksgälden, menas pengar som till- delas myndigheterna via statens budget. För investeringar i anlägg- ningstillgångar som ska användas i myndighetens egen verksamhet ska myndigheten låna pengar hos Riksgälden (Riksgäldskontoret). I myndighetens årliga regleringsbrev anges närmare hur myndig- hetens finansiering, utbetalningsplan för anslaget m.m. ska vara under kommande år.
Avgiftsförordningen (1992:191) reglerar myndigheters rätt att ta ut avgifter. Där sägs att myndigheter kan besluta om avgiftens storlek och disponera avgiftsintäkterna bara om det följer av en lag, förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Stödet för att disponera inkomsterna från den avgiftsbelagda verksamheten åter- finns normalt i regleringsbrevet eller i myndighetens instruktion.
Genom budgetprocessen koordineras statens inkomster och utgifter. Myndigheter lämnar i regel in sina budgetunderlag till reger- ingen den 1 mars varje år. I det beräknar myndigheterna hur stora utgifterna väntas bli de kommande tre åren och hur de ska finansieras. Även uppgifter om investeringar, avgifter och bemyndiganden redo- visas.
34 Eva Lenberg, Ulrika Geijer, Anna Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen, En kom- mentar, kommentaren till 2 kap. 1 § OSL, (Zeteo 25 oktober 2017).
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
Bolag
Bolag är egna juridiska personer skilda från staten och finansieras i huvudsak genom egen försäljning av varor och/eller tjänster och finansiering via kapitalmarknaden eller via lånat kapital. Anslags- finansiering över statsbudgeten kan ibland ske i de fall bolaget har ett särskilt beslutat samhällsuppdrag.35
Behovet av budgetmedel anges av bolagen i årliga budgetunder- lag som lämnas till regeringen, på samma sätt som för statliga myn- digheter.36
16.2Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform
Den nationella alarmeringsfunktionen ska ges en organisations- form. SOS Alarm drivs i dag som ett aktiebolag som är hälftenägt av staten respektive av SKL Företag AB som är ett av förbundet Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) helägt bolag.
Utredningen har enligt direktiven37 haft att ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv analysera vilken organisationsform, dvs. en myndighet eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion. Oberoende av vilken organisationsform som utredningen förordar för uppgiften har utredningen haft att analysera och utarbeta fullständiga förslag till hur de alternativa organisationslösningarna statlig förvaltningsmyndighet eller bolag kan inrättas för att kunna ansvara för den nationella alarmeringsfunktionen.
I detta kapitel ges först några förvaltningspolitiska och andra aspekter på organisationsformerna statlig förvaltningsmyndighet respektive bolag. Därefter analyserar och bedömer utredningen förutsättningarna för att inrätta antingen en statlig förvaltnings- myndighet (avsnitt 16.3) eller ett bolag (avsnitt 16.4). I slutet av kapitlet behandlar utredningen de viktigaste skillnaderna mellan verksamhetsformerna statlig förvaltningsmyndighet och bolag (av- snitt 16.5) och slutligen frågan om vilken organisationsform som
35Justitiedepartementet (2017) Kommunikation för vår gemensamma säkerhet – ansvars- frågor och samordning s. 26.
36Justitiedepartementet (2017) s. 36.
37Dir 2015:133 s. 12 ff.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
utredningen förordar för den nationella alarmeringsfunktionen (av- snitt 16.6).
16.3En ny statlig alarmeringsmyndighet
Förslag: SOS Alarm ombildas och en ny statlig förvaltnings- myndighet inrättas med uppdrag som anges i alarmeringslagen. Myndighetens namn ska vara Alarmeringsmyndigheten SOS.
Förslaget genomförs genom 2 § alarmeringsförordningen och genom en instruktion för alarmeringsmyndigheten.
Den nya myndigheten föreslås använda de administrativa tjänster som Statens servicecenter (SSC) erbjuder.
Förslaget genomförs genom att avtal sluts med SSC.
Bedömning: Regeringen bör tillsätta en organisationskommitté/ särskild utredare som får i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten per den 1 januari 2021 liksom att sköta förhandlingarna med SKL inför ombildningen av verksamheten inom SOS Alarm till den nya myndigheten.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
16.3.1Inrättandet av en ny myndighet
Utredningen har enligt direktiven haft att föreslå inrättande av en ny statlig förvaltningsmyndighet. Utredningen har i detta samman- hang utgått från att den verksamhet – inklusive den kommersiella verksamheten – som SOS Alarm i dag ansvarar för ska föras över till och drivas av denna nya myndighet. I kapitel 6 och 11 har utred- ningen argumenterat för och bedömt att den nationella alarmer- ingsfunktionen bör få bedriva kommersiell verksamhet under förutsättning att det görs i enlighet med reglerna om konkurrens, upphandling och statsstöd. Den verksamhet som SOS Alarm driver ska således utgöra stommen i den nya myndigheten.
Det handlar alltså om att ombilda SOS Alarms verksamhet från verksamhetsformen aktiebolag till verksamhetsformen statlig för- valtningsmyndighet. Ombildningar av statligt ägda bolag till statlig förvaltningsmyndighet har skett vid två tidigare tillfällen.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
Det första tillfället rör ombildandet av Apotekens service AB till E-hälsomyndigheten. Regeringens argument för denna förändring var då att bolagets verksamhet utgjorde ett samhällsuppdrag och var viktig för många aktörer inom vård- och omsorgssektorerna. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att det var önskvärt att genom myndighetsformen kunna påverka inriktningen av verk- samheten.38
Det andra tillfället rör aktiebolaget Miljöstyrningsrådet. I sam- band med beslut om vårändringsbudgeten 2014 beslutade riksdagen att bolaget, som var delägt mellan staten (85 procent), SKL (10 procent) och Svenskt Näringsliv (5 procent), skulle avvecklas. Delar av verksamheten skulle i stället föras till statliga myndigheter (Naturvårdsverket respektive Konkurrensverket) respektive över- låtas i det fall att Miljöstyrningsrådet skulle finna en lämplig köpare. Bakgrunden till förändringen var att regeringen ville åstadkomma ett samlat statligt upphandlingsstöd hos en myndig- het, Konkurrensverket. Det innebar att stora delar av Miljö- styrningsrådets verksamhet flyttades. Delar av de kvarvarande upp- gifterna överfördes därför till Naturvårdsverket medan resterande del skulle överlåtas.39
16.3.2Myndighetens uppdrag
Grunduppdraget som nationell alarmeringsmyndighet
Utredningen har föreslagit att den nya myndigheten bör ges namnet Alarmeringsmyndigheten SOS. Utredningen anser att det är viktigt att namnet ger en tydlig bild av verksamheten. SOS Alarm är ett hos allmänheten väl inarbetat namn och genom tillägget SOS blir ansvarsområdet fortsatt tydligt även om verksam- hetsformen ändras.
Alarmeringsmyndigheten SOS ska ges det uppdrag som utred- ningen närmare har behandlat i kapitlen 7–14 och lagt fast i för- slaget till ny alarmeringslag (Alternativ 1). Alarmeringslagen före- slås kompletteras med en alarmeringsförordning (Alternativ 1) i
38Ds 2012:21 s. 62 ff. och prop. 2012/13:128. E-hälsomyndigheten inrättades 2014.
39Prop. 2013/14:99 s. 27–29, bet. 2013/14:FiU21 s. 4.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
vilken det slås fast att det är Alarmeringsmyndigheten SOS som ska vara nationell alarmeringsfunktion. Dessa författningar bör en- ligt utredningen kompletteras med en instruktion för myndigheten i vilken uppdraget närmare preciseras och ledningsformen läggs fast (se nedan avsnitt 16.3.4). I ett regleringsbrev bör regeringen vid behov precisera sin styrning av myndigheten och ange de finansiella villkor och återrapporteringskrav som ska gälla för myndigheten under kommande budgetår. Som nämnts gäller myndighetsförord- ningen för alla statliga förvaltningsmyndigheter.
Den nya myndighetens administration bör skötas av Statens servicecenter (SSC). SSC har till uppgift att svara för samordnat administrativt stöd till statliga myndigheter. Syftet med SSC är att öka effektiviteten och minska de administrativa kostnaderna i stats- förvaltningen. SSC kommer att kunna erbjuda tjänster avseende löneadministration, rese- och utläggsadministration, beslutsskrivning avseende personalfrågor, tidredovisning och tjänstepensionsadmini- stration via Statens tjänstepensionsverk, SPV. Vidare ska SSC kunna erbjuda ekonomiadministrativa tjänster i form av kundfakturering och kundreskontra, leverantörsreskontra, anläggningsredovisning, löpande redovisning och bokslut samt e-beställningar. I avsnitt 18.4.8 be- handlar utredningen vad detta kan innebära i termer av arbetsbrist för den personal som i dag sköter de uppgifter som ska skötas av SSC.
16.3.3Ledningsform
Förslag: Myndigheten ska ledas av en styrelse. Myndigheten ska vidare ha en generaldirektör som myndighetschef.
Förslaget genomförs genom reglering i en instruktion för myndigheten.
Bedömning: En styrelse bedöms skapa förutsättningar för en bred förankring och en nödvändig sakkunskap. Styrelsen bör ha en bred och allsidig sammansättning med representanter för bland annat hjälporganen.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
Olika ledningsformer
Inledning
Nedan beskriver utredningen de tre ledningsformer som finns att tillgå för en myndighet, och de kriterier som bör ligga till grund för regeringens val av ledningsform.40 Valet av ledningsform bör främst göras utifrån verksamhetens karaktär och ekonomiska omslut- ning41, men även regeringens behov av att på lämpligt och effektivt sätt kunna styra verksamheten.
Styrelsemyndighet42
I en styrelsemyndighet ansvarar styrelsen inför regeringen för verk- samhetens genomförande och resultat. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen och leder den löpande verksamheten.
Styrelseformen lämpar sig i första hand för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, med ett komplext och tvär- sektoriellt verksamhetsansvar eller ett ansvar som innebär stor på- verkan på näringsliv, kommuner och landsting, liksom för myndig- heter som bedriver forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet. Kriterierna för styrelsemyndighetsformen är nära kopplade till kraven på internrevision som utgår från en bedömd väsentlighet och risk i verksamheten.
Myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen bör som regel ledas av en styrelse eftersom detta ger internrevisionen bäst förutsättningar att verka. De myndigheter som har skyldighet att följa internrevisionsförordningen ska även tillämpa förord- ningen om intern styrning och kontroll.43 Internrevisionsförord- ningen ska tillämpas av de myndigheter som regeringen bestämmer. Det rör sig som oftast om myndigheter som administrerar stora
40Se prop. 2009/10:175 s. 108 ff.
41Inom redovisning avses med omslutning balansomslutningar, dvs. summan av ett företags tillgångar respektive summan av skulder och eget kapital enligt företagets balansräkning.
42Se 10–13 §§ myndighetsförordningen (2007:515).
43Prop. 2009/10:175 s. 110.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
medelsflöden och myndigheter med en omfattande intern delege- ring av ansvar och befogenheter.44
Enrådighetsmyndighet
Huvuddelen av de statliga myndigheterna är enrådighetsmyndighe- ter som leds av en myndighetschef.45 Det är myndighetschefen som ansvarar för verksamheten inför regeringen.
Ledningsformen enrådighetsmyndighet lämpar sig för verksam- het som i hög grad är styrd av lag, verksamhet som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, verksamhet av främjande karaktär liksom verksamhet utan omfattande finansiellt ansvar, enligt intern- revisionsförordningens kriterier.46
Regeringen kan välja att inrätta ett insynsråd i vissa enrådighets- myndigheter. Insynsrådets uppgift är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd. Insynsrådet har inga beslutsbefogenheter och därmed inte heller något ansvar för verksamheten i förhållande till regeringen. Det är alltså fortfarande myndighetschefen som ensam bär ansvaret för myndighetens verksamhet. Insynsråd kan inrättas t.ex. när regeringen bedömer att det är särskilt angeläget med insyn i verksamheten från medborgare och politiker, eller när myndigheten bedriver en verksamhet som har breda kontaktytor mot många olika grupper.47
Nämndmyndighet
I nämndmyndigheter48 ansvarar nämnden inför regeringen för verk- samheten. Nämndformen kan förekomma för myndigheter med ansvar för väl avgränsade frågor och ofta med uppgifter som regle- ras i lag. Vissa nämnder har en domstolsliknande karaktär. Ofta hanterar en värdmyndighet administrativa uppgifter för nämndens räkning och anställer personal, medan nämnden ansvarar för verksamheten. Regeringen anser att nämndmyndighetsformen bör
44Skr. 2016/17:189 s. 3.
45Se 9 § myndighetsförordningen (2007:515).
46Prop. 2009/120:175 s. 109–110.
47Ledamot av insynsråd, Finansdepartementet (2008).
48Se 14–18 §§ myndighetsförordningen.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
användas sparsamt och en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten.49
Val av ledningsform påverkar formerna för samverkan med huvudmännen för hjälporganen
Styrelsemyndighet är att föredra
Med en ny alarmeringsmyndighet är det alltså staten som tar över ansvaret för uppdraget att ansvara för samhällets alarmeringstjänst. Samtidigt är merparten av de hjälporgan som står för hjälpinsat- serna kommunala eller landstingskommunala. Av det skälet har det varit en viktig fråga för utredningen hur formerna för samverkan med de kommunala huvudmännen ska utformas och om och i så fall vilket inflytande dessa ska ges över myndighetens verksamhet. Här finns kopplingar till frågan om den kommunala självstyrelsen (se avsnitt 6.2.1).
Några remissinstanser pekade på att Alarmeringstjänstutred- ningens förslag om att inrätta en ny statlig myndighet skulle kunna innebära att möjligheterna för inflytande från lokal och regional nivå minskar. Ett inflytande som var viktigt att säkerställa. En syn- punkt i sammanhanget var att om regeringen ändå valde att bilda en myndighet, borde den ha en styrelse, för att säkerställa inflytande från berörda aktörer, däribland SKL, kommuner och landsting.
Utredningen kan först konstatera att formen nämndmyndighet inte är aktuell för samhällets alarmeringstjänst, givet de riktlinjer för val av ledningsform som finns. Till detta är alarmeringsverk- samheten alltför omfattande.
När det sedan gäller formen enrådighetsmyndighet så skulle det i och för sig kunna hävdas att myndighetens huvudsakliga operativa verksamhet skulle komma att vara av rutin- och servicekaraktär. Det skulle tala för formen enrådighetsmyndighet. Ansvaret för verk- samheten i en enrådighetsmyndighet vilar på myndighetschefen som är ansvarig inför regeringen. Myndighetens verksamhet kom- mer att huvudsakligen vara reglerad i lag och myndigheten kommer inte att ha något omfattande finansiellt ansvar förutom det som är kopplat till den egna verksamheten, något som också talar för
49 a. prop. s. 110.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
formen enrådighetsmyndighet. Mot formen enrådighetsmyndighet talar att inflytandet från de kommunala huvudmännen blir svagt. Alarmeringstjänstutredningen föreslog att Alarmeringsmyndig- heten skulle ledas som en enrådighetsmyndighet med ett insynsråd. Alarmeringstjänstutredningen menade att insynsrådets roll skulle vara att säkerställa insyn och samråd i strategiska frågor.50 Även om regeringen skulle tillsätta ett insynsråd och i det förordna represen- tanter för bland annat de kommunala huvudmännen så är leda- möternas roll begränsad. De har inget reellt inflytande på eller ansvar för verksamheten, än mindre för strategiska vägval. 112- utredningen delar därför inte Alarmeringstjänstutredningens upp- fattning. Ett insynsråd har de facto inte den rollen som Alarme- ringstjänstutredningen förutsatte.
När det sedan gäller formen styrelsemyndighet gör utredningen följande bedömning. Alarmeringsmyndighetens ansvar innebär stor påverkan på kommuner och landsting. Inom ramen för en styrelse- myndighet skulle regeringen i styrelsen kunna förordna represen- tanter för huvudmännen för hjälporganen och därigenom ge dessa både ett inflytande på och ett ansvar för verksamheten. De kom- munala huvudmännen representerar en stor del av den offentliga verksamheten som tillsammans med staten ska se till att samhällets samlade alarmeringstjänst fungerar på bästa sätt.
Styrelsemyndighet lämpar sig bland annat för myndigheter med ett komplext och tvärsektoriellt verksamhetsansvar eller ett ansvar som innebär stor påverkan på kommuner och landsting. Utred- ningen bedömer att alarmeringsverksamheten är komplex eftersom den rör många olika områden, sektorer, huvudmän och förvalt- ningsnivåer. I samhällets alarmeringstjänst ska ständig interaktion ske mellan olika delar av samhället och mellan olika professioner, som var och en har olika kunskapsbakgrunder och organisations- kulturer. I myndighetens arbete kommer att ingå en ständig avväg- ning mellan olika behov och perspektiv för att klara uppdraget.
Vid en samlad bedömning föreslår utredningen att Alarmerings- myndigheten SOS ska ges ledningsformen styrelsemyndighet. Då utser regeringen ledamöterna – vilka kan representera bland annat de olika huvudmännen för hjälporganen – och styrelsens ord- förande. Utredningen har ansett att en sådan ordning på ett rimligt
50 SOU 2013 :33 s. 196.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
sätt skulle kunna tillgodose dels behovet av att regeringen får styra över myndighetens uppdrag och högsta ledning, styrelsens mandat och sammansättning, dels de kommunala huvudmännens önskemål om och behov av insyn och påverkan.
16.3.4En organisationskommitté eller en särskild utredare bör utses för inrättandet av Alarmeringsmyndigheten SOS och förhandlingar bör inledas med SKL
En organisationskommitté eller en särskild utredare bör tillsättas
Utredningen bedömer att en organisationskommitté eller en sär- skild utredare bör tillsättas med uppgift att förbereda och genom- föra bildandet av den nya Alarmeringsmyndigheten SOS. Kommit- tén eller den särskilde utredaren bör föreslå och vidta de åtgärder som krävs för att myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet den dag som regeringen slutligt bestämmer. I kapitel 19 redogör utredningen närmare för tidsplanen för inrättandet av den nya myndigheten. Uppdraget ges med förbehåll för riksdagens beslut i nödvändiga delar.
I uppdraget bör ingå bland annat att
•föreslå organisation, arbetsordning och verksamhetsplan,
•lämna förslag till instruktion och regleringsbrev,
•föreslå säte och regional närvaro,
•närmare beräkna kostnaderna för verksamheten och föreslå finansiering,
•föreslå ändamål och omfattning av anslag (inklusive låneram och räntekontokredit),
•föreslå resursfördelning,
•ta fram budget för det första verksamhetsåret samt underlag och beräkningar för de tre följande åren,
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
•ta fram underlag i frågan om myndigheten ska omfattas av intern- revisionsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll,51
•lämna förslag på verksamhet som kan bli föremål för avgifter (avgiftsbelagd verksamhet ska ha full kostnadstäckning och får inte gynna eller missgynna vissa användare),
•förbereda anslutning av myndigheten till det statliga redovis- ningssystemet och lägga upp redovisningsplaner,
•förbereda anslutning av myndigheten till SSC:s lönerelaterade och ekonomiadministrativa tjänster,
•ingå nödvändiga avtal för myndighetens räkning. I syfte att upp- nå bästa möjliga kostnadseffektivitet bör det övervägas att, i den utsträckning som detta är möjligt, överta befintliga avtal,
•samråda med berörda aktörer vid hanteringen av samtliga frågor som rör överföringen av uppdrag och uppgifter från SOS Alarm till en ny myndighet. Utgångspunkten för överföringen bör vara att upparbetad kunskap och erfarenhet så långt som möjligt ska tas tillvara samt att arbetet kan bedrivas utan avbrott,
•inleda förhandlingar med SKL om avvecklingen av alarmerings- avtalet och frågor som anknyter till det gemensamma ägandet av SOS Alarm (se vidare nedan),
•genomföra avvecklingen av alarmeringsavtalet och översyn av och eventuell omförhandling av övriga gällande avtal,
•föreslå inrättande av en valberedning som inför val av styrelse- ledamöter säkerställer rätt kompetens i styrelsen,
•föreslå bemanning av myndigheten,
•ta fram förslag till kompetensprofil för ledamöterna i styrelsen,
•beakta pågående lagstiftnings- och utredningsarbeten,
•ha ett nära samarbete med Enheten för bolag med statligt ägande vid Näringsdepartementet,
51 Jämför Internrevisionen vid myndigheter – En funktion som behöver stärkas (RIR 2017:5)
– särskilt bilaga 1Kriterier för internrevisionen.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
• ha löpande dialog med SOS Alarms ledning,
När det gäller frågan om myndighetens säte så är det en fråga som regeringen beslutar. Den behöver inte förankras i riksdagen.
En ombildning av SOS Alarm till en statlig förvaltningsmyndig- het ska utgå från att kärnverksamheten i bolaget i huvudsak ska föras över och drivas vidare inom ramen för myndigheten. Frågan om identitet mellan verksamheterna liksom frågan om tillämplig- heten av reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) om övergång av verksamhet behöver också hanteras av den sär- skilde utredaren/organisationskommittén. Vid en övergång av verk- samhet från ett bolag till en myndighet behöver frågan om even- tuell övergång av de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller vid tidpunkten för övergången till den nya arbetsgivaren beaktas. Reglerna i LAS innebär att anställningsavtal automatiskt går över från överlåtaren till förvärvaren, såvida arbetstagaren inte väljer att tacka nej till övergången. Denna konsekvens måste förstås beaktas i det fortsatta arbetet (jämför avsnitt 16.3.4).
Förhandlingar med SKL behöver inledas snarast
Regeringen kommer att relativt omgående behöva inleda förhand- lingar med SKL inför ombildningen av verksamheten inom SOS Alarm till den nya myndigheten. Utredningen bedömer att det är ett uppdrag som bör ges till organisationskommittén eller den sär- skilde utredaren att hantera. I denna del är det utredningens bedöm- ning att organisationskommittén eller den särskilde utredaren bör ha ett nära samarbete med Enheten för bolag med statligt ägande eftersom det rör centrala ägarfrågor.
I detta sammanhang är det värt att notera att SOS Alarm äger 70 procent av dotterbolaget YouCall AB (”YouCall”). Resten av bolaget ägs av Piteå Näringsfastigheter AB. Bolaget bedriver call- centerverksamhet, traditionella växeltjänster, tar emot felanmäl- ningar, support- och helpdesk-funktioner, samt tjänster som riktar sig till allmänheten. Exempel på dessa är E-supporten för 1177 Vårdguiden.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
Vidare behöver bland annat frågor som anknyter till avveck- lingen av alarmeringsavtalet och andra avtal, bolagets verksamhet, finansieringsfrågor, formerna för samverkan, insyn och dialog mellan myndigheten och de kommunala huvudmännen hanteras. Det kan bli en utmaning för en myndighet att säkerställa att det arbete som utförs sker utifrån samtliga hjälporgans intressen snarare än utifrån ett ensidigt statligt perspektiv.
16.3.5Finansiering på kort och lång sikt
I avsnitt 16.2.8 har utredningen redogjort för hur statliga myndig- heter och bolag finansieras.
SOS Alarm finansieras i dag dels med anslag via statsbudgeten, dels via ersättningar från hjälporganen i enlighet med avtal och dels intäkter från försäljning av kommersiella tjänster.
När Alarmeringsmyndigheten SOS ska ta över ansvaret för den verksamhet som i dag bedrivs av SOS Alarm så påverkar det också formerna för hur verksamheten ska finansieras. I föregående avsnitt har utredningen ansett att den närmare utformningen av den lång- siktiga finansieringen inklusive investeringar är en fråga för en kommande organisationskommitté eller särskild utredare att lägga förslag om. Hit hör att närmare specificera de ekonomiska konse- kvenserna för SOS Alarm t.ex. i termer av framtida kassaflöden med beaktande av sådant som investeringar och inflation. Någon sådan detaljerad analys har utredningen inte kunnat göra, eftersom utfallet är beroende av olika faktorer i genomförandet, såsom eventuella förhandlingar mellan regeringen och SKL.
På kort sikt kommer ombildningen att vara förenad med kost- nader av olika slag. Utredningen har låtit PWC utreda dessa kost- nader och har, givet en rad osäkerhetsfaktorer, bedömt att omställ- ningskostnaderna för att ombilda SOS Alarm till en ny statlig myn- dighet skulle uppgå till cirka 177–182 miljoner kronor. Därutöver beräknas driftskostnaden för verksamheten öka med mellan 5 och 8 miljoner kronor årligen i det fall att verksamheten skulle drivas som en myndighet. Alarmeringstjänstutredningen uppskattade år
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
2013 omställningskostnaderna till cirka 30–50 miljoner kronor per år under tre år.52
I kapitel 18 beskrivs de kostnader som ombildningen föranleder på både på kort och lång sikt närmare.
16.4Ett aktiebolag för alarmering
Förslag: SOS Alarm AB behålls som bolag och ges det uppdrag som anges i alarmeringslagen.
Förslaget genomförs genom 2 § alarmeringsförordningen och genom att riksdagen beslutar om ett förtydligat samhällsupp- drag för SOS Alarm samt genom att ägarna fastställer en ägar- anvisning för bolaget för att närmare definiera och målsätta bolagets uppdrag.
Bedömning: Regeringen bör tillsätta en organisationskommitté eller en särskild utredare som får i uppdrag att, i nära samarbete med den som förhandlar med SKL förbereda och genomföra SOS Alarms inrättande som nationell alarmeringsfunktion per den 1 januari 2020. Enheten för bolag med statligt ägande vid Näringsdepartementet bör hålla i förhandlingarna med SKL.
Den nuvarande ägarfördelningen mellan staten och SKL Företag AB bör kvarstå.
Ordföranden i styrelsen bör, i enlighet med vad som gäller enligt statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande, utses av staten.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
16.4.1SOS Alarm behålls som bolag
Utredningen har haft i uppdrag att analysera och utarbeta ett full- ständigt förslag till hur ett bolag kan inrättas och närmare organi- seras för att kunna ansvara för den nationella alarmeringsfunk- tionen.
52 SOU 2013:33 s. 233.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
När det gäller alternativet att organisera den nationella alarme- ringsfunktionen i ett bolag så kan utredningen konstatera att direktiven till utredningen å ena sidan inte uttryckligen anger att det skulle kunna vara en alternativ lösning att behålla och utveckla nuvarande bolag, dvs. SOS Alarm. Å andra sidan finns inget i direk- tiven som utesluter detta. Flera remissinstanser som yttrade sig över Alarmeringstjänstutredningens betänkande53 framförde syn- punkten att det vore relevant och rimligt att, som ett alternativ till att inrätta en ny organisation för samhällets alarmeringstjänst, belysa möjligheterna att vidareutveckla dagens ordning för sam- hällets alarmeringstjänst.
Utredningen har kunnat konstatera att SOS Alarm är ett sedan länge väl fungerande aktiebolag med ett välrenommerat och in- arbetat namn och som arbetat med alarmeringsverksamhet.
Som utredningen har beskrivit i kapitel 4 så har en av utgångs- punkterna för arbetet varit att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning. I dag ägs bolaget till hälften vardera av staten och SKL Företag AB, ett av förbundet SKL helägt bolag. Ägarskapet är reglerat genom alarmeringsavtalet och ett antal styrdokument. Som nämnts tidigare har utredningen också uppfattat att det inte är bolagsformen eller ägarstrukturen i sig som är grunden för regeringens önskan om en översyn av samhällets alarmeringsfunktion.
Mot denna bakgrund har utredningen inte sett något skäl för att inrätta ett nytt aktiebolag utan har valt att utgå ifrån att behålla SOS Alarm som bolag och att ha bolaget och den verksamhet som drivs i dag som utgångspunkt för den förändring som behöver göras med anledning av utredningens förslag. Utredningen har också valt att behålla namnet på bolaget eftersom det är väl inarbetat.
16.4.2Ägarförhållandena i SOS Alarm AB kvarstår
Som utredningen har nämnt i föregående avsnitt så ägs SOS Alarm i dag av staten och SKL Företag AB, ett av SKL helägt bolag, med femtio procent vardera. En fråga som utredningen ställt sig är i
53 SOU 2013:33.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
vilken mån det, mot bakgrund av vad regeringen önskar uppnå med utredningens arbete, finns skäl att ändra dessa ägarförhållanden.
Ett skäl för att göra det skulle vara att öka statens styrning av och inflytande över bolagets verksamhet – något som i och för sig legat i utredningens uppdrag. Utredningen ser tecken på att den strategiska styrningen och ledningen av bolaget från ägarnas sida riskerar att hämmas av att ingen ägare har majoritet. Det kund- perspektiv som uppges prägla arbetet i delar av styrelsen kan ha försvårat genomförandet av beslut som ur ett långsiktigt ägar- perspektiv gynnar bolaget som helhet, men som kan medföra kort- siktiga nackdelar ur ett kundperspektiv. Ett majoritetsägande från statens sida kan ur detta perspektiv sannolikt gynna ett renodlat ägarperspektiv och därmed bolagets intressen som helhet. Ett majoritetsägande skulle också kunna öka beslutskraften i bolaget. Ett annat alternativ som framförts är att utveckla rekryteringen av ledamöter till styrelsen, så att bolagets intressen som helhet kan värnas på ett bättre sätt.
Vid ett ändrat ägarskap har utredningen sett att det skulle kunna handla om att antingen se till att staten blir majoritetsägare eller ensam ägare. I båda fallen skulle det kräva att staten köper ut SKL Företags AB:s aktieandel helt eller till viss del.
Som nämnts ovan har det under arbetets gång inte framkommit någon stark bild av att det är ägarförhållandena som i sig är grun- den till de problem som regeringen pekat på. Det har uttryckts från representanter för både staten och SKL att det finns ett utrymme för ambitionshöjning när det gäller styrningen av bolaget och att det finns behov av att ge bolaget långsiktigt stabila ekonomiska förutsättningar. Inför 2018 har SOS Alarm tillförts mer resurser bland annat för att korta svarstiderna. En tydligare författnings- reglering av samhällets alarmeringstjänst skulle ge bättre förut- sättningar för ägarna att ställa tydligare krav på både ökad styrning och uppföljning av verksamheten.
Med en oförändrad ägarfördelning så förändras inte förut- sättningarna för samverkan, insyn och dialog mellan staten och de kommunala huvudmännen. Däremot kan formerna komma att ändras mot bakgrund av vad ägarna kommer överens om framöver. Det gäller också ansvaret för att driva bolaget på bästa sätt liksom ansvaret för finansieringen. Det bör ligga i ägarnas intresse att tillse att styrelsen har rätt kompetens och stark beslutskraft.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
Utredningen föreslår därför mot denna bakgrund att de nu- varande ägarförhållandena kvarstår och att om det i en framtid uppstår behov av att ompröva ägarförhållandena så får frågan då hanteras.
16.4.3Bolagets uppdrag
Utredningen föreslår att SOS Alarm ska ges det uppdrag som utredningen närmare behandlat i kapitlen 7–14 och lagt fast i för- slaget till ny alarmeringslag (Alternativ 2). Alarmeringslagen före- slås kompletteras med en alarmeringsförordning (Alternativ 2) i vilken det slås fast att det är SOS Alarm som ska var nationell alarmeringsfunktion. Dessa författningar bör kompletteras med ägaranvisning m.m. i vilken uppdraget, ledning och styrning när- mare preciseras.
Att låta riksdagen besluta om att förtydliga/ändra bolagets sam- hällsuppdrag något torde inte vara nödvändigt men det kan finns en pedagogisk poäng i att göra så för att skapa en så tydlig utgångs- punkt som möjligt i den nya ordningen.
16.4.4En organisationskommitté eller en särskild utredare bör utses inför den nya ordningen och förhandlingar med SKL bör inledas snarast
Även om ett bibehållande av SOS Alarm som bolag inte innebär några i grunden förändrade organisatoriska förutsättningar så finns ett antal praktiska frågor som behöver beredas vidare innan bolaget kan utses till nationell alarmeringsfunktion i den författnings- reglerade ordning som utredningen föreslår.
Utredningen bedömer därför att en organisationskommitté eller en särskild utredare bör tillsättas med uppgift att förbereda och genomföra den nya ordningen den dag som regeringen slutligt bestämmer. I kapitel 19 redogör utredningen närmare för tidsplanen för att inrätta den nya alarmeringsfunktionen. Uppdraget ges med förbehåll för riksdagens beslut i nödvändiga delar.
I uppdraget bör ingå bland annat att
•föreslå eventuella förtydliganden eller ändringar av bolagets sam- hällsuppdrag som riksdagen bör ta ställning till,
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
•föreslå säte och regional närvaro,
•lämna förslag till nödvändiga ändringar i bolagsordningen eller ägaranvisningar,
•föreslå ändamål och omfattning av anslag,
•analysera bolagets finansiering och då bland annat behov av anslagsfinansiering,
•genomföra avvecklingen av alarmeringsavtalet och översyn av och eventuell omförhandling av övriga gällande avtal,
•föreslå inrättande av en nomineringskommitté inför val av styrelseledamöter och hur kravprofiler för ledamöterna ska tas fram,
•ha ett nära samarbete med Enheten för bolag med statligt ägande vid Näringsdepartementet – ekonomiska mål och upp- dragsmål tas fram av enheten,
•ha löpande dialog med SOS Alarms ledning,
•samråda med berörda aktörer,
•beakta pågående lagstiftnings- och utredningsarbeten.
I dag framgår det av SOS Alarms bolagsordning att bolaget ska följa Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande. Det är viktigt att detta gäller även fortsättningsvis.
När det gäller frågan om bolagets säte och regionala indelning är det något som ska framgå av bolagsordningen. Det innebär att – om det inte direkt ska framgå av författning hur detta ska ordnas – så ska dessa frågor hanteras i enlighet med 7 kap. 1 § aktiebolags- lagen där det stadgas att aktieägares rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas vid bolagsstämma. Regeringen får då genom ägardirektiv och vid beslut vid bolagsstämman se till att bolags- ordningen får önskat innehåll. Utredningen anser inte att säte och regional indelning bör regleras i alarmeringslagen.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
Förhandlingar med SKL behöver inledas snarast
Regeringen kommer att relativt omgående behöva inleda förhand- lingar med SKL.
Väljer regeringen en lösning som innebär att SOS Alarm ska finnas kvar så behöver även i detta fall alarmeringsavtalet och andra avtal ses över då dessa i huvudsak kommer att ersättas av författ- ningsreglering. Dessutom kan bland annat frågor om finansiering aktualiseras även här liksom frågor om ägarförhållanden och ägar- styrning.
Utredningen bedömer att Enheten för bolag med statligt ägande (Näringsdepartementet) är lämpade att hålla i dessa förhandlingar med SKL. Det torde också vara av vikt att enheten har ett nära samarbete med den organisationskommitté eller särskilde utredare som kommer att ges regeringens uppdrag att inom ramen för SOS Alarm förbereda inrättandet av den nya alarmeringsfunktionen.
16.4.5Bolagets ledning och statens styrning av bolagets verksamhet
I avsnitt 16.1 har utredningen redogjort för grunderna i hur reger- ingen styr statligt ägda bolag. Om regeringen slutligen väljer att låta SOS Alarm bli kvar som bolag och utser det till den nationella alarmeringsfunktionen finns behov av stärkt styrning av bolaget. Alarmeringsavtalet behövs inte längre då verksamheten kommer att regleras av alarmeringslagen. En ägaranvisning behöver tas fram där samhällsuppdraget beskrivs.
SOS Alarms styrelse har i dag nio ledamöter inklusive ordföran- den. I ägarpolicyn och riktlinjerna för bolag med statligt ägande anges att en styrelse bestående av mellan sex och åtta ledamöter är rimligt. Styrelsen och dess ordförande utses av bolagsstämman. Det är utredningens uppfattning att det bör inrättas en nominerings- kommitté som inför val av styrelseledamöter säkerställer rätt kom- petens i styrelsen.
Utredningen har övervägt om det finns anledning att dra ner antalet ledamöter till sju vilket skulle vara i linje med ägarpolicyn; tre representerande staten som ägare och tre representerande SKL. Det har hävdats att beslutskraften i en styrelse med ”lika mandat” inte är lika stark som i en styrelse med majoritetsförhållande. Så
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
kan det nog vara men eftersom utredningen har föreslagit att ägar- fördelningen i bolaget ska ligga fast är det rimligt att fördelningen av ledamotsplatserna i styrelsen avspeglar detta. Ett sätt att ändå tillgodose behovet av stärkt statlig styrning över bolaget även när det gäller styrelsen skulle kunna vara att använda möjligheten i 8 kap 17 § aktiebolagslagen att annan än styrelsen utser ordföranden. Ett mer flexibelt sätt än att reglera detta i bolagsordningen är att i konsortialavtalet reglera att regeringen får utse ordföranden i styrelsen. Detta skulle även vara i linje med Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande. För helägda bolag med statligt ägande gäller att ägaren utser styrelseordförande på bolags- stämma.
16.4.6Finansiering på kort/lång sikt
I avsnitt 16.1.8 har utredningen redogjort för hur statliga myndig- heter och bolag finansieras.
SOS Alarm finansieras i dag dels med anslag via statsbudgeten, dels via ersättningar från hjälporganen i enlighet med alarmerings- avtalet och dels intäkter från försäljning av mer kommersiell verk- samhet. I dag är det Kammarkollegiet som efter rekvisition från SOS Alarm betalar ut det belopp som staten anslår för bolaget.
Om regeringen väljer att behålla SOS Alarm som bolag kommer omställningskostnaderna till den nya ordningen att bli mycket mindre än om bolaget ska ombildas till en myndighet. De närmare kostnaderna för detta och hur bolaget framöver ska finansieras bör vara en fråga för en kommande organisationskommitté eller sär- skild utredare att beräkna och lägga förslag om.
Det har hävdats att bolaget varit underfinansierat under en längre tid och att det har försvårat bolagets verksamhet.54 Bolags- formen har medgett en underfinansiering under lång tid, tack vare att SOS Alarm har kunnat finansiera samhällsuppdraget på annat sätt, främst genom försäljning av mer kommersiella tjänster som jour- och säkerhetstjänster. Inför 2018 har bolaget fått ytterligare ekonomisk förstärkning för att skapa förutsättningar för förbätt-
54 Anslaget ökas med 111 000 000 kronor per år under 2018–2020 (prop. 2017/18:1, utg. omr. 6 s. 91).
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
rade svarstider och fortsatt utveckling av verksamheten vid bolaget genom en anslagshöjning.
Det är viktigt att bolaget får en långsiktig finansiering och att verksamheten inte för sin finansiering t.ex. är beroende av inkoms- ter från försäljning av kommersiella tjänster. En sådan ordning torde också kunna komma i konflikt med konkurrensreglerna.
I kapitel 18 diskuterar utredningen dessa frågor närmare.
16.5Statlig förvaltningsmyndighet eller bolag?
16.5.1Kriterier för bolagisering av statlig verksamhet eller för fortsatt statligt ägande av bolag
Regeringen lade i början av 1990-talet fast kriterier för när affärs- verksamhet inom en myndighet kan vara aktuell för bolagisering:55 Dessa kriterier tar främst sikte på situationen att en verksamhet ska startas eller ändra organisationsform till bolag. I ett antal fall har en bedömning av statlig verksamhet gentemot dessa kriterier lett till att verksamhet helt eller delvis förändrat sin verksamhetsform. I några fall har det handlat om att helt eller delvis bolagisera verk- samhet som tidigare bedrivits i myndighetsform. I andra fall har verksamheten inom en och samma myndighet delats upp så att de konkurrensutsatta delarna skilts från övrig verksamhet.56 Krite- rierna har också använts för att analysera en redan bolagiserad verk- samhet.
Mot denna bakgrund har kriterierna varit av visst intresse för utredningen i den slutliga avvägningen mellan organisationsformerna.
Bolagsformen förordas för verksamhet som
•bedrivs under fungerande konkurrensvillkor,
•har en betydande omfattning,
55Prop. 1992/93:100, Bil. 1, bet. 1992/93:FiU10, bet. 1992/93:FiU20, rskr.1992/93:189.
56Se t.ex. SOU 2010:3, Statskontoret 2002:3, och prop. 2009/10:16. I vissa fall formuleras kriterierna annorlunda. Utredningen kan dock konstatera att samtliga utgår från 1993 års budgetproposition och efterföljande riksdagsbehandling. Riksrevisionen konstaterar också i RiR 2017:1 efter avstämning med tjänstemän på Näringsdepartementet att ovanstående kriterier i nämnda ordalydelse fortfarande är relevanta när bolagiseringsbehov ska under- sökas.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
•har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel,
•inte primärt styrs av politiska uppgifter och mål,
•inte innefattar myndighetsutövning.
Regeringen har också slagit fast i vilka fall det kan vara motiverat med fortsatt statligt ägande av bolag. Det rör de fall där:
•Bolaget lyckas bättre med staten som fortsatt ägare,
•marknadsförhållandena är sådana att ett minskat statligt ägande skulle försämra konkurrensen på marknaden eller motverka en god samhällsutveckling,
•bolaget har ett naturligt monopol eller starka samhällsintressen talar för monopol,
•det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsupp- drag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande.57
Under riksdagsbehandlingen av de principer som regeringen lade fast uttalade riksdagens näringsutskott att om bolag ska lyckas bättre med staten som ägare ska staten ha en förmåga och möjlighet att vara en stark ägare som kan förse ett bolag med nödvändiga resurser, t.ex. kapital. Motivet om viktiga nationella intressen har ansetts kunna föreligga om bolaget kontrollerar en viktig tillgång, t.ex. central infrastruktur, råvara eller kulturhistoriska värden.
16.5.2En alarmeringslag för båda organisationsformerna
Utredningen har föreslagit en alarmeringslag som innehåller regler som – med undantag för reglerna om sekretess (myndighet) respek- tive tystnadsplikt (bolag) – är likalydande för de båda organisa- tionsformerna. För att underlätta läsningen har utredningen valt att i kapitel 1 ta in två alternativa utformningar av alarmeringslagen som tar hänsyn till denna skillnad. Utredningens tanke har varit att regeringen i en alarmeringsförordning ska lägga fast vilket organ –
57 Prop.2006/07: 1 utg. omr. 24, avsnitt 3.13.1 s. 58–59.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
Alarmeringsmyndigheten SOS eller SOS Alarm – som ska ansvara för den nationella alarmeringsfunktionen. Utredningen har även i kapitel 1 tagit in två alternativa lydelser av alarmeringsförordningen.
16.5.3Organisationsformens betydelse för dagens problem
Under arbetets gång har utredningen kunnat konstatera att de problem som i dag präglar samhällets alarmeringstjänst och som regeringen pekat på i direktiven inte i första hand hänför sig till det faktum att verksamheten i dag bedrivs i bolagsform eller att ägan- det är delat mellan staten och SKL (genom SKL Företag AB). Problemen hänför sig i stället i första hand till oklarheter gällande innebörden i det grundläggande samhällsuppdraget och oklarheter om roller och ansvarsfördelning inom alarmeringen, samt till det bristande informationsutbytet och de bristande möjligheterna till informationsdelning i realtid.
Det har förvisso framförts synpunkter till utredningen – och även Alarmeringstjänstutredningen var inne på det – att en del av dagens problem är en följd av bolagskonstruktionen. I samman- hanget har det pekats på att bolagsformen skapar otydligheter och osäkerheter kring verksamhetens styrning och finansiering och att den samlade verksamhetens närmare innehåll och finansiering ut- mejslas i förhandlingar och individuella överenskommelser mellan bolaget och en mängd olika aktörer. En enhetlig, strikt och tran- sparent offentlig kontroll och finansiering, och en tydligt reglerad ansvarsfördelning mellan staten (inte minst Polisen), kommunerna och landstingen har efterlysts.
Utredningen bedömer att den problembild som regeringen visar på i direktiven handlar om det otillfredsställande i att en så viktig verksamhet inte är författningsreglerad utan beroende av avtals- lösningar, att samordningen mellan berörda aktörer liksom att styr- ningen, uppföljningen och finansieringen av SOS Alarm lämnar en del att önska. Dessutom är det, som nyss nämnts, viktigt att både kunna utbyta och dela väsentlig information mellan varandra och att bland annat kunna utgå från en gemensam karta vid räddnings- insatser. Flera som utredningen haft kontakt med menar att det är av avgörande betydelse, inte minst ur den enskilde nödställdes perspektiv, att det ska vara en tydlighet i alarmeringsfunktionens
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
uppdrag och hur ansvar och befogenheter fördelas mellan olika aktörer samt hur funktionen ska finansieras. Såväl ur ett krisbered- skapsperspektiv som ur ett totalförsvarsperspektiv är det centralt att säkerställa en viss grundläggande förmåga i samhällets alarme- ringstjänst. En sådan förmåga kan inte variera med hänsyn till utformningen av olika avtal. Utredningen ser frågan om vilken organisationsform som är mest lämpad för alarmeringsfunktionen som en fråga av mindre betydelse.
16.5.4Synpunkter på en myndighetslösning
Alarmeringstjänstutredningen och remissynpunkterna
Alarmeringstjänstutredningen föreslog i sitt betänkande58 att en natio- nell alarmeringsfunktion skulle inrättas i form av en statlig myndig- het (Alarmeringsmyndigheten), med uppdrag att säkerställa en snabb, säker och effektiv larmbehandling.
Myndighetsformen valdes bland annat för att
•skapa långsiktigt stabila förutsättningar för verksamheten och gynna möjligheterna till samverkan,
•ge riksdagen och regeringen bättre möjligheter att styra och granska verksamheten,59
•den ansågs tillgodose krav på offentlighet och medge insyn i verksamheten, samtidigt som verksamheten skulle omfattas av de allmänna regelverk som gäller statliga myndigheter, något som bland annat förutsågs gynna samverkan med andra statliga myndigheter med uppgifter inom samhällets krisberedskap,60
•informationsdelning och kommunikation skulle kunna utveck- las positivt med en myndighet, eftersom samverkan med andra inte skulle behöva ske i form av avtal eller affärsförbindelser.61
Remissinstansernas synpunkter på Alarmeringstjänstutredningens val av organisationsform var delade.
58SOU 2013:33.
59a. bet. s. 15, 194 och 195.
60a. bet. s. 194.
61a. bet. s. 194.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
Ett stort antal remissinstanser tillstyrkte förslaget till organi- sationsform. Huvuddelen av dessa var statliga aktörer. Bland skälen till detta lyfte flera att alarmeringstjänsten inte bör vara föremål för upphandling på en öppen marknad, liksom möjligheten att genom myndighetsformen skapa förutsättningar för stärkt samverkan mellan statliga myndigheter och ”first responders”. Bland argumen- ten för myndighetsformen framhölls också att larmbehandling är en samhällsviktig verksamhet som kräver bättre förutsättningar att styra och följa upp verksamheten än vad som ges om verksamheten bedrivs inom ramen för ett bolag. Det framhölls också att myndig- hetsformen skulle ge möjligheter till offentlig insyn i verksamheten och meddelarfrihet för personalen. Andra argument som lyftes fram för myndighetsformen var likvärdigheten: möjligheterna till likrikt- ning och standardisering ansågs öka, liksom möjligheterna till en mer rättvis och likriktad inriktning av alarmeringen i hela Sverige. Dessutom ansågs möjligheterna till statens styrning av verksamheten gynnas; både riksdagens och regeringens.
Synpunkter som kommit fram under utredningens arbete
Utredningen har tagit del av följande synpunkter under arbetet:
•Det blir tydligare var ansvaret ligger och mer sammanhållet till en aktör om den nationella alarmeringsfunktionen organiseras i en statlig myndighet.
•Det försämrade säkerhetspolitiska läget i Europa och resten av världen innebär att en framtida nationell alarmeringsfunktions verksamhet måste bedrivas i en statlig myndighet (och inte i ett bolag) och i samspel med andra statliga myndigheter av särskild betydelse för totalförsvaret. Det gäller i synnerhet de bevak- ningsansvariga myndigheterna och Försvarsmakten, men även kommuner och landsting. I den fortsatta utvecklingen av sam- hällets krisberedskap är det inte funktionellt att en nationell alarmeringsfunktion bedrivs inom ramen för ett bolag, vars upp- drag och finansiering är beroende av olika förhandlingsresultat och ett antal civilrättsliga avtal.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
•Ur ett konkurrensrättsligt perspektiv är statlig myndighet den bästa organisationsformen eftersom det minskar riskerna för att det uppstår en otydlig konkurrenssituation på marknaden.
•Själva omställningen från bolag till myndighet är kanske den största utmaningen att hantera i ett myndighetsalternativ.
16.5.5Synpunkter på en bolagslösning
Alarmeringstjänstutredningen och remissynpunkterna
Alarmeringstjänstutredningen ansåg att aktiebolagsformen hade medfört vissa fördelar, bland annat konstaterades att verksamheten hade bedrivits kostnadseffektivt. Bolaget hade genom överskott i de kommersiella delarna av verksamheten bidragit till att ägarna kunnat hålla nere sina kostnader för verksamheten.62 Alarmerings- tjänstutredningen ansåg också att bolagsformen hade medgett större flexibilitet i verksamheten, något som bland annat yttrat sig i SOS Alarms snabba införande av nya tjänster såsom informations- numret 113 13.63
Dock noterade Alarmeringstjänstutredningen att bolagsformen innebar vissa problem för verksamheten. Bland annat konstaterades att styrningen av SOS Alarm påverkades negativt och blev otydlig genom att både staten och SKL hade dubbla roller som ägare och kunder till bolaget, och att bolagsformen hade försvårat samverkan med räddningsorgan och myndigheter.64 Alarmeringstjänstutred- ningen pekade på en osäkerhet hos kommuner och landsting kring tolkningen av reglerna för offentlig upphandling gällande alarme- ringstjänster, bland annat kring huruvida kommuner och landsting var skyldiga att upphandla tjänster från SOS Alarm. Alarmerings- tjänstutredningen konstaterade också att kommuner och landsting ifrågasatte huruvida SOS Alarms verksamhet var lämplig att bedriva i aktiebolagsform och med krav på avkastning.65
En följd av bolagsformen som Alarmeringstjänstutredningen ansåg påverkade förutsättningarna för styrning var att styrelser i
62a. bet. s. 195.
63a. bet. s. 195.
64a. bet. s. 14 och 195.
65a. bet. s. 133.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
bolag har ett självständigt ansvar för verksamheten. Utöver detta ansåg Alarmeringstjänstutredningen att det fanns en generell pro- blematik kopplad till statens roll som ägare av företag som delvis agerar på marknader i konkurrens med andra företag.66 I SOS Alarms fall handlade det om de kommersiella larmtjänster, i form av säkerhets- och jourtjänster, som ansågs bedrivas på en marknad med en väl fungerande konkurrens.67 Alarmeringstjänstutredningen ansåg att om regeringen skulle välja att fortsatt bedriva verksam- heten i bolagsform, så vore det lämpligt med en kompletterande styrning av verksamheten genom vissa grundläggande krav och regler i lag.68
Remissinstansernas synpunkter på Alarmeringstjänst-utredningens val av organisationsform var delade. När det gäller synen på att ett bolag borde ges uppdraget att vara nationell alarmeringsfunktion framfördes bland annat följande.
•Ett i princip lika stort antal remissinstanser som de som till- styrkte organisationsformen, avstyrkte förslaget om att bilda en myndighet. Merparten som avstyrkte var kommunala och lands- tingskommunala organisationer. Huvuddelen av dessa var kritiska till att Alarmeringstjänstutredningen inte tillräckligt prövat möj- ligheterna att utveckla den nuvarande konstruktionen med ett bolag som ägs gemensamt av staten och SKL.
•Några uttryckte också att en omorganisering troligen skulle bli kostsam och innebära risker med ”inkörningsproblem”.
•En annan synpunkt var att myndighetsformen inte skulle vara förenlig med den svenska förvaltningsmodellen. Denna modell, med ett långtgående regionalt och lokalt självstyre, ansågs inte ligga i linje med att samla ett stort antal operativa ärenden i en statlig myndighet. En avtalsmodell ansågs i stället vara att före- dra, eftersom det skulle ge möjlighet till förhandling och sam- syn, liksom en samstämmighet mellan ansvar för verksamhet och kostnader, samtidigt som ett fortsatt lokalt och regionalt inflytande kunde säkerställas.
66a. bet s. 195. Se också prop. 2009/10:175 s. 62.
67a. bet. s.183.
68a. bet. s.195.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
•Flera ansåg att ett sätt att utveckla bolagsformen skulle kunna vara att ge bolaget ensamrätt på bedömning och prioritering samt utlarmning och dirigering av kommunal räddningstjänst och ambulanssjukvård, samtidigt som möjligheterna skulle fin- nas att bedriva verksamheten i egen regi. Vid drift i egen regi skulle 112-operatören genomföra hela intervjun med den hjälp- sökande, medan räddningsorganet skulle kunna vara med på medlyssning och svara för bedömning och prioritering, samt utlarmning och dirigering.
Remissinstanserna hade också synpunkter på Alarmeringstjänst- utredningens förslag kring styrning och ledning av verksamheten:
•Många frågade sig hur styrningen och ledningen av verksamhe- ten i stället skulle kunna utvecklas inom nuvarande organisation. Andra föreslog att bolaget skulle ges ett tydligare uppdrag och en bättre styrning. Genom en förstärkt ägarstyrning, t.ex. genom ägaranvisning, bolagsordning, aktieägaravtal, styrelsesam- mansättning, konsortialavtal och arbetsordning skulle bolaget kunna utvecklas, liksom genom utvecklade kundavtal.
•Frågor om prissättning, kundnöjdhet och kundrelationer lyftes fram, liksom statens finansieringsansvar för den s.k. SOS- tjänsten.
•Ytterligare en synpunkt var att nuvarande ägarform inte var funktionell, om nuvarande bolagsform skulle behållas borde det i stället vara helägt av staten. Bolagsformen hade hittills inte gett kommunerna något reellt inflytande vid förhandlingar med SOS Alarm, beställarnas inflytande hade varit alltför begränsat. Ett alternativ som lyftes fram var att utveckla och omorganisera SOS Alarm i flera bolag.
Synpunkter som framkommit under utredningens arbete
•Poängen med ett helägt statligt bolag är att regeringen kan utse hela styrelsen och även byta ut ledamöter om styrelsen behöver en annan sammansättning. Riksdagen kan styra genom upp- draget i verksamheten, enligt bolagsordningen. Men regeringen
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
kan också styra mer förfinat genom ägaranvisning. Denna antas på bolagsstämman och är bättre än avtal.
•Styrelsen är ett av regeringens viktigaste redskap i bolagsstyr- ningen. En effektiv bolagsstyrelse bör ha mellan sex och åtta ledamöter. Dagens styrelse med nio ledamöter är därmed lite för stor. I styrelsen bör ägarnas intresse för bolaget som helhet vara det centrala. I dag hindras styrelsens arbete stundtals av att kund- perspektivet får en alltför stark roll och försvårar för styrelsens hantering av de frågor som måste hanteras ur ett ägarperspektiv. Inom Regeringskansliet finns en utvecklad process för rekry- tering av styrelseledamöter till bolag, som utgår från att säker- ställa bolagets intresse i sin helhet. De vore önskvärt om fler ledamöter i bolagets styrelse rekryterades på detta sätt.
•Bolaget har under senare tid arbetat intensivt med att skapa för- bättrade relationer med kunderna, bland annat genom ökade möjligheter till dialog och bättre bemötande. Detta arbete har förbättrat bolagets relationer med sina kunder.
•Det finns utvecklingsområden att arbeta vidare med även från SKL:s sida i sin roll som ägare. De problem som identifierats avseende ägarnas styrning av bolaget är ett ansvar som båda parter i bolaget bör ta.
•Genom att bedriva affärsverksamhet så får man ett bättre resurs- utnyttjande i verksamheten och kan dra nytta av eventuell över- kapacitet. Bolaget kan t.ex. utveckla och bedriva andra tjänster med hjälp av samma infrastruktur och teknik som för samhälls- uppdraget. Bolagsformen är därför antagligen mer kostnads- effektiv än en myndighet.
•Bolagsformen är mer flexibel när det handlar om att sälja tjäns- ter. För myndigheter är sådan verksamhet känslig.
•Bolagsformen ger större möjligheter att anpassa tjänsterna efter enskilda kommuners och landstings olika behov. Bolagsformen kräver en lyhördhet mot kunderna som en statlig myndighet inte tvingas ta hänsyn till på samma sätt; bolaget måste ha ”örat mot marken”. I ett bolag har kunderna ett direkt inflytande över tjänsteutvecklingen, givet att de är villiga att betala.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
•Ansvarsförhållandena i ett bolag är tydligare än i en myndighet. Bolagsstyrelsen har ett personligt ansvar för verksamheten.
16.6Utredningen förordar att SOS Alarm ges uppdraget att vara samhällets alarmeringstjänst
Bedömning: Båda organisationsformerna är möjliga för den nationella alarmeringsfunktionen.
De förslag som utredningen lagt fram gällande samhällets alarmeringstjänst i stort, bland annat om en samlad författnings- reglering med en tydlighet i ansvar och roller, ett förtydligat och breddat samhällsuppdrag för den nationella alarmeringsfunktio- nen även i krisberedskapshänseende, förbättrade informations- delningsmöjligheter liksom gemensamt geodatasystem inom samhällets alarmeringstjänst, är mer avgörande för att i grunden uppnå ökad sammanhållning och förbättrad samordning inom samhällets alarmeringstjänst än valet av organisationsform.
Vid en samlad bedömning av effektivitets- och kvalitets- perspektiven, med beaktande av bland annat de kostnader som är förenade med att omvandla SOS Alarm till en statlig för- valtningsmyndighet, att det bedöms ta längre tid att inrätta en myndighet och med hänsyn till risken för allvarliga störningar i verksamheten förordar utredningen att SOS Alarm ges upp- draget att vara nationell alarmeringsfunktion.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
Skälen för utredningens bedömningar
16.6.1Båda organisationsformerna är möjliga
Utredningen har inom ramen för uppdraget haft att analysera vil- ken organisationsform som ur ett effektivitets- och kvalitetsperspek- tiv ska förordas för en nationell alarmeringsfunktion. I det sam- manhanget har utredningen haft i uppdrag att ingående analysera och redovisa för- och nackdelar med en myndighets- respektive bolagslösning, och då särskilt kostnaderna för de olika lös- ningarna.69
Utredningen kan konstatera att det är fullt möjligt att organi- sera den nationella alarmeringsverksamheten i vilken som av for- merna aktiebolag eller statlig förvaltningsmyndighet. Aktiebolags- formen tillämpas redan i dag och fungerar som verksamhetsform i huvudsak väl. Att driva verksamheten inom en statlig förvaltnings- myndighet skulle innebära en nyordning.
Utredningen bedömer att båda organisationsformerna på ett rimligt sätt kan tillgodose de krav som lagstiftningen ställer när det gäller t.ex. konkurrens, upphandling och statsstöd samt insyn och skyddet för den personliga integriteten.
Det finns för- och nackdelar med båda organisationsformerna. De båda organisationsformerna har sina specifika kännetecken och därmed sina för- och nackdelar när det gäller regeringens möjlig- heter till fortlöpande styrning och uppföljning av verksamheten samt när det gäller frågan om offentlig insyn. Dessa ska enligt direktivet ingående analyseras och vägas mot varandra. Det har utredningen redogjort för i föregående avsnitt. Ingen organisations- form är helt optimal ur alla väsentliga aspekter. Ytterst är det poli- tiska överväganden som får vara vägledande vid det slutliga valet.
16.6.2Ingångsvärden när det gäller att förorda viss organisationsform
I värderingen av olika synpunkter och argument, kan utredningen också konstatera att regeringen i direktiven har pekat på att den nationella alarmeringsfunktionen ska inrättas så snart som möjligt.
69 Dir. 2015:113 s. 13.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
Vidare bör staten kunna styra alarmeringstjänsten på ett bättre sätt än i dag. Regeringen pekar på att den mångfald av aktörer som i dag är verksamma inom området, har skapat brister i systemet, liksom att graden av frivillighet och samförståndslösningar i systemet är problematisk.
Utredningen har vid jämförelsen av de olika organisations- formerna kunnat konstatera att det finns aspekter som framträder som mer betydelsefulla än frågan om själva organisationsformen för att få till stånd en väl fungerande, samordnad alarmeringstjänst.
Viktigare än att välja ”rätt” organisationsform framstår till exempel att säkerställa att den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag liksom förutsättningarna och villkoren för hjälporganen är tydliga. Detsamma gäller vikten av att säkerställa hjälporganens anslutning till en ändamålsenlig teknisk lösning för informations- utbyte och informationsdelning, liksom en tillräcklig och stabil finansiering av verksamheten. En mer samlad författningsreglering kring samhällets alarmeringstjänst bidrar också till mer likvärdiga villkor skapas för hjälporganen, samt en ökad helhetssyn och nationell överblick, inte minst utifrån ett krisberedskapsperspektiv.
Det har inte ankommit på utredningen att explicit analysera frågan om organisationsform ur ett totalförsvarsperspektiv eller utifrån den försämrade säkerhetspolitiska situation som råder. Utredningen anser dock att dessa perspektiv ändå beaktas genom de förslag som utredningen, utöver organisationsfrågan, lägger i övrigt kring den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag.
Det säkerhetspolitiska perspektivet stärks avsevärt genom utredningens förslag, bland annat förslagen om att ge funktionen en författningsreglerad ensamrätt att utföra till larmbehandlingen anknytande uppgifter som har betydelse för samhällets krisbered- skap. Genom förslagen får funktionen ett breddat samhällsuppdrag som också omfattar sådana uppgifter som att förmedla krisinfor- mation till samhällets krisaktörer och att sammanställa och för- medla lägesbilder. Detta stärker samhällets samlade förmåga att hantera en större händelse eller en kris. Förslagen innebär också att det tidigare systemet, som byggde på olika avtalslösningar, nu ersätts med ett krisberedskapsuppdrag som funktionen får gente- mot samtliga hjälporgan. Dessutom har utredningen föreslagit att funktionen ska omfattas av förordningen (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
beredskap. Sammantaget minskar detta samhällets sårbarhet totalt sett när det gäller hanteringen av kriser. Det är utredningens bedömning att dessa förändringar också ökar samhällets förmåga ur ett totalförsvarsperspektiv.
Utredningen har haft att utifrån aspekterna effektivitet, kvalitet och kostnader förorda en av organisationsformerna. Grundläg- gande för hela jämförelsen har dock varit att den organisationsform som förordas ska ge långsiktigt stabila förutsättningar för alarme- ringsverksamheten. I stabiliteten har utredningen räknat in stabili- tet över tid, till finansiering och när det gäller möjligheten att i hela landet på ett rimligt sätt genomföra det viktiga samhällsuppdraget alarmeringstjänst. Stabiliteten är också nödvändig för att verk- samheten aktivt ska kunna utvecklas och vara flexibel i mötet med framtiden med dess tekniska, infrastrukturmässiga och andra ut- maningar.
16.6.3Kvalitets- och effektivitetsargument finns för bägge organisationsformerna men kostnaderna blir olika stora
Begreppen effektivitet och kvalitet är mångfacetterade och ömse- sidigt beroende. Begreppet effektivitet brukar beskrivas som en samlad avvägning mellan kostnader och kvalitet.70 Regeringen har i direktiven också uttryckt att det är av central betydelse att reger- ingen fortlöpande kan styra och följa upp den nationella alarme- ringsfunktionen på ett effektivt sätt. Behovet av offentlig insyn i verksamheten måste också kunna uppfyllas.71 Regeringen uttrycker i direktivet också att det är angeläget att en ny nationell alarme- ringsfunktion kan inrättas så snart som möjligt.72
När det gäller organisationsform så har utredningen mött eko- nomiska argument såväl för som emot de bägge organisationsfor- merna.
Bland dem som förordar en myndighetslösning hävdas att finansieringen i en sådan lösning med nödvändighet utgår från att kostnaderna för samhällsuppdraget täcks, eftersom detta är den normala finansieringsmodellen för en myndighet. De pekar också
70Se t.ex. ESV (2016) Effektivitet i statsförvaltningen s. 16–19.
71a. dir. 2015:113 s. 12–13.
72a. dir. s. 15.
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
på att ett bolags affärsintressen riskerar att skymma samhällsupp- draget och försvåra långsiktig hänsyn till förmån för kortsiktiga vinster. Vidare hävdas att en myndighet blir en del av redovisnings- koncernen staten och därmed inordnas under det gängse ekonomi- administrativa ramverket, något som därmed anses ge en mer stabil grund för en långsiktig utveckling av verksamheten.
Företrädare för bolagsalternativet menar att ett aktiebolag har större möjligheter att bedriva affärsmässig verksamhet, vilket kan användas för att effektivare nyttja de resurser som samhällsupp- draget innebär. Affärsmöjligheten som ett bolag har anses också bidra till en minskad sårbarhet i ett ekonomiskt perspektiv. Bolags- formen anses därmed skapa större möjligheter till flexibilitet när det gäller finansiering och utveckling, något som också anses gynna stabiliteten och långsiktigheten.
Frågor om finansieringen och de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag redovisas mer fördjupat i kapitel 18.
Även när det gäller kvalitetsperspektivet har utredningen tagit del av synpunkter på hur bägge organisationsformerna kan gynna respek- tive missgynna en positiv utveckling av samhällets alarmeringstjänst.
Företrädare för myndighetsalternativet hävdar att en bolags- lösning kan innebära att affärsintresset skymmer sikten för sam- hällsuppdraget på bekostnad av kvaliteten i samhällsuppdraget. Ur ett krisberedskapsperspektiv och ur perspektivet totalförsvar och civil beredskap framförs också att en statlig myndighet skulle ha bättre förutsättningar till samverkan med andra delar av total- försvaret än vad ett bolag har, däribland samverkan med Försvars- makten. Vidare pekar dessa på att bolaget hittills inte prioriterat nödvändig teknik- och kvalitetsutveckling, t.ex. inom ambulans- sjukvården.
Företrädare för bolagsalternativet har lyft fram att bolagsformen i sig skapar en drivkraft mot effektivare tjänster, utveckling och innovation, i och med att bolaget behöver upprätthålla en lyhörd- het mot kundernas ständigt utvecklade krav och branschutveck- lingen. De pekar också på att dessa drivkrafter är mindre eller obefintliga i statliga myndigheter.
Utredningen kan konstatera att möjligheterna till insyn och kontroll, både från enskilda och från regeringen, ökar med en myn- dighetslösning. Regleringen kring offentlighet och insyn medger inte samma öppenhet för ett bolag som för en myndighet. Utred-
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
ningen kan dock se att denna fråga kan få en rimlig lösning även när verksamheten bedrivs i bolagsform. Regeringens och riks- dagens möjligheter att styra och kontrollera ser olika ut beroende på om bolags- eller myndighetslösningen väljs. Det är möjligt att myndighetsformen ger regeringen och riksdagen något större möjligheter till styrning och kontroll, men skillnaden är inte stor. Utvecklade möjligheter till styrning förutsätter i bägge fallen att regeringen och riksdagen använder sig av de olika former för aktiv styrning och kontroll som finns.
16.6.4SOS Alarm bör ges uppdraget att vara nationell alarmeringsfunktion
Utredningen har konstaterat att de grundläggande problem som regeringen haft som ambition att finna en lösning på inte primärt handlar om att nuvarande organisationsform inte är fungerande eller ändamålsenlig. Det är en både komplex och komplicerad verk- samhet med många inblandade aktörer. Utredningen har bedömt att båda organisationsformerna är möjliga men att ingen av dem är optimal ur alla viktiga aspekter. De har båda sina för- och nack- delar. Däremot kan regeringens ambitioner på ett rimligt sätt mötas med båda organisationsformerna.
Mot denna bakgrund har det funnits skäl för utredningen att noga överväga vilka och hur stora åtgärder som är absolut nöd- vändiga för att uppnå det som regeringen önskar. Detta inte minst mot bakgrund av att det är mycket som händer och som behöver hända när det gäller att rusta samhället för att möta en orolig tid säkerhetspolitiskt. De samlade resurser och funktioner som sam- hället förfogar över behöver användas effektivt och t.ex. organisa- tionsförändringar behöver vara väl motiverade för att genomföras.
Utredningen finner vid en samlad bedömning att det i nuläget är det mest ändamålsenliga alternativet att SOS Alarm blir kvar som bolag och att bolaget ges uppdraget att vara nationell alarmerings- funktion. De främsta skälen för detta är enligt utredningen:
•Regeringens ambitioner, så som de är uttryckta i direktiven till utredningen, kan nås med en fortsatt bolagslösning. Den stärkta samordningen inom samhällets alarmeringstjänst som reger- ingen eftersträvar liksom ett tydliggörande av roller och ansvar
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
SOU 2018:28 |
genom författningsreglering kan, utan att organisationsformen ändras, nås med de olika förslag som utredningen har lagt i detta betänkande. Det handlar bland annat om en rättslig reglering av samhällets alarmeringstjänst, en ”gemensam ingång” till sam- hällets alarmeringstjänst genom att hjälporganen ska vara skyl- diga att ansluta sig till alarmeringsfunktionen, (insyn och tillsyn), samt förslagen om en utveckling av en teknisk lösning för informationsutbyte och för geodata. Utöver de förslag som utredningen har lagt i detta betänkande finns utrymme för en aktivare och tydligare ägarstyrning. Den föreslagna ordningen skapar goda förutsättningar för det.
•En ombildning till en statlig förvaltningsmyndighet riskerar enligt de beräkningar som utredningen låtit göra att bli kostsam för staten. Kostnaden står enligt utredningens bedömning inte i rimlig proportion till det som uppnås och kan därmed inte anses vara ett effektivt resursutnyttjande. Med en statlig förvaltnings- myndighet skulle dessutom staten få stå för drift och investe- ringar framöver, om staten och SKL inte kommer överens om annat. SOS Alarm finns redan och driver motsvarande verk- samhet. Bolagsalternativet är ett effektivt sätt att nyttja befint- liga resurser och säkrar verksamhetens fortbestånd.
•Risken för icke önskvärda störningar som allvarligt kan påverka den enskildes möjlighet att snabbt komma i kontakt med sam- hällets alarmeringstjänst samt äventyra säkerställandet av effek- tiva hjälpinsatser vid en nödsituation riskerar att bli större vid ett ombildande av verksamheten, som måste vara aktiv dygnet runt.
•Det är enligt utredningen också viktigt att hitta en rimlig form för de kommunala huvudmännens möjligheter till inflytande och ansvarstagande. Bolagsformen har ansetts motiverad när staten tillsammans med en annan part engagerar sig i anslags- beroende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. Det har också ansetts vara en bra organisationsform när staten behöver kunna tillgodogöra sig den kompetens och legitimitet som ett enskilt organ inom en viss sektor har. Alarmerings- tjänsten är vidare en i huvudsak operativ verksamhet, vilket också motiverar en privaträttslig form.
SOU 2018:28 |
Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform |
•Regeringen uttrycker i direktivet att det är angeläget att en ny nationell alarmeringsfunktion kan inrättas så snart som möjligt. En ombildning till myndighet skulle riskera att dra ut på tiden då den är beroende av mer omfattande förhandlingar med SKL än vid en fortsatt drift av SOS Alarm. Utgången av dessa för- handlingar är oviss inte minst när det gäller att ersätta SKL för den del av SOS Alarm som SKL i dagsläget äger. En avveckling av SOS Alarm skulle också behöva förankras i riksdagen. Till detta kommer också behovet av att se över/omarbeta alla de avtal som i dag finns mellan SOS Alarm och en lång rad aktörer och kunder. Utredningen bedömer att det är rimligt att anta att det skulle ta ett år längre i tid att inrätta en ny myndighet jämfört med att fortsatt driva den nationella alarmeringsfunk- tionen i nuvarande bolagsform. Alarmeringstjänstutredningen uppskattade att ombildningen till en myndighet skulle kunna göras under en treårsperiod. SOS Alarm har varit föremål för utredning sedan år 2011 och det har i sig inte varit gynnsamt för bolaget. Frågor som borde ha hanterats har väntat i avvaktan inte minst på resultatet av utredningens arbete.
17Regional organisering, robusthet och säkerhet
17.1Utredningens uppdrag
Utredningen har haft i uppdrag att analysera och föreslå utgångs- punkter för hur många regionala alarmeringscentraler som lämpligen bör finnas och hur de i grunden bör vara organiserade och utformade i stort.1
Regeringen har i direktiven till utredningen uttryckt att det är nödvändigt att den nationella alarmeringsfunktionen också består av en regional nivå, med hänsyn till den landsomfattande verksamhet som den nationella alarmeringsfunktionen ska bedriva, liksom till hur hjälporganen är organiserade inom den offentliga förvaltningen.
En utgångspunkt har enligt direktiven varit att de regionala alarme- ringscentralerna ska kunna bedriva en säker och effektiv alarmerings- verksamhet, liksom att hjälporganens behov av samverkan och sam- ordning vid hantering av nödsituationer ska säkerställas, i vissa fall genom samlokalisering. Den regionala organiseringen av den nationella alarmeringsfunktionen ska också kunna tillgodose behovet av sam- verkan och samordning vid allvarliga olyckor och kriser för samhällets hjälporgan och andra berörda krisberedskapsaktörer. Regeringen har i uppdraget till utredningen uttryckt att de regionala alarmerings- centralerna ska kunna fungera som en gemensam bas för samordning vid större händelser, och att de därför ska utformas på ett sådant sätt att hjälporganens och andra berörda aktörers behov av gemen- samt stabsarbete vid denna typ av händelser ska kunna tillgodoses.
Regeringen har också i direktiven till utredningen uttryckt att den nationella alarmeringsfunktionens organisation på regional nivå
1 Dir. 2015:113 s. 11.
623
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
ska utgöra grunden för en säker och effektiv alarmeringsverksamhet som också är robust för olika slags påfrestningar i verksamheten.
Utredningen har inom ramen för uppdraget även haft att beskriva och väga olika alternativ mot varandra och därefter bedöma vilken regional organisering av den nationella alarmeringsfunktionen som kan leda till högst kvalitet för samhällets alarmeringstjänst.
För utredningen har det även varit viktigt att ta hänsyn till de alarmeringscentraler som SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) i dag driver runt om i landet. Särskilt gäller detta de alarmerings- centraler där det redan i dag finns en samlokalisering med hjälp- organ. Utredningens förslag bör nämligen inte medföra att samver- kan och samordning som fungerar i dag försvåras framöver.
Utredningen har haft i uppdrag enligt direktiven att analysera de regionala behov av samverkan som finns inom områdena hälso- och sjukvård, allmän ordning och säkerhet, skydd mot olyckor och kris- beredskap, liksom att beakta hjälporganens nuvarande regionindel- ningar, t.ex. inom Polismyndigheten och landstingen. Utredningen har också haft att utgå från de höga krav på skydd och robusthet som i olika avseenden ställs inom områdena krisberedskap, civilt försvar och skydd mot olyckor.
Regeringen har också angett i direktiven att eftersom samhällets alarmeringstjänst har stor betydelse för den enskilde och för sam- hällets skydd mot olyckor och för krisberedskap, måste alarmerings- tjänsten även fungera på ett robust, säkert och effektivt sätt. Utred- ningen har i avsnitt 4.10 beskrivit de grundläggande utgångspunkter som gäller samhällets alarmeringstjänst utifrån regeringens avsikter om en funktion som fungerar väl i vardagen såväl som vid en kris eller en större händelse.
17.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter
17.2.1Alarmeringstjänstutredningen
Alarmeringstjänstutredningen föreslog att en ny Alarmeringsmyn- dighet skulle bestå av en central funktion för ledning, stöd och samordning samt regionala larmcentraler för den operativa verksam-
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
heten. En koncentration till mellan fem och sju larmcentraler med större kapacitet föreslogs.2 Alarmeringstjänstutredningen bedömde att detta skulle ge bättre förutsättningar att uppnå en snabb, säker och effektiv larmbehandling än om resurserna spreds ut på mindre enheter.3 Det skulle också underlätta en harmonisering av arbets- processer och rutiner, åstadkomma en likvärdig service till alla med- borgare liksom kortare svarstider.4 Alarmeringsmyndigheten skulle ha samma ansvar och uppgifter vid vardagshändelser som i kris, vil- ket ansågs kräva en viss nivå i bemanning och kompetens i de regio- nala centralerna.5 Larmcentralerna skulle vara säkra och robusta, dvs. uppfylla krav på fysiskt skydd, reservkrav och möjlighet till alterna- tiv drift för att säkerställa kontinuerlig drift.6
Valet av placeringsort för larmcentralerna skulle göras med utgångspunkt i de samverkansytor som myndigheten skulle ha med ansvariga myndigheter och hjälporgan på statlig, regional och lokal nivå.7 Möjligheterna att samutnyttja lokaler och teknik och andra stödfunktioner behövde tas tillvara, larmcentralerna skulle kunna fungera som regional bas för samordning vid större händelser.8 Struk- turerna för regional samverkan i kris och vid allvarliga händelser borde vara desamma som för samverkan vid vardagshändelser. Därför borde det övervägas om det skulle gå att samlokalisera myndig- hetens larmcentraler med de regionala ledningsplatserna på de orter där båda dessa funktioner skulle komma att placeras.9
Alarmeringstjänstutredningen föreslog att den nya Alarmerings- myndigheten skulle omfattas av förordningen (2006:942) om kris- beredskap och höjd beredskap10 (numera förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap).
2SOU 2013:33 s. 16–17 och 28.
3a.bet. s. 16 och 200.
4a.bet. s. 16, 200 och 242.
5a.bet. s. 17, 189, 199 och 200.
6a.bet. s. 218.
7a.bet. s. 17 och 201.
8a.bet. s. 201.
9a.bet. s. 202.
10a.bet. s. 33–36.
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
17.2.2Remissinstansernas synpunkter
Några remissinstanser ansåg att Alarmeringstjänstutredningens för- slag var rimligt. Flera att framhölls bland annat att polisen behövde integreras mer i alarmeringstjänsten.
Flera remissinstanser frågade sig emellertid hur fem till sju cen- traler skulle kunna fungera som en samverkansyta för krishantering i samhället, bland annat utifrån att de etablerade strukturer för kris- beredskap och samordning som fanns utgick från länen, landstingen och kommunerna. En framtida regional larmcentral skulle behöva larma, samverka samt samordna lägesbild med omkring ett trettiotal hjälporgan, en siffra som i andra länder låg avsevärt lägre. Utifrån detta ifrågasattes genomförbarheten i förslaget, framför allt när det gällde relationen till kommunal räddningstjänst. Möjligheterna för kommuner och landsting att ha egen ledningspersonal och arbets- platser i centralerna ifrågasattes också.
En synpunkt var att i samband med ansträngda situationer är en
”samlad systemledning” helt nödvändig hos hjälporganen, vilket innebär att hjälporganen måste kunna besluta hur resurser ska för- delas mellan olika behov. Vid sådana lägen behöver hjälporganen också löpande kunna ompröva fattade beslut inte minst för att säkerställa kapacitet för att hantera en eventuell eskalering. Flera landsting uttryckte att utredningen inte tillräckligt beskrivit hur ansvaret för strategisk ledning i kris skulle organiseras och vem som ansvarar för larm till lokala och regionala katastrofledningar, sjukvårdsgrupper m.fl. inom landstingen.
Några remissinstanser uttryckte att få centraler i sig skulle inne- bära en sårbarhet, t.ex. i fråga om möjligheter till redundans i systemet och förmågan att hantera ett mycket stort antal samtidiga ärenden.
Erfarenheten påtalades att ytterst få operatörer flyttar med till ny destinationsort när en centralisering sker. Förslaget till ny regional indelning bedömdes kräva nyanställning av omkring 200 operatörer. Negativa regionalpolitiska effekter lyftes också fram.
I ljuset av digitaliseringen och teknikens möjligheter ansågs det inte lika nödvändigt med lokalmässig samordning för att säkerställa effektivitet och kompetensförsörjning. En nationell alarmerings- funktion med många centraler skulle t.ex. kunna lösa utmaningar och kompetensbehov med hjälp av it. Samlokalisering krävde för- djupade överväganden kring sekretess. En samlokalisering på läns-
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
styrelsernas ledningsplatser skulle också kräva stora investeringar avseende teknik. Dessutom påpekades att dessa utrymmen ofta var små med begränsade tillbyggnadsmöjligheter.
Flera remissinstanser konstaterade att lokal närhet hade viktiga mervärden för alarmering. När det gäller t.ex. bedömning, utlarm- ning och dirigering så ansågs lokal förankring och lokalkännedom särskilt viktigt, med hänsyn till kunskaper om tillfartsvägar, hinder och tillgängliga resurser. Några larmcentraler hade specifik kompe- tens som var viktig att beakta vid en eventuell reducering av antalet larmcentraler, t.ex. Karlstad med unika erfarenheter och rutiner avseende samverkan med Norge. Om en nationell alarmeringsfunk- tion enbart fick i uppdrag att hantera mottagning och vidarekopp- ling så ansågs färre larmcentraler vara möjligt.
Analyser av funktionens roll i relation till det civila och militära försvaret saknades. Dels efterlystes förslagets konsekvenser i rela- tion till Försvarsmakten och andra försvarsmyndigheter, dels konse- kvenser gällande förutsättningar för civil-militär samverkan, samt konsekvenser för funktionens roll vid krigshandlingar från en annan makt mot landet och dess befolkning. Eftersom en alarme- ringsfunktion ansågs ha stor betydelse vid kris och allvarliga händelser, efterfrågades en mer detaljerad beskrivning av befintliga larmvägar och regler för ett gemensamt resursutnyttjande med Försvarsmak- ten, inte minst med avseende på tekniklösningar.
17.3Dagens regionala organisation
17.3.1SOS Alarms regionala organisation
SOS-centraler
SOS Alarm är för närvarande organiserat i 13 SOS-centraler som sköter mottagningen av larm på nödnummer 112 över hela landet (se figur 17.1). Larm på nödnummer 112 kan numera besvaras över hela landet, detta sker per automatik om svarstiden blir lång vid den ”egna” centralen.
Två centraler, som hanterar den i huvudsak kommersiella delen av verksamheten, är förlagda till Västerås respektive till Sundsvall. Centralen i Sundsvall hanterar också larm på nödnummer 112. Under
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
våren 2018 kommer även centralen i Västerås att kunna hantera larm på nödnummer 112 under vissa tider.
Bolagets roll i larmbehandlingens övriga delar (utöver mottag- ning av larm på nödnummer 112) som i dag sker på uppdrag av vissa kommunala räddningstjänster och vissa landsting, utgår från en geografisk indelning som skiljer sig något från den ovan beskrivna. Dirigering av ambulanssjukvård sker i 16 enheter i landet (varav tre drivs av Sjukvårdens larmcentral [SVLC] och inte av SOS Alarm), se figur 17.2. Landstingen har dessutom olika lösningar för den delen i larmbehandlingen som rör prioritering av vårdärenden, se figur 17.3. ”Räddningsåtgörningen” – motsvarigheten till dirigering av kommunal räddningstjänst – sker i 16 enheter (men på 15 platser eftersom Räddningstjänsten Storgöteborg är samlokaliserad med SOS-centralen), varav fyra sker i de kommunala räddningstjänsternas egen regi och inte av SOS Alarm, se figur 17.4.
Utredningen kan konstatera att de skillnader som förekommer i regional indelning mellan 112-mottagningen och ”dirigeringen” beror på att några av hjälporganen har valt att sköta delar av larm- behandlingen i egen regi, samt på att det uppstår större behov av lokal och regional närhet i alarmeringen ju närmare den operativa hjälpinsatsen i larmbehandlingen en operatör befinner sig. En ope- ratör som svarar på 112 och gör en första sortering har ofta lättare att hantera ett större geografisk område än en operatör som ska stödja en ambulanspersonal i att välja rätt väg till skadeplats eller vårdinrättning (se kapitel 8).
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
|
|
|
|
|
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
|
|
|
|
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
Samlokalisering
Samtliga SOS-centraler är samlokaliserade med kommunala rädd- ningstjänster i landet, direkt eller indirekt. Det finns också exempel på utökad samverkan vid vissa alarmeringscentraler. Trygghetens hus i Östersund, Klustersamverkan i Stockholm och ett pågående arbete med att etablera Samhällsgemensam larm- och ledningscentral i Örebro är sådana exempel. Den samverkan som sker i SOS Alarms lokaler sker dock i de allra flesta fall ad hoc. Det är enbart i Stock- holm som landstinget enligt avtal har tillgång till stabsrum i lokal anslutning till SOS Alarms trafikrum.
17.3.2Hjälporganens regionala organisation
Kommunal räddningstjänst
Den svenska räddningstjänsten är organiserad på olika sätt i olika delar av landet. Tre lösningar förekommer.
Den första lösningen är att den enskilda kommunen antingen driver räddningstjänsten i egen regi (av den egna kommunen eller gemensamt tillsammans med andra kommuner genom ett civilrätts- ligt avtal. Detta gäller 116 kommuner).
Den andra lösningen är att räddningstjänsten drivs genom ett för ändamålet särskilt bildat kommunalförbund (detta gäller 153 kom- muner, indelade i 37 kommunalförbund).
Den tredje lösningen är att räddningstjänsten drivs genom en gemensam nämnd för flera kommuner (21 kommuner, inordnade i 8 räddningstjänstkommuner).
Räddningstjänsten samverkar nästan alltid med ambulanssjuk- vården i samband med alarmering. Omkring 70 procent av antalet räddningsärenden är samverkanslarm (att jämföra med omkring 10 procent av sjukvårdsärendena).
På några platser i landet sköter kommunal räddningstjänst också bedömning och dirigering på egen hand, genom en egen larmcentral. Det sker t.ex. i Södertörns brandförsvar, Storstockholms brandförsvar och inom Räddningstjänsten i Storgöteborg.
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
Landstingens ambulanssjukvård
Alarmeringen vid vårdärenden kan, liksom för den kommunala rädd- ningstjänsten, se ut på flera olika sätt. Landstingens avtal med SOS Alarm reglerar vilken medicinsk kompetens som krävs vid bedömning och prioritering av vårdärenden. Flertalet landsting har krav på att sjuksköterskekompetens ska involveras i bedömningen. Detta kan åstadkommas genom att sjuksköterskor placeras på SOS Alarms central eller på SOS Alarms medicinska specialistcenter (HMK)11.
Skillnaderna mellan olika alarmeringssystem kan hänföras till de olika avtal som landstingen har med SOS Alarm, men också till skillnader i organisering, styrning och utförande av vården. Utveck- lingen ser olika ut inom olika landsting, och skillnader mellan t.ex. tätort och glesbygd kan vara stora. Det innebär också att vårdens samverkan och gränssnitt mot andra hjälporgan och andra berörda ser olika ut i olika delar av landet.
Landstingen samverkar med varandra rörande många olika frågor och i olika former. De författningsreglerade samarbeten som täcker hela landet rör samverkan i sjukvårdsregioner och inom struktur- fondsområdet.12
För utredningen har indelningen i sjukvårdsregioner varit intres- sant att belysa (se figur 17.5). I rättslig mening är sjukvårdsregio- nerna kommunalförbund mellan landsting. Sjukvårdsregionerna är sex till antalet och regleras i hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). Regionerna har funnits sedan 1960-talet och de gemen- samma frågorna hanteras av en samverkansnämnd, med varierande beslutsmandat. Regeringen har nyligen föreslagit att samtliga hälso- och sjukvårdsregioner ska ges beslutsmandat inom vissa avgränsade och specifika delar av hälso- och sjukvården.13
11HMK står för högre medicinsk kompetens och är SOS Alarms nationella pool för medi- cinskt stöd och rådgivning.
12SOU 2018:10 s. 130.
13Prop. 2017/18:40.
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
Polisen
Polismyndigheten består av 95 lokalpolisområden, 27 polisområden och sju regioner. Polisverksamheten leds och styrs på nationell nivå genom Nationella operativa avdelningen (NOA). NOA har även ett ansvar för Polisens kontaktcenter (PKC) och för myndighetens telefonväxel. Utöver dessa delar i myndigheten finns kanslifunk- tioner och ett antal gemensamma avdelningar som stöd för myn- dighetens ledning och för myndigheten i sin helhet.
I den nya organisationen ska polisverksamheten bedrivas i lokal- polisområdet om inte särskilda skäl talar emot det. Lokalpolisområdet ska leda, samordna, följa upp och analysera den operativa verksam- heten i området. Regionerna har helhetsansvaret för polisverksam- heten inom sitt geografiska område. På regionnivå ska också polisens ledningscentral och kontaktcenter finnas. Med den nya organisationen har polisregionerna också ett helhetsansvar för PKC:s tillgänglighet. De regionala PKC:erna kan också bedriva initialt utredningsarbete och på detta sätt kan de avlasta andra delar av organisationen. Polisens regionala organisation framgår i figur 17.6.
Reformeringen av polisorganisationen har inneburit ett omfattande arbete för att åstadkomma enhetlighet i bedömningar, termer, begrepp och prioriteringsgrunder. Lokala och regionala olikheter i termer och begrepp har ensats, liksom olika beslutsstöd. Reformen har också inneburit att regionledningscentralerna säkerställts en viss kapacitet från lokalpolisområdena genom ett dimensioneringsbeslut. Beslutet grundas på förutsättningarna i regionen, t.ex. i form av tillgängliga resurser, det genomsnittliga antalet larm och larmens dignitet. För operatörerna i regionledningscentralerna innebär dimensionerings- beslutet att de fritt kan larma ut de resurser som står till regionens förfogande, men att de behöver stämma av med berörd polis- områdesledning om större resurser krävs.
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
Statlig räddningstjänst
De statliga myndigheternas ansvar för flygräddningstjänst14, sjö- räddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss omfattar som huvudregel Sveriges sjöterritorium och Sveriges ekonomiska zon. Ansvaret omfattar inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än Vänern, Vättern och Mälaren (4 kap. 2, 3 och 5 § lagen [2003:778] om skydd mot olyckor, LSO). Internationella överens- kommelser kan innebära att räddningstjänsten ankommer på svenska myndigheter i delar av havet utanför Sveriges sjöterrito- rium och Sveriges ekonomiska territorium. Det är i sådana fall Sjöfartsverket som ansvarar för sjöräddningstjänst och Kustbevak- ningen som ansvarar för miljöräddningstjänst till sjöss (4 kap. 8 och 12 §§ förordningen [2003:789] om skydd mot olyckor).
Kustbevakningen bedriver sin verksamhet från två lednings- centraler i dag (mars 2018), men från den 1 juni 2018 kommer det att finnas en nationell ledningscentral. Kustbevakningen är i Göteborg samlokaliserad med Försvarsmakten och Sjöfartsverket. Göteborgs- centralen är förutom en larmcentral en lednings- och sjöövervaknings- central.
För svensk flygräddningstjänst utanför svenskt område ska Sjöfartsverket eller den som verket utser leda flygräddningstjänsten över de delar av havet där flygräddningstjänsten är en uppgift för svenska myndigheter (se 4 kap. 2 § förordningen om skydd mot olyckor och 10 kap. 1 § luftfartsförordningen [2010:770]). Sjö- och flygräddningen styrs och leds i dag från en central, JRCC.
Polisen har också ett ansvar för statlig räddningstjänst, när det gäller fjällräddning och efterforskning av försvunnen person i andra fall. I Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Dalarna finns det lokala fjällräddarsamordnare, fördelade över ett 30-tal enheter.15
Länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig myndighet enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och den högsta civila total- försvarsmyndigheten inom länet.16 Länsstyrelsen är ansvarig för
14Flygräddningstjänst omfattar hela det svenska territoriet (även över land och ”kommunalt vatten”) vad gäller eftersök och hantering av fara eller nödläge i luften. (LSO 4 kap. 2 § andra stycket).
15https://polisen.se/om-polisen/polisens-arbete/fjallraddarna/ (hämtad 20180316).
16Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion (7 §).
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
räddningstjänst efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärn- teknisk anläggning och kan också tilldelas ansvaret för räddnings- tjänst när det handlar om omfattande räddningsinsatser i en eller flera kommuner.17 Länsstyrelserna är i dag de enda statliga myndig- heter som är länsvis indelade.
17.4Den nationella alarmeringsfunktionen ska ges en regional indelning
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska, liksom SOS Alarm i dag, ges en regional indelning oavsett om verksamheten bedrivs som bolag eller myndighet.
Med regional indelning avses att den nationella alarmerings- funktionens verksamhet delas upp i ett antal alarmeringscentraler.
Regeringen bestämmer närmare den regionala indelningen av funktionen.
Förslaget genomförs genom 2 § andra stycket alarmerings- lagen och 2 § alarmeringsförordningen.
Bedömning: Någon tvingande samlokalisering i alarmerings- centraler är inte aktuell. Den bör fortsatt vara frivillig och anpassas efter lokala behov och förutsättningar.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
17.4.1Regeringens styrning av regional indelning för en nationell alarmeringsfunktion
Som huvudregel är det en myndighets ledning som har ansvaret för frågor om myndighetens organisering, internt och geografiskt. Ut- redningen har dock inte kunnat se att det finns några hinder mot att regeringen beslutar om regional indelning vare sig det rör sig om en statlig myndighet eller om ett bolag med statligt ägande. Det finns exempel på att regeringen reglerat en myndighets regionala
17 Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (4 kap, 6 och 9 §§).
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
organisation, även om det hör till undantagen.18 I bolag är det normalt sett bolagets ledning som beslutar hur en eventuell regio- nal organisation ska se ut. Regeringen kan emellertid reglera detta om behov finns, t.ex. genom lagstiftning, bolagsordning eller i ägaranvisning. Utredningen har under sitt arbete inte funnit några utredningsförslag som särskilt undersökt eller lagt fram förslag kring en regional indelning av bolag med statligt ägande.
Av detta har utredningen dragit slutsatsen att regeringen har möj- ligheten att styra den regionala indelningen av den nationella alarme- ringsfunktionen. Det gäller oavsett om funktionen organiseras som en myndighet eller som ett bolag.
Utredningen föreslår därför att det i 2 § alarmeringslagen och 2 § alarmeringsförordningen regleras att regeringen bestämmer när- mare om den regionala indelningen av funktionen.
17.4.2Samlokalisering kan ske både fysiskt och digitalt
Digitaliseringen innebär stora möjligheter att arbeta på nya sätt, dels i den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens verk- samheter och dels för kommunikationen dem emellan. Med digita- liseringen öppnas nya fysiska och lokalmässiga möjligheter, tack vare att verksamheter kan integreras och samverka digitalt i stället för, eller som ett komplement till, fysisk samverkan. Ett exempel på detta är den nationella hanteringen av 112-samtal som möjlig- gjorts inom SOS Alarm sedan december 2015. Det är utredningens uppfattning att sådana möjligheter kommer att fortsätta att öka och att den nationella alarmeringsfunktionen kommer att kunna dra nytta av detta i arbetet med en framtida organisering och dimensionering av de regionala alarmeringscentralerna. Utredningen anser att digitalise- ringen därmed innebär att betydelsen av att ha ett visst antal regionala alarmeringscentraler för att uppnå en samordnad alarmeringstjänst minskar.
Utredningen har också tagit del av flera exempel på alarmerings- centraler med fysisk samlokalisering mellan SOS Alarm, hjälporgan och andra aktörer, och att dessa i huvudsak har positiva erfarenheter av samlokaliseringen. En viktig iakttagelse har varit att det är svårt att
18 SOU 2018:10 s. 101.
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
helt ersätta det fysiska mötet med kommunikation i andra kanaler. Det är dock tydligt för utredningen att de digitala möjligheterna att mötas blir allt mer sofistikerade. Ett ökat utnyttjande av de digitala möjligheterna till ”virtuell samlokalisering” gör verksamheten mindre sårbar och kostnadsdrivande, bland annat eftersom antalet lokaler som behöver säkerställas för att hålla verksamheten igång minskar.
Utredningen kan dock konstatera att det finns redundansskäl som innebär att antalet regionala alarmeringscentraler inte får bli för få. Detta diskuterar utredningen i avsnitt 17.12.14.
Utredningen bedömer också att det i vissa situationer, t.ex. vid större händelser eller kriser, behöver säkerställas möjligheter till fysisk samlokalisering. Utredningen anser dock inte att några tving- ande krav om fysisk samlokalisering i normalfallet behöver ställas för de regionala alarmeringscentralerna. Även i fortsättningen bör frivillighet råda när det gäller detta. Samlokaliseringen ska bygga på lokala behov och förutsättningar. Det skapar en nödvändig flexi- bilitet i det lokala arbetet.
17.5Flera utredningar har pekat på att större regioner behövs
17.5.1Förvaltningspolitiken och tidigare utredningar om statens regionala organisation
Målet för den statliga förvaltningspolitiken lyder ”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.”19 I den proposi- tion där målet föreslogs, hänvisar regeringen till ett ökande behov av samverkan mellan staten och den kommunala nivån, bland annat eftersom allt fler av samhällets utmaningar svårligen låter sig hanteras av enskilda aktörer.
Nuvarande mål för förvaltningspolitiken baserar sig bland annat på förslag från Ansvarskommittén20 och Förvaltningskommittén21.
19Prop. 2009/10:175 s. 27.
20SOU 2007:10.
21SOU 2008:118.
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
Båda dessa utredningar hade förslag kring statens regionala indelning.
•Ansvarskommittén konstaterade bland annat att den långtgående sektoriseringen av statsförvaltningen hade skapat en fragmenti- serad stat och försvårat möjligheter till överblick av statens organisation på regional nivå. Ansvarskommittén pekade på behovet av att ”återsamla staten” och lade fram förslag på en ny länsindelning med mellan sex och nio län/regionkommuner.22
•Förvaltningskommittén bedömde att myndigheternas regionala indelning behövde göras mer likformig, för att förbättra möjlig- heterna till samordning. Till grund för förslagen fanns bland annat en underlagspromemoria från Statskontoret. I promemo- rian hade Statskontoret anfört att myndigheternas regionala organisationer så långt som möjligt borde överensstämma med varandra, liksom att de regionala enheterna borde blir större. Statskontoret ansåg att regeringen borde ta tillbaka en del av det mandat som myndigheterna fått gällande regional organisering.23
Det har även bedrivits andra utredningar som rör statens regionala organisation. År 2012 överlämnade Utredningen om den statliga regionala förvaltningen24 sina förslag till regeringen. Utredningen ansåg att det behövdes en strukturreform för att åstadkomma en ökad helhetssyn och samordning och för att staten därigenom skulle kunna agera samordnat i länen. Utredningen föreslog därför att antalet länsstyrelser skulle minska från tjugoen till elva, liksom att statliga myndigheter med verksamhet inom samhällsplanering, krisberedskap och tillsyn och med behov av regional samverkan mellan staten och den kommunala nivån, skulle ha en enhetlig geografisk indelning i sju regioner. Utredningen ansåg i likhet med
Ansvarskommittén att regeringen borde ”ta tillbaka” en del av det mandat som man delegerat till myndigheterna gällande beslut om regional indelning.25
Utredningen har i kapitel 3 konstaterat att utvecklingen inom det säkerhetspolitiska området sammantaget innebär en delvis ny
22SOU 2007:10.
23SOU 2008:118.
24SOU 2012:81.
25a. bet.
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
situation för samhällets hjälporgan och för den verklighet som en kommande nationell alarmeringsfunktion ska verka i. Försvars- beredningen26 har nyligen lämnat förslag till regeringen på hur sam- hällets kapacitet och motståndskraft kan förstärkas för att möta detta försämrade säkerhetspolitiska läge. Det framgår av Försvars- beredningens rapport att länsstyrelserna i dag har begränsade resurser och bristfällig förmåga att klara sin samordningsuppgift inför och vid höjd beredskap. Samtidigt är det flera viktiga total- försvarsmyndigheters geografiska indelning som inte följer länens indelning. Försvarsberedningen anser därför att det finns ett behov av att skapa större samverkansområden för att säkerställa tillräcklig kapacitet och samordning på regional nivå. Även andra faktorer talar för en sådan regionförstoring.
För utredningen har det framför allt varit förslagen i två utred- ningar, Indelningskommittén och 2017 års räddningstjänstutredning, som varit relevanta att beakta. Försvarsberedningen och de båda utredningarna och deras förslag beskrivs nedan.
17.5.2Försvarsberedningen
Försvarsberedningens rapport överlämnades till regeringen i decem- ber 2017. I likhet med bland annat Ansvarskommittén, Förvaltnings- kommittén och Utredningen om den statliga regionala förvaltningen, pekade Försvarsberedningen i sitt betänkande på problemen med att myndigheter har olika regional indelning.
Försvarsberedningen ansåg att det är problematiskt att myndig- heternas geografiska indelningar vare sig stämmer överens med länens och länsstyrelsernas indelning eller med Försvarsmaktens militärregioner. Detta, ansåg beredningen, försvårar en effektiv samordning på regional nivå.27 Försvarsberedningen pekade också på att länen i många fall är för små enheter resurs- och samord- ningsmässigt för att kunna hantera sin samordnande roll i det civila försvaret.28 Beredningen pekade bland annat på vikten av samverkan med landstingen. Landstingens hälso- och sjukvård är en viktig del av totalförsvaret, inte minst eftersom det inte är aktuellt för Försvars-
26Ds 2017:66.
27a. ds s. 98 ff.
28a. ds s. 98 f.
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
makten att bygga upp någon mer omfattande egen sjukvårdsorga- nisation. Försvarsberedningen påpekade att lednings- och ansvars- förhållandena mellan landstingen och de geografiskt samordnade mili- tärregionerna och civilområdena måste tydliggöras. Beredningen föreslog också att landstingen inom varje civilområde bör peka ut minst ett sjukhus till beredskapssjukhus.29
Försvarsberedningen föreslog en ny geografisk indelning för det civila försvaret som omfattar mellan 3 och 6 län i varje område. Även Försvarsmaktens regionala indelning bör ses över i ljuset av dessa för- slag, ansåg Försvarsberedningen. Det skulle innebära att mellan 4 och 7 civila försvarsregioner bildas. Inom varje civilområde föreslogs att en av landshövdingarna, civilbefälhavaren, ska hålla samman bered- skapsplaneringen för civilt försvar. Under höjd beredskap föreslogs civilbefälhavaren ansvara för att samordna och inrikta försvars- ansträngningarna samt verka för att områdets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. Civilbefälhavaren föreslogs också få det övergripande ansvaret för beredskapsplane- ringen i fredstid på högre regional nivå, något som beredningen ansåg skulle underlätta planeringen för sektorsansvariga myndig- heter och andra totalförsvarsaktörer i det civila försvaret på regio- nal nivå. Försvarsberedningen bedömde att denna regionala nivå också kan vara ett stöd till länen inom civilområdet i samband med fredstida kriser.30
Regeringen har redogjort för sin avsikt att gå vidare med För- svarsberedningens förslag och att tillsätta en utredning på området.31
17.5.3Indelningskommittén
Indelningskommittén har haft i uppdrag att utifrån det förvaltnings- politiska målet om en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete, lämna förslag på en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk sam-
29a. ds s. 192 ff.
30a. ds s. 99.
31www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-peter-hultqvist-pa-folk-och-forsvars-rikskonferens- 2018/ (hämtad 20180316).
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
ordning är relevant både för staten som helhet och för kommuner och landsting.32 Kommittén har nyligen avlämnat sitt betänkande.33 I sitt arbete har Indelningskommittén utgått från myndigheter som har en regional områdesindelning för hela eller delar av sin verksamhet, liksom som inom delar eller hela sin verksamhet samverkar med andra myndigheter eller med landsting och kommuner. Samverkan med betydelse för planeringskapacitet på regional nivå har varit särskilt viktig för utredningen. En annan faktor som också haft betydelse för Indelningskommitténs val är behoven av samverkan med landstingens hälso- och sjukvård. Landstingens hälso- och sjukvård är en viktig del av totalförsvaret, och Indelningskommittén har därför bedömt att det finns ett särskilt värde i att den gemensamma geografiska indelningen omfattar hälso- och sjukvårdens organisation. Länsstyrelserna och myndigheter som är föremål för särskilda översyner har undantagits
från Indelningskommitténs förslag.
Indelningskommittén delar tidigare utredningars bedömningar om behovet av att ”återsamla staten” på regional nivå. Indelnings- kommittén ser flera fördelar med en myndighetsgemensam regional indelning:
•ökad överskådlighet i statsförvaltningen och stärkta förutsätt- ningar för sektorsövergripande samverkan,
•kontakter mellan företrädare för olika verksamheter skulle under- lättas,
•samordning av prioriteringar och samlat agerande förenklas,
•kommunernas kontakter och dialog med staten skulle under- lättas liksom möjligheterna att uppnå en samsyn mellan staten och den kommunala nivån,
•underlättade kontakter och dialog mellan staten och civilsam- hället, näringslivet och föreningslivet, samt
•underlättade möjligheter för regeringens styrning och uppfölj- ning utifrån ett geografiskt perspektiv.34
32Dir. 2015:77 och dir. 2017:72.
33SOU 2018:10.
34a. bet. s. 111.
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
Mot bakgrund av ovanstående har Indelningskommittén föreslagit en myndighetsgemensam indelning i sex geografiska områden, som berör Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, Kriminalvården, Migra- tionsverket, Polismyndigheten, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige, Säkerhetspolisen, Tillväxtverket, Trafikverket och Åklagar- myndigheten. Den indelning som föreslås överensstämmer i stort med dagens sjukvårdsregioner och föreslås regleras i en gemensam förordning.
I ett alternativt förslag föreslår Indelningskommittén att myn- digheterna ovan delas in i enlighet med Polismyndighetens organisa- tion i sju regioner.35
17.5.4Räddningstjänstutredningen
2017 års räddningstjänstutredning36 arbetar med att ta fram förslag för att förstärka samverkan mellan de kommunala räddningstjäns- terna, bland annat i fråga om ledning. En av frågorna för utredningen är hur tillräckligt lednings- och stabstöd kan säkerställas, även vid mer omfattande eller komplexa räddningsinsatser.
112-utredningen har inte haft möjlighet att ta del av Räddnings- tjänstutredningens slutliga förslag på området. Utredningen ska lämna sina förslag till regeringen senast den 30 juni 2018. Däremot kan 112-utredningen konstatera att de frågor som 2017 års rädd- ningstjänstutredning analyserar, syftar till att hantera många av de samhällsutmaningar som också t.ex. Försvarsberedningen och Indelningskommittén identifierat, och som rör samhällets samlade förmåga att kraftsamla regionalt när behoven finns.
17.6Vilka faktorer ska tillmätas betydelse?
När den nationella alarmeringsfunktionens regionala organisation ska övervägas bör för det första faktorer som effektivitet, kapacitet, redundans och möjligheter till nationell samordning tillmätas bety- delse. De regionala alarmeringscentralerna bör vara tillräckligt stora för att nödvändiga investeringar i teknik, it och lokaler ska kunna
35SOU 2018:10 s. 134 ff.
36Dir. 2017:15.
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
utnyttjas effektivt, samtidigt som sårbarheter i personalens kapaci- tet ska kunna hanteras, t.ex. i sjukdomstider eller vid större väder- händelser. Samverkan med hjälporganen måste kunna ske på ett bra sätt även vid större och mer komplexa händelser. Sådana händelser kan involvera flera landsting och kommuner och ställer högra krav på kapaciteten i alarmeringscentralen. Med färre och större alarme- ringscentraler kan kapaciteten öka och sårbarheten minska även ur ett regionalt perspektiv. Med färre men kraftfullare centraler kan ytterligare teknikinvesteringar ske, som bidrar till effektivare verk- samhet. Tekniskt stöd för ”virtuella möten” och intelligenta lärande- system som kan uppdatera sådant som vårdens struktur och processen för nivåstrukturering i olika vårdsystem, lokala ortsnamn och namn på platser i folkmun, kan också delvis kompensera en fysisk lokal närvaro. Färre och större centraler medför också en högre lägsta- kapacitet och minskad sårbarhet. Färre och större centraler under- lättar dessutom möjligheterna att samordna framtida kompetens- utveckling, något som alltid krävs och som i dag går hand i hand med teknikutvecklingen. Av redundansskäl bör dock antalet cen- traler inte heller vara för få, eftersom de måste kunna utgöra reserv- centraler till varandra.
För det andra bör vikten av lokal och regional förankring och närvaro tillmätas viss betydelse. Vid utredningens kontakter med företrädare för hjälporganen har det framkommit att lokalkänne- dom och lokal förankring är viktigt för att åstadkomma en effektiv larm- och vårdkedja. Den personal som utför prioritering, utlarm- ning och dirigering på alarmeringscentralen behöver ha god känne- dom om hjälporganens organisation och de styrsystem som finns för att hantera olika ärende- och händelsetyper. Inom hälso- och sjukvården är vårdkoordinering, precision och patientstyrning viktiga verktyg för att skapa effektivitet och goda resultat med tydligt patient- fokus. För att lyckas med detta behöver dirigering och prioritering ske i ett sammanhang där personalen har god insyn i den aktuella organisationen och de arbetssätt som finns.
Lokalkännedom handlar även om den geografiska dimensionen där personalen, och kanske främst de som hanterar prioritering och dirigering, i tillräcklig omfattning känner till specifika lokala varianter av områdesbenämningar, platser som är kända under alternativa namn, lokala beskrivningar av vägar och stråk, m.m. Utöver platsnamn och adresser så handlar lokalkännedom inte minst om att ha kunskap om
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
hur olika lokala responssystem är utformade och hur de ska nyttjas, vilka de lokala nyckelaktörerna är, liksom om specifika sam- verkanslösningar och samverkanskulturer i andra relevanta delar av det lokala samhället. Det finns också anledning att säkerställa att hjälporganens behov av att med egen personal delta i både det dagliga arbetet och i ett mer utökat samverkansarbete kan tillgodo- ses. För att åstadkomma detta behöver alarmeringscentralerna geo- grafiskt sett ligga inte allt för långt ifrån varandra. De behöver också ha en geografisk spridning över hela landet som möjliggör en sådan samverkan.
Utredningen har under arbetets gång stött på förespråkare för olika organisationsmodeller, allt ifrån de som önskar en organisa- tion i 21 alarmeringscentraler (motsvarande länsindelningen), till de som anser att 2 alarmeringscentraler borde vara tillräckligt.
Det är utredningens uppfattning att det behövs en balans mellan de lokala och de nationella perspektiven samt ett behov av en resurs- effektiv, överskådlig och flexibel verksamhet. Allt för att gynna ökad samverkan både lokalt, regionalt och nationellt. Det är genom en balans mellan de olika perspektiven som den enskilde hjälpsökande får som bäst stöd, enligt utredningens mening. Det behövs dels en nationell kapacitet i alarmeringsfasen för att så effektivt som möjligt hantera larmet inledningsvis, dels en lokal förankring och kunskap för att säkerställa att det är rätt hjälp som kommer fram till rätt plats.
17.7Dagens ordning för alarmering
Som utredningen beskrivit ovan så organiserar sig SOS Alarm i dag dels i 13 SOS-centraler, dels i lite andra geografiska konstellationer när det handlar om ambulansdirigering, räddningsåtgörning och kom- mersiell verksamhet. Dessutom kan 112-mottagningen hanteras i hela landet.
Även krisberedskapsavdelningen (KBA) har ett nationellt ansvars- område. SOS Alarm har till utredningen uppgett att den relativa närhet i geografin som nås genom de 13 SOS-centralerna, medger att personal också i praktiken har möjligheten att ”byta central” genom att ta sig till en annan ort, om driften i den egna centralen går ner. De
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
13 SOS-centralerna är redundanta med varandra och använder samma tekniska stöd.
Utredningen har uppfattat att SOS Alarms nuvarande organisa- tion inrymmer både en flexibilitet och förmåga att anpassa verk- samheten efter lokala och regionala behov samtidigt som den säker- ställer en viss effektivitet och samordning ur ett nationellt perspektiv. Den flexibilitet som inryms i dagens organisation och som i än högre utsträckning möjliggörs genom ökade tekniska landvinningar, exempelvis genom möjligheter till virtuella möten och intelligenta stödsystem, kommer att göra det möjligt att successivt förändra och justera organisationen med avseende på antalet alarmerings- centraler.
Utredningen uppfattar att möjligheten att ta emot 112-samtal över hela landet har minskat sårbarheten hos SOS Alarm generellt, samtidigt som det bidragit till en större trygghet för den enskilde hjälpsökande. Möjligheten innebär en flexibilitet i samtalshanteringen och minskar risken för överbelastning hos enskilda alarmerings- centraler. Dock finns det tecken på att den nationella hanteringen av 112-samtal som införts medfört längre larmbehandlingstider. SOS Alarm arbetar med att analysera problemen och att hitta en lämplig balans mellan lokal och nationell samtalsmottagning. Det
är utredningens bild att de ”egna” samtalen, dvs. de som inkommer till en viss alarmeringscentral, bör vara prioriterade även fortsatt. Det kan också tänkas att med färre och större alarmeringscentraler, så skulle de egna samtalen kunna bli fler och samtalstiderna kortas.
17.8Tidigare erfarenheter av förändrad regional indelning
Erfarenheter hos SOS Alarm
Före år 2013 fanns fler SOS-centraler än i dag i drift. Under åren 2012/2013 avvecklade bolaget tre av sina centraler (Eskilstuna, Gävle och Skellefteå), medan tre centraler inriktades mot andra uppgifter (Uppsala, Västerås och Sundsvall). Centralen i Sundsvall har dock åter blivit en SOS-central och centralen i Västerås kommer också inom kort åter att hantera larm på nödnummer 112. I samband med förändringarna under 2012/2013 erbjöds de anställda att flytta över till andra SOS-centraler. Erbjudandet accepterades bara av
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
enstaka medarbetare, vilket medförde att SOS alarm förlorade ett antal medarbetare. Avvecklingen följde efter behov av att rationalisera verk- samheten, och personalen som slutade ersattes inte i någon större utsträckning. Bolaget har till utredningen pekat på att om ambi- tionen hade varit att behålla kapaciteten men på färre orter, så hade omställningskostnaderna troligen blivit avsevärt högre. Med ett sådant scenario ser bolaget behov av att både öka personalstyrkan på platser för framtida alarmeringscentraler, och samtidigt kunna erbjuda lösningar för den personal som finns på nedläggnings- platserna. SOS Alarm hänvisar också till sin erfarenhet av att det inte går att räkna med att personal flyttar med arbetsgivaren i sam- band med en omorganisering.
SOS Alarm har beräknat kostnaderna för att avveckla de tre centra- lerna till omkring 10 miljoner kronor, varav omkring 7 miljoner rörde lokalkostnader (kostnader för kvarstående hyreskontrakt) och om- kring 3 miljoner rörde personalkostnader som en följd av reducerad verksamhet. Därutöver har bolaget redogjort för att kostnader har tillkommit som en följd av organisationsförändringen, i form av personalomsättning och kompetenstapp under åren 2013 och framåt. Nedläggningen och omstruktureringen av SOS-centraler ledde enligt SOS Alarm till hög personalomsättning och en längre tid av oro och instabilitet bland chefer och medarbetare. Bolagets svårig- heter från 2013 och framåt att uppfylla de svarstider som krävs i alarmeringsavtalet förklaras delvis av dessa konsekvenser av omorga- niseringen, enligt SOS Alarm. Först under det senaste året har den negativa utvecklingen av svarstiderna vänt.
Erfarenheter hos andra organisationer
Kustbevakningens organisation har reformerats i två steg, dels från fyra alarmeringscentraler till två (år 2011) och från två till en (år 2018). Det är myndighetens erfarenhet att ett färre antal centraler leder till sänkta lokalkostnader och sänkta driftskostnader. Dessutom har sårbarheten minskat genom att myndigheten nu kan ha utökad bemanning i sin kvarvarande central. Erfarenheten från Kustbevak- ningen är också att de kostnader som uppstår, uppstår i relation till de centraler som avvecklas och i relation till personalen på de orter som ”överges”. Myndigheten har till utredningen vidare konstaterat
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
att det är viktigt att förbereda en reducering av antalet alarme- ringscentraler noggrant, t.ex. gällande både teknik och personal.
Även polisen har genomfört större organisationsförändringar. Polisen har gått från 21 till i dag (mars 2018) sju stycken regionled- ningscentraler. Utredningen har erfarit att Polismyndigheten delar Kustbevakningens upplevelse att de kostnader som uppstår, uppstår i relation till de centraler som avvecklas och i relation till personalen på de orter som ”överges”, samt att processen med att minska antalet centraler tar lång tid men på längre sikt leder till fördelar. Utöver minskade drifts- och lokalkostnader har polisen sett att den nya organisationen ger större flexibilitet i hanteringen av resurser, något som ger möjligheter att snabbare kraftsamla regionalt och nationellt. Dessutom medför den nya organisationen bättre natio- nell samordning inom organisationen, t.ex. genom en gemensam begreppsapparat och fler gemensamma arbetsmodeller.
17.9Det finns ett behov av anpassning till ett förändrat omvärldsläge
Utredningen kan konstatera att ett nytt omvärldsläge medför en ny kravbild gällande den nationella alarmeringsfunktionens roll i ett krisberedskapsperspektiv liksom inför höjd beredskap och, ytterst, krig. Behov av att säkra förmåga och skydd ökar också. Utred- ningen redogör för sina förslag gällande dessa frågor i avsnitt 17.12.
Omvärldsläget innebär också att behovet av större regionala en- heter och bättre kapacitet för att kraftsamla regionalt har ökat. Behoven är desamma utifrån såväl ett säkerhetsperspektiv som ett för- valtningspolitiskt perspektiv. Även t.ex. de kommunala räddnings- tjänsternas kapaciteter och strukturer ses över just nu utifrån dessa behov. Utvecklingen kan skönjas också i den operativa verksamheten hos hjälporganen. Som ett exempel kan nämnas Storstockholms rädd- ningscentral (SSRC), som under perioden sedan Alarmeringstjänst- utredningen avslutades har expanderat sitt verksamhetsområde till att omfatta över dubbelt så många kommuner (från 12 till 25). Det pågår även utveckling i liknande riktning på andra håll.
Sedan Alarmeringstjänstutredningen avslutades har nya sam- arbetsmönster och samordningskluster skapats inom kommunal rädd- ningstjänst också vad avser alarmering och ledning, t.ex. i form av
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
gemensam upphandling av tjänster från SOS Alarm och nyetablering eller vidareutveckling av så kallat ”inre ledningsarbete” med exempel- vis Inre befäl eller motsvarande funktion.
Eftersom den nationella alarmeringsfunktionen är en viktig aktör i relation till både den kommunala räddningstjänsten, ambu- lanssjukvården och flera statliga myndigheter och ur ett säkerhets- politiskt perspektiv också i relation till Försvarsmakten, anser utred- ningen att den nationella alarmeringsfunktionens framtida organi- sation bör anpassas till denna utveckling och dessa förändrade strukturer. Den nationella alarmeringsfunktionen kommer att vara en central del av samhällets hanterings- och ledningsförmåga och bör därför relateras och regleras i förhållande till andra sådana opera- tiva myndigheter. Detta gäller oavsett om den nationella alarme- ringsfunktionen utformas som ett bolag eller en myndighet.
Utredningen bedömer att det finns anledning att – förr eller senare – reformera den nationella alarmeringsfunktionens regionala indelning så att den stämmer överens med hur regeringen väljer att gå vidare med Försvarsberedningens och Indelningskommitténs förslag. Indelningskommitténs förslag är framtaget för att vara rele- vant för kommuner och landsting och därmed finns det förutsätt- ningar för att fungera ur ett helhetsperspektiv. Om den nationella alarmeringsfunktionens organisation anpassas till dessa förslag, så kommer funktionen att på ett tydligt och självklart sätt att ingå i kretsen av samverkansaktörer som har ett övergripande nationellt uppdrag, samtidigt som samverkans- och samordningsarbetet på nationell och regional nivå förenklas.
Det är också viktigt att ha i åtanke att så länge sjukvårds- regionerna, de statliga hjälporganen och de kommunala hjälporga- nens geografiska indelningar inte är identiska så kommer den natio- nella alarmeringsfunktionen att behöva förhålla sig till detta. De aktörer som den nationella alarmeringsfunktionen ska samverka med regionalt inom områdena hälso- och sjukvård, allmän ordning och säkerhet, skydd mot olyckor och krisberedskap kommer ju att ha sina olika geografiska indelningar precis som i dag, och sam- verkan underlättas inte för alla om den nationella alarmeringsfunk- tionen får färre alarmeringscentraler – alla har ändå inte samma geografiska indelning. Ytterst handlar det om att göra ett val utifrån till vilken eller vilka aktörer det ur samordnings- och säkerhets- synpunkt är viktigast att den nationella alarmeringsfunktionen ges
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
en anpassad regional indelning. Total överensstämmelse mellan alla aktörer torde inte åstadkommas inom överskådlig tid.
Om den nationella alarmeringsfunktionens regionala indelning skulle anpassas till Försvarsberedningens och Indelningskommitténs förslag, så skulle de nuvarande regionala alarmeringscentralerna på- verkas. Alarmeringscentralernas tillhörighet skulle bli på lite olika sätt beroende på hur regeringen väljer att gå vidare med utred- ningarnas förslag. Om regeringen väljer alternativ 1 (som i princip motsvarar sjukvårdsregionerna, se figur 17.5) i Indelningskommitténs förslag, så skulle SOS Alarms alarmeringscentraler slås samman enligt följande ordning:
1.Norra: Luleå, Östersund, Sundsvall
2.Uppsala-Örebro: Falun, Örebro, Karlstad, del av Norrköping (den del som omfattar Södermanlands län)
3.Stockholm: Stockholm
4.Västra: Göteborg, Halmstad
5.Sydöstra: Del av Norrköping (den del som omfattar Östergötlands län), Jönköping, del av Växjö (den del som omfattar Kalmar län
6.Södra: Malmö, del av Växjö (den del som omfattar Blekinge och Smålands län)
I detta alternativ skulle dagens regionala alarmeringscentraler inte bara behöva slås samman till större enheter, utan en viss ändrad regional indelning skulle också vara också aktuell. Det gäller Norr- köping, som skulle behöva delas upp så att halva upptagnings- området hamnar i region Sydöstra, och den andra i region Uppsala- Örebro.
Om regeringen i stället väljer alternativ 2 i Indelningskommitténs förslag, så skulle alarmeringscentralerna slås samman enligt följande ordning (se figur 17.6):
1.Nord: Luleå, Östersund, Sundsvall
2.Mitt: Del av Falun (den del som omfattar Gävleborgs län och Upp- sala län), del av Örebro (den del som omfattar Västmanlands län)
3.Bergslagen: Del av Falun (den del som omfattar Dalarnas län), Karlstad, del av Örebro (den del som omfattar Örebro län)
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
4.Stockholm: Stockholm
5.Öst: Norrköping, Jönköping
6.Väst: Göteborg, Halmstad
7.Syd: Växjö, Malmö
Även i detta förslag skulle dagens regionala alarmeringscentraler både behöva delas och slås samman. Delningarna berör Falun och Örebro vars respektive upptagningsområde skulle delas mellan två centraler.
17.10Den nationella alarmeringsfunktionen bör tills vidare utgå från SOS Alarms nuvarande organisering med sikte
på färre alarmeringscentraler
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionens regionala organisation bör tills vidare, och i avvaktan på regeringens beredning av andra utredningsförslag som rör den regionala in- delningen, utgå från den indelning som SOS Alarm har i dag. Den nationella alarmeringsfunktionen bör därför tills vidare behålla nuvarande antal centraler. För närvarande uppgår antalet regionala alarmeringscentraler till 13. Siktet bör dock vara in- ställt på färre alarmeringscentraler.
När beslut har fattats om regional indelning av det civila och militära försvaret, och om regional indelning för de myndigheter som berörs av Indelningskommitténs förslag, bör en anpassning av den nationella alarmeringsfunktionens regionala organisation genomföras. Anpassningen bör göras successivt för att inte störa och riskera verksamhetens fortvarighet.
Skälen för utredningens bedömningar
17.10.1 Det finns tre möjliga alternativ
Utredningen utgår som nämnts i avsnitt 17.9 från att en anpassning till färre regioner kommer att behöva göras förr eller senare. Utred- ningen har också i avsnitt 17.9 pekat på att oavsett hur många
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
regioner/alarmeringscentraler som den nationella alarmeringsfunk- tionen ges, så kommer det inte att inom överskådlig tid råda någon fullständig överensstämmelse med den regionala indelningen för de andra aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst. Ytterst handlar det om att välja vilken aktörs indelning som ska vara styrande.
Utifrån uppdraget att analysera och föreslå utgångspunkter för hur många regionala alarmeringscentraler som lämpligen bör finnas och hur de i grunden bör vara organiserade och utformade i stort, har utredningen med utgångspunkt i de olika perspektiv som rege- ringen tecknar i direktivet (se avsnitt 17.1) övervägt följande alter- nativ.
Det första alternativet är att redan från början utforma den natio- nella alarmeringsfunktionens regionala indelning så att den stämmer överens med hur regeringen väljer att gå vidare med Försvars- beredningens och Indelningskommitténs förslag (dvs. sex eller sju regioner).
Det andra alternativet är att utforma den nationella alarmerings- funktionens regionala indelning så att den administrativt stämmer överens med hur regeringen väljer att gå vidare med Försvarsbered- ningens och Indelningskommitténs förslag, men låta funktionen ha en fortsatt regional närvaro som motsvarar dagens 13 SOS-centraler. De 13 centralerna organiseras då så att de tillhör någon av de sex eller sju regionerna.
Det tredje alternativet är att tills vidare låta den nationella alarme- ringsfunktionens regionala organisation utgå från den indelning som SOS Alarm har i dag, dvs. 13 regionala alarmeringscentraler. När sedan beslut har fattats om regional indelning av det civila och militära försvaret, och om regional indelning för de myndigheter som berörs av Indelningskommitténs förslag, kan anpassningar av den nationella alarmeringsfunktionens regionala organisation över- vägas och genomföras med sikte på färre alarmeringscentraler.
17.10.2En samordnad alarmeringstjänst kan uppnås utan att omedelbart förändra den regionala organisationen
Utredningen har haft att väga de tre alternativen som beskrivs i avsnitt 17.10.1 noga, och anser att de alla har både för- och nack- delar. Utredningens slutsats är att det egentligen inte handlar om att det finns ett alternativ som är så mycket bättre än de andra,
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
snarare handlar det om att alternativen utgår från olika regionala indelningar som är eller har varit under utredning. De olika alterna- tiven är också förenade med risker som i olika hög grad kan påverka samhällets alarmeringstjänsts möjligheter att tillhandahålla snabba och effektiva hjälpinsatser. Det handlar också om hur snabbt en förändring önskas.
Inledningsvis bedömer utredningen att den nuvarande organisa- tionen (13 SOS-centraler och deras organisering och utformning) i sig är väl lämpad för att uppnå en samordnad alarmeringstjänst, vilket är regeringens ambition enligt direktiven till utredningen.
Utredningen bedömer vidare att den regionala organisationen inte har någon helt avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå ambitionerna i direktiven, dvs. en samordnad alarmeringstjänst kräver inte en reformerad regional organisation. I stället är det utred- ningens förslag till en stärkt larmbehandling genom bland annat bättre möjligheter till medlyssning, informationsdelning, gemen- samt kartstöd, sammanställning och delning av lägesbilder, förmed- ling av krisinformation, säkrare anslutning av automatiska larm för objekt av särskild betydelse, det som kommer att förbättra samord- ningen av samhällets alarmeringstjänst inom överskådlig tid. För den nationella alarmeringsfunktionen, för effektiviteten och snabb- heten i hjälpinsatserna och för den enskilde hjälpsökande är det dessa förändringar som kommer att ha verklig betydelse, anser utred- ningen.
17.10.3 Det första alternativet är förenat med risker
Utredningen anser att det kan finnas skäl att vara varsam med att genomföra drastiska förändringar i antalet regionala alarmerings- centraler eftersom sådana kan innebära kostnader och störningar i verksamheten. SOS Alarms tidigare erfarenheter från avveckling av tre SOS-centraler visar att även om de omedelbara kostnaderna kan vara hanterbara, så kan andra kostnader väntas i form av osäkerhet och oro hos medarbetare och efterföljande kompetens- och personal- tapp. Utredningen anser därför att de övriga förslag som lämnats på hur en samordnad alarmeringstjänst ska uppnås bör prioriteras fram- för en reformering av antalet regionala alarmeringscentraler.
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
Den verksamhet som ska bedrivas inom den nationella alarmer- ingsfunktionen är i behov av stabilitet. Den senaste tidens personal- omsättning inom SOS Alarm till följd av omorganisationer och pågående utredningar har inneburit stora påfrestningar på verksam- heten. Det har försvårat bolagets möjligheter att nå uppsatta mål, bland annat de uttalade kraven på genomsnittliga svarstider. Det är därför utredningens bedömning att en större förändring av den regio- nala indelningen, som genomförs parallellt med utredningens övriga förslag, skulle försvåra måluppfyllelsen i den nationella alarmerings- funktionen. Denna risk bedöms störst i det första alternativet.
Å andra sidan visar erfarenheter från andra organisationsföränd- ringar, exempelvis polisen, att en anpassning till större regioner tar tid. Detta talar för att man bör påbörja processen med anpassningen till större regioner så snart som möjligt, dvs. redan i samband med inrättandet av den nationella alarmeringsfunktionen. Vissa har till utredningen uttryckt det som att ”tåget går nu” och att det kan bli svårare att genomföra anpassningen till färre regioner senare. Här finns alltså fördelar med det första alternativet. Fördelarna överväger dock inte den nackdel som nämnts ovan, dvs. att en kraftig minsk- ning av antalet regionala alarmeringscentraler riskerar att påverka den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet i allt för stor utsträckning under perioden då funktionen inrättas och anpassas till utredningens övriga förslag. Utredningen anser därför att valet bör stå mellan det andra och tredje alternativet.
17.10.4 Det tredje alternativet är lämpligast
En fördel med det andra alternativet är att de kommande region- gränserna (om Indelningskommitténs förslag blir verklighet) inte
”bryts”. Det andra alternativet innebär dock att den nuvarande strukturen med 13 centraler behöver anpassas genom en sammanslag- ning av alarmeringscentralerna i administrativt hänseende, liksom en administrativ uppdelning av en eller två centraler (beroende på vilket av förslagen till regional indelning som väljs) för att de ska överens- stämma med de nya gränserna (se avsnitt 17.9).
Utredningen har haft svårt att bedöma konsekvenserna av det andra alternativet. Möjligen är det en nackdel om den regionala alarmeringsfunktionen tillämpar en övergripande regional indelning
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
men samtidigt har en närvaro på fler ställen. Det andra alternativet kräver enligt utredningen att dagens organisationsstruktur komplet- teras med en ytterligare hierarkisk nivå, vilket innebär vissa risker. Dels kan en ytterligare nivå innebära vissa merkostnader i form av personalkostnader, administrativa kostnader samt behov av föränd- ringar i interna styrdokument, dels kan det innebära förändrade och eventuellt förlängda beslutsvägar inom organisationen. En sådan struktur kan också upplevas som mindre tydlig för de hjälporgan och andra myndigheter och organisationer som behöver samverka med funktionen. Utredningen antar att sådana problem kommer att kunna undvikas i vardagen tack vare rutin och kunskap hos hjälp- organen i området. Vid större händelser eller sällanhändelser, när fler aktörer involveras, skulle dock sådana problem kunna uppstå. Det kan då handla om att fler än de närmaste hjälporganen invol- veras och behöver bistå vid hjälpinsats, liksom även andra aktörer än hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen.
En fördel kan dock vara att den nationella alarmeringsfunktionen behåller sin lokala och regionala närhet, samtidigt som den i sin administrativa indelning följer de statliga organisationerna, vilket ger en naturlig kontaktyta för de statliga aktörerna inom varje region. Även länsstyrelserna kommer att arbeta på detta sätt i relation till övriga statliga myndigheter. En annan fördel är att organisationen troligen är bättre förberedd och lättare kan fullfölja en renodlad regional indelning i enlighet med Indelningskommitténs förslag om detta skulle bli aktuellt i ett senare skede.
Utredningen kan konstatera att det är viktigt att den nationella alarmeringsfunktionen, förutom att vara en viktig aktör i samord- ningen av samhällets alarmeringstjänst, även ska kunna tillgodose både lokala och nationella behov i sin organisation. Den indelning i regionala SOS-centraler som SOS Alarm har i dag, och det sätt på vilket dessa centraler är organiserade i stort, balanserar enligt utredningen i huvudsak de behov som finns av regional och lokal närhet med behov av effektivitet och nationell samordning. I dagens regionala alarmeringscentraler inryms både en förmåga att utifrån lokala och regionala förutsättningar anpassa verksamheten, och att utifrån ett nationellt perspektiv stödja verksamheten som helhet över landet och utifrån hur belastningen ser ut i andra centraler. Den nationella hanteringen har dock visat tecken på längre samtalstider. Det är mot denna bakgrund angeläget att den
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
nationella alarmeringsfunktionen arbetar med att åstadkomma en balans mellan det lokala och nationella perspektivet gällande 112- mottagningen.
Det är därför utredningens uppfattning att den nationella alarme- ringsfunktionen bör organiseras på samma sätt som SOS Alarm i dag, dvs. i 13 SOS-centraler spridda över landet. Minst en av dessa centraler behöver ha utrymme för ledning och stab samt andra stabs- gemensamma funktioner i den nationella alarmeringsfunktionen. Dagens SOS-centraler är till sitt innehåll och grundläggande struktur ändamålsenligt inrättade, enligt utredningen. Utredningen har heller inte tagit del av några omfattande synpunkter kring SOS-centralernas nuvarande utformning och innehåll. De synpunkter som lämnats har rört antalet centraler i sig (se avsnitt 17.6), samt behovet av att säkerställa förmåga och skydd i hela hotskalan, något som utredningen diskuterar närmare i avsnitt 17.12.
Samtidigt har det för utredningen framstått som allt tydligare att det pågår en långsiktig utveckling i Sverige mot större regioner. Denna utveckling kommer att omfatta allt större delar av samhället, inklusive hjälporganen och statliga myndigheter med ett utpekat ansvar för samhällets krisberedskap. Utredningen utgår därför som nämnts i avsnitt 17.9 från att de 13 regionala centralerna på sikt behöver reduceras i antal, företrädesvis i linje med den indelning som flera statliga myndigheter kommer att få om riksdag och rege- ring fattar beslut i enlighet med Indelningskommitténs förslag. Samma indelning kommer troligen att gälla för de civila och militära försvarsregionerna.
Det som är viktigast att säkerställa i ett inledningsskede är dock den nationella alarmeringsfunktionens grundläggande uppdrag och samspelet mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen. Utredningen bedömer därför att den nationella alarme- ringsfunktionens organisation bör anpassas till utvecklingen mot större regioner, men att denna anpassning bör ske successivt.
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
17.11 En tydligare roll i samhällets krisberedskap
Förslag: Förordningen om krisberedskap och bevakningsansva- riga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska vara tillämp- lig på den nationella alarmeringsfunktionen, även för det fall att verksamheten bedrivs i bolagsform.
Förslaget genomförs genom ett tillägg i 3 § förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, att vid tillämpningen av förordningen ska den na- tionella alarmeringsfunktion som avses i 2 § alarmeringslagen jämställas med statliga myndigheter.
Skälen för utredningens förslag
17.11.1Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska gälla för den nationella alarmeringsfunktionen
Samverkan mellan alarmeringsfunktionens verksamhet och andra aktörer är viktig såväl i vardagen som under kriser. Särskilt viktig är förmågan till samverkan vid samhällsstörningar.
I huvudsak är det statliga myndigheter, kommuner och lands- ting som den nationella alarmeringsfunktionen kommer att behöva samverka med. Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (kris- beredskapsförordningen) är tillämplig på myndigheter. De myndig- heter som omfattas av förordningen har en särskild roll i samband med kriser, större händelser och höjd beredskap.
För utredningen framstår det som olyckligt att SOS Alarm i dag inte inryms bland dessa samhällsaktörer. Enligt utredningens upp- fattning utgör SOS Alarms organisationsform inte något tillräckligt skäl för att utesluta organisationen från att omfattas av förord- ningen. Detsamma kan sägas om den kommande nationella alarme- ringsfunktionen. Det är vidare utredningens bedömning att om förordningen görs tillämplig så har det ett viktigt signalvärde till de övriga myndigheter som omfattas av förordningen, för att visa att den nationella alarmeringsfunktionen är en samhällsviktig aktör med betydelse för samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Risken
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
med att inte låta den nationella alarmeringsfunktionen omfattas av förordningen är att möjligheterna till samverkan med övriga kris- beredskapsaktörer försvåras eller helt glöms bort, samtidigt som tydligheten och motiven för den nationella alarmeringsfunktionens olika insatser inom krisberedskapsområdet försvagas. Utredningen har noterat att sådana problem har förekommit i relation till SOS Alarm.
Vid utredningens samråd med experter och sakkunniga har de flesta ansett att det vore bra om krisberedskapsförordningen gjor- des tillämplig på den nationella alarmeringsfunktionen.
Utredningen anser därför att krisberedskapsförordningen ska vara tillämplig på den nationella alarmeringsfunktionen oavsett organisa- tionsform.
Utredningen har övervägt om det kan finnas anledning att peka ut något eller några samverkansområden där den nationella alarme- ringsfunktionen bör delta, men eftersom utredningen inte har kun- nat överblicka konsekvenserna av en sådan reglering, har några konkreta förslag inte kunnat lämnas i den delen.
Av krisberedskapsförordningen följer vissa generella krav på alla myndigheter som omfattas av förordningen. Bland annat ska varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myn- digheterna ska även samverka och stödja varandra vid en sådan kris- situation (5 §). Vidare ska myndigheterna göra risk- och sårbarhets- analyser (8 §) och ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer (9 §). Vidare är myn- digheterna ansvariga för att egna informationshanteringssystem uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav så att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Därvid ska behovet av säkra ledningssystem särskilt beaktas (19 §).
Förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myn- digheters åtgärder vid höjd beredskap är enligt 3 § tillämplig på myndigheter, om inte annat föreskrivs. För det fall att den natio- nella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform (se utredningens förordande i kapitel 16) behöver 3 § ändras så att förordningen blir tillämplig även på den nationella alarmeringsfunktionen oavsett organisationsform. Något som talar emot en sådan ändring är att krisberedskapsförordningen som nämnts endast är tillämplig på myn-
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
digheter. Det framstår därför som något främmande att göra den tillämplig på ett bolag. Det kan också leda till att fler aktörer, som inte är myndigheter, anser sig behöva omfattas av förordningen. Utredningen bedömer dock att fördelarna med denna lösning överväger nackdelarna, och kan inte se att det finns någon annan lagteknisk lösning som är lämpligare.
För det fall att den nationella alarmeringsfunktionen i stället bedrivs i myndighetsform, behöver 3 § krisberedskapsförordningen inte ändras.
17.11.2Nuvarande krav på SOS Alarm gällande utbildning, övning och metodutveckling i hantering av kriser
I alarmeringsavtalet och delvis i samverkansavtalet ställs vissa krav på SOS Alarm gällande utbildning, övning och metodutveckling i hantering av kriser. Dessa krav sammanfattas nedan:
En resurs i krisberedskapen
•En resurs för krisberedskapen. SOS Alarm ska vara en resurs i samhällets krisberedskap.37
•SOS Alarm ska också aktivt medverka i statliga projekt för att utveckla metoder för kriskommunikation vid större händelser.38
•SOS Alarm ska också medverka till att erfarenheter från olyckor och kriser tillvaratas genom samarbete med andra berörda myn- digheter och organisationer, så att samhällets möjligheter att förebygga och möta dessa förbättras.39
•SOS Alarms operatörer vid KBX (nuvarande KBA) ska genomgå viss utbildning, varav Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) ansvarar för vissa.40
•Mot ytterligare avgift kan SOS Alarm delta i andra övningar (t.ex. sektorsövningar eller övningar i egna organisationer).41
37Bilaga 6 s. 7.
38Bilaga 6punkt 3.18 s. 12.
39Bilaga 6, punkt 3.10 s. 10.
40Bilaga 8 s. 5.
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
Den nationella alarmeringsfunktionen ska i likhet med SOS Alarm, ha i uppdrag att löpande utveckla sin förmåga att hantera kriser
Utredningen har analyserat hur den nationella alarmeringsfunktio- nens roll gällande metodutveckling, uppföljning och erfarenhetsut- byte, liksom övning och utbildning gällande hantering av kriser och större händelser bör se ut.
Utredningen anser att det bör ingå i den nationella alarmerings- funktionens grundläggande uppdrag och i dess roll inom samhällets alarmeringstjänst att också säkerställa att funktionen kan bidra på det sätt som krävs, t.ex. vid en större händelse, i en kris eller vid höjd beredskap. Det är i dessa sammanhang också viktigt att funk- tionen kan samspela med hjälporganen. För att säkerställa förmågan inom detta område krävs att den nationella alarmeringsfunktionen dels utbildar sin personal och dels löpande övar, utvärderar och följer upp sin förmåga och lämpliga metoder. På så sätt kan funk- tionen dra nytta av de erfarenheter man gör.
Det är utredningens uppfattning att de krav som i dag ställs på SOS Alarm i alarmeringsavtalet gällande utbildning, övning, metod- utveckling och erfarenhetsutbyte inom krisberedskapsområdet bör ställas även på den nationella alarmeringsfunktionen. Även det krav på utbildning av KBX-operatörer (nuvarande KBA-operatörer) som ställs i samverkansavtalet bör ställas på den nationella alarmerings- funktionen.
Utredningen anser att om förslaget att förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap görs tillämplig även på den nationella alarme- ringsfunktionen genomförs, så följer de ovan nämnda kraven av förordningen. I förordningen anges bland annat att de myndigheter som har att tillämpa den, ska ansvara för att personalen vid myn- digheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. En plan- lagd utbildnings- och övningsverksamhet i syfte att uppnå detta mål ska genomföras (9 §).
I dag ställs i alarmeringsavtalet ett krav på att SOS Alarm ska vara en resurs i samhällets krisberedskap. För utredningen är inne-
41 Bilaga 8 s. 17.
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
börden av detta krav oklar. Det är därför inte lämpligt att föreslå ett sådant krav på den nationella alarmeringsfunktionen.
Det krav i samverkansavtalet som ställs på att SOS Alarm mot en avgift ska kunna bistå i ytterligare övningar, handlar enligt utred- ningens bedömning om att säkerställa att SOS Alarm vid behov ska kunna medverka i övningar för att på detta sätt underlätta för hjälporganen eller andra aktörer att löpande säkerställa sin förmåga att hantera olika slags händelser. Ansvaret för denna verksamhet ankommer på hjälporganen eller de andra aktörer som övar och önskar medverkan från SOS Alarm, men kravet i samverkansavtalet har utformats för att säkerställa att SOS Alarm inte ska kunna utebli från övningarna. Ett sådant krav bör också kunna ställas på en nationell alarmeringsfunktion. Den lösning som används i dag och som innebär att denna uppgift finansieras av de aktörer som önskar SOS Alarms medverkan, är enligt utredningens bedömning rimlig att behålla även för den nationella alarmeringsfunktionen.
17.12 Förmåga och skydd
Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionens förmåga, skydd och säkerhet bör säkerställas i hela hotskalan. En analys av vad detta skulle kräva i form av förmåga, skydd, säkerhet och kostnader bör ske. Arbetet bör ske i samarbete med Försvars- makten och MSB.
Det bör också övervägas om den nationella alarmerings- funktionen och dess regionala alarmeringscentraler ska klassas som skyddsobjekt.
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
Skälen för utredningens bedömning
17.12.1 Nuvarande krav på SOS Alarm
Samverkan och samordning vid allvarliga olyckor och kriser
Kraven på SOS Alarm när det gäller bolagets förmågor och funk- tionalitet i olika situationer framgår av alarmeringsavtalet:
•SOS Alarm ska kunna fullgöra sina skyldigheter även vid kris- situationer eller de extraordinära händelser som definieras i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd bered- skap. Inom ramen för detta ansvar ska SOS Alarm årligen analy- sera, värdera, sammanställa och redovisa om det finns risker och sårbarheter som allvarligt kan försämra SOS Alarms förmåga att utföra sina skyldigheter enligt alarmeringsavtalet.42
•SOS Alarm ska säkerställa att personal kan disponeras för verk- samheten under höjd beredskap.43
SOS-centralerna är i dag redundanta med varandra och tekniken som används är enhetlig. Operativt arbetar man på samma sätt i de olika SOS-centralerna. Detta är ett sätt att säkerställa att samma hantering sker av ”vardagshändelser i den lilla centralen”, samtidigt som det finns en nationell kapacitet att hantera större händelser. Den operativa verksamheten, produktionen i bolaget, övervakas av en nationell produktionsledning dygnet runt. Produktionsledningen kan vid behov fatta beslut om t.ex. trafikstyrning av samtal och ärenden mellan de olika SOS-centralerna. Verksamheten kan också bedrivas i flera alternativsystem. Bolagets krisberedskapsavdelnings tekniska lösning är också den integrerad med SOS-centralerna.
42Bilaga 6, punkt 3.16 s. 11.
43Bilaga 6, punkt 3.15 s. 11.
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
Robusthet och skydd
SOS Alarm ska enligt alarmeringsavtalet uppfylla vissa krav på in- brottsskydd och säkerhet. SOS-centralerna ska uppfylla Regler för larmcentraler, SSF44 136 och Regler för mekaniskt inbrottsskydd. Säkerhetsskyddet i verksamheten ska följa vad som föreskrivs i Säkerhetsskyddslag (1996:627).45
17.12.2 Behov av stark förmåga
Mot bakgrund av den försämrade säkerhetspolitiska situationen och de ökande krav på förmåga liksom de skyddskrav som kan följa av denna, har utredningen vänt sig till MSB med en förfrågan om hur myndigheten anser att förmågan och skyddet för en framtida nationell alarmeringsfunktion bör utformas.
MSB har i sitt underlag till utredningen ansett att en nationell alarmeringsfunktion är en viktig del av samhällets hantering i hela hotskalan. Med detta anser MSB att den nationella alarmerings- funktionen måste kunna fungera inte bara i situationer med höjd beredskap, utan också i krig. MSB pekar på att Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (FOI) under 2017 har tagit fram ett hotbildsunderlag som ett led i utvecklingen av civilt försvar. Underlaget ska stödja aktörer inom civilt försvar i hanteringen av hotbilder och i för- mågeutveckling. Det är MSB:s bedömning att planeringen för den nationella alarmeringsfunktionen bör dimensioneras enligt den hotbild och de typsituationer som beskrivs i Typfall 4 i rapporten (angrepp som omfattar landstigning och luftlandsättning mot vik- tiga områden i Sverige).
Det är vidare MSB:s uppfattning att den nationella alarmerings- funktionen behöver planera för en krigsorganisation och för krigs- placering av sin personal. Myndigheten har nyligen publicerat en vägledning för krigsorganisation och krigsplacering. Vägledningen ska stödja de som arbetar på en myndighet och som involveras i totalförsvarsplaneringen på sin arbetsplats.46 Vägledningen ska kunna användas som ett stöd i arbetet med att ta fram myndigheternas
44Svenska stöldskyddsföreningen.
45Bilaga 6 punkt 1 och 2 s. 16.
46MSB (2018) Vägledning krigsorganisation och krigsplacering.
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
krigsorganisation och i arbetet med att krigsplacera den personal som ska ingå i krigsorganisationen.
Utöver dessa förstärkningar av den nationella alarmeringsfunk- tionens förmåga i hela hotskalan jämfört med de krav som ställs i dag på SOS Alarm, anser MSB att funktionen behöver ha en beslutsberedskap för olika scenarier. Med detta avses att den natio- nella alarmeringsfunktionen behöver planera för att vid olika scena- rier kunna fatta nödvändiga beslut, inklusive ha tagit fram förslag på nödvändiga författningsregleringar som kan krävas vid olika situationer.
Utredningen har inte haft i uppdrag att analysera förmågan hos en nationell alarmeringsfunktion i hela hotskalan. Utredningen anser heller inte att en sådan analys är nödvändig för att kunna inrätta den nationella alarmeringsfunktionen eller besluta om den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag. Utredningen anser att regeringens ambition om en samordnad alarmeringstjänst kan upp- nås även utan en sådan analys. Det har däremot framkommit att en sådan analys är nödvändig för att kunna bedöma hur den nationella alarmeringsfunktionen, utifrån det försämrade säkerhetsläget, på längre sikt ska säkerställa tillräcklig förmåga. Utredningen anser därför att en sådan analys bör ske. I kapitel 19 diskuterar utred- ningen detta närmare.
17.12.3 Behov av skydd och robusthet
MSB har till utredningen angett att det är rimligt att anta att den nationella alarmeringsfunktionen kommer att vara särskilt utsatt vid ett försämrat säkerhetsläge och att det är ett mål i sig att desta- bilisera funktionen. MSB anser vidare att nuvarande säkerhetskrav enligt stöldskyddsföreningens standard 136 inte är tillräckliga för att klara de behov av säkerhet och robusthet som finns i en nationell alarmeringsfunktion. Myndigheten har ansett att en kravspecifika- tion i stället bör tas fram gällande funktionens robusthet som klargör hur redovisade hotbilder kan mötas. Bland sådana hotbilder
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
finns t.ex. antagonistiska gärningar, beskjutning, elmiljöhot samt CBRNE47. En sådan kravspecifikation bör skyddas av sekretess.
MSB har vidare konstaterat att samverkan mellan den nationella alarmeringsfunktionen och Försvarsmakten är särskilt viktig vid situationer med höjd beredskap. I dessa sammanhang kan det behö- vas särskilda lösningar för samverkan, eftersom lokaler och teknik för samverkan med Försvarsmakten kan behöva skyddas i särskild utsträckning. Enligt MSB bör det därför ställas ett krav på den nationella alarmeringsfunktionen gällande det fysiska skyddet. Alternativa platser med förstärkt skydd ska finnas när det av olika skäl (t.ex. vid ett angrepp) inte går att använda de ordinarie centra- lerna för verksamheten. Dessa alternativa platser bör i huvudsak innehålla den teknik som finns på de ordinarie alarmeringscentra- lerna. Sådana alternativa platser kan med fördel samlokaliseras med andra samhällsviktiga funktioner. MSB har i sammanhanget noterat att Finlands samtliga alarmeringscentraler är förlagda under jord. MSB anser också att det behöver finnas flervägsförbindelser till centralerna, dvs. redundans och diversitet gällande yttre förbindel- ser till infrastruktur.
MSB har också pekat på vikten av att den information som hanteras inom ramen för den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet är tillräckligt skyddad, liksom på vikten av att klassa denna information utifrån ett säkerhetsperspektiv. Även beredskaps- planer, listor över personal som ingår i krigsorganisationen samt andra uppgifter kring beredskapsplanering kan innehålla hemliga uppgifter som måste hanteras på särskilt sätt. MSB har därför be- dömt att en analys behöver göras gällande om information om organisationens krisberedskapsorganisation, och då särskilt krisled- ningsorganisation, kan anses som hemlig i den mening som avses i säkerhetsskyddslagstiftningen, dvs. hemliga uppgifter som kan röra rikets säkerhet.48
Det har inte ankommit på utredningen att utreda behoven av skydd och robusthet hos de olika hjälporganen. Det är utredningens uppfattning att behoven av skydd och robusthet hos hjälporganen ankommer på deras ansvar för verksamheten enligt lag, och att
47Står för kemiska (C), biologiska (B), radiologiska (R), nukleära (N) och explosiva (E) ämnen. CBRNE-hot kan omfatta såväl risk för allvarliga olyckor som risk för medvetna angrepp.
48Jfr Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633).
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
dessa behov troligen ser olika ut för olika hjälporgan. Även inom ett och samma hjälporgan kan behoven skilja sig åt. Hjälporganens behov skiljer sig också åt när det kommer till exempelvis kompe- tens, infrastruktur, fordonskapacitet och redundans. Utredningen vill därför peka på att det, även om det hade ingått i utredningens uppdrag, antagligen inte hade varit möjligt att ta fram generella krav på robusthet och skydd som skulle kunna tillämpas på samt- liga hjälporgan.
Skyddsobjekt
Utredningen har uppmärksammats på frågan om den nationella alarmeringsfunktionen och de regionala alarmeringscentralerna bör beslutas vara skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305). Skydds- lagen är för närvarande föremål för översyn.49 Vissa byggnader, anlägg- ningar och områden är i behov av ett särskilt skydd mot allvarlig brottslighet som bland annat sabotage, terroristbrott och spioneri. Sådana byggnader m.m. kan därför beslutas vara skyddsobjekt enligt skyddslagen. Ett sådant beslut innebär bland annat att skydds- objektet kan bevakas på ett visst sätt och att obehöriga personer inte har tillträde dit. Det är straffbart att överträda förbudet, både enligt skyddslagen och BrB.
Enligt uppgift är bara en av SOS Alarms centraler, den som finns i Luleå, i dag klassade som skyddsobjekt.50
Det har inte ankommit på utredningen att ta ställning till om den nationella alarmeringsfunktionens alarmeringscentraler bör beslutas vara skyddsobjekt. Sådana beslut fattas av länsstyrelserna. Behovet av att alarmeringscentralerna klassas som skyddsobjekt får övervägas sedan översynen av skyddslagen är klar, och bör bedömas utifrån en närmare analys av de krav på skydd och säkerhet som bör ställas på den nationella funktionen. Arbetet bör ske i samarbete
49Vissa ändringar i skyddslagen föreslås i lagrådsremissen En skärpt straffrättslig reglering av obehörigt tillträde till skyddsobjekt, den 13 december 2017. Vidare har regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté om förbättrat skydd för totalverksamhet (Fö 2017:02). Kommittén ska bl. a. bedöma om det finns behov av utökade möjligheter att besluta om skyddsobjekt till skydd för civil och militär verksamhet, se dir. 2017:31. De frågor som rör skyddslagstift- ningen ska delredovisas den 9 april 2018.
50Se Länsstyrelsen Norrbottens beslut om skyddsobjekt den 3 november 2014, diarienum- mer 451-8668-13.
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
med Försvarsmakten och MSB. I kapitel 19 diskuterar utredningen dessa frågor närmare.
17.12.4Krav som enligt utredningen bör ställas
på en nationell alarmeringsfunktion när det gäller förmåga, skydd och säkerhet
De krav som i dag ställs på SOS Alarms förmåga tar sikte på större händelser, kriser och höjd beredskap. Det är utredningens uppfatt- ning att den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna hantera omfattande parallella händelser. Behov finns också av reservkapaci- tet och förmåga att driva verksamheten om inte analogt, så åtmin- stone delvis analogt. Antalet centraler får inte heller vara för få, bland annat för att klara tekniska störningar eller belastning vid omfattande händelser. Centralerna ska kunna utgöra reservcentraler för varandra och var och en ska kunna verka nationellt. Systemet bör vara dimensionerat så att centraler ska kunna slås ut utan att det äventyrar driften av de övriga anläggningarna.
Utredningen har kunnat konstatera att de samverkansbehov som uppstår och förstärks i samband med t.ex. större händelser eller samhällsstörningar, medför ett behov av samverkanslokaler i anslutning till alarmeringscentralerna för aktörsgemensam samver- kan. I dessa lokaler bör hjälporgan och andra krisberedskapsaktörer kunna verka fysiskt men också tekniskt.
Utredningen har kunnat konstatera att SOS Alarm i sin organisa- tion har säkerställt teknisk interoperabilitet mellan SOS-centralerna och att de är redundanta med varandra. Alternativsystem finns lik- som möjligheter till samverkan i gemensamma lokaler i samband med särskilda händelser. Så till vida är det utredningens bedömning att SOS Alarms nuvarande organisering möjliggör en hantering av allvarliga olyckor och större händelser. Samma organisering bör gälla i den nationella alarmeringsfunktionen. Huruvida detta räcker för att säkerställa funktionens förmåga och skydd i hela hotskalan är dock tveksamt. För att säkerställa detta kan ytterligare insatser behövas.
I dag saknas möjligheter till informationsmässig och teknisk inte- gration mellan SOS Alarm och flera hjälporgan, något som utred- ningen har diskuterat närmare i kapitel 13. Detta innebär en risk för att hjälpinsatser fördröjs och att nödvändig samverkan uteblir
SOU 2018:28 |
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
eller försenas, något som kan ha avgörande betydelse, inte minst i samband med större händelser. För att den nationella alarmerings- funktionens förmåga att hantera större händelser eller kriser ska kunna säkerställas, behöver möjligheterna till informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst öka. Utredningen har lagt fram sådana förslag i kapitel 13. Det är vidare centralt att den informa- tion som hanteras inom ramen för den nationella alarmerings- funktionens verksamhet är tillräckligt skyddad, både utifrån ett säkerhetsperspektiv och ett integritetsskyddsperspektiv. Utredningen har i kapitel 13 föreslagit att en säkerhets- och integritetsskydds- analys ska genomföras av den tekniska lösningen för samhällets alarmeringstjänst. I en sådan analys ingår också att bedöma i vilken mån den information som hanteras inom ramen för lösningen är hemlig i den mening som avses i säkerhetsskyddslagstiftningen, dvs. hemliga uppgifter som kan röra rikets säkerhet.51
17.12.5En analys av de ytterligare krav på skydd och säkerhet som bör ställas på funktionen bör göras utifrån hela hotskalan
Det har inte ankommit på utredningen att ta fram förslag för en nationell alarmeringsfunktions förmåga och skydd i hela hotskalan. Utredningen delar dock MSB:s uppfattning att det finns ett behov av en ambitionshöjning i jämförelse med de krav som i dag ställs på SOS Alarm. Det är utredningens uppfattning att en sådan analys behöver göras oaktat det uppdrag som utredningen haft och de för- slag som utredningen lägger i övrigt. Detta eftersom den verksam- het som SOS Alarm bedriver i dag har en så central roll för sam- hällets hantering av händelser i hela hotskalan. Vilka krav som är rimliga och relevanta att ställa bör därför analyseras vidare bland annat utifrån olika hotbilder.52 I en sådan analys behöver åtgärder föreslås och kostnader och finansiering för detta bedömas. Det hand- lar också om att samverkan mellan den nationella alarmerings- funktionen och Försvarsmakten kan behöva förstärkas, i jämförelse med hur samverkan i dag ser ut mellan SOS Alarm och Försvars- makten.
51Se Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633).
52Se t.ex. FOI (2014) FOI memo Hotbildsunderlag i utvecklingen av civilt försvar.
Regional organisering, robusthet och säkerhet |
SOU 2018:28 |
Utredningen anser därför att en närmare analys bör ske gällande de krav på förmåga och skydd som bör ställas på den nationella alarmeringsfunktionen i hela hotskalan, liksom gällande vilka kost- nader detta medför. Arbetet bör ske i samarbete med Försvarsmakten och MSB. Utredningen diskuterar detta närmare i kapitel 19.
18Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering
18.1Kraven på redovisning av förslagens konsekvenser
18.1.1Kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning
Av 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) framgår att en utredning är skyldig att redovisa vilka konsekvenser förslagen i ett betänkande kan få i en rad olika avseenden.
Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas.
Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas.
När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska en finansiering föreslås.
Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen ska också redovisas liksom konsekvenserna för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan män och kvinnor och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Enligt 15 a § kommittéförordningen ska förslagens kostnads- mässiga och andra konsekvenser också anges i ett betänkande som innehåller nya eller ändrade regler. Dessa ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns
673
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Det är utredningens bedömning att samtliga de aspekter som nämns i 14–15 §§ kommittéförordningen påverkas av förslaget i betänkandet, med undantag av
–jämställdheten mellan män och kvinnor, och
–möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
I förevarande kapitel redogör utredningen för de ovan nämnda konse- kvenserna, konsekvenserna för de offentliga finanserna och sam- hällsekonomin, samt de aspekter som omnämns i 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.
18.1.2Utredningens direktiv
Utredningen har haft i uppdrag att för förslag som lämnas, redovisa konsekvenser och kostnader för stat, landsting och kommuner och föreslå hur förslagen ska finansieras. Det innefattar ekonomiska konsekvenser för såväl den nationella alarmeringsfunktionen som de hjälporgan som är berörda. I detta ingår bland annat verksamhets- mässiga konsekvenser inklusive personella konsekvenser samt om- ställningskostnader.
Vidare har det ingått i utredningens uppdrag att noggrant analysera, beräkna, redovisa och fördela kostnaderna för, samt före- slå en ändamålsenlig finansiering av, ett successivt införande av en teknisk plattform för mottagning och behandling av larm, inbegripet drifts- och utvecklingskostnader för plattformen.1 Det innefattar ekonomiska konsekvenser såväl för den nationella alarmerings- funktionen som för hjälporganen. I direktiven anges att utredaren för de förslag som lämnas, ska redovisa vilken påverkan dessa får på andra myndigheter och andra organisationer i eller utanför den offentliga förvaltningen. Vid eventuell överflyttning av verksam- hetsansvar från stat, landsting eller kommuner ska utredaren även redovisa hur den verksamheten ska minska.
1 Dir. 2015:113 s. 14.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
I enlighet med tilläggsdirektivet till utredningen har utred- ningen också haft i uppdrag att föreslå ett gemensamt system för geografiska data (geodata) för alarmeringsfunktionen och hjälp- organen, liksom att analysera kostnaderna för ett sådant system och att föreslå en ändamålsenlig finansiering.2
18.2Problembeskrivning och målsättning
Den generella problembilden för samhällets alarmeringstjänst och de närmare skälen till att regeringen har ansett att en ny utredning behöver tillsättas är väl beskrivna i utredningens direktiv3.
18.3Har alternativa lösningar övervägts?
Av kapitel 16 framgår att utredningen i enlighet med uppdraget har analyserat och övervägt två olika organisationsformer. Vidare har utredningen i kapitel 17 analyserat och övervägt olika alternativ för en regional indelning av den nationella alarmeringsfunktionens orga- nisation. I övrigt har utredningens uppdrag varit väl definierat och inte gett utrymme för alternativa lösningar.
18.4Vilka berörs av utredningens förslag?
Samhällets alarmeringstjänst involverar och berör många olika aktö- rer i samhället. Utredningens förslag berör enskilda nödställdas möjligheter att få en snabb, säker och effektiv hjälp. Övriga som berörs av utredningens förslag är SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm), staten, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), kommuner och landsting, hjälporganen, Svenska kyrkan och andra trossamfund, det privata näringslivet och frivilligorganisationerna, ja hela sam- hället.
I kapitel 19 pekar utredningen också på att den föreslagna alarmeringslagen (oberoende av organisationsform för den natio- nella alarmeringsfunktionen) eventuellt behöver anmälas till EU-
2Dir. 2017:84 s. 5.
3Dir 2015:113 och dir. 2017:84.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
kommissionen eftersom lagen innefattar en författningsreglerad ensamrätt (ett rättligt monopol) som i sig utgör en konkurrens- begränsning.
18.4.1Konsekvenser för de nödställda
Bedömning: En nödsituation är inte sällan tidskritisk och hand- lar ofta om att rädda liv. En samordnad alarmeringstjänst är en förutsättning för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.
Skälen för utredningens bedömning
Syftet med att författningsreglera samhällets alarmeringstjänst ut- trycks i 1 § alarmeringslagen: att säkerställa en effektiv och ändamåls- enlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.
De som befinner sig i en nödsituation och som behöver sam- hällets stöd och insatser i en uppkommen situation ska kunna känna tillit till att hjälp kommer så snabbt som möjligt. Situationerna är inte sällan tidskritiska och det är viktigt att alarmeringstjänstens aktörer är så samordnade att tiden mellan larm och hjälpinsats blir så kort som möjligt.
Det är också viktigt att möjligheterna till snabb, säker och effek- tiv hjälp finns i hela landet dygnet runt och är så likvärdig som möjligt.
Det är självfallet inte författningsregleringen i sig som leder till snabbare, säkrare och effektivare hjälpinsatser. Men alarmerings- lagen bidrar till en stabilare rättslig ram för verksamheten än vad som finns i dag. Utredningens förslag när det gäller teknisk lösning för informationsutbyte och ett gemensamt system för geodata kommer att ge förutsättningar för snabbare hjälpinsatser genom att relevant information kan delas mellan aktörerna på ett bättre och säkrare sätt än i dag. Precisionen i responsen när det gäller lokali- sering och dimensionering ges också förutsättningar att bli bättre vilket i slutänden kommer att komma de nödställda till godo i form av just snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
18.4.2Verksamhetsmässiga konsekvenser för SOS Alarm
Bedömning: SOS Alarm kommer att som bolag påverkas i flera avseenden.
Beroende på vilken organisationsform som regeringen slut- ligen väljer för verksamheten så kommer det för bolagets del att antingen handla om att likvideras eller att vara kvar.
Såväl under tiden till dess att regeringen beslutat i organisa- tionsfrågan som därefter finns en risk för kompetenstapp i verk- samheten genom att personer väljer att lämna verksamheten.
Oavsett organisationsform behöver samtliga avtal som SOS Alarm har med olika parter ses över för att vid behov justeras, sägas upp alternativt säljas som en följd av genomförandet av utredningens förslag eller mot bakgrund av de bedömningar som utredningen gjort när det gäller de krav som konkurrens- och upphandlingsrätten ställer.
Skälen för utredningens bedömningar
Utredningen har lagt förslag på två olika organisationsformer för alarmeringsverksamheten, den verksamhet som SOS Alarm i dag bedriver. Beroende på vilken organisationsform som regeringen slutligen väljer så påverkar det bolaget. Antingen kommer bolaget att likvideras och verksamheten föras över till en statlig förvaltnings- myndighet eller så blir bolaget kvar. Denna osäkerhet påverkar naturligtvis SOS Alarms personal och osäkerheter om en verksam- hets framtid är erfarenhetsmässigt en riskfaktor när det gäller kompetenstapp genom att personer lämnar verksamheten.
Oavsett vilken organisationsform som väljs för den nationella alarmeringsfunktionen så behöver SOS Alarms nu gällande avtal med ägarna (staten och SKL Företag AB, konsortialavtalet), med MSB (samverkansavtalet) och med SOS Alarms kunder (hjälp- organen och andra) ses över, som en följd av genomförandet av utredningens förslag. Utredningens bedömning av de krav som konkurrens- och upphandlingsrätten kommer också att behöva beaktas. Det kan handla om allt ifrån att avtalen hänvisar till det alarmeringsavtal som inte längre kommer att gälla eller att avtalen i dag omfattar tjänster som – om de inte upphandlats – behöver
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
bedömas mot de krav som konkurrens- och upphandlingsreglerna ställer. Bolaget kommer att behöva avsätta resurser för detta.
Från SOS Alarms sida har framförts farhågor för att kravet på medlyssning kommer att ställa nya och kostsamma krav på bolaget i form av krav på ökad bemanning för att bland annat undvika att svarstiderna förlängs. Utredningen har bedömt att kravet på med- lyssning är en viktig del i att få larmbehandlingen så sömlös som möjligt. Det är enligt utredningen önskvärt att vid behov kunna koppla in fler hjälporgan vid en händelse, däribland t.ex. polisen och annan statlig räddningstjänst. Arbete pågår redan i dag för att möjliggöra detta. SOS Alarm har under utredningsarbetet inte framfört att den medlyssning som sker i dag är kostsam och förlänger svarstider eller insatstider. Tvärtom används medlyssning för att snabbt och effektivt kunna precisera vad som hänt och vilken respons som är adekvat. Medlyssning tillämpas redan i dag och ska även i framtiden tillämpas när det behövs för att kunna lösa uppgiften att behandla larmet snabbt och säkert. Utredningen har inte föreslagit eller bedömt att det kommer att vara aktuellt att öka antalet fall av medlyssning från bolagets sida jämfört med i dag. Det nya kravet är i stället att se som en författningsreglering av en ordning som redan tillämpas. Mot den bakgrunden ser inte utred- ningen att det nya kravet för SOS Alarm skulle behöva innebära några större förändringar i varken verksamheten eller i kostnaderna.
Om SOS Alarm ombildas till en statlig förvaltningsmyndighet så föreslår utredningen att den nya myndighetens administration bör skötas av Statens servicecenter (SSC). SSC har till uppgift att svara för samordnat administrativt stöd till statliga myndigheter. Syftet med SSC är att öka effektiviteten och minska de administra- tiva kostnaderna i statsförvaltningen. SSC kommer att kunna erbjuda tjänster avseende löneadministration, rese- och utläggsadministra- tion, beslutsskrivning avseende personalfrågor, tidredovisning och tjänstepensionsadministration via Statens tjänstepensionsverk, SPV. Vidare ska SSC kunna erbjuda ekonomiadministrativa tjänster i form av kundfakturering och kundreskontra, leverantörsreskontra, anläggningsredovisning, löpande redovisning och bokslut samt e- beställningar. I avsnitt 18.4.8 behandlar utredningen vad detta kan innebära i termer av arbetsbrist för den personal som i dag sköter de uppgifter som ska skötas av SSC.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Utredningen har övervägt om detsamma skulle kunna gälla om den nationella alarmeringsfunktionen inrättas som ett bolag. Utifrån de regelverk som rör bolag med statligt ägande, har utredningen dock dragit slutsatsen att det inte vore lämpligt. Aktiebolagslagen (2005:551) är det övergripande ramverket i det fall verksamheten bedrivs som aktiebolag, och styrelsen ansvarar för bolagets orga- nisation och för förvaltningen av bolagets angelägenheter (8 kap. 4 §) inom ramen för bolagets verksamhetsföremål och eventuella anvisningar från ägaren. I styrelsens ansvar ingår att säkerställa en ändamålsenlig intern kontroll, riskhantering och regelefterlevnad. Det är även styrelsens ansvar att besluta om strategier och mål för bolaget, medan den löpande verksamheten sköts av bolagets led- ning. Det är av vikt att ägarens anvisningar inte ges på områden som enligt aktiebolagslagen ankommer på styrelsen eller ledningen, eftersom det då blir otydligt vem som har ansvaret. Eftersom ledamöterna i en bolagsstyrelse undertecknar och ansvarar för bolagets årsredovisning, samt i yttersta fall är personligen betal- ningsansvariga för bolagets skatter om mer än halva det egna kapitalet är förbrukat, så är det i praktiken inte möjligt att frånta styrelsen kontrollen över bolagets redovisning. Detta innebär att ledamöterna i en bolagsstyrelse där bolagets administrativa stöd sköts av SSC, inte skulle ha ansvaret och kontrollen över bolagets redovisning och organisation i dessa delar. De frågor som SSC hanterar är operativa frågor för ledningen och bolaget att hantera. Utredningen har heller inte hittat några andra exempel på bolag som nyttjar SSC:s tjänster. Dessutom använder bolag och myndig- heter separata ekonomisystem och redovisningssystem, vilket kan tänkas skapa svårigheter vid en övergång till SSC. Statligt ägda bolag ska enligt ägarpolicy följa samma regler som noterade bolag.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
18.4.3Verksamhetsmässiga konsekvenser för staten
Bedömning: Statens styrning av samhällets alarmeringstjänst stärks. Det sker på flera olika sätt.
Genom att författningsreglera samhällets alarmeringstjänst genom lagstiftning som också kompletteras med föreskrifter framtagna av olika statliga myndigheter har staten tydligt satt upp ramarna för vem som ska ansvara för olika frågor och hur verksamheten i stort ska drivas. Detta oavsett vilken organisa- tionsform som regeringen väljer för verksamheten.
Genom författningsregleringen kommer också den statliga tillsynen över verksamheten att stärkas.
Skälen för utredningens bedömningar
Utredningens förslag innebär att den statliga styrningen över sam- hällets alarmeringstjänst stärks, något som varit ett av syftena med utredningens arbete. Utredningen har lagt flera förslag som ökar den statliga styrningen.
Verksamheten författningsregleras, hjälporganen åläggs en skyl- dighet att ansluta sin verksamhet till den nationella alarmerings- funktionen, kraven på informationsdelning mellan aktörerna ökas genom att en gemensam teknisk lösning ska tas fram liksom ett gemensamt system för geodata samt att alarmeringsfunktionen ska ställa under statlig tillsyn. Genom författningsregleringen, inklusive föreskrifter från olika statliga myndigheter, läggs ramarna för vem som ska ansvara för vad och hur verksamheten i stort ska bedrivas.
Det är också utredningens bedömning att en förbättrad samord- ning kräver att funktionen kan ha flera andra uppgifter utöver larmbehandling. Det handlar om uppgifter inom alarmeringen som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen
Den tekniska lösningen för informationsutbyte och informa- tionsdelning finns inte färdigutvecklad i dag, men i takt med att den byggs upp och blir klar att börja använda ska den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen vara skyldiga att anpassa sina system till den tekniska lösningen och använda det gemen- samma systemet för geodata. Hjälporganen ska se till att deras
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
system är kompatibla med den tekniska lösningen. Detsamma gäller utredningens förslag om ett gemensamt system för geodata.
Eftersom staten är delägare i SOS Alarm och part i alarmerings- avtalet kommer staten att behöva avsätta resurser för de förhand- lingar som behöver genomföras med i första hand SKL, och med SOS Alarm när det gäller såväl det nu gällande konsortialavtalet som alarmeringsavtalet. Oavsett vilken organisationsform som väljs måste avtalen mot bakgrund av att verksamheten blir författnings- reglerad ses över respektive sägas upp.
18.4.4Verksamhetsmässiga konsekvenser för hjälporganen
Bedömning: Hjälporganen kommer att påverkas av utredningens olika förslag.
Samtliga hjälporgan kommer bland annat att åläggas en skyl- dighet att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen. I alarmeringslagen regleras också deras skyldigheter, ansvar och roller i larmbehandlingen. Förslagen innebär inte att hjälporganens ansvarsområden minskar. De statliga hjälporganen Polismyndig- heten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket och länsstyrelserna åläggs därmed också att ansluta sin verksamhet till den nationella alarmeringsfunktionen. Det medför inte att deras verksamhet minskar.
Utredningens förslag om en teknisk lösning liksom förslaget om ett gemensamt system för geodata kommer att ställa krav på hjälporganen att anpassa sina system så att dessa görs interope- rabla.
Inget av de förslag som utredningen lägger innebär förändrat ansvar eller mandat enligt den speciallagstiftning som reglerar respektive hjälporgans verksamhet. Några författningsändringar i den speciallagstiftning som styr respektive hjälporgan har inte bedömts nödvändiga.
SOS Alarm kommer att behöva se över samtliga avtal, även de med hjälporganen, för att se om de behöver justeras, sägas upp alternativt säljas som en följd av genomförandet av utred- ningens förslag eller mot bakgrund av de bedömningar som utredningen gör när det gäller de krav som konkurrens- och upphandlingsrätten ställer.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
De skyldigheter och åligganden som hjälporganen får genom utredningens förslag inkräktar inte på den kommunala självstyrel- sen i större utsträckning än vad om är motiverat för att uppnå syftet med förslagen.
Skälen för utredningens bedömningar
Utredningens förslag kommer att påverka hjälporganen. I dag är anslutningen till SOS Alarm frivillig och reglerad i alarmerings- avtalet. De kommer att i alarmeringslagen åläggas en skyldighet att ansluta sin verksamhet till den nationella alarmeringsfunktionen. I alarmeringslagen regleras också deras skyldigheter, ansvar och roll i larmbehandlingen.
Från kommunalt håll har framförts farhågor för att kravet på medlyssning kommer att ställa nya och kostsamma krav på hjälp- organen, bland annat att de kan riskera att behöva bygga upp nya egna centraler för att klara detta. Utredningen har bedömt att kravet på medlyssning är en viktig del i att få larmbehandlingen så sömlös som möjligt. Medlyssning ska som i dag tillämpas när det behövs för att kunna lösa uppgiften att behandla larmet snabbt och säkert. Medlyssning tillämpas redan i dag utan att det har inneburit att hjälporganen sett sig nödgade att av det skälet bygga upp egna centraler. Hjälporganen har redan i dag en skyldighet att vara nåbara dygnet runt för att kunna ta emot och respondera på ett larm som kommer till dem via SOS Alarm. Det nya kravet är i någon mening en författningsreglering av en ordning som redan tillämpas. Utredningen har också uppfattat att hjälporganen har efterfrågat utökade möjligheter till tidig medlyssning, eftersom detta uppfattas kunna underlätta snabba och effektiva hjälpinsatser. Tidig medlyss- ning är också något som regeringen pekar på i direktiven till utred- ningen. Dessutom kommer hjälporganen att kunna ge den natio- nella alarmeringsfunktionen i uppdrag att hantera medlyssningen. Mot denna bakgrund ser inte utredningen att det nya kravet skulle behöva innebära varken förändringar i verksamheten eller i kost- naderna i någon större omfattning.
Den av kommittén föreslagna tekniska lösningen kommer att ställa krav på hjälporganen att anpassa sina tekniska system för att kunna uppnå interoperabilitet. Utredningen bedömer att kostna-
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
derna för detta är begränsade och främst handlar om att bygga konverteringstjänster. Det måste följas upp framöver när utveck- lingen av systemet kommit längre.
Det grundläggande verksamhetsansvaret för respektive hjälp- organ så som det är definierat i olika författningar kommer inte att ändras vilket innebär att ansvarsfördelningen av olika samhällsupp- drag på olika nivåer kommer att bestå. Det innebär enligt utred- ningens bedömning också att det inte behövs några författnings- ändringar i den speciallagstiftning som styr respektive hjälporgan.
Polismyndigheten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket och läns- styrelserna ansvarar i dag för den statliga delen av räddnings- tjänsten. Dessa kommer enligt utredningens förslag att vara skyldiga att ansluta sin verk-samhet till den nationella alarmeringsfunk- tionen. Detta är en nödvändig konsekvens av att regeringen i direktiven till utredningen varit tydlig med att dessa myndigheter ska anslutas och vara en viktig del i samhällets alarmeringstjänst. Dessa myndigheter kommer att behöva anpassa sin verksamhet till de nya förutsättningarna. Anslutningen innebär vad utredningen kan bedöma inte att dessa myndigheters verksamhet ska minska i omfattning.
Den nya ordningen innebär inte heller några förändringar i vad som är statliga respektive kommunala uppgifter för det fall att rege- ringen väljer att behålla SOS Alarm. För det fall att regeringen väl- jer myndighetsalternativet så innebär det att SOS Alarms verksam- het förstatligas och det kommunala inflytande som funnits genom ägarskapet i bolaget och genom konsortialavtalet över verksamhe- ten upphör.
De avtal som SOS Alarm har med bland annat hjälporganen behöver ses över för att se om de ska justeras, sägas upp eller säljas som en följd av genomförandet av utredningens förslag eller mot bakgrund av de bedömningar som utredningen gjort när det gäller de krav som konkurrens- och upphandlingsrätten ställer.
I båda organisationsmodellerna kommer hjälporganen att behålla en stor frihet att besluta om och styra över sina egna resurser efter- som det i den nya ordningen ges möjligheter att avtala med den nationella alarmeringsfunktionen att genomföra de delar av larm- behandlingen som inte omfattas av ensamrätten och som hjälp- organen ansvarar för själva.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
18.4.5Verksamhetsmässiga konsekvenser för andra myndigheter
Bedömning: Några myndigheter kommer att behöva ta fram föreskrifter med anledning av den föreslagna lagstiftningen.
Några myndigheter kommer att få uppdrag av regeringen att utreda vissa frågor.
SSC ska ta över viss ekonomiadministrativ verksamhet från Alarmeringsmyndigheten SOS.
Skälen för utredningens bedömningar
Det finns flera myndigheter som utredningen föreslår ska få uppdrag av regeringen att t.ex. ta fram föreskrifter eller bedriva till- syn. Dessa är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Socialstyrelsen, Statskontoret, Lantmäteriet, Kustbevakningen, Poli- smyndigheten, Sjöfartsverket, länsstyrelserna.
För SSC kommer den nya ordningen att innebära en utökad verksamhet då viss ekonomiadministrativ verksamhet ska tas över, om den nationella alarmeringsfunktionen inrättas i form av en myndighet. När det gäller utredningens bedömning av de ökade kostnaderna för myndigheten så behandlas dessa i avsnitt 18.9.3.
Utredningens förslag medför inte några konsekvenser för andra myndigheter än de som nämnts.
18.4.6Verksamhetsmässiga konsekvenser för andra aktörer
Bedömning: Den författningsreglerade ensamrätten för den nationella alarmeringsfunktionen inskränker andras möjligheter till etablering och erbjudande av tjänster.
Säkerhets- och jourbranschen, trossamfunden och SKL Före- tag AB påverkas av utredningens förslag.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Skälen för utredningens bedömningar
Det faktum att utredningen föreslår en författningsreglerad ensam- rätt för den nationella alarmeringsfunktionen att ta emot och behandla larm på nödnummer 112 och till larmbehandlingen an- knytande tjänster, får konsekvensen att ingen annan får ägna sig åt dessa tjänster. Konsekvenserna begränsas av det faktum att den föreslagna lagstiftningen i mångt och mycket är en kodifiering av det som redan i praktiken gäller enligt alarmeringsavtalet. Ensam- rätten är dock nödvändig för att kunna möta den ambition som regeringen ger uttryck för i direktiven till utredningen, att inrätta en stabil och robust alarmeringstjänst som inte längre bygger på frivilliga överenskommelser mellan staten och den kommunala sektorn.
I kapitel 11 har utredningen redogjort för aktörer som i dag bedriver kommersiella jour- och säkerhetstjänster inom säkerhets- branschen. Från säkerhetsbranschens sida har man önskat att den nationella alarmeringsfunktionen inte ska få sälja kommersiella tjänster. Utredningen har bedömt att den nationella alarmerings- funktionen ska få sälja kommersiella tjänster, under förutsättning att det sker inom ramen för den nationella rätten och EU-rättens regler om konkurrens, statsstöd, upphandling och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster. Givet att så sker bedömer utredningen att varken andra aktörer eller marknaden kommer att påverkas på ett negativt sätt. Om den nationella alarmeringsfunktionen inte kan bedriva sin kommersiella verksamhet i enlighet med gällande rätt, får den kommersiella verksamheten avvecklas.
Det har inte varit möjligt för utredningen att beräkna antalet företag som berörs av utredningens förslag, storleken på företagen eller vilka branscher företagen är verksamma i. I de två största branschföreningarna finns drygt 200 (omkring 230) företag med en omsättning på omkring 50 miljarder årligen, varav några represen- teras i bägge föreningar.4 De berörs förstås i varierande utsträck- ning av utredningens förslag.
Det är inte bara Svenska kyrkan som föreslås kunna bli en hän- visningstjänst. Alla trossamfund ska ha den möjligheten. Det har
4 www.sakerhetsbranschen.se/ (hämtad 180313), http://soff.se/ (hämtad 180313).
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
inte varit möjligt för utredningen att exakt ange vilka, eller hur många, trossamfund som kommer att omfattas av de nya reglerna. Om ett trossamfund ska anses tillhöra aktuell krets får avgöras av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Trossam- funden föreslås betala en avgift som motsvarar full kostnadstäck- ning. I dag betalar Svenska Kyrkan en skälig avgift.
Eftersom SKL Företag AB är delägare i SOS Alarm så kommer bolaget att bli berört som part i alarmeringsavtalet. Eftersom verk- samheten kommer att författningsregleras, måste avtalet sägas upp oavsett vilken organisationsform som väljs. I detta sammanhang ska även frågan om SOS Alarms ägande i dotterbolaget YouCall AB
(”YouCall”) hanteras av den organisationskommitté eller den särskilde utredaren som ska få regeringens uppdrag att inrättande den nationella alarmeringsfunktionen. SOS Alarm äger 70 procent av YouCall och resten av bolaget ägs av Piteå Näringsfastigheter AB. Dessa bolag berörs således också av utredningens förslag.
Utredningens förslag kommer inte att få konsekvenser i någon större utsträckning för andra aktörer som t.ex. frivilligorganisa- tionerna.
18.4.7Konsekvenser för samhället i stort
Bedömning: En väl fungerande och samordnad alarmerings- tjänst är en nödvändig del i vår samlade förmåga att hantera och stå emot händelser i hela hotskalan.
Skälen för utredningens bedömning
En väl fungerande alarmeringstjänst är inte bara viktig för enskilda nödställda. Det är också viktigt för samhällets samlade förmåga att hantera och skydda mot olyckor, krissituationer och lägen av mer allvarligt slag som höjd beredskap och krig. Det handlar om att se till att de samlade resurser och den samlade förmågan vi har i landet kan användas och göra nytta på bästa sätt för att skydda oss och vårt land samt de demokratiska värden som vårt samhälle bygger på.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
18.4.8Organisatoriska och personalmässiga konsekvenser
Bedömning: Utredningens förslag har organisatoriska och perso- nalmässiga konsekvenser.
Skälen för utredningens bedömning
Allmänt
Utredningens förslag har organisatoriska och personalmässiga kon- sekvenser. Hur stora dessa blir beror för det första på vilken orga- nisationsform som regeringen slutligen väljer för den nationella alarmeringsfunktionen och för det andra på hur den regionala orga- nisationen kommer att se ut.
Organisationsform
Om bolagsformen väljs och SOS Alarm behålls så är de organisa- toriska konsekvenserna begränsade eftersom det inte innebär ett överförande av verksamhet till ny juridisk person. SOS Alarm behöver dock, liksom i dag, se över om verksamheten drivs i enlig- het med gällande rätt t.ex. rörande verksamhet av kommersiell karaktär.
För det fall att regeringen väljer organisationsformen statlig förvaltningsmyndighet blir konsekvenserna mycket större då det innebär ett förstatligande av den verksamhet som SOS Alarm driver i dag. Dessutom innebär det transformationskostnader av icke ringa slag som redogörs för nedan i följande avsnitt.
I kapitel 16 har utredningen närmare beskrivit och analyserat vad som gäller för de båda organisationsformerna och vad en kom- mande särskild utredare eller organisationskommitté kommer att behöva arbeta vidare med rent praktiskt, inför inrättandet av den nationella alarmeringsfunktionen.
Oavsett vilken organisationsform som regeringen slutligen väljer och hur processen att inrätta den nya nationella alarmerings- funktionen än läggs upp så är det utredningens bedömning att alarmeringsverksamheten som sådan gynnas av stabila förutsätt- ningar. Det har också varit en av utgångspunkterna för utred-
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
ningens arbete att ta till vara det som fungerar och att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning.
Regional indelning
Utredningen har i avsnitt 17.10 bedömt att den nationella alarme- ringsfunktionens regionala organisation tills vidare, och i avvaktan på regeringens beredning av andra utredningsförslag som rör den regionala indelningen, bör utgå från den indelning som SOS Alarm har i dag, dock med siktet inställt på färre alarmeringscentraler. Utredningens förslag medför därför i det korta perspektivet inga organisatoriska eller personella konsekvenser för berörda aktörer. I ett längre perspektiv, och beroende på hur regeringen mer i detalj väljer att göra med den regionala indelningen, så kommer sådana konsekvenser att uppstå. I samband med ett beslut om genom- förande av en sådan förändring, och när man vet mer om tidsplan m.m., så behöver en fördjupad konsekvensanalys genomföras med förslag på åtgärder för att motverka negativa konsekvenser i den operativa verksamheten.
SOS Alarm
SOS Alarms verksamhet har under flera år varit under utredning vilket av naturliga skäl har varit en utmaning för bolagets ledning och personal samt alla de som i dag har avtal med bolaget.
Som nämnts ovan kommer bolaget att ställas inför förändringar av verksamheten oavsett vilken verksamhetsform som regeringen slutligen väljer. Det kommer att vara viktigt för bolaget att för- bereda sig och rusta sig inför kommande förändringar både rent praktiskt men också bland annat arbetsrättsligt.
Vid en ombildning av SOS Alarm till en statlig myndighet är avsikten att kärnverksamheten vid bolaget ska drivas vidare. Frågan om identitet mellan verksamheterna liksom frågan om tillämplighe- ten av reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) vid övergång av verksamhet behöver också hanteras av den särskilde utredaren eller organisationskommittén. Vid en övergång av verk- samhet från ett bolag till en myndighet behöver frågan om eventuell övergång av de rättigheter och skyldigheter på grund av
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller vid tidpunkten för övergången till den nya arbetsgivaren beaktas. Den nämnda regeln i LAS innebär att anställningsavtal automatiskt går över från överlåtaren till förvärvaren, såvida arbetstagaren inte väljer att tacka nej till övergången. Denna konsekvens måste förstås beaktas i det fortsatta arbetet (jämför avsnitt 16.3.4).
Avsikten är att den nationella alarmeringsfunktionen, i det fall funktionen ska drivas i form av en statlig förvaltningsmyndighet, ska använda sig av de administrativa tjänster som SSC kan erbjuda. Det innebär troligtvis att det kommer att uppstå viss arbetsbrist vid SOS Alarm för den personal vars huvudsakliga sysselsättning är sådana administrativa uppgifter som SSC kan erbjuda. Utredningens bedömningar i termer av kostnader redovisas i avsnitt 18.9.3.
Risk för personalflykt och kompetenstapp
Vid organisationsförändringar eller andra ändringar inom en verk- samhet så ska risken för personalflykt, och därmed kompetenstapp, inte underskattas om förändringen blir stor. Tapp av personal och kompetens är viktiga och kritiska faktorer som kan påverka den nationella alarmeringsfunktionens fortvarighet på ett negativt sätt.
Organisatoriska förändringar handlar i denna utredning dels om organisationsformen som sådan men också om frågan om den regio- nala indelningen. Utredningen föreslår ingen förändring i nuläget av nuvarande regional indelning. En förändrad organisationsform kan få stor påverkan på ”kritiska” kompetenser inom specialist- funktioner som t.ex. it och verksamhetsutveckling men även för ledande positioner och funktioner inom den dagliga operativa drif- ten och för SOS-operatörerna. Förändringar kan också komma att påverka t.ex. svarstider och förmågan att hantera större händelser och kriser samt möjligheterna att utveckla verksamheten.
Under etableringsperioden är det utredningens bedömning att effektiviteten hos ledning och stabsfunktioner kommer att påver- kas, inte minst på grund av att etableringen kommer att ställa krav på bland annat framtagande av nya rutiner och liknande. Dessa kostnader kommer att vara större i en myndighetslösning än i en bolagslösning eftersom de förändringar som krävs är mer omfat-
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
tande i myndighetslösningen. Utredningens bedömning av kost- naderna i en myndighetslösning framgår av avsnitt 18.9.3.
När det gäller den operativa verksamheten så är det utred- ningens bedömning att den som sådan påverkas i mindre utsträck- ning givet att avhoppen av SOS-operatörer inte blir för stort. En förutsättning är dock att genomförandet av beslutade förändringar är så pass väl planerat att det dagliga arbetet kan fortgå utan stör- ningar.
Det måste också tas med i beräkningen att en ny organisation eller en förändrad verksamhet i övrigt på sikt kan ställa nya eller ökade krav på särskild kompetens och andra rutiner i t.ex. larm- behandlingen.
De nämnda aspekterna behöver både SOS Alarm och alla hjälp- organ analysera inför en kommande nyordning. Men kanske att detta trots allt är särskilt viktigt för SOS Alarm, som emellanåt har haft svårt att rekrytera personal. SOS Alarm kommer att behöva se över gällande affärsplan för 2017–2019 inklusive bemannings- och rekryteringsplaner. Mot bakgrund av den budgetförstärkning som SOS Alarm fått inför 2018 och regeringens krav om ökad beman- ning och förkortade svarstider så måste en fortsatt satsning på bemanning inom den operativa verksamheten inklusive ledarskap dygnet runt fortsätta. Detsamma gäller bolagets krisberedskap.
Utredningen har inte haft i uppdrag att utreda kompetens- behoven hos den nationella alarmeringsfunktionen, ej heller hos hjälporganen. Eftersom den nya ordningen i stort innebär en forma- lisering av dagens gränssnitt mellan hjälporganen och SOS Alarm så bedömer utredningen att det inte ställs några omedelbara krav på förändrad kompetens hos den nationella alarmeringsfunktionen, ej heller nos hjälporganen. Ett löpande kompetensutvecklingsarbete behöver självfallet ske även fortsatt, både hos den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Hjälporganen ska inte behöva bygga upp egna alarmeringscentraler
I direktivet till utredningen anges att den nationella alarmerings- funktionen bör utformas på ett sådant sätt att några andra alarme- ringscentraler inte ska behöva byggas upp i någon större omfattning.5
I kapitel 8 har utredningen närmare beskrivit hur den nationella alarmeringsfunktionens roll i larmbehandlingen ska se ut. En stor flexibilitet föreslås, vilket innebär att den nationella alarmeringsfunk- tionen, oavsett organisationsform, ska kunna ges uppdrag att tillhandahålla i princip ”fullständig larmbehandling” till de hjälp- organ som så önskar och då genom enskilda överenskommelser.
Med en sådan flexibilitet när det gäller omfattningen av den larmbehandling som den nationella alarmeringsfunktionen kan genomföra på hjälporganens uppdrag, ser inte utredningen att det skulle finnas några starka skäl för hjälporganen att inte nyttja alarme- ringsfunktionens tjänster utan att de i stället skulle anse sig nödgade att börja bygga upp nya egna larmcentraler. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att, såvitt avser denna fråga, utredningens förslag inte kommer att medföra några särskilda kostnadsföränd- ringar för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen jämfört med dagens situation.
18.4.9Konsekvensen av tidsplanen för inrättandet
Bedömning: Inrättandet av den nationella alarmeringsfunktio- nen kräver förberedelsearbete oavsett vilken organisationsform som väljs. Tidsåtgången för dessa förberedelser påverkar tidplanen.
Skälen för utredningens bedömning
I kapitel 19 redogör utredningen för tidplanen för inrättandet av den nya nationella alarmeringsfunktionen, faktorer som kan påverka tidplanen och kritiska faktorer under inrättandet som kan påverka tidplanen.
5 Dir. 2015:113 s. 6.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
18.5Betydelsen för Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Bedömning: Förslagen ligger helt i linje med Sveriges åtaganden till följd av EU-medlemskapet.
Skälen för utredningens bedömning
Frågan om förslagens betydelse för Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen är en sådan aspekt som enligt 6 och 7 §§ förord- ningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska belysas i ett betänkande.
Utredningen har enligt direktivet6 haft att genomgående analy- sera förlagens förenlighet med gällande rättsligt regelverk, särskilt det EU-rättsliga. Det har gjort framförallt i kapitel 6.
Utredningen bedömer att förslagen ligger helt i linje med Sveriges åtaganden till följd av EU-medlemskapet.
18.6Betydelse för den kommunala självstyrelsen
Bedömning: Förslagen inskränker inte den kommunala själv- styrelsen mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till ända- målet med den föreslagna författningsregleringen.
Skälen för utredningens bedömning
I avsnitt 6.2.1 har utredningen redogjort för gällande rätt när det gäller skyddet för den kommunala självstyrelsen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. En inskränkning av den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett inskränkningen. Bestämmelsen innebär att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska göras med tillämp- ning av en proportionalitetsprincip.
6 Dir. 2015:113 s. 14.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Utredningens förslag innebär att kommuner och landsting åläggs att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen. Denna ut- vidgning av kommunernas och landstingens skyldigheter innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Utredningen har gjort bedömningen att inskränkningen inte kan anses gå utöver vad som är nödvändigt för att åstadkomma en i samhället samordnad alarmeringstjänst på sätt som motsvarar regeringens ambitioner i direktiven till utredningen. Mot denna bakgrund får förslagen, som författningsreglerar en ordning som i praktiken redan pågår inom kommunerna och landstingen, betraktas som nödvändiga och befogade ingrepp i den kommunala självstyrelsen.
18.7Betydelsen för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Bedömning: En stärkt och samordnad nationell alarmeringsfunk- tion kommer att ge bättre förutsättningar i det brottsbekäm- pande och brottsförebyggande arbetet. Detsamma gäller utred- ningens förslag om utökade möjligheter att utbyta information när hjälporganen riskerar att utsättas för hot eller skadegörelse.
Skälen för utredningens bedömning
En stärkt och samordnad alarmeringstjänst kan bidra till snabba ingripanden vid händelser som innefattar eller kommer sig av brottslig verksamhet. Ett kommande gemensamt system för geodata liksom en lösning för informationsdelning kommer också att underlätta för Polisen i det brottsbekämpande arbetet. Detsamma gäller de uppdrag som den nationella alarmeringsfunktionen före- slås få inom samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap.
Utredningen lägger också förslag som kan bidra till att skydda blåsljuspersonal vid ingripanden där de riskerar att utsättas för hot och våld (jämför avsnitt 15.5.7).
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
18.8Konsekvenser för den offentliga servicen
Bedömning: En stärkt och samordnad nationell alarmeringsfunk- tion stärker också tillgången till den service som funktionen ska ge personer i nöd.
Skälen för utredningens bedömning
Samhällets alarmeringstjänst är att anse som ett offentligt åtagande och därmed en viktig del i den offentliga servicen. Det har varit en viktig utgångspunkt för utredningen att nödställdas tillgång till säker, snabb och relevant hjälp ska vara så likvärdig som möjligt över hela landet, oberoende av geografi. Det är viktigt att alla som bor och verkar runt om i landet känner en trygghet i att samhället finns där när hjälp är påkallad. Med en författningsreglerad ordning för samhällets alarmeringstjänst ger utredningens förslag förutsätt- ningar för tydligare roller och ansvar i systemet, vilket i sig för- bättrar förutsättningarna för den offentliga servicen. Utredningen föreslår dessutom att den nationella alarmeringsfunktionen får ett breddat grundläggande uppdrag som utöver en författningsreglerad ensamrätt gällande mottagande av larm på nödnummer 112 och genomförandet av en första sortering, även inkluderar en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen när det gäller uppgifter inom alarmeringen som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för kris- beredskapen Säkerställandet av dessa till larmbehandlingen ankny- tande tjänster hos den nationella alarmeringsfunktionen stärker hjälporganens möjligheter till bland annat tidigt och adekvat ingri- pande vid kriser eller större händelser.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
18.9Kostnadsmässiga konsekvenser
18.9.1Allmänt om de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag
Bedömning: Utredningens förslag kommer att få ekonomiska konsekvenser för staten och hjälporganen både på kort och lång sikt. Det handlar såväl om övergångskostnader, påverkan på driftskostnader, kostnader på lång sikt som om samhällsekono- miska effekter.
Skälen för utredningens förslag
Kostnader och finansieringen av dessa
När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag är det viktigt att komma ihåg att utredningen inte har haft i uppdrag att bygga upp någon helt ny verksamhet. Det har handlat om att föreslå förändringar av en verksamhet som redan drivs av SOS Alarm och hjälporganen. Det finns således redan i dag en eko- nomi och finansiering som utredningen kunnat ha som utgångs- punkt i analysen av vilka konsekvenser utredningens förslag får för olika aktörer när det gäller t.ex. kostnadsbild och finansiering.
Utredningen har haft i uppdrag att jämföra de båda organisations- formerna statlig förvaltningsmyndighet och bolag och analysera de ekonomiska konsekvenserna och finansieringen av ett inrättande.
I analysen har utredningen bedömt att de kostnader som kom- mer att uppstå och/eller påverkas som en följd av utredningens för- slag kan, beroende på när i tid de uppstår, indelas i
•övergångs- och tranformationskostnader,
•förändrade driftskostnader,
•kostnader på längre sikt.
Övergångs- och transformationskostnader är kostnader av engångs- karaktär som uppstår som en direkt följd av t.ex. en förändrad orga- nisationsform. Dessa kostnader kan, även om de är av engångs-
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
karaktär, ibland fördela sig över flera år, beroende på hur länge transformationen pågår.
Driftskostnader är årliga löpande kostnader för att driva verk- samheten och dessa kan naturligtvis också påverkas eller uppstå som en följd av utredningens förslag.
Till kostnader på längre sikt hör kostnader som uppkommer efter att förslagen genomförts och som inte är att se som övergångskost- nader eller driftskostnader.
Utredningen kan konstatera att vissa kostnader är mer svår- bedömda än andra och det har olika orsaker. En orsak är att omfattningen av vissa kostnader är beroende av framtida utfall av förhandlingar mellan regeringen och SKL. En annan orsak är att vissa kostnader kan preciseras närmare först när vissa främst tekniska utvecklingsfrågor kommit längre och utredningens förslag börjar genomföras. En tredje orsak är att vissa kostnader påverkas av kommande beslut av regeringen och riksdagen som inte specifikt rör alarmeringstjänsten.
Utredningen har i analysen av kostnadskonsekvenserna av en förändrad organisationsform från dagens SOS Alarm till en statlig förvaltningsmyndighet tagit hjälp av Pricewaterhousecoopers (PWC). Även om PWC:s beräkningar är förknippade med vissa osäkerhe- ter, bland annat till följd av att det inte gått att förutse alla delar i utredningens förslag vid tidpunkten för analysen, har utredningen gjort bedömningen att PWC:s rapport ändå utgör ett rimligt gott underlag för att kunna uppskatta de huvudsakliga kostnader som kan komma att uppstå som en följd av en organisationsförändring.7 Även om den rapport som PWC tagit fram tar sikte på just organisationsförändringen från bolag till statlig förvaltningsmyn- dighet, så finns i rapporten delar som utredningen bedömt som användbara även det fall att SOS Alarm behålls som bolag.
7 SOS Alarm har också till 112-utredningen inkommit med ett beräkningsunderlag från företaget Nordic PA Consulting, även detta underlag har tagits fram för att beräkna kost- nader för att övergå från aktiebolag till myndighet. Nordic PA Consulting har beräknat att de totala kostnaderna för att övergå från ett aktiebolag till en myndighet beräknas uppgå till mellan 777 och 932 miljoner kronor. 112-utredningen har utgått ifrån att SOS Alarm önskar kvarstå i bolagsform, varför underlaget är att betrakta som en partsinlaga. 112-utredningen har heller inte i underlaget kunnat identifiera de kostnader som uppstår som en konsekvens av myndighetsreformen från övriga löpande kostnader för verksamheten, vilket minskat relevansen i underlaget.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Utredningen har bedömt att vissa övergångskostnader kommer att uppstå oavsett vilken organisationsform som slutligen väljs för den nationella alarmeringsfunktionen. Utredningen redogör samlat för dessa i avsnitt 18.9.6.
Utredningen har också haft att föreslå en finansiering av de kost- nader som uppkommer till följd av utredningens förslag. I denna del har det bland annat handlat om att se vilka kostnader, i vilken mån och hur staten eller andra aktörer ska finansiera dessa.
När det gäller finansieringen inom olika utgiftsområden inom ramen för statsbudgeten så regleras statens ersättning till SOS Alarm i dag inom utgiftsområde 6 och anslaget 2:5 Ersättning till SOS Alarm Sverige AB för alarmeringstjänst enligt avtal. Vid en fortsatt bolagslösning behöver alarmeringsavtalet formuleras om till en ägaranvisning som beslutas på bolagsstämma. Dessutom behöver anslaget antagligen ses över utifrån möjligheterna att räkna upp nivån givet indexutvecklingen. Vid en myndighetslösning be- höver anslaget omvandlas till ett förvaltningsanslag för myndig- heten Alarmeringsmyndigheten SOS:s förvaltningsutgifter inom utgiftsområdet, på samma sätt som t.ex. MSB:s förvaltningsanslag 2:6.
I redovisningen nedan omnämner utredningen genomgående anslaget enligt den benämning som gäller i dag. Utredningen utgår från att anslaget framöver kommer att behöva ses över, justeras, ges ett nytt namn, ett nytt ändamål och fördelas till den nationella alarmeringsfunktionen.
När det gäller finansieringen av förslagen föreslår utredningen huvudsakligen omfördelningar av medel inom utgiftsområde 6 i statsbudgeten. I vissa fall anser utredningen dock att det kan vara relevant att fördela medel mellan flera av utgiftsområdena för att finansiera förslagen. Det handlar då om de förslag vars syfte överens- stämmer med ändamålen för anslag inom andra utgiftsområden. Utredningen har i sin bedömning av finansieringskällor i statsbud- geten följande utgiftsområden och anslag i åtanke:
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
•Regeringskansliet m.m. Anslaget får användas för Regeringskans- liets förvaltningsutgifter. Anslaget får även användas för utgifter för utrikesrepresentationen, kommittéväsendet och gemensamma ändamål (hyror, kapitalkostnader m.m.).
•Länsstyrelserna m.m. Anslaget får användas för de 21 länsstyrel- sernas förvaltningsutgifter samt för ersättningar till samverkans- organ och landsting för de uppgifter som dessa övertagit från länsstyrelserna i vissa län. Anslaget får användas för regeringens behov av vissa mindre utvecklingsinsatser och visst europeiskt samarbete. Anslaget får även användas för utgifter för den svenska offentliga medfinansieringen av tekniskt stöd i de terri-
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
toriella programmen Nord, Sverige-Norge, Botnia-Atlantica, Norra Periferin samt delfinansiering av förvaltningsorganisatio- nen för Laponiatjuottjudus.
•Digitaliseringsmyndigheten. Anslaget får användas för Digitalise- ringsmyndighetens förvaltningsutgifter. Anslaget får användas för utgifter för styrning, samordning och uppföljning av digitali- seringen av den offentliga förvaltningen samt för den nationella digitala infrastrukturen. Anslaget får användas för utgifter för E-legitimationsnämndens verksamhet i den mån den inte finan- sieras med avgifter samt för andra förvaltningsgemensamma tjänster och funktioner.
•Polismyndigheten. Anslaget får användas för utgifter avseende Polismyndighetens verksamhet. Anslaget får också användas för avvecklingsutgifter som kan uppstå till följd av den genomförda ombildningen av Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium. Därutöver får anslaget användas för bidrag till organisationer som hjälper personer att lämna ett liv i kriminalitet (avhopparverksamhet).
•Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. I vissa fall har utredningen inte kunnat ange något specifikt anslag för finansieringen. I dessa fall hänvisat utredningen till att frågan om finansieringen får hanteras i den fortsatta beredningen, dock med utgångspunkten att finansieringen kan ske inom utgifts- området. Utgiftsområdet omfattar flera anslag med olika ända- mål. De övergripande målen med utgiftsområdet är att värna samhällets funktionalitet och förmågan att upprätthålla grund- läggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Hävdandet av vårt lands suveränitet är vidare en förutsättning för att Sverige ska kunna uppnå målen för vår säkerhet.
•Kustbevakningen. Anslaget får användas för att finansiera Kust- bevakningens verksamhet att utföra sjöövervakning och annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt räddningstjänst till sjöss. Anslaget får även användas till Kustbevakningens kostnader för samordning av de civila behoven av sjöövervakning och sjöinfor- mation.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
•Krisberedskap. Anslaget får användas för att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att han- tera allvarliga kriser och deras konsekvenser. Anslaget får också i viss utsträckning finansiera åtgärder för att kunna ge stöd till och ta emot stöd från andra länder vid en allvarlig kris eller inför en möjlig allvarlig kris. Anslaget får även i viss utsträckning finansiera åtgärder som syftar till att skapa eller vidmakthålla förmågan till höjd beredskap för det civila försvaret. Anslaget får även i viss utsträckning användas för att finansiera offentliga aktörers kostnader i samband med extraordinära händelser.
•Ersättning till SOS Alarm Sverige AB för alarmeringstjänst enligt avtal. Anslaget får användas för att finansiera ersättning från sta- ten till SOS Alarm Sverige AB enligt avtal.
•Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Anslaget får an- vändas för att finansiera Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps förvaltningsutgifter. Anslaget får finansiera verk- samhet avseende skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt för- svar samt beredskap och indirekta kostnader för internationella räddnings- och katastrofinsatser samt andra internationella in- satser inom ramen för EU-samarbetet och Nato/PFF. Vidare får anslaget finansiera verksamhet för att upprätthålla beredskap samt indirekta kostnader beträffande Myndigheten för samhälls- skydd och beredskapsförmåga att stödja utlandsmyndigheter och nödställda i en situation då många svenska medborgare eller personer med hemvist i Sverige drabbas till följd av allvarlig olycka eller katastrof i utlandet. Anslaget får även användas för bidrag till främjande av den enskilda människans förmåga. Ansla- get får även finansiera utbildningsverksamhet inom området. Anslaget får även finansiera verksamhet med anledning av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Anslaget får även finansiera den verksamhet som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap genomför inom områdena massmediernas beredskap, kunskaps- spridning och information om säkerhetspolitik, information om försvar, samhällets krisberedskap och totalförsvar samt opinions- undersökningar. Anslaget får även finansiera drift och vidmakt- hållande av vissa reservfunktioner inom etermedia. Anslaget får även användas för stöd till frivilliga försvarsorganisationer.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
•Socialstyrelsen. Anslaget får användas för Socialstyrelsens förvalt- ningsutgifter och för förvaltningsutgifter för Hälso- och sjuk- vårdens ansvarsnämnd.
•Lantmäteriet. Anslaget får användas för Lantmäteriets förvalt- ningsutgifter.
•Ersättning för sjöräddning och fritidsbåtsverksamhet. Anslaget får användas för utgifter inom Sjöfartsverkets ansvarsområde som inte finansieras via handelssjöfarten, såsom flyg- och sjörädd- ning, isbrytningsverksamhet samt fritidsbåtsinfrastruktur.
•Driftsäker och tillgänglig elektronisk kommunikation. Anslaget får användas för utgifter för åtgärder samt samordningsinsatser för driftsäkra och tillgängliga elektroniska kommunikationer. Detta inbegriper stöd till bredbandsprojekt i områden där utbyggnad inte genomförs på marknadsmässig grund. Anslaget får använ- das för utgifter för åtgärder för driftsäkra och robusta elektro- niska kommunikationer för att skydda kommunikationerna mot allvarliga hot och påfrestningar i fredstid samt för samhälls- omfattande tjänster inom området elektronisk kommunikation. Anslaget får användas för administration av åtgärderna.
•Kommunalekonomisk utjämning. Anslagets ändamål är att ge kommuner och landsting goda och likvärdiga ekonomiska förut- sättningar. Anslaget får användas för utgifter för statsbidrag till kommuner och landsting enligt lagen (2004:773) om kommu- nalekonomisk utjämning. Anslaget används även som ett instru- ment för ekonomiska regleringar mellan staten och kommun- sektorn.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Utredningen har också haft att analysera eventuella samhällseko- nomiska konsekvenser av utredningens förslag. Utredningen be- skriver de samhällsekonomiska effekter som väntas följa av de olika förslagen i avsnitt 18.9.12.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
Utredningens modell för analys av de ekonomiska konsekvenserna
I avsnitten 18.9.3 och 18.9.4 analyserar utredningen de ekonomiska konsekvenserna av organisationsfrågan. Därefter analyserar utred- ningen övriga förslag.
Utredningen har valt att för vart och ett av utredningens förslag och bedömningar analysera olika kostnader och föreslå finansiering av dessa.
18.9.2SOS Alarms ekonomi i dag
En utgångpunkt för beräkningen av de ekonomiska konsekven- serna av utredningens förslag och bedömningar, både i bolags- och myndighetsalternativet är den ekonomiska situation som råder i bolaget SOS Alarm i dag. En kort redogörelse för bolagets ekonomi sker därför i det följande. Redovisningen av bolagets ekonomi görs utifrån nu gällande organisation. Det är dock 2016 års siffror som utgjort grunden för den särskilda analys som genomförts av eventuella kostnader som en myndighetslösning skulle medföra, varför detta års siffror varit utgångspunkten i redovisningen av bolagets ekonomi.
Under 2017 har bolaget genomgått en större omstrukturering vilket lett till att all produktion är samordnad inom verksamhets- området Produktion, samt att all verksamhet kopplad till marknad, tjänsteutveckling och försäljning samordnas inom verksamhets- område Affär. Förändringen har genomförts för att kunna uppnå effektiviseringar genom en mer sammanhållen produktionskedja. De tidigare verksamhetsgrenarna Alarmering och beredskap respek- tive Säkerhet och jour har ersatts av sju tjänsteområden, se vidare tabell 18.2.
Bolagets kostnader 2016
Bolagets kostnader redovisas nedan fördelade mellan de sju tjänste- områdena.
De tjänstespecifika kostnaderna rör t.ex. kostnader för inhyrd kompetens och andra rörliga kostnader.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Bolagets affärsområdeskostnader består huvudsakligen av kost- nader för ledning, verksamhetsutveckling, avtalshantering och lik- nande för respektive verksamhet, medan säljkostnader enbart rör säkerhets- och jourtjänster.
Produktionskostnaderna avser till 70 procent kostnader för ope- rativ personal, medan övriga kostnader i huvudsak avser lokalkost- nader.
It-kostnaderna är i huvudsak fasta kostnader. Dessa uppskattas till 95 procent röra SOS Alarms produktionssystem Coord Com. I kostnaden ryms även en mindre andel kundsupport och andra systemkostnader.
Företagsgemensamma kostnader avser kostnader för VD och stab, HR, Hållbarhetsfunktion, ekonomi, säkerhet, utbildning och liknande.
Bolagets intäkter 2016
Intäkterna redovisas nedan fördelade på de tidigare verksamhets- grenarna Alarmering och beredskap respektive Säkerhet och jour för att tydliggöra vilka intäkter som i huvudsak rör samhällsupp- draget och vilka intäkter som i huvudsak rör bolagets kommersiella verksamhet. Intäkterna från avtalen med kommuner och landsting uppgick under 2016 till omkring 400 miljoner kronor. Dessa förde- lade sig på avtal gällande kommunal räddningstjänst (121 miljoner kronor) samt avtal gällande vård (280 miljoner kronor).
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
Bolagets intäkter från avtal med staten under samma år uppgick till cirka 250 miljoner kronor och innehöll ersättning för den s.k. 112-tjänsten, VMA och 113 13. Bolagets intäkter om 23 miljoner kronor för krisberedskap kommer i huvudsak från avtal med kommuner och landsting för tjänster inom krisberedskapen samt ersättning enligt samverkansavtalet med MSB (7 miljoner kronor).
Intäkterna för säkerhets- och jourtjänsterna uppgick till 328 miljo- ner kronor.
Därutöver hade bolaget vissa övriga intäkter under året som sammanlagt uppgick till 15 miljoner kronor. I kategorin övriga intäkter ingår intäkter från Jourhavande präst, avtal med Sjuk- vårdens larmcentral (SVLC), samt olika tilläggstjänster inom vård- området.
Utredningen har noterat att regeringen i budgetpropositionen för 2018 tillskjutit ytterligare medel inom ramen för alarmeringsavtalet under 2018, 2019 och 2020, i syfte att skapa förutsättningar för förbättrade svarstider och fortsatt utveckling av verksamheten vid SOS Alarm.8 Ersättningen från staten uppgår under åren till cir- ka 305 miljoner kronor årligen. Av dessa medel har 25 miljoner kronor årligen enligt alarmeringsavtalet avsatts särskilt för bolagets uppdrag att utveckla tjänster och tekniska system för att stödja ansvariga aktörer vid hanteringen av kriser i enlighet med punk- ten 3.17 i alarmeringsavtalet, samt för bolagets förmåga att möta totalförsvarets behov.
8 Prop. 2017/18:01, utgiftsområde 6 s. 91.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Bolaget har ett stort behov av it-investeringar
SOS Alarms verksamhet produceras till stor del i verksamhets- systemet Coord Com. Kostnaderna för systemet (vilka uppgick till knappt 170 mkr 2016, se tabell 18.2. Kostnaderna avser hela it-kost- naden för SOS Alarm, men en övervägande del avser Coord Com inklusive tillhörande infrastruktur, samt support och underhåll) fördelas i dag över samtliga tjänster som SOS Alarm tillhandahåller. I SOS Alarms verksamhet ställs höga krav på it-infrastrukturens robusthet och redundans. Det innebär att kostnaderna för it är höga relativt andra bolag. Under senare år har det i bolaget varit nedprioriterat att investera i it till följd av bristande resurser. Kostnaderna har också varit förhållandevis låga under senare år efter- som nuvarande system i princip är avskrivet. Bolaget har därför ett behov av stora teknikinvesteringar under kommande år. Enligt gäl- lande affärsplan antas de två kommande årens teknikinvesteringar uppgå till 100 miljoner kronor per år.9
18.9.3Ekonomiska konsekvenser av organisationsformen statlig myndighet
Bedömning: Själva ombildandet av SOS Alarm till en statlig förvaltningsmyndighet kommer att kosta drygt 150 miljoner kronor.
Som en följd av ombildandet kommer ett antal kostnader för bland annat uppsägning av personal och VD, rekrytering av ny kompetens och övriga omkostnader om sammanlagt cirka 25–29 miljoner kronor att tillkomma.
Kostnaderna för driften av Alarmeringsmyndigheten SOS kom- mer vara cirka 5–8 miljoner kronor högre per år än om verk- samheten fortsatt drivs inom ramen för ett bolag.
På längre sikt väntas inga övergångskostnader uppstå. Finansieringen av kostnaderna för ombildandet och övriga
kostnader till följd av ombildandet bör ske inom statsbudgetens Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, anslag 2:4, Krisberedskap. De ökade driftskostnaderna föreslås finansieras
9 Nordic PA Consulting s. 9, PWC s. 8, 20.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
inom Utgiftsområde 6. På längre sikt kan löpande pensionskost- nader uppstå. Pensionskostnader är högre i en myndighet än i ett bolag. Dessa kostnader har inte kunnat beräknas.
Skälen för utredningens bedömning
Utredningen har låtit PWC genomföra en beräkning av vilka kostnader som kan förväntas uppkomma – och storleken på dessa – till följd av en organisationsförändring från SOS Alarm till en statlig förvaltningsmyndighet. Följande redovisning baseras på PWC:s rapport om inget annat sägs.10 De slutliga bedömningar som gjorts är emellertid utredningens egna.
De ekonomiska konsekvenserna av organisationsförändringen har inte kunnat beräknas i detalj, bland annat eftersom konsekven- serna påverkas av olika faktorer i genomförandet, såsom eventuella förhandlingar mellan regeringen och SKL, liksom av överenskom- melser om hantering av ingångna avtal som bolaget gjort. Det innebär att det inte har varit möjligt att göra någon beräkning av framtida kassaflöden med beaktande av sådant som investeringar och inflation. Analysen har tagits fram på en aggregerad nivå, utifrån de krav som ställs i direktiven och i kommittéförordningen. Utredningen har i arbetet utgått ifrån att en organisationskommitté eller särskild utredare får utreda och specificera genomförandet på en mer detaljerad nivå.
Övergångs- och transformationskostnader
I övergångs- och transformationskostnaderna inryms såväl kostna- der för att avveckla SOS Alarm som kostnader för att etablera den nya statliga förvaltningsmyndigheten.
Vissa av dessa kostnader uppstår samtidigt, men i stort utfaller kostnaderna för etableringen när myndigheten är inrättad, dvs. under det första verksamhetsåret. Utredningen bedömer att in- rättandet av myndigheten kan ske per den 1 januari 2021. Detta beskrivs närmare i kapitel 19.
10 PWC (2017) 112-utredningen – kostnader för att avbolagisera SOS Alarm.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Utköp av aktier
I konsortialavtalet mellan SKL Företag AB och regeringen regleras hur aktieandelarna ska värderas vid en försäljning mellan parterna. Den exakta köpeskillingen för statens utköp av SKL Företags AB:s aktier är en förhandlingsfråga. I avtalet finns en klausul som anger att om överenskommelse om pris inte kan träffas mellan ägarna, så ska aktiepriset slutligt bestämmas genom skiljedom. Utredningen uppskattar att en framtida köpeskilling skulle kunna beräknas med utgångspunkt i 50 procent av värdet av bolagets egna kapital, dvs. till 146 miljoner kronor. Till detta kommer att staten behöver köpa 30 procent av aktierna i SOS Alarms dotterbolag YouCall. Utred- ningen har på motsvarande sätt uppskattat en köpeskilling till omkring 5 mkr, baserat på 30 procent av bolagets egna kapital.
Förutom själva köpeskillingen för den andre delägarens aktier i bolagen, uppkommer också vissa andra kostnader som kan beteck- nas som transaktionskostnader. Det handlar t.ex. om kostnader för värdering av bolagen, kostnader för finansiell och legal due dili- gence samt kostnader för själva förhandlingen och överlåtelseavtal. Dessa kostnader har beräknats till 1,5–2 miljoner kronor och faller ut 2020. Kostnaderna avser bägge bolagen.
Likvidering av SOS Alarm
Kostnaden för en likvidering av SOS Alarm uppskattar utredningen till minst 50 000 kronor. Om bolaget efter likvidering fortsatt har förpliktelser mot andra, t.ex. i form av avskrivningar, lokalhyror licenser etc., kan kostnaden bli väsentligt högre. Utredningen har ansett att större delen av dessa kostnader uppkommer som ökade driftskostnader (se nedan), men för att också kunna omfatta kvar- stående förpliktelser, har utredningen slutligen uppskattat att kost- naden för likvideringen kan uppgå till 100 000 kronor under 2020.
Uppsägning av VD och personal
Till kostnaderna för att avveckla SOS Alarm kommer också upp- sägningskostnader för administrativ personal samt för uppsägning av bolagets VD.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
Utredningen bedömer att omkring 20 befintliga administrativa tjänster hos SOS Alarm ska ersättas av köp av tjänster från Statens servicecenter (SSC) till en kostnad om 5,6 miljoner kronor under 2020. Beräkningen baseras på en årskostnad per årsarbetskraft om 560 000 kronor (x 1,5 för inkludering av arbetsgivaravgift) och en uppsägningstid om sex månader. Utredningen bedömer att en uppstartskostnad tillkommer för att ansluta den nationella alarme- ringsfunktionen till SSC och uppskattat den till cirka 2 miljoner kronor under 2020. Kostnaden baseras på SSC:s uppskattning.
Utredningen bedömer vidare att omkring tio personer i admini- strativa funktioner på SOS Alarm behöver sägas upp i samband med ombildningen. Bedömningen är gjord utifrån erfarenheten av ombildningen av Apotekens Service AB till en myndighet. När E- hälsomyndigheten bildades, sades sju–åtta personer upp eller pen- sionerades till följd av ombildandet. Apotekens service hade dock anlitat konsulthjälp för stora delar av sin administration, vilket för- klarar att siffran inte var högre. Kostnaderna för att hantera och finansiera uppsägningar av tio anställda i administrativa funktioner har uppskattats till cirka 2,8 miljoner kronor. Kostnaden är beräk- nad utifrån en årskostnad om 560 000 kronor och en uppsägnings- tid om 6 månader.
Kostnaden för att säga upp bolagets VD uppskattas till cirka 3 miljoner kronor vilket motsvarar en lönekostnad för VD under dennes uppsägningstid på 12 månader. Kostnaderna väntas fördelas jämnt mellan åren 2020 och 2021.
Lån och bankåtaganden
Befintliga lån och bankåtaganden måste också lösas. Kostnaden för detta har inte kunnat uppskattas av PWC.
Hermes och bankkonton
Alarmeringsmyndigheten SOS ska som alla statliga myndigheter anslutas till det statliga redovisningssystemet Hermes. Utredningen uppskattar kostnaden för detta till cirka 100 000 kronor under 2020.
Etablering av nya bankkonton och liknande bedöms kosta cirka 50 000 kronor under 2020.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Nya rutiner
Alarmeringsmyndigheten SOS kommer att behöva följa det ekono- miadministrativa regelverk som gäller för statliga myndigheter.11 Myndigheten har också att anpassa sig till och kunna svara upp mot den löpande styrning och de krav på uppföljning och redovisning som regeringen ställer på myndigheterna. I dag har SOS Alarm kapacitet för rapportering, styrning och internkontroll för att möta de behov som bolaget har. Det är utredningens bedömning att både de tillkommande ekonomiadministrativa kraven och regeringens löpande styrning kommer att innebära att verksamheten i dessa delar behöver förstärkas. Tillkommande rutiner för rapportering, styrning, internkontroll och revision kommer alltså att innebära kostnader för den nya myndigheten. Det är kostnader som är större under det första verksamhetsåret än åren därefter, i en uppbyggnadsfas. Dessa kostnader väntas uppgå till cirka 2,3 miljo- ner kronor under det första verksamhetsåret. För kostnader under kommande år, se ”driftskostnader”.
Kompetensutveckling och rekrytering
Det kommer att krävas utbildning av medarbetare i centrala staber i vad det innebär att arbeta i en statlig förvaltningsmyndighet. Kost- naderna för detta har beräknats till 2 miljoner kronor fördelade mellan år 2020 och 2021.
Dessutom kommer det att behöva rekryteras kompetens för att kunna hantera diarium och löpande rapportering samt ekonomisk och annan uppföljning till regeringen. Här bedömer utredningen att kostnaden för att anställa fyra personer som kan arbeta med diarieföring samt en ekonom till cirka 800 000 kronor under 2020. Beräkningen av antalet personer som kan behöva anställas baseras på hur det ser ut inom andra myndigheter av motsvarande storlek. Kostnaden för att rekrytera dessa personer är beräknad utifrån 25 procent av den genomsnittliga årslönen för de anställda med motsvarande roll i statsförvaltningen (35 000 kronor för admi-
11 Se t.ex. www.esv.se/contentassets/7ce203d0159d417ba5b4fdbfd83c79c9/esv-2018-21-ea- boken.pdf (hämtad 180313).
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
nistrativ personal, 40 000 kronor för en ekonom). Löner har beräk- nats x 1,5 för att inkludera tillkommande arbetsgivarkostnader.
Rekrytering och kompetensutveckling av nya operatörer som kan ersätta de cirka tio personer som kan komma att behöva sägas upp i samband med ombildningen uppskattas till cirka 4 miljoner kronor under det första verksamhetsåret.
Juridiskt stöd i arbetsrättsliga frågor behöver också rekryteras och kostnaden för det beräknas till cirka 150 000 kronor under det första verksamhetsåret.
Rekryteringskostnader uppstår också under 2020 för en ny myndighetsledning och en ny styrelse. Rekryteringskostnaden har beräknats till cirka 600 000 kronor, och motsvarar 25 procent av årslönen för en generaldirektör (utifrån en uppskattad månadslön om 110 000 kronor) samt utifrån 25 procent av ett styrelsearvode om 300 000. Löner och arvoden har multiplicerats med 1,5 för att få med skatter och avgifter.
Tillgänglighet, arkiv
Offentliga verksamheter ska sträva efter att hålla kravnivån för till- gänglighet som Myndigheten för delaktighet anger i sina riktlinjer.12 Enligt SOS Alarm uppfyller bolagets nuvarande lokaler dessa krav.
Riksarkivet utfärdar föreskrifter om statliga myndigheters och vissa andra offentliga verksamheters arkiv. Även dessa krav blir tillämpliga på den nya myndigheten, vilket skulle kunna medföra vissa kostnader under det första verksamhetsåret, till följd av att lokalerna kan behöva anpassas. Utredningen beräknar att kost- naden för lokalanpassning kan uppgå till som mest 500 000 kronor under 2020.
Försäkringar
Det kommer också att uppstå kostnader för att säga upp försäk- ringsavtal och teckna nya avtal med Kammarkollegiet under 2020 och 2021. Utredningen uppskattar att dessa kostnader kan komma att uppgå till som mest 500 000 kronor.
12 www.mfd.se/kunskapsomraden/tillganglighet/tillgangliga-lokaler/ (hämtad 180313).
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Oförutsedda kostnader
Erfarenheter från andra omorganisationer visar att det är svårt att exakt uppskatta olika kostnader som kan uppkomma i samband med en omorganisation. Därför har en post för oförutsedda kost- nader lagts till om 1–5 miljoner kronor under det första verksam- hetsåret.
Kostnader på längre sikt
På längre sikt väntas inga ytterligare övergångskostnader uppstå.
Finansiering
Utköp av aktier
Den allra största delen av kostnaderna för staten när det gäller om- bildningen till en statlig förvaltningsmyndighet beräknas uppstå som en följd av att staten i myndighetslösningen behöver köpa SKL Företag AB:s aktier i SOS Alarm. Eftersom ägandet på detta sätt övergår från ett gemensamt ägande mellan staten och SKL Företag AB till ett helt statligt ägande, är det naturligt att staten står för denna kostnad. Även övriga kostnader bör enligt utredningen belasta staten.
Utredningen anser att kostnaderna bör belasta anslag 2:4 Krisbe- redskap inom Utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisbered- skap.
Nedan visas en sammanställning av de övergångskostnader som utredningen har identifierat liksom förslag på finansiering.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Driftskostnader
Utredningen bedömer att kostnaderna för driften av Alarmerings- myndigheten SOS kommer vara cirka 5–8 miljoner kronor högre per år än om verksamheten fortsatt drivs inom ramen för SOS Alarm. I dessa kostnader ingår dock inte pensionskostnader och övriga personalkostnader relaterade till förmåner och liknande.
Utredningen har föreslagit att den nya myndigheten ska inrättas per den 1 januari 2021, vilket innebär att driftskostnaderna för verksamheten väntas öka från och med detta år jämfört med om verksamheten fortsatt bedrivs i bolaget. Utredningen bedömer att det bland de ökade driftskostnader som uppstår i myndighetslös- ningen finns kostnader för en del nya funktioner och rapporteringar. Diarieföring och dokumentadministration bedöms t.ex. innebära ett resursbehov om cirka 2,5 miljoner kronor årligen, beräknat på fyra personer med en månadslön om cirka 35 000 kronor. Tillkom- mande rapportering till Regeringskansliet i form av t.ex. resultat- redovisning, uppföljning och budgetunderlag, beräknas till 720 000 kronor, beräknat som en person med 40 000 kronor i månadslön.
Kostnaderna för löpande drift av tjänster via SSC har antagits motsvara kostnaderna för personalen som sköter motsvarande funktion i dag. Antagandet grundar sig på en rapport från Riks- revisionen där anslutna myndigheter inte sett minskade administra- tionskostnader efter att de anslutits till SSC. Motsvarande bedömning görs hos handläggare på SSC. Utgångspunkten är att kostnads- besparingarna för en relativt stor myndighet är begränsade då det sannolikt redan finns stordriftsfördelar i den befintliga admini- strationen. Däremot kan det finnas fördelar i termer av kvalitet, ökad enhetlighet mellan myndigheter, redundans och i ett konti- nuerligt utvecklingsarbete.
Andra driftskostnader som kan påverkas är löpande kostnader för räntor och lånehantering. Detta eftersom lånehantering skiljer sig mellan statliga myndigheter och bolag. Inom staten tas lån upp i Riksgälden, i bolag tas lån upp på penningmarknaden. Utredningen bedömer att skillnaden i kostnader för lån och räntor mellan en myndighetslösning och en bolagslösning är relativt små, givet att driften av verksamheten inte kräver några stora förändringar i låne- behov.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
Även vissa driftskostnader för systemdrift och it kan påverkas av en ombildning, t.ex. om delar i verksamheten behöver integreras mot andra systemlösningar för att fungera. Det kan t.ex. röra vissa ekonomiadministrativa system, utöver de system som identifierats särskilt (Hermes och Statens servicecenter). Även gällande dessa kostnader anser utredningen att den nationella alarmeringsfunk- tionens organisationsform spelar mindre roll.
PWC har bedömt att SOS Alarm står inför omfattande it-inve- steringar och att staten kommer att behöva stå för dessa kostnader. PWC anser dock inte att det finns skäl att tro att SOS Alarm som bolag skulle ha större möjligheter att ta ut de ökade it-kostnaderna som avgifter från sina kunder än om verksamheten bedrivs som myndighet. Därmed anser PWC att det är rimligt att anta att staten kommer att behöva skjuta till medel för att genomföra it-investe- ringar i verksamheten, oavsett om den kommer att bedrivas som bolag eller som myndighet. Av detta skäl har några tillkommande kostnader för it-investeringar inte inkluderats i beräkningarna av förändrade driftskostnader som en följd av organisationsföränd- ringen. Utredningen delar denna bedömning.
Utredningen bedömer att arvodena till myndighetens styrelse blir lägre än de arvoden som i dag betalas till ledamöterna av bola- gets styrelse. Denna bedömning baseras på uppgifter om nuvarande arvoden i bolagsstyrelsen jämfört med genomsnittliga arvoden i statliga myndighetsstyrelser. Utredningen har vid beräkningen ut- gått från en styrelse med samma antal ledamöter som bolagets styrelse har i dag, dvs. nio inklusive ordföranden. Kostnadsansvaret för styrelsearvodet kommer däremot att flyttas med en myndighets- lösning, från bolaget till staten. Under 2016 var bolagets kostnader för styrelsearvoden 679 000 kronor. Utredningen har räknat med att denna kostnad halveras med en myndighetslösning, vilket bör leda till en årlig kostnad för myndighetsstyrelsen om 340 000 kronor.13
Alarmeringsmyndigheten SOS kommer, precis som SOS Alarm, att behöva arbeta aktivt med tjänsteutveckling, kundrelationer och försäljning till kommuner och landsting. Av detta skäl bedöms var- ken verksamhetsområdena affär, it eller produktionsstöd få några minskade kostnader till följd av myndighetsbildningen.
13 PWCs siffor ger vid handen att kostnaden kan vara något mindre, 301 500 kronor, men givet 2016 års arvoden gör utredningen en något annorlunda bedömning.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
I ovan nämnda kostnader har oförutsedda driftskostnader om 1–4 miljoner kronor bedömts kunna tillkomma.
Förändrade driftkostnader på längre sikt
De förändrade driftskostnaderna på längre sikt har i vissa fall varit svåra att kvantifiera. Det är t.ex. sannolikt att personalkostnaderna kommer att påverkas som en följd av att andra kollektivavtal, för- måner och pensionsavtal kommer att gälla i en myndighet jämfört med i ett bolag. Skillnaderna bedöms dock i ett inledande skede bli begränsade. Den översiktliga bedömning av pensionerna som PWC gjort för utredningens räkning tyder på att pensionskostnaderna sannolikt blir marginellt lägre för den befintliga åldersstrukturen på personalen. På sikt antar dock PWC att pensionskostnaden kom- mer att stiga som en följd av en förändrad åldersstruktur, med en större andel av personalen som är född senare än 1988.14 Pensions- kostnader och kostnader för förändrade förmåner såsom t.ex. semes- trar och liknande bör enligt PWC utredas vidare, då det kan resul- tera i relativt stora skillnader i driftskostnader för myndigheten, jämfört med de kostnader som kunnat specificeras. Utredningen delar denna bedömning.
Finansiering
Utredningen anser att en permanent förstärkning behöver ske för att täcka de ökade driftskostnaderna för verksamheten som blir en följd av myndighetsalternativet. Utredningen föreslår därför en per- manent omfördelning av medel inom utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap med 5–8 miljoner kronor årligen. Något specifikt anslag har inte kunnat identifieras utan frågan får avgöras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
14 Födelseåret 1988 utgör en brytpunkt då de statliga pensionsavtalen ger högre kostnader än ITP1. Utan ytterligare insyn i personalsystem och liknande är det inte möjligt att ta fram en siffra på förändringen.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
18.9.4Ekonomiska konsekvenser av organisationsformen bolag
Bedömning: Om SOS Alarm behålls som bolag kommer inga övergångskostnader att uppstå. Driftskostnaderna kommer inte att påverkas av det faktum att bolaget behålls.
Skälen för utredningens bedömning
Övergångskostnader
Om nuvarande organisationsform behålls så uppstår av naturliga skäl inga kostnader för att avveckla bolaget. Eftersom utredningen förordar att bolaget och nuvarande ägarförhållanden i bolaget kvar- står, blir det inte heller aktuellt att förvärva eller avyttra några aktier i bolaget.
SOS Alarm har för utredningen uppgett att gällande affärsplan i stort kan gälla fortsatt vid en bolagslösning.
Några övergångskostnader kopplade till själva beslutet att be- hålla bolaget har inte kunnat identifieras av utredningen.
Driftskostnader
Utredningen har inte bedömt att driftskostnaderna kommer att förändras om organisationsformen bolag behålls.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
18.9.5Ekonomiska konsekvenser av utredningens övriga förslag
Bedömning: Övergångskostnaderna som uppstår till följd av ut- redningens olika övriga förslag väntas sammantaget uppgå till cirka 440–570 miljoner kronor engångsvis.
Driftskostnaderna som uppstår till följd av utredningens övriga förslag väntas sammantaget uppgå till cirka 400–430 mil- joner kronor årligen. I driftskostnaderna ingår förväntade kost- nader på längre sikt.
Övergångskostnaderna och driftskostnaderna som uppstår till följd av utredningens övriga förslag väntas vara de samma oavsett i vilken organisationsform den nationella alarmerings- funktionen drivs.
Finansieringen av de övergångskostnader som uppstår till följd av utredningens övriga förslag bedöms huvudsakligen kunna ske genom att medel omfördelas från anslag 2:4 Krisberedskap inom Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap.
Finansieringen av de ökade driftskostnader som uppstår till följd av utredningens övriga förslag bedöms kunna ske genom en omfördelning inom utgiftsområde 6 Försvars och samhällets krisberedskap. Detsamma gäller finansieringen av kostnaderna på längre sikt som uppkommer till följd av utredningens övriga förslag. Utredningen har utgått från att de medel som i dag ryms inom anslag 2:5 Ersättning till SOS Alarm Sverige AB för alarmeringstjänst enligt avtal inom Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, även fortsatt ska användas för finansie- ringen av den nationella alarmeringsfunktionens kostnader för sitt grundläggande uppdrag och löpande drift. Anslaget bör dock ses över och bland annat anpassas efter den organisationsform som väljs.
Skälen för utredningens bedömningar
Inledning
Vissa kostnader kommer att uppstå oavsett organisationsform till följd av utredningens övriga förslag för en förbättrad samordning inom samhällets alarmeringstjänst. Sammantaget innebär dessa övriga
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
förslag en kraftfull förstärkning av samordningen och sammanhåll- ningen inom alarmeringen bland annat genom betydande investe- ringar i möjligheterna att samlat och med bättre gemensamma lös- ningar tekniskt och praktiskt både kommunicera, informationsdela och hantera larm som inkommer på nödnummer 112. Nedan redo- gör utredningen för de olika kostnader som följer av vart och ett av de olika övriga förslag som utredningen lägger, liksom för förslag på finansiering.
Förslagen om den nationella alarmeringsfunktionens grundläggande uppdrag, roller m.m. i larmbehandlingen
Kostnader
Den nationella alarmeringsfunktionens uppgifter i larmbehand- lingen, innebär egentligen i praktiken ingen förändring mot hur det ser ut i dag och den roll som SOS Alarm har inom samhällets alarmeringstjänst. Förslagen innebär att en ordning som gäller i dag lagfästs i stället för att bygga på vad som regleras i olika avtal. Därmed förutses heller inga förändringar i kostnader till följd av utredningens förslag i denna del.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) uppdrag att meddela föreskrifter om vilka larm som är att jämställa med larm på nödnummer 112, förutses innebära vissa merkostnader för myndigheten. Mot bakgrund av det underlag som MSB försett utredningen med, bedömer utredningen att förslaget kan innebära en ökad driftskostnad om cirka 1 miljoner kronor årligen.
Utredningens förslag om att samma krav på svarstider som i dag gäller för SOS Alarm, även ska gälla den nationella alarmerings- funktionen, innebär att dagens krav kvarstår.
MSB och Socialstyrelsen, som av regeringen föreslås få meddela föreskrifter gällande instruktioner och anvisningar, förutses få vissa merkostnader till följd av uppdraget. Utredningen har bedömt att förslaget kan innebära en ökad driftskostnad om cirka 1 miljoner kronor årligen.
Utredningen har föreslagit ökade möjligheter till tidig involve- ring i larmbehandlingen från hjälporganen, genom en skyldighet att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottag- ning och första sortering av larm om och när funktionen så begär.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
I praktiken fungerar det i många fall på detta sätt redan i dag inom landstingens ambulanssjukvård och kommunal räddningstjänst, men utan någon författningsreglerad skyldighet för hjälporganen att medlyssna. Inom statlig räddningstjänst är det inte lika vanligt med medlyssning. I polisens fall fungerar det t.ex. ofta på det sättet att SOS Alarm ringer upp polisen efter att larmbehandlingen är avslutad eller i slutet av larmbehandlingen, för att informera om en händelse. Utredningen har ansett att detta förfarande riskerar att fördröja larmbehandlingen och förhindra snabba och effektiva insatser. Där- för bör samtliga hjälporgan, dvs. även Polismyndigheten, omfattas av kravet på medlyssning. Även övriga statliga hjälporgan bör om- fattas.
Utredningen har under arbetets gång ställt frågor om konse- kvenserna av ett sådant krav för hjälporganen, inte minst de statliga hjälporganen. Dessa har till utredningen angett att ökade möjlig- heter och skyldigheter gällande medlyssning bör innebära både snabbare informationsdelning, ökade möjligheter till egen resurs- effektivitet samt förbättrade planeringsförutsättningar. Hjälporga- nen har för utredningen angett att förslaget kommer att göra det lättare att skräddarsy den insats som ska ske i nästa led. T.ex. för- bättras förutsättningarna att få fram rätt typ av utrustning och kompetens till en skadeplats. Hjälporganen har alltså i huvudsak pekat på positiva konsekvenser som en följd av förslaget. Bedöm- ningar i termer av kronor och ören har dock inte kunnat göras.
Skyldigheten att medlyssna gäller hjälporganen. För den natio- nella alarmeringsfunktionens del kan det också bli aktuellt att, efter det att ett hjälporgan tagit över ledningen av ett samtal, medlyssna på ett samtal om det bedöms nödvändigt. Dock har utredningen ansett att den närmare innebörden av detta och arbetsformerna i övrigt för medlyssningen är en fråga för den nationella alarmerings- funktionen och hjälporganen att komma överens om. De förslag om krav på och möjligheter till medlyssning som utredningen har lagt fram, bedöms inte heller ställa några nya krav på ökad tillgäng- lighet som sådan hos den nationella alarmeringsfunktionen. Utred- ningen bedömer däremot att förslagen kan medföra att sekretess- frågor lyfts i större utsträckning än tidigare och att det är viktigt att hjälporganen har kunskap om vilka sekretessregler som kan aktuali- seras hos de olika aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst. Kunskaper i dessa frågor behövs också inom den nationella alarme-
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
ringsfunktionen. Utredningen har bedömt att både hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen behöver genomföra vissa utbildningsinsatser för att säkerställa att tillräckliga kunskaper finns i ämnet. Dessa insatser behöver troligen ske löpande för att säkerställa att organisationerna kontinuerligt lever upp till gällande sekretessregler. Utredningen har utgått ifrån att kostnader för sådana insatser får anses ingå i varje aktörs uppdrag att säkerställa att gällande regelverk följs. Någon särskild finansiering av dessa insatser har därför inte övervägts.
Utredningen har också föreslagit att hjälporganen ska kunna upp- dra åt den nationella alarmeringsfunktionen att genomföra tjänster i larmbehandlingen. Detta sker efter avtal mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganet. Utredningen har bedömt att detta är möjligt inom ramen för EU-rätten och den nationella konkurrens- och upphandlingsrätten. Hamburgsundantaget bedöms utifrån syftet med verksamheten och utformningen av den natio- nella alarmeringsfunktionens organisation kunna medföra att hjälp- organens köp kan ske direkt utan upphandling av den nationella alarmeringsfunktionen. Dessa tjänster omfattas inte av den natio- nella alarmeringsfunktionens ensamrätt och prissättningen av tjäns- terna ska därför som huvudregel ske på företagsekonomiska grunder. Så prissätts dessa tjänster i dag. Utredningen bedömer att förslagen inte innebär någon förändring av de ekonomiska förut- sättningarna för verksamheten jämfört med dagens situation.
Möjligheten för samtliga hjälporgan att uppdra åt den nationella alarmeringsfunktionen att utföra delar i larmbehandlingen innebär enligt utredningen att regeringens ambition om att några andra alarmeringscentraler inte ska behöva byggas upp i någon större om- fattning möts. Utredningen anser att möjligheten att via en natio- nell samordnad aktör få stöd i hela eller delar av larmbehandlingen på detta sätt innebär samhällsekonomiska vinster både ur enskilda hjälporgans perspektiv eftersom förutsättningarna för hjälporganen att själva driva larmcentraler kan se olika ut, samt för landets alarme- ringstjänst som helhet som kan dra nytta av samordningsfördelar. Utredningen har inte kunnat beräkna denna vinst i kronor och ören.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Finansiering
Utredningen har ansett att de ökade driftskostnaderna som uppstår för MSB och Socialstyrelsen i arbetet med föreskrifter (både gällande framtagandet av föreskrifter samt löpande förvaltningen av dem) innebär merkostnader för dessa myndigheter och följaktligen bör respektive förvaltningsanslag förstärkas permanent, för MSB med 1,5 miljoner kronor årligen, och för Socialstyrelsen med 0,5 miljoner kronor årligen. Finansieringen föreslås ske genom en permanent omfördelning av medel inom Utgiftsområde 6, Försvar och sam- hällets krisberedskap. Utredningen har inte kunnat ange något när- mare anslag, utan frågan får hanteras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
Ekonomiska konsekvenser av förslagen om lägesbilder, informations- och varningstjänster, andra uppgifter och rollen i samhällets krisberedskap
Kostnader
Sammanställning och förmedling av lägesbilder görs delvis av SOS Alarm i dag fast inte riktigt till alla de aktörer och med all den in- formation som utredningen anser borde inkluderas.
Utredningen har föreslagit att den nationella alarmeringsfunktio- nen ska ha till uppgift att, utifrån sin roll i alarmeringen, samman- ställa och förmedla aktuella lägesbilder och att denna tjänst ska om- fattas av en ensamrätt. Det är utredningens bedömning att tjänsten
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
ska kunna förmedlas kostnadsfritt till hjälporganen och de statliga myndigheter och kommuner som har ett särskilt ansvar för kris- beredskap. Tjänsten kan sägas ingå i det som SOS alarm i dag gör inom krisberedskapsområdet inom ramen för alarmeringsavtalet och samverkansavtalet, men ska nu breddas till att omfatta fler aktörer (alla kommuner och landsting). Utifrån de underlag som utredningen tagit del av bland annat från SOS Alarm, bedömer utredningen att den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag att sammanställa och förmedla lägesbilder till fler aktörer kommer att innebära en övergångskostnad om 4–6 miljoner kronor (som en följd av fler användare och utökad datakapacitet), samt en ökad driftskostnad om 4 miljoner kronor per år.
Uppgiften att förmedla krisinformation till krisberedskapsfunktioner ska även denna ske med ensamrätt från den nationella alarmerings- funktionen. I dag finns SOS Alarms krisberedskapsavdelning (KBA) som har ett ansvar för att meddela berörda myndigheter om hän- delser. Tjänsten kan sägas ingå i det som SOS alarm i dag gör inom krisberedskapsområdet inom ramen för alarmeringsavtalet och sam- verkansavtalet, men ska nu breddas till att omfatta fler aktörer (alla kommuner och landsting). Utifrån SOS Alarms underlag till utred- ningen om bedömda merkostnader, bedömer utredningen att den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag att vidareförmedla kris- information till fler aktörer kan täckas av de merkostnader som angavs ovan (övergångskostnad om 4–6 miljoner kronor, samt en ökad driftskostnad om 4 miljoner kronor per år).
Även den nationella alarmeringsfunktionens uppgift att arrangera samverkanskonferenser ska ske med ensamrätt och erbjudas samtliga hjälporgan och krisberedskapsfunktioner. I dag erbjuds detta till statliga krisberedskapsaktörer genom samverkansavtalet. Med utred- ningens förslag följer, utöver att fler aktörer ska kunna erbjudas tillgång till konferenser (alla krisberedskapsfunktioner), en höjd övre gräns för det antal konferenser som ska kunna erbjudas. Utredningen bedömer utifrån givet underlag från bland annat SOS Alarm att detta kan kräva 3–5 miljoner kronor årligen i utökad driftskostnad. Beräkningen utgår dels från en högre teknisk drifts- kostnad, dels ökade kostnader för nedlagd arbetstid hos den nationella alarmeringsfunktionen.
För att möjliggöra att därutöver skala upp tjänsten framöver kommer det troligen att krävas ytterligare automatisering av tjäns-
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
ten. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera eventuella kostnader för detta närmare, men noterar att arbetet med att eta- blera en ny kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar möjligen kan bidra till sådana förbättringar i funktionalitet.
Uppgiften att ansvara för nationell trafiksamordning i Rakel är en ny uppgift inom samhällets alarmeringstjänst. Uppgiften har be- dömts viktig t.ex. i situationer med särskilda händelser. Mot bak- grund av det underlag som SOS Alarm och MSB lämnat till utred- ningen angående kostnader för detta, bedömer utredningen att de kostnader som kan antas följa av uppgiften väntas uppgå till cirka 4 miljoner kronor årligen och rör upprättande av nya kontaktlistor (även mot Norge och Finland), driftsadministration, liksom själva driftskostnaden.
Ansvaret för Journummer 116 000 finns redan i dag hos SOS Alarm och uppgiften finansieras genom alarmeringsavtalet. Utredningens förslag förändrar inte de ekonomiska förutsättningarna för upp- giften.
Uppgiften att bistå med dokumentationsstöd i samband med insat- ser gör SOS Alarm i enlighet med de enskilda avtal som bolaget har med hjälporganen. Uppgiften omfattas inte av någon ensamrätt och finansieras av hjälporganens avgifter. Utredningen har inte föreslagit någon förändring av denna ordning.
Uppgiften att stödja säkra och effektiva kommunikationer i sam- band med alarmering är ett uppdrag som SOS Alarm har redan i dag och som utredningen anser är finansierad genom statens bidrag i alarmeringsavtalet. Uppgiften är grundläggande i SOS Alarms roll i dag och bör även så vara för den nationella alarmeringsfunktionen.
Uppgiften att vidareförmedla VMA har SOS Alarm redan i dag enligt nuvarande överenskommelse mellan MSB, SOS och Program- bolagen, liksom enligt alarmeringsavtalet gällande SMS-funktion för VMA. Utredningens förslag förändrar inte de ekonomiska förut- sättningarna för uppgiften.
Uppgiften att ansvara för informationsnumret 113 13 har SOS Alarm redan i dag och uppgiften finansieras genom alarmerings- avtalet. Utredningens förslag förändrar inte de ekonomiska förut- sättningarna för uppgiften.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
Finansiering
Den övergångskostnad om 4 miljoner kronor som krävs för att utveckla lägesbilds- och krisinformationsverksamheten är en engångs- kostnad som bör tillföras den nationella alarmeringsfunktionen genom en engångsvis förstärkning av anslaget 2:5 Ersättning till SOS Alarm Sverige AB för alarmeringstjänst enligt avtal. Utred- ningen föreslår att förstärkningen finansieras genom en mot- svarande neddragning engångsvis av anslag 2:4 Krisberedskap inom Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap.
De grundläggande driftskostnaderna för uppgifterna att samman- ställa och förmedla lägesbild och att förmedla krisinformation till krisberedskapsfunktioner som utredningen har föreslagit, anser utredningen redan är finansierade i dag, genom alarmeringsavtalet och samverkansavtalet. I den förstärkning av ersättningen till SOS Alarm som skett från och med 2018, har 25 miljoner kronor avsatts särskilt för bolagets krisberedskapsuppgifter. Utöver detta har utredningen redogjort för att bolaget har intäkter för krisberedskap genom avtal med kommuner och landsting (omkring 16 miljoner kronor). När dessa uppgifter föreslås ske utan avgift till samtliga krisberedskapsfunktioner, kommer kommuner och landstings utgif- ter för avtal med SOS alarm om krisberedskapstjänster troligen att minska. Utredningen anser därför att den ökade driftskostnaden som förutspås om 4 miljoner kronor årligen och som följaktligen behöver tillföras permanent till anslaget 2:5 Ersättning till SOS Alarm AB för alarmeringstjänst enligt avtal, bör finansieras genom motsvarande minskning av anslaget inom Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning.
Den ökade driftskostnad som förväntas för att genomföra sam- verkanskonferenser om 3–5 miljoner kronor årligen, innebär en ambitionshöjning som samtliga hjälporgan och krisberedskapsfunk- tioner väntas kunna dra nytta av i samband med större händelser eller kriser. Kostnaden innebär behov av en permanent förstärkning av medelsfördelningen till den nationella alarmeringsfunktionen om motsvarande belopp, dvs. en permanent förstärkning av anslag 2:5
Ersättning till SOS Alarm Sverige AB för alarmeringsavtalet enligt avtal. Det är utredningens bedömning att finansieringen av denna kostnad bör delas mellan staten och den kommunala nivån, genom att anslaget 1:1 Allmänna bidrag till kommuner inom Utgifts-
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
område 25 minskas med 2 miljoner kronor årligen, liksom genom att motsvarande belopp (2 miljoner kronor årligen) hämtas från Ut- giftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Utredningen har inte kunnat ange något specifikt anslag, utan frågan får hanteras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
Den ökade driftskostnad som förväntas uppstå genom ansvaret för nationell trafiksamordning Rakel om 4 miljoner kronor årligen är enligt utredningen en ambitionshöjning från statens sida och kräver att anslaget till den nationella alarmeringsfunktionen (nuva- rande anslag 2:5 Ersättning till SOS Alarm AB för alarmeringstjänst enligt avtal) förstärks permanent med motsvarande belopp. Utred- ningen anser att staten bör svara för denna kostnad och att finansieringen bör ske från Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Utredningen har inte kunnat ange något specifikt anslag, utan frågan får hanteras i den fortsatta beredningen av utred- ningens förslag.
Uppgifterna att ansvara för journummer 116 000, att bistå med dokumentationsstöd vid hjälpinsatser, att stödja effektiva kommu- nikationer samt att förmedla VMA innebär inga förändringar i kostnader eller finansiering i jämförelse med i dag. De ska även fortsättningsvis finansieras via genom de medel som i dag fördelas genom anslaget inom Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kris- beredskap, anslag 2:5 Ersättning till SOS Alarm Sverige AB för alarmeringstjänst enligt avtal. Utredningen har ovan angett att av- talet behöver ses över, och att lösningarna för medelsfördelningen kommer att se olika ut beroende på om den nationella alarmerings- funktionen inrättas som myndighet eller som bolag.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ekonomiska konsekvenser av förslagen om automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster
Kostnader
De larm som rör objekt av särskild betydelse för människors säker- het och hälsa, egendom och miljö och som bedöms kunna anslutas till och hanteras av den nationella alarmeringsfunktionen utifrån dessa grunder, föreslås av utredningen kunna anslutas mot avgift utifrån principen om full kostnadstäckning. Det är utredningens uppfattning att någon vinst inte ska tas ut av den nationella alarme- ringsfunktionen i denna verksamhet. Hanteringen av dessa larm kan dock inte omfattas av en ensamrätt för en nationell alarmerings- funktion. Det innebär att om anläggningsägaren/ägaren av objektet är en offentlig aktör så måste denne upphandla denna tjänst av den nationella alarmeringsfunktionen om inte något av undantagen från upphandlingsskyldigheten är för handen. Om en anläggningsägare bedömer att det är mer lämpligt att en annan aktör hanterar larmet än den nationella alarmeringsfunktionen så är det fullt möjligt.
Utredningen har föreslagit att MSB med utgångpunkt i gällande reglering kring vissa larmanläggningar, ska bemyndigas av regeringen
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
att föreskriva vilka objekt som kan anses vara av en sådan betydelse att larm kopplade till dem ska kunna anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen. Uppgiften renderar merkostnader för MSB. Utifrån MSB:s underlag till utredningen, har utredningen bedömt att driftskostnader för etablering samt löpande förvaltning och uppdatering av föreskrifterna kan uppkomma om 1 miljoner kronor årligen.
För hjälporganen innebär förslaget en möjlighet att ansluta för samhället särskilt betydelsefulla larm till den nationella alarme- ringsfunktionen, till ett pris utan vinstmarginal. Detta gäller oav- sett om verksamheten bedrivs i bolags- eller myndighetsform. På detta sätt tillgodoses regeringens ambition om att hjälporganen inte själva ska behöva bygga upp egna larmcentraler. Enligt utredningen innebär detta en samhällsekonomisk vinst på längre sikt, eftersom möjligheter till samordning av denna larmhantering genom en gemen- sam nationell alarmeringsfunktion möjliggörs i stället för att egna larmcentraler behöver etableras. Utredningen har dock haft svårt att beräkna denna vinst.
Utredningen beskriver förslaget närmare i kapitel 11. För den nationella alarmeringsfunktionen innebär detta att hanteringen av dessa larm inte kommer att generera något överskott i funktionens ekonomi. Det innebär också att verksamheten ekonomiskt behöver särskiljas från funktionens rena kommersiella verksamhet. Åtskill- nad behöver göras både organisatoriskt och finansiellt/redovis- ningsmässigt.
Mot bakgrund av de bedömningar som företrädare för hjälp- organen och SOS Alarm gjort i frågan och det underlag som lämnats från dessa till utredningen, bedömer utredningen inte att förslaget kommer att medföra någon stor förändring av mängden anslutna larm till den nationella alarmeringsfunktionen i jämförelse med de larm i ovanstående kategori som ansluts till SOS Alarm i dag. Som utredningen redogjort för i kapitel 11, så finns det många olika förfaranden kring larm och den respons som ska följa på utlöst larm. En anslutning till en nationell alarmeringsfunktion är bara ett av många alternativ att välja mellan. I valet mellan att ansluta ett larm till en nationell alarmeringsfunktion eller till andra larmföretag, finns många komponenter att väga in. Det kan handla om att anläggningsägaren/objektsägaren, kommunen eller den kommunala räddningstjänsten exempelvis redan har avtal med
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
andra larmbolag som hanterar huvuddelen av larmen inom kom- munen, både för de objekt som förslagen rör och för anda objekt.
Det är utredningens utgångspunkt att ett bättre kunskaps- underlag behöver utarbetas innan en lämplig avgiftsnivå kan före- slås. Utredningen har rådgjort med Ekonomistyrningsverket kring lämpligt förfarande för avgiftssättningen. En övergripande bedöm- ning av en kommande omfattning av denna verksamhet hos en nationell alarmeringsfunktion behöver ske. En sådan bedömning skulle kunna utgå från larm som i dag kan anses röra objekt av särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, liksom utifrån dagens omfattning av anslutningen av sådana larm till SOS Alarm. Därefter kan en lämplig avgiftsnivå föreslås, utifrån principen om full kostnadstäckning, dock utan vinst. En preliminär uppskattning av kostnaden för att bedöma av omfatt- ningen av dessa larm samt att ta fram ett förslag om lämplig avgifts- nivå är 250 000 kronor. Efter dialog med Ekonomistyrningsverket anser utredningen att den nationella alarmeringsfunktionen är bäst lämpad att göra denna bedömning.
Utredningen har utgått ifrån att gällande avtal inte ska behöva förhandlas om till följd av förslaget, utan att principen bör börja gälla i samband med att nya avtal förhandlas om larm som rör dessa objekt. De nya avtalen ska anslutas utifrån principen om full kost- nadstäckning. Det innebär att verksamheten även framgent ska kunna fortgå utan risker i kvalitet och effektivitet. Utredningen vill i sammanhanget påminna om att principen om full kostnadstäck- ning gäller över tid som kan vara längre än ett år. Kostnadstäck- ningen behöver alltså inte uppnås under år 1, i stället kan en inle- dande förlust i form av utebliven vinst för bolaget, över tid täckas av de avgifter som bolaget får in i hanteringen av larmen.
Finansiering
För att ta fram och förvalta föreskrifter uppstår en merkostnad som kommer att belasta MSB:s förvaltningsanslag, anslag 2:6, Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap inom utgiftsområde 6. Utredningen bedömer att anslaget behöver tillföras 1 miljoner kronor permanent för denna uppgift. Kostnaden för detta bedöms kunna finansieras genom en permanent omfördelning inom utgiftsområde 6
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Försvar och samhällets krisberedskap. Utredningen har inte kunnat ange något specifikt anslag utan frågan får hanteras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
Utredningen bedömer att den kostnad om 250 000 kronor som rör analys och förslag om avgiftsnivå för anslutningen av larm gällande de objekt som bedöms ha särskild betydelse, kan finan- sieras inom nuvarande ram för anslaget 2:5 Ersättning till SOS Alarm Sverige AB för alarmeringstjänst enligt avtal.
Ekonomiska konsekvenser av förslagen om kommersiell verksamhet
Utredningen har bedömt att det är lämpligt, ändamålsenligt och möjligt att inom ramen för den nationella rätten och EU-rättens regler om konkurrens, statsstöd, upphandling och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster, låta den nationella alarmeringsfunktionen få bedriva kommersiell verk- samhet. Detta oavsett vilken organisationsform den nationella alar- meringsfunktionen än ges. Utredningen har också bedömt att den nationella alarmeringsfunktionens kommersiella verksamhet bör hållas åtskild från samhällsuppdraget. Även detta gäller oavsett organisationsform.
I dag bedriver SOS Alarm sin kommersiella verksamhet integre- rad med den verksamhet som rör bolagets samhällsuppdrag. Enligt bolaget hålls dock de båda verksamheterna isär redovisnings- mässigt. Givet att kommersiell och icke-kommersiell verksamhet även fortsatt kommer att bedrivas inom en och samma juridiska
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
person, har bolaget bedömt kostnaderna för en ännu tydligare upp- delning av verksamheterna som försumbara.
Ekonomiska konsekvenser av förslagen om hänvisningstjänster
Kostnader
Den övergångskostnad som väntas uppstå för att etablera en process för att löpande kunna ompröva vilka tjänster som ska vara hänvisningstjänster, bedöms av utredningen som försumbar. Utifrån MSB:s underlag till utredningen, bedömer utredningen att upp- giften att löpande kunna ompröva vilka tjänster som ska vara hän- visningstjänster, medför en årlig driftskostnad om 1 miljon kronor.
Utifrån det underlag som SOS Alarm har försett utredningen med, uppskattas förslaget om att den nationella alarmeringsfunk- tionen ska möjliggöra för kontakt med jourhavande präst eller motsvarande funktion också i andra trossamfund, medföra en över- gångskostnad om cirka 2 miljoner kronor för den nationella alar- meringsfunktionen.
Finansiering
Utredningens förslag om att löpande kunna ompröva vilka tjänster som ska vara hänvisningstjänster, medför en permanent merkost- nad om 1 miljoner kronor årligen för den myndighet som ska ges uppdraget. Utredningen föreslår att kostnaderna finansieras genom en permanent omfördelning av medel inom Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Utredningen har inte kunnat ange något närmare anslag utan frågan får hanteras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
Människor i kris i Sverige i dag kan vara hemmahörande i många olika kyrkor och trossamfund. Det är rimligt att en nationell alar- meringsfunktion kan hjälpa nödställda oavsett trostillhörighet. Över- gångskostnaden för utredningens förslag om att även motsvarande trossamfund som jourhavande präst ska kunna kontaktas genom den nationella alarmeringsfunktionen, är en del i att göra alarme- ringstjänsten mer tillgänglig för alla nödställda. Detta kräver en engångsvis förstärkning av anslag 2:5 Ersättning till SOS Alarm
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Sverige AB för alarmeringstjänst enligt avtal om 2 miljoner kronor. Utredningen föreslår att kostnaderna finansieras genom motsva- rande minskning av anslag 2:4 Krisberedskap inom Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Ökningen av driftskostnaden som väntas uppstå föreslås finansieras inom ramen för nuvarande anslag 2:5 Ersättning till SOS Alarm AB för alarmeringstjänst enligt avtal.
Ekonomiska konsekvenser av förslagen om utveckling, införande och drift av en teknisk lösning för informationsdelning
Tjänst för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst
I ansvaret för att ta fram en tjänst för automatisk informations- delning inom samhällets alarmeringstjänst, ingår också ett ansvar att besluta om en gemensam referensarkitektur, genom sådant som gemensamma gränssnitt och standarder för den information som ska delas. SOS Alarm föreslås etablera en tjänst för den information som ska delas automatiskt inom samhällets alarmeringstjänst. I arbe- tet ingår även att genomföra en säkerhets- och integritetsskydds- analys av den information som ska tillgängliggöras automatiskt i tjänsten. SOS Alarm ska också tillgängliggöra den information som ingår i tjänsten. Utifrån SOS Alarms underlag till utredningen, har kostnaden beräknats till cirka 290–410 miljoner kronor, inne- hållande mjuk- och hårdvara, utveckling, konfiguration, uppsättning
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
och framtagande av initiala enklare tjänster. Av denna kostnad upp- skattas 30–40 miljoner kronor utgöra kostnad för att genomföra säkerhets- och integritetsskyddanalysen. Utredningen har antagit att kostnaderna uppkommer från och med 2020 och att kostna- derna fördelas över 4 år. Kostnaden bedöms fördelas med 40–60 miljoner kronor under år 1, 100–150 miljoner kronor år 2, 100–140 miljoner kronor år 3 och 50–60 miljoner kronor år 4.
Utifrån SOS Alarms underlag uppskattar utredningen kost- naden för att förvalta tjänsten för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst till 60–80 miljoner kronor årligen. Beroende på hur arbetet löper under etableringsfasen kan startåret för dessa kostnader bli olika, men utredningen har uppskattat att enklare tjänster bör kunna publiceras från och med år 3, dvs. från och med 2022.
För att kunna få till stånd en informationsdelning som blir till- gänglig för aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst behöver konverteringstjänster skapas, som kan ”översätta” mellan olika aktö- rers system (se avsnitt 13.6.2). Detta gäller både den information som ska kunna delas automatiskt inom lösningen, och den infor- mation som ska kunna delas vid behov. Olika aktörer inom samhällets alarmeringstjänst kommer troligen att ha olika stora behov av konverteringstjänster, beroende på hur deras befintliga system ser ut. Utredningen anser att det vore olyckligt om möjlig- heterna att dela information inom samhällets alarmeringstjänst skulle försvåras av kostnadsskäl. I och med att utredningen före- slagit att hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till den tek- niska lösningen, bör det också vara så enkelt som möjligt att ansluta sig. Skillnader i förutsättningar och kostnader bör undvikas. Det är viktigt att SOS Alarm och den framtida nationella alarme- ringsfunktionen verkar för att den tjänstelösning som väljs byggs utifrån en tydlig kravspecifikation och dokumentation, för att underlätta hjälporganens konvertering.
SOS Alarm har angett till utredningen att bolagets egna kost- nader för att skapa de säkerhetsfunktioner, processer och gräns- snitt som behövs i bolagets befintliga system för att kunna anslutas till en gemensam lösning, kommer att kosta mellan 25–35 miljoner kronor. Därutöver behöver de adaptorer och tjänster byggas som behövs för anslutning till en gemensam tjänsteplattform, vilket beräknas kosta mellan 5 och 10 miljoner kronor. Den totala kost-
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
naden för SOS Alarms egna konverterings- och anpassningstjänster uppgår därmed till mellan 30 och 45 miljoner kronor.
När det gäller hjälporganens systemstöd så kan utredningen kon- statera att de flesta systemstöd redan i dag har grundläggande funk- tionalitet när det gäller möjligheter att sortera information utifrån behörigheter, samt att inhämta och dela information utifrån olika sortering. Systemen som används i t.ex. kommunal räddningstjänst och i landstingens ambulanssjukvård, är byggda för att kunna hämta ut och lämna data. Sådan funktionalitet finns i många fall t.ex. redan i relation till Rakel. Därmed är det möjligt att bygga enklare konverteringstjänster som också kan ansluta till en gemensam tjänst inom samhällets alarmeringstjänst. För de aktörer, däribland merparten av de kommunala räddningstjänsterna och landstingen, som har köpt tillgång till SOS Alarms system Zenit/Coord Com, bedöms behoven av konfiguration mot den nationella alarmerings- funktionens systemstöd vara små. Dock kan vissa anpassningar behöva göras hos varje hjälporgan, till en uppskattad engångskost- nad om uppemot 250 000 kronor. Utredningen bedömer att för de hjälporgan som arbetar i ett annat tekniskt systemstöd än SOS Alarm, kan eventuella kostnader för att etablera fungerande gräns- snitt mot den nationella alarmeringsfunktionen komma att uppgå till 500 000 kronor som en engångskostnad.
Därutöver tillkommer kostnader för anpassning av hjälporga- nens övriga stödsystem, så att dessa system kan utbyta information med den nationella alarmeringsfunktionens system. Här finns en upp- sjö av olika system. Denna kostnad kan variera mellan olika hjälp- organ.
Därutöver tillkommer en kostnad för MSB för att ta fram och förvalta krav för att få anslutas tekniskt till tjänsten. Med utgångs- punkt i MSB:s underlag till utredningen, har dessa kostnader upp- skattas till 4 miljoner kronor som en engångskostnad.
Finansiering
Utredningens förslag om att etablera en tjänst för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst, är en del i en ambitionshöjning med syftet att åstadkomma en effektivare alarmeringstjänst och ytterst snabbare och effektivare hjälpinsatser
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
för de nödställda. Detta kräver en förstärkning av den statliga ersättningen för samhällets alarmeringstjänst, dels för att täcka över- gångskostnader under en period om 4 år, dels för ökade permanenta driftskostnader. Anslag 2:5 Ersättning till SOS Alarm Sverige AB för alarmeringstjänst enligt avtal behöver dels förstärkas engångsvis med mellan 324–459 miljoner kronor, dels behövs en permanent förstärkning om 60–80 miljoner kronor årligen. Utredningen föreslår att kostnaderna huvudsakligen finansieras inom Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Inom utgiftsområdet kan anslaget 2:4 Krisberedskap, övervägas för finansieringen av den en- gångsvisa förstärkning som behövs. Delar av finansieringen kan också ske genom en neddragning av anslagen 1:18 Digitaliseringsmyndig- heten inom Utgiftsområde 2, respektive anslag 2:5 Driftsäker och till- gänglig elektronisk kommunikation inom Utgiftsområde 22. Frågan om lämplig finansiering får hanteras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
Utredningen har övervägt om konfigurationskostnader för hjälp- organen ska belasta staten. Givet att kommunal räddningstjänst och landstingens ambulanssjukvård även fortsättningsvis organiserar sin verksamhet inom alarmeringsområdet i 180 enheter, varav 2 enhe- ter har egna system för alarmeringen (Sjukvårdens larmcentral och Kristianstad räddningstjänst), skulle kostnaden för staten komma att bli cirka 44,5 miljoner kronor för konverteringarna. Samtidigt kan utredningen konstatera att konverteringstjänsterna syftar till att åstadkomma en samlad kapacitet inom samhällets alarmerings- tjänst över hela landet och för samtliga hjälporgan, ett intresse som får ankomma på systemets samtliga ingående aktörer. Utredningen har därför ansett att kostnaden för konverteringstjänster bör bäras av hjälporganen själva, både de statliga och kommunala, utan någon särskild finansiering från staten. Utredningen anser att varje hjälp- organ bör bekosta eventuella kostnader för att anpassa övriga system i den mån det behövs inom de olika hjälporganens verksamheter.
Den övergångskostnad på 4 miljoner kronor som krävs för MSB:s uppdrag att ta fram krav för en teknisk anslutning till lösningen, kräver en engångsvis förstärkning av myndighetens förvaltnings- anslag (anslag 2:6 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Kostnaden föreslås finansieras genom en engångsvis omfördelning från anslag 2:4 Krisberedskap inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap med motsvarande belopp.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Driftskostnaden för förvaltning av tekniska krav får anses ingå i MSB:s instruktionsenliga uppdrag och finansieras inom ramen för nuvarande anslag 2:6 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
Informationstjänster inom olika områden
Det är hjälporganens, MSB:s och Socialstyrelsens ansvar att ta fram och förvalta informationstjänster som tar sikte på de egna ansvars- områdena. Utredningen har utgått från det faktum att hjälporganen i praktiken redan förvaltar sådana modeller av olika slag, men att enighet om vilken information som i normalfallet ska delas eller som hjälporganet behöver ta del av saknas. En uppskattning utifrån det underlag som utredningen tagit del av är att en övergångskostnad för arbetet skulle kunna uppgå till 4 miljoner kronor per verksam- hetsområde fördelat på 2 år. En viss driftskostnad kan också antas uppstå för att förvalta informationsmodellerna, uppskattad som upp till 500 000 kronor årligen per verksamhetsområde.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
Finansiering
Ett systematiskt arbete för att ta fram dessa informationstjänster behöver inledas. Kompetens i organisationerna behöver samlas som förmår att hantera och integrera såväl tekniska och verksamhets- mässiga som juridiska frågor. Samtidigt har utredningen kunnat konstatera att samtliga aktörer inom samhällets alarmeringstjänst har ett behov och ett intresse av en bättre informationsdelning i samband med alarmering. Utredningen har ansett att samtliga hjälp- organ bör avsätta egna resurser för arbetet. För Socialstyrelsen och MSB, som utredningen föreslår ska få i uppdrag att driva arbetet och samordningen av hjälporganen inom den kommunala räddnings- tjänsten och landstingens ambulanssjukvård, anser utredningen dock att särskilda uppdrag bör formuleras åtföljda av för ändamålet avsatta medel, motsvarande cirka 4 miljoner kronor under två år. Medlen ska tillföras respektive myndighets förvaltningsanslag. Denna övergångskostnad bedöms kunna finansieras inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, anslag 2:4 Krisberedskap.
Det långsiktiga uppdraget att förvalta modeller för information inom respektive hjälporgans område, anser utredningen ryms inom respektive myndighets instruktionsenliga uppdrag och bör kunna förvaltas inom ramen för respektive myndighets förvaltningsanslag. Dvs. förvaltningskostnaderna för respektive informationsmodell ska bäras inom ramen för befintliga anslagsnivåer inom anslagen 2:6
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inom utgiftsområde 6, anslag 8:1 Socialstyrelsen inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslag 1:1 Polismyndigheten inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet, anslag 2:1 Kustbevakningen inom utgiftsområde 6, anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m. inom utgiftsområde 1 Rikets styrelse, liksom anslag 1:4 Ersättning för sjöräddning och fritidsbåtsverksamhet inom utgiftsområde 22 Kommunikationer.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kostnader för att närmare beskriva och analysera den tekniska lösningen
Utredningen har i kapitel 13 föreslagit att MSB ska få i uppdrag att närmare beskriva och analysera den föreslagna tekniska lösningen ur ett flertal perspektiv. Utredningen har uppskattat kostnaden till 10 miljoner kronor under 2 år. Parallellt med eventuella tekniska konsekvenser av nya automatiserade informationsflöden för hjälp- organen och alarmeringsfunktionen i befintliga it-system, kan det också bli aktuellt att utbilda personal, både inom den nationella alarmeringsfunktionen och hos hjälporganen. Kostnaderna för detta kan variera mellan olika hjälporgan.
Finansiering
Det är utredningens uppfattning att arbetet med att närmare be- skriva och analysera den tekniska lösningen är centralt ur ett kvali- tetssäkrings- och riskhanteringsperspektiv och att det av det skälet
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
bör genomföras så snart som möjligt. Utredningen har bedömt att MSB:s arbete på detta område kan betraktas som en del i myndig- hetens instruktionsenliga uppdrag enligt 1, 2 och 11 a §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och att det därför bör kunna finansieras inom det nuvarande förvaltningsanslagets ram.
Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag om ett gemensamt system för geodata
Kostnader
Det kommer att uppstå kostnader för att utveckla och tillgänglig- göra sammansatta geodatatjänster. Dessa kostnader kommer att variera mellan de olika aktörerna beroende på vilka specialanpass- ningar som krävs, t.ex. användning off-line. I kostnaderna ingår också delar för att genomföra en säkerhets- och integritetsskydds- analys av tjänsten. Det har tagits fram visst underlag för detta inom ramen för det arbete som Lantmäteriet och MSB har bedrivit, men utredningen bedömer att visst arbete återstår i synnerhet när det gäller lösningens säkerhetsbehov. Med utgångspunkt i Lantmäteriets underlag, har utredningen uppskattat kostnaden för att utveckla tjänsten till cirka 60 miljoner kronor samt 2 miljoner kronor för ett inledande arbete med att definiera tjänsten och för att genomföra inledande tester. Etableringsfasen bedöms kunna pågå under 3 år. Förvaltnings- och driftskostnaden för tjänsten har uppskattats till cirka 10 miljoner kronor årligen.
Enligt utredningens förslag ska hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen vara skyldiga att använda geodatatjänsten. Därför är det viktigt att den lösning som Lantmäteriet utvecklar är tillgänglig för alla aktörer. Vissa konverteringstjänster kan ändå
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
komma att krävas för att åstadkomma användbarhet hos samtliga hjälporgan, givet att de använder sig av olika egna systemstöd.
MSB bedöms kunna meddela föreskrifter om hjälporganens och den nationella alarmeringsfunktionens användning av tjänsten, när tjänsten väl finns på plats. Utifrån MSB:s underlag, har utredningen bedömt att en löpande förvaltningskostnad för att ta fram sådana föreskrifter kan uppgå till 1 miljoner kronor årligen. MSB bedöms också kunna ansvara för att löpande stödja hjälporganen i använd- ningen av geodata, ett ansvar som utredningen anser ingår i myn- dighetens instruktionsenliga uppdrag redan i dag. Det ingår i dag i uppdraget för MSB att utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med före- byggande och sårbarhetsreducerande åtgärder, något som bland annat innebär att säkerställa att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde.15 Kostnaderna för detta bör rymmas inom myndighetens förvaltningsanslag.
De bedömda kostnaderna för att övergå till SWEREF 99TM och RH 2000 för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen bedöms utifrån Lantmäteriets underlag till utredningen som marginella. I stället är det en tydlig reglering som ska till där det klart framgår vilka referenssystem som ska gälla för hjälp- organen och den nationella alarmeringsfunktionen. Viss anpassning i verksamheternas stödsystem kan också komma att krävas men bedöms enligt Lantmäteriets underlag inte vara omfattande. Vissa kostnader kan uppstå hos de organisationer som behöver transfor- mera data till de nationella systemen, alltså kostnader för att imple- mentera de nationella systemen i de olika handläggningsprocesserna. Utredningen har dock bedömt att även dessa kostnader kommer att vara försumbara.
Kostnaden för data är en årlig kostnad och har utifrån underlag från Lantmäteriet beräknats uppgå till 129 miljoner kronor år 2019 och därefter 142 miljoner kronor årligen. Utgångspunkten för bedöm- ningen är Lantmäteriets förlorande avgiftsintäkter, kostnader för bedömda investeringar i nya distributionslöningar samt nödvändiga rationaliseringar.
15 Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, 1 §.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
Bland de data som lyfts fram i arbetet med att definiera ytter- ligare verksamhetsspecifika data, finns både öppna data och data som finansieras med avgifter. Här finns också privatägda data. Bland de exempel på data som utredningen har tagit del av från tidigare genomfört arbete, är huvuddelen i dag öppna data. Viktigt att påminna om är dock att även gällande dessa data kan ytterligare kostnader följa, utöver kostnader för själva datan, som kostnader för att göra data åtkomliga tekniskt genom anpassning av gräns- snitt och standarder så att de gränssnitt och standarder som används för dessa ytterligare data också fungerar gentemot den gemensamma lösningen. Baserat på underlag från Lantmäteriet avseende kostnader för de data om är av intresse för blåljusaktörerna, uppskattar utredningen att det kan handla om ytterligare 170 mil- joner kronor årligen. Kostnaden behöver, när arbetet med att utveckla systemet för geodata kommit längre, dock analyseras och beskrivas mer grundligt än vad utredningen kunnat göra.
Utifrån MSB:s underlag bedömer utredningen att uppdraget till MSB att ta fram ytterligare verksamhetsspecifika geodata, kan drivas i projektform under två år, till en årlig kostnad om 1,5 mil- joner kronor. En del arbete inom området är redan gjort som kan ligga till grund för det fortsatta arbetet. MSB behöver ha en omfattande samverkan i arbetet med både myndigheter, privata aktörer och målgrupper.
Finansiering
De övergångskostnader som följer av etableringen av den gemen- samma geodatatjänsten syftar till att åstadkomma en mer samord- nad alarmeringstjänst och snabbare och effektivare hjälpinsatser för de nödställda. På längre sikt är det utredningens uppfattning att detta kommer att effektivisera alarmeringen och spara både liv och pengar. Detta kräver en förstärkning av anslaget 1:6 Lantmäteriet inom utgiftsområde 18, dels engångsvis med 62 miljoner kronor, dels en permanent förstärkning om 323 miljoner kronor årligen. En engångsvis förstärkning krävs också av anslaget 2:6 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, med 2 miljoner kronor.
Utredningen har, mot bakgrund av den utveckling som redan pågår på ett bredare plan i samhället, föreslagit att geodata i den
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
gemensamma geodatatjänsten ska tillgängliggöras som öppna data. Detta inte minst för att möta samhällets alarmeringstjänsts behov av sådana data. En konsekvens av att dessa data öppnas är att kom- muner och landstings avgifter för Geodatasamverkan kommer att sjunka kraftigt. En bedömning är att de minskade licenskostna- derna hos användarna skulle kunna uppgå till 50 miljoner kronor årligen. SOS Alarm betalar också licensavgift till Lantmäteriet i dag, en avgift som kommer att minska om data i den gemensamma tjänsten tillgängliggörs som öppna data. De statliga hjälporganen betalar inga licensavgifter till Lantmäteriet för de data som utred- ningen föreslår ska öppnas. Utredningen anser att dessa kostnader bör kunna finansieras genom minskade bidrag till kommuner och landsting i den omfattning som motsvarar den minskning som sker i avgiften för de data som hjälporganen annars skulle ha betalat för licenser, dvs. en minskning om cirka 50 miljoner kronor årligen. Anslag 2:5 Ersättning till SOS Alarm Sverige AB för alarmerings- tjänst enligt avtal inom utgiftsområde 6 föreslås minskas med 2 mil- joner kronor årligen på motsvarande sätt, till följd av utebliven licenskostnad. Övriga 90 miljoner kronor som årligen krävs för de data som ska tillgängliggöras i tjänsten, föreslås finansieras genom en permanent omfördelning av medel inom utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap. Inom utgiftsområdet kan anslaget 2:4 Krisberedskap, övervägas för en engångsvis omfördelning av medel för att finansiera den förstärkning som behövs. Delar av finansie- ringen kan också ske genom anslagen 1:18 Digitaliseringsmyndig- heten inom Utgiftsområde 2, respektive anslag 2:5 Driftsäker och tillgänglig elektronisk kommunikation inom Utgiftsområde 22. Frågan om lämplig finansiering får hanteras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
Finansieringen av egna kostnader för konverteringar i egna systemstöd bör hjälporganen själva stå för.
Uppdraget till MSB och de behov av förstärkningar av anslag 2:6
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap på 3 miljoner kronor engångsvis som utredningen identifierat, föreslås finansieras genom motsvarande neddragning av anslag 2:4 Krisberedskap inom utgifts- område 6 Försvar och samhällets krisberedskap.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ekonomiska konsekvenser av förslagen om offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet
Kostnader
Utredningens förslag om offentlighet och sekretess, överföring av uppgifter och personlig integritet bedöms inte föranleda några förändrade kostnader för verksamheterna. När det gäller uppgifts- skyldighet anser utredningen att personalen inom den nationella alarmeringsfunktionen bör utbildas i de sekretessregler som gäller för alla hjälporgan, samt att funktionen bör ta fram riktlinjer och
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
dylikt för att stödja personalen i att bedöma när information om hot och våld ska delas. Utredningen har bedömt att denna uppgift inryms i det uppdrag som den nationella alarmeringsfunktionen får enligt lag och som finansieras genom statens ersättning genom alarmeringsavtalet.
Utredningens förslag om möjligheter att spela in och avbryta kommunikation m.m. samt om personuppgiftsbehandling föran- leder heller inga förändrade kostnader för verksamheten.
Förslaget om ett utökat tillsynsansvar för MSB innebär ökade kostnader för myndigheten. Utifrån MSB:s underlag har utred- ningen bedömt att kostnaderna för detta uppgår till en övergångs- kostnad under ett års tid om 2,5 miljoner kronor samt därefter som en driftskostnad om 2,5 miljoner kronor årligen.
Finansiering
Utredningens förslag innebär att anslag 2:6 Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap, behöver förstärkas engångsvis med 2,5 mil- joner kronor. Övergångskostnaden om 2,5 miljoner kronor föreslås finansieras genom motsvarande engångsvisa neddragning av anslag 2:4 Krisberedskap inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kris- beredskap.
Den ökade driftskostnaden hos MSB som följer av utred- ningens förslag innebär att förvaltningsanslaget 2:6 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap behöver förstärkas permanent med 2,5 miljoner kronor. Kostnaden föreslås av utredningen finansieras genom en permanent omfördelning av medel inom utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap. Utredningen har inte kunnat ange någon närmare finansiering utan frågan får hanteras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ekonomiska konsekvenser av förslagen om regional organisation, robusthet och säkerhet
Kostnad
Utredningen har föreslagit att antalet SOS-centraler på sikt bör minska och anpassas till hur andra samhällsverksamheter kommer att organiseras. I avvaktan på beslut om hur regeringen väljer att hantera t.ex. Försvarsberedningens och Indelningskommitténs för- slag så har utredningen föreslagit att dagens grundläggande organi- sering i 13 SOS-centraler och deras uppbyggnad tills vidare ska behållas. Utredningens förslag får därför inga omedelbara ekono- miska konsekvenser för den nationella alarmeringsfunktionen.
Utredningen har också föreslagit att förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap om krisberedskap ska vara tillämplig på den nationella alarmeringsfunktionen. Förordningen ställer vissa krav på de organisationer som omfattas. Utredningen bedömer dock att motsvarande krav redan ställs på bolaget i dag genom alarmerings- avtalet, som i dag finansieras över statsbudgeten. Inga ytterligare kostnader förknippas med detta förslag.
Utredningen bedömer också att två krav i nuvarande Sam- verkansavtal mellan SOS Alarm och MSB ska fortsätta gälla för den nationella alarmeringsfunktionen. Det ena kravet rör den utbild- ning som KBA-operatörer ska genomgå, och där MSB ska ansvara för en del av denna utbildning. I denna del är det utredningens bedömning att MSB även fortsättningsvis ska kunna erbjuda sådan utbildning till operatörer på en nationell alarmeringsfunktions kris- beredskapsavdelning. MSB:s utbildning bör kunna erbjudas opera-
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
törerna vid den nationella alarmeringsfunktionen utan kostnad. Denna verksamhet finansieras i dag över statsbudgeten genom att kostnaden belastar MSB:s förvaltningsanslag och utredningen har inte föreslagit någon förändring i denna del.
Det andra kravet i Samverkansavtalet rör att SOS Alarm mot ytterligare avgift ska kunna delta i andra övningar (t.ex. sektorsöv- ningar eller övningar i hjälporganens egna organisationer). I detta fall föreslår utredningen att det, liksom i dag, ska vara obligatoriskt för alarmeringsfunktionen att delta i sådana övningar om de efter- frågas. Utredningen anser att en sådan verksamhet kan knytas till funktionens samhällsuppdrag genom funktionens roll inom sam- hällets krisberedskap. Vid köp av denna tjänst ska gällande rätt tillämpas, dvs. lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) är tillämplig (se avsnitt 6.3.7). Köpare av tjänsten kan möjligen använda sig av tillämpliga undantag, t.ex. i de fall det de facto endast kommer att finnas en utförare av tjänsten. Inga ytterligare kostnader är förknippade med detta förslag.
Behov av skydd och robusthet, samt av större regioner
Utredningen har också föreslagit att en analys om den nationella alarmeringsfunktionens behov av skydd och robusthet i hela hot- skalan, liksom frågan om den bör bli skyddsobjekt, ska göras. Analysen bör göras i samverkan med Försvarsmakten och MSB. Förslaget innebär merkostnader för den som ska genomföra analy- sen, liksom för den nationella alarmeringsfunktionen, som kommer att behöva bistå i arbetet med underlag, samt för eventuella samver- kande organisationer, t.ex. MSB och FM. Utifrån MSB:s underlag till utredningen, bedömer utredningen att övergångskostnaderna för att genomföra analysen kommer att uppgå till cirka 10 miljoner kronor fördelat på två år.
Vilka kostnader som kan uppkomma som en följd av analysen är i dagsläget inte möjligt att uppskatta. Det torde dock komma att handla om kostnader för högre krav på inbrottsskydd, särskilda lösningar för samverkan med Försvarsmakten (som kräver särskilt skydd av lokaler och tekniskt stöd), alternativa platser med för- stärkt skydd (men utrustade med i huvudsak samma teknik som ordinarie platser), flervägsförbindelser till alarmeringscentralerna,
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
behov av klassning av personal liksom av den information som han- teras i lösningen.
Utredningen anser att behovet av skydd och robusthet bör relateras till behovet av färre och större SOS-centraler. Med ett minskat antal centraler följer troligen en viss besparing i lokalkost- nad, samtidigt som anpassningar för skydd och robusthet behöver göras av de lokaler som ska användas. De möjliga besparingar som kan göras genom färre antal centraler, antas inte motsvaras av de kostnadsökningar som kan bli följden av ett arbete för att säker- ställa robusthet och skydd för den nationella alarmeringsfunk- tionen i hela hotskalan. Utredningen har föreslagit att den regionala organiseringen av den nationella alarmeringsfunktionen på längre sikt bör anpassas efter förslagen i Indelningskommitténs och För- svarsberedningens förslag, som innebär en organisering i sex eller sju regioner över landet.
I en ändrad regional indelning inryms kostnader för avveckling och omstrukturering av regionala larmcentraler. Utöver avveckling av lokaler kan det behövas anpassning och eventuell nyetablering av centraler. Därutöver uppkommer personalkostnader i samband med omställningen: avveckling, rekrytering, samt kostnader för dubbel bemanning under en period. Även omställning av central admini- stration kan krävas.
I dag har SOS Alarm runt 200 operatörsplatser för cirka 600 operatörer. Den årliga driftskostnaden för varje operatörsplats är, inklusive lokalkostnaden, cirka 250 000 kronor. Utöver detta kostar driften av tekniken omkring 400 000 årligen per operatörsplats (då ingår kostnad för infrastruktur). Givet att ingen ny teknik behöver utvecklas och att lokalerna inte behöver byggas om samt att befintlig infrastruktur kan behållas, har SOS Alarm beräknat att en utbyggnad av en befintlig central, medför en årlig driftskostnad för varje tillkommande operatörsplats om cirka 400 000 kronor. SOS Alarm har inte för utredningen kunnat presentera kostnaderna för helt nya operatörsplatser. Vid en regionalisering, där hälften av nuvarande antalet operatörsplatser flyttas till en större central, skulle kostnaden med andra ord vara 40 miljoner kronor årligen i kostnader för tillkommande operatörsplatser. Utredningen har inte kunnat beräkna de personalkostnader som skulle kunna uppkomma som en följd av regionaliseringen. Detta då det är svårt att kunna förutsäga personalrörlighet och kommande behov av nyrekryte-
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
ringar. Ej heller har utredningen kunnat beräkna eventuella kost- nader för att anpassa förmågan och skyddet hos den nationella alarmeringsfunktionen efter hela hotskalan. För detta krävs en närmare analys av kostnaderna för de anpassningar som behöver göras av verksamheten. För detta krävs också mer underlag när det gäller den slutliga kommande regionala indelningen i staten, tidigare erfarenheter av regionalisering samt utgångspunkter, förutsättningar och kostnadsberäkningar för SOS Alarm för att bilda större regio- nala enheter.
Finansiering
Uppdraget att genomföra en analys bedöms medföra behov av en engångsvis förstärkning av anslag 2:6 Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap med 10 miljoner kronor fördelat över 2 år. Utredningen bedömer att de övergångskostnader som analysen av funktionens förmåga och skydd i hela hotskalan kan medföra, kan finansieras genom en neddragning av motsvarande belopp fördelad på två år, från anslag 2:4 Krisberedskap inom Utgiftsområde 6.
Sammanfattning, ekonomiska konsekvenser av utredningens övriga förslag
Sammanfattningsvis kan de ekonomiska konsekvenserna av utred- ningens övriga förslag beskrivas enligt nedanstående tabell:
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
18.9.6Ekonomiska konsekvenser som uppkommer oavsett organisationsform
Bedömning: Oavsett vilken organisationsform som väljs så kom- mer själva inrättandet av den nationella alarmeringsfunktionen att innebära ekonomiska konsekvenser. Övergångskostnaderna beräknas till omkring 9–14 miljoner kronor, och driftskostna- derna förväntas öka med omkring 3,3 miljoner kronor årligen. Övergångskostnaderna föreslås finansieras genom en engångvis neddragning från anslag 2:4 Krisberedskap inom utgiftsområde 6 med motsvarande belopp. Finansieringen av de ökade drifts- kostnaderna föreslås ske genom en permanent omfördelning av medel inom utgiftsområde 6.
Skälen för utredningens bedömningar
Vissa övergångs- och transaktions- och driftskostnader kommer att uppkomma i ungefär samma omfattning oavsett vilken organisa- tionsform som slutligen väljs för den nationella alarmeringsfunk- tionen. Utredningen har i detta avsnitt redogjort för dessa.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Övergångs- och transaktionskostnader
Kostnader
SOS Alarm har i dag cirka 40 000 avtal med olika parter om olika tjänster. Omkring 1 000 av dessa är av mer omfattande slag. Det gäller 112-tjänsten, delar i larmbehandlingen som SOS utför på upp- drag av kommunal räddningstjänst och av landstingen, samt tjäns- ter inom krisberedskapsområdet.
I samband med inrättandet av den nationella alarmeringsfunk- tionen behöver SOS Alarms samtliga avtal ses över för att se i vad mån t.ex. den nya författningsreglerade ordningen av samhällets alarmeringstjänst påverkar avtalen. Det kan också finnas skäl att när det gäller avtalen med statliga och kommunala myndigheter undersöka avtalens förenlighet med t.ex. upphandlingslagstift- ningen, särskilt när det gäller kommersiella tjänster. Utredningen uppskattar kostnaden för en sådan översyn av avtalen till mellan 1 och 2 miljoner kronor under 2019 i bolagsvarianten, under 2020 i myndighetsvarianten. Beräkningen utgår från kostnaden för mot- svarande översyn av gällande avtal inom Apotekens Service AB in- för bildandet av E-hälsomyndigheten (1 miljon kronor). Uppskatt- ningen är dock förknippad med stor osäkerhet och kan bli både högre och lägre. Därefter behöver avtalen uppdateras med nytt namn och, i myndighetsfallet, organisationsnummer (till en samlad kostnad av omkring 1 miljon under 2019 i bolagsvarianten, under 2020 i myndighetsvarianten).
Till övergångskostnaderna hör också kostnader för en kommande organisationskommitté eller särskild utredare, samt uppstartskost- nader som tillkommer vid etableringen av den nationella alarme- ringsfunktionen. När det gäller bildandet av en myndighet så upp- skattar utredningen att organisationskommitténs kostnader kommer att uppgå till cirka 7 miljoner kronor och infalla under åren 2019– 2020. I fallet med bolagslösning beräknas kostnaden bli cirka 3,5 miljoner kronor och infalla under 2019. Skälet till skillnaden är att arbetsuppgifterna för en organisationskommitté i myndighets- lösningen är mer omfattande.
Det ankommer på den nationella alarmeringsfunktionen att säkerställa att gällande regler, t.ex. kring statsstöd samt regler om konkurrens och upphandling, följs. Den nationella alarmeringsfunk- tionen behöver även säkerställa att personuppgifter behandlas i
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
enlighet med den allmänna dataskyddsförordningen. Utredningen bedömer att den nationella alarmeringsfunktionen kommer att behöva rekrytera kompetens i dessa frågor, motsvarande tre upp- handlingsexperter med en lön om 35 000 i månaden och två jurister med en lön om 40 000 i månaden. Beräkningen har gjorts x 1,5 för att inkludera arbetsgivaravgifter. Rekryteringskostnaden har upp- skattats till cirka 830 000 kronor under 2019 (bolag) respektive 2020 (myndighet), och motsvarar 25 procent av den genomsnittliga års- kostnaden för anställda i motsvarande roller i staten.
Utredningen bedömer också att kostnader kommer att tillkomma för sådant som namnbyte, ny webbplats, eventuellt nytt varumärke och grafisk profil och dylikt och uppskattat det till cirka 3 miljoner kronor under 2019 (bolag) respektive 2020 (myndighet).
Finansiering
Kostnaden för en organisationskommitté föreslås finansieras genom anslag 4:1 Regeringskansliet m.m. inom Utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Övriga kostnader innebär behov av en engångsvis för- stärkning av anslag 2:5 Ersättning till SOS Alarm för alarmerings- tjänst enligt avtal med 13,4 miljoner kronor. Dessa kostnader före- slås finansieras genom en engångsvis omfördelning av medel från anslag 2:4 Krisberedskap inom utgiftsområde 6 Försvar och sam- hällets krisberedskap.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Driftskostnader
Kostnader
Eftersom utredningen har bedömt att verksamheten vid den natio- nella alarmeringsfunktionen kan startas 2020 om den drivs i form av ett bolag och 2021 om den drivs av en myndighet, har drifts- kostnaderna olika startår. Utredningen bedömer att den nationella alarmeringsfunktionen behöver ha kompetens inom konkurrens- och upphandlingsrätt samt personuppgiftsbehandling, en kompetens som i dag inte finns hos SOS Alarm. Utredningen uppskattar den årliga kostnaden för dels två jurister (med en månadslön om cirka 40 000 kronor), dels tre upphandlare (med en månadslön om cirka 35 000 kronor) till 3 330 000 kronor från och med 2020 (bolag) respektive 2021 (myndighet). Den uppskattade kostnaden motsvarar genomsnittslönen inom dessa kompetensområden inom statsförvalt- ningen. Tillkommande arbetsgivaravgifter om 0,5 x lönekostnaden har inkluderats i beräkningen.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
Finansiering
De ökade driftskostnaderna som uppstår både om den nationella alarmeringsfunktionen organiseras som en myndighet och som ett bolag, är enligt utredningen en del i en ambitionshöjning med syftet att åstadkomma en effektivare alarmeringstjänst, och ytterst, snabbare och effektivare hjälpinsatser för de nödställda. Detta kräver en permanent förstärkning av anslag 2:5 Ersättning till SOS Alarm Sverige AB för alarmeringstjänst enligt avtal med 3,3 miljoner kronor. Utredningen föreslår att kostnaden finansieras genom en permanent omfördelning av medel inom Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Utredningen har inte kunnat ange någon närmare finansiering utan frågan får hanteras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
18.9.7Samlad bild av de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag i myndighetsalternativet respektive bolagsalternativet
Bedömning: Att inrätta Alarmeringsmyndigheten SOS och att genomföra utredningens övriga förslag kommer att innebära sammanlagda övergångskostnader om cirka 630–770 miljoner kronor.
Att driva Alarmeringsmyndigheten SOS och att genomföra utredningens övriga förslag kommer att sammanlagt kosta cirka 1 150–1 180 miljoner kronor årligen vilket är cirka 410–440 mil- joner kronor mer än vad verksamheten kostar inom SOS Alarm i dag.
Att inrätta den nationella alarmeringsfunktionen som ett bolag och att genomföra utredningens övriga förslag kommer sammanlagt att innebära övergångskostnader om cirka 450–580 miljoner kronor.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
Att driva den nationella alarmeringsfunktionen som ett bolag och att genomföra utredningens övriga förslag kommer sam- manlagt att kosta cirka 1 150–1 170 miljoner kronor per år vilket är cirka 410–430 miljoner kronor mer än vad verksamheten kostar inom SOS Alarm i dag.
Skälen för utredningens bedömningar
Utredningen har haft uppdraget att åstadkomma en samordnad och effektiv alarmeringstjänst och lägger fram ett antal förslag för att åstadkomma detta. För att ambitionerna ska kunna uppnås, bedö- mer utredningen att en kraftfull förstärkning kommer att krävas i finansieringen av samhällets alarmeringstjänst och den nationella alarmeringsfunktionen. Utredningen har sett att en ambitionshöj- ning måste till inom området för att uppnå de mål som regeringens har med verksamheten.
Med utgångspunkt i redogörelsen ovan om de ekonomiska kon- sekvenserna av utredningens förslag, kan de samlade konsekven- serna beskrivas enligt nedan.
Till dessa kostnader ska läggas de kostnader som SOS Alarm har i dag för den löpande verksamheten inom samhällets alarmerings- tjänst och som finansieras bland annat genom alarmeringsavtalet. 2016 uppgick dessa kostnader till omkring 740 miljoner kronor. Dessa kostnader kommer att fortlöpa oavsett organisationsform.
Fördelningen av kostnader, både övergångskostnader och drifts- kostnader, kommer att se olika ut under de närmaste åren. Skill-
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
nader uppstår också beroende på om det är en myndighet eller ett bolag som driver den nationella alarmeringsfunktionen. Utredningen har sammanfattat kostnadsfördelningen på årsbasis nedan.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
18.9.8Kostnaderna för staten inklusive de statliga hjälporganen och andra myndigheter
För staten kan de ekonomiska konsekvenserna redovisas på olika sätt. Utredningen redogör för konsekvenserna för de statliga myndighe- terna, när det gäller de kostnader som myndigheterna själva föreslås bära, i tabellen nedan.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
18.9.9Kostnaderna för kommuner och landsting
– inklusive hjälporganen
För kommuner och landsting innebär utredningens förslag vissa kostnader, dels i form av ett ansvar att finansiera konverterings- tjänster inom ramen för arbetet med den tekniska lösningen, dels i form av minskning av det allmänna bidraget till kommuner.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
18.9.10Kostnaderna för Alarmeringsmyndigheten SOS/SOS Alarm
För Alarmeringsmyndigheten SOS (i myndighetsalternativet) och för SOS Alarm (i bolagsalternativet) tillkommer kostnader dels för att föreslå en lämplig avgiftsnivå för anslutning av särskilt betydelse- fulla larm, dels i form av finansiering av geodatasystem.
18.9.11 Kostnaderna för företag och andra enskilda
Utredningen har inte kunnat identifiera några specifika kostnader för företag och andra enskilda som en följd av utredningens förslag.
18.9.12Samhällsekonomiska konsekvenser av utredningens förslag
Bland de samhällsekonomiska konsekvenser som väntas uppstå som en följd av utredningens förslag, finns de förslag som bidrar till snabbare och effektivare hjälpinsatser för de nödställda. Det handlar t.ex. om de förslag om förbättrad samordning, informa- tionsdelning och förbättrat kartstöd som utredningen lagt fram.
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
SOU 2018:28 |
Detta antas leda till att möjligheterna förbättras för att både bedöma händelser och utforma insats effektivare, dvs. både snabbare och med större precision och kvalitet. T.ex. genom att hjälporganen kan dimensionera sin utlarmning, liksom att de successivt kan justera resursdimensioneringen utifrån en mer fullständig information. Detta bidrar både till verksamheternas resurseffektivitet, samtidigt som den enskilde nödställde både får en snabbare och mer skräddar- sydd hjälp. Ett exempel kan vara att hjälporganen kan anpassa utlarmningen på ett sådant sätt att rätt fordon med rätt utrustning och rätt kompetens kan skickas till skadeplatsen. Utredningen diskuterar detta närmare i kapitel 7–15.
Möjligheten för hjälporganen att uppdra åt den nationella alarmeringsfunktionen att utföra delar i larmbehandlingen innebär vidare att regeringens ambition om att några andra alarmerings- centraler inte ska behöva byggas upp i någon större omfattning kan uppnås. Utredningen anser att möjligheten att via en nationell sam- ordnad aktör få stöd i hela eller delar av larmbehandlingen genom att uppdra åt den nationella alarmeringsfunktionen att utföra även dessa delar i den omfattning som önskas, innebär samhällsekono- miska vinster, både ur enskilda hjälporgans perspektiv eftersom förutsättningarna för hjälporganen att själva driva larmcentraler kan se olika ut, samt för samhällets alarmeringstjänst som helhet som kan dra nytta av samordningsfördelar. Utredningen har inte kunnat beräkna denna vinst i kronor och ören.
Utredningen har också föreslagit ett breddat grundläggande uppdrag för den nationella alarmeringsfunktionen att utöver mottagning av larm på nödnummer 112 och genomförandet av en första sortering, även inneha en ensamrätt på vissa uppgifter inom alarmeringen som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisbered- skapen. Säkerställandet av dessa till larmbehandlingen anknytande tjänster hos den nationella alarmeringsfunktionen stärker hjälp- organens möjligheter till bland annat ett tidigt och adekvat ingri- pande vid kriser eller större händelser. Utredningen bedömer att förslagen förbättrar förmågan för samhället som helhet att hantera svåra händelser och kriser. Det senare är en förmåga som blivit allt mer central också utifrån det försämrade säkerhetspolitiska läget. Förslagens samhällsekonomiska konsekvenser är enligt utred- ningen positiva men mycket svåra att beräkna i kronor och ören.
SOU 2018:28 |
Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering |
För hjälporganen innebär utredningens förslag vidare en möjlig- het att ansluta för samhället särskilt betydelsefulla larm till den nationella alarmeringsfunktionen, till ett pris utan vinstmarginal. Detta gäller oavsett om verksamheten bedrivs i bolags- eller myn- dighetsform. På detta sätt tillgodoses kravet om att hjälporganen inte själva ska behöva bygga upp egna alarmeringscentraler. Enligt utredningen innebär detta en samhällsekonomisk vinst på längre sikt, eftersom möjligheter till samordning av denna larmhantering genom en gemensam nationell alarmeringsfunktion möjliggörs i stället för att egna larmcentraler behöver etableras. Utredningen har dock inte kunnat beräkna denna vinst.
19Ikraftträdande, övergångs- bestämmelser och behovet av fortsatt arbete
19.1Ikraftträdande
Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska inrättas per den 1 januari 2020 om regeringen väljer att behålla SOS Alarm för uppdraget och den 1 januari 2021 om en ny myndighet ska inrättas.
De av utredningen föreslagna författningarna träder i kraft vid motsvarande tidpunkter.
Skälen för utredningens förslag
19.1.1Så snart som möjligt
Frågan om en författningsreglering av samhällets alarmeringstjänst har varit föremål för utredning sedan år 2011. Det är nu angeläget att frågan finner sin lösning.
Regeringen har i direktiven1 till utredningen uttryckt att det är angeläget att en ny nationell alarmeringsfunktion kan inrättas så snart som möjligt.
Utredningen har haft i uppdrag att redovisa en tidsplan för ge- nomförandet av de förslag som lämnas. Enligt direktivet ska tids- planen säkerställa enskildas tillgång till alarmeringsverksamheten samt ta stor hänsyn till hjälporganens verksamhet. I följande avsnitt utveck- lar utredningen de faktorer som påverkar tidsplanen närmare.
1 Dir 2015:133 s. 15.
763
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
SOU 2018:28 |
19.1.2Faktorer som kan påverka tidsplanen för inrättandet
Oavsett vilken lösning regeringen till slut väljer – en ny alarme- ringsmyndighet eller att behålla SOS Alarm AB (SOS Alarm) – så kommer inrättandet av den nya ordningen att kräva ett förberedelse- arbete.
Utredningen föreslår att den nya alarmeringsfunktionen ska inrättas per den 1 januari 2020 om regeringen väljer att behålla SOS Alarm för uppdraget och den 1 januari 2021 om en ny myndighet ska inrättas. Utredningen har i avsnitt 16.3.4 och 16.4.4 föreslagit att en organisationskommitté eller en särskild utredare tillkallas för att förbereda inrättandet av den nationella alarmeringsfunktionen.
•En första faktor som påverkar tidsplanen är hur snabbt rege- ringen väljer att påbörja beredningen av utredningens förslag ge- nom remissförfarande och därpå följande propositionsskrivning. En remisshantering bör ges en tid om minst tre månader efter- som den kommunala sektorn är berörd. Remissbehandlingen skulle kunna vara avklarad efter sommaren 2018.
•En andra faktor som påverkar tidsplanen har att göra med vilken organisationsform som regeringen efter remissbehandlingen väl- jer att gå vidare med. Utredningen bedömer i denna del att alter- nativet att ombilda SOS Alarm till en ny alarmeringsmyndighet skulle komma att ta ca ett år längre tid än alternativet att behålla SOS Alarm som det är i dag, bland annat beroende på att konsortialavtalet mellan staten och SKL Företag AB har en uppsägningstid om 12 månader.
–När det gäller alternativet att inrätta en ny myndighet så är det för det första en fråga som ska förankras i riksdagen. För det andra kommer i detta alternativ nödvändiga förhandlingar med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) att bland annat innefatta frågan om att köpa ut den del av SOS Alarm som ägs av SKL Företag AB. I detta sammanhang ska även frågan om SOS
Alarms ägande i dotterbolag YouCall AB (”YouCall”) hanteras.
SOS Alarm äger 70 procent av dotterbolaget och resten av bola- get ägs av Piteå Näringsfastigheter AB. För det tredje finns i både alarmeringsavtalet och i konsortialavtalet bestämmelser om uppsägningstider som parterna, om de inte kommer överens om annat, har att förhålla sig till, utköp och lösningsmekanism i form
SOU 2018:28 |
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
av skiljeförfarande för det fall att parterna inte kommer överens. Alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm har en upp- sägningstid om 6 månader och konsortialavtalet mellan staten och SOS Alarm har en uppsägningstid om 12 månader. Att förhandla om avtal tar tid.
–Oavsett vilken organisationsform som regeringen väljer att gå vidare med så ska riksdagen i vanlig ordning inom ramen för den statliga budgetprocessen ta ställning till bland annat frågan om finansieringen av verksamheten i den mån den helt eller delvis ska ske över statsbudgeten.
–När det gäller alternativet att låta SOS Alarm bestå – inklusive nuvarande ägarförhållanden – och ge bolaget uppdraget att vara nationell alarmeringsfunktion så skulle nödvändiga författnings- förslag och finansiering kunna hanteras i samband med budget- propositionerna för åren 2019 och 2020. Inrättandet kommer att vara förenat med kostnader som uppstår redan under 2019, bland annat för en organisationskommitté eller en särskild utredare. Därför bedömer utredningen att båda årens budgetpropositio- ner antagligen kommer att behöva hantera frågan.
–För alternativet med en ny myndighet skulle inrättandet, nöd- vändiga författningsförslag och finansieringen kunna hanteras inom ramen för budgetpropositionerna för åren 2019, 2020 och 2021. Den ovan nämnda avvecklingen av SOS Alarm och en organisationskommitté eller en särskild utredare kommer att kosta under alla tre åren med början 2019. Därför bedömer utredningen att regeringen i samband med alla tre årens budget- propositioner kommer att behöva hantera frågan.
–Utredningen bedömer att det kan finnas tidsvinster att göra i omställningsprocessen genom att parallellt med processen hos regeringen och i riksdagen påbörja förhandlingarna med SKL liksom att ge en organisationskommitté eller särskild utredare i uppdrag att, med reservation för riksdagens beslut, påbörja för- beredandet av den nya ordningen.
•En tredje faktor som utredningen bedömer kan påverka tidsplanen är att det kan vara så att förslaget till ny alarmeringslag (oberoende av organisationsform för alarmeringsfunktionen) behöver anmälas till kommissionen eftersom den innebär inrättande av en ensamrätt
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
SOU 2018:28 |
(ett rättsligt monopol) som i sig är en konkurrensbegränsning. Utredningen har inte lyckats få fram någon exakt uppgift om hur lång tid som behövs för denna anmälan.
•En fjärde faktor som utredningen bedömer kan påverka tids- planen är vilken tid som olika myndigheter kan behöva för att ta fram nya föreskrifter kopplade till den nya lagstiftningen.
•Oavsett vilken organisationsform som regeringen till slut väljer så torde det behövas en genomgång och eventuell omförhandling eller försäljning av de avtal som SOS Alarm i dag har för egen del (t.ex. lokaler) och med sina kunder (antalet avtal uppgick under 2016 till 35 000).2 Detta är en femte faktor att ta med i beräkningen. Förutom statliga och kommunala kunder har SOS Alarm i dag ett antal privata kunder som köper olika säkerhets- och jourtjänster av bolaget.
19.1.3Inga avbrott får ske i verksamheten
Det är oerhört viktigt att alarmeringsverksamheten inte drabbas av avbrott med anledning av införandet av den nya ordningen.
Verksamhetens fortlevnad måste säkras under transformationen. Övergången måste göras så sömlös som möjligt för att funktiona- liteten i alarmeringen inte ska hotas. Förmågan att hantera larm får inte riskeras eller sänkas. Tapp i personal och kompetens är viktiga och kritiska faktorer som kan påverka den nationella alarmerings- funktionens såväl dagliga operativa verksamhet som fortvarighet på ett negativt sätt.
Utredningen bedömer att ett bibehållande av SOS Alarm är mindre riskfyllt ur detta perspektiv än att inrätta en ny myndighet.
19.2Övergångsbestämmelser
Bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.
2 Nordic PA Consulting (2017) SOS Alarm – Kostnader för att övergå från aktiebolag till myndighet s. 7.
SOU 2018:28 |
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
Skälen för utredningens bedömning
Utredningens författningsförslag innebär att lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler upphävs och ersätts av en ny alarmeringslag, en ny alarmeringsförordning och nya paragrafer i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vidare görs vissa följdändringar i lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation och förordningen (2003:396) om elektronisk kommu- nikation, och förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap görs tillämplig på den nationella alarmeringsfunktionen.
Utredningen bedömer att det inte finns något behov av att kunna tillämpa de nya bestämmelserna på larm som kommit in till den nationella alarmeringsfunktionen före dess att de nya bestäm- melserna trädde i kraft. Utredningen bedömer inte heller att de tidigare bestämmelserna behöver kunna tillämpas efter det att de nya bestämmelserna trätt i kraft. Den enda situation som utred- ningen kunnat förutse, där både de tidigare och de nya bestämmel- serna kan behöva tillämpas på ett och samma ärende, är den situa- tionen att det skulle komma in ett larm strax före ikraftträdandet som inte hinner hanteras klart förrän efter ikraftträdandet. Efter- som de föreslagna författningsändringarna till stor del innebär en författningsreglering av en ordning som redan gäller i dag torde det enligt utredningens bedömning inte uppstå några praktiska tillämp- ningsproblem i en sådan situation som utredningen beskriver.
Sammantaget bedömer därför utredningen att det inte behövs några särskilda övergångsbestämmelser.
19.3Fortsatt arbete, behov av ytterligare utredning i annat sammanhang m.m.
Bedömning: Det finns ett behov av att utreda vissa frågor vidare i annat sammanhang.
Det finns också ett behov av att samordna några av utred- ningens förslag med förslag från såväl andra utredningar som från andra myndigheter.
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
SOU 2018:28 |
Skälen för utredningens bedömning
19.3.1Fortsatt arbete behövs i vissa frågor
Utredningen har under arbetets gång, utöver det som nämnts ovan, identifierat ett antal frågor som kommer att behöva utredas vidare på ett eller annat sätt. I samband med detta kommer också vissa för- fattningsfrågor som berör utredningens arbete att behöva hanteras.
Utredningen har i sin analys av omvärldsförändringar kunnat konstatera att stora förändringar har skett inte minst i säkerhets- politiken. Det har medfört att många nya frågor med anknytning till utredningens uppdrag har aktualiserats under de senaste åren – frågor som inte var lika aktuella när utredningens direktiv skrevs 2015. Regeringen har tillsatt en stor mängd olika utredningar vars förslag kommer att behöva samordnas, inte minst med denna utred- nings förslag.
De frågor som utredningen identifierat har kunnat delas in i tre huvudgrupper.
•Den första gruppen innehåller frågor som utredningen har haft att utreda men som har varit av den karaktären att färdiga för- slag inte har kunnat lämnats. Frågorna behöver hanteras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
•Den andra gruppen innehåller frågor där utredningen inte har haft uppdrag, men där utredningen ändå bedömt att fortsatt utrednings- eller annat arbete är befogat.
•Den tredje gruppen innehåller frågor som hanterats av andra utredningar. Dessa andra utredningar har påverkat utredningens möjligheter att lägga slutliga förslag. Dessa frågor behöver reger- ingen samordna med andra utredningars förslag.
SOU 2018:28 |
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
19.3.2Frågor som utredningen har haft att utreda men som har varit av den karaktären att färdiga förslag inte har kunnat lämnats – ett fortsatt arbete kommer att behövas
Ett successivt införande av en teknisk plattform
En första fråga som kommer att kräva fortsatt analys och utveck- lingsarbete är ett successivt införande av en tjänsteorienterad teknisk lösning för mottagning och behandling av larm och för informa- tionsdelning och informationssamordning mellan berörda aktörer inom alarmeringsområdet. En sådan teknisk lösning finns inte färdig att börja använda utan måste utvecklas och torde inte heller vara helt ”på plats” vid inrättandet av den nationella alarmeringsfunk- tionen. Utredningen har också bedömt att frågor om ansvars- och rollfördelning i den tekniska lösningen bör samordnas med han- teringen av de förslag som lämnats gällande en säker kommunika- tionslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet och hälsa. Utredningen har därför haft svårt att bedöma hur lång tid det kommer att ta att utveckla den tjänsteorienterade tekniska lösningen.
Arbetet med den tjänst för automatisk informationsdelning som utredningen har föreslagit kan dock inledas redan nu. I det fortsatta arbetet är det enligt utredningens bedömning viktigt att ta till vara på det utvecklingsarbete, där berörda aktörer är involverade, som redan pågår i dag. Arbetet med den tjänsteorienterade tekniska lösningen bör bygga vidare på detta och se till att redan gjorda investeringar tas till vara. När väl utvecklingsarbetet kommit så långt att lösningen kan börja användas ska den nationella alarmerings- funktionen och hjälporganen göras skyldiga att successivt, och när det bedöms lämpligt, göra sig kompatibla med den tjänstorienterade tekniska lösningen. Utredningen ser bland annat att det kommer att behövas regler i alarmeringslagen om hjälporganens skyldighet att anpassa sina system till den tekniska lösningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bestämma närmare föreskrifter om vad som ska gälla när det gäller den tekniska lös- ningen och hjälporganens ”anslutning” till lösningen. I det fortsatta arbetet med den tjänsteorienterade tekniska lösningen kommer att ingå att slutligt lägga fast vilka författningsändringar som behövs. I direktiven till utredningen har regeringen sagt att förslag som inte medför ett behov av författningsändringar ska vara så utförligt
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
SOU 2018:28 |
redovisade och genomarbetade att de kan ligga till grund för ett genomförande. Utredningen har i denna del, mot bakgrund av att den tekniska lösningen ännu inte finns, inte lämnat några författ- ningsförslag men väl i kapitel 13 lämnat ett underlag för frågans fortsatta hantering. Som nämnts i avsnitt 13.2.4 kan t.ex. regler om direktåtkomst behöva övervägas.
Eftersom en ny nationell alarmeringsfunktion behöver ett tek- niskt systemstöd är det enligt utredningen rimligt att den natio- nella alarmeringsfunktionen i ett första steg på ett eller annat sätt övertar SOS Alarms tekniska lösning. Detta oavsett vilken orga- nisationsform och vilket uppdrag den nationella alarmeringsfunk- tionen ges.
Det är en fördel om samtliga hjälporgan och den nationella alarmeringsfunktionen kan anslutas till den tekniska lösningen sam- tidigt, men det kräver också att lösningen kunnat testas och utvär- deras i olika situationer och i relation till samtliga hjälporgan.
Ett gemensamt system för geodata
En annan sådan fråga rör ett gemensamt system för geodata för en säkrare positionering vid alarmering för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser. Utredningen har haft att analysera hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen genom ett gemen- samt system på ett effektivt och enhetligt sätt ska kunna använda geodata vid hjälpinsatser. Inte heller ett sådant system finns i dag färdigt att börja använda utan måste utvecklas med utgångspunkt i de många utvecklingsinsatser som redan pågår inom området. Även denna fråga har varit svår att tidsätta. Detta har utredningen behand- lat i kapitel 14. Efter att detta utvecklingsarbete är klart bör den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen göras skyldiga – enligt utredningens bedömning i alarmeringslagen – att använda den gemensamma geodatatjänsten i samband med alarmering. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bestämma villkor för tilldelning av behörighet för åtkomst till uppgifter i systemet för geodata. Behörigheten bör begränsas till vad som behövs för att den som tilldelats behörigheten ska kunna fullgöra sina arbetsupp- gifter. Lantmäteriet bör även få till uppgift att ansvara för förvalt- ningen av den gemensamma geodatatjänsten, inklusive tjänster för
SOU 2018:28 |
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
åtkomst. Det återstår därmed en del författningsarbete även i denna del.
Personuppgiftsbehandling – ny dataskyddsförordning och ny dataskyddslag
Den 25 maj 2018 träder EU:s nya dataskyddsförordning (GDPR)3 i kraft. Dataskyddsförordningen har direkt effekt i Sverige och behöver ingen särskild implementering för att gälla (jämför avsnitt 15.7.1).
Regeringen har föreslagit att personuppgiftslagen (1998:204) upp- hävs och att en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (en ny dataskyddslag) införs samma dag.4 Lag- förslaget, som för närvarande är föremål för riksdagens behandling, förtydligar under vilka förutsättningar personuppgifter får behandlas med stöd av dataskyddsförordningen. Lagen ska vara subsidiär i för- hållande till annan lag eller förordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i s.k. registerförfattningar.
Regeringen bedömer att det även i fortsättningen kommer att finnas ett stort behov av både lagar och förordningar som inne- håller regler om behandling av personuppgifter som i första hand ska komplettera dataskyddsförordningen, men som i vissa fall kan avse frågor som också regleras i dataskyddslagen. Det kan vara regler som direkt rör behandling av personuppgifter, t.ex. om möjligheten att behandla känsliga personuppgifter i en viss verksamhet.5
All personuppgiftsbehandling måste ha en rättslig grund (arti- kel 6.1 e i dataskyddsförordningen). Av särskilt intresse för utred- ningen är att personuppgifter får behandlas om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.
Regeringen bedömer att myndigheters verksamhet är av allmänt intresse. Alla uppgifter som riksdagen eller regeringen har gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är enligt regeringens mening av allmänt intresse. Om uppgifterna inte vore av allmänt intresse skulle myndigheterna inte ha ålagts att utföra dem. Upp-
3General Data Protection Regulation
4Prop. 2017/18:105.
5a. prop., s. 27.
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
SOU 2018:28 |
gifterna måste också vara fastställda i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten. På motsvarande sätt är de obligatoriska upp- gifter som kommuner och landsting ålagts att utföra av allmänt intresse. Myndigheters verksamhet måste således ha stöd i rätts- ordningen. Myndigheternas uppdrag och åligganden framgår av för- fattningar, regeringsbeslut och kommunala reglementen, antagna i enlighet med regeringsformens bestämmelser om normgivningskom- petens och kommunalt självstyre. Detta måste enligt regeringens mening gälla även i dataskyddsförordningens mening, eftersom det är upp till varje medlemsstat att fastställa de uppgifter som är av allmänt intresse.6
Vid tillämpningen av artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen spelar det ingen roll om den personuppgiftsansvarige är en offentlig eller en privat aktör. Det saknar då betydelse om en privat aktör utför verk- samheten på direkt uppdrag av en myndighet eller på eget initiativ.7 För utredningen betyder detta att de nya reglerna måste iakttas oavsett organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen.
Den nya regleringen som beskrivs ovan träder i kraft innan den nationella alarmeringsfunktionen inrättas. En fråga är om det mot bakgrund av den nya regleringen kommer att behövas ytterligare reglering av den nationella alarmeringsfunktionens personuppgifts- hantering. Frågan är om det utöver t.ex. reglerna i patientdatalagen (2008:355) kommer att behövas en kompletterande register- författning för den nationella alarmeringsfunktionen.
Utredningen bedömer att frågan om behovet av en särskild registerförfattning för den nationella alarmeringsfunktionens del kan besvaras först när det mer exakt kan bedömas vilka person- uppgifter som kommer att hanteras i verksamheten. Den lagstift- ning som regeringen har föreslagit och som nu behandlas i riks- dagen har inte beslutats, än mindre trätt i kraft. I dag finns ingen registerförfattning som särskilt tar sikte på den verksamhet som SOS Alarm bedriver i dag och utredningen drar av detta slutsatsen att den personuppgiftsbehandling som sker inom SOS Alarm sker inom ramen för den lagstiftning som gäller i dag dvs. personupp- giftslagen och patientdatalagen. Utredningens förslag innebär inte att nya typer av personuppgifter kommer att hanteras av den natio-
6a. prop. s. 57.
7a. prop. s. 58 och 61.
SOU 2018:28 |
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
nella alarmeringsfunktionen jämfört med vad som gäller hos SOS Alarm i dag, möjligen med undantag för utredningens förslag om uppgifter som ett hjälporgan behöver i situationer då dess personal riskerar att utsättas för våld och hot eller skadegörelse på sin ut- rustning (se avsnitt 15.5.7). Sådana uppgifter är dock som nämnts inte av personuppgiftskaraktär utan mer operativ information. Dessutom motverkas de integritetsrisker som ett ökat informations- utbyte skulle kunna medföra genom utredningens förslag om larm- behandlingssekretess (se avsnitt 15.5.3).
Däremot kommer bland annat förslagen om en gemensam tek- nisk lösning i kapitel 13 att medföra att en större mängd person- uppgifter enklare kan behandlas och delas med fler aktörer än i dag. Vad det kan betyda är en fråga som måste hanteras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag. Utredningen kan inte se att det skulle finnas något uppenbart behov av en registerförfattning, men det måste slutligt avgöras i den fortsatta beredningen.
Det kan dock sägas redan nu att det ankommer på den natio- nella alarmeringsfunktionen, liksom andra myndigheter och orga- nisationer, att säkerställa att personuppgifter behandlas i enlighet med dataskyddsförordningen. Det finns t.ex. krav på att data- skyddsombud utses för organisationer som hanterar en stor mängd personuppgifter, vissa begränsningar om hur personuppgifter får förvaras och bestämmelser som handlar om vilken typ av informa- tion den personuppgiftsansvarige ska lämna till den registrerade, bland annat lagringstid.
Det kan i detta sammanhang också påpekas att den nationella alarmeringsfunktionen även kan komma att omfattas av annan lag- stiftning på personuppgiftsområdet, såsom t.ex. patientdatalagen i den del av verksamheten som utgör hälso- och sjukvård. Natur- ligtvis behöver den nationella alarmeringsfunktionen säkerställa att även den lagstiftningen efterlevs.
Utredningen bedömer att det också bör utredas om, och i sådana fall hur, hjälporganens respektive registerförfattningar på- verkar informationsdelningen mellan dem och den nationella alarme- ringsfunktionen. Även detta kan göras först då det mer exakt har lagts fast vilket utbyte av uppgifter som kommer att ske mellan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen.
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
SOU 2018:28 |
19.3.3Frågor som utredningen inte har haft att utreda
Den nationella alarmeringsfunktionens behov när det gäller förmåga, skydd och säkerhet genom hela hotskalan
Det har inte ankommit på utredningen att ta fram förslag för en nationell alarmeringsfunktions förmåga och skydd i hela hotskalan. Utredningen anser dock att det finns ett behov av en ambitions- höjning i jämförelse med de krav som i dag ställs på SOS Alarm. Vilka krav som är rimliga och relevanta att ställa bör därför analy- seras vidare bland annat utifrån olika hotbilder. Åtgärder behöver föreslås och kostnader och finansiering för detta bedömas. Det handlar också om att samverkan mellan den nationella alarme- ringsfunktionen och Försvarsmakten kan behöva förstärkas, i jämförelse med hur samverkan i dag ser ut mellan SOS Alarm och Försvarsmakten. Utredningen anser att en närmare analys bör ske gällande de krav på förmåga och skydd som bör ställas på den nationella alarmeringsfunktionen för hela hotskalan. Arbetet bör ske i samarbete med Försvarsmakten och MSB.
På motsvarande sätt måste bedömningar av de krav på förmåga och skydd som behöver ställas på hjälporganens egna larm- och lednings- funktioner göras utifrån varje hjälporgans ansvar och skyldigheter.
Utredningen har inte lämnat några förslag på vem som bör ansvara för en sådan närmare analys. Flera aktörer är möjliga, t.ex. MSB, Försvarsmakten eller FOI. Regeringen kan också välja att analysera frågan i form av en särskild utredning eller genom en Departements- skrivelse. Utredningen anser att regeringen bör ta ställning till detta i samband med den fortsatta beredningen av utredningens förslag.
Ett nytt, tydligare system för information och varning till befolkningen behöver övervägas
Det har inte ingått i utredningens uppdrag att se över vare sig VMA-systemet eller informationskanalen Krisinformation.se eller informationsnumret 113 13. Utredningen har därför inte heller lagt några förslag på t.ex. förnyad ansvars- eller uppgiftsfördelning gällande VMA-systemet som helhet eller för information och varning till befolkningen.
SOU 2018:28 |
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
Utredningen har dock under arbetets gång sett att de nämnda frågorna har en uppenbar koppling till den nationella alarmerings- funktionens uppdrag inom samhällets alarmeringstjänst. Utredningen har sett att det finns ett behov av att se över ansvars- och rollfördel- ningen i systemet för varning och information till befolkningen som helhet. I en sådan översyn bör ingå att pröva möjligheterna till samordning av Krisinformation.se, informationsnummer 113 13, andra informationskanaler och systemet för VMA. Den informa- tion som ska förmedlas är ibland likartad i de olika kanalerna och målgrupperna för informationen kan vara desamma eller över- lappande. Utifrån ett effektivitetsperspektiv är det önskvärt att dra nytta av eventuella möjligheter att nationellt samordna sådant som kompetens-, analys- och informationskapacitet.
Utredningen anser därför i likhet med MSB att systemet för information och varning till hela befolkningen behöver övervägas och analyseras ur ett helhetsperspektiv, ur hela hotskalan och uti- från den pågående teknikutvecklingen. I en sådan analys bör också ingå att pröva om användningen av utomhussignal i samband med viktigt meddelande ska avvecklas. Vidare bör sådant som roller, ansvar, styrning och samordning med andra kanaler för informa- tion och varning till allmänheten ses över. Det är utredningens bedömning att Statskontoret bör få regeringens uppdrag att genom- föra analysen.
Advanced Mobile Location (AML)
Som nämnts tidigare anser utredningen att regeringen fortsatt bör verka för att underlätta positionering av nödställda och händelser genom utvidgad användning av så kallad Advanced Mobile Location (AML-teknik) inom ramen för arbetet med EU-kommissionens förslag till förordning om integritet och telekommunikation (ePrivacy).8
8 www.datainspektionen.se/dataskyddsreformen/. Förordningen ska gälla för tele- och inter- netoperatörer och som ska ersätta det nuvarande direktivet 2002/58/EG.
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
SOU 2018:28 |
Frivilligorganisationerna och andra aktörer
I avsnitt 4.6 har utredningen tagit upp att det utöver hjälporganen finns en mängd andra aktörer, inte minst frivilligorganisationer som i dag arbetar nära hjälporganen. Utredningen har exemplifierat med Sjöräddningssällskapet, Missing people och andra ideella orga- nisationer med jourtelefon som Barnens rätt i samhället (BRIS), Jourhavande medmänniska och Mind.
Det har inte ingått i utredningens uppdrag att lämna några närmare förslag om deras roll gentemot den nationella alarmeringsfunktionen. De ska i nuläget inte formellt anslutas till den nationella alarmerings- funktionen. Det betyder inte att det att det är uteslutet att dessa övriga aktörer i en framtid kommer att kunna anslutas. Utred- ningen har ansett att den nationella alarmeringsfunktion behöver ha ett uppdrag som tillåter och uppmuntrar interaktion med många olika aktörer och funktioner och inte enbart de traditionella blå- ljusaktörerna. Om, när och hur detta ska utvecklas och möjliggöras kan behöva utredas i framtiden.
Förutsättningar för personer som talar andra språk än svenska
I avsnitt 7.2.7 har utredningen tagit upp frågan om förutsättningarna för personer som talar andra språk än svenska att kunna använda sig av nödnummer 112. Utredningen har inte haft i uppdrag att utreda eller belysa denna fråga särskilt, men ser att den kommer att behöva övervägas vidare i det fortsatta arbetet med att genomföra utred- ningens förslag.
19.3.4Frågor som regeringen behöver samordna med andra utredningars förslag
I bilaga 5 har utredningen listat de utredningar som det funnits anled- ning att ha kontakt med i syfte att stämma av uppdraget, vid behov samordna arbetet och förslagen, och för att utbyta erfarenheter och kunskaper. Många utredningar har haft uppdrag som angränsat till utredningens uppdrag. Utredningarna har haft olika utrednings- tider och avlämnat sina förslag vid olika tidpunkter och en del av utredningarna kommer att vara klara först efter att utredningen av-
SOU 2018:28 |
Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och behovet av fortsatt arbete |
slutat sitt arbete. Det finns därför enligt utredningens bedömning ett behov av att ta ett helhetsgrepp och samordna dessa utredningars förslag.
Till detta kommer att det också under utredningstiden givits en rad uppdrag till olika statliga myndigheter att ta fram underlag och lämna förslag i frågor som har en nära anknytning till utredningens arbete. Det rör inte minst de uppdrag om en säker kommunika- tionslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet och hälsa som regeringen lämnat i flera omgångar till olika utredningar och myndigheter under tiden för utredningens arbete.
20 Författningskommentar
20.1Förslaget till alarmeringslag
I kapitel 1 har utredningen lämnat två alternativa förslag till en ny alarmeringslag, ett för det fall att den nationella alarmerings- funktionen ska bedrivas i myndighetsform (Alternativ 1) och ett för det fall att bolagsformen väljs (Alternativ 2).
De två alternativa lagförslagen överensstämmer dock till stora delar. Det enda som skiljer alternativen åt är regleringen av sekre- tess respektive tystnadsplikt och tidpunkten för ikraftträdande.
För att underlätta läsningen har författningskommentaren disponerats på följande sätt. En fullständig författningskommentar lämnas avseende Alternativ 1. De bestämmelser som avviker i Alternativ 2 kommenteras därefter särskilt, med en upplysning om vilken eller vilka bestämmelser de ersätter i Alternativ 1.
20.1.1Alternativ 1 – Myndighet
Lagen är ny. Lagen ersätter lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.
Lagens syfte
1 §
Syftet med denna lag är att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.
Paragrafen behandlas i avsnitt 7.1.
779
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
Paragrafen anger syftet med lagen. Begreppet samhällets alarme- ringstjänst definieras i 3 §.
Paragrafen ersätter 1 § lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.
Nationell alarmeringsfunktion
2 §
För ändamål som avses i 1 § ska det finnas en nationell alarmerings- funktion.
Regeringen bestämmer närmare vilket organ som ska ansvara för funktionen och den regionala indelningen av funktionen.
Paragrafen behandlas i avsnitt 7.1.
I första stycket regleras att det ska finnas en nationell alarme- ringsfunktion, för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.
I andra stycket regleras att det är regeringen som ska bestämma vilket organ som ska ansvara för den nationella alarmeringsfunk- tionen liksom funktionens regionala indelning. Bemyndigandet ges med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen. Förslaget behandlas i av- snitt 7.1 samt 17.4. I alarmeringsförordningen (2000:000) finns bestämmelser om vilket organ som ska ansvara för funktionen och att den nationella alarmeringsfunktionen ska ha regionala alarme- ringscentraler.
Definitioner
I 3–6 §§ definieras för lagen centrala begrepp.
3 §
Med samhällets alarmeringstjänst avses i denna lag den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.
Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3.
SOU 2018:28 |
Författningskommentar |
Paragrafen reglerar vad som avses med samhällets alarmerings- tjänst. Begreppet omfattar den nationella alarmeringsfunktion som avses i 2 § och de hjälporgan som avses i 4 §.
4 §
Med hjälporgan avses i denna lag Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kommunala myn- digheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
Paragrafen behandlas i avsnitt 5.4.
Paragrafen reglerar vad som avses med hjälporgan.
Statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor är Kustbevakningen (miljö- räddningstjänst till sjöss), länsstyrelsen (räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen samt övertagande av ansvar för kommunal räddningstjänst vid omfattande räddningsinsatser), Sjöfartsverket (sjöräddningstjänst och flygräddningstjänst) och Polisen (fjällrädd- ningstjänst och efterforskning av försvunna personer). Kommunala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst är de kommunala räddningstjänsterna.
Med landsting som ansvarar för sjukvård avses främst ambulans- sjukvård och transporter med ambulans. Även sådan ambulansverk- samhet som bedrivs i privat regi på uppdrag av ett landsting om- fattas av begreppet. Även delar av landstingens katastrofmedicinska beredskap kan innefattas i beskrivningen. Det kan handla om övergripande samordnings- och ledningsfunktioner (t.ex. lands- tingens tjänstemän i beredskap – TiB) som ur ett övergripande katastrofmedicinskt perspektiv behöver fatta beslut om fördelning av patienter till olika sjukhus.
5 §
Med larmbehandling avses i denna lag en uppgift att behandla larm på nödnummer 112 eller annan larmväg.
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
I larmbehandling ingår mottagning av larm och en första sortering, inhämtande av information, bedömning och prioritering, inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering, samt ledning av hjälpinsats.
Paragrafen behandlas i avsnitt 5.6.6.
Första stycket reglerar vad som avses med larmbehandling. Larmbehandling kan enligt lagen ske av sådana larm som in-
kommer på nödnummer 112 eller som kan jämställas med larm på nödnummer 112, se 7 §, och larm som inkommer på annan larmväg, se 8 §.
Larmbehandling kan ske med stöd av den nationella alarmerings- funktionens ensamrätt, se 13 §, eller på uppdrag av hjälporganen, se
15§.
Andra stycket reglerar vilka delmoment som ingår i larm-
behandling. Vissa delmoment omfattas av den nationella alarme- ringsfunktionens ensamrätt och vissa moment kan den nationella alarmeringsfunktionen sköta på uppdrag av ett hjälporgan.
Det är en uttömmande uppräkning. Delmomenten kan åter- komma eller utföras delvis parallellt under det att en händelse utvecklas.
Innebörden av begreppet mottagning av larm och en första sortering behandlas i avsnitt 8.3. Den första sorteringen görs efter att den nationella alarmeringsfunktionen tagit emot ett larm. Sorte- ringen syftar på att i det inledande skedet, genom en inledande intervju eller på annat sätt, försöka identifiera situationen, doku- mentera vad som inträffat och vilket eller vilka hjälporgan som efterfrågas eller som kommer att behöva hantera händelsen och var händelsen inträffat. Det handlar också om att inhämta och bekräfta kontaktuppgifter. I den första sorteringen ingår någon form av bedömning eller ställningstagande. Bedömningen kan resultera i att den nationella alarmeringsfunktionen avbryter samtalet, om det t.ex. är fråga om en felringning eller det av annat skäl inte anses påkallat med någon hjälpinsats från samhällets alarmeringstjänst. Sådana bedömningar kan göras som ett led i den första sorteringen. Det kan inte sägas exakt när den första sorteringen övergår i det skedet att hjälporganet fortsätter intervjun med den nödställde i syfte att inhämta ytterligare information.
Innebörden av begreppet inhämtande av information behandlas i avsnitt 8.4. Det handlar om att fördjupa kunskaperna om vad som
SOU 2018:28 |
Författningskommentar |
hänt och var det hänt. Enligt 14 § ansvarar hjälporganen för detta delmoment men den nationella alarmeringsfunktionen kan enligt 15 § sköta det på uppdrag av ett hjälporgan.
Innebörden av begreppet bedömning och prioritering behandlas i avsnitt 8.5. Det handlar om att göra en bedömning utifrån den information som finns tillgänglig och besluta hur den uppkomna situationen ska hanteras, om en hjälpinsats ska inledas och hur den i så fall ska utformas. Gjorda bedömningar och prioriteringar kan omprövas allt eftersom en händelse utvecklas. Enligt 14 § ansvarar hjälporganen för detta delmoment men den nationella alarmerings- funktionen kan enligt 15 § sköta det på uppdrag av ett hjälporgan.
Innebörden av begreppen inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering behandlas i avsnitt 8.6. Efter ett beslut om att inleda en hjälpinsats aktiveras de resurser som ska genomföra hjälpinsat- sen (utlarmning). Resurserna dirigeras sedan till rätt plats. Enligt 14 § ansvarar hjälporganen för detta delmoment men den nationella alarmeringsfunktionen kan enligt 15 § sköta det på uppdrag av ett hjälporgan.
Innebörden av begreppet ledning av hjälpinsats behandlas i avsnitt 8.7. Enligt 14 § ansvarar hjälporganen för detta delmoment.
6 §
Med hänvisningstjänst avses i denna lag en tjänst som en enskild kan nå utan avgift via nödnummer 112.
Paragrafen behandlas i avsnitt 12.3.
Hänvisningstjänster är sådana tjänster som den enskilde kan nå genom nödnummer 112. Den nationella alarmeringsfunktionen vidarekopplar samtalet eller vidareförmedlar kontakten till hänvis- ningstjänsten. Den enskilde behöver alltså inte ”ringa om” och samtalet är kostnadsfritt för denne.
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
Larm på nödnummer 112
7 §
Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnum- mer 112.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.2.
Första stycket reglerar den nationella alarmeringsfunktionens grunduppdrag. Det handlar om att ta emot larm på nödnummer 112 eller larm som kan jämställas med 112.
Andra stycket reglerar regeringens rätt att själv genom förord- ning eller genom bemyndigande ge annan myndighet rätten att meddela närmare föreskrifter om vad som kan jämställas med larm på nödnummer 112. Bemyndigandet ges med stöd av 8 kap 3 och 10 §§ regeringsformen. I alarmeringsförordningen (2000:000) finns bestämmelser om att Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) har rätt att meddela sådana föreskrifter.
Larm på annan larmväg
8 §
Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som kom- mer in till funktionen på annan larmväg än nödnummer 112.
Paragrafen behandlas i avsnitt 7.4.
Paragrafen anger vilka larm som den nationella alarmerings- funktionen får behandla, utöver larm via nödnummer 112 och larm som jämställs med larm som inkommer via nödnummer 112.
9 §
Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla automatiska och andra larm som avses i 8 § om larmet rör objekt som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö.
SOU 2018:28 |
Författningskommentar |
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka kriterier som ska gälla vid bedömningen av vilka objekt som anses ha särskild betydelse för män- niskors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även meddela föreskrifter om grundläggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.
Paragrafen behandlas i avsnitt 11.6.3.
Första stycket innehåller en bestämmelse om att den nationella alarmeringsfunktionen får behandla automatiska och andra larm som kommer in till funktionen via annan larmväg än på nödnum- mer 112 och som rör objekt som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö. Sådana larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen. Anslutningen kan ske på uppdrag av ett hjälporgan eller någon annan, eller sedan någon påtalat ett behov av anslutning. Att objektet ska särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö inne- bär att det ställs relativt höga krav på att det ska vara en viss kvalifikation på larmet. Objektet behöver inte ha särskild betydelse för människors säkerhet etc. på nationell nivå – det behöver inte finnas ett riksintresse av att larmet är anslutet till den nationella alarmeringsfunktionen – utan det är tillräckligt att det har särskild betydelse ur ett lokalt eller regionalt perspektiv.
Andra stycket innehåller bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka kriterier som ska gälla vid bedömningen av olika objekt med betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen. I alarmeringsförordningen (2000:000) finns bestämmelser om att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har rätt att meddela sådana föreskrifter. Mottagning och larmbehandling av sådana larm förutsätter att anslutningen tillstyrks av ett hjälporgan.
Tredje stycket innehåller bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka grundläggande krav som ska ställas på tillförlitligheten och förmågan hos sådana larm. I alarmeringsförordningen (2000:000)
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
finns bestämmelser om att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har rätt att meddela sådana föreskrifter.
Bemyndigandena i andra och tredje stycket ges med stöd av 8 kap. 3 och 10 §§ regeringsformen.
10 §
Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som avses i 8 § om larmet avser nödkanaler via radio eller olika typer av nödsän- dare som går till statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om från vilka nödkanaler och nödsän- dare som den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm.
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.9.
I paragrafens första stycke regleras larm som kommer in till funktionen via annan larmväg än på nödnummer 112 och som avser nödkanaler via radio och olika typer av nödsändare som går till statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst.
I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om från vilka nöd- sändare som den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm. Regeringen kan välja att besluta om detta särskilt eller ge någon myndighet i uppdrag att meddela närmare föreskrifter. Bemyndigandet ges med stöd av 8 kap. 3 och 10 §§ regeringsformen.
11 §
Innan ett sådant larm som avses i 9 § ansluts till den nationella alarmeringsfunktionen ska berörda hjälporgan höras om anslutningen.
Den nationella alarmeringsfunktionen har rätt att ta ut avgifter från anläggningsägaren för hanteringen av larm som avses i första stycket.
Paragrafen behandlas i avsnitt 11.6.3.
Första stycket reglerar att det är den nationella alarmerings- funktionen som beslutar om ett larm ska anslutas. Vid denna bedöm-
SOU 2018:28 |
Författningskommentar |
ning ska berörda hjälporgan ges möjlighet att påverka beslutet. Det är en förutsättning att berört hjälporgan tillstyrker anslutningen.
I andra stycket regleras rätten att ta ut avgifter från anläggnings- ägaren för hanteringen av sådana larm som avses i första stycket. Detta behandlas i avsnitt 11.6.4. Det ankommer på den nationella alarmeringsfunktionen att analysera och föreslå en lämplig nivå på avgifterna. Avgiftsnivån ska bestämmas utifrån principen om full kostnadstäckning och någon vinst ska inte tas ut för anslutningen av dessa larm. För myndigheter gäller 7 § avgiftsförordningen (1992:191) om samråd med Ekonomistyrningsverket inför beslut om avgiftsnivå.
Till larmbehandlingen anknytande tjänster
12 §
Den nationella alarmeringsfunktionen får tillhandahålla till larm- behandlingen anknytande tjänster.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka tjänster som får till- handahållas enligt första stycket.
Paragrafen behandlas i avsnitt 6.5.2.
Första stycket reglerar den nationella alarmeringsfunktionens rätt att tillhandahålla tjänster som anknyter till larmbehandling. I de fall som statliga eller kommunala myndigheter eller organ köper en anknytande tjänst av den nationella alarmeringsfunktionen måste reglerna i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling beaktas. Denna fråga behandlas i avsnitt 6.4.3. Alarmeringsfunktionen får tillhandahålla dessa tjänster både till hjälporganen och till andra aktörer. Enligt 13 § omfattas uppgiften att tillhandahålla till larm- behandlingen anknytande tjänster av den nationella alarmerings- funktionens ensamrätt.
Andra stycket reglerar regeringens rätt att meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska anses som anknytande tjänster. Bemyndi- gandet ges med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen. Sådana bestäm- melser finns i alarmeringsförordningen (2000:000). Där anges att den nationella alarmeringsfunktionen får tillhandahålla lägesbilder, stödjande uppgifter samt informations- och varningstjänster. För- slaget behandlas i avsnitt 10.5–10.7.
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
De lägesbilder som den nationella alarmeringsfunktionen ska ta fram rör den information som funktionen får i sin roll i alarme- ringen. Detta ska inte förväxlas med sådana lägesbilder som övriga aktörer inom samhällets alarmeringstjänst eller andra myndigheter kan ha i uppgift att ta fram. Den nationella alarmeringsfunktionens lägesbilder utgör ett komplement till sådana lägesbilder.
Ensamrätt inom alarmeringen
13 §
Den nationella alarmeringsfunktionen har en ensamrätt såvitt avser
1.mottagning och första sortering av larm som avses i 7 §, och
2.tillhandahållande av sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 §.
Paragrafen behandlas i avsnitt 6.5.2 och 7.3.
I paragrafen anges vad som omfattas av den nationella alarme- ringsfunktionens ensamrätt. Det är fråga om ett rättsligt monopol för den nationella alarmeringsfunktionen. Innebörden av detta är att ingen annan aktör – inte heller hjälporganen – får ägna sig åt de delar av larmbehandlingen som är föremål för ensamrätten. Bestäm- melsens förenlighet med regler om konkurrens, upphandling, stats- stöd och näringsfrihet behandlas i kapitel 6.
Första punkten innebär att rätten att ta emot och göra en första sortering av larm på nödnummer 112 och larm som jämställs med nödnummer 112 är förbehållen den nationella alarmeringsfunk- tionen.
Andra punkten innebär att rätten att tillhandahålla till larmbe- handlingen anknytande tjänster som avses i 12 § är förbehållen den nationella alarmeringsfunktionen. Bestämmelser om anknytande tjänster finns i alarmeringsförordningen (2000:000). Bestämmel- serna rör tillhandahållande av lägesbilder, vissa stödjande uppgifter samt informations- och varningstjänster. När det gäller lägesbilder omfattar ensamrätten att tillhandahålla lägesbilder över den infor- mation som den nationella alarmeringsfunktionen får del av i sin hantering och behandling av larm på nödnummer 112, larm som är att jämställa med 112 samt larm på annan larmväg.
SOU 2018:28 |
Författningskommentar |
Ett hjälporgans roll i larmbehandlingen
14 §
Ett hjälporgan ansvarar för att
1.inhämta den information som behövs för en hjälpinsats,
2.bedöma och prioritera i larmbehandlingen,
3.besluta att inleda en hjälpinsats och larma ut och dirigera sina resurser, och
4.leda hjälpinsatsen.
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.4–8.7.
Första punkten behandlas i avsnitt 8.4. Punkten reglerar hjälp- organens ansvar för att all den information som behövs för en hjälpinsats inhämtas. Hjälporganen får enligt 15 § ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta detta delmoment i larm- behandlingen.
Andra punkten behandlas i avsnitt 8.5. Punkten reglerar hjälp- organens ansvar för att bedöma och prioritera i larmbehandlingen. Hjälporganen får enligt 15 § ge den nationella alarmeringsfunk- tionen i uppdrag att sköta detta delmoment i larmbehandlingen.
Tredje punkten behandlas i avsnitt 8.6. Punkten reglerar hjälp- organens ansvar för beslut om att inleda en hjälpinsats samt att larma ut och dirigera sina resurser. Hjälporganen får enligt 15 § ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att verkställa ett beslut om att inleda en hjälpinsats liksom att larma ut och dirigera.
Fjärde punkten behandlas i avsnitt 8.7. Punkten reglerar hjälp- organens ansvar att leda sina hjälpinsatser. Hjälporganen får inte ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta detta delmoment i larmbehandlingen.
Uppdrag till den nationella alarmeringsfunktionen
15 §
Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälp- organ utföra sådana delar av larmbehandlingen av larm på nöd- nummer 112 som avses i 14 § 1–3.
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.8.
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
Paragrafen reglerar den nationella alarmeringsfunktionens möjlig- heter att på uppdrag av hjälporganen sköta även sådana delar av larmbehandlingen som inte omfattas av funktionens ensamrätt enligt 13 §. Det är fråga om vissa delmoment i larmbehandling av larm på nödnummer 112 och larm som jämställs med 112 (inhämta information, bedöma och prioritera, larma ut och dirigera). När det gäller att inleda en insats är det hjälporganet som beslutar, men den nationella alarmeringsfunktionen kan ges i uppdrag att verkställa ett sådant beslut.
Hänvisningstjänst
16 §
Den nationella alarmeringsfunktionen får genom avtal ansluta sådan hänvisningstjänst som avses i 6 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka hänvisningstjänster som får anslutas en- ligt första stycket.
Paragrafen behandlas i avsnitt 12.7.
Första stycket reglerar den nationella alarmeringsfunktionens rätt att ansluta sådana hänvisningstjänster som avses i 6 §. Anslutningen av en hänvisningstjänst förutsätter ett avtal med den nationella alarmeringsfunktionen.
Andra stycket reglerar regeringens eller den myndighets som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om vilka hän- visningstjänster som kan anslutas genom avtal. Bemyndigandet ges med stöd av 8 kap. 3 och 10 §§ regeringsformen. Sådana bestäm- melser finns i alarmeringsförordningen (2000:000).
Inspelning, avbrytande av kommunikation m.m.
17 §
Den nationella alarmeringsfunktionen får spela in telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation som mottas via nödnummer 112 och annan jämställd larmväg genom vilken någon avser att komma i kontakt med ett hjälporgan. Funktionen får också avbryta pågående
SOU 2018:28 |
Författningskommentar |
elektronisk kommunikation om det behövs för att snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.
Rätten att spela in samtal upphör om den nationella alarmerings- funktionen vidarekopplar ett samtal till en sådan hänvisningstjänst som avses i 6 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur inspelning och avbrytande av telefon- samtal eller annan elektronisk kommunikation får utföras samt vilka villkor som ska gälla i fråga om förvaring, användning och förstöring av sådant material varigenom uppgift om elektronisk kommunikation kan erhållas.
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.7 och 15.5.5.
Paragrafen ersätter 2 och 3 §§ lagen (1981:1104) om verksam- heten hos vissa regionala alarmeringscentraler.
I första stycket regleras den nationella alarmeringsfunktionens befogenheter när det gäller inspelning och avbrytande av elek- tronisk kommunikation. Första stycket innebär ett förtydligande av den enligt svensk rätt gällande principen att alla har rätt att spela in samtal som de själva deltar i. Den nationella alarmerings- funktionen får avbryta samtal om det behövs för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna genomföras. Det kan t.ex. handla om situationer då den nationella alarmeringsfunktionen behöver göra en prioritering mellan olika larm på grund av hög belastning, eller avsluta ett samtal eftersom det redan pågår en hjälpinsats med anledning av händelsen och det aktuella samtalet inte tillför något av vikt. Det kan alltså förekomma larm där något hjälporgan inte behöver kopplas in och den nationella alarmeringsfunktionen kan då avbryta samtalet. Även i andra fall kan den nationella alarme- ringsfunktionen behöva avbryta samtal, t.ex. vid felringningar eller liknande. Detta ingår i delmomentet att göra en första sortering.
Avbrytande av samtal kan avse dels att avsluta ett samtal som kommit in till den nationella alarmeringsfunktionen, och dels att
”tränga sig förbi” ett samtal som pågår mellan andra. Det sist- nämnda kan behöva göras om t.ex. en annan person ringer för en nödställds räkning, och funktionen vill komma i kontakt med den nödställde för att få förstahandsuppgifter. Om det då är upptaget hos den nödställde behöver det samtalet kunna avbrytas. Samma sak gäller om det är upptaget när funktionen behöver kontakta
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
någon för att hämta in kompletterande uppgifter eller t.ex. meddela att ambulans är framme.
I andra stycket regleras att rätten att spela in elektronisk kom- munikation upphör om den nationella alarmeringscentralen vidare- kopplar ett samtal till en hänvisningstjänst. Om däremot t.ex. Gift- informationscentralen är med på medlyssning i egenskap av kom- petensstöd till den nationella alarmeringsfunktionen eller till ett hjälporgan under larmbehandlingen så upphör inte rätten till in- spelning.
Paragrafen är bara tillämplig på larm på nödnummer 112 och de larm som jämställs med nödnummer 112, inte larm på annan larm- väg. För larm på annan larmväg finns ingen rätt att spela in.
Tredje stycket reglerar rätten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva hur inspelning och av- brytande av elektronisk kommunikation får utföras samt vilka vill- kor som ska gälla i fråga om förvaring, användning och förstöring av sådant material varigenom uppgift om elektronisk kommunika- tion kan erhållas.
Ett hjälporgans skyldigheter
18 §
Ett hjälporgan är skyldigt att ansluta sig till den nationella alarme- ringsfunktionen.
Paragrafen behandlas i avsnitt 7.1.
Paragrafen reglerar skyldigheten för hjälporgan som avses i 4 § att vara anslutna till den nationella alarmeringsfunktionen. Detta innebär att hjälporganen inte kan välja att bygga egna larmcentraler för att ta emot larm som omfattas av den nationella alarmerings- funktionens ensamrätt enligt 13 §.
19 §
Ett hjälporgan är skyldigt att medlyssna under den nationella alarme- ringsfunktionens mottagning och första sortering av larm om och när funktionen så begär.
SOU 2018:28 |
Författningskommentar |
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.6.
Paragrafen reglerar ett hjälporgans skyldighet att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sortering av larm. Medlyssning ska ske om och när den nationella alarmeringsfunktionen begär det.
Medlyssning innebär att ett eller flera hjälporgan ”ligger med” och lyssnar på ett samtal under larmbehandlingen. Det kan för- utom telefonsamtal också handla om att ta del av t.ex. data, bild och film – dvs. inte bara medlyssna utan även ”medse” på ett eller annat sätt. Behovet av medlyssning får avgöras i varje enskilt fall av den nationella alarmeringsfunktionen.
20 §
Ett hjälporgan är skyldigt att lämna sådana instruktioner och anvis- ningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktionen behöver för att kunna ta emot och genomföra en första sortering av larm som avses i 7 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om anvisningar och instruktioner som avses i första stycket.
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.5.
Första stycket reglerar hjälporganens skyldighet att lämna sådana instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunk- tionen som funktionen behöver för att kunna ta emot larm och genomföra en första sortering av larm. Det är hjälporganen som har bestämmande- och beslutanderätt över vilka kriterier som ska gälla när den nationella alarmeringsfunktionen gör den första sorteringen av larm.
Hjälporganen avgör vilken typ av respons som en nödställd ska erhålla utifrån t.ex. händelsens geografiska läge, vilka resurser som finns tillgängliga och vilka andra samtidiga händelser som finns.
Skyldigheten enligt första stycket är begränsad till just sådana instruktioner och anvisningar som behövs för att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna utföra de delar av larmbehand- lingen som omfattas av en ensamrätt enligt 13 §, dvs. mottagning
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
och första sortering av larm på nödnummer 112 eller larm som jämställs med 112. För det fall att ett hjälporgan ger den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta även andra delmoment i larmbehandlingen, som t.ex. inhämtande av information eller diri- gering, kan instruktioner och anvisningar givetvis behöva lämnas även beträffande dessa delmoment.
Andra stycket reglerar rätten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om instruk- tioner och larmplaner. Bemyndigandet ges med stöd av 8 kap. 3 och 10 §§ regeringsformen. Sådana bestämmelser finns i alarmerings- förordningen (2000:000).
Uppgiftsskyldighet
21 §
Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska till varan- dra lämna uppgifter, om
1.uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar bety- delse för säkerheten för hjälporganens personal och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser, och
2.någon av dem i sin verksamhet får kännedom om att ett hjälp- organ möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller det finns risk för att hjälporganets utrustning blir utsatt för skadegörelse.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.5.6.
Paragrafen reglerar den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens skyldighet att dela uppgifter med varandra. Det är den nationella alarmeringsfunktionen och respektive hjälporgan som närmare fördelar ansvaret för att uppgiftsskyldigheten uppfylls och som utformar rutiner och riktlinjer till stöd för personalen.
Paragrafen innebär att uppgifterna kan delas utan hinder av sekretess eller tystnadsplikt.
Vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för att det ska bli fråga om uppgiftsskyldighet enligt paragrafen.
Enligt första punkten ska uppgifterna ha eller kunna antas ha väsentlig och omedelbar betydelse för säkerheten för hjälporganens personal och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser.
SOU 2018:28 |
Författningskommentar |
Enligt andra punkten ska informationsdelning ske när blåljus- personalen möts, eller befaras mötas av, hot eller våld. Den krets som avses är de som deltar i alarmeringen och pågående hjälp- insatser, oavsett vilket hjälporgan de hör till. Även privata aktörer omfattas alltså (t.ex. ambulanspersonal hos Falck som är upp- dragstagare åt ett hjälporgan). Det kan även vara fråga om risk för att utrustningen förstörs. Det kan alltså vara tillräckligt att egen- dom befaras vara i fara.
Både förutsättningarna i första punkten och förutsättningarna i andra punkten måste vara uppfyllda för att en uppgiftsskyldighet ska föreligga.
Sekretess
22 §
I 32 kap. 8 b och 8 c §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess i verksamhet enligt denna lag.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.5.3.
Paragrafen innehåller en upplysning om att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser som tillämpas vid verksamhet enligt lagen. Paragrafen innebär en påminnelse om att det inom samhällets alarmeringstjänst hanteras känsliga uppgifter som kan vara föremål för sekretess.
Tillsyn
23 §
Tillsyn över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen utövas av den myndighet som regeringen bestämmer.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.8.
Paragrafen reglerar tillsynen över efterlevnaden av lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Bestämmelser om att det ska vara Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) som utövar tillsynen finns i alarmeringsförordningen (2000:000). Bemyndigandet ges med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen.
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
När det gäller sådan verksamhet enligt lagen som utgör hälso- och sjukvård så lyder den nationella alarmeringsfunktionen och dess personal under Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) tillsyn.
Paragrafen ersätter det tillsynsansvar som Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) ålagts i sitt regleringsbrev, och som avser tillsyn över efterlevnaden av SOS Alarms åtaganden enligt alarmeringsavtalet.
24 §
Tillsynen enligt 23 § innebär granskning av att den verksamhet som bedrivs med stöd av denna lag uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.8.
Paragrafen reglerar vad tillsynsansvaret enligt 23 § ska omfatta. Tillsynsansvaret omfattar inte bara larmbehandlingen utan även annan verksamhet enligt lagen. Alla aktörer inom samhällets alarme- ringstjänst, dvs. den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen, står under tillsyn. Tillsynsansvaret avser aktörernas ålig- ganden enligt lagen, exempelvis skyldigheten att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen, att lämna instruktioner och larmplaner osv.
25 §
Den som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt denna lag är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och handlingar som myndigheten behöver för sin tillsyn.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.8.
Paragrafen reglerar skyldigheten att tillhandahålla upplysningar och handlingar som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn.
SOU 2018:28 Författningskommentar
Ikraftträdande
Förslaget behandlas i avsnitt 19.1. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2021.
Frågan om behovet av övergångsbestämmelser behandlas i av- snitt 19.2.
20.1.2Alternativ 2 – Bolag
I detta alternativ kommenteras endast de delar av lagen som avviker från Alternativ 1.
Tystnadsplikt m.m.
Rubriken ersätter rubriken Sekretess i Alternativ 1. Paragraferna under rubriken, 22 och 23 §§, ersätter 22 § i Alternativ 1.
22 §
Den som är eller har varit anställd hos den nationella alarmerings- funktionen får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i verksamheten har fått veta om sådant som rör en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden eller som rör förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.5.3.
Paragrafen reglerar tystnadsplikt hos den nationella alarmerings- funktionen.
Paragrafen ersätter 4 § lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.
Tystnadsplikten omfattar uppgifter som den som är eller har varit anställd hos den nationella alarmeringsfunktionen får känne- dom om vid verksamhet enligt lagen. Tystnadsplikten gäller såväl vid larmbehandling som vid annan verksamhet enligt lagen.
Tystnadsplikten omfattar uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Hos den nationella alarmeringsfunktio- nen aktualiseras främst uppgifter om identitet och hälsotillstånd
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
hos den som larmar, den som larmet avser eller andra personer som befinner sig på platsen. Även uppgifter av betydelse för rikets för- svar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott kan förekomma.
23 §
Tystnadsplikten enligt 22 § hindrar inte att den nationella alarmerings- funktionen lämnar lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan om det är nödvändigt för alarmeringsverksamheten.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.5.3.
Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar uppgifter som omfattas av tystnadsplikt enligt 22 § kan lämnas till vissa myndig- heter utan att röjandet är obehörigt.
Paragrafen avser sådana uppgifter som telefonitillhandahållare med stöd av bestämmelser i lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation och förordningen (2003:396) om elektronisk kommu- nikation kan lämna till den nationella alarmeringsfunktionen. Det rör sig om lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande.
Den nationella alarmeringsfunktionen kan lämna uppgifterna till hjälporgan som avses i 4 §, dvs. Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kommunala myn- digheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
Uppgifterna kan lämnas till hjälporganen om det är nödvändigt för alarmeringsverksamheten, dvs. den verksamhet som den natio- nella alarmeringsfunktionen och hjälporganen bedriver enligt lagen. Som exempel kan nämnas den situationen att ett hjälporgan tar över ett larmsamtal och samtalet sedan bryts. För att hjälporganet ska kunna ringa upp den som larmat behövs det s.k. A-numret. När det gäller lokaliseringsuppgifter kan sådana t.ex. behövas för ett hjälp- organs positionering och dirigering.
Lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande omfattas av
SOU 2018:28 |
Författningskommentar |
primära sekretessregler hos de mottagande hjälporganen, då de utgör uppgifter om enskildas personliga förhållanden vilka har ett sekre- tesskydd hos samtliga mottagande hjälporgan, om än av varierande styrka.
Ikraftträdande
Förslaget behandlas i avsnitt 19.1. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.
Frågan om behovet av övergångsbestämmelser behandlas i av- snitt 19.2.
20.2Förslaget till lag om upphävande av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler
Förslaget behandlas i avsnitt 7.1. Förslaget innebär att lagen upp- hävs. Den ersätts av alarmeringslagen (2000:000) och alarmerings- förordningen (2000:000).
Frågan om behovet av övergångsbestämmelser behandlas i av- snitt 19.2.
20.3Förslaget till lag om ändring av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
6 kap.
13 §
Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst får
1.på begäran av en abonnent temporärt åsidosätta skydd mot nummerpresentation för att kunna identifiera störande samtal samt lagra sådana uppgifter som identifierar den anropande abonnenten och hålla dem tillgängliga för abonnenten på begäran, samt
2.för Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller en regional alarme- ringscentral hos den nationella alarmeringsfunktion som avses i 2 § alarmeringslagen (2000:000) åsidosätta skydd mot nummerpresenta-
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
tion och tillhandahålla en sådan myndighet eller organisation lokali- seringsuppgifter vid nödsamtal, utan samtycke eller trots vägran från abonnenten eller användaren.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.5.4.
Andra stycket 2 ändras på så sätt att hänvisningen till lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscen- traler ersätts, så att punkten i stället tillämpas på en regional alar- meringscentral hos den nationella alarmeringsfunktion som avses i 2 § alarmeringslagen (2000:000). Ändringen innebär att regionala alarmeringscentraler hos den nationella alarmeringsfunktionen kan få tillgång till sådana uppgifter som avses i punkten.
22 §
Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst och därvid har fått del av eller till- gång till uppgift som avses i 20 § första stycket ska på begäran lämna
1.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt del- givningslagen (2010:1932), om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,
2.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och som gäller misstanke om brott till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet,
3.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 samt uppgift om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrust- ning finns eller har funnits till Polismyndigheten, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det finns fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa,
4.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Kronofogdemyndig- heten om myndigheten behöver uppgiften i exekutiv verksamhet och myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för hand- läggningen av ett ärende,
5.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Skatteverket, om verket finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handlägg-
SOU 2018:28 |
Författningskommentar |
ningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller rätt folkbokföringsort enligt folkbokföringslagen (1991:481),
6.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndigheten, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med under- rättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten ska kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen (1984:387),
7.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndigheten eller en åklagarmyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs
iett särskilt fall för att myndigheten ska kunna fullgöra under- rättelseskyldighet enligt 33 § lagen (1964:167) med särskilda bestäm- melser om unga lagöverträdare,
8.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 till regional alarme- ringscentral hos den nationella alarmeringsfunktion som avses i 2 § alarmeringslagen (2000:000), och
9.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Finansinspektionen, om inspektionen finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för utred- ningen av en misstänkt överträdelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknads- missbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG.
Ersättning för att lämna ut andra uppgifter enligt första stycket 8 än lokaliseringsuppgifter ska vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.5.4.
Andra stycket 8 ändras på så sätt att hänvisningen till lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmerings- centraler ersätts, så att punkten i stället tillämpas på en regional alarmeringscentral hos den nationella alarmeringsfunktion som avses i 2 § alarmeringslagen (2000:000). Ändringen innebär att regionala alarmeringscentraler hos den nationella alarmeringsfunk- tionen kan få tillgång till sådana uppgifter som avses i punkten.
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
Ikraftträdande
Förslaget behandlas i avsnitt 19.1. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2020 för det fall att den nationella alarmeringsfunk- tionen bedrivs i bolagsform och den 1 januari 2021 om den bedrivs i myndighetsform.
Frågan om behovet av övergångsbestämmelser behandlas i av- snitt 19.2.
20.4Förslaget till lag om ändring av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
32 kap.
8 b §
Sekretess gäller hos Alarmeringsmyndigheten SOS för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet enligt alarmeringslagen (2000:000).
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.5.3. Paragrafen är ny.
Första stycket reglerar sekretess som gäller hos Alarmerings- myndigheten SOS vid verksamhet enligt alarmeringslagen (2000:000). Sekretessen gäller såväl vid larmbehandling som övrig verksamhet enligt lagen.
Sekretessen omfattar uppgifter om enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden. Hos Alarmeringsmyndigheten SOS aktua- liseras främst uppgifter om identitet och hälsotillstånd hos den som larmar, den som larmet avser eller andra personer som befinner sig på platsen.
Paragrafen ersätter delvis 4 § lagen (1981:1104) om verk- samheten hos vissa regionala alarmeringscentraler. 4 § omfattade även förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott. Om sådana uppgifter förekommer vid den nationella alarmeringsfunktionen kan de om-
SOU 2018:28 Författningskommentar
fattas av andra sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), exempelvis försvarssekretess enligt 15 kap. 3 §, förundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 § eller sekretess för risk- och sårbarhetsanalyser m.m. enligt 18 kap. 13 §.
Skaderekvisitet är omvänt, vilket innebär att det råder en presumtion för sekretess.
I andra stycket regleras vilken tid sekretess för en uppgift i en allmän handling ska gälla.
8 c §
Sekretess enligt 8 b § hindrar inte att Alarmeringsmyndigheten SOS lämnar lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälp- organ som avses i 4 § alarmeringslagen (2000:000) om det är nöd- vändigt för alarmeringsverksamheten.
Paragrafen behandlas i avsnitt 15.5.5.
Paragrafen är ny. Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar uppgifter som omfattas av sekretess enligt 8 b § kan lämnas till andra myndigheter.
Paragrafen avser sådana uppgifter som telefonitillhandahållare med stöd av bestämmelser i lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation och förordningen (2003:396) om elektronisk kommu- nikation kan lämna till den nationella alarmeringsfunktionen. Det rör sig om lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande.
Den nationella alarmeringsfunktionen kan lämna uppgifterna till hjälporgan som avses i 4 § alarmeringslagen (2000:000), dvs. polis- myndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för räddnings- tjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt lands- ting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar uppgifterna kan lämnas till hjälporganen. Det ska vara nödvändigt för alarmerings- verksamheten, dvs. den verksamhet som den nationella alarme- ringsfunktionen och hjälporganen bedriver enligt alarmeringslagen.
Författningskommentar |
SOU 2018:28 |
Som exempel kan nämnas den situationen att ett hjälporgan tar över ett larmsamtal och samtalet sedan bryts. För att hjälporganet ska kunna ringa upp den som larmat behövs det s.k. A-numret. När det gäller lokaliseringsuppgifter kan sådana t.ex. behövas för ett hjälporgans dirigering och prioritering.
Lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande omfattas av primära sekretessregler hos de mottagande hjälporganen, då de utgör uppgifter om enskildas personliga förhållanden vilka har ett sekretesskydd hos samtliga mottagande hjälporgan, om än av varie- rande styrka.
Ikraftträdande
Förslaget behandlas i avsnitt 7.1. Förslaget föreslås träda i kraft den 1 januari 2021.
Frågan om behovet av övergångsbestämmelser behandlas i av- snitt 19.2.
Särskilt yttrande
Av experten Thomas Johansson
En sammanhållen larmkedja
Sverige har en unikt lång historia av ett enda nödnummer – först 90 000 och sedan 112 – och en samordnad alarmeringstjänst. En av- görande utgångspunkt har alltid varit att människor i nöd ska få hjälp så fort och effektivt som möjligt. Det ställer krav på en sam- manhållen larmhantering, från det att larmet kommer in till dess hjälpen är framme.
Den ordningen är värd att bevara och förstärka. 112-utred- ningens betänkande innehåller flera delar som SOS Alarm välkomnar och som kan utveckla tryggheten för dem som bor och befinner sig i Sverige. Samtidigt är det vår uppfattning att utredningen inte fullt ut levererar på regeringens uppdrag.
Den allvarligaste invändningen är att förslaget inte motverkar den tendens till uppsplittring av larmkedjan och ökad frivillighet som är själva grundorsaken till behovet av att reformera alarmer- ingstjänsten. Flera förslag i materialet öppnar för särintressen, egen regi-lösningar, aktörer med olika system och frivillighet att dela information. Genomförs dessa förslag riskerar samhällets alarme- ringstjänst framöver att få större inslag av fragmentisering. I korthet:
•Den hjälpsökande kan tvingas till flera vidarekopplingar – och att få prata med flera olika personer. Detta ökar väsentligen risken för att viktig tid och information går förlorad.
805
Särskilt yttrande |
SOU 2018:28 |
•Om ingen aktör har i särskilt uppdrag att leda och koordinera samtalet med den hjälpsökande kan det bli väldigt rörigt – i syn- nerhet vid insatser där flera hjälporgan är inblandade.
•Det kan bli svårare att uppnå en likvärdig och kvalitetssäkrad larmbehandling. Nödanrop riskerar i högre grad att behandlas olika beroende på var den hjälpsökande bor.
•Möjligheten att ta fram och uppdatera en gemensam och aktuell lägesbild kan försvåras, särskilt vid samverkanslarm och större händelser.
•Fler larmcentraler kan etableras hos hjälporganen. Olika krav på den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens larm- centraler försvårar ytterligare.
Det här är helt klart till nackdel för dem som söker och behöver akut hjälp. Konsekvenserna är både kostnadsdrivande och ineffek- tiva – och leder inte till bättre samordning.
Samordning med den hjälpsökande i fokus
Redan Alarmeringsutredningen från 2013 menade att det är en brist med frivillig samordning:
Den kartläggning och analys som genomförts visar dock att den nuva- rande modellen har brister: Modellen med samordning genom SOS Alarm är frivillig och bygger på samförstånd. I dag vill flera kommuner och landsting kunna välja alternativa lösningar för alarmering. Statliga myndigheter har egna ledningscentraler som inte har varit samordnade med SOS Alarm.
Utredningen bedömer sammantaget att utvecklingen visar tendenser till ett fragmentiserat alarmeringssystem som på sikt kan innebära risker för samhällets förmåga att säkerställa människors skydd och undsätt- ning i allvarliga och brådskande nödsituationer.
Bedömningen är att en fortsatt utveckling i denna riktning riskerar leda till ett fragmentiserat alarmeringssystem. På sikt kan det innebära risker för samhällets förmåga att säkerställa medborgarnas skydd och undsätt- ning i allvarliga och brådskande nödsituationer. En svagt samordnad alarmeringskedja med flera självständiga aktörer kan också försämra samhällets förmåga att hantera allvarliga händelser och kriser.
SOU 2018:28 |
Särskilt yttrande |
Även regeringen, i direktivet till 112-utredningen, slår fast att fri- villigheten är ett problem:
Det huvudsakliga skälet för en samordning har varit att en nödställd person enkelt ska kunna slå larm samt att möjliggöra effektiva hjälp- insatser. En samordning har också bedömts vara kostnadseffektiv. Dessa motiv är fortfarande giltiga.
Det nuvarande systemet har dock en del brister som riskerar att på- verka kvaliteten i utförandet av alarmeringstjänsten. En av dessa är att samordningen är frivillig och bygger på samförståndslösningar.
… samordning med en ny nationell alarmeringsfunktion ska vara obli- gatorisk och regleras i lag och inte vara frivillig.
En samordnad alarmeringstjänst är nödvändig för att stärka samverkan, minimera hanteringstiderna och skapa förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av samhällets samlade hjälpresurser. För att säkerställa en samordnad alarmeringstjänst är regeringens inriktning att en nationell alarmeringsfunktion ska inrättas för att om möjligt med ensamrätt kunna ta emot och behandla larm som kräver omedelbara insatser från samhällets hjälporgan inom allmän ordning, säkerhet och hälsa. Detta kan t ex gälla vid bränder, trafikolyckor, ingripanden vid våldsbrott, utsläpp av farliga ämnen eller vid livshotande sjukdomsfall.
Med ”larmbehandling” avses i detta sammanhang en alarmeringsfunk- tions uppgift att ta emot larm på nödnummer 112 eller annan larmväg, inhämta information från den hjälpsökande och på grundval av det bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner för att därefter förmedla larmet och sin bedömning av händelsen till hjälporganen, som även i fortsättningen ska ha till upp- gift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatserna.
Det är uppenbart att inriktningen för, och uppdraget till, 112-utred- ningen har varit att föreslå en nationell alarmeringsfunktion som bygger på samverkan och sammanhållning för stora delar av larm- behandlingen. Genom att samla olika funktioner under samma tak förbättras informationsinsamling och bedömning av den nödställ- des behov, vilket säkerställer ett effektivt utnyttjande av samhällets samlade hjälpresurser och sparar värdefulla sekunder som kan rädda liv. Det skapar trygghet för medborgarna, oavsett vilken situation de befinner sig i. Utgångspunkten för hur den nationella alarme- ringstjänsten organiseras bör alltså vara de hjälpsökandes möjlig- heter att få likvärdig, effektiv och säker hjälp i ett nödläge.
Särskilt yttrande |
SOU 2018:28 |
Utredningens förslag
Begränsad ensamrätt leder till mindre likvärdig alarmeringstjänst i Sverige
Under utredningens gång har det framkommit olika sätt att läsa direk- tivet: Hur stor ensamrätt ska den nationella alarmeringsfunktionen ha? Och hur kan hjälporganen samtidigt ha kvar rådigheten över sina resurser? Utredningen har valt en tolkning som innebär att hjälporganen har rätt att bestämma över de flesta delarna i larm- kedjan. Den nationella alarmeringsfunktionen får därmed endast ensamrätt på att ta emot 112-anropen och att genomföra den så kallade första sorteringen, cirka 30–40 sekunder av ett hjälpsamtal som i genomsnitt är 5–6 minuter långt.
Eftersom hjälporganen med utredningens förslag tillåts välja om och när de själva vill ha samtalet vidarekopplat faller den funda- mentala idén med en sammanhållen och obruten larmkedja. Ett system som i första hand anpassas efter de olika hjälpaktörernas särart och med en annan kravställning riskerar därför att drabba de hjälpsökande. Det leder till en icke likvärdig alarmeringstjänst i Sverige. Gemensamma tekniska lösningar, krav på informations- delning och medlyssning löser endast en del av problemen som uppstår när olika aktörer ska hålla i samtalen. Erfarenhetsmässigt är den mänskliga insatsen mycket viktigare än tekniken för att åstadkomma en snabb och samordnad insats.
Vidarekopplade samtal leder till tids- och informationsförluster
Även vid förhållandevis enkla ärenden kan samtal som tas över tidigt i processen innebära tidstjuvar och informationsmissar. Värre blir det förstås vid omfattande samverkansärenden. Måste man koppla in tolk för att förstå vad ett ärende gäller riskerar tidsför- dröjningarna att bli ännu större vid vidarekopplingar av samtalen. Det är också så att samtalens karaktär ofta ändras– det som börjar som ett enkelt vårdärende kan längre in i samtalet visa sig vara ett komplicerat samverkansärende.
Varje sekund är viktig. Beroende på hur sammanhållen larmked- jan är påverkas varje beståndsdel, från 112-anropet till dess att första enhet är framme på olycksplatsen. I utredningens förslag
SOU 2018:28 |
Särskilt yttrande |
saknas dessutom krav och mål för hur snabbt hjälporganen ska svara och ta över samtalet. Det blir inte rimligt att kräva 8 sekunder i början av kedjan och sedan acceptera långa fördröjningar senare i samma hantering.
Det kommer ofta mycket och viktig information direkt i inled- ningen av 112-anropet som den mottagande operatören inte alltid hinner dokumentera. Denna information riskerar att gå förlorad om samtalet kopplas vidare. Avgörande information tappas därmed bort och återkommer inte i den fortsatta intervjun. Ett exempel ur verkligheten: ”Min fru är gravid och har ont i magen”, där det faktum att hon är gravid sedan inte upprepas (och heller inte efterfrågas) efter vidarekopplingen.
Den hjälpsökande har ju redan berättat sin historia en gång och upprepar den därför inte. Det här sker samtidigt som han eller hon befinner sig i chock eller är svårt skadad. Det kan även vara för- virrande för inringaren att plötsligt få en annan röst i luren. En samlad intervju ska räcka när nöden är som störst.
En annan sak som riskerar att tappas bort om hjälpsamtalen delas upp är den viktiga rådgivningen, exempelvis ”stäng dörrar in till branden” eller medicinsk rådgivning som till och med kan inbe- gripa hjärt-lungräddning tills ambulans anländer till den hjälpbehö- vande.
Otydlighet om vem som ansvarar för samtalet försvårar möjligheten till överblick
Det är också allvarligt att utredningen inte helt definierar vem som har ansvaret för att leda samtalet med den hjälpsökande i de fall fler än ett hjälporgan är inblandat, så kallade samverkanshändelser.
Ett gott samarbete mellan alarmeringstjänst, ambulans, räddnings- tjänst och polis blir mycket svårare att få till om larmkedjan bryts. Det blir konsekvensen om intervjuerna inte hålls samman av en aktör som därmed får en överblicksbild. När nästa stora samhällskris inträffar riskerar vi därför att misstag sker. De senaste två åren har dessutom den här typen av samverkansärenden ökat markant.
Särskilt yttrande |
SOU 2018:28 |
Ökad frivillighet avhjälps inte av krav på gemensamma tekniska system
Frivillighet i att dela information försämrar såväl förutsättningar för samverkan som upprättandet av gemensamma lägesbilder. Allt- för skiftande arbetssätt i olika delar av landet riskerar också att leda till större skillnader i hjälpen som människor får när de ringer 112. Information kan misstolkas eller gå förlorad om alarmeringsfunk- tionen och hjälporganen arbetar på olika sätt. En gemensam tek- nisk lösning är inte tillräcklig.
Utredningens förslag om en långtgående frivillighet kan även leda till att kommuner och landsting skaffar egna funktioner för att intervjua, bedöma, prioritera och dirigera. Det innebär i sin tur att etablerandet av egna larmcentraler hos hjälporganen riskerar att skjuta fart. Ett sådant vägval kommer också att driva på tekniska och metodmässiga särlösningar som ytterligare kommer att för- svåra en samordnad alarmeringstjänst. Förslaget står därför i kontrast till direktivets ambition om att minska behovet hos hjälp- organen att bygga upp egna larmcentraler, och de totala kostnaderna för samhället kommer också att öka.
SOS Alarms förslag
SOS Alarm anser att det finns ett mer praktiskt och mindre komp- licerat sätt att organisera larmhanteringen. Uppdraget om hjälp- organens fulla rådighet över sina resurser, bör regleras genom bland annat larmplaner och instruktioner. Dessa bestäms av hjälporganen och tas fram i samråd med SOS Alarm. Även om SOS Alarm larmar ut enligt fastställd larmplan så är det till sist hjälporganet som avgör på vilket sätt man responderar på utalarmeringen. Med denna ordning skapas en bra balans mellan full larmbehandling hos SOS Alarm, och med bibehållen bestämmanderätt över de egna resur- serna hos hjälporganen.
Den nationella alarmeringsfunktionen bör alltså även i fortsätt- ningen kunna verka fullt ut på uppdrag av hjälporganen – och inte självständigt kunna hitta på principer och detaljer för hur hjälp- organen ska larmas. Grundmodellen bör dock vara att den natio- nella alarmeringsfunktionen har en praktisk ensamrätt på larm-
SOU 2018:28 |
Särskilt yttrande |
behandlingen, framför allt genom en sammanhållen samtalsledning, det vill säga att leda, hålla ihop och koordinera hjälpsamtalen.
Ge SOS Alarm ensamrätt att sköta larmbehandlingen utifrån larmplaner som fastställs av hjälporganen
Med ovanstående som grund behöver den hjälpsökande i normal- fallet inte prata med mer än en person under samtalet. Hela intervjun
– inhämtandet av information, bedömning och prioritering, rådgiv- ning med mera – hålls alltså ihop av den nationella alarmerings- funktionen och rollen som samverkansoperatör tydliggörs. Under intervjuns gång kan hjälporganen så snart det är möjligt kopplas in på medlyssning. På så vis ges möjlighet att ställa kompletterande frågor och vid behov ge stöd till samverkansoperatören på den nationella alarmeringsfunktionen.
Ge hjälporganen inblick i larmärenden genom omfattande möjlighet till medlyssning
I arbetet med att skapa en ökad samordning av samhällets alarme- ringstjänst kan dock hjälporganens integration i en ny nationell alarmeringsfunktion behöva anpassas till olika förutsättningar. Det innebär att vissa hjälporgan, framför allt polisen och vissa delar av statlig räddningstjänst, kan behöva införlivas successivt. Här är det viktigt att hitta bra övergångslösningar under tiden, till exempel i form av mjukare vidarekopplingar och bättre informationsdelning.
Polis och statlig räddningstjänst fasas in i den nya nationella alarmeringsfunktionen över tid
Med en sammanhållen samtalsledning kommer förmodligen inga fler larmcentraler att inrättas hos hjälporganen. I de fall ett hjälp- organ ändå vill driva viss del av larmbehandlingen i egna lokaler bör det självklart ställas motsvarande krav på svarstider, fortifikation och säkerhet (exempelvis redundans, stabilitet, teknik) som ankommer den nationella alarmeringsfunktionens alarmeringscentraler.
Särskilt yttrande |
SOU 2018:28 |
Kraven på larmcentraler i Sverige ska vara mycket höga, och samma krav ska ställas på alla
För att svensk krisberedskap ska fungera ordentligt behövs ett tyd- ligt obligatorium om att dela information vid nödsituationer. Det innebär att hjälporganen måste återkoppla och dela information om läge, insatta resurser och andra relevanta uppgifter under pågående ärenden.
På så vis kan den nationella alarmeringsfunktionens krisbered- skapsuppdrag att sammanställa och delge lägesbilder fullgöras. Uppgiften att dela information och lägesuppfattning bör inte bara omfatta hjälporganen, utan även andra relevanta aktörer inom sam- hällets krisberedskap.
Att den nationella alarmeringsfunktionen också omfattas av Krisberedskapsförordningen är en viktig del för att legitimera kris- beredskapsuppdraget. Den nationella alarmeringsfunktionen bör ges rätt att hantera förlarm till blåljusaktörer samt på uppdrag av ett hjälporgan kunna dirigera dess resurser. Alarmeringsfunktionen ska också vara behörig till att kunna utfärda VMA vid situationer där det är livsavgörande att det sker omedelbart.
För att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna fullfölja sitt krisberedskapsuppdrag måste hjälporganen vara skyldiga att dela information
I frågan om den nationella alarmeringsfunktionens regionala orga- nisation är det väsentligt att det finns en pragmatisk syn på utveck- lingen. Det bör tydligt slås fast att den regionala organisationen ska utgå från dagens 14 SOS-centraler och att utvecklingen efter det kan ske utifrån lokala och regionala behov tillsammans med övriga aktörer. Det finns en direkt koppling mellan en stabil organisation och olika kvalitetsaspekter, däribland svarstider.
SOU 2018:28 |
Särskilt yttrande |
Genomför inga onödiga förändringar i en organisation som fungerar och levererar bra resultat
Den nationella alarmeringsfunktionen bör ansvara för ett samman- hållet uppdrag som möjliggör teknisk delning av information mellan aktörerna. Innovation, digitalisering och teknisk utveckling är nöd- vändigt för att skapa fortsatt trygghet och säkerhet.
En fortsatt viktig uppgift för samhällets alarmeringstjänst är att arbeta förebyggande med information för att minska missbruket av nödnumret 112. Till detta bör nu övervägas om att införa sank- tionsmöjligheter för de som medvetet och uppenbart ringer 112 i felaktigt syfte.
Låt SOS Alarm utveckla nästa generations alarmeringssystem som gör att hjälporganen lättare kan dela livsviktiga uppgifter med varandra
SOS Alarm har under utredningens arbete ingivit en stor mängd detaljerade synpunkter och kommentarer som alla utvecklar och underbygger de ovanstående förslagen.
Särskilt yttrande
Av experten Jan Wisén
Som ett resultat av det försämrade omvärldsläget behöver Sveriges förmåga att planera inför och hantera händelser över hela hotskalan stärkas. Det försämrade omvärldsläget innebär att utvecklingen av samhällets säkerhet behöver präglas av ökad robusthet, skydds- åtgärder och långsiktighet. Den framtida alarmeringstjänsten är en viktig del i bygget av samhällets säkerhet såväl i planeringen, som i hanteringen av olyckor, kriser och krig.
Organisationsform
I valet av organisationsform för alarmeringsfunktionen förordar jag en myndighetslösning, inte minst mot bakgrund av funktionens betydelse för totalförsvaret.
Aktiebolag är en associationsform som utvecklats och lagregle- rats med tanke på behoven i en marknadsekonomi. Aktiebolaget möjliggör att med ett begränsat ekonomiskt risktagande kunna starta och bedriva en intäktsfinansierad och vinstdriven verksamhet samt att hantera vinsterna i verksamheten. Att välja en bolagslös- ning som organisationsform för en så viktig samhällsfunktion som alarmeringsfunktionen framstår utifrån det ovanstående som både principiellt och praktiskt mindre lämpligt. Samhällets alarmerings- tjänst är ett offentligt åtagande som bör utövas inom ramen för en myndighetslösning. Verksamheten kräver en enhetlig, strikt och transparent offentlig styrning, kontroll och finansiering, på samma sätt som annan myndighetsverksamhet. Bolagskonstruktionen riske- rar att leda till otydligheter och bristande transparens omkring verk- samhetens styrning och finansiering samt bäddar för att verksam- hetens innehåll och finansiering delvis utmejslas i förhandlingar och
815
Särskilt yttrande |
SOU 2018:28 |
individuella överenskommelser mellan bolaget och andra aktörer, något som inte framstår som önskvärt.
Det försämrade säkerhetspolitiska läget och det återupptagna arbetet med planering och andra förberedelser för höjd beredskap inskärper ytterligare vikten av en väl fungerande alarmeringstjänst i samhället. Inför och under höjd beredskap är tillgången till kom- munal och statlig räddningstjänst samt ambulanssjukvård och polis, liksom till många andra samhällsviktiga verksamheter, av särskilt stor betydelse. Alarmeringstjänsten måste därför utformas för att kunna ta emot, behandla och förmedla larm samt lämna stöd och information till totalförsvarets aktörer även under mycket störda förhållanden. Det inkluderar den tekniska förmågan att utlösa signa- lerna viktigt meddelande, flyglarm, faran över och beredskapslarm. Den robusthet och den funktionalitet som detta kräver förutsätter ett tydligt uppdrag och en stabil finansiering. Alarmeringstjänsten och en reformerad alarmeringsfunktion måste också utveckla, förbereda och öva sin verksamhet i nära samverkan med övriga aktörer inom totalförsvaret, i synnerhet de bevakningsansvariga myndigheterna och Försvarsmakten, men även med kommuner och landsting. Det är inte funktionellt att den roll som alarmerings- funktionen kommer att ha i den fortsatta utvecklingen av sam- hällets krisberedskap, och särskilt i utvecklingen av det civila för- svaret, ska utövas av ett bolag, vars uppdrag och finansiering delvis är beroende av olika förhandlingsresultat och ett antal civilrättsliga överenskommelser. Den fortsatta styrningen och utvecklingen av arbetet med civilt försvar måste kunna ske utifrån en helhetssyn samt med gemensamma metoder och i gemensamma fora för hela den statliga verksamhet där en ny alarmeringsfunktion har en vital roll. Det innebär att alarmeringsfunktionen lämpligen utövas inom en myndighet i samspel med andra myndigheter av särskild bety- delse för totalförsvaret.
Även säkerhetsskyddsaspekter talar för en myndighetslösning. Ett tydligt exempel är att alarmeringsfunktionen vid händelser skynd- samt måste kunna upprätta talgrupper för samverkande aktörer utgående från aktuella behov. Detta är en brist idag med nuvarande bolagslösning eftersom bolaget på grund av säkerhetsskyddsaspek- ter inte får administrera vissa användare.
SOU 2018:28 |
Särskilt yttrande |
Regional organisation
Beslut om en regional organisation för en nationell alarmerings- tjänst behöver vara en sammanvägning av krav och behov för att säkerställa samverkan och samordning. I detta skede har staten en möjlighet att redan från start anpassa den nya alarmeringsfunk- tionen till nya strukturer för att underlätta samordning och sam- verkan i hela hotskalan. En del är de förslag som indelningskom- mittéens lämnat rörande samordnad regional indelning. Därutöver bör även försvarsberedningens förslag rörande högre regional ledning beaktas.
Tjänsteorienterad teknisk lösning
I utredningen har det ställts förhoppning kring en nationell in- formationsdelningsmodell med tillhörande teknisk lösning. Det är emellertid MSB:s uppfattning att en alarmeringsfunktion måste ta fram en egen tjänsteorienterad teknisk lösning som måste grunda sig på en egen informationsmodell och en säkerhets- och integri- tetsskyddsanalys utgående från konkreta behov att driva alarme- ringsfunktionen. En sådan ”tjänsteplattform” måste bygga på
överenskommelser/avtal med de aktörer som alarmeringsfunktionen samarbetar med. Först därefter kan en teknisk lösning kravställas. Informationsmodellen torde ha olika förutsättningar och därmed se olika ut beroende på val av organisationsmodell (myndighet/bolag).
En framtida kommunikationslösning bygger på en tjänsteorien- terad modell där vissa tjänster kommer att finnas. En tjänste- orienterad lösning för alarmeringsfunktionen måste förhålla sig till (och använda sig av) en nationell kommunikationslösning. Gräns- ytorna mellan alarmeringsfunktionens tekniska lösning och kom- munikationslösningen behöver definieras successivt allt eftersom den nationella kommunikationslösningen beslutas.
I betänkandets nuvarande text föreslås att MSB får i uppdrag att närmare beskriva och analysera den tjänsteorienterade tekniska lös- ningen i sin helhet, liksom hur den praktiska etableringen av en tjänsteorienterad teknisk lösning för samhällets alarmeringstjänst ska ske. Att närmare beskriva och analysera den tjänsteorienterade tekniska lösningen utifrån alarmeringstjänstens krav och behov måste alarmeringstjänsten göra själva. Därför bör den föreslagna
Särskilt yttrande |
SOU 2018:28 |
alarmeringstjänsten eller nuvarande SOS-alarm få uppdraget att utreda en tjänsteorienterad teknisk lösning för alarmeringstjänsten i samverkan med den myndighet som förvaltar en nationell kom- munikationslösning och MSB och relevanta aktörer med ansvar inom samhällets krisberedskap.
Ekonomiska konsekvenser
Utredningen föreslår att betydande delar av anslag UO 6, 2:4 Kris- beredskap ska användas för att finansiera övergångskostnader vid etablering av den nationella alarmeringsfunktionen. Mot bakgrund av den ökade belastning som den återupptagna totalförsvarsplane- ringen redan idag innebär på anslaget, behövs en fördjupad intresse- avvägning avseende anslagets storlek och användning särskilt med beaktande av säkerhetspolitiskt omvärldsläge.
Eventuell belastning på anslag 2:6 behöver också övervägas i ett större sammanhang.
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2015:113
En samordnad alarmeringstjänst
Beslut vid regeringssammanträde den 12 november 2015.
Sammanfattning
En särskild utredare ska analysera och föreslå hur en nationell alar- meringsfunktion ska kunna inrättas för att samhällets alarmerings- tjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt. Utredaren ska ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv analysera vilken organisations- form, dvs. en myndighet eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion. Utredaren ska dock oberoende av vilken organisa- tionsform som förordas för uppgiften, analysera och utarbeta full- ständiga förslag till hur dels en statlig förvaltningsmyndighet, dels ett bolag, kan inrättas för att kunna ansvara för den nationella alar- meringsfunktionen.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2017.
Samhällets alarmeringstjänst i dag
Alarmeringsverksamheten regleras i allt väsentligt genom avtal på olika nivåer. Mellan staten och SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) finns ett alarmeringsavtal som gäller tills vidare. Det uttryckliga huvudsyftet med avtalet är att säkerställa en effektiv alarmerings- tjänst och skapa möjligheter att tillkalla eller komma i förbindelse med polis, statlig och kommunal räddningstjänst samt ambulans. Genom alarmeringsavtalet säkerställs bl.a. SOS-tjänsten. SOS-tjäns- ten innefattar att svara på nödnumret 112, genomföra en primär intervju där SOS-operatören bedömer behovet av hjälp och den
ungefärliga lokaliseringen för hjälpinsatsen, fastställa vem som ska ansvara för att lämna den hjälp som behövs samt vidarekoppla sam- talet till ansvarigt hjälporgan. Ett annat centralt syfte med avtalet är att möjliggöra en samordning av alarmeringstjänsten. I alarmerings- avtalet anges att samtliga hjälporgan ska kunna träffa egna avtal med SOS Alarm när det gäller utalarmering av hjälpresurser. De flesta av landstingen och samtliga kommuner har idag avtal med SOS Alarm om detta. Polis och statlig räddningstjänst hanterar själva utalarmering av sina hjälpresurser.
SOS Alarm utför även en del uppgifter inom ramen för sam- hällets krisberedskap. Även sådana uppgifter regleras i alarmerings- avtalet.
SOS Alarm ägs gemensamt med hälften vardera av svenska sta- ten och SKL Företag AB, ett av förbundet Sveriges Kommuner och Landsting helägt bolag.
Lagbestämmelser om alarmering finns bl.a. i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), polis- lagen (1984:387), lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alar- meringscentraler.
Behovet av en utredning
Generell problembild för samhällets alarmeringstjänst
I motsats till många andra länder har Sverige under lång tid haft ett väl fungerande system för en samordnad alarmering. Grundläggande för systemet har varit att det funnits endast ett gemensamt nöd- nummer för att larma polis, statlig och kommunal räddningstjänst samt ambulans. Vidare att samordningen av larmbehandlingen för utalarmering av kommunal räddningstjänst och ambulans har han- terats av SOS Alarm. Det huvudsakliga skälet för en samordning har varit att en nödställd person enkelt ska kunna slå larm samt att möjliggöra effektiva hjälpinsatser. En samordning har också be- dömts vara kostnadseffektiv. Dessa motiv är fortfarande giltiga.
Det nuvarande systemet har dock en del brister som riskerar att påverka kvaliteten i utförandet av alarmeringstjänsten. En av dessa är att samordningen är frivillig och bygger på samförståndslös- ningar. Ett annat problem är att det inom systemet finns svårig-
heter att hantera att alarmeringen har blivit alltmer komplex genom ökade krav på särskild kompetens och rutiner i larmbehandlingen. Ytterligare ett problem är att flera hjälporgan använder sig av egna tekniska system för larmbehandling, vilket innebär att det normalt sett inte är möjligt att vidareförmedla information om t.ex. på- gående hjälpinsatser och tillgängliga hjälpresurser till de aktörer som har behov av uppgifterna för sin verksamhet. På grund av detta försämras möjligheterna för både SOS Alarm och hjälporganen att få nödvändiga helhetsbilder av bl.a. tillgängliga hjälpresurser vid olika slags larm. De hjälporgan som utalarmerar hjälpresurser själva och som har egna tekniska system för detta bedriver i dag i alla väsent- liga avseenden sin alarmeringsverksamhet utanför den samverkans- struktur inom vilken SOS Alarm är en central aktör. Detta för- hållande kan försämra möjligheterna till en snabbare och mera effektiv utalarmering av nödvändiga hjälpresurser.
Polis och statlig räddningstjänst hanterar i de flesta fall själva utalarmering av sina hjälpresurser. Några landsting har den senaste tiden uttryckt sig vilja bedriva utalarmering av hjälpresurser själva, dvs. utan anlitande av SOS Alarm. Det har bl.a. framförts att SOS Alarm borde bli bättre på att utveckla sin kompetens och förståelse för den prehospitala vården. En utveckling med att allt fler aktörer själva ansvarar för sin utalarmering kan innebära att samordnings- möjligheterna inom alarmeringsverksamheten försämras. I dag finns det inte heller någon enskild aktör som har ett uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmeringstjänsten är samordnad och väl sammanhållen. Detta sammantaget kan i förlängningen leda till att enskildas möjlighet att få likvärdig, effektiv och säker hjälp i ett nödläge försämras.
Närmare om varför en ny utredning behöver tillsättas
Mot bakgrund av den ovan angivna problembilden tillsattes i december 2011 en utredning med uppdrag att se över samhällets alarmeringstjänst. Utredningen, som tog namnet Alarmeringstjänst- utredningen, har lämnat betänkandet En myndighet för alarmering (SOU 2013:33). I betänkandet föreslås att en nationell alarmerings- funktion inrättas och att verksamheten ska bedrivas i myndighets- form. Alarmeringstjänstutredningens betänkande har remissbehand-
lats (dnr Fö2013/935/SSK). Flera remissinstanser har sett behov av att det görs större kompletteringar av utredningens förslag. Det har bl.a. anförts att den föreslagna ensamrätten för den nationella alarmeringsfunktionen samt ansvarsförhållandena mellan den funk- tionen och de olika hjälporganen behöver utredas vidare.
Regeringen uttalar i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/ 15:1 utg. omr. 6) att samhällets alarmeringstjänst är ett grundläg- gande offentligt åtagande och att detta förutsätter att staten kan utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten. Vidare an- ges att vissa frågor behöver utredas vidare innan regeringen kan ta ställning till hur staten på effektivaste sätt kan säkerställa det offentliga åtagandet för samhällets alarmeringstjänst.
Riksdagen har den 18 februari 2015 tillkännagett som sin mening att regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att lämna förslag till hur en sammanhållen myndighet för alarmeringstjänsten bör organiseras (2014/15:FöU6, rskr. 2014/15:104).
Riksrevisionen har den 29 maj 2015 lämnat granskningsrapporten Regeringens styrning av SOS Alarm – viktigt för människors trygghet (RiR 2015:11). Av rapporten framgår bl.a. att Riksrevi- sionen gör bedömningen att det finns brister i förutsättningarna för och styrningen av samhällets alarmeringstjänst.
Mot denna samlade behovsbeskrivning är det enligt regeringens bedömning nu nödvändigt att ge en särskild utredare i uppdrag att ur ett allsidigt perspektiv utarbeta förslag som kan ligga till grund för regeringens kommande ställningstagande om hur framtidens alarmeringstjänst lämpligen bör regleras och organiseras.
Uppdraget att föreslå en nationell funktion för en samordnad alarmering
Enskildas möjligheter att snabbt få kontakt med polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation måste säkerställas
Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande som har stor betydelse för enskildas säkerhet och trygghet. En samordnad alarme- ringstjänst är av grundläggande betydelse för att säkerställa effektiva hjälpinsatser vid nödsituationer. Behovet av en samordnad alarme- ringstjänst, dvs. en sammanhållen alarmering från det att larm
inkommer till dess att t.ex. polis, räddningstjänst eller ambulans- sjukvård är på plats för att genomföra hjälpinsatser, ska därför vara en central del i utredningens arbete. En samordnad alarmerings- tjänst är nödvändig för att stärka samverkan, minimera hanterings- tiderna och skapa förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av samhällets samlade hjälpresurser. För att säkerställa en samordnad alarmeringstjänst är regeringens inriktning att en nationell alarme- ringsfunktion ska inrättas för att om möjligt med ensamrätt kunna ta emot och behandla larm som kräver omedelbara insatser från samhällets hjälporgan inom allmän ordning, säkerhet och hälsa. Detta kan t.ex. gälla vid bränder, trafikolyckor, ingripanden vid våldsbrott, utsläpp av farliga ämnen eller vid livshotande sjukdomsfall. Hjälp- organen ska dock även i fortsättningen ha full bestämmanderätt över sina hjälpresurser. Med hjälporgan avses Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt landsting som an- svarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).
Med ”larmbehandling” avses i detta sammanhang en alarmerings- funktions uppgift att ta emot larm på nödnummer 112 eller annan larmväg, inhämta information från den hjälpsökande och på grund- val av det bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larm- planer och övriga instruktioner för att därefter förmedla larmet och sin bedömning av händelsen till hjälporganen, som även i fortsätt- ningen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälp- insatserna.
Det är hjälporganen som är ansvariga för hur deras verksamhet planeras, organiseras och leds så att hjälpinsatser kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett så effektivt sätt och med så hög kvalitet som möjligt.
Mot denna bakgrund är det varken nödvändigt eller ändamåls- enligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden.
Enligt regeringens bedömning finns det ett tydligt behov av att den nationella alarmeringsfunktionen utöver den nyss angivna larm- behandlingsuppgiften kan anförtros vissa andra uppgifter som är relevanta i sammanhanget. Dessa uppgifter har stor betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap. Utredaren ska därför analysera i vilken
utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen ges uppgifter enligt följande inriktning.
Den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna ta emot och behandla larm som inte innebär att det ställs krav på omedelbara in- satser från samhällets hjälporgan. Alarmeringsfunktionen bör alltså utformas på ett sådant sätt att några andra alarmeringscentraler inte ska behöva byggas upp i någon större omfattning. Vidare bör hänvisningstjänsterna jourhavande präst, socialjourer och Giftinfor- mationen även i fortsättningen kunna nås på nödnummer 112. Den nationella alarmeringsfunktionen bör även kunna ta emot sådana larm från automatiska larmanläggningar som har betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö. Den nationella alarmeringsfunktionen bör dessutom kunna sammanställa aktuella lägesbilder av samhällets samlade resurser för hjälpinsatser samt vilka hjälpinsatser som pågår och förmedla denna information till myndigheter som har behov av uppgiften för sin verksamhet. Den nationella alarmeringsfunktionen bör även på uppdrag av berörda myndigheter och andra organ och med stöd av underlag från dessa kunna utföra informations- och varningstjänster i samband med allvarliga olyckor och kriser. Exempel på sådana tjänster är viktigt meddelande till allmänheten (VMA), webbplatsen krisinformation.se och det särskilda informationsnumret 113 13 för större eller extra- ordinära händelser. I vissa fall, t.ex. vid störningar i 112-funktionen, ska den nationella alarmeringsfunktionen på egen hand kunna ut- föra informations- och varningstjänster. Den nationella alarmerings- funktionen bör dessutom på uppdrag av hjälporganen samt sam- hällsviktiga aktörer med särskilda uppgifter inom krisberedskapen utföra uppgifter som är väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller kris. Exempel på sådana tjänster är doku- mentationsstöd vid hjälpinsatser, vidareförmedla krisinformation till krisberedskapsfunktioner samt på uppdrag av ansvariga aktörer arrangera samverkanskonferenser.
Den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet ska i första hand omfatta mottagning och behandling av larm och till denna an- knytande verksamhet. Utredaren ska i detta sammanhang analysera om och i vilken utsträckning den nationella alarmeringsfunktionen även bör kunna bedriva kommersiell verksamhet så som hantering av inbrottslarm och driftslarm. I vissa fall kan t.ex. tjänster som driftslarm ha betydelse för krisberedskapen.
Mot denna bakgrund ska utredaren analysera och föreslå en rättslig reglering och ordning i övrigt som behövs för att en natio- nell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas. I det sammanhanget är det av central betydelse att tydliggöra den nationella alarmerings- funktionens roll och ansvar i förhållande till hjälporganen med hän- syn till att hjälporganen även i fortsättningen ska ha full bestäm- manderätt över sina resurser. Det är även nödvändigt att analysera förutsättningarna för att införa en lagstadgad ensamrätt för larm- behandling i de fall det är nödvändigt med omedelbara insatser av samhällets hjälporgan, och vilka konsekvenser en sådan reglering i så fall medför på alarmeringsområdet och i övriga hänseenden. Vidare finns det i detta sammanhang behov av att särskilt analysera hur den nationella alarmeringsfunktionen ska regleras i förhållande till den rättsliga reglering som rör hälso- och sjukvårdsområdet. Det som avses här är bl.a. regler om patientsekretess, vårdgivar- skyldigheter enligt patientsäkerhetslagen (2010:659), personupp- giftsbehandling enligt patientdatalagen (2008:355) och den tillsyn som ska utövas av Inspektionen för vård och omsorg.
Utredaren ska därför
•analysera om det, särskilt i förhållande till EU-rätten, är möjligt att införa, och om förutsättningar för det finns också föreslå, en rättslig reglering som innebär att den nationella alarmerings- funktionen ges ensamrätt till att ta emot och behandla larm i de fall det är nödvändigt med omedelbara insatser av samhällets hjälporgan
•analysera och föreslå, särskilt med beaktande av konkurrens- rättsliga aspekter, i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen utöver sin larmbehandlingsuppgift enligt ovanstående punkt ges vissa andra relevanta uppgifter inom samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap, bl.a. larmbehandling i de fall det inte ställs krav på omedelbara insatser av samhällets hjälporgan eller utförande av informations- och varningstjänster
•analysera och föreslå hur den nationella alarmeringsfunktionens uppgifter ska preciseras i rättsliga och andra avseenden i förhål- lande till hjälporganen
•analysera och föreslå hur en rättslig reglering avseende den nationella alarmeringsfunktionen ska utformas i förhållande till den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet.
Behovet av offentlig insyn och skyddet av den enskildes integritet måste säkerställas
Alarmeringstjänsten har stor betydelse för enskildas säkerhet och trygghet. Utgångspunkten är därför att det bör råda så stor offentlighet och insyn som möjligt i verksamheten. Den nationella alarmeringsfunktionen behöver ges de befogenheter som krävs för att effektivt kunna hantera och behandla inkommande nödsamtal. Vid mottagning och behandling av larm behöver den nationella alarmeringsfunktionen hantera personuppgifter av varierande slag. Dessa uppgifter är ofta av personlig och känslig karaktär. Det behöver därför analyseras hur den rättsliga regleringen som avser personuppgiftsbehandling, offentlighet och sekretess lämpligen bör vara utformad i de avseenden som kommer att omfatta den nationella alarmeringsfunktionens uppgifter. Utöver detta ska bl.a. frågan om vad som ska gälla för den nationella alarmeringsfunktionen i fråga om vittnes- och editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet gente- mot bl.a. domstolar och brottsbekämpande myndigheter analyseras. Dessutom behöver en analys göras när det gäller den nationella alarmeringsfunktionens behov av befogenheter att kunna lokali- sera, avlyssna, spela in eller i övrigt tekniskt hantera inkommande nödsamtal eller annan elektronisk kommunikation, samt att avbryta telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation samt över- föra nödvändiga uppgifter till hjälporganen, bl.a. uppgifter om de telefonnummer som anropar den nationella funktionen för alar- mering.
Utredaren ska därför
•analysera och föreslå vad som ska gälla i fråga om personupp- giftsbehandling, offentlighet och sekretess som rör den natio- nella alarmeringsfunktionen
•analysera och föreslå vilka befogenheter den nationella alarme- ringsfunktionen ska ha när det gäller att lokalisera, avlyssna, spela in eller på annat sätt tekniskt hantera inkommande telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation, avbryta telefonsamtal
eller annan elektronisk kommunikation samt överföra nödvän- diga uppgifter till hjälporganen för en effektiv alarmering.
En teknisk plattform behöver införas för en förbättrad samordning mellan berörda aktörer
Det är av grundläggande betydelse att enskilda har stor tillit till alarmeringstjänsten. Det är därför av stor vikt att en nödställd i normalfallet ska behöva beskriva sitt hjälpbehov endast vid ett till- fälle. En samordnad larmbehandling är av största betydelse för att kunna förbättra en koordinerad larmbehandling vid insatser där flera aktörer är involverade (s.k. samverkanslarm). Inom ramen för en sådan samordnad larmbehandling är det bl.a. möjligt att kunna ta fram en helhetsbild över de samlade hjälpresurserna vid olika slags händelser. Detta är av särskilt stor vikt vid större och allvarliga händelser i samhället, men även vid mer normala samverkanslarm. Genom en samordning i larmhanteringen samt att hjälporganen genom t.ex. medlyssning och automatiserad tillgång till relevanta uppgifter tidigt involveras i larmhanteringen möjliggörs en effektiv och ändamålsenlig alarmering av samhällets hjälporgan. På så sätt riskeras inte en fördröjning i larmhanteringen som annars kan upp- stå vid vidarekoppling. Mot denna bakgrund ska utgångspunkten för utredarens överväganden i denna del vara att den nationella alarme- ringsfunktionen i nära samarbete med hjälporganen successivt ska kunna införa och utveckla en teknisk plattform för en effektiv mot- tagning och behandling av larm och som även, via ett gemensamt tekniskt gränssnitt, möjliggör en effektiv informationsdelning och informationssamordning med bl.a. hjälporganen. Hjälporganens tekniska system ska vara samordnade och kompatibla med den tek- niska plattformen. Det finns mot denna bakgrund behov av att överväga hur en sådan teknisk plattform successivt kan införas, ut- vecklas och förvaltas. Utredaren ska föreslå en så kostnadseffektiv gemensam lösning som möjligt.
Utredaren ska därför
•analysera och redovisa förutsättningarna för ett successivt in- förande av en teknisk plattform för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssamordning mellan berörda aktörer på alarmeringsområdet och mot bakgrund
av sin analys även utarbeta de författningsförslag som behövs för ett sådant införande.
Alarmeringstjänsten ska ha en regional organisationsnivå för att säkerställa hjälporganens behov av samverkan och samordning vid hantering av olyckor och kriser
Med hänsyn till den landsomfattande verksamhet som den natio- nella alarmeringsfunktionen ska bedriva och till hur berörda hjälp- organ är organiserade inom den offentliga förvaltningen är det enligt regeringens uppfattning nödvändigt att den nationella alarme- ringsfunktionens organisation även består av en regional nivå. De regionala alarmeringscentralerna ska ges förutsättningar att kunna bedriva en säker och effektiv alarmeringsverksamhet. Hjälporganens behov av samverkan och samordning vid hantering av nödsitua- tioner ska säkerställas – i vissa fall genom samlokalisering. Vidare ska behovet av samverkan och samordning vid hantering av allvarliga olyckor och kriser för samhällets hjälporgan och andra berörda krisberedskapsaktörer kunna tillgodoses. De regionala alar- meringscentralerna ska kunna fungera som en gemensam bas för samordning vid större händelser. Därför ska centralerna bl.a. utfor- mas på ett sådant sätt att hjälporganens och andra berörda aktörers behov av gemensamt stabsarbete vid denna typ av händelser ska kunna tillgodoses. Den nationella alarmeringsfunktionens organisa- tion på regional nivå ska utgöra grunden för en säker och effektiv alarmeringsverksamhet och som är robust för olika slags påfrest- ningar i verksamheten. Utredaren ska analysera vilken regional organisering av den nationella alarmeringsfunktionen som bedöms kunna leda till högst kvalitet för samhällets alarmeringstjänst. I det sammanhanget ska utredaren beskriva och noga väga olika alter- nativ mot varandra. Det är av central betydelse att utredarens analys i denna del omfattar de regionala behov av samverkan som finns inom områdena hälso- och sjukvård, allmän ordning och säkerhet, skydd mot olyckor och krisberedskap. Det är relevant att utredaren vid denna analys beaktar hjälporganens nuvarande region- indelningar, t.ex. inom Polismyndigheten och landstingen. Dess- utom ska utredaren utgå från att det inom områdena samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap ställs upp höga krav på skydd och robusthet i olika avseenden. Med hänsyn till utvecklingen inom
området civilt försvar ska utredaren dessutom utgå från att det även inom det området ställs upp motsvarande höga krav på skydd och robusthet. Mot denna bakgrund finns det således ett behov av att analysera vad som utifrån olika samhällsintressen ska gälla i fråga om organiseringen av de regionala alarmeringscentralerna.
Utredaren ska därför
•analysera och föreslå utgångspunkter för hur många regionala alarmeringscentraler som lämpligen bör finnas och hur de i grun- den bör vara organiserade och utformade i stort.
Uppdraget att föreslå en effektiv och robust organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen
Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande som måste fungera på ett säkert och effektivt sätt
Samhällets alarmeringstjänst är en samhällsviktig tjänst som har stor betydelse för den enskilde samt för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap. Alarmeringstjänsten måste i dessa avseenden fun- gera på ett robust, säkert och effektivt sätt. Den nationella alarme- ringsfunktionens verksamhet ska i första hand omfatta mottagning och behandling av larm och till denna anknytande verksamhet. Alarmeringstjänsten måste ges goda förutsättningar för att kunna bedriva sin verksamhet i ett långsiktigt perspektiv. Alarmerings- tjänsten är ett grundläggande offentligt åtagande som inbegriper flera olika offentliga aktörer. Det är därför av central betydelse att regeringen fortlöpande kan styra och följa upp den nationella alarme- ringsfunktionen på ett effektivt sätt. Behovet av offentlig insyn i verksamheten måste också kunna uppfyllas. Allt detta gäller obero- ende av vilken organisationsform som förordas för den nationella alarmeringsfunktionen.
Som angetts tidigare finns det ett behov av att nu utreda inom vilken organisationsform som en nationell alarmeringsfunktion ska bedriva sin verksamhet. Med hänsyn till bl.a. riksdagens tillkänna- givande behöver det analyseras hur en statlig förvaltningsmyndig- het kan inrättas och närmare organiseras för att kunna ges i uppgift att ansvara för en effektiv nationell alarmeringsfunktion. Analysen bör i nödvändig utsträckning beakta de överväganden och förslag
som har lämnats av Alarmeringstjänstutredningen samt remiss- utfallet avseende de förslagen. Mot bakgrund av en sådan samlad analys ska ett förslag till hur en statlig förvaltningsmyndighet kan inrättas och närmare organiseras för uppgiften lämnas. Det finns samtidigt behov av att utredaren analyserar om ett bolag kan vara ett effektivt och ändamålsenligt alternativ till inrättandet av en myndighet för den aktuella uppgiften. Enligt regeringens uppfattning är det ändamålsenligt att en sådan analys görs i detta sammanhang, eftersom SOS Alarm sedan lång tid bedriver alarmeringsverksam- het. Vidare ska det ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv, och då särskilt ur ett finansiellt perspektiv, analyseras vilken organisa- tionsform, dvs. en myndighet eller ett bolag, som ska förordas för uppgiften. I det sammanhanget ska utredaren förutsättningslöst in- gående analysera och redovisa för- och nackdelar med en myndig- hets- respektive bolagslösning. Utredaren ska då särskilt redovisa och jämföra kostnaderna för bägge dessa lösningar.
Utredaren ska oberoende av vilken organisationsform som förordas
•analysera och utarbeta ett förslag till hur en statlig förvaltnings- myndighet kan inrättas och närmare organiseras för att kunna ansvara för den nationella alarmeringsfunktionen
•analysera och utarbeta ett förslag till hur ett bolag kan inrättas och närmare organiseras för att kunna ansvara för den nationella alarmeringsfunktionen.
Generella krav på de förslag som lämnas
Utredaren ska genomgående utarbeta fullständiga författningsför- slag när det gäller de förslag som medför behov av nya författningar eller författningsändringar. De förslag som inte medför ett sådant behov ska vara så utförligt redovisade och genomarbetade att även de kan ligga till grund för ett genomförande. Utredaren får dock i det avseendet utgå från att det är brukligt att tillsätta en organisa- tionskommitté eller liknande inför det närmare och praktiska genom- förandet av alla större organisationsförändringar.
Utredaren ska i fråga om lämnande förslag genomgående analy- sera deras förenlighet med gällande rättsligt regelverk, särskilt det EU-rättsliga.
Utredaren ska för de regler som föreslås och de övriga förslag som lämnas redovisa konsekvenser och kostnader för företag samt stat, landsting och kommuner och föreslå hur dessa ska finansieras. Det innefattar ekonomiska konsekvenser såväl för den nationella alarmeringsfunktionen som för de hjälporgan som är berörda. I detta ingår bl.a. att redovisa verksamhetsmässiga konsekvenser inklusive personella konsekvenser samt omställningskostnader. Vidare ingår bl.a. att noggrant analysera, beräkna, redovisa och fördela kostna- derna för, samt föreslå en ändamålsenlig finansiering av, ett successivt införande av en teknisk plattform för mottagning och behandling av larm, inbegripet drifts- och utvecklingskostnader för plattfor- men. Det innefattar ekonomiska konsekvenser såväl för den natio- nella alarmeringsfunktionen som för hjälporganen. Utredaren ska i nu angivna avseenden tillämpa 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).
Utredaren ska för de förslag som lämnas redovisa vilken påver- kan dessa får på andra myndigheter och andra organisationer i eller utanför den offentliga förvaltningen. Vid eventuell överflyttning av verksamhetsansvar från stat, landsting eller kommuner ska utreda- ren även redovisa hur den verksamheten ska minska.
Det är angeläget att en ny nationell alarmeringsfunktion kan inrättas så snart som möjligt. Tidsplanen måste dock säkerställa enskildas tillgång till alarmeringsverksamheten samt ta stor hänsyn till hjälporganens verksamhet. Utredaren ska därför redovisa en tidsplan för genomförande av de förslag som lämnas.
Arbetsformer och redovisning av uppdraget
Utredaren ska bedriva sitt arbete utåtriktat och i nära samarbete med hjälporganen. Utredaren ska vidare inhämta nödvändigt kun- skapsunderlag, erfarenheter och synpunkter på det som framkommer i utredningen från Sveriges Kommuner och Landsting, hjälp- organen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Post- och telestyrelsen, Socialstyrelsen, SOS Alarm Sverige AB, Strålsäker- hetsmyndigheten, ett urval av länsstyrelser, kommuner och lands- ting som ger en god regional representation av hela landet och andra berörda aktörer såsom Konkurrensverket, Datainspektionen och Arbetsgivarverket. Utredaren ska regelbundet informera Justitie-
departementet om det som framkommer i utredningen. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.
Utredaren ska även beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom EU.
Utredaren ska biträdas av en expertgrupp med representanter från hjälporganen och övriga berörda myndigheter och organisatio- ner samt Regeringskansliet. Vidare ska en politiskt sammansatt referensgrupp knytas till utredaren. Referensgruppen ska bestå av företrädare för riksdag, landsting och kommuner.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2017.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2017:23
Tilläggsdirektiv till 112-utredningen (Ju 2016:03)
Beslut vid regeringssammanträde den 2 mars 2017
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 12 november 2015 kommittédirektiven om en samordnad alarmeringstjänst (dir. 2015:113). Enligt de direktiven ska uppdraget redovisas senast den 31 maj 2017.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 december 2017.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 3
Kommittédirektiv 2017:84
Tilläggsdirektiv till 112-utredningen (Ju 2016:03)
Beslut vid regeringssammanträde den 20 juli 2017
Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 12 november 2015 kommittédirektiv om en samordnad alarmeringstjänst (dir. 2015:113). Enligt de direktiven ska utredaren analysera och föreslå hur en nationell alarmerings- funktion ska kunna inrättas för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt.
Regeringen beslutade i mars 2017 tilläggsdirektiv med innebörden att utredningstiden förlängdes (dir. 2017:23). Enligt de direktiven ska uppdraget redovisas senast den 31 december 2017.
Utredaren ges nu ytterligare två uppdrag. Det första uppdraget gäller de situationer då hjälporganen möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld. Utredaren ska analysera och föreslå hur hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen vid alarme- ring och genomförande av hjälpinsatser på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som är av väsentlig och omedelbar betydelse för såväl blåljuspersonalens säkerhet som effek- tiva hjälpinsatser. Utredaren ges vidare i uppdrag att analysera och föreslå hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen genom ett gemensamt system på ett mer enhetligt sätt ska kunna använda geografiska data (geodata) för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser.
Vid genomförandet av tilläggsuppdragen ska utredaren i tillämp- liga delar utgå ifrån det som anges i de nuvarande utredningsdirek- tiven. Om utredaren bedömer det som lämpligt och ändamålsenligt
bör redovisningen av de tillkommande uppdragen helt eller delvis integreras med övrig uppdragsredovisning.
Utredningstiden förlängs. Utredarens samtliga uppdrag ska redo- visas i ett betänkande senast den 31 mars 2018.
Uppdraget att föreslå åtgärder för en effektiv informationsdelning för att säkerställa effektiva och säkra hjälpinsatser
Det är ett allvarligt problem att det på flera håll i landet vid genom- förandet av olika slags hjälpinsatser förekommer hot och våld mot hjälporganens personal, dvs. anställda vid polis, kommunal och statlig räddningstjänst samt ambulanssjukvård. Det kan handla om allt från hot och våld riktat mot enstaka anställda inom hjälporga- nen (s.k. blåljuspersonal) vid en ordinär insats till omfattande vålds- handlingar mot ett större antal anställda i samband med kravaller. Vid sådana händelser är det heller inte ovanligt att hjälporganens utrustning utsätts för skadegörelse, vilket ytterligare hindrar hjälp- organen från att genomföra effektiva och säkra hjälpinsatser. Rege- ringen anser att detta är en oroande och farlig utveckling som måste brytas. Regeringen har redan vidtagit ett antal åtgärder med denna inriktning och har bl.a. gett en särskild utredare i uppdrag att överväga och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett modernt straffrättsligt skydd för blåljuspersonal och andra samhällsnyttiga funktioner (dir. 2016:115).
En viktig del i det fortsatta arbetet på området är att säkerställa att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som har betydelse för personalens säkerhet och för ett effektivt genom- förande av hjälpinsatser i de situationer som avses i dessa direktiv. Det nuvarande systemet för informationsdelning mellan de berörda aktörerna har vissa brister som kan påverka säkerheten vid hjälp- insatser. En angelägen åtgärd är att säkerställa att aktörerna har effektiva och ändamålsenliga tekniska möjligheter att kunna sam- verka och dela information med varandra vid alarmering och genomförande av hjälpinsatser. Enligt de nuvarande direktiven ska utredaren analysera och redovisa förutsättningarna för ett succes- sivt införande av en sådan teknisk lösning. Även den informa- tionsdelning som avses här bör kunna ske genom den lösningen.
En utgångspunkt bör vara att den information som delas mellan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar betydelse dels i säkerhetshänseende, dels för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser i de situationer då hjälporganen möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller då det finns risk för att deras utrustning blir utsatt för skadegörelse. En sådan informationsdelning behövs också för att säkerställa enskildas säkerhet vid hjälpinsatser. Informationen bör vara tydlig, relevant och aktuell för att kunna fylla sitt syfte. Det bör i regel handla om händelsebaserad information från pågående eller nyligen genomförda hjälpinsatser där det förekommer eller har förekommit hot och våld mot hjälporganens personal eller skadegörelse mot hjälporganens utrustning. Vidare bör det röra sig om information som finns samlad i strukturerad form hos de be- rörda aktörerna och som normalt sett är lätt tillgänglig i samband med alarmering och genomförande av hjälpinsatser, t.ex. informa- tion som framgår av hjälporganens olika rapporter från hjälpinsat- ser. En annan utgångspunkt bör vara att det införs en skyldighet för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen att dela nödvändig information med varandra vid alarmering och hjälp- insatser i syfte att säkerställa säkra och effektiva hjälpinsatser. Det ska även i fortsättningen vara en uppgift för den som leder hjälpinsatsen vid hjälporganen att, inom det egna ansvarsområdet för respektive hjälporgan, bedöma och besluta hur tillgänglig information för säkerhets- eller effektivitetsändamål ska användas och därigenom påverka förutsättningarna för en pågående hjälpinsats.
Vid ett informationsutbyte mellan de berörda aktörerna kommer personuppgifter av varierande slag att behöva hanteras. Dessa upp- gifter kan ofta vara av personlig och känslig karaktär. Ytterligare en utgångspunkt bör därför vara att informationsutbytet mellan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna ske på ett effektivt sätt och med ett stort hänsynstagande till skyddet för den enskildes personliga integritet och rättssäkerhet.
Utredaren ska därför
•analysera hur hjälporganen och den nationella alarmeringsfunk- tionen vid alarmering och genomförande av hjälpinsatser på ett effektivt sätt ska kunna, och vara skyldiga att, dela sådan in- formation med varandra som är av väsentlig och omedelbar betydelse för blåljuspersonalens säkerhet och för ett effektivt
genomförande av hjälpinsatser i de situationer som beskrivs ovan och föreslå de åtgärder, även författningsförslag, som kan behövas,
•analysera och föreslå, med stort hänsynstagande till enskildas behov av personlig integritet och rättssäkerhet, hur den rättsliga regleringen av personuppgiftsbehandling och sekretess bör vara utformad för ett så effektivt informationsutbyte som möjligt,
•överväga och belysa, utan att lämna några förslag i det avseen- det, om det kan finnas skäl för att i ett annat sammanhang låta utreda förutsättningarna för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen att i säkerhets- och effektivitetshöjande syfte kunna delge varandra mer omfattande och mer ingående information än vad som avses i dessa direktiv.
Uppdraget att föreslå åtgärder för en säkrare positionering vid alarmering för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser
Att polis, räddningstjänst och ambulans snabbt kan vara på plats och påbörja en hjälpinsats är avgörande för effektiva insatser. En så säker positionering som möjligt av nödställda är av central bety- delse i det avseendet. Det är därför mycket viktigt att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen har tillgång till kartor och annan grundläggande geodata av hög kvalitet. Det är vidare av stor betydelse att alla aktörer vid en nödsituation använder samma referenssystem för att beskriva det geografiska läget. Bristen på tillförlitliga geodata och att de berörda aktörerna i dag använder geodata med olika referenssystem medför t.ex. att positionering av nödställda försvåras. Det är allvarligt att hjälpinsatser med anled- ning av detta kan komma att fördröjas. Inriktningen ska därför vara att den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska an- vända ett gemensamt system för geodata av hög kvalitet för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser. Ett sådant gemensamt system bedöms även vara mer kostnadseffektivt än det nuvarande, där varje aktör själv köper in och uppdaterar sina system för geodata.
Utredaren ska därför
•analysera hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen genom ett gemensamt system på ett effektivt och en- hetligt sätt ska kunna använda geodata vid hjälpinsatser och föreslå de åtgärder, även författningsförslag, som kan behövas, och
•analysera kostnaderna för ett sådant gemensamt system för geo- data och föreslå en ändamålsenlig finansiering.
Redovisning av uppdragen
Utredaren ska beakta relevant arbete som pågår inom Regerings- kansliet och inom EU, särskilt i fråga om regleringen på dataskydds- området.
Utredningstiden förlängs. Utredarens samtliga uppdrag ska redo- visas i ett betänkande senast den 31 mars 2018.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 4
Alarmering i Finland, Danmark och Norge
Utredningens direktiv
Direktivet till utredningen innehåller inget uttryckligt uppdrag att beskriva och analysera alarmeringstjänsten i andra länder. Oaktat detta har utredningen sett ett värde i att inom ramen för arbetet ta reda på och få en översiktlig bild av hur våra grannländer bl.a. organiserat sin alarmering. Detta beskrivs närmare i denna bilaga. Den översiktliga analys som genomförts har inte medgett några djupare undersökningar av alarmeringssystemen i detalj, t.ex. angå- ende kostnader och finansieringslösningar eller styrning och orga- nisering av de olika delarna i den statliga räddningstjänsten.
Alarmeringstjänstutredningen
Alarmeringstjänstutredningen beskrev kortfattat alarmeringsförhål- landena i Finland, Norge och Danmark.1 Nedan görs en något mer ingående redogörelse för alarmeringsförhållandena i dessa länder.
Remissinstansernas synpunkter
Flera av remissinstanserna lyfte i sina remissvar på Alarmerings- tjänstutredningens betänkande fram vikten av att studera och dra lärdom av andra länders alarmeringstjänst. Remissinstanserna nämnde flera olika länder som intressanta exempel.
1 SOU 2013:33, s. 109–112.
Underlag för beskrivningen
Förutom skriftligt material med översiktliga beskrivningar av en rad länder2 har utredningen haft kontakt med Nödcentralsverket i Finland och 112-enheten vid den danska Polismyndigheten liksom vid Justis- og beredskapsdepartementet i Norge för att ta del av er- farenheter av hur dessa länder utformat sin alarmeringstjänst.
Finland och Danmark är två länder som ligger Sverige nära, inte bara geografiskt. De är också medlemmar av EU och de har under senare år vidtagit vissa för utredningen relevanta förändringar. Det är inte minst intressant att se i vilken mån dessa länder haft anled- ning att beakta EU-rättsliga perspektiv på alarmeringen, vilket utredningen haft att göra.
Norge har en lång gräns mot Sverige, vilket innebär att hjälp- organ i båda länderna ofta berörs vid händelser som inträffar i gräns- området. Alarmeringstjänsten i Norge utgår från en modell med tre olika larmnummer. En sådan lösning har inte varit aktuell för utredningen, eftersom regeringen i direktivet till utredningen ut- trycker en ambition om en samordnad alarmering på det gemen- samma europeiska nödnumret 112.3 Dessutom genomgår det norska polisväsendet en omfattande omorganisering, samtidigt som en omprövning av AMK-centralernas4 roll i alarmeringen sker. Sam- mantaget innebär detta att en regelrätt och fördjupad jämförelse med de norska alarmeringsförhållandena inte är lika relevant för utred- ningens arbete. Däremot bedömer utredningen att det är intressant att ta del av den diskussion som förts i Norge kring alarmerings- tjänsten. Utredningen redogör kortfattat för denna nedan.
Kort om gränssamarbete
Det finns ett flertal internationella konventioner och avtal som rör gränstrakter och samverkan i gränstrakter som hjälporganen och nationerna gemensamt beslutat om. En framtida nationell alarme-
2EENA (2016) Public Safety Answering Points – Global edition liksom material från SOS Alarm som utredningen tagit del av om olika länders system.
3Se även Rådets beslut av den 29 juli 1991 om införande av ett gemensamt europeiskt larm- nummer (91/396/EEG).
4AMK står för akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (Se Helse- og omsorgsdeparte- mentet (2016) Sentrale elementer vedrörende organisering av AMK-sentralene s. 17).
ringsfunktion behöver, liksom SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) i dag, förhålla sig till dessa och uppfylla de krav som där ställs.
Frågan om hur hjälporganens arbete i gränsområden kan utveck- las och underlättas ingår inte i utredningens uppdrag, men utred- ningen vill framhålla att denna fråga är central för hjälporganen i de delar av Sverige som har lands- eller havsgränser mot andra länder. Det är viktigt att hjälp och undsättning till en nödställd kan ske på ett så effektivt sätt som möjligt även vid nationsgränsen. Utred- ningen har tagit del av olika beskrivningar av utvecklingsområden och hinder för ett effektivt gränssamarbete, men även av exempel på lösningar.5
Utredningen har också kunnat konstatera att arbete med att han- tera utmaningar i gränstraktsområden pågår. Bland det arbete som pågår inom Polisens område kan exempelvis nämnas den nya lag- stiftning som trädde i kraft sommaren 2017 och som möjliggör ett mer omfattande internationellt polisiärt samarbete särskilt när det gäller terrorism och gränsöverskridande brottslighet liksom vid kris- situationer,6 olika pågående regionala gränssamarbeten, bl.a. mellan norsk och svensk polis i Vaajmaregionen.7 Inom vårdområdet finns ett nordiskt hälsoberedskapsavtal gällande hantering av allvarlig händelse,8 liksom olika pågående regionala gränssamarbeten, bl.a. genom en överenskommelse om samarbete mellan Norrbottens läns landsting, Helse Nord RHF, Lapplands sjukhusdistrikt, Västra Österbottens sjukhusdistrikt och Uleåborgs sjukhusdistrikt.9 Inom räddningstjänstområdet kan Nordredavtalet10 nämnas, liksom avtalet mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om samarbete över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelse hindra eller be-
5T.ex. PM till utredningen från Norrbottens läns landsting om gränsöverskridande sam- verkan inom hälso- och sjukvård mellan Norge, Sverige och Finland, Prosjektrapport Ut- redning om mulighetene for ökt samarbeid mellom norsk og svensk politi i Vaajmaregionen.
6Jfr lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete. Se även prop. 2016/17:139, bet. 2016/17:JuU27, rskr. 2016/17:273 och Ds 2016:13.
7Avtale inngått mellom Nord-Trondelag Politidistrikt, Polismyndigheten i Jämtlands län, Lierne Kommune, Strömsunds kommun.
8Nordiskt hälsoberedskapsavtal Svolvaer den 14 juni 2002, Sveriges internationella överens- kommelser, utgiven av Utrikesdepartementet, SÖ 2003:55.
9Överenskommelse om samarbete mellan Norrbottens läns landsting, Helse Nord RHF, Lapplands sjukhusdistrikt (Rovaniemi), Västra Österbottens sjukhusdistrikt (Kemi) och Uleåborgs sjukhusdistrikt, september 2015.
10www.nordred.org/sv/nordred-avtalet/ramavtalet-svenska/
gränsa skador på människor eller egendom eller i miljön.11 I sam- manhanget kan också nämnas Norway-Sweden Inter System Inter- face, ISI, som är ett utvecklingsprojekt mellan Norge och Sverige för att förena Nödnett och Rakel.12
Geodata i gränsområden
Mellan de nordiska länderna finns ett avtal13 som möjliggör använd- ning av kartdata samt adresser och ortnamn för de nordiska grann- ländernas beredskaps- och krishantering för ”räddningstjänst, ambu- lans, polis samt motsvarande”, liksom för beredskapsaktörer. Avta- let gäller kartdata över ett område som täcker en zon på 100 km från landsgränsen. I avtalet regleras också i vilket format data ska levereras.
För samarbete kring geodata mellan Norge och Sverige finns ett särskilt samverkansavtal om datadelning14 från Lantmäteriet till Norge som möjliggör fler användare än de ovan listade. Avtalet möjliggör delning av geodata för alla organisationer med offentliga uppgifter i gränstrakten. Motsvarande geodata i Norge tillhandahålls som öppna data.
Geodata i de nordiska grannländerna
I de nordiska länderna har många geodata öppnats upp som öppna data i olika omfattning. Lantmäteriet anger att de övriga nordiska länderna har öppnat betydligt mer geodata än vad Sverige har gjort.
Dels har ”traditionell kartinformation” öppnats, dels flygbildskar- tor och historiska kartor. I Danmark har också fastighetsinforma- tion, inklusive fastighetsregistret, släppts som öppna data, medan
11www.norden.org/sv/om-samarbejdet-1/nordiska-avtal/nordiska-avtal/social-och- haelsofraagor/avtal-mellan-danmark-finland-norge-och-sverige-om-samarbete-oever- territorialgraenserna-i-syfte-att-vid-olyckshaendelse-hindra-eller-begraensa-skador-paa- maenniskor-eller-egendom-eller-i-miljoen.
12Se t.ex. Ds 2017:7 s. 107.
13Nordiskt avtal avseende utbyte av gränsöverskridande data för krishantering. Lant- mäteriets Dnr 507-2011/1440 s. 2.
www.geodata.se/anvanda/internationellt/?faq=dc68
14Samverkansavtal om datadelning mellan Norge och Sverige. Lantmäteriets Dnr 507-2015/1219.
t.ex. adresser och postnummerområden ingår i norska öppna geo- data.15
Alarmeringstjänsten i Finland
Bakgrund
Mellan åren 2001 och 2009 skapades den nuvarande finska lösningen för alarmeringstjänsten. Under denna period inrättades ett statligt nödcentralsverk, genom att räddningsväsendets kommunala nöd- centraler och polisväsendets alarmeringscentraler slogs ihop till 15 samverkanscentraler under statlig regi.
Mellan åren 2010 och 2015 beslutade det finska inrikesministe- riet att landet skulle delas in i sex nödcentralsområden, liksom placeringsorterna för nödcentralerna.16
Nödcentralsverket sköter alarmeringen i sin helhet
I Finland hanterar den statliga myndigheten Nödcentralsverket mottagning av larm, intervju, bedömning (prioritering) och dirige- ring (utlarmning) av hjälporganen. Myndigheten är organiserad i sex nödcentraler i städerna Kervo, Kuopio, Uleåborg, Björneborg, Åbo och Vasa. Verksamheten finansieras över statsbudgeten.
Sedan år 2010 regleras verksamheten i lagen om nödcentrals- verksamhet (692/2010) och förordningen om nödcentralsverksam- het (877/2010). I lagen regleras också hanteringen av ”nödcen- tralsdatasystemet”, ett nationellt informationssystem som Nödcen- tralsverket är huvudansvarig registerförare för (Polisstyrelsen är ansvarig för polisens del av datasystemet), och som är avsett för hjälpande myndigheter och Nödcentralsverket.
15Lantmäteriet (2017) Lantmäteriets slutredovisning av uppdraget – Effekter och konse- kvenser av öppna data s. 17.
16Nödcentralsverket (2016) Nödcentralsverksamheten i Finland s. 2. Begreppet ”nödcentral” kan översättas till ”larmcentral”.
Samtal till Nödcentralsverket
Mellan januari och december 2015 mottog Nödcentralsverket totalt 3 690 000 meddelanden på nödnummer 112. Meddelanden inne- håller alla uppdrag som nödcentralen behandlar och som inkommer som nödsamtal, meddelanden från larmanläggningar eller via någon annan kanal.17 Antalet nödsamtal under samma period uppgick till 2 780 000 och antalet förmedlade uppdrag till 1 730 000. Av de 3 690 000 meddelandena rörde 629 000 räddningstjänst, 915 000 vård och 1 429 000 polisärenden (här ingår även 418 000 egenini- tierade polisuppdrag).
Andelen samtal som besvarades inom 10 sekunder uppgick un- der perioden till 92 procent och andelen samtal som besvarats inom 30 sekunder till 94 procent.18
Meddelanden som tas emot
I Finland finns bara nödnumret 112 för brådskande nödsituationer. Nödcentralerna tar emot nödmeddelanden gällande räddnings-, polis-, samt social- och hälsovårdsområdet som förutsätter omedel- bara åtgärder samt övriga meddelanden som gäller säkerheten för människor, miljö och egendom och förmedlar uppdrag och med- delanden vidare till olika hjälpande myndigheter och samarbets- partners.19
Nödmeddelanden som tas emot är:
•nödsamtal till nödnummer 112,
•nödmeddelanden som sänds med textmeddelande till nödcen- tralernas särskilda nummer,
•sms-meddelanden till 112,
•e-Callmeddelanden,
•meddelanden om olyckor som kommer via fordonstillverkarnas kontrollrum,
17Nödcentralsverket (2016) s. 16.
18www.112.fi/download/66943_Tilastoja_tammi-joulukuu_2015.pdf?75be741eba62d388.
19Nödcentralsverket (2016) s. 3.
•automatiska larm från brandlarmanläggningar som är kopplade till nödcentraler,
•automatiska larm från inbrotts-/brottslarmanläggningar som är kopplade till nödcentraler,
•nödsamtal som kommer från satellittelefoner,
•meddelanden från myndigheterna som kommer in genom andra vägar (t.ex. via VIRVE20) till nödcentralen och som gäller nöd- situationer som myndigheterna fått kännedom om.
Nödcentralsverket tar också emot andra meddelanden:
•meddelanden till numret för försvunna barn, 116 000,
•registerförfrågningar från myndigheterna liksom andra önske- mål från myndigheterna om stödtjänster som inkommer via telefon eller via VIRVE,
•samtal i anslutning till test av larmanläggningar,
•meddelanden som kommer till den internationella samtalskön (i landets gränsregioner).21
Nationella anvisningar för prioriteringsnivåer och förmedling av akuta uppdrag
Nödcentralsverket gör en riskbedömning av inkommande larm utifrån de ”uppdragshanteringsanvisningar”22 som myndigheterna har försett Nödcentralsverket med. I dessa uppdragshanteringsanvis- ningar ingår bl.a. en prioritetsbedömning av uppdrag. Uppdrag- hanteringssanvisningarna är i regel riksomfattande. I vissa fall används även lokala anvisningar (det finns också vissa regionala special- anvisningar som är framtagna t.ex. gällande större händelser). Hur akut ett hjälpbehov ska bedömas vara fastställs nationellt, och varken kommunala eller andra specifika förutsättningar påverkar
20VIRVE är namnet på den finska motsvarigheten till Rakel.
21Nödcentralsverket (2016) s. 6.
detta. Samtliga anvisningar finns i Nödcentralens datasystem. Dessa anvisningar ser olika ut inom olika områden:
•Inom polisväsendet sker en prioritering utifrån hur akut ett uppdrag är: A, B och C. A är akuta uppdrag, B är ”normala” uppdrag och C är icke akuta uppdrag.
•Inom räddningstjänsten sker också en prioritering: A förutsätter omedelbar räddning av en person eller stora egendomsvärden. Då sköts uppdraget så snabbt som möjligt av de närmaste och mest ändamålsenliga enheterna, som tar sig till objektet med larmutryckning. Uppdragen kan inte placeras i kö utan konsul- tation med räddningstjänsten.
•Inom vårdärenden har det finska socialdepartementet tagit fram en uppdragshanteringsanvisning som gäller hela landet. I anvis- ningen definieras hur nödmeddelanden hanteras utifrån riskbe- dömningen i olika situationer. Genom anvisningen definieras en prioriteringsordning för varje uppdrag liksom de fall där upp- drag inte ska förmedlas. De olika sjukvårdsdistrikten är ansva- riga för och ger instruktioner för användningen av akutvårdens enheter, genom anvisningar där enheter som nödcentralen alarmerar anges.23
Uppdragshanteringsanvisningarna beskrivs som nationella riskbedöm- ningsanvisningar.24 Med hjälp av anvisningarna skapas en uppdrags- typ och en ”skyndsamhetsklass”, vilket innebär att det går att be- stämma prioriteringen av hanteringen av uppdrag.25 Nödcentrals- verket anser att det ligger i deras eget intresse att ta fram dessa i samverkan med myndigheterna och tar inte ut någon avgift för detta arbete, inte heller för samarbete med myndigheterna i övrigt.
Det finska inrikesministeriet har tillsatt en nationell samarbets- grupp för att effektivisera samarbetet mellan Nödcentralsverket och ansvariga myndigheter. I Nödcentralsverkets samarbetsgrupp behandlas och samordnas nationella anvisningar innan de imple- menteras. Samarbetsgrupper med samtliga myndigheter represen-
23Nödcentralsverket (2016) s. 6.
24Nödcentralsverket (2016) s. 6.
25Nödcentralsverket (2016) s. 6.
terade finns också på regional nivå. Verksamheten samordnas också genom utvecklingsgrupper för de olika verksamhetsområdena.26
Nödcentralsverket producerar också avgiftsfritt olika stödtjäns- ter i anslutning till nödcentralsverksamheten. Om någon myndig- het däremot vill ha mer omfattande stöd, avtalas kostnaderna för detta i särskild ordning.
Nödcentralen förmedlar uppdrag till följd av nödmeddelandet till myndigheternas enheter tekniskt och i form av talkommunika- tion med radiomottagaren VIRVE. Uppdragen förmedlas till an- svariga myndigheter på basis av en ”responsplan” för områdets myndighet. Förslaget till respons bestäms oftast utifrån händelsens position, typen av uppdrag och prioriteten.27 Vid samverkanslarm använder operatören VIRVE för att larma ut berörda enheter simultant. Operatören kan genom VIRVE larma ut alla nödvändiga enheter samtidigt.28
Den nödcentralsoperatör som tagit emot meddelandet i nöd- centralen genomför också intervjun, bedömer larmet och dirigerar myndigheternas resurser vid ”akuta uppdrag”. Myndigheterna ge- nomför uppdragen de tagit emot enligt de prioritetsbedömningar som Nödcentralen förmedlar. Myndigheterna fattar alltså inte något eget beslut om dirigering, utan det sker uttryckligen på uppdrag av nödcentralen. I undantagsfall ändrar myndigheterna uppdragens prioritet, men i regel sköts det enligt den ursprungliga prioriteten. Medlyssning sker inte. Nödsamtal kan inte medlyssnas parallellt av andra myndigheter. Utlämnande av samtal sker i regel inte, annat än till Polisen när det föreligger utredningstekniska skäl. Restriktiviteten grundar sig i bedömningen att samtalen innehåller känsliga personuppgifter och dessa meddelanden skyddas i grundlag.
Ledning av hjälpinsatser sker hos ansvariga myndigheter
Nödcentralsverket har inget ledningsansvar inför myndigheterna. De senare leder var och en sin egen verksamhet. Myndigheterna ansvarar för att de egna resurserna är tillräckliga, vilket innebär att brist på resurser aldrig kan vara ett skäl att inte ta emot ett med-
26Nödcentralsverket (2016). s. 12.
27Nödcentralsverket (2016) s. 6.
28Nödcentralsverket (2016) s. 3.
delande eller ett uppdrag. När omständigheterna så kräver ska myndigheten ställa uppdragen i prioritetsordning.29 Vid händelser som involverar flera myndigheter fastställs ledningsansvaret ”i en- lighet med uppdragets karaktär”.
Myndigheterna är olika organiserade för att klara sina respektive uppdrag:
•Polisen har åtta lägescentraler och två ledningscentraler. I Poli- sens läges/ledningscentraler leds polisens fältverksamhet.
•Räddningstjänsten har åtta lägescentraler som används som led- ningscentraler vid behov.
•Ambulanssjukvården har en akutvårdscentral i samtliga sjuk- vårdsdistrikt, varifrån verksamheten leds. Verksamheten leds av en fältchef, som befinner sig fysiskt i akutvårdscentralen eller alternativt i en cirkulerande ledningsenhet. Akutvårdscentralen får information om pågående uppdrag till sitt fältledningssys- tem, från nödcentralen eller direkt från de egna enheterna. Akutvårdscentralen tar inte emot nödmeddelanden.
Samma process och ansvarsfördelning gäller vid större olyckor och kriser.
Händelser som inte är akuta
Nödcentralsverket förmedlar både ”akuta” och ”icke akuta” upp- drag till myndigheterna. Vid ”icke akuta uppdrag” eller i situationer där myndigheterna inte har omedelbara lediga resurser tillgängliga, hanteras dirigeringen av den operatör som ansvarar för ”uppdrags- uppföljningen” inom olika områden. Dessa operatörer ansvarar för att följa myndigheternas resurssituation och lägesbilden och kan justera resurserna vartefter. Det är också denna funktion som an- svarar för att larma ut fler enheter, samla in data från olika data- baser, varna allmänheten etc.30
29Nödcentralsverket (2016) s. 7.
30EENA (European Emergency Number Association (2016)) Public Safety Answering Points, Global Edition, s. 89–96.
Nödcentralsoperatören kan efter att ha gjort en riskbedömning i anslutning till ett nödmeddelande besluta att inte tillkalla hjälp, utan i stället ge råd och anvisningar till den hjälpsökande, t.ex. om sjukhus, vårdcentraler, räddningstjänster, polisstationer och andra aktörer. Endast i undantagsfall förmedlar nödcentralen telefon- nummer till någon aktör eller vidarekopplar samtalet.
Särskilt om sjuktransporter
Icke akuta sjuktransporter sköts av akutvården. Nödcentralsverket deltar inte i dem. De enheter som används vid sjuktransporter och principerna för användningen av dem varierar mellan olika sjuk- vårdsdistrikt. Alla sjukvårdsdistrikt har särskilt avdelade sjuktran- sportenheter. Utöver dessa används ibland även akuta resurser för verksamheten. Alla akutvårdsresurser (akuta och icke akuta) ägs av sjukvårdsdistriktet.
Automatiska larm
Det är möjligt att i vissa fall ansluta automatiska brand- och in- brottslarm till nödcentral mot avgift som är fastställd i en förord- ning från inrikesministeriet.31 I de fall det anses som en offentlig- rättslig prestation är avgiften lägre. Anslutning av en sådan anlägg- ning till nödcentralen kräver alltid medgivande från räddnings- tjänsten. I avgiften ingår inkoppling av automatiskt brandlarm till nödcentralen samt regelbunden testning av anslutningens funk- tionalitet. Brandlarm kan också installeras frivilligt utan att detta krävs vid bygglovsförfarandet eller bestäms av räddningstjänsten. Om ett brandlarm ansluts till nödcentralen på eget initiativ kan det inte hanteras som nödcentralens offentligrättsliga prestationer. Det prissätts därför på företagsekonomiska grunder.
Företagsekonomisk prissättning tillämpas även vid mottagning och förmedling av larm från inbrottslarmanläggning samt vid upp- rätthållande av funktionalitet i fråga om den utrustning och pro- gramvara som behövs för mottagning av larmen. De avgifter som prissätts på företagsekonomisk grund fastställs även de i inrikes-
31 www.112.fi/sv/nodnumret_112/larmanlaggningar.
ministeriets förordning. Enligt lagen om nödcentralsverksamhet får Nödcentralsverket dock utföra övervakningsuppdrag och larmupp- drag som omfattas av lagen om privata säkerhetstjänster (1085/2015) endast ”om ett viktigt allmänt intresse förutsätter det”. I praktiken innebär detta att inbrottslarm kan anslutas till nödcentraler om detta motiveras av särskilt skydd, höjd personsäkerhet samt eko- nomiskt eller kulturhistoriskt värdefulla objekt. En definition av vilka inbrottslarmsobjekt som får kopplas till nödcentral har gjorts tillsammans mellan Polisstyrelsen och Nödcentralverket och det handlar uttryckligen om ”riksomfattande viktiga objekt.” Det är polisen som antingen godkänner eller avslår att ett objekt omfattas av myndighetens direkta övervakning när det gäller inbrottslarm. Inbrottslarm som anslutits till nödcentralen räknas som prestation som Nödcentralsverket prissätter på företagsekonomiska grunder.32
Kompetens
Som operatör ska man antingen ha en examen för nödcentrals- operatörer eller grundexamen för poliser.33 Larmoperatörerna är ut- bildade vid Räddningsinstitutet i Kuopio (1,5-årig utbildning mot- svarande 90 studiepoäng, en utbildning som anordnas i samarbete mellan finska Räddningsinstitutet och Polisyrkeshögskolan) eller har genomgått polisutbildning. Studierna innehåller grundstudier cirka 11,5 vecka och yrkesstudier cirka 48,5 vecka.34
På nödcentralerna finns ingen separat polisjour. Alla är nödcen- tralsoperatörer och har samma arbetsuppgifter.
Diskussioner har förts om sjuksköterskeutbildning eller annan hälsovårdsutbildning, men det anses inte vara nödvändigt. Däremot har man planerat att utveckla en nationell rådgivningstjänst för hälso- och sjukvård, som är tänkt att fungera i nära samarbete med nödcentralerna och vid behov ska kunna ge vårdanvisningar till hjälpsökande som inte behöver ambulans.
Nödcentralsverket har vissa rekryteringssvårigheter i och med att antalet utexaminerade operatörer är färre än behovet. Detta beror delvis på att myndigheten inte får lika många poliser till verk-
32www.112.fi/sv/nodnumret_112/larmanlaggningar
33Nödcentralsverket (2016) s. 20.
34www.112.fi/sv/arbeta_hos_oss/bli_nodcentralsoperator
samheten som tidigare. Delvis har rekryteringsproblemen funnits under hela myndighetens historia, beroende på att många väljer att inte fullfölja påbörjad utbildning till nödcentralsoperatör.35
Teknisk lösning
Avsikten var att under 2017 skapa total integration tekniskt mellan centralerna, via ERICA-systemet36. I dag finns en gemensam databas att använda om primärdatabaserna slutar fungera. Vissa primärdata delas nationellt i dag. Fram till 2017 har nödcentralerna haft egna datasystem. Datasystemreformens mål är att skapa ett riksomfat- tande datasystem som används gemensamt av alla aktörer i nödcen- tralsverksamheten (polisen, räddningsväsendet, social- och hälsovårds- väsendet samt Gränsbevakningsväsendet). Genom ERICA kan myn- digheterna börja använda en gemensam databas och därigenom få tillgång till gemensam lägesinformation i hela landet och vid alla nödcentraler. Det nya systemet har tagits fram och specificerats gemensamt av Nödcentralsverket, Polisen, Social- och hälsovårds- väsendet samt Gränsbevakningsväsendet (som också ingår i syste- met).37 Det nya systemet möjliggör en riksomfattande styrning av nödsamtal. Samtalen styrs fortfarande i första hand till den när- maste nödcentralen, men om den har kö eller inte kan svara av någon annan orsak söker systemet en ledig nödcentralsoperatör på en annan verksamhetsort.38
Det nya systemet är enligt Nödcentralsverket ett gemensamt lednings- och ärendehanteringssystem för alla operativa insatser, men bygger på att hjälporganen har sina egna system för ”annat än nödcentralsverksamhet”. I systemet byggs gränssnitt till flera olika system där information hanteras. Anskaffningen av systemet täcks av särskild finansiering, medan driften finansieras av Nödcentrals- verkets förvaltningsanslag. Nödcentralsverket beskriver den nya tekniska lösningen som en ”nätverksbaserad modell”. Myndigheten beskriver att i praktiken bildas en enda virtuell nödcentral genom
35Nödcentralsverket (2016) s. 20.
36Namnet på Nödcentralsverkets IT-lösning som ska möjliggöra integration.
37Nödcentralsverket (2016) s. 10.
38www.112.fi/sv/nodcentralsreformen/nytt_datasystem
det nya systemet, som fungerar på flera verksamhetsställen.39 Det finska Nödcentralsverket utgår från att framtidens 112-teknik kan komma att se väsentligt annorlunda ut än den gör i dag. Myndig- heten anser att det bl.a. är väsentligt att notera att informationen kommer in via allt fler kanaler, att informationsmängden ökar, att
”alla nätverkar med varandra” och att de ömsesidiga beroendena mellan de olika myndigheterna i samhället därmed ökar.40 I arbetet med en nätverksbaserad modell ingår också att utveckla sätt att ta emot bilder och videoklipp från en händelse genom ett system som bygger på att en länk kopplar till systemet (länken skickas i ett SMS till anroparens smartphone).41
Sjö- och flygräddning
Gränsbevakningsväsendet är i Finland ansvarig sjöräddningsmyn- dighet med ansvar för sjöräddningstjänsten. Sjöräddningen har bl.a. ett eget larmnummer även om det går att komma i kontakt med sjöräddningen via 112.42 Sjöräddningens ledningscentraler tar emot meddelanden om kritiskt läge bl.a. per telefon samt med det inter- nationellt använda nöd- och säkerhetssystemet för den globala sjö- farten.43 Gränsbevakningsväsendet är en samarbetspartner till Nöd- centralsverket.44 Det finns under vissa förutsättningar en skyldighet för Nödcentralsverket att delta i uppgifter inom sjöräddningstjäns- ten. 1 januari 2017 tillkom ett flertal ändringar i lagen om nöd- centralsverksamhet som reglerar Nödcentralsverkets samarbete med Gränsbevakningsväsendet.
Flygräddningen i Finland ansvarar Finnavia för. Flygräddnings- tjänsten inom Finlands sök- och räddningsområde (SRR) leds och koordineras av Finlands flygräddningscentral (ARCC).
39Nödcentralsverket (2016) s. 9.
40Nödcentralsverket (2016) s. 15.
41EENA (2016) Public Safety Answering Points, Global edition s. 89–96.
42http://raja.fi/sjoraddning/sv/utforare och
www.112.fi/sv/nodnumret_112/prime101_sv.aspx
43http://raja.fi/sjoraddning/sv/kommunikation
44www.112.fi/sv/nodcentralsverket/myndighetssamarbete
Alarmeringstjänsten i Danmark
Bakgrund
År 2011 reformerades alarmeringstjänsten i Danmark efter en rap- port från danska Sundhedsstyrelsen, som argumenterade för vikten av att vid behov kunna koppla in medicinskt utbildad personal i alarmeringsfasen.45 I maj 2011 infördes detta på nationell nivå. Re- formen innebar att de fem danska sjukvårdsregionerna byggde upp egna larmcentraler med medicinsk kompetens.
Tre centraler med två olika huvudmän
I Danmark finns tre larmcentraler som mottar alla 112-samtal. Polisen driver två larmcentraler (i städerna Aarhus och Slagelse) och Köpenhamns brandväsende driver larmcentralen i Köpenhamn. Av historiska skäl är det olika huvudmän som driver de olika larm- centralerna. Alarmeringen regleras i lagen om tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och tjänster.
112-samtalen i Danmark
Alla larm tas emot på 112, inklusive sjö- och flygräddningslarm. Den totala samtalsmängden under 2015 var 1 507 703 samtal, varav 278 138 mottogs i Köpenhamnsregionen med omnejd. I alla tre cen- tralerna finns geostöd, datatelefonistöd och dirigeringsstöd. Lednings- system och beslutstödssystem finns dock inte i alla tre centralerna.
Samtalen i Köpenhamnsregionen tas emot på larmcentralen i Köpenhamn. Polisens två larmcentraler täcker övriga landet och fungerar också som back-up för Köpenhamnsregionen. Larmen till polisens larmcentraler fördelas till snabbast lediga operatör.
45 Sundhedsstyrelsen (2005). Vurdering af den akut medicinske indsats i Danmark 2005 s. 6.
Meddelanden som tas emot
Larmcentralerna tar bara emot samtal på 112. Polisen beskriver i ett underlag till 112-utredningen att många samtal inkommer till cen- tralerna som knappast är nödsamtal, utan som kan handla om exempelvis taxi, hur man stänger av ett brandlarm, telefonnummer till läkarjour, polis, förlorade saker på väg eller motorväg, punkte- ringar, bensinstopp, påkörda djur, rattfyllor, behov av någon att prata med etc. Vid alla samtal ska operatören värdera larmets serio- sitet, larmets art (sortera larmet), liksom göra en korrekt bedöm- ning av händelsen. I Polisens larmcentraler gäller att operatören också ska kunna förmedla kontakt till andra aktörer.
Vid okynneslarm kan operatören blockera inringarens nummer i upp till två timmar.
Hantering av 112-samtal
Larmcentralerna tar emot samtalen, lokaliserar och klassificerar händelsen, och vidarekopplar samtalet (i vårdärenden) respektive sin bedömning av händelsen till ansvarigt hjälporgan46 som ”an- svarar för utlösning av larm till räddningsresurser”.47 Polisen be- skriver att 112-operatörens uppgift är att ta emot och förstå larmet, värdera larmets art, värdera insatsmöjligheter, prioritera insatsen i förhållande till behovet och befintliga resurser, förmedla priorite- ringen vidare till berörda hjälporgans ledningscentraler, ”vaktcentra- ler” (ambulans, räddningstjänst, polis). När platsen för händelsen är identifierad, anger operatören händelsens art, en information som skickas till de hjälporgan som kommer att åka på larmet. Kate- goriseringen av händelsen sker genom att operatören väljer ett av fyra alternativ i en rullista:
•Ambulans: Operatören väljer mellan kategorierna a) sjukdoms- fall och b) olycka. De fem regionerna i Danmark har ansvaret för hälso- och sjukvården. Om larmet rör ett sjukdomsärende registrerar larmcentralen adressupplysningar och kopplar sedan larmet och den inringande vidare till sjuksköterskor eller ”para-
46Det danska begrepp som används är ”Beredskaberne”.
47SOU 2013:33 s. 111.
medics” på berörd regions AMK-vaktcentral.48 Berörd AMK- vaktcentral kan medlyssna i vårdärenden innan överkoppling sker, för en mer sömlös övergång. AMK-vaktcentralerna är ansvariga för alla vårdärenden: sjukdom, kroppsskada, olycks- händelser m.m., och disponerar även resurserna för insatsen. Sjuksköterskorna tar emot och bedömer 112-samtalen. På AMK- vaktcentralerna finns även dirigenter, som på grundval av den bedömning som gjorts, avsänder ambulanser, akutbilar och läkarhelikoptrar.
•Brand och miljö: Operatören väljer mellan kategorierna a) brand och b) miljö. När det gäller brand går det att välja mellan 8 huvudsakliga objekt, exempelvis brand i byggnad, brand i con- tainer, naturbrand, eller transportmedel. Dessa olika bränder är uppdelade ytterligare 50 underpunkter i trädstrukturen, t.ex. i brand i butik, gård, villa etc. I kategorin miljö går det att välja mellan större eller mindre förorening med totalt 8 underpunk- ter. Om det gäller brand registrerar larmcentralen upplysningar om branden, adressen och kopplar elektroniskt vidare till berörd vaktcentral. Den inringande talar enbart med 112-operatören.
•Samverkanslarm: Omfattar exempelvis trafikolycka (delas i sin tur upp efter fordonstyp, antal inblandade, brandrisk etc.), personräddning (delas i sin tur upp i åtta undergrupper, bl.a. fastklämning, ras etc.), drunkningsolycka (delas i sin tur upp i hav, fjord, sjö eller hamn), tågolyckor (delas upp i passagerar- eller godståg) och flygolyckor (delas upp i passagerar- eller mili- tärflyg). Här har polisen ett samlat ansvar och operatören kopplar till berört polisdistrikts vaktcentral. Inringaren talar enbart med 112-operatören.
•Polislarm: Omfattar bl.a. överfall/slagsmål, våld i nära relatio- ner, rån, inbrott etc. Om det gäller polis skickas larmet till det lokala polisdistriktets vaktcentral. Inringaren talar enbart med 112-operatören.
48 AMK = Akut Medicinsk Koordinationscenter.
Det tekniska systemet pekar vid positioneringen ut de hjälporgan som ansvarar för området. I alla händelser utom vid sjukdomsfall, skickar 112 en kopia av den kategorisering som gjorts till vakt- havande polis. När platsen är identifierad kontaktas berörd vakt- central. Alla hjälporgan utalarmeras via en ”vaktcentral”, med undan- tag för den statliga räddningstjänsten. Hjälporganens vaktcentraler är fördelade över landet i 24 räddningstjänstcentraler, 12 poliscen- traler och 5 regionala AMK-vaktcentraler (för vårdärenden). Vid samverkanslarm vidarebefordras larmet till hjälporganen samtidigt av 112-operatören.
Parallellt sker insatser av 112-operatören för att minska ska- dorna av händelsen, som kan handla om vägvisning, information om förhållanden vid platsen etc. I detta ingår också att ett andra meddelande sänds till berörda hjälporgan, med information om t.ex. händelsens omfattning, vägvisning eller andra upplysningar som kan vara relevanta för hjälporganen att känna till. Avslutningsvis tar operatören ställning till om det föreligger behov av ytterligare insats samt om det finns information som bör förmedlas i en fortsatt kontakt. När larmen sänts till berört hjälporgan är 112- funktionens uppdrag slutfört.
Ledningen av hjälpinsats sker hos hjälporganen, samverkanslarm leds av polis
Det är de olika vaktcentralerna som ansvarar för dirigeringen av hjälporganen, beroende på händelsen. Polisen har ett ansvar för
”koordinerad ledning” vid alla typer av händelser utom rena sjuk- domslarm. Polisen har ett ansvar vid större olyckor i form av
•brand eller explosion,
•olyckor med farliga ämnen,
•ras,
•tågolyckor,
•flygolyckor på land, och
•fartygsolyckor vid kaj.
Naturkatastrofer, som översvämningar, snöstorm och liknande samordnar polischefen (politidirektören) på den lokala nivån och i det aktuella fallet den samlade insatsen. Polisens ansvar för sam- ordningen innebär, att samtliga funktioner i och utanför insats- området koordineras på ett sådant sätt, att den samlade insatsen sker så effektivt som möjligt.
Polisens samordnande ledning inträder efter polisens beslut i fall av händelser som kräver insats av flera myndigheter, och den pågår från en eventuell planerings- och förberedelsefas via insatsfasen, till dess att funktionen slutar med reducerad beredskap, när den egentliga re-etablerings- eller återuppbyggnadsfasen inträder.
Polisen ansvarar för ledningen vid samverkanslarm, vilket innebär att eventuella ändringar av resursfördelningen omedelbart meddelas hjälporganen. Polisen ansvarar också för avspärrning, evakuering, trafikreglering, bevakning och upprätthållande av den allmänna ordningen i skadeområdet. På den regionala nivån upprättas sam- ordnande staber vars uppgift är: Att med respekt för sektorsansvaret under regionpolisledarens (regionpolitilederens) ledning etablera ett planerings- och operativt samarbete mellan hjälporgan och andra med ansvar eller uppgifter på beredskapsområdet med hänsyn till att dels kunna fatta beslut om ett koordinerat och prioriterat utnyttjande av de samlade resurserna i händelse av stora händelser och tilldragelser, stora olyckor och katastrofer, inbegripet krigs- handlingar, dels att trygga en samstämmig och anpassad informa- tion till press och befolkning.49
Händelser som inte är akuta
I normalfallet är det hjälporganet med ansvar för insatsen, som också ansvarar för bedömningen av hur akut insatsen är. I Polisens larmcentraler gäller att operatören, förutom att kunna förmedla kon- takt till andra aktörer, ska kunna vägleda enskilda om hur man kan minska skadorna av en olycka/häva olyckan, samt lugna de drabbade.
49 Beredskapslagen: LBK nr 137 af. 1 marts 2004 § 17.
Automatiska larm
Larmcentralerna hanterar inte automatiska brandlarm, inbrottslarm, driftslarm eller mer kommersiella larm.
Kompetens
I normalfallet är 112-operatörerna i polisens larmcentraler poliser med några års tjänsteerfarenhet. Utöver den allmänna polisutbild- ningen ska de ha praktisk erfarenhet av arbete på skadeplats. 112- operatörerna ska också ha genomgått en 3-veckors kurs i alarme- ring, en utbildning som arrangeras av polisskolan i samarbete med 112-sekretariatet. Dessutom ställs krav på goda kunskaper om geografi och det danska vägnätet. På försök genomförs nu 112- utbildning också av civila, som har fått samma utbildning som de polisanställda. 112-operatörerna ansvarar inte för att bedöma vård- ärenden, varför utbildning eller kompetens på det medicinska området inte krävs. Personalen på regionernas vaktcentraler är an- ställda av de danska regionerna.
Teknisk lösning
Varje hjälporgan tar emot larm från 112 på sin egen vaktcentral. 112-systemet möjliggör sökningar i flera databaser som kan vara relevanta, t.ex. om det är svårt att positionera händelsen:
•vägdatabasen,
•adressregister,
•synonymdatabas, och
•temasökning (teman är bl.a. landsväg, motorväg, avfarter, rast- platser, påfarter, trafikplatser, järnväg, stationer, viadukter).
Om det gäller polis vidarekopplas samtalet till det lokala polis- distriktets vaktcentral. Polisen och räddningstjänsten har olika tek- niska lösningar. Räddningstjänsten kan nå polisen via telefon liksom
via SINE50, dvs. inte elektroniskt. Polisens två nationella larmcen- traler har gemensamt system, ett system som Rikspolisens 112-sek- retariat51 ansvarar för.
Den bedömning som gjorts av 112-operatören visas i loggen, som samtidigt dokumenterar de hjälporgan som kontaktats, liksom om larmet tagits emot och behandlats. Om tekniska problem upp- står som innebär att larmet antingen inte kan sändas eller tas emot av hjälporganet, rödmarkerar loggen och ett s.k. time out-mail skickas, varpå nödsystemet sätts igång. Det är möjligt att skriva ut loggen för varje enskilt larm i upp till sex månader efter larmet.
Sjö- och flygräddning
Den särskilda räddningstjänsten är uppdelad i följande tre områden:
•SAR-tjänsten (Search and Rescue),
•Olje- eller kemikalieutsläpp i havet, och
•Kärnkraftsanläggningar.
SAR-tjänsten är organiserad i sjö- och flygräddningstjänst. För- svarsministeriet ansvarar för ledning och drift av SAR-organisationen och försvarets kommandon ansvarar för den operativa ledningen. JRCC i Danmark ansvarar för koordinering av alla SAR-tjänster inom sjö- och flygräddning och har en vaktcentral som kan ta emot larm från 112. SAR-tjänsten i Danmark är en organisation med ledningsfunktion och den är bemannad dygnet runt.52
50Motsvarigheten till svenska Rakel.
51112-sekretariatet ingår i danska Rigspolitiet, Rikspolisstyrelsen, och är en del av center for beredskabskommunikation, CFB. CBF:s uppdrag är att säkerställa en ändamålsenlig för- valtning och utveckling av statens investeringar inom området beredskabskommunikation. CFB ansvarar för att utveckla effektiva, välfungerande och teknologiskt uppdaterade kom- munikationssystem, som de danska hjälporganen kan använda sektorsövergripande. Målet är att skapa trygghet och effektivitet i hjälporganens insats, både i förhållande till händelser i vardagen och under större olyckor. http://www.sikkerhedsnet.dk/cfb/
52www2.forsvaret.dk/eng/Organisation/Search-and-Rescue/Pages/SAR-Denmark.aspx
Alarmeringstjänsten i Norge
I Norge kan enskilda kontakta samhällets hjälporgan via tre olika nummer: 112 som hanteras av polisen, 110 som enbart rör kom- munal räddningstjänst och 113 för vårdärenden. Om en hjälpsö- kande har ringt ”fel” nummer, blir den hjälpsökande omedelbart vidarekopplad till rätt hjälporgan. Det innebär t.ex. att om ett larm på 112 inte berör polisen, vidarekopplas det till berört hjälporgan.53 Dessutom finns SMS-numret 1412 för döva med texttelefon. Larm på 1412 går till en telefoncentral som vidareförmedlar larmet till 110, 112 eller 113. Möjligheten att nå hjälporganen via SMS-numret kräver registrering i förhand.54 Ett pilotprojekt pågår för att införa möjligheten för döva och hörselskadade att skicka SMS direkt till 110, 112 och 113.55
Uppdelningen i tre olika nummer innebär att enskilda kontaktar hjälporganen direkt. Mottagning och behandling av larm sker separat i de olika larmcentralerna.56 I de fall fler eller ett annat hjälporgan än det uppringda behöver kopplas in, vidarekopplas inringaren.57 Det totala antalet inkommande larm under år 2013 uppgick enligt upp- gift till omkring 1,6 miljoner.
I dag finns polisen i 27 ”112-centrum” över landet, medan rädd- ningstjänsten är organiserad i 18 centraler. Ambulanssjukvården finns i 16 AMK-centraler (med ansvar för utalarmering av ambu- lans)58 liksom i en central i Svalbard. I Drammen finns också en samverkanscentral, som bedrivs som ett pilotprojekt med samtliga hjälporgan närvarande. Som en konsekvens av Nærpolitireformen kommer den samlokaliserade centralen i Drammen att flyttas till Tönsberg, och då flyttar inte AMK-centralen med. Samtidigt har en samverkanscentral inrättats i Bodö där samtliga hjälporgan sitter vägg i vägg.
Norges motsvarighet till Rakel heter Nödnett.
53EENA (2016) Public Safety Answering Points, Global edition s. 242.
54a. EENA (2016) s. 242–247.
55www.regjeringen.no/no/tema/samfunnssikkerhet-og-beredskap/innsikt/oppfolging-etter- 22-juli/id2508054/
56SOU 2013:33 s. 110.
59 a. EENA (2016) s. 242–247.
58 AMK står för akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (Se Helse- og omsorgsdeparte- mentet (2016) Sentrale elementer vedrörende organisering av AMK-sentralene s. 17).
En diskussion pågår om den norska alarmeringstjänsten
År 2009 föreslogs att sju eller åtta 112-centraler skulle etableras i Norge i stället för nuvarande struktur. Dessa centraler föreslogs ta emot alla anrop på 112. 112-centralerna föreslogs alltså överta verk- samheten på 110-centralerna och AMK-centralerna (med larm- nummer 113) som gällde hantering av nödmeddelanden. Polisens ledningscentraler skulle enligt förslaget behållas, med den skillna- den att alla 112-anrop skulle tas emot av de nya 112-centralerna.59
Förslagen har därefter hanterats dels i form av de utredningar som följde efter terrorattackerna 2011 (se nedan), dels genom
”Nasjonalt Nødmeldingsprosjekt”. Utredningen ”Nasjonalt Nød- meldingsprosjekt” konstaterade 2014 att det inte förelåg något behov av att övergå till ett gemensamt nödnummer och inte heller till gemensamma alarmeringscentraler. I stället ansåg utredningen att en organisatorisk koppling till respektive hjälporgan var viktig också i framtiden, för att säkerställa sakkunskap, samverkan och förmågan hos hjälporganen att lösa sina uppgifter. Utredningen föreslog att de tre olika numren skulle behållas, men att 110-centra- lerna skulle samlokaliseras med polisens nya centraler, och att en utredning skulle analysera hur AMK-centralerna bäst kunde orga- niseras.60
Utredningen om AMK-centralernas organisering
Utredningen om AMK-centralernas organisering (Sentrale elemen- ter vedrørende organisering av AMK-sentralene) konstaterade 2016 att det inte var möjligt att dra några definitiva slutsatser om hur AMK-centralerna bäst bör organiseras i framtiden, bl.a. som en följd av att kvalitets- och resultatindikatorer liksom löpande data- fångst från verksamheten saknas. Utredningen uttryckte dock viss oro för att en fysisk samlokalisering med räddningstjänsten skulle kunna riskera allmänhetens tillit till hälso- och sjukvården, till följd
59Forslag til fremtidig organisering av nødmeldetjenesten / rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe.
60Nasjonalt Nødmeldingsprsjekt s. 10.
av gemensam hantering av sekretessbelagd information, informa- tion som inkommit via det medicinska nödnumret 113.61
22 juli-kommissionen
Efter attacken mot de norska regeringskvarteren och Utöja som- maren 2011, tillsattes 22 juli-kommissionen.62 Som en följd av att kommissionen konstaterat vissa brister i det norska polisväsendet, tillsattes en utredning med uppdrag att föreslå hur polisen skulle utvecklas och förbättras. Utredningens förslag lades fram i juni 2013.63 Stortinget har därefter beslutat om en omfattande omorga- nisering av polisväsendet. Reformen innebär att polisen och rädd- ningstjänsten samlokaliseras i 12 centraler (i dag har polisen 27 cen- traler och räddningstjänsten 18 centraler). Omorganiseringen av den norska polisen benämns Nærpolitireformen och sker successivt. Målet med reformen uttrycks i regeringens proposition:
”Et nærpoliti som er operativt, synlig og tilgjengelig, og som har kapasitet til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle hand- linger, og sikre innbyggernes trygghet. Det skal utvikles et kompe- tent og effektivt lokalt nærpoliti der befolkningen bor. Samtidig skal det utvikles robuste fagmiljøer som er rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer”.64
Under senare år har Nödnett införts i samtliga polisdistrikt, och i de olika distrikten finns nu möjligheten att följa pågående händel- ser i andra distrikt. Genom en ny positioneringslösning som in- fördes 1 januari 2016 kan också alla ledningscentraler se resurser i andra distrikt.65
Räddningstjänsten omfattas av den polisreform som nu pågår och som innebär att polisen ska samlokalieras med räddningstjäns- ten i 12 centraler.
61Helse- oh omsorgsdepartementet (2016) Sentrale elementer vedrörende organisering av AMK-sentralene s. 15 f.
62NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen
63NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer.
64Prop. 61 LS (2014–2015) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak og stortings- vedtak) Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen)
65www.regjeringen.no/no/tema/samfunnssikkerhet-og-beredskap/innsikt/oppfolging-etter- 22-juli/id2508054/.
Ny organisation och instruktion för den norska statliga räddningstjänsten
Den statliga räddningstjänsten i Norge är organiserad i två centra- ler. Den statliga räddningstjänsten ansvarar för livräddande insatser vid större händelser, liksom för flyg- sjö- och landräddning (und- sättning av nödställda på fastlandet).66 I praktiken leds och koordi- neras sjö- och flygräddningsinsatser från de två centralerna, medan undsättning på fastlandet leds av lokala räddningscentraler (som finns i varje polisdistrikt). De två centralerna har ett gemensamt åttasiffrigt telefonnummer, medan de lokala landräddningstjänsterna får merparten av larmen förmedlade via larmnumret 112 och polis- distriktet. 2015 antogs en ny organisationsplan och instruktion (kongelig resolution) för den norska räddningstjänsten. Ett förslag till resolution lades fram redan 2013, men det kritiserades av remissinstanserna. 2015 års resolution har utgått ifrån att den statliga räddningstjänsten fungerar bra i stort. I arbetet med den nya resolutionen har regeringen velat stadfästa grundläggande prin- ciper om bl.a. samverkan, ansvar och samordning, och samtidigt tydliggöra frågor om ansvar, styrning och rapportering, liksom innebörden av vissa begrepp och innehållsbeskrivningar, så att de bättre skulle stämma överens med gällande praxis.67
Utredningens reflektioner och sammanfattande slutsatser
I samråd med experter och sakkunniga har ett antal synpunkter förts fram om möjligheterna att genom jämförelser av alarmerings- förhållandena i andra länder dra slutsatser om en kommande svensk nationell alarmeringsfunktion. Synpunkterna har handlat om föl- jande:
•Både den danska och norska modellen grundar sig på att det byggs upp egna alarmeringscentraler hos hjälporganen. Den finska modellen innebär att hjälporganen inte styr sina egna re-
66SOU 2013:33 s. 110–111.
67Dato14/7305MESE05.02.2015Høring-kongelig resolusjon om organisasjonsplan for red- ningstjenesten https://lovdata.no/dokument/LTI/forskrift/2015-06-19-677
surser. Risken med förutbestämda anvisningar är att en nationell alarmeringsfunktion missar det unika i varje händelse. Det är vidare svårt att ta ställning till den finska modellen utan att veta mer om hur hjälporganens verksamhet fungerar i praktiken i relation till Nödcentralsverket.
•I alla fyra länder finns liknande framtidsutmaningar: behovet av ökad integration mellan alarmeringsfunktionen och hjälporga- nen och mellan hjälporganen själva, behovet av en effektivare polisorganisation. När det gäller miljöräddningstjänst har alla nordiska länder behov av bättre möjligheter att dela information med andra hjälporgan och med en nationell alarmeringsfunk- tion. I Estland ska motsvarigheten till JRCC integreras i den nationella alarmeringsfunktionen. Det finns behov av resultat- och utfallsdata för olika modeller.
•Samverkanscentraler kan vara problematiska ur ett sekretess- perspektiv. Inom hälso- och sjukvården finns i flera länder en oro för att en lösning med samverkanscentral kan komma att påverka skyddet för den enskildes integritet negativt.
•Det finns fler aspekter som skulle behöva belysas närmare i en jämförelse: beskrivning av miljöräddning i de olika länderna, flyg- och sjöräddning behöver belysas mer fördjupat, efterforsk- ning, de olika ländernas hantering av digitaliseringens utma- ningar och möjligheter, kostnader och olika finansieringslösningar, modellen i Nederländerna.
Utredningen drar följande slutsatser av den översiktliga jämförelse som gjorts:
•Det finska exemplet visar hur ett system med stärkt statlig kon- troll och styrning kan ta sig ut i praktiken. Finlands lösning bygger på att operatörerna har olika arbetssätt för akuta larm och övriga larm, men med en sammanhållen mottagning i samma myndighet. Nödcentralsverket har också möjlighet att hantera automatiska larm och har också ett system för hur avgifts- nivåerna på olika typer av larm ska sättas. Utöver detta pågår ett arbete med att etablera ett system för informationsdelning och informationsutbyte som ska involvera samtliga hjälporgan.
•Det danska exemplet visar hur man kan hantera och utveckla alarmeringstjänsten utifrån hälso- och sjukvårdens behov och ut- veckling genom att tydliggöra ansvaret för bedömning, priori- tering och dirigering gällande larm som kräver hälso- och sjuk- vårdskompetens. Det danska exemplet visar också hur ansvaret för larmmottagningen i en alarmeringsfunktion kan avgränsas från larm som kan hanteras av aktörer på en marknad.
•Den diskussion som pågår i Norge rör balansen mellan behovet av specialisering och sakkunskap å ena sidan och behovet av en effektiv och samordnad alarmeringstjänst å den andra, liksom mellan nationella och lokala/regionala intressen. Även i Norge pågår en diskussion om hanteringen och utbytet av integritets- känsliga uppgifter mellan hjälporganen.
Med detta sagt kan utredningen konstatera att våra närmaste grann- länders olika lösningar för samhällets alarmeringstjänst skiljer sig åt i grundläggande avseenden, som hänger samman med hur de olika hjälporganens verksamhet regleras nationellt. Den nationella lag- stiftningen har formulerats utifrån de olika hjälporganens uppgifter och roller inom respektive sakområde. Det innebär att möjlig- heterna till regelrätta jämförelser mellan ländernas alarmerings- förhållanden begränsas. Utredningen har genomgående ställt frågor om hanteringen av EU-rättsliga perspektiv i länderna, men har inte kunnat ta del av några resonemang om samhällets alarmeringstjänst utifrån ett sådant perspektiv.
Sammanfattningsvis bedömer utredningen att de jämförelser som gjorts hittills gett begränsad vägledning för utredningens förslag. Detta särskilt med hänsyn till de skillnader som råder i grundläg- gande organisering och reglering av hjälporganens verksamhet mellan länderna.
Bilaga 5
Utredningens politiska referensgrupp, övriga kontakter och relevanta utredningar
Ledamöter i 112-utredningens politiska referensgrupp
Till utredningen har en politisk referensgrupp knutits med repre- sentanter från riksdagen, landstingen och kommunerna. Följande ledamöter har ingått i gruppen:
Lars Alriksson (M)
Helén Eliasson (S)
Mats Eriksson (M)
Kikki Liljeblad (S)
Kalle Olsson (S)
Lotta Olsson (M)
Majvor Sjölund (C)
Anders Åkesson (MP)
112-utredningens kontakter
Organisationer, myndigheter m.fl.
AISAB (Stockholms läns landstings ambulansentreprenör)
Alarmeringstjänstutredningen (Fö 2011:04) (tidigare utredare och sekreterare)
Arbetsgivarverket Blåljusutredningen (Ju 2016:23) Carmenta
Datainspektionen E-hälsomyndigheten Ekonomistyrningsverket
Expertgruppen för digitala investeringar (Fi 2017:04) Försvarsmakten
Giftinformationscentralen Inera ab
Indelningskommittén (Fi 2015:09) Inspektionen för vård och omsorg Katastrofmedicinskt centrum i Linköping Konkurrensverket
Länsstyrelsen i Stockholms län Lantmäteriet
Landstinget i Dalarna
Landstinget i Uppsala Landstinget i Västmanland
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) Polisen
Post- och telestyrelsen (PTS)
Regeringskansliet: återkommande möten med representanter från enheten för samordning av samhällets krisberedskap (Justitiedepartementet), möte med representanter för RIF-arbetet (Justitiedepartementet), representanter för
enheten för bolag med statligt ägande (Näringsdepartementet), representanter för enheten för konkurrens, statsstöd och ramvillkor (Näringsdepartementet).
Region Skåne Region Östergötland Riksrevisionen
Räddningstjänsten Östra Skaraborg Räddsam Västra Götaland RäddsamF
Räddningstjänsten Uppsala-Heby
Räddningstjänsten Storgöteborg SAAB
Sveriges kommuner och landsting (SKL)
Svenska kyrkan och företrädare för jourhavande präst Samverkan Stockholmsregionen
Scandinavian air ambulance Sjukvårdens larmcentral (SVLC) Sjöräddningssällskapet
Sjöfartsverket och Joint Rescue Coordination Centre (JRCC) Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, (SMHI) Socialstyrelsen
SOS Alarm Sverige AB (återkommande möten) Stanley Security AB
Stockholms läns landsting Storstockholms brandförsvar Strålsäkerhetsmyndigheten Sveriges Radio
Södertörns brandförsvar Säkerhetsbranschen
Säkerhets- och försvarsföretagen Södermanlands läns landsting Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) Trafikverket
Transportstyrelsen Trygghetens hus i Östersund
Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster, (N 2016:01)
Utredningen om säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, försvar, hälsa och säkerhet (Ju 2016:D)
Västra Götalandsregionen YouCall Sverige AB
2017 års räddningstjänstutredning (Ju 2017:05)
Besök
Ambulansverksamheten i region Östergötland (deltagande i utryckning)
Klustret, Stockholm Kustbevakningen Länsstyrelsen i Stockholm MSB:s krisberedskapsavdelning
Polisens regionledningscentral i Stockholm Räddningstjänsten DalaMitt Räddningstjänsten Kalmar
Samverkan Stockholmsregionen
Sjukvårdens larmcentral i Västerås och Uppsala (SVLC) Sjöräddningssällskapet
Sjöfartsverket och JRCC
SOS-centralerna i Falun, Stockholm, Sundsvall
SOS Alarm Sverige AB:s krisberedskapsavdelning (KBA) Storstockholms brandförsvars ledningscentral
Sveriges Radio Södertörns brandförsvar
Trygghetens hus i Östersund
Deltagande i konferenser och större möten
Alarmering vårdområdet-gruppen (AMK-PD-nätverk) Ambulans 2017
Föreningen Sveriges brandbefäls konferens om alarmering Konferensen för ledningsansvariga inom svensk ambulanssjukvård Konferens räddningschefer Syd
Lantmäteriets användargrupp Blåljus Länsrådsmöte
MSB:s workshop om teknisk struktur för informationsdelning vid samhällsstörningar, resultatåterföring
MSB:s räddningstjänstråd
MSB:s seminarium om uppdragsparallellitet Samverkansgrupp Geodata
SKL:s nätverk för landstingsråd och landstingsdirektörer, flera tillfällen
SKL:s nätverk för landstings- och kommundirektörer SKL:s presidiedagar för räddningsnämnder
SKL:s nätverk för landstingens krisberedskap
SKL:s styrelses arbetsutskott, VD, sjukvårdsdelegationen, samhällsbyggnadsberedningen
Räddningstjänstförbunden
SOS Alarm Sverige AB:s styrelse vid två tillfällen, möten med VD och ordförande, SOS Alarm Sverige AB:s Räddningstjänstråd och vårdråd samt 112-rådet vid två tillfällen.
Fackliga företrädare och professionsföreträdare
Vårdförbundet
Polisförbundet
Jusek, Saco, Läkarförbundet Ambulansförbundet Kommunal
FLISA (föreningen för ledningsansvariga inom svensk ambulanssjukvård)
Enskilda
Jan-Åke Björklund, utrett egen regi i Västra Götalandsregionen Anna-Carin Wahlberg, forskare, Karolinska institutet
Caroline Wehlander, juridiska institutionen Umeå universitet
Utredningar med relevans för 112-utredningen
Ett stort antal andra statliga utredningar har varit av intresse för denna utrednings arbete, då de har kopplingar till hur framtidens alarmeringstjänst kan komma att organiseras och styras och inte minst till frågan om den tekniska lösningen för informationsutbyte och informationsdelning och systemet för geodata som utredningen har föreslagit i kapitel 13 och 14. Några av dem har beskrivits lite mer utförligt i de avsnitt i betänkandet där frågorna har berörts.
Nedan listas pågående utredningar med utredningens namn och beteckning, och avslutade utredningar med titeln på respektive utrednings (slut)betänkande.
Avslutade utredningar
Ds 2017:66 Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025.
SOU 2016:41 Hur står det till med den personliga integriteten? – en kartläggning av Integritetskommittén.
SOU 2017:1 För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd
SOU 2017:39 Ny dataskyddslag – kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.
SOU 2017:22 En generell rätt till kommunal avtalssamverkan. Delbetänkandet av kommunutredningen.
SOU 2017:29 Brottsdatalag. Delbetänkandet av utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv.
SOU 2017:36 Informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster.
SOU 2017:39 Ny dataskyddslag. Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.
SOU 2017:48 Kunskapsbaserad och jämlik vård Förutsättningar för en lärande hälso- och sjukvård.
SOU 2017:52 Så stärker vi den personliga integriteten.
SOU 2017:66 Dataskydd inom Socialdepartementets verksamhetsområde – en anpassning till EU:s dataskyddsförordning.
SOU 2017:74 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning.
Pågående utredningar
Försvarsberedningen Fö 1992:B
Kommunutredningen Fi 2017:02
Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor Ju 2017:08
Utredningen om informationsutbyte vid samverkan mot terrorism Ju 2017:11
Kamerabevakningsutredningen Ju 2017:14
KONSORTIALAVTAL
avseende SOS Alarm Sverige AB, organisationsnummer 556159-5819, nedan ’’SOS Alarm’’, mellan svenska staten, nedan ”Staten” och Förenade Kommunföretag AB, nedan ”FKF”, gemensamt kallade ’’Ägarna’’.
INLEDNING
Mellan Ägarna har denna dag träffats följande konsortialavtal. Detta avtal ersätter från och med ikraftträdandedatum enligt § 11 till alla delar Konsortialavtal avseende SOS Alarm träffat den 28 mars 2003.
ÄNDAMÅL
SOS Alarm skall genom att driva erforderligt antal SOS-Centraler täckande hela landet samordna och tillgodose Statens, kommunernas och landstingens behov av alarmering och därmed förenlig verksamhet, varvid även en ändamålsenligt regional och lokal för- ankring av SOS Alarm skall eftersträvas. Bolaget har rätt att på marknadsmässiga villkor bedriva viss kommersiell verksamhet.
Som grund för verksamheten har Staten genom ett alarmeringsavtal uppdragit åt SOS Alarm att svara för mottagning, analys och vidarekoppling av telefonsamtal på ett för hela landet gemensamt nödnummer, för närvarande 112.
§1 Ägarna innehar samtliga aktier i SOS Alarm.
§2 SOS Alarm skall ha ett aktiekapital av minst två miljoner och högst åtta miljoner kronor. Aktierna skall vara uppdelade på två serier omfattande serie A motsvarande 50 procent av aktierna och rösterna och serie B motsvarande resterande 50 procent av aktierna och rösterna.
Samtliga aktier av serie A ägs av Staten och samtliga aktier av serie B ägs av
FKF.
§3 Aktieägare får under avtalstiden inte överlåta aktier i SOS Alarm utan den andra aktieägarens i förväg inhämtade skriftliga samtycke.
Om aktieöverlåtelse övervägs skall den aktieägare som avser överlåta sina aktier (varvid noteras att överlåtelse av del av aktieinnehavet inte får ske) först bereda
den andre aktieägaren tillfälle att förvärva aktierna. Möjlighet att förvärva aktier skall erbjudas den andre aktieägaren i förhållande till dennes aktieinnehav i SOS Alarm. Förvärvspriset per aktie skall motsvara det högsta av aktiens kvotvärde eller aktiens andel av SOS Alarm-koncernens egna kapital enligt senast fastställda koncernbalansräkning. Eventuella dolda reserver skall därvid inte in- räknas.
Om aktieöverlåtelse med den andre aktieägarens samtycke sker till part, som inte redan är aktieägare i SOS Alarm, skall den överlåtande parten vara skyldig att på den andre aktieägarens begäran tillse att köparen inträder som part i detta avtal och därvid övertager överlåtande parts samtliga rättigheter och skyldigheter enligt avtalet.
§4 § 3 ovan gäller inte beträffande överlåtelse av Statens eller FKF:s aktier i SOS Alarm (varvid samtliga aktier skall ingå i överlåtelsen) till ett av respektive part helägt dotterbolag. Vid sådan överlåtelse skall respektive dotterbolag till övriga avtalsparter bekräfta att man är införstådd med, och accepterar, detta avtals bestämmelser. En överlåtelse av aktier till dotterbolag enligt denna § 3 befriar inte överlåtande part från de olika förpliktelser som åvilar vederbörande enligt detta avtal.
§5 Ägarna är överens om att målet för SOS Alarm är att uppvisa långsiktig värdetill- växt med finansiell stabilitet. Verksamheten utvärderas utifrån av Ägarna gemen- samt satta avkastningskrav och de krav som finns i Statens avtal med bolaget av- seende nödsamtalfunktionen.
Utdelning till Ägarna skall ske enligt fastlagd utdelningspolicy. Vid utdelning skall hänsyn tas till framtida marknadsförutsättningar och investeringsbehov för att bi- behålla en acceptabel soliditetsnivå.
§6 Om Ägarna är överens om kapitaltillskott till SOS Alarm skall detta tillskjutas i proportion till respektive parts andel av aktier och röster i bolaget.
§7 Styrelsen för SOS Alarm skall bestå av lägst fem och högst nio ledamöter (inklu- sive ordförande). Ledamöterna har inga suppleanter.
Inför beslut vid årsstämma om styrelsens sammansättning fram till nästkommande årsstämma skall Ägarna gemensamt nominera ordförande i styrelsen.
Därutöver nominerar Ägarna vardera lägst två och högst fyra ledamöter.
Styrelsen är beslutsför när minst hälften av styrelsens ledamöter är närvarande. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.
§8 Tvist som rör tolkningen eller tillämpningen av detta avtal skall slutligt avgöras genom skiljedom i Stockholm enligt Regler för Stockholms Handelskammares Skiljedomsinstitut. Skiljenämnden skall bestå av en skiljeman.
§9 Detta avtal gäller från och med ikraftträdandedatum enligt § 11, tills vidare. Envar part har rätt att när som helst bringa avtalet till upphörande med iakttagande av en uppsägningstid om tolv månader. Uppsägning skall ske i skriftlig form till övriga avtalsparter.
§10 Om Parterna inte kan enas om vad som bör gälla för SOS Alarms verksamhet skall Staten vara berättigad att påkalla köp av den andre aktieägarens samtliga aktier i SOS Alarm. Sådan påkallelse skall ske skriftligen senast tre månader efter det att Staten till den andre aktieägaren meddelat att Staten anser förhandlingarna mellan parterna vara avslutade utan att överenskommelse har kunnat nås.
Den andre aktieägaren skall om påkallelse sker vara skyldig att sälja sina aktier i SOS Alarm till Staten till ett pris som Ägarna kommer överens om. Om överens- kommelse om pris inte kan träffas mellan Ägarna inom tre månader från datum för Statens påkallelse skall aktiepriset slutligt bestämmas genom skiljedom i enlighet med vad som anges i § 8 ovan, varvid aktievärderingen skall ske enligt grunderna för aktiebolagslagen (SFS 2005:551) 22 kap. 2 § fjärde stycket.
§ 11 Detta avtal träder i kraft den 29 december 2006.
____________________
Detta avtal har upprättats i två originalexemplar, varav parterna tagit var sitt.
Statens offentliga utredningar 2018
Kronologisk förteckning
1.Ett reklamlandskap i förändring
–konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. Fi.
2.Stärkt straffrättsligt skydd
för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. Ju.
3.En strategisk agenda
för internationalisering. U.
4.Framtidens biobanker. S.
5.Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet. S.
6.Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. Ju.
7.Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Fö.
8.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. M.
9.Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. U.
10.Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. Fi.
11.Vårt gemensamma ansvar
–för unga som varken arbetar eller studerar. U.
12.Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. A.
13.Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? Fi.
14.Bidragsbrott och underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. Fi.
15.Mindre aktörer i energilandskapet
–genomgång av nuläget. M.
16.Vägen till självkörande fordon – introduktion. Del 1 + 2. N.
17.Med undervisningsskicklighet
icentrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. U.
18.Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. Ku.
19.Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. U.
20.Gräsrotsfinansiering. Fi.
21.Flexibel rehabilitering. A.
22.Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. A.
23.Konstnär – oavsett villkor? Ku.
24.Tid för utveckling. A.
25.Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. Fi.
26.Några frågor i skyddslagstiftningen. Fö.
27.Ekonomiska sanktioner mot terrorism. UD.
28.En nationell alarmeringstjänst
– för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Ju.
Statens offentliga utredningar 2018
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Uppdrag: Samverkan 2018.
Många utmaningar återstår. [12] Flexibel rehabilitering. [21]
Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. [22]
Tid för utveckling. [24]
Finansdepartementet
Ett reklamlandskap i förändring
– konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. [1]
Myndighetsgemensam indelning – sam- verkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. [10]
Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? [13]
Bidragsbrott och underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. [14]
Gräsrotsfinansiering. [20]
Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. [25]
Försvarsdepartementet
Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. [7]
Några frågor i skyddslagstiftningen. [26]
Justitiedepartementet
Stärkt straffrättsligt skydd
för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. [2]
Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. [6]
En nationell alarmeringstjänst
– för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. [28]
Kulturdepartementet
Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. [18]
Konstnär – oavsett villkor? [23]
Miljö- och energidepartementet
Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. [8]
Mindre aktörer i energilandskapet
– genomgång av nuläget. [15]
Näringsdepartementet
Vägen till självkörande fordon – introduktion Del 1 + 2. [16]
Socialdepartementet
Framtidens biobanker. [4]
Vissa processuella frågor på social- försäkringsområdet. [5]
Utbildningsdepartementet
En strategisk agenda
för internationalisering. [3]
Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. [9]
Vårt gemensamma ansvar
– för unga som varken arbetar eller studerar. [11]
Med undervisningsskicklighet
i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. [17]
Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. [19]
Utrikesdepartementet
Ekonomiska sanktioner mot terrorism. [27]
