sou 2018 17

Sammanfattning

SOU 2018:17

ökad kunskap och likvärdighet. Ett av Skolkommissionens förslag var att ett nationellt professionsprogram för lärare och skolledare ska inrättas i syfte att främja lärares och skolledares professionella ut- veckling och skolutveckling, och för att skapa generella förutsätt- ningar för kapacitetsbyggande i skolväsendet. Detta för att möjlig- göra en stärkt undervisning och bidra till positiva effekter på elevers kunskapsresultat.

Denna utredning tar vid på Skolkommissionens linje genom att fortsätta att utveckla förslaget om ett professionsprogram i syfte att skapa en sammanhållande systematik för såväl utveckling av lärares och skolledares kompetens som dess strategiska användning. Till- gången till legitimerade lärare och nivån på lärarnas undervisnings- skicklighet är centrala faktorer för skolans kvalitet och resultat. Ut- redningens bedömning är att den utvecklingsmodell som tanken om ett professionsprogram innebär ger den systematik och struktur som är nödvändig för att kunna föreslå verkningsfulla lösningar på flera av de frågor som utredningen har fått i uppgift att hantera. Detta gäller inte minst den övergripande frågan om hur attraktionskraften i att arbeta som lärare eller rektor kan öka.

Det samlade förslaget har utvecklats i en reformvårdande anda som förädlar och justerar statliga insatser som har varit både fram- gångsrika och mindre framgångsrika, genom att etablera en tydlig nationell ram för dem. Utredningens direktiv, liksom själva logiken med professionsprogrammet att utveckling bygger på de professio- nellas inflytande och aktiva roll, medger inte att skarpa förslag läggs i alla delar men utredningen hoppas kunna bidra till utvecklingen av professionsprogrammet genom att presentera ett förslag till ett ramverk som ett första steg liksom att peka på hur arbetet kan löpa vidare. Det har heller inte varit denna utrednings uppgift att föreslå vilken organisation eller myndighet som ska ansvara för profes- sionsprogrammet. Denna fråga hanteras i stället av 2017 års Skolmyn- dighetsutredning (U 2017:04) som lämnar sina förslag i juni 2018. Tidpunkten för när organisationen kan komma till stånd påverkar också när professionsprogrammet i sin helhet kan etableras. I betän- kandet används funktionen för den ännu ej bestämda organisationen.

Professionsprogrammet föreslås omfatta legitimerade lärare och förskollärare samt rektorer och förskolechefer anställda i skolväsen- det. Här används lärare och rektorer för dessa grupper.

SOU 2018:17

Sammanfattning

Professionsprogrammets tre byggstenar

Professionsprogrammet bygger på tre antaganden:

–att det behövs ett samlat och förstärkt grepp för utveckling av lärares och rektorers yrkesskicklighet, det vill säga professionspro- grammet behöver en kompetensutvecklande del.

–att det behövs tydliga beskrivningar av lärar- och rektorskompe- tens från grundläggande nivå upp till mycket avancerad nivå lik- som tillförlitliga processer för att identifiera och erkänna olika nivåer av kompetens, och

–att det behövs mer utvecklade modeller för att använda kompetens så att identifierad och erkänd kompetens kan användas mer stra- tegiskt.

Vart och ett av dessa antaganden utgör grunden för en del av pro- grammet. Programmet kan därmed sägas bestå av dels en kompe- tensutvecklande och -förstärkande del, dels en del vars fokus är kom- petensvändning vilka sammanbinds av en del i vilken enskilda lära- res och rektorers kompetens bekräftas. Å ena sidan ska programmet genomföras nationellt och innehålla en tydlig systematik för att likvärdighet ska kunna nås, för lärare och rektorer men framför allt för att alla elever ska få delta i undervisning som håller hög kvalitet. Å andra sidan ska programmet också rymma en variation av meto- der och innehåll, beroende på att det ska förverkligas hos huvud- män och skolenheter som har mångskiftande lokala förutsättningar och behov. Programmet stödjer utveckling men omfattar därmed fler delar än enbart ett utbildningsprogram: Program står i sammanhanget för ett brett angreppssätt för att behandla fler olika frågor. I fokus för programmet står dock ambitionen att stärka undervisningen och därigenom bidra till positiva effekter på elevers kunskapsutveckling och skolresultat. Utgångspunkten är att lärare och rektorer ska vara drivande aktörer för utvecklingen. Programmet är tänkt att vara ett redskap för att professionerna ska kunna synliggöra och driva ut- vecklingen av yrkesskicklighet, och bidra till att ge lärare och rektorer förutsättningar för att ta professionellt ansvar.

Professionsprogrammet utgår från vetskapen att undervisnings- skicklighet utvecklas över tid och under vissa förutsättningar samt att en lärare under sitt yrkesliv genomgår flera faser, från nyexaminerad

Sammanfattning

SOU 2018:17

till en allt mer erfaren och skicklig lärare. Programmet innebär att olika kompetensutvecklingsinsatser, möjligheter till mer kvalificerade arbetsuppgifter och andra utvecklingsmöjligheter på ett tydligt, lik- värdigt och förutsägbart sätt knyts till dessa olika faser.

Möjlighet till kompetensutveckling

För att en lärare eller rektor ska bli verkligt framgångsrik i sin yrkes- gärning krävs kontinuerlig kompetensutveckling genom hela yrkes- livet, för läraren primärt inriktad på att utveckla undervisningen och undervisningsskickligheten. Men svenska lärare och rektorer ägnar mindre tid åt kompetensutveckling än lärare i andra länder, och fort- bildning med inriktning på undervisningsämnen och ämnesdidaktik har under de senaste decennierna fått stå tillbaka för verksamhets- utveckling. Utredningen föreslår att skollagen ändras så att legiti- merade lärare och rektorer ges möjlighet att kontinuerligt ta del av kompetensutvecklingsinsatser som stärker yrkesskickligheten. Utred- ningen menar också att det är nödvändigt att lärare och rektorer generellt får ett större eget inflytande över innehållet i kompetens- utvecklingen samt hur denna ska genomföras, till exempel genom deltagande i en kollegial process eller i en kurs eller genom att läraren driver ett utvecklingsprojekt. Samtidigt är det viktigt att rektor och huvudman även fortsättningsvis har ett inflytande över inriktningen på lärarnas och rektorernas kompetensutveckling för att verksam- heten som helhet ska utvecklas i önskad riktning. Det kan också fin- nas behov av kompetens nationellt som behöver tillgodoses. Över tid behöver därför insatser definierade av varje nivå rymmas.

Under den första tiden i yrket är kompetensutvecklingen i professionsprogrammet i lägre grad valbar än senare. Under den första tiden i yrket krävs till exempel att läraren deltar i den lag- stadgade introduktionsperioden och inom ramen för denna får stöd av en erfaren lärare. På motsvarande sätt deltar den nyblivna rek- torn i den lagstadgade befattningsutbildningen. Längre in i yrkes- livet får programmet mer karaktären av ett erbjudande som ger läraren och rektorn stärkta och tydliga karriärmöjligheter men som också innebär ökade krav på den individuella insatsen och det individuella ansvarstagandet. Professionsprogrammets utformning ska göra det tydligt hur lärare och rektorer kan inrikta sin kompe-

SOU 2018:17

Sammanfattning

tensutveckling för att kunna nå en högre kompetensnivå eller kom- ma ifråga för en förstelärartjänst som delvis finansieras av staten.

Utredningen föreslår att funktionen på sikt blir en tydlig nod för att avgöra vilka kompetensutvecklingsinsatser som ska erbjudas na- tionellt. I funktionen bör representanter för bland annat professioner, huvudmän och universitet och högskolor gemensamt, och utifrån en given ekonomisk ram, analysera behovet av och planera nationella insatser. Motsvarande arbete bör också genomföras av parterna regio- nalt. Det arbete som Skolverket har påbörjat med att över tid erbjuda kompetensutveckling inom ramen för olika skolutvecklingsprogram utgör en god grund att bygga vidare på.

En särskild fråga gäller de behörighetsgivande kurser som i dag erbjuds legitimerade lärare i Lärarlyftet II. Denna insats är av stor vikt för att elever ska undervisas av behöriga lärare. Utredningen föreslår att Lärarlyftet II förlängs men att tillgång till behörighets- givande utbildning för legitimerade lärare på sikt, när funktionen finns på plats, bör erbjudas som en del av professionsprogrammet. Utredningen föreslår också att de ekonomiska villkoren för att del- ta i Lärarlyftet II förbättras.

Kunskap och kompetens kan bekräftas nationellt

Utredningen föreslår att professionsprogrammet omfattar en möjlig- het till nationellt erkännande av en enskild lärares eller rektors kun- skap och kompetens på olika nivåer. Detta för att skapa tillförlitliga processer för att identifiera och erkänna olika nivåer av kompetens som bland annat kan användas vid tillsättning av karriärtjänster. Ut- redningen föreslår att fyra nationellt reglerade kompetensnivåer inrät- tas för legitimerade lärare: legitimerad lärare, erfaren lärare, meriterad lärare samt särskilt meriterad lärare. Motsvarande nivåer ska finnas för legitimerade förskollärare. Utredningen föreslår att två nationellt reglerade nivåer införs för rektorer: rektor och meriterad rektor.

Kompetensbeskrivningarna för de olika nivåerna bör utarbetas i huvudsak av professionerna och beslutas av funktionen. Utredning- en menar att undervisningsskicklighet bör vara det avgörande kri- teriet för att nå ett nationellt kompetenserkännande. Det är viktigt att kompetensbeskrivningarna utformas på ett sådant sätt att en tydlig progression uttrycks och att de olika nivåerna därmed kan

Sammanfattning

SOU 2018:17

fungera som inspirerande målbilder. Den kunskap och kompetens som krävs för en viss nivå bör också ha kunnat tillägnas på olika sätt, till exempel genom ett metodiskt och medvetet arbete för att utveckla skickligheten i praktiken eller genom deltagande i formell utbildning.

Den enskilde läraren eller rektorn avgör själv om, och i så fall när, en ansökan om erkännande av kompetens ska göras. Ett erkän- nande på en viss nivå utgår från den kunskap och kompetens som läraren eller rektorn har tillägnat sig fram till tiden för ansökan. Ett erkännande på en viss nivå leder inte per automatik till en för- ändrad lön, en förändrad tjänst eller förändrade arbetsuppgifter. Ett erkännande på en viss nivå leder däremot till ökade möjligheter för den enskilda läraren att kunna komma ifråga för en karriärtjänst eller för att ta ansvar för vissa särskilt kvalificerade arbetsuppgifter. Prövningen om en lärares eller rektors kunskap och kompetens motsvarar en viss nivå bör av legitimitetsskäl ske regionalt eller nationellt inom funktionen, ej lokalt. För vissa kompetensnivåer bör prövningen utföras av särskilt yrkesskickliga lärare respektive rektorer.

Möjligheter att använda kompetens strategiskt

Det är viktigt för skolans utveckling att de skickligaste lärarna och rektorerna kan användas där de gör störst nytta för eleverna och för utvecklandet av professionen. Detta gäller särskilt när bristen på lära- re är stor och det är svårt att rekrytera rektorer. De nationellt fast- ställda kompetensnivåerna ger huvudmän bättre möjligheter att rekrytera och använda kompetens strategiskt, till exempel till extra utmanande undervisningssituationer. Konkret innebär det att en skol- huvudman kan annonsera inte bara efter en lärare inom vissa ämnen eller för undervisning i en viss skolform utan även efter en lärare med en viss kompetensnivå.

För vissa särskilt kvalificerade arbetsuppgifter bör på sikt krav om en viss kompetensnivå ställas på den lärare eller förskollärare som utför dem. Vilka arbetsuppgifter som ska kräva en viss kompetens- nivå liksom vilken nivå som ska krävas bör fastställas i anslutning till att beslut fattas om nationella kompetensbeskrivningar. Initialt bör detta vara något som huvudmannen ska sträva efter. Utredningen

SOU 2018:17

Sammanfattning

menar att det till exempel bör övervägas om det bör ställas krav på en viss kompetensnivå för den som ska vara ämnesansvarig eller för den som ska fungera som mentor för en nyexaminerad lärare. Mentorer bör också omfattas av ett krav på viss utbildning. För att möjliggöra att ett sådant krav kan ställas på sikt föreslår utredningen en satsning på mentorsutbildning.

För att förstärka möjligheterna att kunna dra nytta av den kun- skap och kompetens som legitimerade lärare och förskollärare som har en examen på forskarnivå (lektorer) besitter föreslår utred- ningen att ett nytt statsbidrag bör införas. Huvudmän som avsätter tid för att lektorer ska kunna arbeta med praktiknära forskning och utveckling, bör kunna få statsbidrag för del av lärarens lönekost- nad. För att få ta del av statsbidraget föreslås att huvudmannen samtidigt bidrar med minst motsvarande belopp. Även om viss del av arbetstiden viks till utvecklingsarbete bör lektorns huvudsakliga arbetsuppgift även fortsatt vara undervisning.

Hur karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen bör utvecklas

De två statliga satsningarna karriärstegsreformen och lärarlönelyftet syftar bland annat till öka läraryrkets attraktionskraft, både för att fler personer ska vilja bli lärare och för att fler lärare ska stanna kvar och utvecklas i yrket. Genom satsningarna kan skickliga lärare genom sin undervisning göra karriär och få ökade löner. Satsningarna tar sikte på att både bidra till att stärka yrkets attraktionskraft och leda till att kvaliteten i skolväsendet höjs och att elevernas resultat förbättras. Båda satsningarna har viktiga syften, men har genom sättet det imple- menterats på kommit att möta mycket kritik, bland annat från lärarna, den grupp som satsningarna är tänkta att stärka. Bland annat har satsningarna kritiserats för att brista i legitimiteten och att det har varit otydligt vad som krävs för att tilldelas en förstelärartjänst. Utredningen föreslår att statsbidraget till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare ska kopplas till utredningens förslag om ett professionsprogram. Professionsprogrammet bygger på principen att det behövs såväl tydliga beskrivningar av lärarkompetenser som till- förlitliga processer för att identifiera och erkänna olika nivåer av kompetens. Ett professionsprogram med tydliga nationella kompe- tensnivåer bedöms kunna råda bot på den kritik som framförts angåe-

Sammanfattning

SOU 2018:17

nde bristen i transparens och legitimitet vid tillsättning av förstelärar- tjänster. Några ändringar föreslås inte såvitt avser lärarlönelyftet. Genom den struktur som professionsprogrammet ger bedöms där- emot de två satsningarna lärarlönelyftet och karriärstegsreformen på sikt kunna samverka på bättre sätt.

Fler erfarna lärare och rektorer ska stimuleras att arbeta vid skolor med svåra förutsättningar och stora utmaningar

Lärare som arbetar på skolor med svåra förutsättningar har kortare erfarenhet och i lägre utsträckning legitimation och rätt behörighet än lärare på socioekonomiskt mer gynnade skolor. Eftersom lärar- kompetens är central för elevers resultat är detta ett hot mot en likvärdig skola. För att på lång sikt säkra kompetensförsörjningen till skolor med svåra förutsättningar krävs ett system där de skickligaste lärarna väljer att arbeta på de skolor som har de mest utmanande undervisningssituationerna. Utredningen lämnar förslag om ett pro- fessionsprogram som på sikt kan förbättra premisserna för skolor med svåra förutsättningar att rekrytera erfarna och skickliga lärare och rektorer. Med programmet kan lärare utveckla specialistkun- skaper och leda sina kollegor i lärande, och huvudmän och rektorer strategiskt rekrytera erfarna lärare med specialistkunskaper till tjäns- ter vid skolor med svåra förutsättningar. Utredningen föreslår också att statsbidraget för extra karriärtjänster förenklas och görs mer träff- säkert, samt att regeringen bör överväga att tydliggöra att lärarlöne- lyftet ska fördelas med hänsyn till elevers förutsättningar och behov.

Lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete

Att genomföra undervisning är lärares huvuduppgift, och rektorer och förskolechefer ska vara pedagogiska ledare. För att skolan, för- skolan och vuxenutbildningen ska kunna genomföra en verksamhet med god kvalitet, och för att alla elever ska ha möjlighet att nå målen, krävs att lärarna, rektorerna och förskolecheferna har rätt förutsätt- ningar för sina kärnuppdrag. Utredningen lämnar förslag om att skol- lagen ska tydliggöras om att huvudmännen ska se till att rektorer och förskolechefer har goda förutsättningar för att leda och samordna det pedagogiska arbetet och utveckla utbildningen vid enheten. Vidare

SOU 2018:17

Sammanfattning

menar utredningen att Statens skolverk bör göra återkommande lärartidsstudier, att Skolverket bör erbjuda huvudmännen stöd för analys och utvecklingsarbete för att arbeta systematiskt med frågan om hur lärares och skolledares arbetstid används med kärnuppdraget i centrum, och att Skolverket bör utforma en kompetensutvecklings- insats om praktisk organisation och arbetsmiljö för skolledare. Ytter- ligare förslag syftar till att minska överdokumentationen i skolväsen- det. Utredningen anser att regeringen bör ge Statens skolverk och Statens skolinspektion i uppdrag att arbeta för att minska överdoku- mentationen i skolväsendet, och att regeringen bör överväga att ge Statskontoret i uppdrag att följa upp hanteringen av enskildas klago- mål över skolväsendet enligt skollagen.

Lärare som bedriver undervisning på entreprenad

Möjligheten att lämna över uppgifter som hör till undervisning på entreprenad är begränsad i de flesta skolformer. För den kommunala vuxenutbildningen är det dock tillåtet och det används i hög ut- sträckning, år 2016 läste nästan varannan kursdeltagare i en utbild- ning som anordnades på entreprenad. Lärare som är anställda av en utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad har dock inte samma möjligheter att ta del av statliga insatser som de lärare som arbetar hos kommunala och enskilda huvudmän. Sam- tidigt omfattas dessa lärare av samma krav på legitimation och behö- righet och möjlighet till kompetensutveckling.

Den kommunala vuxenutbildningen är central för vuxnas möjlig- het till utbildning och arbete, och för nyanländas möjlighet att integ- reras i det svenska samhället. Elevantalet i den kommunala vuxen- utbildningen, inklusive kommunal utbildning för svenska för invand- rare (sfi), har de senaste åren vuxit kraftigt. Utifrån rätten till lika tillgång till utbildning i skolväsendet bör även elever i utbildning som bedrivs på entreprenad få möta skickliga lärare som kan utveckla kvaliteten i undervisningen.

Utredningen föreslår därför att även de lärare som är anställda av en utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad ska få ta del av den statliga satsningen karriärtjänster för lärare. I den statsbidragsförordning som utredningen föreslår ska antalet legiti- merade lärare utgöra beräkningsunderlaget i stället för antal elever

Sammanfattning

SOU 2018:17

eller kursdeltagare. På detta vis premieras de verksamheter som har en hög lärartäthet och en hög andel behöriga lärare, vilket i längden innebär en undervisning av högre kvalitet för de vuxna eleverna.

Lärare som undervisar på entreprenad har tillgång till ett flertal statliga satsningar riktade till lärare. De förefaller dock ta del av dessa satsningar i lägre omfattning än lärare som är anställda direkt av huvudmannen. För att öka deltagandet föreslår utredningen dels att huvudmannens ansvar för att även dessa lärare deltar i kompetens- utveckling förtydligas, dels att Statens Skolverk bör arbeta för att se till att lärare som är anställda av utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad tar del av statliga satsningar för lärare i större utsträckning.

Behörighetsgivande utbildning för personer som är nära en lärarexamen

Det är en stor utmaning för Sverige att förse landets klassrum och förskolor med de lärare och förskollärare som behövs. Utredningen har inte i uppdrag att lämna förslag om hur lärar- och förskollärar- bristen kan lösas annat än det generella uppdraget att öka yrkenas attraktionskraft men har under arbetets gång uppmärksammat vissa omständigheter som påverkar möjligheterna att få fler behöriga lärare i skolväsendet. Det finns sannolikt många som skulle kunna tänka sig att yrkesväxla till lärare och avlägga en lärarexamen, men har svårt att genomföra det med de villkor som erbjuds i dag. Möjligheten att arbeta som obehörig lärare och samtidigt studera för en lärarexamen begränsas av att möjligheten till anställning som obehörig lärare är ett år i sänder. Troligen skulle möjligheter till en längre anställning än ett år i taget göra det mer attraktivt för personer från andra delar av arbetslivet att arbeta som obehörig lärare och samtidigt utbilda sig. Utredningen föreslår att den pågående försöksverksamheten med längre tidsbegränsade anställningar för den som arbetar som lärare och samtidigt läser en kompletterande pedagogisk utbildning ska för- längas, och omfatta samtliga utbildningar som leder till en behörig- hetsgivande lärarexamen. Utredningen bedömer också att det behövs satsningar för att ge ekonomiska möjligheter för personer som redan är verksamma inom skola, förskola och vuxenutbildning att kom- binera arbete i verksamheterna med behörighetsgivande studier och

SOU 2018:17

Sammanfattning

uppmanar därför regeringen att överväga att införa ett sådant statsbi- drag.

Vissa frågor som rör lärar- och förskollärarexamina

Det råder i dag en omfattande brist på lärare i ämnet modersmål och bristen bedöms komma att öka. Även i ämnet svenska som andra- språk är bristen på behöriga lärare omfattande. Trots att ämnena erbjuds i stora delar av skolväsendet är det endast möjligt att läsa ämnena inom ramen för en ämneslärarutbildning, det vill säga en utbildning som är inriktad mot undervisning i grundskolans senare år och gymnasieskolan. Utredningen menar att de båda ämnena be- höver ses över i särskild ordning men presenterar förslag som bör genomföras i avvaktan på ett sådant arbete. Utredningen föreslår att det ska vara möjligt att välja att läsa ämnet modersmål eller ämnet svenska som andraspråk inom ramen för grundlärarutbildningens in- riktning mot arbete i förskoleklassen och grundskolans årskurs 1–3 samt inriktningen mot arbete i grundskolans årskurs 4–6. Utred- ningen föreslår också vissa justeringar vad gäller vad som krävs för behörighet att undervisa i ämnena.

Det språkutvecklande perspektivet är nödvändigt i undervisningen för att läroplanernas liksom kurs- och ämnesplanernas mål ska kunna uppnås. I dag möter lärare elevgrupper med en stor variation vad gäl- ler den språkliga bakgrunden vilket också ställer krav på språkutveck- ling ur ett andraspråksperspektiv. För att främja alla elevers och barns lärande är det därför av stor vikt att samtliga lärare och förskollärare har tillräcklig kunskap och kompetens för att kunna arbeta språk- och kunskapsutvecklande. Utredningen föreslår att inga förändringar görs av examensbeskrivningarna för de fyra lärar- och förskollärarexamina vad gäller språkutveckling. Utredningen menar att området bör ses ingå som en naturlig del i flera av de befintliga examensmålen och vill heller inte bidra till den snabba reformtakten av lärar- och förskol- lärarutbildningarna. Utredningen uppmanar i stället varje universitet och högskola som utbildar lärare och förskollärare att noga tillse till att studenterna får med sig sådan kunskap och kompetens att de kan arbeta språkutvecklande i sina ämnen och att detta görs också ur ett andraspråksperspektiv.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om lag om ändring i skollagen (2010:800) att 2 kap. 8, 21, 22 b och 34 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 kap.
	8 §1
Huvudmannen ansvarar för	Huvudmannen ansvarar för
att utbildningen genomförs i en-	att utbildningen genomförs i en-
lighet med bestämmelserna i	lighet med	bestämmelserna i
denna lag, föreskrifter som har	denna lag, föreskrifter som har
meddelats med stöd av lagen	meddelats med stöd av lagen
och de bestämmelser för utbild-	och de bestämmelser för utbild-
ningen som kan finnas i andra	ningen som kan finnas i andra
författningar.	författningar. I detta ansvar in-
	går att tillse att rektorer och för-
	skolechefer	ges goda förutsätt-

ningar för att leda och samordna det pedagogiska arbetet och ut- veckla utbildningen vid skol- eller förskolenheten.

1 Senaste lydelse 2010:800.

Författningsförslag

21 §2

I fråga om tidsbegränsning av en anställning som lärare eller för- skollärare i skolväsendet gäller, utöver bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd, att den som ska bedriva undervis-

ning
1. enligt 18 § får anställas för högst ett år i sänder,
2. inom ramen	för en sådan	2. inom ramen	för	en sådan
försöksverksamhet	som avses i	försöksverksamhet	som avses i
22 b § får anställas för högst två		22 b § får anställas för		högst tre
år.		år.

I fall som avses i första stycket 2 får anställningstiden förlängas till högst tre år, om det finns särskilda skäl.

I fall som avses i första stycket 2 får anställningstiden förlängas till högst fyra år, om det finns särskilda skäl.

22 b §3

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, med undantag från 13 §, meddela föreskrifter om en försöksverksamhet med tidsbegränsade anställningar av personer som

1.ska bedriva undervisning som lärare i skolväsendet i ett eller flera ämnen där det råder brist på legitimerade och behöriga lärare,

2.har ämneskunskaper som motsvarar de ämneskunskaper som krävs för en behörighetsgivande lärarexamen i det eller de ämnen som personerna ska bedriva undervisning i, och

3. genomför en kompletteran- de pedagogisk utbildning för att uppnå en behörighetsgivande lärarexamen i det eller de äm- nena.

3. genomför en utbildning för att uppnå en behörighetsgivande lärarexamen som omfattar det eller de ämnena.

34 §4

Huvudmannen ska se till att personalen vid förskole- och skol- enheterna ges möjligheter till

Huvudmannen ska se till att personalen i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för enligt

2Senaste lydelse 2016:15.

3Senaste lydelse 2016:15.

4Senaste lydelse 2010:800.

1.2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om lag om ändring i skollagen (2010:800)

dels att nuvarande 2 kap. 12, 22, 22 a respektive 34 §§ ska upp- hävas

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 2 a kap., av följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tio nya paragrafer: 2 a kap. 1–9 §§

samt 28 kap. 4 a §.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 a kap. Kompetensutveckling
	för lärare, förskollärare, rektorer
	och förskolechefer
	Kompetensutveckling
	1 § Huvudmannen ska se till
	att personalen i den verksamhet
	som huvudmannen har ansvar för
	enligt denna lag ges möjligheter till
	kompetensutveckling.
	Huvudmannen ska se till att
	förskollärare, lärare och annan per-
	sonal i den verksamhet som huvud-
	mannen har ansvar för enligt
	denna lag har nödvändiga insikter
	i de föreskrifter som gäller för
	skolväsendet.
	Introduktionsperiod
	2 § En huvudman som har an-
	ställt en lärare eller förskollärare
	som har behörighetsgivande exa-
	34

Författningsförslag

det och 30 högskolepoäng i ett eller två praktiska eller estetiska ämnen.


För		grundlärarexamen med			För		grundlärarexamen med
inriktning mot arbete i förskole-					inriktning mot arbete i förskole-
klass och grundskolans årskurs 1–					klass och grundskolans årskurs 1–
3 ska ämnes- och ämnesdidak-					3 ska ämnes- och ämnesdidak-
tiska	studier omfatta			165 hög-	tiska	studier		omfatta 165 hög-
skolepoäng i svenska, matematik,					skolepoäng i svenska, matematik,
engelska,		samhällsorienterande			engelska,		samhällsorienterande
ämnen, naturorienterande ämnen					ämnen, naturorienterande ämnen
och teknik. För svenska och					och teknik. Svenska som andra-
matematik krävs			minst 30 hög-		språk eller modersmål kan ingå i de
skolepoäng i vardera ämne och					ämnes- och ämnesdidaktiska stu-
för	engelska		krävs	minst	dierna. För svenska och matema-
15 högskolepoäng. Av de ämnes-					tik krävs minst 30 högskolepoäng
och	ämnesdidaktiska			studierna	i vardera ämne och för engelska
ska	15 högskolepoäng			utgöra	krävs	minst		15 högskolepoäng.
ämnesrelaterad			verksamhetsför-		Av de ämnes- och ämnesdidak-
lagd utbildning.					tiska	studierna			ska 15 högskole-
					poäng		utgöra		ämnesrelaterad
					verksamhetsförlagd utbildning.

För grundlärarexamen med inriktning mot arbete i grundskolans årskurs 4–6 ska ämnes- och ämnesdidaktiska studier omfatta 165 högskolepoäng i svenska, matematik, engelska och ett valbart fördjupningsområde. För svenska, engelska och matematik krävs minst 30 högskolepoäng i vardera ämnet. Därutöver krävs 30 hög- skolepoäng i något av de av studenten valbara områdena:

1. naturorienterande ämnen	1. naturorienterande ämnen
och teknik,	och teknik,
2. samhällsorienterande	2. samhällsorienterande
ämnen, eller	ämnen,
3. ett eller två praktiska eller	3. ett eller två praktiska eller
estetiska ämnen.	estetiska ämnen,
	4. modersmål, eller
	5. svenska som andraspråk.

Av de ämnes- och ämnesdidaktiska studierna ska 15 högskole- poäng utgöra ämnesrelaterad verksamhetsförlagd utbildning.

Studierna inom den utbildningsvetenskapliga kärnan ska ankny- ta till kommande yrkesutövning och omfatta följande:

1.4Förslag till förordning om ändring i förordning (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande

dels att nuvarande 5 § ska upphävas,

dels att 3 och 12 §§ §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf: 4 §.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 §1
Statsbidrag lämnas för kost-	Statsbidrag lämnas för huvud-
nader när det gäller lärare som	männens kostnader för nedsättning
	av arbetstiden med minst 25 pro-
	cent under den tid och med det be-
	lopp som avses i 4 § för lärare som

1. är anställda hos huvudmannen eller hos någon annan som enligt avtal med huvudmannen utför uppgifter inom sådan verksamhet som avses i 2 § (entreprenör),

2. deltar antingen i uppdragsutbildning enligt förordningen (2007:223) om uppdragsutbildning för fortbildning av lärare och viss annan personal eller i motsvarande utbildning som anordnas av en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, och

3. har en grundlärarexamen, ämneslärarexamen, yrkeslärarexamen, förskollärarexamen, motsvarande äldre examen eller motsvarande ut- ländsk behörighet eller bedriver undervisning i en fristående skola med waldorfpedagogisk inriktning.

Statsbidrag lämnas även för kostnader när det gäller fritids- pedagoger och motsvarande som uppfyller villkoren i första stycket 1 och 2 och som har en examen som är avsedd enbart för arbete i fritidshem eller i fritidshem och förskola.

1 Senaste lydelse 2014:235.

				Författningsförslag
		4 §2	Statsbidraget får	lämnas
		under den tid det tar för läraren
		att fullgöra kursen med ett belopp
		som motsvarar maximalt 25 pro-
		cent av lärarens lön för en hel-
		tidsanställning, även om lärarens
		anställning omfattar mindre än
		heltid.
	12 §3
De medel som återstår efter		De medel som återstår efter
fördelning enligt 5 § eller	åter-	fördelning enligt 2 § eller åter-
krav enligt 11 § får efter ansökan		krav enligt 11 § får efter ansökan
fördelas till huvudmän	vilkas	fördelas	till huvudmän	vilkas
behov enligt 9 § andra stycket 1		behov enligt 9 § andra stycket 1
bedöms vara särskilt stora.		bedöms vara särskilt stora.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

2Tidigare 4 § upphävd genom 2011:1057.

3Senaste lydelse 2011:1057.

1.5Förslag till förordning om ändring i förordning (2011:183) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem samt fortbildning för rektorer och förskolechefer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2011:183) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med mot- svarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem samt fortbildning för rektorer och förskolechefer

dels att 1 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att punkten 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelser- na ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

I denna förordning regleras

även sådan särskild befattnings- utbildning som avses i 2 kap. 12 § skollagen (2010:800).

2. Vid tillämpningen av 1 kap.

2 § ska med hänvisningen till

2 kap. 12 § skollagen (2010:800) även förstås 2 kap. 2 a § skollagen (1985:1100).

2 §1

I denna förordning regleras

även sådan särskild befattnings- utbildning som avses i 2 a kap. 3 § skollagen (2010:800).

2. Vid tillämpningen av 1 kap.

2 § ska med hänvisningen till

2 a kap. 3 § skollagen (2010:800) även förstås 2 kap. 2 a § skollagen (1985:1100).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

9 Senaste lydelse 2011:183.

1.6Förslag till förordning om ändring i förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare

dels att 2 kap. 3, 6–7 a, 31 a och 34 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf: 2 kap.

34 a §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §10

Behörig att undervisa i grundskolans årskurs 1–3 är den som har avlagt 1. grundlärarexamen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) med inriktning mot arbete i förskoleklass och grundskolans årskurs 1–3,

2.en äldre examen än som avses i 1 och som är avsedd för arbete

iminst en av årskurserna 1–3 i grundskolan, eller

3.en examen som ger behörighet att bedriva undervisning enligt denna förordning, om han eller hon genom att ha kompletterat sin utbildning har fått kunskaper och förmågor som motsvarar kraven för en examen som avses i 1.

En lärare som avses i första stycket är endast behörig att un- dervisa i den eller de årskurser och i det eller de ämnen som omfattas av lärarens utbildning. En lärare som avses i första stycket är dock endast behörig att undervisa i svenska som andra- språk om läraren i sin utbildning har fullgjort 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i ämnet.

En lärare som avses i första stycket är endast behörig att un- dervisa i den eller de årskurser och i det eller de ämnen som omfattas av lärarens utbildning. En lärare som avses i första stycket 2–3 är dock endast behö- rig att undervisa i svenska som andraspråk om läraren i sin ut- bildning har fullgjort antingen 30 högskolepoäng eller mot- svarande omfattning i ämnet eller

10 Senaste lydelse 2013:694.

Författningsförslag

15 högskolepoäng eller motsvaran- de omfattning i ämnet om läraren samtidigt är behörig att undervisa i ämnet svenska i årskurs 1–3.

3 a §1

En lärare som är behörig att undervisa i ett eller flera ämnen enligt 3 § är även behörig att undervisa i grundskolans årskurs 1–3 i ytter- ligare ett eller flera ämnen, om läraren genom att ha kompletterat sin behörighet enligt nämnda bestämmelse med ytterligare utbildning har fullgjort ämnesstudier i detta eller dessa ämnen i den omfattning som anges i andra stycket.

Ämnesstudier som avses i första stycket ska omfatta

1. minst 30 högskolepoäng el-	1. minst 30 högskolepoäng el-
ler motsvarande omfattning i äm-	ler motsvarande omfattning i äm-
net svenska, svenska som andra-	net svenska eller matematik,
språk eller matematik,

2.minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i ett eller minst 15 högskolepoäng eller motsvarande omfattning vardera

itvå av ämnena bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, musik eller slöjd,

3.minst 15 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i sam- hällsorienterande ämnen i huvudsak jämnt fördelade mellan dessa ämnen,

4.minst 15 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i natur- orienterande ämnen och teknik i huvudsak jämnt fördelade mellan dessa ämnen,

5.minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i ämnet svenska som andraspråk eller minst 15 högskolepoäng eller motsvaran- de omfattning i ämnet om läraren samtidigt är behörig att undervisa i ämnet svenska i årskurs 1–3,

5. minst 7,5 högskolepoäng el- ler motsvarande omfattning i ett av de ämnen som avses i 3 eller 4,

6. minst 7,5 högskolepoäng el- ler motsvarande omfattning i ett av de ämnen som avses i 3 eller 4,

1 Senaste lydelse 2013:694.

Författningsförslag

eller

6. minst 15 högskolepoäng el- ler motsvarande omfattning i ett annat ämne än som avses i 1, 2, 3, 4 eller 5.

eller

7. minst 15 högskolepoäng el- ler motsvarande omfattning i ett annat ämne än som avses i 1, 2, 3, 4, 5 eller 6.

6 §2

Behörig att undervisa i grundskolans årskurs 4–6 är den som har avlagt

1.grundlärarexamen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) med inriktning mot arbete i grundskolans årskurs 4–6,

2.grundlärarexamen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen med inriktning mot arbete i fritidshem,

3.ämneslärarexamen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen med inriktning mot arbete i grundskolans årskurs 7–9,

4.en äldre examen än som avses i 1 och som är avsedd för arbete

iminst en av årskurserna 4–6 i grundskolan, eller

5.en äldre examen än som avses i 3 och som är avsedd för arbete

iminst en av årskurserna 7–9 i grundskolan.

En lärare som avses i första stycket är endast behörig att un- dervisa i det eller de ämnen som omfattas av lärarens examen. En lärare som avses i första stycket 4 är dessutom endast behörig att undervisa i den eller de årskurser som omfattas av lärarens examen. En lärare som avses i första stycket är dock endast behörig att undervisa i svenska som andra- språk om läraren i sin examen har fullgjort 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i ämnet.

En lärare som avses i första stycket är endast behörig att un- dervisa i det eller de ämnen som omfattas av lärarens examen. En lärare som avses i första stycket 4 är dessutom endast behörig att undervisa i den eller de årskurser som omfattas av lärarens examen. En lärare som avses i första stycket 2–5 är dock endast behö- rig att undervisa i svenska som andraspråk om läraren i sin exa- men har fullgjort antingen 30 hög- skolepoäng eller motsvarande om- fattning i ämnet eller 15 högskole- poäng eller motsvarande omfatt- ning i ämnet om läraren samtidigt är behörig att undervisa i ämnet

2 Senaste lydelse 2013:694.

Författningsförslag

svenska i årskurs 4–6.

7 §3

Behörig att undervisa i grundskolans årskurs 4–6 är, utöver vad som följer av 6 §, den som har avlagt en examen som ger behörighet att bedriva undervisning enligt denna förordning, om han eller hon genom att ha kompletterat sin behörighet att undervisa som lärare med ytterligare utbildning har fullgjort ämnesstudier om minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning vardera i ämnena svenska, matematik och engelska.

Därutöver ska läraren ha fullgjort ämnesstudier om

1.minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i sam- hällsorienterande ämnen i huvudsak jämnt fördelade mellan dessa ämnen,

2.minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i natur- orienterande ämnen och teknik i huvudsak jämnt fördelade mellan dessa ämnen,

3.minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i ett eller minst 15 högskolepoäng eller motsvarande omfattning vardera i två av ämnena bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, musik eller slöjd, eller

4. minst 30 högskolepoäng el- ler motsvarande omfattning i svenska som andraspråk.

4. minst 15 högskolepoäng el- ler motsvarande omfattning i svenska som andraspråk.

7 a §4

En lärare som är behörig att undervisa i ett eller flera ämnen enligt 6 § 1, 3, 4 eller 5 eller 7 § är även behörig att undervisa i grundskolans årskurs 4–6 i ytterligare ett eller flera ämnen, om läraren genom att ha kompletterat sin behörighet enligt nämnda bestämmelser med ytterligare utbildning har fullgjort ämnesstudier i detta eller dessa ämnen i den omfattning som anges i andra stycket.

Ämnesstudier som avses i första stycket ska omfatta

3Senaste lydelse 2013:694.

4Senaste lydelse 2013:694.

Författningsförslag

1.minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i sam- hällsorienterande ämnen i huvudsak jämnt fördelade mellan dessa ämnen,

2.minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i natur- orienterande ämnen och teknik i huvudsak jämnt fördelade mellan dessa ämnen,

3.minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i ett eller minst 15 högskolepoäng eller motsvarande omfattning vardera

itvå av ämnena bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, musik eller slöjd,

4. minst 7,5 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i ett av de ämnen som avses i 1 eller 2, eller

5. minst 30 högskolepoäng el- ler motsvarande omfattning i ett annat ämne än som avses i 1, 2, 3 eller 4.

4.minst 7,5 högskolepoäng el- ler motsvarande omfattning i ett av de ämnen som avses i 1 eller 2,

6.minst 30 högskolepoäng el- ler motsvarande omfattning i ett annat ämne än som avses i 1, 2, 3, 4 eller 5.

31 a §5

Behörig att undervisa i kommunal vuxenutbildning i svenska för

invandrare är den som har avlagt
1. ämneslärarexamen		enligt	1. En examen som ger behörig-
bilaga 2 till	högskoleförordningen		het att bedriva undervisning som
(1993:100)	med inriktning	mot	lärare enligt denna förordning om
arbete i grundskolans årskurs 7–9			examen är avsedd för undervisning
eller med inriktning mot arbete i			i ämnet svenska som andraspråk .
gymnasieskolan om examen om-
fattar svenska som andraspråk som
ett ämne,

5 Senaste lydelse 2016:450.

Författningsförslag

2. en äldre examen		än som
avses i 1 och som är avsedd för
undervisning i ämnet svenska som
andraspråk, eller
3. en examen som ger behörig-			2. en examen som ger behörig-
het att bedriva undervisning enligt			het att bedriva undervisning enligt
denna förordning, om han eller			denna förordning, om han eller
hon genom att ha kompletterat sin			hon genom att ha kompletterat sin
behörighet att undervisa som lära-			behörighet att undervisa som lära-
re med ytterligare utbildning har			re med ytterligare utbildning har
fullgjort ämnesstudier om minst			fullgjort ämnesstudier om minst
30 högskolepoäng	eller	motsva-	30 högskolepoäng			eller motsva-
rande omfattning i ämnet svenska			rande omfattning i ämnet svenska
som andraspråk.			som andraspråk.
			34 §6
Behörig att undervisa i modersmål är den som har avlagt
1. ämneslärarexamen		enligt	1. En examen som ger behö-
bilaga 2 till högskoleförordningen			righet	att	bedriva	undervisning
(1993:100) med inriktning mot			som lärare enligt denna förordning
arbete i grundskolans årskurs 7–9			om examen är avsedd för under-
eller med inriktning mot arbete i			visning i ämnet modersmål.
gymnasieskolan om examen om-
fattar modersmålet som ett ämne,
2. en äldre examen än som
avses i 1 och som är avsedd för
undervisning i modersmålet, eller
3. en examen som ger behö-			2. en examen som ger behö-
righet att bedriva	undervisning		righet	att	bedriva	undervisning
enligt denna förordning, om han			enligt denna förordning, om han
eller hon genom att ha komplet-			eller hon genom att ha komplet-
terat sin behörighet att undervisa			terat sin behörighet att undervisa
som lärare med ytterligare utbild-			som lärare med ytterligare utbild-
ning har fullgjort	ämnesstudier		ning	har	fullgjort	ämnesstudier
om minst 30 högskolepoäng eller			om minst 30 högskolepoäng eller
motsvarande omfattning i mo-			motsvarande omfattning i mo-
dersmålet.			dersmålet.

6 Senaste lydelse 2011:326.

1.7Förslag till förordning om ändring i förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2011:326) om behö- righet och legitimation för lärare och förskollärare

dels att förordningens rubrik ska ha följande lydelse, dels att 1 kap. 1 §, samt 5 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 6 kap., av följande lydelse dels att det i förordningen ska införas tre nya paragrafer: 5 kap.

1 a § samt 6 kap. 1–2 §§,

dels att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska införas en ny punkt 22.

Nuvarande lydelse

Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare

Föreslagen lydelse

Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och kom- petensnivåer inom professionspro- grammet

1 kap.

1 § 1

I denna förordning finns det i anslutning till skollagen (2010:800) bestämmelser om vad som krävs för att en lärare eller förskollärare ska vara behörig att bedriva viss undervisning i skolväsendet och andra bestämmelser om behörighet för lärare.

Förordningen innehåller även	Förordningen innehåller även
bestämmelser om legitimation	bestämmelser om	legitimation
och introduktionsperiod för lära-	och introduktionsperiod för lära-
re och förskollärare i skolväsen-	re och förskollärare i skol-
det och om undantag från vissa	väsendet, om undantag från vissa
krav i skollagen.	krav i skollagen samt bestämmelser
	om kompetensnivåer	för lärare,

förskollärare, rektorer och förskole- chefer.

1 Senaste lydelse 2014:419.

1.8Förslag till förordning om ändring i förordning (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2013:70) om stats- bidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 § 1

Statsbidrag får efter ansökan lämnas till den som enligt skollagen (2010:800) är huvudman för

– förskoleklass,	– förskoleklass,
– grundskola,	– grundskola,
– grundsärskola,	– grundsärskola,
– specialskola,	– specialskola,
– sameskola,	– sameskola,
– gymnasieskola,	– gymnasieskola, och
– gymnasiesärskola,	– gymnasiesärskola.

–kommunal vuxenutbildning,

och

–särskild utbildning för vuxna.

Statsbidrag för den som är huvudman för kommunal vuxen- utbildning och särskild utbildning för vuxna eller för den som enligt avtal med en huvudman utför upp- gifter inom sådan utbildning (entreprenad) lämnas enligt för- ordning (2018:00) om statsbidrag till karriärsteg för lärare inom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna.

1 Senaste lydelse 2016:451.

1.9Förslag till förordning om ändring i förordning (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2013:70) om stats- bidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare att 3– 5 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 § 1

Med förstelärare avses i denna förordning en lärare som

1. är legitimerad lärare enligt 2 kap. 16 § skollagen (2010:800), enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 2 kap. 16 b § andra stycket skollagen eller enligt 27 kap. 4 § skollagen,

2. genom	dokumentation kan	2. Minst	har	uppnått kompe-
redovisa minst fyra års väl vits-		tensnivån [erfaren lärare] enligt
ordat arbete	med undervisning	6 kap. förordning (2011:326) om
inom ramen för en eller flera		behörighet	och	legitimation för
anställningar inom skolväsendet,		lärare och förskollärare och kom-
		petensnivåer	inom professionspro-
		grammet.
3. har visat särskilt god förmåga
att förbättra elevernas studieresultat
och ett starkt intresse för att ut-
veckla undervisningen, och
4. även i övrigt av huvudman-		3. även i övrigt av huvudman-
nen bedöms som särskilt kvalifi-		nen bedöms som särskilt kvalifi-
cerad för undervisning och upp-		cerad för undervisning och upp-
gifter som hör till undervis-		gifter som hör till undervis-
ningen.		ningen.

Med legitimerad lärare enligt första stycket 1 jämställs lärare utan legitimation som bedriver undervisning med stöd av 2 kap. 17 § första stycket 1 och andra stycket skollagen.

1 Senaste lydelse 2014:122.

Författningsförslag

4 § 2

Med lektor avses i denna förordning en lärare som

1. är legitimerad enligt 2 kap. 16 § skollagen (2010:800), enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 2 kap. 16 b § andra

stycket skollagen eller enligt 27 kap. 4 § skollagen,
	2. Minst har uppnått kompe-
	tensnivån	[särskilt		meriterad
	lärare] enligt 6 kap.			förordning
	(2011:326)	om	behörighet och
	legitimation för lärare och för-
	skollärare	och	kompetensnivåer
	inom professionsprogrammet, och
2. har avlagt en sådan examen	3. har avlagt en sådan examen
på forskarnivå enligt bilaga 2 till	på forskarnivå enligt bilaga 2 till
högskoleförordningen (1993:100)	högskoleförordningen (1993:100)
som avses i 5 § eller en motsva-	som avses i 5 § eller en motsva-
rande utländsk examen, och	rande utländsk examen, och
3. under minst fyra års tjänst-

göring som lärare inom skol- väsendet har visat pedagogisk skicklighet.

Med legitimerad lärare enligt första stycket 1 jämställs lärare utan legitimation som bedriver undervisning med stöd av 2 kap. 17 § första stycket 1 och andra stycket skollagen.

En lärare som har undervisat på universitet eller högskola behö- ver inte uppfylla villkoret i första stycket 3.

5 §3

Den forskarexamen som krävs enligt 4 § första stycket 2 ska avse ämnesdidaktik eller ett ämne som helt eller huvudsakligen kan hän- föras till ett undervisningsämne inom skolväsendet.

Den forskarexamen som krävs enligt 4 § första stycket 3 ska avse ämnesdidaktik eller ett ämne som helt eller huvudsakligen kan hän- föras till ett undervisningsämne inom skolväsendet.

2Senaste lydelse 2014:122.

3Senaste lydelse 2013:70.

1.10Förslag till förordning om ändring i förordning (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg

för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden

dels att 9 § samt bilagan till förordningen ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 6 § ska utgå,

dels att förordningens rubrik ska ha följande lydelse,

dels att 1, 3 – 4 6–8, 12 samt 14–15 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Förordning (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvud- män som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grund- skolor i utanförskapsområden

Föreslagen lydelse

Förordning (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvud- män som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grund- skolor med svåra förutsättningar

1 §1

Denna förordning innehåller bestämmelser om extra statsbi- drag till huvudmän inom skol- väsendet som inrättar karriärsteg för fler lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskaps- områden än det betalas ut stats- bidrag för enligt förordningen (2013:70) om statsbidrag till skol- huvudmän som inrättar karriär- steg för lärare.

Denna förordning innehåller bestämmelser om extra statsbi- drag till huvudmän inom skol- väsendet som inrättar karriärsteg för fler lärare i förskoleklasser och grundskolor med svåra förut- sättningar än det betalas ut stats- bidrag för enligt förordningen (2013:70) om statsbidrag till skol- huvudmän som inrättar karriär- steg för lärare.

1 Senaste lydelse 2014:145.

										Författningsförslag
					3 §2
Statsbidrag		får lämnas		till	Statsbidrag			får	lämnas till
huvudmän för		förskoleklasser			huvudmän för			förskoleklasser
och grundskolor i de områden					och	grundskolor			med	svåra
som anges i bilagan till denna					förutsättningar.
förordning.
					4 §3
Statens skolverk prövar frå-					Vid ansökan			om	statsbidraget
gor om statsbidrag enligt denna					ska huvudmannen inkomma med
förordning.					uppgifter om vilka lärare huvud-
					mannen ansöker om statsbidrag för
					samt	vilken	förskoleklass			eller
					grundskola läraren är anställd vid.
					Bidragets fördelning
					6 §4
Inför varje bidragsår ska Sta-					Tillgängliga bidrag per huvud-
tens skolverk fastställa en bidrags-					man ska fördelas utifrån de krite-
ram för varje huvudman.					rier som avgör vilka förskole-
					klasser och grundskolor som ska
					omfattas av statsbidraget.
Bidragsramen ska fastställas till					Skolverket		ska vid fördelning
ett belopp som motsvarar samma					av statsbidraget beakta förskole-
andel av tillgängliga medel som					klassens eller		grundskolans			behov
antalet	elever vid		huvudmannens		av långsiktiga		förutsättningar för
förskoleklasser och grundskolor i de					verksamheten.
områden som anges i bilagan till
denna förordning utgör av det
sammanlagda antalet elever				vid
samtliga förskoleklasser och grund-
skoleklasser i de områden som
anges	i bilagan.		Beloppet	ska

avrundas till närmaste tal som är

2Senaste lydelse 2014:145.

3Senaste lydelse 2014:145.

4Senaste lydelse 2014:145.

Författningsförslag

jämnt delbart med 85 000.
			7 §5
Statsbidrag får betalas ut till en			Statsbidrag får betalas ut till en
huvudman som använder lärare			huvudman som använder lärare
som har utsetts till förstelärare			som har utsetts till förstelärare
och lektorer för undervisning i en			och lektorer för undervisning i en
förskoleklass	eller	grundskola	förskoleklass eller	grundskola
inom något av de områden som			med svåra förutsättningar om
anges i bilagan till denna förord-
ning om
1. dessa	lärare	uppfyller villkoren i 6–10 §§		förordningen

(2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar

karriärsteg för lärare, och
2. villkoren i 8–10 §§ i denna			2. villkoren i	8 och 10 §§ i
förordning är uppfyllda.			denna förordning är uppfyllda.
			8 §6
Huvudmannen ska ha ansökt			Huvudmannen ska ha ansökt
om högsta möjliga statsbidrag en-			om högsta möjliga statsbidrag en-
ligt förordningen		(2013:70) om	ligt förordningen	(2013:70) om
statsbidrag	till	skolhuvudmän	statsbidrag till	skolhuvudmän
som inrättar karriärsteg för lärare.			som inrättar karriärsteg för lärare.
Av de förstelärare och lektorer som
huvudmannen får		statsbidrag för
enligt den förordningen ska minst
samma andel arbeta i förskole-
klasser eller grundskolor i något av
de områden som anges i bilagan till
den här förordningen som eleverna
vid dessa skolor utgör av hela det
elevantal hos	huvudmannen som

låg till grund för beräkningen av statsbidraget.

5Senaste lydelse 2014:145.

6Senaste lydelse 2014:145.

Statens skolverk får meddela föreskrifter om de kriterier som ska avgöra vilka förskoleklasser och grundskolor som ska omfattas av statsbidraget.

Statens skolverk får meddela övriga föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förord- ning.

Författningsförslag

12 § 7

Statsbidrag betalas ut av Statens skolverk efter rekvisition två gånger per bidragsår.

Vid rekvisitionen ska huvudmannen ange vilka lärare de har rekvirerat statsbidrag för och intyga att

– villkoren i 8 och 9 §§ är		– villkoren i 8 § är uppfyllda,
uppfyllda, och	och
– villkoret i 6 § förordningen		(2013:70) om statsbidrag till
skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare är uppfyllt.
	14	§8

Bestämmelserna om återbetal- ning och återkrav i 25 och 26 §§ förordningen (2013:70) om stats- bidrag till skolhuvudmän som in- rättar karriärsteg för lärare ska tillämpas på statsbidrag enligt denna förordning. En huvudman är inte återbetalningsskyldig trots att huvudmannen inte har uppfyllt villkoret i 9 § första stycket om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att uppfylla villkoret.

15 § 9

Statens skolverk får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förord- ning.

7Senaste lydelse 2014:145.

8Senaste lydelse 2014:145.

9Senaste lydelse 2014:145.

1.11Förslag till förordning om ändring i förordning (2016:350) om försöksverksamhet med anställning under viss kompletterande utbildning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2016:350) om för- söksverksamhet med anställning under viss kompletterande utbild- ning

dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse,

dels att punkten 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		1 §1
Denna förordning	innehåller	Denna förordning innehåller
föreskrifter om en försöksverk-		föreskrifter om en försöksverk-
samhet med tidsbegränsade an-		samhet med tidsbegränsade an-
ställningar som lärare i skolväsen-		ställningar som lärare i skolväsen-
det av personer som genomför en		det av personer som genomför en
kompletterande pedagogisk utbild-		utbildning för att uppnå en
ning för att uppnå en behörighets-		behörighetsgivande	lärarexamen
givande lärarexamen	och som	och som uppfyller vissa ytter-
uppfyller vissa ytterligare krav.		ligare krav.

Förordningen är meddelad med stöd av 2 kap. 22 b § skollagen

(2010:800).
	2 §2
En huvudman får, med undan-	En huvudman får, med undan-
tag från 2 kap. 13 § skollagen	tag från 2 kap. 13 § skollagen
(2010:800), för en period av högst	(2010:800), för en period av högst
två år anställa en person som	tre år anställa en person som

1. ska bedriva undervisning som lärare i skolväsendet i ett eller flera ämnen där det råder brist på legitimerade och behöriga lärare,

1Senaste lydelse 2016:350.

2Senaste lydelse 2016:350.

Författningsförslag

2. har ämneskunskaper som motsvarar de ämneskunskaper som krävs för en behörighetsgivande lärarexamen i det eller de ämnen som personen ska bedriva undervisning i, och

3. genomför en kompletterande	3. genomför en utbildning
pedagogisk utbildning som syftar	som syftar till att personen ska
till att personen ska uppnå en	uppnå en behörighetsgivande
behörighetsgivande lärarexamen i	lärarexamen som omfattar det eller
det eller de ämnena.	de ämnena.

En huvudman får anställa en person enligt första stycket endast om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven i 2 kap. 13 § skollagen.

Anställningstiden får förlängas		Anställningstiden får förlängas
till tre år, om det finns särskilda		till fyra år, om det finns särskilda
skäl.		skäl.

2. Bestämmelserna i 2 § tilläm- pas på anställningar som påbörjas från och med höstterminen 2016 till och med höstterminen 2020.

2. Bestämmelserna i 2 § tilläm- pas på anställningar som påbörjas från och med höstterminen 2019 till och med höstterminen 2025.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

Författningsförslag

Förstelärare och lektor

4 § Med förstelärare och lektor avses i denna förordning detsam- ma som följer av 3–5 §§ förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare.

Förutsättningar för statsbidrag

5 § För att statsbidrag ska lämnas för en lärare måste dennes arbetsuppgifter huvudsakligen bestå av undervisning inom kom- munal vuxenutbildning eller särskild utbildning för vuxna och upp- gifter som hör till undervisningen.

6 § Statsbidrag får betalas ut till en huvudman eller utbild- ningsanordnare som vid anställningen av en lärare har utsett denne till förstelärare under förutsättning att läraren, när denne utsågs till förstelärare, fick en lön som översteg medianlönen för samma kate- gori lärare hos huvudmannen eller utbildningsanordnaren med minst 5 000 kronor per månad.

För en lärare som sedan tidigare var anställd hos huvudmannen eller utbildningsanordnaren när läraren utsågs till förstelärare gäller, i stället för vad som följer av första stycket, att statsbidrag får betalas ut till huvudmannen eller utbildningsanordnaren om den lön som läraren fick när läraren utsågs till förstelärare innebar en löneökning om minst 5 000 kronor per månad.

7 § Statsbidrag får betalas ut till en huvudman eller utbildnings- anordnare som vid anställningen av en lärare har utsett denne till lektor under förutsättning att läraren, när denne utsågs till lektor, fick en lön som översteg medianlönen för samma kategori lärare hos huvudmannen eller utbildningsanordnaren med minst 10 000 kronor per månad.

För en lärare som sedan tidigare var anställd hos huvudmannen eller utbildningsanordnaren när läraren utsågs till lektor gäller, i stället för vad som följer av första stycket, att statsbidrag får betalas ut till huvudmannen om den lön som läraren fick när läraren utsågs till lektor innebar en löneökning om minst 10 000 kronor per månad. 8 § Om flera lärare som sedan tidigare var anställda hos samma huvudman eller utbildningsanordnare har utsetts till förstelärare

Författningsförslag

eller lektorer och huvudmannen eller utbildningsanordnaren har ansökt om statsbidrag för dessa, gäller i stället för 6 § andra stycket och 7 § andra stycket, att statsbidrag får betalas ut för dessa lärare under förutsättning att den sammantagna löneökningen per månad för dessa, när de utsågs till förstelärare eller lektorer, uppgår till minst summan av beloppen 5 000 kronor per månad för varje förste- lärare och 10 000 kronor per månad för varje lektor.

9 § De olika kategorier av lärare som avses i 6 § och 7 § är

–lärare i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå,

–lärare i kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, och

–lärare i kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare. Lärare i övriga skolformer ska hänföras till någon av

kategorierna i första stycket med beaktande av deras grundläggande lärarexamen.

10 § För en lärare som arbetar mindre än heltid ska beloppen i 7 och 8 §§ reduceras i motsvarande grad.

Bidragsår

11 § Statsbidraget lämnas för ett år i sänder (bidragsår) i den mån det finns tillgång på medel. Bidragsåret börjar den 1 juli.

Bidragsbelopp per lärare

12 § Statsbidrag för en förstelärare uppgår till 85 000 kronor per bidragsår.

13 § Statsbidraget för en lektor uppgår till 170 000 kronor per bidragsår.

14 § För en lärare som utsetts till förstelärare eller lektor och som arbetar mindre än heltid eller inte arbetat som förstelärare eller lektor hela bidragsåret ska beloppen enligt 12 och 13 §§ reduceras i motsvarande grad.

Författningsförslag

Ansökan och beslut om statsbidrag

15 § Statens skolverk beslutar om statsbidraget i enlighet med 16–17 §§.

Vid ansökan om statsbidraget ska huvudmannen eller utbildnings- anordnaren inkomma med uppgifter om hur många lärare med pedagogisk högskoleexamen omräknat till heltidstjänster som var an- ställda hos huvudmannen eller utbildningsanordnaren den 1 januari året som föregår bidragsåret.

Bidragets fördelning

16 § Tillgängliga bidrag per huvudman eller utbildningsanordnare beräknas så att den för varje huvudman eller utbildningsanordnare utgör den andel av det av regeringen fastställda beloppet som mot- svaras av antalet heltidstjänster med pedagogisk högskoleexamen som huvudmannen eller utbildningsanordnaren hade föregående år, delat med det totala antalet heltidstjänster med pedagogisk hög- skoleexamen som fanns hos samtliga huvudmän och utbildnings- anordnare samma år.

17 § Något belopp ska inte fastställas för en huvudman eller en utbildningsanordnare om beräkningen enligt 16 § leder till ett be- lopp som understiger 85 000 kronor.

För övriga huvudmän och utbildningsanordnare ska det belopp som ska fastställas avrundas till närmaste tal som är jämnt delbart med 85 000.

Utbetalning av statsbidrag

18 § Statsbidrag betalas ut av Statens skolverk efter rekvisition en gång per bidragsår.

Vid rekvisitionen ska huvudmannen eller utbildningsanordnaren

–ange vilka lärare de har rekvirerat statsbidrag för, och

–intyga att villkoret i 5 § är uppfyllt.

En utbildningsanordnare ska även inkomma med kopia av avtal, vilket ska styrka att utbildningsanordnaren under hela bidragsåret har ett eller flera uppdrag med minst en huvudman att med bibehållet

Författningsförslag

huvudmannaskap utföra uppgifter inom utbildning i kommunal vuxenutbildning eller särskild utbildning för vuxna enligt bestämmel- serna i 23 kap. skollagen (2010:800).

När huvudmannen eller utbildningsanordnaren rekvirerar stats- bidrag första gången för en lärare, ska huvudmannen eller utbild- ningsanordnaren även intyga att villkoren i 6 eller 7 § är uppfyllda.

Återbetalning och återkrav

19 § En huvudman eller utbildningsanordnare som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1.huvudmannen eller utbildningsanordnare har använt statsbidra- get på annat sätt än som följer av denna förordning,

2.huvudmannen eller utbildningsanordnaren genom att lämna oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller på något annat sätt har orsakat att statsbidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

3.statsbidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och huvudmannen eller utbildningsanordnaren borde ha insett detta, eller

4.Huvudmannen eller utbildningsanordnaren inte lämnar sådana uppgifter som avses i 21 §.

Om huvudmannen eller utbildningsanordnaren är återbetalnings- skyldig enligt första stycket ska Statens skolverk besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget. Om det finns särskilda skäl för det, får Skolverket efterge återkrav helt eller delvis.

20 § På statsbidrag som krävs tillbaka ska ränta tas ut från och med den dag som infaller en månad efter det att beslut om återkrav har fattats och efter en räntesats som vid varje tidpunkt överstiger statens utlåningsränta med två procentenheter.

Om det finns särskilda skäl för det, får Statens skolverk efterge krav på ränta helt eller delvis.

Författningsförslag

SOU 2018:17

En sådan examen kan även ha utfärdats inom det specialpeda- gogiska ämnesområdet med nära anknytning till undervisningen i den skolform som läraren är verksam inom när det gäller

1.lärare som har en speciallärarexamen enligt bilaga 2 till hög- skoleförordningen (1993:100), och

2.lärare som har en examen som enligt 1 kap. 5 § förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskol- lärare.

Beräkning av statsbidraget

5 § Statsbidrag får lämnas för ersättning för lön med ett schablonbelopp som ska motsvara en genomsnittlig heltidslön för en lektor.

Statsbidrag utgår som mest med 15 procent av schablonbeloppet under förutsättning att lektorn ägnar minst 30 procent av sin arbetstid åt praktiknära forskning och utveckling. Om arbetstiden används till detta ändamål i lägre omfattning ska schablonbeloppet minskas med motsvarande andel.

Ansökan och beslut

6 § Statens skolverk beslutar om och betalar ut statsbidrag.

I huvudmannens ansökan om statsbidrag ska det framgå vem statsbidrag söks för.

Ansökan får överföras elektroniskt till Skolverket.

Bidragsår

7 § Statsbidraget lämnas för ett år i sänder (bidragsår). Bidrags- året börjar den 1 juli.

Fördelning av statsbidrag

8	§ Statens skolverk ska vid sin fördelning av statsbidrag enligt
2	§ ta hänsyn till behovet av geografisk spridning av insatserna.

SOU 2018:17

Författningsförslag

Återbetalning och återkrav

9 § En huvudman som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1.huvudmannen har använt statsbidraget på annat sätt än som följer av denna förordning,

2.huvudmannen genom att lämna oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller på något annat sätt har orsakat att statsbidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

3.statsbidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och huvudmannen borde ha insett detta, eller

4.huvudmannen inte lämnar sådana uppgifter som avses i

11 §.

Om huvudmannen är återbetalningsskyldig enligt första stycket ska Statens skolverk besluta att helt eller delvis kräva till- baka statsbidraget. Om det finns särskilda skäl för det, får Skol- verket efterge återkrav helt eller delvis.

10 § På statsbidrag som krävs tillbaka ska ränta tas ut från och med den dag som infaller en månad efter det att beslut om återkrav har fattats och efter en räntesats som vid varje tidpunkt överstiger statens utlåningsränta med två procentenheter.

Om det finns särskilda skäl för det, får Statens skolverk efterge krav på ränta helt eller delvis.

Uppföljning och utvärdering

11 § Statens skolverk ska följa upp hur statsbidraget har använts och utvärdera dess effekter. Huvudmän som har tagit emot stats- bidrag är skyldiga att medverka i den uppföljning och utvärdering av verksamheten som bestäms av Skolverket. Huvudmannen ska också lämna de uppgifter som Skolverket begär.

Bemyndigande

12 § Statens skolverk ska årligen fastställa det schablonbelopp som anges i 5 §.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:17

samt frågan om hur erfarna lärare och personer i ledande befattning kan stimuleras att söka sig till skolor med svåra förutsättningar.

2.2Centrala utgångspunkter för utredningen i arbetet

Under 2015 pekade OECD på behovet av mer samlade strategier för den svenska skolan, och regeringen tillsatte därefter 2015 års skol- kommission. Skolkommissionen presenterade 2017 förslag till en samlad strategi för ökad kunskap och likvärdighet, en strategi som både höjer ambitionerna och stärker sammanhanget.1 Ett av de för- slag som Skolkommissionen lämnade är att ett nationellt professions- program för lärare och skolledare ska inrättas i syfte att främja lärares och skolledares professionella utveckling och skolutveckling, och för att skapa generella förutsättningar för kapacitetsbyggande i skol- väsendet. Detta för att möjliggöra en stärkt undervisning och bidra till positiva effekter på elevers kunskapsresultat. Innehållsmässigt har Skolkommissionens förslag generellt sett tagits väl emot av de remiss- instanser som lämnat synpunkter. Däremot har den föreslagna orga- nisationen för programmet, den nationella funktionen, ifrågasatts av flera.

Denna utredning tar vid på Skolkommissionens linje genom att fortsätta att utveckla tankarna om, och innehållet i, ett professions- program i syfte att skapa en sammanhållande systematik för såväl ut- veckling av lärares och skolledares kompetens som dess strategiska användning. Tillgången till lärare och nivån på lärarnas undervis- ningsskicklighet är centrala faktorer för skolans kvalitet och resultat. Utredningens bedömning är att Skolkommissionens professionspro- gram ger den systematik och struktur som är nödvändig för att kunna föreslå lösningar på flera av de frågor som utredningen har fått i uppgift att hantera. Detta gäller inte minst den övergripande frågan om hur attraktionskraften i att arbeta som lärare eller rektor kan öka, men också till exempel frågorna som rör kompetensutveckling och fortbildning samt karriärstegsreformen och frågan hur erfarna lärare och rektorer ska kunna rekryteras till skolor med svåra förutsätt- ningar. För att Skolkommissionens förslag om ett professionspro-

1 OECD (2015); SOU 2017:35.

SOU 2018:17

Utredningens uppdrag och arbete

gram ska kunna användas som lösning på utredningens förslag krävs att ramverket för professionsprogrammet som helhet utvecklas, ett arbete som utredningen påbörjar men som behöver slutföras av andra i stor närhet till skolprofessionerna och av andra intressenter. Utred- ningens direktiv och delar av själva logiken med professionsprogram- met medger inte att skarpa förslag läggs i alla delar men utredningen hoppas kunna bidra till utvecklingen genom att förslag till ett ram- verk presenteras som ett första steg liksom att peka på hur arbetet kan löpa vidare.

I arbetet med att utveckla professionsprogrammets ram har utred- ningen arbetat efter vissa principiella utgångspunkter.

Undervisning är skolväsendets nyckelaktivitet och lärare och rektorer dess nyckelpersonal

Skolväsendet har ett brett uppdrag men det är undervisning som är dess nyckelaktivitet.2 Lärarna ansvarar för undervisningen och är därmed av avgörande betydelse för att barn och elever ska tillägna sig kunskaper och värden i enlighet med skollagen. Utredningens förslag för att stärka professionerna och de enskilda yrkesutövarna görs därför i det större syftet att stärka undervisning och lärande.

Hur lärarnas kompetens bäst kan komma till sin rätt avgörs i stor utsträckning av den pedagogiska ledningen på respektive skola. Kva- liteten på samarbetet lärare emellan och mellan lärare och rektorer är ytterligt betydelsefull i detta avseende liksom att arbetet koncentreras mot undervisning och lärande. Förslag måste således inriktas mot såväl lärarkåren och skolledarna som samspelet dem emellan.

2 Skollagen (SFS 2010:800) definierar undervisning som ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”. (1 kap. 3 §). Jfr. Fenstermachers (1986) beskrivning av vad undervisning är: ”(1) There is a person, P, who possesses some (2) content, C, and who (3) intends to convey or impart C to (4) a person, R, who initially lacks C, such that, (5) P and R engage in a relationship for the purpose of R’s acquiring C, (6) R acquires C to some acceptable or appropriate level.” (citatet är delvis justerat för denna framställning). Se Fenstermacher, (1986 samt 2005 s.188. (NB: citatet är från Fenstermacher 1986. I den senare texten är bokstäverna R och P utbytta mot T (teacher) och S (student). I detta och nästa efterföljande kapitel används i relativt hög utsträckning referenser och exempel från internationell forskning i syfte att belysa den svenska kontexten. I bilaga finns översättningar av citat på andra språk än svenska.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:17

Lärarnas och rektorernas kunskapsbas måste stärkas och vidgas

Utbildningen i skolväsendet ska vila på vetenskaplig grund och be- prövad erfarenhet. På dessa två ben behöver också lärares och rekto- rers kunskapsbas vila. Den enskilde lärarens och rektorns kunskaps- bas utgörs av såväl tillägnad erfarenhet som formell utbildning. Den vetenskapliga grunden, liksom den erfarenhetsbaserade, för de yrkes- verksamma i skolan är mångfacetterad och har utvecklats och acku- mulerats i skilda kontexter. Den stora betydelse som den samlade kunskapsbasen har för verksamheten medför ett behov av att stärka lärarnas och skolledarnas kunskapsbas.

Lärares och rektorers utmaningar kännetecknas av såväl kontinui- tet som förändring. Villkoren för enskilda yrkesutövare är föränder- liga liksom de sammanhang de verkar i. En lärares grundutmaning bottnar i att hen ska undervisa ett stort antal barn och elever med så- väl unika som gemensamma behov. Rektors utmaning är delvis lik- artad. För att klara utmaningarna måste varje lärare och rektor per- sonligen vara bärare av högt utvecklade kunskapsbaser. Utredningens förlag behöver därför ge lärare och rektorer möjlighet att utveckla sin personliga kunskapsbas och därmed handlingskompetens, genom forskning, utveckling och professionell kollegialitet.

Kontinuerlig och fokuserad utveckling av nyckelfärdigheter ska ske under hela yrkeslivet

Lärare förbereds för sin yrkesgärning genom de lärarutbildningar som ges vid universitet och högskolor. Utbildningarnas kvalitet liksom en väl fungerande introduktion i yrket, är av avgörande betydelse för att läraren ska lyckas i sitt yrke. För att en lärare ska kunna bli verkligt framgångsrik i sin yrkesgärning krävs kontinuerligt och fokuserat arbete med utveckling av nyckelfärdigheter, primärt undervisnings- skickligheten, under hela den yrkesverksamma tiden. Ett sådant arbe- te bygger på såväl bearbetning av erfarenhet som utvecklingsarbete och teoretiska studier. För rektorer är situationen vad gäller grund- läggande utbildning annorlunda genom att ingen särskild grundut- bildning pekas ut som krav för att vara yrkesverksam. Rektorers karriärlånga lärande kan sägas inledas med den nuvarande befattnings- utbildningen, men även de har behov av fortsatt utveckling av kun- skap och kompetens under karriären. Utredningens förslag behöver

SOU 2018:17

Utredningens uppdrag och arbete

därför tydligt bidra till att stärka möjligheterna för en kontinuerlig utveckling i dessa avseenden för såväl skolans lärare som ledare, och för en fokuserad rörelse från insikt till färdighet och skicklighet i yrkesutövningen.

Lärares och rektorers autonomi måste värnas

Vissa samhällsuppgifter är av sådan komplexitet att utförandet av dessa inte kan standardiseras och genomföras enligt en på förhand fastställd manual om god kvalitet ska uppnås. För att hantera sådana svåra och ansvarsfulla uppgifter och uppdrag har samhället utvecklat professioner. Med ett personligt ansvar och med utgångspunkt i pro- fessionens uppdrag, kunskapsbas och etik förväntas dessa kompe- tenta personer att på bästa sätt och efter bästa omdöme utföra upp- gifterna. De professionellas möjlighet att axla detta uppdrag är i hög grad beroende av vilket utrymme de har för sitt professionella age- rande.3 Utredningens förslag behöver därför stödja den autonomi som de professionella behöver för att enskilt och tillsammans fram- gångsrikt utöva yrket och svara mot skolans huvudsakliga uppdrag, nämligen att eleverna får utveckla kunskaper och värden.4

Professionsbärare har ansvar för att bidra till professionens utveckling

Yrkesskicklighet relaterar till vilken kunskapsbas den enskilda har och den enskilda yrkesutövaren är beroende av professionens kun- skapsbas. Den personliga kunskapen och kompetensen kan vidgas på olika sätt, genom forskning och formell utbildning, genom personlig reflektion och bearbetning av den egna praktiken, och genom sam- verkan med kollegor. Utöver att utöva yrket väl har en medlem i en profession också ansvar att bidra till utveckling av både professionens kunskapsbas och professionens verksamhet.

3Tillitsdelegationen har i rapporten Jakten på den perfekta ersättningsmodellen (SOU 2017:56) pekat på att minskat professionellt utrymme genom ökad detaljstyrning riskerar att erodera yrkesutövaren inre motivation, en riskanalys som det förefaller särskilt väsentligt att beakta vad gäller lärare och rektorer (s. 131 f).

4Begreppet autonomi har i sammanhanget en dubbelhet då det dels kan peka mot ett mer for- mellt förhållande, dels mot upplevelsen av handlingsutrymme, ofta benämnt professionell dis- kretion. Vad gäller det senare, se exv. Parding (2007 s. 44 ff).

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:17

Professionsbäraren har inte bara ett ansvar för att stödja kun- skapsuppbyggnaden inom professionen utan även unika möjliheter att göra så. Lärares och rektorers utveckling är beroende av att kolle- gor med längre erfarenhet, mer kompetens och högre yrkesskicklig- het tar ansvar och bistår sina kollegor. Det är så den främsta prak- tiken kan utvecklas och ett sådant arbete stärker förutsättningarna för effektivitet, relevans och excellens. Utredningens förslag behöver därför stödja professionernas ansvarstagande och skolorganisationer- nas förmåga till kollegialitet, till att se, ta tillvara och strategiskt nyttja kompetens för utveckling av den samlade kompetensen inom skol- väsendet.

Skolväsendets verksamhet är komplex och behöver en långsiktig styrning

I den svenska skolan arbetar hundratusentals lärare och rektorer på mer än tjugofemtusen arbetsplatser, organiserade av cirka niohundra huvudmän i en organisationsmodell som är mycket decentraliserad.5 Det betyder att det finns en stor organisatorisk komplexitet inom en verksamhet med en relativt svag central styrförmåga. En verksamhet av en sådan art måste styras långsiktigt och med stor tydlighet. Ut- redningens förslag behöver därför kännetecknas av en tydlig verkans- logik, vara långsiktiga och hållbara samt även i förekommande fall möjliga att stegvis implementera och utveckla, kvalitativt liksom kvantitativt.

5 Skolverkets statistik förtecknar för hösten 2016 hela 27 834 ”verksamheter och skolen- heter” vilket är den tekniska terminologi som används. (jfr. www.skolverket.se/statistik-och- utvardering/statistik-i-tabeller/snabbfakta-1.120821) Det är den statistik som kommer närmast den vardagliga benämningen ”skola”, ett begrepp som inte används i statistiken efter att den nya skollagen infördes 2011, jfr www.overklagandenamnden.se/sv/Beslut-fran-overklagandenamden/Grundskola1/ Skolplacering1/Begreppet-skolenhet/ Angående frågan om den decentraliserade skolan: De under senare år ökade statliga initiativen inom skolområdet förändrar styrningen av skolan och kan sägas uttrycka en form av re-centralisering av vissa aspekter, dock inte på ett sätt som princi- piellt ändrar det kommunala ansvaret och marknadsmodellen.

SOU 2018:17

Utredningens uppdrag och arbete

De skickligaste lärarna ska ta sig an de svåraste utmaningarna

Den svenska skolan ska vara kompensatorisk. Den kompensatoriska kapaciteten tar sig uttryck i resursfördelning och organisation, men är också beroende av lärares och rektorers kompetens och likvärdiga möjligheter att utveckla undervisningsskicklighet och ledarskap. För en kompensatorisk skola krävs också att det är de skickligaste lärarna och rektorerna som tar sig an de svåraste utmaningarna. Utred- ningens förslag behöver därför stödja processer som bidrar till detta i högre grad än i dag.

2.3Några ord om bristen på lärare och förskollärare

Utredningens uppdrag har inte omfattat uppdrag för att hantera den akuta bristen på legitimerade lärare och förskollärare, men utredningen har förstås ändå beaktat denna situation i framtagande och utformning av förslag och bedömningar. Enligt Skolverkets senaste prognos beräknas lärare och förskollärare till cirka 77 000 heltidstjänster behöva rekryteras fram till 2021 vilket är betydligt fler än det antal som beräknas examineras från lärar- och förskollärarutbildningarna respektive som beräknas återvända till skolväsendet.6 Skolverket bedömer att rekryteringsbehovet är störst till förskolan, motsvarande 52 000 heltidstjänster. Enligt regeringen har lärarbristen flera orsaker.7 Befolkningsutveckling, antal som väljer att bli lärare och förskollärare, antal lärare som går i pension samt antal lärare som väljer att stanna kvar i yrket är faktorer som påverkar lärartillgången. Det har också blivit svårare att rekrytera rektorer.8

Utredningens förslag kan i vissa delar tänkas ytterligare öka rekry- teringsbehovet, till exempel genom tydligare krav på kontinuerlig kompetensutveckling, samtidigt som andra delar, till exempel genom att visa hur en skola kan organiseras för att lärare och rektorer ska kunna ägna en större del av sin arbetstid till undervisning och peda- gogiskt ledarskap, kan bidra till att rekryteringsbehovet hålls kon- stant eller till och med kan minska. Utredningen är dock övertygad

6Skolverket (2017d),

7Prop. 2017/18:1.

8Se t.ex. Statskontoret (2017b).

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:17

om att de förslag som läggs kommer att bidra till att attraktionskraf- ten i yrkena på sikt kommer att öka vilket både bedöms leda till att fler söker sig till läraryrket samt att fler lärare, förskollärare och rek- torer stannar kvar i, respektive återvänder till, skolväsendet. De möj- ligheter som förslagen ger att använda den resurs som i dag är mycket begränsad, det vill säga den befintliga personalen, på bästa sätt be- döms också bidra positivt.

2.4Vissa ord och uttryck som utredningen använder

Kompetensutveckling

Det finns flera begrepp för det lärande som sker efter lärarutbild- ningen, bland annat kompetensutveckling, vidareutbildning och fort- bildning. Fortbildning avser ofta utbildning som utvecklar förutsätt- ningarna att fullgöra sitt befintliga yrke och vidareutbildning utbild- ning som leder till en annan, vanligen högre, kompetens. Kompetens- utveckling avser ofta både fortbildning och vidareutbildning men om- fattar inte sällan också insatser för mer generell skolutveckling eller verksamhetsutveckling. I betänkandet används kompetensutveckling och kompetensutvecklingsinsatser som paraply för olika insatser som görs för att stärka den enskilda lärarens eller rektorns kompetens huvudsakligen utifrån den individuella lärarens eller rektorns behov och prioritering. Utredningen använder alltså begreppet kompetens- utveckling för resultatet av kompetensutvecklingsinsatser av olika slag.

Lärare och rektorer

I betänkandet talas, vid sidan av formuleringar i förslags- och bedöm- ningsrutorna, i det närmaste uteslutande om lärare och lärares yrkes- liv. I utredningens texter omfattar lärare generellt även förskollärare och fritidspedagoger. Att inte dessa lärarkategorier skrivs ut görs för enkelhetens skull och enbart för att inte tynga texten med ständiga upprepningar. På samma sätt används uteslutande begreppet rektor i stället för rektorer och förskolechefer. I de fall någon enskild grupp avses skrivs detta ut i texten.

SOU 2018:17

Utredningens uppdrag och arbete

Pedagogiskt ledarskap

Medan lärare utövar ett pedagogiskt ledarskap i klassrummet, riktar sig rektorers och förskolechefers ledarskap till hela skol- eller för- skoleenheten. Den uppgift som skollagen tilldelar rektorer och förskolechefer att leda och samordna det pedagogiska arbetet vid enheten brukar kallas det pedagogiska uppdraget eller det pedago- giska ledarskapet. I betänkandet används båda uttrycken vad gäller rektorer och förskolechefer eftersom båda förekommer i littera- turen. Utredningen gör ingen innehållslig skillnad mellan uttrycken.

En rektors eller förskolechefs pedagogiska ledarskap består av flera olika delar. Monika Törnsén föreslår två definitioner på pedago- giskt ledarskap.9 Den ena beskriver ett ledarskap där rektorn skapar förutsättningar för undervisning och lärande, och den andra ett ledarskap där rektor leder skolans kärnprocesser – undervisning och lärande. Enligt Törnsén kompletterar de två definitionerna varandra, och är båda nödvändiga. Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet används begreppsparen indirekt och direkt peda- gogiskt ledarskap för de två definitionerna.10 När utredningen använder uttrycket pedagogiskt ledarskap avses båda definitionerna. 11

Skolenhet och förskoleenhet

Huvudmannen, alltså den som driver en skola eller förskola, har stor frihet att organisera verksamheten på olika sätt. Huvudregeln är dock att verksamhet som bedrivs i en skolbyggnad, eller i flera skol- byggnader som ligger nära varandra, utgör en skolenhet. Begreppen skolenhet och förskoleenhet syftar på skolan eller förskolan i fysisk mening, alltså de byggnader och lokaler där huvudmannen bedriver sin verksamhet.12

9Törnsén (2009).

10SOU 2015:22.

11För definitioner av det pedagogiska ledarskapet se t.ex. Skolverket (2015c), Lärarförbundet (2016c) eller Sveriges Skolledarförbund (2017).

121 kap. 3 § Skollagen (2010:800).

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:17

Undervisning

Undervisning definieras i skollagen som ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”.13 Utredningens användning av undervisning inrymmer också att processen, som skollagen preciserar, planeras, anpassas och utförs på olika sätt beroende på givna omständigheter men alltid utifrån gedigen kunskap. Utredningens användning av undervisning avser alltså inte ett mekaniskt utförande av en viss uppgift.

2.5Utredningens arbete inför slutbetänkandet

Utredningen inledde sitt arbete i slutet av september 2016. Utred- ningens sekretariat blev fulltaligt i slutet av januari 2017.

Enligt direktivet ska utredaren arbeta i dialog med de som medver- kar i den nationella samlingen för läraryrket. I detta arbete deltar Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Lärarför- bundet, Lärarnas Riksförbund, Lärarutbildningskonventet, Sveriges förenade studentkårer, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Skolledarförbund och Sveriges universitets- och högskoleförbund. Samtliga deltagande organisationer i den nationella samlingen har bju-

13 1 kap. 3 § skollagen. Begreppet undervisning kan möjligen förefalla missvisande vad gäller förskolan och förskoleklassen. Frågan om undervisningsbegreppets tillämplighet inom förskolan kan delvis förstås som en fråga om förskolans relation till skolan. Enligt utbildningshistorikern Johannes Westerberg har den frågan diskuterats under hela förskolans historia. (Westerberg, 2011, s. 98 ff.) Förskolan med dess Fröbelinspirerade pedagogik, orienterad kring ett ämnes- integrerat och socialt lärande med utgångspunkt i leken (se exv. Tallberg Broman, 1995, s. 93 f) kan sägas ha en lång tradition av ”målstyrda processer” som syftar till ”utveckling och lärande” precis som skollagen definierar undervisning. Att begreppet undervisning inte entydigt omfattas inom förskolan framgår implicit av att aktuell litteratur, som exv. Engdahl, & Ärlemalm-Hagsér, (2015) inte använder begreppet undervisning men väl begreppet lärande. Detta är också är fallet vad gäller läroplanen för förskolan, Lpfö 98 (reviderad 2016). Dock preciserar Skollagen under- visning som en uppgift för förskolläraren i till exempel Skolverkets stödmaterial rörande för- skoleklassen, Skolverket (2014d). Sheridan, Pramling & Johansson avslutar studien Barns tidiga lärande – en tvärsnittsstudie om förskolan som miljö för barnens lärande, (2009) med att konstatera framväxten av utmanande och lärandeorienterade förskolemiljöer som kännetecknas av ”barn- centrering, målinriktad arbetssätt [där] lek och lärande bildar helheter” vilket de menar ger uttryck för läroplanens intentioner. (s. 272) Detta sätt att beskriva vad förskollärarna åstad- kommer pekar på vad undervisning i förskolan är. Undervisning tar sig självfallet olika ut ide olika skolformerna men det betyder inte att begreppet inte är tillämpligt på dem alla. När utredningen benämner undervisning som lärares och förskollärares huvuduppdrag görs det med utgångpunkt i att undervisning primärt är en specifik aktivitet som utgår från de särskilda mål och förutsättningar som råder inom såväl skilda skolformer som kunskaps- och ämnesområden.

SOU 2018:17

Utredningens uppdrag och arbete

dits in till fyra möten inom ramen för arbetet med delbetänkandet samt slutbetänkandet. Dessutom har flera bilaterala möten hållits.

I utredningen har ingått en expertgrupp. I arbetet inför delbetän- kandet bestod expertgruppen av sju personer, samtliga från Finans- departementet och Utbildningsdepartementet, vilka träffades vid tre tillfällen innan delbetänkandet överlämnades. I augusti 2017 utökades expertgruppen med sex personer vilka representerar Almega, Lärar- förbundet, Lärarnas Riksförbund, Sveriges Kommuner och Lands- ting, Sveriges Skolledarförbund och Sveriges universitets- och hög- skoleförbund. Expertgruppen träffades vid fyra tillfällen i arbetet inför slutbetänkandet.

Utredningen har haft kontakt med och inhämtat synpunkter i olika delar av utredningens arbete från Riksrevisionen, Sameskol- styrelsen, Statens institutionsstyrelse, Statens skolinspektion, Statens skolverk, Statskontoret, Universitets- och högskolerådet, Universi- tetskanslersämbetet, flera enskilda universitet och högskolor samt delar av ett antal lärosäten, till exempel Nationellt centrum för svens- ka som andraspråk samt styrningsgrupperna för Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen (VAL), Utländska lärares vidareut- bildning (ULV) och rektorsprogrammet. Utredningen har också haft kontakt med enskilda forskare samt personer vid ett antal enstaka skolor och förskolor samt med representanter för flera olika kom- munala och enskilda skolhuvudmän för att inhämta synpunkter.

Det pågår, eller har under utredningstiden pågått, flera utredning- ar som på olika sätt är av betydelse för utredningens uppdrag. Utre- daren eller sekretariatet har träffat företrädare för 2015 års skol- kommission (U 2015:03), Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad (U 2015:09), Vali- deringsdelegationen 2015–2019 (U 2015:10), Tillitsdelegationen (Fi 2016:03), Utredningen om elever som kommer till Sverige under grundskolans senare årskurser (U 2016:05), Utredningen förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk (U 2016:07), Komvuxutredningen (U 2017:01), Utredningen om praktiknära skolforskning i samverkan (U 2017:03), 2017 års Skol- myndighetsutredning (U 2017:37) och Styr- och resursutredningen (U 2017:05).

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2018:17

2.6Betänkandets disposition

Betänkandets första kapitel utgörs av utredningens författnings- förslag. Författningskommentarer redovisas i kapitel 14. Då flera av utredningens förslag är avhängiga de förslag om organisation som utredningen Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet, U 2017:37, ska lämna senast i juni 2018, är inte samtliga författningsförslag kompletta. På flera ställen står till exempel ”funk- tionen” i stället för myndighetsnamn. Detta är då markerat.

Kapitel 2, det vill säga detta kapitel, beskriver utredningens arbete inför slutbetänkandet samt beskriver kort de centrala utgångspunkter som legat till grund för utredningens bedömningar och förslag.

I kapitel 3 tecknar utredningen en bild av problemen i det svenska skolväsendet, vad som är en profession liksom vad som gör en pro- fession attraktiv.

I kapitel 4 beskrivs de tre grundantaganden som professionspro- grammet bygger på och ges en fördjupad bakgrund till professions- programmets tre byggstenar, att utveckla kompetens, att erkänna kompetens och att använda kompetens. Kapitel 5 ger en beskrivning av hur professionsprogrammet mer konkret kan ta sig i uttryck för den enskilde läraren och rektorn. Kapitlen omfattar en större mängd engelska citat. Översättningar finns att ta del av i det sista kapitlet.

Kapitel 6 redogör särskilt för frågor och förslag som rör kompe- tensutveckling och fortbildning för lärare och rektorer liksom kapi- tel 7 redogör för den statliga karriärvägsreformen och lärarlönesats- ningen. I kapitel 8 lämnas förslag till hur även lärare verksamma hos en utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad ska kunna omfattas av den statliga karriärvägsreformen.

I kapitel 9 behandlas frågan om lärares och rektorers administra- tiva arbete, en fråga som också är av betydelse för utredningens dis- kussion i kapitel 10 om hur fler erfarna lärare och rektorer kan sti- muleras att söka sig till skolor med svåra förutsättningar.

Kapitel 11 lämnas ett förslag av betydelse för att öka huvud- männens möjligheter att hantera lärarbristen genom att, under vissa förutsättningar, möjliggöra för fler att arbeta som lärare samtidigt som man deltar i behörighetsgivande utbildning. I kapitel 12 beskrivs utredningens förslag till vissa förändringar för att öka skolväsendets kunskap och kompetens vad gäller ämnena modersmål och svenska som andraspråk liksom inom området språkutveckling.

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

på en samlad strategi för detta i form av professionsprogram för sko- lans lärare och rektorer.1

3.1Utveckling i och av skolan: reformer, ambitioner och vikten av reformvård

Skolan kan upplevas som en institution, å ena sidan kännetecknad av kontinuitet, å andra sidan av förändring. Den förändras varje dag genom de olika val lärare och rektorer gör för att verksamheten just den dagen och i den situationen på bästa sätt ska svara mot uppdraget. Den förändras också över tid genom formella reformer, lokala och nationella. Vad vi ser, när utvecklingen fungerar som bäst, är en pågående, lokal och nationell, balansering och kalibrer- ing av verksamheten utifrån föränderliga förutsättningar.

Ett skolsystem är, utöver ett grundläggande samhälleligt stöd, beroende av ett antal faktorer såsom resurser, organisation, kunskap och kompetens. Sannolikt bygger framgång på att systemet är starkt och väldesignat rakt igenom. Utvecklingen av skolan måste ske på bred front, men frågor om lärares och rektorers kompetens behöver stå i centrum. Kompetens- och kapacitetsfrågor är centrala varje gång ambitionsnivån lyfts i utbildningssystemet.2

Skolväsendet har de senast åren präglats av genomgripande reformer

Den svenska skolan har under ett antal år reformerats i en rad grundläggande bemärkelser. Systemets inre verkanslogik påverkades starkt av såväl de övergripande reformer av decentraliserande karaktär som genomfördes för snart tre decennier sedan i form av kommu- nalisering och etableringen av en skolmarknad som de mer avgrän- sade reformerna av mer centralistisk karaktär, som till exempel in- förande av en skolinspektion, legitimations- och behörighetskrav

12015 års Skolkommission presenterade en idé om ett professionsprogram för ”lärare och skolledare” (SOU 2017:35) vilket i den här utredningen konkretiseras i ett förslag om att inrätta ett sådant professionsprogram för legitimerade lärare och förskollärare samt rektorer verksamma i samtliga skolformer. Utredningen har tidigare föreslagit att förskolechefer framgent bör benämnas rektor. Oaktat huruvida det förslaget realiseras är det utredningens uppfattning att även de som leder förskolorna ska omfattas av programmet.

2Jfr. OECD 2005, Teachers Matter. Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers.

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

samt revision av läroplaner och kursplaner.3 En hel del kraft har lagts på att reformera lärar- och förskollärarutbildningarna under de senaste decennierna, nu senast 2001 och 2011.4 OECD uttalade sig i rapporten Improving Schools in Sweden uppskattande vad gäller de svenska ambitionerna att utveckla skolan men OECD uttryckte kritik mot bristen på övergripande sammanhang i reformsträvan- dena.5 Denna observation ger vid handen att det svenska skol- systemet, efter dessa stora utbildningsreformer, bör skonas från fler reformer som skapar skarpa kursändringar. Under en tid bör vi i stället sätta fokus på att vårda redan sjösatta reformer så att de funge- rar bättre, enskilt och tillsammans. Det betyder inte att ge avkall på ambitioner, snarare att ta dem på större allvar. Det råder heller ingen tvekan om att utvecklingen under senare år avspeglar en ambi- tionshöjning i flera avseenden, vilket betyder att frågorna om lärares och rektorers kompetens behöver stå i centrum.

Staten har också tagit initiativ till en karriärstegsreform och en särskild satsning på lärarnas löner. Båda åtgärderna tycks vara väl- motiverade men, tvärt emot de positiva intentionerna, har dessa insat- ser kommit att skapa misstämning bland lärare, (se kapitel 7). Utmaningen är därmed dubbel, dels att etablera en stark systematik för lärares karriärlånga utveckling, dels att justera genomförda refor- mer så att den sammantagna effekten blir att attraktionskraften i läraryrket och arbetet som rektor ökar. Den samlade bilden tyder på att väsentliga insatser behövs för att förskolan, skolan och den kom- munala vuxenutbildningen ska klara sina uppdrag. Den tyder också på att behovet av att systematiskt och substantiellt stärka förutsätt- ningarna för skolans lärare och ledare i deras arbete är en nyckel- aspekt av detta. Vad som inte har utvecklats nämnvärt under lång tid är modeller och möjligheter för lärares möjligheter till ett karriärlångt

3 Angående de övergripande reformerna noterade OECD (2015) följande: ”In many ways,

Sweden has been at the forefront of the international trend towards decentralization, greater school diversity and wider parental choice. Sweden’s reform programme over the last 25 years has moved the country from a highly centralized system to a highly decentralized system. The intertwined effects of decentralization and school choice, together with the creation of state-funded independence schools, fundamentally changed the nature of the education system. Taken separately and as a whole, the new steering and accountability poli- cies and processes have profound implications for national and local government, for schools and teachers, and for students and their parents of carers.” (s. 145) Se också Åstrand, (2016.)

4För en översikt av övergripande reformer av de svenska lärar- och förskollärarutbild- ningarna, se, Åstrand, (2017) s.106 ff. En redovisning av reformperioderna av de nordiska lärarutbildningarna finns i Nordiska ministerrådet, (2010), s. 36.

5OECD 2015, s. 7.

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

lärande. Detta är ett problem i sig, och brister i detta avseende har säkerligen påverkat såväl professionernas samlade utveckling av kom- petens som yrkenas attraktivitet.

Professionsprogram som samlad strategi för utredningen

Skolkommissionen gjorde bedömningen att det finns ett stort behov av en samlad insats för skolans kompetensförsörjning, och föreslog därför ett professionsprogram för skolans lärare och rektorer. Utred- ningen bedömer att Skolkommissionens förslag kan bli starkt utveck- lingsdrivande, och de remissvar som lämnats på den övergripande skiss som Skolkommissionen presenterade visar att det huvudsak- ligen finns ett starkt stöd för tanken på en sådan samlande strategi. Det här betänkandet har därför arbetat vidare med det anslag som kommissionen utvecklade för att öka läraryrkets och skolledar- uppdragets attraktionskraft, och för att utveckla de verksammas kompetens, allt i syfte att stärka elevernas lärande och utveckling av kunskaper och värden. Detta genom att skapa goda utvecklings- möjligheter för lärare och rektorer liksom ett tydligt fokus på kärn- uppgifterna. Utredningen har därför betraktat professionsprogram- met som en strategisk modell, och funnit att flera av utredningens uppdrag finner sina lösningar inom ramen för ett sådant program. Professionsprogrammet är därför utredningens bärande strategi.

Professionsprogrammet presenteras nedan mer i detalj. Redan här finns det dock skäl att kort beskriva professionsprogrammets ramar. Programmet syftar till att främja och tydliggöra lärares och rektorers professionella utveckling genom att skapa ett tydligt, transparent och likvärdigt system för utveckling och öka förutsättningarna för en strategisk kompetensanvändning. Å ena sidan ska programmet genomföras nationellt och innehålla en tydlig systematik. Därför ska programmet regleras nationellt. Å andra sidan ska programmet också inrymma en variation av metoder och innehåll, beroende på att det ska förverkligas hos huvudmän och skolenheter som har mång- skiftande lokala förutsättningar och behov. Därför måste program- met också kunna förverkligas på olika sätt, beroende på var det realiseras. I fokus för programmet står dock ambitionen att stärka undervisningen och därigenom bidra till ”positiva effekter på elevers

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

kunskapsutveckling och skolresultat”.6 Tanken är att programmet i dess helhet ska förbättra lärares och rektorers förutsättningar att utveckla undervisning och skolverksamhet. Det ska också utveckla såväl den enskildes som professionens kunskapsbas. Utgångspunkten är att lärare och rektorer ska vara drivande aktörer för utvecklingen.7

Programmet stödjer utveckling men omfattar fler delar än enbart ett utbildningsprogram: ”Program” står i sammanhanget för ett brett angreppssätt för att behandla flera olika frågor. Det samlade förslaget har utvecklats i en reformvårdande anda som förädlar och justerar insatser som har varit både framgångsrika och mindre framgångsrika, genom att etablera en tydlig nationell ram för dem. Programmet omfattar insatser för kunskaps- och kompetensutveckling och ger möjligheter till en mer differentierad användning av kompetens i skolväsendet med utgångspunkt i nationellt erkänd meritering. Pro- grammet är tänkt att vara ett redskap för att professionerna ska kun- na synliggöra och driva utvecklingen av yrkesskicklighet, och bidra till att ge lärare och rektorer förutsättningar för att ta professionellt ansvar. Sammantaget bedöms programmet utveckla grunden för såväl ökad tillit till professionerna och de verksamma i förskola och skola som till deras professionella ansvarstagande.

3.2Den svenska skolans problem och utmaningar

Vad vi ser som skolväsendets problem hänger samman med vad som uppfattas som mål. Skolan som fenomen i samhällsdebatten tycks ofta framträda i skärningen mellan det förflutna och framtiden. Dess målsättningar pekar framåt för individer och samhälle samtidigt som uppdraget är sprunget ur en historisk erfarenhet. Och just i denna skärning gestaltas skolans och utbildningens storhet. Upplysnings-

6Jfr. SOU 2017:35, s. 185.

7Själva arbetet med att utveckla förslaget har utgått från en konkretiserande approach som väl sammanfattas i boken Learning to Improve – how America’s Schools can Get Better at Getting Better. Där sätts focus på sex principer för utveckling:

• Make the work problem-specific and user-centered

• Focus on variation in performance

• See the system that produces the current outcomes

• We cannot improve at scale what we cannot measure

• Use disciplined inquiry to drive improvement

• Accelerate learning through networked communities

Bryk, A. S, et al. Learning to Improve – how America’s Schools can Get Better at Getting

Better, (2015, s. 172 f.)

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

filosofen Immanuel Kant betonade att ”… children ought to be educated, not for the present, but for a possible improved condition of man in the future; that is, in a manner which is adapted to the idea of humanity and the whole destiny of man.”8 Enligt Kant var det just med blick mot framtiden som skola och utbildning fick sitt värde och utifrån vilken den måste formas. För en nutida betraktare framstår Kants påpekande som rimligt, eftersom vi känner till hur samhället i snabb takt kom att förändras redan under 1800-talet. Men Kants på- pekande berörde inte bara den nära framtidens vardag och arbetsliv. I centrum för hans anslag låg mänskligheten som sådan, ”the idea of humanity and the whole destiny of man” och han ställde detta ansvar mot det förhållande att såväl föräldrar som stater vanligen har ett mycket snävare perspektiv och en primär inriktning mot samtiden och vardagen. Spänningen mellan kort- och långsiktiga mål, och mel- lan mål som rör samhällets utveckling och individens, är aktuell även i vår samtida debatt om skola och utbildning. Ett exempel är vilken plats de globala målen i agenda 2030 bör ha i skolan. Nedan tecknar utredningen en övergripande bild av skolans utmaningar utifrån sambanden mellan höga målsättningar, ett föränderligt samhälle och behov av förutsättningar för skolan att axla uppdraget.

3.2.1Ambitionshöjd och samhällsförändring – övergripande perspektiv på skolans och förskolans problem och utmaningar

Utredningens direktiv lyfter fram att ”den svenska skolan står inför betydande utmaningar”. Konkret pekar direktiven mot två primära problem, ”sjunkande resultat i grundskolan och en mycket stor brist på lärare”. Denna problembild delar Sverige med andra nationer. De strategier som i olika länder tas fram för att hantera dessa problem

8 Kant, (1803/1999), Education, 1 Chapter 15§ (s. 14). Sven-Eric Liedman har i sin studie av moderniteten, I skuggan av framtiden, beskrivit denna framväxt av spänningen mellan samtid och framtid som en del av just moderniteten: ”Om vi ska tala om ett modernt genombrott i skolans värld…har detta att göra med en typ av reformtänkande där det blir skolans huvuduppgift inte bara att spegla den närvarande utan också förbereda för det kommande. Men reformtänkandet stöter omedelbart på opposition. Opponenterna säger: skolan skall tvärt om förmedla traditio- nen till kommande släkten. Dess uppgift är att lägga tyngdpunkten vid det klassiska, alltså vid det som en lång utveckling och generationers erfarenhet har sållat fram som det bästa. Ingen visdom finns att hämta i en framtid varom vi ingenting vet eller i ett nu som bara är ett förbiilande

ögonblick.” (s. 213.)

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

fokuserar i allmänhet lärarkvalitet och/eller lärarbrist. Inte sällan ses dessa områden som två olika problem men sett ur barns och elevers perspektiv hänger de starkt ihop. Förenklat kan man tala om att det första steget för en högre lärarkvalitet är att tillräckligt många välut- bildade lärare är anställda i skolan. Det andra steget handlar om att alla lärare och rektorer ska ges förutsättningar att under yrkeskarriä- ren utveckla sin kompetens utöver grundutbildningen.

Skollagen uttrycker höga ambitioner med skolan och läroplanerna utvecklar dessa ytterligare genom att fastslå att ”Skolväsendet vilar på demokratins grund” vilket också följer av Regeringsformens stadgan- de om att det ”allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden…”.9 Utbildningens bety- delse för samhället och för den enskilde kan beskrivas i termer av tre funktioner.

•För det första ska utbildningen verka kvalificerande i två bemär- kelser. Genom att tillägna sig kunskaper och värden ska den en- skilde kvalificera sig för ett framgångsrikt arbetsliv men också ge en grund för den enskildes aktiva deltagande i det demokratiska samhället.

•För det andra ska utbildningen bidra till den enskildes socialisering så att denne kan fungera tillsammans med andra människor och därmed leva och verka i ett samhälle, enskilt och i gemenskap med andra.

•För det tredje ska utbildningen bidra till att den enskilde eleven utvecklar sin unika identitet och att eleven ges de bästa möjlig- heterna att finna sin egen inre strävan och livsinriktning. Skolan ska inte bara agera kompensatoriskt i förhållande till elevernas kunskapsmässiga förutsättningar utan även i en vidare bemärkelse ge eleverna möjlighet att lära känna sina rötter, utveckla sin egen

9 Citaten kommer från Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11),

Skolverket, 2016, s. 7 samt Regeringsformen 1 kap 2§. Jfr. skollagen: ”Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.” (1 kap 4§)

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

identitet samt, som deklaration om de mänskliga rättigheterna uttrycker det, utveckla sin fulla potential.10

Ett perspektiv på frågan om skolans utmaningar handlar om mål- höjden i sig. Höga mål skapar stora utmaningar, men det går knappast att hävda att målen är för högt ställda. De demokratiska och med- borgerliga utgångspunkter som det svenska skolsystemet bygger på innebär att bara höga målsättningar kan accepteras. Och lösningen på skolans utmaningar handlar inte om sänkt ambitionshöjd utan om förutsättningarna för att förverkliga dem. Att förändra utmaningarna genom att sänka ambitionerna framstår som ännu mer omöjligt om man betraktar hur samhällsförändringar blir allt mer komplexa. Den amerikanske professorn Linda Darling-Hammond har uttryckt det så här:

Thus, the new mission of schools is to prepare students to work at jobs that do not exist, creating ideas and solutions for products and problems that have not yet been identified, using technologies that have not yet been invented.11

Å ena sidan kan vi definiera skolans utmaningar i mötet mellan am- bitioner och samhällsrealiteter. Å andra sidan kan vi definiera dem utifrån hur skolans förutsättningar för att hantera utmaningarna ska förverkligas. Darling-Hammonds kommentar pekar möjligen på att dagens skolsystem har en svårare uppgift än förr.12

De krav som uppstår ur skollagens ambitioner och den snabba samhällsförändringen kan summeras som bildningsbehov. Skolan har både ett utbildande och ett bildande uppdrag. Varje generation måste utrustas med kunskaper och värden, men också utveckla förmågor att tänka fritt och prövande en lust undersöka och lära på nytt. En väsentlig aspekt av skolväsendets uppdrag är därmed att stödja en bred och livslång lärprocess och en utveckling av öppen- het för nya erfarenheter, i syfte att eleverna ska uppnå ett gott liv som ansvarstagande medmänniskor och medborgare.13

10FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, artikel 26, se också Barnkonven- tionen, artikel 29.

11Darling-Hammond, (2010), s. 2.

12Jfr. Andy Hargreaves påpekande för femton år sedan: ”Teaching for today’s knowledge society is technically more complex and wide-ranging than teaching has ever been.” (Hargreaves, (2003), s. 16.

13Jfr. Gustavsson, (2009), s. 98.

100

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

Givet skolans breda funktion kan dess problem tecknas mycket olika. Ibland handlar problem om att skolan inte är i ”takt med tiden” och att ”det nya” inte släpps in. Ibland handlar det om problem som samhället som sådant behöver ”hantera”. Det händer att samhället ”pedagogiserar” problemen, dvs. att skolan tillförs ett ansvar för saken, utifrån det faktum att det är i skolan nästa generation vistas snarare än att just den frågan är en viktig del av barns och ungas utbildning. Många samhällsproblem kan beskrivas som skolproblem och blir därmed också lätt skolans problem. Detta bredare perspektiv på frågan om skolans problem och utma- ningar som här skisserats ska ses som en relief mot vilken den mer konkreta problembeskrivningen nedan bör förstås.

3.2.2Den svenska skolans och förskolans problem och utmaningar enligt OECD och 2015 års skolkommission

OECD noterade (2015) det faktum att svenska elevers resultat sjönk snabbare än andras elevers, i relativa och absoluta tal, i PISA- undersökningen och man menade att det finns behov av en mycket mer ambitiös och heltäckande reformagenda för att förbättra de svenska elevernas resultat – inte minst ur likvärdighetssynpunkt.14 OECD betonade vidare betydelsen av lärarprofessionen, dess status och dess villkor. Budskapet var tydligt: om Sverige ska lyckas bättre måste det skapas förutsättningar för utveckling av en excellent lärarprofession.15 När det gäller detta var man tydlig, ett framgångsrikt skolsystem måste ha en ”strategic and holistic look at the professional life cycle of educators” och experterna betonade att ”In Sweden, such a life-cycle or systemic approach to human resource development is clearly underdeveloped.”16 En central uppmaning som överlämnades var således att utveckla en långsiktig strategi för upp- byggnad av kunskap och kompetens inom skolväsendet.17

14OECD (2015), s. 55. De något förbättrade resultaten i de senaste omgångarna av PISA och PIRLS får betraktas som positiva indikationer på förändring men varken nivåer i sig, vare sig i absoluta eller relativa tal, eller resultatfördelningen (som indikator på likvärdighet) förändrar bilden som sådan i grunden.

15OECD (2015), s. 56.

16OECD (2015), s. 126 f. OECD lyfte också fram i rapporten att Sverige har bra förut- sättningar för att åtgärda detta.

17OECD (2015), s. 3.

101

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

Skolkommissionen arbetade vidare med OECD:s analyser och slutsatser men utvecklade också sin egen analys. Kommissionen kom i sitt slutbetänkande att lyfta fram åtta systemsvagheter:

•Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvud- män.

•För svag kompensatorisk resursfördelning.

•Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledaryrke- na och bristande förutsättningar för professionsutveckling.

•Brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet.

•Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor.

•Problem i lärandemiljön.

•Splittrad och över tid oenig nationell styrning av skolan.18

Skolkommissionen noterade samhällets snabba förändringstakt och menade att det svenska skolsystemet framgent ”behöver vara robust, ha adaptiva förmågor och en självutvecklande kapacitet.”19 Den sam- lade strategin kommissionen lade fram avsåg att svara mot samtliga dessa problem.

Utredningen menar dock att flera identifierade systemsvagheter relaterar till frågor om lärares och rektorers kompetens. Detta gäller inte minst skolsystemets förmåga att vara både adaptivt och själv- utvecklande. En stor del av skolkommissionens analys pekar, i linje med vad OECD betonade, på problem relaterande till skolans kom- petensförsörjning i bred bemärkelse. Analysen behöver därför tas vidare vad gäller frågor om lärares och rektorers kompetens, med perspektivet professionell utveckling.

18SOU 2017:35, s. 87 ff.

19SOU 2017:35, s. 94.

102

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

3.2.3Vissa problem av systemnatur i det svenska skolväsendet

Det svenska skolväsendet och det svenska utbildningssystemet har ett antal svagheter som kan betraktas som systemfel, då de kan ses som felgrepp i utbildningssystemets design. Förenklat och i korthet kan de beskrivas i fem grupper enligt nedan.

Stort politiskt engagemang för lärarutbildningen, men brist på engagemang för lärares fortbildning och kompetensutveckling.20

Sedan länge råder höga ambitioner vad gäller grundutbildning för skolans lärare. Omfattande debatt, en rad utredningar och ett stort antal reformer har under efterkrigstiden ägnats åt detta. Refor- merna har kommit tätt och haft mycket stark fokus på såväl orga- nisation som innehåll, på krav och på progression m.m.21 Denna intensitet står i bjärt kontrast till det bristande engagemanget för lärares fortbildning och karriärlånga utveckling av kunskap och kompetens.22 Betydelsen av lärarfortbildning omnämns inte sällan men skarpa förslag har lyst med sig frånvaro. Lärares fortbildning har hänförts till att vara ett ansvar för huvudmännen och som sådan också en fråga för avtal mellan arbetsmarknadens parter.23 Även systematiken i lärares fortbildning har saknats nationellt. Till bilden hör också den bristande systematiken vad gäller hur nyutexaminerade

20Se avsnitt 2.4 hur utredningen använder begreppen.

21I närtid har svensk lärarutbildning reformerats 1988, 2001, och 2011. Därtill kommer avvecklingen av folkskoleseminarierna och införandet av lärarhögskolorna under åren kring 1960, införandet av lärarprogrammen i högskolesektorn i slutet av 1970-talet och den s.k. bolognaanpassningen år 2007. (Åstrand, (2017), s. 106 ff. En reform av utbildningarna till lärare omfattar idag närmare trettiotalet lärosäten och gissningsvis tiotusentals lärare inom högskolan och ett mycket stort antal lärare, lärarlag och skolenheter i en högt decentraliserad verksamhet vilket innebär att sådana reformer är ytterligt komplexa företeelser. I sammanhanget kan det vara värt att referera den upprördhet som Dagens Nyheters Erik Helmersson visar i en ledare av den 24 november 2017. I samband med en diskussion om den stora omorganisationen av polisen som genomfördes 1 januari 2015 uttrycker han stark kritik till omorganisationer gene- rellt och han pläderar för att förbjuda sådana eller begränsa frekvensen av sådana massiva omorganisationer till en per 75 år. Reformen innebar att dryga 20-talet polisiära myndigheter samordnades till en. Förändringen berörde knappt 30 000 anställda, pågick i två år, förändrade arbetssätt men inte uppdrag. Inom lärarutbildningsområdet har det under senare tid knappt gått just mer än 7,5 år från implementering av en reform till att nästa reformprocess inletts.

22Förhållandet är likartat vad gäller rektorers möjligheter till karriärlång kompetensutveck- ling.

23Skollagen, 2 kap 34 §: Huvudmannen ska se till att personalen vid förskole- och skolenhe- terna ges möjligheter till kompetensutveckling

103

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

lärare introduceras i yrket. Trots att vi vet att nyexaminerade lärare behöver stöd för sin utveckling får mindre än hälften av de nyut- examinerade lärare i realiteten stöd under sitt första verksamhetsår.24 Det saknas också en systematik som säkerställer att det är de mest erfarna och skickliga lärarna som stöttar de nya liksom förutsätt- ningar för att introduktionsperioden samverkar med den grund- utbildning den nyexaminerade genomgått.

Det finns ytterligare en obalans att lyfta fram i sammanhanget. Trots insikter om hur viktiga pedagogiska ledare är, saknas en utvecklad systematik om hur skolväsendet ska försörjas med sådana ledare. Rektorsutbildningen (rektorsprogrammet) fungerar väl, men det är en befattningsutbildning för den som redan är anställd som rektor. Det finns däremot inga krav på vilken utbildning en person bör ha före anställning som rektor.25 Det framstår därför som högst rimligt att det finns en tydlig väg för att få kunskaper och kvalificera sig för ett sådant uppdrag liksom för rektorers karriärlånga utveck- ling.26

Bristande förutsättningar för en skola på vetenskaplig grund

Det saknas systematik för professionsutövarnas aktiva bidrag till utvecklingen av kunskapsbasen. Skolsystemet och verksamheten i skola beforskas i hög grad utifrån och inte primärt inifrån och med utgångspunkt i ”kunskapsbehov emanerande ur lärares och skolleda- res praktiska yrkesutövning.27 Självfallet har forskning i en grundläg- gande mening sin bas inom akademin men forskning och utveckling bör också bedrivas av yrkesverksamma. Det är bara att jämföra med hur utvecklingen inom det medicinska området drivs framåt av forskning som både är kliniskt lokaliserad, förankrad i akademin och involverar aktiva yrkesutövare. Inom skolområdet saknas det model-

24Jfr. delbetänkandet, SOU 2017:51, s. 278 ff.

25Skollagen stadgar dock att den ”som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt” (2 kap. 11 §)

26Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet (Dir. 2014:58) tog ett grepp kring denna fråga och pekade på behovet av att utveckla det nuvarande konceptet genom en viss översyn av befattningsutbildningen men primärt genom etablering av dels en föregående rekryteringsutbildning, dels en uppföljande fördjupningsutbildning, SOU 2015:22.

27SOU 2017: 35, s. 175. Det finns förstås också exempel på strategiska samarbeten i syfte att utveckla just detta, se exv. arbetet inom Stockholm Teaching & Learning Studies: pedagog.stockholm.se/stockholm-teaching-and-learning-studies/

104

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

ler av detta slag och modeller för de professionella att vara delaktiga i utvecklingen av kunskapsgrunden.28

En aspekt av detta är att det också saknas mekanismer som säker- ställer en forskningsutveckling som svarar mot skolans behov. Vilka som faktiskt bedriver forskningen är sannolikt av betydelse för vilka frågor som forskningen fokuserar på. Detta har två sidor som är värda att uppmärksamma. Om skolan som verksamhet är för lite engagerad i utvecklingen av lärarnas och rektorernas kunskapsbas riskerar väsentliga områden att inte bli utforskade och utvecklade. Och, om endast skolans personal är forskningsverksam inom området, avskild från annan forskning, riskerar man att inte dra lärdom av kunskaps- utvecklingen inom andra områden. Poängen är att det spelar roll vilka det är som forskar och som ger kraftfulla bidrag till utvecklingen av skolans möjlighet att faktiskt verka på vetenskaplig grund – och att det behövs både forskning som utgår från universiteten och forsk- ning som utgår från de som verkar i skolan.29 Systemfelet här är att det är otydligt var ansvaret för kunskapsutvecklingen ligger, hos sko- lans professioner och skolhuvudmännen, eller hos universitet och högskolor. Till detta kommer att staten hitintills inte allokerat forsk- ningsmedel i paritet med de stora utbildningsuppdragen för utbild- ning av lärare och att akademin i sina verksamhetsformer inte har bejakat detta behov i tillräckligt hög grad.

28Regeringen har under utredningens arbete tagit initiativ till förbättring av situationen, dels genom att etablera en flerårig försöksverksamhet rörande praktiknära forskning, dels genom att tillsätta en utredning angående hur lärosäten och skolhuvudmän kan ”skapa långsiktig samverkan kring praktiknära forskning för att stärka den vetenskapliga grund” som utbild- ningen i skola och förskola ska vila på. (Dir. 2017:27)

29Jfr. Gibbons, et al. (1994) samt kommentaren i Laurillard, (2014b): ”The new production of knowledge, foreseen by Michael Gibbons and colleagues in the 90s, recognizes both the formal, codified knowledge of the traditional disciplines, and the informal, implicit knowledge created by communities of practice (Gibbons et al., 1994). Our online courses can now bridge the two. They provide access to the formal knowledge, but can also develop those communities of practice, where mature students, teachers, and working professionals share their experience of theory in practice, of taking the formal into the workplace and testing it there. Teaching in this context is nothing like the traditional idea of transmission or delivery, but is a theory-informed dialogue about practice that in turn co-produces a collective understanding.” (s. 17).

105

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

Det saknas en samlad ambition och strategi för erfarenhetsbaserad kunskapsutveckling

Dagligen sker en rad möten i skolan för att planera verksamhet och med genomförandet skapas erfarenheter. Att det inte med samma självklarhet finns en systematik för att pröva dessa er- farenheter, och därmed inte bara utveckla verksamheten utan också den beprövade erfarenheten, medför hinder för utveck- lingen av kunskapsbasen för undervisningen. Beprövad erfaren- het bygger på två komponenter, dels faktisk erfarenhet, dels prövning. Att erfarenheten är prövad innefattar moment av dokumentation, reflektion och kontrastering till eller perspek- tivering utifrån kollegors erfarenheter eller forskningsrön – och detta i en systematik som också inbegriper andra än den enskilde själv.30 Beprövad erfarenhet är alltså något som går utöver att ha erfarenhet och dess utveckling kräver systematik, precis som utvecklingen av den vetenskapliga grunden, och båda dessa kun- skapsformer är av betydelse för en skola av hög kvalitet.31

Till skillnad från andra utbildningsområden och lärarutbild- ningar i andra länder är det i Sverige mer ovanligt med karriär- långa relationer mellan tidigare lärarstudenter och högskolor och universitet vilket påverkar utvecklingen både i skolväsendet och av lärarutbildningarna. Det verkar finnas ett systembundet gap mellan högskolorna och universiteten och skolväsendet, som är olyckligt.32 Det är också besvärande att varken skolväsendet eller högskolorna och universiteten ser till att särskilt skickliga lärare i skola och förskola engageras i utbildningarna, det vill säga att

30För en introduktion till diskussionen om begreppet beprövad erfarenhet, se exv. Högskole- verket, (2008), s. 23 f; Skolverket, (2013), s. 10 ff samt Persson, & Wahlberg, (2015).

31Jfr. Hargreaves, (2003) s. 15 f.

32Det finns ett intressant undantag, ett informellt samarbete mellan de flesta av de lärosäten som utbildare lärare och förskollärare vad gäller uppföljning av samtliga alumner cirka 2 år efter examen, och inom vilket dessa får värdera sin utbildning. Det är dock inte systemburet initiativ utan ett initiativ som vidmakthållits under snart ett decennium trots systemet, snarare än på

grund av det. Ett annat exempel finns redovisat i Pedagogisk Forskning i Sverige, (Årg. 20, Nr. 3–4) av Ulla Karin Nordänger och Per Lindqvist vid Linnéuniversitetet. De fick för några år sedan ”ärva” ett arbete där en pensionerad lärarutbildare sedan 1993 hade hållit regelbunden kontakt med en grupp lärare som det året tog examen. Lärarutbildaren hade återkommit till alumnerna med enkäter kring centrala yrkesmässiga frågor, ett arbete Nordänger & Lindqvist fortsatt. Det framgår tydligt av artikeln hur stor potential denna typ av kontakter har. Det finns säkert fler exempel av detta slag men poängen här är att systematiken saknas. (Nordänger, & Lindqvist, (2015).

106

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

lärare och förskollärare har möjlighet att bidra i båda verksam- heterna.

Brist på systematik för att synliggöra lärares och rektorers kompetens

Det saknas utvecklade modeller för dokumentation, identifikation och erkännande av lärares och rektorers erfarenhet och kompetens och därmed även modeller för att tillvarata erfarenhet och kom- petens. För ett kunskapsintensivt område som dessutom arbetar med att utveckla och bedöma enskilda individers kunskap och kompetens framstår det som förvånande att det i så hög grad saknas en utvecklad systematik för detta. Vad gäller beskrivning av kompetens för lärare och förskollärare finns i dag bara högskoleförordningens. Dessa krav beskriver vad som kan betecknas som minsta möjliga nivå för att få verka som lärare eller förskollärare. Också inom ramen för vissa stat- liga satsningar, till exempel karriärstegsreformen och lärarlönelyftet, har vissa kriterier utformats. När det gäller elevers lärande vet vi att höga förväntningar och tydliga mål är betydelsefulla för deras utveck- ling. Följaktligen bör skolområdet ha såväl utvecklade beskrivningar av högre yrkeskompetens som vägar dit.

Lärarkarriärer pekar bort från de svåraste undervisningsutmaningarna

Det är inte särskilt svårt att förklara varför enskilda lärare med ökad erfarenhet och skicklighet väljer att söka sig till skolor med ett elev- underlag som traditionellt innebär en mindre utmanande situation som lärare. Det är däremot svårförklarligt att utbildningssystemet inte har utvecklat andra mekanismer för att motverka detta än att vädja till enskilda lärares goda vilja. Vad detta fenomen pekar på är det egentliga systemfelet, nämligen avsaknaden av systematik i nyttjandet av kompetens. Inom de flesta andra branscher har man god kontroll på vilken specifik kompetens organisationen besitter, och verknings- fulla mekanismer för att styra den dit den bedöms behövas bäst för att organisationens övergripande uppdrag ska kunna utföras på bästa sätt.

107

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

3.2.4Avsevärda utmaningar för att svara mot höga mål

Samhället ställer mycket höga krav på den svenska skolan och dess uppdrag är både omfattande och komplext. Svenska elevers kunska- per och förmågor så som de avtecknar sig i internationella jämförelser har över tid visat en nedåtgående trend. Bilden är dock inte entydig över tid, senaste PISA och PIRLS pekade på visa förbättringar, och inte heller är nedgången likartad sett över olika ämnesområden. OECD pekade på detta i sin granskning av den svenska skolan och man pekade därtill på bristande systematik och att den starkt decent- raliserade skolorganisationen innebar en risk för otydlig styrningen.

Man påpekade också att ”school improvement efforts are diluted by a lack of clarity and different perceptions at various levels on what the education system should be delivering” vilket man menade vara till men för utvecklingen.33 Skolkommissionen bekräftade dessa bilder av läget i skolan med ett tillägg om den svåra lärarbristen, och denna utredning gör ingen avvikande analys. Snarare fördjupar utredningen perspektivet genom att peka på att det på grundläggande plan finns väsentliga problem som förefaller vara systemgenererade.

Systembrister behöver hanteras – precis som de problem som uppstått i samband med implementeringen av reformer och initiativ. Karriärstegsreformen som sjösattes för snart fem år sedan kom att utmana såväl skolans organisation som delar av lärarnas självbild.34 Reformen genomfördes parallellt med andra stora reformer och nyli- gen implementerades också lärarlönelyftet, ett statligt initiativ som fördelade en löneförstärkning till cirka en tredjedel av lärarkåren ut- ifrån vissa kriterier. Dessa reformer och initiativ har delvis speglat olika principer och synsätt. Såväl karriärstegsreformen som lärar- lönelyftet har skapat spänningar i skolan. Detta kan förklaras av att de utmanar skolans organisation, lärarkollektivets självbild och bilden av vad som gynnar verksamhetsutveckling. Dessa spänningar utgör ock- så en del av den problembild som utredningen arbetat utifrån.35

33OECD (2015), s. 56. Effekter och mottagande av reformerna finns diskuterade i såväl natio- nella uppföljningar som exv. Skolreformer i praktiken – hur reformerna landade i grundskolans vardag 2011–2014 (Skolverket (2015e) och enskilda studier som exv. Anders Perssons Lärar- tillvaro och historieundervisning: innebörder av ett nytt uppdrag i de mätbara resultatens tid, (2017). Den bild som framträder av hur reformerna påverkat skolan är varierad och inte entydigt positiv, se exv. de vittnesbörd som ges i Liedman, Marcusson, & Östensson, (2016).

34Karriärstegsreformen går också under beteckningen förstelärarreformen, karriärvägsrefor- men och karriärreformen

35Problematiken behandlas mer i detalj i kapitel 7.

108

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

Utredningens ambition är att kunna visa på strategier som leder till att elevernas kunskapsutveckling förbättras genom stärkande av för- utsättningarna för skolans lärare och ledare och genom ett ökat fokus på undervisning.

3.3Undervisningsskicklighet

– skolans svårfångade nyckel

Läraruppdragets sammansatta natur ställer stora krav på lärarnas undervisning. Därför är det av största vikt att lärarnas grundläggande utbildningar håller hög kvalitet men också att lärare ges goda utveck- lingsmöjligheter under sitt yrkesliv. Primärt för att utveckla undervis- ningsskickligheten, men det kan också innebära att de utvecklar sådana ledarskapsegenskaper som krävs för rektorsrollen. Undervis- ningsskicklighet är en nödvändig förutsättning för en framgångsrik skola. Utöver att lärare ges goda möjligheter att utveckla sin under- visningsskicklighet behövs det även sätt att beskriva, identifiera och erkänna sådan kompetens samt utvecklade modeller för strategisk användning av den. Om vi är seriösa i uppfattningen att det spelar roll vad elever lär sig i skola och utbildning har betydelse för samhället och för enskilda, då måste vi vara seriösa i vården av lärarprofessionen och undervisningsskickligheten, denna den kanske svåraste av kons- ter. Och vården av lärarprofessionen är beroende av det pedagogiska ledarskap som är det utvecklade skolledarskapets kärna. Det peda- gogiska ledarskap som rektor har ansvar för handlar huvudsakligen om att leda verksamheten utifrån pedagogiska målsättningar och på ett sådant sätt att lärarna får de bästa förutsättningarna för undervis- ning.36 Utredningen har genomgående prioriterat att utveckla förslag på åtgärder som dels har direkt bäring på utveckling av ökad under- visningsskicklighet, dels på rektorers utveckling av ledarskap.

Att fokusera på undervisning och att utveckla lärarens undervis- ningsskicklighet är ganska självklart:

36 Skollagen klargör att rektors uppdrag är att ”leda och samordna” det pedagogiska arbetet. (2 kap. 9 §, 13 §). 1 kap 3 § definierar vad undervisning är, nämligen ”sådana målstyrda pro- cesser som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”.

109

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

”Students who are assigned to several highly effective teachers in a row have significantly greater gains in achievement than those who are assigned to less effective teachers; furthermore, the influence of each teacher has affects that spill over into later years.”37

Skickliga lärare är av avgörande betydelse för elevers utveckling.38 Även andra aspekter av skolan, till exempel vilken skolkultur som råder, är också av stor betydelse.39

I den uppmärksammade boken The Teacher Wars – A History of

America’s Most Embattled Profession beskriver den amerikanska jour- nalisten Dana Goldstein en lärares undervisning i en förskolegrupp på följande sätt: ”Watching a great teacher at work can feel like watching a magic show.”40 Få av oss är experter på att observera undervisning men Goldstein uppmärksammar att den undervisningen hon såg byggde på en balans mellan direkt lärarledd undervisning, samtal mel- lan barnen och individuellt arbete samt att läraren parallellt under- visade barnen på två olika nivåer parallellt. Nivåerna var samman- bundna av systematiska språkliga växlingar mellan vardagsspråk och mer avancerade uttrycksformer. Av hennes beskrivning förstår man hur lärarens undervisning håller barnen fokuserade, intresserade och aktivt arbetande. Goldstein berättar vidare att

37Bransford, Darling-Hammond, & LePage, (2005), s. 13. Jfr. huvudargumentationen i rappor- ten Teachers Matter – Attracting, Developing, and retaining Effective Teachers (OECD, 2005). För en kritik av förenklade budskap om lärares betydelse, se, Hattie, (2009), s. 34 ff samt kapi- tel 7. Hattie betonar att studier visar att en betydande kvalitet handlar om undervisningens inriktning mot att skapa ”cognitive engagement”, vilket förefaller ligga i linje med studier rörande relationen mellan skolkvalitet och ekonomisk utveckling Hanushek & Woessman, (2016).

38Jfr. kommentaren i Linda Darling-Hammonds rapport från 1999 om sambandet mellan skickliga lärare och elevresultat: ”The most consistent highly significant predictor of student achievement in reading and mathematics in each year tested is the proportion of well- qualified teachers in a state: those with full certification and a major in the field they teach (r between .61 and .80, p<.001). The strongest, consistently negative predictors of student achievement, also significant in almost all cases, are the proportions of new teachers who are uncertified (r between -.40 and - .63, p<.05) and the proportions of teachers who hold less than a minor in the field they teach (r between -.33 and -.56, p<.05).” Darling-Hammond, (1999), s. 29.

39Se exv. den aktuella boken Att organisera för skolframgång – Strategier för en likvärdig skola vilken tydligt visar på betydelsen av de institutionella förhållandena på en lokal skola för elevernas skolresultat, positivt så väl som negativt. Det som beskrivs i studien, sättet att samarbeta kollegor emellan, förväntningar på såväl elever som anställda och kollegor, uppfattningar om ansvar och om elevers lärande samt övergripande verksamhetsfokusering ingår inte sällan i det som ibland, och i andra studier, även benämns som skolkultur. (Jarl, Blossing, & Andersson, (2017). Jfr. också Bond, et al. (2007), samt Rudasill, et al. (2010).

40Goldstein, (2015), s. 245.

110

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

Her [lärarens]… expertise displayed just how complex good teaching is. But her practice is not magic, nor does it rely solely on some innate talent for teaching. What I saw was a set of research based early childhood reading strategies…41

Det Goldstein beskriver är en skicklig lärares undervisning av små barn på vetenskaplig grund – och som den amerikanske professorn

David Labaree påpekat: ”Teaching is an enormously difficult job that looks easy.”42

Skolans uppdrag är brett och kan förenklat summeras till ett kun- skapsuppdrag och ett värdegrundsuppdrag. Men skollagen talar också om ”lust att lära” och främjandet av barns och elevers ”allsidiga per- sonliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskän- nande individer och medborgare.”43 Skolan har alltså också betydelse för den enskilda elevens personliga utveckling. Utbildningen ska ock- så, enligt deklarationen om de mänskliga rättigheterna, ”främja förståelse, tolerans och vänskap” över nations- och kulturgränser, och bidra till ett varje människa ska kunna realisera sin fulla potential.44 Och det är i undervisningen som lärare och förskollärare ska åstad- komma detta. Det är där, i undervisningen som läraren också arbetar med de andra tunga uppdragen, om värderingar, att väcka kreativitet och lust till lärande samt att stödja elevernas personlighetsutveckling. Det betyder att lärares uppdrag, är komplicerat och svårt, även om det till sin natur är smalare än hela skolans uppdrag. Inte bara för att läraren måste kunna hantera hela uppdraget i relation till en klass med unika individer, utan för att de olika uppdragen hör ihop och påverkar varandra.45

41Goldstein, (2015), s. 245.

42Labaree, (2004), s. 39.

431 kap 4 § skollagen.

44FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, artikel 26: ”Utbildningen skall syfta till att utveckla personligheten till fullo och till att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Utbildningen skall också främja förståelse, tolerans och vänskap mellan alla nationer, rasgrupper och religiösa grupper samt främja För- enta nationernas verksamhet för fredens bevarande.”

45Jfr. Biesta, (2010), s. 20 ff.

111

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

3.4Att stärka läraryrket och uppdraget som rektor

Sedan mer än ett decennium har skolpolitiken omfattat en ambition att utveckla läraryrkets och skolledaruppdragets attraktivitet. Utred- ningen arbetar vidare med den ambitionen och inleder detta avsnitt med frågan om vad det som vanligen anses bidra till dessa yrkens attraktivitet.

3.4.1Vad gör ett yrke attraktivt?

I mitten av 1970-talet beskrev Dan Lortie vid University of Chicago fem kategorier av skäl till varför personer attraherades av läraryrket:46

•”The Interpersonal Theme” (att arbeta med barn och unga men

även tillsammans med vuxna)

•”The Service Theme” (att få betyda något för andra och för sam- hället)

•”The Continuation Theme” (att fortsatt få verka i skolan som man uppskattar som miljö och att fortsatt få arbeta med områden man lärt sig uppskatta i skolan, exv. ett visst ämnesområde)

•”The Material Benefits” (lön, anställningstrygghet etc.)

•”The Theme of Time Compability” (relativt fria arbetstider vilket underlättat vardagen)

Motiven för att välja lärarbanan tycks vara stabila över tid. Den israe- liske beteendevetaren Isaac Friedman summerade nyligen i en artikel forskning om motiv för att välja lärarkarriären i tre kategorier, han skriver:

factors influencing the choice of teaching as a career can be classified as extrinsic (relating to material benefits and job security), intrinsic (to do with personal growth and working in a school environment), and altruistic (a liking for, and a desire to working with children, ‘giving of yourself’, imparting knowledge, and a wish to serve society), including sense of social mission (referring to the likelihood of shaping the nature of the younger generation, molding children’s future, presser-

46 Lortie, (1975), s. 25–33.

112

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

ving cultural values, contributing to society and ensuring rich, interes- ting and enjoyable learning).47

I en rapport om lärarrollen till det norska Kunnskapsdepartementet år 2016 är bilden likartad men man betonar att motiv som knyter an till de relationella aspekterna av yrket liksom motiv som rela- terar till intresse för ämneskunskap och undervisning samt omväx- lingen i yrket.48 Erfarenhetsmässigt, och förstås förenklat, kan man säga att svenska lärarstudenter i dag brukar ange intresse för barn och unga, intresse för undervisning och utveckling samt intresse för ämnen som huvudsakliga skäl till att de intresserat sig för lärar- yrket.49 Den svenska skolan står mitt i en svår lärarbrist och bland annat av den utmaningen framstår det som mycket angeläget att öka läraryrkets attraktivitet. Läraryrket skiljer sig från andra yrken när unga ska göra sina yrkesval eftersom de unga redan som elever under många år undervisats av lärare. De har alltså redan en viss erfarenhet av yrket. Denna förutsättning saknas när det gäller ung- domars inställning till andra yrken som exempelvis advokat eller guldsmed.

Attraktionskraften i lärar- och förskolläraryrkena är sannolikt av- hängig om yrket uppfattas som positivt utifrån status, lön och arbets- villkor. Men kanske är den i ännu högre grad avhängig hur personers förväntningar på själva arbetet infrias.50 Sannolikt beror en stor del av läraryrkets attraktionskraft av hur väl yrkesutövningen också mot- svarar de motiv som legat till grund för utövarnas val av yrke.51 Det stora antal lärare som skolan behöver rekrytera varje år medför per automatik att variationen på de individuella preferenserna är stor.

47Friedman, (2016) s. 627. (Min kursivering.) Jfr. Akiba, (2013), s. 286 f.

48Expertgruppa om laerarrollen, (2016), s. 176 f.

49Man kan notera att den pågående statliga kampanjen, För det vidare, lyfter fram lite andra motiv, som till exempel att ”bli viktig för andra”, ”bli eftertraktad”, ”bli ihågkommen” och ”håll dig ung”. (fordetvidare.se/varfor-larare/)

50Man bör också ha i minne att övergripande reformer med andra syften än att påverka läraryrkets attraktionskraft kan spela in. Jfr. idéhistorikern Sven-Eric Liedmans kommentar

”… hur många goda lärarämnen kommer att söka sig till framtidens skola när skolvärlden genomgående framställs som ett spel mellan säljare och köpare?” (Liedman, (2011), s. 226.)

51Skolverket visade i en rapport 2013 på en påtaglig lärarflykt från skolan och en SCB-rap- port visade senare att det fanns närmare 40 000 utbildade lärare som arbetade inom andra yrken. Arbetsvillkoren i skolan förefaller ha påverkat lärares motivation att stanna i yrket. Glädjande nog kunde Dagens Nyheter hösten 2016 visa på att bilden av en tilltagande lärar- flykt inte var helt korrekt. De kunde visa att andelen som var kvar i skolan som lärare fem år efter att det börjat arbeta som lärare hade ökat mellan åren 2000 och 2010 från 64% till 71%. (Örstadius, (2016))

113

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

Men det betyder ju bara att attraktiviteten bäst säkras genom att flera aspekter tillgodoses. För att det inte bara ska framstå som attraktivt att söka sig till skolan, förskolan och vuxenutbildningen för en yrkesgärning, utan för att verksamma lärare och förskollärare även ska hålla fast vid yrkesvalet, stanna och utvecklas i sin gärning, måste det samlade erbjudandet vara genomgående starkt i alla dessa av- seenden.

Det finns ett mycket stort behov av nya lärare nu och framöver och attraktionskraften i yrket behöver öka. Ett problem är att under de senaste decennierna har förefaller läraryrket ha tappat i status.52 Det finns dock tecken på som pekar på en förändring, exv. har antalet sökande till lärarprogrammet ökat under senare år.53 De grundläggande lärar- och förskollärarutbildningarna byggs för när- varande ut för att motsvara behovet bättre, men det räcker inte med att öka antalet platser. Det krävs även fler sökande, att fler slutför utbildningen och att fler stannar i yrket. Därför är det avgörande att lärar- och förskolläraryrkena både framstår som attraktiva yrkesval och att arbetet i sig motsvarar förväntningarna. Om lärar- och för- skolläraryrkenas status ökar borde det alltså bli lättare att nyrekrytera till yrkena. Ur ett utvecklingsperspektiv är det också centralt att lärares och förskollärares professionella utveckling kraftfullt stöds, stimuleras och tas i anspråk. Som nämnts ovan, sannolikt är det så att de motiv som en gång attraherade individer till att bli lärare också är de områden inom vilka den professionella utvecklingen också är mest eftertraktad. Och goda möjligheter till professionell utveckling för lärare och rektorer leder inte bara till ökad kvalitet i verksamheten utan även till ökad attraktionskraft för dessa arbeten.

3.5Profession och professionalism som fenomen och vardag

Frågan om läraryrkets attraktionskraft relaterar till yrkets professio- nella status. Utredningen om skolans kommunalisering (U 2012:09) under ledning av statsvetarprofessorn Leif Lewin sammanfattar väl

52SOU 2014:5, s. 178 f.

53Hösten 2016 hade lärarprogrammen 19 800 sökande varav 12800 antogs. Antalet förstahands- sökande per plats har dock bara ökat marginellt, från 1,2 år 2011 till 1,5 år 2016. (Prop. 2017/18:1 Utgiftsområde 16, s. 65.)

114

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

utvecklingen av lärarkårens professionella status utifrån ett antal sammanhängande indikatorers utveckling över tid. Utredningen kon- staterar att ”läraryrkets status [har] sjunkit sedan början av 1990- talet.54 Vägen ut ur en sådan situation handlar om ökad professionali- sering av yrket. Det går inte att med enbart lagstiftning styra ett yrkes professionaliseringsprocess. Möjligheterna för en statlig utredning att påverka en sådan är därför begränsade. Men eftersom staten kan sätta en professions rättsliga ramverk kan denna utrednings förslag ändå bidra till en stärkt professionaliseringsprocess.

Här avser utredningen att ge en översikt över frågan om lärar- yrkets professionalisering. Syftet med det är att etableringen av ett professionsprogram är mer än en teknisk lösning på vissa tillkorta- kommanden. Det är också en utvecklad modell för att på ett grund- läggande hantera problem och systemfel och stödja en fortsatt professionalisering.

3.5.1Vad är en profession och vad kännetecknar ett professionellt uppdrag?

Det finns omfattande forskning om vad som utgör en profession och vad professionalism kan betyda i olika sammanhang. Begreppen är omstridda, inte minst vad gäller läraryrket.55 En ofta använd utgångs- punkt är en sammanfattning gjord av den amerikanske sociologen Talcott Parsons. Han menar att framväxten av professioner är en av det moderna samhällets stora innovationer. Professionerna utgör en ny funktion i samhället för att lösa kritiska uppgifter. De baseras på en grupp av yrkesverksamma personer som brukar beskrivas utifrån att de har en lång och avancerad utbildning med en sanktionerad

54SOU 2014:5, s. 178.

55Hargreaves, (2000), s. 152f. Med tiden har begreppen professionalisering och professionalism kommit att står för skilda traditioner och synsätt. En konstruktiv ingång till problematiken ges i artikeln Om innebörder i lärarprofessionalism (Englund, & Dyrdal Solbrekke, (2015)) i vilken artikelförfattarna ”karakteriserar professionalisering som relaterad till ett externt perspektiv där autonomi, auktoritet och professionens status och legitimitet står centralt. Lärares professio- nalism, å andra sidan, är ett perspektiv som är baserat på den interna, i bred mening pedagogiska kvaliteten på lärares utövande, den professionella praktiken. På denna bas utvecklar vi två olika aktuella motsatta logiker för professionellt utfört arbete: professionellt ansvar (professional responsibility) respektive redovisningsskyldighet (accountability).” (s. 168). Utredningens arbete

är inriktat mot att påverka utvecklingen i båda dessa avseenden eftersom de sammantaget är av betydelse för skolans förmåga att svara mot samhällets krav. De två logiker som omnämns presenteras utförligare i kap 6, not 119 i detta betänkande.

115

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

examen, en specifik kunskapsbas och en tydlig grad av autonomi i yrkesutövningen.56 Professioner ska lösa vissa samhällsfunktioner som är av en sådan komplexitet att de inte låter sig utföras utifrån enkla manualer utan kräver stora kunskaper och ett gott omdöme.

Två av de mest klassiska exemplen på professioner är advokater och läkare. Läraryrket anförs vanligen som ett exempel på ett yrke som inte fullt ut har fått status som en profession i en klassisk mening. Men undervisning, läraryrkets kärnuppdrag, är en uppgift med stor komplexitet, det vill säga är en typisk sådan aktivitet som inte kan genomföras med gott resultat genom tillämpning av arbets- manualer. För denna komplexa uppgift, att undervisa barn och unga, har lärarprofessionen utvecklats.57 Parsons noterar att vissa profes- sioner, i jämförelse med grupper som arbetare och byråkrater, har en social status som är flytande och svårgreppbar och att sådana yrkes- grupper kan anses ligga i gränslandet till en profession.58 Dessa påpe- kanden är särskilt intressanta när det gäller lärare eftersom den professionens utveckling inte har följt samma spår som andra profes- sioner och eftersom det också har förekommit oklarheter och stridigheter om synen på kunskapsbasen. Säkerligen har skolans stora samhälleliga roll varit av betydelse i sammanhanget, inte minst i ter- mer av statens behov av att säkerställa kommande generationers kom- petens, eller om man så vill, önskan om att kontrollera kommande generationers skolning.

För två decennier sedan berörde Stanfordprofessorn Lee Shulman frågan om lärarkårens professionalisering utifrån specifikt ett lärar- och lärarutbildarperspektiv. I artikeln Practice and the Education of Professionals betonar Shulman, i likhet med andra, att professioner har vissa gemensamma särdrag som:

the obligation of service to others, as in ‘calling’; understanding of a scholarly or theoretical kind; a domain of skilled performance of practice; the exercise of judgment under conditions of unavoidable uncertainty; the need for learning from experience as theory and practice interact;

56Parsons, (1968). Jfr. Friedson, (2001), s. 127. Man bör dock hålla i minnet, som Tomas Englund påpekat, att det vad gäller lärare varken funnits någon begreppslig klarhet vad gäller lärares professionalisering eller för den del enighet om innebörd och synsätt (Englund, 1996).

57För perspektiv på frågan om läraryrket som profession, se exv. Crowe, (2008).

58Parsons, (1968), s. 536–547. Parsons använder uttrycken “fluid and indistinct” samt “border- line groups”.

116

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

and a professional community to monitor quality and aggregate know- ledge.59

Shulman tillför en viktig dimension genom att starkt betona samver- kan inom professionen, ”No professional can function well in isola- tion.”60 Han betonar också att dessa aspekter av en profession utgör särskilda utmaningar för de utbildningar genom vilka enskilda kvalificerar sig för professionen i fråga – eftersom ”Professions are ultimately about practice.”61 Det är med andra ord i utövandet som den enskildes professionalism blir tydlig.62 Samtidigt menar han, är lärlingsmodellen som utbildningsform otillräcklig eftersom profes- sionsutövningen kräver att man kan kombinera ”theory and practice in local, situated judgments.”63 Här har vi Parsons generella inno- vation i lärartappning, den professionelles utförande av unika och komplexa uppgifter, under ansvar, med professionellt omdöme base- rat på professionens gemensamma kunskapsbas.64

59Shulman, (1998), s. 516. (Punktlista i original).

60Shulman, (1998), s. 520, Jfr. Frelin (2010), s. 20 ff.

61Shulman, (1998), s. 516 och 518. Vad gäller utbildning till lärare så rekapitulerar han Deweys synpunkter på dessa utbildningar (från 1904) som i grova drag går ut på att lärlingsmodellen är otillräcklig, att man hellre bör ta lärdom av hur mer mogna professioner organiserat sina utbild- ningar och därvidlag använda mer laborativa modeller som ligger närmare det som Shulman uppfattar som en akademisk utbildningsmodell.

62Jfr. hur Frelin (2010) mfl. talar om ”enacted professionalism” och ”professionalism in terms of the results of practice – i.e., what it achieves…”s. 20 ff. En sak som kännetecknar lärarpro- fessionalitet är, som Shulman och andra påpekat (ovan) är att det är en specifik yrkesutövning och en sådan som också bygger på kollegial samverkan. Med detta följer också betydelsen av dess relation till vad som anses vara utmärkt undervisning och därmed en normativ nivå. (se exv. Biesta, & Stengel, (2016), s. 31 f.) Amy Gutman har betonat vilket öppet fält detta är, hon skri- ver: ”We cannot determine the purpose of education by invoking an a priori theory of human nature. There are no doubt bounds of what is educationally possible at any given time, but these constraints leave societies a vast choice among competing educational purposes and authorities. Educational authorities may aim to perfect human nature by developing its potentialities, to deflect it into serving socially useful purposes, or to defeat it by repressing those inclinations that are socially destructive. We can choose among and give content to these aims only by developing a normative theory of what the educational purpose of society should be.” (Gutman, (2003), s. 397.)

63Shulman, (1998), s. 525.

64OECD-rapporten Supporting Teacher Professionalism – Insights From TALIS 2013 OECD (2016) operationaliserar tämligen pragmatiskt innebörden av professionsbegreppet till att omfatta a) Professional knowledge base (Formal teacher education, Professional development oppor- tunities & Practitioner research), b) Autonomous decision-making (Autonomy & School-based decision making) samt c) Peer networks (Mentoring, Induction, Professional development plans, Peer feedback & Professional learning communities). Rapportens sätt att hantera begreppet är intressant eftersom det bottnar i strävan att utifrån forskning om lärare försöka identifiera faktorer av betydelse för utvecklingen av lärares yrkesskicklighet. Vad som möjligen saknas i samman- hanget är betoningen på läraryrket som ett intellektuellt yrke. Jfr. lärarkommentaren ”Teaching is an intellectual profession – and teachers are intellectuals.”i Lipcon, (2008), s. 541.

117

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

I detta sammanhang framstår det som funktionellt att särskilja aspekter av professionsfrågan genom uppdelningen i professionalism som en fråga om ”status-related elements of teachers’ work” och professionalitet som aspekter av ”those elements of the job that constitute the knowledge, skills and procedures that teachers use in their work.65 Professionalitet kan i sin tur uppdelas i en begränsad och en utvidgad del. Med begränsad förstås då

classroom-based perspective which values that which is related to the day-to-day practicalities of teaching” och med utvidgad sådant som ”a much wider vision of what education involves, valuing of the theory underpinning pedagogy, and the adoption of a generally intellectual and rationally-based approach to the job.66

Dessa olika sätt att bearbeta professionaliseringsbegreppet visar på såväl begreppets svaghet i det att det är svårdefinierat och därmed kan komma att stå för olika saker men å andra sidan även dess styrka i att det fångar in olika delar av yrkesutövningen, dess förutsättningar och villkor, av stor betydelse.

Professionen som innovation formas inte bara av de olika ansvars- områdena som sådana. De präglas också av de övergripande samhälls- ordningar inom vilka de verkar. I forskningen har man skiljt på centraleuropeiska och anglo-amerikanska professionsmodeller.67 De skandinaviska traditionerna liknar i hög grad de centraleuropeiska i deras centralistiska karaktär, med starka samband med den statliga byråkratin och en tydlig bas i statligt styrda universitetsutbildningar vilka utgör grund för ämbetsmannakarriärer. Dessa traditioner känne- tecknas också av utvecklade samarbeten mellan de olika professio- nernas organisationer och den statliga byråkratin vilket ofta resulterat i professionalisering ”from above”.68 De anglo-amerikanska traditio- nerna skiljer sig från dessa genom dess mer decentraliserade karaktär och att utvecklingen i högre grad kom att ledas av de professionellas

65”professionalism” och ”professionality”, Evans, (2008), s. 26. Detta sätt att särskilja aspekter av begreppet ligger nära en distinktion mellan ”being professional” och ”being a profession” samt mellan ”enacted professionalism” och ”professionalism in terms of the results of practice

– i.e., what it achieves…”. Se exv. Anneli Frelins kommenterar i Teachers’ Relational Practices and Professionality, (2010), s. 19 ff.

66Citaten utgörs av Linda Evans, beskrivning av de perspektiv som Hoye, (1975) använde. Evans utvecklar begreppen ytterligare. Evans, (2008), s. 26.

67Stycket bygger på Svensson, & Evetts, (2003), och den textmässigt närliggande texten, Svensson, & Evetts, (2010).

68Svensson, & Evetts, (2003), s. 5. Jfr. Evetts (2009 s. 22.).

118

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

organisationerna. Den traditionen har i högre grad också opererat under marknadsliknande villkor där de ansvarat för olika former av kontroll och certifiering av enskilda utövare.69 De här skillnaderna är av betydelse för att förstå dels forskning om lärarkårens professio- nalisering som sådan, dels för att kunna förstå internationella policy- rekommendationer rörande professionaliseringssträvandena.

Diskussionen om vikten av professionalism har kommit och gått under efterkrigstiden och dessa två traditioner har kommit att integ- reras allt tydligare över tid och, får man tillägga, under påverkan av olika trender.70 Den ökade decentraliseringen har tillsammans med privatisering och globalisering påverkat diskussionen om professio- nalisering och professionalism, i synnerhet i relation till diskurser om kunskapssamhället – och det är i det perspektivet som frågan om professionalisering och professionalism blir intressant för denna utredning. Det intressanta är inte längre diskussionen om vad som kännetecknar en profession utan hur professionalisering som sådan fungerar i samtiden.71 Julia Evetts har pekat på, att trots att processer för ökad professionalisering kan framstå som lockande för yrkes- utövarna och deras organisationer så innebär strävanden för detta,

”from above” ofta inslag av yrkenas omdefiniering och ökad kontroll av utövandet.72 Samtidigt går det inte att komma ifrån det förhål- landet att det professionella utrymmet också måste definieras natio- nellt och primärt genom rättsliga åtgärder. Men just detta är också av stor betydelse för hur professionaliseringen som process formas och ytterst är det av betydelse för det professionella ansvarstagandet och agerandet.

3.5.2Lärarnas professionaliseringssträvanden

Professionalisering och re-professionalisering är inga enkla pro- cesser. En profession kan erövra utrymme och en profession kan tillerkännas och medges utrymme. Centralt för om ett yrke är en profession är att den vanligen kontrollerar inträdet till professio- nen, fortbildningen inom yrket och utvecklingen av professio-

69Svensson, & Evetts, (2003), s. 6.

70Svensson, & Evetts, (2003), s. 11.

71Jfr. Evetts, (2003).

72Evetts, (2003), s. 31. Jfr Stenlås (2009), s. 36 samt Evans, (2008).

119

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

nens kunskapsbas. Lärare i Sverige har svag kontroll över dessa aspekter, vilket sannolikt också bidragit till yrkets sjunkande status. Professionalisering av yrket innefattar att stärka profes- sionsutövarna i dessa avseenden.

I sammanhanget har det också talats om att läraryrket är en semi- profession, och att det pågår en de-professionalisering av läraryrket samtidigt som många initiativ tas för att åstadkomma en professio- nalisering.73 Niklas Stenlås har kärnfullt beskrivit hur ”Rutinisering, reglering och standardisering” av yrkesverksamheten och en ” urvatt- ning av yrkets kunskapsbas” har bidragit till en de-professionalisering då sådant ”gör yrkesutövarna utbytbara, minskar deras inflytande över sitt arbete, minskar möjligheten att utöva ett eget (professio- nellt) omdöme och minskar yrkesutövarnas autonomi.74

Inte bara sammanhangen varierar för professionaliseringssträvan- dena utan även de historiska kontexterna. Förenklat kan man tala om olika vågor av professionalisering. OECD-rapporten Supporting Teacher Professionalism – Insights From TALIS 2013, anlägger ett internationellt perspektiv på frågan och skisserar ett övergripande mönster av att ”högre lärares” professionalism kom att hotas under nittonhundratalets globala utbyggnad av skolsystemen och den därmed sammanhängande strävan efter standardisering och uppfölj- ningsmodeller vilka minskade lärarnas professionella utrymme.75 Rap- portförfattarna menar dock att det senare, under de senaste två decennierna, har funnits ett tydligt fokus på att via skilda skolrefor-

73Om lärarprofessionen som en semiprofession. Utifrån olika kriterier, exv. rörande förekoms- ten av en specifik kunskapsbas och graden av autonomi i yrkesutövningen har det framhållits att läraryrket inte helt ut uppfyller kriterierna för en profession. Se exv. Niklas Stenlås, (2009), s. 30, 36. Se även Brantes diskussion av semiprofessioner (i Brante, 2010). Han menar att vad som skiljer en semiprofession från en klassisk profession är antingen att yrket står under en annan profession som i fallet sjuksköterskor eller så är det avsaknaden av en ”… basic, robust, systematized, replicable and generally recognized model of performance, or core. Hence it is easily questioned by laymen (clients, customers) as well as politicians …” vilket han menar vara tillämpligt på lärare. Till dessa baskriterier, vilka inkluderar frågan om kunskapsbasen, läg- ger Brante också en rad kännemärken på semiprofessionerna: de är förankrade i medelklassen; de är organiserade som fackföreningar; de har lägre grad av autonomi i förhållande till politiker och andra professioner; de är större till sin numerär; de är kvinnodominerade och deras utbildning är bred och mångvetenskaplig snarare än specialiserad. Om de-professionalisering, se exv. Agevall, & Jonnergård,(2007),. Se även Labaree, (1997), ffa kap. 6 där Labaree relaterar frågan om lärares professionalisering till övergripande förändringar i skolan som exv. fokuseringen på kunskapsresultat före likvärdighet, marknadsorienteringen av skola, feminiser- ingen av lärarkåren etc. Jfr. även Englund, (1996).

74Stenlås, (2009), s. 39 f.

75OECD (2016), s. 28. Med ”högre lärare” avses ”university professors and upper secondary teachers”.

120

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

mer stödja lärarnas professionalisering – och att det är tydligt att det inte finns en enda väg att gå utan att professionaliseringens utveck- lingsformer skiftar mellan länder och skolsystem.76

För svenskt vidkommande så beskrev till exempel Christina Florin i Kampen om katedern (1987) lärarkårens strävanden från mitten av 1800-talet som en period kännetecknad av professionalisering och på senare år har Sofia Persson (2008) och Johanna Ringarp (2011) lyft fram professionaliseringens breda relation till såväl omstrukturer- ingen av välfärdsstaten som en bredare samhällsutveckling.77 Johanna Ringarp opererar i sin analys av professionaliseringsproblematiken med begreppen yttre och inre professionalisering. Hennes studie berörde den yttre professionaliseringen med vilken hon förstår ”kriterier för abstrakt kunskap, autonomi, handlingsutrymme och egenkontroll” och makten över dessa aspekter av professionen.78 Med inre professionalisering avsåg hon sådant som ”normer och värde- grundsfrågor som etiska regler, yrkesspråk och yrkesidentitet.79

Jämförande studier har pekat på att professionaliseringen sett lite olika ut inom de nordiska länderna.80 Till exempel har det i inter- nationell forskning noteras att norska lärare har en starkare kollektiv identitet än sina svenska kollegor och att den svenska lärarprofes- sionen i högre grad vilar på ”a more personalized type of professio- nalism emphasizing teachers’ knowledge, competence and perfor-

76OECD (2016), s. 28f. Jfr. Sociologen Sofia Perssons kommentar rörande den svenska ut- vecklingen: ”I samband med den begynnande decentraliseringen av skolan under tidigt 1980-tal, och övergången från regel- till mål- och resultatstyrning under 1990-talet, började forskare, administratörer och politiker tala om lärare som professionella. En önskan om att öka lärarnas inflytande och ansvar för utbildningen framfördes.” (Persson, (2008), s. 368) samt Niklas Stenlås kommentar i samma riktning om att skolreformerna allt sedan kommunaliserings- reformen betonat vikten av ”lärarnas professionalitet”. s. 60, (Stenlås, 2009)

77Florin, (1987). Analyserna av riktningen på utvecklingen har förstås skiftat beroende på utgångspunkter och definition av vad som är mer eller mindre central för en profession. Ingrid Carlgren och Ference Marton har betonat att utvecklingslinjen bröts i samband med utvecklingen av vad som senare blev grundskolan och att man från ca 1950 kan tala om en period av avprofessionalisering vilken från 1980-talet avlöstes av en period av reprofes- sionalisering. (Carlgren, & Marton, (2000), s. 106 ff.) Se också Johanna Ringarps utvecklade analys av lärarnas till vissa delar, och inte lika för alla lärargrupper, försvagade ställning som profession i Professionens problematik – Lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens för- vandling, (2011), s. 183 ff. I sammanhanget finns det skäl att också erinra om Sofia Persson ingående studie av läraryrkets utveckling i Sverige och hennes betoning på samband mellan professionen och samhället i stort, se exv. översikten på s. 395 (Persson, 2008).

78Ringarp, (2011), s. 28 ff.

79Ringarp, (2011), s. 28.

80Se exv. antologin Changing Teacher Professionalism, International trends, challenges and ways forward, (Gewirtz, et al. 2009) och Hudson, (2007).

121

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

mance as individual properties.”81 Vad vi ser är med andra ord att professionalisering dels framstår som en pågående process, dels att man kan förstå professionalisering som ett sorts tidsbundet kontrakt mellan yrkesutövarna och det samhälle i vilket de verkar.82 Man skulle alltså kunna se den diskussion som idag, och i denna utredning, förs om lärarkårens betydelse för samhället som ett samtal om ett sådant kontrakt, ett samhällskontrakt med lärarkåren för framtidens kunskapssamhälle.83

Denna översiktliga beskrivning rörande frågan om läraryrkets professionalisering är av betydelse som sammanhang och klangbotten för etableringen av ett professionsprogram för skolans lärare och ledare. Programmet avser att både hantera systemfel och att på ett övergripande plan stödja en fortsatt professionalisering och därmed lägga grund för ett förnyat kontrakt mellan profession och samhälle.

Skolkommissionen betonade vikten av att programmet och att dess utveckling inte bara är förankrat i lärar- och skolledarkårerna och utan också i en mer grundläggande mening ägs professionellt, såväl av kvalitetsskäl som av legitimitetsskäl.84 Det föreslagna programmet är ämnat att bidra till professionens utveckling så i den mån man kan hävda att lärarprofessionen snarare är en semiprofession ska förslaget förstås som ett väsentligt bidrag till lärarkårens professionalisering. För den händelse man uppfattar att det pågår en de-professionali-

81Citat är hämtat från Helgöy, Homme, & Gewirtz, 2007), s. 200, en studie uppmärksammad i antologin Changing Teacher Professionalism, (ovan). I sammanhanget kan det vara värt att påpeka att svenskar vad gäller värderingar generellt har ett internationellt avvikande mönster vilket förefaller ligga i linje med denna observation. Jfr. den s.k. ”kulturkartan” som publiceras av

World Value Survey (www.iffs.se/world-values-survey/) samt Inglehart,& Welzel, (2005), s. 87 och 220.

82Jfr. Anneli Frelins kommentar: ”In many countries, the teaching profession has been continuously subject to forces of professionalization, de-professionalization and re- professionalization.” (med ref. till Hargreaves & Goodson, 1996, s. 3–4), Frelin, (2010), s.19.

83Det är värt att notera att liknande samtal, förhandlingar och förskjutningar förstås har pågått över tid och pågår idag vad gäller andra professioner också. Utgångspunkter kan vara allmänna samhällsförändringar men aktuellt är också den teknologiska utvecklingen. Jfr. till exempel The Future of The Professions – How Technology Will Transform The Work of Human Experts, (Susskind, & Susskind, 2015)

84Medägarskap är en central faktor för att reformer ska bli lyckosamma generellt och inte minst viktigt när det gäller framgångsrik kompetensutveckling (se avsnitt 4.1 nedan) En stark invol- vering av de främsta lärarna och rektorerna i utvecklingen av beskrivningar av yrkesskicklighet leder sannolikt till att beskrivningarna blir träffsäkrare och det förhållande att kompetens identifieras och erkänns av de främsta inom området skapar legitimitet. Jfr. också Fullan &

Hargreaves kommentar: ”If these things [stycket handlar om vad teacher leadership handlar om konkret] are done by teachers, for teachers, and with teachers, then most people’s teaching career will end in a bang, not in a whimper.” (Hargreaves, & Fullan, (2012), s. 67)

122

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

sering är avsikten att vända den utvecklingen.85 Och för det är ägar- skap av största betydelse. Denna utredning lägger nedan fram en övergripande beskrivning av ett professionsprogram för skolans lärare och ledare i akt och mening att lägga en konstruktiv grund för full- följandet av den strategi som 2015 års skolkommission lade fram.

3.6Professionsprogram för professionalisering och professionell utveckling – om dess syfte och principer

Förskollärare, lärare och rektorer av största betydelse för enskilda barn och elevers möjlighet att skapa sig framtida goda liv och för vår gemensamma strävan att bygga ett gott samhälle. De är helt enkelt skolans viktigaste resurs. Deras kunskap, kompetens och engagemang är därmed av yttersta vikt och samhället måste därför etablera goda förutsättningar för dem att utveckla sin yrkesskick- lighet. Utredningen föreslår att detta görs inom ramen för ett pro- fessionsprogram. I detta avsnitt utvecklas detta ytterligare.

3.6.1Skolan är beroende av skickliga lärare och rektorer

Skolframgång kan diskuteras utifrån olika utgångspunkter men när det gäller elevers lärande och utveckling av kunskaper och värden är lärares yrkesskicklighet vad gäller undervisning omistligt.86 En lärare kan kompensera för negativa faktorer och en lärare kan förstärka positiva förutsättningar. Det omgivande samhället och organisationen på en enskild skola har naturligtvis stor betydelse – liksom grunderna för resurstilldelning och skolans övergripande ambitioner samt det som så ofta benämns skol- eller undervisningskultur. En avgörande förutsättning för en framgångsrik skola är dess lärare och ledare, deras kunskaper och kompetenser. Mer konkret handlar det om den enskilde lärarens skicklighet i kombination med den aktuella skolans, och därmed skolledningars, förmåga att organisera lärare på ett sådant

85Om reprofessionalisering, se exv. Young, (2002), s. 567 f. Jfr även debattinlägget den 1 maj 2017 från skolkommissionärerna Åstrand, Westling-Allodi och Gustafsson, www.skolaochsamhalle.se/flode/skolpolitik/skolkommissionens-forslag-starker- professionell-autonomi/

86För en aktuell diskussion av begreppet skolframgång, se Jarl, et al. (2017), s. 17 ff.

123

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

sätt att de inte bara kompletterar varandra utan att de sammantaget utgör en samverkande, förstärkande och lärande organisation – på riktigt.87

3.6.2En systematik för attraktivitet och utveckling

Denna utredning tar vid på den linje OECD och Skolkommissionen slog in på genom att föreslå etableringen av ett professionsprogram som en sammanhållande systematik för såväl utveckling av lärares och rektorers kompetens som dess strategiska användning. Vår bedöm- ning är att professionsprogrammet ger den struktur som är nödvän- dig för att kunna lösa flera av de frågor som utredningen har i uppgift att lösa, detta gäller inte minst frågorna som rör kompetensutveckling och fortbildning samt frågan om hur karriärstegsreformen kan juste- ras för att fungera bättre, enskilt och tillsammans med exempelvis lärarlönelyftet. Anslaget bedöms också svara mot den övergripande ambitionen för utredningens uppdrag, att öka skolprofessionernas attraktionskraft. För att detta ska vara möjligt krävs dock att ramver- ket för professionsprogrammet som helhet utvecklas, ett arbete som utredningen har påbörjat men som behöver slutföras av andra.88 Prin- cipen är enkel: genom en förstärkning av läraryrkets attraktionskraft påverkas på sikt både tillgången och kvaliteten på lärarkrafterna – vilket i sin tur, och med de förutsättningar för utveckling, undervis- ningsskicklighet och modeller för kompetensnyttjande som här före- slås, kommer att positivt påverka elevernas utveckling av kunskaper och värden positivt.89 Om yrket är attraktivt påverkas både rekry- teringen till yrket och att lärare stannar och utvecklas i yrket – och

87Michael Fullan & Joanne Quinn har föreslagit ett ”coherence framework” (som betonar ”focusing direction, cultivating collaborative cultures, deepening learning, and securing accountability.”) som pekar ut en autentisk utvecklingsväg till skillnad från vad som lätt blir fallet, en instrumentell tillämpning av en modell. (Fullan,& Quinn, (2016), s. 128 ff. Se även Hargreaves, & Fullan, (2012) och Senge, (1995).

88Förslaget om ett professionsprogram behöver tas vidare i ett sammanhang med tydligt professionsinflytande. Utredningen har samrått med den utredningen rörande organisationen av skolmyndigheterna som på regeringens uppdrag leds av Kerstin Hultgren (2017:37). Det förslag som föreliggande utredning lämnar innehåller komponenter som både kan stå för sig själva, och inordnas i en kommande organisationsmodell utifrån en sådan utgångspunkt, men som också tillsammans i form professionsprogrammet bildar en stark helhet och som lämpligen organiseras i enlighet med vad 2015 års Skolkommission förutskickade.

89Se exv. Sanders, & Rivers, (1996).

124

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

sannolikt gäller detta i lika hög grad rektorsuppdraget.90 Utredningen bedömer att programmet sammantaget kommer att bidra till att den samlade kompetensen blir högre och att den kan användas mer stra- tegiskt. Ett sådant program för skolans lärare och ledare bör kunna bidra till utvecklingen av en positiv spiral i detta avseende då goda utvecklingsmöjligheter är attraktivt i sig, liksom ett tydligt fokus på kärnuppgifterna.

Professionsprogrammet pekar också mot skolsystemet i sig.

Berkleyprofessorn David Kirp noterar att ”We have heard a lot of inspirational teachers and superb schools. But excellent school systems are rarities.”91 Professionsprogrammet är en insats på system- nivån men med fokus på enskilda individer då deras möjlighet att lära och att ta ansvar är en omistlig del av ett starkt skolsystem. Och i detta ligger, inte bara utveckling av det som Andy Hargreaves och Michael Fullan har benämnt som professional capital utan det som ligger i dess förlängning – collaborative professionalism.92 De fram- håller att:

… the main point is not the individual teacher, for the better of worse, here and there, that counts, but rather how you maximize the cumulative effect of many many teachers over time for each and every student. Students do well because they have a series of very good teachers – not by chance, but by design. In other words, you have to transform the entire profession – not just the bottom 20% and top 20% but the whole 100%. There is no getting around that hard fact. And continuously improving the 100% is indeed what the top-performing countries do.93

90OECD noterade karriärreformen som en positiv utveckling då frånvaron av “career paths has for many years hindered professional development of Swedish teachers” men noterade också att mer krävs för att etablera läraryrket som en aktad profession. (OECD 2015, s. 42).

91Kirp, (2013), s. 74.

92Det är värt att notera att Hargreaves betonat vikten av att denna typ av samverkan utvecklas på lärarnas och lärandets villkor och hur negativt det kan vara när det blir en administrativ börda, en konstlad pålaga, i stället för en frigörande och utvecklande resurs. Se Hargreaves, (1994)och Hargreaves, & Fullan, (2012), s. 15 f. Jfr. Jarl. et al. (2017), s. 159.

93Hargreaves, & Fullan, (2012), s. 15 f. Jfr. Jarl. et al. (2017), s. 159.

125

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

SOU 2018:17

Dagens utmaningar för skolan är på en sådan nivå att det utöver att enskilda lärare är excellenta i sin yrkesutövning också krävs att deras samverkan kring utveckling av undervisningen och varje elevs lärande måste vara högklassig och genomtänkt.94 Precis detta kan förslaget om professionsprogram bidra till genom ökad systematik och ökad fokusering.

En utgångspunkt för programmet är att läraryrkets attraktivitet hänger samman med varför personer väljer att bli lärare, deras motiva- tion, vilket har berörts i tidigare avsnitt. Lärares prioriteringar varierar beroende på vilken skolform som avses men det brukar handla om ett intresse för barn och elever, för undervisning och utveckling, för olika ämnen och ämnesområden. Programmet utgår från att det som för yrkesutövarna är attraktivt är att i sin fortbildning få möjlighet att fördjupa sig inom de områden som de själva upplever sig ha behov utav för sin professionella utveckling – och att det finns tydliga kar- riärmöjligheter och goda möjligheter att få bidra i verksamheten utifrån uppnådd kompetens. Förslagets innebörd kan sammanfattas som en åtgärd för att:

–lärare ska erbjudas återkommande relevanta och substantiella utvecklingsinsatser under hela yrkeslivet,

–lärar- och rektorskompetens ska kunna erkännas i i förhållande till nationella kompetensbeskrivningar,

–lärare och rektorers kompetens ska på ett bättre sätt än i dag tas till vara genom att strategiskt knyta svårare uppdrag till lärare med högre yrkesskicklighet.

Syftet med professionsprogrammet är ytterst att främja elevers lärande genom att stärka professionell kunskap och kompetens samt genom att stödja varje enskild lärares och rektors karriärlånga utveckling. Programmet avser att bidra till att ge lärare och rektorer väsentligt förbättrade möjligheter att svara mot de höga förvänt-

94 Hargreaves & O’Connor har utvecklat perspektivet i rapporten Collaborative Professionalism

(2017): ”Professional collaboration refers to how people collaborate within a profession. That collaboration may be strong or weak, effective or ineffective, emerging or mature, and undertaken one way or another. Collaborative professionalism is about how people collaborate more professionally and also how they work as a profession in a more collaborative way. Professional collaboration is descriptive — it delineates how people work together in a profession. Collaborative professionalism is normative — it is about creating stronger and better professional practice together.” (Hargreaves & O’Connor, s. 2)

126

SOU 2018:17

En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer

ningar som samhället har på dem. Dessa förväntningar har för- stärkts genom den reviderade skollagen vilken stadgar att ”Utbild- ningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.”95

Det betyder att det måste finnas en systematik som säkerställer att båda dessa grunder aktivt vårdas och programmet syftar till att vara ett starkt bidrag till detta.

Då den huvudsakliga aktiviteten i skolan är undervisning i bred bemärkelse medför det ökade kravet på vetenskaplighet primärt ett ökat krav på lärarna, deras kunskaper och kompetens. Men den nya skollagen stadgar också något annat, nämligen att utbildningen också ska vila på beprövad erfarenhet. Beprövad erfarenhet är inte vilken erfarenhet som helst. Det handlar här om att erfarenheter ska bli föremål för reflektion, det vill säga att med systematik prövas. Vad vi talar om är alltså att lyfta upp analysen av vardagserfarenheter till ett mer skarpt betraktande i syfte att morgondagens praktik ska bli bätt- re än dagens. Man skulle kunna uttrycka det som att söka efter ”best practice” i syfte att utveckla sin egen ”next practise”.96 För att svara mot skollagens förstärkta ambitioner krävs en förstärkt systematik för lärares karriärlånga utveckling.

3.6.3Professionsprogram, förnyelse och reformvård

I centrum för skolframgång i en mer principiell betydelse står eleven och dess lärande – men därmed även läraren, den syste- matiska utvecklingen av undervisningen och rektorernas förmåga till ledarskap så att skolor och förskolor organiseras med tydligt fokus på undervisning och lärande.97 Professionsprogrammet är en systematik för ett förstärk fokus på att utveckla och använda ökad

951 kap 5 § skollagen.

96Insikter från generellt kvalitetsarbete inom andra sektorer har lett till utveckling av skolanpassade former för systematiskt utvecklingsarbete. En sådan modell består i etablering av s.k. professional learning communities (PLC). Dessa brukar beskrivas som etablering av arbetsgemenskaper med ”the capacity to promote and sustain the learning of all professionals in the school community with the collective purpose of enhancing student learning’’ (Vescio, Ross, & Adams, (2008) s. 81. NB, författarnas beskrivning är hämtad från Bolam, et al. (2005). PLC framstår som effektiva vad gäller att påverka elevers lärande under förutsättning att de håller ett tydligt fokus på detta.

97Jfr. hur Jarl, et al. (2017) betonar att på de skolor de funnit framgångsrika så fanns det ett tydligt fokus på att sätta ”elevernas lärande i centrum och att samarbeta för att se och uppmärksamma alla elever och ge dem de verktyg de behöver.” De skolor som var mindre framgångsrika kännetecknades däremot av ”att samarbete och gemensamt ansvarstagande [lyste] med sin frånvaro”. (s. 158 f).

127

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

•att det behövs ett samlat och förstärkt grepp för lärares och rektorers professionella utveckling under hela yrkeskarriären, det vill säga professionsprogrammet behöver en kompetensut- vecklande del.

•att det behövs tydliga beskrivningar av lärarkompetenser från basal nivå upp till mycket avancerad nivå samt att det måste finnas robusta och tillförlitliga processer för att identifiera och erkänna olika nivåer av kompetens.

•att det behövs mer utvecklade modeller för att använda kom- petens så att identifierad och erkänd kompetens kan användas mer strategiskt.

Vart och ett av dessa antaganden utgör grunden för en del av pro- grammet. Programmet kan därmed sägas bestå av dels en kompe- tensförstärkande del, dels en del vars fokus är kompetensvändning vilka sammanbinds av en funktion för att bekräfta enskilda lärares kompetenser. Var för sig framstår dessa ansatser inte som särskilt unika men väl utvecklade och integrerade med varandra ger hel- heten en systematik som med en tydlig utformning och adekvat resurssättning är något av en game changer. Skolkommissionen betonade också att programmet skulle vara nationellt reglerat i för- ordning för att få till stånd likvärdighet och systematik i dess tillämpning men i sin lokala tillämpning regleras av parterna för att därmed vara adaptivt utifrån lokalt identifierade behov.1

4.1Del 1: Kompetensutveckling

– en kraftfull systematik för utveckling av lärar- och ledarkompetens

Programmet syftar ytterst till att utveckla elevernas lärande och till att utveckla läraryrket till en attraktiv profession. Skälen till att det är viktigt att utveckla en systematik av detta slag är lika viktiga som enkla: Med stöd stannar fler, med goda utvecklingsmöjligheter når fler högre yrkesskicklighet tidigare i karriären och detta påverkar

1 SOU 2017:35, s. 186 ff.

130

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

elevernas lärande positivt. Nedan sammanfattas utvecklingsdelen av programmet kort för att senare i avsnittet utvecklas.

De grundläggande principerna för kompetensutveckling via pro- grammet är:

•att utveckling av yrkeskunskap och yrkeskompetens sker bäst ut- ifrån personligen upplevda behov och artikulerade ambitioner. Därför är den enskilde lärarens och rektorns egen önskan om att utveckla sin yrkesskicklighet en grundläggande förutsättning för programmets design.2

•att det pedagogiska ledarskap som rektorer har att utföra innebär att de ständigt måste överväga hur de på bästa sätt tillförsäkrar eleverna den bästa undervisningskompetensen och hur en likvär- dig skola av högsta kvalitet säkras. Därför är det ett ansvar för rektorer att kontinuerligt föra dialog med skolans lärare om de utvecklingsbehov de ser inom respektive skola och skolhuvud- man och hur dessa kan realiseras i relation till och med utgångs- punkt i den enskilde lärarens behov och strävan. På samma sätt behöver en kontinuerlig dialog föras mellan rektor och huvudman om rektorns utvecklingsbehov.

Professionsprogrammet omfattar två olika spår, ett för lärare och ett för rektorer. För den enskilde läraren innefattar den kompetensut- vecklande delen av professionsprogrammet (lärarspåret) följande delar:

•Introduktion i yrket med tillgång till en erfaren lärare som mentor under lärarens första anställning. Introduktionen sträcker sig över ett år och omfattar både utbildningsinsatser som är specifika för introduktionen och mer allmänna utvecklingsdelar.

•Kontinuerlig utveckling av kunskap och kompetens genom hela yrkeslivet. Läraren väljer efter dialog med rektor a) inriktning på

2 Redan tidiga studier av organisationsmodeller för kollegiala lärande- och utvecklingsprocesser betonar hur betydelsefullt det är att lärare själva får ta ledarskap i dessa frågor, se exv. Englert, & Tarrant, (1995) s. 327. För svenskt vidkommande har Wieland Wermke i sin studie Develop- ment and Autonomy – Conceptualising teachers’ continuing professional development in different national contexts, noterat att den svenska traditionen inte primärt bygger på en sådan approach. (2013, s. 121.) Det kollegiala lärandet som modell för att skapa frirum för lärare att ta ledarskap för utveckling behöver som alla val problematiseras för en framgångsrik tillämpning. Se exv. Langlelotz, (2017).

131

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

innehållet i sin fortbildning, b) typ av utbildningsform (insatsfor- mat) och c) med vilket tempo den ska genomföras.

Den del av professionsprogrammet som har inriktning mot rektor och skolledning, (skolledarspåret) består av följande delar:

•En rekryteringsutbildning, eller kanske bättre uttryckt, kvalifika- tionsutbildning för att bli behörig att söka skolledaruppdrag, möj- lig att ta del av inom programmets lärarspår. Motsvarande utbild- ning bör också vara möjlig att läsa vid universitet och högskolor för andra yrkesverksamma än lärare.

•En befattningsutbildning på sikt omformad utifrån att en kvali- fikationsutbildning erbjuds.3

•Kontinuerlig utveckling av kunskap och kompetens genom hela yrkeslivet. Rektorn väljer efter dialog med huvudmannen a) inrikt- ning på innehållet i sin fortbildning, b) typ av utbildningsform (insatsformat) och c) i vilket tempo den ska genomföras.

Den kontinuerliga kompetensutvecklingen i professionsprogram- mets två spår bör huvudsakligen genomföras inom något av de tre insatsformaten benämnda: Kurs, Kollegial process och Projekt samt ytterligare ett insatsformat, benämnt Sökbart utbildningsutrymme. De tre förstnämnda insatsformaten handlar om insatser som snarare omspänner terminer än timmar och dagar då studier (se nedan) pekar på att korta insatser sällan är verkningsfulla. En lärare, eller rektor deltar i (eller leder) återkommande sådana insatser. Med sär- skilt utbildningsutrymme, för vilka ett statsbidrag ska kunna svara för delar av huvudmannens omkostnader under utbildningstiden, avses en sökbar möjlighet till en mer omfattande insats för vilken lärare kan kvalificera sig. För etableringen av dessa olika insatser kommer det att krävas en omfattande samverkan mellan olika skolhuvudmän och mellan skolhuvudmän, myndigheter samt universitet och hög- skolor vad gäller behoven på en aggregerad nivå. Innan beskriv- ningen av programmet utvecklingsdel beskrivs ytterligare ges en pre- sentation av forskning om lärarfortbildning.

3 Kvalifikationsutbildningen och den grundläggande utbildningen bör kunna sammanföras till en examen på avancerad nivå. Jfr. SOU 2015:22.

132

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

4.1.1Kompetensutveckling – vad vet vi om vad som är verkningsfullt?

Begrepp och kontext

Programmets utvecklingsdel handlar om att lärare och rektorer ska få bättre förutsättningar för sin professionella utveckling. Då finns det förstås skäl att fråga sig vad vi vet om det som i engelskspråkiga skolsystem brukar benämnas in-service training.4 Något motsva- rande uttryck har vi inte på svenska vad gäller skolområdet utan här används vanligen begrepp som fortbildning, vidareutbildning och kompetensutveckling. Inte sällan kan man anta att begreppen används synonymt men det finns skillnader att beakta.

Utredningen om skolans kommunalisering (U 2012:09) menar att det finns ett mönster av att man på 1960- och 1970-talen riktade fortbildningen mot den enskilde läraren, men att den därefter fick en inriktning mot arbetslaget och verksamhetsutveckling. I samband med detta kom också begreppet kompetensutveckling att bli domi- nerande.5 Utredningen skriver:

4Begrepp som detta, in-service training, tar fasta på en aspekt, nämligen att aktiviteten i fråga sker med fokus på yrkesverksamma, ett annat begrepp, teacher learning, på ytterligare en aspekt. Begreppet competence development adderar ytterligare aspekter och kommer med en ibland besvärande dubbelhet då begreppet fokuserar på det tänkta utfallet av en aktivitet samtidigt som begreppet, liksom det svenska kompetensutveckling, ofta får stå för själva aktiviteten. Tilläggas bör förstås att begreppet in-service training i sig också innehåller en ytterligare dimension, som i perspektiv av akademiseringen av lärares utbildning också varit djupt omdiskuterat, nämligen huruvida det är training eller education som är eftersträvans- värt. Training relaterar till de traditionella lärarseminarierna och en övningsorienterad utbildning till skillnad från education som signalerar utbildning inom akademin, med större ämnesdjup och krav på analytiska, kritiska och reflekterande förmågor.

5SOU 2014:05, s. 130 ff. I sammanhanget bör man kanske också ha i minnet att lärarutbild- ningsutredningen, Att lära och leda. En lärarutbildning för samverkan och utveckling, (SOU 1999:63) som låg till grund för 2001 års lärarutbildningsreform behandlade lärares fortbildning och dess relation till grund utbildningen (kap. 11).

133

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

Med begreppet kompetensutveckling avsågs både det som tidigare be- nämnts fortbildning som avsåg utbildning som utvecklar lärarens förut- sättningar att fullgöra sitt befintliga yrke och vidareutbildning som inbe- griper utbildning som leder till en annan, vanligen högre kompetens. Dessutom inbegreps skolutveckling mer generellt i begreppet.6

Fortbildning och vidareutbildning relaterar således begreppsmässigt tydligare till individen och dess utveckling av kunskaper i syfte att vidmakthålla, höja och utvidga sin kompetens. Begreppet kompetens- utveckling inbegriper dessa båda begrepp men kan sägas medföra två väsentliga förskjutningar, dels genom att kompetensen också betrak- tas ur ett skolutvecklingsperspektiv, dels genom att den företrädesvis organiseras för en grupp snarare än en individ.

Professionsprogrammet omspänner i sitt anslag såväl fort- och vidareutbildning som kompetensutveckling men programmet orien- terar i hög utsträckning utifrån individens behov men inbegriper in i sin logik en verksamhetsutvecklande strävan. I samband med profes- sionsprogrammet används begreppen fortbildning och kompetensut- veckling relativt synonymt men betoningen på den individuella lärarens behov och prioritering bör beaktas.7

Kompetensutveckling i en historisk kontext

Lärares och rektorers kompetensutveckling måste också förstås i sin historiska kontext. Länsskolnämnderna, som etablerades och utveck- lades parallellt med uppbyggnaden av grundskolan, hade cirka 250 fortbildningskonsulenter knutna till sig för övergripande arbete

6SOU 2014:05, s. 136. Jfr. Riksrevisionen skrivning: ”Begreppen fortbildning och vidareut- bildning används ofta synonymt men följande distinktion kan göras: ”Fortbildning avser utbildning som syftar till att upprätthålla och utveckla den kompetensnivå som krävs för att den yrkesverksamma ska kunna utföra de arbetsuppgifter som ingår i tjänsten. Exempelvis tar en lärare som studerar för att lära sig ett nytt betygssystem enligt denna definition del av en fortbildningsinsats. Vidareutbildning avser utbildning som syftar till att förbereda den yrkesverksamma för delvis nya arbetsuppgifter på en fördjupad eller en högre kompetensnivå och som medför en ökad grad av specialisering inom ett eller flera kompetensområden.

Specialpedagogutbildningen är ett exempel på en vidareutbildning för lärare.” Riksrevisionen 2016:15, s. 10. Jfr. SOU 1999:63, s. 231.

7Begreppet kompetensutveckling är delvis ett besvärligt begrepp. Dels så döljs delvis det förhållande att kunskap är förutsättning för systematisk kompetens. Därmed har det uppstått en diskussion rörande huruvida man exkluderar eller inkluderar kunskap i begreppet kompetens. Dels användes begreppet ofta som beteckning på den aktivitet, exv. en kurs, som avser att leda till kompetensutveckling. Språkligt blandas därmed mål och medel vilket är olyckligt.

134

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

med lärares fortbildning och dessa lärare skulle vara aktiva i undervis- ningen på halvtid för att inte tappa förankringen i skolan.8 Lärares fortbildning var då ett statligt ansvar och fortbildningsinstitut fanns etablerade i anslutning till vissa lärarutbildningar. Genom decentra- liseringen kom ansvaret för fortbildningen att överlåtas på kommu- nerna och de enskilda skolhuvudmännen och redan dessförinnan hade länsskolnämndernas fortbildningsorganisation avvecklats.9

Lärares fortbildning kom med tiden att bli mer inriktad mot verk- samhetsutveckling och analogt försvann möjligheten för enskilda lärare att studera inom ramen för sin anställning och med enbart en mindre lönereduktion (på det så kallade b-avdraget). Vidare avveck- lades en verksamhet med sommarkurser som Länsskolnämnderna också hållit i. Ett statligt bidrag till skolutveckling kom till för att stödja verksamheten men detta togs bort i och med kommunaliser- ingen och när de riktade statsbidragen upphörde 1993 blev det helt upp till kommunen att avgöra hur mycket man skulle satsa på lärarnas fortbildning.10 När kommunerna tog över ansvaret organi- serades fortbildningsavdelningar inom kommunerna i de fall man hade tillräckliga volymer för att generera resurser för det. Dessa skulle samverka med de dåvarande högskoleregionerna och inrikt- ningen styrdes av dels statliga förteckningar över fortbildningsbe- hov, dels av kommunernas fortbildningsorganisation. Utredningen om skolans kommunalisering (U 2012:09) menar vidare att de kom- munala prioriteringarna av fortbildningsbehovet inte hade särskilt stark förankring på skolorna. Sammanfattningsvis kan man beskriva utvecklingen i följande punkter:

•det statliga inflytande minskade när man avvecklade länsskol- nämnderna och deras fortbildningsverksamhet,

•lärarprofessionens inflytande över fortbildningen minskade,

•det enskilda lärarnas inflytande över fortbildningen minskade,

8Marklund, (1989), s. 324 f. Se s. 159 ff. angående länsskolnämndernas etablering och uppdrag.

9SOU 2014:5, s. 134.

10SOU 2014:5, s. 135. Det var också i denna veva som lärarfortbildning kom att benämnas som kompetensutveckling vilket fick en bredare innebörd samtidigt som andra utförare successivt kom att ersätta högskolorna.

135

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

•generell skolutveckling sattes i centrum i stället för den enskilde lärarens utveckling.11

Till bilden hör också att ett särdrag i den svenska utvecklingen är en lång tradition av att förbereda olika nationella skolreformer inom ramen för lärares fortbildning, en tradition som fortfarande råder och där de nationella skolmyndigheterna, primärt Skolverket har en ledande roll.12 Således har både huvudmän och stat agerat på sätt som minskat lärares och rektorers inflytande över sin egen kunskaps- och kompetensutveckling.

4.1.2Vilken fort- och vidareutbildning ger den bästa kompetensutvecklingen?

Hur kan utveckling av yrkesskicklighet understödjas? Insatser för lärares utveckling av kompetens har blivit en allt mer central del av strävan att utveckla skolan – men vilken lärar- och rektorsfortbild- ning är den bästa?13 Inom skolan brukar det sägas att den bästa fort- bildningen är den efterfrågade. Men sannolikt finns det ett stort antal mycket personliga uppfattningar om detta – av det enkla skälet att det finns så många olika lärare, så många olika skolor och sammanhang, dvs. väldigt starkt skiftande behov. Men om vi preciserar frågan till att handla om effektiv utbildning av yrkesverksamma lärare minskar variationen en del, särskilt om vi med effektiv också menar att utbildningen ska påverka undervisningen på ett sätt som medför att eleverna lär sig mer.14

11Jfr. SOU 2014:5, s. 135 f.

12Wermke, 2013 s. 27 ff. Jfr Riksrevisionens exempel ovan om att det för lärare är fortbildning att studera”… för att lära sig ett nytt betygssystem…” Riksrevisionen (2016), s. 10.

13Se exv. Håkansson & Sundberg (2016), s. 160. Yrkesskicklighet utvecklas naturligen genom yrkesutövning och observerande av andras utövning, genom reflektion, dialog och genom såväl informell påverkan som formell utbildning. (jfr. exv. Postholm, (2012), s. 406.) Det som här sätts i fokus är primärt det senare, formell utbildning, men det är värt att notera att en central observation i forskning om fortbildning är att effektiv sådan bygger på och nyttiggör den personliga erfarenheten, reflektion, observation, dialog etc.

14Ovan berördes innebörden av begreppen fortbildning, vidareutbildning och kompetensutveck- ling och till innebörden av det senare hänfördes också de två förra. I det här textavsnittet hade det varit utmärkt att använda ett begrepp med en tydligare motsvarighet till engelskans in-service training men i avsaknad av ett sådant begrepp kommer termen fortbildning att användas på ett sätt som också inkluderar vidareutbildning. Skälet till att inte använda termen kompetensut- veckling är att den snarare sätter fokus på resultat av de åtgärder som utgörs av fort- och vidare- utbildning. Att använda termen ”kompetensutveckling” skapar oklarheter i en text som denna som undersöker kännetecken på effektiva insatser för utveckling av yrkesskicklighet. Problemet

136

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

Det amerikanska Learning Policy Institute publicerade nyligen en översikt över egenskaper hos verkningsfull fortbildning.15 I stu- dien lyfts fram att framgångsrik fortbildning:

•Is content focused

•Incorporates active learning utilizing adult learning theory

•Supports collaboration, typically in job-embedded contexts

•Uses models and modeling of effective practice

•Provides coaching and expert support

•Offers opportunities for feedback and reflection

•Is of sustained duration.16

Effektiv lärarfortbildning måste således vara en viktig aspekt att beak- ta när skolans organisation och användning av resurser beslutas. Den måste vara substantiell, återkommande och långsiktig och dess former måste, beroende på mål och inriktning, kunna variera. Men utrymme för fortbildning och utveckling av kompetens kan inte utgöra en restpost efter alla andra överväganden, varken i skolorga- nisationen som sådan eller i den enskilde yrkesutövarens planering. Kunskap om effektiv fortbildning utmanar både existerande praxis av hur fortbildning organiseras och föreställningar om hur kompetens bäst utvecklas.17

blir uppenbart i följande exempel ”vilken kompetensutveckling ger den bästa kompetens- utvecklingen? (alt. utvecklingen av kompetens)?” Däremot framstår frågan ”vilken fortbildning ger den bästa kompetensutvecklingen (alt. utvecklingen av kompetens)?” som begriplig.

15Effektiv definieras i termer av att fortbildningen påverkar elevernas lärande positivt: ”This paper reviews 35 methodologically rigorous studies that have demonstrated a positive link between teacher professional development, teaching practices, and student outcomes.”

16Darling-Hammond, et al. (2017), passim. Jfr. Knapp, (2003). i vilken en liknande bild ges av dessa karakteristika men med den skillnaden att ett större fokus läggs på ”pedagogical content knowledge” inom fortbildningen (s. 119). Se också den aktuella översikten Rigor and Equity by Design: Locating a Set of Core Teaching Practices for the Science Education Community angående fortbildning inom ett mer avgränsat område vilken ger en bild som samstämmer med som ges av Darling-Hammond et. al. men som också betonar ”coherence with school policy and practice” som framgångsfaktor. (Windschitl, & Barton Calabrese, (2016), s. 1146)

17Nationellt och internationellt artikuleras inte sällan omfattande kritik mot hur lärarfort- bildning kan sakna höjd, relevans, sammanhang och inte minst systematik. För ett aktuellt svenskt exempel, se skolvarlden.se/artiklar/twitterstorm-efter-malmos-fortbildningsdag- forakt. Reportaget berättar om en fortbildningsdag där en skolhuvudman samlat 4 000 medarbetare fören gemensam aktivitet. Man kan notera hur en ansvarig tjänsteman

137

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

I en annan aktuell översikt över forskning om lärares fortbildning lyfter Mary Kennedy på Michigan State University fram dels bety- delsen av att vi närmar oss frågor rörande vilken fortbildning som

”fungerar” på ett mer nyanserat sätt, dels att mycket av det som kän- netecknar framgångsrik fortbildning i grund och botten är beroende av såväl lärares egen inre motivation till utveckling som vilka det är som leder kompetensutvecklingsinsatserna.18 Kennedy baserade sin översikt på en omfattande genomgång av forskning rörande sådan lärarfortbildning som visat på ”evidence of student achievement”.19

Kennedy menar att det råder stor konsensus om vikten av fortbild- ning men ganska lite samstämmighet hur den påverkar lärarna,

”about what happens in PD, how it fosters teacher learning, and how it is expected to alter teaching practice.”20 Kennedys övergripande synpunkt är alltså att vi i många fall inte vet tillräckligt mycket om hur fortbildning inverkar på de yrkesverksamma, alltså, att känne- dom om dessa observationer av förekommande karakteristika på framgångsrik fortbildning kanske är nödvändiga men inte tillräckliga betingelser för att kunna designa framgångsrik lärarfortbildning. Hon pekar också på att med skilda uppfattningar om vad bra under- visning är följer olika idéer om hur lärarfortbildning kan utveckla

kommenterade kritiken mot utbildningsdagen, ”Det är en kostnadseffektiv form men det

är kanske inte den bästa formen att regelbundet samla 4 000 människor.” I Yoon et. al.

(2007) lyfts kritiken (med citat från andra studier) mot förekomsten av ”… single-shot, one- day workshops that often make teacher professional development ’intellectually superficial, disconnected from deep issues of curriculum and learning, fragmented, and noncumulative’ … And because there is no coherent infrastructure for professional development, professional development represents a ’patchwork of opportunities—formal and informal, mandatory and voluntary, serendipitous and planned’”). Jfr. Uppsalaforskaren Wieland Wermkes kommentar: ”For a long time, conceptions of teachers’ CPD [continuing professional development] were limited to short-term, after-school courses and in-service development with precast content and models aimed mostly at preparing teachers for top-down reforms. This is no longer a viable way to see teachers’ continuing professional development …” (Wermke, 2013, s. 35).

18Kennedy, (2016a). Kennedy använder begreppet professional development men för att inte skapa oklarhet om mål och medel används här begreppet fortbildning när det är formen för utbildningen som diskuteras.

19Utöver att kompetensutvecklingsinsatserna skulle ha påverkat studieresultatet gjordes urvalet utifrån kvaliteten på forskningsmetodiken och kriterier som att det gick att utläsa villkoren för deltagande (obligatorium/frivillighet) samt att man följde lärare minst ett år efter kompetens- utvecklingsinsatsens avslutande. Kennedy menar att p.g.a. av att kompetensutvecklingsinsatser (PD) är flerstegsprocesser, (där utbildningen syftar till att utveckla lärares kunskaper vilket antas påverka lärares undervisning (kompetens) och därmed elevers lärande – och där man ibland har med coacher och andra aktörer vilket ytterligare tillför processteg, är det inte korrekt att använda traditionella bedömningsmallar vad gäller effektstorlek. Hon menar att en effekt om 0.2 vilken ofta betraktas som liten sannolikt i sammanhanget bör bedömas som betydande (rather large). (Kennedy, 2016a, s. 960.))

20Kennedy, (2016a), s. 945.

138

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

lärarnas undervisningskompetens.21 Kennedy betonar att fortbildar- nas kompetens är av betydelse liksom att effekten av kompetens- utvecklingsinsatser i grunden är mycket beroende av deltagarnas motivation och strävan att utvecklas i sin yrkesutövning.22 Kennedy väljer alltså att snarare nyansera och fördjupa än att förenkla läget. Hon menar vidare att studier av effekterna måste vara långsiktiga då effekterna kommer över tid och inte i slutet av ens en ettårig ut- bildning.

Dessa två översikter om forskning rörande vilka former för kom- petensutveckling som är mest effektiva pekar alltså mot att frågan är komplex. Strävan efter att identifiera – och sedan tillämpa – enkla kännetecken på framgångsrik kompetensutveckling leder lätt fel. De särdrag som man funnit på framgångsrik fortbildning är inte utan betydelse men i en förenklad tillämpning är det inte alls säkert att en insats blir framgångsrik. Kennedy menar att vi måste vara långt mer nyanserade och hon går igenom några av de mer centrala karakte- ristika på framgångsrika fortbildningsinsatser som brukar finnas i dessa listor.

Kennedy granskar uppfattningen att effekten är bättre om kom- petensutvecklingen organiseras i grupper. Hon visar att det kan vara så men att det krävs att grupper har tydliga utvecklingsmål, att man tar in forskningsrön i diskussionen och att man har en tydlig ledning som ställer frågor och håller diskussionen fokuserad.23 Kennedy lyfter också fram betoningen på att fortbildning ska ha ämnesfokus – men påpekar att framgångsrik fortbildning håller samman ämnesstudierna med ämnesdidaktisk fördjupning. Till exempel menar hon att i effek- tiv fortbildning var ämnesfördjupningen ”… subsumed under a broa- der goal, such as helping teachers learn to expose student thinking.”24

21Kennedy, (2016a), s. 946. Dessa punkter matchar väl den lista som presenteras i Hattie, (2009), s. 120 f.

22Kennedy, (2016a), s. 948.

23Kennedy, (2016a), s. 972.

24Kennedy, (2016a), s. 971. Kennedy analyserar fortbildning utifrån ett ramverk hon utvecklat rörande fem utmaningar som alla lärare möter och vilka fyra vanligen utgör huvudparten av lärares fortbildning. Dessa är enligt henne, att beskriva komplicerat ämnesinnehåll på ett sätt så att elever kan ta det till sig, att skapa en bra lärandemiljö och upprätthålla ordning, att motivera och engagera eleverna, att få eleverna att artikulera sina kunskaper och frågor på ett sätt som gör det möjligt läraren att hjälpa dem vidare i utvecklingen. Hon menar också att det finns en utmaning som vanligen inte adresseras, nämligen att läraren måste finna ett sätt att hantera dessa utmaningar som passar den egna personligheten. Jfr Kennedy, (2016b).

139

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

En annan förekommande uppfattning som Kennedy behandlar är frågan om betydelsen av att kompetensutvecklingen inkluderar an- vändning av coacher. Det visar sig att också effekten av detta varierar. Att använda föreskrivna modeller med coachingstöd verkar inte var en effektiv modell om man jämför med vad som åstadkoms när coacher i stället ”adopted a collaborative, joint problem-solving approach designed to help teachers develop a more strategic approach to their lessons.”25 Modellen verkar alltså utvecklande om coachen, den mer erfarne och kompetente, samarbetade med lärare i deras lek- tionsplanering och även kunde gestalta en mer avancerad undervis- ningspraktik.26 Fortbildningens utsträckning över tid visar sig vara av betydelse men effekten är också beroende av motivation vilket innebär att fortbildning som upplevas omotiverad och påtvingad kan påverka utfallet negativt.27 Det verkar också vara centralt vilka som leder fortbildning och vilken kompetens de har.28 Skolväsendet måste alltså bli mer nyanserat i arbetet med fortbildningen så den verkligen leder till kompetensutveckling. Motivation och kompetens förefaller vara nyckelord liksom medveten fokusering. Vad gäller motivation är utmaningen i grund och botten likartad med den som lärare brottas med varje dag ”Attendance is mandatory but learning is not.”29

Budskapet pekar mot betydelsen av att rektorer och lärare får fri- het att utveckla sin praktik samt att de får ett modellerande stöd, ett stöd där den tillförda expertisen gestaltar ett utvecklat alternativ.30 Viljan till förändring och utveckling är en omistlig komponent vilket enligt Kennedy medför ett behov av att

reconceptualize teachers as people with their own motivations and interests. The differences shown here among PD methods of facili- tating enactment strongly suggest the importance of intellectually engaging teachers with PD content, rather than simply presenting prescriptions or presenting bodies of knowledge. Furthermore, the differences in program effectiveness when studies compared groups of volunteers as opposed to groups of non volunteers remind us of the role of teachers’ own volition in improving their practices.31

25Kennedy, (2016a), s 963.

26Kennedy, (2016a), s. 960.

27Kennedy, (2016a), s. 972.

28Kennedy, (2016a), s. 974.

29Kennedy, (2016a), s. 973.

30Här finns sannolikt en fråga om legitimitet också.

31Kennedy, (2016a), s. 974.

140

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

Förutom att utbildningen i sig måste hålla hög kvalitet framstår alltså lärares inre motivation till utveckling som lika viktigt för att kompe- tensutvecklingsinsatser ska vara framgångsrik som designen på själva insatsen. Kontentan av denna observation är att sådana sätt att orga- nisera insatser för kompetensutveckling som säkerställer relevans, delaktighet, ägarskap m. m. bör prioriteras så att motivation kan hål- las på högsta nivå. Det bör därmed vara en del av lärares och rek- torers autonomi att kunna styra över den egna kompetensutveck- lingen.32 Detta är ett av skälen till att den modell för arbete med kompetensutveckling som utredningen föreslår är uppbyggd kring få fasta delar och en stor portion av valfrihet.

4.1.3Fortbildning och utveckling prioriteras till tre format: Processer av kollegialt lärande, Utvecklingsprojekt och Kurser

Utformningen av utvecklingsdelen i programmet bottnar i skolans utmaningar och de insikter i forskning om fortbildning rörande bety- delse av såväl motivation som betydelsen av genomförandekontexten och grader av flexibilitet. Samtidigt föreligger ett behov av att pro- grammets insatsformer bidrar till att garantera likvärdiga utvecklings- möjligheter för alla lärare och rektorer vilket pekar mot behovet av att den tillkommande organisation som ska ansvara för programmet reglerar detta. Delar av programmet behöver vara nationellt medan andra delar, som exempelvis insatsernas innehåll, behöver utformas successivt utifrån enskilda lärares och rektorers behov liksom de lokala skolhuvudmännens.

Som nämnts ovan föreslås programmet arbeta genom främst tre insatsformat, kollegiala processer, utvecklingsprojekt och kurser. De två förstnämnda är tydligt skolförlagda och den tredje bör, beroende på

32 Jfr. Wieland Werkes kommentar att ”… it appears productive to see teacher autonomy as a conditioning structure for teachers CPD [continuing professional development].” (s. 120). Utifrån sin jämförelse med hur lärares kompetensutveckling sker i Tyskland så är han tämligen kritisk till att begränsa lärares autonomi i detta avseende och att lärarfortbildning planeras ”…at an administrative level with administrative professionals rather than teaching professionals making the decisions.” (s. 121) Amerikanen Larry Cuban, beskriver i sin studie av kontinuitet och förändring av undervisning i amerikanska skolor under mer än hundra år, olika lager av vad man kan kalla ”beslutssfärer” för en lärare och hur undervisningens innehåll och form är ”at the core of teachers’ authority”, typiska kärnområden för lärarfortbildning, och kan man tycka, som centrala aspekter av lärarens ansvar och utvecklingsområden bör också lärare ha styrkraft över sin fortbildning inom detta. (Cuban, 1993, s. 262–271).

141

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

sammanhang, också utvecklas åt det hållet. Insatsformen kurs har en självklar en plats i programmet men i tider av lärarbrist är det inte rimligt att en stor andel av lärarkåren ska sitta bänkade på ett univer- sitet eller en högskola. Programmet är designat för att lärare och rek- torer ska kunna stärka sin yrkesskicklighet i eller nära verksamheten. Det beror på att det är i närhet till verksamheten som yrkesskick- ligheten vanligen bäst utvecklas. Programmet har därför som mål att på varje skola och förskola stödja framväxten av en kultur av lärande, utveckling och forskning.33

Två centrala utmaningar uppstår mot bakgrund av denna grund- läggande design, en för högskolan och en för skolan. För det första måste högskolan, och andra aktörer, aktivt utveckla modeller för hur de på bästa sätt kan vara ett stöd för det skolväsendets kompetens- uppbyggnad. För det andra måste skolan särskilja och organiseras sin kompetens på ett sådant sätt att särskilt skickliga lärare och rektorer kan kliva fram och inom programmet ta ansvar för att utveckla yrkes- skickligheten hos de som ännu inte nått lika långt som de själva. Vad vi talar om här är alltså en professionsutvecklande approach som sker i samverkan men som också i hög grad leds av de främsta bland lärare och rektorer.

En poäng med den modell som föreslås är att formatet möjliggör att innehållet kan förändras över tid, dock alltid med ett grundläg- gande fokus på yrkesskickligheten, men att strukturen är beständig. Detta är särskilt viktigt i ett samhälle som snabbt förändras, som på- pekades i inledningen av betänkandet. I Skolkommissionens förslag på professionsprogram ingick en övergripande tematisk indelning med fokus på undervisning, ledarskap och specialisering. Utred- ningen anser dock att det är viktigt att programmet är enkelt, och att det är viktigt att det finns utrymme för att fylla programmet med innehåll och fokusområden för utvecklingsinsatser lokalt och med utgångspunkt i lärares och rektorers utryckta behov. En sådan adaptiv approach skapar förutsättningar för programmets relevans, genom- slag och uthållighet över tid.34

33Kollegialt lärande är en form av kombinerad utbildnings- och utvecklingsinsats som sker i den egna verksamheten, i vilken deltagare undersöker den egna praktiken och där kollegor gemen- samt strävar efter olika former av förbättring. Exempel som berörs i texten är lesson studies och learning studies men denna form av lärande sker också i andra former, exv. Forskningscirklar och undervisningsronder.

34Jfr. Sykes and Wilsons kommentar om att reformer med inriktning mot ”new skills”, alltså metoder, sällan blir verkningsfulla. (Sykes, & Wilson, (2016), s. 862).

142

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

Utformningen syftar till att ge ökade möjligheter till utveckling inifrån skola och förskola. Fortbildningens innehåll styrs ofta av nationella eller lokala reformer som har skapats utanför eller på dis- tans till såväl lärarprofessionen som enskilda lärare och deras yrkes- utövning. Utredningen anser att grunden för lärares och rektorers karriärlånga utveckling måste drivas i högre grad inifrån professionen och den enskildas behov, och utifrån en strävan att verksamheten ska svara mot de nationella målen. Förenklat kan man tala om att tyngd- punkten för initiativ och styrning vad gäller lärares och rektorers möjligheter till karriärlångt lärande och utveckling behöver förflyttas från ett ”utifrån-uppifrån-perspektiv” till ett ”inifrån-nerifrån-per- spektiv”.35

4.1.4Kompetensutveckling genom processer av kollegialt lärande

För mer än två decennier sedan satte Linda Darling-Hammond, då på Columbia University, fokus på hur lärare lär:

Teachers learn by doing, reading, and reflecting (just as students do); by collaborating with other teachers; by looking closely at students and their work; and by sharing what they see.36

Denna, och liknande observationer av lärares lärande representerar en i grunden förändrad syn på kompetensutvecklingsinsatser bör se ut och det i ett sådant perspektiv den ökade betoningen på olika for- mer av kollegialt lärande bör ses.37

I boken The Teaching Gap – Best Ideas from the World’s Teachers for Improving Education in the Classroom satte de båda amerikanska

35Jfr. beskrivningen av hur lärarfortbildningen förändrats sedan 1960-talet i SOU 2014:5 (ovan). Se också Wermkes studie av lärarfortbildning i Sverige och i Tyskland, där han noterat att fortbildning i Sverige ofta är både bestämd och planerad på andra nivåer än lärarnas. (Wermke, 2013, s. 121) Det bör hållas i minne att studien inte är en studie av lärarfortbildning i sig utan har fokus på lärares syn på fortbildning som en central indikator på vad som är Wermkes primära intresseområde, lärarautonomi. Notera att professionsprogrammet strävar efter att kombinera lärares behov av att ha kontroll över sin professionella utveckling och det förhållandet att skolutveckling i hög grad är beroende av gemensamma insikter och strävanden.

36Darling – Hammond, & McLaughlin, (1995), s. 598.

37Vescio, Ross, & Adams, (2008) s. 89. Under 1990-talet kom en modell för strukturerat kolle- gial lärande i form av ”kollegahandledning” att uppmärksammas. (Lauvås, et al. (1997). Denna modell, liksom andra modeller för formaliserad och cykliskt organiserade utvecklingsmodeller (exv. learning studies) relaterar till den tankefigur om lärande i intressegemenskaper som går under benämningen ”communities of practice”. Jfr. Wenger, (1998).

143

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

professorerna James Stiegler och James Hiebert ytterligare fokus på kraften i vad vi numera ofta talar om som det kollegiala lärandet.38 Mer precist satte de fokus på arbetsmetoder som kommit att gå un- der benämningen lesson studies eller learning studies. Vi har i Sverige dels en forskningsbaserad kunskap om det kollegiala lärandet, dels en mer erfarenhetsbaserad sådan.39 Båda dessa traditioner pekar mot att väl strukturerade kollegiala processer är effektiva vägar till utveckling av undervisning – men också att det inte sker av sig självt bara några lärare samlas till överläggningar. Helen Timperley, professor i peda- gogik vid University of Auckland, Nya Zeeland, har, och det tvärt emot vad som ofta framförs, pekat på att det saknas ett tydligt forskningsstöd för uppfattningen att om bara lärare hade tid så skulle lärarna ”construct their own learning experiences and develop a more effective reality for their students through their collective expertise.”40 En sådan strategi, att kravlöst ge tid är inte effektiv för att påverka elevernas lärande. För att åstadkomma förändring före- faller det inte heller vara effektivt att låta utomstående experter informera om framgångsrika undervisningsmodeller.41

Det krävs mer än så och framför allt krävs det en hög grad av systematik och uthållighet, att man arbetar målmedvetet, utifrån erfarenhet och forskning men också, att det är ”när skolor lyckas hålla balansen mellan samarbete, klarsynt kritik och målmedvetna förbättringar som learning studies blir en riktigt kraftfull metod” som

Dagens Nyheters Johannes Åman påpekat.42 För att fortbildning ska

38Stigler, & Hiebert, (1999). I Sverige kom professorn i pedagogik, vid Göteborgs universitet, Ference Marton att utveckla en mer teoristyrd variant av lesson studies under benämningen learning studies. Se exempelvis, Martin, (2003) samt Marton, (2005).

39Se exv. Carlgren, (2017). Erfarenheterna från de insatser som på senare år gjorts inom ramen för de nationella skolutvecklingsprogrammen, till exempel Matematiklyftet, är också väsentliga i sammanhanget – och ett exempel på en insats vars metodiska approach inte bara passar väl in i ett framtida professionsprogram utan som också skulle få en förstärkt betydelse genom pro- grammets systematik.

40Timperley, & Alton-Lee, (2008), s. 348.

41Timperley & Alton-Lee avvisar fortbildning som består utav ”outside experts developed recipes for teaching (typically based on research about what kinds of pedagogies work for improving student outcomes), then presented prescribed practices to teachers with an under- pinning rationale and follow-up monitoring to ensure implementation.” Timperley & Alton- Lee, (2008), s. 348.

42Åman, (2012). I rapporten Att lära av de bästa – en ESO-rapport om svensk skola i ett inter- nationellt forskningsperspektiv, betonar Åman vikten av inte bara stödja utan att också sätta tryck på lärarna att utveckla undervisningen. (Åman 2011) Jfr. Timperleys kommentar från

2007: ”The engagement of expertise external to the group of participating teachers is necessary because substantive new learning requires teachers to understand new content, learn new skills, and think about their existing practice in new ways. An expert may come from within the

144

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

leda till utveckling av undervisningen och ge effekt på elevers lärande bör den ha ett tydligt fokus på just det – och på former för att under- söka effekterna av de förändringar man vill göra – och sammanhang för att utveckla förståelsen av varför man lyckades eller misslyckades. Timperley och hennes kollega, Alton-Lee menar att framgångsrika arbetssätt har varit inriktade mot att ”’deepen teachers’ foundation of pedagogical content and assessment knowledge within coherent con- ceptual frameworks that could then serve as the basis for decisions about practice” och att skälet till detta är att just detta krävs för att lärare i detalj ska kunna förstå ”… what their students knew already and what it was they needed to learn next.”43

Skolreformer förespråkar inte sällan en viss undervisningsmetod, och i det perspektivet kan det vara värt att notera vad Stigler & Hiebert lyfte fram:

… it might be surprising that we have not recommended a particular way to teach. Instead we have proposed the establishment of a national research-and-development system for the improvement of classroom teaching. Improving teaching, as we have said, is a cultural change and thus must happen in small steps.44

Det är därför som professionsprogrammet betonar det kollegiala lärandet. Det föreskriver inte en undervisningsteknik, vissa läromedel eller teknologier. Det kollegiala lärandet handlar i grunden om att ut- veckla systematik och metodik för lärare att tillsammans med andra ständigt förbättrar undervisningen – just där man står, utifrån de unika förutsättningar som där råder, och utifrån de val man gjort på basis av all den kunskap man besitter. Det centrala är i lägre grad vil- ken undervisningsmetod som väljs och i högre grad att den valda metoden sätts i ett sammanhang där dess tillämpning utvecklas och förfinas. I en utvecklad process för detta blir de egna erfarenheterna

school (for example, the principal) or outside the school (for example, a researcher).” (Timperley, 2007 s. 20.)

43Timperley & Alton-Lee, (2008), s. 349.

44Stigler & Hiebert, 1999, s. 167. NB. Utredningen delar författarnas synpunkt rörande vikten av att utveckla en nationell modell – eller kanske hellre bör man tala om infrastruktur – för en utvecklingsinriktad forskning. Utredningen har samverkat med den utredningen om praktik- nära forskning som pågår i parallell med denna utredning (U 2017:03 Praktiknära skolforskning i samverkan) och ser att etableringen av ett professionsprogram inte bara går hand i hand med en sådan tanke i största allmänhet utan att programmet både kan stärka en sådan utveckling och stärkas av densamma.

145

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

föremål för kollegors reflektioner och feedback liksom analys utifrån forskning.

David Labaree påpekade lakoniskt en gång, att ”The general rule of teaching is that general rules don’t help very much.”45 Och just därför blir utvecklingen och befästandet av det kollegiala lärandet så viktigt. Den formen ger möjlighet att beakta alla de särdrag i under- visningsutmaningar som finns i varje klassrum.46 Men utvecklingen av det kollegiala lärandet kommer inte av sig själv och den kräver målmedveten ledning. Men i en sådan tappning är det också en ut- vecklingsmodell som inte bara möjliggör för lärare att dra nytta av högre expertis, utan också att utveckla en bred undervisningsreper- toar på hög nivå.47

4.1.5Kompetensutveckling genom projekt

Ett kraftfullt sätt att utveckla kompetens inifrån professionen och därmed skolan är när lärare och rektorer tillsammans driver egna utvecklingsprojekt utifrån intresse, behov och sammanhang. Det finns goda exempel på att det kan vara en lyckosam strategi. I Ontario, Kanada, ställde man sig för några år sedan följande fråga:

If experienced teachers were supported to be leaders of learning – their own learning, the professional learning of other teachers, and their students’ learning – what would these teacher leaders do and what would be the challenges and benefits?48

Några år senare, efter över 800 genomförda Teachers Learning and Leadership Projects (TLLP) som inkluderat över 4000 lärare hade de forskare som följt projektet, Carol Campbell, Ann Lieberman och Anna Yashkina, svar på frågan:

The evidence is clear. These teacher leaders will do amazing things; they will initiate, innovate, implement and share a wide range of projects which can develop collaborative professional learning, improve practice

45Labaree, (2004), s. 98.

46Som omnämnts ovan, kan man som Kennedy, reducera antalet grundläggande utmaningar för varje lärare till fyra generella områden – men poängen här är att dessa utmaningar också måste lösas ut på ett specifikt, för att inte säga personligt sätt, av varje lärare, och sedan systematiskt anpassas till varje elev, grupp och klass (lärarens femte grundläggande utmaning).

47För en studie av hur enskilda lärares fortbildning kan få kollegial betydelse, se Sun, et al. (2013).

48Lieberman, et al. (2017), s. 121.

146

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

and support student learning; they will experience success in tangible outcomes – such as changes in professional practice for instruction and assessment – and also, importantly in the sometimes immeasurable benefits of being empowered, enabled and valued; the will navigate personal, interpersonal and practical challenges as their leadership is tested and grows; they will learn how to collaborate and share to spread knowledge and sustain improvements in practices; and they will demonstrate the professional, educational and financial value of self- directed, teacher-led innovative and effective practices.49

Dessa utvecklingsprojektvisar på fem övergripande idéer hur ut- veckling kan skapas utifrån lärares professionella samverkan:

First, TLLP flips the idea that teachers are mainly recipients of ”external” expertise for new knowledge; instead, teachers can be the leaders and mobilizers of interactive (co-)development and sharing of knowledge and practices. Second, while TLLP involve teacher-led change, systems supports are helpful for providing training, resources and access to on-line and in person opportunities to facilitate mobilizing knowledge more widely. Third, sharing knowledge requires development for individuals’ making their tacit knowledge explicit and de-privatizing practices; the formation of teacher initiated groups working as teams and to share knowledge among and between other groups of teachers; and the development of relationships and interaction for professional networks that extend knowledge and practices beyond the individual classroom and schools. Fourth, app- roaches to knowledge exchange involve attention to collaboration for pro- fessional learning and to communication to share information in person, online and in print. Finally, the substance of knowledge exchange counts. The development and sharing of quality content integrated into action- able resources, particularly classroom materials, support the application and adaptation of knowledge and practices by and for teachers.50

Det är uppenbart att det finns mycket att hämta från denna modell. Men, precis som i fallet med det kollegiala lärandet som beskrivits ovan, sker inte detta med god kvalitet av sig själv. I Ontario insåg man att det fanns tydliga behov av att stötta projekten genom att till viss del formalisera processer och att exempelvis utbilda i pro- jektledning. Inte minst visade det sig vara betydelsefullt att organisera tillfällen då projekt redovisades i större forum av lärare, för att nå bättre resultatet och för att inspirera andra.51

49Lieberman, et al. (2017), s. 121.

50Lieberman, et al. (2017), s. 95. (Kursiveringar i original)

51Utvecklingsprojekt drivna av lärare och rektorer är ingen nyhet för svensk skola. Det finns historiskt en sådan tradition åtminstone tillbaka till 1970-talet och de förekommer också i dagens skola. En särskild poäng, värd att upprepas, med professionsprogrammet är förutsägbarhet.

147

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

En väsentlig aspekt av projektmodellen är att den ger möjlighet för lärare att ta tag i just de frågor som de själva upplever störst behov utav att bearbeta och att den ger möjlighet att organisera sig på det sätt som lärarna själva finner bäst, till exempel inom eller mellan sko- lor. Det betyder att arbetet inte behöver ”administreras uppifrån” och det medger mycket av ägarskap för de involverade lärarna. Modellen stärker också kollegiala samarbeten. Kravet på att skolan ska vila på vetenskaplig grund medför att den praktiknära forskningen behöver utvecklas rejält framöver, en utveckling som till del redan är på gång, men också att skolorganisationerna behöver utveckla former för systematiskt arbete med såväl utveckling som användning av rön. Det är i en sådan kontext som dessa projekt bör ses. Inte sällan tals det om att implementera best practice men på grund av skilda villkor och förutsättningar är det inte troligt att det är en genomgående tillämp- bar metod att flytta över modeller som utvecklats i andra miljöer. Men projektmodellen skulle kunna bidra till att man lokalt utvecklar sin next practice på basis av egna och andras systematiserade erfaren- heter och projekten kan fungera som ett utprövande sammanhang för ”forskningsinformerad” utveckling och som bidragsgivare till den gemensamma kunskapsbasen.52 Och, som antytts ovan, en central aspekt av detta arbete är att modellen öppnar för lärare att ta ledar- skap för utvecklingen av undervisningen.53

I såväl ett individuellt karriärperspektiv som i ett skolutvecklingsperspektiv är det stor skillnad på om sådana utvecklingsmöjligheter endast uppstår lokalt, spontant och tillfälligt eller om de utgör del av systematiska förväntningar och förutsättningar. Mer konkret finns det skäl att också peka på att det finns skolhuvudmän som redan i dag arbetar med denna typ av approach. Som exempel kan nämnas att Stockholms stads utbildningsförvaltning i sitt utvecklingsarbete arbetar med projekt och stora årliga konferenser (under rubriken Leda lärande) som samlar mer än 1 000 deltagare där resultat av projekt sprids.

52Jfr Lieberman, et al. (2017), s. 26, ”evidence-informed”.

53Jfr. Michael Fullan och Andy Hargreaves beskriver hur viktigt det är för förnyelse och utveckling att lärare tar ledarskap och beskriver innebörden av det på följande sätt: “Teacher leadership that prompts teacher renewal is about:

• Starting and spreading new projects and not just implementing them

• Finding colleagues who can create something exiting with you together

• Helping struggling peers in your own school and in schools that struggle more than yours

• Receiving resources for change that sometimes goes direct to the teacher and not always via the superintendent and then the principal

• Being part of high-level conversations where teachers can come across as being just as smart and confident as the principal or the policymaker

• Being open to change but not exploitable by fashion

• Managing upward and challenging the system when you you have to, so you can help students

• Grasping that as soon as something is operating like clockwork – then it’s probably time to change it.

148

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

Man kan också notera att i Ontario infördes en modell där erfarna TLLP-grupper kunde ansöka om att få bli ett sorts centrum, Provincial Knowledge Exchange (PKE), för att stödja andra TLLP-grupper.54 En sådan utveckling skulle rimma väl med hur man kan tänka att den svenska försöksverksamheten med öv- ningsskolor skulle kunna utvecklas. De facto finns redan liknande rörelser, exempelvis vid Södertörns högskolas lärarutbildningar. Där har man vid några få skolor bildat centra för professionsut- veckling – men då förstås utifrån behovet av att skapa möten mel- lan högskolans lärare, lärarstudenter och skollärare. Men det finns beröringspunkter och det går att tänka sig att en väl utvecklad projektverksamhet kan få betydelse utöver den närmast berörda kretsen.

4.1.6Kompetensutveckling genom akademiska kurser

Det finns en lång tradition av lärarfortbildning och kompetens- utveckling via deltagande i akademiska kurser vid landets universi- tet och högskolor. Under 1990-talet samtidigt som fokus på verk- samhets- och skolutveckling ökade inom ramen för lärares kompe- tensutveckling kom även andra aktörer än högskolan att erbjuda kurser för lärare.55 Det är angeläget att lyfta fram några synpunkter som bör vara avgörande ifråga om vilka som bör kunna ansvara för kurser inom programmet, framför allt är kvalitet en sådan aspekt.

Vad gäller lärares grundutbildning har kraven på vetenskaplighet och forskningsanknytning ökat under flera decennier. Den utveck- lingen har baserats på en analys av ett ökat behov av just vetenskaplig kompetens för att kunna verka som lärare i såväl ett snabbt förän- derligt samhälle som ett allt mer komplext kunskapssamhälle. I sam- ma utvecklingslinje ligger det ökade kravet på evidens generellt samt kravet på att undervisningen ska vila på vetenskaplig grund. Mot den bakgrunden är det logiskt att kraven på lärares fortbildning inte bara handlar om hög kvalitet generellt utan även att det ställs stora krav

If these things are done by teachers, for teachers, and with teachers, then most people’s teaching career will end in a bang, not in a whimper.” (Hargreaves, & Fullan, (2012), s. 67).

54Lieberman, et al. (2017), s.93.

55Utredningen har inte kunnat identifiera någon övergripande uppföljning av kvaliteten på den fortbildning och/eller kompetensutveckling som lärare erbjuds.

149

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

på kurser som utvecklas för professionsprogrammet också i detta avseende.

Universitet och högskolor är centrala institutioner för samhällets kunskapsutveckling och därmed också en central aktör vad gäller lärares och rektorers fortbildning även om även andra aktörer kan komma ifråga.56 Lärosätena måste mot bakgrund av deras arbete med lärares grundutbildning och rektorernas befattningsutbildning också anses besitta en alldeles särskild potential för lärares och rektorers fortbildning men detta är också för lärosätena en svår utmaning. Trots omfattande kompetens inom en rad områden har det inte alltid visat sig enkelt att omforma traditionella arbetssätt så att både inne- håll och form framstår som relevanta för lärare. Detta är inget speci- fikt problem för skolområdet, tvärt om kanske just skolområdet är ett exempel där det fungerar lite bättre än inom andra områden.57 En väsentlig fördel med högskolekurser är att de kvalitetssäkras av både lärosäten och Universitetskanslersämbetet.58 En annan fördel med lärosätenas fortbildning är att den potentiellt också kan påverka lärares behörighet och att den kan leda till ytterligare examina.59 Det får också i sammanhanget lyftas fram att kontinuitet i relationer mel- lan examinerade studenter och lärosäten förefaller vara ömsesidigt berikande generellt vilket innebär att åtgärder som understödjer en sådan utveckling får bedömas som angelägna.

Tre utmaningar för högskolan och dess uppdragsgivare vad gäller lärosätenas bidrag till lärares och rektorers fortbildning bör i sam- manhanget lyftas fram. För det första är det en utmaning för hög- skolan att utveckla designen på sina insatser så att de passar väl in i skolans verksamhetsformer i allmänhet och professionsprogrammets verkanslogik i synnerhet. Det traditionella akademiska kursformat äger säkerligen hemortsrätt här men det antas att det också kommer att krävas andra format av verksamhetsnära natur liksom väl genom-

56Man kan tänka sig att exv. av lärare organiserade ämnes och ämnesdidaktiska nätverk och för- eningar utvecklar kurser liksom att kommersiella aktörer tar initiativ. En kritisk aspekt blir att etablera en kvalitetssäkring av dessa aktiviteter – och det är svårt att inte uppfatta det som besvärande att någon sådan procedur förnärvarande inte finns etablerad.

57Se Riksrevisionen rapport Det livslånga lärandet inom högre utbildning, (2016).

58Ett problem i sammanhanget kan dock vara att uppdrags utbildning inom lärosätena inte kvalitetssäkras enligt samma rutiner. Se UKÄ rapport 2016:8, s.53.

59Vad gäller högskolornas uppdragsutbildning så har Riksrevisionen berört den inom ramen för en granskning av lärosätenas roll för det livslånga lärande. Man fann då att Skolverket var den ”i särklass största uppdragsgivaren” och står för omkring 30 procent av uppdragsutbildningen. (Riksrevisionen (2016), s. 40.)

150

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

arbetade processer för att skapa relevant innehåll som också kan svara mot krav på progression. När det gäller traditionella akade- miska kursers roll inom professionsprogrammet är det av stor bety- delse att notera de omfattande möjligheter till nätburen undervisning som föreligger i dag.60

En andra utmaning för högskolan gäller tillgången till kompetens för att kunna bidra i professionsprogrammet. Högskolan tyngs just nu av att försöka klara av allt större grundutbildningsuppdrag inom lärarutbildningsområdet vilket är en utmaning i sig. Det är inte heller givet att högskolan i alla delar har den kompetens som kommer att efterfrågas. Engagemanget för lärares och rektorers professionella ut- veckling kommer därmed också att innebära att lärosätena själva måste utvecklas. En resurs i sammanhanget ligger dock i själva profes- sionsprogrammet genom att det inte bara främjar utvecklandet av högre kompetens utan också utpekar sådan. Det betyder att det kom- mer att finnas särskilt meriterade lärare, vars erfarenhet, kunskap och kompetens är granskad och erkänd, att tillgå för högskolan. Det finns alltså en möjlighet för högskolan att etablera kursgivande team där skolväsendets skickligaste lärare också deltar.

En tredje utmaning för högskolan ligger i att utveckla samver- kans- och arbetsformer för detta liksom att prioritera samverkan med skola och förskola som en nyckelaktivitet. För att det ska vara möjligt förefaller det dock nödvändigt att högskolan får förändrade ersättningsmodeller. Dagens system med såväl skilda anslag för utbildning och forskning och med enbart den typ av prestations- baserade ersättningsmodeller som nu tillämpas skapar hinder för detta. Det finns också skäl att se över regelverken för såväl reguljär utbildning som uppdragsutbildning så att arbetsformerna i högre

60 Diana Laurillard, professor vid Institute of Education, University College London, har lyft fram att de storskaliga kurser som går under benämningen Massive Open Online Courses (MOOC) fungerar särskilt väl som fortbildningskurser för lärare. Se Se Laurillard, (2014a); Laurillard, (2014b) samt Laurilliard (2016). Att nätkurser kan vara attraktiva för lärare blev tyd- ligt när Karlstads universitet på uppdrag av Skolverket utvecklade och genomförde en sådan kurs om de nya betygsskalorna. Under åren 2013–2016 hade kursen över 20 000 registrerade del- tagare. (PM, Kerstin M Haraldsson, Karlstads universitets Uppdrags AB, 160307) I samman- hanget har Laurillard och lyft fram blended learning som modell. Hon definierar modellen som

”the thoughtful integration of conventional and digital methods of teaching and learning as the means to achieve our greatest ambitions for 21st century education.” (Laurillard, 2014b, s. 3.)

151

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

grad är stödjande för ett vidgat engagemang för lärares och rektorers professionella utveckling.61

Avslutningsvis – ett ökat engagemang från högskolans sida för lärares och rektorers professionella utveckling är angeläget och för realiseringen av detta är det väsentligt statens styrning och resurser för universitet och högskolor till alla delar stödjer en sådan utveck- ling. Professionsprogrammet förutsätter att lärosätena kommer att prioritera denna uppgift, men det kommer också att ställa stora krav på lärosätena. Men krav kommer inte bara att ställas på lärosätena utan även på skolhuvudmännen, lärarna och skolledarna. Nya samver- kansformer och samverkansprocesser måste utvecklas och som sådana måste de sannolikt formas utifrån lokala och regionala förhål- landen. Dessa förhållanden skiftar över landet. En möjlig väg kan ut- göras av strategier med långsiktiga överenskommelser rörande denna samverkan (och annan, som exv. utvecklingen av den praktiknära forskningen).

4.1.7Sökbara utbildningsutrymmen

Den mest vanligt förekommande vidareutbildningen av mer omfat- tande slag för lärare och förskollärare är utbildning till speciallärare eller specialpedagog. Det är en uppskattad påbyggnadsutbildning som ges på avancerad nivå i en omfattning av 90 högskolepoäng. Utbild- ningen ges vid ett antal lärosäten och vanligen på halvtid och som distansutbildning. Behovet av mer omfattande specialpedagogisk kompetens i skolan är stort. Det finns med andra ord skäl till att förstärka möjligheterna till sådana studier. Så har också skett på sena- re år, dels genom att utbildningarna reformerats, dels genom en ök- ning av antalet utbildningsplatser och genom ett statsbidrag till stöd för området.

En annan längre vidareutbildning som lärare och förskollärare söker sig till är forskarutbildningen, antingen med avsikt att avlägga en licentiatexamen eller en doktorsexamen. Sedan mer än två decen- nier har olika initiativ tagits till stöd för att öka lärares och förskol- lärares möjligheter att delta i sådan utbildning, primärt genom

61 Utredningen har angående denna punkt samverkat med regeringens särskilda utredare av högskolans styr- och resurstilldelningssystem, Pam Fredman (Dir. 2017:46).

152

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

arrangerande av olika former av forskarskolor.62 Behovet i skolan av personal med högre vetenskaplig kompetens och större djup inom ämne- och kunskapsområden är stort och detta har ytterligare accen- tuerats genom skollagens förtydligande om att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund.

Till övervägande del finansieras studier inom det specialpedago- giska området av huvudmän, antingen med eller utan stöd av stats- bidrag och studier inom forskarutbildningen sker uteslutande på medel av det slaget eller via lärosätenas anslag. I båda fallen sker rekrytering till program enligt gängse rutiner. Det som dock är av större betydelse är hur den enskilde kan komma i åtnjutande av stöd för att över huvud taget genomgå utbildningen. Nationella insatser liksom skolhuvudmannaorganiserade kommer och går och ingår inte i en förutsägbar lärar- eller skolledarkarriär vilket är en direkt nack- del. Det vore en fördel om systemet kunde ställas om så att det för den enskilde läraren eller rektorn tydligt framstod som en möjlighet, att efter ett visst antal arbetsår och efter att ett visst mått av fortbild- ning så kunde den enskilde bli behörig att söka ett utbildnings- utrymme som stöd för någon av de längre utbildningsinsatser som här nämnts.

Den nödvändiga processen för att komma ifråga för ett sådant bi- drag delas upp i två delar. I ena delen fördelas utrymmen efter ansökan. Att bli behörig att söka betyder inte en garanti för att få bidrag, bara att man har rätt att söka. Sedan får urval ske utifrån fast- ställda kriterier. I en andra del, sker ansökan om plats på utbildning. Syftet är att det skulle skapas en transparent och förutsägbar modell för möjligheterna till längre vidareutbildningar. Vägen till sådana sker i dag sker utan nämnvärd klarhet för den enskilde vad gäller hur man kan kvalificera sig för detta.

Det är inte genom brist på klarhet man bygger attraktiva yrkes- karriärer eller säkerställer att de mest kompetenta kandidaterna till- delas utvecklingsmöjligheter. I dag finns statsbidrag för att delta i speciallärarutbildning, motsvarande bör finnas även på sikt.

62 En ämneslärarexamen liksom en grundlärarexamen med undantag för inriktningen mot arbete i fritidshemmet är behörighetsgivande till utbildning på forskarnivå men så är inte fallet vad gäller förskollärarexamen eller yrkeslärarexamen varför det framstår som angeläget att sådan meritering kan stödjas av programmet.

153

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

4.1.8Särskild insats inom lärarspåret

– introduktionsperioden

De tre insatsformerna som beskrivits ovan utgör tillsammans med det sökbara utbildningsutrymme som presenteras ovan ryggraden i professionsprogrammets utvecklingsdel. Programmet innehåller dock ytterligare en del, lärares introduktionsperiod.

Lärares introduktionsperiod

I delbetänkandet Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola, lämnade utredningen, i enlighet med direktiven, förslag på hur det kan säkerställas ”att huvudmannen erbjuder varje nyutexaminerad lärare och förskollärare en introduk- tionsperiod.”63 Utredningen betonade vikten av att nyutbildade får en god introduktion i yrket och att det erbjuds ett tydligt stöd för den yrkesverksamme under dess första tid i yrket. Utredningen fann vidare ett lite paradoxalt förhållande, nämligen att introduktions- perioden är relativt väl reglerad men att genomförande av en verk- ningsfull introduktion samtidigt inte förefaller normalfallet.64 Utred- ningen föreslog en justering av skollagen avseende introduktions- perioden, tillsammans med ett förslag om att Skolinspektionen bör få i uppdrag att granska huvudmännen i detta avseende. Avslutnings- vis pekade också utredningen på att introduktionsperioden lämp- ligen borde inordnas i det förslag om ett professionsprogram som Skolkommissionen föreslagit.65 Det är utredningens uppfattning att den introduktionsperiod som skollagen föreskriver för nyutbildade bör organiseras som den första insatsen i professionsprogrammet. Erfarenheten säger att det är viktigt med ett strategiskt stöd under

63SOU 2017:51, s. 271.

64Jfr. SOU 2017:51: ”Endast cirka var tredje nyexaminerad lärare i grund- och gymnasieskolan uppger att de har fått genomföra ett helt läsårs introduktion, bland förskollärarna har nästan hälften fått ett års introduktion. --- Parternas nulägesanalys visar också att den kompensation som kommunerna får från staten [ca 250 mnkr/år] som ersättning för ansvaret att introducera nya lärare och förskollärare i knappt hälften av fallen används specifikt till utbildningsområdet. Endast i 1 av 10 fall betalas en separat ersättning ut till den skola eller förskola som anställer en nyexaminerad.” s. 279.

65Jfr. OECD:s påpekande: ”The stages of initial teacher education, induction and professional development need to be much more interconnected to create a more coherent learning and development system for teachers. A statement of teacher competencies and performance standards at different stages of their career will provide a framework for the teacher develop- ment continuum.” (OECD 2005, s. 13)

154

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

den första tiden i yrket.66 Dels finns det behov av att få stöd för pla- nering, genomförande och uppföljning av undervisning på ett hand- fast sätt, dels finns det behov av att fördjupa kompetensområden som introducerats inom grundutbildningen med de begränsningar (och styrkor) som teoretiska studier medför. Inte minst är det av största vikt att de nya lärarna utöver vad som ovan nämnts också tydligt introduceras till ”en lärardriven systematisk och metodisk kunskapsutveckling.”67

Professionsprogrammet skulle kunna tjäna som en tydligt för- stärkande ram till introduktionsperioden. En av professionsprogram- mets bärande tankar är att de främsta lärarna och förskollärarna måste ta ansvar för blivande och nya lärares och förskollärares yrkes- formering. Denna bärande tanke kan förverkligas genom att de som i programmet identifieras som erfarna ska ansvara för mentorskap under introduktionsperioden. Det är också rimligt att dessa erfarna lärare och förskollärare är involverade i övriga aktiviteter inom intro- duktionsperioden. Såväl nyanställda som mentorer bör ha en viss nedsättning i sin anställning för detta arbete.

4.1.9Särskilda insatser inom rektorsspåret, rekryteringsutbildning, befattningsutbildning och skolledarrelevant forskning

Som angetts ovan föreslår utredningen att professionsprogrammet ska innehålla ett särskilt spår för rektorers professionella utveckling. Det förslag som utredningen lägger fram innebär att ett bredare grepp tas om detta område än den nuvarande ordningen med endast en reglerad befattningsutbildning, (Rektorsprogrammet). Hur rek- torer lämpligen utbildas har utretts och debatterats sedan 1970-talet och förenklat kan man tala en kontinuitet vad gäller ett huvudsakligt fokus på utbildning av redan anställda rektorer och en varierad betoning av att säkerställa rekrytering och beredelse inför en rek- torskarriär.68 Befattningsutbildningen, i dess olika skepnader, har fått övervägande positiva omdömen i olika utvärderingar även om kritik

66För en mer utförlig beskrivning, se kap. 11 i SOU 2017:51.

67Eriksson, (2013), s. 125.

68Johansson, & Svedberg, (2013), s. 21 ff.

155

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

också finns. Sannolikt bidrar den verksamhetsnära och erfarenhets- baserade karaktären på utbildningen positivt.

Befattningsutbildningen ges för närvarande som en uppdrags- utbildning om 30 högskolepoäng på avancerad nivå.69 Utbildningen ges vid sex lärosäten och på deltid.70 För en ny rektor är utbildningen obligatorisk och ska genomgås inom tre år efter den första anställ- ningen. Skolverket erbjuder också en fortbildning om 7,5 högskole- poäng i pedagogiskt ledarskap (utbildningen ges under två terminer och av samma lärosäten som ger Rektorsprogrammet). Befattnings- utbildningen är som nämnts huvudsakligen välfungerande, ändock är det utredningens uppfattning att ett bredare grepp bör tas om rekto- rernas utbildning och att den bör organiseras inom och i anslutning till professionsprogrammet, huvudsakligen i form av ett rektorsspår inom programmet. Skälen till detta är flera.

För det första bör rektorer, precis som lärare, ingå i en systematik för karriärlångt lärande och utveckling. För det andra bör en nationell modell för hur lärare och förskollärare kan utvecklas i sitt ledarskap för att bli rektor etableras. I dag arbetar vissa huvudmän mycket stra- tegiskt med detta men vägen från lärarskap till rektorskap är på intet vis transparent i dag. Liksom inom andra områden är det en fördel om det är tydligt och klart hur enskilda, i detta fall primärt lärare, kan kvalificera sig för ett uppdrag som rektor. Sannolikt skulle det med- föra att fler söker sig till rektorsbanan. För det tredje visar uppfölj- ningar av utbildningen att villkoren för deltagande i programmet varierar starkt vilket bör uppmärksammas.71 För det fjärde är det problematiskt att utbildningen av rektorer, liksom fort- och vidare- utbildning av lärare, organiseras som uppdragsutbildningar och som sådan hamnar de lätt utanför de centrala prioriteringarna. Om läro- sätena ska utmanas att ta större ansvar för utvecklingen i skolväsendet så bör man också prioritera en ordning där dessa i högre grad utförs som reguljära uppgifter. Det framstår som orimligt att så centrala och omfattande uppgifter som att ge landets alla rektorer dess enda och grundläggande utbildning (befattningsutbildningen) sker i form upp-

69Befattningsutbildningen i dess senaste form har utvecklats i en kedja av initiativ vilken sche- matiskt kan beskrivas enligt följande: Regeringen uppdrar åt Skolverket att utveckla och fast- ställa ett måldokument utifrån vilken sedan lärosätena utvecklar utbildningskoncept vilka de erbjuder Skolverket inom ramen för en nationell upphandling av aktörer och utbildningsplatser.

70Under innevarande sexårsperiod (fram till 2021) är utbildningen upphandlad av universiteten i Göteborg, Karlstad, Uppsala, Stockholm och Umeå samt av Mittuniversitetet.

71Se Skolverket, 2014b.

156

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

handlade uppdragsutbildningar och inte form av reguljära utbild- ningar vid universitet och högskolor. Utredningens principiella ståndpunkt är att ett bredare grepp bör tas i frågan om rektorernas utbildning men också att det bör ske med viss försiktighet då nu- varande befattningsutbildning i sig huvudsakligen är välfungerande.

Det förslag som utredningen har utvecklat innebär omställningar jämfört med dagens modell. Med förslaget förflyttas en del av utbild- ningen så att den ges innan en person blir rektor i stället för vad som nu är fallet, efter att någon anställts som rektor. Utredningen anser att en rekryteringsutbildning bör etableras. En sådan utbildning bör på sikt etableras i två likvärdiga format, det ena inom ramen för pro- fessionsprogrammets lärarspår, det andra utanför. Den absoluta majo- riteten av skolledarna har lärarbakgrund och det är mycket angeläget att staka ut denna karriärväg tydligt. Det låter sig bäst göras inom ramen för professionsprogrammet. Samtidigt är det angeläget att det finns möjligheter för andra än lärare att söka sig till skolans lednings- uppdrag. Därför finns det skäl att rekryteringsutbildningen också går att ta del av för andra än lärare och utformas med hänsyn till att vissa deltagare inte har lärarbakgrund.

Skälen till att etablera en rekryteringsutbildning är flera. Rekry- teringen till skolledaruppdragen behöver generellt stärkas och den nuvarande ordningen med enbart krav på utbildning efter anställning förefaller orimligt för ett arbete som är avgörande för skolans ut- veckling. Det framstår som ytterligt angeläget att det finns en väl utstakad väg till skolledaryrket och att det finns, precis som i de flesta andra områden, krav på att viss utbildning ska ha genomgåtts före en anställning.

Utredningen vill också uppmärksamma behovet av att stärka forskningen inom detta område. En svaghet som vidlåder svensk skolledarutbildning, precis som vad gäller lärares grundläggande ut- bildningar, är dess svaga forskningsbas och låga grad av anknytning till tydligt forskningsaktiva miljöer. På ett generellt plan argumen- terar utredningen (se nedan) för en tydlig och stark relation mellan professionsprogram och forskning – och det behovet är lika starkt vad gäller rektorernas utbildning som i övrigt. För en skola på veten- skaplig grund är det nödvändigt att det inte bara bedrivs forskning relaterande till rektorernas utbildningsbehov utan även att rektorer, precis som lärare, involveras i forskning och utveckling. Genom att göra rektorer till aktiva agenter vad gäller att genom forskning och

157

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

utveckling delta i uppbyggnaden av kunskapsbasen för rektorsupp- draget kommer såväl relevansen som kvaliteten att öka i forskningen

– samtidigt som verksamheten utvecklas.

Mot bakgrund av dessa förhållanden, bör utvecklingen ske stegvis och företrädesvis i form av försöksverksamhet vad gäller etabler- ingen av den rekryteringsutbildning som föreslås utanför profes- sionsprogrammet. Vidare bör någon form försöksverksamhet över- vägas i syfte att stärka forskning av relevans för skolledare. Den nyli- gen initierade försöksverksamheten rörande praktiknära forskning skulle kunna utvidgas och resurssättas så att även rektorer kan om- fattas.72 Det sökbara utbildningsutrymme som presenterats ovan föreslås dimensioneras för att också svara mot behovet av rektorer med examen på forskarnivå.

Sammanfattningsvis – vad gäller professionsprogrammets rektors- spår är det utredningens mening att utbildningen till och av rektorer bör organiseras i tre led enligt beskrivningen ovan, där det första ledet består av en kvalificerande utbildning till stöd för såväl rekrytering som rektorers möjlighet att lyckas i yrket. Det andra ledet utgörs av vad som i dag är befattningsutbildningen.73 Det tredje ledet utgörs av kompetensutvecklande insatser enligt samma metodik som har be- skrivits vad gäller lärarspåret.74

72I sammanhanget måste det omnämnas, att vad gäller uppdraget att lämna förslag på hur fler lektorer ska lockas att söka sig till skolan, så är det utredningen bedömning att förekomsten av disputerade rektorer skulle ha en avgörande inverkan. Därtill måste det framhållas att det med största sannolikhet är så att en ökad andel disputerade rektorer sannolikt skulle ha en starkt positiv effekt på såväl utvecklingsarbete i allmänhet som det systematiska kvalitetsarbetet – och förstås, på skolans förutsättning att verka på vetenskaplig grund.

73Utbildningens innehåll och form behöver naturligen justeras utifrån det förhållande att det för anställning som rektor krävs att personen genomgått en kvalifikationsutbildning. Struktu- rellt i programmet motsvarar befattningsutbildningen lärares introduktionsår.

74Förslaget överensstämmer i dessa avseenden i allt väsentligt med vad som föreslogs i utred- ningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet, (SOU 2015:22).

158

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

4.1.10Dokumentation av deltagande och lärande

Programmet stimulerar och stödjer lärares och rektorers utveckling av kunskap och kompetens och programmet erbjuder dem möjlighet att få sin kompetens erkänd. Därmed krävs det att det för de tre insatsformaten och introduktionsperioden utvecklas principer för dokumentation. Här öppnar sig olika möjligheter och valet av mo- dell bör ställas i relation till de beskrivningar av yrkesskicklighet som programmet också omfattar etablering av, se avsnitt 4.2.4. Utformas dessa beskrivningar på ett sådant sätt att kriterierna blir mer kvanti- tativa och tar fasta på kursdeltagande och tjänsteår ställer det krav på en viss form av dokumentation, om beskrivningarna blir mer kvali- tativa (performance-based) framstår exempelvis portfoliomodeller mer lämpade.

Högskolekurser inom professionsprogrammet dokumenteras san- nolikt enklast med de traditionella metoderna för det. Det är möjligt att en process av kollegialt lärande liksom ett utvecklingsprojekt kan organiseras på ett sådant sätt att de kan genomföras på ”kursbasis” och på ett sådant sätt att ett lärosäte skulle kunna utfärda intyg om en kursprestation motsvarande ett visst antal högskolepoäng. Att tillämpa en sådan form genomgående riskerar dock att bli allt för stelbent och förefaller därför inte rimligt.75

En utveckling av de övergripande formerna för dokumentation bör initieras i samband med att programmets organisatoriska hem- vist fastställs och den process som då startar rörande utvecklingen av programmets beskrivningar av yrkesskicklighetsnivåer. Att arbetet inte redovisas här beror på att det är en uppgift som sammanhänger med beskrivningarna av yrkesskicklighet. Vad som här kan fastslås är att modeller för dokumentation av fortbildning måste utvecklas, få en relevant och adekvat form och att de måste vara hållbara.

75 Ett sådant arrangemang, och med beaktande av högskolans principiella modell för exami- nation på basis av förväntade lärandemål, innebär också ett ställningstagande om vilka kompe- tenser som kan ingå i professionsprogrammet som då primärt utgår från akademiska priori- teringar och mätbarhet, vilket möjligen kan vålla problem.

159

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

4.1.11Forskning och utveckling i ett professions- och lärosätesperspektiv

Det här betänkandet skulle behöva ett särskilt kapitel om såväl forsk- nings- och professionsutveckling, som relationen mellan profession, professionsprogram och lärosäten, processer som hänger så intimt samman och som relaterar till professionens kunskapsbas. Utrymmet medger dock inte det men samtidigt går det knappast att beskriva en framåtsyftande strategi inom utredningens ansvarsområden utan att utveckla en idé om relationen mellan forskning och profession.

Forskning är en process genom vilken vi utvecklar kunskap om något vi inte visste förut. Forskning kan vara av olika slag, ha olika inriktning och olika påverkansanspråk och påverkanspotential.76 Forskning klassificerar ofta i kategorier, som grundforskning och tillämpad forskning och i skilda miljöer och sammanhang har olika typer av forskning tillmätts olika funktion, status och värde, bland annat utifrån hur en viss typ av forskning uppfattats utifrån sådana perspektiv.77 Stridigheter om vilken forskning som professionsut- bildningar behöver för utvecklingen av kunskapsbasen har sannolikt inverkat negativt och man kan anta att den breda utbildningsverksam- het som drivs i våra skolor har ett stort behov av snart sagt alla typer av forskning.78 Vad som sannolikt varit än mer negativt för utveck- lingen av skola och undervisning är frånvaron av en systematik för utbildningsområdets utveckling av den vetenskapliga grunden för verksamheten. 2015 års Skolkommission betonade i sina båda betän- kanden behovet av att utöver nuvarande forskningsinfrastruktur ock- så skapa förutsättningar för forskning som svarar ”mot direkta kun- skapsbehov emanerande ur lärares och skolledares praktiska yrkesut-

76Litteraturen om forskningsbaserad utveckling är omfattande. För aktuella introduktioner till den internationella diskussionen om hur forskning kan bidra till utveckling i skolan och av undervisning se exv. Lewis, (2015) och Bryk, et al. (2015). Se även Burkhardts och Shoenfelds kritiska analys och konstruktiva förslag på hur den utbildningsvetenskapliga forskningen bör utvecklas, Burkhardt. & Shoenfeld (2003) samt Hiebert, Gallimore & Stieglers betoning av såväl systematik i detta avseende som att den innebär att lokala och partikulära erfarenheter och insik- ter prövas mot generell (och internationell) forskning. Hiebert, Gallimore, & Stigler, (2002).

77Se exv. Becher, & Trowler, (1989/2001).

78För en översikt över det forskningsmetodiska landskapet inom den utbildningsvetenskapliga sfären internationellt, med en utgångspunkt i att ”methodological diversity in the field of education research is a rich and underutilized resource”, se, Moss, & Haertel, (2016), passim samt s. 232.

160

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

övning.”79 Olika förslag till modeller har utvecklats under åren men ännu har ingen stark systematik fastslagits och resurssatts.

En struktur för praktiknära forskning i relation till utbildning och kompetensutveckling

Varken staten centralt, universitet och högskolor eller huvudmän- nen har utvecklat tillräckliga strategier eller allokerat resurser i nivå med områdets volym eller höjd på utmaningar. Det finns förstås undantag på alla nivåer men de är just undantag, hur bra sats- ningarna än är. Detta måste ändras. Inte för att höja statusen på området eller på yrkena – utan för att det leder till bättre verksam- hetskvalitet! Den framstående läkarvetenskap vi känner i dag hade sannolikt inte vuxit fram utan den berömda Flexnerrapporten om tillståndet i de amerikanska läkarutbildningarna åren efter sekel- skiftet 1900. Det arbetet ledde till att man band samman läkarut- bildningen med såväl grundforskning och klinisk forskning i en infrastruktur där kunskap både utvecklades och prövades och där den låg till grund för undervisning.80 En annan relation etablerades därefter mellan professionen och kunskapsbildningen och på basis av den strukturen kom sedan läkarpraktiken att förändras – och det är på grund av insikter om betydelsen av just en sådan koppling

79SOU 2016:38, s. 147 samt SOU 2017: 35, s. 172. Skolkommissionen betonade vikten av ”att bevaka att skolans kunskapsförsörjning hänger samman i ett starkt system” (SOU 2016:38, s. 148) och uttryckte viss oro för en fragmentering därvidlag.

80Flexner beskriver tre stadier av läkarutbildningens utveckling. Den äldsta är den dogmatiska, Hippokrates och Galenos antaganden lärdes då ut. Den andra är den empiriska som utvecklades i samband med den vetenskapliga revolution – med nyväckt intresse för faktiska förhållanden men utan nämnvärd systematik i utvecklingen av behandlingar. Den tredje beskriver Flexner så här:

”The third era is dominated by the knowledge that medicine is part and parcel of modern science.

The human body belongs to the animal world. It is put together of tissues and organs, in their structure, origin, and development not essentially unlike what the biologist is otherwise familiar with; it grows, reproduces itself, decays, according to general laws. It is liable to attack by hostile physical and biological agencies; now struck with a weapon, again ravaged by parasites. The normal course of bodily activity is a matter of observation and experience; the best methods of combating interference must be learned in much the same way. Gratuitous speculation is at every stage foreign to the scientific attitude of mind.” (Flexner, (1910), s. 53) Det finns ett särskilt skäl att betrakta denna beskrivning, utöver att den i sig belyser vetenskapens roll för den praktiska yr- kesutövningen, nämligen att Flexner inte var medicinare själv, utan han var en mycket fram- gångsrik skollärare. Som sådan hade han utvecklat undervisning som byggde på vad vi i dag kallar elevaktiva arbetssätt med fokus på problemlösning. Hans utgångspunkt i arbete med att utveckla läkarvetenskapen var att mycket av problemen handlade om utbildningarna och sättet man utbildade på – nämligen, alltför ofta, ytlig inlärning utan levande kontakt med forskning och att kunskap, teoretisk och praktisk, inte bearbetades i kliniska sammanhang. Se exv. Duffy, (2011).

161

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

mellan professionen och kunskapsbildningen som kliniska forsk- ningsinfrastrukturer utvecklats – tillsammans med en omfattande klinisk undervisning.

Lärarprofessionens villkor är annorlunda men förslaget om ett professionsprogram och den approach till professionellt lärande och utveckling som programmet bygger på medför väsentliga för- bättringsmöjligheter. Det är i sammanhanget viktigt att också note- ra betydelsen av dels den försöksverksamhet kring praktiknära forskning som regeringen beslutat om och för vilka fyra lärosäten fått ansvar, dels, den utredning rörande hur den praktiknära forsk- ningen bör utvecklas som leds av vicerektorn på Malmö universitet, Cecilia Christersson.81 Visionen för den pågående försöksverk- samhetens långsiktiga mål är värd att återge:

Om tjugo år är praktiknära forskning grunden för de professionellas yrkesutövning inom skolväsendet och för lärar- och förskollärarutbild- ningen. Om tjugo år bedriver forskare vid lärosäten och lärare/ förskollärare i skolväsendet praktiknära forskning i samverkan – i hela landet. Om tjugo år har vi etablerat nya förhållningssätt till samverkan kring praktiknära forskning.82

I det perspektivet blir det uppenbart att denna utveckling, och den som här presenteras rörande professionsprogram för skolans lärare och ledare, hänger starkt samman och har potential att verka gemen- samt i samma riktning. De former för lärares och rektorers kompe- tensutveckling som ingår i professionsprogrammets utvecklingsdel bör organiseras på ett sådant sätt att en nära kontakt med forskning utvecklas, i synnerhet utvecklingsprojekten och processerna av kol- legialt lärande.83 Det framstår som att något av en synvända måste till

81Utredningen, Praktiknära skolforskning i samverkan, U2017:03 ska ”ska kartlägga den samverkan som finns mellan skolhuvudmän och universitet och högskolor kring praktiknära forskning i skolan. Utredaren ska också föreslå olika modeller för långsiktig samverkan. Syftet är att stärka lärar- och förskollärarprofessionen, utveckla lärar- och förskollärarutbildningen och öka elevers och förskolans måluppfyllelse.” (www.sou.gov.se/praktiknara-skolforskning-i- samverkan). Utredningen ska överlämna sitt slutbetänkande i mars 2018 och föreliggande utredning har samverkat med utredningen om den praktiknära skolforskningen under utred- ningstiden i syfte att fördjupa den gemensamma analysen.

82Citatet är hämtat från lärosätenas avsiktsförklaring (www.ulfavtal.se )

83Självfallet ska de akademiska kurserna också ha en stark forskningsförankring men det är viktigt att betona att de kollegiala processerna och utvecklingsprojekten inom programmet också har en särskild potential, som bör förverkligas, att inte bara göra lärare och rektorer till mottagare av forskningsspridning utan till aktiva aktörer i utvecklingen av yrkesutövningens kunskapsbas. En sådan utveckling medför inte bara en förändring av varifrån bidragen till yrkeskunskapen kommer utan med detta förändras också forskningen innehåll och form. Jfr. det generella anslaget i detta avseende i Gibbons, et al. (1994) (se nedan) och det mer

162

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

så att forskning blir en del av lärares och rektorers vardag. En sådan omställning innefattar såväl en förändring av rollen som lärare och rektor som förändrade former för forskning. Det är sedan länge känt att forskningsaktiva lärare blir mer drivande i att utveckla under- visningen.84 Därför är det angeläget att en sådan utveckling tar fart som den i till exempel Shanghai där ingår varje lärare i en mindre grupp, en jiaoyanzy, ett kollegialt forum för forskning i och om sin egen praktik – och för år 2010 rapporteras att 75 procent av lärarna har minst en publikation bakom sig.85

Utredningen bedömer att det finns ett stort behov av att utveckla och förstärka relationen mellan skolhuvudmännen och lärosätena kring lärarprofession, skolledning och skolutveckling. Under de senaste två decennierna har såväl policy som praxis varierat. Under slutet av 1990-talet, och i samband med utvecklingen av en ny natio- nell modell för utbildning av lärare, föreskrevs lärosätena att etablera regionala utvecklingscentra vad gäller detta samarbete.86 I samband med dels reformeringen av lärarprogrammen, dels autonomireformen inom högskolesektorn tio år senare kom detta krav att försvinna och det är sedan dess upp till varje lärosäte att finna samverkansformer. Ansvaret kan därmed uppfattas som ensidigt och man kan anta att samverkansformerna numera skiljer sig väsentligt åt över landet.87 Professionsprogrammet, liksom det ökade kravet på att undervis- ningen i skolan ska vila på vetenskaplig grund, medför dock ett ökat behov av samverkan mellan alla parter, inklusive skolmyndigheter. Mot bakgrund av den ryckighet som rått i denna fråga är det sanno- likt mest konstruktivt att förbättra förutsättningarna och öka kraven på samverkan snarare än att tydligare reglera hur samverkan ska se ut. Det bör i varje region vara möjligt att utveckla nya ambitionshöjande

skolspecifika anslaget, så som det exv. framgår av bakgrunden till etableringen av Stockholm Teaching & Learning Studies (STLS) i Stockholm Teaching & Learning Studies, En plattform för undervisningsutvecklande ämnesdidaktisk forskning (Berggren, & Carlgren, 2015).

84Henson, (1996).

85Sato, (2017), s. 103 f. Jfr. arbetet i Japan med s.k. forskningslektioner, kenkyuu jugyou, den praktik som gett upphov till, eller kanske snarare, kommit att benämnas som ”lesson studies”, och inom vilka lärare i grupper snarast utforskar enskilda lärares praktik och speciella undervisningsmoment i syfte att förbättra undervisningen. Darling-Hammond, (2013), s. 20.

86Öijen, (2014), s. 75 ff.

87De intervjuer som Lena Öijen genomförde några år efter avregleringen tydde vid tillfället dock på att det ännu rådde kontinuitet. Öijen, (2014), s. 130 f.

163

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

och ömsesidigt utvecklande överenskommelser kring denna typ av samverkan.88

Den större bild som man bör ha i åtanke i anslutning till profes- sionsprogrammet är, förutom utvecklingen av relationen till forsk- ning, också framväxten av övningsskolor och övningsförskolor (såväl inom den nationella försöksverksamheten som i form av lokala sam- arbeten kring exv. partnerskolor eller universitetsskolor) som en potentiell och ny funktion som kan koppla samman utbildning, ut- veckling och forskning.89 Universitetskanslersämbetet presenterade nyligen den första uppföljningen vilken visar på en försiktig men positiv utveckling vad gäller utvecklingen av utbytet mellan studenter och handledare samt kollegial samverkan och lärande. Samtidigt menar bedömargruppen att mycket vore vunnet om verksamheten på övningsskolorna kunde bli mer involverade i forsknings- och ut- vecklingsprojekt.90 Ytterligare värt att nämna är den pågående ut- redningen av universitetens och högskolornas styrning och resurs- tilldelning.91 För att professionsprogrammet ska lyckas behöver såväl styrning som resurstilldelning inom lärosätena ses över, exempelvis är det uppenbart att dagens ersättningsmodeller inte gynnar utveck- lingen av sammanhållna koncept för samverkan mellan vare sig skola och högskola eller mellan utbildning och forskning på ett önskvärt sätt. Det föreligger således just nu synnerligen goda möjligheter att etablera en grundstruktur som på ett nytt sätt inte bara stödjer ut- veckling av kunskapsbasen utan även dess användning, i skola och i yrkesutbildning.92

88Hur ”regioner” bör definieras på bästa sätt är en uppgift för den framtida organisations- utvecklingen.

89”Ny” är i sammanhanget relativt. I Sverige finns ju en äldre tradition med övningsskolor och internationellt är det vanligt förekommande. Se. exv. introduktionen till forskning om profes- sional development schools (PDS) i Boyle-Baise, & McIntyre, (2008), samt hur Cochran-Smith och Villegas lyfter fram forskning om att det för de blivande lärarnas utbildning sannolikt är viktigare att den skolförlagda delen av utbildningen håller hög kvalitet, vilket är tanken med övningsskolor, än att den omfattas av ett större antal veckor. (Cochran-Smith, & Villegas, (2016), s. 480 ff. Inte sällan lyfts också det finska bruket av övningsskolor fram, se exv. Jyrhämä, (2006) samt Sahlberg, (2011), s. 78 ff.

90Universitetskanslersämbetet (2017).

91Styr- och resursutredningen, (Strut) U2017:05, ska lämna slutbetänkande i december 2018. Föreliggande utredning har samverkat med Styr- och resursutredningen under utredningstiden.

92Också utredningen av hur den framtida skolmyndighetsstrukturen bör se ut är av betydelse, se not 119Ing i detta kapitel.

164

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

Professionsprogrammets koppling till formell vidareutbildning

Programmets koppling till forskning bör också vara av ett formellt slag vad gäller utbildning. Delar av programmet bör kunna organi- seras så att lärare kan välja att formalisera sin fortbildning så den kan rendera i exempelvis en masterexamen. För de lärare som inte har en examen på avancerad nivå kan denna möjlighet vara särskilt värdefull då den krävs för behörighet att söka till forskarutbildning. Det bör också vara möjligt att inom programmet genom de sökbara utbild- ningsutrymmena få stöd för deltagande i en utbildning som leder till examen på forskarnivå liksom för studier till speciallärare och spe- cialpedagog.

Sedan 2008 har fyra satsningar på forskarskolor för lärare och för- skollärare genomförts vilket totalt inneburit att över 400 lärare getts denna möjlighet. Den uppföljning som riksdagens utbildningsutskott utförde 2016 visar att av de som avlagt examen (på licentiatnivå) arbetar i dag cirka 40 procent inom högskolan.93 I dag finns medel för utbildningsinsatsen beräknade tills vidare. Däremot finns inget statsbidrag för att ersätta huvudmannens kostnader i samband med att en lärare deltar kopplade till forskarskolorna. Satsningen på forskarskolor för lärare behöver utvecklas ytterligare om skolan ska kunna svara mot de högt ställda kraven, särskilt kravet på att undervisningen ska vila på vetenskaplig grund.

Arbetet med att tillförsäkra skolan en högre andel lärare med exa- men på forskarnivå måste ses i sammanhang av den dramatiska ned- gången i antalet lektorer sedan 1980-talet. Enligt utredningen Legiti- mation och skärpta behörighetsregler (SOU 2008:52) fanns det 1 500 lektorer i skolan år 1980 och 1 350 lektorer år 1990. Sedan föll antalet snabbt till 525 lektorer år 2000 och endast drygt 300 lektorer 2006.94 Skolans förmåga att hantera vetenskapliga frågor och utveck- lingsambitioner har alltså utarmats under lång tid, och det är därför oerhört viktigt att denna förmåga stärks.95

93Utbildningsutskottet, (2016) Forskarskolor för lärare och förskollärare – en uppföljning av fyra statliga satsningar. Dessa forskarskolor byggde delvis vidare på en tidigare, och (generell) nationell satsning på forskarskolor, inom vilken exv. Forskarskarskolan i naturvetenskapernas, teknikens och matematikens didaktik (FontD) och Nationella forskarskolan i pedagogiskt arbete (NaPA) kom att etableras.

94Uppgifterna här är återgivna från Utbildningsdepartementets PM Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skolväsendet, (U2012/4904/S), s. 12.

95Förekomsten av lektorer och disputerade lärare i äldre tid var anmärkningsvärt högre. 1946 års skolkommission skriver i sitt slutbetänkande: ”Vid de allmänna läroverken tjänstgjorde läs-

165

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

Professionsprogrammet bör därför på olika sätt motivera lärare och rektorer att genomgå forskarutbildning. Möjligheten till ett så kallat särskilt utvecklingsutrymme är ett sådant sätt. Det sker i dag, om än i liten skala och utan tydlig systematik och likvärdighet, att lärare och rektorer genomgår forskarutbildning. Man kan endast bli antagen till studier på forskarnivå med garanterad finansiering vilket i praktiken betyder att all sådan utbildning sker på offentliga medel eller med stöd av andra forskningsfinansiärer. En ordning med ett visst antal årliga och sökbara utrymmen för lärare och rektorer skulle medföra en förutsägbarhet och transparens och därmed incitament till utveckling. Men viktigast är förstås att en sådan ordning inom programmet skulle öka möjligheterna till en sådan kompetensut- veckling som en examen på forskarnivå innebär.

Om det uppställs vissa krav på exempelvis fortbildning och kvali- fikation för att kunna ansöka om dess utrymmen (vilket inte är det- samma som plats på utbildning) så skulle det i sig vara utvecklings- drivande och gynna forskningssamverkan inom ramen för kollegiala processer och utvecklingsprojekt. Under senare år har insatser inom området gjorts av staten vilket är utmärkt, men det som behövs är inte primärt särskilda satsningar utan reguljära och systemburna strukturer för detta. En annan aspekt av detta är att om det etableras beständiga strukturer för forskarutbildning för skolans lärare och ledare skulle det också bli tydligare för skolhuvudmännen hur de kan planera resurser till detta. Ett plötsligt uppdykande behov eller möj- lighet leder till svårigheter och lösningar ad hoc – och det som be- hövs här är ökade insatser och kontinuitet över tid. Det skulle också innebära att huvudmännen i högre utsträckning skulle kunna utveck- la sitt sätt att också använda denna kompetens strategiskt.

året 1946/47 sammanlagt 1751 lärare på gymnasiestadiet. Av dem var 462 ordinarie lektorer, av vilka ett 60-tal samtidigt var rektorer, samt 62 filosofie eller teologie doktorer i särskilda lärar- befattningar. Av övriga 1 227 på gymnasiet tjänstgörande lärare i läroämnen hade 178 avlagt licentiatexamen.” (1946 års Skolkommissions betänkande med förslag till riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling, (SOU 1948:27), s. 393 f.)

166

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

Forskning och andra former av kunskapsbildning

Avslutningsvis finns det skäl att ytterligare kommentera perspek- tivet att forskning är en form för etablerande av kunskap. Kun- skap utvecklas på olika sätt och i olika former. Vi vet saker med olika visshet och med varierad räckvidd. En aspekt av detta är kunskapers generaliserbarhet och med utgångspunkt i den aspek- ten kan vi möjligen se saken i ett kontinuum där den ena polen utgörs av en enskild lärares insikter baserade på åratal av erfaren- het av undervisning och den andra polen av forskning utförd med den mest rigorösa forskningsmetodik. Däremellan kan man också se andra positioner, exempelvis den typ av kunskap som uppstår när lärare i ett lärarlag med stort engagemang och uthållighet un- dersöker effekter av en förändrad undervisningspraktik eller den typ av kunskap som genereras av en skolhuvudmans systematiska kvalitetsarbete. Inte sällan hålls dessa olika former för kunskaps- bildning isär på ett olyckligt vis och det vore en fördel om man i framtiden kunde se dessa positioner som varandras komplement och sätta dem i ett förstärkande sammanhang med respekt för skillnader i de roller som lärare, som praktiserande forskare, och professionella forskare har.96 Professionsprogrammet skulle kun- na bidra till detta och därmed på ett substantiellt sätt, både till form och innehåll, stärka relationen mellan lärarprofessionen, skolledaruppdraget och forskningen – på ett sätt som bidrar till realiseringen av en skola vilande på vetenskaplig grund.97 Och vad

96Pertti Kansanen, erkänd finsk expert inom området, använder i ”Lärare i Finland – ett yrke på masternivå” (Kansanen, 2017) denna distinktion mellan professionella forskare och lärare som praktiserande forskare. Han utgår från ett resonemang som den amerikanska professorn Virgina Richardson förde i mitten på 1990-talet under rubriken ”Conducting Research on Practice”. Hon skilde på ”practical inquiry” och ”formal research” enligt följande: ”Practical inquiry is conducted by practitioners to help them understand their contexts, practices, and, in the case of teachers, their students. The outcome of the inquiry may be a change in practice, or it may be an enhanced understanding. --- Formal research is what we usually think of in educational research. It is designed to contribute to a general knowledge about and under- standing of educational processes, players, outcomes, and contexts and the relationship between or among them.” Richardson, (1994), s. 7.

97Boken The New Production of Knowledge pekade på mitten av 1990-talet på sambandet mellan hur kunskap utvecklas, vilken typ av kunskap som etableras, dess innehåll och troliga påverkanskraft. I framställningen karakteriserades olika typer av forskningssituationer, mode 1 och mode 2, vilka huvudsakligen kontrasterar varandra genom exv. dess betoning på huruvida forskning sker på avstånd från användarna eller tillsammans med dem, på ett sätt som granskas och bedöms av forskare eller samhället i stort, som primärt sker inom akademiska discipliner eller genom tvär- och mångvetenskapliga arbetsformer, av ensamma forskare eller genom nätverk och team, som belönar konformism eller kreativitet etc. Gibbons, et al. (1994).

167

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

gäller lärosätena och deras strävan att bidra till samhället är detta en kungsväg, ett dedikerat arbete med och för skolan. Det är en närmast evig utmaning.98 Det finns en stark förhoppning inom och utom såväl skola som akademi vad gäller vad forskningen skulle kunna betyda för utvecklingen av undervisning och läran- de.99 Professionsprogrammet kan bli en bidragande del och en förstärkande struktur i en sådan önskvärd framtid.

4.1.12Sammanfattningsvis – en hållbar modell för utveckling av kunskap, kompetens och likvärdighet under skiftande behov.

Professionsprogrammets utvecklingsdel har nu beskrivits utifrån de tre huvudsakliga insatsformaten. Systematik och förutsägbarhet med hög kvalitet och stor likvärdighet är särskilt betydelsefulla aspekter att framhålla liksom ambitionen att bygga på enskilda lärares och rektorers strävan till utveckling och de möjligheter som ligger i att de främsta yrkesutövarna ges stort ansvar för att utveckla högre nivåer av yrkesskicklighet. Professor Helen Timperley, University of Auckland, Nya Zeeland, har som få satt fokus på det professionella lärandet och detta avsnitt avslutas med att ytterligare förankra modellen i det perspektivet och därmed en ytterligare antydan om vad det innebär.

Timperley betonar att förändring i hög grad är en fråga om en kol- lektiv rörelse, att det faktiskt handlar om att sätta fokus profes- sionella lärandet i stället för vad som så ofta sker, att kompetensut-

98Clark Kerr, designer av det kaliforniska högskolesystemet och Berkeleys första rektor, kommenterade i The Uses of The University angående vilka stora utmaningar högskolan har framför sig. Han beskrev både nya utmaningar och gamla. Bland de gamla beskriver han denna:

“Yet, even in a chaotic world, there may be some certainties on which to build … [one is]

… Offering more help to primary and secondary education. I know of no school of education that has distinguished itself in this endeavor, although some have tried valiantly.” Observera att boken gavs ut i fem omgångar under fyra decennier, med ett nyskrivet avsnitt i varje. Kerr, (2001), s. 218.

99Forskning och policy inom området är närmast oöverskådlig. Men stödet för denna utveck- ling går nämnts ovan även utanför de traditionella linjerna. Till exempel avslutar journalisten Emma Leijnse sin bok Godkänt? En reportagebok om den svenska skolan så här: ”Ett av villkoren för att en yrkeskår ska kunna kalla sig professionell är att man har forskning i ryggen att stödja sin praktik på. Det området har inte erövrats av lärarna än. Men det är på väg. Kanske är forskningen svärdshugget som kan lösa skolans gordiska knut – som kan höja nivån på debatten och de politiska förslagen kring skolan, och framför allt – ge lärarna bättre redskap för under- visningen och eleverna bättre kunskaper.” (Leijnse, (2012), s. 204.)

168

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

vecklingsinsatser ”handlar om att förmedla någon slags information till lärare i syfte att påverka deras undervisningsmetoder.”100 Timperley menar att flera större förändringar måste äga rum för att den önskvärda utvecklingen ska ta fart på allvar: Man behöver överge kompetensutvecklingsmodeller som utgörs av informationsspridning till förmån för att utveckla professionellt lärande, man behöver på allvar ta fasta på att professionellt lärande är en aktiv process inom vilken lärare och rektorer, som en del av sin professionalism, systema- tiskt undersöker hur pass effektiva undervisningsmetoder är och man behöver, genom undersökande och kunskapsbildande cykler, utveck- lar sin yrkespraktik, man behöver sätta fokus på de kunskaper och färdigheter som utvecklingsinsatser faktiskt leder till och eleverna och dess lärande behöver sättas i centrum.101

Att sätta fokus på det professionella lärandet som ett profes- sionellt ansvar är centralt och professionsprogrammet bygger på ett sådant anslag och på former för det professionella lärandet som bör kunna passa de flesta sammanhang och individer. De kunskapsbil- dande cykler som i hög grad är kärnan i mycket av det kollegiala lärandet kan ses som en undervisningsanpassad version av den all- männa kvalitetssäkringscykel som blivit känd som PDCA-modellen, (Plan – Do – Check – Act).102 Genom att modellen utöver att bygga på upprepning och utövarnas skilda perspektiv också kan inkludera

100Timperley, (2013), passim samt s. 28. Observera att Timperley är synnerligen kritisk till den endimensionella informationsspridning till lärare som ofta sker under flagg av ”kompetens- utveckling” och med utvecklingsambitioner. Det professionella lärande som Timperley eftersträvar handlar däremot för den enskilde om att utveckla den professionella kunskapsbasen genom ”transformative rather than additive change” som det står i originalutgåvan, vilket är något annat än informationsspridning. (Timperley, (2011) s. 4) Det bör noteras att Timperley lyfter fram att kollegial samverkan i allmänhet inte är någon framgångsväg: ”Collegial commu- nities have been promoted as a means of improving teaching, but research typically reveals only a weak relationship between participation in such communities and improved student outcomes.”. Samtidigt är det en återkommande notering att kollegial samverkan ingår i framgångsrika utvecklingsinsatser. Hennes slutsats är att det är så att ”if teachers are to change, they need to participate in a professional learning community that is focused on becoming responsive to students, because such a community gives teachers opportunities to process new information while helping them keep their eyes on the goal.” Nyckeln är alltså dels fokuseringen på utveckling, dels att möjligheten att processa ny information och nya erfarenheter med kollegor som är avgörande. Timperley, (2008), s. 19.

101Timperley, 2013, s. 28 ff.

102Jfr. Hur Bryk, et al. (2016) i Learning to Improve betonar metodens betydelse för skol- utveckling (i deras tappning: ”The Plan-Do-Study-Act Inquiry Cycle). (s. 121 ff.) ”Teacher learning” är det begrepp som ofta kommit att beteckna lärares professionella lärande. Se exv. Russ, et al. (2016).

169

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

att det lokala arbetet sätts i relation till forskning har modellen hög utvecklingspotential.

Utvecklingsmodellen representerar sådana grundläggande strate- gier som bör vägleda mycket av de insatser som sker inom ramen för professionsprogrammet då de sätter fokus på att utveckla yrkesut- övningen, lärares undervisningsskicklighet och rektorers pedago- giska ledarskap. En väsentlig aspekt av den traditionella kvalitetssäk- ringsmodellen är den dubbla kvalitetsloopen. Den metodiken hand- lar om att den första arbetscykeln är orienterad mot frågan ”gör vi saker på rätt sätt?” medan en andra arbetscykeln som återkommer med lite längre mellanrum har fokus på en annan men besläktad frå- ga, nämligen ”gör vi rätt saker?”. Båda dessa aspekter är väsentliga utgångspunkter för kollegialt lärande. Se figur nedan:

Att hålla processen igång…

Nytt fokus på nya utmaningar

Elevernas behov	Professionella	Elevernas behov	Professionella
Elevernas behov	undersökningar	Elevernas behov	undersökningar
	undersökningar		undersökningar
	Kunskaper/	Kontroll av
Kontroll av	färdigheter	resultaten	Kunskaper/
Kontroll av			Kunskaper/
resultaten			färdigheter
	Elevernas		Elevernas
	möjligheter		möjligheter
	Sammanhang inom
			Timperley, H.
	ett lärandesystem		Det professionella lärandets inneboende kraft
			2013, s. 153

Källa: Timperley, 2013, s. 153.103

Den typ av utvecklingssystematik som ovan beskrivits behöver få en mer framskjutande position i den svenska skolan och skolan behöver

103 Jfr. Den “Inquiry cycles for developing teacher knowledge and effectiveness” som presen- teras i Timpeley, & Alton-Lee, (2008), s. 354.

170

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

på allvar förändra arbetssättet så att skolväsendet blir mer av en läran- de organisation så att dess självutvecklande förmåga stärks.104

Professionsprogrammet är en bred strategi för skolans nyckel- funktioner. För att öka kvaliteten på undervisningen och samtidigt tillförsäkra en hög grad av likvärdighet är det väsentligt att lärare och rektorer ges utmärkta förutsättningar för att utveckla sin yrkes- skicklighet. Fortbildning som är effektiv i betydelsen att den upplevs som meningsfull av lärare, som leder till förändrad praktik och ut- veckling av elevers skolresultat har vissa kännetecken, ett av dem gäl- ler långsiktighet.105 Ett annat rön i forskning om lärares fortbildning gäller betydelse av dess sammanhang, egentligen i två bemärkelser. Primärt gäller att för att fortbildningen ska få effekt på undervis- ningen och på elevers lärande bör den ske i verksamhetskontexten. Därtill gäller att den också bör ha fokus på sådant som läraren under- visar i/om. Episodiska och fragmenterade insatser i form av enstaka föreläsningar eller seminarier har inte, som nämnts ovan, visat sig påverka elevernas lärande positivt.106 Den svenska skolan behöver substantiella insatser med en genomtänkt och stark systematik för kunskaps- och kompetensutveckling och det är i det perspektivet professionsprogrammet ska ses.

4.2Del 2: Beskrivning, identifikation och erkännande av kompetens

Om den första byggstenen av professionsprogrammet handlar om kompetensutveckling handlar den andra byggstenen om en syste- matik för att beskriva kompetens, identifiera kompetens och erkänna kompetens på olika nivåer. Beskrivning av kompetens och skicklighet är en både svår och känslig fråga och som i hög grad är beroende av att dessa utformas inifrån de grupper som berörs och av särskilt skickliga lärare och rektorer. Förutsättningar och modeller för sådana presenteras nedan. I sammanhanget berörs även generella frågor om expertis, eftersom programmet också syftar till att stödja utveckling

104Johannes Åman påpekade i rapporten Att lära av de bästa, en studie av den svenska skolan i ljuset av internationell forskning, att det sannolikt krävs både stöd för skolan och press på skolan och dess lärare för att utvecklingen ska ta fart. (Åman, (2011), exv. s. 14). Jfr. Senge, (1995).

105Jfr. ovan sidan 105 angående vad som utmärker effektiv kompetensutveckling för lärare.

106Darling-Hammond, et al. (2017), s. 15. Jfr. Paine, et al. (2016), s. 746 ff samt Larsen- Freeman & Tedick (2016) s. 1361.

171

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

av just lärares och rektorers särskilda expertis. Med identifikation av- ses en process där det fastställs vilken kompetens en lärare eller rek- tor har. Utgångspunkten för identifikationen är dels nationellt fast- ställda kompetensbeskrivningar, dels någon form av kompetensdoku- mentation i relation till den utformning av kriterier som fastställts och som den enskilde läraren eller rektorn utvecklar inför ansökan. Detta avsnitt ger en övergripande beskrivning av dessa delar nedan.

4.2.1Tydliga och kända målbilder driver utveckling

OECD har uppmärksammat frånvaron av skicklighetsbeskrivning- ar i Sverige:107

One of the key challenges raised in the 2011 OECD report was the absence of a formal framework of professional standards that spells out what is considered effective teaching and can inform professional development of teachers. Several years onwards there are still no national standards for teachers and school leaders regulated by law and no formal procedures exists …108

Tydligare bilder av skicklighet är viktigt liksom att enskilda och grupper av yrkesverksamma involveras i processer för att analysera och betrakta den egna praktiken i relation till sådana beskrivningar för att locka till utveckling. Det finns tydliga behov av att beskriva lärarpraktik på ett sätt som både bygger på och stödjer ett yrkes- språk inom lärarkåren. Beskrivningar av skicklighet kan bidra till detta men poängen med att utveckla dessa beskrivningar är att skapa rörelse. Hur de utformas påverkar direkt rörelseriktningen.

Professionsprogrammet utgår från att alla lärare och rektorer vill utvecklas i sin yrkesskicklighet och att det är av största betydelse att ett system etableras som inte bara medger utvecklingsmöjligheter utan som på en rad avgörande sätt skapar en rörelse i professionen mot så att allt högre expertis kan erövras. Strategin handlar inte pri- märt om att fokusera på skillnader i skicklighet mellan olika lärare och rektorer, utan på allas yrkesmässiga utveckling. Professionspro-

107Återstår att överväga exakt vilken terminologi som lämpar sig bäst på svenska och i svensk kontext. OECD anv. exv. ”professional standards”. Skolkommmissionen använde ”kvalifika- tionsnivåer” som beskriver vad lärare/skolledare ”bör kunna och ha kompetens att göra” samt ”standarder för lärares kompetenser”.

108OECD, (2015), s. 53.

172

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

grammet utgår från detta förhållande och att det kan användas kon- struktivt för att utveckla den samlade kompetensen inom pro- fessionerna.

Den som arbetat i skolan vet att det i ett lärarkollegium vanligen finns representerat skilda nivåer av yrkesskicklighet. För att högre kompetens ska utvecklas väl och kunna användas mer strategiskt behöver det etableras såväl beskrivningar av kompetens och skick- lighet som trovärdiga processer för identifikation och erkännande av kompetens. Med beskrivningar avses här i första hand beskrivningar av lärarskicklighet respektive pedagogiskt ledarskap på skilda nivåer. Utmärkt undervisning kan se ut på olika sätt men hög undervis- ningsskicklighet kan inte se ut hur som helst. Dessa beskrivningar bör formuleras inom professionen och av de mest erfarna och skick- liga lärarna då de i sig primärt bygger på den kompetens som finns inom en profession.109 Vidare är det av stor betydelse att de fastställs nationellt för att vinna legitimitet.

Inget okänt fenomen

Kompetens- eller kvalifikationsbeskrivningar är inget okänt fenomen inom skolområdet. Internationellt finns relativt omfattande erfaren- het men fram till nyligen har en sådan utveckling inte varit synlig i Sverige.110 Lärarutbildningarnas examenskrav, så som de är utformade i högskoleförordningens andra bilaga (examensordningen), kan dock förstås som en sorts nivåbeskrivning för en inledande nivå. Inne- börden av den är att de som har den beskrivna kompetensen kan få en examen och därmed anställas som lärare i skolan och ansvara för undervisning. I samband med att lärarlegitimationen infördes, när introduktionsperioden också omfattade en bedömning av den nya

109Eftersom skicklighet också relaterar till målsättningar kan dessa beskrivningar av yrkes- skicklighet inte utvecklas, fastställas och följas upp utan ett medborgerligt inflytande.

110Se nedan avsnitt 4.2.6–4.2.8 där utredningen presenterar några exempel på internationella erfarenheter. Man kan dock notera att redan 1946 års skolkommission uppmärksammade att det saknades karriärmöjligheter för lärare på basis av deras undervisningsskicklighet, eller som de utrycker det: ”En lärare, som innehar ordinarie befattning, har i de flesta fall inga möjligheter att på grund av pedagogiska meriter avancera inom yrket.” Av det skälet lyfter kommissionen fram behovet av att inrätta tjänster för ”särskilt skickliga lärare inom skilda skolformer.” Den benämningen kommissionen använde var ”huvudlärare”. (SOU 1946:27, s. 363) I samband med det pågående försöket med lämplighetsbedömningar vid antagning till lärarutbildning har olika modeller för att bedöma lärarkompetens och lärarkvalitet aktualiserats och även internationella exempel har lyfts fram. (Gerrevall, (2017).

173

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

lärarens lämplighet att undervisa, så utvecklades också vissa bedöm- ningskriterier.111 Även karriärstegsreformen liksom lärarlönelyftet omfattar vissa kriterier som rör lärares skicklighet (se s. 178 samt av- snitt 4.2.10).

Karriärstegsreformen syftade till att möjliggöra för skickliga lärare att göra karriär utan att behöva lämna undervisningen. Tanken var att genom att möjliggöra en sådan karriär bidra till yrkets attraktivitet, till förbättrad undervisning och elevers förbättrade studieresultat. Debatten i media och rön i uppföljande studier rörande reformen pekar på betydelsen av nationella kriterier och förutsägbara och ojä- viga processer.112 För att ett system som premierar högre yrkesskick- lighet ska äga legitimitet måste kriterierna vara tydliga och bedöm- ningen av kompetens måste ske i reglerade och transparenta former. Det är sannolikt även mycket betydelsefullt att kompetensbedöm- ningar görs såväl under ett huvudsaklig professionsinflytande och av personer som själva besitter den kompetens som ska bedömas. Kon- kret innebär det att de skickligaste lärarna och skolledarna måste ingå i bedömningsprocesserna. Det är också av vikt att kompetens erkänns

”bakåt”, dvs. det är vad den sökande gjort och presterat i sin yrkes- gärning som utgör grunden för ett kompetenserkännande till skillnad mot vad som gäller vid kompetensanvändningen som är framåtsyftan- de. En väsentlig aspekt av detta är att det är genom ett kompetens- erkännande som dokumenterad erfarenhet blir beprövad erfarenhet.

Det är alltså inte okänd terräng som här beträds men systematiken i anslaget är ny. Det bör vara möjligt att arbeta vidare utifrån dessa svenska erfarenheter men också utifrån internationella exempel.113 Men, som nämnts ovan, det egentliga utvecklingsarbetet av de be- skrivningar som ska fastställas nationellt, och mot vilka enskilda

111Skolverkets föreskrifter om introduktionsperiod och kompetensprofiler för lärare och förskol- lärare, Skolverket, 2011, (Dnr 62-2011:672)

112Angående olika problembeskrivningar, se kapitel 7. Jfr. exv. Riksrevisionens kommentar:

”Granskningen visar att regeringens lönemässiga målsättningar med reformerna till stor del har uppnåtts hittills men att det skett till priset av ett försämrat arbetsklimat bland lärarna. Reger- ingens styrning av reformerna kan samordnas och förtydligas för att de ska fåstörre legitimitet och därmed ge bättre förutsättningar för att öka läraryrkets attraktionskraft.”, Riksrevisionen, (2017).

113Det finns också lokala erfarenheter av detta slag som naturligtvis också är erfarenheter att beakta i ett kommande arbete med att utveckla beskrivningar av yrkesskicklighet. Ett exempel är Stockholms stads utbildningsförvaltning som redan år 2009 och på eget initiativ fattade beslut om att inrätta karriärvägar för lärare. (Stockholms stad, (2015) Förstelärare och lektorat inom utbildningsförvaltningen i Stockholms stad, rapport, Dnr. 2.1.1-8556/2015. Utbildnings- förvaltningen, s. 5).

174

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

lärarens kompetens kan identifieras, det bör ske inom ramen för en formaliserad organisation av professionsprogrammet inom vilken skolans lärare och ledare har ett vägande inflytande.

Förvånande att kompetensbeskrivningar inte redan finns

Det måste ändå påpekas att det inte är annat än anmärkningsvärt att varken lärarprofessionen, lärarutbildningarna eller den utbildnings- vetenskapliga forskning som intresserar sig för undervisning har utvecklat beskrivningar av lärarskicklighet. En viktig pusselbit har p.g.a. detta saknats vad gäller fokuseringen på och utvecklingen av läraryrkets kärna, undervisningen.114

Det förefaller som att en äldre tradition av undervisningsmetodik inom lärarseminarierna kom att försvagas i samband med att utbild- ningarna införlivades i högskolesektorn trots intentionerna att stärka utbildningarna vad gäller såväl ämneskunskaper och kritisk reflek- tion som undervisningsskicklighet. Men akademiseringen tycks ha inneburit, att i stället för som avsett, tillföra en ytterligare lärande- modell, så kom den akademiska modellen ofta att ersätta eller över- skugga den tidigare traditionella och mer praktisk orienterade modellen.115 Den tidigare modellen innehöll inte bara undervisnings- metodik i allmänhet utan även något av det lärande som uppstår när lärlingar får observera en mästare i dess yrkesutövning.116 Just denna

114Learning Policy Institute rekommenderar som stöd för högkvalitativ lärarfortbildning att man också utvecklar och nyttjar särskilda ”standards for professional development”. De skriver

”Policymakers could adopt standards for professional development to guide the design, evaluation, and funding of professional learning provided to educators. These standards might reflect the features of effective professional learning outlined in this report as well as standards for implementation.” Som exempel hänvisar man till brittiska organisationen Learning Forward

– The Professional Learning Association och deras Standards for professional learning (learningforward.org/standards-for-professional-learning). Jfr. Per Gerrevalls bestämning av

”standards” som: ”generella överenskommelser, som tydliggör de kvalifikationer en lärare ska kunna svara upp emot vid ett specifikt tillfälle i sin yrkeskarriär.” (Gerrevall, (2017), s. 175.

115I Ämnet som nästan blev – en studie av metodiken lärarutbildningen 1842–1988 menar Åsa Morberg att avskaffandet av övningsskolorna kom att minska fokuseringen på undervisnings- metodiken och att när 1968 års lärarhögskola genomfördes ansågs närheten till praktiken inte längre önskvärd.” Det fanns i tiden en kritik mot att metodiken var konserverande och tanken var att akademiseringen skulle förändra detta genom att i första hand bygga utbildningen på vetenskaplig grund och i andra hand på praktisk erfarenhet. (1999, s. 224 f).

116Man kan notera att det allt sedan senare delen av 1800-talet och under första hälften av 1900- talet publiceras böcker med fokus på just att stödja en handfast utveckling av undervisnings- färdigheter men den typen litteratur förefaller ha fört en tynande tillvaro under senare decennier, även om sentida exempel förekommer. Samtidigt förefaller lärarstudenterna starkt efterfråga undervisning av detta slag. Utvecklingen påminner om en situation där det bästa blir det godas

175

Professionsprogrammets byggstenar

SOU 2018:17

typ av förebildlighet lyfts numera fram som ”modeling”, en modell där erfarenhet av hur utmärkt undervisning kan se ut kombineras med personlig reflexion utifrån erfarenhet och teori med hjälp av den breda och djupa analytiska förmåga som akademiska studier syftar till.117 Det är väsentligt att en sådan utveckling i allmänhet under- stöds och att beskrivningar utvecklades av olika nivåer av lärar- skicklighet för att återföra ett tydligt fokus på undervisningsskick- lighet.

Det finns sannolikt gott om förklaringar till att sådana beskriv- ningar inte utvecklats. Det kan handla om man medvetet önskat distansera sig från internationella exempel på där s.k. standards ut- vecklats inom ramen för en negativ accountability-kultur i syfte att hänga ut lärare som inte når upp till standards eller så kan orsakerna stå att finna i att synen på vad det är vara lärare omdefinierats utifrån och uppifrån i ett tempo och med en sådan frekvens att de profes- sionella inte tyckt sig ha någon möjlighet att bedriva ett sådant arbe- te.118 Oaktat orsaker finns det uppenbara skäl att beskriva tydliga målbilder för utveckling av högre yrkesskicklighet genom att be- skriva yrkesskicklighet på olika nivåer för såväl lärare, förskollärare och rektorer.

fiende. Som exempel kan nämnas: Sandberg, F, Undervisningslära, med särskild hänsyn till folkskolan, 1870; Bäcklin, M, Att vara lärare, Stockholm, (tre upplagor 1948–1961), Haage, H & Wikberg S, Hur skall jag undervisa? Kort handledning, 1951. Man kan notera att 1915, då ledaren för Statens högre lärarinneseminarium i Stockholm, L M Waern, (filosofie doktor och docent i praktisk filosofi), gav ut boken Formell undervisningslära, strävande man efter att utveckla lärares yrkesspråk. Waern skriver att ett syfte med boken är att ”befrämja antagandet hos oss av en någorlunda enhetlig didaktisk terminologi.” (s. iii.).

117Se. exv. Darling-Hammond, et al. (2017), s. 10.

118Inom denna utrednings ram finns inte utrymme att redovisa den omfattande debatt som pågår rörande new public management (NPM). För att antyda dimensionerna av frågan presenteras här en analys av skillnaden i grundläggande rational (logiker) mellan en NPM- baserad accountability-modell och en mer professionsorienterad modell (fr. Englund & Solbrekke 2015):

Professionellt ansvar	Accountability (Redovisningsskyldighet)
Grundat i ett professionellt mandat	Definierat av styrning
Situerade bedömningar	Standardiserade kontrakt
Tillit	Kontroll
Moralisk rational	Ekonomisk/juridisk rationalitet
Intern evaluering	Extern granskning
Förhandlade ’standards’	Förutbestämda indikatorer
Implicit språk	Transparent språk
Utformat av professionen	Politiska mål
Relativ autonomi och oundvikligt personligt ansvar	Tillmötesgående av överordnades beslut
Proaktiv	Reaktiv

(Englund, & Dyrdal Solbrekke, (2015). s. 178). Jfr. Gerrevall, (2017), s.26.

176

SOU 2018:17

Professionsprogrammets byggstenar

4.2.2Att identifiera kunskap, kompetens – och kvalitet

Den andra byggstenen av professionsprogrammet handlar om former för att identifiera och erkänna lärares kompetens utifrån nationellt fastställda kriterier och beskrivningar. Detta och förutsättningarna för denna del av programmet utvecklas ytterligare nedan. För grund- tankarna med professionsprogrammet har kunskap om lärarfortbild- ning varit av betydelse tillsammans med generell forskning om exper- tis och om hur sådan kan utvecklas inom olika verksamheter då insik- ter om detta kan stödja utvecklingen av ett program som detta, med syfte att understödja utveckling expertis i form av undervisnings- skicklighet och ledarskap.

Med identifikation avses här en process genom vilken det fastställs vilken kompetens en lärare som ansöker om ett kompetenserkän- nande har. Utgångspunkten för identifikationen är dels de nationellt fastställa kompetensbeskrivningarna (nivåkvalifikationer), dels den kompetensdokumentation som den enskilde läraren utvecklar inför ansökan. För detta behövs relevanta, fastställda och därmed förutsäg- bara kriterier liksom robusta och transparenta processer, designade på ett sätt som renderar dem hög legitimitet. Identifikation, eller be- dömning av kompetens, bör ske inom professionen men inte lokalt. Det innebär att lärares kompetens bör bedömas av skickliga lärare, men inte av de närmsta kollegorna. Exakt hur detta ska organiseras är beroende av det förslag som 2017 års skolmyndighetsutredning pre- senterar sommaren 2018 och inom dess ram även förslag på hur pro- fessionsprogrammets organisatoriska bas bör se ut.119 Utredningen anser att en tydlig distans måste finnas mellan de som bedömer och de som blir bedömda. Sannolikt är det här rimligt att resonera både geografiskt och nivåmässigt.

I avsnittet om kompetensutveckling ovan beskrevs hur lärare ska ha möjlighet att göra olika val. Vad gäller kompetenserkännande framstår det som rimligt att det är läraren i fråga som avgör om och när det är lämpligt att en sådan process ska ske. Det är dock önskvärt om systemet i sig på olika sätt premierar högre kompetens och att det utgår från just kompetenserkännanden, till exempel genom att ge läraren eller rektorn stärkta karriärmöjligheter och också avspeglas i

119 Regeringens särskilda utredare, Kerstin Hultgren, ansvarar för utredningen om en organisa- tionsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet (Dir.2017:37) inom vilken pro- fessionsprogrammets organisatoriska bas beaktas.

177

	kan sådana beskrivningar i så fall se ut? ...............	195
4.2.5	Att beskriva kvalitet i relation till
	undervisning ..........................................................	198

	måste användas strategiskt ....................................	230
4.3.2	Tjänst, anställning, uppdrag – olika alternativ .....	232

	attraktionskraft och elevers lärande.....................................	234
5	Utvecklingsmöjligheter för legitimerade lärare och
	rektorer – professionsprogrammet i praktiken .............	239

regleras nationellt..................................................................		243
5.2.1	Legitimerad lärare eller förskollärare....................	246
5.2.2	Erfaren lärare eller förskollärare ...........................	248
5.2.3	Meriterad lärare eller förskollärare .......................	250
5.2.4	Särskilt meriterad lärare eller förskollärare ..........	251
5.3 Utvecklingsmöjligheter för rektorer ...................................		253

organisation behöver fortsätta .............................................	256
5.6 Vissa förändringar som bör genomföras omgående ...........	259

Sammanfattning ................................................................		19
1	Författningsförslag.....................................................	31
1.1	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	31
1.2	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	34

(2011:326) om behörighet och legitimation för lärare
och förskollärare .....................................................................	52

grundskolor i utanförskapsområden .....................................	60
1.11 Förslag till förordning om ändring i förordning
(2016:350) om försöksverksamhet med anställning
under viss kompletterande utbildning...................................	65

	vuxna .......................................................................................	73
1.14	Förslag till förordning (2018:00) om statsbidrag för att
	främja forskning och utvecklingsarbete i skolväsendet .......	75
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	79
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	79
2.2	Centrala utgångspunkter för utredningen i arbetet .............	80
2.3	Några ord om bristen på lärare och förskollärare.................	85
2.4	Vissa ord och uttryck som utredningen använder................	86
2.5	Utredningens arbete inför slutbetänkandet..........................	88
2.6	Betänkandets disposition .......................................................	90
3	En samlad och drivande strategi för skolans lärare
	och rektorer...............................................................	93

SOU 2018:17	Innehåll
3.2 Den svenska skolans problem och utmaningar.....................	97

		mål ..........................................................................	108
3.3	Undervisningsskicklighet – skolans svårfångade nyckel ....		109
3.4	Att stärka läraryrket och uppdraget som rektor .................		112
	3.4.1	Vad gör ett yrke attraktivt?...................................	112

	professionellt uppdrag? .........................................	115
3.5.2	Lärarnas professionaliseringssträvanden ..............	119

	professionell utveckling – om dess syfte och principer......		123
	3.6.1	Skolan är beroende av skickliga lärare och
		rektorer...................................................................	123
	3.6.2	En systematik för attraktivitet och utveckling ....	124
	3.6.3	Professionsprogram, förnyelse och
		reformvård .............................................................	127
4	Professionsprogrammets byggstenar ..........................		129

	kollegialt lärande ...................................................	143
4.1.5	Kompetensutveckling genom projekt .................	146

	kurser .....................................................................	149
4.1.7	Sökbara utbildningsutrymmen .............................	152

	introduktionsperioden..........................................	154
4.1.9	Särskilda insatser inom rektorsspåret,
	rekryteringsutbildning, befattningsutbildning
	och skolledarrelevant forskning ...........................	155
4.1.10	Dokumentation av deltagande och lärande .........	159

utveckling av kunskap, kompetens och
likvärdighet under skiftande behov......................	168

kompetens.............................................................................		171
4.2.1	Tydliga och kända målbilder driver utveckling ...	172

utveckling...............................................................	218
4.3 Del 3: Ett strategiskt förhållningssätt till kompetens ........	226

	plats?......................................................................................	265
6	Kontinuerlig och relevant kompetensutveckling och
	fortbildning för lärare och rektorer .............................	267

kompetensutveckling än lärare och rektorer i andra
länder .....................................................................................	272

kompetensutvecklingen .......................................................		276
6.5 Särskilda insatser för kompetensutveckling som pågår......		278
6.5.1	Statligt initierad kompetensutveckling i
	nationella skolutvecklingsprogram ......................	278

bättre utväxling för lärares kompetensutveckling ..............		284
6.6.1	Statsbidrag bör läggas samman och förenklas .....	288

kompetensutveckling för att utvecklas i sin profession .....		289
6.7.1	Ett professionsprogram för lärare,
	förskollärare och rektorer.....................................	293

barn av behöriga förskollärare .............................................		295
6.8.1	Behörighetsgivande fortbildning i Lärarlyftet.....	296

		Lärarlyftet ..............................................................	303
	6.8.5	Det bör bli tydligare vad som krävs för
		komplettering för att bli behörig att undervisa
		i ytterligare ämnen .................................................	307
7	Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen
	utvecklas?...............................................................		309

	karriärstegsreformen .............................................	317
7.4.2	Statskontorets utvärdering av lärarlönelyftet ......	320
7.4.3	Riksrevisionens rapport om
	karriärstegsreformen och lärarlönelyftet ............	323

	professionsprogrammets kompetensnivåer ........................	337
7.9	Lärarlönelyftet bibehålls i dess nuvarande utformning......	340
8	Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning
	i verksamhet som bedrivs på entreprenad ...................	343

kommunal vuxenutbildning .................................................		343
8.1.1	Entreprenad – vad avses? ......................................	346
8.1.2	Vad får läggas ut på entreprenad? ........................	347

entreprenad? ..........................................................	348
8.2 Kommunal vuxenutbildning och entreprenad ....................	349

	entreprenad inom vuxenutbildningen?................	353
8.2.4	Personalen i kommunal vuxenutbildning ............	354

stor förbättringspotential .....................................	368
8.4 Två statliga utredningar med relevans för området............	370

	undervisning på entreprenad (U 2015:09) ...........	370
8.4.2	En väl anpassad vuxenutbildning (U 2017:01) ....	371
8.5 Statliga satsningar för lärare .................................................		372

	del av.......................................................................	374
8.5.2	Statsbidrag som lärare som undervisar i
	verksamhet som bedrivs på entreprenad inte
	kan ta del av............................................................	375

av de satsningar de har rätt till? ............................	376
8.6 Utredningens avgränsning....................................................	377