Vårt gemensamma ansvar
– för unga som varken arbetar eller studerar
Slutbetänkande av Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar
Stockholm 2018
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: kundservice@nj.se
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Formgivning av figurer: Annagrafik
Formgivning av utredningens logotyp: Thydell media
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018
ISBN 978-91-38-24759-4
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Anna Ekström
Regeringen beslutade vid sammanträde den 25 juni 2015 att tillsätta en särskild utredare, som ska fungera som nationell samordnare, med uppdrag att främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå kring insatser för unga som varken arbetar eller studerar (Dir. 2015:70). Inger Ashing förordnades som särskild utredare i utredningen Samordnare för unga som varken arbetar eller studerar den 1 december 2015. Utredningen har antagit namnet Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar. Tilläggsdirektiv beslu- tades av regeringen den 6 oktober 2016 (Dir. 2016:82) och innebar att utredaren också fick i uppdrag att främja kunskaps- och erfaren- hetsutbyte mellan kommuner när det gäller aktivitetsansvaret för ungdomar. Ytterligare ett tilläggsdirektiv beslutades av regeringen den 6 juli 2017 (Dir. 2017:81) och innebar att utredaren fick ett pre- ciserat uppdrag att lämna förslag till hur ett fortsatt samordnat stöd till de aktörer som arbetar med att stödja unga som varken arbetar eller studerar bör vara utformat, hur det bör bemannas och hur det bör följas upp.
Som experter förordnades fr.o.m. den 1 april 2016 Katarina Danielsson, utredare, Sveriges Kommuner och Landsting, Pontus Ekstedt, avdelningschef, Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor, departementssekreteraren Henrik Jonsson, Arbets- marknadsdepartementet, departementssekreteraren Annika Remaeus, Socialdepartementet, departementssekreteraren Jan Schierbeck, Ut- bildningsdepartementet, departementssekreteraren Esbjörn Åkesson, Socialdepartementet samt kansliråd Annika Århammar, Arbetsmark- nadsdepartementet. Den 1 november 2016 entledigades Katarina Danielsson och den 6 december 2016 förordnades Åsa Ernestam, utredare, Sveriges Kommuner och Landsting, som expert i hennes ställe. Den 30 mars 2017 entledigades Henrik Jonsson och den
31 mars 2017 förordnades Kristin Harvard, departementssekreterare, Arbetsmarknadsdepartementet, som expert i hans ställe. Den 5 juli 2017 entledigades Esbjörn Åkesson och den 6 juli 2017 förordnades Eeva Seppälä, ämnesråd, Socialdepartementet, som expert i hans ställe.
Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 1 april 2016 departe- mentssekreterare Lene Persson Weiss, Utbildningsdepartementet, och ämnessakkunnig Tyri Öhman, Utbildningsdepartementet. Den 25 augusti 2016 entledigandes Lene Persson Weiss och den 26 au- gusti förordnades departementssekreterare Annika Järemo, Utbild- ningsdepartementet, i hennes ställe, dock längst till och med den 31 december 2016. Den 5 januari 2017 förordnades Annika Järemo som sakkunnig. Den 15 januari 2018 entledigandes Annika Järemo och den 16 januari 2018 förordnades Lene Persson Weiss i hennes ställe.
Som sekreterare anställdes från och med den 1 februari 2016 Oscar Svensson, från och med den 8 februari 2016 Emma Sterky, från och med den 1 november 2016 Katarina Danielsson samt från och med den 1 augusti 2017 Caroline-Olivia Elgán.
Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar (SOU 2018:11).
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i februari 2018
Inger Ashing
/Katarina Danielsson
Caroline-Olivia Elgán
Emma Sterky
Oscar Svensson
Sammanfattning
Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar ska främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå. Samordna- ren ska fokusera på behovet av en utvidgad samordning kring unga som varken arbetar eller studerar samt samla och analysera kunskap om insatser och deras effekter. Arbetet ska utgå från ett ungdoms-, icke-diskriminerings-, funktionshinders- och jämställdhetsperspektiv. Samordnaren fick, genom ett tilläggsdirektiv, i uppdrag att främja kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan kommuner när det gäller aktivitetsansvaret för unga. Syftet var att öka kvaliteten och likvär- digheten i de insatser som unga erbjuds samt att stärka dialogen mel- lan staten och kommunerna. Genom ytterligare ett tilläggsdirektiv fick Samordnaren i uppdrag att lämna förslag till ett fortsatt sam- ordnat stöd till aktörer som arbetar med att stödja unga som varken arbetar eller studerar. Det uppdraget redovisades hösten 2017.
Samordnarens uppdrag har varit sektorsövergripande. Flera sam- hällssektorer och politikområden har betydelse för ungas uppväxtvill- kor och möjligheter till etablering. Under uppdragets genomförande har Samordnaren prioriterat det utåtriktade arbetet. Samordnaren har genom detta haft en närmare samarbete med ett antal utvalda kommuner, träffat flertalet andra kommuner, samverkat och fört dialog med myndigheter, nationella organisationer, statliga utred- ningar samt ett flertal företag och aktörer inom det civila samhället och folkbildningen.
Samordnaren har byggt arbetet på fyra strategier. Den första är förebyggande arbete som är centralt för att minska inflödet till gruppen och handlar om både risk- och skyddsfaktorer. Den andra strategin, kvalitet i insatser, handlar om att stärka förutsättningarna för att unga som varken arbetar eller studerar får ett stöd med hög kvalitet. Den tredje strategin, utvecklad samverkan, handlar om be-
11
Sammanfattning |
SOU 2018:11 |
hovet av förstärkt samverkan på alla nivåer vilket kräver arbete med både strukturer, kulturer och relationer. Samordnarens fjärde strategi är ett systemsynsätt, vilket är en förutsättning för att åstadkomma en strategisk styrning som går utöver sektors- och organisations- gränser. Styrningen måste omfatta hela samhällets stöd, vilket inklu- derar såväl offentliga, privata samt det civila samhällets organisa- tioner, och utgå från individen och dennes behov.
Vägen till etablering och unga som varken arbetar eller studerar
Kunskap om ungas vägar till etablering och om unga som varken arbetar eller studerar är viktiga förutsättningar för att förstå ungas situation och vilka åtgärder eller insatser som krävs för att öka deras möjligheter till etablering. Vägen från utbildning mot arbete har blivit alltmer krokig och utdragen både i Sverige och i andra länder. Eta- bleringsåldern, då minst 75 procent av en årskull förvärvsarbetar, har ökat från 20-årsåldern under 1980-talet till att stabilisera sig runt 29-årsåldern de senaste tio åren. Strukturella faktorer som kon- junktursvängningar, arbetsmarknadens funktionssätt, demografiska förändringar och socioekonomiska villkor har stor betydelse för etableringen. Dessa mer strukturella faktorer ligger utanför Samord- narens uppdrag. Ett av regeringens mål är att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning och det finns flera insatser vars syfte är att uppnå detta mål. De flesta påbörjar gymnasiet efter grundskolan men omkring en tredjedel fullföljer inte sina studier. En del av dem avbryter sin utbildning, andra genom att gå ut gymna- siet med ett studiebevis i stället för en examen. Goda studieresultat i grund- och gymnasieskola har stor betydelse för senare etablering och en avslutad gymnasieutbildning har alltmer blivit en inträdes- biljett till arbetslivet. För de unga som inte har erhållit en examen inom gymnasieskolan är det viktigt att det finns andra alternativ för att kunna slutföra en utbildning, såsom vid komvux eller folkhög- skola.
Under 2017 beräknades 127 600 unga i åldern 15–29 år stå utanför studier och arbete i Sverige (NEET). Andelen var som högst i ålders- gruppen 20–24 år (8,5 procent jämfört med 3,4 procent bland 15–19- åringar). För omkring en tredjedel av gruppen unga som varken arbetar eller studerar saknas information om vad de gör. De deltar
SOU 2018:11 |
Sammanfattning |
inte i någon arbetsmarknadsåtgärd via Arbetsförmedlingen eller upp- bär försörjningsstöd via kommunen. De har inte heller någon er- sättning från Försäkringskassan.
Bland unga som varken arbetar eller studerar finns det en över- representation av de som saknar en gymnasieutbildning, unga med funktionsnedsättning och unga utrikes födda (särskilt unga kvinnor). Andelen inskrivna på Arbetsförmedlingen utan fullständig gym- nasieutbildning har ökat från 22 till 38 procent sedan 2012. Under 2017 var arbetslösheten 32 procent bland unga i åldern 20–24 år utan gymnasieutbildning, jämfört med 11 procent bland unga som hade en gymnasial eller eftergymnasial utbildning. I gruppen unga med funktionsnedsättning finns en stor variation som innefattar individer med fysiska, psykiska, intellektuella och sensoriska funk- tionsnedsättningar. Generellt har dessa unga sämre levnadsvillkor än övriga unga och möter ofta särskilda hinder i sin utbildning och i övergången till arbetslivet. Från 2012 till 2016 ökade antalet ut- rikesfödda i åldern 18–24 år med 25 procent. Det är en särskilt stor utmaning att se till att de som har anlänt till Sverige sent i tonåren har möjlighet att påbörja och slutföra en utbildning.
Under de senaste 20 åren har psykisk ohälsa bland barn och unga ökat i större omfattning i Sverige än i övriga nordiska länder. Ökningen återfinns i hela ungdomspopulationen, även om andelen är högre bland barn och unga som befinner sig i svåra psykosociala förhållanden. Skillnaden mellan unga män och unga kvinnor ökar dessutom med stigande ålder, där unga kvinnor upplever sig ha sämre hälsa och fler besvär.
Kommunernas aktivitetsansvar
Samordnaren har haft i uppdrag att bidra till att utveckla arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret vad avser dialog mellan stat och kommun samt likvärdighet och kvalitet i verksamheten. Arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret har gått framåt sedan lag- ändringen i skollagen trädde i kraft i början av 2015. Allt fler kom- muner har en handlingsplan för sitt arbete. Många kommuner har bättre system än tidigare för registrering och inrapportering av unga inom aktivitetsansvaret. Kommunerna använder också fler sökvägar för att nå unga samt erbjuder dem fler insatser för att motivera till-
Sammanfattning |
SOU 2018:11 |
baka till studier. Allt detta ser Samordnaren som positivt. Trots det finns mycket kvar att göra för att uppnå tillräckligt god kvalitet och likvärdighet över landet.
Arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret är både komplext, utifrån att ungdomsgruppen är heterogen med olika behov, och omfattande då det ska vara individcentrerat, i flera fall samordnat och genomföras med hög kvalitet. Skolmyndigheterna gjorde upp- skattningen att ungefär 60 000 individer omfattades av ansvaret under 2015. Denna uppskattning var sannolikt en underskattning då drygt 115 200 unga registrerades som aktuella för aktivitetsansvaret av kommunerna under 2016 enligt inrapporterade siffror till Skol- verket. Den största gruppen, drygt 45 500, var i för kommunerna okänd sysselsättning. Enligt Samordnarens kommunenkät upplever drygt 85 procent av kommunerna svårigheter med att skapa åtgärder som svarar mot individernas behov. För att ge unga ett individanpas- sat stöd krävs möjligheter att kunna erbjuda insatser från kommu- nens olika förvaltningar, men även i samverkan med andra. Syftet med aktivitetsansvaret är att i första hand motivera unga till att påbörja och avluta en utbildning. Samordnarens ungdomsenkät in- dikerade att detta kan vara en utmaning då en majoritet av de unga uppgav att de snarare ville arbeta eller praktisera än att påbörja eller återuppta utbildning. Det som unga själva oftast uppgav att de har behov av för att kunna arbeta eller studera var stöd från familj, vänner eller närstående, stöd från personal som de har förtroende för, samt stöd i kontakter med andra myndigheter.
En aspekt av bristande likvärdighet mellan kommuner handlar om ungas förutsättningar att kunna delta i de insatser eller aktivi- teter som erbjuds. Personal som möter unga i aktivitetsansvarets verksamheter vittnar om att många unga lever i en mycket utsatt ekonomisk situation. Detta har betydelse för de ungas välfärd i stort, men kan också påverka förutsättningarna för dem att kunna medverka i aktiviteter.
Samordnarens kommunenkät, kommundialoger samt möten med Samordnarens samarbetskommuner visar sammantaget på en stor efterfrågan av mer stöd och vägledning från statliga aktörer i genom- förandet av aktivitetsansvaret.
SOU 2018:11 |
Sammanfattning |
Kvalitet i insatser och insatsers effekt
Samordnaren har haft i uppdrag att systematiskt samla kunskap om och analysera insatser till unga som varken arbetar eller studerar. Det finns inte någon universell insats som fungerar för alla efter- som målgruppen är heterogen och med olika behov.
Insatser i skolan som elevhälsans arbete, anpassning av undervis- ning samt arbete för ökad närvaro och avslutade studier är viktiga pusselbitar för ungas senare etablering. Det finns också ett gene- rellt behov av att stärka kopplingen mellan skolan och arbetslivet. För att underlätta ungas framtida etablering på arbetsmarknaden bör förebyggande arbete och tidiga insatser inom alla områden ha en tydlig koppling till utbildning, arbete och framtida etablering. De senaste tio åren har kunskapen ökat om vilka insatser unga som varken arbetar eller studerar får ta del av hos olika aktörer. Det finns övergripande kunskap om att effekten är större av vissa typer av insatser, men mer arbete krävs för att med större säkerhet kunna fastslå varför och på vilket sätt vissa insatser är mer framgångsrika än andra. Det rådande kunskapsläget pekar mot att utbildnings- insatser, lönesubventioner, yrkesutbildningar, multikompetent stöd samt kontaktintensivt arbete har positiva effekter för etableringen på arbetsmarknaden. Utöver det lyfter både unga själva och perso- nal som möter unga ofta fram betydelsen av ett bra bemötande och ett individanpassat stöd. Alltför många unga som Samordnaren har mött har beskrivit att detta snarare har utgjort undantag än regel i deras möten med myndigheter genom uppväxten. Vidare lyfts be- tydelsen av att få en första möjlighet till arbete. Det är svårt att söka och få ett jobb utan att ha tidigare erfarenhet. Individanpassade in- satser och ett starkt individuellt och flexibelt stöd med ett bra be- mötande är också ett genomgående tema i sammanställningar av pro- fessionernas erfarenheter från såväl svensk, nordisk som europeisk nivå. Tid och resurser för att odla en förtroendefull relation beskrivs som avgörande.
Uppväxt, utbildning, arbete, inkomst, boende och hälsa påverkar varandra och vävs samman över livet. För dem som hamnar utanför studier och arbete kan livet förändras mycket snabbt när givna sociala plattformar som exempelvis skolan försvinner. Effekten av insat- ser för unga som varken arbetar eller studerar bedöms ofta utifrån förmågan att leda till studier eller arbete. Det är viktigt att kom-
Sammanfattning |
SOU 2018:11 |
plettera bilden med insatser som stärker ungas progression även om de på kort sikt kanske inte resulterar i övergång till studier eller arbete. Allt fler studier har under de senaste åren också lyft fram vikten av sociala nätverk för möjligheterna att få ett arbete. Det gör att insatser och sammanhang som kan stärka nätverken för perso- ner som har få kontakter är betydelsefulla.
En fråga som har betydelse för alla former av insatser är deras tillgänglighet. Kännedomen om insatser kan vara begränsad hos både unga och personal inom olika verksamheter. En del unga har inte resurser eller förmåga att på egen hand ta del av de insatser som finns tillgängliga och då krävs ett mer aktivt uppsökande och motiveran- de arbete. Ökad tillgänglighet kan ske på flera sätt – från att myn- digheter och kommunen samlokaliserar sin verksamhet på arenor där unga rör sig, närvaro på nätet, samarbete med det civila samhäl- lets organisationer, till traditionellt fältarbete och insatser riktade till unga som inte lämnar hemmet. Förmågan att möta och nå ut till unga som det offentliga inte når är något som ofta lyfts fram som en styrka när det gäller det civila samhällets organisationer och deras arbete. Initiativ för ökad tillgänglighet har ofta skett i form av pro- jekt, men är en fråga som behöver finnas kontinuerligt i verksam- heter som ska stödja unga.
OECD har riktat kritik mot Sverige för att det görs för få ana- lyser av vad som faktiskt fungerar. Det ska dock inte underskattas vad som de facto krävs för att kunna uttala sig om effekter av in- satser. Det finns behov av att utveckla bättre underlag för att kunna genomföra effektstudier. Kunskapsutvecklingen behöver också drivas framåt genom olika undersökningsmetoder och forskningsdiscipliner
– inte minst behöver ungas egna röster stärkas. Det är även väl- dokumenterat att det finns många hinder för att omvandla kunskap till handling och få verksamheter att ta till sig det mest aktuella kunskapsläget. En viktig del i den fortsatta kunskapsutvecklingen handlar om att ta tillvara erfarenheter från unga och professionen i ett kunskapsbaserat arbete, en annan att stärka kopplingarna mellan forskning och praktik på olika nivåer.
SOU 2018:11 |
Sammanfattning |
Samverkan och samordnat stöd
I uppdraget till Samordnaren är samverkan och samordnat stöd i fokus. Samordnaren ska dels stödja kommunernas samverkan med andra aktörer som folkbildningen, det civila samhällets organisa- tioner och näringslivet, dels arbeta för att den nationella, regionala och lokala samverkan förbättras. Samverkan är inte ett mål i sig utan ett medel för att uppnå vissa önskvärda effekter. Förmågan att åstadkomma samverkan är en särskild kompetens.
Samverkan och samordning kan vara både vertikal och horisontell. Vertikal samordning handlar om koordinering av olika hierarkier/ nivåer av styre och finansiering. Horisontell samordning innefattar hur olika policyområden, tjänster, professioner och verksamheter från skilda sektorer sammanförs för att bättre möta olika individers behov. Samverkan och samordning på nationell nivå av regelverk, bidragsgivning, tillfälliga satsningar, kunskapsstöd med mera påver- kar förutsättningarna för samverkan på lokal nivå. Det är främst den horisontella samordningen som behöver stärkas.
Många unga har behov som kräver insatser från flera olika aktö- rer. Brister i samverkan och samordning leder ofta till försämrade upplevelser för enskilda och kan i vissa fall också leda till sämre insat- ser och stöd. Bristerna avser exempelvis ansvarsfördelning, informa- tionsöverföring, tillgänglighet, likvärdighet och – för individen och närstående – möjligheter att navigera i systemet.
För att åstadkomma samverkan krävs ett aktivt och långsiktigt arbete där utmaningar och problem hanteras kontinuerligt. De hin- der och svårigheter som finns är väl kända och har lyfts i de dialoger som Samordnaren har hållit med samarbetskommunerna, folkbild- ningen, civila samhällets organisationer och privata arbetsgivare. Flera av de hinder eller utmaningar som lyfts är gemensamma för samtliga aktörer. Återkommande poängteras vikten av förståelse för varand- ras uppdrag, roller och förutsättningar. Vidare påtalas ofta betydelsen av relationer, av att bygga ömsesidigt förtroende och av att ha ett lösningsorienterat förhållningssätt. Sättet att samverka skiljer sig åt i olika kommuner och i olika delar av landet. Det gäller både samverkan inom kommuner och mellan en kommun och privata företag eller civila samhällets organisationer. Inom kommunerna finns många gånger ett behov av att utveckla en bättre samverkan mellan utbild- ningsförvaltning, socialtjänst och arbetsmarknadsenheter såväl som
Sammanfattning |
SOU 2018:11 |
med externa aktörer. Det behövs en större förståelse för de förut- sättningar det civila samhällets organisationer, folkbildningen och näringslivet har för att kunna utveckla samverkan lokalt.
Samordnarens förslag och bedömningar
Samordnarens har lämnat förslag och bedömningar utifrån det över- gripande målet att bidra till att fler unga kvinnor och unga män ska kunna etablera sig i samhället. Eftersom många faktorer påverkar ungas livsvillkor, förutsättningar och möjligheter till etablering krävs flera åtgärder på olika nivåer för att förändring och förbättring ska kunna ske. Det handlar om allt från förbättrade insatser för en- skilda individer, förändringar i regelverk, styrning och organisering av olika myndigheter och aktörer, till större samhällsförändringar.
För att stärka förutsättningarna för kommunerna att erbjuda unga lik- värdiga insatser av hög kvalitet inom ramen för aktivitetsansvaret före- slår Samordnaren:
•En utredning som ser över kommunernas möjligheter att erbjuda ekonomisk ersättning till unga inom aktivitetsansvaret. Syftet med förslaget är att stärka de ekonomiska förutsättningarna för unga att delta i aktiviteter inom det kommunala aktivitetsansvaret.
•Utveckling av en nationell betygsdatabas som syftar till att under- lätta kommunernas kartläggning av vilka unga som omfattas av aktivitetsansvaret samt ansökningsförfarandet till bland annat komvux.
•En tydligare uppföljning av Statens skolverks arbete med det kom- munala aktivitetsansvaret i syfte att förbättra stödet till landets kommuner för att höja kvaliteten och likvärdigheten inom akti- vitetsansvaret.
•En tydligare uppföljning av Statens skolinspektions granskning av det kommunala aktivitetsansvaret för att åstadkomma en långsik- tighet i granskningen av hur kommunerna fullgör sitt ansvar för aktivitetsansvaret.
SOU 2018:11 |
Sammanfattning |
Utöver förslagen gör Samordnaren bedömningen att en normerande standard bör utarbetas för kommunernas kostnader för det kom- munala aktivitetsansvaret. Detta för att skapa mer likvärdiga förut- sättningar i genomförandet av aktivitetsansvaret.
För att stärka kvaliteten i insatser föreslår Samordnaren:
•En förstudie om införande av lokal och nationell uppföljning av frånvaro i grund- och gymnasieskolan. Förslaget syftar till att i förlängningen kunna presentera nationell statistik kring frånvaro.
•Införande av ett avslutande vägledningssamtal för elever som av- slutar gymnasiet i förtid eller utan examen. Förslaget syftar till att ge elever ett bättre individbaserat stöd och vägledning framåt, bland annat genom information om vilka studier som återstår för att uppnå en examen och om det kommunala aktivitetsansvaret.
•En nationell etableringssamordnare för unga med funktionsned- sättning som syftar till att öka andelen unga med funktionsned- sättning som övergår från studier till arbete.
•En återkommande samlad analys av kunskapsläget om insatsers effekter som syftar till att ge beslutsfattare, tjänstepersoner och praktiker på nationell och lokal nivå ett aktuellt kunskapsunderlag.
Utöver förslagen lämnar Samordnaren en bedömning om att Svenska ESF-rådet bör utlysa medel för projekt för övergångar från gym- nasieskolans språkintroduktion till fortsatta studier eller till etabler- ing på arbetsmarknaden.
För att förbättra samverkan och samordnat stöd föreslår Samordnaren:
•Ett tilläggsuppdrag till utredningen Samordnad utveckling för god och nära vård (S 2017:01) att utreda förutsättningarna för, och lämna förslag på hur en sammanhängande barn- och ungdoms- hälsovård för åldersgruppen 0 till 25 år kan säkerställas.
•Ett uppdrag till Polismyndigheten, Statens skolverk, Socialstyrel- sen och Verket för innovationssystem om en lokal försöksverk- samhet. Syftet är att åstadkomma ett lokalt sammanhängande stödsystem mellan utbildning, omsorg och hälso- och sjukvård för barn och unga i åldern 0–25 år.
Sammanfattning |
SOU 2018:11 |
•Ett uppdrag till Arbetsförmedlingen, Statens skolverk och Social- styrelsen om en samordnad styrning och stöd till lokal nivå. För- slagets syfte är att utveckla en bättre nationell samverkan mellan myndigheterna.
•Indikatorsuppföljning för unga som möter utmaningar i sin eta- blering som syftar till att bidra till att stärka styrning mot ett sam- ordnat stöd för unga på nationell, regional och lokal nivå.
•Att registerbaserad statistik för unga som varken arbetar eller studerar ska tas fram av Statistiska centralbyrån i syfte att stärka kunskapen om målgruppen.
Utöver det gör Samordnaren bedömningen att Regeringskansliet löpande bör göra sammanställningar och analyser av beslut som rör barn och unga i åldern 0–25 år, i syfte att möjliggöra en bättre sam- manhållen styrning av myndigheter.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)
Härigenom föreskrivs att det i skollagen (2010:800) ska införas två nya paragrafer, 15 kap. 20 a § och 18 kap. 20 a § och närmast före 15 kap. 20 a § och 18 kap. 20 a § två nya rubriker av följande lydelse.
15 kap.
Avslutande vägledningssamtal
20 a §
Om en elev riskerar att avsluta sin gymnasieutbildning i förtid eller utan att erhålla examen, ska rek- torn, innan eleven anses ha avslu- tat utbildningen, se till att eleven erbjuds ett avslutande väglednings- samtal. Elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid sådant samtal.
Om ett samtal enligt första stycket inte kan hållas, ska samma information skriftligen lämnas till eleven.
21
Författningsförslag |
SOU 2018:11 |
18 kap.
Avslutande vägledningssamtal
20 a §
Om en elev riskerar att av- sluta sin gymnasiesärskoleutbild- ning i förtid, ska rektorn, innan eleven anses ha avslutat utbild- ningen, se till att eleven erbjuds ett avslutande vägledningssamtal. Elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid sådant sam- tal.
Om ett samtal enligt första stycket inte kan hållas, ska samma information skriftligen lämnas till eleven.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.
SOU 2018:11 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordning (2010:2039)
Härigenom föreskrivs att det i gymnasieförordningen (2010:2039) ska införas två nya paragrafer, 12 kap. 4 b § och 12 kap. 4 c § och när- mast före 12 kap. 4 b § en ny rubrik av följande lydelse.
12 kap.
Information vid avslutande väg- ledningssamtal
4 b §
Ett avslutande väglednings- samtal enligt 15 kap. 20 a § skol- lagen (2010:800) ska innehålla individanpassad information till eleven om
–vilka utbildningsmoment eller kurser eleven saknar för att kunna fullfölja sin utbildning med exa- mensbevis, samt
–olika studievägar inom och utanför gymnasieskolan.
Om eleven inte har fyllt 20 år, ska information också lämnas till eleven om kommunernas aktivi- tetsansvar i 29 kap. 9 § skollagen (2010:800).
Författningsförslag |
SOU 2018:11 |
4 c §
Ett avslutande väglednings- samtal enligt 18 kap. 20 a § skol- lagen (2010:800) ska innehålla individanpassad information till eleven om
– vilka utbildningsmoment eller kurser eleven saknar för att kunna fullfölja sin utbildning, samt
– olika studievägar inom och utanför gymnasiesärskolan.
Om eleven inte har fyllt 20 år, ska information också lämnas till eleven om kommunernas aktivi- tetsansvar i 29 kap. 9 § skollagen (2010:800).
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.
2 Inledning
Sysselsättningsutvecklingen i Sverige i dag är positiv och arbetslös- heten minskar. Arbetslösheten bland unga var under 2017 på sin lägsta nivå på 14 år. Det finns dock en grupp unga som inte är en del av denna utveckling i samma utsträckning som andra. Skillna- derna inom ungdomsgruppen och klyftorna mellan dem som lyckas och dem som inte gör det har blivit större.
Under 2017 var det omkring 127 600 unga som varken arbetade eller studerade i åldern 15–29 år, varav 71 400 var i åldern 15–24 år. Unga som varken arbetar eller studerar är en mycket heterogen grupp. För de flesta innebär det en särskilt utsatt situation att stå utanför arbete och studier. Unga som saknar en fullföljd gymnasie- utbildning, unga som är utrikes födda samt unga med funktions- nedsättning är överrepresenterade bland dem som varken arbetar eller studerar. Den växande psykiska ohälsan innebär också en ökad risk att fler hamnar utanför studier och arbete.
Trots omfattande insatser de senaste 10 till 15 åren minskar inte gruppen i tillräcklig omfattning. För unga som varken arbetar eller studerar ser vi att samhället många gånger inte lyckas erbjuda ett långsiktigt och samordnat stöd. Det är viktigt att ge stöd till de unga som av olika skäl har hamnat utanför arbete och studier för att under- lätta deras etablering, men det är minst lika viktigt att vidta åtgärder för att minska inflödet i gruppen.
En avslutad gymnasieutbildning har kommit att bli en inträdes- biljett till arbete. Konsekvenserna av att inte slutföra en gymnasie- utbildning är betydligt större är vad de var tidigare. Det är dock drygt en tredjedel av eleverna som inte avslutar sin gymnasieutbildning inom tre år, och så har det sett ut under lång tid. Det krävs betyd- ligt fler tidiga och samordnade insatser med fokus på att underlätta ungas väg genom utbildningen. Det behöver dessutom finnas fler olika vägar till en fullföljd utbildning och till etablering, även för
25
dem som av olika skäl inte har fullföljt sina gymnasiestudier. Det behöver också finnas en mycket tydligare koppling mellan utbild- ning och arbete än vad som finns i dag.
För att färre unga ska hamna utanför arbete och studier är det vik- tigt att fokusera på strukturella hinder och söka lösningar på dessa. Parallellt måste stödet till individerna och kvaliteten i insatserna för- bättras. De aktörer som möter unga har ett ansvar för att säkerställa ett samordnat och likvärdigt stöd.
Jag har under utredningens gång haft mycket dialog med olika aktörer som har betydelse för unga som varken arbetar eller stude- rar. Jag vill tacka de som generöst har delat med sig av erfarenheter och deltagit i våra aktiviteter genom uppdraget, särskilt de unga själva. Problembeskrivning, resonemang och analyser har påverkats av detta, och främst av dialogen med kommunerna. Kommunerna har ett stort ansvar för arbetet för unga som varken arbetar eller studerar och många av lösningarna för att förbättra arbetet finns inom kommuner- na själva. Det finns dock ett antal områden där också staten behöver agera.
Den nuvarande högkonjunkturen möjliggör särskilda satsningar på unga som har svårare än andra att etablera sig. Det behövs ett lång- siktigt, uthålligt och fokuserat arbete för att bryta utvecklingen och underlätta ungas etablering. Mina förslag i detta slutbetänkande kan bidra till ett stärkt samordnat arbete, bättre samverkan samt en ökad kvalitet och likvärdighet i de insatser som erbjuds unga.
Inger Ashing, Samordnare för unga som varken arbetar eller studerar, februari 2018
3Samordnarens uppdrag och dess genomförande
Regeringen fattade den 25 juni 2015 beslut om ett direktiv till en sam- ordnare för unga som varken arbetar eller studerar (Dir. 2015:70), fortsättningsvis benämnd Samordnaren. Samordnaren, Inger Ashing, förordnades den 1 december 2015. Regeringen beslutade om tilläggs- direktiv till utredningen den 6 oktober 2016 (Dir. 2016:82), samt den 6 juli 2017 (Dir. 2017:81).1
Samordnarens uppdrag har bestått av två delar; dels att arbeta utåtriktat för att bidra till bättre samverkan samt ökad kunskap om insatser, dels att utreda och föreslå åtgärder i syfte att åstadkomma ett samordnat stöd för unga som varken arbetar eller studerar.
Regeringen antog en strategi Vägar framåt – strategi för unga som varken arbetar i slutet av 2015. I den samlades åtgärder för ökad sam- verkan, ökad kunskap om unga som varken arbetar eller studerar, samt insatser riktade direkt till unga.2
3.1Direktiven i korthet
Samordnarens ursprungsdirektiv
Samordnaren ska främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå kring insatser för unga som varken arbetar eller studerar. Det omfattar såväl statliga myndigheter, kommuner och landsting
1Direktiven i sin helhet finns i bilaga 1, 2 och 3.
2Regeringsbeslut (U2015/05478/UF). Vägar framåt – strategi för unga som varken arbetar eller studerar.
27
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
som det civila samhällets organisationer, arbetsmarknadens parter och näringslivet.
Inom området utveckla former för ett samordnat stöd ska Sam- ordnaren:
•vid behov utveckla former för ett samordnat stöd för unga som varken arbetar eller studerar,
•stödja kommunernas samverkan med andra aktörer, såsom övriga huvudmän inom skolväsendet och folkbildningen, näringsliv och organisationer inom det civila samhället kring insatser för unga, och
•arbeta för att den nationella, regionala och lokala samverkan för- bättras för att öka möjligheterna för unga att komma i arbete eller studier.
Inom området kunskapsinhämtning och kvalitetsutveckling ska Samord- naren:
•systematiskt samla och analysera kunskap om insatser till unga som varken arbetar eller studerar och om insatsernas effekter för olika delar av målgruppen,
•verka för erfarenhetsutbyte mellan berörda aktörer, såsom stat- liga myndigheter, kommuner, landsting, huvudmän inom skol- väsendet och folkbildningen, näringslivet, arbetsmarknadens parter och organisationer inom det civila samhället, och
•tillsammans med aktörerna främja utvecklingen av kvaliteten i insatser för dessa unga.
Inom området förslag på fortsatta åtgärder ska Samordnaren:
•redovisa den kunskap och de erfarenheter som samlats in och ana- lyserats,
•lämna förslag till hur ett samordnat stöd för unga som varken arbetar eller studerar fortsättningsvis bör vara utformat för att öka möjligheterna för dessa unga att etablera sig i samhället, och
•vid behov lämna författningsförslag.
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
Samordnaren ska planera och utföra sitt arbete i nära samarbete med Delegationen för unga till arbete, Dua, (A 2014:6).
Samordnaren ska lämna en delrapportering av arbetet senast den 28 februari 2017. Uppdraget ska redovisas i sin helhet senast den 28 februari 2018.
Tilläggsdirektiv om kommunernas aktivitetsansvar
Regeringen beslutade den 6 oktober 2016 om ett tilläggsdirektiv till Samordnaren om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Med syfte att stärka likvärdigheten och kvaliteten i kommunernas aktivitets- ansvar ska Samordnaren:
•komplettera Skolverkets stöd till kommunerna i deras arbete med aktivitetsansvaret för ungdomar genom att främja kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan kommuner,
•stärka dialogen mellan kommuner och staten i genomförandet av kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar,
•redovisa erfarenheter och slutsatser av detta arbete och ge för- slag till fortsatta åtgärder från staten för att stödja kommunerna i deras arbete med aktivitetsansvaret i syfte att öka kvaliteten och likvärdigheten i de åtgärder kommunerna erbjuder de unga inom ramen för ansvaret, och
•vid behov lämna författningsförslag.
Denna del av uppdraget ska redovisas i sin helhet senast den 28 feb- ruari 2018.
Tilläggsdirektiv om fortsatt samordnat stöd
Regeringen beslutade den 6 juli 2017 om ett tilläggsdirektiv med ett mer preciserat uppdrag att lämna förslag till ett fortsatt samordnat stöd till de aktörer som arbetar med att stödja unga som varken arbetar eller studerar. Stödet ska integreras som en ordinarie verksamhet på en befintlig myndighet och vara långsiktigt. I uppdraget ingår att lämna förslag till:
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
•hur stödet bör vara utformat, hur det bör bemannas och hur det bör följas upp,
•hur och vid vilka tidpunkter som verksamheten ska utvärderas samt,
•vid behov lämna författningsförslag.
I uppdraget ingår också att redovisa de kostnadsmässiga konsekven- serna av förslagen. Förslagen ska utformas så att kostnaderna ryms inom de 10 miljoner kronor som finns avsatta under anslag 12:3 in- om utgiftsområde 17 Särskilda insatser inom ungdomspolitiken.
Redovisningen av denna del av uppdraget ska lämnas senast den 13 oktober 2017 i en särskild promemoria.
3.2Förutsättningar och avgränsningar
Samordnarens uppdrag har varit sektorsövergripande. Flera samhälls- sektorer och politikområden har betydelse för ungas uppväxtvillkor och därmed också för risken att unga hamnar utanför arbete och studier. Samordnarens uppdrag har även omfattat flera nivåer, natio- nellt, regionalt och lokalt. Fokus för uppdraget har varit förbättrad samverkan, kunskapsinhämtning och kvalitetsutveckling. Det har om- fattat insatser för de unga som varken arbetar eller studerar såväl som förebyggande arbete och tidiga insatser för unga som riskerar att hamna i en sådan situation. I utredningsarbetet har såväl preventiva som reaktiva perspektiv inkluderats.
En viktig utgångspunkt har varit att unga som varken arbetar eller studerar är en heterogen grupp. Detta speglas i både del- och slutbetänkandet. Det har dock inte har varit möjligt att, inom ut- redningens ramar, fullt ut göra en fördjupad beskrivning av ungas skilda villkor och förutsättningar. Mångfalden i dessa har dock varit en central utgångspunkt i arbetets genomförande.
Det breda anslaget med en sektorsövergripande ansats och ett flerdimensionellt perspektiv har också bidragit till att utredningen ibland målar med breda penseldrag. I andra fall har det varit möjligt att ge en mer fördjupad och detaljerad bild. Ett aktivt val har varit att rikta fokus mot strukturer och hur förändring av dessa kan bidra till förbättringar för individen framför individuella insatser
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
och specifika metoder. Detta ligger också i linje med Samordnarens uppdrag att ge förslag om samordnat stöd. Det har inte ingått i uppdraget att ge förslag på hur specifika befintliga insatser kan utvecklas, eller att föreslå nya insatser. Samordnaren har sett det som viktigt att betona arbetssätt och synsätt snarare än att förorda specifika metoder eller insatser. Ett ytterligare skäl till att inte fokusera på det sistnämnda är den begränsade kunskapen om vilka insatser och metoder som ger önskad effekt. På individnivå pekar praktiknära kunskaper och erfarenheter på att individers etablering påverkas positivt av ett visst arbetssätt snarare än av särskilda in- satser. För att främja samverkan och bidra till ett samordnat stöd krävs ett holistiskt perspektiv, ett systemsynsätt, vilket har genom- syrat utredningens arbete.
Regeringen har tillsatt samordnare inom olika politikområden. Bakgrunden är ofta ett behov av att mobilisera samhället. Samord- nare kan därför få olika roller, bland annat som förhandlare, utre- dare och pådrivare.3 I uppdraget som nationell samordnare för unga som varken arbetar eller studerar har främst de två sistnämnda roller- na ingått. Det finns möjligheter och utmaningar i att ha flera roller i ett och samma uppdrag. Den pådrivande rollen har bidragit till att lyfta frågorna på den politiska agendan samt bland myndigheter och andra aktörer nationellt och lokalt. Där har gjorda erfarenheter och utredningsarbete snabbt kunnat spridas och omsättas i praktik under utredningstiden på ett sätt som många statliga utredningar inte har möjlighet till. Genom det utåtriktade arbetet har det också funnits utrymme att fånga upp en del av de problem och möjligheter som anställda, förtroendevalda, representanter från civilsamhället, folk- bildningen och näringslivet samt unga själva ser inom området. Den kunskapen har sedan kunnat användas i utarbetande av förslag och bedömningar. Det har inte varit möjligt att fånga upp alla problem och hinder som olika aktörer ser behov av att få lösta, inte minst då många av dem skulle kräva omfattande utredningsarbete och ofta förslag till förändrad lagstiftning. Det har även varit viktigt att hitta sätt att särskilja mellan faktiska och upplevda problem och hinder. Den första kategorin måste avhjälpas medan den andra ofta kräver
3 Se Statskontoret (2014). Nationella samordnare. Statlig styrning i otraditionella former samt Riksrevisionen (2016). Nationella samordnare som statligt styrmedel.
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
helt andra insatser som exempelvis mer information och kunskaps- spridning.
Under Samordnarens utredningstid har flera olika aktörer verkat med liknande uppdrag att driva på utvecklingen, inte minst lokalt. Här kan särskilt Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua), Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården, Sam- ordnaren för psykisk hälsa samt Kommissionen för jämlik hälsa näm- nas. Det har inneburit en viss oklarhet främst för kommunerna hur olika utredningar, uppdrag och satsningar relaterar till varandra. Visst kommunikativt arbete har därför krävts kring hur olika aktörer rela- terar till och kompletterar varandra. Uttolkningen och genomföran- det av Samordnarens uppdrag har skett i relation till andra aktörer men med fokus på den egna målgruppen. Det har ibland inneburit att bygga vidare på Duas, och de andra aktörernas, insatser och ett aktivt val att inte gå in och bli en drivande aktör inom exakt samma område. När det gäller Dua har det ibland skett en överlappning men då i dia- log eller samverkan. En anledning som bidragit till detta är att kon- junkturen och den låga ungdomsarbetslösheten det senaste året har medfört att Duas målgrupp har kommit att mer och mer sammanfalla med Samordnarens. Samordnaren har dock fokuserat på att stärka och komplettera det gemensamma arbetet och att undvika duplicering.
3.3Samordnarens strategier i korthet
Det övergripande målet för Samordnarens arbete är att bidra till att fler unga kvinnor och unga män ska kunna etablera sig i samhället. Aktörer som arbetar för unga som varken arbetar eller studerar är ytterst till för de unga och deras behov måste sättas i centrum för systemen. Att åstadkomma resultat för unga är därför det yttersta målet med Samordnarens arbete.
För att fler unga kvinnor och män ska kunna etablera sig i sam- hället krävs flera åtgärder på olika nivåer. Det handlar om allt ifrån förbättrade insatser till enskilda individer, förändringar i regelverk, styrning och organisering samt ett arbete mot diskriminering på ar- betsmarknaden och i samhället.
Samordnaren har utifrån en analys av utmaningar i etableringen för unga som varken arbetar eller studerar och sitt uppdrag identi- fierat fyra strategier som presenterades i delbetänkandet Det handlar
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
om oss – unga som varken arbetar eller studerar.4 Strategierna är före- byggande arbete, kvalitet i insatser, utvecklad samverkan och system- synsätt. Strategierna har legat till grund för både det utåtriktade och för det utredande arbetet. De utgör även grunden för slutsatser, för- slag och bedömningar. En erfarenhet från arbetet utifrån strategierna är att de med fördel också skulle kunna användas som avstamp och utgångspunkt i fortsatt utvecklingsarbete på nationell, regional och lokal nivå kring unga som möter utmaningar i sin etablering. En när- mare beskrivning av strategierna följer i kapitel 4.
3.4Perspektiv som utgångspunkt för arbetet
Utöver de fyra strategierna har Samordnaren sett att det är centralt att allt arbete som riktar sig till målgruppen har ett tydligt ungdoms- perspektiv samt, i de fall det rör omyndiga, ett barnrättsperspektiv. Av ursprungsdirektivet framgår att Samordnaren ska utgå från ett ungdomsperspektiv, ett icke-diskrimineringsperspektiv, ett funktions- hinderperspektiv samt integrera ett jämställdhetsperspektiv i arbetet. Perspektiven bidrar till att synliggöra skillnader i livsvillkor bland unga. I uttolkningen av dem bidrar ett intersektionellt perspektiv med förståelse av de komplexa samband som ofta finns. Analyser och slutsatser kan inte enbart utgå från en grupp eller ett perspektiv utan behöver ske utifrån ett flertal faktorer. Dessa adderas inte till varand- ra, utan det relevanta är på vilka sätt de samverkar i en viss situation. Fokus ligger på ökad jämlikhet samt på att undanröja hinder och där är ungas delaktighet och egna erfarenheter av särskild vikt.
En viktig utgångspunkt för Samordnarens arbete är just fokus på ungas rättigheter utifrån perspektiven ovan. För att säkerställa att rättigheterna tillgodoses måste samhällets insatser och stöd vara likvärdiga. Stöd och insatser ska vara likvärdiga oavsett var i landet de unga bor. Det är dock ofta svårt att följa upp då det i många fall saknas en entydig definition av vad likvärdighet innebär.
Skolkommissionens resonemang ger viss vägledning. I skollagen är det tydligt att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §). Kommissionen beto- nar att ett likvärdigt skolsystem inte innebär att undervisningen ska
4 SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
vara likadan för alla elever eller att utbildningen behöver utformas på samma sätt överallt. Likvärdighet innebär inte heller att alla elever ska få lika mycket resurser. Däremot innebär det att utbildningen ska vara av likvärdig kvalitet. Varje elev ska få möjlighet att utveck- las så långt som möjligt oberoende av sin bakgrund och av i vilken skola eleven går i. Undervisningen ska anpassas till varje elevs förut- sättningar. För att det ska vara likvärdigt måste de nationellt fast- ställda målen prägla all skolverksamhet. Målen kan dock nås på olika sätt beroende på lokala behov och förutsättningar.5
Ansvarskommittén förde ett liknande resonemang om likvärdig- het, då de beskrev att offentliga tjänster ska vara av lika värde, men att de inte behöver vara identiskt lika.6 Den kommunala självstyrelsen bygger på möjlighet att utforma tjänster utifrån lokala och regionala förutsättningar och behov. Den enskildes möjlighet att få prövat om den har fått likvärdig service varierar, och komplexa system för an- svar, styrning och kontroll kan försvåra detta. Ofta läggs ansvaret för att följa upp bristande likvärdighet på en tillsynsmyndighet.
Ett av Samordnarens uppdrag handlar om att främja kvaliteten i insatser för unga som varken arbetar eller studerar. Kvalitet kan de- finieras som att göra rätt sak, på rätt sätt och till nytta för den som verksamheten är till för.7
3.5Genomförande av uppdraget
Samordnarens uppdrag spänner över flera politik- och kunskaps- områden. Genomförandet har därför byggts upp kring några större utåtriktade aktiviteter och ett antal olika arbetssätt i kombination med traditionellt utredningsarbete. Detta angreppsätt har varit en viktig del av Samordnarens mandat att verka mer överskridande än vad som exempelvis ligger i många enskilda myndigheters uppdrag.
Samordnaren har på olika sätt arbetat för utvecklad samverkan under de två år som uppdraget pågått. Framför allt har det skett genom att i möten föra samman olika verksamheter och aktörer som är relevanta för unga. Syftet har dels varit att tydliggöra frågans bredd
5SOU 2017:35 Samling för skolan – nationell strategi för kunskap och likvärdighet.
6SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd.
7Socialstyrelsen (1999). Expertrådet för kvalitet i vård och omsorg. Ledning för kvalitet i vård och omsorg.
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
och antalet verksamheter och aktörer som är berörda, dels att bidra till ökad förståelse för de gemensamma utmaningar som arbetet med att stödja målgruppen innebär och att i nästa steg bidra till ett mer samordnat arbete. Genom att samla verksamheter och aktörer som i vanliga fall inte möts men som på olika sätt ska stödja barn och unga har Samordnaren bidragit till en ökad gemensam förståelse för varandras roller och de gemensamma utmaningarna.
De aktiviteter som har genomförts har ofta fyllt flera funktio- ner, som att driva på utvecklingen inom olika samhällssektorer och för samverkan och kvalitet i insatser. En tydlig utgångspunkt har tagits i ett systemsynsätt. De har även syftat till att ge underlag för Samordnarens förslag och bedömningar såväl som att skapa platt- formar för kunskaps- och erfarenhetsutbyten mellan aktörer. För vissa delar av uppdraget har referensgrupper, konferenser och semi- narier bedömts som mest verkningsfulla, i andra fall enskilda möten med en eller ett par aktörer. Nedan beskrivs de huvudsakliga aktivi- teter som har genomförts, där resultaten bland annat finns redo- visade i kapitel 6, 7 och 8.
3.5.1Expertgrupp
Regeringen har utsett en expertgrupp till utredningen bestående av representanter från Arbetsmarknadsdepartementet, Socialdeparte- mentet, Utbildningsdepartementet samt från Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Expertgruppen har också bestått av två sak- kunniga från Utbildningsdepartementet. Under utredningstiden har nio expertgruppsmöten hållits inklusive två slutjusteringsmöten in- för del- respektive slutbetänkande. Löpande dialog och avstämning har skett med utredningens sakkunniga.
3.5.2Referensgrupper
Samordnaren har sammankallat en referensgrupp som följt arbetet under hela utredningstiden. Den har utgjorts av nio nationella aktö- rer med vilka Samordnaren haft särskilda behov av löpande dialog. Referensgruppen har bestått av representanter från Arbetsförmed- lingen, Dua, Folkbildningsrådet, Försäkringskassan, MUCF, SKL,
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
Statens skolinspektion (Skolinspektionen), Statens skolverk (Skol- verket) samt Socialstyrelsen. Sju möten har hållits under utrednings- tiden.
Samordnaren har även haft mer tillfälliga referensgrupper. Under hösten 2017 bjöd Samordnaren in representanter från det civila sam- hället samt arbetsmarknadens parter till två olika referensgrupps- möten. Syftet var att lyssna in deltagarnas perspektiv och ta del av deras kunskap och erfarenheter samt vilka behov de såg för arbetet framåt. Samordnarens arbete och slutsatser dittills presenterades och diskuterades vid dessa möten. Vid mötet med arbetsmarknadens par- ter deltog Hotell- och restaurangfacket, Kommunal, LO, Lärarnas riksförbund, SKL, Svenskt Näringsliv, Visita samt Vårdföretagarna. Vid mötet med det civila samhället deltog Coompanion Sverige, Forum – idéburna organisationer med social inriktning, Fryshuset, Furuboda, Nätverket Idéburen sektor Skåne, Riksidrottsförbundet, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO) samt Studie- förbunden.
3.5.3Dialogarbete
Under uppdragets genomförande har Samordnaren prioriterat möten med olika aktörer. Det både i syfte att öka den egna kunskapen och att knyta viktiga kontakter. Inspel från andra har gett inspiration och idéer i arbetet. Samordnarens utåtriktade arbete har fokuserat på tre teman; samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar, det kommunala aktivitetsansvaret samt på kunskapsbaserat arbete och kvalitet i insatser. Det utåtriktade arbetet har oftast skett genom dialoger med aktörer på olika nivåer, från olika sektorer och i olika delar av landet.
Eftersom de utåtriktade aktiviteterna har skett under hela utred- ningstiden och parallellt med det mer utredande arbetet har dessa erfarenheter, idéer och inspel bidragit på ett värdefullt sätt till Sam- ordnarens uppdrag och till de förslag och bedömningar som läm- nas. På Samordnarens webbplats, www.uvas.se, har grundläggande information om uppdraget och unga som varken arbetar eller stu- derar funnits att tillgå.
Under uppdragets första hundra dagar genomförde Samordnaren en dialogturné för att möta de aktörer som på olika sätt ansvarar
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
för eller arbetar med unga som varken arbetar eller studerar. Syftet var att öka den egna kunskapen om nuläget, knyta kontakt med viktiga aktörer inom området samt att få en bild av olika aktörers uppdrag och ansvar. Samordnaren träffade ett femtiotal verksam- heter, organisationer, kommuner och myndigheter och mötte flera hundra personer under dialogturnén. Intresset av och öppenheten för att dela med sig av kunskap och erfarenheter var stor. Inspelen gav viktiga underlag inför vägval och prioriteringar för det fortsatta arbetet. Samordnaren valde att ta fram en programförklaring som pekade ut framtida riktning för arbetet med uppdraget baserat på den initiala dialogen. Programförklaringen skickades ut till samtliga aktörer som Samordnaren träffat under turnén samt publicerades på Samordnarens webbplats.8
För att bedriva det utåtriktade arbetet effektivt, och i enlighet med direktiven, har en av Samordnarens metoder varit att i hög grad använda sig av befintliga nätverk och plattformar som arbetar med frågor av betydelse för unga som varken arbetar eller studerar. Det finns flera nätverk, nationellt, regional och lokalt, som samlar aktörer som är relevanta för arbetet. I dessa nätverk ingår kom- muner, landsting och regioner (både tjänstemän och politiker) samt representanter för folkbildningen, civilsamhällets organisatio- ner och forskningen. För samråd i övrigt har Samordnaren främst valt att ha enskilda möten med olika relevanta parter.
I arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret har Samordna- ren arbetat för en utvecklad samverkan dels genom regionala träffar med ett stort antal kommuner närvarande, dels mellan kommuner och den nationella nivån genom att arrangera och medverka på en rad möten där nationella myndigheter, SKL samt kommuner deltagit. Samordnaren har kartlagt och besökt befintliga nätverk där kommu- ner har erfarenhetsutbyte kring aktivitetsansvarsarbetet, och genom detta mött cirka 175 kommuner i ett femtontal nätverk. Detta har gett utredningen en stor kunskapsbas och även inneburit en möj- lighet att diskutera potentiella förslagsområden med kommunerna.
Samordnaren har anordnat en serie dialogmöten med nationella aktörer om genomförandet av det kommunala aktivitetsansvaret.
8 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Programförklaring april 2016.
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
Ett första uppstartsmöte genomfördes i december 2016.9 Detta re- sulterade i tre tematiska uppföljningsmöten under 2017 kring före- byggande arbete och unga i riskzon, kvalitet och likvärdighet samt it-system. Hösten 2017 anordnades ett särskilt dialogmöte i samarbete med Storsthlm om gymnasieskolors rapportering av betydande från- varo till hemkommunen.10
Under utredningstiden har Samordnaren haft dialog med ett trettio- tal statliga myndigheter. Vissa har Samordnaren haft en nära dialog med, så som Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, MUCF, Skol- verket, Skolinspektionen och Socialstyrelsen. Andra myndigheter har Samordnaren haft kontakt med utifrån vissa sakfrågor så som Allmänna Arvsfonden, Barnombudsmannen (BO), Centrala studie- stödsnämnden (CSN), Diskrimineringsombudsmannen (DO), Forte, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Institutet för arbets- marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Myndig- heten för delaktighet (MFD), Myndigheten för vård- och omsorgs- analys (Vårdanalys), Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Statens institutionsstyrelse (SiS), Statistiska centralbyrån (SCB), Statskontoret, Svenska ESF-rådet (ESF), Tillväxtverket samt Uni- versitets- och högskolerådet (UHR). Samordnaren har haft en nära dialog med Temagruppen Unga i arbetslivet och medverkat vid flera av deras styrgruppsmöten, seminarier och konferenser.
SKL leder många olika nätverk för kommuner och landsting som har beröringspunkter med Samordnarens arbete. Samordnaren har därför deltagit på flera möten arrangerade av SKL, bland annat kring utbildnings- och arbetsmarknadsfrågor och det kommunala aktivitetsansvaret. SKL har också bjudits in till flertalet av Samord- narens möten med andra nationella aktörer. SKL har även drivit de nationella projekten Plug In och Plug In 2.0, vilka Samordnaren fört en kontinuerlig dialog med under utredningen.
9I detta deltog Arbetsförmedlingen, CSN, Finsam, Folkbildningsrådet, Försäkringskassan, Migrationsverket, MUCF, Nordens välfärdscenter, Skolinspektionen, Skolverket, Socialstyrel- sen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens institutionsstyrelse, SKL och UHR.
10Genom dessa möten har Samordnaren haft möjlighet till dialog med tjänstepersoner från Arbetsförmedlingen, Finsam, CSN, Folkbildningsrådet, Försäkringskassan, GR utbildning, Haninge kommun, Huddinge kommun, Kommunförbundet Skåne, Migrationsverket, MUCF, Nordens Välfärdscenter, Sveriges kommuner och landsting, Skolinspektionen, UHR, Special- pedagogiska skolmyndigheten, Skolverket, Statens institutionsstyrelse, Socialstyrelsen, Dua, Kriminalvården, Kronofogden, Skatteverket, Kommunförbundet Skåne, Sigtuna kommun, Solna stad, Stockholms stad, Storsthlm, Värmdö kommun samt systemleverantörerna IST och Tieto.
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
Samordnaren har haft en rad möten med aktörer från det civila samhället. Under utredningens första tid, våren 2016, besöktes Frys- huset, Furuboda, Stockholms stadsmission och Urkaft och dialog fördes med Communicare och Rädda Barnen. Därefter har Samord- naren löpande mött olika företrädare för det civila samhället. Samord- naren har haft särskilda möten med Lika Unika samt med HSO:s, numera Funktionsrätts, nätverk för barn, familj och skola samt för arbetsmarknads- och socialförsäkringsfrågor för att diskutera förut- sättningarna för unga med funktionsnedsättning.
Inom folkbildningens område har enskilda möten genomförts med nationella aktörer som Folkbildningsrådet, offentliga skolors riksorganisation (OFI), Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisa- tion (RIO) och Studieförbunden. Samordnaren har även mött re- presentanter för folkhögskolor och studieförbund regional och lokalt. Hösten 2016 anordnade Samordnaren en workshop för represen- tanter från folkhögskolor och studieförbund för att fördjupa bilden av hinder och möjligheter inom området.11 Folkbildningsrådet in- går i samordnarens referensgrupp, och har deltagit i flertalet tema- tiska möten med nationella aktörer kring frågor inom det kommu- nala aktivitetsansvaret.
Samordnaren har under uppdragets genomförande genomfört bilaterala möten med LO, Svenskt Näringsliv och Friskolornas riks- förbund. Samordnaren har även haft gemensamma möten med repre- sentanter för näringslivet samt ett antal enskilda möten med företag. Detta inkluderar bland annat ICA, McDonalds, Peritos, Pressbyrån, Scania samt Skanska.
Samordnaren har arrangerat möten där större projekt med nationella och regionala aktörer från områdena utbildning, sociala frågor och arbetsmarknad fördes samman för att göra en problem- inventering samt diskutera relevanta frågor. Syftet var att bidra till erfarenhetsutbyte men också samverkan.12
11Här deltog representanter från Offentligägda folkhögskolors riksorganisation (OFI), Gotlands folkhögskola, Mora folkhögskola, Wiks folkhögskola, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO), Litorina folkhögskola, Studieförbunden och Folkuniversitetet.
12Vid mötena deltog projektledare för Blekinges Unga lyfter (Arbetsförmedlingen), #jagmed (Region Östergötland), Plug In 2.0 (Göteborgsregionen), SiSam (SiS), den randomiserade effektstudien kring Supported Employment (Försäkringskassan), Temagruppen Unga i arbets- livet (MUCF), Ung framtid (Arbetsförmedlingen), UngKomp (Arbetsförmedlingen), Verk- samhetsnära insatser för att förebygga avhopp från gymnasiet (Skolverket), samt Värmlands unga respektive Värmlands framtid (Karlstad).
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
Samordnaren har på motsvarande sätt fört dialog med Finsam på olika nivåer, från lokala samordningsförbund till det nationella rådet. Samordnaren har också deltagit i ett antal möten och konferenser anordnade av Finsam.
3.5.4Samarbetskommuner
Samordnaren har haft ett strategiskt samarbete med tio kommuner, framöver kallade samarbetskommunerna, för att tillsammans med dem diskutera och belysa utvecklingsområden utifrån uppdragets olika delar. Utöver det har Samordnaren mött flera andra kommu- ner löpande under utredningstiden.
I samarbetskommunerna har Samordnaren främst fokuserat på att bidra till samverkan mellan verksamheter inom kommunen som arbetar med utbildning, sociala frågor och arbetsmarknad. Detta mot bakgrund av en tidig analys av behov, samt givet det redan på- gående arbetet inom Dua. Samarbetet har dels handlat om att få kännedom om utmaningar och möjlighet att diskutera dess lös- ningar, dels om att bidra till kommunernas pågående utvecklings- arbete och bidra till förbättrad samverkan. De kommuner som ingått i samarbetet är Göteborg, Hallstahammar, Helsingborg, Jönköping, Malmö, Skellefteå, Stockholm, Umeå, Vänersborg och Västervik. Kommunerna valdes ut för att de hade intressant verksamhet som riktar sig till unga som varken arbetar eller studerar både i ordinarie verksamhet och i projekt, samt utifrån deras olika förutsättningar. Samordnaren genomförde i slutet av våren 2016 tre möten med kom- munerna, två med de tre storstadskommunerna och ett med de medelstora och små kommunerna. Syftet med mötena var att disku- tera intresse och former för ett samarbete samt att inhämta kunskap om kommunernas styrkor respektive utmaningar när det gäller arbe- tet kring unga som varken arbetar eller studerar.
Två kommunmöten genomfördes i respektive kommun med drygt ett halvårs mellanrum, där Samordnaren mötte representanter för utbildnings-, social-, respektive arbetsmarknadsförvaltning eller motsvarande. Vid det första mötet efterfrågade Samordnaren även representation från motsvarande nämnder samt från landstinget. Det var dock svårt för flertalet kommuner att få med landstinget och den politiska representationen varierade mellan mötena. Vid vissa kom-
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
munmöten uttryckte deltagarna att det var första gången de träf- fades med alla sektorer representerade för att diskutera barn och unga utifrån ett gemensamt ansvar. De identifierade såväl behov av utbyte av information som av mer långtgående samverkan.
Samordnaren har i samarbetskommunerna sett svårigheterna med att driva på samverkan mellan olika sakområden utifrån ett system- synsätt när ingen har det givna uppdraget och alla parter är lika vik- tiga. I arbetet med stöd till unga som varken arbetar eller studerar är landstingen en relevant aktör. Efterfrågan hos kommunerna att invol- vera dem har varit mycket stor mot bakgrund av framför allt en ökad psykisk ohälsa i ungdomsgruppen.
I syfte att ha en fördjupad diskussion kring några problemområ- den genomförde Samordnaren ett internat med samarbetskommu- nerna i mars 2017. Samordnaren har även diskuterat kommande för- slagsområden för slutbetänkandet vid kommunbesök hösten 2017 och genom närmare kontakt med ett urval av samarbetskommunerna för att pröva enskilda förslag. I februari 2018 genomfördes en avslu- tande konferens med samarbetskommunerna.
Samordnaren har förutom dokumentation från mötena skickat ut material för inspiration och lärande. Samarbetskommunerna har även bjudits in att delta i övriga aktiviteter som Samordnaren har genomfört under utredningen.
3.5.5Ungas röster
En konsult anlitades 2016 för att ta fram en underlagsrapport om läran- de exempel kring ungas inflytande. I den gjordes en fördjupning i sju ordinarie verksamheter. Som underlag för rapporten hölls ett dialog- möte under hösten 2016 mellan sjutton representanter från kommu- nerna Botkyrka, Burlöv, Jönköping, Klippan, Perstorp och Värnamo.
Under 2016 bjöd Samordnaren in ett tjugotal unga att själva ta fram filmer där de fick beskriva sina erfarenheter och önskemål. Filmerna togs fram i samarbete med verksamheten Unga berättar och AIM i Stockholms stad, verksamheten Fenix i Malmö stad samt projekten Värmlands framtid och Värmlands unga.
I samband med möten med samarbetskommunerna har Samord- naren haft dialoger och genomfört intervjuer med ett antal unga med erfarenhet av att varken arbeta eller studera.
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
Samordnaren har också genomfört en fokusgrupp med unga an- ställda hos McDonalds för att få deras perspektiv på utmaningarna vad gäller arbete och studier och möjligheterna att som ung kunna få ett arbete.
Tillsammans med MUCF har möten hållits med ungdomsorgani- sationer. Få ungdomsorganisationer arbetar dock särskilt med fokus på unga som varken arbetar eller studerar.
3.5.6Forskningsdialog
Samordnaren har enligt direktiven haft i uppdrag att systematiskt samla och analysera kunskap om insatser till unga som varken arbetar eller studerar. För att svara mot det genomförde Samordnaren våren 2016 en kartläggning av forskning kring unga som varken arbetar eller studerar med riktade frågor till forskningsråden samt till ett urval av forskare inom området.13 Detta användes sedan som underlag för en seminariedag om effekter av insatser för unga som varken arbetar eller studerar som Samordnaren anordnade tillsammans med Forte i maj 2017. De nästan 50 medverkande var samordnarens samarbets- kommuner, representanter från större regeringsinitierade eller ESF- finansierade projekt, myndigheter, forskare, utvärderare samt repre- sentanter från Regeringskansliet.14 Genom seminariedagen gavs möj- lighet till erfarenhetsutbyte mellan forskning och praktik. Förutom att diskutera forskning var syftet med mötet att peka på behovet av
13Se Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Forskning om unga som varken arbetar eller studerar åren 2006–2016. En tentativ forskningsöverblick, diskussions- underlag för möte 2017-05-30. Utöver de kontaktuppgifter som Forte, Formas, Vinnova, Vetenskapsrådet och Riksbankens Jubileumsfond bistod med skickades även frågorna till del- tagare vid konferensen Reconstructing Welfare and Frontline Practices for Young Unemployed People – The Swedish Case vid Högskolan i Malmö 8–9 mars 2016. Ytterligare kompletter- ingar gjordes genom snöbollsmetoden till forskare som inkommit via rekommendation från kollegor. Frågorna besvarades av 44 av 90 forskare.
14Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Seminariedag om effekter av insatser för unga som varken arbetar eller studerar – sammanställning av rundabordssamtal. Förutom Samordnaren och Forte medverkade representanter från Utbildningsdepartementet, Dua, IFAU, MUCF, Nordens Välfärdscenter (NVC), Skolverket, Temagruppen Unga i arbets- livet, ESF-rådet, SiS, utvecklingsprojekten #jagmed, Blekinges Unga lyfter 2.0, Plug In 2.0, PlugInnovation, School To Work, Ung framtid, UngKomp, Värmlands framtid, SiSam för obruten skolgång, TAMU-Danmark samt Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans effekt- studie om metoder för unga med aktivitetsersättning, SKL och åtta av Samordnarens sam- arbetskommuner, Ratio, Ramböll Management Consulting, Strategirådet, Sweco samt fors- kare från Göteborgs universitet, Malmö högskola, Stockholms universitet samt från Center of Neurodevelopmental Disorders at Karolinska institutet (KIND).
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
att återkommande föra samman praktiker och forskare för ömsesidigt utbyte och samverkan i syfte att utveckla stödet till unga som varken arbetar eller studerar. I Almedalen 2017 genomförde Samordnaren och Forte ett gemensamt seminarium på samma tema. Samordnaren har även haft representation i referensgrupperna för forskningsprojek- ten ”Vidareutveckling av Skandiamodellen: utanförskapets pris med hjälp av registerdata” vid Umeå och Uppsala universitet samt ”Sam- manhängande ojämlikheter – flerdimensionella perspektiv på ojäm- likheter i dagens Sverige” vid Institutet för social forskning, Stock- holms universitet.
3.5.7Telefonundersökningar och enkäter
För att fördjupa kunskapen om samordning, samverkan och kvalitet i insatser genomförde Samordnaren en telefonundersökning med åtta projektledare för större nationella och regionala projekt och program våren 2016. Intervjuerna berörde samverkan med olika aktörer och utmaningar i form av exempelvis målgruppskonkurrens, kvalitet i insatser, förutsättningar för fortlevnad samt system- och inlåsningseffekter.
För att få en aktuell lägesbild som grund för arbetet med tilläggs- uppdraget om det kommunala aktivitetsansvaret genomförde Sam- ordnaren en kommunenkät hösten 2016. Den besvarades av 86 pro- cent av landets kommuner. Enkäten togs fram av Samordnaren och genomfördes i samarbete med SKL. Resultaten publicerades i sin helhet i rapporten Kommunernas aktivitetsansvar 2016 som också skickades ut till samtliga kommuner.15 Utifrån enkätresultaten ge- nomfördes två fördjupningsstudier, den första om nyanlända unga inom aktivitetsansvaret och den andra kring skillnader i genomföran- det av aktivitetsansvaret utifrån kommunstorlek. I dessa studier del- tog 35 respektive 12 kommuner.16
För att fånga ungas situation och åsikter genomförde Samord- naren med hjälp av kommunala verksamheter en enkät till unga som omfattas av aktivitetsansvaret hösten 2017. Verksamheterna
15Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
16Framtagandet av rapporten och telefonintervjuerna genomfördes av Sweco på uppdrag av Samordnaren.
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
ombads att be de första fem ungdomarna som besökte verksam- heten att besvara enkäten. Svar inkom från 97 av landets 290 kom- muner och enkäten besvarades av 351 unga. Av de som svarat på enkäten var 44 procent unga kvinnor, 51 procent unga män och 3 procent ville inte definiera sig.17 Detta underlag bedöms kunna ge en bild av de ungas önskemål och erfarenheter. Någon liknande studie som riktar sig till de unga som omfattas av aktivitetsansvaret på nationell nivå har inte genomförts tidigare. För att komplettera enkäten har Samordnaren genomfört en analys kring de individer kommunerna uppgivit att de omfattades av aktivitetsansvaret 2016 utifrån registerdata från Statistiska centralbyrån.
Som en del av genomförandet av uppdraget att lägga förslag om inrättande av en Funktion som ska stödja aktörer som arbetar med unga som varken arbetar eller studerar genomfördes flera intervjuer med projekt och verksamheter som arbetat på liknande sätt.
3.5.8Hearings, seminarier och konferenser
Samordnaren har deltagit vid ett flertal konferenser och seminarier. Här redovisas de aktiviteter som Samordnaren har arrangerat själv eller i samarbete med andra.
Våren 2016 genomförde Samordnaren tillsammans med dåvarande ansvarigt statsråd på Utbildningsdepartementet ett möte med 15 före- tag och några ytterligare aktörer under rubriken Initiativ för unga som varken arbetar eller studerar – hur kan vi bäst ta tillvara deras kompetenser och erfarenheter?.18 Efter mötet fick deltagarna svara på en enklare enkät om framgångsfaktorer och svårigheter i arbetet för unga som står långt ifrån arbetsmarknaden. Samordnaren följde även upp med enskilda möten med några av företagen för en fördjupad diskussion.
I början av 2017 bjöd Samordnaren tillsammans med statssekre- terarna för Arbetsmarknads-, Näringslivs- och Utbildningsdeparte- mentet in till workshopen Hur skulle samarbete kring personer som står långt ifrån arbetsmarknaden kunna se ut?. Syftet var att utifrån
17Gruppen som inte ville definiera sig bedöms vara för liten för att genomföra analyser kring.
18AstraZeneca, Axfood, Burger King, Clas Ohlson, COOP, ICA, Max Hamburgerrestau- ranger, McDonald’s, NCC, Nordic Choice Hotels, Pressbyrån, Scania, Skanska, Skanska,
Swedbank, TeliaSonera, Västerås kommun, Peritos och Utbildningsdepartementet.
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
tidigare lärdomar och ett antal lokala exempel föra en diskussion kring förutsättningar och möjligheter att utveckla samarbetet kring personer som står långt från arbetsmarknaden. Workshopen var en fortsättning på Samordnarens tidigare möten. Totalt deltog ett 50- tal representanter för näringslivet, kommuner, myndigheter, utbild- ningsanordnare, matchningsföretag, Regeringskansliet och statliga utredningar.19
Under hösten 2017 bjöd ansvarigt statsråd och Samordnaren in politiker och tjänstemän från 18 kommuner till en hearing för att diskutera utmaningar i genomförandet av kommunernas aktivitets- ansvar i dag och i framtiden.20 Syftet var att sprida lärande exempel mellan kommuner, mellan politiker och tjänstepersoner på natio- nell och lokal nivå samt diskutera lösningar i uppdragen för fram- tiden.
Under Almedalsveckan 2016 deltog Samordnaren i åtta öppna seminarier. Flera av dessa arrangerades av MUCF och Temagruppen Unga i arbetslivet. Övriga arrangörer var Dua, Samordnaren för psykisk hälsa, Skolverket, SKL, Svenska ESF-rådet samt Trygg Hansa. Under Almedalsveckan 2017 medverkade Samordnaren i nio öppna seminarier. Tre av dem samarrangerades med Dua, Folkbildnings- rådet respektive Forte. Bland övriga arrangörer fanns My Dream Now, Samordnaren för psykisk hälsa, Social Venture Network, Studieförbunden, Sveriges Psykologförbund och Västra Götalands- regionen.
3.5.9Andra statliga utredningar
En tidig prioritering i arbetet var att göra gemensam sak och sam- verka med andra statliga utredningar med liknande uppdrag. Det har resulterat i gemensamma konferenser, seminarier, kommun-
19AlphaCE, Clas Ohlson, ICA, IKEA, Max Hamburgerrestauranger, McDonald’s, NCC,
Pressbyrån, Scandic Hotels, Scania, Skanska, Suburb Staff AB, Swedbank, Lernia, Södertälje kommun, Trelleborg kommun, Västerås kommun, Arbetsförmedlingen, Tillväxtverket, Arbets- marknadsdepartementet, Näringslivsdepartementet, Utbildningsdepartementet, Dua och YA- delegationen.
20Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017) Hearing kring det kommu- nala aktivitetsansvaret. Förutom Samordnaren och statsrådet medverkade representanter från Utbildningsdepartementet samt politiker och tjänstepersoner från Bromölla, Eskilstuna, Gotland, Järfälla, Jönköping, Lysekil, Nynäshamn, Olofström, Sundsvall, Stockholm, Södertälje, Trosa, Upplands Väsby, Uppsala, Västerås, Örebro, Östersund och Östra Göinge.
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
besök och uppdragsdialoger. Syftet har varit att dela kunskap om gemensamma utmaningar och i de fall samsyn uppnåtts även sam- ordna de förslag som överlämnas till regeringen.
Enligt ursprungsdirektivet ska Samordnaren planera och utföra sitt arbete i nära samarbete med Dua. Detta har skett genom att Dua medverkat i Samordnarens referensgrupp och genom löpande avstäm- ningsmöten. Dialogen mellan utredningarna har också stärkts genom att Inger Ashing förordnades som ledamot i Dua den 26 februari 2016. Samordnaren har även suttit med i styrgruppen för Duas lärprojekt.
Våren 2016 genomfördes ett inledande möte med Dua, Gym- nasieutredningen, Samordnaren för psykisk hälsa, Skolkommissio- nen samt Frånvaroutredningen. Syftet vara att diskutera hur upp- drag, målgrupper, åtgärder och förslag hänger ihop för att få en bättre helhetssyn. Vid mötet identifierades i huvudsak tre gemen- samma områden, frånvaro i skolan, unga inom det kommunala aktivitetsansvaret respektive barn och ungas hälsa och elevhälsans roll. Till temat barn och ungas hälsa och elevhälsans roll bjöds även Kommissionen för jämlik hälsa in samt Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården. Denna fråga har sedan diskute- rats vid ett flertal tillfällen med Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården och Samordnaren för psykisk hälsa samt bila- teralt med Hjälpmedelsutredningen, Kommissionen för jämlik hälsa, Elevhälsoutredningen samt utredningen Samordnad utveckling för god och nära vård. Samordnaren har även haft dialog med en rad andra utredningar under arbetets gång för att diskutera problem- bilder, gemensamma initiativ och möjliga förslag. Bland dessa finns bland annat Arbetsmarknadsutredningen, Komvuxutredningen, ut- redningen för översyn av insatser enligt LSS och assistansersätt- ningen, utredningen om undervisning på entreprenad, distans och fjärrundervisning, utredningen om undervisning i grundskolan för elever med kort utbildningsbakgrund och utredningen om flexiblare insatser för att förbättra möjligheterna för personer med funktions- nedsättning att få och behålla ett arbete.
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
3.6Förslag och bedömningar från Samordnarens delbetänkande
Den 24 februari 2017 lämnade samordnaren delbetänkandet Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar. I delbetänk- andet lämnades ett förslag och åtta bedömningar. Det är Samord- narens bedömning att dessa fortfarande är giltiga och att de har stor betydelse för unga som varken arbetar eller studerar. Under året har det skett utveckling inom flera av dessa områden.
Samordnaren lade förslag om en sammanhängande barn- och ungdomshälsovård för unga 0–25 år. Dialog utifrån detta förslag har förts med ett antal andra utredningar, främst Samordnaren för psykisk hälsa, Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården samt Kommissionen för jämlik hälsa. De båda sistnämnda lade förslag som påminde om detta i sin slutrapport respektive sitt slutbetänk- ande. Trots det har inte utvecklingen gått framåt i den utsträckning som varit önskvärt. Därför återkommer Samordnaren till området i detta slutbetänkande och lägger kompletterande förslag.
Samordnaren bedömde i delbetänkandet att ansvaret för unga från 20 till 25 år bör tydliggöras, och har under året sett över hur detta skulle kunna ske. Frågan om ansvarsfördelning och de parallella spå- ren med kommunala och statliga insatser är inte ny och behoven av renodling har problematiserat i tidigare utredningar.21 Landskapet är dessutom föränderligt. I tilläggsdirektivet till Samordnaren kring det kommunala aktivitetsansvaret var det tydligt att det inte låg inom Samordnarens uppdrag att föreslå att detta ansvar för kommunen skulle utökas till äldre målgrupper. Genom Duas arbete har ett ökat samarbete skapats mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna, och rollfördelningen mellan stat och kommun ses över i den pågående Arbetsmarknadsutredningen som ska redovisa senast den 31 januari 2019.22 Mot bakgrund av dessa pågående processer och frågans stora omfattning har Samordnaren inte tagit några ytterligare initiativ ut- över att föra dialog med nämnda aktörer.
Ytterligare ett område som Samordnaren fortsatt har utrett under året har varit kring stärkt etablering för och uppföljning kring unga med
21Se SOU 2007:2 Från socialbidrag till arbete.
22Dir. 2016:56 Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmed- lingens uppdrag.
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
funktionsnedsättning. Här gör Samordnaren bedömningen att det krävs en kraftsamling för att stärka de initiativ som pågår, samt för att fylla de luckor som Samordnaren blivit uppmärksammad på. Därför åter- kommer Samordnaren även med förslag kring detta i slutbetänkandet.
Samordnaren bedömde att samarbetet mellan Statens institutions- styrelse (SiS) och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) kring en obruten skolgång för barn och unga i samhällets vård borde fort- sätta och utvecklas. Under våren 2017 tog regeringen beslutet att fortsätta satsningen som SiS och SPSM har arbetat fram kring Skol- samverkan för obruten skolgång för alla barn och unga i samhällets vård.
Ytterligare bedömningar som Samordnaren gjorde och som nu utvecklas i slutbetänkandet är mål och indikatorer för arbetet med unga som varken arbetar eller studerar. I slutbetänkandet läggs för- slag om indikatorsuppföljning för unga som möter utmaningar i sin etablering.
Ett annat område som Samordnaren lyfte i delbetänkandet var behovet av fler effektstudier samt behovet av att utvärdera stora natio- nella satsningar på samverkan, bland annat att samverkan inom ramen för Dua borde utvärderas. Även Dua själva har lyft det behovet och i januari 2018 tog regeringen beslut om att Statskontoret ska utvär- dera Dua.
Samordnaren gjorde även en bedömning som rörde behovet av systemsynsätt i behandling av utredningars förslag i syfte att få en bättre samordnad analys för att kunna möta barns och ungas behov av stöd. I detta slutbetänkande återkommer ytterligare förslag för att åstadkomma en mer sammanhållen styrning och därmed på sikt ett mer samordnat stöd.
Samordnarens sista bedömning i delbetänkandet var behovet av verksamhetsnära stöd till kommuner och landsting. Den bedöm- ningen resulterade i att regeringen i juni 2017 gav Samordnaren ett tilläggsdirektiv med ett mer preciserat uppdrag att lämna förslag till ett fortsatt samordnat stöd till de aktörer som arbetar med att stödja unga som varken arbetar eller studerar. Uppdraget slutredovisades i oktober 2017.23 I redovisningen föreslås att en permanent funktion in- rättas på en befintlig myndighet. De två huvudsakliga uppgifterna för Funktionen föreslogs vara att erbjuda organisations- och verksamhets-
23 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Förslag till inrättande av en Funktion som ska stödja de aktörer som arbetar med unga som varken arbetar eller studerar.
SOU 2018:11 |
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
utvecklingsstöd samt informations- och kunskapsstöd. Den primära målgruppen för stödet föreslogs vara kommuner och att kopplingar till andra aktörer skulle ske via dem. De verksamheter som Funktio- nen föreslogs vända sig till omfattar unga i åldern 13 till 29 år.
3.7Struktur och disposition för betänkandet
I detta kapitel har Samordnaren redogjort för uppdraget och dess genomförande. De strategier som har styrt arbetet presenteras i kapitel 4. Som en bakgrund ges därefter en övergripande beskriv- ning av strukturella villkor som påverkar ungas etablering med fokus på riskgrupper och unga som varken arbetar eller studerar i kapitel 5.
Gjorda erfarenheter inom uppdragets tre huvudsakliga delar redo- visas i kapitel 6, 7 och 8. Dessa avslutas med slutsatser för respektive område. En del av slutsatserna bildar underlag för Samordnarens förslag och bedömningar. Där finns även observationer som legat utanför uppdraget om, men som är relevanta för utvecklingen inom respektive område framöver. I kapitel 6 beskrivs genomförandet av kommunernas aktivitetsansvar med fokus på utvecklingsområden och statens roll, i linje med uppdraget att lägga förslag på hur detta kan utvecklas framöver. I kapitel 7 beskrivs effekten av insatser för unga som varken arbetar eller studerar och viktiga områden för kun- skapsutvecklingen framöver. Samverkan och samordning är temat för kapitel 8. Här beskrivs utmaningarna för individerna när samver- kan inte fungerar samt hinder och utvecklingsbehov framåt för att åstadkomma ett samordnat stöd. Delar av uppdragen kring kvalitet i insatser och samverkan finns redovisat mer i detalj i Samordnarens delbetänkande. I slutbetänkandet har fokus främst legat på erfaren- heter som tillkommit.
Detta följs av tre kapitel, 9, 10 och 11, med Samordnarens förslag och bedömningar för områdena det kommunala aktivitetsansvaret, kvalitet i insatser samt samverkan och samordnat stöd. Därefter, i kapitel 12, följer förslag om ikraftträdande av det författningsförslag som Samordnaren lämnat. Samordnaren har valt att huvudsakligen lägga förslag. I några fall görs i stället bedömningar. I en del fall har bedömningar och förslag betydelse för flera av uppdragets olika delar. Samordnaren lägger inte förslag eller bedömningar som riktar sig
Samordnarens uppdrag och dess genomförande |
SOU 2018:11 |
direkt till kommuner eller det civila samhället då det inte ligger inom ramen för statens uppdrag att styra på det sättet.
Konsekvenser av förslagen redovisas i kapitel 13. Författningsför- slag och författningskommentar återfinns i kapitel 1 och 14.
4 Samordnarens strategier
Det övergripande målet för Samordnarens arbete är att bidra till att fler unga kvinnor och unga män ska kunna etablera sig i samhället. Det är många faktorer som påverkar ungas livsvillkor, förutsätt- ningar och möjligheter till etablering. För att det ska kunna ske förändring och förbättring krävs flera åtgärder på olika nivåer. Det handlar om allt ifrån förbättrade insatser för enskilda individer och förändringar i regelverk, styrning och organisering till större sam- hällsförändringar.
Samordnaren har identifierat fyra huvudsakliga strategier som kan utveckla arbetet kring unga som varken arbetar eller studerar: förebyggande arbete, kvalitet i insatser, utvecklad samverkan och systemsynsätt (se figur 4.1).
Figur 4.1 Samordnarens fyra strategier
Källa: Samordnaren.
51
Samordnarens strategier |
SOU 2018:11 |
Strategierna har utgjort utgångspunkter för Samordnarens arbete och prioriteringar. De kan även vara vägledande för arbetet med unga som har svårigheter i sin etablering i samhället och olika aktö- rers fortsatta utvecklingsarbete – från nationell till lokal nivå.
4.1Förebyggande arbete
För att minska antalet unga som varken arbetar eller studerar räcker det inte att enbart se till dem som redan i dag är utanför arbete eller studier, utan det är centralt att minska inflödet till gruppen. Den första av Samordnarens strategier är därför förebyggande arbete. Samordnaren har inom den första strategin fokuserat på risk- och skyddsfaktorer, tidiga insatser och universellt, selektivt och indi- kerat förebyggande arbete och stöd till unga. Betydligt större fokus behöver läggas på det förebyggande arbetet än i dag, bland annat genom att öka ungas möjligheter att slutföra sin utbildning.
Skydds- och riskfaktorer återfinns på individnivå, i familjen, för- skolan/skolan, kamratkretsen och på samhällsnivå. Skyddsfaktorer är förhållanden som ökar personens motståndskraft. Faktorerna fungerar som en buffert mot risk, eller som en mekanism som för- ändrar effekterna av att exponeras för risk. Riskfaktorer är omstän- digheter som ökar sannolikheten för att barn och unga ska utveckla problem. Olika riskfaktorer kan interagera med varandra så att be- lastningen blir störst i de socialt mest utsatta grupperna. Effekten av en given riskfaktor kan bli mycket större om individen redan är utsatt för andra belastningar. Genom att identifiera och förstärka skyddsfaktorerna och minimera riskfaktorerna kan barn och unga ges möjlighet att utvecklas och nå sin fulla potential.1
Förebyggande arbete fokuserar ofta på riskfaktorer och livsstil. Fokus på stödjande miljöer och frisk- och skyddsfaktorer benämns i stället för främjande arbete. Det finns stor samsyn och kunskap kring vikten av förebyggande arbete och det är ett samlingsbegrepp som kan användas för att beskriva såväl insatser som minskar och som avlägsnar riskfaktorer som insatser som stärker skyddsfaktorer.
1 Sveriges kommuner och landsting (2017). Barns- och ungas hälsa i Sverige. En beskrivning av nuläget.
SOU 2018:11 |
Samordnarens strategier |
Förebyggande arbete kan delas in i tre nivåer: universell, selektiv och indikerad prevention. Universell prevention sätts in innan pro- blemet har upptäckts och är riktade till alla. Selektiv prevention syftar till att upptäcka problem tidigt och personer med risk för att utveckla problem samt att förhindra problem. Indikerad prevention innebär att behandla problem och rehabilitera de drabbade. De tre nivåerna av förebyggande arbete åskådliggörs i figur 4.2.
Figur 4.2 Tre nivåer av förebyggande arbete
Källa: Samordnaren.
Det krävs preventiva åtgärder på samtliga tre nivåer för att minska riskerna för unga att hamna utanför arbete och studier. Hänsyn behöver tas till riskfaktorer i syfte att agera tidigt och inte först då problem har uppstått. Insatser behövs tidigt i livet men även tidigt och snabbt vid upptäckten av problem. Det finns en väl utbyggd kunskap om att tidiga insatser lönar sig både för individen och för samhället.2 För att kunna bidra till förbättrad etablering för unga bör förebyggande arbete och tidiga insatser ha en tydlig koppling till utbildning, arbete och framtida etablering.
2 Jämför SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
Samordnarens strategier |
SOU 2018:11 |
I vissa sammanhang används begreppet proportionell universa- lism. Det bygger på att alla har samma grundläggande behov, men olika behov av samhällets stöd. Det betyder att insatserna bör vara universella, men anpassas, både i omfattning och i utformning, till de med störst behov. Exempelvis erbjuder BVC universella insatser till alla föräldrar, men också proportionella då det kan finnas de föräldrar och barn med behov av ytterligare stöd.3
SKL har beskrivit vikten av tidiga insatser. För att skapa bästa möjliga utveckling för alla barn och unga behövs hälsofrämjande, förebyggande och behandlande insatser. De måste vara tillgängliga för alla i relation till var och ens behov. De lyfter vikten av att se att barn och unga är biologiska, psykologiska och sociala varelser som lever i olika familjer, bostadsområden och samhällen. När betingel- serna är dåliga för hela områden eller när hela grupper i ett bostads- område har liknande behov så behöver insatser för områdena eller grupperna vara i fokus. När det gäller problem i specifika familjer eller hos specifika barn och unga så behövs även riktade insatser. Tidiga insatser under ett barns uppväxt kan, förutom att vara till för- del för individen, vara samhällsekonomiskt lönsamt. Problemet är att insatserna ger stor effekt först efter en tid och att de ur ett ekono- miskt perspektiv många gånger framför allt bidrar positivt till andra aktörer än till den som finansierar och genomför insatsen. Detta gör det ofta svårt att motivera sådana insatser ekonomiskt, inte minst när kostnaden ställs mot akuta behov i en kommun eller ett landsting. Det som på kort sikt kan ses som extra kostnader bör i stället ses som en investering. Ett långsiktigt agerande utifrån en helhetssyn kring barn och unga är till nytta för både individen och samhället.4
I många sammanhang lyfts sociala investeringar fram som ett viktigt medel för att arbeta förebyggande. Det innebär att tidiga insatser för att skapa goda livsvillkor och jämlik hälsa ses som en investering och inte som en utgiftspost för samhället. Logiken är att kostnader i ett se- nare skede kan minskas genom att stärka det arbete som sker tidigt.5 Resonemanget åskådliggörs i figur 4.3 där tidiga satsningar på för- skola och skola visar hög avkastning på investeringar i humankapital.
3Östgötakommissionen (2014). Östgötakommissionen för folkhälsa – slutrapport.
4Sveriges Kommuner och Landsting (2012). Vänta inte! – guide för investeringar i tidiga insatser för barn och unga.
5Kommission för ett socialt hållbart Malmö (2013). Malmös väg mot en hållbar framtid – hälsa, välfärd och rättvisa.
SOU 2018:11 |
Samordnarens strategier |
Figur 4.3 Tidiga insatser lönar sig
Källa: Kommission för ett socialt hållbart Malmö (2013).
Enligt SKL kräver sociala investeringar både ett perspektivskifte och konkreta metoder och verktyg. Det krävs även insikt om att stora resurser i dag satsas på insatser utan kunskap om vad som är verksamt och för vilka grupper. Bristande analyser kan bero på organisatoriska stuprör och kortsiktighet vilket i sin tur leder till bristande incitament att genomföra samordnade och långsiktiga in- satser. Det behövs bättre metoder för att analysera behov, välja effektiva insatser och att mäta resultat. Genom perspektivskifte och konkreta metoder ökar förmågan hos offentlig sektor att få lång- siktigt hållbara resultat av de satsningar som görs och samtidigt höja effektiviteten.6
Kommissionen för jämlik hälsa har lyft fram sju centrala om- råden, bestämningsfaktorer, för en mer jämlik hälsa: det tidiga livet; kunskaper, kompetenser och utbildning; arbete, arbetsförhållanden och arbetsmiljö; inkomster och försörjningsmöjligheter; boende och närmiljö; levnadsvanor samt kontroll, inflytande och delaktighet.7 Kommissionen betonar samspelet och det ömsesidiga inflytande som finns mellan hälsan och dess bestämningsfaktorer. Inom området
6Sveriges Kommuner och Landsting (2015). Sociala investeringar i Sveriges kommuner och lands- ting/regioner – resultat från enkätstudie.
7SOU 2016:55 Det handlar om jämlik hälsa – utgångspunkter för Kommissionens vidare arbete.
Samordnarens strategier |
SOU 2018:11 |
det tidiga livet betonas vikten av att alla barn får en bra start i livet med goda uppväxtvillkor som stimulerar deras tidiga utveckling, in- lärning och hälsa. Barn som haft möjlighet att utveckla de grund- läggande förmågorna tidigt i barndomen får en mer stabil grund att stå på och i förlängningen bättre hälsa. Barn som växer upp i eko- nomisk utsatthet får oftare sämre hälsa som vuxna. Redan från föd- seln, och utifrån föräldrarnas livsvillkor, kan vi se att alla barn inte har jämlika förutsättningar. Därför har samhället ett särskilt ansvar för att investera i barns utveckling. Att investera i barns utveckling och förebygga ohälsa är en långsiktigt lönsam investering både för individen och för samhället och en av de viktigaste åtgärderna för att utjämna ojämlikhet i hälsa.
Det finns ett starkt samband mellan utbildningsnivå och hälsa. Kunskaper och kompetenser och utbildning ger möjlighet till bättre jobb, men också till att stärka psykologiska och sociala resurser samt reell möjlighet att påverka sin situation. En god hälsa förbättrar skolresultat och dåliga skolresultat försämrar hälsa. Skolan kan också skapa ohälsa. Hos en del av dem som avbryter sina studier och inte fullföljer skolan är betydande hälsoproblem orsaken till svårigheterna. Utbildning är ofta en förutsättning för att få fotfäste på arbets- marknaden och påverkar vilka arbeten och därmed vilken inkomst personer kan få, men även hälsosammare arbetsvillkor och arbets- miljö. Generellt gäller att en låg utbildningsnivå är starkt kopplad till en låg social position i samhället – och att detta i sin tur leder till en ökad risk för ohälsa och hälsomässigt ogynnsamma livsvillkor. För en jämlik hälsa är det viktigt att utbildningen utformas för att både utveckla de kognitiva och de icke kognitiva förmågorna och att skolan bidrar till alla barns lärande och utveckling, oavsett indi- viduella förutsättningar och föräldrars bakgrund och utbildningsnivå.
4.2Kvalitet i insatser
Samordnarens andra strategi, kvalitet i insatser, handlar om att stärka förutsättningarna för att unga som varken arbetar eller studerar får ett stöd med hög kvalitet. Samordnaren utgår från evidensbaserad praktik och vilken förmåga insatserna har att bidra till sina syften. Insatser definieras som aktiviteter riktade direkt till individen i syfte att avhjälpa problem eller att stärka den unge. Stöd används som ett
SOU 2018:11 |
Samordnarens strategier |
samlingsbegrepp för kombinationer av insatser och åtgärder.8 Med effekt avses förmåga att bidra till syftet med insatsen eller stödet. Samordnaren har uppmärksammat kunskapsluckor gällande vilka in- satser som har effekt, och efterlyser därför fler effektstudier, en bättre spridning av befintlig kunskap samt att beakta hinder för im- plementering av ny kunskap och nya arbetssätt.
De senaste årtiondena har intresset för, liksom kunskapen om, unga som varken arbetar eller studerar ökat. I dag finns en större kunskap än tidigare om unga, deras behov och hur behoven kan mötas. Dock finns det stora brister i kvaliteten i stöd och insatser som unga erbjuds. Ofta beror det på att arbetet inte är tillräckligt kunskapsbaserat. Ett kvalitativt stöd måste utgå från evidensbase- rad praktik. Evidensbaserad praktik bygger på en sammanvägning av fyra kunskapskällor: bästa tillgängliga kunskap, individens erfa- renhet och önskemål, kontext och individens situation samt profes- sionell expertis (se figur 4.4).
Figur 4.4 Den evidensbaserade praktiken
Källa: kunskapsguiden.se
Samordnaren ser behov av att stärka flera delar i den evidensbaserade praktiken för unga som varken arbetar eller studerar. Den kunskap som finns i forskning och bland professionella tas inte tillvara i till- räcklig utsträckning. Det finns dessutom ett stort underskott vad gäller att låta unga vara delaktiga i insatser som rör dem, att vara
8 Jämför SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
Samordnarens strategier |
SOU 2018:11 |
aktörer och medskapare i sitt eget stöd samt som kunskapskälla i forskning, och därmed bristande barn- och ungdomsperspektiv. Det finns även behov av bättre kunskap om vilka effekter olika insatser har.
Socialstyrelsen har utvecklat kunskapsguiden.se för att under- lätta kunskapsstyrning, kunskapsspridning och kunskapsinhämtning. Där beskrivs den evidensbaserade praktikens olika delar. Det krävs ett medvetet och systematiskt arbete för att uppnå en evidensbaserad praktik. Bästa tillgängliga kunskap hämtas från vetenskapliga studier och, om sådan saknas, andra kunskapskällor. Inom många verksam- heter som vänder sig till unga som varken arbetar eller studerar sak- nas regelrätta effektstudier av insatser och stöd. Professionell ex- pertis bygger på att professionen har empatisk förmåga, förmåga att kritiskt värdera information som kan identifiera individens pro- blematik och göra en sammanvägning av information i samråd med individen inför beslut. Genom att systematiskt följa upp arbetet kring individen byggs kunskap i professionerna. Individens erfaren- het och önskemål ska väga tungt i val av insatser, i synnerhet om det saknas tydlig kunskap om insatsens effekter. En person som upp- lever en insats som relevant blir också mer engagerad i den, vilket ökar möjligheten att nå framgång.
För individen kan ett ökat inflytande bidra till ökad kvalitet och bättre resultat i de välfärdstjänster personen tar del av. På organisa- tionsnivå kan det innebära utveckling av verksamheter, högre grad av måluppfyllelse och ökad effektivitet. Ett sätt att skilja mellan olika typer av delaktighet åskådliggörs i delaktighetstrappan i figur 4.5. Här görs skillnad mellan information, konsultation, dialog, inflytande och medbeslutande.
SOU 2018:11 |
Samordnarens strategier |
Figur 4.5 Delaktighetstrappan
Källa: Sveriges Kommuner och Landsting (2013). Vidareutvecklad av Samordnaren.
Viktiga förutsättningar för inflytande i verksamheter är att infly- tande och delaktighet prioriteras av beslutsfattare, ett förhållnings- sätt som bygger på att se den unges resurser och rättigheter, att ge mandat och handlingsutrymme för verksamheter och personal att beakta de synpunkter som inhämtas från unga samt att personal ger unga inflytande i val av insatser och framtagande av individuella handlingsplaner.9
Flera aktörer tar fram kunskap som är relevant för att utveckla verksamheter som riktar sig till unga som varken arbetar eller stu- derar. Allt mer kunskap har byggts upp de senaste tio åren om de ungas behov, olika insatser och arbetssätt. Det är dock väldoku- menterat att det finns många hinder för att omvandla kunskap till handling och att få verksamheter att präglas av det mest aktuella kunskapsläget. Det finns ofta brister i implementering av ny poli- tik, nya riktlinjer och ny kunskap.
I dag finns en ökande medvetenhet om svårigheterna kring im- plementering. Inom implementeringsforskningen har det beskrivits som en förändring från en förväntan om att saker ska genomföras efter att ett beslut fattats till en ökad förståelse för och kunskap om att implementering många gånger kräver dialog och stöd. Forsk- ningen har visat att det krävs betydligt mer än att ta fram ny kun-
9 SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
Samordnarens strategier |
SOU 2018:11 |
skap för att åstadkomma förändringar i praktiken. Kunskapsproduk- tion från nationella aktörer handlar ofta om att ta fram ett kunskaps- underlag, sedan får andra aktörer själva tolka och använda detta – att låta det hända (figur 4.6). För att bli mer effektiv och att försäkra sig om att kunskapen omsätts i handling behöver detta komplette- ras med att mottagarna också får visst stöd att tolka informationen
– att hjälpa det hända. För att få det att hända krävs dock även att mottagarna får stöd med genomförandet.10
LETTING IT HAPPEN |
HELPING IT HAPPEN |
MAKING IT HAPPEN |
Källa: Ramböll Management.
4.3Utvecklad samverkan
Den tredje strategin, utvecklad samverkan, är grunden i Samordna- rens uppdrag. Samordnaren ser behovet av samverkan på alla nivåer vilket kräver arbete med både strukturer, kulturer och relationer. Det handlar ytterst om att se samverkan som ett medel för att möj- liggöra sömlösa övergångar och ett samordnat stöd till individen, och inte som ett mål i sig.
Samverkan kan definieras som övergripande gemensamt handlan- de på organisatoriskt plan för ett visst syfte. En definition av sam- ordning är koordination av resurser och arbetsinsatser för att erhålla högre kvalitet och större effektivitet. Inte sällan betraktas det utifrån ett utpräglat organisatoriskt eller ekonomiskt perspektiv. Med en så-
10 Ramböll Management Consulting AB (2016). New Approaches to Policy Implementation. How public executives address the complexity of policy implementation and what can be done to increase efficiency and sustainability.
SOU 2018:11 |
Samordnarens strategier |
dan ansats förstås samordning främst som olika organisationers eller professioners gemensamma processer eller arbetssätt.11
Det finns ett tydligt behov av att samverka kring unga som möter utmaningar i sin etablering, inte minst då ansvar för stödet är för- delat mellan många olika aktörer och politikområden. Samverkan är därför ofta en viktig komponent för att unga ska få rätt stöd. Bris- tande samverkan är ett av de största hindren i arbetet för unga som varken arbetar eller studerar. För individen kan det innebära att det stöd de erbjuds blir otydligt, att insatserna är kortsiktiga och att planeringen inte är samordnad.
Samtidigt som samverkan behöver formaliseras behöver den vara flexibel utifrån enskilda individers behov och utifrån den kontext där samverkan ska ske. Genom samverkan kan unga erbjudas ett mer tillgängligt, träffsäkert och hållbart stöd.
Samverkan som begrepp används ofta för att beskriva en rad olika sätt att interagera, som sinsemellan kan ha olika innebörd. Det kan skilja sig när det gäller inriktning, omfattning samt organisering/styr- ning. Samverkanstrappan (se figur 4.7) kan användas för att illustrera nivåer av samverkan.12 I Samordnarens delbetänkande görs en för- djupad beskrivning av dessa dimensioner.
11Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Samordnad vård och omsorg. En analys av samordningsutmaningar i ett fragmenterat vård- och omsorgssystem.
12Bygger på Söderhamnskommittén SOU 1998:89 Greppet – att vända en regions utveckling. Bearbetad av Ramböll Management Consulting AB (2014). Utvärdering av Origo.
Samordnarens strategier |
SOU 2018:11 |
Figur 4.7 Samverkanstrappan
Källa: SOU 1998:89 Vidareutvecklad av Samordnaren.
Modellen åskådliggör hur mångfacetterat och komplext samverkan kan vara och tydliggör vikten av att förstå och vara överens om kring vad och varför samverkan ska ske. Figuren illustrerar att det är svårt att komma vidare med samverkan utan att ha tagit de första stegen. Målet är inte nödvändigtvis att vara på det högsta trappsteget utan samverkan ska anpassas till bland annat behov och kontext.
Det finns omfattande kunskap om framgångsfaktorer och hin- der för samverkan. Förutsättningar som ofta nämns är parternas kontextförståelse inklusive kunskap om varandras uppdrag, gemen- samma mål, gemensamt ansvar, en prioritering av samverkan från ledningsnivå, tillit mellan parterna och processer för att omhänderta lärande samt möjligheter för experimenterande.13 Utvärderingar visar att det många gånger är svårt med samverkan. Inte sällan handlar det om grundläggande frågor som att parterna inte har samma bild av hur långtgående samverkan ska vara eller känner till varandras upp- drag, mandat och handlingsutrymme. Samverkan behöver kontinu- erligt utvecklas och värderas så att den fortsatt bidrar till målen. Avslutningsvis är det även viktigt att påtala att ökad samverkan ofta
13 Ramböll Management Consulting (2015). Familjecentrum – utvärdering och kartläggning och Länka Consulting (2016). Samverkansmodellen – en modell för att leda samverkan strategiskt.
SOU 2018:11 |
Samordnarens strategier |
behövs för att unga ska få ett bra stöd, men att det i en del fall snarare handlar om att en enskild aktör behöver utveckla arbetet inom just sitt eget ansvarsområde.
4.4Systemsynsätt
Samordnarens fjärde strategi är systemsynsätt, vilket är en förutsätt- ning för att åstadkomma en strategisk styrning. Styrningen måste beakta hela samhällets stöd, såväl offentliga, privata som det civila samhällets organisationer och utgå från individen. Ett systemsyn- sätt kan både synliggöra aktörer i systemet runt en individ, över- gångar mellan olika aktörer och hinder som kan uppstå för indivi- den. Om ett sådant perspektiv saknas i styrningen ökar risken att insatser och stöd bli ofullständigt, osammanhängande och kortsik- tigt. Systemsynsätt kan sägas vara motsatsen till att endast fokusera på egna prestationer, den egna organisationens uppdrag eller den egna budgeten.14
Med ett systemsynsätt tydliggörs hur olika delar av offentlig verksamhet hänger ihop och skapar en helhet eller ett system. För- enklat kan de system som beskrivs på detta sätt avse antingen hur offentliga aktörer organiserar sig i en sakfråga eller processer som omfattar flera parter. Samordnaren menar att ett systemsynsätt be- höver omfatta hela samhällets stöd, det vill säga inte enbart stödet från det offentliga utan även stödet från det civila samhällets orga- nisationer och privata aktörer inklusive näringslivet. De offentliga aktörerna har det formella ansvaret och mandatet, men många ideella och privata aktörer gör omfattande och avgörande insatser som stär- ker ungas etablering. Det är därför nödvändigt att synliggöra och förstå hur olika aktörer förhåller sig till varandra för att identifiera hur de länkar i, kompletterar eller konkurrerar med varandra, var unga faller mellan stolarna, var flera aktörer agerar samtidigt eller inte alls. Ett systemsynsätt är även viktigt för att verksamheterna ska kunna styras och utvecklas effektivt och med kvalitet.
Ett systemsynsätt bör användas för att synliggöra systemet med individen i fokus både vid en viss tidpunkt och över tid. Med en viss tidpunkt menas exempelvis övergången från skola till arbete.
14 SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet.
Samordnarens strategier |
SOU 2018:11 |
Över tid handlar om att utifrån ett sådant perspektiv synliggöra samhällets stöd från tidig ålder till ung vuxen.
Genom ett systemsynsätt sätts individens behov i centrum och fokus ligger på helheten. Med ett sådant synsätt förflyttas fokus från den egna verksamheten, de egna strukturerna och regelverken till vad som är bäst utifrån individens behov. Samordnaren anser att ett perspektivskifte är nödvändigt för att öka det offentligas för- måga att möta och stödja unga som varken arbetar eller studerar.
Samverkan och systemsynsätt är tätt sammankopplade. Genom ett systemsynsätt kan behovet av samverkan mellan aktörer och nivåer synliggöras liksom systemets förmåga att säkerställa att indi- viden får insatser och stöd utifrån sina behov. Genom att betrakta offentlig verksamhet som system, i stället för att ensidigt se och hantera enskilda områden, flyttas uppmärksamheten till helheten och relationen mellan systemets olika delar samt till möjliga orsaks- samband.15
Utredningen Innovationsrådet har sammanfattat hur ett system- synsätt skiljer sig från traditionell organisering (se tabell 4.1).16 I kort- het innebär ett systemsynsätt ett skifte av perspektiv från organisa- tionen i centrum till dem verksamheterna ytterst är till för.
15Statskontoret (2014). Systemrelaterade effektiviseringspotentialer i statlig kärnverksamhet.
16SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet.
SOU 2018:11 |
Samordnarens strategier |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: SOU 2013:40.
Behovet av ett förändrat perspektiv för att öka det offentligas för- måga att möta individer med mer sammansatta behov, eller mer komplexa samhällsfrågor har lyfts fram av en rad utredningar de senaste åren. Exempelvis har Utredningen En nationell samordnare för effektivare resursutnyttjande inom hälso- och sjukvården kon- staterat att det är uppenbart att samverkan och samarbete mellan huvudmännen och integrationen av tjänster behöver styras och stärkas utifrån en systemförståelse när det gäller personer med en sammansatt problematik.17
17 SOU 2016:2 Effektiv vård.
Samordnarens strategier |
SOU 2018:11 |
Ett sätt att beskriva samverkan ur ett systemsynsätt har gjorts av Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (Vårdanalys) i deras beskrivning av olika samordningsmedel. Figur 4.8 visar hur syste- men hänger ihop från individen till systemen och tydliggör att sam- verkan krävs inom respektive nivå.
Figur 4.8 Ramverk över olika typer av samordningsmedel
Källa: Vårdanalys 2017.
När samordning, och samverkan, diskuteras är det väsentligt att inte enbart vara överens om hur och på vilka nivåer samverkan och sam- ordning ska ske. Det är centralt att samordning sker ur individens perspektiv på de olika nivåerna. Med det menas att samordning ska ske med individens behov som utgångspunkt.
Samordning kan ske utifrån olika dimensioner. Tjänstesamord- ning handlar om att patienten eller brukaren ska uppleva insatserna som en sammanhållen tjänst medan professionell samordning tar fasta på i vilken utsträckning olika professioner samordnar insatserna. Med administrativ samordning avses hur administrativa system och andra stödfunktioner är samordnade. Organisationssamordning hand-
SOU 2018:11 |
Samordnarens strategier |
lar om hur formaliserat förhållandet är mellan de verksamheter som samverkar. Finansiell samordning tar fasta på hur ersättningen påver- kar förutsättningar för samordning och systemsamordning handlar om hur övergripande policys och regler skapar förutsättningar för samordning. I vissa fall är det tillräckligt med professionell samord- ning medan det i andra fall även krävs system- eller finansiell sam- ordning för att på ett effektivt sätt kunna hantera en situation.
5Unga och deras väg till etablering
Kunskap om ungas vägar till etablering och om unga som varken arbetar eller studerar är viktiga förutsättningar för att förstå situa- tionen för unga och vilka åtgärder och insatser som krävs för att vända utvecklingen. Detta kapitel ger en bakgrund och lyfter fram ett antal faktorer på samhällsnivå som är av stor betydelse för ungas etablering – men som delvis ligger utanför Samordnarens uppdrag att påverka.
5.1Förutsättningar för etablering
Generellt har vägen från utbildning mot arbete blivit alltmer krokig och utdragen både i Sverige och i andra länder. Tydliga etablerings- och karriärspår har ersatts av allt fler olika övergångsmönster. Etabler- ingsåldern, då minst 75 procent av en årskull förvärvsarbetar, har ökat från 20-årsåldern under 1980-talet till att stabilisera sig runt 29-års- åldern de senaste tio åren (figur 5.1).1 En del unga går in och ur studier och arbete och mellan stödjande verksamheter i perioder. Det har blivit vanligare med tidsbegränsade anställningar och deltids- arbete.2 Detta är resultatet av flera strukturomvandlingar i samhället.
1Etableringsålder mäts antingen genom den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS) eller genom Arbetskraftsundersökningarna (AKU). Etableringsåldern är vanligtvis högre om RAMS används. De som arbetar åtminstone en timme under referensveckan räknas som sysselsatta enligt AKU. Kraven för att klassas som förvärvsarbetande är högre inom RAMS som mäter sysselsättning i november månad. Eftersom AKU innehåller en större osäkerhet för beräkningar utifrån ett-årsklasser och nedbrutet på kön används RAMS här. Som jäm- förelse kan nämnas att etableringsåldern låg omkring 26–27-årsåldern under 00-talet enligt AKU (se Ungdomsstyrelsen 2013, Ung i dag 2013).
2Jämför Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Vägar och omvägar till arbetsmarknaden. Långsiktiga perspektiv på ungas etablering och försörjning.
69
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
Totalt |
Unga kvinnor |
|
Unga män |
|
40
38
36
34
32
30
28
26
24
22
20
18
16
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
Källa: SCB, RAMS.
Tillgången till arbeten med lägre krav på utbildning och erfarenhet lyfts ofta som särskilt viktiga delar av arbetsmarknadsstrukturen och påverkar ungas etableringsmöjligheter. Jämfört med andra EU- länder har Sverige en mindre andel yrken utan eller med låga for- mella utbildningskrav. Teknisk utveckling och ökad arbetsproduk- tivitet kopplas ofta samman med ett minskat antal lågkvalificerade arbeten. Den nationalekonomiska forskningen visar att det alltmer har gått mot att det främst är i mitten av lönefördelningen som yrken automatiseras och arbetstillfällen försvinner. Detta innebär att det är högbetalda respektive lågbetalda yrken som ökar i om- fattning, även om utvecklingen av det sistnämnda har avstannat de senaste åren i Sverige. Tillgången till jobb med låga krav på utbild- ning är generellt lägre i länder med en social modell som inkluderar höga minimilöner.3 Även om antalet lågkvalificerade arbeten fak- tiskt har ökat i Sverige under 2000-talet, har konkurrensen om dem hårdnat. Detta har påverkats av invandring, men också av att fler
3 Eriksson, S., Hensvik, L. & Nordström Skans, O. (2017). Den svenska arbetsmarknaden och dess utmaningar.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
högutbildade söker lågkvalificerade arbeten om de inte får de jobb de är utbildade för.4
Konjunktursvängningar påverkar etableringsmönstren på flera sätt. Vi har i dag den lägsta ungdomsarbetslösheten på över tio år i spåren av den pågående högkonjunkturen (figur 5.2).
Totalt |
Unga kvinnor |
|
Unga män |
|
30
25
20
15
10
5
0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Källa: SCB, AKU.
Av drygt 81 000 unga arbetslösa 15–24 år var 58 procent heltids- studerande enligt arbetskraftsundersökningarna i november 2017. I åldersgruppen 15–19 år var hela 82 procent heltidsstuderande.5 För att exkludera heltidsstuderande som söker ett arbete används begreppet unga som varken arbetar eller studerar.
Trots konjunktursvängningar har andelen unga som varken arbetar eller studerar varit betydande de senaste 10 till 15 åren. OECD har konstaterat att den ekonomiska tillbakagången i slutet av 00-talet i Sverige hade begränsad påverkan på andelen unga som varken arbetar eller studerar.6 En möjlig förklaring är att det i hög- konjunktur är vanligare att arbeta i stället för att studera medan
4Sveriges Kommuner och Landsting (2014). Utbildning – nyckeln till arbete. En longitudinell studie över årskullen 1981 och dess övergång från skola till arbete.
5SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
6OECD (2016). Investing in Youth – Sweden.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
förhållandet är det omvända i lågkonjunktur.7 Samtidigt finns det studier som visar att de som saknar en gymnasieutbildning påver- kas särskilt negativt vid konjunkturnedgångar.8 Arbetsgivare vittnar om att de i rådande högkonjunktur blivit mer benägna att försöka uppmärksamma kompetenser bland grupper som skulle ha svårare att komma i arbete i lågkonjunktur då arbetskraftsutbudet är större. Bristen på arbetskraft har lett till att arbetsgivare, särskilt i den offentliga sektorn, har börjat sänka kraven på utbildning och yrkeserfarenhet vid rekrytering, vilket gynnat arbetssökande som ska etablera sig på arbetsmarknaden för första gången.9 Frågor om validering och matchning kan därmed få ökad aktualitet i högkon- junktur samtidigt som det finns kontinuerliga utmaningar för att stärka ungas etablering.
Befolkningssammansättningen påverkar etableringen för unga. Stora ungdomskullar kan innebära en ökad konkurrens om befint- liga jobb och även en ökad arbetsbörda för de aktörer som ska er- bjuda unga insatser då de står utanför arbete och studier.10
Hur befolkningspyramiden ser ut som helhet, och inte enbart bland unga, påverkar också förutsättningarna för etablering. Ett av de tydligaste uttrycken var när de stora barnkullarna från 1940-talet närmade sig pensionsåldern med följande diskussion om kompe- tensförsörjning och generationsväxling inom olika branscher och ökade behov av vård och omsorg för äldre.11
Etableringen på arbetsmarknaden är beroende av i vilken grad arbetskraftsutbudet motsvarar arbetsgivarnas efterfrågan. Match- ning handlar om arbetstagare har utbildning eller kompetens som svarar mot arbetets krav och i vilken utsträckning möte sker mellan vakanser och arbetssökande. I en översikt från 2012 beskrivs forsk- ningen om matchning på svensk arbetsmarknad som begränsad. Dock noterades tecken på försämrad matchning och mer fokus efterlystes därför på utbildningssystemets kvalitet, effektivitet och
7Jämför Temagruppen Unga i arbetslivet (2014). Bakom siffrorna – unga som varken arbetade eller studerade 2000–2010.
8Sveriges Kommuner och Landsting (2015). Utbildning – nyckeln till arbete. En longitudinell studie över årskullen 1981 och dess övergång från skola till arbete.
9Arbetsförmedlingen (2017). Arbetsmarknadsutsikterna våren 2017. Prognos för arbetsmark- naden 2017–2018.
10Angelin, A. (2009). Den dubbla vanmaktens logik. En studie om långvarig arbetslöshet och socialbidragstagande bland unga vuxna.
11Jämför SOU 2006:102 Hur påverkar demografin arbetsmarknaden för unga? och SOU 2006:102 Samverkan för ungas etablering på arbetsmarknaden.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
relevans men även kring ingångslöner, anställningsskydd och löne- bildningen.12 Senare analyser har konstaterat att matchningen mellan arbetsgivare och arbetssökande fungerar sämre för de som saknar yrkeserfarenhet och de som kommer från arbetslöshet. Troligen beror det på större svårigheter att bedöma deras kompetenser.13 Matchningen fungerar dessutom sämre för utrikes födda jämfört med inrikes födda, även om problemets omfattning varierar mellan branscher.14
Det finns regionala och lokala skillnader som har stor betydelse. Det finns regioner och bostadsområden med en hög andel som står utanför studier och arbete.15 Tillgången på arbete och studier, match- ning och befolkningssammansättning varierar. Det kräver möjlig- heter att anpassa insatser och stöd utifrån lokala behov och utma- ningar. Samtidigt finns behov av att säkra ett likvärdigt arbete över landet.
Skilda socioekonomiska villkor mellan grupper och olika geogra- fiska områden har givetvis också stor betydelse. Andelen som var- ken arbetar eller studerar är särskilt hög i socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Där kan det bli extra påtagligt att unga ”ärver” föräldrarnas situation. Detta gäller särskilt för kommuner med få arbetstillfällen och där många flyttar från orten. Faktorer som ut- bildningstraditioner har också betydelse vilket bland annat märks i en del bruksorter där det saknas en tradition av att studera vidare. En annan dimension är att såväl den svenska utbildningsmarknaden som arbetsmarknaden är starkt könssegregerade. Detta gör att unga kvinnor och unga män är överrepresenterade i olika branscher
– vilket också kan ha betydelse för inkomster, inte minst ur ett livslångt perspektiv och även för pensionen. En del av det handlar om att det fortfarande finns en ojämn fördelning av det oavlönade hemarbetet, och för unga särskilt bland de som är föräldrar. Lik-
12Karlsson, N. Skånberg, O. (2012). Matchning på den svenska arbetsmarknaden. Underlags- rapport 9 till framtidskommissionen.
13Fredriksson, P., Hensvik, L. & Nordström Skans, O. (2015). Rätt man på rätt plats?
14Statistiska centralbyrån (2017). Integration – utrikes föddas matchning på arbetsmarknaden i Sverige.
15Jämför Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Unga utanför i åtta regioner. En beskrivning av unga som varken arbetar eller studerar.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
nande segregation utifrån kön går att se inom fritidsområdet där unga kvinnor och unga män ägnar sig åt olika aktiviteter.16
Förekomst av diskriminering är också något som påverkar eta- bleringen och levnadsvillkoren för unga generellt. I en underlags- rapport till Långtidsutredningen 2011 konstaterades att det finns stark evidens för att det förekommer etnisk diskriminering på arbets- marknaden. Detta konstateras utifrån kunskapskällor som register- studier, enkäter, intervjuer och experimentella studier (som fiktiva jobbansökningar). De två mest betydande formerna av diskriminer- ing är preferensbaserad som innebär att arbetsgivare väljer bort utrikes födda för att de själva, anställda eller kunder har negativa attityder eller fördomar om dem, samt statistisk diskriminering där arbetsgivare väljer bort sökande från grupper de vet, eller tror sig veta, har sämre egenskaper än genomsnittet.17 MUCF har lyft både hur unga med funktionsnedsättning och unga hbtq-personer upplever diskriminer- ing inom utbildning och i arbetslivet. Det är särskilt vanligt att unga kvinnor med funktionsnedsättning upplever diskriminering.18 Bland unga hbtq-personer finns större erfarenhet av långtidsarbetslöshet än bland andra unga vilket kan ha sin förklaring i trakasserier och diskriminering.19
5.2Unga som varken arbetar eller studerar
Under 2017 beräknades 127 600 unga i åldern 15–29 år stå utanför studier och arbete i Sverige (NEET). Andelen var som högst i ålders- gruppen 20–24 år (8,5 procent jämfört med 3,4 procent bland 15– 19-åringar (se figur 5.3). Även bland de över 24 år var det betydande grupper som stod utanför studier och arbete.
16Statistiska centralbyrån (2017). På tal om kvinnor och män och Ungdomsstyrelsen (2013).
Fokus 13 – unga och jämställdhet.
17Eriksson, S. ”Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden”, Bilaga 4 i SOU 2010:88.
Vägen till arbete. Arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration.
18Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017). Fokus 17 – unga med funktions- nedsättning. Etablering i arbets- och samhällslivet.
19Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017). Fokus 17 – unga hbtq-personer. Etablering i arbetslivet.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
15–19 år |
|
20–24 år |
25–29 år |
30–34 år |
|
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Källa: SCB, AKU.
I åldersgruppen 15–19 år är det något vanligare bland unga män att stå utanför arbete än bland unga kvinnor. I gruppen 20–24 år har det gått från att vara viss överrepresentation av unga kvinnor till att vara en viss överrepresentation av unga män de senaste åren. Med några enstaka undantag är dessa skillnader mellan könen dock mindre än en procentenhet. Skillnaderna är mer påtagliga i åldersgrupperna 25–29 år respektive 30–34 år (figur 5.4).
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
Kvinnor, 25–29 år |
Kvinnor, 30–34 år |
Män, 25–29 år |
Män, 30–34 år |
14
12
10
8
6
4
2
0
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Källa: SCB, AKU
Det är betydligt vanligare att stå utanför studier och arbete bland utrikesfödda unga kvinnor (se figur 5.5). Statskontoret har utifrån befintlig forskning lyft fram flera förklaringar till att utomeuropeiskt födda kvinnor oftare står utanför arbetskraften. En del handlar om att de inte har kompetens som svarar mot den svenska arbetsmark- nadens höga krav på formell utbildning och språkkunskaper. Andra hinder som berörs inom forskningen är diskriminering, ohälsa och traditionella familjevärderingar. Samtidigt saknas studier med en sam- lad analys av de olika orsaker som har betydelse för arbetskrafts- deltagandet bland utomeuropeiskt födda kvinnor.20
20 Statskontoret (2018). Sammanställning av kunskap om utomeuropeiskt födda kvinnor som står utanför arbetskraften.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
Unga kvinnor, inrikesfödda |
Unga kvinnor, utrikesfödda |
Unga män, inrikesfödda |
Unga män, utrikesfödda |
16
14
12
10
8
6
4
2
0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Källa: SCB, AKU.
Bland unga som varken arbetar eller studerar finns en överrepresen- tation av de som saknar en gymnasieutbildning, unga med funktions- nedsättning och unga utrikes födda (särskilt unga kvinnor). I Sam- ordnarens delbetänkande finns en mer utförlig beskrivning av hetero- geniteten bland unga som varken arbetar eller studerar.21
Unga som varken arbetar eller studerar har stöd från olika delar av samhället. Det är vanligast att ha stöd i form av statliga arbets- marknadsåtgärder, men detta är vanligare bland unga män än bland unga kvinnor (figur 5.6). Det är nästan enbart kvinnor som är för- äldralediga med ersättning på garantinivå bland de unga som varken arbetar eller studerar, och det har i flera rapporter konstaterats vil- ken utsatt ekonomisk situation unga ensamstående mödrar befin- ner sig i.22
21Se SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
22Jämför Ungdomsstyrelsen (2012). Unga föräldrars möjligheter att slutföra sin utbildning.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
|
Unga kvinnor (38 000) |
|
Unga män (44 000) |
|
Totalt (82 000) |
|
|
|
|
|
|
Statliga arbetsmarknadsåtgärder
Kommunalt stöd
Kombination av statliga åtgärder och kommunalt stöd
Ersättning på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning (Försäkringskassan)
Föräldraledig med ersättning på garantinivå (Försäkringskassan)
Okänd aktivitet
Källa: Temagruppen Unga i arbetslivet.
Utifrån registerstatistik har Temagruppen Unga i arbetslivet kon- staterat att det 2013 var tre gånger så vanligt att ha fått öppen psykiatrisk vård bland unga som varken arbetar eller studerar i åldern 20–24 år jämfört med bland ungdomsgruppen som helhet. Skillnaderna mellan könen var små. Dock konstaterades också att det var nästan fem gånger så vanligt bland män att ha en påföljd inom kriminalvården i åldersgruppen 16–29 år.23 Andra studier har visat att tonåringar som har blivit dömda för brott vid mer än ett tillfälle löper betydligt högre risk att befinna sig utanför studier och arbete vid 25 års ålder jämfört med övriga unga. Samtidigt ut- märker sig denna grupp av att ha svagare resurser med sig från upp- växten överlag, där brotten i sig kan bli till ytterligare hinder för
23 Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Aktivitet: okänd? Unga som varken arbetar eller studerar. Öppen vård mäts genom läkarbesök.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
senare etablering. Det är betydligt vanligare bland unga män 15–19 år att ha blivit dömda vid mer än ett tillfälle än bland unga kvinnor (4,6 procent jämfört med 0,9 procent bland unga födda 1985).24
Det är omkring en tredjedel av de unga inom gruppen där det inte går att fastställa vad de gör utifrån nationella register. De deltar inte i någon arbetsmarknadsåtgärd via Arbetsförmedlingen och upp- bär inte heller försörjningsstöd via kommunen. De har inte heller någon ersättning från Försäkringskassan för omvårdnad av barn, sjukdom eller funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsför- måga. Fördjupade registerstudier visar att de som saknar känd akti- vitet i vissa avseenden har starkare, i vissa avseenden svagare, resur- ser än övriga som står utanför studier och arbete. De har en högre utbildningsnivå, har en högre andel av sin inkomst från förvärvs- arbete, bor i mindre utsträckning i hushåll som fått försörjnings- stöd, har i mindre utsträckning fått psykiatrisk vård och påföljder inom kriminalvården. Samtidigt är det en högre andel bland dessa unga som helt saknar inkomst och det är vanligare att de bor med sina föräldrar. Det finns också en viss osäkerhet i statistiken då 29 procent av dem i okänd aktivitet i åldersgruppen 16–29 år 2013 var skrivna i Sverige men inte bodde i landet.25
I Samordnarens delbetänkande finns en redovisning av riskfakto- rer och heterogeniteten bland unga som varken arbetar eller stude- rar.26 I figur 5.7 ges en förenklad bild av förekommande riskfaktorer, där det ofta finns samband dem emellan.
24Bäckman, O., Estrada, F., Nilsson, A. & Shannon, D. ”The Life Course of Young Male and Female Offenders. Stability or change between Different Birth Cohorts?” i British Journal of Criminology. 2014.
25Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Aktivitet: okänd? Unga som varken arbetar eller studerar.
26Se SOU 2017:9. Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
Figur 5.7 Riskfaktorer för att varken arbeta eller studera
Källa: Samordnaren.
Det är vanligare bland dem som saknar en gymnasieutbildning att vara utanför studier och arbete – samtidigt finns det unga med gym- nasieutbildning som befinner sig i en sådan situation liksom de utan gymnasieutbildning som framgångsrikt etablerar sig på arbetsmark- naden.
Som konstaterades i Samordnarens delbetänkande finns det be- tydande skillnader i andelen som varken arbetar eller studerar mel- lan kommuner och bostadsområden. Bland kommunerna varierade detta från 5,8 till 18,6 procent för gruppen i åldern 16–24 år. I en- skilda bostadsområden kan andelen vara ännu större.27 Det finns på samma sätt skillnader mellan olika regioner i Sverige och i gruppens sammansättning. Andelen är som störst i Sydsverige (Blekinge och Skåne län) och som lägst i Övre Norrland (Västerbottens och Norrbottens län). Samtidigt har Stockholms län den högsta ande- len som varken arbetar eller studerar bland 16–19-åringar.28 Dessa skillnader är viktiga att beakta i det fortsatta utvecklingsarbetet, och visar på de skilda förutsättningar som finns i olika delar av lan- det att åstadkomma ett gott och likvärdigt stöd.
27Se SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
28Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Unga utanför i åtta regioner. En beskrivning av unga som varken arbetar eller studerar.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
5.3Unga som möter utmaningar i sin etablering
Begreppen unga som varken arbetar eller studerar och den inter- nationella motsvarigheten NEET har bidragit till ett ökat politiskt fokus och en uppmärksamhet på social exkludering och en grupp som ofta hamnar mellan olika stödsystem. Det enhetliga begreppet kan dock medföra att variationerna inom gruppen osynliggörs.29 Mot bakgrund av att det finns betydande kunskap om risk- och skyddsfaktorer för att hamna utanför studier och arbete finns det anledning att anlägga bredare perspektiv och att fokusera på unga som möter utmaningar i sin etablering.
Frågan kan även sättas i ett större sammanhang. Exempelvis kon- staterade SNS Konjunkturråd nyligen att Sveriges arbetsmarknad fungerar väl för de flesta, medan unga med svaga studieresultat, äldre arbetslösa och flykting- och anhöriginvandrare har stora svårigheter att etablera sig.30 I en studie från Stockholms universitet läggs fokus på unga som befinner sig i en sårbar position i sin etablering. Omkring hälften av de som varken arbetar eller studerar (i åldern 19–20 år) be- finner sig i en position med hög sårbarhet som präglas av sämre eko- nomi, ökad risk för psykiska problem, svagare socialt nätverk och dåligt självförtroende. Det är vanligare i denna grupp med oro för ekonomi och arbete och en mer negativ syn på sin framtid när det gäller utbildning, arbete såväl som familjebildning. I studien identi- fierades samtidigt att det även finns liknande mönster med hög sår- barhet bland en del av de unga som finns i en osäker studiesituation (33 procent) respektive i osäkra arbetsförhållanden (14 procent).31
Återkommande gemensamma bakgrundsfaktorer är att unga som saknar utbildning, unga med funktionsnedsättning och utrikes födda unga möter särskilda utmaningar i sin etablering oavsett konjunk- tur.32 Därför finns särskild anledning att fördjupa bilden kring just dessa grupper samt kring den psykiska ohälsan bland unga. Det är viktigt att ha med sig att inom dessa grupper finns en betydande
29Se SOU 2017:9. Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar för en utveck- lad diskussion.
30Nordström Skans, O., Eriksson, S. & Hensvik, L. (2017). Åtgärder för en inkluderande arbets- marknad.
31Plenty, S., Andersson, A.B., Hjalmarsson, S, Mood, C., Rudolphi, F. & Treuter, G. (2017).
Jobb, studier eller annat? En rapport om unga vuxnas sysselsättning och levnadsvillkor.
32Engdahl, M. & Forslund, A. (2015). En förlorad generation? En ESO-rapport om ungas eta- blering på arbetsmarknaden.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
heterogenitet och att en och samma individ kan tillhöra flera kate- gorier samtidigt. Det finns också överlappningar exempelvis genom att en del psykiska sjukdomar även räknas som funktionsnedsätt- ningar.
Arbetsförmedlingen redovisar att antalet inskrivna 16–24-åringar har minskat de senaste fem åren i spåren av ett förändrat konjunk- turläge och minskande ungdomskullar. Antalet unga som haft goda möjligheter till etablering har minskat bland de inskrivna. Samtidigt har antalet unga som bedöms ha en utsatt ställning ökat över en tio- årsperiod. Till dessa räknas de som har särskilt hög risk att fastna i långa perioder av arbetslöshet, och det gäller unga som saknar en gym- nasieutbildning, unga födda utanför Europa samt unga med en funk- tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga (se figur 5.8). Detta innebär att fler inskrivna unga hos Arbetsförmedlingen står relativt långt ifrån arbetsmarknaden, och att de oftare är i större be- hov av stöd. I december 2017 uppgick den andelen till 65 procent av inskrivna arbetslösa unga.33
Född utanför Europa
Förgymnasial utbildning
Funktionsnedsättning med nedsatt arbetsförmåga
25000
20000
15000
10000
5000
0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
* Observera att samma individ kan ingå i flera grupper.
Källa: SOU 2018:12 Dua, Arbetsförmedlingen, säsongsrensade data.
33 SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
Unga som saknar en gymnasieutbildning
Att sakna en gymnasieutbildning har en stor negativ påverkan på etablering senare i livet. Risken för att varken arbeta eller studera är fyra till fem gånger högre för de som inte avslutat sina gymnasie- studier jämfört med de som avslutat studieförberedande gymnasie- utbildning, oavsett kön.34 Under 2017 var arbetslösheten 32 procent bland unga 20–24 år som saknade en gymnasieutbildning. Motsva- rande andel för de som hade gymnasial- och eftergymnasial utbild- ning var 11 procent. Arbetslösheten var något högre bland unga män som saknade en gymnasieutbildning jämfört med unga kvinnor, medan förhållandet var det omvända för de som hade en gymnasial- eller eftergymnasial utbildning.35 I oktober 2017 utgjorde unga utan fullständiga gymnasiebetyg 38 procent av de inskrivna unga arbets- lösa hos Arbetsförmedlingen och 44 procent av dem som varit ar- betslösa i ett år eller mer.36
Utbildningens centrala roll understryker betydelsen av att se vilka vägar unga tar genom utbildningssystemet med fokus på kritiska skeden vad gäller studieresultat och val att påbörja eller avsluta en utbildning. Lärarförbundet har tagit fram en bild som illustrerar några uttryck av detta (figur 5.9).37 Unga som är frånvarande i grund- och gymnasieskolan, de som saknar behörighet till nationella pro- gram på gymnasienivå och de som avbryter studier i förtid eller inte fullföljer gymnasiestudierna med en examen tillhör riskgrupper för att hamna utanför arbete och studier.
Studieresultaten från grundskolan är ofta utslagsgivande för den fortsatta utbildningskarriären. Skolverket har konstaterat att en majoritet av de som inte uppnår kunskapskraven i alla ämnen i års- kurs 6 inte heller uppnått godkända betyg i alla ämnen i årskurs 9.38 Andelen unga som är behöriga till minst ett av gymnasieskolans nationella program (det vill säga ett yrkesprogram) har minskat från 87,6 till 82,5 procent mellan läsåren 2012/13 och 2016/17. Det
34Jämför SOU 2013:74 Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan.
35Skillnaderna mellan de som har en gymnasieutbildning och de som saknar det har etable- rats sig på en nivå omkring tjugo procentenheter sedan 2009, jfr SOU 2017:9. Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
36SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
37Illustrationen innebär en viss förenkling då studieavbrott i en del fall innebär att elever byter program.
38Skolverket 2017-05-11. PM – betyg och stöd från årskurs 6 till 9.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
sistnämnda läsåret hade 86,4 procent av flickorna och 79,2 procent av pojkarna sådan behörighet. Övriga var hänvisade till att läsa på gymnasieskolans introduktionsprogram.
Figur 5.9 Vägen genom utbildningssystemet för elever som påbörjade grundskolan 2004
Källa: Statistik från Skolverket, sammanställd av Lärarnas Riksförbund, grafik av Erik Nylund/Lärarnas Riksförbund. Delvis omarbetad av Samordnaren.
Kommentar: Bilden illustrerar vägen genom utbildningsystemet för de 93 749 elever som började i grund- skolans årskurs 1 höstterminen 2004. Bilden har justerats för publicering i denna rapport. För att se bilden i sin helhet och för förtydliganden, se Lärarnas Riksförbunds webb, www.lr.se
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
Omkring 30 procent av eleverna som påbörjar gymnasiestudier uppnår inte en examen inom fem år. Många elever avbryter sin ut- bildning i förtid och utöver det lämnar omkring 14 000–15 000 ele- ver gymnasieskolan varje år med ett studiebevis i stället för en exa- men (14 200 elever läsåret 2015/16 vilket motsvarade 16 procent av de som avslutade gymnasiet det läsåret).39
Unga nyanlända och utrikes födda
Utrikes födda är överrepresenterade bland unga som varken arbetar eller studerar. Detta gäller särskilt bland unga kvinnor där det är mer än dubbelt så vanligt enligt NEET-statistiken. Ser vi till register- statistik, som förvisso inte är lika uppdaterad men som ger säkrare kunskap om olika undergrupper, indikerar den att överrepresenta- tionen kan vara ännu större än så.40
En bidragande orsak till att en hög andel varken arbetar eller studerar bland nyanlända och utrikes födda kvinnor är kortare ut- bildning och mindre arbetslivserfarenheter jämfört med männen när de kommer till Sverige. Det är även vanligare att nyanlända kvinnor i Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag inte får ta del av arbetsnära insatser i samma utsträckning som män. MUCF som analyserat etableringen bland nyanlända har efterlyst särskilt fokus på utrikes födda kvinnor som tar hand om barn och står för en stor andel av det oavlönade arbetet i hemmet samt ett utökat ungdoms- fokus i genomförandet av etableringsuppdraget.41
Ser vi till utrikes födda generellt har de lägre inkomster, lägre sysselsättning, mer otrygga anställningar och högre arbetslöshet jämfört med inrikes födda. I en underlagsrapport från Delegationen för migrationsstudier (Delmi) konstateras att de tio senaste årens forskning pekar på fem faktorer som förklarar detta: invandrings- skäl, humankapital, sociala nätverk, trösklar till arbetsmarknaden och diskriminering. I rapporten lyfts flera rekommendationer för att stärka etableringen i form av validering av yrkeskunskaper, er-
39Skolverket (2017). Nära examen. En undersökning av vilka kurser gymnasieelever med studie- bevis saknar godkänt i för att få examen.
40Jämför SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
41Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017). Fokus 17 – ungas etablering. Etablering i arbets- och samhällslivet och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2016). Fokus 16 – unga nyanländas etablering. Kartläggning av etableringsuppdraget.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
kännande av högskoleutbildning från andra länder, kompletterande högskoleutbildning med betoning på yrkesutbildning, starkare in- satser för att öka språkkunskaperna samt insatser för att kompen- sera begränsade sociala nätverk. Den visar också på att stöd till eget företagande ger möjlighet till arbete men sämre inkomster än en anställning och subventionerande anställningar.42
OECD har gjort beräkningar som visar att tillväxten i ungdoms- befolkningen i Sverige sedan 2009 har drivits framåt av invandring, och hade varit avtagande utan den.43 Från 2012 till 2016 ökade an- talet utrikes födda i åldern 18–24 år med 25 procent. Samtidigt har ålderkullarna minskat med 11 procent bland inrikes födda i åldern 18–24 år.44 Den demografiska strukturen förändrades också snabbt då många av de som sökte asyl i Sverige 2015 var under 25 år, 99 000 individer. Drygt 70 000 var under 18 år och av dem var drygt 35 000 ensamkommande barn. Könsfördelningen var särskilt ojämn i åldersgruppen 13–17 år bland de asylsökande (87 procent unga män och 13 procent unga kvinnor).45 Det finns en trend där antalet år det tar för flyktingar att komma i arbete har minskat under perio- den 2007–2015.46 Tidigare studier av etablering visar att unga som kommer till Sverige som ensamkommande etablerar sig i högre ut- sträckning än de som anländer med sina föräldrar. Detta kan bero på en rad olika saker, som att de i högre grad söker sig till arbete än studier, har särskilda erfarenheter och kunskaper, eller att regelverk är bättre utformade för att stödja deras etablering.47
Mot bakgrund av utbildningens centrala betydelse för etablering är utvecklingen av gymnasieskolornas introduktionsprogram sär- skilt viktig att följa. Detta bland annat utifrån den individuella an- passning som kan ske där och för möjligheterna att övergå till och slutföra nationella program. Det handlar även om att introduktions- programmen har högst andel elever som avbryter sin utbildning i förtid.
42Joyce, P. (2015). Integrationspolitik och arbetsmarknadspolitik. En översikt av integrations- åtgärder i Sverige 1998–2014.
43Se SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
44SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
45Migrationsverket (2016). Inkomna ansökningar om asyl, 2015.
46Arbetsmarknadsdepartementet (2018). Arbetsmarknadsläget – fokus etablering. Powerpoint
31januari 2018.
47Çelikaksoy, A. & Wadensjö, E. (2015). De ensamkommande flyktingbarnen och den svenska arbetsmarknaden.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
Under hösten 2016 antogs 90 procent fler elever på språkintro- duktion än under hösten 2015, vilket gjorde att det totalt blev gym- nasieskolans fjärde största program. Språkintroduktion är det intro- duktionsprogram där minst andel elever går över till ett nationellt program, endast 36 procent. Av de som har påbörjat ett nationellt program efter språkintroduktion har 41 procent gått ut med en gym- nasieexamen fem år efter starten på språkintroduktionsprogrammet.48
Skolinspektionen publicerade 2017 en granskning av språkintro- duktionsprogrammet på 42 skolor med syftet att se om elevernas utbildningsbehov tillgodosågs och om eleverna fick stöd och väg- ledning under sin utbildning inför fortsatta studier och yrkeslivet. Granskningen visade att majoriteten av skolorna inte fullt ut kunde tillgodose elevernas utbildningsbehov, och eleverna fick inte heller det stöd eller vägledning de var i behov av. Utbildningens utform- ning styrdes i flera fall av organisatoriska faktorer som tillgång till lärare och lokaler. I stort sett samtliga skolor uppgav att eleverna på språkintroduktion studerar heltid, men vad som räknas som heltid visade sig variera mellan 13 och 25 undervisningstimmar i veckan. Flera skolor lyfte fram att orsaken till bristerna berodde på den kraftiga ökningen av elever på kort tid, men Skolinspektionen har identifierat dessa brister redan i tidigare granskningar. Dock har det ökade elevantalet gjort bristerna mer synliga och det drabbar i dag betydligt fler elever i en redan utsatt grupp. Skolinspektionen lyfter att huvudmän och skolor måste utveckla kvaliteten på språkintro- duktionen för att inte riskera långtgående konsekvenser i form av ökat utanförskap.49 Skolverket gjorde också en uppföljning av språk- introduktionen 2017, där det framgick att endast var tredje elev har påbörjat ett nationellt program och endast var femte elev har lyckats slutföra ett gymnasieprogram bland de elever som studerat på språk- introduktion.50
Ett antal kommuner har börjat kombinera språkintroduktion och vissa yrkesprogram på gymnasiet, inom främst restaurang, vård och hantverk för att motivera unga att fortsätta sina studier, oavsett om eleven har uppehållstillstånd eller inte. Regeringen har tagit initiativ
48Skolverket (2017). Redovisning av uppdrag om uppföljning av gymnasieskolan 2017.
49Skolinspektionen (2017). Språkintroduktion i gymnasieskolan.
50Skolverket (2017). Uppföljning av språkintroduktion. Beskrivande statistik på nationell nivå och exempel på hur nyanlända elever kan ges möjlighet att använda sitt modersmål i undervis- ningen.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
för att skapa påbyggbara yrkespaket kopplade till gymnasieskolans introduktionsprogram.51
Av de 86 000 unga 18–24 år som är inskrivna på Arbetsförmed- lingen finns 14 300 inom etableringsuppdraget. Bland de unga ny- anlända saknar nästan hälften en gymnasieutbildning. Nyanländas kompetens behöver snabbt kartläggas och kompletteras för att iden- tifiera utbildningsbehov och för att möta arbetsmarknadens efter- frågan. Dua har lyft flera utmaningar och utvecklingsområden. Ny- anlända med tidsbegränsade uppehållstillstånd behöver slutföra sina gymnasiestudier innan de kan åberopa ett eventuellt arbete för för- längt uppehållstillstånd, vilket de sedan juni 2017 har möjlighet att göra. Dock är det förvånansvärt få i etableringsuppdraget som stu- derar enligt Dua. De konstaterar kunskapsbrister inom kommuner och Arbetsförmedlingen om det nya regelverket och att utbildnings- möjligheterna behöver stärkas, bland annat för de med kort utbild- ningsbakgrund där kvinnor är överrepresenterade och för unga som fyller 20 år men inte har hunnit fullfölja en gymnasieutbildning. Ny- anlända med tillfälliga uppehållstillstånd måste tidigt få tydlig infor- mation om regelverk och sina möjliga vägval. 52
Arbetsförmedlingen fick under 2017 i uppdrag av regeringen att förbättra genomförandet av etableringsuppdraget, som från den 1 januari 2018 övergår från en rättighetslagstiftning till ett arbets- marknadspolitiskt program. Arbetsförmedlingen pekar bland annat på behovet av gemensam kartläggning med kommunerna kring de individer inom etableringen som är i behov av utbildning, där myn- dighetens kommande utbildningsplikt också ska integreras.53
Unga med funktionsnedsättning
Det saknas en övergripande bild av hur vanligt förkommande olika funktionsnedsättningar är bland unga som varken arbetar eller stu- derar. Begreppet funktionsnedsättning omfattar bland annat fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar. Det går att synliggöra en del av variationerna genom samhällets olika stöd-
51Skolverket (2017). Redovisning av uppdrag om sammanhållna yrkesutbildningar samt stöd- insatser under införandet av regionalt yrkesvux.
52SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
53Arbetsförmedlingen (2017). Återrapport – förbättra genomförandet av etableringsuppdraget.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
system, registerstudier och enkätundersökningar. Dock är det viktigt att ha med sig att alla mätmetoderna har sina brister vilket innebär att det inte är möjligt att fullt ut fånga vare sig omfattningen och de variationer som finns.
Myndigheten för delaktighet (MFD) har utifrån undersökningarna om levnadsförhållandena (ULF) konstaterat att andelen som är utan- för studier eller arbete är nästan dubbelt så stor bland unga med funktionsnedsättning jämfört med övriga unga i åldern 16–24 år (se figur 5.10). Skillnaden är särskilt stor bland unga män.
|
Med funktionsnedsättning |
|
Utan funktionsnedsättning |
|
|
|
|
15
10
5
0
Samtliga |
Unga kvinnor |
Unga män |
Källa: Myndigheten för delaktighet, SCB, ULF.
I en fördjupningsstudie kopplad till Arbetskraftsundersökningarna har 14 procent av unga i åldersgruppen 16–29 år bedömts ha en funktionsnedsättning, och 8 procent även ha nedsatt arbetsförmåga. I undersökningen uppgav 27 procent av unga med en funktions- nedsättning att de blivit diskriminerade i arbetslivet på grund av sin funktionsnedsättning under de senaste fem åren (34 procent bland kvinnor och 21 procent bland män).54 Dua har föreslagit att denna undersökning bör utvecklas med större undersökningsgrupper så att kunskapen kan fördjupas utifrån dimensioner som ålder, kön och födelseland.55
54Statistiska centralbyrån (2017). Situationen på arbetsmarknaden för personer med funktions- nedsättning.
55SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
Unga som har en funktionsnedsättning som innebär nedsatt ar- betsförmåga har betydligt sämre arbetsmarknads- och utbildnings- utfall jämfört med övriga befolkningen. MFD har konstaterat att personer med funktionsnedsättning generellt har lägre utbildnings- nivå och att många inte får det stöd de behöver. I övergångar mel- lan skolformer finns risk att information förloras kring behov av stöd eller insatser (se mer i kapitel 8). Det finns indikationer på att färre elever med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga går vidare till arbete från gymnasieskolan och gymnasie- särskolan jämfört med tidigare, och att tillströmningen till daglig verksamhet har ökat. Ibland sätts samverkansinsatser in så sent som i 25–30-årsåldern och ökade krav på lönsamhet för Samhall riskerar att utesluta de med störst behov.56
Etableringen efter gymnasiesärskolan är ett viktigt område där det saknas löpande insamling av nationell statistik. En särskild stu- die av 12 000 individer från gymnasiesärskolan har dock visat att efter avslutade studier så hade 47 procent sysselsättning i daglig verksamhet, 22 procent förvärvsarbete (huvuddelen med lönesub- vention) och 7 procent studerade. Nästan en fjärdedel, 24 procent, var utanför arbete, studier och daglig verksamhet.57 Tidigare studier har visat att drygt fyra av tio som hade aktivitetsersättning har gått i någon form av särskola.58 Det saknas också en aktuell bild av daglig verksamhet. I direktiven för den pågående utredningen om översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen påtalas in- låsningseffekter i daglig verksamhet, och i uppdraget ingår att analysera ändamålsenligheten i LSS-insatserna.59
Arbetsförmedlingen har ett uppdrag när det gäller unga med funktionsnedsättning att särskilt samverka med skolan för att under- lätta övergången från skola till arbetsliv, samt samverkan med För- säkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom arbete.60 Det finns indikationer på att genomförandet av uppdraget
56Myndigheten för delaktighet (2016). Utvärdering och analys av funktionshinderspolitiken 2011–2016. Redovisning av regeringsuppdrag om ett samlat uppföljningssystem för funktions- hinderspolitiken.
57Arvidsson, J. (2016). Sysselsättning och social rättvisa – en nationell registerstudie om 12 269 unga vuxna med intellektuell funktionsnedsättning.
58Försäkringskassan (2012). Tio år med aktivitetsersättning – en studie om situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga.
59Dir. 2016:40 Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen.
60Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 15 §.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
varierar betydligt mellan olika delar av landet. Det saknas också en nationell struktur som kan säkra kvalitet och likvärdighet i detta arbete.
Landets kommuner har många viktiga insatser för unga med funktionsnedsättning. I en undersökning från 2015 kring kommu- nernas arbete kopplat till Dua uppgav något mindre än hälften av kommunerna att de hade unga med funktionsnedsättning som en särskilt prioriterad grupp (42 procent, medan 48 procent uttryck- ligen svarade att de inte hade det). En tredjedel (32 procent) gjorde bedömningen att samverkan helt eller delvis bidragit till en minsk- ning av arbetslösheten för unga med funktionsnedsättning.61 MUCF har i dialog med kommuner blivit uppmärksammade på att unga som har mindre påtagliga funktionsnedsättningar, men som inte klarar sig på egen hand, är särskilt utsatta. De behöver stöd, men möter inte de krav som ställs för att få tillgång till det. Det kan också vara så att en del av dessa unga tackar nej till stöd för att de inte identi- fiera sig som funktionsnedsatta.62 Detta har också tagits upp i dia- log med Samordnaren.
Unga med aktivitetsersättning från Försäkringskassan utgör en betydande andel av unga som varken arbetar eller studerar och kvar- står längre utanför studier och arbete.63 Antalet personer med aktivi- tetsersättning har ökat successivt sedan 2003. Detta beror på ett högt nybeviljande i kombination med att få lämnar ersättningssystemet. Liknande trender finns i flera andra länder.64 Av de som nybeviljats aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga noterar Försäkrings- kassan en uppgång av psykiatriska diagnoser, främst utvecklingsstör- ningar och hyperaktivitetsstörningar.65 Prognosen är att antalet unga med aktivitetsersättning kan komma att minska något de kommande åren och befinna sig omkring 37 000–38 000 individer fram till 2021. Tidigare bedömningar har varit att antalet kunde komma att öka. Möjligheten att beviljas hel sjukersättning från 19 års ålder och bättre bedömningar i övergång mellan aktivitetsersättning för förlängd skolgång till ersättning för nedsatt arbetsförmåga ligger bakom den
61SOU 2017:19 Uppdrag: samverkan – steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa.
62Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017). Fokus 17 – unga med funktions- nedsättning. Etablering i arbets- och samhällslivet.
63Jämför Ungdomsstyrelsen (2012). Fokus 12 – levnadsvillkor för unga med funktionsnedsättning.
64Ds 2016:5 Mer tydlighet och aktivitet i sjuk- och aktivitetsersättningen.
65Försäkringskassan (2016). Försäkringskassans årsredovisning 2015.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
förändrade bilden.66 I flera rapporter har konstaterats att arbetet med att samordna insatser kopplade till aktivitetsersättningen behöver förbättras.67
I december 2016 fanns drygt 35 000 unga 16–29 år inskrivna hos Arbetsförmedlingen med en funktionsnedsättningskod (36 procent kvinnor och 64 procent män). Andelen med en funktionsnedsätt- ningskod har ökat från 13 till 19 procent 2011–2016. Ser vi endast till de senaste åren har andelen dock minskat något. Vanligast före- kommande är neuropsykiatrisk funktionsnedsättning.68 Använd- ningen av begreppet nedsatt arbetsförmåga är omstritt och Arbets- förmedlingen har ett uppdrag att utreda om begreppet påverkar individerna och vid behov föreslå alternativt språkbruk.69
5.4Ungas psykiska hälsa
Den psykiska ohälsan bland unga är alarmerande och behöver där- för uppmärksammas särskilt. Under de senaste 20 åren har psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna ökat i större omfattning i Sverige än i övriga nordiska länder. Ökningen i psykisk ohälsa bland barn och unga i Sverige återfinns i hela ungdomspopulationen, även om andelen är högre bland barn och unga vuxna med svåra psyko- sociala förhållanden. Ökningen rör såväl självrapporterade psykiska besvär som diagnostiserade psykiska sjukdomar.70 Skillnaden mel- lan unga män och unga kvinnor ökar dessutom med stigande ålder, där unga kvinnor upplever sig ha sämre hälsa och fler besvär.71
MUCF har tagit fram en rapport som visar att övergången från att vara barn till att bli vuxen kan i sig skapa stress hos många unga. Det är vanligt med psykosomatiska symptom i tonåren. Ungefär
66Försäkringskassan (2017). Anslagsbelastning och prognos för anslag inom Försäkringskassans ansvarsområde budgetåren 2017–2021 jfr Försäkringskassan (2016). Anslagsbelastning och pro- gnos för anslag inom Försäkringskassans ansvarsområde budgetåren 2016–2020.
67Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Tid för aktivitetsersättning för unga!, Riksrevisionen (2015). Aktivitetsersättning – en ersättning utan aktivitet? och Försäkringskassan (2012). Tio år med aktivitetsersättning.
68Rapporter från riksdagen 2017/18:RFR2, Arbetsmarknadsutskottet. Vägen till arbete för unga med funktionsnedsättning – en uppföljning och utvärdering.
69Regeringsbeslut (A2017/02442/A, A2017/02368/SV, A2017/02382/SV [delvis] m.fl.). Regler- ingsbrev för budgetåret 2018 avseende Arbetsförmedlingen.
70Socialstyrelsen (2017) Utvecklingen av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna – till och med 2016.
71Folkhälsomyndigheten (2014) Skolbarns hälsovanor i Sverige 2013/14. Grundrapport.
SOU 2018:11 |
Unga och deras väg till etablering |
hälften av unga mellan 13 och 18 år har magont, huvudvärk eller svårt att somna minst en gång i veckan. De diagnoser som främst bidrar till ökningen är depressioner och olika ångestsyndrom. Dia- gnoser som tyder på skadligt bruk och beroende av olika substanser ökar också, särskilt bland unga män. Socialstyrelsen har konstaterat att barn och unga vuxna som diagnostiseras med depression eller ångestsyndrom riskerar långa sjukdomsförlopp med fortsatt behov av psykiatrisk vård och läkemedelsbehandling. Det finns även en förhöjd risk för suicidförsök och suicid över tid. Barn och unga vuxna med psykisk ohälsa har generellt en lägre utbildningsnivå. Ohälsan kan bland annat påverka funktionsförmågan så att det blir svårt att tillgodogöra sig studier. Att klara skolan är en viktig skyddsfaktor för att klara psykiska påfrestningar och en fullföljd skolgång ökar möjligheterna till ett inträde i arbetslivet och etabler- ing i vuxenlivet. Det ställer krav på samverkan mellan olika aktörer som skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård så att förutsättningar finns att öka barns möjligheter att klara skolan (se mer i kapitel 8).72
Bland unga som varken arbetar eller studerar är det vanligare att känna sig deprimerad, ha lågt självförtroende och uppleva fysiska besvär.73 Allvarliga problem med oro, ångest och rädsla är mer än dubbelt så vanligt bland de som varken arbetar eller studerar jämfört med andra unga. Bland de unga männen är det dessutom fem gånger så vanligt att skatta sin allmänna hälsa som dålig eller mycket dålig jämfört med unga män i studier eller arbete.74 Andelen som fått öppen psykiatrisk vård är tre gånger så hög i gruppen unga som varken arbetar eller studerar som i ungdomspopulationen i sin hel- het. Öppen psykiatrisk vård är vanligast bland unga som varken arbetar eller studerar i åldern 16–19 år och andelen minskar med åldern.75
72Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2015). När livet känns fel – ungas upp- levelser av psykisk ohälsa.
73Plenty, S., Andersson, A.B., Hjalmarsson, S, Mood, C., Rudolphi, F. & Treuter, G. (2017).
Jobb, studier eller annat? En rapport om unga vuxnas sysselsättning och levnadsvillkor.
74OECD (2016). Investing in Youth – Sweden.
75Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Aktivitet: okänd? Unga som varken arbetar eller studerar.
Unga och deras väg till etablering |
SOU 2018:11 |
Andra studier visar att personer med omfattande arbetslöshet i åldern mellan 21 och 25 år löper betydligt högre risk för psykisk ohälsa senare i livet jämfört med andra unga.76
En studie kring ungas upplevelser har bland annat visat att det som ibland benämns som lättare psykiska besvär kan upplevas nog så svåra av unga själva. Psykisk ohälsa är särskilt utbredd bland unga med funktionsnedsättning, unga hbtq-personer och unga flyktingar. Unga kvinnor och unga män har olika strategier för att hantera psykisk ohälsa.77 Socialstyrelsen menar att det är angeläget att fort- sätta följa utvecklingen av en ökad psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna och att hjälpa olika aktörer inom hälso- och sjukvård och socialtjänst att möta behovet av försämrad psykisk hälsa bland unga. Även om orsakerna till ökningen av psykisk ohälsa inte är fastställda tyder den betydande omfattningen bland unga på att orsa- kerna rör ungas livsvillkor generellt, som skolperioden eller inträ- det till arbetsmarknad och vuxenliv. Att psykisk ohälsa också är en riskfaktor gör att en allt ökande grupp av unga i befolkningen kan få svårt att etablera sig på arbetsmarknaden och i vuxenlivet.78 Det har gjorts och görs stora satsningar inom detta område. Exempelvis kommer Forte, Vetenskapsrådet och Vinnova under våren 2018 med en ny gemensam utlysning om psykisk hälsa hos nyanlända barn och ungdomar samt barn och ungdomar med funktionsnedsättningar. Satsningen omfattar totalt 150 miljoner kronor och sträcker sig över sex år, och riktar sig till tvärvetenskapliga miljöer som ska arbeta för utveckling av nya idéer och innovationer.79
76Virtanen, P., Hammarström, A. & Janlert, U. ”Children of boom and recession and the scars to the mental health. A comparative study on the long term effects of youth employ- ment” i International Journal for Equality in Health. 2016. Se även Strandh, M., Winefield, A.,
Nilsson, K., & Hammarstrom, A. ”Unemployment and mental health scarring during the life course” i European journal of public health. 2014.
77Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2015). Modell för stöd till unga med psykisk ohälsa som varken arbetar eller studerar, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (2017). Fokus 17 – unga hbtq-personer. Etablering i arbetslivet. och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2015). När livet känns fel – ungas upplevelser av psykisk ohälsa.
78Socialstyrelsen (2017). Utvecklingen av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna – till och med 2016.
79Forte ”Utlysning i mars: Psykisk hälsa hos barn och ungdomar inom utsatta grupper” publi- cerad på myndighetens webbplats www.forte.se
6 Kommunernas aktivitetsansvar
Kommunernas skyldighet att bedriva arbete riktat till unga som inte studerar har sett olika ut genom åren och går att spåra tillbaka till 1970-talet. De senaste tio åren har kommunernas ansvar förtyd- ligats i omgångar. Trots det kvarstår betydande skillnader i kvalitet och likvärdighet mellan kommuner. Samordnaren har sedan hösten 2016 haft i uppdrag att komplettera Skolverkets arbete med det kommunala aktivitetsansvaret. I uppdraget har ingått att ge förslag till fortsatta åtgärder från staten för att stödja kommunerna i deras arbete i syfte att öka kvaliteten och likvärdigheten i de insatser som unga erbjuds.
6.1Bakgrund till aktivitetsansvaret
Skollagens bestämmelser om uppsökande verksamhet för kommu- nerna togs bort i samband med införandet av de individuella pro- grammen på gymnasiet i början av 1990-talet. I mitten av 2000-talet återinfördes en särskild bestämmelse i skollagen om kommunalt ansvar att hålla sig informerad om ungas sysselsättning i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. Detta har kallats uppföljningsansvar och informationsansvar.1
Sedan 1 januari 2015 har kommunerna fått ett förtydligat så kal- lat aktivitetsansvar. Hemkommunen ska löpande under året hålla sig informerad om hur unga som har fullgjort sin skolplikt men inte fyllt 20 år och inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationellt program i gymnasieskola, gymnasiesärskola eller mot- svarande utbildning, är sysselsatta.2 Hemkommunen ska erbjuda de
1SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.
229 kap. 9 § skollagen (2010:800).
95
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
som omfattas av aktivitetsansvaret lämpliga individuella åtgärder som i första hand ska syfta till att motivera unga till att påbörja eller återuppta en utbildning. Insatserna ska dokumenteras på lämpligt sätt och register ska föras över de unga som omfattas av ansvaret.
När benämningen i skollagen ändrades från ett informations- ansvar till ett aktivitetsansvar syftade detta till att förtydliga att det ligger i hemkommunens ansvar att vara aktiv i relation till dem som omfattas av ansvaret. En annan viktig skillnad mot hur det var in- nan den senaste lagändringen är att aktivitetsansvaret i dag omfattar unga som går i gymnasieskolans introduktionsprogram, vilket inne- bär att en betydande andel inom aktivitetsansvaret är studerande. Samordnaren ser det som problematiskt och har därför ställt sig bakom det förslag Gymnasieutredningen lade om att elever på intro- duktionsprogram inte bör omfattas av det kommunala aktivitets- ansvaret.3 En sådan ändring bör innebära att det frigörs resurser i kommunernas arbete att fokusera arbetet mot de unga som står utan- för studier. Gymnasieutredningen och dess förslag bereds för när- varande inom Regeringskansliet.
6.2Ett likvärdigt stöd och insatser med kvalitet
Samordnaren har i uppdrag att föreslå fortsatta åtgärder från staten för att stödja kommunerna i deras arbete med aktivitetsansvaret i syfte att öka kvaliteten och likvärdigheten i de åtgärder kommu- nerna erbjuder de unga inom ramen för ansvaret. Därför har det varit viktigt för Samordnaren att i möten med kommuner kring aktivitetsansvaret be dem beskriva när kvaliteten och likvärdigheten brister, samt vilka lösningar de ser för arbetet framåt.
Samordnaren menar att likvärdighet inom aktivitetsansvaret bör utgå från en tolkning som innebär förmåga att ge ett individuali- serat stöd på likvärdiga villkor, oavsett var en individ är bosatt (för mer om likvärdighet, se kapitel 3). Det faktum att det är skillnader i hur kommunerna organiserar och genomför aktivitetsansvaret innebär därmed inte nödvändigtvis bristande likvärdighet. Det måste finnas utrymme för att arbeta på olika sätt utifrån skilda lokala
3 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Remissvar SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasie- utbildning (Diarienummer U2016/04660/GV).
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
förutsättningar. Dessutom är det i linje med den kommunala själv- styrelsen att varje kommun själv avgör hur aktivitetsansvaret genom- förs. Dock ska stödet till individen vara likvärdigt oavsett kommun och anpassad till varje individs resurser och behov.
För bedömning av kvalitet i de insatser som erbjuds inom aktivi- tetsansvaret tar Samordnaren utgångspunkt i evidensbaserad prak- tik (se kapitel 4) och insatsers effekter (se kapitel 7). En evidens- baserad praktik inom aktivitetsansvaret handlar om kommunernas förmåga att i verksamheten väga samman olika kunskapskällor och erfarenheter i mötet med enskilda unga och i planering och utveck- ling av verksamheten. För att nå kvalitet och likvärdighet krävs arbete inom flera viktiga områden; att fastställa vilka som omfattas av ansvaret, att etablera kontakt och att ha tillgång till och erbjuda lämpliga individuella insatser.
6.3Ett komplext uppdrag
med en heterogen ungdomsgrupp
Arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret är både komplext utifrån att ungdomsgruppen är heterogen och omfattande då det ska vara individcentrerat, vid behov samordnat och genomföras med hög kvalitet. En positiv trend är att andelen kommuner som har en handlingsplan för arbetet med aktivitetsansvaret har ökat successivt de senaste tio åren. I den kommunenkät som Samord- naren genomförde 2016 svarade 81 procent av kommunerna att de har en handlingsplan (jämfört med 63 procent 2010 och 25 procent 2006).4 Betydelsen av handlingsplaner kan vara särskilt stor då det inte förekommer någon styrning av uppdragets innehåll på natio- nell nivå.
Kommunenkäten genomfördes i samarbete med SKL. Den gick ut till alla 290 kommuner, med en svarsfrekvens på 86 procent. Resul- tatet har sammanställts i rapporten Kommunernas aktivitetsansvar 20165. Fortsättningsvis refereras den till som Samordnarens kommun- enkät.
4Resultaten från enkäten presenteras i sin helhet i Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitetsansvar 2016.
5Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
6.3.1Unga som omfattas av ansvaret
En av ambitionerna med förändringarna i regelverket 2015 var att skapa nationella register över de som omfattas av aktivitetsansvaret. Det har visat sig svårt att med exakthet beskriva storleken på den grupp unga som omfattas av ansvaret samtidigt som det finns indi- kationer på att de är fler än förväntat.
Skolmyndigheterna gjorde uppskattningen att ungefär 60 000 indi- vider omfattades av ansvaret under 2015.6 Av dem var hälften stude- rande inom gymnasieskolans introduktionsprogram och övriga fanns utanför gymnasieskolan, många gånger i okänd sysselsättning. Denna uppskattning bör vara en underskattning då drygt 115 200 unga regi- strerades som aktuella för aktivitetsansvaret av kommunerna 2016 enligt inrapporterade siffror till Skolverket. Den största gruppen, drygt 45 500, var i för kommunerna okänd sysselsättning. Knappt 8 500 unga var kända för kommunen, men inte i någon sysselsätt- ning. Utöver det var knappt 43 000 i studier på introduktionspro- grammen, drygt 8 000 i andra studier (exempelvis inom vuxenutbild- ningen) och knappt 10 000 i arbete eller annan sysselsättning.7
Samordnaren har gjort en beställning till SCB för att fördjupa kunskapen om de 115 200 individer som kommunerna rapporterat in 2016. En uppdelning har gjorts mellan elever inskrivna på intro- duktionsprogram och de som inte är det. De som benämns som utanför studier finns inte inom studier på gymnasieskolan.8
Resultaten visar att unga män är överrepresenterade bland dem som omfattas av aktivitetsansvaret, särskilt bland inskrivna på intro- duktionsprogrammen (tabell 6.1). Detsamma gäller i gruppen unga i åldern 19–20 år (figur 6.1).
6Skolinspektionen (2016). Kommunernas arbete med det kommunala aktivitetsansvaret.
7Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna?
8Dock kan några av dem finnas inom folkbildningen eller den kommunala vuxenutbildningen. Jämför Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna? Särredovisningen är bland annat gjord utifrån gymnasieutredningens förslag om att studerande på introduktions- programmen inte längre ska omfattas av aktivitetsansvaret, vilket Samordnaren ställer sig bakom då aktivitetsansvaret bör koncentreras mot de som inte finns i studier. SOU 2016:77
En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasie- utbildning och Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Remissvar SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full- följa en gymnasieutbildning (Diarienummer U2016/04660/GV).
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* Samtliga födda 1996–2000, folkbokförda i Sverige.
Källa: SCB.
16 år 17 år 18 år 19 år 20 år
40
30
20
10
0
I kommunernas |
Varav utanför studier |
Varav i |
aktivitetsansvar |
|
introduktionsprogram |
Källa: SCB.
Unga som omfattas av aktivitetsansvaret har betydligt svagare studiebakgrund än övriga unga. Studieresultat från grundskolan har betydelse för både behörighet till gymnasiestudier och för senare etablering. Bland unga inom aktivitetsansvaret var 52 procent be- höriga till gymnasieskolans nationella yrkesprogram 2016, jämfört med 95 procent bland övriga unga.9 Unga som omfattas av aktivi- tetsansvaret kommer oftare från familjer med kortare utbildnings-
9 Meritvärdet från grundskolan bland dem som avslutat årskurs 9 var också betydligt lägre. Bland de som omfattades av aktivitetsansvaret och var inskrivna på introduktionsprogram var meritvärdet 82,65 (88,19 för unga kvinnor och 78,68 för unga män), för de utanför studier 175,75 (186,30 för unga kvinnor och 166,98 för unga män), jämfört med 228,85 (239,98 för unga kvinnor och 217,92 för unga män bland övriga unga i samma ålder.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
bakgrund. Endast 30 procent har minst en förälder med en efter- gymnasial utbildning jämfört med 54 procent bland övriga unga.10
Nyanlända inom aktivitetsansvaret
Samordnaren har i uppdrag att särskilt beakta unga nyanlända i rela- tion till det kommunala aktivitetsansvaret. Både utrikesfödda och nyanlända11 är överrepresenterade inom aktivitetsansvaret (figur 6.2). Detta gäller särskilt de som varit inskrivna på gymnasieskolans intro- duktionsprogram, där språkintroduktion har blivit ett av de större gymnasieprogrammen som en konsekvens av det stora antalet unga som flydde till Sverige 2015. Bland nyanlända inom aktivitetsansva- ret var 62 procent män och 38 procent kvinnor 2016, jämfört med 56 respektive 44 bland nyanlända som inte omfattas av aktivitets- ansvaret. Könsskillnaden är större inom introduktionsprogrammen än i gruppen unga utanför studier.
|
Inrikes födda |
|
Utrikes födda |
|
Nyanlända |
Okänd bakgrund |
|
|
|
|
|
|
100
80
60
40
20
0
I kommunernas |
Varav utanför studier |
Varav i |
Övriga unga i |
aktivitetsansvar |
|
introduktionsprogram |
åldersgruppen |
Källa: SCB.
10Värt att notera är att det saknas uppgift om utbildning bland många av dem som omfattas av aktivitetsansvaret vilket troligen beror på en hög andel nyanlända och utrikes födda där uppgift saknas om föräldrarnas utbildning.
11Nyanländ definieras som född utomlands med första invandringsdatum till Sverige inom de senaste fyra åren. Det är svårt att med exakthet beräkna antalet nyanlända ungdomar utanför gymnasieskolan som omfattas av aktivitetsansvaret då det inte är möjligt att exkludera dem som har en avslutad gymnasieutbildning när de flyttade till Sverige genom befintliga register.
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
Arbetet med nyanlända inom aktivitetsansvaret har lyfts i både Samordnarens kommunenkät, i en fördjupad telefonundersökning och i Samordnarens dialogmöten med kommunala företrädare. I kommunenkäten uppgav få kommuner att de hade förändrat sitt arbete med aktivitetsansvaret utifrån att många anlände till Sverige 2015, även om de sett behovet av det. Ett skäl var att många av de unga nyanlända befann sig i asylprocessen och då inte omfattades av aktivitetsansvaret eller att de studerade på språkintroduktion och då, även om de omfattades av aktivitetsansvaret, formellt varit i pågående studier. Samma argument har lyfts av kommuner under dialogmöten 2017. Flera kommuner har lyft fram ett kommande be- hov av utökad samverkan inom kommunen och av nya utbildnings- former för att kunna påbörja och slutföra gymnasiestudier, samt ökad bemanning i arbetet med unga nyanlända.
Under Samordnarens dialogmöten har allt fler tagit upp proble- matik med att kartlägga målgruppen och svårigheter att komma i kontakt med nyanlända ungdomar då de ofta inte bor på uppgivna adresser eller de placeras i annan kommun med kort varsel. Det kan vara svårt att hinna garantera studieplatser då kommunen inte vet från månad till månad hur många ungdomar som är skrivna i kom- munen. I några fall har unga antagits till en utbildning i en kommun, men därefter flyttats från Migrationsverkets boende till en annan kommun innan terminen har påbörjats. Den mottagande kommu- nen kan då få svårt att snabbt erbjuda en motsvarande utbildnings- plats på ett nationellt program. Det kan även finnas en problematik i att skapa kontakt med unga på grund av språksvårigheter och där- för är det av vikt att kommuner tillgängliggör information om akti- vitetsansvaret på flera olika språk.
Av de elever som avslutade sina studier på språkintroduktion läsåret 2013/14 och som inte återgått till studier inom gymnasie- skolan sedan dess, var nära var tredje utanför arbete eller studier hösten 2014.12
12 Skolverket (2017). Uppföljning av språkintroduktion. Beskrivande statistik på nationell nivå och exempel på hur nyanlända elever kan ges möjlighet att använda sitt modersmål i undervisningen.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
6.3.2Samarbete med grund- och gymnasieskolor
En avslutad och fullföljd gymnasieutbildning är den enskilt vikti- gaste faktorn för ungas etablering. Av eleverna som påbörjar en gymnasieutbildning deltar de flesta i tre år, men det är fortsatt en stor andel, cirka 35 procent, som inte erhåller en gymnasieexamen under den tiden. Tittar man på genomströmningen efter fem år har ytterligare 5 procent, alltså 70 procent av en ungdomskull tagit exa- men. Att en så betydande andel elever inte når målen för utbild- ningen är en stor utmaning för både gymnasieskolan och för det kommunala aktivitetsansvaret och det kan medföra stora svårig- heter för de ungdomar som berörs.
Samordnaren har i sitt arbete mött flera exempel på hur personal som arbetar med aktivitetsansvaret har ett nära samarbete med grund- och gymnasieskolan för att verka för närvaro och motverka studieavbrott. I Samordnarens kommunenkät uppgav hela 80 pro- cent av landets kommuner att verksamheten som ansvarar för akti- vitetsansvaret samverkar med gymnasieskolor och socialtjänst kring elever som riskerar att avbryta sina studier. Det var 60 procent som uppgav att de har samarbete med grundskolan kring elever som uppvisar en problematisk frånvaro.13 Ett skäl till det är att verksam- heten för aktivitetsansvaret snabbt ska kunna komma i kontakt med och erbjuda stöd till de som väljer att avbryta sina studier. Flera kommuner har också lyft vikten av samverkan med social- tjänsten som tidigt kan identifiera riskfaktorer. Verksamheter och stödinsatser inom socialtjänsten har även möjlighet att stödja föräld- rar på ett annat sätt än vad skolan eller en verksamhet för aktivi- tetsansvaret har möjlighet att göra.
Huvudmannens ansvar att rapportera frånvaro och studieavbrott till hemkommunen
För att stärka arbetet med kommunernas informationsansvar in- fördes 2009 en skyldighet för gymnasieskolor och gymnasiesär- skolor att snarast meddela hemkommunen när en elev börjar eller
13 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
slutar gymnasieutbildningen.14 Rapporteringsskyldigheten utökades den 1 januari 2015 till att även gälla elever som utan skäl är frånva- rande i betydande utsträckning.15 Syftet var att säkerställa att hem- kommunen skyndsamt blir informerad om elevers betydande från- varo för att på ett bättre sätt kunna genomföra sitt aktivitetsansvar.16
Enligt flera kommuner som Samordnaren har mött uppfylls inte rapporteringsskyldigheten kring studieavbrott och frånvaro i den utsträckning som lagen avser och det saknas en nationell bild av hur rapporteringsskyldigheten efterlevs. Skolinspektionen har ännu inte genomfört några granskningar inom området.
Samordnaren anordnade tillsammans med Storsthlm ett dialog- möte kring frånvarorrapportering. Representanter från de tre stor- stadsregionerna, CSN, Skolverket, SKL, SPSM och företrädare för ett antal gymnasieskolor och kommuner i Stockholms län deltog. På mötet gavs indikationer på att få skolor rapporterar frånvaro till hemkommunen trots att de är skyldiga att göra detta. Möjliga orsa- ker som diskuterades var bristande kunskap om lagstiftning, skilda tolkningar av vad frånvaro i betydande utsträckning innebär samt att det saknas tillräckligt enkla och säkra metoder för att överföra informationen till hemkommunen. Det som framkom på mötet bekräftas av en analys av arbetet kring frånvaro från kommunerna i Stockholms län.17 Det upplevdes också vara otydligt vad hemkom- munerna ska använda informationen till och en slutsats var att detta kan bidra till en oklar ansvarsfördelning.
Flera kommuner har lyft betydelsen av att fånga upp skälen till studieavbrott bland unga.18 Kommunerna menar att detta är en viktig kunskapskälla i skolornas systematiska kvalitetsarbete för att identifiera och åtgärda brister. Det kan ge en fördjupad kunskap kring särskilda lokala utmaningar som kompletterar den nationella bilden av avbrottsorsaker.19
14Skollag (2010:88), 15 kap. 15 §, se även SFS 2009:1038 och Prop. 2009/10:165. Den nya skol- lagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.
15Prop. 2013/14:191 Med fokus på unga – en politik för goda levnadsvillkor, makt och inflytande.
16Se SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.
17Storsthlm (2017), Länsövergripande utvecklingsarbete kring problematisk skolfrånvaro. Stencil.
18Om denna typ av uppgifter ska samlas in behöver det göras en avvägning mot om det kan vara känsliga uppgifter enligt gällande lagstiftning.
19Jämför SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning och Temagruppen Unga i arbetslivet (2013). Tio orsaker till avhopp.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
6.3.3Identifiera och etablera kontakt
Grundförutsättningen för att unga inom aktivitetsansvaret ska få ett likvärdigt och kvalitativt stöd är att hemkommunen vet vilka unga som ska kontaktas och sedan har förmåga att etablera kontakten.
I Samordnarens kommunenkät uppgav en majoritet av kommu- nerna (80 procent) att de upplever att lagen är tydlig kring vilka som omfattas av aktivitetsansvaret. Däremot har en betydande andel (61 procent) svårigheter med att samla in information och säker- ställa att ingen ungdom faller mellan stolarna.20
Det finns flera exempel på kommuner som har gått samman för att bygga system eller som har köpt in tjänster av systemleverantö- rer för att kartlägga målgruppen för aktivitetsansvaret. Några vik- tiga källor för systemen är folkbokföringsuppgifter i kombination med uppgifter från betygsdatabasen Beda21, och regionala elevdata- baser. Genom dessa källor går det oftast att få kunskap om vilka unga som inte finns i studier och som saknar en fullständig utbild- ning. Samtidigt finns det fortfarande kommuner som inte har till- gång till datasystem och som får leta manuellt i en rad olika regis- ter. Beda är dessutom inte komplett då inte alla skolor som utfärdar betygsdokument på gymnasial nivå rapporterar in betygen till data- basen.
Flera kommuner som Samordnaren mött har efterlyst ett natio- nellt system i stället för de olika regionala lösningar som byggts upp i olika delar av landet. Skolverket har noterat att kommunerna har utvecklat kvaliteten i sin inrapportering av uppgifter till SCB, men att en felkälla fortfarande är att alla kommuner inte har till- gång till elevdatabaser.22
Skolverket har under 2017 genomfört en förstudie om en data- bas för registrering av betyg och gymnasieexamen samt utrett om även andra uppgifter bör registreras i databasen och vem som bör få tillgång till uppgifterna.23 Förstudien har genomförts mot bakgrund
20Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
21Nationell betygsdatabas som administreras av UHR. Drygt 90 procent av alla gymnasie- skolor samt 70 procent av alla komvuxenheter rapporterar in uppgifter om betyg till Beda.
22Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna?
23Regeringsbeslut (U2016/01673/GV, U2016/01708/S, U2016/04154/GV m.fl.). Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens skolverk.
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
av den utökade rätten att delta i kommunal vuxenutbildning på gym- nasial nivå i syfte att uppnå grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning.24 I studien listas en rad användningsområ- den för en nationell betygsdatabas och ett av områdena som nämns är kommunernas aktivitetsansvar.25
För att etablera kontakt med de som omfattas av aktivitetsansvaret visar erfarenheter från kommunerna att det krävs ett kontinuerligt och uthålligt arbete samt möjlighet att använda flera kontaktvägar. De vanligaste sätten som kommunerna använder för att nå unga är via telefonsamtal, brev, sms och e-post. Många vittnar dock om att det oavsett kontaktväg kan vara svårt att få unga att svara, vilket gör att arbetet ofta är väldigt resurskrävande men ger låga resultat. Allt fler kommuner arbetar med hembesök som metod för de som är svåra att nå och det blir även allt vanligare att utveckla modeller för kontakt via sociala medier eller genom att anställa unga som i sin tur kan nå ut till andra unga. Kommunerna söker generellt unga via fler kanaler i dag jämfört med tidigare. Samtidigt framkommer det i Samordnarens kommunenkät att andelen kommuner som upp- lever svårigheter med att få kontakt har ökat (34 procent uppger stora svårigheter och endast 8 procent att de inte hade några sådana svårig- heter).26 Det tycks finnas en större medvetenhet hos kommunerna om utmaningar i arbetet med aktivitetsansvaret. Detta understryks också av Skolverkets redovisning kring det kommunala aktivitets- ansvaret där drygt 45 500 av de unga var i okänd sysselsättning under 2016 och där 37 100 av dessa unga inte erbjöds någon åtgärd från hemkommunen.27
24Prop. 2016/17:5 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux och Utbildnings- utskottets betänkande 2016/17:UbU6 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux.
25Skolverket (2018). Förstudie om betygsdatabas för rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux.
26Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016) Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. Jämför Skolverket (2006). Redovisning av uppdrag om information om icke skolpliktiga ungdomar – det kommunala uppföljningsansvaret. och Skolverket (2011) Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan? En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret).
27Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna?
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
6.3.4Att motivera tillbaka till studier
Syftet med det kommunala aktivitetsansvaret är att hemkommunen ska erbjuda de som omfattas av ansvaret insatser som motiverar dem att i första hand påbörja eller återuppta studier. I andra hand ska in- satserna leda till annan sysselsättning, så som arbete.28
Enligt Skolverkets redovisning var det endast 19 procent som erbjöds åtgärder som kan leda till att den unge kommer i arbete eller studier under 2016.29 Det är oroväckande att endast en femte- del erbjöds en åtgärd. Skolverkets redovisning visade att 44 procent av de unga var i studier när de kom i kontakt med aktivitetsansvaret (37 procent på ett introduktionsprogram, 4 procent i andra studier, 2 procent i grundskola och 1 procent inom komvux). Många kom- muner fokuserar inte sina insatser inom aktivitetsansvaret på de unga som redan är i studier. Unga som omfattas av aktivitetsansva- ret är en heterogen grupp och det krävs därför att kommunerna kan erbjuda en bredd av insatser. Enligt Samordnarens kommun- enkät upplevde drygt 85 procent av kommunerna svårigheter med att skapa åtgärder som svarar mot individernas behov (figur 6.3).
70 |
|
|
|
|
Ja, stora svårigheter |
|
|
Ja, mindre svårigheter |
|
Nej, inga svårigheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Att skapa åtgärder som svarar mot |
|
Otydlighet kring vilka åtgärder |
|
|
|
|
|
|
|
individernas behov |
|
kommunerna måste erbjuda |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Samordnarens kommunenkät 2016.
28Skolverket (2016). Kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Skolverkets allmänna råd med kommentarer.
29Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna?
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
Samordnaren ställde en fråga i kommunenkäten kring individualise- rat stöd till vissa grupper inom aktivitetsansvaret. Endast en tredjedel av kommunerna uppgav att deras arbete svarade bra eller ganska bra mot behoven bland unga med psykisk ohälsa, unga som har gått i gymnasiesärskola respektive unga som har varit placerade inom SiS- institution. Hela 80 procent av kommunerna önskade kompetens- utveckling för personal för att kunna stödja olika delar av ungdoms- gruppen.30 Många som arbetar operativt med aktivitetsansvaret i mindre kommuner har beskrivit att de upplever det som omöjligt att verka på ett bra sätt utifrån individens behov och önskemål kring aktiviteter. En del kommuner saknar resurser och i andra fall finns inte aktiviteterna att tillgå inom rimligt geografiskt avstånd. För vissa insatser krävs även att det sker i en gruppverksamhet, vil- ket särskilt mindre kommuner ofta har svårt att möta då det inte finns tillräckligt många i målgruppen. Detta kan exempelvis handla om lärarledd studieverksamhet, föreläsningar kring olika yrken och branscher eller verksamhet i form av aktiviteter i grupp för att stärka sociala kompetenser.
Samordnarens kommunenkät visar att de insatser som kommu- nerna erbjuder varierar. De allra flesta erbjuder olika utbildnings- insatser och arbetsinriktade insatser som praktik och feriejobb. Enkäten gav indikation på att om ansvaret organiseras inom en ut- bildningsförvaltning kan det finnas anledning att försäkra sig om att det finns en bra koppling till arbetsmarknadsinsatser, och om- vänt att organisering inom arbetsmarknadsenheter ibland kan be- höva stärkt relation till utbildningsförvaltningen. Samtidigt kan det finnas behov av många andra typer av stöd än traditionella ut- bildnings- och arbetsmarknadsinsatser som stöd för personlig ut- veckling/coachning, i kontakt med andra myndigheter och för att skapa struktur i vardagen, vilket inte finns i alla kommuner i dag.31 I kapitel 7 konstateras att kunskapen om det studiemotiverande arbetet inom aktivitetsansvaret är mindre utvecklat än kunskapen om studiemotiverande arbete inom andra områden, som genom folk- högskolekurser.
30Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
31Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
Samverkan för att åstadkomma ett likvärdigt stöd
För att ge unga ett individanpassat stöd krävs möjlighet att erbjuda insatser från kommunens olika förvaltningar, men även i samverkan med andra. I Samordnarens dialoger med kommuner har en del lyft fram att det skulle vara möjligt för mindre kommuner att gå sam- man för att kunna erbjuda ett mer varierat utbud av insatser.
En del av de insatser som erbjuds unga inom aktivitetsansvaret finns i hemkommunens egen regi, så som studier inom introduk- tionsprogrammen eller komvux. Bland andra insatser finns exem- pelvis studier på folkhögskola eller arbetsmarknadsåtgärder via Ar- betsförmedlingen. Samordnarens kommunenkät visade på behov av förbättrad samverkan inom ett flertal områden. Tydligast var att drygt 45 procent av kommunerna saknade, men såg behov av, en god samverkan med BUP respektive hälso- och sjukvården samt re- habiliteringen. Flera efterlyste också mer samverkan med Försäk- ringskassan, näringslivet, det civila samhället och studieförbunden.
Nästan sju av tio kommuner svarade att samverkan med Arbets- förmedlingen fungerade bra gällande unga i åldern 18–25 år, men att arbetet inte var lika utvecklat kring de som var under 18 år.32 Inom ramen för Dua har samverkansavtal skrivits mellan kommun och Arbetsförmedling i nästan alla kommuner och i dessa överens- kommelser är aktivitetsansvaret ofta en del.33 Målet för samverkan kan både handla om att fler unga skrivs in och får ta del av Arbets- förmedlingens insatser, gemensamma mål för att kartlägga, kontakta och erbjuda individuellt anpassade insatser för målgruppen, men även mål för överlämning då ungdomen närmar sig 20-årsdagen och inte längre har rätt till stöd enligt aktivitetsansvaret.
En del unga behöver annat än studieinriktade insatser
Hösten 2017 tog Samordnaren hjälp från landets kommuner att ställa ett antal frågor till unga inom aktivitetsansvaret. Personal för verk- samheter för aktivitetsansvaret från 97 kommuner inkom med svar
32Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
33www.dua.se
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
från sammanlagt 351 ungdomar (beskrivs närmare i kapitel 3). En- käten benämns i betänkandet som Samordnarens ungdomsenkät.
Det huvudsakliga syftet med aktivitetsansvaret är att motivera unga att påbörja och avluta en utbildning. Samordnarens ungdoms- enkät indikerar vissa utmaningar med att få unga att återgå till stu- dier då en majoritet uppger att de snarast vill arbeta eller praktisera (71 respektive 44 procent) (figur 6.4).
80 |
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
Studera på |
Studera på |
Studera på |
Praktisera |
Arbeta |
gymnasiet |
komvux |
folkhögskola |
|
|
Källa: Samordnarens ungdomsenkät 2017.
Att många unga inte vill gå tillbaka till studier har personal som arbe- tar operativt med aktivitetsansvaret vittnat om i dialog med Samord- naren. Svaren i ungdomsenkäten visade också att det är vanligare att vilja studera på komvux än på gymnasiet (26 respektive 21 procent). Hela 30 procent vet inte om de vill studera på folkhögskola vilket kan tyda på att detta är ett okänt alternativ för unga. Det var inga större könsskillnader i svaren.
I Samordnarens dialoger med kommuner har flera lyft fram att det ofta inte går att arbeta för att den unge ska påbörja eller åter- uppta en utbildning omedelbart. Det krävs ett omfattande arbete från kommunen för att först etablera förtroende och skapa en tillits- full relation. Flera kommuner erbjuder därför andra aktiviteter som syftar till ökad hälsa, ökad delaktighet i samhället samt vägar när- mare en etablering på arbetsmarknaden.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
De insatser som flest unga i Samordnarens ungdomsenkät upp- ger att de har för att kunna arbeta eller studera är stöd från familj, vänner eller närstående, personal som de har förtroende för samt stöd i kontakter med andra myndigheter (figur 6.5). Detta synliggör be- tydelsen av den privata sfären och även relationen till personalen på ett sätt som inte framkommer i undersökningar som baseras på svar från personal och verksamhetsföreträdare.
Stöd från familj/vänner/närstående
Personal som lyssnar på mig som jag har förtroende för
Studie- och yrkesvägledning
Stöd i kontakter med andra myndigheter*
Stöd att skriva CV och/eller söka jobb
Praktikplats eller prova på-jobb
Samtalsstöd (ex. kurator eller psykolog)
Stöd att påbörja social aktivitet
Studiebesök på skola/arbetsplats
Stöd för att hantera min ekonomi
Stöd att påbörja fysisk aktivitet
0 10 20 30 40 50 60 70 80
* Stöd med att fylla i blanketter, boka tid och vara med på möten. Källa: Samordnarens ungdomsenkät 2017.
Skillnaderna mellan könen är förhållandevis små, med undantag för att det är betydligt vanligare bland unga kvinnor att ha samtalsstöd från exempelvis kurator eller psykolog (38 procent av de unga kvin-
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
norna jämfört med 21 procent av de unga männen). Det är viktigt att de som jobbar med aktivitetsansvaret eller liknande verksamheter har beredskap att uppmärksamma och möta behov hos både unga kvinnor och unga män, som ofta har olika sätt att visa och hantera psykisk ohälsa.
Ett antal kommuner har i dialog med Samordnaren berättat om hur de arbetar för att involvera vårdnadshavare i verksamheten för aktivitetsansvaret. Det kan exempelvis handla om att bjuda in till särskilda föräldramöten där information ges om kommunens upp- drag och ansvar samt vilka insatser som de unga kan erbjudas, låta föräldrar närvara vid gruppverksamheter eller bjuda med vårdnads- havare till möten med den unga för planering av aktiviteter och in- satser.
Målet att slutföra en gymnasieutbildning med examen
Av de unga som omfattades av aktivitetsansvaret 2016 var det näs- tan 43 000 som studerade inom introduktionsprogrammen.34 Intro- duktionsprogrammen har högre andel studieavbrott jämfört med de nationella programmen. Ungefär hälften av alla som påbörjar ett introduktionsprogram går över till ett nationellt program.35 Dock är inte fokus inom alla introduktionsprogram att det nödvändigtvis behöver leda till en behörighet eller en gymnasieexamen, utan studieplanen för eleverna kan i stället innehålla delar som för dem närmare arbetsmarknaden eller annan meningsfull sysselsättning.
I Samordnarens kommunenkät svarade drygt 90 procent att verk- samheten som arbetar med aktivitetsansvaret samverkar med intro- duktionsprogrammen.36 I dialog med Samordnaren vittnar ett flertal kommuner om att de använder sig av möjligheten att skriva in unga inom aktivitetsansvaret på ett introduktionsprogram, vanligtvis Indi- viduellt alternativ, för att de ska få tillgång till sådant som studie- hjälp, busskort, skollunch, elevhälsa och så vidare. Detta innebär inte
34Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna?
35Skolverket (2017) Redovisning av regeringsuppdrag. Redovisning av uppdrag om uppföljning av gymnasieskolan 2017.
36Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
i sig att de nödvändigtvis studerar, utan de kan ha praktik eller andra aktiviteter på heltid via aktivitetsansvaret.
Bland de som omfattas av aktivitetsansvaret finns också de om- kring 14 000–15 000 elever i gymnasieskolan som får studiebevis i stället för en examen varje år. Läsåret 2015/16 hade omkring hälf- ten av dessa elever studiebevis med 2 000 eller fler godkända gym- nasiepoäng. Det innebär att de endast saknade godkänt betyg i en till fem kurser för att få examen. Kvinnor slutför i högre utsträck- ning gymnasieskolan med examen än vad män gör och det är därför vanligare att män återfinns i gruppen med studiebevis nära examen än kvinnor. Elever med studiebevis nära examen hade i genomsnitt lägre meritvärde från grundskolan jämfört med elever som tagit examen. Det gällde både högskoleförberedande program och yrkes- program och Skolverket pekar därför på betydelsen av att arbeta för att stärka elever redan i tidiga åldrar.37
Många som Samordnaren har haft dialog med har lyft fram bety- delsen av alternativa utbildningsvägar på komvux och folkhögskola för en del av de som avbryter sina gymnasiestudier eller behöver kom- plettera sina studier i efterhand. I Samordnarens kommunenkät upp- gav 87 procent att de erbjöd folkhögskolestudier och 77 procent att de erbjöd komvuxstudier.38 Den statistik som kommunerna rappor- terat in till Skolverket 2016 visar dock att dessa insatser används sparsamt. Av samtliga unga som rapporterades in var 4 procent i andra studier, vilket bland annat innefattar folkhögskolestudier, och 1 procent i komvuxstudier, när de kom i kontakt med aktivitets- ansvaret (motsvarande 5 100 respektive 1 200 individer). Av de som omfattades av ansvaret erbjöds drygt 1 000 individer studier på komvux, och 900 individer andra studier som första åtgärd.39 Sam- ordnaren har blivit uppmärksammad på att det undantag som möj- liggör studier på komvuxstudier för unga under 20 år tolkas mer strängt i en del kommuner än i andra. En del ser behov av att kunna erbjuda folkhögskolestudier för unga under 18 år i vissa fall, vilket är svårt att få till i dag. Rent tekniskt är det möjligt genom att den
37Skolverket (2017). Nära examen. En undersökning av vilka kurser gymnasieelever med studie- bevis saknar godkänt i för att få examen.
38Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
39Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna?
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
unge fortfarande är inskriven på gymnasiet men fullgör studierna på folkhögskolan. Eftersom statsbidraget till folkhögskolorna gäl- ler för de som fyllt 18 år bygger den lösningen på att kommunen finansierar platsen på folkhögskola för den unge. SCB samlar in upp- gifter om unga under 18 år som deltar i folkhögskoleutbildning, men det kan utifrån statsbidragsreglerna vara av mindre intresse att rap- portera in dessa uppgifter. Kunskapen om hur många unga under 18 år som deltar i sådan utbildning och deras vidare etablering efter studierna är begränsad och skulle behöva utvecklas för att kunna uttala sig om insatsens effekt samt huruvida det ska rekommende- ras att fler kommuner erbjuder detta.
6.3.5Ungas förutsättningar att delta i aktiviteter
En aspekt av bristande likvärdighet handlar om ungas förutsätt- ningar att faktiskt delta i de aktiviteterna som erbjuds. Många som möter unga i verksamheter för aktivitetsansvaret vittnar om att en del lever i en mycket utsatt ekonomisk situation. Det har betydelse för de ungas välfärd i stort, men kan också påverka förutsättningarna att medverka i aktiviteter. Under samtliga dialogmöten med kom- muner har ersättningsfrågan till unga lyfts.
Samordnarens analyser understryker den socioekonomiska ut- sattheten bland unga som omfattas av aktivitetsansvaret. Ett sätt att mäta de ekonomiska förutsättningarna är att se till vårdnadshavar- nas eller hushållets ekonomi. Var femte person (21 procent) av de som omfattades av ansvaret 2016 bodde i ett hushåll med ekono- miskt bistånd jämfört med var tjugonde av övriga unga (5 procent) (figur 6.6). Bland dem som omfattades av aktivitetsansvaret var denna andel 31 procent bland dem som var inskrivna på introduktions- program och 15 procent bland dem som var utanför studier.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
Boende i hushåll med ekonomiskt bistånd
Ej boende i hushåll med ekonomiskt bistånd
Uppgift saknas
I kommunernas aktivitetsansvar
Varav utanför studier
Varav i introduktionsprogram
Övriga unga i åldersgruppen
Källa: SCB.
Av unga som omfattades av aktivitetsansvaret 2016 var det 37 pro- cent som hade föräldrar som tillhör den kvartil (den fjärdedel) med lägst inkomst, medan motsvarande procent bland övriga unga var 20 procent (tabell 6.2).40 För många unga inom aktivitetsansvaret saknas uppgift om föräldrarnas inkomst vilket kan medföra en under- skattning av den ekonomiska utsattheten i gruppen. Bland dessa kan bland annat finnas ensamkommande som är folkbokförda i Sverige.
40 Analysen har gjorts så att föräldrarnas inkomst till samtliga folkbokförda unga födda 1996–2000 delats in i fyra lika stora grupper (föräldrars inkomst sammanslaget). Därefter har en uppdelning gjorts utifrån vilka unga som omfattas av aktivitetsansvaret jämfört med övriga.
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* För ungdomsbefolkningen som helhet fördelar sig grupperna med 25 procent av individerna i respek- tive kvartil. Uppdelat på olika ungdomsgrupper innebär en nivå över 25 procent att den gruppen är överrepresenterad i den aktuella kvartilen. Omvänt innebär en nivå under 25 procent att den gruppen är underrepresenterad i den aktuella kvartilen.
Källa: SCB.
Det finns en bristande likvärdighet mellan kommuner i vilka eko- nomiska ersättningar som ges till de som omfattas av aktivitets- ansvaret. Av Samordnarens kommunenkät framkommer att det är vanligast att ge ekonomisk ersättning för att de unga ska kunna ta sig till och från aktiviteter med kollektivtrafik följt av ersättning för kost i samband med aktiviteter (figur 6.7). Det var 42 procent av kommunerna som uppgav att de gav ersättning till unga för att ta sig till och från aktiviteter och ytterligare 38 procent uppgav att de hade behov av att kunna göra det. Ersättning till måltider gavs i 27 procent av kommunerna medan 37 procent uppgav behov av att kunna ge sådan ersättning. Det var betydligt mindre vanligt att er- bjuda direkt ersättning (likt studiebidraget) för att kunna delta i åt- gärder för unga som inte fyllt 18 år. Detta gavs i 13 procent av kom- munerna, medan hela 50 procent uppgav behov av att kunna erbjuda sådan ersättning. Mönstret var liknande för de som hade fyllt 18 år.41
41 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
Ja
Nej, men ser behov av att kunna erbjuda det
Nej, och ser inte behov av att kunna erbjuda det
Vet ej
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ersättning för att |
|
Ersättning för kost i |
|
Direkt ekonomisk |
|
Direkt ekonomisk |
|
|
|
|
kunna ta sig till och |
|
samband med |
|
ersättning till unga |
|
ersättning till unga |
|
|
|
|
från aktiviteter |
|
|
aktiviteter |
|
som fyllt 18 år |
|
|
under 18 år |
|
Källa: Samordnarens kommunenkät 2016.
För studier på grundläggande eller gymnasial nivå inom gymnasie- skolan eller vuxenutbildningen har unga rätt till studiehjälp från CSN. Studiehjälpen består av tre delar, studiebidrag, extratillägg samt inackorderingstillägg. Samtliga är bidrag utan lånedel och kan betalas ut till och med vårterminen det år ungdomen fyller 20 år. I dag krävs heltidsstudier för att ha rätt till studiehjälp. Flera som jobbar med det kommunala aktivitetsansvaret har i dialog med Sam- ordnaren vittnat om att många unga som de möter inte är redo att börja studera på heltid direkt. Det är dock en utmaning då enstaka kurser inom exempelvis komvux eller på folkhögskola inte berät- tigar till stöd från CSN. Kommunen har ofta inte någon möjlighet att erbjuda annan ersättning under studietiden.
6.3.6Stöd efter aktivitetsansvaret
Ett antal aktörer, bland annat Arbetsförmedlingen och Dua, har i dialog med Samordnaren lyft att flera unga saknar kunskap om vägar vidare efter insatser via kommunala aktivitetsansvaret. Många kommuner har berättat om svårigheter med att det inte finns någon utpekad aktör som tar vid och har ansvar för unga efter 20 års åldern. Det gör att verksamheterna varken kan eller får lämna över uppgifter om det stöd och insatser som den unge har fått.
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
Under första halvåret 2017 rapporterade kommunerna knappt 76 000 individer inom aktivitetsansvaret till Skolverket. Cirka 18 500 av dem hade avregistrerats under perioden då de inte längre om- fattades av ansvaret. Hela 64 procent avregistrerades på grund av att de hade fyllt 20 år, och inte för att de exempelvis gått vidare till studier eller arbete.42
Samordnaren har mött kommuner där verksamheten för aktivi- tetsansvaret fortsätter att ha kontakt med unga även efter det att de har avregistrerats från aktivitetsansvaret. Enligt Samordnarens kom- munenkät var det 34 procent av kommunerna som hade kontakt med unga efter att de lämnat aktivitetsansvaret. Vissa fortsatte att följa unga när de gått vidare till studier eller sysselsättning för att fånga upp om det fanns fortsatt behov av stöd och som en försäkran om att övergången till aktiviteten fungerat bra. Det var dock 35 pro- cent av kommunerna som uppgav stora svårigheter att stödja unga efter det att de avaktualiserats från aktivitetsansvaret.
6.4Statligt stöd för ökad kvalitet och likvärdighet
Samordnaren har i uppdrag att ge förslag till fortsatta åtgärder från staten för att stödja kommunerna i syfte att öka kvaliteten och lik- värdigheten i de insatser som unga erbjuds. I detta avsnitt beskrivs några dimensioner av statens roll i arbetet med aktivitetsansvaret.
Samordnarens erfarenhet är att företrädare från kommuner där det saknas en stark politisk förankring för arbetet ofta efterlyser tydligare reglering från staten av vad kommunerna förväntas göra inom området. I kommuner med en tydligare förankring för arbe- tet internt finns inte samma önskemål.
42 Skolverket (2017). Kommunernas Aktivitetsansvar. Kommunernas rapportering första halv- året 2017. Tabell 0.5D: Antal ungdomar som avregistrerades under första halvåret 2017, samt orsak till att ungdomen avregistrerades. De övriga avregistreringarna var på grund av att indi- viden hade slutfört en gymnasieutbildning med examen (5 procent), påbörjade studier vid ett nationellt program eller motsvarande (13 procent) samt att individen inte längre var folk- bokförd i kommunen (19 procent).
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
6.4.1Råd och vägledning
Samordnarens kommunenkät, kommundialogerna samt möten med Samordnarens samarbetskommuner visar generellt på stor efterfrå- gan av mer råd och vägledning från statliga aktörer i genomföran- det av aktivitetsansvaret. Nästan två tredjedelar av kommunerna uppgav i kommunenkäten att de hade behov av råd och vägledning för att utveckla det uppsökande arbetet och nästan en lika stor an- del uppgav behov av stöd i valet av lämpliga insatser och åtgärder. Över hälften av kommunerna efterfrågade stöd för att utveckla ungas inflytande och att inventera individernas behov.43
Skolverkets allmänna råd för kommunernas aktivitetsansvar ger en förtydligad bild av uppdraget utifrån lagändringen 2015.44 Många kommuner har lyft fram detta stöd som positivt i dialog med Sam- ordnaren, samtidigt som många har efterfrågat ett mer anpassat stöd kopplat till kommunernas skilda förutsättningar. En viktig del handlar om att ge frågan legitimitet och status, både på lokal och nationell nivå. Där kan besök från nationella aktörer som Skolver- ket, Skolinspektionen eller statliga utredningar få betydelse. Flera kommuner har även önskat nationella mål och indikatorer som kommuner kan styra sin verksamhet mot samt följa upp på ett lik- värdigt sätt. Det finns behov av att kunna mäta resultat på kort sikt, exempelvis andelen unga som verksamheten har nått inom en viss tid, samt på lång sikt såsom att försörjningsstödet minskar i kommunen bland unga i åldern 18–25 år. Flera har även lyft fram att de inte enbart ser återgång till studier som ett resultat, utan att progressionen för individen också behöver speglas i resultatredo- visning.
6.4.2Lokal och nationell statistik
Med lagändringen om ett kommunalt aktivitetsansvar 2015 fick kommunerna en skyldighet att dokumentera arbetet på ett lämpligt sätt och föra register över de ungdomar som omfattas av ansvaret.45
43Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
44Skolverket (2016). Kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Skolverkets allmänna råd med kommentarer.
4529 kap. 9 § skollagen (2010:800).
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
Syftet med detta register är att säkerställa att kommunerna identifie- rar samtliga inom målgruppen. I förarbetena till lagändringen beskrevs att det saknades kunskap om hur många individer som omfattas av verksamheten och vad insatserna leder till. Mot den bakgrunden före- slogs att Skolverket skulle ges i uppdrag att årligen redovisa nationell statistik. Kommunen ska rapportera in uppgifter till Skolverket två gånger per år. Rapporteringen sker via SCB. Insamlingen på nationell nivå syftar till att ge ökad kunskap om både de unga som omfattas av ansvaret samt om de åtgärder som kommunerna erbjuder målgrup- pen.46 I september 2017 publicerade Skolverket en redovisning ut- ifrån insamlingarna 2016. Tidigare har Skolverket inte publicerat några mer långtgående analyser mot bakgrund av att de har bedömt att det har varit för stora felaktigheter i materialet.
Samordnarens kommunenkät ger en kompletterande bild av det insamlade materialets tillförlitlighet och användbarhet. I enkäten upp- gav knappt hälften av kommunerna att uppgifterna de hade rapporte- rat in återspeglade de insatser unga hade fått ta del av. En ungefär lika stor andel uppgav att uppgifterna som inrapporterades var använd- bara för kommunens egen uppföljning. Framför allt mindre kom- muner uppgav att de hade nytta av de inrapporterade uppgifterna.
Det är Samordnarens bild att kravet på inrapportering inneburit att frågan fått en högre politisk status och prioritering i flera kom- muner. Att efterfråga uppgifter på detta sätt kan vara ett styrmedel i sig. Samtidigt har kommunerna i dialoger med Samordnaren tyd- ligt påtalat att de önskar en mer omfattande analys och återrappor- tering uppdelad på lokal och regional nivå utifrån det material som de rapporterar in. Detta för att kunna synliggöra brister och ut- vecklingsområden men framför allt se vilka insatser som ger effekt för att motivera unga tillbaka till studier eller annan meningsfull sysselsättning.
I dialog med Samordnaren har en av de vanligaste frågorna från kommunerna kring nationell insamling och statistik varit varför det inte finns ett nationellt it-system. Det har upplevts vara viktigt för att säkerställa att alla som omfattas av aktivitetsansvaret kan identi- fieras, samt att all dokumentation görs på samma sätt, i stället för att det som i dag finns flera olika regionala och lokala lösningar som inte är kompatibla med varandra. Kommunerna efterfrågar
46 SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
även att på lokal, regional och nationell nivå kunna få en dags- aktuell bild av hur många unga som omfattas av aktivitetsansvaret. Samtidigt har det i storstadsregionerna och även på andra håll ut- vecklats system för detta.
Dua har under 2017 tillsammans med Arbetsförmedlingen, SKL och ett antal kommuner byggt upp ett nytt nationellt systemverk- tyg för uppföljning av insatser för unga på aggregerad nivå (se mer i kapitel 7).
6.4.3Kostnader och resursanvändning
Flera kommuner har lyft att när det i kommunen saknas en tydlig avgränsad budget och finansiering för aktivitetsansvaret blir uppdra- get problematiskt. Flera har argumenterat för att en riksnorm för kostnaderna skulle leda till att likvärdigheten mellan kommunerna skulle öka.47 Samordnaren har noterat stora variationer i hur mycket resurser som kommuner avsätter för arbetet med aktivitetsansvaret. Detta gäller inte minst personalresurser. Det är Samordnarens erfa- renhet att vilka resurser som finns för arbetet lokalt är avgörande för kvalitet och likvärdighet.
I förarbetena till lagändringen om aktivitetsansvaret fördes ett antal resonemang kring finansiering och ekonomiska konsekvenser för stat och kommun.48 För kommunen lyftes att det främst hand- lade om ökade kostnader för dokumentation. Anledningen att de inte såg att även själva arbetet att erbjuda individuellt anpassade åt- gärder skulle medföra kostnader för kommunerna var att förslagen huvudsakligen innebar förtydliganden av en verksamhet som kom- muner redan var skyldig att genomföra. Statliga medel för att starta upp och utveckla arbetet med aktivitetsansvaret för kommunernas del förslogs således inte i förarbetena. Det har däremot funnits möjlighet för kommuner att söka projektmedel för verksamhets- utveckling, via exempelvis Svenska ESF-rådet, eller statsbidrag för att starta upp verksamhet inom aktivitetsansvaret som MUCF utlyst, samt statsbidrag för att utveckla introduktionsprogrammen från Skolverket.
47Jämför Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Vägar och omvägar till arbetsmarknaden – långsiktiga perspektiv på ungas etablering och försörjning.
48SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
Det saknas relevanta jämförelsedata för det kommunala aktivi- tetsansvaret i dagens uppföljningssystem kring skolväsendet. Skol- verket har återkommande haft i uppdrag att redovisa och analysera de totala kostnaderna och kostnaderna per barn/elev för föregående budgetår för förskolan, fritidshemmet, annan pedagogisk verksam- het, förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning på grundläggande, på gymnasial nivå och i svenska för invandrare samt särskild utbild- ning för vuxna.49 Detta uppdrag har inte omfattat redovisning av kostnader för kommunernas aktivitetsansvar.
SKL har på olika sätt varit involverade i frågan om kommuner- nas aktivitetsansvar, bland annat genom att verka för att underlätta kommunernas kartläggningsarbete. I Kommun- och landstingsdata- basen (Kolada) kan kommunernas och landstingens verksamheter följas och jämföras genom 5 000 nyckeltal. Det saknas dock nyckel- tal i databasen för det kommunala aktivitetsansvaret för att kunna följa och jämföra resursanvändningen i verksamheterna.
6.4.4Granskning och tillsyn
Ett viktigt styrmedel för att säkra god kvalitet och likvärdighet är olika former av granskning och tillsyn. Skolinspektionen genom- förde en kvalitetsgranskning av aktivitetsansvaret i 16 kommuner där det fanns skäl att anta att arbetet var underutvecklat. Rapporten redovisades 2016, ungefär ett år efter lagändringen. Femton av kommunerna bedömdes då ha brister i sina system som medförde risk att unga inte kontaktas och tio av kommunerna kunde inte möta ungas behov. Skolinspektionen påtalade brister i ledning och styrning och gjorde den samlade bedömning att mycket arbete återstår för ett väl utvecklat aktivitetsansvar.50 Skolinspektionen har i uppdrag att genomföra en uppföljande granskning som ska redo- visas senast 31 augusti 2018.51
49Regeringsbeslut (U2016/01673/GV, U2016/01708/S, U2016/04154/GV m.fl.). Reglerings- brev för budgetåret 2017 avseende Statens skolverk.
50Skolinspektionen (2016). Kommunernas arbete med det kommunala aktivitetsansvaret.
51Regeringsbeslut (U2017/05023/BS [delvis], U2017/05038/GV). Regleringsbrev för budget- året 2018 avseende Statens skolinspektion.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
För att säkerställa att de lagar och regler som gäller efterlevs fyl- ler den regelbundna tillsynen en central funktion. Den bidrar till att säkra ungas lika rätt till insatser på samma sätt som det inom sko- lans värld ska bidra till en god utbildning i trygg miljö där alla når vissa grundläggande skolresultat. Det handlar ytterst om att se till att alla unga som omfattas av ansvaret får tillgång till åtgärder som svarar mot deras behov och som kan bidra till att de i första hand påbörjar eller återupptar studier.
Skolinspektionen har genom åren genomfört andra granskningar inom flera områden som berör arbetet med aktivitetsansvaret, så- som arbete för att förebygga studieavbrott, frånvaro och kvalitet i introduktionsprogrammen.52 Dessa underlag bör i större utsträck- ning än i dag tillvaratas i det fortsatta arbetet bland de aktörer som på olika nivåer verkar för ett utvecklat arbete med aktivitetsansvaret.
6.5Samordnarens slutsatser
Arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret har gått framåt se- dan 2015 vilket Samordnaren ser som positivt. Fler kommuner har en handlingsplan för sitt arbete och många kommuner har bättre system för registrering och inrapportering, använder fler kontakt- vägar för att nå unga samt erbjuder fler insatser. Trots det finns mycket kvar att göra för att uppnå tillräckligt god kvalitet och lik- värdighet. Bristande likvärdighet och kvalitet riskerar att leda till att unga hamnar utanför arbete och studierunder lång tid.
Det kommunala aktivitetsansvaret är lagstadgat och det är därför kommunernas uppdrag att säkerställa likvärdighet och kvalitet. Det nationella stödet är dock viktigt för att bistå kommunerna i deras arbete. Därför är det angeläget att regeringen förtydligar prioriter- ingen av det kommunala aktivitetsansvaret i sin styrning av myndig- heterna.
Det är fortfarande svårt att med exakthet beskriva hur stor grupp unga som omfattas av aktivitetsansvaret och vilka insatser de får ta
52 Skolinspektionen (2017). Språkintroduktion i gymnasieskolan, Skolinspektionen (2016).
Omfattande frånvaro. En granskning av skolors arbete med omfattande frånvaro, Skolinspektio- nen (2015). Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. Skolinspektionen (2014). Kunskapsöversikt för studieavbrott i gymnasieskolan, Skolinspektionen (2013). Utbildningen på introduktionsprogrammen i gymnasieskolan. En kvalitetsgranskning av programmen yrkes- introduktion och individuellt alternativ.
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
del av. Drygt 115 200 unga registrerades dock som aktuella för akti- vitetsansvaret av kommunerna under 2016. Det finns därför fortsatt behov av att utveckla den nationella statistiken och redovisningen av denna. Inte minst bör statistiksammanställningen och redovisningen ske på ett sätt som tydligt stödjer den kommunala verksamhets- utvecklingen. Redovisningen för 2016 visar på en del oroande resul- tat. Exempelvis bör arbetet i kommunerna granskas för att förklara varför en så liten andel som en av fem erbjuds en insats. Den största andelen unga inom aktivitetsansvaret är för kommunerna i okänd sysselsättning. Att öka kunskapen om gruppen samt att stärka kvali- teten och likvärdigheten i stödet till de unga behöver ses som ett gemensamt ansvar för stat och kommun framöver.
Samordnaren menar att aktivitetsansvaret bör omfatta de unga som inte finns i utbildning. Därför bör elever som går på introduk- tionsprogram i gymnasieskolan inte omfattas, vilket även gymna- sieutredningen föreslog 2016.53 Det finns dock ett fortsatt behov av samverkan mellan grund- och gymnasieskolan och verksamheten med ansvar för aktivitetsansvaret, för att stärka övergångarna mel- lan studier och arbete och på så sätt minska inflödet till gruppen unga som varken arbetar eller studerar.
En förutsättning i arbetet handlar om skolornas rapportering till hemkommunen vid betydande frånvaro och studieavbrott. Samord- naren har fått tydliga indikationer på att detta arbete inte fungerar. Det är viktigt att såväl kommunala som enskilda huvudmän fullgör detta uppdrag på ett bättre sätt. Ansvarsfrågan mellan kommun och skola blir viktigt att titta närmare på framöver.
Sedan 2015 har andelen nyanlända ökat inom aktivitetsansvaret. Många av dem finns inom introduktionsprogrammen, men ett antal finns även utanför studier. Samordnaren ser behov av initiativ för att stärka upp arbetet inom språkintroduktionsprogrammen med tydliga vägar framåt inom utbildning eller etablering på arbetsmark- naden. Detta är annars en grupp som riskerar stora svårigheter i sin etablering. Det behöver finnas beredskap på ytterligare initiativ i takt med att kunskap om gruppens etableringsmönster ökar.
För att unga som omfattas av aktivitetsansvaret ska ha samma möjligheter att delta i aktiviteter ser Samordnaren behov av en
53 SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full- följa en gymnasieutbildning.
Kommunernas aktivitetsansvar |
SOU 2018:11 |
översyn av deras ekonomiska förutsättningar och ersättningar. Er- sättningsfrågan handlar om att garantera mer likvärdiga förutsätt- ningar för deltagande i insatser, både inom utbildning och andra akti- viteter. Unga som är aktuella för det kommunala aktivitetsansvaret lever oftare i familjer med större ekonomisk utsatthet än andra unga.
Ett hinder som många kommuner har lyft i att motivera unga till att återuppta en utbildning är att de då måste ha förmågan att stu- dera på heltid för att vara berättigad till studiehjälp via CSN. Sam- ordnaren har inte haft möjlighet under utredningstiden att utreda lagstiftningen kring studiehjälpen, men betonar att det behöver göras en mer generell översyn kring vilka ersättningar unga inom aktivi- tetsansvaret har rätt till, oavsett vilken aktivitet de deltar i.
Den nationella statistiken tyder på att alternativa utbildnings- vägar genom folkhögskola och komvux används sparsamt för de som är under 20 år. Samtidigt vittnar många som möter unga om att detta är viktiga alternativ. Där kan det undantag för att få läsa vid komvux även för den som är under 20 år möjligen användas mer än vad som sker i dag. Folkhögskolorna får statsbidrag för att an- ordna utbildningsplatser från 18 års ålder, men där finns möjligheter att läsa från tidigare ålder under vissa förutsättningar. Det behövs mer kunskap om hur väl komvux- och folkhögskolestudier fungerar för yngre åldersgrupper och vilka möjligheter som ges att studera via dessa alternativa utbildningsvägar från yngre åldrar.
Samordnaren ser fortsatta samverkansbehov mellan kommunala förvaltningar, men även med andra aktörer för att öka möjligheten att erbjuda unga en bred palett av insatser. Kommuner behöver själva göra kartläggningar över vilka aktörer de bör stärka samarbetet med, inte minst i arbetet kring ungas psykiska hälsa.
Det framgick av tilläggsdirektivet till Samordnaren att det inte ingick i uppdraget att föreslå en förändring av åldersgruppen för det kommunala aktivitetsansvaret. Därför görs inte det. Samordnaren ser det som problematiskt att det inte finns ett tydligt ansvar för unga efter 20 års ålder. Då det inte finns menar Samordnaren att det är särskilt viktigt att unga själva ges kunskapen om vilka alter- nativ som finns tillgängliga för dem vilket understryker behovet av vägledning till unga inom aktivitetsansvaret. Det är också viktigt att kommunen arbetar aktivt för en tydlig överlämning till en annan aktör som kan ta vid och fortsatt ge stöd, för de unga som har be- hov av det. Samordnaren ser positivt på de överenskommelser som
SOU 2018:11 |
Kommunernas aktivitetsansvar |
tecknats mellan kommuner och Arbetsförmedlingen genom Dua. Att dessa aktörer gemensamt sätter upp mål för unga inom aktivi- tetsansvaret samt för överlämning och stöd till unga efter 20 års- dagen stärker möjligheterna för att unga erbjuds ett kvalitativt stöd.
Samordnaren gör av flera skäl bedömningen att det i dagsläget inte bör göras någon justering i lagstiftning såsom förtydliganden av vilka insatser kommunerna ska vara skyldiga att erbjuda unga. Det första skälet är att kommunerna själva har rätten att välja hur verksamheten ska organiseras. Det andra att det saknas studier om vilka insatser som har störst effekt vilket gör det problematiskt att föreslå ett antal aktiviteter eller åtgärder som alla kommuner bör er- bjuda. För det tredje finns en risk med att sätta en miniminivå vilket skulle kunna innebära att det i stället utgör ett normerande tak.
Samordnaren har genom tilläggsdirektivet haft ett särskilt upp- drag kring aktivitetsansvaret och lämnar därför ett antal förslag och bedömningar som syftar till att stärka det arbetet, med fokus på hur staten bättre kan stödja kommunerna (se kapitel 9). Utöver uppdra- get i tilläggsdirektivet ser Samordnaren hur arbetet med aktivitets- ansvaret behöver kopplas ihop tydligare med både det förebyggande arbetet och med arbetet för unga över 20 år. I kapitel 10 och 11 åter- finns förslag och bedömningar som möter ett antal av de problem- områden som lyfts i detta kapitel. Samordnarens ambition är att detta ska minska inflödet till gruppen inom aktivitetsansvaret, samt stärka samarbetet mellan grund- och gymnasieskolan, aktivitetsansvaret och vidare etablering. Det kommunala aktivitetsansvaret är en viktig pus- selbit i arbetet för gruppen unga som varken arbetar eller studerar. Samordnaren ser flera områden där arbetet behöver stärkas och ses ur ett bredare perspektiv under hela uppväxten. Att stärka arbetet på lokal, regional och nationell nivå med unga 0–25 år kan komma att spela en viktig roll för hur kommunerna fortsatt kommer att jobba med uppdraget med det kommunala aktivitetsansvaret.
7Kvalitet i insatser och insatsers effekter
Samordnaren ska enligt ursprungsdirektivet systematiskt samla kun- skap om och analysera insatser till unga som varken arbetar eller studerar. I det ingår att belysa insatsernas effekter för olika delar av målgruppen, verka för erfarenhetsutbyte mellan berörda aktörer och tillsammans med dem främja utvecklingen av kvaliteten i insatser för unga. Kvalitet i insatser är en av Samordnarens strategier där betoning läggs på att utgå från evidensbaserad praktik på alla nivåer. I Samord- narens delbetänkande gjordes en sammanfattning av kunskapsläget kring insatser och dess effekter. Där lyftes behov av fler effektstudier och att ta tillvara erfarenheter från både praktiken och unga själva. I detta kapitel ges kompletterande perspektiv utifrån kunskap och erfarenheter som har tillkommit sedan dess. Det har inte legat i upp- draget att ge förslag på hur befintliga insatser kan utvecklas och inte heller att generera förslag på nya insatser. Samtidigt ger detta kapitel indikationer på hur väl insatser fungerar och vilka utvecklingsbehov som kan finnas.
7.1Insatser för unga som varken arbetar eller studerar
Samordnaren definierar insatser som aktiviteter riktade direkt till individen i syfte att avhjälpa problem eller att stärka den unge. Stöd används som ett samlingsbegrepp för kombinationer av insatser och åtgärder.1 Med effekt avses förmåga att bidra till syftet med in- satsen eller stödet. Samordnaren har i sitt arbete fokuserat på insat- ser som har lyfts fram i dialog med olika aktörer och studier som rör svenska förhållanden. Det är därmed inte en heltäckande bild
1 Jämför SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
127
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
som ges. I följande avsnitt ges en bild av insatser som görs och finns samt av kunskapsläget om effekterna av insatserna.
Effekten av insatser bedöms ofta i förmåga att leda till studier eller arbete. Det är viktigt att komplettera bilden med insatser som stärker ungas progression för att synliggöra det arbete som görs i många verksamheter som är viktiga för individen, men som på kort sikt kanske inte resulterar i övergång till studier eller arbete.
De senaste tio åren har kunskapen ökat om vilka insatser unga som varken arbetar eller studerar får ta del av hos olika aktörer. Det finns övergripande kunskap om att effekten är större av vissa typer av insatser än av andra.2 Men det behövs ytterligare arbete för att med större säkerhet kunna fastslå varför och på vilket sätt vissa in- satser är mer framgångsrika. Samordnarens arbete och bedömningar kring det beskrivs i avsnitt 7.2.
En diskussion om insatser och hur ändamålsenliga de är bör ta ett tydligt avstamp från ett individperspektiv. Det är viktigt att fokusera på individens situation, vilka omständigheter som omger denne och hur dessa omständigheter kan påverkas (se figur 7.1).
Figur 7.1 Sammanhangen och strukturerna runt individen
Källa: Samordnaren.
2 Se SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
Illustrationen visar betydelsen av att ”bygga” och förbereda indivi- derna som personer liksom att stärka deras sociala sammanhang. Detta lyfts ofta av de verksamheter som möter unga som varken arbetar eller studerar. Modellen utgår från ett livsförloppsperspek- tiv som innebär att ojämlikheter ses som ett resultat av faktorer och processer över hela livet. På så sätt synliggörs betydelsen av de sociala processerna från uppväxtfamilj till etablering. Uppväxt, ut- bildning, arbete, inkomst, boende och hälsa och en rad andra för- hållanden och handlingar påverkar varandra och vävs samman över livet. I modellen inkluderas sammanhang och strukturer på olika nivåer, från det övergripande till de individuella, med individen i centrum. I mitten finns individen där faktorer som ålder, kön, socialt arv spelar in liksom olika individuella attribut som tillit, självkänsla och framtidstro.
De unga som Samordnaren har mött genom sitt uppdrag har oftast haft egna erfarenheter av att stå utanför studier och arbete, flera av dem under en längre tid. Många har beskrivit ett bristande bemötande från olika verksamheter genom hela sin uppväxt som handlat om att de inte har blivit sedda eller har fått det stöd de skulle ha behövt. Det lyfts också som något negativt att de åter- kommande måste berätta sin historia i möten med olika verksam- heter och olika handläggare. I en del fall har unga i 25-årsåldern vittnat om att de för första gången nu kommit till en verksamhet där de känner sig välkomna och som innebär att de utvecklas. Även om detta inte gäller alla unga, är det en hård recension av hur unga har uppfattat det som att samhället har svikit dem under lång tid. Denna typ av erfarenheter om vad som har fungerat bra respektive mindre bra kan vara intressanta att mer systematiskt ta tillvara för att utveckla de verksamheter som möter unga.
Det finns några generella återkommande berättelser som hand- lar om att insatser från olika aktörer inte hänger samman och att de har fått vänta på att få det stöd de behöver (se även kapitel 8). Det är också tydligt att för de som hamnar utanför studier och arbete kan livet förändras mycket snabbt när givna sociala plattformar som skolan försvinner. I dialogerna med de unga själva blir det också tydligt hur livets olika områden hänger samman. En del har liten förankring i skolan, arbetslivet såväl som i fritidsaktiviteter vilket leder till isolering. Gemensamt är också att unga genomgående lyfter betydelsen av ett bra bemötande, engagerade vuxna, ett stöd som
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
möter just deras behov, och inte minst att någon verkligen tar sig tid att lyssna på vad de vill och utgår från det. Flera lyfter vikten av att känna att de blir tagna på allvar och inte bli behandlade som barn.
Vid sidan av de generella mönstren finns ibland mer specifika hinder som unga lyfter fram. Detta har bland annat blivit tydligt i de filmer som Samordnaren har tagit fram som handlar om allt från mobbning och trakasserier, stort ansvarstagande för hemmet och familjen, fel umgänge, brist på rätt utbildning eller tillgång till jobb, social isolering, depression och psykisk ohälsa, funktionshinder och brist på rätt stöd och begränsade ekonomiska förutsättningar. Denna variation i problem och lösningar är viktig att vara medveten om då redovisning av enskilda risk- eller skyddsfaktorer ofta ger en mer statisk och förenklad bild.
Några områden som unga identifierat som särskilt svåra är de fall där de haft behov av insatser inom BUP och vuxenpsykiatri eller i asylprocessen.
Huvuddelen av de unga som Samordnaren har mött har befunnit sig utanför studier och arbete. Samordnaren har även mött unga som har ett arbete och diskuterat deras erfarenheter. Det har varit tydligt att unga genom sitt första jobb fått flera kunskaper och fär- digheter som varit viktigt i deras fortsatta etablering. Att få förtro- ende och ansvar har stärkt självkänslan, och att lära sig att samarbeta med andra samt att möta kunder har ökat den sociala kompetensen. För de med svagare språkkunskaper i svenska har arbetsplatsen fun- gerat som en arena och medfört praktiska möjligheter att öva och tillägna sig språket. Flera vittnar om betydelsen av nätverk för att få ett jobb samt om svårigheten att skriva CV när det inte finns så mycket erfarenheter att skriva i det. Det finns en upplevelse av att arbetsgivare ibland ställer krav på erfarenhet som inte är nödvän- diga för arbetsuppgifterna. De upplevde också att det är svårare för personer med utländskt namn att få ett arbete på grund av diskri- minering.
Det är dock många unga utanför arbete och studier som har svårt att uttrycka hur de vill att stödet kring dem ska se ut. Alla unga Samordnaren har mött uttrycker att de vill utvecklas men flera vet inte riktigt på vilket sätt eller hur. Det finns en utmaning i att lägga ett stort ansvar på individen för stöd och insatser om det inte också följs av ett arbete för att stödja unga att göra aktiva val. I de fall unga inte rustats för detta tidigare kan det ta tid att skapa struktu-
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
rer och att ge unga rätt förutsättningar för att kunna vara delaktiga i och vara med och besluta om stöd och insatser.
De insatser som riktas direkt till unga kan grupperas i kategorier med olika inriktning (se figur 7.2). Mycket av det som sker under ut- bildningstiden har betydelse för ungas senare etablering. Samordna- ren har här valt att fokusera på några dimensioner som handlar om insatser för att främja goda studieresultat, vägledning, elevhälsa och särskilt stöd, skolnärvaro samt att förebygga studieavbrott. Denna avgränsning har gjorts främst utifrån vilka frågor Samordnaren har blivit uppmärksammad på i dialog med framför allt kommuner, samt i relation till andra pågående utredningar. För dem som har avbrutit sina studier finns flera insatser med syfte att de ska återuppta en ut- bildning. En annan kategori handlar om att stärka individens kompe- tens och matchningen mellan arbetsgivare och arbetstagare. I Sam- ordnarens arbete har det blivit tydligt att en del unga också är i behov av individstärkande insatser för att närma sig studier och arbete. Det finns också olika insatser för att stärka kontakterna med arbetsgivare. Slutligen kan tillgängligheten och ingångarna till samhällets stöd stär- kas för att nå ut till dem som är i behov av, men saknar stöd från sam- hället. I vissa fall kan en insats innehålla dimensioner som hör hemma i flera av dessa kategorier av insatser.
Figur 7.2 Insatser på individnivå för unga som varken arbetar eller studerar
Källa: Samordnaren.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
En rad andra insatser har betydelse för unga, exempelvis inom det sociala området, i hälso- och sjukvård, inom fritids- och förenings- liv samt i brottsförebyggande arbete. Dock har det inte funnits möjlighet att göra en fullständig genomgång av samtliga insatser in- om ramen för Samordnarens uppdrag.
7.1.1Under utbildningstiden
Goda studieresultat i grund- och gymnasieskola har stor betydelse för senare etablering.3 Trots minskande ungdomsarbetslöshet så har de som saknar en fullständig gymnasieutbildning svårigheter i sin etablering. Exempelvis har andelen inskrivna på Arbetsförmedlingen utan fullständig gymnasieutbildning ökat från 22 till 38 procent se- dan 2012.4
Flera utredningar har nyligen presenterats vars förslag syftar till att stärka grund- och gymnasieskolornas arbete och som därmed har betydelse för ungas etablering. Skolkommissionen har lämnat förslag för höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervis- ningen och ökad likvärdighet i skolan.5 Gymnasieutredningen har lagt förslag för att fler ska påbörja och avsluta en gymnasieutbild- ning och Frånvaroutredningen har presenterat förslag för att stärka närvaron i grundskolan.6 I detta avsnitt beskrivs några aspekter av grund- och gymnasieskolans arbete som Samordnaren har blivit särskilt uppmärksammad på under arbetets gång. För en mer full- ständig genomgång hänvisas till nämnda utredningar.
Regeringen har tagit flera viktiga initiativ för att stärka skolans arbete. Bland dem finns Samverkan för bästa skola som riktar sig till förskolor, förskoleklasser och skolor med låga kunskapsresultat för ökad kvalitet och likvärdighet. Ett annat initiativ handlar om förslag om en skriva-läsa-räkna-garanti för att tidigt upptäcka risk att inte nå kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk eller matematik redan i förskoleklass och i grundskolans tidiga år. Syftet är att elever tidigt ska få ett behovsanpassat stöd.7
3Se SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
4Arbetsförmedlingen (2017). Ungdomsarbetslösheten och ungdomsgarantin – en översikt.
5SOU 2017:35 Samling för skolan – nationell strategi för kunskap och likvärdighet.
6SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning och SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera.
7Prop. 2017/18:18 Läsa, skriva, räkna – en åtgärdsgaranti.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
En betydande del av det utvecklingsarbete som sker inom ramen för skolan har en tyngdpunkt mot kommunala skolhuvudmän. Det är problematiskt då en stor andel elever numera finns inom skolor drivna av enskilda huvudmän. Omkring 75 procent av gymnasie- eleverna går i en kommunal skola och 25 procent i en skola med en- skild huvudman (läsåret 2016/17). Här finns dock variationer mellan kommuner där nästan lika stora andelar går i de olika skolformerna i Göteborg och Malmö, och något fler än hälften hos enskild huvudman i Stockholm. Det är en något högre andel av eleverna vid fristående skolorna som slutför gymnasiet med en examen jämfört med kommunala skolor.
Elevhälsan har potentiellt en stor betydelse i det förebyggande och hälsofrämjande arbetet i syfte att stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål. Socialstyrelsen har tidigare konstaterat be- hov av mer forskning kring elevhälsan i Sverige.8 Skolinspektionen har lyft fram hur hälsa och lärande förutsätter varandra, samtidigt som granskningar visar att det finns brister i det förebyggande och hälsofrämjande elevhälsoarbetet i en del skolor. Arbetet kan sär- skilt stärkas för att bemöta och förhindra uppkomst av psykisk ohälsa.9 Kommissionen för jämlik hälsa konstaterar att elever har varierande tillgång till elevhälsa beroende på vilken skola de går på, och att OECD upprepade gånger pekat på brister i elevhälsoarbetet vid svenska skolor med låg tillgång till skolsköterskor, skolläkare och skolpsykologer. Detta bedöms medföra en risk att arbetet blir individuellt inriktat i stället för generellt förebyggande och hälso- främjande.10 Regeringen har tillsatt en utredning som bland annat ska kartlägga, analysera och lämna förslag kring skolornas stöd- och elevhälsoarbete. Regeringen gav 2017 ett treårigt uppdrag till Skol- verket och Socialstyrelsen i syfte att förbättra samverkan mellan elevhälsan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (se kapitel 8).
Flera aktörer har understrukit betydelsen av att arbeta för ökad närvaro i skolan. Det måste inkludera både giltig och ogiltig från- varo då båda dessa påverkar måluppfyllelsen för utbildningen och även kan vara tidiga varningssignaler för behov av mer stöd och in-
8Socialstyrelsen (2013). Insatser för att främja goda matvanor och fysisk aktivitet bland barn och ungdomar – en systematisk översikt.
9Skolinspektionen (2015). Elevhälsa. Elevers behov och skolans insatser.
10SOU 2017:47 Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa – förslag för ett långsiktigt arbete för en god jämlik hälsa.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
satser för att förebygga studieavbrott.11 Samordnarens samarbets- kommuner har lyft fram att stöd måste komma direkt och vara handlingskraftigt när behov uppkommer i skolan. Att åstadkomma ett förstärkt förebyggande arbete är dock också en resursfråga, vem som ska betala, och särskilda utmaningar kring detta finns i socialt utsatta områden. Ett stärkt förebyggande arbete innebär ofta en ökad kostnad på kort sikt, men är en besparing på lång sikt för individerna och samhället. Den besparing som ökade investeringar i förebyggande insatser ger upphov till kommer ofta andra aktörer eller organisationer till del än just där investeringen sker. Detta kan innebära ett hinder för att beslut om förebyggande arbete fattas.
I undersökningen TALIS (Teaching And Learning International Survey) har rektorer pekat ut frånvaro och sen ankomst som det största bekymret när det gäller skolklimatet.12 I samma undersök- ning rapporterade svenska rektorer och lärare en högre grad av ogil- tig frånvaro jämfört med övriga länder som ingår i undersökningen. Genom uppföljning av elevfrånvaro kan brister i elevers och lärares arbetsmiljö upptäckas. Centrala studiestödsnämnden (CSN) följer upp andelen elever med indragen studiehjälp. Denna andel har ökat från 3,7 procent läsåret 2008/09 till 7,8 procent läsåret 2015/16.13 Skol- verket har i en särskild studie studerat frånvaro som är så omfattande att den har resulterat i indragen studiehjälp vilken visar på variatio- ner i gymnasieskolornas frånvarorapportering.14
Att följa upp frånvaro är ett styrmedel i sig visar erfarenheter från både svenska kommuner och länder som England och Australien. Vänersborgs kommun minskade under två år den ogiltiga frånvaron med 53 procent i grundskolan och 48 procent i gymnasieskolan bland annat som ett resultat av konsekvent frånvaroregistrering. I England, som har nationell statistik om frånvaro, minskade frånvaron från 6,6 procent till 4,4 procent under en sjuårsperiod. I USA används data på frånvaro som en av flera indikatorer för att förebygga studie- avbrott i ett så kallat Early Warning System.15 Bland annat har New York City satsat på att minska omfattande frånvaro där grunden är
11Se Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor och SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera.
12Skolverket (2014). TALIS 2013. En studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9.
13Se SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
14Skolverket (2014). Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan – en nationell kartläggning.
15U.S Department of Education (2016). Issue Brief: Early Warning Systems – September 2016.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
att ha enkla och användarvänliga system för att upptäcka, analysera och följa upp frånvaron. Resultaten visar på minskad frånvaro och förbättrade skolresultat, särskilt bland elever med socioekonomisk utsatthet.16 Genom tillgång till data är det också möjligt att utvärdera effekten av insatser för att minska frånvaro. I Australien ingår det som en kvalitetsparameter i ”national key performance measures” som syftar till att bidra till skolutveckling.17 Frånvaroutredningen som lämnade sitt betänkande 2016 gjorde bedömningen att natio- nell statistik kring frånvaro bör tas fram.18
Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter 1990. Genom den förbinder sig staterna bland annat att säkerställa att alla barns rätt till utbildning gradvis ska förverkligas. Ett av fem utpe- kade områden är att särskilt vidta åtgärder för att uppmuntra regel- bunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott.19 Ett arbete har påbörjats för att konventionen ska bli en tydligare del av svensk rätt, genom att i främst juridiska processer tolka bestäm- melser i relation till barnkonventionen. Detta föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.20 I Agenda 2030 är ett av målen att senast 2030 säkerställa att alla flickor och pojkar fullbordar avgiftsfri och likvär- dig grundskole- och gymnasieutbildning av god kvalitet som leder till relevanta och ändamålsenliga kunskaper.21
Under de senaste åren har mycket kunskap och erfarenheter ge- nererats om orsaker till studieavbrott, och inte minst olika arbetssätt för att motverka studieavbrott. Många kommuner har utvecklat sitt arbete genom projekten Plug In, Plug In 2.0 (med tillhörande kun- skapsstöd från Pluginnovation) samt #jagmed.22 Dock har fristående skolor inte varit en del av det arbetet. Skolverket har ett uppdrag 2016–2018 att genomföra verksamhetsnära insatser för huvudmän och gymnasieskolor för att förebygga avhopp från gymnasieskolan. Ar- betet ska slutredovisas den 1 mars 2019 och är en del av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar Vägar framåt.23
16Balfanz, R. & Byrnes, V. (2013). Meeting the challenge of combating Chronic Absenteeism.
17Acara (2015). National Standards for Student Attendance Data Reporting – second edition August 2015.
18SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera.
19SÖ 1990:20. FN:s konvention om barnets rättigheter. New York 20 november 1989.
20Lagrådsremiss. 6 juli 2017. Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter.
21Fi 2016/01355/SFÖ, Bilaga 3 till regeringsbeslut 2016-04-07. Agenda 2030 för hållbar utveckling.
22Se SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
23Regeringsbeslut (U2015/05478/UF). Vägar framåt – strategi för unga som varken arbetar eller studerar.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
En dimension i arbetet för bättre studieresultat och stärkt eta- blering handlar om insatser som kan stärka unga att göra infor- merade studie- och yrkesval. Det är viktigt att inte enbart fokusera på nästa utbildningssteg utan även på kommande arbetsmarknads- val. I dagens skola ställs elever inför viktiga val tidigt. Det kompli- ceras av många valalternativ och en snabbt föränderlig arbetsmark- nad som ställer krav på kompetensutveckling genom hela livet. Det är svårt för unga att kunna göra informerade val om de inte har rätt kunskap. Kunskaper som leder till initierade val ökar motivationen att fullfölja sina studier. Brister i övergången mellan utbildning och arbetsliv bidrar till ungas sena etablering. Det är starka motiv för behovet av en tydligare arbetslivskoppling genom hela skolan. För- beredelser inför arbetslivet bör vara en integrerad del av undervis- ningen i grund- och gymnasieskola. Unga behöver få en inblick i hur arbetsmarknaden ser ut och fungerar. Det har visat sig att unga som under skoltiden ges möjlighet till prao, praktik och arbetsplatsför- lagd utbildning eller på annat sätt har koppling till arbetslivet har en fördel jämfört med unga som inte ges sådana möjligheter.24
Det har under många årtionden diskuterats att göra studie- och yrkesvägledning till ett bredare uppdrag och att det krävs fler inslag i undervisningen som ska syfta till att stärka kopplingen mellan utbildning och arbete. Behoven av det har även understrukits av samarbetskommunerna. Förväntningarna har varit höga men svåra att uppnå, inte minst då uppgiften i praktiken ofta varit ett ansvar för den enskilde vägledaren som dessutom oftast har många elever att möta, i stället för ett bredare genomslag för arbetet i hela sko- lans arbete.25 Regeringen har tillsatt en utredning som ska föreslå åt- gärder för att ge alla elever möjlighet att göra väl övervägda utbild- nings- och yrkesval utifrån goda kunskaper om utbildningsvägar och arbetslivet. I direktiven för utredningen påtalas flera begränsningar i dagens studie- och yrkesvägledning och risker med oinformerade val.26
Det är svårt att mäta effekterna av vägledning bland annat då det är svårt att isolera effekten av just den insatsen. Det finns dock metastudier från andra länder som bland annat visat att individuell
24SOU 2006:102 Samverkan för ungas etablering på arbetsmarknaden.
25Jämför Lovén, A. ”I skärningspunkten mellan skola och arbetsliv” i Olofsson, J. (red.). (2014).
Den långa vägen till arbetsmarknaden.
26Dir. 2017:116 En utvecklad studie- och yrkesvägledning.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
vägledning ger effekt om den är individanpassad. Det gäller även för gruppvägledning om den kopplas till en helhet och bryts ner i gruppdiskussioner.27 Det finns studier som pekar mot att enskilda samtal med studie- och yrkesvägledare kan minska social snedrekry- tering till högre utbildning.28
Förslagen om stärkt koppling mellan skola och arbetsliv genom obligatorisk praktisk arbetslivsorientering (prao) och förtydligande om omfattning av arbetsplatsförlagt lärande för elever i gymnasial lärlingsutbildning är ytterligare steg för att stärka kopplingen mel- lan utbildning och arbete framåt.29
7.1.2Påbörja, återuppta och avsluta en utbildning
Ett av regeringens mål inom utbildningsområdet är att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, och det finns flera insatser vars syfte är att uppnå detta mål.30 De flesta påbörjar gym- nasiestudier efter grundskolan. Omkring en tredjedel fullföljer inte sina studier – antingen genom att avsluta i förtid eller genom att gå ut gymnasieskolan med ett studiebevis i stället för en examen. Gym- nasieskolan är en frivillig skolform och en del av de som avbryter sina gymnasiestudier vill av olika skäl inte påbörja studier igen. Samtidigt finns både ett behov av att göra mer för att unga ska vilja stanna kvar och fullfölja sina gymnasiestudier och motivera dem som avbryter att återuppta sin utbildning.
Kommunerna har ansvar för unga under 20 år utan fullföljd gym- nasieutbildning genom det kommunala aktivitetsansvaret. Det saknas i dag säker kunskap om vilka insatser inom aktivitetsansvaret som är mest effektiva för att motivera unga att påbörja och återuppta studier (se kapitel 6).
Studiemotiverande kurser för arbetslösa vid folkhögskolorna in- fördes som en särskild satsning 2010. Syftet med kursen är att moti- vera arbetssökande att gå vidare till, eller återuppta, reguljär utbild-
27Lovén, A. ”I skärningspunkten mellan skola och arbetsliv” i Olofsson, J. (red.). (2014). Den långa vägen till arbetsmarknaden.
28Stenberg. A. (2016). Att välja utbildning – betydelse för individ och samhälle.
29Prop. 2017/18:24 Stärkt koppling mellan skola och arbetsliv.
30Prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen för 2018. Förslag till statens budget för 2016, finansplan och skattefrågor. Utgiftsområde 16 – utbildning och universitetsforskning.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
ning efter avslutad studiemotiverande kurs.31 Målgruppen är perso- ner som fyllt 16 år och som varken har gymnasieexamen eller grund- läggande behörighet till högskoleutbildning och är registrerade som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Arbetet utförs i samarbete mellan Arbetsförmedlingen, som anvisar deltagare, och folkhög- skolor som bistår med själva utbildningen. Kurserna erbjuds vid två tredjedelar av landets folkhögskolor och fram till och med 2016 hade 25 000 personer gått kursen.32 Arbetsförmedlingen har gjort en effektutvärdering utifrån deltagarna i studiemotiverade kurser åren 2010–2012. Utvärderingen pekar mot en positiv effekt vad gäl- ler att gå till vidare studier. Dock hade deltagarna i lägre utsträck- ning än jämförelsegruppen gått vidare till arbete.33 Det konstateras också att deltagare som hos Arbetsförmedlingen haft kod för funk- tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, och utrikes födda inte har samma positiva effekter när det gäller att gå vidare till studier som andra unga.
Folkbildningsrådet visar tre olika modeller som används för att organisera de studiemotiverande kurserna. När kursen uteslutande bemannas med folkhögskolelärare och har ett liknande innehåll som allmän kurs verkar det i högre grad leda till fortsatta behörig- hetsgivande ordinarie folkhögskolekurser. Organisering vid sidan av ordinarie verksamhet med starkare koppling till näringsliv och det civila samhället styr mer mot en fortsättning i praktik, arbete eller komvuxstudier. Folkhögskolorna måste kunna garantera en kapaci- tet att ta emot deltagare för samtliga avtalade platser, vilket har lett till en utmaning då Arbetsförmedlingen endast nyttjade 47 procent av platserna 2016.34 Antalet personer som går studiemotiverande kurs har minskat från 5 700 till 3 800 personer mellan 2014 och 2016, vilket möjligen kan ha sin förklaring i bristande samarbete på lokal nivå och förmåga att administrera arbetet hos Arbetsförmedlingen.35
31Målgruppen utökades 2016 till att omfatta alla som fyllt 16 år och som varken hade gymnasie- examen eller grundläggande behörighet till högskoleutbildning. Även de som fyllt 25 år, men som var inskrivna på Arbetsförmedlingens jobb- och utvecklingsgaranti omfattades från 2013 och framåt.
32Prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen för 2018. Förslag till statens budget för 2016, finansplan och skattefrågor. Utgiftsområde 17 – kultur, medier, trossamfund och fritid.
33Arbetsförmedlingen (2015). Arbetsförmedlingens återrapportering 2015. Effektutvärdering av studiemotiverande kurser för arbetslösa.
34Folkbildningsrådet (2017). Studiemotiverande folkhögskolekurs – perspektiv på folkbildning som arbetsmarknadsåtgärd.
35SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
Att detta är problematiskt bekräftas i Samordnarens dialog med folkhögskoleföreträdare. Generellt är deras erfarenheter av studie- motiverande folkhögskolekurser positiva. Systemet att folkhögskolor ska garantera ett visst antal utbildningsplatser för studiemotiverande kurser samtidigt som Arbetsförmedlingen lokalt inte alltid anvisar tillräckligt många unga gör att folkhögskolorna står för en stor del av ”risken” i detta arbete då de har bundit upp kostnader för lokaler och personal. Andra har vittnat mer generellt om att offentliga aktörer som kommunen och Arbetsförmedlingen kan prioritera att hänvisa deltagare till egna projekt och insatser framför till folkhög- skoleaktörerna. En annan fråga som varit återkommande är möjlig- heten att i vissa fall kunna erbjuda folkhögskolestudier för unga under 18 år (se kapitel 6).
Arbetsmarknadsutredningen har fördjupat sig i Arbetsförmed- lingens vägledning och konstaterat att forskning om vägledningens effekter är begränsad. Mot slutet av 1990-talet var det många av dem som avaktualiserades från Arbetsförmedlingen som gick till reguljär utbildning i samband med satsningen på kunskapslyftet. Uppgifter från 2014 till 2016 visar att få övergår till utbildning bland de som saknar en fullföljd gymnasieutbildning, arbetslösa födda utanför Europa och personer med funktionsnedsättning. Andelen inskrivna arbetssökande med kort utbildning har ökat hos Arbetsförmedlingen, och Arbetsmarknadsutredningen konstaterar att detta dock inte har gjort att fler övergår till en reguljär utbildning. De konstaterar sam- tidigt att det är svårt att slå fast om detta beror på brister i vägled- ningsarbetet då många andra faktorer kan ha betydelse.36
7.1.3Individstärkande insatser
För en del unga behövs individstärkande insatser, så som stöd med personlig utveckling, för ökad psykisk hälsa, friskvård, att få en struktur i vardagen och även fritidsaktiviteter.37 Det finns ingen samlad bild av effekten av denna typ av insatser, samtidigt som det
36SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad.
37Jämför Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitetsansvar 2016 och Temagruppen unga i arbetslivet (2012). Kreativa projekt. Kartlägg- ning av projekt i programområde 2.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
finns omfattande studier kring psykisk och fysisk ohälsa som risk- faktor.
Hälsan påverkas av att varken arbeta eller studera. Hälsa handlar om frånvaro av sjukdom såväl som individens fysiska, mentala och sociala välbefinnande.38 Den psykiska ohälsan är omfattande bland unga och är särskilt utbredd bland unga kvinnor, unga med funktions- nedsättning, unga hbtq-personer och unga flyktingar (se kapitel 5). Det är viktigt att verksamheter som möter unga har förmåga upp- märksamma ohälsa, och antingen själva erbjuda insatser eller slussa vidare till rätt stöd utifrån hur ohälsan tar sig uttryck och hur stöd- behoven skiljer sig åt – exempelvis mellan unga män och unga kvinnor.39
Låg fysisk aktivitet, ohälsosamma matvanor, och sömnstörningar nämns ofta som problem av de verksamheter som möter unga. Kommissionen för jämlik hälsa har konstaterat att det inom dessa områden finns tydliga socioekonomiska skillnader. Fysisk aktivitet är en stark friskfaktor för barn och unga genom att risken för många sjukdomar minskar och välbefinnande, fysisk självkänsla samt kog- nitiva funktioner stärks. Utifrån det är det ett problem att deltagan- det i föreningsidrotten inte är lika omfattande bland socioekonomiskt utsatta grupper.40
Ibland krävs motiverande arbete för att unga ska kunna eller vilja delta i olika insatser. En del unga har mött insatser de upplever som meningslösa, inte leder någonvart och som de upplevt brutit ner självkänslan snarare än byggt upp den.41 Flera unga som Sam- ordnaren har mött har berättat att de först i 20-årsåldern kommit till en verksamhet där de bemöts på ett sätt som gör dem motive- rade att komma dit.42 Både unga och de som möter unga som var- ken arbetar eller studerar vittnar om betydelsen av bra bemötande samt individuellt och flexibelt stöd. Vidare lyfts ofta betydelsen av att kunna odla en förtroendefull relation med en vuxen. När det
38SOU 2016:55 Det handlar om jämlik hälsa – utgångspunkter för kommissionens vidare arbete.
39Jämför Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2015). Modell för stöd till unga med psykisk ohälsa som varken arbetar eller studerar, Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor (2017). Fokus 17 – unga hbtq-personer. Etablering i arbetslivet. och Myndig- heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2015). När livet känns fel – ungas upplevelser av psykisk ohälsa.
40SOU 2016:55 Det handlar om jämlik hälsa – utgångspunkter för kommissionens vidare arbete.
41Jämför Angelin, A. (2009). Den dubbla vanmaktens logik – en studie om långvarig arbetslös- het och socialbidragstagande bland unga vuxna.
42Arbetsförmedlingen (2015). Ung Framtid – nulägeskartläggning och förslag på fortsatt arbete.
Powerpoint 23 juni 2015.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
gäller kommunernas arbete finns ofta erfarenhet bland tjänste- personer inom kultur- och fritidsområdet att arbeta med delaktig- het och inflytande. Denna kompetens kan tas tillvara även i kom- munens arbete inom andra förvaltningar. Arbete med självkänsla, motivation, tro på den egna förmågan och att synliggöra kompe- tenser och förmågor är något som ofta lyfts fram i studieförbun- dens verksamheter. De arbetar också från 13 års ålder vilket ger öppningar för arbete redan under grundskoletiden.
Att stå utanför studier och arbete kan också innebära att ha färre sociala relationer och nätverk. Unga som varken arbetar eller studerar uppger oftare att de inte kan delta i aktiviteter som deras kompisar gör på grund av begränsad ekonomi. De som befinner sig i en sårbar situation deltar i föreningsaktiviteter i lägre utsträckning än andra unga och det är mindre vanligt bland dem att träffa vänner och bekanta på veckobasis.43 Bland unga med funktionsnedsättning finns flera studier som pekar på en begränsad umgängeskrets.44 Det är också mindre vanligt att vara med i föreningslivet bland unga i socioekonomiskt utsatta bostadsområden.45 Insatser som syftar till att stärka möjligheterna för unga som varken arbetar eller studerar på fritidens arenor är mot denna bakgrund viktig, bland annat för att stärka sociala nätverk och ge ökade möjligheter till fysiska aktiviteter.
7.1.4Kunskaps- och kompetensstärkande insatser och matchning
Flera insatser syftar till att stärka individens kompetens. En del handlar om möjligheter att slutföra en gymnasieutbildning i efter- hand genom studier på komvux eller folkhögskola. Då det pågår en utredning kring vuxenutbildningens utveckling speglas särskilt in- satser inom folkbildningens område i detta avsnitt.46
Det finns få studier som belyser etablering för unga efter kom- vuxstudier och efter folkhögskolestudier, men kunskap är under
43Plenty, S., Andersson, A.B., Hjalmarsson, S, Mood, C., Rudolphi, F. & Treuter, G. (2017).
Jobb, studier eller annat? En rapport om unga vuxnas sysselsättning och levnadsvillkor.
44Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017). Fokus 17 – unga med funktions- nedsättning. Etablering i arbets- och samhällslivet. och Ungdomsstyrelsen (2012). Fokus 12 – levnadsvillkor för unga med funktionsnedsättning.
45Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2014). Fokus 14 – ungas fritid och organisering.
46Se Dir. 2017:21 En väl anpassad vuxenutbildning.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
uppbyggnad. MUCF fick 2015 i uppdrag av regeringen att analy- sera och redovisa utvecklingen av ungas övergång mellan skola och arbetsliv. Deras studie visar indikationer på fortsatta hinder i eta- bleringen för en del av dem som studerat på folkhögskola. Slut- redovisningen i oktober 2018 kan ge ytterligare värdefull kunskap om detta, i relation till etablering efter komvuxstudier.47 Statskon- toret har i uppdrag att göra en samlad utvärdering av folkbild- ningen. Inom ramen för det kommer de bland annat att redovisa sysselsättningsgrad, inkomster och förekomst av arbetslöshet bland personer som fullföljt folkhögskolans allmänna kurs. I det ingår också jämförelse med dem som fullföljt motsvarande kurser inom kommunal vuxenutbildning. Redovisning kommer att ske senast den 18 april 2018.48
Vuxenutbildningen består av kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå (grundvux), på gymnasial nivå (komvux) och särskild utbildning för vuxna (särvux). Svenska för invandrare (SFI) ingår som en del av vuxenutbildningen sedan 2016. Målet för vuxen- utbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. Syftet är att stärka deras ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja den personliga utvecklingen. En viktig utgångspunkt är indi- videns behov och förutsättningar och möjligheten till individuell an- passning. Under 2016 genomfördes vissa förändringar i vuxenutbild- ningen, bland annat infördes skyldigheter för hemkommunen att erbjuda studie- och yrkesvägledning för de som avser påbörja vuxenutbildning på grundläggande nivå samt se till att en individuell studieplan upprättas för varje elev i komvux och särvux.49 Regeringen stödjer också utvecklingen av regional samverkan genom statsbidrag till regionalt yrkesvux som innebär att genom samarbete mellan kommuner öka utbudet av yrkesutbildningar inom vuxenutbild- ningen och svara upp mot behoven på den lokala arbetsmarknaden. Regeringen har också infört statsbidrag för att stimulera kommuner
47Jämför Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017). Det stora steget – del- rapport om ungas övergång från skola till arbetsliv.
48Regeringsbeslut (U2014/7240/UC). Uppdrag att genomföra utvärdering av folkbildningen, Statskontoret (2016). Folkbildningen. En utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Delrapport och Regeringsbeslut (U2016/01099/UF [delvis], U2016/05429/UF [delvis], U2016/05628/UF).
Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgifts- område 17 Kultur, medier och trossamfund.
49Prop. 2014/15:85 Ökad individanpassning – en effektivare sfi och vuxenutbildning.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
att etablera och utveckla lärcentrum med lokaler och stöd för lärande nära hemorten gällande bland annat komvuxstudier.50
Under 2015 studerade omkring 175 000 elever på gymnasial nivå och 40 000 elever på grundläggande nivå i kommunal vuxenutbild- ning. Andelen elever under 25 år var 40 procent på gymnasial nivå och 18 procent på grundläggande nivå (omkring 70 000 respektive 7 200 elever). Av eleverna i kurser på gymnasial nivå 2015 slutförde 71,4 procent sin kurs, 10 procent slutförde i stället studierna året därpå, medan 18,3 procent avbröt sin kurs.51
Vissa uppföljningar har gjorts för yrkesvux där Skolverket följer upp etablering efter tre månader. Den pågående utredningen om komvux och särvux ska bland annat ta ställning till behörighetskrav, förenklad betygsskala, förenklade bestämmelser om högskoleförbe- redande examen och se över hur tillgången till eftergymnasial ut- bildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning kan för- bättras.52
Regeringen har lyft fram att folkhögskolornas pedagogik kan ge stöd och stimulans som passar unga som varken arbetar eller stude- rar särskilt väl. Folkhögskolorna, både offentligdrivna och rörelse- drivna, ger bland annat möjligheter för utbildning för unga som saknar gymnasieutbildning.53 Folkhögskolorna beskriver själva att de har särskilda kvaliteter genom sin frihet och frivillighet, en egen pedagogik med utgångspunkt i helhetssyn på individen och mötet mellan grupper som grund, att de möter deltagarna utifrån en hel- hetssyn och är deltagarstyrda och deltagardrivna.54 Folkbildnings- rådet lyfter fram att den breda medborgarbildningen kanske är det viktigaste bidraget till samhället från folkbildningens sida, även om folkhögskolorna också är ett alternativ till det formella utbildnings- systemet.55
Folkhögskolans allmänna kurser riktar sig främst till dem som saknar grund- eller gymnasieskoleutbildning. Det finns ett krav att
50Förordning (2017:1303) om statsbidrag för lärcentrum.
51Prop. 2016/17:1 Budgetpropositionen för 2017. Förslag till statens budget för 2017, finansplan och skattefrågor.
52Dir. 2017:21 En väl anpassad vuxenutbildning och Dir. 2017:125 Tilläggsdirektiv till Komvux- utredningen.
53Prop. 2015/16:1 Budgetpropositionen för 2016 och Regeringsbeslut (U2015/05478/UF).
Vägar framåt – strategi för unga som varken arbetar eller studerar.
54Prop. 2013/14:172 Allas kunskap – allas bildning.
55Folkbildningsrådet (2016). Folkbildningens betydelse för samhället 2015. Folkbildningsrådets samlade bedömning.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
de allmänna kurserna ska utgöra minst 15 procent av verksamheten på folkhögskolan. Under vårterminen 2016 gick 12 000 deltagare på allmän kurs och 16 500 deltagare på särskild kurs. Andelen deltagare med förgymnasial utbildningsbakgrund har ökat något på folk- högskolorna de senaste åren (mest bland inrikes födda män) och ut- gjorde 56 procent av deltagarna på allmän kurs 2015.56 Statskontoret har konstaterat att över 80 procent av deltagarna på långa allmänna kurser hade högst grundskola som avslutad högsta utbildning höst- terminen 2015. Motsvarande andel bland deltagare på särskild kurs var färre än 20 procent. Andelen deltagare med funktionsnedsätt- ningar ökar – framför allt neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Det är vanligare med avbrott bland deltagare på allmän kurs (18 pro- cent) jämfört med deltagare på särskild kurs (7–8 procent).57
Regeringen har gjort flera satsningar för att bygga ut folkhög- skoleplatserna, och under 2018 tillfört medel för 5 000 extra platser på allmän och särskild kurs. Även antalet platser på yrkeshögskolan byggs ut de närmaste åren. Tidigare erfarenheter visar på en hög grad av etablering efter genomförda yrkeshögskolestudier.58 Även om utbildningar på högskole- och universitetsnivå också är viktiga för ungas etablering har Samordnaren valt att fokusera på utbildningar på gymnasial nivå då de är av särskild betydelse för unga som var- ken arbetar eller studerar.
Utbyggnaden av folkhögskolan är ingen ny företeelse. I spåren av ökad arbetslöshet inrättades 10 000 extra utbildningsplatser 1993–1994 som fick en fortsättning i Kunskapslyftet. Under 2002– 2007 gav Arbetsmarknadsstyrelsen folkhögskolorna uppdraget att erbjuda långtidsarbetslösa kompetenshöjande verksamhet under sex månader inom aktivitetsgarantin, där 30 000 personer deltog. Utöver det fanns kompetenshöjande insatser för unga 20–25 år som saknade fullständiga grund- eller gymnasiestudier 2005–2006 och ett pilotprojekt för arbetslösa mellan 20 och 29 år 2005–2007.59
56Jämför Folkbildningsrådet (2016). Folkbildningens betydelse för samhället 2015. Folkbildnings- rådets samlade bedömning.
57Statskontoret (2016). Folkbildningen. En utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Del- rapport.
58Prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen för 2018. Förslag till statens budget för 2016, finansplan och skattefrågor. Utgiftsområde 17 – kultur, medier, trossamfund och fritid och Lind, P. & Westerberg, A. (2015). Yrkeshögskolan – vilka söker, vem tar examen och hur går det sedan?
59Jämför Prop. 2013/14:172 Allas kunskap – allas bildning.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
Folkbildningens betydelse för unga som varken arbetar eller studerar understryks bland annat av de utvecklingsprojekt de har medverkat i med stöd från Europeiska socialfonden. Under perio- den 2007–2013 stod folkbildningens aktörer för 7,5 procent av an- sökningarna, de beviljades 505 miljoner kronor för 172 projekt och har utöver det varit samarbetspart i flera projekt. Bland de yttre drivkrafterna för att driva ESF-projekt som Folkbildningsrådet lyfter fram finns vilja att möta behov i samhället och förmåga att nå och stödja särskilda målgrupper. Bland inre drivkrafter ingår att stärka organisationens förmåga, kompetens och kunskap, utveckla och pröva nya idéer, påverka omgivningens bild av organisationen och utveckla nya nätverk och stärka rollen som samarbetspartner.60 Folkbildningens aktörer har även tagit fram en strategi för hur deras deltagande i socialfonden kan stärkas.61
Utöver den tidigare nämnda effektstudien för studiemotiverande kurser, och Folkbildningsrådets årliga rapportering av dem, finns få studier som har bedömt effekter av folkhögskoleinsatsers betydelse för benägenhet att söka vidare till studier eller att komma i arbete. Statskontorets utvärdering av de kompetenshöjande satsningarna som inleddes 2002 och 2005 pekade på att insatserna hade sämre utfall i att gå till arbete med eller utan stöd men bättre utfall att gå till reguljära studier jämfört med kontrollgruppen.62 Det finns stu- dier som lyfter fram folkhögskolornas betydelse för unga som har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden, som exempelvis unga med olika typer av funktionsnedsättningar.63
Genom en av insatserna i strategin Vägar framåt har studieför- bund och folkhögskolor kunnat söka medel för att matcha utbild- ningen mot individens förutsättningar och arbetsgivares kompetens- behov. Anslaget har varit 3 miljoner per år under 2016–2018 och fördelats av Folkbildningsrådet. En stor del av projektens arbete har inneburit förstärkt studie- och yrkesvägledning. Enligt regeringens
60Folkbildningsrådet (2015). Folkbildningen och Europeiska socialfonden – en kartläggning av folkhögskolornas och studieförbundens förutsättningar att genomföra ESF-projekt.
61Folkbildningsförbundet, RIO, OFI/FHF och Folkbildningsrådet (2014). Strategi för att stärka folkbildningens inflytande och deltagande i Europeiska socialfonden 2014–2020.
62Statskontoret (2007). Har insatserna någon effekt på arbete eller studier? En utvärdering av folkhögskoleinsatserna för arbetslösa.
63Andersson, P., Nylander, E., Bernhard, D. & Rahm, L. Folkhögskolor, funktionsnedsätt- ningar och specialpedagogik. Paper till Mimers forskarkonferens, Runö folkhögskola, 3–4 novem- ber 2015.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
riktlinjer finns inga krav på återrapportering av effekter av insat- serna och i Statskontorets analys av arbetet hittills utvärderas inte effekterna. Dock konstateras att intresset för bidraget har vuxit och att arbetet kan utvecklas för att utgå mer från arbetsmarknadens behov.64
Arbetsmarknadsutredningen har konstaterat ett växande inslag av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitikens område. Ut- över arbetsmarknadsutbildning finns 17 insatser där utbildning in- går som en del av arbetsmarknadspolitiska program. Detta handlar bland annat om motivering och vägledning till studier, att ge förbe- redande kunskaper inför en utbildning och om ökade språkkunska- per. Flera av de program som har lanserats har haft utmaningar med att nå ut till ett större antal deltagare. Utredningen konstaterar att en högre prioritering av Arbetsförmedlingens vägledande och råd- givande arbete kan vara en del för att stärka detta.65
I arbetsmarknadsutredningens delbetänkande lyfter de att det saknas kunskap om effekter av vägledning efter skolan i Sverige. De har föreslagit att Arbetsförmedlingens arbete med vägledning bör stärkas och att metoder ska utvecklas för att insatserna ska kunna utvärderas. Vidare att en digital plattform för livslång vägledning bör utvecklas i samarbete mellan flera myndigheter. Den föreslås ge information och orienterande vägledning till individer inför val av studier och arbete samt ge information om studiefinansiering och validering utifrån arbetsmarknadens behov.66
Ett sätt att stärka matchningen på arbetsmarknaden är genom validering. Validering är en viktig insats för att synliggöra och be- kräfta kompetenser, oavsett hur personen tillägnat sig dessa. Vali- dering lämpar sig främst för individer med ganska hög kompetens eller yrkesskicklighet, om detta saknas krävs ofta mer utbildning i stället.67 Potentialen av att validera praktiska yrkeskunskaper har lyfts fram bland annat för att stärka nyanländas etableringsmöjlig- heter. Även inom folkbildningen finns flera initiativ för validering. Exempelvis har paraplyorganisationen Studieförbunden drivit ett Arvsfondsprojekt under 2015–2017 för att utarbeta en modell för
64Statskontoret (2017). Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar.
65SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad.
66SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad.
67Ds 2016:24 Validering med mervärde.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
validering av generella kompetenser för unga 16–24 år med särskild inriktning mot nyanlända.68
7.1.5Stärkta arbetsgivarkontakter
Allt fler studier har under de senaste åren lyft fram betydelsen av arbetstagares och arbetsgivares sociala nätverk, både för möjlig- heterna att få ett arbete och att anställa personal med rätt kompe- tens.69 Det gör att insatser och sammanhang som kan stärka nätver- ken för personer som har få kontakter är betydelsefulla för att öka möjligheterna till etablering. Nätverk som byggs upp genom fri- tidsintressen kan vara väl så viktiga – vilket aktualiserar behovet av att nå ut och involvera marginaliserade grupper även inom dessa områden.
Sedan Samordnarens delbetänkande 2017 har IFAU ytterligare visat på betydelsen av informella kontakter för nyligen uppsagda att hitta en ny anställning. Familjemedlemmar och tidigare arbets- kamrater har störst betydelse, vilket understryker utmaningen för de som aldrig har kommit in på arbetsmarknaden. Företagens anställ- ningsmöjligheter påverkas omvänt av vilka kontaktnät deras an- ställda har.70 I en avhandling som bygger på svar från 3 600 individer födda 1990 konstateras betydelsen av socialt kapital för etablering på arbets- och bostadsmarknaden. De med mer socialt kapital får ofta fler jobbtips, sköter mer av sitt eget arbetssökande och an- vänder oftare informella sökmetoder.71
Det finns studier som pekar på att lönesubventioner generellt har bättre effekt för etablering på arbetsmarknaden än flera andra in- satser.72 Samordnaren har mött både företrädare för arbetsgivarsidan och för myndigheter som beskrivit att det är svårt att överblicka alla insatser som finns att tillgå, bland annat inom lönesubventionsområ- det. Mot den bakgrunden är det positivt att regeringen har gjort en översyn och tagit beslut om att förenkla av systemen för subventio-
68Studieförbunden (2016). Verksamhetsplan 2017.
69Se SOU 2017:9. Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
70Eliason, M., Hensvik, L., Kramarz, F., Nordström Skans, O. (2017). Informella kontakt- näts betydelse för arbetssökande och företag på den svenska arbetsmarknaden.
71Andersson, A. B. (2017). Network and Success – Access and Use of Social Capital among Young Adults in Sweden.
72Hardoy, I, Røed, K, von Simson, K. & Zhang, T. (2016). En komparativ analyse av effekter av innsats for å inkludere utsatte unge i arbeid i Norden.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
nerade anställningar.73 Tidigare fanns tolv olika lönesubventioner och med förenklingen slås fem av dem samman under benämningen in- troduktionsjobb och införs våren 2018. Kvinnor tar del av vissa in- satser i lägre grad än män, däribland subventionerade anställningar. Arbetsförmedlingen ska ta fram en plan för hur de ska utveckla sitt arbete med jämställdhetsintegrering och även en handlingsplan för att öka andelen utrikes födda kvinnor som arbetar eller studerar.74 I anslutning till det kan nämnas att arbetsmarknadens parter inledde en förhandling om en ny anställningsform under hösten 2017, kallad etableringsanställning. Syftet med anställningen är att arbetstagaren ska ges möjlighet att under en längre period (maximalt två år) till- godogöra sig kunskaper och erfarenheter, och om möjligt, att an- ställningen ska leda till en tillsvidareanställning hos arbetsgivaren. Detta syftar till att få fler nyanlända i arbete.75
Samordnaren har på olika sätt fångat upp perspektiv från företag relativt unga som varken arbetar eller studerar. Flera framgångs- faktorer har lyfts för att arbeta med att anställa unga med liten eller ingen tidigare arbetslivserfarenhet, med kort utbildning eller sär- skilda behov samt andra som står långt ifrån arbetsmarknaden. En viktig förutsättning är att beslutet är förankrat hos ledningen, nyckel- personer på företaget och hos medarbetare som kan ha en stöttande roll. En övergripande organisationskultur som präglas av utgångs- punkt i att se kompetens och erfarenheter hos individen, respekt för olikheter och som kännetecknas av vilja att ge alla chansen under- stödjer arbetet. Denna kulturfråga behöver vara förankrad och drivas av alla chefer så det inte enbart är en personal- eller CSR-fråga. En sådan organisationskultur kännetecknas också av vilja att ge alla chansen, och kan gynnas av om det finns teamkänsla och tidigare förebilder. För individen har det varit gynnande om företaget utgår från vad personen kan och inte i första hand deras CV, att personen får en god introduktion till arbetsplatsen och arbetsuppgifter, en tydlig karriärstrappa samt att det finns tydliga förväntningar från företagets sida på personens prestationer. Ett väl förberett motta- gande innebär exempelvis särskilt utsedda handledare, intern prak- tikutbildning eller plattformar där lokala verksamheter kan dela er-
73Regeringssammanträde (2018-02-01). Ärendeförteckning, underprotokoll A, Nr 4.
74Prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen för 2018. Förslag till statens budget för 2016, finansplan och skattefrågor, Utgiftsområde 14 – arbetsmarknad och arbetsliv.
75SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
farenheter. Det kan även krävas att särskild tid avsätts för personal att stödja personen under praktiktiden eller under introduktionen.
Många företag har ett engagemang och ser vinster med att an- ställa unga med liten erfarenhet och kort utbildning. Ett hinder är dock bristande kunskap om vart de kan vända sig om de vill anställa personer långt ifrån arbetsmarknaden och att överblicka vilka regler som gäller. Ett annat hinder handlar om att en del företag saknar tidigare erfarenhet av att ta emot personer med särskilda behov, och att det finns en bristande erfarenhet av att se kompetensen hos de unga. Företag med låg marginal eller begränsat med tid kan ha särskilt svårt att skapa bra förutsättningar för att ta emot dessa unga. Även bristande internkommunikation kan innebära ett hin- der för att lärdomar som vunnits av att ta emot personer långt ifrån arbetsmarknaden sprids internt. Liknande iakttagelser har Dua gjort inom ramen för sitt lärprojekt om företag. För framgångsrik kompe- tensförsörjning finns i huvudsak framgångsfaktorer inom tre områ- den: att ledningen tar ställning och det kommuniceras i hela organi- sationen, att det finns en lösningsfokuserad organisation som kan möta de utmaningar en breddad rekrytering innebär och att samver- kan utvecklas med relevanta aktörer som kan stödja arbetet (se även kapitel 8).76
Precis som för arbetet hos offentliga aktörer behövs enligt Sam- ordnaren fördjupad kunskap om förutsättningar för olika grupper och om vilka arbetssätt företag använder för att kunna gå från goda exempel till att peka ut särskilt framgångsrika arbetssätt utifrån evi- dens.
7.1.6Ökad tillgänglighet
En fråga som har betydelse för alla former av insatser är deras till- gänglighet och förmåga att nå ut till de som ska ta del av insatsen. Kännedomen om vilka insatser som finns kan vara begränsad hos både unga och handläggare inom olika verksamheter. Att synliggöra olika alternativ och skapa verksamheter med låga trösklar för unga är viktigt. Dock har det visat sig inte alltid vara tillräckligt för att unga ska ta del av insatserna. Det finns risk att marginaliserade grup-
76 SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
per inte har resurser att på egen hand ta del av de insatser som finns tillgängliga. För de unga som helt saknar stöd från samhället kan ett mer aktivt uppsökande och motiverande arbete krävas.
Det är svårt att mäta i vilken utsträckning de insatser som er- bjuds är tillgängliga för unga som varken arbetar eller studerar. Ett sätt att börja diskutera omfattningen är utifrån hur stor andel av dem som står utanför studier och arbete som det saknas kännedom om i nationella register. Det innebär att de inte har stöd från kom- munen i form av ekonomiskt bistånd, inte är inskrivna på Arbets- förmedlingen och inte heller har ersättning från Försäkringskassan. Som konstateras i kapitel 5 var det 2014 omkring en tredjedel av unga som varken arbetade eller studerade som saknade känd aktivitet i åldersgrupperna 16–24 år respektive 24–29 år, eller 26 000 respek- tive 28 000 individer. Det var drygt 45 500 av de unga som omfat- tades av kommunernas aktivitetsansvar där det saknades känd syssel- sättning 2016.77
Regeringen införde 2015 en 90-dagarsgaranti för ungdomar som innebär en bortre gräns för hur länge en ung person som är inskri- ven på Arbetsförmedlingen ska kunna gå arbetslös innan den ges ett erbjudande om ett arbete, en utbildning eller en insats vars syfte är att leda till arbete eller studier.78 Arbetsförmedlingens uppföljning visar att antalet öppet arbetslösa ungdomar som saknat registrering för ett sådant erbjudande minskat från mellan 2 500–3 000 individer i mitten av 2016 till under 500 individer i slutet av 2017. Här kan Arbetsförmedlingens manuella registrering av flera insatser också haft betydelse. Från januari 2014 till september 2017 har antalet dagar som unga är inskrivna innan de är i arbete, studier eller i insats sjun- kit från 80 till 56 dagar. Arbetsförmedlingen gör bedömningen att arbetet därmed har uppnåtts. Det är viktigt att notera att det handlar om individer som redan är inskrivna hos Arbetsförmedlingen.79
På initiativ av Europaparlamentet och Europeiska rådet har ex- empel samlats kring arbete för att identifiera och söka upp unga som varken arbetar eller studerar som inte finns inskrivna hos ar- betsförmedlingar runtom i Europa. Sju typer av utåtriktat arbete identifierades med exempel från 23 länder som kan användas för att
77Jämför SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
78Regeringsbeslut (A2014/3616/A). Uppdrag att förbereda införandet av en 90-dagarsgaranti för ungdomar.
79Arbetsförmedlingen (2017). Ungdomsarbetslösheten och ungdomsgarantin – en översikt.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
få en bild av de olika vägar som finns för att stärka tillgängligheten (figur 7.3). En del arbetssätt, som samarbete med utbildningsanord- nare och att vara aktiv vid event och på sociala medier, är mindre arbetsintensiva. Mer aktiv uppsökande verksamhet, mobila team och samlokalisering, är i stället mer resurskrävande.
Figur 7.3 Utåtriktat arbete vid arbetsförmedlingar i EU:s medlemsstater för unga som varken arbetar eller studerar
Källa: Bearbetning av figur i Hall, A.-M., & Irving, P. (2015). s. 3.
I vissa länder användes det utåtriktade arbetet för att nå ut till sär- skilt marginaliserade grupper, medan det i andra länder fanns bre- dare initiativ för att sänka trösklarna till stöd för unga generellt. En framgångsfaktor var samarbete med organisationer som har andra ingångar till ungas nätverk än arbetsförmedlingarna. Det konstate- rades att utåtriktat arbete överlag är resursintensivt och kräver nya organisatoriska och institutionella förutsättningar med nya sam- arbetsformer. En gemensam nämnare var att det oftast saknades långsiktig finansiering för arbetet och att det i stället handlade om tidsbegränsade initiativ. Slutsatsen var att det uppsökande arbetet behöver utökas och stärkas då de flesta medlemsstaterna har bety- dande grupper av unga som varken arbetar eller studerar som inte är inskrivna på arbetsförmedlingen.80
80 Hall, A.-M., & Irving, P. (2015). Pes practices for the outreach and activation of NEETs – a con- tribution of the Network of Public Employment Services.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
Flera av landets kommuner har utvecklat uppsökande verksam- het för unga som varken arbetar eller studerar över 20 år. I Samord- narens kommunenkät 2016 om aktivitetsansvaret uppgav mer än två tredjedelar av kommunerna att det finns behov av ett upp- sökande arbete riktat till unga som varken arbetar eller studerar i åldern 20–25 år. Något mindre än hälften av kommunerna uppgav att de bedriver ett uppsökande arbete, merparten i samarbete med Arbetsförmedlingen.81 I dialog med Samordnaren har kommuner lyft behov av ett uppsökande arbete riktat mot dem som inte har något stöd i dag, men är i behov av det. En del upplever svårigheter att nå ut till exempelvis unga utrikesfödda kvinnor, unga som inte lämnar hemmet och unga kriminella. För ett framgångsrikt stöd till individen uppges återkommande betydelsen av att bygga relationer, och att det är en investering för framtiden. Genom att från första början upprätthålla en kontakt minskar behovet av uppsökande arbete i ett senare skede.
Det uppsökande arbetet kan ta sig olika former – från att myn- digheter och kommunen samlokaliserar sin verksamhet på arenor där unga rör sig, närvaro på nätet, samarbeta med det civila samhäl- let, traditionellt fältarbete och insatser riktade till unga som inte lämnar hemmet.82 Ett exempel på uppsökande arbete i samverkan är det idéburna offentliga partnerskap som Malmö stad slutit med sex civilsamhällesorganisationer för att söka upp unga som varken arbe- tar eller studerar i åldern 20–24 år och skapa ett gemensamt lärande mellan organisationerna (se även kapitel 8).83 Det visar på hur olika aktörer gemensamt kan utveckla sitt utåtriktade arbete och ta hjälp av varandras nätverk. Samordnaren har mött indikationer på att en del av de unga som söks upp har tidigare negativa erfarenheter av myndighetskontakter. När de lyckas motiveras att återuppta kontakt är det centralt att det stöd som då finns är anpassat till deras behov.84
Samlokalisering kan vara ett sätt att förenkla för unga att få rele- vant stöd. Flera satsningar har gjorts för att skapa navigatorcentrum
81Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016.
82Se exempelvis Tranquist, J. (2017). Utvärdering av SUVAS. Delrapport 1. September 2017.
83Malmö stad, FC Rosengård, Fryshuset, Hassela helpline, Malmö fotbollförening, Supporter- huset & Uppstart Malmö (2017). Överenskommelse om idéburet offentligt partnerskap – uppsökande verksamhet av unga i åldern 20–24 som varken arbetar eller studerar eller är under- sysselsatta.
84Jämför Tosun, J. & Shore, J. (2017). The Scope of European NEET Outreach Measures.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
där myndigheter samlas under ett tak, och MUCF har regeringens uppdrag att fördela statsbidrag för sådan en-väg-in-verksamhet och uppsökande verksamhet för unga som varken arbetar eller studerar.85 I spåren av Duas arbete för närmare samarbete mellan stat och kom- mun pågår en trend med ökad samlokalisering av kommunala verk- samheter och Arbetsförmedlingskontor runt om i landet. I praktiken innebär det ofta att personal arbetar i samarbetspartens lokaler vilket kan stärka samarbetet och tillgängligheten. Många som Samordnaren haft dialog med har lyft betydelsen av att antingen ha en koordine- rande person lokalt som lotsar mellan olika typer av stöd eller att verksamheter samlokaliseras (se kapitel 8).
Förmågan att möta och nå ut till unga som det offentliga inte når är något som ofta lyfts fram när det gäller det civila samhällets organisationer. För unga som har negativa erfarenheter av myndig- hetskontakter kan en ingång eller kontakt som inte associeras med en myndighet eller myndighetsutövning ha betydelse. Den uppfölj- ning som gjorts av navigatorcentrum i ideell respektive offentlig regi stödjer bilden av att civilsamhällets organisationer kan vara bättre på att nå olika ungdomsgrupper. Samtidigt kan de ha större utma- ningar att få projekt att övergå i ordinarie verksamhet än offentliga aktörer.86 Samordnarens ser det som viktigt att framöver samla er- farenheterna som görs i arbetet med att utveckla uppsökande insat- ser, exempelvis i de projekt som har fått stöd från MUCF.
Att insatser är lättillgängliga kan handla om flera saker för en- skilda verksamheter. Samordnaren för sociala barn- och ungdoms- vården har utifrån ungas och anhörigas perspektiv lyft betydelsen av fler möjligheter till att enkelt kommunicera och komma i kon- takt med myndigheter, generösare öppettider, digitala lösningar och närvaro på olika mötesplatser.87 En fråga som Samordnaren har mött handlar om Arbetsförmedlings- och Försäkringskassekontors till- gänglighet på mindre orter och i områden där individernas behov av stöd är särskilt stort. Arbetsförmedlingen har i uppdrag att redovisa hur de säkerställer service och närvaro på rätt plats i hela landet, sär-
85Regeringsbeslut (U2014/07165/UF, U2015/00842/UF, U2015/01238/UF m.fl.). Regler- ingsbrev för budgetåret 2016 avseende Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor.
86Ungdomsstyrelsen (2007). Navigatorcentrum visar vägen till arbete. Resultat och erfaren- heter från satsningen på kommunal navigatorcentrumverksamhet och Ungdomsstyrelsen (2008). En andra chans. Utvärdering av ideella navigatorcentrum för unga.
87Jämför Socialdepartementet (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid. Slutrapport från den nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
skilt utifrån omfattande långtidsarbetslöshet, många nyanlända och i utsatta stadsdelar. Uppdraget ska redovisas senast den 22 febru- ari 2018.88 Digitala lösningar kan vara tillräckliga för att nå ut med insatser till en del individer, medan fysisk närvaro kan krävas för att fånga upp andra ungdomar i behov av stöd.
Det finns lokala initiativ som SUVAS i Stockholm. Arbetet be- drivs 2015–2019 med syfte att utveckla en stadsövergripande upp- sökarverksamhet för unga 20–29 år som varken arbetar eller stude- rar med särskilt fokus på förstärkt arbete i socioekonomiskt utsatta områden.89
7.2Kunskapsutveckling
Det är väldokumenterat att det finns många hinder för att om- vandla kunskap till handling och få verksamheter att ta till sig det mest aktuella kunskapsläget. För att bidra till det har Samordnaren bland annat föreslagit att en permanent Funktion inrättas för att stödja kommuner och andra lokala aktörer i deras arbete för unga som varken arbetar eller studerar (se kapitel 8).
Samordnaren har genom sitt arbete och i enlighet med sitt upp- drag fört dialog med en rad olika aktörer om kunskapsutvecklingen. Detta har bland annat skett med samarbetskommunerna, med kom- muner i dialogen om genomförande av aktivitetsansvaret och genom medverkan i referensgrupper för forskning samt i Duas lärprojekt. Ett antal initiativ har också tagits för att sammanföra aktörer för att bidra till erfarenhetsbyte, bland annat genom möten mellan de större utvecklingsprojekten i Sverige, möten med nationella aktörer om akti- vitetsansvarets genomförande, workshops med företag och kommu- ner samt ett seminarium mellan forskning och praktik (se kapitel 3).
88Regeringsbeslut (A2017/01237/A, A2017/00623/A). Uppdrag om service och närvaro på rätt plats.
89Stockholms stad och Arbetsförmedlingen. Lokal överenskommelse om samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten 2016–2018. Dnr AMN 2015–0170-01.05.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
7.2.1Effekter och effektstudier
I Samordnarens delbetänkande konstaterades behov av fler studier om vilka effekter insatser har för olika delar av ungdomsgruppen, särskilt unga med omfattande behov.90 IFAU har konstaterat att mer utvecklade utvärderingar krävs framöver för att kunna ge mer precisa rekommendationer. I linje med det har de efterlyst fler ran- domiserade effektstudier.91 I detta avsnitt redovisas några resultat från de senaste årens studier. Detta ger en kompletterande bild till genomgången i avsnitt 7.1, inte minst genom att de jämför effek- terna av olika typer av insatser. Genomgången ger också en bild av hur kunskapsfronten flyttas fram och hur behoven ser ut av fortsatta analyser.
Det finns inte någon universell insats som fungerar för unga som varken arbetar eller studerar då det är en heterogen grupp unga. Det framkommer i en metaanalys av 44 forskningsprojekt i Norden, Tyskland, Storbritannien och Holland från 1990-tal fram till 2013. Utbildningsinsatser och lönesubventioner tenderar att ha bättre effekt än andra insatser. Länder med etablerade yrkesutbildningar tende- rar att korta ungas väg till arbete där det finns en kombination av undervisning inom det formella utbildningssystemet och på arbets- platsen jämfört med länder där lärandet mer renodlat sker i skolan.92
Det finns visst vetenskapligt stöd för positiva effekter av multi- kompetent stöd med kontaktintensiv verksamhet för att få unga som varken arbetar eller studerar att gå till arbete. Till kontakt- intensiva verksamheter räknas utbildningar och arbetsplatsförlagda insatser. Resultaten är hämtade från en samlad analys utifrån nio randomiserade och nio semi-randomiserade studier från sex länder på fyra kontinenter. Samtidigt konstaterades att det nuvarande kun- skapsläget är väldigt begränsat och att beslutsfattare ofta saknar bra beslutsunderlag för implementering och att initiera nya satsningar.93
90SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
91Nordström Skans, O., Eriksson, S. & Hensvik, L. (2017). Åtgärder för en inkluderande arbetsmarknad.
92Hardoy, I, Røed, K, von Simson, K. & Zhang, T. (2016). En komparativ analyse av effekter av innsats for å inkludere utsatte unge i arbeid i Norden.
93Mawn, L., Oliver, E.J., Akhter, N., Bambra, C.L., Torgerson, C., Bridle, C. & Stain, H.J.
”Are we failing young people not in employment, education or training (NEETS)? A Systematic review and meta-analysis” in Systematic Reviews 2017, 6:16.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
För arbetslösa unga med behov av mer stöd har forskare från IFAU gjort bedömningen att exempelvis praktik, utbildning, inten- sifierad arbetsförmedling och subventionerade jobb kan underlätta etableringen. Den begränsade kunskap som finns om arbetsmark- nadsutbildningar tyder på att de som bäst har måttliga effekter för unga. Praktik fungerar bäst för de som står relativt nära arbetsmark- naden.94
Randomiserade effektstudier är sällsynt i Sverige.95 Ett undantag är den omfattande undersökning som genomfördes av Försäkrings- kassan och Arbetsförmedlingen tillsammans med 25 kommuner under åren 2014–2016. I studien deltog drygt 1 000 unga med aktivitets- ersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. De anvisades slump- vis till tre olika typer av stöd. Dessa var:
•Supported Employment via Arbetsförmedlingens arbetsmark- nadspolitiska program SIUS (särskilt introduktions- och uppfölj- ningsstöd)
•Case Management i kombination med insatser från de båda myn- digheternas förstärkta samarbete
•insatser från de båda myndigheternas förstärkta samarbete.
Resultaten visade att Supported Employment gav störst andel i arbete 15 månader efter projektstart (26 procent, jämfört med 20 respektive 18 procent för Case Management respektive förstärkt samarbete). En närmare analys visade att det var unga män som hade mer posi- tiva resultat av Supported Employment, för unga kvinnor var skill- naderna mellan insatserna små. Analysen pekade också mot att Supported Employment var ett mer kostnadseffektivt stöd än de andra två insatserna – men att insatsen var förknippad med både högre kostnader och större besparingar.96
Kunskapen om effekten av kommunala arbetsmarknadsinsatser är begränsad. Antalet kommuner som har arbetsmarknadsinsatser
94Engdahl, M. & Forslund, A. (2015). En förlorad generation? En ESO-rapport om ungas eta- blering på arbetsmarknaden.
95SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
96Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan (2017). Effektutvärdering av insatser för unga med aktivitetsersättning.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
har ökat över tid (från 62 procent 1994 till 94 procent 2015).97 Om- kring 30 procent av deltagarna är under 24 år både i kommunala in- satser och bland inskrivna på Arbetsförmedlingen. Kommunernas motiv till att ha arbetsmarknadsinsatser handlar främst om att minska kostnader för ekonomiskt bistånd, att de statliga utbildnings- och sysselsättningsåtgärderna inte lyckas nå alla arbetssökande och att de inte har tillräcklig effekt samt att det kan vara en del av att säkra kommunens kompetensförsörjning.98 En tidigare kartläggning har visat att unga ofta är prioriterade, men att det finns stor variation i vad som erbjuds.99 Två studier från 2017 ger en något mer fördju- pad bild. IFAU lyfter stora variationer utifrån en analys av netto- kostnader 2002–2015 och deltagare i insatser 2014 och 2015. Ut- bildningsnivån var lägre bland unga i kommunala insatser och de hade också längre arbetslöshetsperioder och var oftare mottagare av ekonomiskt bistånd jämfört med unga inskrivna hos Arbetsförmed- lingen.100 Vilka krav som ställdes på deltagande i kommunala insat- ser varierade betydligt. Kostnaderna för arbetsmarknadsinsatser hade ökat för alla kommuner. En förvånande slutsats var att det inte fanns något samband mellan kommunernas insatser i relation till kommun- invånarnas behov och konjunktursvängningar över tid.
Ratio presenterade 2017 ett första försök till ekonometrisk analys utifrån arbetsmarknadsinsatser och andelen unga som varken arbetar eller studerar på kommunal nivå. Den pekade mot positiva effekter för kommunal vuxenutbildning och kurser, feriejobb, praktik och kommunala anställningar, studie-, yrkes- och arbetsvägledning samt matchningsåtgärder jämfört med andra insatser.101
Det finns ingen heltäckande och sammanhängande bild av det civila samhällets alla insatser i relation till unga som varken arbetar eller studerar. Det finns enligt Samordnaren behov av att ta tillvara de kunskaper och erfarenheter som genereras samt att öka möjlig- heterna att göra jämförelser mellan insatser som ges av olika typer
97Vikman, U. & Westerberg, A. (2017). Arbetar kommunerna på samma sätt? Om kommunal variation inom arbetsmarknadspolitiken.
98Sveriges Kommuner och Landsting (2017). Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken – en redogörelse för aktuell lagstiftning och samverkansformer.
99Thorén, K. ”Den kommunala arbetsmarknadspolitiken och arbetslösa ungdomar” i Olofsson, J. (2014). Den långa vägen till arbetsmarknaden.
100Vikman, U. & Westerberg, A. (2017). Arbetar kommunerna på samma sätt? Om kommunal variation inom arbetsmarknadspolitiken.
101Pello-Esso, W., Malm Lindberg, H. & Olofsson, J. (2017). Ungas etablering och kommunala insatser.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
av aktörer. En forskningsöversikt kring civilsamhället visar att det saknas forskning som belyser frågor kring arbete, arbetsintegration och sysselsättning inom det civila samhällets organisationer. Den kunskap som byggs upp finns ofta i utvärderingar av projektverksam- heter med stöd av ESF-rådet och Arvsfonden.102 I en kompletterande fördjupning kring arbetslösa, sjukskrivna, unga nyanlända och per- soner med funktionsnedsättning konstateras att det civila samhäl- lets organisationer bedriver viktiga verksamheter och projekt för dessa grupper. Samtidigt finns det få studier om organisationernas syssel- sättnings- och arbetsförberedande verksamhet och vilken effekt den har.103
Det finns exempel från andra områden på hur det trots avsaknad av effektstudier går att använda alternativa sätt att ge rekommenda- tioner baserad på den kunskap som finns tillgänglig. Socialstyrelsen har utvecklat en strukturerad modell för att ge rekommendationer utifrån bästa tillgängliga kunskap, där klinisk och praktisk erfaren- het inhämtas med en särskild systematik.104
7.2.2Förutsättningar för effektstudier
OECD har riktat kritik mot Sverige för att det görs för lite ana- lyser av vad som faktiskt fungerar, vilket Samordnaren instämmer i. Det ska dock inte underskattas vad som krävs för att kunna uttala sig om effekter av insatser. Genom Samordnarens arbete har det blivit tydligt att förväntningarna ofta är höga när det gäller analyser av resultat och effekter från särskilda initiativ och projekt riktade till unga som varken arbetar eller studerar. I Samordnarens delbetän- kande lyftes att det finns olika säker kunskap beroende på under- sökningsmetod, utmaningen med att många metoder/insatser inte är tydligt beskrivna och att genomförandet av dem kan variera i praktiken samt svårigheter att fastställa att effekten är resultatet av en specifik insats.105
102Hedin, U.-C. & Laurelii, E. (2016). Civilsamhället – arena för arbete och sysselsättning.
103Hedin, U.-C. & Laurelii, E. (2016). Möjligheter till arbetsintegration inom civilsamhället.
104Se Socialstyrelsen (2017). Bilaga 3. Kunskapsunderlag med metodbeskrivning – behandling av spelmissbruk och spelberoende.
105SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
Formaliseringsgraden och genomförandet av insatserna sätter ramarna för hur uppföljningen bör ske och i vilken utsträckning och med vilken säkerhet det går att fastställa effekter. Ett sätt att disku- tera detta är utifrån hur metoden/insatsen är konstruerad respektive hur effekterna kan studeras. I en illustration av detta visar Ramböll Management Consulting de möjligheter och begränsningar som finns utifrån dessa två dimensioner (figur 7.4).
METHOD DESCRIPTION
‘Scripted’
|
|
|
Evidence |
|
|
|
based |
|
|
Promising |
programme |
|
|
|
|
|
measures |
|
‘Semi-scripted’ |
|
|
|
|
|
Method |
|
|
|
development |
|
Loosely described measures |
Innovation |
|
|
|
|
|
|
‘1000 |
|
|
|
flowers’ |
EFFECT DOCUMENTATION |
|
|
Källa: Ramböll Management Consulting.
Den vertikala axeln beskriver hur tydligt formulerad insatsen/meto- den är. Den horisontella axeln beskriver vilka tillvägagångssätt som är mest lämpade för att dokumentera metoder/insatserna och deras effekter. Ofta fördelas medel inom olika områden i syfte att ge aktörer möjlighet att utifrån egna idéer skapa aktiviteter och för- ändring i lokalsamhället som även kan ge upphov till nya arbetssätt.
I figuren benämns det som att ”låta tusen blommor blomma”. I de fall metoder/insatser inte är förutbestämda går det att utvinna viss, men begränsad, kunskap genom utvärdering i efterhand. Andra initiativ har tydligare fokus på att försöka utveckla innovationer, exempelvis i form av nya arbetssätt. För metodutveckling krävs en större tydlighet i metodens/insatsens utformning och det kan då studeras genom före- och eftermätningar. För tydligt formulerade
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
metoder – som i exemplet Supported Employment – är det möjligt att genomföra randomiserade kontrollerade studier som med ännu större säkerhet kan visa på effekten av insatsen.
En annan grundförutsättning är vilken data som finns att tillgå över de individer som omfattas av insatserna, de insatser som de har fått ta del av, samt jämförelsegrupper. Det saknas mer detalje- rade nationella data gällande grupper där det inte är möjligt att föra register och där det är svårt att genomföra enkätundersökningar – som för personer med vissa funktionsnedsättningar. I utvecklingen av nationella register är det viktigt att göra en avvägning mellan be- hov av information och den personliga integriteten. Regleringen på området påverkas också av att EU:s dataskyddsförordning börjar tillämpas i medlemsstaterna den 25 maj 2018 och att personuppgifts- lagen därmed upphävs.106 Kring nationell statistik pågår ett utveck- lingsarbete som förhoppningsvis kan ge bättre underlag framöver. Det nationella system som byggts upp över unga som omfattas av kommunernas aktivitetsansvar skulle möjligen kunna ge sådan kun- skap framöver (se kapitel 6). Ett systemverktyg för uppföljning av samverkan har också tagits fram i samarbete mellan Dua, Arbets- förmedlingen och SKL. Syftet är att med digitala lösningar göra det möjligt att aggregera data från kommunernas och Arbetsförmed- lingens system. Detta kan ge en bättre bild av vilka insatser unga får från dessa båda aktörer på gruppnivå.107
7.2.3Uppföljning av anslag och bidrag
De erfarenheter som byggts upp i bidragsgivningen genom Arvs- fonden, Svenska ESF-rådet, Folkbildningsrådet och MUCF har bidragit till att öka den samlade kunskapen kring unga som varken arbetar eller studerar de senaste tio åren. Dock saknas ofta tillräck- liga förutsättningar för att projekt från början ska kunna dokumen- tera sitt arbete på ett sådant sätt som medger effektstudier. Det saknas också ofta förutsättningar att göra nuläges- och målgrupps- analyser innan projekt initieras.
106Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
107SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
Att erbjuda enkla och enhetliga dokumentations- och uppfölj- ningsverktyg skulle kunna underlätta projektens och bidragsgivar- nas arbete. En utmaning är att projekt ofta lämnas att konstruera egna varianter som liknar varandra men inte är tillräckligt identiska för att möjliggöra jämförelser och metaanalyser mellan projekt. Projektens strukturpåverkande arbete studeras också sällan och den kunskap som genereras blir inte tillräckligt säker och fördjupad.
Statskontoret har i uppföljningen av statsbidraget för ”en väg in”- verksamhet och uppsökande verksamhet för unga som varken arbe- tar eller studerar påtalat att mer resurser skulle behöva avsättas för utvärdering för att ta tillvara och sprida de erfarenheter som görs.108 I översynen av Arvsfondens arbete lyfter Statskontoret en utveck- lingspotential i utvärderingsverksamheten och konstaterar att bland annat Regeringskansliet efterlyser mer kunskap om projektens resul- tat.109 Det finns enligt Samordnaren anledning att överväga att samla resurserna för utvärdering och uppföljning till ett fåtal effektstudier kring väl definierade metoder/insatser respektive mer innovations- inriktade projekt. De metoder som förekommer i flertalet projekt för unga som varken arbetar eller studerar – bland annat med stöd från Europeiska socialfonden – är sällan väl beskrivna. En meta- analys av sextio utvärderingar av arbetsmarknadsprojekt för unga visade att projekten ofta bedömdes stödja unga att övergå till arbete, studier eller andra insatser. Men eftersom arbetsformer och metoder inte hade beskrivits och eller prövats i detalj gick det inte att uttala sig om vad i arbetet som bidrog till dessa effekter. Vidare var utvärderingarna av mycket varierande kvalitet och i många fall saknades en vetenskaplig förankring.110
7.2.4Förutsättningar som påverkar insatsernas genomförande och effekter
För att åstadkomma insatser med bra kvalitet och likvärdighet hand- lar det inte enbart om vilka insatser som ges utan även om vilka förutsättningar som finns för arbetet. Individanpassade åtgärder be-
108Statskontoret (2017). Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar.
109Statskontoret. (2017). Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen.
110Temagruppen Unga i arbetslivet (2014). Lärdomar från arbetsmarknadsprojekt för unga. En samlad analys av 61 utvärderingar finansierade av Europeiska socialfonden 2007–2013.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
skrivs ofta som helt avgörande av både unga och personal för att möta behoven hos unga som varken arbetar eller studerar och särskilt de med mer sammansatta behov. Statskontoret har i sin utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar efter- lyst mer kunskap om hinder för att individanpassa åtgärder, och att en del sådana hinder kan kräva ett mer omfattande utredningsarbete för att komma tillrätta med.111
Några exempel kan lyftas från svensk forskning om organisato- riska och institutionella hinder för att åstadkomma detta.112 Tid och resurser för att utveckla en förtroendefull relation beskrivs många gånger som avgörande, samtidigt som det inte alltid finns utrymme för det inom verksamheter. Rent konkret kan det handla om hinder för det i form av hög arbetsbelastning och många individer att stötta. Om en handläggare har ansvar för att stödja flera hundra individer är det svårt att anpassa stödet till var och en. Kunskapen om betydelsen av personaltäthet utvecklas bland annat i projektet Ung Framtid som pågår från 2015 och 2018 med fokus på just att stärka redan befintliga insatser och med högre personaltäthet än i Arbetsförmedlingens ordinarie arbete.113
En annan faktor som kan motverka individanpassning är stan- dardisering av insatserna (exempelvis med kriterier utifrån ålder, karensperiod för tid i arbetslöshet innan individen får ta del av en insats eller bortre gräns för hur länge insatsen kan ges). Detta kan innebära att individen måste leva upp till vissa kriterier för att få tillgång till ett mer individualiserat stöd. Administrativa stöd, ruti- ner och styrsystem gynnar ofta ett mer standardiserat arbete fram- för ett individanpassat. Även andra faktorer kan utgöra hinder för individualisering såsom normer och värderingar kring arbetslösa och arbetslöshet. Det kan finnas föreställningar om vad som är lämpligt och rationellt beteende och vilka val individen bör göra.114
111Statskontoret (2017). Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar.
112Hollertz, K. ”Integrated and individualized services – paradoxes in the implementation of labour market policies in Sweden” i Heidenrich & Rice (eds.) (2015) Integrating Social and Employment Policies in Europe. Samt PowerPoint-presentation från den seminariedag som Samordnaren och Forte anordnade 30 maj 2017 på temat effekter av insatser för unga som varken arbetar eller studerar.
113Se SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.
114Hollertz, K. ”Integrated and individualized services – paradoxes in the implementation of labour market policies in Sweden” i Heidenrich & Rice (eds.) (2015) Integrating Social and Employment Policies in Europe. Samt PowerPoint-presentation från den seminariedag som
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
7.2.5Villkor för lokalt kvalitetsutvecklingsarbete
I Samordnarens diskussioner med samarbetskommunerna och med projektledare för större projekt har förutsättningar för ett evidens- baserat stöd på olika sätt belysts. Svårigheter att bygga upp evidens- baserad praktik kan handla om att det saknas insikt om vad som krävs för att bygga systematisk kunskap. Ibland saknas förutsätt- ningar att göra förstudier, målgruppsanalyser eller pilotverksam- heter. Den kunskap som finns används inte alltid. Ibland för att den inte har nått ut till de avsedda mottagarna, i andra fall för att de saknar tillräcklig tid, mandat eller kunskap för att ta emot den och omsätta den i praktiken. Insatser från nationella aktörer, som den Funktion som Samordnaren har föreslagit för att stötta verksam- hetsutveckling kan avhjälpa en del av dessa utmaningar.115 Samtidigt är den lokala verksamhetsutvecklingen helt beroende av vilka förut- sättningar som ges för ett kunskapsbaserat arbete i respektive orga- nisation.
En annan aspekt är att utveckling av insatser för unga som var- ken arbetar eller studerar ofta sker i projektform och med någon form av extern finansiering. Detta ger möjligheter att initiera och vidareutveckla samverkan och även att hitta nya arbetssätt och in- satser kring unga. Samtidigt finns det en stor utmaning i att arbetet från projekten sällan implementeras i ordinarie verksamheter.116 En närliggande fråga är att det lokalt kan vara svårt att överblicka vilka insatser som ordinarie verksamheter och tidsbegränsade projekt har att erbjuda unga, samt vilka lösningar som passar bäst för unga med olika behov. Det blir svårt för såväl unga själva som för de aktörer som ansvarar för att stödja unga att överblicka vilka insatser och möjligheter som finns. Aktörer som Samordnaren har träffat har upp- gett att det också finns konkurrens mellan olika verksamheter och projekt, och att liknande insatser erbjuds av flera aktörer.
Samordnaren och Forte anordnade 30 maj 2017 på temat effekter av insatser för unga som varken arbetar eller studerar.
115Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Förslag till inrättande av en Funktion som ska stödja de aktörer som arbetar med unga som varken arbetar eller studerar.
Komm2017/01392.
116Se exempelvis Temagruppen Unga i arbetslivet (2012). Temporära organisationer för per- manenta problem – om implementering av samverkansprojekt för unga som står långt från arbetsmarknaden.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
7.2.6Ta tillvara erfarenheter från unga och professionen
Gemensamt för många av de unga som Samordnaren har mött i sitt arbete är betoningen av ett bra bemötande, någon vuxen som lyss- nar och ett stöd som är anpassat till deras behov. Alltför många har beskrivit att detta har varit ett undantag framför regel i deras möte med myndigheter genom uppväxten. Vidare lyfts betydelsen av att få en första möjlighet till arbete. Det är svårt att söka och få ett jobb utan att ha tidigare erfarenhet. En del arbetsgivare verkar ock- så ha låg tilltro till ungas förmåga.
Individanpassade insatser och ett starkt individuellt och flexibelt stöd med ett bra bemötande är ett genomgående tema i samman- ställningar av professionernas erfarenheter från svensk, nordisk och europeisk nivå. Tid och resurser för att odla en förtroendefull rela- tion beskrivs som avgörande, samtidigt som det inte alltid finns ut- rymme för detta inom olika verksamheter.117
Figur 7.5 Framgångsfaktorer i stöd till unga som varken arbetar eller studerar
Källa: Pluginnovation, bearbetad av Samordnaren.
117 Eurofound (2012). NEETs – Young People not in Employment, Education or Training: Characteristics, Costs and Policy Responses in Europe, Nordic Council of Ministers (2013).
Young people on the edge, Temagruppen Unga i arbetslivet (2016). Gräv där du står och Hollertz, K. ”Integrated and individualized services – paradoxes in the implementation of labour market policies in Sweden” i Heidenrich & Rice (eds.) (2015) Integrating Social and Employment Policies in Europe.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
Flera representanter som Samordnaren har träffat från verksam- heter som möter unga som varken arbetar eller studerar uppger att stöd som är flexibelt och personligt är avgörande för att skapa motivation och kraft för unga att gå vidare. Det handlar också om att låta unga påverka och leda sin egen process framåt. Det behövs en verktygslåda med individanpassade insatser som kan användas flexibelt utifrån ungas behov. Vikten av kartläggning av ungas för- mågor och behov nämns ofta som en framgångsfaktor. Dock finns en risk för att unga kartläggs och analyseras flera gånger utan att kartläggningarna hänger ihop eller kompletterar varandra (se mer kapitel 8). En annan framgångsfaktor är att ha ett tydligt syfte med varje insats med löpande återkoppling och uppföljning med unga. Fokus bör ligga på att hitta långsiktiga lösningar för etablering framför kortsiktiga och tillfälliga insatser. Samverkan för att länka samman olika aktörer och insatser är viktigt, vilket går i linje med Samordnarens strategier för utvecklad samverkan och systemsyn- sätt. Andra dimensioner handlar om att särskilt fokusera på att utveckla stödet för unga med stora stödbehov, och dialog och stöd riktad till föräldrar och närstående. Avslutningsvis har flera av de verksamheter som Samordnaren mött lyft fram vikten av att skapa strukturer för vidareutveckling av arbetet. Det handlar om syste- matisk uppföljning, utvärdering och vidareutveckling såväl som ett kreativt och innovativt arbete som kan driva på utvecklingen.
Samordnaren har kommit i kontakt med ett antal verksamheter som systematiskt arbetar med inflytande för unga som varken arbe- tar eller studerar. Samordnaren har också gjort en fördjupning i er- farenheter från inflytandearbetet i ett antal ordinarie verksamheter. Några av förutsättningarna för ungas inflytande som nämns är:
•Prioritering av ungas inflytande bland såväl politiskt ansvariga som bland chefer för förvaltningar och verksamheter.
•Ett förhållningssätt och bemötande som har sin grund i att ta tillvara och se den unges resurser och rättigheter.
•Mandat och handlingsutrymme för verksamheter och personal att agera utifrån ungas erfarenheter och önskemål. Bland annat krävs ofta tid att bygga förtroende hos unga som tidigare har blivit svikna av samhället.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
•Att personal i val av insatser i möjligaste mån tar tillvara vad den unga önskar och ger ett stort inflytande i framtagandet av en in- dividuell handlingsplan.
För den fortsatta kunskapsutvecklingen är det viktigt att ta tillvara erfarenheter från unga själva och från personal inom olika verksam- heter som möter unga. Detta gäller både i verksamhetsutveckling och inom den fortsatta forskningen. Samordnaren för sociala barn- och ungdomsvården har i sitt arbete konstaterat att endast två pro- cent av socialsekreterarnas arbetstid ägnas åt möten med barnen och 13 procent åt möten med barnet och deras vårdnadshavare. Viktiga frågor för framtiden är hur vi systematiskt tar tillvara kun- skaper från barn, unga och deras familjer.118
7.2.7Forskningsbehov
Ökad kunskap om insatser och jämförelser mellan vilka effekter de får för ungas etablering är viktig. Samordnaren genomförde våren 2016 en kartläggning av forskning kring unga som varken arbetar eller studerar med riktade frågor till ett urval av forskare inom om- rådet och gjorde kompletterande databassökningar.119 De senaste tio årens forskning präglas bland annat av teman om en förlängd ungdomstid, en förändrad arbetsmarknad och ökat ansvar för indi- viden, konsekvenser av att befinna sig utanför studier och arbete samt övergångar mellan studier och arbete. Det finns kunskapsluckor kring kommunernas insatser, genusperspektiv och fördjupad kun- skap kring olika delar av ungdomsgruppen.
Kartläggningen användes som underlag för en seminariedag om effekter av insatser för unga som varken arbetar eller studerar som Samordnaren arrangerade tillsammans med Forte.120 Där framkom att forskningsbehoven går utöver mer kunskap om specifika insat- ser. Det behövs olika undersökningsmetoder, inom olika ämnes-
118Socialdepartementet (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid. Slutrapport från den nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården.
119Se Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Forskning om unga som varken arbetar eller studerar åren 2006–2017. En tentativ forskningsöverblick, diskussions- underlag för möte 2017-05-30.
120Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Seminariedag om effekter av insatser för unga som varken arbetar eller studerar – sammanställning av rundabordssamtal.
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
områden och tvärvetenskapligt för att få kunskap om vilka insatser som är mest verksamma för unga. Relevant kunskap utvecklas inom olika discipliner och utifrån olika undersökningsmetoder som kom- pletterar varandra. Flera efterlyste praktiknära forskning och hand- lingsinriktat processtöd för att stödja verksamheter att utgå mer från befintlig kunskap och vikten av att bygga ny egen kunskap. Reger- ingen har tagit flera initiativ för att stärka forskningsanknytningen inom socialtjänstens och skolans områden och liknande initiativ skulle kunna övervägas kopplade till unga som varken arbetar eller studerar.121 Forskning efterlystes bland annat när det gäller:
•Ungas egna erfarenheter och behov.
•Metoder för att få unga att slutföra sin utbildning.
•Effekter av insatser som erbjuds av kommuner, Arbetsförmed- lingen och det civila samhällets aktörer.
•Relationen mellan insatser kring studier eller arbete kontra för- beredande, rustande och omhändertagande insatser.
•Betydelsen av organisatoriska och institutionella villkor för in- satsers genomförande och effekter (exempelvis handläggartäthet).
•Förutsättningar och hinder för att åstadkomma individanpas- sade åtgärder.
•Effektiva screeningverktyg för att identifiera olika behovsgrupper.
•Förmåga och benägenhet hos arbetsgivare att anställa unga och hur arbetsmarknaden har förändrats för olika delar av ungdoms- gruppen.
Några andra aspekter som lyftes var praktiskt inriktad kunskap om lokal styrning för att åstadkomma bra samverkan, och i förlängning- en vilka effekter detta ger (mer om detta i kapitel 8). Det påtalades även att vilka studier som är möjliga att genomföra ofta är begränsade av vilken dokumentation som finns tillgänglig. Detta behöver stärkas redan i planering för uppföljning och utvärdering av verksamheter. Det konstaterades också att det saknas en tradition av att arbeta ut- ifrån evidensbaserad praktik inom arbetsmarknadsområdet.
121 Jämför Dir. 2017:27 Ökad samverkan kring praktiknära forskning för stärkt vetenskaplig grund i skolväsendet och det tioåriga nationella forskningsprogrammet för tillämpad välfärdsforskning (prop. 2016/17:50 Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft).
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
7.3Samordnarens slutsatser
Unga och personal som möter unga för fram betydelsen av ett bra bemötande och ett individanpassat stöd. Statskontoret efterlyser fler studier om hinder för individanpassning och Samordnaren gör samma bedömning. Samordnaren ser också behov av studier för att bättre förstå vilka organisatoriska förutsättningar som krävs för att möjliggöra individanpassat stöd.
Ett genomgående tema i Samordnarens möten med aktörer på olika nivåer är svårigheten att överblicka alla insatser. Mot den bak- grunden kan det finnas anledning att överväga ytterligare förenklingar och sammanslagning av insatser i linje med det initiativ regeringen har tagit för att minska antalet subventionerade anställningar.
Det rådande kunskapsläget pekar mot att utbildningsinsatser, löne- subventioner, yrkesutbildningar, multikompetent stöd samt kontakt- intensivt arbete har positiva effekter för ungas etablering på arbets- marknaden. Samlade bedömningar av insatser från de senaste åren lyfter framgångsfaktorer och enskilda insatser. Samordnaren ser behov av att sådana översikter tas fram regelbundet för att öka förutsätt- ningarna för politik och praktik att utgå från ett aktuellt kunskapsläge.
Samordnaren ser ett generellt behov av att på alla nivåer i högre grad utgå från grunderna i evidensbaserad praktik. Samordnaren ser särskilt att ungas deltagande och inflytande behöver stärkas både i forskning och praktik. Unga har unika erfarenheter, kunskaper och perspektiv och att utgå från dessa är en viktig del av ett systema- tiskt kvalitetsarbete. Även professionernas erfarenheter måste tas tillvara på ett systematiskt sätt. Dessa erfarenheter kan vara intres- santa att mer systematiskt ta tillvara för att utveckla de verksam- heter som möter unga
Samordnaren efterlyste fler effektstudier i sitt delbetänkande. Den omfattande effektstudie som Arbetsförmedlingen och Försäk- ringskassan slutförde 2017 har stärkt kunskapen om de insatser som studerades och även om vad som krävs för att genomföra så- dana studier. För att motivera framtida effektstudier är det viktigt att den kunskap som har genererats tas tillvara. Kunskapen om kommunernas arbetsmarknadsinsatser har också ökat det senaste året. Det finns betydande skillnader i kommunernas arbete och tecken på bristande likvärdighet, vilket understryker vikten av att utveckla denna kunskap ytterligare framöver. Genomförandet av effekt-
SOU 2018:11 |
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
studier hindras ofta av att det saknas tillräcklig data. Detta behöver planeras för redan innan insatser sjösätts. Potentialen att använda den nationella statistik som byggs om kring kommunernas akti- vitetsansvar för effektstudier bör undersökas. Att Dua har tagit initiativ för att aggregera data som möjliggör analyser av de insatser individer får ta del av via kommunen och Arbetsförmedlingen är positivt och kan stärka den fortsatta kunskapsutvecklingen.
Även om kunskapen om unga som varken arbetar eller studerar och insatser för dem har utvecklats betydligt de senaste tio åren finns flera forskningsluckor som framkommit genom Samordnarens arbete. Detta gäller inte minst behovet av tvärsektoriella studier och där ungas egna erfarenheter och perspektiv tas tillvara. Det skulle också vara värdefullt att stärka forskningsanknytningen för insatser till unga som varken arbetar eller studerar på motsvarande sätt som gjorts inom socialtjänstens och skolans områden. Det skulle vara önskvärt med en tydlig prioritering av unga som varken arbetar eller studerar inom ramen för de forskningsanslag som exempelvis Forte fördelar.
Även statens bidragsgivning skulle kunna användas mer strate- giskt för att generera kunskap om insatsers betydelse för unga som varken arbetar eller studerar. Det kan finnas anledning att överväga att samla resurserna för utvärdering och uppföljning till ett fåtal effektstudier kring väl definierade metoder, och mer innovations- inriktade projekt i stället för att ställa samma krav på samtliga projekt.
För den fortsatta kunskapsutvecklingen är det också viktigt att på olika nivåer stärka mötet mellan forskning och praktik. Detta både för en ökad korsbefruktning i fortsatt kunskapsproduktion och för att säkra upp att den kunskap som tas fram tas tillvara. Att den Funktion som Samordnaren har föreslagit ska fånga upp kun- skapsluckor är ett viktigt bidrag till detta. Det finns behov av mer praktiknära forskning och även mötesplatser för att diskutera kun- skapsutvecklingen mellan olika aktörer. Samordnaren gör bedöm- ningen att den praktiknära forskningen kommer att stärkas inom ramen för flera av de forskningsprogram som har initierats genom den forskningspolitiska propositionen. Lättillgängliga sammanställ- ningar av forskningsresultat och aktörer som har i uppdrag att stödja utvecklingsprocesser utifrån befintlig kunskap är ett sätt att stärka denna koppling framåt.
Kvalitet i insatser och insatsers effekter |
SOU 2018:11 |
Det finns studier som pekar på en positiv effekt för att gå vidare till fortsatta studier efter folkhögskolans studiemotiverande kurser. Motsvarande kunskap saknas och behöver utvecklas kring effekten av insatser för att motivera unga att påbörja eller återuppta studier inom ramen för kommunernas aktivitetsansvar. Kunskapen om eta- bleringen efter komvux och folkhögskolestudier, och jämförelser dem emellan har varit begränsad. Flera studier pågår som kan stärka kunskapen framåt.
För en del unga behövs individstärkande insatser innan mer traditionella utbildnings- och arbetsmarknadsinsatser blir aktuella. Här kan mer göras för att använda befintliga kunskaper om moti- verande arbete och att skapa en förtroendefull relation som finns inom socialt arbete, kunskapen om betydelsen av hälsofrämjande aktiviteter samt de erfarenhet av att arbeta med ungas inflytande och delaktighet som ofta finns inom kultur- och fritidsområdet.
Under de senaste åren har flera tillfälliga initiativ tagits för att öka tillgängligheten till olika insatser och stärka det uppsökande arbetet. Samordnaren ser behov av att gjorda erfarenheter tas till- vara och att tillgänglighet och förmåga att nå ut bör ses som en vik- tig och kontinuerlig fråga för samtliga verksamheter som är riktade till unga som varken arbetar eller studerar.
Det är en återkommande kritik att kopplingen mellan skola och arbetsliv är svag i Sverige. Det behövs en tydligare arbetslivskopp- ling genom hela skolan. Förberedelser inför arbetslivet bör vara en integrerad del av undervisningen i grund- och gymnasieskola. Över- lag är det viktigt att utbildning i olika former svarar mot efterfrågan på arbetskraft, men det måste också vägas mot utbildningsväsen- dets bredare demokratiska uppdrag. Önskemål om en stärkt studie- och yrkesvägledning har varit återkommande i Samordnarens dia- loger, inte minst kopplingen till arbetslivet. Mot den bakgrunden kan det finnas särskilda behov av utbyte mellan den utredning som ser över studie- och yrkesvägledningen i skolan och Arbetsmark- nadsutredningen som fokuserar på arbetsförmedlingens vägledning. Allt fler studier visar på de sociala nätverkens betydelse för etabler- ingen, vilket pekar på behov av insatser för att stärka kontakterna mellan unga och arbetsgivare – både i konkreta arbetsmarknads- insatser, men även på andra arenor. Kunskapen om valideringens effekter är begränsad och kan utvecklas.
8 Samverkan och samordnat stöd
I uppdraget till Samordnaren är samverkan och samordnat stöd i fokus. Samordnaren ska dels stödja kommunernas samverkan med andra aktörer, dels arbeta för att den nationella, regionala och lokala samverkan ska förbättras. Samordnaren har i sitt uppdrag särskilt valt att fokusera på kommuner, civila samhällets organisationer, folkbild- ningen och näringslivet, här i form av arbetsgivare. Enligt uppdraget ska Samordnaren utveckla former för ett samordnat stöd för unga som varken arbetar eller studerar samt lägga förslag till hur ett sam- ordnat stöd bör vara utformat. Frågor om samverkan återkommer i betänkandets samtliga delar på olika sätt men i detta kapitel görs en särskild fördjupning.
8.1Samverkan som lösning
I en rad utredningar och rapporter har brister i nuvarande stöd- system för barn och unga konstaterats. Bristerna avser samverkan men också exempelvis frågor kring ansvarsfördelning, informations- överföring, kunskapsdelning, kompetensförsörjning, tid, tillgänglig- het, likvärdighet samt för individen och närstående, möjligheter att navigera i systemet.1 När samverkan ska diskuteras är det därför
1 Jämför SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera, SOU 2017:19 Uppdrag: Samverkan – steg på vägen mot en fördjupad samverkan för unga arbetslösa, SOU 2017:35 Sam- ling för skolan – nationell strategi för kunskap och likvärdighet, SOU 2017:43 På lika villkor! Del- aktighet, jämlikhet och effektivitet i hjälpmedelsförsörjningen, SOU 2017:47 Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa – förslag för ett långsiktigt arbete för en god jämlik hälsa, samt även Barn- ombudsmannen (2017). Nyanlända barns hälsa. Delrapport i Barnombudsmannens årstema 2017
– Barn på flykt, Myndigheten för delaktighet (2016). Utvärdering och analys av funktionshinder- politiken 2011–2016. Redovisning av regeringsuppdrag om ett samlat uppföljningssystem för funk- tionshinderpolitiken, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2017). Från medel till mål – att organisera och styra mot en samordnad vård och omsorg ur ett patient- och brukarperspektiv, Skol- inspektionen (2017). Språkintroduktion i gymnasieskolan, Socialdepartementet (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid, Slutrapport från den nationella samordnaren
171
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
väsentlig att beakta de svårigheter som finns kring att bygga lång- siktiga lösningar när verksamheterna också har utmaningar med bland annat sin kompetensförsörjning eller personalomsättning. Även en utveckling mot ökad specialisering och uppdelning på olika sektorer och aktörer innebär utmaningar för ett sammanhållet stöd till barn och unga.
Samverkan är inte ett mål i sig utan ett medel för att uppnå vissa önskvärda effekter. En avgörande fråga är därför om samverkan leder till dessa. Samverkan upptar arbetstid och kan även medföra andra direkta och indirekta kostnader. Den initiala nyttan i förhållande till kostnaden är ofta stor. Det finns dock en risk att nyttan snabbt avtar för att så småningom kosta lika mycket som det värde den skapar och till slut kosta mer än den nytta den skapar.2 Kostnaden för samverkan måste vägas mot andra värden. Myndigheten för Vård- och omsorgsanalys (Vårdanalys) menar att samordnad vård och omsorg är ett av flera kvalitetsmål som vården och omsorgen bör sträva efter och att kostnaden för denna därför bör vägas mot dessa andra mål.3
För att samverkan ska bli ett medel för utveckling bedömer Samordnaren att det finns ett behov av att ha ett helhetsperspektiv på individen liksom på de stödsystem som ska stödja barn och unga att kunna etablera sig i samhället. Samordnaren förordar därför ett systemsynsätt i styrning, analys och verksamhetsutveckling (se kapi- tel 4). Ett systemsynsätt kan åskådliggöra samband mellan sekto- rer, aktörer, verksamheter och processer och därigenom bidra till att bättre kunna koordinera och samverka utifrån individers behov.
Det finns en rad sätt att åstadkomma samverkan och samord- ning. Enligt lag kan kommuner och landsting på lokal nivå skapa kommunalförbund, gemensam nämnd för olika sakfrågor, sluta av- tal eller skapa samordningsförbund. Det finns även många andra former. Genom Dua har det lokala samverkanslandskapet föränd- rats med ett allt närmare samarbete mellan landets kommuner och Arbetsförmedlingen.
för den sociala barn och ungdomsvården, Socialstyrelsen (2013). Samverka för barns bästa – en väg- ledning om barns behov av insatser från flera aktörer och Socialstyrelsen & Skolverket (2018) Förstudie avseende utvecklingsarbete för tidiga och samordnade insatser för barn och unga.
2Forss, K. (2007). Utvärdering som hantverk – bortom mallar och manualer.
3Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. (2017). Från medel till mål – att organisera och styra mot en samordnad vård och omsorg ur ett patient- och brukarperspektiv.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
De finns en stor mängd lösningar för att arbeta kring barn och unga. Tillsammans skapar de många gånger mer eller mindre kom- plexa system. I värsta fall kan samverkanssträvandena riskera att bidra till en alltmer sammansatt väv av ansvarsfördelning och sam- arbeten som försvårar överblickbarhet och ansvarsutkrävande. Det finns således mycket som talar för behov av ett fortsatt arbete för att utveckla samverkan både kring individen och mellan verksam- heter och aktörer.
På nationell nivå finns en rad olika former för samverkan mellan myndigheter som också skapar mer eller mindre komplexa struktu- rer. Det har även tillkommit myndigheter med ansvar som är rele- vanta för detta uppdrag. Parallellt pågår statliga utredningar som ser över såväl skolmyndigheternas uppdrag och organisering med en eventuell regional närvaro som Arbetsförmedlingens uppdrag.4 Det påverkar i sin tur förutsättningarna för samverkan såväl på nationell nivå som mellan nationell, regional och lokal nivå i frågor som är relevanta för unga som varken arbetar eller studerar.
8.2Samverkan kring unga
Många aktörer har betydelse för unga som varken arbetar eller stu- derar då de ansvarar för olika delar av de processer och stöd som unga möter. Unga har ofta behov som kräver insatser från flera håll. Brister i samverkan och samordning kan leda till försämrade upplevelser för enskilda och även till sämre insatser och stöd. När samordningen felar finns risk att ansvaret för att koordinera insat- serna stjälps över på individen eller på dennes närstående.
För att förtydliga hur samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar kan se ut i praktiken bad Samordnaren några av sam- arbetskommunerna att kartlägga ungas möten med stödsystemen. Av kartläggningarna framgick att unga har haft flera, ibland paral- lella, kontakter med olika kommunala förvaltningar, landstinget och nationella myndigheter. Det var vanligt att individerna utred- des många gånger av olika aktörer. Aktörerna saknade ofta ett hel- hetsperspektiv och det fanns inte någon aktör med uppdrag att ta
4 Dir. 2016:56 Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag och Dir. 2017:37 Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
ett helhetsansvar över tid. Ibland saknades kunskap om de parallella kontakter individen hade vilket gjorde att samordning inte heller skedde när behov av det fanns.
Figur 8.1 En ung persons kontakter med olika stödsystem
Källa: Samordnaren.
I figur 8.1 visas en av samarbetskommunernas kartläggningar av en persons möten med samhället under ett år. Pilarna motsvarar kon- takter den unge hade med respektive aktör. Övriga streck motsva- rar kontakter aktörerna emellan. Den unge hade även flera andra egna kontakter med olika aktörer såsom arbetsgivare som inte framgår av bilden. Den unge var vid tillfället 19 år och hade vid denna kart- läggning parallella kontakter med socialtjänsten, kommunens arbets- marknadsavdelning, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, vårdcen- tralen och psykiatrin. Det framkom dessutom att den unge kommit i kontakt med samhällets stödsystem genom psykiatrin redan innan personen började i skolan, och att personen hade haft en stödfamilj
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
genom socialtjänsten från åtta års ålder. Därefter följde år med olika utmaningar i skolan där elevhälsa, socialtjänst och BUP var involve- rade.
Flera av samarbetskommunerna hade liknande exempel och erfa- renheter. Med anledning av det ökande antalet nyanlända finns det också ett antal kommuner som försökt beskriva hur mottagning av dem sett ut i kommunens olika delar och i gränslandet till ansvariga statliga myndigheter. Bilderna visar en snårig och otydlig väg med komplexa, och ibland okända, regelverk och en otydlig ansvarsför- delning.
Samordnaren har använt det illustrerade exemplet i många samtal under utredningens gång och har genomgående mötts av stor igen- känning runtom i landet.
Med utgångspunkt i den kartläggning som illustrerades i figur 8.1 togs ytterligare en illustration fram. En annan bild framträdde då när enbart de kontakter som avsåg personens ansökan om aktivitets- ersättning hos Försäkringskassan lyftes fram. Ansökan behövde kom- pletteras med ett medicinskt underlag och det är processen för att få det underlaget som belysts i figur 8.2.
I figuren innebär varje hus att den unges ärende aktualiserats hos aktören. Trots att den unge under processen genomgående fick stöd av flera av de involverade aktörerna kom det av flera skäl att dröja ett halvår innan ansökan var komplett och ersättning beviljades.
I det illustrerade exemplet var de involverade aktörerna eniga om problembilden och om lämplig lösning vilket gör detta på sätt och vis till ett positivt exempel. Ofta dröjer det längre tid innan en analys av behov gjorts och ansvariga aktörer samverkar för att nå en lösning. Flera av de kommuner Samordnaren fört dialog med vitt- nar om att det ofta kan ta ganska lång tid innan en ung person får det stöd personen behöver för att ta sig vidare i sin etableringspro- cess. I Samordnarens möten med unga har flera lyft utmaningen med att insatserna från samhället inte hänger samman och att de har fått vänta på stöd (se kapitel 7).
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
Figur 8.2 En ung persons resa mot aktivitetsersättning
Källa: Samordnaren.
En nära sammanhängande fråga som lyfts i dialogen med Samord- naren är de många olika kartläggningar som görs av unga och vilka effekter det riskerar att få. Unga får ibland berätta samma historia vid varje kartläggningstillfälle på grund av bristande samverkan och kunskapsdelning mellan olika aktörer. Det riskerar att leda till upp- givenhet, minskad motivation samt att all information till slut inte kommer fram. Det kan innebära att rätt information inte kommer fram i kartläggningarna som i sin tur kan leda till sämre stöd och insatser.
Vårdanalys har gjort liknade beskrivningar av individers möten med samhällets stödsystem inom ramen för myndighetens arbete att analysera samordningsutmaningar och att styra mot en samordnad vård och omsorg (se figur 8.3).5 De har beskrivit ett antal fiktiva fall i syfte att visa patienters och brukares situation och hur vardagen kan se ut för de med flera behov av stöd. Illustrationen tydliggör hur in-
5 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Samordnad vård och omsorg. En analys av samordningsutmaningar i ett fragmenterat vård- och omsorgssystem.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
satserna inom vård och omsorg samexisterar med insatser från en rad andra aktörer med olika ansvariga huvudmän. Det är det offentliga i form av kommun, landsting och stat men också det civila samhällets organisationer samt individernas närstående.
Primärvård |
Psykiatri |
Anhöriga |
|
Akutvård |
|
|
|
- |
|
|
|
|
Arbetslöshetskassa |
Boendestöd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Arbetsförmedling |
Öppen |
|
|
|
|
Brukar |
|
|
|
|
|
verksamhet |
|
|
|
|
organisationer |
|
|
|
|
- |
Kommunal |
|
|
|
|
|
sjukvård |
|
- |
Arbetsfrämjande |
Bostad |
|
Bistånds |
bedömning |
|
|
Landsting |
|
|
|
frågor |
|
Kommun |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Övriga |
Källa: Vårdanalys 2016. |
|
|
|
|
|
För personer med en mer sammansatt problematik kan stöd behövas från väldigt många aktörer, och vilka som behöver ge stöd varierar utifrån individuella behov vilket illustrerar komplexiteten i samver- kan ur ett patient- och brukarperspektiv. Det krävs dels samverkan inom kommun respektive landsting, dels dem emellan. I exemplet illustreras en person med psykisk ohälsa men liknade bilder kan göras för unga med andra typer av utmaningar i sin etablering. Personen i exemplet är vuxen. Om det hade varit en omyndig person, eller en ung vuxen, hade bilden komplicerats ytterligare av att anhöriga ofta spelar en helt annan roll med anledning av sitt ansvar för sina barn samt att det också hade inbegripit övergångar mellan vård och om- sorg från barn/ungdom till vuxen. Samordnarens enkät till unga in- om kommunernas aktivitetsansvar understryker betydelsen av stöd
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
från familj, vänner eller närstående för att kunna ta sig vidare i sin etablering (se kapitel 6). Samordnaren för den sociala barn- och ung- domsvården har belyst vilken omfattade insats som krävs av anhöriga till barn och unga som är i behov av samhällets stöd, då de kan ha kontakt med åtta till tio personer i kommunen per vecka.6
I Samordnarens dialog uppges vissa specifika målgrupper eller åldersgrupper vara särskilt svåra att samverka kring. För unga med funktionsnedsättning kan samverkanssvårigheter exempelvis handla om att över tid åstadkomma ett sammanhängande stöd mot etablering där varje aktör har kunskap om vad som kommer att ske efter respek- tive verksamhet som gör att insatser kan haka i varandra (jfr kapitel 5).
För unga med psykisk ohälsa är det särskilt samarbetet med landstinget eller svårigheterna att få till en sådan som ofta nämns. Verksamheter för det kommunala aktivitetsansvaret och arbets- marknadsförvaltningar på kommunal nivå lyfter särskilt fram ett ökat problem med psykisk ohälsa bland unga som varken arbetar eller studerar. De menar att de själva inte alltid har kunskapen, kompe- tensen eller verktygen att ge relevant stöd (jfr kapitel 5 och 6). De upplever att landstinget många gånger skjuter över ansvaret på dem eller på socialtjänsten. Ett problem som lyfts i Samordnarens dialog är även övergången mellan BUP och vuxenpsykiatrin.
Genom Samordningsförbund7 kan Arbetsförmedlingen, Försäk- ringskassan, kommuner och landsting samverka och samordna sina resurser. Syftet med samordningen är att säkerställa att personer som behöver stöd av flera samhällsinstanser får sina behov tillgodo- sedda, att resurser används effektivt och att ingen hamnar mellan stolarna. Samordningsförbunden kan spela en viktig roll för unga som varken arbetar eller studerar. Inspektionen för socialförsäk- ringen (ISF) ska på uppdrag av regeringen utvärdera samordnings- förbundens organisering och verksamhet.8
Svårigheterna att samverka kring åldersgruppen 20–25 år togs upp redan i Samordnarens delbetänkande liksom i Duas delbetän- kande 2017. Dua menar att samverkan mellan kommunen och Ar- betsförmedlingen spelar en avgörande roll för att ge fortsatt stöd
6Socialdepartementet (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid, Slutrapport från den nationella samordnaren för den sociala barn och ungdomsvården.
7Lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.
8Regeringsbeslut (S2017/02622/SF [delvis]). Uppdrag angående utvärdering av samordnings- förbundens verksamhet.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
som kan bidra till en snabbare etablering på arbetsmarknaden.9 Dua tar även upp det i sitt delbetänkande 2018.10 Ansvaret är delat mel- lan kommunala och statliga aktörer och ingen har ett huvudansvar. Här finns, enligt kommunerna, också risk att ingen tar ansvar för unga som saknar men är i behov av stöd. Arbetsförmedlingen kan tillhandahålla stöd och insatser, men det förutsätter att den en- skilde väljer att ta kontakt med myndigheten och blir inskriven.
Om flera verksamheter parallellt stöttar en individ kan det för- svåra möjligheterna att få en helhetsbild av både behov och insatser. Inom förskolan och skolan samt hälso- och sjukvården och social- tjänsten finns ofta flera personer som arbetar med och kring ett barn. Det kan, enligt Socialstyrelsen, försvåra arbetet att skapa en gemensam helhetsbild av vilka insatser barnet eller den unge är i behov av.11
8.3Samordnat stöd
Ökad samverkan mellan organisationer leder inte automatiskt till förbättrad samordning ur ett individperspektiv. Ett samordnat stöd behöver ha individens perspektiv i centrum. Med utgångspunkt i vad som främjar samordning ur ett individperspektiv kan sedan en rad typer av organisatoriska lösningar utformas – från samarbete mellan enskilda personalkategorier till samverkan mellan organisa- tioner.12
8.3.1Samordnat stöd – vad är det och hur uppnås det
Samordnat stöd kan vara olika saker. Det kan utgå från det indivi- duella perspektivet och handlar då om att det konkreta stödet till individen är samordnat mellan de aktörer som är berörda. Men sam- ordnat stöd kan också förstås utifrån strukturer, system och styrning.
9SOU 2017:19 Uppdrag: Samverkan – steg på vägen mot en fördjupad samverkan för unga arbets- lösa.
10SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
11Socialstyrelsen (2013). Samverka för barns bästa – en vägledning om barns behov av insatser från flera aktörer.
12Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Samordnad vård och omsorg. En analys av samordningsutmaningar i ett fragmenterat vård- och omsorgssystem.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
OECD skiljer mellan vertikal och horisontell samordning. Verti- kal samordning handlar om koordinering av olika nivåer av styre och finansiering. Horisontell samordning innefattar hur olika policy- områden, tjänster, professioner och verksamheter från skilda sekto- rer sammanförs för att bättre möta olika individers behov. I figur 8.4 exemplifieras vad detta kan innebära på nationell, lokal och verksam- hetsnära nivå. Här berörs sektorerna utbildning, arbete, sociala frågor, hälso- och sjukvård, fritid samt näringsliv/tillväxt, som Samordnaren har identifierat som väsentliga i arbetet för unga som varken arbetar eller studerar. På den horisontella axeln beskrivs aktörer inom re- spektive sektor, och på den vertikala axeln delas detta in i nivåerna nationellt, lokalt och nära verksamheterna.13
Figur 8.4 Horisontell och vertikal samordning
Källa: Samordnaren.
13 OECD (2015). Integrating Social Services for Vulnerable Groups – Bridging Sectors for Better Service Delivery.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
Flera sektorer och politikområden påverkar ungas möjligheter och har betydelse för unga som möter utmaningar i sin etablering. Den horisontella samordningen omfattar samverkan dem emellan. Tvär- sektoriella politikområden som jämställdhets-, barnrätts- och ung- domspolitik verkar på den horisontella axeln. Den vertikala samord- ningen handlar om samordning mellan stat, landsting och kommun och även mellan nationella och lokala icke-offentliga organisationer. Ett exempel på vertikal samordning är Dua och samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommuner kring arbetsmarknadspolitiken med fokus på unga och nyanlända. Genom kommunala överenskom- melser kan även horisontella perspektiv inkluderas i Dua-samarbetet. Samordnat stöd i mötet med individen kan variera i inriktning och omfattning.14
En sammanhållen styrning är ett sätt att förbättra förutsättningar- na att åstadkomma ett samordnat stöd. Statskontoret har lyft fram att en sammanhållen statlig styrning av myndigheterna innebär att utgå från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheters uppdrag. De beskriver att sådan styrning är särskilt användbar för vissa verk- samheter som exempelvis mottagande och etablering av nyanlända respektive inom utbildningsväsendet.15
Styrningen är sammanhållen när:
•Väsentliga frågor för medborgare och företag inte faller mellan stolar och inte hanteras parallellt av statliga myndigheter eller mellan statliga myndigheter och kommuner, landsting eller EU.
•Väsentliga frågor för målgrupperna är samordnade mellan statliga myn- digheter sinsemellan och mellan stat-kommun-landsting eller EU.
•Statliga myndigheter sinsemellan eller stat-kommun-landsting- EU inte verkar i motsatta riktningar rörande väsentliga frågor för medborgare/företag.
•Flödet av ärenden mellan staten och andra offentliga aktörer fungerar utan stora problem för nämnda målgrupper.16
14I mötet med individen urskiljer OECD tre olika grader av samordnat stöd: samlokalisering (collocation) – stöd och service är fysiskt eller virtuellt på samma ställe, samarbete (collabora- tion) – som innebär högre grad av samordning av stöd och service genom informationsdel- ning, utbildning och nätverk av verksamheter för att förbättra för mottagaren, samhandling (co-operation) – professionerna kommunicerar med varandra och arbetar tillsammans med en individ.
15Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen.
16Statskontoret (2016). Behov av en mer sammanhållen statlig styrning. Bilaga 2.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
Om samordning förstås ur ett brukarperspektiv är insatserna sam- ordnade när alla aktiviteter ingår i en väl fungerande helhet kring in- dividen samtidigt som individen ges möjlighet att vara medskapande i aktiviteterna efter förmåga och önskemål (jfr figur 8.5).17
Källa: Vårdanalys 2016.
EU-kommissionen har i rapporten Literature review and identifica- tion of best practices on integrated social service delivery sammanfat- tat erfarenheter av samordnat stöd till individer med sammansatta behov.18 Erfarenheterna i rapporten visar att det för framgångsrikt samordnat stöd krävs:
•tydliga och harmoniserade mål,
•tydlig ansvarsfördelning mellan samarbetsparterna om vem som är ansvarig för vad,
•finansiella eller administrativa incitament för samarbete,
•resultatindikatorer som mäter gemensamma ansträngningar för att motverka konkurrens mellan parterna, och
•kapacitetsuppbyggnad (lokalt, vid ökad självständighet och nya uppgifter) i planering, utvärdering och ärendehantering.
17Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Samordnad vård och omsorg. En analys av samordningsutmaningar i ett fragmenterat vård- och omsorgssystem.
18European Commission (2015). Literature review and identification of best practices on inte- grated social service delivery.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
Att skapa förutsättningar för utvecklat samordnat stöd handlar emellertid inte enbart om att skapa tekniska eller organisatoriska lösningar för att hantera det ömsesidiga beroendet mellan olika uppgifter eller tjänster. Forskning visar att det är nödvändigt att också beakta det ömsesidiga beroendet mellan människor som ska hantera de gemensamma uppgifterna. Kommunikationen och rela- tionerna är därför viktiga förutsättningar för framgång.19
För att åstadkomma samordnat stöd visar erfarenheter även att det behöver vara följsamt med utveckling/förändringar i de generella stödsystemen, samt att komplexa styrningsstrukturer (governance) och olika professioners kompetens och anställningsformer kan vara hinder för implementering. Erfarenheten är att implementeringen av ett samordnat stödsystem på kort sikt kräver stora finansiella in- vesteringar samt organisatoriska och strukturella förändringar när det gäller finansiering, styrning och praktik. Det kan också finnas svårigheter med att besluta hur målgruppen ska identifieras men ock- så risker för stigmatisering när stödet sedan ska ges.20
8.3.2Konsekvenser
Enligt Vårdanalys definition av ett samordnat stöd innebär det större tydlighet och trygghet för individen och en helhetssyn som ser till behovet av stöd i flera led. Det kan exempelvis innebära att indivi- den slipper flera parallella kartläggningar som inte är samordnade eller att ha kontakt med ett stort antal olika handläggare. För organisa- tionen innebär det en helhetsbild av individens behov och de olika stegen i stödet, bättre informationsdelning och överlämningar samt ett helhetsansvar.21
Enligt OECD:s sammanställning visar erfarenheterna från såväl vertikalt som horisontellt samordnat stöd att vinsterna främst avser kostnadseffektivitet, tillgänglighet och kvalitet för såväl mottagare som för dem som tillhandahåller stödet.22 För personer som ofta är
19Hoffer Gittel, J. (2016). Transforming Relationships for High Performance – The power of Relational Coordination.
20OECD (2015). Integrating Social Services for Vulnerable Groups – Bridging Sectors for Better Service Delivery.
21Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Samordnad vård och omsorg. En analys av samordningsutmaningar i ett fragmenterat vård- och omsorgssystem.
22OECD (2015). Integrating Social Services for Vulnerable Groups – Bridging Sectors for Better Service Delivery.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
i kontakt med hälso- och sjukvården kan de exempelvis göra be- sparingar i form av tid, resekostnader, förlorad arbetsinkomst med mera om de kan gå till en och samma plats i stället för till flera. Genom att använda en lotsfunktion (case management) för att stödja individer med flera olika behov kan dessa kostnader minska ytter- ligare. Att erbjuda ett samordnat stöd från början kan även ge mer träffsäkra och sammanhållna insatser som kan motverka senare ser- viceanvändning. Ett samordnat stöd bidrar till ökad tillgänglighet för användarna. Det kan underlätta informations- och erfarenhets- utbyte mellan olika professioner, ge förhöjd kvalitet i insatser, bättre prestationer och ökad nöjdhet bland användarna.23 EU-kommissio- nen refererar i sin rapport till liknande resultat.24 I båda rapporterna anges dock att det är tydligt att det inte finns en modell för samord- nat stöd som passar alla.
Argument mot samordnat stöd är exempelvis att det finns en osäkerhet om utfall, administrativa och finansiella svårigheter, pro- blem med informationsdelning eller problem för olika professioner att arbeta tillsammans mot bakgrund av olika kultur, kompetens eller liknande.25
Enligt OECD saknas fördjupad kunskap om effekter och kost- nadseffektivitet, vilket även har konstaterats i andra rapporter. OECD rekommenderar därför att nya initiativ om samordnat stöd inkluderar utvärderingar som omfattar effekter, kostnadseffektivitet samt de långsiktiga vinsterna för individerna.
8.3.3Behov av utvecklad horisontell samordning
Flera utredningar och myndigheter bedömer att det finns ett behov av att ta ett helhetsgrepp och att utveckla lokal samverkan och sam- ordning ur ett horisontellt perspektiv kring barn och unga. Sam- ordnaren redogjorde i delbetänkandet för brister framför allt av-
23OECD (2015). Integrating Social Services for Vulnerable Groups – Bridging Sectors for Better Service Delivery.
24EU-kommissionens rapport visar att samordnat stöd bland annat kan ge skräddarsydda, flexibla och behovsanpassade insatser. Stödet kan även medföra ökad kostnadseffektivitet och effektivitet genom att de parter som samarbetar delar kunskap, expertis och resurser, liksom kapacitetsuppbyggnad och innovation. European Commission (2015). Literature re- view and identification of best practices on integrated social service delivery.
25OECD (2015). Integrating Social Services for Vulnerable Groups – Bridging Sectors for Better Service Delivery.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
seende den horisontella samordningen lokalt men också regionalt, och främst mellan utbildning, socialtjänst, hälso- och sjukvård och arbetsmarknad. Detta utifrån Samordnarens dialog med företrädare för kommuner men även andra aktörer.
Bristerna inom området hälsa och vård, såväl när det gäller före- byggande, främjande som åtgärdande insatser har särskilt uppmärk- sammats. Sex statliga utredningar, tillsatta av olika departement, såg utifrån sin probleminventering och analys ett behov av att ta ett hel- hetsgrepp kring stöd till barn och unga, däribland Samordnaren.26 I sitt delbetänkande föreslog Samordnaren att en utredning skulle tillsättas för att lämna förslag om en sammanhängande barn- och ungdomshälsovård från 0 till 25 års ålder, som inkluderar tillgång till förebyggande och främjande arbete för alla barn och unga. Mot- svarande förslag lämnade Samordnaren för psykisk hälsa.27 Detta bland annat mot bakgrund av en dialog med aktörer som arbetar med psykisk hälsa.28 Även Kommissionen för jämlik hälsa föreslog att en utredning tillsätts för att undersöka hur en sammanhängande barn-, elev- och ungdomshälsovård kan skapas. Kommissionen mena- de att det är problematiskt att hälso- och sjukvården för barn och unga utgår från olika lagstiftning då nuvarande insatser utgår från såväl socialtjänstlagen, skollagen som hälso- och sjukvårdslagen och att det finns sekretessbestämmelser som försvårar informationsöver- föring mellan verksamheterna. Kommissionen ansåg att det bland annat vore önskvärt med en sammanhållen journalföring som följer
26SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera, SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar, SOU 2017:35 Samling för skolan – nationell strategi för kunskap och likvärdighet, SOU 2017:43 På lika villkor! Delaktighet, jämlikhet och effektivitet i hjälpmedelsförsörjningen och SOU 2017:47 Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa – förslag för ett långsiktigt arbete för en god jämlik hälsa samt Den nationella samordnaren inom området psykisk hälsa (S 2015:09). Årlig avrapportering 2017. Komm2017/01341/S 2015:09.
27Den nationella samordnaren inom området psykisk hälsa (S 2015:09). Årlig avrapporter- ing 2017. Komm2017/01341/S 2015:09.
28I september 2016 bjöd den Nationella samordnaren inom området psykisk hälsa, Folk- hälsomyndigheten samt Samordnaren in ett fyrtiotal aktörer till ett referensgruppsmöte med fokus på barn och ungas psykiska hälsa. Vid mötet deltog 34 representanter från professions- föreningar, myndigheter samt brukar-, patient-, och anhörigorganisationer. På mötet disku- terades nuläget, utmaningar och möjliga framtida förslag och lösningar. Det förslag som fick störst stöd var en sammanhållen barn- och ungdomshälsovård för barn i åldern 0 till 25 år som är tillgänglig och anpassad och som kan möta barn och unga i deras egen miljö och dit barn och unga kallas årligen.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
barnen från dagens mödra- och barnhälsovård till elevhälsa som kan ge bra beslutsunderlag vid behov av eventuella åtgärder.29
Utifrån sitt uppdrag har Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården nyligen också lagt ett förslag om att en kommitté bör tillsättas för att åstadkomma en barnets och ungdomens reform upp till 18 år. Detta, menar samordnaren, krävs för att hantera nu- varande brister i att bättre möta barn, unga och deras familjers be- hov. Bristerna som identifierats ligger framför allt i det horisontella arbetet och kopplas till olika typer av mellanrum såsom mellan lagar, normerande myndigheters ansvarsgränser, tillsynsmyndigheters upp- drag, mellan samhällsnivåer, professioner, privata och offentliga aktö- rer och mellan huvudmän.30
Flera myndigheter ser också behov av en utvecklad horisontell samverkan. Vårdanalys anser exempelvis att brist på gemensam in- formationshantering är ett hinder för en samordnad vård och om- sorg och att det delvis kan förklaras med lagar kring dokumenta- tion och utlämnande av uppgifter respektive av it-system som inte harmonierar. Vårdanalys rekommenderar att regeringen tar initiativ till en kartläggning av hur behovet av att dela information mellan olika aktörer inom och mellan vården och omsorgen ser ut och vilka hinder som finns för detta i dag samt att regeringen bör tillsätta en utredning om det finns behov av att förändra lagstiftningen. En så- dan utredning bör, enligt Vårdanalys, även få i uppdrag att under- söka hur it-systemen skulle kunna underlätta för verksamheterna att dela information.31 Dua har tillsammans med Arbetsförmedlingen, SKL och ett antal kommuner påbörjat utvecklingen av ett nationellt systemverktyg, ett uppföljningsverktyg, för att följa upp de insatser som ges. Genom uppföljningsverktyget sammanställs data om över- gång till arbete eller studier samt insatser som ges från kommunen och Arbetsförmedlingen. Dua tar i sitt delbetänkande 2018 upp be- hovet av fortsatt utveckling inom området och föreslår ett gemen- samt ärendehanteringssystem, ett verksamhetsstöd. Genom ett verk-
29SOU 2017:47 Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa – förslag för ett långsiktigt arbete för en god jämlik hälsa.
30Socialdepartementet (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid, Slutrapport från den nationella samordnaren för den sociala barn och ungdomsvården.
31Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2017). Från medel till mål – att organisera och styra mot en samordnad vård och omsorg ur ett patient- och brukarperspektiv.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
samhetsstöd kan individen och dennas handläggare få tillgång till dokumentation från alla relevanta aktörer.32
Ett ofta förekommande internationellt exempel på ett samman- hängande system som försöker lösa en del av problematiken som olika aktörer tagit upp är det som är under uppbyggnad i Skottland, Getting It Right For Every Child. I det finns en tydlig struktur med ett utpekat huvudansvar för att upptäcka tidiga behov hos barn och unga, först hos barnmorskan (MVC/BVC), sedan hos rektorn på grundskolan och därefter hos rektorn på gymnasieskolan. Det finns en gemensam plan för varje barn, tydligt identifierade rutiner för in- formationsöverföring och gemensamma arbetssätt mellan olika verk- samheter. I samarbetet deltar skola, socialtjänst, hälso- och sjukvård och polisen. Polisen kan därigenom uppmärksamma de andra sam- arbetsparterna på barn och unga med eventuella behov av stöd.33 Det finns redan i dag län i Sverige som har långtgående samarbete mellan kommun och landsting kring barn och unga, såsom Krono- bergs, Värmlands och Blekinge län och där den förra för närvarande har diskussioner om en länsgemensam organisering med inspiration från arbetet i Skottland.
Samordnaren lyfte i delbetänkandet också fram den så kallade SiSam-modellen för obruten skolgång för barn och unga på SiS:s särskilda ungdomshem som ett exempel på ett sätt att hantera över- gångar. Sju rutiner har tagits fram för att säkerställa samverkan mellan SiS ungdomshem, socialtjänsten och skolan i hemkommunen.
Brister i den vertikala styrningen och horisontella samordningen har analyserats av Statskontoret. Enligt Statskontoret upplever kom- munala företrädare att den statliga styrningen har ökat i omfattning och detaljeringsgrad och att det innebär ett minskat handlingsutrym- me att utforma verksamheter utifrån medborgarnas behov.34 Detta överensstämmer med den bild Samordnaren fått av hur kommunala företrädare upplever den nationella styrningen. Samordnaren tog i delbetänkandet upp samordningen mellan olika departement i Reger- ingskansliet i tillsättningen av statliga utredningar. Många utredningar hade parallella uppdrag att förstärka stödet till barn och unga och i huvudsak kompletterade de varandra men det fanns också uppdrag
32SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
33Region Kronoberg (2017). Skottlandsmodellen. Getting Et Right ForEvery Child (GIFREC).
34Statskontoret (2016). Statens styrning av kommunerna.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
som delvis var överlappande och i vissa fall motstridiga. Detta, menade Samordnaren, försvårar möjligheten att skapa lösningar som hänger ihop utifrån ett systemsynsätt. Konsekvenserna av att olika regel- verk eller riktlinjer är motstridiga har Samordnaren också fått flera exempel på av kommunerna då det ofta är i den lokala kontexten som olika systemhinder synliggörs.
För att bättre hålla ihop regeringens styrning behöver Regerings- kansliet, enligt Statskontoret, ha förmåga att utgå från en helhetsbild och att samordna styrningen.35 För att utveckla styrningen har reger- ingen bland annat tillsatt den så kallade Tillitsdelegationen. Delega- tionen ska genomföra projekt som omfattar hela styrkedjan, det vill säga styrning från den nationella nivån till genomförandet i kommu- ner och landsting, i syfte att bland annat bidra till att de offentligt finansierade välfärdstjänsterna är behovsstyrda och håller god och likvärdig kvalitet samt att de är jämlika, jämställda och tillgängliga.36
Ett behov av utvecklad nationell styrning och förstärkt samord- ning gentemot lokal nivå har konstaterats även i andra länder. I ex- empelvis Norge finns ett för detta område relevant pågående utveck- lingsarbete mellan fem myndigheter respektive fem departement kring barn och unga från 0 till 24 år med målet om bättre samhandling mellan stat och kommun för att färre barn och unga ska hamna utan- för genom att fler slutför gymnasieutbildning och kommer i arbete. Myndigheterna har undertecknat en gemensam programförklaring och har tagit fram ett gemensamt program för perioden 2015–2020. Motsvarigheten till Skolverket koordinerar och leder arbetet med myndighetsprogrammet och Kunskapsdepartementet leder och ko- ordinerar arbetet på departementsnivå. I programmet är åtgärder där samverkan ger mervärde för barn och unga indelade i följande om- råden: regelkonflikter mellan sektorer, samordning av bidragsförvalt- ning/statliga satsningar, språksvårigheter och språkutbildning, utbild- ningsplatser och utbildningssituation för personer med funktions- nedsättning eller minoritetsbakgrund, asylsökande samt utveckling av myndigheternas organisering och samarbetsmetoder.37
35Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen.
36Dir. 2016:51 Tillit i styrningen.
37Direktoratet for forvaltning og IKT (2016). Felles problem – felles losning? Lardomar fra 0–24- samarbeidet.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
8.4Centrala utvecklingsområden för lokal samverkan
I dialogen med sammarbetskommunerna kan huvudsakligen två ut- vecklingsområden skönjas, tidiga insatser och sammanhängande stöd respektive övergångar och informations- och kunskapsdelning. I dia- logen tydliggjordes även på vilket sätt representanterna för samarbets- kommunerna såg att den nationella styrningen och stödet kunde utvecklas för att stödja lokal samverkan.
8.4.1Tidiga insatser – sammanhängande stöd
Det finns stor samstämmighet om behovet av att inkludera det före- byggande arbetet i arbetet med att utveckla stödet till unga som var- ken arbetar eller studerar och att styra utifrån helheten, både kring individen och från tidig ålder mot etablering. Representanterna för samarbetskommunerna uttrycker behov av ett förvaltningsövergri- pande fokus med inriktning mot hela målgruppen unga, en samman- hållen process för arbetet oavsett huvudman och sammanhängande insatser från exempelvis förskola-skola-socialtjänst-vuxenutbildning till Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.
En annan synpunkt som lyfts i dialogerna med samarbetskommu- nerna är behovet av att styra samordningsförbunden och Finsam mot mer förebyggande insatser än i dag. Det är fullt möjligt för dem att arbeta med dem under rådande lagstiftning och regelverk men de förebyggande insatserna utgör en liten del av deras insatser. En annan fråga var att tydligare styra deras verksamhet mot unga som varken arbetar eller studerar.
Kommunerna beskriver att kommunens resurser bör kunna an- vändas bättre utifrån ett mer gemensamt perspektiv. Det finns många aktörer liksom många projekt, ibland inom samma förvaltning, men de hänger inte alltid ihop. Det innebär risk för dubbelarbete och insatserna kan till och med konkurrera med varandra. Kommuner- na lyfter fram vikten av att i stället för att i skilda förvaltningar eller verksamheter tala om ”mitt uppdrag” bör man tala om ”vårt uppdrag” och ett gemensamt mål för alla bör vara att säkerställa stegförflytt- ning för den enskilde. Ett sätt att åstadkomma det är att i högre grad utgå från ett underifrånperspektiv när verksamheter ska styras och utvecklas.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
Generellt poängterar samarbetskommunerna behovet av att börja mycket tidigare än i dag, att stärka det förebyggande arbetet. Det är centralt att börja tidigt i ålder, exempelvis med hembesök, att er- bjuda bra pedagogiskt stöd liksom tidig studie- och yrkesvägledning redan från lågstadiet och att hela kommunen prioriterar familjer i riskzon. Det saknas dock systematik och struktur i samverkan i det förebyggande arbetet. Bättre samverkan mellan socialtjänst och gym- nasieskolan efterlyses liksom med enskilda gymnasieskolor respek- tive mellan gymnasieskolor och det kommunala aktivitetsansvaret. För kommuner utan egna gymnasieskolor kan det vara svårt att åstad- komma bra samverkan med andra kommuner så att dessa rapporterar och återkopplar rätt saker och i tid.
8.4.2Övergångar och informations- och kunskapsdelning
Att säkra ett bra stöd i övergångar lyfter samarbetskommunerna som särskilt svårt att åstadkomma på ett bra sätt. Det handlar om över- gångarna mellan skolstadier, från utbildning till arbete eller från ut- bildning till det kommunala aktivitetsansvaret. Arbetet behöver bli mer strategiskt och systematiskt för att rusta individerna för över- gångar, säkra den röda tråden i stödet samt säkerställa överlämning och informationsöverföring.
Svårigheterna med informationsdelning är välkänd. Många an- vänder samtycke från individen för att dela information med andra aktörer. Trots det upplevs sekretessfrågor ibland vara ett hinder för samverkan mellan förvaltningar och verksamheter inom kommu- nen, och även i relation till externa parter. Detta kan bidra till att nya kartläggningar och planer behöver upprättas trots att informa- tion egentligen redan finns tillgänglig. Samordnaren har mött att en förklaring kan vara att handläggare stävar efter att göra korrekta bedömningar och därför inte vågar förlita sig på tidigare kartlägg- ningar, utan hellre gör en ny. Många insatser som lämnas till unga som varken arbetar eller studerar sker i projektform och ett pro- blem kan vara att dokumentationen från projektverksamhet inte alltid följer med till ordinarie verksamhet. Problematiken kring informationsöverföring från skolan till det kommunala aktivitets- ansvaret, bristande återrapportering kring frånvaro och skolavbrott,
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
liksom att lämna information till en annan aktör när unga fyller 20 år har uppmärksammats i kapitel 6.
Representanter för samarbetskommunerna menar att det behö- ver finnas transparens i olika övergångar för individen, men att det också är viktigt med informationsöverföring mellan professionella. I en kommun diskuterades om de kunde ha samma dokument från alla grundskolor, en portfolio, som följde individen.
8.4.3Nationell styrning och stöd
Många av de utmaningar som identifierats i dialogen med samarbets- kommunerna handlar om vad som kan utvecklas av kommunerna själva inom nuvarande ramar. Kommunerna efterfrågar dock även stöd från nationell nivå för att bidra till en utvecklad lokal samver- kan. Kommunerna ser behov av en starkare nationell styrning ut- ifrån en helhetssyn på barn och unga från tidig ålder till ung vuxen, där det förebyggande kopplas ihop med det åtgärdande arbetet, där skolan och det hälsofrämjande arbetet inkluderas. De föreslår även gemensamma it-system, och att samordnad individuell plan borde utvidgas till att omfatta alla aktörer.
När det gäller särskilda modeller för samverkan i övrigt går åsik- terna emellertid isär. Det förekommer varierande förslag på allt- ifrån att den nationella nivån bör ange en given samverkansmodell och att exempelvis utvidga Finsam, utveckla ett Barnsam, slå ihop Dua och Finsam eller att främja vissa lokalt utvecklade samverkans- plattformar, till att formerna för samverkan måste få variera utifrån den lokala kontexten. Det finns också olika åsikter om beslut bör fattas om att inrätta särskilda koordineringsfunktioner eller om det ligger i varje professions uppdrag att vid behov samverka. En sam- stämmighet finns dock kring vikten av att undanröja regelverk och liknande som hindrar samverkan.
Det finns uttryckliga önskemål om att olika ansvarsförhållanden som upplevs som otydliga klaras ut. Framför allt finns en tydlig önskan om en lösning på hur landstingen ska samverka mer med kommunerna. Hur detta ska gå till finns det däremot inte några konkreta förslag på. Ett tydliggörande av huvudansvaret för det uppsökande arbetet för 20–25-åringar önskas också. I Samordna- rens dialog med samarbetskommunerna har åsikterna gått isär om
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
vad som krävs. Vissa tycker att kommunen är bäst lämpad att ha huvudansvaret, medan andra menar att det viktigaste är att utveckla samarbetet mellan aktörerna. Att oklara ansvarsförhållanden har betydelse för samverkan kring barn och unga lyfts fram av Social- styrelsen.38 Även resultaten av arbetet av samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården visar på betydelsen av att förtydliga olika huvudmäns handlingsutrymme, tydliggöra roller och ansvar samt att ha reglerade strukturer för samverkan.39
Samarbetskommunerna menar därutöver att det finns behov av ett från nationell nivå verksamhetsnära stöd för att driva på en utveckling av den interna samverkan inom kommunen, exempelvis genom att möjliggöra för kommuner att upphandla externt processtöd. De efterlyser stöd för kompetensutveckling i form av bättre systemkun- skap, det vill säga kunskap om olika verksamheters/aktörers upp- drag, mandat och ansvar respektive samverkanskompetens i form av att förstå förutsättningar för och att ha kompetens för att utveckla och bedriva samverkan. Detta också som ett sätt att överbrygga olika myndighetskulturer och synsätt. Det finns belägg för betydelsen av dylik kunskap, som även bekräftades i Dua:s lärprojekt om fram- gångsfaktorer för samverkan kring unga40.
Slutligen efterlyser kommunerna en bättre samordning på natio- nell nivå av regelverk, bidragsgivning, tillfälliga satsningar, kunskaps- stöd med mera som påverkar förutsättningarna för samverkan på lokal nivå. Regeringskansliet och myndigheter kritiseras för att inte ha ett helhetsperspektiv. Kommuner upplever att statens många olika initiativ är okoordinerade, i vissa fall även i konflikt med varandra, och att de får lägga tid på att hantera bristande nationell samord- ning vilket försvårar deras möjligheter att utveckla verksamheterna utifrån individernas behov.
38Socialstyrelsen (2013). Samverka för barns bästa – en vägledning om barns behov av insatser från flera aktörer.
39Socialdepartementet (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid, Slutrapport från den nationella samordnaren för den sociala barn och ungdomsvården.
40Dua har inom sitt lärprojekt för samverkan framför allt mellan kommun och Arbetsför- medling identifierat framgångsfaktorer för samverkan såsom vikten av att ett tydligt syfte, att det prioriteras av alla led, systemkunskap men också personliga egenskaper som prestige- löshet, engagemang och ett lösningsfokuserat förhållningssätt. Även den interna styrningen och kommunikationens betydelse lyfts fram. (SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår).
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
8.5Samverkan med det civila samhället och folkbildningen
En viktig grund för offentliga aktörers samverkan med folkbildning- en och det civila samhällets organisationer är en grundförståelse för organisationernas villkor, vilket har varit ett återkommande tema i Samordnarens dialog med dessa aktörer. I detta avsnitt beskrivs några av grunderna och förutsättningar för samverkan. Relationerna mel- lan det offentliga och både folkbildningen och det civila samhällets organisationer finns i många former som innefattar olika typer av finansiering, samarbeten och dialog.
8.5.1Det civila samhället
I Samordnarens direktiv lyfts att det civila samhällets organisationer kan spela en viktig roll för unga som varken arbetar eller studerar, och att Samordnaren bland annat ska stödja kommunernas samver- kan med organisationer inom det civila samhället. Det är inte sällan så att en och samma verksamhet eller organisation har flera roller och bedriver olika verksamheter med aktiviteter för unga, från att vara utbildningsanordnare till att erbjuda arbetsmarknadsåtgärder och fritidsaktiviteter, och spelar på så sätt mycket viktiga roller för ungas etablering i samhället.
Flera av de frågor som Samordnaren mött i sina dialoger med dessa organisationer kopplar till politiken för det civila samhället, med de sex principerna om självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald.41 Inom politiken betonas bland annat betydelsen av dialog mellan offentliga sektorn och det civila samhällets organisationer. Framgångsfakto- rer för att utveckla detta är en tydlig politisk vilja samt att politiker och offentliga tjänstepersoner har kunskap om civilsamhällesorga- nisationernas villkor och förutsättningar. Behovet av förstärkt sam- verkanskompetens bland offentliga tjänstepersoner gäller inte minst, enligt Samordnaren, i relation till det civila samhällets aktörer.
Det är tydligt att relationen mellan det civila samhällets organisa- tioner och den offentliga sektorn skiljer sig åt mellan olika delar av
41 Prop. 2009/10:55 En politik för det civila samhället.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
landet. Medan en del civilsamhällesaktörer upplever relationen som välutvecklad både när det gäller att diskutera samhällsproblem och möjliga lösningar för att genomföra verksamhet på uppdrag av det offentliga, eller i samverkan, beskriver andra den som problematisk eller obefintlig. Ett uttryck för det är att en del civilsamhällesorgani- sationer vittnar om att de uppfattas som en konkurrent till offent- liga verksamheter, i andra fall som ett komplement.
En delförklaring finns i regionala och lokala politiska beslut om vilken roll de ser att det civila samhällets organisationer ska ha i re- lation till kommunen. Samordnaren har både varit i kommuner där inriktningen främst är att det offentliga ensamt ska stå för utföran- det av välfärdsproduktionen, till skillnad från exempelvis Skåne- regionen som tillhör dem som i störst utsträckning gjort överens- kommelser med det civila samhället och agerar tillsammans med dem. Samordnaren har också mött kommuner som har svårigheter att få till den interna samverkan mellan olika förvaltningar eller med Ar- betsförmedlingen inte upplever sig redo eller ha kapacitet att ut- veckla samverkan med aktörer inom det civila samhället. Saknas en tydlig politisk inriktning så saknas ofta också tydliga system för att bygga upp bra samarbeten.
De organisationer Samordnaren har mött har en blandning av finansieringskällor. En del aktörer har som tydlig strategi att kom- binera långsiktig grundfinansiering med mer tillfällig projekt- och uppdragsverksamhet och lyckas på så sätt skapa mer stabila förut- sättningar. Det är också vanligt att bedriva ett eller flera projekt med finansiering från EFS, Arvsfonden och MUCF, eller privata donationer. Samordnaren har bland annat sett flera exempel på till- fälliga projekt och initiativ som inte ges långsiktiga förutsättningar att utvecklas. Fryshuset och Furuboda är större organisationer som har en blandad verksamhet där exempelvis såväl gymnasieutbildning eller folkhögskoleutbildning som projekt med finansiering från olika bidragsgivare ingår. Det finns exempel på andra aktörer, såsom Com- municare42, som haft svårt att knyta till sig mer långsiktig finansier- ing och i stället har haft en hög grad av beroende av tillfälliga pro- jektmedel. Det innebär, enligt Samordnaren, osäkerhet och en stor ryckighet och föränderlighet i verksamheten och som i vissa fall lett
42 Communicare är en organisation, med bas i Karlstad, som under 20 års tid drev projekt för att hjälpa unga människor ut i arbetslivet och att starta företag.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
till att fullt fungerande verksamheter har behövt avvecklas. En dimen- sion av detta handlar om att större och mer väletablerade aktörer kan ha större förutsättningar att bedriva och utveckla sin verksamhet.
Samordnaren har mött flera aktörer från det civila samhället som uttrycker en oro för att medel och initiativ från nationellt håll rik- tas mot samverkan mellan offentliga aktörer – exempelvis genom Dua, och satsningen på en väg in-verksamheter och uppsökande verksam- heter för unga som varken arbetar eller studerar genom MUCF. Att flera utvecklingsinitiativ riktas mot offentliga verksamheter är naturligt eftersom det huvudsakliga ansvaret för välfärden ligger där. Vidare visar tidigare erfarenheter att trots att civilsamhälles- organisationer kan lyckas skapa bättre verksamheter än det offent- liga så saknas oftare förutsättningar att åstadkomma varaktig för- ändring och implementering av arbetssätt (se kapitel 7). Dock finns här, enligt Samordnaren, en stor risk att innovationskraften hos det civila samhällets organisationer inte tas till vara fullt ut.
Samordnaren har även haft dialog med aktörer som utvecklat nya samarbetsformer på lokal nivå. Detta kan bland annat handla om att det civila samhällets organisationer har särskild kompetens eller har utvecklat arbetssätt som det offentliga saknar. Stockholms stads- mission har utvecklat OneEighty, en verksamhet på nätet för att bygga relationer med unga som inte kommer hemifrån, så kallade hemmasittare, där även visst stöd ges till föräldrar. Den metod som utvecklats och används inom verksamheten har köpts in av kom- muner och enskilda skolhuvudmän. När avtal inte har förnyats har dock verksamheten avvecklats av Stockholms Stadsmission.
En trend har varit utvecklingen av idéburet offentligt partnerskap (IOP).43 Denna modell används i de fall det saknas en marknad där det finns en juridisk skyldighet att upphandla verksamheten. I kapi- tel 7 beskrivs hur Malmö stad gått samman med sex civilsamhälles- organisationer för att bedriva ett uppsökande arbete för unga som varken arbetar eller studerar 20–24 år. Det finns också exempel på IOP mellan myndigheter och civilsamhällesorganisationer som pro- jektet Kick Off by FC Rosengård som vänder sig till nyanlända kvinnor med motivationshöjande, samhällsorienterande och kompe- tensstärkande syfte i samarbete med Arbetsförmedlingen.
43 Forum – Idéburna organisationer med social inriktning (2016). Idéburet offentligt partner- skap – var finns de? Uppdatering 2016-06-13.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
Det finns också flera exempel på hur större civilsamhällesorga- nisationer tagit initiativ för att utveckla nya sätt att organisera arbe- tet för att hantera olika samhällsutmaningar som går utöver enskilda metoder. Både Fryshuset och Rädda Barnen är exempel på det. Frys- huset arbetar med Social Impact Bonds, en social investeringsmodell där icke-offentliga aktörer kan investera i sociala insatser, och där offentliga aktörer betalar tillbaka grundinvesteringen utifrån de upp- nådda resultaten. Rädda Barnen har använt Social Impact bonds i projekten Vägen in och På lika villkor där så kallade kunskaps- allianser varit en del. Alliansen har inneburit att i samverkan arbeta för gemensamt mål. I detta arbete har bland annat Accenture, Apoteket, IKANO Group, IKEA och Skandia medverkat.
Det kan också tilläggas att en del av de initiativ som tas inte har någon tydlig koppling till den offentliga sektorn. Ett exempel på det är den samverkansplattform som Forum, Riksidrottsförbundet, Rädda Barnen, Svenska kyrkan och Svenska Röda korset tagit för att verka för ett mer inkluderande Sverige, där utveckling av eta- bleringsprocessen för nyanlända är ett första steg.44
8.5.2Folkhögskolor och studieförbund
I Samordnarens direktiv lyfts bland annat ett behov av att stödja kommunernas samverkan med folkbildningen och att erfarenheter från folkhögskolan behöver uppmärksammas och spridas till fler kommuner. Folkbildningen består av folkhögskolor och studieför- bund, och är viktiga för unga som varken arbetar eller studerar på olika sätt. I Sverige finns det elva studieförbund och 154 folkhög- skolor. Studieförbunden och knappt tre fjärdedelar av folkhögsko- lorna drivs av aktörer från det civila samhället.
Återkommande i Samordnarens dialog med folkbildningsaktö- rer är vikten av att se till deras särskilda kvaliteter, eller särart, för att kunna stärka deras arbete och samarbetet med dem. Det handlar bland annat om folkbildningens frihet, frivillighet och särskilda peda- gogik i relation till det formella utbildningssystemet.45 Folkhög-
44Forum, Riksidrottsförbundet, Rädda barnen, Svenska kyrkan och Svenska Röda korset tagit för att verka för ett mer inkluderande Sverige (2017) Vi växlar upp vårt samarbete för ett öppnare och mer inkluderande Sverige.
45Jämför prop. 2013/14:172 Allas kunskap – allas bildning.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
skolan har en viktig roll både som anordnare av allmänna och sär- skilda kurser och i särskilda initiativ kopplade till arbetsmarknads- politiken (se kapitel 7).
Betydelsen av en god samverkan har bland annat lyfts när det gäller uppdrag från offentliga aktörer, rekrytering av deltagare, för styrning och kompetensutveckling, mellan och inom folkbildnings- aktörer. Både folkhögskolor och studieförbund har lyft sin kompe- tens att genomföra projekt på operativ nivå. Samtidigt finns det variationer i benägenheten och kapaciteten att genomföra projekt som bland annat synliggjorts i användningen av socialfondsmedel. Användningen av sådana medel har varierat starkt mellan olika folk- högskolor och mellan olika studieförbund.
Flera aktörer vittnar om en ökad förväntan på landets folkhög- skolor att möta behov hos unga som det formella utbildnings- systemet inte har lyckats svara upp mot, inte sällan genom särskilda uppdrag från nationell nivå. Antalet resurssvaga deltagare med stora behov beskrivs öka. Representanter för folkhögskolorna lyf- ter också fram en särskilt god förmåga att möta dessa individers behov. En viktig grund i folkhögskolepedagogiken är mötet mellan deltagare från olika bakgrunder och med skilda förutsättningar. Samtidigt finns de som betonar att en allt större andel deltagare med omfattande behov gör att detta möte undergrävs. Balansen mellan vad de kallar ett socialpedagogiskt perspektiv och bildningspedagogiskt perspektiv riskerar att snedvridas. Mot den bakgrunden menar en del att ett centralt vägval för framtiden är om folkhögskolan ska ha en tydligare inriktning för att stötta resurssvaga eller om satsningar mot dessa grupper även behöver motsvaras av utbildningsplatser för resursstarka för att värna folkbildningens grunder.
En anslutande fråga handlar om finansieringen av folkhögsko- lornas arbete. Flera har efterfrågat en stärkt grundfinansiering just för att värna folkbildningens grunder framför enskilda uppdrag och satsningar. I anslutning till det har en del lyft att en ökad andel resurssvaga deltagare ställer delvis nya krav på personalens kompe- tens, där folkhögskolorna anställt fler socialpedagoger under de se- naste åren men där det även behövs förstärkning av resurser som kuratorer. Folkhögskolorna får sällan del av de kompetensutveck- lingssatsningar som görs för att stärka förmågan att möta olika grup- per inom gymnasieskolan. Här har regeringen gjort en del satsningar på senare tid för att stärka just grundfinansieringen (se kapitel 7).
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
Samordnaren har också tagit del av förslag som handlar om att skapa en särskild anslagspost inom statens stöd till folkbildningen som ska handla om systematisk utveckling av samverkan. Detta med inrikt- ning mot att skapa en kedja av aktiviteter mellan föreningar, studie- förbund och folkhögskolor som ska stärka motivationen och nätver- ken för unga arbetslösa, och få dem att närma sig studier. Modellen är utvecklad från arbetet för nyanländas etablering i Skåne inom pro- jektet Nätverk – Aktivitet – Delaktighet (NAD).
En del aktörer vittnar om brist på erkännande av folkhögskolan som god utbildningsform jämfört med formella utbildningssystemet på nationell, regional och lokal nivå. Ett exempel på bristande er- kännande, enligt Samordnaren, är att folkhögskolorna förvisso har rätt att ge behörighet till vidare utbildning på högskola eller yrkes- högskola, men att övergången till studier på gymnasienivå är betyd- ligt mer oklar.
En grundförutsättning är att omkring tre fjärdedelar av folkhög- skolorna drivs av civilsamhällesorganisationer och en fjärdedel av landstingen. De ekonomiska förutsättningarna varierar dem emellan. Samordnaren har bland annat mött Furuboda som arbetar med en kombination av statsbidrag för folkhögskoleplatser, studiemotive- rande folkhögskolekurser, uppdrag från kommuner och projekt- medel från olika finansiärer. Mixen av finansieringskällor bidrar till stabilitet, men ställer också höga krav på administration. Samtidigt kan noteras att det finns många gemensamma intressen mellan rörelseägda och offentligägda folkhögskolor. Detta tar sig särskilt tydligt uttryck i att paraplyorganisationerna Rörelsefolkhögskolor- nas intresseorganisation (RIO) och Offentligägda folkhögskolors intresseorganisation (OFI) tillsammans startat webbplatsen Sveriges folkhögskolor tillsammans med Folkhögskoleföreningen på SKL och Folkhögskolornas serviceorganisation. Samordnaren har bland annat besökt Västra Götalandsregionen där flera initiativ har tagits för att skapa ett sammanhållet arbete med folkbildningen i centrum för att kompetensutveckla personal och för att stärka ungas etablering i stu- dier och arbete.
Studieförbunden önskar en tydligare roll i arbetet kring unga som varken arbetar eller studerar.46 Paraplyorganisationen Studieförbun- den har lyft fram flera förslag på hur studieförbundens arbete kan
46 Studieförbunden (2016). För en bättre etablering av unga och asylsökande på arbetsmarknaden.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
utvecklas kring unga som varken arbetar eller studerar. De har bland annat föreslagit att Arbetsförmedlingen ska få i uppdrag att i samverkan med studieförbunden genomföra kompetenskartlägg- ning och validering av ungas kunskaper, att medel avsätts för att skapa studiemotiverande verksamhet inom studieförbunden samt att en försöksverksamhet för uppsökande verksamhet i studieförbun- dens regi bör prövas i kommuner med hög ungdomsarbetslöshet.47
Studieförbunden möter i dag målgruppen i sina cirkelverksam- heter och i sina arrangemang. Arbete med självkänsla, motivation, tro på den egna förmågan och att synliggöra kompetenser och förmågor är något som ofta lyfts fram som framgångsfaktorer i studieförbun- dens verksamheter. De arbetar med unga från 13 års ålder vilket ger öppningar för förebyggande arbete redan under grundskoletiden. Vidare lyfts förmågan till snabb mobilisering och en infrastruktur att nå stora delar av landet som en styrka som skulle kunna användas mer. Ett exempel på det var under hösten 2015 då de erbjöd asyl- sökande eller nyanlända samhällsorientering samt anordnade fritids- aktiviteter och möten mellan nyanlända och majoritetsbefolkningen. Precis som för folkhögskolorna finns en diskussion om behoven av att stärka de generella bidragen framför uppdrags- och projektverk- samhet. Vissa upplever också hur den kommunala finansieringen av studieförbundsverksamheten minskar och att den i en del fall vill- koras allt mer för att komplettera det lokala utbudet av aktiviteter.
8.6Samverkan med privata arbetsgivare
Arbetsgivarna är centrala samverkansaktörer i stödet till unga som varken arbetar eller studerar för att fler ska kunna etablera sig i sam- hället. I Samordnarens uppdrag har ingått att stödja kommunernas samverkan med näringslivet och att verka för erfarenhetsutbyte mel- lan berörda aktörer. Samordnaren har valt att ha en särskild dialog med privata arbetsgivare i syfte att förstå både vad som hindrar och underlättar framgångsrik samverkan mellan dem och det offentliga i att anställa personer som står långt ifrån arbetsmarknaden.
När samverkan mellan företagen och andra aktörer är fram- gångsrik i arbetet med att ta emot personer långt ifrån arbetsmark-
47 Studieförbunden (2017). Studieförbunden, de unga, arbetsmarknaden och framtiden.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
naden gynnas den av välkända faktorer som Samordnaren mer ut- förligt beskrev i sitt delbetänkande. För det första är det centralt att alla relevanta parter deltar i dialogen kring praktik eller anställ- ning. Särskilt viktiga att ha med förutom Arbetsförmedlingen och kommunerna är såväl företagen själva som fackförbunden och unga själva. Arbetsförmedlingen i Västerås har exempelvis sett tydliga skillnader i resultat när arbetsgivarna har varit med i arbetet genom att betydligt fler arbetslösa har gått vidare till anställning.48 Det krävs ett kontinuerligt arbete med att bygga förtroende mellan parterna och en viktig förutsättning för framgång är att alla parter har ett lösningsorienterat förhållningssätt samt intresse och förståelse för varandras behov och kontext. Samarbetet gynnas också av att det är enkelt, tydligt och långsiktigt.
Försvårande omständigheter kan exempelvis vara många olika stödformer, tidsgränser, gränser för vem som får ta del av en insats och samhällets attityder till användning av stödformer. Behoven och utmaningarna varierar mellan olika företag. Små företag kan ha svårig- heter med regelverk och liknande samt den administration det kräver. Företag som finns i hela Sverige kan ha svårigheter att samarbeta med kommuner eller Arbetsförmedlingskontor som endast ansvarar för sitt geografiska område. Det lokala arbetet varierar också i hur väl det fungerar och det finns, såsom en företagsrepresentant uttryckte det, nästan lika många varianter på samarbeten som kommuner. Till- fälliga projekt nämns också som försvårande då det behövs kontinui- tet och långsiktighet.
En av huvudslutsatserna av Samordnarens dialog med företag är att det för företagen på en övergripande nivå ofta är liknade arbets- sätt som krävs för att ta emot personer som står långt ifrån arbets- marknaden, oavsett målgrupp. Företagens samlade efterfrågan när det gäller samverkan och externt stöd för att anställa personer långt ifrån arbetsmarknaden kan därför sammanfattas enligt följande.
För det första behöver företagen, oavsett om det gäller kontak- ter med kommuner eller statliga aktörer en väg in, liksom en konti- nuitet i kontakterna. Ett förslag som kommit upp är exempelvis att Arbetsförmedlingen för stora företag borde skapa motsvarande en
48 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Minnesanteckningar från workshopen Hur skulle samarbete kring personer som står långt ifrån arbetsmarknaden kunna se ut? Stockholm den 14 februari 2017. Komm2017/00129.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
Key Account Manager. För det andra behöver mottagandet av en person som står långt ifrån arbetsmarknaden förberedas. Det behö- ver finnas en snabbhet och systematik vid matchning av individ och företag. Individen behöver få information om praktikplatsen/jobbet och om vilka premisser som gäller. På motsvarande sätt behöver det finnas en tydlighet om vad som förväntas av arbetsgivaren. Vidare behöver arbetsgivaren bakgrundsinformation om individen samt in- formation om hur den kan möta individens behov. Arbetsgivaren behöver även stöd i att utbilda mentorer/handledare för att ta emot personer med varierande behov.
För det tredje finns det behov från arbetsgivaren av ett konti- nuerligt stöd. De har behov av ett bollplank för att hantera både praktiska frågor och utmaningar som kan uppstå under praktiken, anställningen. Det behöver även finnas framförhållning så att andra åtaganden som individen kan ha, exempelvis utbildning, fungerar med arbetsgivarens vardag.
För det fjärde efterlyses mer generellt en erfarenhetsbank re- spektive bättre kunskapsöverföring av gjorda erfarenheter mellan företag men också kring samverkansmodeller. Slutligen behöver, såsom tidigare nämnts, regelverk vara enkelt, tydligt och långsiktigt om vad företag kan och får göra.
I en av Samordnarens dialoger uttrycktes att företagen måste arbeta med att våga pröva. Det finns ofta ett motstånd i att anställa den första personen. Det är därför viktigt att fånga upp nya företag och att hjälp/stötta dem över tröskeln.
I dialogen uttryckte några av företagen ett intresse för att pröva att lokalt utveckla samarbetsmodeller kopplade till kommuners kom- petensbehov och som gäller alla företag och alla målgrupper och där vissa gemensamma särdrag skulle kunna utgöra en ram för samver- kan. Det bygger på just erfarenheten som flera av företagen har av att det ofta är ungefär samma arbetssätt som krävs för att ta emot personer som står långt ifrån arbetsmarknaden, oavsett målgrupp. Två exempel på modeller för lokal samverkan som Samordnaren kommit i kontakt med är samarbetet i Västerås mellan Arbetsför-
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
medlingen, Lernia och McDonalds samt i Södertälje mellan kommu- nen, Arbetsförmedlingen och ICA.49
Det pågår för närvarande ett utvecklingsarbete när det gäller sam- verkansmodeller, bland annat inom ramen för regeringens arbete med att skapa enklare vägar till jobb. Tillväxtverket har under 2017 haft i uppdrag att främja nya modeller eller vidareutveckla modeller som syftar till att öka arbetsgivares benägenhet att anställa nyanlända och personer som varit utan arbete en längre tid.50 Under 2018–2020 gör regeringen en satsning för att framgångsrika initiativ ska kunna skalas upp, och för att ytterligare aktörer som ska kunna erbjudas stöd.51 Dua har inom ramen för sitt uppdrag när det gäller nyanlända till jobb skapat så kallade lokala jobbspår. Kommuner har kunnat söka bidrag för att fördjupa och bredda samarbetet med företag för fler nyanlända i arbete 2018–2019. Dua har också bedrivit ett särskilt lärprojekt i vilket fyra företag ingått och som avsett framgångsrik kompetensförsörjning. Vad som framkommit i denna studie över- ensstämmer i huvudsak med vad som framkommit i Samordnarens dialog.52 Slutligen kan också nämnas att DO har valt arbetslivet som ett av sina prioriterade samhällsområden och de bedriver under 2017–2019 ett arbete för att bidra till att arbetsgivare inom sin verk- samhet ska motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter.53 En av representanterna för ett av före- tagen i Samordnarens dialog poängterade att arbetsgivarna behöver utbildning i att förstå utanförskapsmekanismerna och att de behö- ver handledning/utbildning i värderingsfrågor. Detta handlar också om strukturer för diskriminering.
49Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Minnesanteckningar från workshopen Hur skulle samarbete kring personer som står långt ifrån arbetsmarknaden kunna se ut? Stockholm den 14 februari 2017. Komm2017/00129.
50Regeringsbeslut (N2016/07521/KSR). Uppdrag att främja modeller för att skapa enkla jobb och enklare vägar till jobb i näringslivet.
51Prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen för 2018. Förslag till statens budget för 2018, finansplan och skattefrågor.
52SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.
53Diskrimineringsombudsmannen (2017). Direktiv för DO:s arbete inom inriktning samhälls- område arbetsliv. Dnr LED 2017/193.
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
8.7Lokalt verksamhetsnära stöd (Funktionen)
I juli 2017 beslutade regeringen om en utvidgning av uppdraget till Samordnaren som innebar att lämna förslag om ett fortsatt samord- nat stöd till de aktörer som arbetar med att stödja unga som varken arbetar eller studerar. I uppdraget ingick att lämna förslag kring hur ett samordnat stöd bör vara utformat, bemannas, följas upp samt hur och vid vilka tidpunkter det ska utvärderas. Samordnarens förslag pre- senterades i en särskild promemoria och redovisades till regeringen i oktober 2017. Förslaget bereds för närvarande inom Regerings- kansliet. Nedan görs en kort summering av förslaget om ett fort- satt samordnat stöd, genomgående benämnt som Funktionen.
Det övergripande målet för Funktionen föreslogs vara att bidra till att fler unga kvinnor och unga män ska kunna etablera sig i sam- hället. Funktionen föreslogs få i uppdrag att arbeta strategiskt på lokal nivå för att bidra till förändringar på organisations- och struk- turell nivå. Fokus skulle därför inte ligga på verksamheter eller pro- jekt som riktar sig direkt till unga utan avsikten var att organisa- toriska och strukturella förändringar i sin tur ska leda till förbätt- ringar för målgruppen.
Funktionens huvuduppgifter föreslogs vara att erbjuda organisa- tions- och verksamhetsutvecklingsstöd samt informations- och kun- skapsstöd huvudsakligen till kommuner, vilka föreslogs vara den pri- mära målgruppen för verksamheten. Via kommunerna skulle Funk- tionen även kunna vända sig till andra relevanta aktörer som arbetar med unga som varken arbetar eller studerar såsom landsting, myn- digheter, näringsliv, samordningsförbunden, folkbildningens aktörer samt civila samhällets organisationer.
Samordnaren föreslog att målen för Funktionens verksamhet på lång sikt skulle vara att bidra till att dessa aktörers förebyggande och tidiga insatser ska stärkas, deras stöd ska lämnas tidigt, samordnat samt vara likvärdigt och av hög kvalitet samt att deras verksamheter ska styras och ledas utifrån ett systemsynsätt.
De områden inom kommunen som identifierades som mest rele- vanta var verksamheter inom utbildning, sociala frågor, arbetsmark- nad, fritid och hälsa samt verksamheter som berör tillväxtfrågor. De verksamheter som Funktionen föreslogs vända sig till omfattar unga i åldern 13 till 29 år.
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
Förutom organisations- och verksamhetsutvecklingsstöd samt in- formations- och kunskapsstöd förslogs Funktionen sammanställa den information om systemhinder respektive om kunskapsluckor som identifieras inom ramen för huvuduppgifterna och att rapportera dessa vidare till ansvariga myndigheter och till regeringen.
I direktiven till det utvidgat uppdraget angavs att Samordnaren, vid behov, kunde återkomma med ytterligare förslag kring samord- nat stöd. I kapitel 11 lämnas ytterligare förslag för utvecklad samver- kan och samordning lokalt och nationellt.
8.8Samordnarens slutsatser
Det finns många utmaningar i att åstadkomma samverkan och ett samordnat stöd kring unga som varken arbetar eller studerar. Det är en mångfald aktörer, verksamheter och insatser som är involve- rade och unga riskerar därför att få stöd i form av pusselbitar som inte passar ihop eller insatser som inte svarar mot behoven. Det kan ta tid att få rätt stöd och unga riskerar att hamna i en situation där de själva, eller med stöd av närstående, får samordna insatserna. Många unga har dessutom tidigare erfarenheter från uppväxten av stöd som uppvisade brister.
Många hinder för samverkan är väl kända och understryks av Samordnarens dialoger med samarbetskommunerna och i mötena med folkbildningen, civila samhällets organisationer och privata arbetsgivare. Flera av utmaningarna är gemensamma för aktörerna och skiljer sig inte åt beroende på samhällssektor. Återkommande poängteras vikten av förståelse för varandras uppdrag, roller eller förutsättningar. Stor betydelse läggs vid relationer och förmåga att bygga förtroende och att ha ett lösningsorienterat förhållningssätt. Samtidigt finns en stark önskan om att bygga strukturer så att sam- verkan inte blir beroende av enskilda personer. Skilda professions- kulturer (exempelvis mellan de tre sektorerna offentlig, ideell och privat eller mellan olika sakområden), organisatoriska gränser, eko- nomisk styrning och finansiering, samt nationella regelverk, riktlinjer eller satsningar upplevs kunna begränsa samverkan såväl som bris- tande nationell samordning.
Samordnaren bedömer att det för arbetet framåt framför allt är den horisontella samverkan och samordningen som behöver stär-
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
kas. Detta gäller på lokal, regional såväl som nationell nivå. Särskilt bör bättre samordning mellan områdena utbildning, arbetsmarknad, sociala frågor och hälso- och sjukvård prioriteras. Genom att prio- ritera horisontell samordning kan även den vertikala samverkan och samordningen utvecklas. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan de två dimensionerna. Kunskap inom sektorer och specialistområ- den är nödvändig att upprätthålla för att också uppnå bra resultat i den horisontella dimensionen. Viktigt att poängtera är att bättre samordning inte alltid behöver betyda att agera tillsammans utan att det också kan betyda att i högre grad göra ett bra jobb inom sin egen verksamhet eller sektor men med en tydlig kunskap om hur det bidrar till helheten och/eller vad som krävs för att exempelvis andra ska kunna ta vid och stötta individen vidare.
Samordnaren ser det som väsentligt att befintliga strukturer för samverkan fortsatt utvecklas för att stärka samhällets förmåga att ge stöd och insatser till unga med en riskabel etablering. Ett sådant exempel är Finsam. Det är önskvärt att Finsam, i större utsträckning än i dag, satsar på förebyggande arbete och verkar för struktur- förändringar. Då Finsams verksamhet nu utvärderas väljer Samord- naren att inte lägga några särskilda förslag på detta område.
Lokalt behöver kommunerna prioritera ett arbete som utgår från en helhetssyn på barn och ungas behov under uppväxten och eta- bleringsprocessen där styrning, resurstilldelning och verksamhets- utveckling följer denna. Ofta finns verksamheter som var för sig fun- gerar väl, men de hänger inte alltid samman och skapar en helhet. Kommunerna behöver utveckla tidiga insatser och sammanhängan- de system liksom sätt att hantera övergångar och informations- och kunskapsdelning. Det betyder framför allt att förvaltningar som ansvarar för utbildning, social barn- och ungdomsvård och arbets- marknad i betydligt högre grad behöver arbeta tillsammans. Men även näringslivsansvariga behöver involveras, och förvaltningar för kultur- och fritidsområdet som också har viktiga insatser för unga och ofta har särskild kunskap för att säkra ungas delaktighet och inflytande. Enskilda förvaltningar behöver gå från att ha ett perspek- tiv som utgår från sitt avgränsade område till att se kommunens hela uppdrag.
När det gäller kommunernas externa samverkan var en av Sam- ordnarens slutsatser i delbetänkandet att det inte finns en modell för samverkan på organisatorisk nivå utan att den måste anpassas till den
Samverkan och samordnat stöd |
SOU 2018:11 |
lokala kontexten. De pågående utvärderingarna av samordningsför- bundens organisering och verksamhet samt av Dua kommer att ge viktig kunskap framåt. Oavsett modell krävs olika förmågor och kunskaper, bland annat systemkunskap men även förmåga att bygga relationer, för att nå framgång över specialist- och ansvarsgränser, att åstadkomma samsyn och samförstånd och eventuellt också ett ge- mensamt agerande. Kommunerna har efterlyst förtydliganden angå- ende ansvarsfrågan för 20–25 åringar men denna fråga har inte varit möjlig för Samordnaren att lösa inom uppdragets nuvarande ramar.
En förståelse och lyhördhet för civila samhällets organisationer, folkbildningen liksom näringslivets förutsättningar och önskemål är viktiga komponenter för att kommunerna fortsatt ska kunna ut- veckla samverkan med dem liksom dessa aktörers förståelse för förutsättningarna för det offentliga. En ökad förståelse för varand- ras uppdrag och mandat är en viktig byggsten också för att kunna utveckla samverkan mellan kommun och landsting.
Den nationella nivån skapar på många sätt ramarna för den lokala samverkan, framför allt genom reglering men även på andra sätt ge- nom riktlinjer, finansiering och olika typer av satsningar och stöd. Dialogen och förståelsen för den lokala nivåns utmaningar, behov och önskemål är således centrala att ta i beaktande när samverkan ska utvecklas, då det är lokalt som mötet med barn och unga sker.
När det gäller företagssamverkan ser Samordnaren behov av ett mer generellt stöd till företag för att ta emot personer som står långt ifrån arbete och som inte är målgruppsspecifikt. Det är Samord- narens bedömning att detta även skulle gynna gruppen unga som varken arbetar eller studerar. Det pågår utvecklingsarbeten som är intressanta men det är viktigt att de också leder till långsiktiga för- ändringar i stöd och strukturer.
Civila samhällets organisationer liksom folkbildningen bidrar många gånger med innovativa och nya lösningar och fångar upp ungas behov på ett annat sätt än vad det offentliga många gånger har förmåga att göra. Mycket av arbetet framåt handlar om att bygga vidare på redan befintliga samarbetsformer, bidragsgivning och medels- tilldelning. Men många av dessa aktörer ser också ett behov av att till- sammans med det offentliga skapa sammanhållna processer för unga och efterlyser mer samverkan där var och en kan bidra med det som den är bäst på. Det är viktigt att utforska nya möjliga samverkans- modeller för att ta tillvara kunskap och erfarenheter och hitta nya
SOU 2018:11 |
Samverkan och samordnat stöd |
sätt att gemensamt arbete för att minska antalet unga som varken arbetar eller studerar. Samordnaren ser en sådan samverkan som både önskvärd och nödvändig för arbetet framåt. Att skapa nationella partnerskap och partnerskap mellan myndigheter och civilsamhälles- organisationer kan vara en intressant modell att pröva framöver lik- som att hitta sätt att lokalt arbeta med kunskapskedjor och kunskaps- allianser. Samordnaren lägger dock inte några särskilda förslag på detta område. Däremot är civila samhällets organisationer och folkbild- ningen liksom näringslivet viktiga aktörer i flera av förslagen där sam- verkan och samordning respektive kvalitet i insatser ska utvecklas.
9Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret
Samordnaren har genom ursprungsdirektiv och tilläggsdirektiv haft i uppdrag att arbeta med det kommunala aktivitetsansvaret. Sam- ordnaren ska lämna förslag till fortsatta åtgärder från staten för att stödja kommunerna i deras arbete med aktivitetsansvaret i syfte att öka kvaliteten och likvärdigheten i de åtgärder kommunerna erbju- der de unga inom ramen för ansvaret.
Det kommunala aktivitetsansvaret organiseras på olika sätt och är beroende av en rad andra insatser inom den egna kommunen och i samverkan med andra aktörer. Flera av de insatser som har påver- kan för unga inom aktivitetsansvaret genomförs inom andra områ- den. Samordnarens förslag om förebyggande åtgärder och samverkan som har bäring på arbetet med aktivitetsansvaret återfinns i kapitel 10 och 11. Det samma gäller bedömning om unga nyanlända.
I detta kapitel lägger Samordnaren förslag och bedömningar för att stärka likvärdigheten för unga att delta i insatser som erbjuds inom aktivitetsansvaret, likvärdighet i kommunernas satsningar in- om området, om statistik för att bättre kunna identifiera vilka som ingår i ansvaret samt förslag om ambitionshöjning från statlig nivå för att stärka kommunernas förutsättningar att fullgöra detta ansvar.
Samordnaren gör bedömningen att det i dagsläget varken är önsk- värt eller möjligt att göra en närmare reglering av vilka insatser kom- muner bör erbjuda unga inom aktivitetsansvaret.
209
Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret |
SOU 2018:11 |
9.1Utredning om ekonomisk ersättning till unga inom det kommunala aktivitetsansvaret
Samordnarens förslag: En utredning ska tillsättas för att utreda kommunernas juridiska förutsättningar att erbjuda ekonomisk er- sättning till unga som omfattas av aktivitetsansvaret. Utredningen ska kartlägga nuvarande reglering och kommunal praxis, samt vid behov lämna förslag som möjliggör för kommunerna att lämna ekonomisk ersättning till unga som omfattas av detta ansvar.
Skälen för Samordnarens förslag: Det huvudsakliga syftet med det kommunala aktivitetsansvaret är att kommunen ska motivera den unge till att påbörja eller återuppta en utbildning. Av Samordnarens direktiv framgår att det finns behov av åtgärder för att bryta ungas ekonomiska utsatthet och skuldberoende. En betydande andel av de unga som omfattas av aktivitetsansvaret lever i familjer med en ekonomiskt utsatt situation. Samordnarens arbete har tydligt visat att unga som omfattas av aktivitetsansvaret inte har likvärdiga eko- nomiska förutsättningar för att delta i aktiviteter som motiverar dem till att studera och stärker deras etablering. Det innebär att det finns unga som inte kan delta i aktiviteter av ekonomiska skäl.
I enighet med den kommunala självstyrelsen planerar och genom- för respektive kommun själva verksamheten för det kommunala aktivitetsansvaret inom ramen för regleringen i 29 kap. 9 § skollagen. Den ekonomiska ersättningen till unga är en fråga för kommunerna att utreda och besluta om. Det finns betydande skillnader när det gäl- ler i vilken utsträckning kommuner erbjuder ersättning för att ta sig till och från aktiviteten med kollektivtrafik, för mat respektive direkt ekonomisk ersättning för deltagande i aktiviteter. I flera kommuner kan ungdomarna inom aktivitetsansvaret endast delta i aktiviteter om de själva eller deras vårdnadshavare kan finansiera exempelvis resor.
Många kommuner uppger att de gärna skulle ge unga stöd, men att de inte har möjlighet till det enligt sin kommunala praxis. Både Skolverket, SKL samt Samordnaren har kontaktats av kommuner kring detta, vilket tyder på att det finns ett behov av tydlighet i frå- gan. Samordnaren menar därför att det behövs en nationell bedöm- ning kring vad som är juridiskt möjligt som ett stöd till kommunerna och för att öka likvärdigheten för unga inom aktivitetsansvaret.
SOU 2018:11 |
Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret |
Frågan är komplex då den handlar om eventuell ersättning som motsvarar det kommuner täcker för unga när de är inom gymnasie- skolan, såsom stöd likt skolskjuts eller lunchersättning, samt stöd som annars finansieras av statliga ersättningar eller bidrag, såsom studie- hjälpen för unga som studerar inom gymnasieskolan. Ytterligare en aspekt handlar om kommunens rätt att betala ut ersättning till unga, särskilt till de under 18 år. Myndiga kan till exempel få ekonomiskt stöd om de deltar i vissa av Arbetsförmedlingens insatser, eller själv ansöker om försörjningsstöd via socialtjänsten. Unga under 18 år har inte möjlighet att ta del av dessa alternativ.1 Unga har rätt till studie- hjälp från CSN för studier på grundläggande eller gymnasial nivå inom gymnasieskolan eller vuxenutbildningen. Rätten till studie- hjälp gäller endast för heltidsstudier och flera verksamheter för det kommunala aktivitetsansvaret vittnar om att många unga som de möter inte är redo att börja studera på heltid direkt. Om dessa unga endast läser enstaka kurser på exempelvis komvux eller folkhögskola berättigar det inte dem till stöd via CSN.
Med bakgrund av denna problembild föreslår Samordnaren därför att en statlig utredning tillsätts för att utreda:
•Rätten för en kommun att ge unga som omfattas av aktivitets- ansvaret direkt ersättning när de deltar i aktivitet som i första hand motiverar den unge att påbörja eller återuppta en utbildning och i andra hand till annan sysselsättning, exempelvis arbete.
•Rätten
