Beslut vid regeringssammanträde den 31 maj 2018
En särskild utredare ska kartlägga hur biogasens nytta som resurs kan tas till vara på bästa sätt och ge förslag på hur biogas kan ges konkurrenskraftiga villkor genom långsiktigt stabila spelregler. Utredaren ska analysera biogasens roll och konkurrensförutsättningar utifrån bland annat de nya energi- och klimatpolitiska målen, den ökade integreringen av biogasmarknaden i EU samt utvecklingen mot mer förnybar energi i transportsektorn. Syftet är att biogas ska kunna bidra till att nå Sveriges energi- och klimatpolitiska mål på ett kostnadseffektivt sätt, samtidigt som hänsyn tas till värdet av de nyttor som produktion av biogas bidrar med för att nå andra samhällsmål. Utredaren ska bland annat
. analysera biogasens konkurrensvillkor, särskilt utifrån konkurrensen från importerad biogas och utvecklingen i transportsektorn,
. kartlägga och värdera de nyttor som produktion av biogas från olika råvaror bidrar med och vid behov lämna författningsförslag,
. analysera vilken roll användning av biogas kan ha för att kostnadseffektivt nå de energi- och klimatpolitiska målen och i vilken sektor användning av biogas gör störst nytta, och
. vid behov lämna förslag på hur befintliga styrmedel och åtgärder kan ändras, kompletteras eller ersättas med nya styrmedel eller andra åtgärder, dock ska eventuella förslag på skatteområdet endast omfatta bränslebeskattningen.
Uppdraget ska redovisas senast den 3 juni 2019.
Av budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 utg.omr. 21 avsnitt 2.6) framgår att regeringen avser att analysera hur biogasens nytta som resurs tas till vara på bästa sätt och hur den kan ges konkurrenskraftiga villkor på både kort och lång sikt. Det framgår även att regeringen avser att analysera marknadsförutsättningarna och långsiktiga styrmedel för svensk biogas.
Det finns flera typer av energigaser. Naturgas och biogas är energigaser med samma kvaliteter och väsentligen samma egenskaper. Det västsvenska gasnätet sträcker sig från Trelleborg i söder till Stenungsund i norr och försörjs genom import via gasnätet från Danmark. Det finns även lokala gasnät i Sverige och industrier som försörjs genom import av naturgas i flytande form (så kallad LNG). Den totala förbrukningen av naturgas i Sverige 2016 var drygt 9,4 terawattimmar.
Produktionen av biogas i Sverige uppgick 2016 till ungefär 2
terawattimmar. Merparten av biogasen användes i transportsektorn. Biogas som ska användas som drivmedel renas och uppgraderas till naturgaskvalitet. Det innebär att biogasen renas från koldioxid, svavelväte, vatten och partiklar och att energivärdet i gasen höjs. Nästan all produktion 2016 skedde genom rötning av avloppsslam, gödsel, matavfall och avfall från livsmedelsindustri. Den rötrest som uppkommer vid processen används huvudsakligen i jordbruket som gödsel. Uppgraderad biogas matas även in i det västsvenska naturgassystemet där den motsvarar cirka fem procent av den överförda gasvolymen. Sådan biogas är viktig för att Sverige ska uppfylla de krav på försörjning som ställs i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1938 av den 25 oktober 2017 om åtgärder för att säkerställa försörjningstryggheten för gas och om upphävande av förordning (EU) nr 994/2010.
En viss mängd biogas importeras via naturgasnätet. Importen har ökat de senaste åren och under 2017 har särskilt import av dansk biogas uppmärksammats från konkurrenssynpunkt eftersom gasen ges stöd både i Danmark och i Sverige.
Det övergripande målet för den svenska miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta så kallade generationsmål har utvecklats av riksdagen 2010 (se prop.
2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Under generationsmålet finns ett antal strecksatser om bland annat ökad andel förnybar energi och resurseffektiva kretslopp.
Riksdagen har också beslutat om sexton miljökvalitetsmål som utgör stommen i den svenska miljöpolitiken.
Riksdagen har beslutat om ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr.
2016/17:320). Detta innebär bland annat ett nytt långsiktigt klimatmål om att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utsläppen från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.
Den 10 juni 2016 slöts en ramöverenskommelse om den svenska energipolitiken mellan fem av riksdagens partier:
Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Kristdemokraterna. Av överenskommelsen framgår att målet år 2040 är 100 procent förnybar elproduktion. Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut.
Av regeringens nationella säkerhetsstrategi från 2017 framgår att en del av målen för Sveriges säkerhet är att värna samhällets funktionalitet och att bland annat en diversifierad energimix, minskat beroende av fossila bränslen samt minskat ensidigt beroende av tredjeland förbättrar försörjningstryggheten.
Under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö finns en precisering om hållbar avfallshantering. Av preciseringen framgår att avfallshanteringen ska vara effektiv för samhället och att avfall ska förebyggas, samtidigt som resurserna som finns i avfall som uppstår ska tas till vara i så hög grad som möjligt.
Av regeringens livsmedelsstrategi framgår att bedömningen är att produktionen, konsumtionen och exporten av ekologiska livsmedel
bör öka i Sverige (prop. 2016/17:104).
Regeringens mål för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag (prop. 2014/15:1, utg.omr. 24 avsnitt 2.4, bet. 2014/15:NU1, rskr. 2014/15:68). De näringspolitiska insatserna ska även bidra till att nå de globala målen för hållbar utveckling och FN-resolutionen Agenda 2030:s mål samt målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020, som omfattar de tre prioriteringarna smart, hållbar och inkluderande tillväxt.
Avfallshierarkin är utgångspunkten i EU:s regler om avfall
I Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv
(avfallsdirektivet) beskrivs den så kallade. Avfallsdirektivet genomförs i svensk rätt framförallt genom miljöbalken och avfallsförordningen (2011:927). Avfallshierarkin anger den prioriteringsordning för politik och lagstiftning som medlemsstaterna ska ha avseende förebyggande och behandling av avfall. EU-kommissionen presenterade 2017 ett meddelande om avfall och energi som bland annat berör biogas, COM(2017) 34 final.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (förnybartdirektivet) anger mål för andelen förnybar energi som varje medlemsstat ska se till att uppfylla till 2020. Av direktivet följer även att om biodrivmedel ska räknas med i det nationella målet, ges stöd eller omfattas av nationella kvoter måste de hållbarhetskriterier som regleras i artiklarna 17 och 18 i direktivet uppfyllas. Hållbarhetskriterierna ska garantera att biodrivmedel och flytande biobränslen har framställts på ett hållbart sätt. Användning av biobränslet ska minska utsläppen av växthusgaser med minst femtio procent jämfört med om fossila bränslen i stället hade använts. Den råvara som används för att producera biobränslet får inte komma från mark med högt kolinnehåll eller mark med hög biologisk mångfald.
Den 30 november 2016 presenterade EU-kommissionen ett förslag till ändring av direktivet som föreslås träda ikraft 2021. Även biogas som används för el- och värmeproduktion kommer enligt förslaget att omfattas av hållbarhetskriterier. Det nya direktivet förhandlas för närvarande.
EU:s statsstödsregler
I artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
(EUF-fördraget) anges att statligt stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I vissa fall kan dock statligt stöd anses vara förenligt med den inre marknaden.
Planer på nya stöd eller stödsystem eller ändringar av befintliga sådana ska med vissa undantag anmälas till EU-kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget.
EU-kommissionen har i sitt meddelande om riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014-2020 (EEAG) angett villkoren för när stöd för energi- och miljöändamål kan anses vara förenliga med artikel 107.3 c i fördraget. Riktlinjerna tillämpas av kommissionen vid beslut i statsstödsärenden fr.o.m.
den 1 juli 2014. Det framgår av EEAG att stöd till investeringar i biobränsleanläggningar i princip endast kan beviljas till förmån för avancerade biobränslen. Med biobränslen avses i detta sammanhang flytande eller gasformiga biobränslen för transportändamål. När det gäller möjligheterna att ge stöd till investeringar i ny och befintlig kapacitet för livsmedelsbaserade biobränslen finns det stora begränsningar.
Investeringsstöd tillåts enbart för omvandling av anläggningar för livsmedelsbaserade biobränslen till avancerade biobränsleanläggningar. Driftstöd för livsmedelsbaserade biobränslen tillåts enbart för anläggningar som tagits i drift före den 31 december 2013 och till dess att anläggningen har avskrivits fullständigt, men i inga händelser senare än till och med 2020. Av EEAG framgår också att ett stöd inte kan anses vara förenligt med den inre marknaden om stödet beviljas för biobränslen som omfattas av en leverans- eller inblandningsskyldighet, såvida inte en medlemsstat kan visa att stödet begränsas till biobränslen som är för dyra för att släppas ut på marknaden.
Biogas har under förhållandevis lång tid omfattats av ett flertal olika styrmedel som i huvudsak riktats mot investeringar i biogasanläggningar samt användning av biogas i fordon och för el- och värmeproduktion. För transportsektorn har stöd även riktats mot att främja inköp av biogasfordon och en utbyggd tankinfrastruktur.
Det huvudsakliga styrmedlet för användning av biobränslen i Sverige är befrielse från koldioxidskatt och energiskatt.
Skattebefrielserna utgör statligt stöd. För biogas som används som motorbränsle har EU-kommissionen godkänt nu gällande skattebefrielse t.o.m. utgången av 2020 (beslut den 15 december 2015 i statsstödsärendet SA.43302). Motsvarande godkännande för biogas som används som uppvärmningsbränsle har getts av kommissionen t.o.m. utgången av 2018 (beslut den 3 juni 2013 i statsstödsärendet SA.35586). Vad gäller biogas som används som uppvärmningsbränsle har Sverige i april 2018 lämnat in en ansökan till kommissionen om att stödet ska godkännas t.o.m.
utgången av 2020. Ansökan bereds för närvarande av kommissionen.
Energigaser som inte är biogaser beskattas på samma sätt som andra fossila bränslen som används som drivmedel eller för uppvärmning. Det innebär att en koldioxidskatt tas ut som motsvarar ungefär 1,15 kronor per kilo koldioxid som förbränningen ger upphov till. Koldioxidskatten på naturgas uppgår 2018 till 2 465 kronor per 1 000 kubikmeter. För naturgas som används för drift av stationära motorer och uppvärmningsändamål tas även en energiskatt på 961 kronor per 1 000 kubikmeter ut.
Sverige har en skatterättslig "grön gas-princip". En säljare som har ingått avtal om försäljning av biogas kan leverera via ett gasnät utan att betala skatt och skattefriheten för biogas följer alltså gasen till kunden enligt avtal. Denna princip gäller även när gasnäten inte sitter ihop fysiskt, så att biogas till exempel kan matas in i Malmö men tas ut i Stockholm.
Utöver skattebefrielsen har staten särskilt främjat en ökad produktion av biogas i Sverige genom både tidigare stöd och genom det pågående initiativet Klimatklivet. Produktion av biogas från gödsel får även en så kallad metanreduceringsersättning. Regeringen har i propositionen Vårändringsbudget för 2018 (prop. 2017/18:99) föreslagit att budgeten för stödet under 2018 ökas med 270 miljoner kronor och breddas till att omfatta fler råvaror än gödsel.
Vad gäller biogasfordon har staten stimulerat utvecklingen med en rad styrmedel. Även kommunerna har bidragit genom bland annat befrielse från parkeringsavgifter, val av egna fordon och krav i upphandling av bland annat taxi och färdtjänst. Riksdagen har på regeringens förslag i budgetpropositionen för 2018 beslutat att ett bonus-malussystem för lätta fordon ska införas fr.o.m. den 1 juli 2018 (prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr.
2017/18:54). Gasbilar kommer att få en bonus på 10 000 kronor och ges ingen förhöjd fordonsskatt.
Det har genomförts ett antal utredningar och myndighetsuppdrag som direkt eller indirekt berört frågan om biogasens konkurrensvillkor och styrmedel. Statens energimyndighet överlämnade 2010 rapporten Förslag till en sektorsövergripande biogasstrategi (ER 2010:23) som tog ett brett grepp på biogasens roll. Vidare har Biogasens möjliga bidrag i transportsektorn analyserats i bland annat SOU 2013:84 Fossilfrihet på Väg
(FFF-utredningen) med tillhörande underlagsrapporter. Ett av förslagen i FFF-utredningen var att tillsätta en samordnare för minskad klimatverkan från transporter, elektrifiering av vägar, laddinfrastruktur och biodrivmedel. Härefter gav regeringen, med start 2016, Energimyndigheten ett sådant uppdrag som förväntas pågå till och med 2019 (SOFT-uppdraget). Inom uppdraget har Energimyndigheten levererat flera rapporter.
Miljömålsberedningen tog upp biogasens roll för att minska utsläppen i transport- och jordbrukssektorn i SOU 2016:47 En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige. Slutligen är biogas en framträdande del i regeringens initiativ Fossilfritt Sveriges arbete med att främja omställning till fossilfrihet bland privata och offentliga aktörer.
Hur ser dagens marknadsförutsättningar för biogas ut?
Staten, kommuner och landsting har genom ett antal styrmedel och åtgärder främjat produktion och användning av biogas på olika sätt. För att få en samlad bild av biogasens konkurrensvillkor behöver utredaren därför kartlägga och analysera de styrmedel som används i dag och redovisa deras samlade styrverkan.
Kartläggningen kan omfatta olika typer av styrmedel inom olika sektorer och ska inte vara begränsad till stöd för produktion eller användning av förnybar energi.
Merparten av den biogas som produceras i Sverige används i transportsektorn som står inför en stor omställning för att nå målet om 70 procent minskade utsläpp till 2030 jämfört med 2010.
Utvecklingen på området går snabbt genom bland annat en stark global trend med ökad elektrifiering och en på kort tid kraftigt ökande användning av biodiesel i form av hydrerade vegetabiliska oljor (HVO) i Sverige. De senaste åren har möjligheten och intresset för att använda flytande naturgas (LNG) till bland annat sjöfart och tunga vägtransporter ökat. Andelen flytande biogas (LBG) är i dagsläget marginell. Bland annat därför finns det anledning att göra en djupare analys av biogasens konkurrensvillkor i förhållande till annan förnybar energi i transportsektorn. Utredaren bör i denna del dra nytta av det arbete som görs inom SOFT-uppdraget. En liknande analys ska göras av biogasens konkurrensvillkor för användning i industriell verksamhet samt för värme- och elproduktion.
Under 2017 har importen av biogas som mottagit stöd både i Danmark och i Sverige ökat. Stödnivån för produktion av biogas i Danmark, i kombination med statligt stöd för användning i Sverige, innebär försämrade konkurrensvillkor för produktion av biogas i Sverige och en osund konkurrens på biogasmarknaden.
Samtidigt leder ökad import av biogas med lägre pris sannolikt till en ökad efterfrågan. Det behövs en analys av hur importen påverkat marknaden för användning av biogas, produktionen av biogas i Sverige och konkurrenskraften i den svenska biogaskedjan. Utredaren ska därför
. kartlägga de styrmedel som i dag finns för biogas och redovisa deras samlade styrverkan,
. analysera biogasens konkurrensvillkor, med relevant marknadsavgränsning och beskrivning av hur förutsättningarna i produktionskedjan i Sverige och i andra länder ser ut, och
. beskriva konkurrensen från importerad biogas och utvecklingen i transportsektorn.
Hur kan biogasens nytta som resurs tas till vara på bästa sätt?
Det huvudsakliga syftet med utredningen är dels att biogas ska kunna bidra till att Sverige når de nationella energi- och klimatpolitiska målen på ett kostnadseffektivt sätt, dels att hänsyn ska tas till värdet av de nyttor som produktion av biogas bidrar med och som inte reflekteras på marknaden med dagens politik för att nå andra samhällsmål.
Genom energiöverenskommelsen och riksdagsbeslutet om ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige har flera nya politiska mål införts i energi- och klimatpolitiken. Det saknas dock i dag en djupare analys av vilken roll användning av biogas i industriell verksamhet samt för el- och värmeproduktion kan spela för att nå dessa mål. Det är viktigt att denna fråga belyses bättre.
Potentialen för användning av biogas i transportsektorn har utretts i ett antal tidigare utredningar men utvecklingen går snabbt vad gäller bland annat ökad elektrifiering och ökad användning av biodiesel. Intresset av att använda LNG i bland annat sjöfart och tunga vägtransporter ökar samtidigt. Särskilt för sjöfarten kan användningen bidra till miljökvalitetsmålet om frisk luft, genom lägre utsläpp av kväveoxider, partiklar och svavel. Av dessa skäl behöver en djupare analys av biogasens roll. Analysen ska särskilt beakta nyttan av att öka andelen biogas (LBG) i den flytande gasen och möjligheterna att åstadkomma detta. Det finns anledning att göra en djupare analys av marknaden och de samhällsekonomiska kostnaderna och nyttorna med användning av biogas i olika delar av transportsektorn, samt i industri-, el- och värmesektorn. Vad gäller transportsektorn bör utredningen särskilt dra nytta av det arbete som görs i SOFT-uppdraget. Utredaren ska även analysera i vilken sektor användning av biogas gör störst nytta.
Produktion av biogas ger upphov till olika nyttor beroende på vilken metod och vilka råvaror som används. Viss biogasproduktion kan ge upphov till samhällsekonomiska nyttor som inte reflekteras på marknaden eller i styrmedel. Därigenom riskeras fel incitament för att till exempel återföra näringsämnen från matavfall till jordbruket som en del av ett resurseffektivt samhälle, en av strecksatserna i generationsmålet. Biogas med sådana nyttor kan även bidra till att nå flera andra samhällsmål. Utredaren ska identifiera och värdera sådana nyttor, bedöma om de motiverar policyåtgärder, samt bedöma konsekvenserna av dessa åtgärder. Utredaren ska därför
. kartlägga och värdera de eventuella ointernaliserade nyttor som produktion av biogas från olika råvaror bidrar med och bedöma om nyttorna motiverar lagstiftningsåtgärder, och
. analysera vilken roll användning av biogas kan ha för att kostnadseffektivt nå de energi- och klimatpolitiska målen och i vilken sektor användning av biogas gör störst nytta.
Hur kan biogas ges långsiktigt konkurrenskraftiga villkor?
Den ökande integreringen av biogasmarknaden i EU innebär att svenska biogasproducenter utsätts för konkurrens från importerad biogas som i vissa fall ges dubbla stöd. Energimarknaderna är och ska vara internationella, men det är viktigt att konkurrensen inte snedvrids på den inre marknaden.
Det finns därför anledning att kartlägga för- och nackdelar med olika handlingsalternativ och vid behov ta fram förslag på hur befintliga styrmedel och åtgärder kan ändras, kompletteras eller ersättas med nya styrmedel eller andra åtgärder. Kartläggningen och analysen av lämpliga styrmedel och åtgärder ska inte vara begränsad till stöd för produktion eller användning av förnybar energi, utan kan omfatta alla typer av åtgärder och styrmedel -
till exempel krav på insamling av matavfall eller styrmedel för ökad användning av biogödsel. Särskild hänsyn ska tas till att föreslagna styrmedel ska fungera med den integrerade handeln av biogas i EU, vilket innebär att det är lämpligt att kartlägga de styrmedel som används i de länder som Sverige handlar gas med.
Härutöver kan utredaren studera möjligheter för biogasproducenter att få avsättning för rötrester som biogödsel.
Biogas är inte en enhetlig produkt vad gäller produktionskostnader och de olika sätt som gasen kan användas för. Detta är en utmaning vid utformning av styrmedel.
Skattebefrielsen och elcertifikatssystemet, som är dagens huvudsakliga styrmedel, utgör stöd för användning av förnybar energi respektive produktion av förnybar el. Det gynnar den billigaste produktionen per volym- eller energienhet, oavsett om gasen är importerad eller inte. Detta gäller i synnerhet biogas som transporteras via gasnätet med mycket låga transportkostnader. Produktionsstöd innebär omvänt inte med säkerhet att gasen används i Sverige. De administrativa kostnaderna för såväl myndigheter som aktörer ska beaktas.
Utredaren ska därför
. kartlägga för- och nackdelar med olika handlingsalternativ för att främja produktion och användning av biogas,
. i analysen av hur biogasens nytta som resurs bäst tas till vara beakta marknadssituationen och den ökade handelns konsekvenser för producenter och konsumenter,
. vid behov lämna förslag på hur befintliga styrmedel och åtgärder kan ändras, kompletteras eller ersättas med nya styrmedel eller andra åtgärder för att biogas ska bidra till att klimat- och energimål nås på ett kostnadseffektivt sätt, eventuella förslag på skatteområdet ska dock endast omfatta bränslebeskattningen, och
. vid behov lämna författningsförslag samt säkerställa att åtgärderna är förenliga med EU:s statsstödsregler, övrig unionsrätt samt Sveriges internationella åtaganden.
Konsekvensanalysen ska påbörjas tidigt i arbetet och genomföras av eller med stöd av personer med dokumenterad kompetens inom området samhällsekonomisk analys. Utredaren ska beakta samhällsekonomiska och offentligfinansiella konsekvenser i utformningen av förslagen och redovisa de samhällsekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs. Vilka alternativa åtgärder som har övervägts ska dokumenteras. För de alternativ som inte analyseras vidare ska skälen för detta anges.
Utredaren ska särskilt utreda och redovisa förslagens bidrag till ökad kostnadseffektivitet för att nå de energi- och klimatpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och de näringspolitiska målen. Vidare ska särskild vikt läggas på att utreda och redovisa konsekvenser för biogasproducenter och användare av biogas. Förslagens effekter på konkurrensförhållandena mellan företag, såsom mellan biogasproducenter och producenter av andra biodrivmedel, ska analyseras och redovisas särskilt.
Utredaren ska beräkna påverkan på statens inkomster och utgifter. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering, i första hand inom befintliga utgiftsramar, lämnas.
Utredaren ska inhämta synpunkter från berörda aktörer, bland andra Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Naturvårdsverket, Konjunkturinstitutet, Avfall Sverige, 100 %
förnybart, Energigas Sverige, Lantbrukarnas Riksförbund, Fossilfritt Sverige och Svenskt Vatten. Uppdraget ska även i övrigt ske i dialog med delar av näringslivet, den offentliga sektorn och andra berörda aktörer.
Uppdraget ska redovisas senast den 3 juni 2019.
(Miljö- och energidepartementet)