Regeringens proposition 2018/19:12
| Utökade möjligheter för Skatteverket | Prop. |
| att bekämpa brott | 2018/19:12 |
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 7 mars 2019
Stefan Löfven
Magdalena Andersson (Finansdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska utvidgas så att den även omfattar brott som har en koppling till användandet av falska eller manipulerade handlingar. Bland de brott som föreslås läggas till i den s.k. brottskatalogen i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ingår olovlig identitetsanvändning, urkundsförfalskning och osant intygande. För att omfattas av lagen ska gärningen avse uppgift eller handling i ärende hos Skatteverket. Därutöver föreslås att brott enligt lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott ska omfattas av Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2019.
1
Prop. 2018/19:12
2
Innehållsförteckning
4.2Lagen om Skatteverkets brottsbekämpande
6.2Offentligfinansiella effekter samt effekter på
| 1 | Förslag till riksdagsbeslut | Prop. 2018/19:12 |
Regeringens förslag:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
3
| Prop. 2018/19:12 | 2 | Förslag till lag om ändring i lagen |
| (1997:1024) om Skatteverkets | ||
| brottsbekämpande verksamhet |
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet1 ska ha följande lydelse.
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
1 §2
Skatteverkets verksamhet enligt denna lag omfattar brott enligt
1.skattebrottslagen (1971:69),
2.30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551),
3.11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
4.4 kap. 6 b §, 14 kap.
| 10 §§ | och 15 kap. | ||||||||
| brottsbalken, om gärningen avser | |||||||||
| uppgift eller handling i ärende hos | |||||||||
| Skatteverket, | |||||||||
| 4. 9 kap. |
och | 11 §§ | brotts- | 5. 9 kap. |
och 11 §§ | brotts- | |||
| balken, om gärningen har samband | balken, om gärningen har samband | ||||||||
| med | Skatteverkets | verksamhet | med | Skatteverkets | verksamhet | ||||
| enligt | lagen | (2009:194) | om | enligt | lagen | (2009:194) | om | ||
| förfarandet vid skattereduktion för | förfarandet vid skattereduktion för | ||||||||
| hushållsarbete, | hushållsarbete, | ||||||||
| 5. 11 kap. 5 § brottsbalken, | 6. 11 kap. 5 § brottsbalken, | ||||||||
| 6. lagen (2014:836) om närings- | 7. lagen (2014:836) om närings- | ||||||||
| förbud, samt | förbud, | ||||||||
| 7. folkbokföringslagen | 8. folkbokföringslagen | ||||||||
| (1991:481). | (1991:481), samt | ||||||||
| 9. lagen (2014:307) om straff för | |||||||||
| penningtvättsbrott. | |||||||||
Skatteverket får medverka vid undersökning också i fråga om annat brott än som anges i första stycket, om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.
| 4 | 1 | Senaste lydelse av lagens rubrik 2017:453. |
| 2 | Senaste lydelse 2018:688. |
| 3 | Ärendet och dess beredning | Prop. 2018/19:12 |
Den 15 november 2012 beslutade regeringen (dnr Fi2012/04241/S3) att ge Skatteverket i uppdrag att utreda bl.a. behovet av författningsändringar i de lagar och förordningar som reglerar Skatteverkets behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten.
Skatteverket redovisade i en promemoria som inkom den 23 september 2013 den del av uppdraget som avsåg området brottsbekämpning.
Flera av de lämnade förslagen har behandlats i regeringens proposition Skattebrottsdatalag (prop. 2016/17:89) och har lett till ny lagstiftning bl.a. i form av skattebrottsdatalagen (2017:452). I propositionen anges att regeringen har för avsikt att återkomma till vissa frågor i promemorian där förslag inte lämnats i propositionen eller där förslaget i propositionen är mer begränsat än i promemorian. Dessa frågor behandlades i Skatteverkets promemoria bl.a. som förslag till ändringar i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och i skattebrottslagen (1971:69).
Skatteverket har i en ny promemoria som inkom den 23 oktober 2017 lämnat förslag till bestämmelser som innebär att Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska utökas med ett flertal uppräknade brott, samt att uppgifter ska kunna lämnas i större omfattning än i dag mellan Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och andra verksamheter inom Skatteverket. Förslagen i den nya promemorian ersätter i dessa delar vad som föreslagits i den tidigare promemorian.
Promemorians lagförslag i den del som nu behandlas finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr Fi2017/04041/S3).
Denna proposition behandlar promemorians förslag om utvidgning av det område inom vilket Skatteverket kan bedriva brottsbekämpande verksamhet. Det finns anledning att återkomma till promemorians förslag som rör ökade möjligheter till uppgiftsutlämnande mellan Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och myndighetens övriga verksamheter.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 30 augusti 2018 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen följer Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas i avsnitt 5.1 och i författningskommentaren.
4Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
| 4.1 | Allmänt | |
| Sedan 1998 har Skatteverket i uppgift att medverka i vissa | ||
| brottsutredningar samt att bedriva underrättelseverksamhet avseende viss | 5 | |
Prop. 2018/19:12 brottslighet. Den brottsbekämpande verksamheten bedrivs inom den s.k. skattebrottsenheten, som är organisatoriskt skild från andra verksamheter inom Skatteverket. Den brottsbekämpande verksamheten är en sådan självständig verksamhetsgren inom Skatteverket som avses i 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Andra verksamheter inom Skatteverket är exempelvis beskattningsverksamheten, folkbokföringsverksamheten och
Bakgrunden till att Skatteverket fick i uppgift att bedriva brottsbekämpande verksamhet inom skattebrottsområdet var bl.a. att fördelar i effektiviteten av hanteringen av skattebrottsutredningarna förväntades kunna uppnås genom den ökade möjligheten att anpassa resurserna i skatteutredningen och i skattebrottsutredningen till varandra. Inrättandet av skattebrottsutredande funktioner vid skattemyndigheterna förväntades också leda till positiva effekter när det gällde den skatterättsliga kompetensen. Samtidigt framhölls bl.a. att vissa rättssäkerhetsfrågor aktualiseras när en förvaltningsmyndighet ges brottsutredande uppgifter. En enskild har i en brottsutredning vissa rättigheter som han eller hon inte har i en skatteutredning. Vidare har brottsutredningar och skatteutredningar olika syften och styrs av olika regelverk. En myndighet måste iaktta de olika lagliga förutsättningarna för att vidta olika typer av utredningsåtgärder samt motivera en sådan åtgärd utifrån syftet med den utredning som åtgärden vidtas inom, jfr propositionen Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m. (prop. 1997/98:10 s.
I samband med att Skatteverket fick uppgiften att bedriva brottsbekämpande verksamhet inom skatteområdet framhöll regeringen vikten av att organisatoriskt hålla den nya verksamheten avskild från Skatteverkets övriga verksamheter. För att den enskildes rättssäkerhet skulle kunna garanteras bedömdes att den nya organisationen inte borde medföra att de gränser som finns mellan skatteutredning och skattebrottsutredning blir otydliga. Regeringen ansåg att de skattebrottsutredande funktionerna inom Skatteverket skulle bedrivas inom särskilda skattebrottsenheter som hålls organisatoriskt avskilda från skatteutredningar (jfr prop. 1997/98:10 s.
I 19 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket anges att det vid myndigheten ska finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutredningar. Sedan den 1 januari 2015 bedrivs den brottsbekämpande verksamheten samlat i en och samma skattebrottsenhet.
6
4.2Lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
Bestämmelser om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet finns i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. I 1 § regleras vilka typer av brott som denna verksamhet omfattar, den s.k. brottskatalogen. Bestämmelsen i första stycket innehåller en uppräkning av de brott som ingår i brottskatalogen, vilken för närvarande omfattar brott enligt följande bestämmelser:
–skattebrottslagen (1971:69),
–30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551), s.k. förbjudna lån m.m.,
–11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., dvs. förbjudna lån från stiftelse,
–9 kap.
–11 kap. 5 § brottsbalken, dvs. bokföringsbrott,
–lagen (2014:836) om näringsförbud, samt
–folkbokföringslagen (1991:481).
Skatteverket får dessutom medverka vid undersökning av annat brott om åklagaren anser att det finns särskilda skäl för detta (1 § andra stycket).
Skatteverkets medverkan i brottsutredningar omfattar biträde vid förundersökning på begäran av åklagare. Åklagaren får begära biträde av Skatteverket också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts, vid en s.k. förutredning. Med förutredning brukar avses sådana punktvisa åtgärder som en förundersökningsledare ibland behöver vidta för att få ett tillräckligt underlag för att besluta om förundersökning ska inledas eller inte. Skatteverket får vidare på åklagarens uppdrag medverka vid husrannsakan som polisen genomför samt verkställa beslut om beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas. Slutligen får Skatteverket självständigt utföra s.k. förenklade brottsutredningar avseende sådan brottslighet som avses i 1 § första stycket. Sådana utredningar får utföras i fall som avses i 23 kap. 22 § rättegångsbalken, om den misstänkte kan antas erkänna gärningen och har fyllt tjugoett år
Enligt 6 § omfattar Skatteverkets verksamhet enligt den aktuella lagen, utöver vad som föreskrivs i
Prop. 2018/19:12
7
Prop. 2018/19:12 Bestämmelsen i 6 § lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet avser bl.a. den del av skattebrottsenhetens verksamhet som benämns underrättelseverksamheten. Sådan verksamhet utförs med anledning av misstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras, eller allmänna misstankar om framtida brott. I underrättelseverksamheten samlas information in från olika håll. Bland annat erhålls information från öppna källor och andra myndigheter eller genom tips som inkommer till skattebrottsenheten. Informationen kan bearbetas och ligga till grund för analyser när det gäller förväntad eller pågående brottslighet. Syftet med underrättelseverksamheten är i huvudsak att ta fram underlag för vilken inriktning en verksamhet ska ha eller för att initiera konkreta brottsutredningar. Kunskap som genereras
inom underrättelseverksamheten lämnas vidare till andra brottsbekämpande myndigheter, andra verksamheter inom Skatteverket och andra myndigheter (se prop. 2016/17:89 s. 39 f.).
Skatteverket är en av de myndigheter som ingår i den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet (se bl.a. lagen [2016:774] om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet) och deltar i styrnings- och ledningsfunktionerna för det myndighetsgemensamma arbetet. De uppgifter som Skatteverket kan bidra med kan tillsammans med de andra myndigheternas uppgifter bilda ett underlag för de samverkande myndigheterna som kan vara avgörande för vilka prioriteringar, inriktningar och insatser som görs mot organiserad brottslighet (se prop. 2016/17:89 s. 40).
Skatteverkets medverkan i brottsutredningar lagreglerades i samband med att skattebrottsenheterna bildades 1998 inom Skatteverket. Den katalog av brott som anges i 1 § har sedan dess ändrats på så sätt att tillägg har gjorts med brottet överträdelse av näringsförbud (den 1 juli 2006) samt bedrägeribrott med koppling till bestämmelserna om skattereduktion för hushållsarbete (den 1 juli 2017). Dessutom togs brott enligt folkbokföringslagen bort den 1 juli 2017 som en följd av att straffbestämmelsen för det brottet hade utmönstrats ur folkbokföringslagen för att åter införas efter att folkbokföringsbrott infördes på nytt den 1 juli 2018.
5Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet utökas
5.1Utvidgad brottskatalog
Regeringens förslag: Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska även omfatta olovlig identitetsanvändning, urkundsförfalskning, förvanskning av urkund, grov urkundsförfalskning, hindrande av urkunds bevisfunktion, brukande av falsk urkund, osann eller vårdslös försäkran, osant intygande, brukande av osann urkund, missbruk av urkund eller handling samt förnekande av underskrift, om gärningen
8
avser uppgift eller handling i ärende hos Skatteverket. Verksamheten ska därutöver omfatta brott enligt lagen om straff för penningtvättsbrott.
Regeringens bedömning: Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet som omfattar bedrägeribrott bör inte utvidgas till att avse alla sådana gärningar som har samband med Skatteverkets verksamhet.
Promemorians förslag: Promemorians förslag om de ytterligare brott som ska omfattas av Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet överensstämmer till största delen med regeringens förslag, men är något annorlunda utformat. I promemorian föreslås dessutom en utvidgning av Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet när det gäller bedrägeribrotten i 9 kap.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller är positiva till förslaget i promemorian eller har inte några synpunkter på det. Kronofogdemyndigheten anser att brottskatalogen behöver utvidgas så att även lönegarantibedrägerier omfattas, under förutsättning att Skatteverket får utbetalningsansvaret för lönegarantin. Riksdagens ombudsmän anser, med hänsyn till att det handlar om att lämna över ytterligare brottsbekämpande uppgifter till Skatteverket, vars huvuduppgift inte är att bekämpa brott, att det hade varit önskvärt med en tydligare beskrivning av vilka hinder den nuvarande regleringen ger upphov till och hur förslaget avser att avhjälpa dessa. Vidare menar Riksdagens ombudsmän att den föreslagna utvidgningen av brottskatalogen inte är helt tydligt avgränsad. Svea hovrätt vill också att frågan hur dagens reglering hindrar en effektiv brottsbekämpning klarläggs, vilket är viktigt eftersom en alltför vid brottskatalog kan leda till att det uppstår oklarheter kring ansvarsfördelningen mellan Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och andra brottsbekämpande myndigheter. Vidare anser hovrätten att de förväntade effektivitetsvinsterna av förslaget måste konkretiseras och tydliggöras. Justitiekanslern anser att det är något svårt att avgöra på vilket sätt den nuvarande brottskatalogen begränsar skattebrottsenhetens möjligheter att arbeta effektivt med förebyggande arbete och underrättelseverksamhet samt att biträda åklagare vid förundersökning. Datainspektionen kan inte tillstyrka förslaget om det inte kompletteras med en mer utförlig proportionalitetsbedömning av Skatteverkets behov av personuppgiftsbehandling å ena sidan och den enskildes rätt till skydd för intrång i den personliga integriteten å andra sidan. Datainspektionen saknar även en analys av hur EU:s dataskyddsförordning och det nya dataskyddsdirektivet påverkar lagförslaget. Sveriges advokatsamfund motsätter sig den föreslagna utökningen av områden där Skatteverket på eget initiativ ska kunna bedriva brottsbekämpande verksamhet. Advokatsamfundet anser att det saknas exempel på i vilka situationer reglerna kan bli tillämpliga och att restriktivitet med en utökning av brottskatalogen allmänt bör iakttas. Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget och anser att det är anmärkningsvärt att Svenskt Näringsliv inte har upptagits bland remissinstanserna. Svenskt Näringsliv menar vidare att det saknas en analys av ansvarsfördelningen mellan Skatteverket och andra brottsbekämpande myndigheter och att det finns en uppenbar risk att det uppstår ansvarskollisioner mellan olika brottsbekämpande myndigheter, med risk för såväl dubbelarbete som att brottsbekämpande åtgärder
Prop. 2018/19:12
9
Prop. 2018/19:12
10
hamnar mellan stolarna. Företagarna, som också avstyrker förslaget, anser att promemorian är behäftad med sådana brister vad avser bl.a. beredningsprocessen och konsekvensanalys att den inte kan ligga till grund för lagstiftning. Näringslivets Regelnämnd påpekar att advokatsamfundet är den enda organisationen med företagsmedlemmar bland remissinstanserna, och menar att förslaget som enligt promemorian kommer att gynna företagen måste underkastas ett ordentligt remissförfarande innan regeringen går vidare med lagstiftningsärendet.
Skälen för regeringens förslag
Brottskatalogen behöver utökas
Det är vanligt att olika brott och brottslig verksamhet hänger ihop. Falska eller manipulerade handlingar är ofta starten på en lång kedja av brottslighet, såsom olovlig identitetsanvändning, förfalskningsbrott, bedrägerier, penningtvättsbrott, skattebrott och bokföringsbrott. I dag har den brottsbekämpande verksamheten inom Skatteverket, dvs. skattebrottsenheten, befogenhet att självständigt arbeta enbart mot två av dessa brott, skattebrott och bokföringsbrott, samt bedrägerier riktade mot rot- och rutsystemet. Detta innebär att arbetet inte kan bedrivas på ett effektivt sätt. Om Skatteverket ges möjlighet att verka mot fler brottstyper med anknytning till myndighetens verksamhet skulle Skatteverkets särskilda kompetens inom de egna sakområdena kunna tillvaratas i större utsträckning i det brottsbekämpande arbetet.
För att skattebrottsenheten ska kunna användas på ett för samhället effektivt sätt är det viktigt att enheten kan bedriva förebyggande verksamhet samt underrättelse- och utredningsverksamhet på de områden där Skatteverket har särskilda kunskaper eller insyn. Det är tanken bakom att skattebrottsenheten tillskapats.
En utgångspunkt för att utvidga Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet bör vara att brottsligheten är sådan att den typiskt sett ofta har anknytning till Skatteverkets verksamhet. Regeringen delar Sveriges advokatsamfunds uppfattning att det finns anledning att vara restriktiv med en utökning av brottskatalogen generellt, men anser att de föreslagna tilläggen är motiverade. Som utvecklas mer nedan anser regeringen att följande brott bör ingå i skattebrottsenhetens brottskatalog: olovlig identitetsanvändning (4 kap. 6 b § brottsbalken, förkortad BrB), urkundsförfalskning (14 kap. 1 § BrB), förvanskning av urkund (14 kap. 2 § BrB), grov urkundsförfalskning (14 kap. 3 § BrB), hindrande av urkunds bevisfunktion (14 kap. 4 § BrB), brukande av falsk urkund (14 kap. 10 § BrB), osann eller vårdslös försäkran (15 kap. 10 § BrB), osant intygande och brukande av osann urkund (15 kap. 11 § BrB), missbruk av urkund eller handling (15 kap. 12 § BrB) samt förnekande av underskrift (15 kap. 13 § BrB). Enligt lagförslaget i Skatteverkets promemoria och i lagrådsremissen krävs, för att angivna brott ska omfattas av brottskatalogen, att gärningen har samband med Skatteverkets verksamhet.
Lagrådet anser att uttrycket ”har samband med Skatteverkets verksamhet” är vagt och tillämpningsområdet oklart. Lagrådet föreslår att lagtexten i stället ska utformas så att de aktuella brotten omfattas av katalogen om gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos
Skatteverket. Lagrådets synpunkt och förslag behandlas närmare under Prop. 2018/19:12 rubriken Behov av förtydligande av lagtexten (s. 13 f.).
När det gäller penningtvättsbrott kan konstateras att de är vanligt förekommande i samband med skattebrott och annan ekonomisk brottslighet. Syftet är att dölja vinning av ekonomisk brottslighet men även att försvåra upptäckt och utredning av sådan brottslighet. Enligt regeringens mening finns det därför anledning att utöka brottskatalogen även med brott mot lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, dvs. i huvudsak penningtvättsbrott. Sådan brottslighet har ofta en nära anknytning till Skatteverkets verksamhet. Av det skälet saknas det anledning att ange i lagtexten att sådana gärningar måste ha ett visst samband med Skatteverkets verksamhet för att omfattas av katalogen.
Det kan i detta sammanhang framhållas att det i det enskilda fallet alltid är åklagare som avgör vilka förundersökningar som skattebrottsenheten ska utföra. Förslaget innefattar dock även skattebrottsenhetens möjligheter att arbeta med förebyggande arbete och underrättelseverksamhet. Detta är också väsentliga delar av skattebrottsenhetens arbete och väl så viktiga för att motarbeta förekomsten av brottslighet.
Brottskatalogen bör inte utvidgas när det gäller bedrägeribrotten
I promemorian föreslås även att man ska ta bort begränsningen att lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska omfatta bedrägeribrotten i 9 kap.
Lagrådet anser att en sådan utvidgning inte bör ske om gärningen i sig innefattar brott enligt skattebrottslagen (1971:69) eller faller under någon annan punkt i katalogen. Lagrådet anser att det inte tydligt framgår att en utvidgning är motiverad när det gäller bedrägeribrotten. Det kan konstateras att promemorian endast innehåller ett exempel på bedrägeri som inte är riktat mot rot- och rutsystemet som skulle omfattas om utvidgningen när det gäller bedrägeribrotten genomförs. Det handlar om när en person tar över en annan persons identitet i syfte att tillgodogöra sig den personens skatteåterbäring. En sådan gärning innefattar dock normalt brott som skulle omfattas av den utvidgade brottskatalog som föreslås i denna proposition, främst olovlig identitetsanvändning enligt 4 kap. 6 b § brottsbalken. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i Lagrådets bedömning att Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet inte bör utvidgas till att omfatta ytterligare bedrägeribrott.
Kronofogdemyndigheten anser att brottskatalogen behöver utvidgas så att lönegarantibedrägerier omfattas, under förutsättning att Skatteverket får utbetalningsansvaret för lönegarantin. Eftersom Skatteverket inte har ansvaret för utbetalning av lönegarantin i dag saknas förutsättningar att överväga en sådan utvidgning i detta lagstiftningsärende.
11
Prop. 2018/19:12
12
Hur kan brotten enligt brottsbalken ha anknytning till Skatteverkets verksamhet?
I det följande redovisas olika exempel på hur de ytterligare brott enligt brottsbalken som regeringen föreslår ska ingå i brottskatalogen kan ha anknytning till Skatteverkets verksamhet. De brott som kan aktualiseras i de olika exemplen nedan anges inom parentes.
Det förekommer att en fysisk person utger sig för att vara en annan person genom att olovligen använda den personens identitetsuppgifter (olovlig identitetsanvändning eller missbruk av urkund eller handling). Det finns exempel på att en identitet har övertagits från en person som utvandrat från Sverige, eller som endast tillfälligt har arbetat i Sverige. Detta kan även gälla personer som vistas i Sverige permanent eller i perioder, men som befinner sig i en svag och utsatt situation och därför inte kan motsätta sig att deras identitet utnyttjas eller som inte ens får kännedom om att de utnyttjas. Identiteten kan ha tagits över genom att falska eller ändrade handlingar har använts (urkundsförfalskning eller brukande av falsk urkund). Syftet med att ta över en annan persons identitet kan t.ex. vara att tillgodogöra sig den personens skatteåterbäring eller att bedriva näringsverksamhet i dennes namn. Det kan vara fråga om en verklig eller en påhittad näringsverksamhet. Exempel på brott som kan begås med hjälp av en övertagen identitet är skattebrott, bokföringsbrott och bedrägeri.
Fysiska personer kan använda falska eller förvanskade urkunder i kontakten med Skatteverket (urkundsförfalskning eller brukande av falsk urkund). Syftet kan vara att få en eller flera falska identiteter registrerade. Dessa personer kan sedan med hjälp av dessa falska identiteter exempelvis uppbära oberättigade bidrag eller bedriva näringsverksamhet under en falsk identitet. Detta kan vara ett led i eller leda fram till bl.a. bidragsbrott, bedrägeri, skattebrott eller bokföringsbrott.
Falska eller förvanskade hyresavtal kan också uppvisas i kontakten med Skatteverket i syfte att få en felaktig folkbokföringsadress registrerad (urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund eller osant intygande). Detta kan t.ex. vara ett led i folkbokföringsbrott eller bidragsbrott.
Det förekommer vidare att fysiska personer använder falska eller förvanskade urkunder i samband med att en myndighet för hanteringen av ett ärende behöver rekvirera ett samordningsnummer för personen från Skatteverket (urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund eller osant intygande). Näringsverksamhet kan sedan bedrivas under åberopande av det felaktigt tilldelade samordningsnumret (urkundsförfalskning, osant intygande eller brukande av osann urkund). Detta kan leda fram till bl.a. skattebrott, bokföringsbrott, bedrägeri och miljöbrott som kan vara svåra att knyta till den person som rätteligen är ansvarig. Även oriktiga kontrolluppgifter kan lämnas till Skatteverket, som efter att de felaktiga uppgifterna har registrerats hos Skatteverket, läggs till grund för sjuk- och pensionsgrundande inkomst och för att komma i åtnjutande av olika sociala förmåner (osant intygande eller brukande av osann urkund). Användning av oriktiga kontrolluppgifter kan vidare leda till att överskjutande skatt felaktigt betalas ut. Användning av oriktiga kontrolluppgifter kan utgöra ett led i bl.a. skattebrott och bidragsbrott.
Även personer som utger sig för att vara företrädare för en juridisk person kan använda sig av falska eller ändrade urkunder i kontakten med Skatteverket i syfte att utnyttja den juridiska personen som brottsverktyg (urkundsförfalskning eller brukande av falsk urkund). Användningen av falska eller ändrade urkunder kan utgöra ett led i t.ex. skattebrott, bokföringsbrott, bedrägeri mot leverantörer eller miljöbrott. Det kan vara svårt att utreda vilken eller vilka fysiska personer som döljer sig bakom den falska identiteten och att kunna ställa dem till svars. Även här kan personer i en utsatt situation utnyttjas.
Juridiska personer eller enskilda näringsidkare kan använda en falsk eller osann faktura eller annan handling i sin bokföring i syfte att vilseleda Skatteverket (urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund eller osant intygande). Osanna fakturor är centrala verktyg kopplade till användandet av företag i brottslig verksamhet. Fakturorna är ett sätt att motivera uttag av pengar från ett företags konto. När ett företag tar in osanna fakturor redovisas dessa i bokföringen och påstås sedan ha betalats kontant. Osanna fakturor kan även användas i momsbedrägerier och för att intyga att arbete har utförts som kan ge rätt till utbetalning inom rut- och rotsystemet.
Handlingar om nybildade föreningar kan upprättas för skens skull och användas för att förmå Skatteverket att felaktigt registrera föreningarna som arbetsgivare (urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund eller osant intygande). Sådana förfaranden kan användas för att begå skattebrott, bidragsbrott eller bedrägerier. Företrädare för en juridisk person kan också använda falska eller oriktiga anställningsavtal och lönespecifikationer i syfte att få utbetalningar från det allmänna, t.ex. lönegaranti eller anställningsstöd. Detta kan utgöra bedrägeri, bidragsbrott, bokföringsbrott eller skattebrott.
Det kan även röra sig om en person som i skriftlig handling, under heder och samvete, eller i annan försäkran lämnar osanna uppgifter eller tiger om sanningen, t.ex. en person som i försäkran i samband med hindersprövning intygar att han eller hon aldrig varit gift trots att det inte stämmer (osann eller vårdslös försäkran). En person kan också förneka sin underskrift på en urkund (förnekande av underskrift).
Den beskrivna brottsligheten bedrivs ofta i bolag eller som enskild näringsverksamhet. Det är vidare vanligt att den omfattar stora belopp, utövas som ett led i annan brottslighet och bedrivs i nätverk, systematiskt eller i organiserad form. Denna brottslighet kan därför i många fall vara att bedöma som grov.
Vissa av brotten som behandlas under denna rubrik är aktuella även i de fall de brottsliga gärningarna är att bedöma som ringa alternativt grova samt i de fall en urkund förstörs eller döljs t.ex. inför en skatterevision eller annan fördjupad kontroll, för att undanröja bevisning (hindrande av urkunds bevisfunktion).
Behov av förtydligande av lagtexten
Lagrådet konstaterar att det enligt lagrådsremissens lagförslag, som överensstämmer med promemorians förslag, krävs att brotten enligt särskilt angivna bestämmelser i brottsbalken ”har samband med Skatteverkets verksamhet” för att omfattas av brottskatalogen. Lagrådet anser att detta uttryck är vagt och tillämpningsområdet oklart samt att det
Prop. 2018/19:12
13
Prop. 2018/19:12 av rättssäkerhetsskäl är av stor vikt att det tydliggörs hur långt Skatteverkets befogenheter på området sträcker sig. Det sistnämnda gäller särskilt beträffande den brottsbekämpande verksamhet som Skatteverket får utföra med stöd av 6 §, dvs. verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka sådan brottslighet som avses i 1 § första stycket lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Lagrådet bedömer vidare att de exempel som anges under föregående rubrik får anses ge uttryck för en avgränsning och tar sikte på sådana fall när den brottsliga gärningen avser uppgift eller handling, i allmänhet ett registreringsärende av något slag, som förekommer i ärende hos Skatteverket. Enligt Lagrådet bör denna avgränsning framgå av lagtexten. Lagrådet föreslår därför att uttrycket ”har samband med Skatteverkets verksamhet” ersätts av ”avser uppgift eller handling i ärende hos Skatteverket”.
Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning och anser att lagtexten bör utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska således omfatta brott enligt de aktuella bestämmelserna i brottsbalken, om gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos Skatteverket. Denna justering av lagtexten innebär ett tydliggörande av hur långt Skatteverkets befogenheter på det aktuella området sträcker sig.
När det särskilt gäller den verksamhet som utförs med stöd av 6 § lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, avser den bl.a. skattebrottsenhetens underrättelseverksamhet, som beskrivs närmare i avsnitt 4.2. För att inleda underrättelseverksamhet räcker att det finns misstankar om pågående brottslig verksamhet även om misstankarna inte kan konkretiseras, eller allmänna misstankar om framtida brott, förutsatt att det rör sig om brott som ingår i brottskatalogen.
Mot den bakgrunden bör det inte krävas att Skatteverket kan peka ut en konkret uppgift eller handling i ett ärende hos myndigheten för att ha rätt att inleda underrättelseverksamhet mot exempelvis en privatperson eller ett företag avseende nu aktuella brott. Det bör i stället vara tillräckligt att det kan misstänkas att en uppgift eller handling kan komma att ingå i ett ärende hos Skatteverket som ett led i en brottslig verksamhet som faller inom de angivna bestämmelserna i brottsbalken.
Hur kan brotten enligt lagen om straff för penningtvättsbrott ha anknytning till Skatteverkets verksamhet?
Penningtvätt syftar till att dölja brottsvinster och utgör därför en väsentlig del i kedjan av organiserad brottslighet. Förflyttningar av pengar görs många gånger mellan olika konton samt med hjälp av virtuella valutor. De samverkande myndigheterna upptäcker allt oftare att kryptovalutor och förbetalda kort används. Det finns dock fortfarande traditionella tillvägagångssätt kvar. Exempelvis kan postväxlar användas för att betala svarta löner och vid köp av bilar, båtar och fastigheter som sker kontant.
Det finns även exempel på hur svarta inkomster finansierar renoveringar och byggen av hus. Arbetet sker med svart arbetskraft och när huset sedan säljs har det blivit en god förtjänst som har förvandlats till vita pengar. Det förekommer även att svarta inkomster används vid investeringar i fastigheter och andra investeringar utomlands.
14
Penningtvättsbrottslighet förekommer i samband med att fysiska Prop. 2018/19:12 personer vidtar eller främjar åtgärder för att dölja överskott från brottslig
verksamhet, som innefattar skattebrott och bokföringsbrott, genom t.ex. elektronisk överföring av pengar eller insättning på bankkonto tillhörande bolag eller bulvan. Penningtvättsbrottslighet förekommer också i samband med att bolag eller annan näringsverksamhet används för att dölja överskott av brottslig verksamhet, t.ex. genom upprättande av förfalskade kostnadsfakturor, underlåtenhet att fakturera försäljning eller utförda arbeten eller annan vilseledande bokföring (skattebrott och bokföringsbrott).
Tillvägagångssättet kan också vara att ett svenskt bolag köper varor till underpris från ett utländskt systerbolag, som har medel från brottslig verksamhet som behöver döljas eller vice versa (skattebrott och bokföringsbrott).
Grovt penningtvättsbrott förekommer i de fall den brottsliga gärningen ovan är att bedöma som grov, medan penningtvättsförseelse aktualiseras i ringa fall och i oaktsamhetsfall.
I fall som avser näringspenningtvätt kan tillvägagångssättet vara att en person tillhandahåller bolag, bankkonton, varor, fordon eller lokaler i näringsverksamhet för att användas för penningtvättsåtgärder. Det kan även handla om att utställa fakturor eller lämna kvitton (skattebrott och bokföringsbrott).
Hur brottsligheten kan hänga ihop
Sveriges advokatsamfund gör gällande att det saknas exempel på i vilka situationer de föreslagna reglerna kan bli tillämpliga. Som framgått ovan använder de kriminella aktörerna inom den organiserade brottsligheten sig bl.a. av olika typer av intyg i brottsupplägg. Riktiga intyg kan användas i kombination med falska intyg. Intygen behöver inte vara fysiska handlingar utan kan också vara elektroniska handlingar och urkunder.
Figuren nedan är ett försök att illustrera hur olika brott och brottslig verksamhet kan hänga ihop och där falska eller manipulerade handlingar ofta är starten på en lång kedja av brottslighet. Förslaget till utökning av brottskatalogen bör ses i ljuset av att skattebrottsenheten i dag har rätt att arbeta mot endast ett fåtal av de brott som är vanligt förekommande i sådana brottskedjor, vilket innebär att effektiviteten i arbetet begränsas.
Vid arbete mot denna typ av sammanhängande brottslighet är det svårt att initialt avgöra hur brottligheten hänger samman och oundvikligt att information om flera typer av brottslighet måste hanteras samtidigt inom underrättelseverksamheten.
För att klarlägga brottsligheten krävs kontakt med och information från de myndigheter eller verksamheter som utnyttjas och drabbas, t.ex. folkbokföringen,
15
Prop. 2018/19:12
16
| Pensionsmyndigheten Migrationsverket | Bedrägerier | ||||
| CSN | Länsstyrelser | ||||
| Bidragsbrott | |||||
| Kommuner | Arbetsförmedlingen | ||||
| Otillåten | |||||
| Människo- | Olaga hot | påverkan, | Penningtvätt | ||
| smuggling/ | korruption | ||||
| handel | (insiders) | ||||
| Försäkringskassan | Arbetslöshetskassor | ||||
| Dataintrång/ | Förfalsknings- | ||||
| Identitets- | Förfalsknings- | dator- | |||
| brott | |||||
| intrång | brott | bedrägerier | |||
Välfärdssystem
Organiserad kriminalitet
| Förfalsknings- | Skattebrott | Bokförings- | ||
| Företagande | brott | brott | ||
Företags-
kapning/ Penningtvätt bedrägerier
Källa: Skatteverket, skattebrottsenheten
Lagstöd krävs för att Skatteverket ska få arbeta mot de aktuella brotten
Justitiekanslern har ifrågasatt om det inte redan i dag finns möjlighet för skattebrottsenheten att arbeta mot de aktuella brotten för att se om det rör sig om bl.a. skatte- och bokföringsbrott, brott som redan omfattas av brottskatalogen. I promemorian anförs att det initialt kan vara svårt att avgöra vilken brottslighet som är den aktuella. I de fall sådant agerande har samband med Skatteverkets verksamhet borde skattebrottsenheten, såvitt Justitiekanslern kan bedöma, ha utrymme att utreda om det inneburit att ett skattebrott eller bokföringsbrott m.m. har begåtts. Justitiekanslern anser därför att det är något svårt att avgöra på vilket sätt den nuvarande brottskatalogen begränsar skattebrottsenhetens möjligheter att arbeta effektivt med förebyggande arbete och underrättelseverksamhet samt att biträda åklagare vid förundersökning.
Regeringen bedömer att det enligt nuvarande lagstiftning inte finns något stöd för att det skulle ligga inom skattebrottsenhetens uppgift att bedriva underrättelseverksamhet gentemot misstänkt brottslig verksamhet avseende exempelvis olovlig identitetsanvändning, användande av falska urkunder eller upprättande av skenhandlingar. Enda undantaget är om det finns konkreta omständigheter som talar för att den misstänkta brottsligheten ingår som ett led i pågående eller planerad brottslighet som omfattas av brottskatalogen, vilket normalt endast torde kunna avse skatte- eller bokföringsbrott. Även om en sådan brottskedja erfarenhetsmässigt har visat sig vara ett vanligt förhållande så är det oftast inte något som framgår i ett tidigt skede av ett brottsligt förlopp. Skatte- och bokföringsbrott är till sin natur sådan brottslighet som oftast blir tydlig i ett sent skede av en mer omfattande brottslighet. Det behövs därför ett
tydligt lagstöd för att skattebrottsenheten ska ha rätt att bedriva underrättelseverksamhet även mot annan brottslighet som ofta föregår främst skatte- och bokföringsbrott.
Riksdagens ombudsmän anser att det hade varit önskvärt med en tydligare beskrivning av vilka hinder den nuvarande regleringen ger upphov till och hur förslaget avser att avhjälpa dessa. Svea hovrätt vill också att frågan hur dagens reglering hindrar en effektiv brottsbekämpning klarläggs. Som redan har nämnts är det vanligt att olika brott och brottslig verksamhet hänger ihop, och falska eller manipulerade handlingar är vidare ofta starten på en lång kedja av brottslighet. Förslaget om att utvidga Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet innebär att det blir tydligt att Skatteverket har rätt att på ett tidigt stadium i brottskedjan bedriva underrättelseverksamhet och förebyggande verksamhet mot de brott som läggs till, vilket är en stor fördel. Förslaget om utvidgad brottskatalog innebär även att skattebrottsenheten får rätt att självständigt utföra förenklade brottsutredningar i fråga om dessa brott under vissa förutsättningar, samt medverka i brottsutredningar på uppdrag av åklagare utan att det krävs särskilda skäl. Förslagets största betydelse består dock i att det ökar skattebrottsenhetens möjligheter att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet av de aktuella slagen.
Förslagets avgränsning och ansvarsfördelningen är tillräckligt tydliga
Riksdagens ombudsmän anser att den föreslagna utvidgningen av brottskatalogen inte är helt tydligt avgränsad och kan leda till tolkningssvårigheter, varför det vore önskvärt med en tydligare avgränsning av den utvidgade befogenheten. Denna invändning får förutsättas ta sikte på de ytterligare brott enligt brottsbalken som föreslås ingå i katalogen. Regeringen bedömer i denna del att avgränsningen av Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet är tillräckligt tydlig. Detta eftersom det dels räknas upp vilka brott som läggs till, dels finns en inbyggd avgränsning genom att det krävs att gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos Skatteverket. Som redan behandlats ovan under rubriken Behov av förtydligande av lagtexten (s. 13 f.) följer regeringen härvid Lagrådets förslag till lagtext för att tydliggöra avgränsningen av den utvidgade brottskatalogen. Beträffande brott mot lagen om straff för penningtvättsbrott föreslås katalogen omfatta samtliga brott enligt denna lag utan något krav på viss anknytning till Skatteverkets verksamhet. I den delen kan det därför inte uppkomma några tolkningssvårigheter när det gäller vilka penningtvättsbrott som omfattas.
En angränsande fråga som väcks av bl.a. Svenskt Näringsliv är om den utökade brottskatalogen medför att ansvarsfördelningen mellan Skatteverket och andra brottsbekämpande myndigheter kan bli oklar, med risk för såväl dubbelarbete som att arbete hamnar mellan stolarna. Regeringen konstaterar att det fanns farhågor av liknande slag redan när skattebrottsenheterna inrättades 1998. I propositionen Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m. (prop. 1997/98:10 s. 53) behandlas denna fråga av regeringen som uttalade bl.a. följande.
Som några remissinstanser har påpekat innebär detta att kriminalunderrättelseverksamheten i fråga om brott inom skatteområdet delas upp på flera myndigheter. Eventuella negativa konsekvenser av en
Prop. 2018/19:12
17
Prop. 2018/19:12
18
uppdelning av sådan verksamhet på flera myndigheter bör enligt vår mening inte överdrivas. […] Att skattebrottsenheterna vid skattemyndigheterna ges befogenhet att bedriva underrättelseverksamhet inom skattebrottsområdet skall dock inte ses som någon inskränkning av polisens nuvarande uppgifter i fråga om brottslighet inom skatteområdet. Det övergripande ansvaret att bekämpa brott ligger alltjämt hos polisen. Det blir således polisens uppgifter att se till att det tas ett helhetsgrepp på kriminaliteten inbegripet den inom skatteområdet. Den föreslagna ordningen medför självfallet att de inblandade myndigheterna måste skapa olika samarbetsformer så att effektiviteten i kampen mot den ekonomiska brottsligheten i övrigt inte förloras.
Vad som sägs ovan om ansvarsfördelningen mellan Skatteverkets och polisens brottsbekämpning gäller även i fråga om de nu aktuella brotten. Det kan i efterhand konstateras att inrättandet av skattebrottsenheterna har varit en framgång och att de farhågor som fanns inte infriades. De risker kopplade till ett delat ansvar för vissa brott som några av remissinstanserna tar upp bör dessutom rimligen vara mindre i dag än de var 1998. Exempelvis bör risken för dubbelarbete vara mindre på grund av den samverkan mellan olika brottsbekämpande myndigheter som sker inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Risken för att de brott som nu föreslås läggas till i brottskatalogen ska falla mellan stolarna bedöms också vara liten. Möjligheten att de aktuella brotten förhindras eller upptäcks bör snarare öka om det finns ytterligare en brottsbekämpande myndighet som får rätt att arbeta mot sådan brottslighet. Regeringen bedömer därför att de risker som kan vara förenade med att ha ett delat ansvar för de aktuella brotten mer än väl uppvägs av vinsterna med att Skatteverket får ett utökat ansvar.
Beredningskravet är uppfyllt
Svenskt Näringsliv, Näringslivets Regelnämnd och Företagarna menar att beredningskravet inte är uppfyllt. Svenskt Näringsliv anser att det är anmärkningsvärt att Svenskt Näringsliv inte har upptagits bland remissinstanserna med tanke på de potentiellt stora konsekvenser för skattskyldiga som ett genomförande av promemorians förslag kan få. Näringslivets Regelnämnd anför att remisslistan är mycket begränsad, där advokatsamfundet är den enda organisationen med företagsmedlemmar bland remissinstanserna trots att det föreslås att Skatteverkets möjligheter att på eget initiativ bedriva brottsbekämpande verksamhet gentemot bland andra företag utökas, vilket måste betraktas som i högsta grad ingripande. Näringslivets Regelnämnd anser att företagens organisationer inte har fått den nödvändiga möjligheten att ta ställning till de förslag som läggs fram, varför förslaget måste underkastas ett ordentligt remissförfarande innan regeringen går vidare med ärendet. Företagarna anser även att promemorian är behäftad med sådana brister vad avser bl.a. beredningsprocessen och konsekvensanalys att den inte kan ligga till grund för lagstiftning. Promemorians konsekvensanalys anses vara knapphändig och allmänt hållen avseende företag och företagsföreträdare.
Regeringen konstaterar inledningsvis att förslaget om utvidgad brottskatalog är generellt och berör både privatpersoner och företagare. Förslaget handlar vidare i grunden om hur statens brottsbekämpning ska
vara organiserad och bedrivas i fråga om en av dess brottsbekämpande myndigheter för att vara välfungerande och effektiv. Promemorian har skickats ut till en förhållandevis bred krets av remissinstanser, däribland Sveriges advokatsamfund, och remisstiden har uppgått till brukliga tre månader. Samtliga remissinstanser har inkommit med remissyttranden och flera av de mest berörda remissinstanserna har lämnat välmotiverade sådana. Mot den bakgrunden bedöms regeringsformens beredningskrav vara uppfyllt i denna del.
När det gäller de kritiska synpunkterna i fråga om promemorians konsekvensanalys anser regeringen att promemorian inte har sådana brister att beredningskravet på denna grund inte skulle vara uppfyllt. Dessutom har det i denna proposition gjorts vissa kompletteringar i konsekvensanalysen bl.a. för att tydliggöra i vilken mån förslaget påverkar företagens administrativa börda. Så som främst Svea hovrätt har efterfrågat har även de förväntade effektivitetsvinsterna tydliggjorts.
Sammanfattningsvis anser regeringen att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen är uppfyllt.
Personuppgiftsbehandlingen
Datainspektionen framför att myndigheten inte kan tillstyrka lagförslaget utan en mer utförlig proportionalitetsbedömning mellan Skatteverkets behov av personuppgiftsbehandling å ena sidan och den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten å andra sidan. Regeringen bedömer att förslaget om att utvidga Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet inte innebär ett sådant intrång i den personliga integriteten som går utöver vad som är nödvändigt för att Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Vid avvägningen mellan Skatteverkets behov av personuppgiftsbehandling och den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten anses utvidgningen av brottskatalogen således vara proportionerlig.
Datainspektionen saknar även en analys av hur EU:s dataskyddsförordning och det nya dataskyddsdirektivet påverkar förslaget. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF, genomförs i huvudsak genom brottsdatalagen (2018:1177), som trädde i kraft den 1 augusti 2018. Direktivet genomförs även genom särskilda registerförfattningar för de myndigheter som bedriver brottsbekämpning, bl.a. lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (här kallad Skatteverkets brottsdatalag). Denna lag, som trädde i kraft den 1 januari 2019, gäller utöver brottsdatalagen när Skatteverket i egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott, se propositionen Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning (prop. 2017/18:269).
I den brottsbekämpande verksamheten behandlar Skatteverket i egenskap av behörig myndighet som utgångspunkt personuppgifter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott.
Prop. 2018/19:12
19
Prop. 2018/19:12 Detta innebär att brottsdatalagen och Skatteverkets brottsdatalag ska tillämpas på den behandling av personuppgifter som den föreslagna utvidgningen av Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet kan ge upphov till. Sådan behandling bedöms uppfylla kravet på rättslig grund i 2 kap. 1 § Skatteverkets brottsdatalag där det framgår att Skatteverket får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda brott eller fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden.
Personuppgifter som Skatteverket behandlar med stöd av brottsdatalagen och Skatteverkets brottsdatalag kan behöva lämnas till en verksamhet inom myndigheten som inte omfattas av dessa lagars tillämpningsområden, såsom beskattningsverksamheten. Vid behandling för att lämna ut uppgifter för sådana ändamål ska Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) tillämpas. Prövningen av om behandlingen är tillåten ska alltså då göras med utgångspunkt i dataskyddsförordningens bestämmelser, se propositionen Brottsdatalag (prop. 2017/18:232 s. 451). Innan personuppgifter lämnas ut på detta sätt ska dock i varje enskilt fall säkerställas att det är nödvändigt och proportionerligt att personuppgifterna behandlas för det nya ändamålet (2 kap. 22 § brottsdatalagen).
Lagförslag
Förslaget föranleder en ändring i 1 § första stycket lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
5.2Ikraftträdandebestämmelser
Regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft den 1 juli 2019.
Promemorians förslag: I promemorian föreslås inget ikraftträdandedatum, utan det anges endast att de föreslagna bestämmelserna är angelägna och bör träda i kraft så snart som möjligt.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan.
Skälen för regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna är som anförs i promemorian angelägna och bör träda i kraft så snart som möjligt. Regeringen föreslår att bestämmelserna ska träda i kraft den 1 juli 2019. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.
20
| 6 | Konsekvensanalys | Prop. 2018/19:12 |
6.1Syfte och alternativ lösning
Förslaget syftar främst till att förbättra Skatteverkets möjligheter att förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet som har anknytning till Skatteverkets verksamhet. Om det arbetet blir framgångsrikt kan de offentliga resurserna i ökad utsträckning användas till det som de är avsedda att användas till, vilket även kan stärka legitimiteten för skatte- och välfärdssystemen.
Ett alternativ vore att inte genomföra förslaget, utan fortsätta som i dag. Regeringen bedömer dock att det inte är lämpligt eftersom det skulle innebära att Skatteverkets brottsbekämpande arbete inte kan bedrivas på ett effektivt sätt (se avsnitt 5 och 6.2). Skatteverkets uppgift är att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn, bidra till ett väl fungerande samhälle för allmänhet och företag samt att inom sitt ansvarsområde förebygga och motverka ekonomisk brottslighet. Ekonomisk brottslighet riktad mot skatter utgör ett hinder för Skatteverket att fullgöra uppgiften att fastställa och ta ut rätt skatt. Även inom andra verksamheter som Skatteverket ansvarar för, såsom folkbokföring och identitetskort för folkbokförda i Sverige
| 6.2 | Offentligfinansiella effekter samt effekter på | |
| brottsligheten | ||
| Skattebrottslighet svarar för en väsentlig del av den ekonomiska | ||
| brottsligheten och är inte heller obetydlig inom organiserad brottslighet. | ||
| Dessutom finns det kopplingar till bidragsbrott och bedrägerier mot | ||
| välfärdssystemen. Det är av strategisk betydelse för samhället att motverka | ||
| skattebrottslighet och annan brottslighet som har anknytning till | ||
| Skatteverkets verksamhet. | ||
| Brottslighet med koppling till falska identiteter utgör sådan brottslighet | ||
| som kan ha anknytning till Skatteverkets verksamhet. Med falsk identitet | ||
| avses att en fysisk person uppträder under någon annans identitet eller | ||
| under en uppdiktad identitet. Det finns ingen omfattningsbedömning gjord | ||
| för brottslighet med sådan koppling. Däremot har omfattnings- | ||
| bedömningar gjorts av den samlade kvalificerade välfärdsbrottsligheten. | ||
| Delegationen mot felaktiga utbetalningar gjorde i betänkandet Rätt och | ||
| riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU | ||
| 2008:74) bedömningen att av de totalt 510 miljarder kronor som | ||
| utbetalades årligen från välfärdssystemen så avsåg ca 2 procent avsiktliga | ||
| fel, vilket motsvarar |
||
| Ekonomistyrningsverket gjorde 2010 i en skrivelse (Samverkans- | ||
| uppdrag | mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010) | 21 |
| Prop. 2018/19:12 | bedömningen att de felaktiga utbetalningarna 2010 uppgick till 3,3 procent | |||
| (motsvarande ca 16,5 miljarder kronor) av samtliga utbetalningar, varav | ||||
| ca en tredjedel (5,5 miljarder kronor) avsåg avsiktliga fel. | ||||
| Båda dessa omfattningsbedömningar gjordes med stöd av metoden | ||||
| expert elicitation. Metoden bygger på en sammanvägning av uppskatt- | ||||
| ningar av experter inom det aktuella området i frågor där det saknas säkra | ||||
| data. | ||||
| Riksrevisionen konstaterade i rapporten Felaktiga utbetalningar inom | ||||
| socialförsäkringen – Försäkringskassans kontrollverksamhet från 2016 | ||||
| (RiR 2016:11), mot bakgrund av de omfattningsbedömningar som gjorts | ||||
| av Delegationen mot felaktiga utbetalningar och av Ekonomistyrnings- | ||||
| verket samt en uppskattning av Försäkringskassan, att omfattningen av de | ||||
| felaktiga utbetalningarna uppskattas till |
||||
| osäkerhetsintervallet är relativt stort. I varken denna rapport eller de två | ||||
| tidigare framgår hur stor del av de felaktiga utbetalningarna som avsåg | ||||
| avsiktliga fel där falska identiteter använts för att få utbetalningar. | ||||
| Det råder alltså betydande osäkerhet kring de uppskattningar som gjorts. | ||||
| Uppskattningarna avser dessutom felaktiga utbetalningar generellt och | ||||
| inte hur stor del av dessa som är hänförliga till brottslighet med koppling | ||||
| till falska identiteter. Skatteverket har inte gjort någon egen omfattnings- | ||||
| bedömning avseende sådan brottslighet. | ||||
| Brottslighet med koppling till falska identiteter kan avse stora belopp. | ||||
| Som exempel kan nämnas ett mål vid Södertörns tingsrätt (dom den | ||||
| 20 januari 2016 i mål B |
||||
| bedrägeribrott. Dessa hade begåtts under ca 1,5 år och omfattade 144 | ||||
| kapade identiteter, ca 370 beslagtagna bank- och kreditkort och 120 | ||||
| beslagtagna falska identitetshandlingar. Det ekonomiska utbytet vid de | ||||
| 200 fullbordade bedrägeribrotten uppgick till ca 12 miljoner kronor. Om | ||||
| de 119 försöksbrotten hade fullbordats hade utbytet ökat med ytterligare | ||||
| ca 18 miljoner kronor. | ||||
| Som har beskrivits i avsnitt 5.1 är det vanligt att olika brott och brottslig | ||||
| verksamhet hänger ihop. Falska eller manipulerade handlingar är ofta | ||||
| starten på en lång kedja av brottslighet, såsom olovlig identitets- | ||||
| användning, | förfalskningsbrott, | bedrägerier, | penningtvättsbrott, | |
| skattebrott och bokföringsbrott. Av dessa brott har den brottsbekämpande | ||||
| verksamheten inom Skatteverket som bedrivs vid den s.k. | ||||
| skattebrottsenheten i dag bara befogenhet att självständigt arbeta mot | ||||
| skattebrott och bokföringsbrott samt bedrägerier riktade mot rot- och | ||||
| rutsystemet. Detta innebär att arbetet inte kan bedrivas effektivt. Förslaget | ||||
| om en utvidgad brottskatalog i lagen (1997:1024) om Skatteverkets | ||||
| brottsbekämpande verksamhet innebär att Skatteverkets särskilda | ||||
| kompetens inom de egna sakområdena kommer att kunna tillvaratas i | ||||
| större utsträckning i det brottsbekämpande arbetet. Om de föreslagna | ||||
| brotten införs i denna lag kommer skattebrottsenheten att självständigt | ||||
| kunna bedriva underrättelseverksamhet avseende dessa brott och utföra | ||||
| förenklade brottsutredningar under vissa förutsättningar, samt medverka i | ||||
| brottsutredningar på uppdrag av åklagare utan att det krävs särskilda skäl. | ||||
| Förslaget ger därigenom skattebrottsenheten bättre möjligheter att | ||||
| förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som har | ||||
| anknytning till Skatteverkets verksamhet. Om skattebrottsenheten kan | ||||
| 22 | arbeta mot fler brott som har sådan anknytning kan enheten bedriva ett | |||
bredare underrättelsearbete, vilket kan förväntas medföra att antalet Prop. 2018/19:12 lagförda personer ökar. När skattebrottsenheten bedriver underrättelse-
verksamhet kan arbetet vidare leda till att en brottsanmälan görs till åklagare. Arbetet kan även leda till att skattebrottsenheten vidtar andra åtgärder till följd av sin underrättelseverksamhet. Skattebrottsenheten kan t.ex. informera en annan myndighet som till följd av informationen kan stoppa utbetalningar. Med ett bredare underlag i underrättelseverksamheten kan det förväntas att skattebrottsenheten i större omfattning kommer att lämna information till andra myndigheter. Detta medför en samhällsnytta.
Även om det inte går att beräkna en exakt offentligfinansiell effekt av ett genomförande av de föreslagna bestämmelserna, får det antas medföra betydande besparingar för samhället, bl.a. genom minskade felaktiga utbetalningar och genom att brott kan förhindras eller personer lagföras. Anta som beräkningsexempel följande:
a)Summan av felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen, som avser medvetna fel, uppgår till 10 miljarder kronor 2019, vilket är ungefär
ilinje med tidigare nämnda rapporter, med framskrivning till 2019 då förslaget väntas träda i kraft.
b)De medvetna felen på skatteområdet (skattefusket) uppgår till motsvarande belopp, alltså 10 miljarder kronor 2019.
c)Mellan 1 och 10 procent av de medvetna felen har sin grund i användande av falska identiteter.
Utifrån räkneexemplet och dess antaganden innebär det att potentiellt 200 miljoner kronor till 2 miljarder kronor per år i felaktiga utbetalningar och skattefusk kan undvikas, om man kommer till rätta med användandet av falska identiteter. Som en följd därav kan fler personer komma att lagföras, vilket i sin tur leder till att kostnaderna inom rättskedjan kan öka, åtminstone på kort sikt. Den sammantagna effekten borde dock innebära en klar vinst för samhället. På lite längre sikt, med högre risk för upptäckt, tidigare stopp för felaktiga utbetalningar och skattefusk samt fler lagförda, kan ett avskräckande scenario uppstå varpå dessa brott mot välfärdssystemen minskar.
På kort sikt, givet det osäkra underlaget, antas av försiktighetsskäl den offentligfinansiella effekten vara noll. På längre sikt torde potentiellt dock avsevärda summor i felaktiga utbetalningar och skattefusk kunna upptäckas och förhindras som en effekt av förslaget.
6.3Effekter för enskilda, företag och offentlig sektor
Förslaget att utvidga brottskatalogen ger skattebrottsenheten bättre möjligheter att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet med anknytning till Skatteverkets verksamhet. Att fler brott förebyggs, förhindras eller upptäcks skulle t.ex. kunna motverka att en persons identitet utnyttjas, vilket är positivt för enskilda och även för tilliten till staten. Det skulle även kunna påverka konkurrensen positivt för de företag som håller sig inom lagens ramar. Det kan gälla vissa branscher mer än
andra.
23
Prop. 2018/19:12 Genom förslaget utökas ansvarsområdet för Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet i förhållande till både enskilda och företag. Detta förslag bedöms inte i sig innebära att företag påförs en ökad administrativ börda. I Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet tas inte några kontakter med enskilda eller företag förutom om en konkret brottsmisstanke har uppkommit och skattebrottsenheten befinner sig i ett utredningsskede. I den delen medför förslaget i princip inga skillnader eftersom Skatteverket redan i dag skulle kunna medverka vid utredningar av de brott som föreslås läggas till i brottskatalogen på begäran av åklagare. Inte heller bedöms förslaget i nämnvärd omfattning öka risken för obefogade kontroller i Skatteverkets övriga verksamheter, såsom beskattningsverksamheten.
För myndigheter som utbetalar välfärdsmedel bör förslaget innebära att de i ökad omfattning kommer att få information av skattebrottsenheten, vilket kan öka effektiviteten i deras arbete mot fusk och brottslighet.
De som ägnar sig åt denna typ av brottslighet förväntas få det svårare att göra det efter de förslagna ändringarna.
Förslaget kommer troligen att medföra att kostnaderna för de allmänna domstolarna ökar något med anledning av att fler personer förväntas lagföras. Detsamma gäller för Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Förslaget bedöms även kunna medföra en viss kostnadsökning för Kriminalvården. Dessa kostnader kan hanteras inom ram. Förslaget förväntas inte få några konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna.
6.4Effekter för Skatteverket
Det kan förväntas att antalet brottsanmälningar från Skatteverket kommer att öka om skattebrottsenheten får bättre möjligheter att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet av de aktuella slagen. Antalet ärenden till skattebrottsenhetens förundersökningsverksamhet kommer därmed troligtvis också att öka. För underrättelseverksamheten är det svårt att förutse om och i så fall i vilken omfattning information som redan i dag lämnas från andra myndigheter kommer att öka med anledning av förslaget om utvidgad brottskatalog. Några särskilda informationsinsatser från Skatteverkets sida med anledning av förslaget torde inte bli nödvändiga.
Eventuella ökade kostnader för Skatteverket till följd av ovanstående kan hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.
6.5Effekter i övrigt
Förslaget bedöms inte ha någon påverkan på det kommunala självstyret, sysselsättning, den ekonomiska jämställdheten, integration, inkomstfördelning eller miljö.
Förslaget bedöms vara förenligt med
24
| 7 | Författningskommentar | Prop. 2018/19:12 |
Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:1024) om
Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
1 §
I paragrafen, som i allt väsentligt har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, regleras vilka brott som omfattas av Skatteverkets verksamhet enligt lagen.
I första stycket punkt 4, har gjorts ett tillägg för följande brott: olovlig identitetsanvändning (4 kap. 6 b § brottsbalken), urkundsförfalskning, förvanskning av urkund, grov urkundsförfalskning, hindrande av urkunds bevisfunktion, brukande av falsk urkund (14 kap.
| brukande av osann urkund, missbruk av urkund eller handling och | |
| förnekande av underskrift (15 kap. |
|
| avser uppgift eller handling i ärende hos Skatteverket. | |
| Bestämmelsen tar således sikte på fall där den brottsliga gärningen avser | |
| uppgift eller handling som förekommer i ärende hos Skatteverket. Ett | |
| exempel är när brottet har begåtts i samband med folkbokföring eller | |
| skatteregistrering. Ett annat exempel är när en fysisk person utger sig för | |
| att vara en annan person genom att olovligen använda den personens | |
| identitetsuppgifter. Identiteten kan ha tagits över genom att falska eller | |
| ändrade handlingar har använts. Syftet med att ta över en annan persons | |
| identitet kan t.ex. vara att tillgodogöra sig den personens skatteåterbäring | |
| eller att bedriva näringsverksamhet i dennes namn. Det kan vara fråga om | |
| en verklig eller en påhittad näringsverksamhet. Exempel på brott som kan | |
| begås med hjälp av en övertagen identitet är skattebrott, bokföringsbrott | |
| och bedrägeri. | |
| Bestämmelsen kan även vara tillämplig då fysiska personer använder | |
| falska eller förvanskade urkunder i samband med att en myndighet för | |
| hanteringen av ett ärende behöver rekvirera ett samordningsnummer för | |
| personen från Skatteverket. Näringsverksamhet kan sedan bedrivas under | |
| åberopande av det felaktigt tilldelade samordningsnumret. Detta kan leda | |
| fram till bl.a. skattebrott, bokföringsbrott, bedrägeri och miljöbrott som | |
| kan vara svåra att knyta till den person som rätteligen är ansvarig. | |
| Det kan också vara fråga om handlingar om nybildade föreningar som | |
| upprättats för skens skull och används för att förmå Skatteverket att | |
| felaktigt registrera föreningarna som arbetsgivare. Sådana förfaranden kan | |
| användas för att begå skattebrott, bidragsbrott eller bedrägerier. | |
| Det kan även röra sig om en person som i skriftlig handling, under heder | |
| och samvete, eller i annan försäkran lämnar osanna uppgifter eller tiger | |
| om sanningen, t.ex. en person som i försäkran i samband med hinders- | |
| prövning intygar att han eller hon aldrig varit gift trots att det inte stämmer. | |
| En person kan också förneka sin underskrift på en urkund. | |
| Vissa av brotten är aktuella även i de fall de brottsliga gärningarna är att | |
| bedöma som ringa alternativt grova samt i de fall en urkund förstörs eller | |
| döljs t.ex. inför en skatterevision eller annan fördjupad kontroll, för att | |
| undanröja bevisning. | |
| Första stycket punkt |
25 |
Prop. 2018/19:12 I första stycket punkt 9, som är ny, har gjorts ett tillägg för brott enligt lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. Dessa brott avser penningtvättsbrott och näringspenningtvätt, olika grader av nämnda brott och oaktsamhetsfall. De avser vidare försök, förberedelse eller stämpling till penningtvättsbrott, grovt penningtvättsbrott eller näringspenningtvätt som inte är ringa.
Övervägandena finns i avsnitt 5.1.
26
Promemorians lagförslag
Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet1
dels att 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 och 8 §§, av följande lydelse.
Prop. 2018/19:12 Bilaga 1
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
1 §2
Skatteverkets verksamhet enligt denna lag omfattar brott enligt
1.skattebrottslagen (1971:69),
2.30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551),
3.11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
| 4. | 9 kap. |
och | 11 §§ brotts- | 4. 4 kap. | 6 b §, | 9 kap. |
och |
| balken, om gärningen har samband | 11 §§, 14 kap. |
||||||
| med | Skatteverkets | verksamhet | 15 kap. |
||||
| enligt lagen | (2009:194) om | gärningen | har | samband | med | ||
| förfarandet vid skattereduktion för | Skatteverkets verksamhet, | ||||||
| hushållsarbete, | |||||||
| 5. | 11 kap. 5 § brottsbalken, samt | 5. 11 kap. 5 § brottsbalken, | |||||
| 6. lagen (2014:836) om närings- | 6. lagen | (2014:836) | om | ||||
| förbud. | näringsförbud, samt | ||||||
7.lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.
Skatteverket får medverka vid undersökning också i fråga om annat brott än som anges i första stycket, om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta.
Denna lag träder i kraft den xxx.
1Senaste lydelse av lagens rubrik 2017:453.
| 2 Senaste lydelse 2017:453. | 27 |
Prop. 2018/19:12 Bilaga 2
28
Förteckning över remissinstanserna
Följande remissinstanser har getts möjlighet att yttra sig. Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt, Kammarrätten i Sundsvall, Förvaltningsrätten
iGöteborg, Justitiekanslern, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kriminalvården, Brottsförebyggande rådet, Datainspektionen, Försäkringskassan, Tullverket, Finansinspektionen, Kronofogdemyndigheten, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet och Sveriges advokatsamfund. Samtliga remissinstanser har yttrat sig.
Yttranden har dessutom inkommit från Svenskt Näringsliv, Näringslivets Regelnämnd och Företagarna.
| Lagrådsremissens lagförslag | Prop. 2018/19:12 | |
| Bilaga 3 | ||
Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024) om
Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet1 ska ha följande lydelse
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
1 §2
Skatteverkets verksamhet enligt denna lag omfattar brott enligt
1.skattebrottslagen (1971:69),
2.30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551),
3.11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
| 4. 9 kap. |
och | 11 §§ brotts- | 4. 4 kap. | 6 b §, | 9 kap. |
och | |
| balken, om gärningen har samband | 11 §§, 14 kap. |
||||||
| med | Skatteverkets | verksamhet | 15 kap. |
||||
| enligt | lagen | (2009:194) om | gärningen | har | samband | med | |
| förfarandet vid skattereduktion för | Skatteverkets verksamhet, | ||||||
| hushållsarbete, | |||||||
| 5. 11 kap. 5 § brottsbalken, | |||||||
| 6. lagen (2014:836) om närings- | 6. lagen (2014:836) om närings- | ||||||
| förbud, samt | förbud, | ||||||
| 7. folkbokföringslagen | 7. folkbokföringslagen | ||||||
| (1991:481). | (1991:481), samt | ||||||
8.lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.
Skatteverket får medverka vid undersökning också i fråga om annat brott än som anges i första stycket, om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
1Senaste lydelse av lagens rubrik 2017:453.
| 2 Senaste lydelse 2018:688. | 29 |
Prop. 2018/19:12 Bilaga 4
30
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde
Närvarande: F.d. justitieråden Gustaf Sandström och Ella Nyström samt justitierådet Erik Nymansson
Utökade möjligheter för Skatteverket att bekämpa brott
Enligt en lagrådsremiss den 30 augusti 2018 har regeringen (Finansdepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av departementssekreteraren Alf Engsbråten.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
1 §
Före den 1 juli 2017 omfattade den s.k. brottskatalogen i första stycket brott enligt skattebrottslagen, brott mot låneförbudet i aktiebolagslagen och lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m., bokföringsbrott, brott enligt lagen om näringsförbud och brott enligt folkbokföringslagen. Med anledning av successiva ändringar av folkbokföringslagen togs den lagen bort ur katalogen 2017 för att åter tas med genom lagstiftning 2018.
2017 års lagstiftning innebar också att gärningar som faller under bedrägeribrotten i 9 kap.
I lagrådsremissen föreslås till att börja med att första stycket ska kompletteras med en ny punkt 8 avseende penningtvättsbrott. Vidare föreslås att punkt 4 ska utvidgas till att generellt – utan begränsning till rot och rut – omfatta bedrägeribrotten och därtill brott enligt särskilt angivna bestämmelser i 4, 14 och 15 kap. brottsbalken. Även med denna generella reglering krävs att gärningen ”har samband med Skatteverkets verksamhet”.
Lagförslaget i punkt 4 överensstämmer helt med vad Skatteverket föreslagit i sin promemoria. Vid remissbehandlingen har ifrågasatts vad förslaget mer konkret innebär och vad det egentligen tillför. Med anledning av att Riksdagens ombudsmän i sitt remissyttrande över promemorian efterlyst en tydligare avgränsning av den utvidgade befogenheten, har i lagrådsremissen uttalats att kravet på att gärningen ska ha samband med Skatteverkets verksamhet innebär en inbyggd avgränsning.
Uttrycket ”har samband med Skatteverkets verksamhet” är i sig vagt och tillämpningsområdet är oklart. Visserligen används uttrycket redan i den nu gällande fjärde punkten, men det är då preciserat genom tillägget att det i det där angivna fallet (bedrägerifallet) ska vara fråga om verksamhet enligt lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete. Av rättssäkerhetsskäl är det av stor vikt att det tydliggörs hur långt Skatteverkets befogenheter på området sträcker sig. Detta gäller särskilt beträffande den brottsbekämpande verksamhet som verket får utföra med stöd av 6 §, dvs. verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka sådan brottslighet som avses i 1 § första stycket.
I författningskommentaren anges som enda exempel på när en gärning har samband med Skatteverkets verksamhet, att brottet misstänks ha begåtts i samband med folkbokföring eller skatteregistrering. Allmänmotiveringen innehåller emellertid ytterligare exempel. Såvitt kan förstås av dessa tar bestämmelsen sikte på fall när den brottsliga gärningen avser uppgift eller handling, som förekommer i ett ärende hos Skatteverket, i allmänhet ett registreringsärende av något slag. Enligt Lagrådets mening bör den avgränsning som allmänmotiveringen får anses ge uttryck för framgå av lagtexten och även beskrivas tydligare i författningskommentaren.
Som Lagrådet konstaterat innebär remissförslaget också bl.a. att bedrägeribrotten ska omfattas av katalogen även om gärningen inte har samband med utbetalningar från rot- och rutsystemet. En sådan utvidgning bör inte ske om gärningen i sig innefattar brott enligt skattebrottslagen eller faller under någon annan punkt i katalogen. Det framgår inte tydligt att en utvidgning är motiverad när det gäller bedrägeribrotten.
Mot bakgrund av det anförda skulle nu gällande punkt 4 kunna utgöra en ny punkt 5 och punkt 4 formuleras enligt följande.
4.4 kap. 6 b §, 14 kap.
Om Lagrådets förslag godtas får punkterna
Prop. 2018/19:12 Bilaga 4
31
Prop. 2018/19:12
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 2019
Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin,
Y Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund,
Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth,
Dahlgren, Ernkrans, Lind
Föredragande: statsrådet Andersson
Regeringen beslutar proposition Utökade möjligheter för Skatteverket att bekämpa brott
32