|
Miljö- och jordbruksutskottets betänkande
|
Ändamålsenliga sanktioner mot otillåtna avfallstransporter
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i miljöbalken.
Lagförslaget innebär ändringar i miljöbalkens straffbestämmelser om otillåtna avfallstransporter. Straffansvaret för otillåten avfallstransport ska omfatta den som anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå till ett land utanför EU i strid med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (avfallstransportförordningen).
Förslaget innebär att brottet anses fullbordat på ett tidigare stadium än enligt nuvarande bestämmelser. Vidare ska straff kunna dömas ut även när en transport har anmälts eller godkänts, om anmälan eller godkännandet bygger på oriktiga uppgifter. Otillåten avfallstransport ska inte längre vara straffbart på försöksstadiet. Det införs en särskild brottsrubricering för grova fall av otillåtna avfallstransporter. Det ska inte dömas till ansvar i ringa fall eller om den som anordnat transporten frivilligt vidtagit en åtgärd som lett till att transporten inte genomförts. Vad gäller begreppet frivillighet i det avseendet anser utskottet att ett tillbakaträdande efter det att en tillsynsmyndighet inlett en kontroll inte ska kunna betraktas som frivilligt.
Straffansvaret för försvårande av miljökontroll utvidgas till att även omfatta bestämmelser i avfallstransportförordningen. Det införs en möjlighet att hålla kvar och omhänderta avfall om det behövs för att säkerställa att ett föreläggande eller förbud med koppling till avfallstransportförordningen följs. Vidare ska avfall som varit föremål för brott kunna förverkas.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2019.
Behandlade förslag
Proposition 2018/19:79 Ändamålsenliga sanktioner mot otillåtna avfallstransporter.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Ändamålsenliga sanktioner mot otillåtna avfallstransporter
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Ändamålsenliga sanktioner mot otillåtna avfallstransporter |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2018/19:79.
Stockholm den 28 maj 2019
På miljö- och jordbruksutskottets vägnar
Kristina Yngwe
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Kristina Yngwe (C), Maria Gardfjell (MP), Jessica Rosencrantz (M), Hanna Westerén (S), Isak From (S), John Widegren (M), Magnus Manhammar (S), Elin Segerlind (V), Betty Malmberg (M), Martin Kinnunen (SD), Malin Larsson (S), Magnus Oscarsson (KD), Marlene Burwick (S), Tina Acketoft (L), Mats Nordberg (SD), Staffan Eklöf (SD) och Magnus Ek (C).
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2018/19:79 Ändamålsenliga sanktioner mot otillåtna avfallstransporter.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1, och regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2.
Lagförslaget har granskats av Lagrådet.
I samband med beredningen av detta ärende bjöd utskottet in företrädare för Polismyndigheten, Länsstyrelsen i Gävleborgs län samt Malmö stad till sitt sammanträde den 14 maj 2019 för att få information om arbetet med otillåtna avfallstransporter.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i miljöbalkens straffbestämmelser om otillåtna avfallstransporter som kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (avfallstransportförordningen).
Straffansvaret för otillåten avfallstransport ska omfatta den som anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå till ett land utanför EU i strid med avfallstransportförordningen. Förslaget innebär att brottet anses fullbordat på ett tidigare stadium än enligt nuvarande bestämmelser. Dessutom ska straff kunna dömas ut även när en transport har anmälts eller godkänts, om anmälan eller godkännandet bygger på oriktiga uppgifter.
En särskild brottsrubricering för grova fall av otillåten avfallstransport med en strängare straffskala föreslås. Det ska inte dömas till ansvar i ringa fall eller om den som anordnat transporten frivilligt vidtagit en åtgärd som lett till att transporten inte genomförts i strid med bl.a. avfallstransportförordningen.
Otillåten avfallstransport ska inte längre vara straffbart på försöksstadiet. Straffansvaret för försvårande av miljökontroll utvidgas till att omfatta också bestämmelser i avfallstransportförordningen.
Det införs en möjlighet att hålla kvar och omhänderta avfall om det behövs för att säkerställa att ett föreläggande eller förbud med koppling till avfallstransportförordningen följs. Vidare ska avfall som varit föremål för brott kunna förverkas. Avfall som tagits i beslag ska också få säljas eller förstöras, om det skäligen kan antas att avfallet kommer att förverkas.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2019.
Ändamålsenliga sanktioner mot otillåtna avfallstransporter
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag. Vad gäller tolkningen av begreppet frivilligt i 29 kap. 15 § miljöbalken bör en sådan åtgärd som vidtas efter det att en tillsynsmyndighet inlett en kontroll inte vara att betrakta som frivillig i den föreslagna bestämmelsens mening.
Bakgrund
Den illegala avfallsexporten påverkar miljön och människors hälsa eftersom de mottagande länderna ofta saknar kapacitet att ta hand om avfallet på ett säkert sätt. Den främsta drivkraften bakom illegala avfallstransporter är stora förtjänster i kombination med låg upptäcktsrisk och låga straff. Det finns kopplingar till annan grov brottslighet, exempelvis bedrägerier, skattebrott, stölder, penningtvätt samt narkotika- och människosmuggling. Det är viktigt att avfallstransporter noga övervakas och kontrolleras så att avfallet inte dumpas i länder där avfallslagstiftningen eller kontrollen av avfallet är bristfällig. Illegala avfallstransporter till utvecklingsländer är ett stort problem, och det är därför angeläget att regelverken följs. Det har dock visat sig att det varit svårt att tillämpa de i Sverige nu gällande straffbestämmelserna. Straffbestämmelserna bör därför ändras så att de går att tillämpa på ett mer ändamålsenligt och effektivt sätt.
Gränsöverskridande transporter av avfall
Gränsöverskridande transporter av avfall kan ske genom export av avfall till länder utanför EU men även genom transporter av avfall inom EU och genom import av avfall till EU.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (avfallstransportförordningen) begränsar och reglerar gränsöverskridande avfallstransporter för att transporterna ska ske på ett sätt som säkerställer en hög skyddsnivå för miljön och människors hälsa. Förordningen genomför konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av farligt avfall (Basel-konventionen). Artikel 50.1 i förordningen kräver att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av förordningen. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. De nu föreslagna ändringarna i straffbestämmelserna gäller främst export av avfall från ett land i EU till länder utanför EU.
Avfallstransportförordningen ställer olika krav beroende på till vilket land avfallet ska exporteras, vad det är för typ av avfall som ska exporteras och om avfallet ska bortskaffas eller återvinnas. Att exportera avfall för att bortskaffa det är förbjudet till alla länder utanför EU utom de länder som är med i Efta och som är parter i Baselkonventionen. För avfall som exporteras för återvinning till länder som är med i Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) gäller samma regler som för transporter inom EU, såsom krav på skriftlig förhandsanmälan och godkännande. Om avfallet ska exporteras för att återvinnas i ett land som inte är med i OECD är exporten förbjuden för vissa avfallsslag, exempelvis farligt avfall. När det gäller export av vissa andra avfallsslag till länder utanför OECD får mottagarländerna själva bestämma att transporten ska vara förbjuden, att det ska krävas skriftlig förhandsanmälan eller att det inte ska vara någon kontroll. Om mottagarländerna inte har bestämt vad som gäller krävs en skriftlig förhandsanmälan.
Kontrollen av gränsöverskridande avfallstransporter
Kontrollen av de gränsöverskridande avfallstransporterna involverar flera myndigheter. Naturvårdsverket har ansvar för tillsynsvägledningen och har ett begränsat operativt tillsynsansvar för frågor som Naturvårdsverket är behörig myndighet för. Fem särskilt utpekade länsstyrelser har ett regionalt operativt tillsynsansvar. Tullverket kontrollerar gods som ska exporteras och kan i dessa kontroller upptäcka förbjudna avfallstransporter. Polismyndigheten genomför fordonskontroller och kan i samband med dem upptäcka förbjudna avfallstransporter som omfattas av straffbestämmelserna i 29 kap. miljöbalken och därmed utgör ett brott. Även kommunerna och de övriga länsstyrelserna har operativt tillsynsansvar för gränsöverskridande avfallstransporter men endast när det gäller att miljöbalken följs och inte när det gäller att avfallstransportförordningen följs. Kustbevakningen kontrollerar gräns-överskridande avfallstransporter eftersom myndigheten ansvarar för tillsyn av farligt gods och lastsäkring i hamnars landområden.
Avfallstransporter som utförs i strid med avfallstransportförordningen upptäcks således främst vid länsstyrelsernas tillsynsarbete, vid Tullverkets kontroller av gods som ska exporteras, vid Kustbevakningens tillsynsarbete i hamnarnas landområden och vid Polismyndighetens kontroller av fordon och deras last.
Nuvarande sanktioner för överträdelser av avfallstransportförordningens bestämmelser om export
Miljöbalkens straffbestämmelser om otillåtna avfallstransporter
Sverige har infört sanktioner för överträdelser av avfallstransportförordningen genom straffbestämmelserna om otillåten avfallstransport i 29 kap. 4 a § miljöbalken. Där regleras straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet hanterar avfall i strid med avfallstransportförordningens bestämmelser om export. Dessa bestämmelser är även kriminaliserade på försöksstadiet.
Smugglingslagens straffbestämmelser
En person ska inte dömas till ansvar enligt 29 kap. miljöbalken om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). För avfall som exporteras och transporteras i strid med avfallstransportförordningen ska det därför i första hand dömas till ansvar enligt smugglingslagen.
En gärning kan uppfylla rekvisiten för otillåten avfallstransport i miljöbalken och brotten i smugglingslagen samtidigt. Det är först i de situationer där det inte går att döma till ansvar enligt smugglingslagen som straff enligt miljöbalken kan bli aktuellt. Ett exempel på en sådan situation är när gärningar som begåtts av oaktsamhet inte är straffbelagda i smugglingslagen men i miljöbalken. Det kan aldrig bli fråga om straff enligt både miljöbalken och smugglingslagen för samma gärning. Bestämmelsen om förhållandet mellan smugglingslagen och miljöbalken har betydelse även för andra bestämmelser i miljöbalken, exempelvis artskyddsbrott i 29 kap. 2 b § miljöbalken.
För att dömas för smuggling enligt 3 § tredje stycket 1 smugglingslagen krävs att någon för ut en vara från landet i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för utförsel eller efter utförseln förfogar över varan i strid med förbudet eller villkoret. Det kan t.ex. gälla export av avfall i strid med avfallstransportförordningen. Export av avfall i strid med avfallstransportförordningen kan även utgöra olovlig utförsel enligt 7 § smugglingslagen. Smuggling kräver uppsåt. För fall av grov oaktsamhet kan straff för olovlig utförsel utdömas. Enligt 14 § smugglingslagen är försök till smuggling straffbart, men inte försök till olovlig utförsel.
Propositionen
I propositionen föreslår regeringen att det för brottet otillåten avfallstransport inte längre ska krävas att en export har skett. Straffansvaret ska i stället omfatta den som med uppsåt eller av oaktsamhet anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå från EU till ett land eller territorium utanför EU i strid med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (avfallstransportförordningen). Otillåten avfallstransport ska inte längre vara straffbart på försöksstadiet. Det föreslås även att den som har anordnat en transport av avfall och som innan transporten påbörjats frivilligt har vidtagit en åtgärd som lett till att transporten inte genomförts i strid med bl.a. avfallstransportförordningen inte ska dömas till ansvar för otillåten avfallstransport.
Vidare föreslår regeringen att straffbestämmelsen för otillåten avfallstransport utvidgas så att den omfattar även den som anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå till ett land eller territorium utanför EU i strid med exportförbuden i artikel 39 (export av avfall till Antarktis) och artikel 40.2 (export av avfall för återvinning till de utomeuropeiska länderna och territorierna) i avfallstransportförordningen. Likaså föreslås straffbestämmelsen om otillåten avfallstransport utvidgas så att den gäller även den som anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå till ett land eller territorium utanför Europeiska unionen utan en skriftlig förhandsanmälan och ett godkännande som krävs enligt artikel 40.3 jämförd med artiklarna 4 och 9.6 i avfallstransportförordningen.
Regeringen föreslår även att straffbestämmelsen för otillåten avfallstransport utvidgas så att även den döms som anordnar eller genomför en transport av avfall som är avsedd att gå mellan länder utanför EU men genom ett land i EU utan en skriftlig förhandsanmälan och ett godkännande som krävs enligt artiklarna 47 och 48, jämförda med artiklarna 4, 9.6, 42 och 44 i avfallstransportförordningen.
Det föreslås att särskilt allvarliga fall av otillåten avfallstransport ska ha en särskild brottsrubricering med en egen straffskala. Vidare föreslår regeringen att det i ringa fall av otillåten avfallstransport inte ska dömas till ansvar. Ansvar för otillåten avfallstransport ska dömas ut endast om ansvar för miljöbrott inte kan dömas ut.
I propositionen föreslår regeringen att straffbestämmelsen om otillåten avfallstransport utvidgas så att det även kan dömas till ansvar om en skriftlig förhandsanmälan innehåller oriktiga uppgifter eller om någon fått ett godkännande till följd av att någon lämnat en oriktig uppgift. Det föreslås att bestämmelsen om försvårande av miljökontroll ändras så att den även omfattar uppgifter i handlingar som visas upp för en myndighet och oriktiga uppgifter som lämnas i de dokument som krävs enligt artiklarna 16 b, 16 d, 16 e, 18.1, 18.2, 18.3, 50.4 a eller 50.4 c i avfallstransportförordningen.
Vidare föreslår regeringen att bestämmelsen i miljöbalken om förhållandet mellan straffbestämmelserna i miljöbalken och smugglingslagen behålls men förtydligas så att det framgår att smugglingslagen ska tillämpas i första hand och att miljöbalken ska tillämpas i de fall det inte går att döma till ansvar enligt smugglingslagen.
Regeringen föreslår att avfall som varit föremål för brott ska kunna förverkas. Straffbestämmelsen om otillåtna avfallstransporter ska läggas till i uppräkningen av de brott som förverkandet kan grunda sig på. Regeringen föreslår även att avfall som tagits i beslag och skäligen kan antas bli förverkat ska kunna säljas eller förstöras. Om avfall som sålts eller förstörts inte förverkas ska ersättning betalas ut till ägaren eller annan rättsinnehavare av avfallet.
Regeringen föreslår slutligen att tillsynsmyndigheten ska få besluta att hålla kvar eller omhänderta avfall om det behövs för att säkerställa att ett förbud i avfallstransportförordningen följs eller att ett föreläggande som beslutats med anledning av förordningen följs.
Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2019.
Utskottets ställningstagande
Det har inte väckts några motioner med anledning av propositionen.
Utskottet har under beredningsarbetet med propositionen uppmärksammats på att det kan finnas risk för oklarheter vid tillämpningen av den föreslagna 29 kap. 15 § miljöbalken. Denna bestämmelse innebär ansvarsfrihet för den som frivilligt avbryter förfarandet så att en transport i strid med avfallstransportförordningen inte kommer till stånd. Enligt utskottet finns behov av ett förtydligande som avser hur begreppet frivilligt ska tolkas i förhållande till en inledd myndighetskontroll. Ansvarsfrihet förutsätter att avbrytandet är frivilligt. I propositionen anförs att om avbrytande åtgärder vidtas efter det att myndigheterna genomfört en kontroll har åtgärderna inte vidtagits frivilligt. Utskottet anser att avbrytande åtgärder som vidtas först efter det att myndigheterna inlett en kontroll inte heller ska betraktas som frivilliga. Detta ställningstagande innebär att om en transport är uttagen för kontroll av en myndighet ska det inte längre vara möjligt att frivilligt tillbakaträda.
Utskottet anser mot bakgrund av det anförda och det som i övrigt anförs i propositionen att riksdagen bör anta regeringens lagförslag.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2018/19:79 Ändamålsenliga sanktioner mot otillåtna avfallstransporter:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
Bilaga 2
