|
|
Ett EU som skyddar: ett initiativ för att utsträcka Europeiska åklagar-myndighetens befogenheter till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott
Sammanfattning
Utskottet har granskat kommissionens meddelande om en utvidgning av den Europeiska åklagarmyndighetens (Eppo) befogenheter till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott, COM(2018) 641.
Utskottet konstaterar att det i dag finns ett omfattande samarbete inom EU för att gemensamt möta hotet från terrorism. Frågan om behovet av den föreslagna utvidgningen och konsekvenserna därav måste analyseras ytterligare.
I utlåtandet finns tre motivreservationer (M, SD, KD, L).
Granskade dokument
Meddelande från kommissionen till Europeiska rådet och Europaparlamentet och rådet – Ett EU som skyddar: ett initiativ för att utsträcka Europeiska åklagarmyndighetens befogenheter till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott, COM(2018) 641.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Ett EU som skyddar: ett initiativ för att utsträcka Europeiska åklagarmyndighetens befogenheter till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott |
Riksdagen lägger utlåtandet till handlingarna.
Reservation 1 (M, KD) – motiveringen
Reservation 2 (SD) – motiveringen
Reservation 3 (L) – motiveringen
Stockholm den 4 april 2019
På justitieutskottets vägnar
Fredrik Lundh Sammeli
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Lundh Sammeli (S), Andreas Carlson (KD), Johan Forssell (M), Petter Löberg (S), Adam Marttinen (SD), Maria Strömkvist (S), Linda Westerlund Snecker (V), Louise Meijer (M), Katja Nyberg (SD), Joakim Sandell (S), Carina Ödebrink (S), Juno Blom (L), Henrik Vinge (SD), Ingemar Kihlström (KD), Josefin Malmqvist (M), Jonny Cato Hansson (C) och Karolina Skog (MP).
Talmannen har efter samråd med gruppledarna bestämt att ett meddelande från Europeiska kommissionen om en utvidgning av Europeiska åklagarmyndighetens befogenheter till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott[1] ska behandlas av riksdagen (jfr 9 kap. 20 § riksdagsordningen).
Ärendet hänvisades till utskottet för granskning den 7 november 2018.
Regeringskansliet har lämnat faktapromemoria 2018/19:FPM5 Meddelande om befogenheter för Europeiska åklagarmyndigheten att omfatta gränsöverskridande terroristbrott.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger utlåtandet till handlingarna.
Jämför motivreservation 1 (M, KD), 2 (SD) och 3 (L).
Bakgrund
Förordningen om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo) antogs vid rådet för rättsliga och inrikes frågor (RIF-rådet) den 12 oktober 2017, inom ramen för ett fördjupat samarbete. Europeiska åklagarmyndighetens grundakt, förordning (EU) 2017/1939, trädde i kraft den 20 november 2017. Myndigheten ska ha primär behörighet för att utreda och lagföra brott som påverkar unionens ekonomiska intressen. Dessa brott omfattar bl.a. bedrägeri, penningtvätt, förskingring, mutbrott och vissa allvarliga former av bedrägerier med mervärdesskatt där effekten av brotten påverkar unionens budget.
Den rättsliga grunden för att inrätta Eppo är artikel 86 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Av artikel 86.4 FEUF framgår vidare att Europeiska rådet får utvidga Eppos befogenheter till att även omfatta grov brottslighet som har gränsöverskridande inslag.
Eppo ska vara inrättat tidigast tre år efter att förordningen trätt i kraft, dvs. vid slutet av 2020.
Den 12 september 2018, i anslutning till kommissionens ordförande Jean-Claude Junckers tal om tillståndet i unionen, presenterade kommissionen ett meddelande i vilket medlemsstaterna uppmanas att utvidga befogenheterna för Eppo till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott (COM(2018) 641).
Kommissionens meddelande
Situationen i dag
Trots att betydande framsteg gjorts i kampen mot terrorism och andra hot mot säkerheten i EU, särskilt i samband med den europeiska säkerhetsagendan och arbetet i riktning mot en effektiv och verklig säkerhetsunion, kvarstår enligt kommissionen ett antal brister i de nuvarande rättsliga, institutionella och operativa ramarna. Det finns framför allt ingen gemensam syn på hur gränsöverskridande terrorbrott ska lagföras.
För närvarande är de nationella brottsbekämpande myndigheterna och domstolarna ensamma ansvariga för att utreda och lagföra terroristbrott. Deras befogenheter upphör dock vid de nationella gränserna, medan terroristbrott mycket ofta har en gränsöverskridande dimension. Detta leder ofta till olika nationella tillvägagångssätt vid utredning och lagföring samt till bristande informationsutbyte, samordning och samarbete mellan de olika berörda myndigheterna över gränserna.
Under åren har unionen infört en rad åtgärder för att förbättra det gränsöverskridande samarbetet när det gäller terroristbrott. I synnerhet arbetar Eurojust och Europol redan nu för att underlätta samarbetet på de rättsliga och brottsbekämpande områdena samt samordning och informationsutbyte i ärenden som rör allvarlig gränsöverskridande brottslighet på begäran av de nationella myndigheterna. Eurojusts roll kommer att stärkas ytterligare genom den nya rättsliga ram som ska börja tillämpas 2019.
Antalet Eurojustärenden som rör bekämpning av terroristbrott mer än fördubblades mellan 2015 och 2017, samtidigt som antalet gemensamma utredningsgrupper fyrdubblades. De ärenden som handläggs av Eurojust visar enligt kommissionen tydligt på det växande behovet av en gemensam och samordnad strategi mellan de nationella rättsliga myndigheterna. Medlemsstaterna begär bistånd av Eurojust t.ex. för att utbyta information och bevis, påskynda verkställigheten av ömsesidig rättslig hjälp och framställningar om utlämning, europeiska arresteringsorder och europeiska utredningsorder samt inrätta gemensamma utredningsgrupper.
När det gäller informationsutbyte i terroristärenden anger Eurojust i sin senaste rapport om utländska terroriststridande att det inte finns något harmoniserat tillvägagångssätt med avseende på den information som utbyts. Skillnaderna kvarstår när det gäller mängden, typen och omfattningen av information som varje medlemsstat delar med sig av till Eurojust. Detta är ett av skälen till att vikten av att dubbelkontrollera rättslig information i syfte att lagföra terroristbrott på nytt betonades i samband med det möte om terrorismbekämpning som anordnades av Eurojust i juni 2018. Kommissionen menar att dessa skillnader fortsätter att begränsa Eurojusts förmåga att identifiera befintliga kopplingar till pågående utredningar och åtal, inbegripet kopplingar till andra medlemsstater.
Vidare kan behörighetskonflikter uppstå när brottsoffer kommer från olika medlemsstater, vilket kan leda till att flera berörda medlemsstater vill utöva behörighet med avseende på samma terroristbrott. Det finns för närvarande ingen lämplig unionsmekanism för att hantera sådana situationer.
Även om Eurojust och Europol tillför ett betydande mervärde när det gäller att stödja de nationella myndigheterna finns det enligt kommissionen inte någon gemensam europeisk strategi för utredning och lagföring av terroristbrott. Europol och Eurojust kan inte till fullo åtgärda de brister som kommissionen har påtalat, eftersom de inte har och inte heller kan ges de nödvändiga befogenheterna enligt fördraget. Däremot är det enligt fördraget möjligt att ge Eppo sådana befogenheter.
Förslag om att ge Eppo utökade befogenheter
Kommissionen föreslår en utvidgning av befogenheterna för Eppo till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott. I meddelandet framför kommissionen att EU saknar möjligheter att lagföra gränsöverskridande terroristbrott på europeisk nivå, och även om inte alla medlemsstater varit lika exponerade för terroristhot under de senaste åren, kan brister i utredningar och lagföring i en medlemsstat leda till offer eller ökade risker i andra medlemsstater eller i unionen som helhet. Enligt kommissionen skulle en utvidgning av Eppos befogenheter kunna säkerställa sammanhängande och effektiva utredningar och åtal för terroristbrott. Kommissionen anför även att Eppo kan ta hänsyn till alla berörda medlemsstaters intressen och till unionen som helhet och att Eppo har stor potential att väsentligt förbättra de nuvarande ansträngningarna i kampen mot terroristbrott i unionen.
Enligt meddelandet från kommissionen skulle Eppo, jämfört med den nuvarande hållningen, skapa en direkt förbindelse med medlemsstaternas myndigheter och unionsaktörer vid hanteringen av terroristärenden. Det skulle effektivisera utredning och lagföring av terroristbrott i hela unionen. Eppo skulle också ha ett nära samarbete med t.ex. Eurojust och Europol, och därmed ha goda förutsättningar att säkerställa att unionens strategi för utredning och lagföring av terroristbrott genomförs. Vidare menar kommissionen att informationsflödet i hela unionen skulle underlättas, vilket skulle möjliggöra snabba reaktioner på nya tendenser och tillvägagångssätt i samband med terrorism.
Eppo kommer att vara behörig att utreda och lagföra brott som påverkar unionens budget och även ha fördelen att kunna samordna polisutredningar, vilket t.ex. gör det möjligt att snabbt frysa och beslagta tillgångar och besluta om anhållan i hela EU. Enligt kommissionen skulle detta också bidra till att hantera befintliga brister som skapats till följd av parallella och fragmenterade utredningar och lagföringar i terroristmål. Sammanfattningsvis anför kommissionen att utvidgningen av Eppo kommer att möjliggöra ett långt mer sammankopplat och samordnat utrednings- och lagföringssystem.
Eppos materiella befogenheter omfattar i dag brott som skadar unionens ekonomiska intressen, i enlighet med definitionen i direktiv (EU) 2017/1371 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen. Eppos materiella behörighet kan på samma sätt utsträckas till att omfatta terroristbrott som berör fler än en medlemsstat genom en hänvisning till direktiv (EU) 2017/541 om bekämpande av terrorism. Detta inbegriper terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverksamhet, såsom offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering, tillhandahållande och mottagande av utbildning för terrorismsyften, resor för terrorismsyften, organiserande eller underlättande av sådana resor samt finansiering av terrorism. Det är inte endast själva utförandet av dessa brott som avses, utan även medhjälp, anstiftan och försök inbegrips. Artikel 86.4 i EUF-fördraget ger möjlighet att utsträcka myndighetens materiella befogenheter till en rad allvarliga brott med gränsöverskridande inslag och genom detta initiativ eftersträvar kommissionen en utvidgning inriktad på terroristbrott som berör fler än en medlemsstat.
Eftersom Eppos primära befogenheter är att utreda och lagföra brott mot EU:s finansiella intressen kommer utvidgningen att kräva ändringar i Eppoförordningen. Enligt kommissionen kan medlemsstater som vill delta i Epposamarbetet endast göra det i sin helhet, dvs. det ska inte vara möjligt att delta i olika delar av Eppos verksamhet.
Enligt kommissionen kommer förslaget om att utvidga befogenheterna för Eppo till att omfatta gränsöverskridande terroristbrott inte att påverka det pågående arbetet med att inrätta Eppo.
I en bilaga till meddelandet presenteras ett förslag till ändring av artikel 86.a1 och 2 FEUF i syfte att genomföra den utvidgningen. Även om en sådan ändring av fördraget inte förutsätter att Europeiska rådet ska agera på förslag av kommissionen, finns det inget hinder för kommissionen att lägga fram ett initiativ på det sätt som nu gjorts.
Regeringens ståndpunkt
Regeringen framför att bekämpningen av terrorism är högt prioriterad och att Sverige stöder EU:s övergripande arbete mot terrorism. Av artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen framgår samtidigt att den nationella säkerheten ska vara varje medlemsstats eget ansvar. Regeringen konstaterar också att det i dag finns ett omfattande samarbete inom EU för att gemensamt möta hotet från terrorism. Därför menar regeringen att frågan om behovet av den föreslagna utvidgningen av Eppos befogenheter och konsekvenserna därav behöver analyseras ytterligare. Det är också för tidigt att bedöma vilka eventuella lagstiftningsmässiga konsekvenser beslutet att utvidga Eppos befogenheter kan få.
Medlemsstaternas ståndpunkter
Enligt regeringen är det inte närmare känt hur medlemsstaterna slutligen kommer att ställa sig till ett förslag om att utvidga Eppos befogenheter, men det finns indikationer på att det råder delade meningar om initiativet och att kritik finns om att det kommit alltför tidigt (2018/19:FPM5 s. 4). Det har även framkommit tvivel om huruvida utvidgningen är nödvändig, med hänsyn till det samarbete som finns genom Eurojust och Europol samt annat samarbete mellan medlemsstaternas ansvariga myndigheter.
Utskottets tidigare behandling
Enligt subsidiaritetsprincipen ska EU på områden där unionen inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på unionsnivå.
Utskottet har tidigare subsidiaritetsprövat förslaget om inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten och fann att förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen (2013/14:JuU13). Utskottet ansåg att kommissionen inte hade förmått visa att det som kommissionen ville uppnå med förslaget, dvs. att på ett effektivt sätt bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen, inte kunde uppnås genom åtgärder på nationell nivå, t.ex. med stöd av det mellanstatliga samarbete som bl.a. Eurojust erbjöd. Kommissionen hade inte heller visat att målen för den föreslagna åtgärden bättre kunde uppnås genom ytterligare åtgärder på EU-nivå än på nationell nivå (s. 9).
Utskottet ansåg vidare att förslaget var så långtgående att man ifrågasatte om inte de föreslagna åtgärderna gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet med förslaget, dvs. att skydda EU:s ekonomiska intressen.
Kammaren biföll utskottets förslag till utlåtande den 24 oktober 2013 och riksdagen överlämnade ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande.
Utskottet har även överlagt med regeringen om Eppo vid tre tillfällen, senast hösten 2016 (prot. 2013/14:22, 2014/15:23, 2016/17:7). Regeringens övergripande inställning till förslaget har genomgående varit att det är av stor vikt att effektivt bekämpa brott mot EU:s finansiella intressen, men att det finns invändningar mot förslaget att inrätta en europeisk åklagarmyndighet. Invändningarna har främst handlat om att förslaget är mycket långtgående eftersom det innebär att medlemsstaterna ska överlåta sin åklagarbehörighet för vissa brott till en europeisk åklagarmyndighet med särskilda befogenheter. Regeringen har även ifrågasatt om det funnits ett tillräckligt stort mervärde för Sverige att delta i samarbetet. Utredning och lagföring av denna typ av brottslighet har fungerat väl i Sverige. Som tidigare redovisats har förslaget också bedömts vara tveksamt ur subsidiaritets- och proportionalitets-perspektiv. Mot denna bakgrund har regeringen varit av den uppfattningen att Sverige ska stå utanför Epposamarbetet. Man utesluter dock inte ett senare deltagande i Eppo. Företrädarna för S, M, SD, MP, C, V och KD förklarade vid överläggningen hösten 2016 att de ställer sig bakom regeringens ståndpunkt. Företrädaren för L förklarade däremot att han inte ställer sig bakom regeringens ståndpunkt utan att han stöder inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten (prot. 2016/17:7 2 §).
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar kommissionens och regeringens uppfattning om att terrorism är en av de största utmaningar som våra samhällen står inför och att EU måste ta till kraftfulla åtgärder för att lösa problemet. Utskottet är dock tveksamt till om en utvidgning av Eppos befogenheter till att även omfatta terroristbrott är den mest effektiva lösningen för att gemensamt hantera hotet från terrorism.
Som redogjorts för ovan har utskottet tidigare subsidiaritetsprövat förslaget om Eppo (2013/14:JuU13). Utskottet uttryckte då en oro kring artikel 86 i EUF-fördraget, eftersom den möjliggjorde en framtida utvidgning av Eppo till att även omfatta annan grov gränsöverskridande brottslighet. Utskottet ansåg att det var svårt att överblicka vad förslaget om Eppo närmare kunde innebära, inte minst på längre sikt. Mot bakgrund av bl.a. detta ställer sig utskottet därför tveksamt till förslaget om att utvidga Eppos befogenheter till att även omfatta terroristbrott. Utskottet anser att det krävs en djupare analys av vad en utvidgning skulle innebära, inte minst mot bakgrund av att Eppos uppgift från början är att bekämpa finansiell brottslighet. Genom kommissionens meddelande skulle Eppos befogenheter gå långt utöver vad som var tanken med myndighetens arbete från början.
Det finns i dag ett omfattande samarbete inom EU för att gemensamt möta hotet från terrorism, t.ex. genom Europol och Eurojust. Utskottet menar att kommissionen inte än förmått visa att arbetet med att bekämpa terrorism bäst kan uppnås på unionsnivå, och inte av medlemsstaterna själva. Utskottet anser att en eventuell utvidgning av Eppos befogenheter är så långtgående att man måste ifrågasätta om åtgärderna går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet med initiativet. Utskottet anser att det borde vara möjligt att genom det redan befintliga mellanstatliga arbetet, t.ex. genom Eurojust och Europol, uppnå målet med att gemensamt bekämpa terrorism.
Vidare ska Eppo vara inrättat tidigast tre år efter att förordningen trätt i kraft, dvs. vid slutet av 2020. Fram till dess behöver ett flertal administrativa beslut och andra organisatoriska åtgärder genomföras för att kunna starta den operativa verksamheten, exempelvis tillsättande av en europeisk chefsåklagare och en europeisk åklagare per medlemsstat som deltar i Eppo. Även om Sverige för närvarande står utanför samarbetet anser utskottet att Eppo först borde inrättas innan en utvidgning av dess befogenheter blir aktuellt.
Eftersom inget konkret förslag från kommissionen har presenterats än anser utskottet dock att det är för tidigt med ett slutgiltigt ställningstagande gällande en eventuell utvidgning av Eppo. Gällande Sveriges deltagande i Eppo utesluter inte utskottet ett senare deltagande. Utskottet anser därför att frågan om behovet av den föreslagna utvidgningen av Eppos befogenheter och konsekvenserna därav behöver analyseras ytterligare.
|
1. |
av Andreas Carlson (KD), Johan Forssell (M), Louise Meijer (M), Ingemar Kihlström (KD) och Josefin Malmqvist (M).
Ställningstagande
EU har stora problem med internationell terrorism och organiserad gränsöverskridande brottslighet, och det är hög tid att Sverige tar en mer aktiv roll för att återupprätta tryggheten i Europa. Därför anser vi att Sverige nu borde delta i det Europeiska åklagarsamarbetet.
Vi har tidigare varit kritiska mot ett svenskt deltagande i Eppo, men samhällsutvecklingen har fått oss att ändra uppfattning. Vissa typer av gränsöverskridande brottslighet kräver ett djupare och mer operativt brottsbekämpande samarbete än vad vi har haft tidigare, och för att kunna vara med och påverka krävs ett svenskt deltagande.
Vårt tidigare kritiska förhållningssätt gentemot Eppo byggde också på att åklagarverksamheten bör ligga inom medlemsstaternas ansvarsområde. Detta är fortfarande vår principiella inställning, men vi ser också ett värde i ett fördjupat samarbete inom vissa områden.
Vi vill intensifiera polissamarbetet i Europa och stärka EU:s yttre gräns. För att ytterligare stärka förtroendet för EU:s institutioner krävs också krafttag mot den organiserade ekonomiska brottsligheten som drabbar EU:s finansiella intressen. Istället för att stå utanför bör Sverige vara med och bidra till att vi förhindrar bedrägerier och penningtvätt som drabbar alla EU:s medlemsländer. Vidare bör Sverige, som en aktiv del av Eppo, verka för att samarbetet framöver även ska omfatta terrorbrottslighet.
Just nu är vi ett av få länder i Europa, som tillsammans med bl.a. Ungern, står utanför samarbetet. Vi anser att Sverige borde bli medlemmar i Eppo och fullt ut delta i arbetet mot organiserad brottslighet och terrorism i Europa.
|
2. |
av Adam Marttinen (SD), Katja Nyberg (SD) och Henrik Vinge (SD).
Ställningstagande
Sverigedemokraterna instämmer i utskottets tidigare ställningstagande att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen. Även om det finns ett behov av samarbete kring terrorism så bör det fortsättningsvis ligga inom de enskilda medlemsstaternas kompetens. Vi ser inga möjliga framtida omständigheter där det inte skulle strida mot subsidiaritetsprincipen att utvidga befogenheterna för EPPO. Vi anser därför att utskottet skall utesluta ett senare deltagande i EPPO, i synnerhet då verksamheten ämnar utvidga dess kompetenser.
|
3. |
av Juno Blom (L).
Ställningstagande
Jag delar kommissionens och regeringens uppfattning om att terrorism är en av de största utmaningar som våra samhällen står inför, och att EU måste ta till kraftfulla åtgärder för att lösa problemet. Kommissionens förslag innebär att Eppo skulle skapa en direkt förbindelse med medlemsstaternas myndigheter och unionsaktörer vid hanteringen av terroristärenden. Det skulle effektivisera utredning och lagföring av terroristbrott i hela unionen. Detta skulle enligt min mening underlätta effektiva lösningar för att gemensamt hantera hotet från terrorism.
Det finns idag ett omfattande samarbete inom EU för att gemensamt möta hotet från terrorism, t.ex. genom Europol och Eurojust. Att ge även Eppo en roll i detta samarbete skulle stärka arbetet på europeisk nivå med att bekämpa terrorism.
Eppo ska vara inrättat tidigast tre år efter att förordningen trätt i kraft, dvs. vid slutet av 2020. Fram till dess behöver ett flertal administrativa beslut och andra organisatoriska åtgärder genomföras för att kunna starta den operativa verksamheten, exempelvis tillsättande av en europeisk chefsåklagare och en europeisk åklagare per medlemsstat som deltar i Eppo. Av de EU-medlemsstater som deltar fullt ut i EU:s rättsliga samarbete är det bara Ungern, Polen och Sverige som inte anslutit sig till Eppo. Jag anser att det nu är dags för Sverige att delta i Eppo. Gällande frågan om att utvidga Eppos befogenheter till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott noterar jag att det ännu inte har presenterats något förslag från kommissionen. Frågan kräver fortsatt utredning och konsekvenserna därav behöver analyseras ytterligare. Jag anser vidare att Sverige ska stödja kommissionens ambitioner och att Eppos mandat således ska utökas till att även omfatta bekämpning av terrorbrottslighet.
[1] Meddelande från kommissionen till Europeiska rådet och Europaparlamentet och rådet – Ett EU som skyddar: ett initiativ för att utsträcka Europeiska åklagarmyndighetens befogenheter till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott. COM(2018) 641.