|
|
Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens lagförslag, vilket innebär att en ny lag antas om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument. Utskottet ställer sig också bakom regeringens förslag om att den nuvarande lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument upphävs, att bestämmelserna i den lagen om anmälningsskyldighet för anställda och uppdragstagare vid börser förs över till lagen om värdepappersmarknaden och att nödvändiga ändringar görs i lagen om handel med finansiella instrument och offentlighets- och sekretesslagen.
Förslagen innebär i huvudsak att regeringen, liksom i dag, ska avgöra vilka statliga myndigheter som ska omfattas av bestämmelserna. Det ska förtydligas dels att de som ingår i ledningen för en sådan myndighet är anmälningsskyldiga, dels vilka av myndigheternas övriga anställda och uppdragstagare som ska anmäla innehav av finansiella instrument. Vidare ska statsrådens anmälningsskyldighet lagfästas. Liksom i dag ska direkt innehav av alla typer av finansiella instrument omfattas av anmälningsskyldighet. Kommuner och landsting ska även i fortsättningen få besluta om anmälningsskyldighet för sina anställda och uppdragstagare.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019. När det gäller ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen ska äldre bestämmelser gälla för uppgifter som har lämnats före ikraftträdandet.
Behandlade förslag
Proposition 2017/18:263 Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument,
2. lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,
3. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
4. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:263 punkterna 1–4.
Stockholm den 18 oktober 2018
På finansutskottets vägnar
Elisabeth Svantesson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Elisabeth Svantesson (M), Fredrik Olovsson (S), Gunilla Carlsson (S), Oscar Sjöstedt (SD), Adnan Dibrani (S), Emil Källström (C), Jessika Roswall (M), Dennis Dioukarev (SD), Ingemar Nilsson (S), Mats Persson (L), Sven-Olof Sällström (SD), Janine Alm Ericson (MP), Jan Ericson (M), Björn Wiechel (S), Mattias Karlsson i Luleå (M), Ida Gabrielsson (V) och Christian Carlsson (KD).
Ärendet och dess beredning
I proposition 2017/18:263 Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument föreslår regeringen att riksdagen antar ett förslag till ny lag om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument och ändringar i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (2007:528) om värdepappers-marknaden samt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1, och regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet, som anser att det bör framgå direkt av lagbestämmelsen i 4 § förslaget till lag om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument vilken personkrets i en myndighets ledning som omfattas av anmälningsskyldigheten. Regeringen har inte följt Lagrådets förslag.
Ingen följdmotion har väckts med anledning av propositionen.
Bakgrund
Med marknadsmissbruk avses vissa olagliga beteenden på finansmarknaderna som insiderhandel, marknadsmanipulation och obehörigt röjande av insiderinformation. Bestämmelserna om marknadsmissbruk består av regler både på EU-nivå och på nationell nivå. Reglerna har ändrats flera gånger.
Den 1 februari 1991 infördes skyldigheter för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument genom insiderlagen. År 2001 upphävdes insiderlagen, och regleringen fördes över till lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Regelverket för att bekämpa marknadsmissbruk har sedan dess utvecklats och ändrats, senast genom EU:s marknadsmissbruksförordning och genom ny svensk lagstiftning. Formerna för ledning och styrning av statliga myndigheter har också ändrats genom att regler om anmälningsskyldighet införts.
Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till en ny lag om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument och ändringar i lagen om handel med finansiella instrument, lagen om värdepappersmarknaden samt offentlighets- och sekretesslagen. Lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument upphävs. Förslagen innebär att regelverket för offentliga funktionärers skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument förtydligas.
Propositionen
Allmänt
Flera myndigheter har uppmärksammat regeringen på problem som finns vid tillämpningen av regelverket om att bekämpa marknadsmissbruk, och efterlyst klarlägganden och förtydliganden. Regeringen konstaterar att det inte har gjorts någon övergripande bedömning av hur väl det nuvarande regelverket uppfyller sina syften i förhållande dels till den administrativa börda som regelverket medför för myndigheter och enskilda, dels till ingreppet i den personliga integriteten för de enskilda som omfattas av anmälningsskyldigheten. Regeringen bedömer därför att det finns skäl att göra en översyn av regelverket för offentliga funktionärers skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument. Regelverket bör enligt regeringen utformas så att det blir en rimlig avvägning mellan möjligheterna att uppnå syftet och samtidigt begränsa både integritetsintrånget för den enskilde och den administrativa bördan för den enskilde och myndigheten.
Ett nytt regelverk
Sedan anmälningsskyldigheten infördes 1991 har frågan om att statliga myndigheter och de som arbetar inom dem har ett högt förtroende hos allmänheten fått ökad tyngd, dels genom Värdegrundsdelegationens slutrapport Att säkerställa en god statsförvaltning (S2012/09080/ESA), dels genom en dom från Arbetsdomstolen om förtroendeskadliga bisysslor (AD 1991 nr 99).
Anmälningsskyldighetens främsta funktion är att göra den anmälningsskyldige uppmärksam på hur viktigt det är att tillämpliga regler följs och att minska benägenheten till eventuellt förtroendeskadlig handel med finansiella instrument. Det övergripande syftet med anmälningsskyldigheten bör enligt regeringen vara att bidra till att stärka allmänhetens förtroende för de myndigheter och offentliga funktionärer som omfattas. Regeringen föreslår att bestämmelser om anmälningsskyldighet inom myndigheter för vissa innehav av finansiella instrument tas in i en ny lag om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument.
Regeringen skriver att bestämmelser om anmälningsskyldighet för innehav av finansiella instrument får anses vara av grundläggande natur när det gäller statligt anställdas rättsställning (12 kap. 7 § regeringsformen). Det innebär att förutsättningarna för att ålägga någon en sådan anmälningsskyldighet måste framgå i lag (prop. 1990/91:42 s. 48). Grunderna för anmälningsskyldigheten bör därför framgå i lag. I den mån bestämmelserna inte gäller statligt anställda utan uppdragstagare eller kommunanställda finns det i stället ett krav på lagform när det gäller skyldigheter för enskilda (8 kap. 2 § första stycket regeringsformen). Riksdagen kan dock bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter på området (8 kap. 3 § regeringsformen).
Finansinspektionen anser att frågan om lån för anställda också borde regleras i samma lag. Regeringen konstaterar dock att det finns en lagreglering om bisysslor i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Enligt den regleringen är det inte tillåtet att ha någon förtroendeskadlig bisyssla. En sådan bisyssla kan det t.ex. röra sig om ifall en tjänsteman skuldsätter sig eller på ett annat sätt gör sig beroende av någon över vars verksamhet han eller hon i sin tjänst utövar tillsyn (se SOU 1969:6 s. 77 och rättsfallet AD 1991 nr 99). Regeringen anser inte att det finns anledning att i den nya lagen även reglera andra skyldigheter än de som föreslås.
Regeringen anser vidare att hänvisningen till EU:s marknadsmissbruksförordning i den nya lagen bör vara dynamisk, dvs. avse förordningen i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen.
Omfattningen och utformningen av anmälningsskyldigheten
Vilka offentliga funktionärer bör vara anmälningsskyldiga?
Regeringen föreslår att om det behövs med hänsyn till förekomsten av insiderinformation inom en statlig myndighet, ska de som ingår i myndighetens ledning vara skyldiga att anmäla sina innehav av finansiella instrument. Regeringen ska få utfärda föreskrifter om eller besluta vid vilka myndigheter en sådan anmälningsskyldighet ska gälla. En myndighet som omfattas av sådana föreskrifter eller ett sådant beslut ska besluta att även andra arbetstagare och uppdragstagare vid myndigheten ska vara anmälningsskyldiga, om det behövs med hänsyn till deras tillgång till insiderinformation. Statsråden ska vara skyldiga att anmäla sina innehav av finansiella instrument. Regeringskansliet ska besluta att anställda och uppdragstagare vid myndigheten ska vara anmälningsskyldiga, om det behövs med hänsyn till deras tillgång till insiderinformation. Med insiderinformation ska i lagen om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument avses detsamma som i EU:s marknadsmissbruksförordning.
Enligt förslaget är det regeringen som prövar vilka myndigheter som ska omfattas av anmälningsskyldigheten. När en myndighet beslutar om vilka personer utöver myndighetens ledning som ska omfattas av anmälningsskyldigheten, bör myndigheten noga överväga om behovet av anmälningsskyldighet är så stort att det uppväger integritetsintrånget för den enskilde och den administrativa bördan för den enskilde och myndigheten. I första hand bör det vara beslutsfattare inom myndigheten som åläggs anmälningsskyldighet. Arbetstagare och uppdragstagare som inte har beslutsfattande ställning bör omfattas av anmälningsskyldighet endast om det finns särskilda skäl för det. Om det inom myndigheten finns tydliga och väl genomarbetade etiska riktlinjer som behandlar frågan om innehav och handel med finansiella instrument, kan antalet personer som omfattas av anmälningsskyldigheten begränsas och myndigheten t.ex. i stället se till att de anställda skriftligen bekräftar till myndigheten att de tagit del av de etiska riktlinjerna.
Lagrådet föreslår att det ska framgå direkt av lagtexten i den nya lagen vilken personkrets i en myndighets ledning som omfattas av anmälningsskyldigheten. Regeringen konstaterar visserligen att alla myndigheter som i dag omfattas av bestämmelserna om anmälningsskyldighet i och för sig är enrådighetsmyndigheter, styrelsemyndigheter eller nämndmyndigheter men att det även finns myndigheter med andra ledningsformer. Dessa myndigheter är helt eller delvis undantagna från myndighetsförordningens tillämpningsområde. Enligt regeringen kan det dock inte uteslutas att det i framtiden kan bli aktuellt för regeringen att besluta att en myndighet med en annan ledningsform ska omfattas av bestämmelserna om anmälningsskyldighet. För att täcka in alla tänkbara fall anser regeringen därför att lagtexten bör vara generellt utformad och att det i bestämmelsen i den nya lagen endast bör anges att de som ingår i myndighetens ledning ska vara anmälningsskyldiga.
Vilka finansiella instrument bör omfattas?
Regeringen föreslår att anmälningsskyldighet enligt lagen om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument ska omfatta alla typer av finansiella instrument. Med finansiella instrument ska avses detsamma som i lagen om värdepappersmarknaden. I förekommande fall ska en anmälningsskyldig anmäla att han eller hon inte innehar några finansiella instrument. Finansiella instrument som den anmälningsskyldige förfogar över indirekt ska, i den utsträckning det följer av föreskrifter som regeringen har utfärdat, likställas med sådana som den anmälningsskyldige innehar. Regeringen ska även få utfärda föreskrifter om undantag från anmälningsskyldigheten.
Hur bör anmälningsskyldigheten fullgöras?
Regeringen föreslås få utfärda verkställighetsföreskrifter om hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras.
Hur bör myndigheterna hantera anmälningarna?
Enligt regeringens förslag ska en myndighet som tar emot anmälningar om innehav av finansiella instrument föra en förteckning över anmälningarna. Regeringen kan utfärda verkställighetsföreskrifter om hur en myndighet ska fatta beslut om och hantera de anmälningar som görs.
Kommuner och landsting
Om det behövs med hänsyn till förekomsten av insiderinformation inom en kommun, föreslås kommunen få besluta att de arbetstagare eller uppdragstagare som kommunen bestämmer ska vara anmälningsskyldiga för sina innehav av finansiella instrument. Den anmälningsskyldige ska anmäla sitt innehav till kommunen, och kommunen ska föra en förteckning över anmälningarna. Detsamma ska gälla landsting. Bemyndigandet för regeringen att utfärda föreskrifter ska omfatta även kommuner och landsting.
Tillsyn och uppföljning av anmälningsskyldigheten för offentliganställda
Regeringen föreslår att Finansinspektionen inte längre ska ha befogenhet att begära uppgifter m.m. för övervakningen av att bestämmelserna om anmälningsskyldighet följs. Som motivering anges att det inte är nödvändigt med en särskild tillsyn över myndigheternas, kommunernas och landstingens hantering av anmälningsskyldigheten. Tillsynen bör i stället följas upp inom ramen för regeringens löpande myndighetsstyrning. För de offentliga funktionärer som omfattas av anmälningsskyldighet kan, liksom i dag, disciplinära påföljder eller avskedande komma i fråga. Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen anser dock att det för förtroendet för systemet bör finnas ett kontrollsystem och att det i en kommande proposition bör anges vilka konsekvenser som kan komma i fråga om reglerna inte följs. Regeringen anför dock att den redan när anmälningsskyldigheten för offentliga funktionärer infördes påpekade att bestämmelserna ska ses som en ordningsregel, men att reglerna om disciplinansvar eller avskedande kan komma i fråga för arbetstagare som inte fullgör anmälningsskyldigheten (prop. 1990/91:42 s. 98). De disciplinpåföljder som finns att tillgå enligt lagen om offentlig anställning är varning och löneavdrag (15 §). För kommunalt anställda finns motsvarande regler i stadgar eller kollektivavtal. Genom förslagen i denna proposition inskärps enligt regeringen vikten av att de myndigheter som omfattas av regleringen hanterar anmälningsskyldigheten på ett ändamålsenligt sätt och ges bättre förutsättningar för en enhetlig reglering. Det finns därför inte skäl att införa bestämmelser om någon särskild form av tillsyn över tillämpningen av de nya bestämmelser om anmälningsskyldighet för innehav av finansiella instrument som föreslås i propositionen.
Övriga lagändringar
Anmälningsskyldighet för anställda och uppdragstagare i värdepappers-institut och börser
Regeringen föreslår att lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument upphävs. Vidare föreslås att bestämmelserna i lagen om anmälningsskyldighet för arbetstagare och uppdragstagare i börser överförs till lagen om värdepappersmarknaden. Följdändringar behöver också göras i offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen föreslår också att bestämmelserna i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument som rör anmälningsskyldighet för arbetstagare och uppdragstagare i värdepappersinstitut utmönstras.
Som skäl anför regeringen att lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument sedan den 1 februari 2017 endast innehåller ett fåtal bestämmelser. Bestämmelserna avser anställda och uppdragstagare i värdepappersinstitut och börser. Regeringen konstaterar att kommissionens förordning om organisatoriska krav för värdepappersföretag[1] innehåller bestämmelser om anmälningsskyldighet när det gäller innehav av finansiella instrument för anställda och uppdragstagare i värdepappersinstitut. Bestämmelserna i förordningen gäller som svensk lag och motsvarar i stort sett nuvarande bestämmelser i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och går i vissa fall längre än dessa. Mot bakgrund av detta bör bestämmelserna om värdepappersinstitut inte föras över till lagen om värdepappersmarknaden, något som utredningen föreslog. När det gäller bestämmelserna om anmälningsskyldighet för anställda och uppdragstagare i börser finns inte några motsvarande EU-rättsliga regler eller annat EU-rättsligt hinder mot att behålla bestämmelserna. Regeringen föreslår därför att de förs över till lagen om värdepappersmarknaden. Finansinspektionens möjligheter att utöva tillsyn över att bestämmelserna om anmälningsskyldighet för anställda och uppdragstagare i värdepappersinstitut och börser följs påverkas inte av förslagen i propositionen. Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om förteckning över vissa innehav av finansiella instrument förs över till lagen om värdepappersmarknaden när det gäller börser. I fråga om värdepappersinstitut framgår det av kommissionens förordning om organisatoriska krav för värdepappersföretag vilka arbetstagare och uppdragstagare som är anmälningsskyldiga. Några föreskrifter är enligt regeringen därför inte nödvändiga i den delen.
Sekretess
Nuvarande sekretessbestämmelse (32 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen) bör enligt regeringen justeras med anledning av att bestämmelserna om anmälningsskyldighet kommer att finnas i en ny lag. Gotlands kommun anser att det är tveksamt om en strängt sekretesskyddad intern förteckning över anmälda innehav tillgodoser behovet av förtroendeskapande åtgärder i fråga om att offentliga funktionärer inte missbrukar insiderinformation. Regeringen menar dock att förteckningen över innehav av finansiella instrument tillgodoser det behovet även om uppgifterna omfattas av sekretess och därför inte är fritt tillgängliga för alla.
När anmälningsskyldigheten för anställda och uppdragstagare i värdepappersinstitut och börser infördes 2001 bedömde man att de anmälda uppgifterna inte skulle offentliggöras på det sätt som görs när det gäller det s.k. insiderregistret (prop. 1999/2000:109 s. 75). Finansinspektionen kommer att ha möjlighet att utöva tillsyn över värdepappersinstitutens och börsernas hantering av anmälningsskyldigheteten även efter att lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument har upphävts. Nämnda sekretessbestämmelse kommer inte att kunna tillämpas på uppgifter som lämnas efter att lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument har upphävts. Utöver uppgifter som Finansinspektionen begär som ett led i övervakningen av regleringen om marknadsmissbruk kommer det inte att finnas någon sekretessbestämmelse som tar sikte på anställdas och uppdragstagares personliga och ekonomiska förhållanden. Regeringen avser att återkomma till den frågan i ett annat sammanhang.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringen föreslår att lagen om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument ska träda i kraft den 1 januari 2019. Lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument ska upphävas vid samma tidpunkt. Äldre bestämmelser om sekretess ska gälla för uppgifter som har lämnats före ikraftträdandet. Några särskilda övergångsbestämmelser när det gäller anmälningsskyldigheten är enligt regeringens bedömning inte nödvändiga. Däremot anser regeringen att det bör införas en övergångsbestämmelse till de ändringar i offentlighets- och sekretesslagen som föreslås för att säkerställa att sekretessen även i fortsättningen gäller för uppgifter som har lämnats före ikraftträdandet.
Förslagens konsekvenser
Förslagens syfte
Förslagen i propositionen medför enligt regeringen att det nuvarande regelverket moderniseras och förtydligas. Genom att regeringen ska få utfärda föreskrifter ökar möjligheterna att smidigt anpassa regelverket till ändrade förhållanden på finansmarknaderna och den statliga myndighetsstyrningen.
Konsekvenser för myndigheter och anmälningsskyldiga
Regeringen konstaterar att den administration som anmälningsskyldigheten innebär för myndigheternas del främst består i att ha system för att ta emot och hantera anmälningar samt att bedöma vilka som ska omfattas av anmälningsskyldighet. Det arbetet påverkas enligt regeringen inte i någon nämnvärd utsträckning av att finansiella instrument som den anmälningsskyldige indirekt förfogar över i vissa fall ska anmälas. För den enskilde innebär det dock mer administration. Regeringen anser dock att det uppvägs av att anmälningsskyldigheten bättre uppfyller sitt syfte. Förslagen har enligt regeringen inte några statsfinansiella konsekvenser.
Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Enligt regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har motiverat den (14 kap. 3 § regeringsformen). Regeringen konstaterar att anmälningsskyldigheten av integritets- och kostnadsskäl inte bör vara mer omfattande än vad som är nödvändigt och att det därför är viktigt att införa en möjlighet att föreskriva om undantag från anmälningsskyldigheten. När det gäller föreskrifter om hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras och vad anmälningsskyldigheten ska omfatta anser regeringen att tydliga regler om hur skyldigheten ska fullgöras förenklar kommunernas och landstingens hantering av anmälningsskyldigheten. Regeringen anser därför att den inskränkning i den kommunala självstyrelsen som de aktuella förslagen skulle kunna få inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har motiverat dem.
Övriga konsekvenser
Enligt regeringens bedömning får förslagen inte några andra konsekvenser som avses i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regeringen konstaterar att det är omöjligt att mäta i vilken utsträckning ett regelverk för anmälningsskyldighet för offentliga funktionärer faktiskt hindrar marknadsmissbruk. Enligt regeringen är anmälningsskyldigheten både ändamålsenlig och kostnadsmässigt motiverad.
Utskottets ställningstagande
Det har inte väckts någon motion med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2017/18:263 Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Bilaga 2
