|
|
Avvecklingssystem som inte omfattas av EU:s regelverk och föreskrifter om produktingripande
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i lagen om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden, lagen om resolution, lagen om värdepappersmarknaden och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter.
I propositionen behandlas två separata lagförslag. Det första förslaget handlar om att göra det möjligt för svenska finansiella företag, främst banker, att delta i avvecklingssystem som faller utanför regleringen i finalitydirektivet och krishanteringsdirektivet. Förslaget har sin grund i det faktum att om Storbritannien lämnar EU utan att ansluta sig till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) kommer vissa avvecklingssystem inte längre att omfattas av ett sådant skydd mot rättsliga risker som gäller enligt den EU-reglering som har genomförts i svensk rätt. Förslaget i propositionen syftar till att ge svenska aktörer förutsättningar för att fortsätta delta i utländska avvecklingssystem som t.ex. Continuous Linked Settlement System (CLS) och LCH Limited (LCH). Regeringen föreslår att utländska avvecklingssystem på vilka lagen i ett land utanför EES ska tillämpas ska kunna likställas med system som omfattas av finalitydirektivet.
Det andra förslaget handlar för det första om att införa en upplysningsbestämmelse i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter. Upplysningsbestämmelsen gäller att det i Priips-förordningen finns bestämmelser om produktingripanden. För det andra handlar förslaget om att ge regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndiganden att meddela föreskrifter om produktingripande enligt Mifir respektive Priips-förordningen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019 i fråga om lagen om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden och lagen om resolution och i övrigt den 2 januari 2019.
Behandlade förslag
Proposition 2018/19:3 Avvecklingssystem som inte omfattas av EU:s regelverk och föreskrifter om produktingripande.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Avvecklingssystem som inte omfattas av EU:s regelverk
Föreskrifter om produktingripande
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Avvecklingssystem som inte omfattas av EU:s regelverk |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden,
2. lag om ändring i lagen (2015:1016) om resolution.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2018/19:3 punkterna 1 och 3.
|
2. |
Föreskrifter om produktingripande |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
2. lag om ändring i lagen (2017:317) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2018/19:3 punkterna 2 och 4.
Stockholm den 22 november 2018
På finansutskottets vägnar
Elisabeth Svantesson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Elisabeth Svantesson (M), Fredrik Olovsson (S), Gunilla Carlsson (S), Niklas Wykman (M), Adnan Dibrani (S), Emil Källström (C), Ulla Andersson (V), Jessika Roswall (M), Dennis Dioukarev (SD), Jakob Forssmed (KD), Ingemar Nilsson (S), Mats Persson (L), Janine Alm Ericson (MP), Björn Wiechel (S), Mattias Karlsson i Luleå (M), Charlotte Quensel (SD) och Mikael Strandman (SD).
I proposition 2018/19:3 Avvecklingssystem som inte omfattas av EU:s regelverk och föreskrifter om produktingripande behandlas två separata förslag. Det första förslaget handlar om möjligheten för svenska finansiella företag, främst banker, att vara deltagare i avvecklingssystem utanför EU och övriga EES. Regeringen föreslår att utländska avvecklingssystem på vilka lagen i ett land utanför EES ska tillämpas och som därför inte omfattas av det s.k. finalitydirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 98/26/EG av den 19 maj 1998 om slutlig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper) ska kunna likställas med system som omfattas av det direktivet.
Det andra förslaget handlar om att införa en upplysningsbestämmelse i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter och om att ge bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om produktingripande enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (förkortad Mifir) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1286/2014 av den 26 november 2014 om faktablad för paketerade och försäkringsbaserade investeringsprodukter för icke-professionella investerare (Priip-produkter), benämnd Priips-förordningen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet och regeringen har följt Lagrådets förslag och synpunkter.
Ingen motion har väckts med anledning av propositionen.
Avvecklingssystem som inte omfattas av EU:s regelverk
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i lagen om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden och lagen om resolution. Därmed blir det möjligt för svenska finansiella företag att delta i avvecklingssystem som faller utanför regleringen i finalitydirektivet och krishanteringsdirektivet.
Propositionen
Skyddet mot rättsliga risker i avvecklingssystem inom EES
Avvecklingssystem är system för clearing och avveckling av förpliktelser att betala eller att leverera finansiella instrument. Systemen spelar en stor roll i den finansiella infrastrukturen, vilket har motiverat ett särskilt skydd om en deltagare skulle komma på obestånd.
Finalitydirektivet
Finalitydirektivet syftar till att förhindra eller minimera rättsliga risker vid avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. För att ett avvecklingssystem ska omfattas av finalitydirektivet krävs bl.a. att systemets regler anger att lagen i en medlemsstat är tillämplig på det och att systemet anmälts till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten, Esma. Det är dock uttryckligen tillåtet för en medlemsstat att tillämpa reglerna i finalitydirektivet på inhemska institut som deltar i system i tredjeland och på säkerhet som ställs i samband med deltagande i sådana system.
De rättsliga riskerna är främst om ett visst förfarande eller ett visst avtal är giltigt enligt den tillämpliga nationella rätten. Den frågan är av intresse vid sådana störningar som kan uppkomma till följd av att ett insolvensförfarande inleds mot en deltagare i ett avvecklingssystem. Framför allt handlar det om att minska riskerna för en dominoeffekt som innebär att problem hos en deltagare sprider sig till andra deltagare och därigenom orsakar risker för den finansiella stabiliteten. Finalitydirektivet innehåller ett skydd för överföringsuppdrag och nettningar inom finansiella avvecklingssystem.
Direktivet förhindrar att ett insolvensförfarande påverkar lagvalet som gjorts i avvecklingssystemet.
Krishanteringsdirektivet
Genom krishanteringsdirektivet[1] har det införts ett ramverk för resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag samt företag som ingår i samma koncern som ett sådant företag.
Vissa regler i krishanteringsdirektivet har betydelse för frågan i denna proposition. Reglerna rör avvecklingssystem som anmälts enligt finalitydirektivet och innebär bl.a. att det från befogenheter i förhållande till ett företag i resolution görs vissa undantag som rör förpliktelser gentemot avvecklingssystem som omfattas av finalitydirektivet. Reglerna innebär också att vissa resolutionsverktyg inte ska påverka sådana avvecklingssystem.
Svenska bestämmelser
Finalitydirektivet har i svensk rätt genomförts i framför allt lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden och bestämmelser i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Skyddet enligt dessa lagar gäller i förhållande till s.k. anmälda avvecklingssystem. Ett anmält avvecklingssystem är ett avvecklingssystem som en stat inom EES har anmält till Esma eller till Eftas (Europeiska frihandelssammanslutningen) övervakningsmyndighet.
Krishanteringsdirektivet har i svensk rätt genomförts i framför allt lagen (2015:1016) om resolution. Lagen om resolution innehåller, liksom krishanteringsdirektivet, vissa undantag från befogenheter i förhållande till företag i resolution och vissa bestämmelser om skydd som rör avvecklingssystem som omfattas av finalitydirektivet.
Skyddet mot rättsliga risker i avvecklingssystem utanför EES
Regeringen bedömer att man bör ge svenska aktörer förutsättningar att kunna delta i avvecklingssystem som faller utanför regleringen i finalitydirektivet och krishanteringsdirektivet.
Continuous Linked Settlement System
CLS Bank International (CLS Bank) driver ett globalt system för clearing och avveckling av valutatransaktioner, Continuous Linked Settlement System (CLS). Verksamheten inleddes 2002. I CLS kan deltagarna göra betalningar som uppstått till följd av valutatransaktioner på ett sätt som är utformat för att eliminera den allvarligaste typen av avvecklingsrisk som förknippas med valutatransaktioner, nämligen risken att förlora en betalning som har överförts till motparten.
CLS Bank ägs av användarna, och huvudkontoret ligger i New York, USA, vilket innebär att Federal Reserve Bank of New York har huvudansvaret för tillsyn och övervakning. CLS övervakas dock gemensamt av de deltagande valutornas centralbanker (däribland Riksbanken). Systemet styrs av engelsk lag och är för närvarande ett anmält avvecklingssystem enligt lagen om avvecklingssystem.
SEB, Handelsbanken, Swedbank och Nordea är alla direktmedlemmar och användare i CLS. De är också aktieägare i CLS Bank. Sedan de nordiska valutorna introducerades i CLS 2003 har avvecklingsrisken i valutahandel eliminerats för de svenska bankerna.
CLS är det dominerande globala betalningssystemet för avveckling av valutaaffärer i de 18 valutor som kan avvecklas i CLS. Något jämförbart alternativ existerar inte på marknaden i dag.
LCH
LCH Limited (LCH), en del av LCH Clearnet Group Limited, är en central motpart och har säte i Storbritannien. I LCH:s avvecklingssystem clearas flera olika tillgångsslag, bl.a. aktier och skuldförbindelser (inklusive repor) samt råvaruderivat och andra derivatkontrakt. Tre av de svenska storbankerna är i dag deltagare i avvecklingssystem som drivs av LCH, och andra svenska finansiella företag clearar i LCH:s system via ombud. Central motpartsclearing av ränteswappar i LCH görs inom det system som kallas Swapclear. Det är i detta system som de svenska bankerna är mest aktiva, och det är det system som är mest relevant för den svenska marknaden. För den svenska marknaden är det även relevant med aktieclearingen i LCH:s system Equityclear, där transaktioner i aktier som utförs på handelsplatser som drivs av Nasdaq Stockholm AB clearas.
Efter den finansiella krisen 2008 och 2009 har central motpartsclearing fått ökad betydelse, och flera regelverk kräver att transaktioner ska avvecklas genom en central motpart.
LCH är den dominerande centrala motparten i EU, och för vissa tillgångsslag finns det i dag inte något jämförbart alternativ.
Svenska aktörer bör ges förutsättningar för avveckling i system som inte omfattas av EU-regleringen
I svensk rätt finns ett skydd mot rättsliga risker för att en deltagare i ett anmält avvecklingssystem kommer på obestånd. Det innebär att ett anmält avvecklingssystem i förhållande till en svensk deltagare, t.ex. en bank, kan räkna med att t.ex. transaktioner inlagda i systemet eller utförd nettning står sig gentemot anspråk från tredje man. Detsamma gäller inte för ett avvecklingssystem vars regler anger att lagen i en stat utanför EES ska tillämpas på systemet och som därför inte kan anmälas till Esma eller Eftas övervakningsmyndighet.
Om Storbritannien lämnar EU utan att ansluta sig till EES kommer avvecklingssystem som styrs av engelsk lag inte längre att omfattas av ett motsvarande skydd mot rättsliga risker, vare sig enligt de ovan nämnda EU-rättsakterna eller svensk rätt. Det uppstår då en osäkerhet i förhållande till svenska deltagare när det gäller om t.ex. transaktioner inlagda i ett av dessa system eller utförd nettning är hållbara gentemot anspråk från tredje man i en obeståndssituation. Detta kan göra att t.ex. svenska banker inte längre kan godtas som medlemmar i systemen.
Ett fortsatt deltagande i CLS är för svenska banker en nödvändighet ur såväl ett riskeliminerings- som ett konkurrensperspektiv. Ett fortsatt deltagande i LCH är för svenska banker och den svenska finansmarknaden av väsentlig vikt ur såväl ett riskeliminerings- som ett konkurrensperspektiv. Det kan inte heller uteslutas att det för svenska aktörer kan uppkomma behov av att delta i andra avvecklingssystem som inte omfattas av finalitydirektivet.
Mot denna bakgrund anser regeringen att man bör ge svenska aktörer förutsättningar att kunna delta i avvecklingssystem som faller utanför reglerna i finalitydirektivet och krishanteringsdirektivet, dvs. system vars regler innebär att de tillämpar lagen i en stat utanför EU eller övriga EES.
Avvecklingssystem som inte omfattas av EU:s regelverk ska kunna likställas med system som gör det
Regeringen föreslår att Finansinspektionen ska få besluta att ett utländskt avvecklingssystem på vilket lagen i en stat utanför EES ska tillämpas ska likställas med ett avvecklingssystem som en stat inom EES har anmält till Esma eller till Eftas övervakningsmyndighet. Ett sådant system ska benämnas likställt avvecklingssystem.
Ett beslut om att ett avvecklingssystem ska vara ett likställt avvecklingssystem föreslås få fattas, om
- systemet tillgodoser de säkerhetskrav som är förenade med verksamheten och är organiserat på ett sådant sätt att deltagarnas ekonomiska ställning i systemet kan överblickas
- administratören står under betryggande tillsyn av en myndighet eller annat behörigt organ
- det finns skäl att anta att Finansinspektionen löpande får tillgång till nödvändiga uppgifter om verksamheten.
Finansinspektionen ska fatta beslutet om likställt avvecklingssystem på ansökan av avvecklingssystemets administratör och efter att ha gett Riksbanken tillfälle att yttra sig.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad en ansökan om likställande av ett avvecklingssystem ska innehålla.
Flera remissinstanser framhåller mot bakgrund av Storbritanniens förväntade utträde ur EU att det är brådskande att få besked om ett anmält avvecklingssystem som lyder under engelsk rätt kommer att bedömas som likställt. Regeringen delar uppfattningen att det brådskar att undanröja osäkerheten om skyddet mot rättsliga risker i avvecklingssystem och föreslår därför en övergångslösning som innebär att skyddet mot rättsliga risker i förhållande till anmälda avvecklingssystem som förlorar denna status men där ansökan om likställande gjorts ska vara oförändrat under en period.
Underrättelse till behöriga myndigheter inom EES
Finansinspektionen har skyldighet att, vid beslut om konkurs eller företagsrekonstruktion en deltagare i ett anmält avvecklingssystem, underrätta Europeiska systemrisknämnden, Esma och de behöriga myndigheter som utsetts av en stat inom EES. Regeringen föreslår att denna skyldighet endast ska gälla för deltagare i ett anmält avvecklingssystem som inte är ett likställt avvecklingssystem.
Uppgiftsskyldighet
Regeringen föreslår att administratören av ett godkänt eller likställt avvecklingssystem ska lämna nödvändiga upplysningar till Finansinspektionen om verksamheten enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen om avvecklingssystem. Administratören föreslås därutöver lämna de upplysningar till Finansinspektionen som inspektionen begär. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka upplysningar som ska lämnas och när de ska lämnas.
Avgifter
Regeringen föreslår att Finansinspektionen ska få ta ut avgifter för prövning av ansökningar om likställande av avvecklingssystem. Regeringen ska få meddela föreskrifter om sådana avgifter.
Ändring av beslut om likställande
Regeringen föreslår att Finansinspektionen ska besluta att ett likställt avvecklingssystem inte längre ska vara ett sådant avvecklingssystem om det skett förändringar som innebär att förutsättningarna för likställande inte längre är uppfyllda eller om administratören begär det.
Överklagande
Regeringen föreslår att Finansinspektionens beslut i fråga om likställande av avvecklingssystem ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringen föreslår att ändringarna i lagen om avvecklingssystem och lagen om resolution ska träda i kraft den 1 januari 2019.
Finansinspektionen föreslås få pröva ansökningar om likställande av avvecklingssystem innan det träder i kraft. Ett beslut om likställande ska gälla tidigast från ikraftträdandet. Finansinspektionen ska få ta ut avgifter för prövning av ansökningar som kommit in före ikraftträdandet.
Om en ansökan om likställande av avvecklingssystem som har kommit in till Finansinspektionen avser ett avvecklingssystem som vid tidpunkten för ansökan är anmält till Esma eller till Eftas övervakningsmyndighet av en stat inom EES, ska avvecklingssystemet, om det därefter inte längre är anmält till Esma eller till Eftas övervakningsmyndighet av en stat inom EES, anses som ett likställt avvecklingssystem t.o.m. den 29 mars 2020. Regeringen ska få meddela föreskrifter om att ett sådant avvecklingssystem ska anses som likställt t.o.m. en senare tidpunkt än den 29 mars 2020.
Förslagens konsekvenser
Om Storbritannien lämnar EU utan att ansluta sig till EES kommer vissa avvecklingssystem inte längre att omfattas av ett sådant skydd mot rättsliga risker som gäller enligt den EU-reglering som har genomförts i svensk rätt. Svenska deltagare kan då inte garantera att t.ex. transaktioner inlagda i ett sådant system eller utförd nettning står sig gentemot anspråk från tredje man i en obeståndssituation. Detta kan göra att t.ex. svenska banker inte längre kan godtas som medlemmar i berörda avvecklingssystem. Två avvecklingssystem är av särskild betydelse för de svenska finansmarknaderna: CLS och LCH. Ett fortsatt deltagande i CLS för svenska banker bedöms som en absolut nödvändighet ur såväl ett riskeliminerings- som ett konkurrensperspektiv. Ett fortsatt deltagande i LCH för svenska banker och andra aktörer på den svenska finansmarknaden bedöms vara av väsentlig vikt ur såväl ett riskeliminerings- som ett konkurrensperspektiv.
Om det inte görs några ändringar i svensk rätt kan svenska företag komma att vägras medlemskap i betydelsefulla clearingsystem, vilket skulle försämra funktionen på den svenska finansmarknaden och, särskilt när det gäller valutamarknaden, minska den finansiella stabiliteten. Negativa konsekvenser skulle uppkomma för både finansiella och icke-finansiella företag.
De som berörs av förslagen i propositionen är, förutom de utländska avvecklingssystem som kan komma i fråga som likställda avvecklingssystem, i första hand aktörer på den svenska finansmarknaden. Det gäller dels de svenska storbankerna som är direktmedlemmar i berörda utländska avvecklingssystem, dels andra företag som är aktiva på finansmarknaderna och som utnyttjar avvecklingssystemen genom direktmedlemmarna, t.ex. andra banker, fondbolag och försäkringsföretag. När det gäller prövningen av frågor om likställande av avvecklingssystem berörs Finansinspektionen och Riksbanken samt, vid eventuella överklaganden av Finansinspektionens beslut, de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Kostnader som uppkommer för Finansinspektionen vid prövning av ansökningar ska enligt förslaget täckas av avgifter som inspektionen tar ut av de sökande. Andra åtgärder i förhållande till likställda avvecklingssystem förväntas öka kostnaderna för Finansinspektionen, domstolen eller andra myndigheter och ska hanteras inom beslutade ramar.
Förslagen i propositionen innebär att det i svensk rätt införs en reglering som går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU men som är förenlig med EU-rätten. När det gäller tidpunkten för ikraftträdande tar man hänsyn till den tidpunkt då Storbritannien förväntas lämna EU. Regeringen bedömer att några särskilda informationsinsatser inte är nödvändiga.
Utskottets ställningstagande
Det har inte väckts några motioner med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag.
Föreskrifter om produktingripande
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i lagen om värdepappersmarknaden och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter. Förslagen är nödvändiga för att Finansinspektionen ska ha möjlighet att besluta om produktingripande enligt Mifir och Priips-förordningen i form av föreskrifter som gäller för alla aktörer på marknaden.
Propositionen
Bemyndiganden att meddela föreskrifter om produktingripande
Regeringen föreslår att det i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter införs en upplysnings-bestämmelse om att det i Priips-förordningen finns bestämmelser om produktingripanden.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om produktingripanden enligt Mifir och Priips-förordningen.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringen föreslår att ändringarna i lagen om värdepappersmarknaden och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter ska träda i kraft den 2 januari 2019 med hänsyn till redan beslutade ändringar i lagen om värdepappersmarknaden som träder i kraft den 1 januari 2019.
Förslagens konsekvenser
Enligt regeringen innebär förslagen inte några ytterligare krav på företag eller andra, och förslagen har inga offentligfinansiella eller samhällsekonomiska konsekvenser. Förslagen har i sig inte några konsekvenser för företagen, men effekter för företag kan uppkomma om Finansinspektionen beslutar att meddela föreskrifter om produktingripande. De effekterna ska enligt regeringens bedömning beaktas inom ramen för Finansinspektionens föreskriftsprocess. De merkostnader som föreskriftsrätten innebär för Finansinspektionen ska hanteras inom beslutade ramar. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser för domstolar eller andra myndigheter och bedöms inte medföra speciella informationsinsatser.
Utskottets ställningstagande
Det har inte väckts några motioner med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2018/19:3 Avvecklingssystem som inte omfattas av EU:s regelverk och föreskrifter om produktingripande:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2015:1016) om resolution.
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:317) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter.
Bilaga 2
